y Desempeño (DID)

Oficina de Planeamiento
y Presupuesto
Evaluaciones
de Diseño, Implementación
y Desempeño (DID)
Una herramienta para la mejora continua de los servicios públicos
eDUCACIÓN
2014 – 2015
Programa Uruguay Estudia (PUE)
Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos
de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)

Oficina de Planeamiento
y Presupuesto
Evaluaciones de Diseño,
Implementación
y Desempeño (DID)
Una herramienta para la mejora continua de los servicios públicos
eDUCACIÓN
2014 – 2015
Programa Uruguay Estudia (PUE)
Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros
Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
Dirección de Gestión y Evaluación
Dirección de Presupuestos, Control y Evaluación de la Gestión
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Presidencia de la República Oriental del Uruguay

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Presidencia de la República
Tabaré Vázquez
Presidente
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Álvaro García
Director
Martín Dibarboure
Subdirector
Dirección de Presupuestos, Control y Evaluación de la Gestión
Lucía Wainer
Directora
Dirección de Gestión y Evaluación (AGEV)
Janet López
Directora
División Análisis y Evaluación de Políticas Públicas
Juan Pablo Móttola
Director
María Noel Cascudo
Juan Manuel Lanza
Federico Ott
Juan Manuel Regules
Nora Gesto
Ruy Blanco
Soledad Canto
Fernando Salas
Henry Trujillo
Agradecimiento: a todo el equipo interdisciplinario de la Dirección de Gestión y Evaluación, que participó en el proceso de
elaboración del producto obtenido y contribuyó con esta publicación.
Los resúmenes ejecutivos son elaborados por AGEV en base a los resultados de las evaluaciones DID realizadas por evaluadores
externos a la administración.
Los contenidos del documento no reflejan necesariamente la posición de las instituciones participantes.
Nota: es preocupación de la institución el uso de un lenguaje que no discrimine entre hombres y mujeres. Sin embargo, con el
fin de no dificultar la lectura al utilizar en español “o/a” para marcar Ia existencia de ambos sexos, se hace uso del masculino
genérico clásico, conviniendo que todas las menciones en dicho género representan a hombres y mujeres.
Datos de la publicación
Dirección de Gestión y Evaluación (AGEV-OPP)
Torre Ejecutiva Sur – Liniers 1324 – 5to. Piso
Montevideo, Uruguay
Tel.(+598-2) 150 int. 8001
Correo electrónico: contacto@agev.opp.gub.uy
Sitio web: www.opp.gub.uy/hacemos/presupuesto/agev
Primera Edición, abril de 2016
Diseño: Cuareim diseño editorial
Fotos: Cedidas por Presidencia de la República Oriental del Uruguay y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Corrección: Belén Panzera
Coordinación editorial: Carolina Piñeyro
ISSN: 2301-1475
Imprenta: Gráfica Mosca
Depósito legal:
5

ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
7
Programa Uruguay Estudia (PUE)
1. DESCRIPCIÓN DE LA INTERVENCIÓN
1.1. Objetivos
1.2. Población potencial, objetivo y beneficiaria
1.3. Recursos asignados
1.4. Estrategia general y servicios de la intervención
2. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
2.1. Diseño
2.2. Implementación
2.3. Desempeño
3. PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
3.1. Diseño
3.2. Implementación
3.3. Desempeño
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Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros
Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
1. DESCRIPCIÓN DE LA INTERVENCIÓN
1.1. Objetivos
1.2. Población potencial, objetivo y beneficiaria
1.3. Recursos asignados
1.4. Estrategia general y servicios de la intervención
2. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
2.1. Diseño
2.2. Implementación
2.3. Desempeño
3. PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
3.1. Diseño
3.2. Implementación
3.3. Desempeño
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EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
INTRODUCCIÓN
Las evaluaciones de Diseño, Implementación y Desempeño
(DID) son una herramienta destinada a contribuir
con la mejora continua de los servicios públicos.
En este sentido la Dirección de Gestión y Evaluación
(AGEV) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(OPP), que tiene entre sus cometidos promover prácticas
e instrumentos que contribuyan a la gestión por
resultados en la Administración Pública, impulsa el desarrollo
de las evaluaciones de Diseño, Implementación
y Desempeño.
Las Evaluaciones DID tienen el propósito de brindar insumos
técnicos para identificar oportunidades de mejora
en cuanto al diseño y la implementación de la intervención
pública evaluada, facilitando así el aprendizaje
organizacional, impulsando acciones de mejora de los
servicios públicos y apoyando el proceso de toma de decisiones.
Las Evaluaciones DID se diferencian de otros tipos de
evaluación (evaluaciones de impacto, análisis organizacionales,
evaluaciones de eficiencia, de detección de
buenas prácticas, etc.). En un plazo de seis meses, utilizando
principalmente información existente complementada
con visitas de campo y entrevistas a integrantes
de la intervención, las evaluaciones DID, identifican
fortalezas y oportunidades de mejora que condicionan
la posibilidad de generar los resultados esperados, optimizando
tiempo y recursos.
Dichas evaluaciones tienen la característica de ser complementarias
al seguimiento que realizan las instituciones.
El monitoreo informa sobre los avances o progresos,
mientras que la evaluación se orienta a conocer las
razones que pueden llevar a alcanzar un determinado
desempeño.
El principal beneficio de la evaluación es permitir a las
autoridades tomar decisiones con un mayor nivel de información
y un conocimiento más profundo acerca del
desempeño de las intervenciones públicas a su cargo.
El presente material, que compila los resúmenes ejecutivos
de las evaluaciones DID y una síntesis de las principales
acciones de mejora acordadas, contribuye a uno
de los objetivos de la Dirección de Gestión y Evaluación
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto: promover
el análisis, la evaluación y el monitoreo de las políticas
públicas y el uso de herramientas de planificación y presupuestación
para la mejora continua de los servicios, la
optimización del gasto, la transparencia y la rendición
de cuentas ante la ciudadanía.
7

Programa Uruguay Estudia (PUE)
2014 - 2015
Área Programática: Educación
Administración Nacional de Educación Pública (Consejo
Directivo Central), Ministerio de Economía y Finanzas
(Dirección General de Secretaría), Ministerio de
Educación y Cultura (Dirección General de Secretaría),
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Dirección
Nacional de Empleo), Presidencia de la República (Oficina
de Planeamiento y Presupuesto), Corporación Nacional
para el Desarrollo, Banco República (BROU), Instituto
Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) y
Universidad de la República (Unidad Central).
El presente resumen ejecutivo fue elaborado por la División de Análisis y Evaluación
de Políticas Públicas de AGEV - OPP. El mismo recoge las principales conclusiones del
informe final de la Evaluación de Diseño, Implementación y Desempeño (DID) realizada
por Guillermo Pérez Gomar y Juan Andrés Daguerre (2015) con el acompañamiento técnico
de AGEV, a cargo de Soledad Canto, María Noel Cascudo y Fernando Salas, e INEEd, a
cargo de María Pía Pirelli, e incorpora además el análisis de información complementaria
surgida a partir del proceso de evaluación.
Si bien las Evaluaciones DID utilizan fundamentalmente información existente, en esta
evaluación la información ha sido complementada con, visitas de campo y entrevistas a
integrantes de la intervención.
La evaluación comprendió el período 2009 – 2013 y se desarrolló entre fines de 2014 y
comienzo de 2015.
Cabe destacar que la evaluación externa fue posible gracias a la apertura de las
autoridades y equipos técnicos responsables de la intervención, que brindaron el acceso
a la información disponible, así como su activa colaboración en las diferentes etapas del
proceso de evaluación. Agradecemos especialmente la participación de las contrapartes
de la evaluación: los integrantes de la Comisión Directiva del PUE en el período en que se
desarrolló la evaluación y al representante de INEFOP en la misma.
Las citas textuales extraídas del informe DID son identificadas por medio del uso de
comillas.

Programa Uruguay Estudia (PUE)
1. DESCRIPCIÓN DE
LA INTERVENCIÓN
El Programa Uruguay Estudia (PUE) apoya a jóvenes y
adultos para que puedan continuar o culminar los ciclos
educativos de primaria, educación media (en ambos
casos, a través de planes y programas diseñados para
estudiantes en situación de extraedad), magisterio o
profesorado, y la realización de otras actividades de formación
técnico-profesional.
Para ello combina las siguientes herramientas orientadas
a la reinserción, permanencia o culminación educativa:
(i) becas de apoyo económico, (ii) formación, y
(iii) orientación educativa. A su vez, tiene dos servicios
adicionales previstos que aún no han sido implementados:
(iv) pasantías educativo-laborales y (v) créditos al
egreso de cursos.
La evaluación DID se enfocó en describir y evaluar las
becas de apoyo económico, las cuales se subdividen en
cuatro tipos según su finalidad: (i) becas para la finalización
o acreditación de la educación primaria, (ii) becas
para la continuidad o culminación de la educación
media básica, (iii) becas para la culminación de la educación
media superior, y (iv) becas para la culminación
de la formación en educación.
El PUE se creó el 23 de octubre de 2009 a través de la
firma del Convenio Marco Interinstitucional por parte
de los representantes de la Administración Nacional
de Educación Pública (ANEP), el Banco de la República
Oriental del Uruguay (BROU), la Corporación Nacional
para el Desarrollo (CND), el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), el Ministerio de Educación y Cultura
(MEC), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(MTSS), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP),
y la Universidad de la República (UdelaR).
Se trata de una intervención diseñada para ejecutarse
en todo el territorio nacional. Sin embargo, algunos de
sus servicios se han implementado solo en algunos departamentos.
1.1. Objetivos
El objetivo principal del PUE (a nivel de sus resultados
o propósito) es que:“personas jóvenes o adultas que no
se encuentren estudiando puedan hacerlo, fomentando
la formación profesional continua, la revinculación, permanencia
y/o culminación de ciclos educativos obligatorios
a través de diferentes modalidades (capacitación,
becas, tutorías, orientación, entre otras)”.
1.2. Población potencial, objetivo y
beneficiaria
La población potencial es aquella que presenta la necesidad
y/o problema que justifica la intervención y
que, por ende, podría ser atendida por ella 1 . En el caso
de las becas de apoyo económico del PUE, la población
potencial está conformada por personas que cursan un
programa o plan educativo apoyado por el PUE, los cuales
se dirigen a individuos que superan la edad habitual
para el curso respectivo o bien se encuentran en situación
de extraedad. En tres de los cuatro tipos de becas
otorgadas por el PUE se agrega como requisito que los
beneficiarios estén muy próximos a culminar el ciclo
educativo que estén cursando.
A continuación se describen las poblaciones potenciales
asociadas a cada beca.
(I) Beca de apoyo económico para la finalización o acreditación
de la educación primaria. Población potencial
en 2013: 1.671 personas. Incluye a mayores de 15 años
que estén inscritos en un centro educativo de los programas
de jóvenes y adultos de la Dirección Sectorial de
Educación de Adultos de la Administración Nacional de
Educación Pública (DSEA-ANEP), para cursar y/o dar el
examen de acreditación de la educación primaria.
(II) Becas de apoyo económico para la continuidad o
culminación de la educación media básica. Población
potencial en 2013: 14.334 jóvenes. Incluye a jóvenes que
estén matriculados en alguno de los siguientes programas
o planes:
• Formación Profesional Básica (Plan 2007, CETP-UTU)
para mayores de 15 años.
• Programa Áreas Pedagógicas (CES-INAU) para mayores
de 15 años.
• Plan 2012 Ciclo Básico (CES) para personas entre 15 y
20 años.
• Programa Rumbo (CETP-UTU) para mayores de 21
años.
• Plan 2009 Ciclo Básico modalidad B libre-tutoreado
(CES) para mayores de 21 años.
1 - AGEV-OPP (2014) “Notas técnicas para la evaluación de intervenciones
públicas”.
10

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(III) Culminación de la educación media superior. Población
potencial en 2013: 1.147 personas. Incluye a estudiantes
mayores de 18 años que tengan pendientes hasta
cuatro asignaturas de segundo o tercer año de este
ciclo educativo (tanto en el CETP-UTU como en el CES),
que las cursaron alguna vez y que volvieron a inscribirse
en un centro educativo luego de dos años a través del
sistema de tutorías; o bien estudiantes de CETP-UTU
que se encuentren cursando el último año de educación
media superior y que estén domiciliados a más de 80
kilómetros del centro educativo donde podrían finalizar
sus estudios.
(IV) Culminación de la formación en educación. Población
potencial en 2013: 286 jóvenes. Incluye a estudiantes
de formación docente (en sus tres modalidades) que
estén en modalidad “libre” en hasta cinco asignaturas
que cursaron pero que aún deben aprobar para culminar
su carrera. Deben tener aprobados todos los cursos
de Didáctica y no haberse inscripto o cursado ninguna
asignatura durante el año anterior a la solicitud de la
beca. Para efectivizar el apoyo, el estudiante debe matricularse
previamente en estas asignaturas a través de
tutorías docentes.
Sumando los cuatro tipos de becas, la población potencial
de la intervención ha aumentado un 76% entre 2009
y 2013, pasando de 9.924 jóvenes en 2009 a 17.438 jóvenes
en 2013.
Por otra parte, la población objetivo es aquella que la
intervención tiene planeado atender en un período dado
de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la
población potencial o a una parte de ella 2 .
En el PUE, la población objetivo corresponde a la cantidad
de estudiantes que podrían recibir becas de apoyo
económico cada año según la cantidad de becas que la
intervención tiene planificado otorgar. A su vez, la población
beneficiaria corresponde a la población efectivamente
atendida y se define, en este caso, como la
cantidad de personas que reciben becas del PUE. En
este caso, la población objetivo coincide con la población
beneficiaria, siendo en 2013 de 4.742 estudiantes,
los cuales se distribuyen en 850 (18%) estudiantes de
educación primaria, 3.514 (74%) de educación media básica,
92 (2%) de educación media superior y 286 (6%) de
formación docente. El número de beneficiarios de PUE
creció un 128% entre 2010 (2.084 estudiantes becados) y
2013 (4.742 estudiantes becados).
2 - AGEV-OPP (2014) “Notas técnicas para evaluación de intervenciones
públicas”.
1.3. Recursos asignados
El presupuesto de la intervención se estimó en 46.9
millones de pesos uruguayos (corrientes) para 2013 3 . La
principal fuente de financiamiento de las becas de apoyo
económico proviene del Instituto Nacional de Empleo
y Formación Profesional (INEFOP). Asimismo, la intervención
cuenta con financiamiento destinado a recursos
humanos aportados por la Administración Nacional de
Educación Pública (ANEP), el Ministerio de Educación y
Cultura (MEC), y del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS).
1.4. Estrategia general y servicios de
la intervención
Para alcanzar una mejor comprensión del PUE, se comenzará
por (i) describir las necesidades que se buscan
satisfacer o problema que da origen a la intervención, y
luego (ii) plantear la estrategia general propuesta para
superar ese problema inicial. Finalmente, (iii) describir
los servicios y/o acciones más concretas que se prestan.
Esto incluirá la presentación de su Matriz de Objetivos
(MO) 4 .
Problema que da origen a la intervención
La intervención tiene su origen en un conjunto de preocupaciones
acerca de la falta de recursos humanos calificados
en el país. El PUE surge para elevar el nivel educativo
de la población a través de una serie de servicios
orientados fundamentalmente a lograr la culminación
de ciclos educativos.
Estrategia general
La estrategia general de la intervención apunta a contribuir
al ejercicio del derecho a la educación, la mejora en
los niveles de capacitación y formación, la finalización
de ciclos educativos obligatorios en el sistema educativo
formal, y la promoción de procesos formativos a lo
largo de toda la vida.
3 - La información presupuestal no se encuentra identificada a nivel de
la intervención, es por eso que se estimó a partir de información aportada
por distintos integrantes de la Comisión Directiva del PUE..
4 - La Matriz de Objetivos (MO) es un recurso metodológico para explicitar
la teoría del cambio de la intervención. Es decir, qué realiza la
intervención para alcanzar sus resultados esperados. Por tanto, la MO
contiene (i) los resultados y/o efectos que se espera lograr a nivel de
la población objetivo, (ii) las condiciones que se buscan generar para
alcanzar esos resultados y/o efectos a partir de los servicios prestados
(vinculado a la idea de “productos”) y (iii) la forma en que se conoce el
logro tanto a nivel de los resultados y/o efectos esperados como de las
condiciones que se buscan generar (relacionado con la idea de indicadores
observables -cualitativos y/o cuantitativos-).
11

Programa Uruguay Estudia (PUE)
Dentro de la estrategia general de la intervención, las
becas de apoyo económico apoyan la revinculación de
estudiantes extraedad que ya han retomado sus estudios
a través de programas dirigidos a esta población,
impulsados por los distintos Concejos Desconcentrados
de ANEP y otros organismos gubernamentales (por
ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social [MIDES] o el
Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay [INAU]).
Servicios brindados por la intervención
La intervención presta tres servicios:
(I) Becas de apoyo económico. Apoyan la finalización o
acreditación de educación primaria, la continuación o
culminación de la educación media básica, la culminación
de la educación media superior y de la formación
en educación. Como puede apreciarse en la siguiente tabla,
el monto de la transferencia económica y la forma
de pago difiere dependiendo del tipo de beca.
(II) Formación a través de tutorías para la culminación
de ciclos educativos formales así como también mediante
cursos y talleres.
(III) Orientación educativa a través de la atención a
consultas telefónicas, atención presencial en un Centro
ubicado en el Barrio Peñarol, y una plataforma web de
incipiente desarrollo.
También está previsto que la intervención desarrolle dos
servicios adicionales que aún no habían sido implementados
al momento de realización de la evaluación. Estos
servicios son las (i) pasantías educativo-laborales y los
(ii) créditos al egreso de cursos.
El siguiente cuadro resume la teoría de la intervención
en cuanto a qué realidad se propone modificar (Fin y
Propósito) y cuáles son las herramientas que propone
para lograrlo (Componentes).
Tabla 1. Monto de la beca y forma de pago según tipo de beca.
Tipo de beca Monto total de la beca Forma de pago
Finalización o acreditación de
la educación primaria.
3 Bases de Prestaciones y Contribuciones
(BPC) 5
Se transfiere 1 BPC al iniciar el
proceso y 2 BPC cuando se acredita
primaria.
Continuidad o culminación de
la educación media básica.
4 BPC.
Se transfiere media BPC por mes
durante ocho meses.
Culminación
de la educación
media
superior.
Mediante tutorías.
Becas de transporte
y alimentación
1 BPC por asignatura cursada
mediante tutorías.
10 BPC.
Se transfiere un cuarto de BPC al
comenzar la tutoría y tres cuartos
de BPC al aprobar el examen.
Se transfieren 2 BPC al iniciar los
cursos, 2 BPC al finalizarlos, y las
6 BPC restantes se fraccionan
mensualmente.
Culminación de la formación en
educación.
2 BPC por asignatura cursada
mediante tutorías.
Se transfiere 1 BPC al iniciar la
tutoría y 1 BPC al aprobar el examen.
Fuente: elaborado en base al Informe de Evaluación DID.
5 - Para el 2015, y según el Decreto del Poder Ejecutivo del 15 de enero
de 2015, su valor se fija en 3.052 pesos uruguayos.
12

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Cuadro 1. Resumen de la intervención PUE.
Fin
Contribuir a la formación de personas jóvenes y adultas para su inclusión
y participación social, activa e inteligente, en los procesos de desarrollo
humano del Uruguay innovador y productivo.
Propósito
Personas jóvenes o adultas que no se encuentren estudiando puedan
hacerlo, fomentando la formación profesional continua, la revinculación,
permanencia y/o culminación de ciclos educativos obligatorios a través
de diferentes modalidades (capacitación, becas, tutorías, orientación,
entre otros).
Componentes
Subcomponentes
Subcomponente 1.1. Becas de apoyo económico para la finalización o
acreditación de educación primaria.
C1. Becas de apoyo
económico
Becas de apoyo
económico otorgadas
a personas jóvenes y
adultas para estimular
la vinculación, permanencia
y/o culminación
de ciclos.
Subcomponente 1.2. Becas de apoyo económico para la continuidad o
culminación de educación media básica.
Subcomponente 1.3. Becas de apoyo económico para la culminación de
educación media superior.
Subcomponente 1.4. Becas para la culminación de formación en educación.
C2. Formación
Subcomponente 2.1. Tutorías para la culminación de ciclos educativos
formales.
Subcomponente 2.2. Cursos y talleres.
C3. Pasantías
educativo-laborales
C4. Créditos al egreso de
cursos
C5. Orientación
educativa
Componente no implementando.
Componente no implementando.
No tiene previsto Subcomponentes.
Fuente: Informe de Evaluación DID. Elaboración en base a Matriz de objetivos para la evaluación.
13

Programa Uruguay Estudia (PUE)
2. RESULTADOS DE
LA EVALUACIÓN
A efectos de facilitar la comunicación de los resultados
de la evaluación, los mismos se presentarán en relación
a las principales dimensiones de análisis abordadas por
la evaluación DID, a saber: (i) aspectos de Diseño; (ii)
aspectos de Implementación y (iii) aspectos de Desempeño.
2.1. Diseño
En primer lugar, a nivel de la consistencia de los objetivos
de la intervención con la política global y/o sectorial
en la que se enmarca la intervención, la evaluación
concluye que el PUE está alineado con la política de
educación, tal como esta se define en la Ley General de
Educación (Nº 18.437). Las acciones del PUE diseñadas
para garantizar la continuidad educativa de calidad a
lo largo de toda la vida se alinean con el artículo 1º de
la mencionada ley, la cual define la educación como un
derecho humano fundamental para todos los habitantes
del Estado y a lo largo de toda la vida.
En este sentido, las becas aportadas por el PUE contribuyen
a apuntalar la revinculación de estudiantes con
extraedad que han retomado sus estudios a través de
programas dirigidos a esta población, impulsados por
los distintos Concejos Desconcentrados de ANEP y otros
organismos gubernamentales (por ejemplo, el Instituto
del Niño y Adolescente del Uruguay).
A su vez, el importante número de becas que se destinan
a estudiantes de educación media básica y superior
(76% de los beneficiarios del PUE en 2013) se relaciona
directamente con la importancia que los gobiernos le
están dando a la culminación de estos ciclos educativos,
ya que la educación media básica ha sido definida como
obligatoria en el artículo 70 de la Constitución de 1967,
el cual ha sido reafirmado por la Ley General de Educación
aprobada en 2008 que agrega la obligatoriedad de
la educación media superior.
En segundo lugar, la evaluación señala, respecto a la
delimitación del problema, que en la intervención convergen
una visión económica sobre la educación (donde
la misma se aprecia como herramienta que contribuye
al desarrollo económico del país) y una visión centrada
en asegurar el derecho a la educación. La convivencia
de estas dos visiones en la intervención no constituye
un aspecto negativo o que complejice su desarrollo, ya
que se entiende que al lograr que cada persona realice
su derecho a la educación se está contribuyendo al desarrollo
de un mayor capital humano.
Por otro lado, la evaluación señala que, si bien existen
algunos documentos previos a la implementación de la
intervención que sirven de diagnóstico sobre el problema
de la no culminación de los ciclos educativos por
14

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
parte de los jóvenes uruguayos 6 , no hay evidencia suficiente
para afirmar las relaciones de causalidad que
identifica la intervención en el origen del problema
(el diagnóstico realizado por la intervención vincula el
fuerte crecimiento económico con la no finalización de
los ciclos educativos por parte de muchos jóvenes, lo
que genera una falta de recursos humanos calificados).
En tercer lugar, respecto a la estrategia planteada, si
consideramos los cinco componentes que integran el
diseño del PUE se puede concluir que tienden a la consecución
del propósito de la intervención (culminación
de ciclos y formación profesional), sin embargo los
componentes efectivamente ejecutados son aquellos
que ponen un mayor énfasis en la culminación de ciclos
educativos, mientras que la formación profesional
no fue atendida de la misma manera durante el período
considerado por la evaluación.
En cuarto lugar, con relación a la caracterización y
cuantificación de la población potencial y objetivo de
la intervención, la evaluación señala que es consistente
con el problema identificado y con el diseño general de
la intervención.
Sin embargo, al considerar la intención de la intervención
de lograr la revinculación de quienes no están en el
sistema educativo, se señala que la beca no funcionaría
como un factor que motive al estudiante a volver a
matricularse en el sistema educativo, sino que operaría
como estímulo para aquellos que ya se han inscripto
para retomar sus estudios, y logran ser seleccionados
para recibir la beca.
A su vez, se señala que los posibles postulantes a las becas
no cuentan con información suficiente sobre la cantidad
de becas disponibles cada año o sobre las reglas o
criterios de asignación, lo cual genera dificultades para
que conformen expectativas respecto a las posibilidades
que tienen de obtener una beca de apoyo económico.
En relación a los instrumentos para el seguimiento y la
evaluación, se constató que en general el sistema de indicadores
de la intervención es bueno. La mayoría de los
15 indicadores propuestos por la intervención en la Matriz
de Objetivos son pertinentes y relevantes, y se pudo
reconstruir la información para 11 de ellos.
No obstante, todos los indicadores propuestos se relacionan
con la medición de la eficacia, no encontrándose
6 - Algunos de los documentos mencionados son: “Programa de becas de
finalización de la educación media superior. Análisis de información para
la definición de la población objetivo” (DIEE-2009); Gaceta ANEP-Indicadores
económicos, sociales y educativos n.°9 (ANEP 2010); y “”Con un
poco de ayuda”… Continuidad educativa y la culminación de la educación
media superior” (Andrés Peri, DIEE, ANEP-CODICEN).
indicadores que midan la eficiencia, economía o calidad
de la intervención.
A su vez se encuentran otros problemas adicionales,
como por ejemplo que el indicador definido a nivel de
propósito 7 no permite dar cuenta del logro del objetivo,
o que no se incluyen indicadores que permitan dar seguimiento
a la cobertura lograda por la intervención y
a las trayectorias de los estudiantes luego de que dejan
de recibir la beca.
Finalmente, si bien la intervención realiza un esfuerzo
importante de registro de información, esto se hace con
una orientación administrativa, sin tomar suficientes
previsiones para que esta contribuya a la construcción
de un sistema de información que permita el monitoreo
en tiempo real de la intervención.
2.2. Implementación
En primer lugar, en relación a la estructura organizacional
y funciones, los evaluadores destacan que, en general,
la estructura organizacional se ajusta a las necesidades
de la intervención.
La Comisión Directiva del PUE tiene una conformación
adecuada en lo que se refiere a los organismos que la
integran, si se consideran los cinco componentes que
se definieron al inicio de la intervención. Sin embargo,
hay dos de estos componentes que no se han ejecutado
(pasantías y créditos al egreso de cursos), por lo que la
participación de algunas instituciones ligadas a estos
componentes no ejecutados ha sido fluctuante, ya que
sus objetivos institucionales no están claramente vinculados
con los servicios que presta la intervención.
Las funciones y responsabilidades de la Comisión Directiva
están bien definidas. A su vez, las funciones operativas
son delegadas en oficinas y unidades técnico
administrativas de algunas de las instituciones que la
integran (ANEP, MEC e INEFOP), lo cual no dificulta la
gestión.
La Oficina PUE de ANEP concentra el trabajo de preinscripción
y selección de los becarios y buena parte de las
actividades de registro de datos. Esto es adecuado porque
permite una buena integración a los planes/programas
implementados por los Consejos Desconcentrados
de la ANEP.
7 - El indicador de propósito incluido en la Matriz de Objetivos para la
evaluación del PUE es: “Evolución del porcentaje de personas mayores de
15 años que se encuentran estudiando”.
15

Programa Uruguay Estudia (PUE)
Las otras oficinas gubernamentales intervinientes en el
proceso de adjudicación y pago de la beca de apoyo económico
tienen funciones bien definidas y complementarias
del mencionado proceso.
En segundo lugar, con relación a la asignación de responsabilidades
y funciones de cargos, se identifica, a
nivel de la Comisión Directiva de la intervención, un
equipo con personal experto, relativamente estable, en
contacto y coordinación entre sí, y muy comprometido
con su responsabilidad.
Sin embargo, a nivel operativo en la Oficina PUE de ANEP,
la cantidad de personal asignado es insuficiente. La falta
de apoyo en tareas rutinarias y/o administrativas (relevamiento
y consolidación de información y organización
de reuniones de seguimiento, entre otras) hace que los
coordinadores destinen tiempo a estas actividades, el
cual se resta a otras tareas de mayor especialización
(análisis, planificación, seguimiento y evaluación).
Por su parte, en los centros educativos se identificaron
equipos de educadores muy motivados y comprometidos
con el PUE, pero con orientación metodológica insuficiente.
En tercer lugar, respecto a la coordinación con intervenciones
y/o instituciones relacionadas, la evaluación
constata que el carácter interinstitucional del PUE facilita
la articulación horizontal de los actores involucrados
con el fin de unificar esfuerzos para atender y dar
respuesta a los problemas de la intervención.
A su vez, existe un nivel de complementariedad y coordinación
aceptable entre el PUE y otros programas de
becas (en particular con el Programa Compromiso Educativo
y con el Programa de Apoyo al Acceso y Continuidad
Educativa del MEC), con los cuales hay intercambios
de información y acuerdos 8 .
En cuarto lugar, en relación a los mecanismos de consulta
y participación ciudadana, los evaluadores constatan
que, si bien existe un sitio web de la intervención y las
unidades técnico-administrativas responsables de las
cuestiones operativas atienden a los interesados telefónicamente
y vía correo electrónico, no se han generado
mecanismos de consulta ciudadana o relevamientos
sistemáticos sobre la satisfacción de los beneficiarios.
8 - Un ejemplo de esto es que el Programa de Apoyo al Acceso y Continuidad
Educativa del MEC otorga becas a estudiantes de educación
media superior solo en aquellos centros donde no se implementa el Programa
Compromiso Educativo.
En referencia a los procesos de producción y provisión
del servicio, la evaluación destaca que, si bien el diseño
del macro proceso de la intervención y sus etapas (solicitud
de la beca, su tramitación y desembolso) tienen
una secuencia, plazo y asignación de roles adecuados,
su implementación presenta algunos aspectos que convendría
revisar, los cuales se explicitan a continuación.
El grado elevado de autonomía y flexibilidad que el PUE
otorga a los centros educativos en la primera etapa del
proceso (solicitud de la beca) permite que el mismo se
adapte de un centro a otro. La posible heterogeneidad
que esto genera se ve acotada, en parte, por el seguimiento
que realiza el equipo de la Oficina PUE de ANEP,
lo que contribuye a preservar la estructura original del
proceso y a monitorear el cumplimiento de las etapas
previstas. Sin embargo, en el caso de las becas de educación
media básica, la evaluación señala que la amplitud
y flexibilidad relativa en los criterios de otorgamiento
de las becas puede tener consecuencias negativas sobre
la transparencia del proceso, su equidad, y la rendición
de cuentas posterior.
También se indica que la Oficina de PUE de ANEP se ve a
veces desbordada en la tarea de chequear mensualmente
con cada centro que el estudiante continúe cursando,
lo cual genera cierta lentitud en la ejecución y producción
de información sobre las becas.
Por su parte, en las “Becas para la culminación de formación
en educación” se ha incluido la participación de
la Oficina PUE de ANEP en dos etapas del proceso (centralizando
la inscripción y definiendo los beneficiarios,
y recibiendo la confirmación por parte del centro para
ejecutar el pago de la beca), lo cual, si bien fortalece los
mecanismos de control, conspira contra la fluidez del
proceso.
Respecto a las “Becas de apoyo económico para la finalización
o acreditación de educación primaria”, la evaluación
no encontró aspectos del proceso que deban ser
revisados por la intervención.
Finalmente, la evaluación señala que las actividades
de planificación, monitoreo y evaluación que realiza
la intervención se ven afectadas negativamente por (i)
la falta de metas formalmente definidas en relación a
los indicadores de gestión y resultados; y (ii) la falta de
criterios y formatos estandarizados en el sistema de información
disponible respecto a los estudiantes que se
matriculan, cuántos solicitan becas, quienes la reciben,
o quienes logran acreditar sus estudios a partir del apoyo
económico o están en proceso de hacerlo (durante la
16

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
evaluación, se han encontrado para algunos de estos indicadores
registros administrativos con cifras diferentes
en distintas instituciones que integran la Comisión
Directiva).
2.3. Desempeño
En primer lugar, se analiza el aporte de la intervención
al logro del propósito, así como los servicios producidos.
En segundo lugar, se analiza la cobertura que ha alcanzado,
y en tercer lugar, se presentan algunos indicadores
referidos al despeño financiero.
2.3.1 Desempeño a nivel de
propósito y servicios
El propósito del PUE es lograr que las personas jóvenes
o adultas que no se encuentren estudiando puedan
hacerlo, fomentando la formación profesional continua,
la revinculación, permanencia y/o culminación de ciclos
educativos obligatorios.
Para medir el logro del mencionado objetivo, la intervención
recurre al siguiente indicador: “Evolución del
porcentaje de personas mayores de 15 años que se encuentran
estudiando”. El mismo se mantiene estable en
el período a evaluar, alcanzando un 12,6% en 2013 (ver
Tabla 2).
La evaluación plantea que la pertinencia del indicador
seleccionado para dar cuenta del propósito es insuficiente,
y que sería necesario contar con alguna medida
directa del resultado intermedio esperado. Por esa razón,
no es posible concluir en qué medida se está logrando
el propósito.
Para el componente de la intervención evaluado (becas
de apoyo económico) se definieron tres indicadores
(los cuales se detallan en la Tabla 3), de los cuales dos
cuentan con información para todo el período evaluado,
mientras uno no cuenta con información (“Cantidad de
becas otorgadas a personas jóvenes y adultas para estimular
la vinculación, permanencia y/o culminación de
ciclos”).
En los indicadores de resultado para los que se cuenta
con información se observa un buen desempeño, con
guarismos que oscilan entre un 65% en 2009 y un 75%
en 2013 para el indicador “Porcentaje de becados que
logró aprobar un año, módulo o asignatura”, y entre un
65% y un 76% para el indicador “Porcentaje de becados
que logró culminar un ciclo educativo” 9 .
Tabla 2. Evolución del indicador de desempeño a nivel de propósito. 2009-2013.
Propósito Personas jóvenes o adultas que no es encuentren
estudiando puedan hacerlo, fomentando la formación
profesional continua, la revinculación, permanencia
y/o culminación de ciclos educativos obligatorios a
través de diferentes modalidades (capacitación, becas,
tutorías, orientación, entre otros).
Año
Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución del porcentaje de personas mayores de 15 años
que se encuentran estudiando
12,9% 12,7% 12,8% 12,8% 12,6%
Fuente: Informe de Evaluación DID en base a información suministrada por la intervención.
9 - Aclaración: hay tipos de becas donde no se pudo relevar este dato
(por ejemplo, para las becas para la culminación de educación media
básica en el marco del Programa de Formación Profesional Básica [FPB]
del Consejo de Educación Técnico Profesional [CETPUTU]).
17

Programa Uruguay Estudia (PUE)
La siguiente tabla resume los principales indicadores de
la intervención en relación a su componente.
En los siguientes párrafos se abordará la evaluación del
desempeño de la intervención en relación a cada uno de
los cuatro tipos de becas que se ofrecen.
Con respecto a las becas de apoyo económico para la
finalización o acreditación de la educación primaria,
se constata una disminución de becas otorgadas en
2013 (850) frente a las entregadas en 2010 (937), pero
acompañado de una evolución positiva en cada año del
porcentaje de beneficiarios que logró acreditar la educación
primaria (pasando de un 63% de acreditación en
2010 a un 80% de acreditación en 2013).
Por su parte, en las becas de apoyo económico para la
continuidad o culminación de la educación media básica
encontramos un crecimiento de 254% en el número
de becas otorgadas entre 2010 y 2013 (desde 993 a
3.514) y en el porcentaje de becados que logró aprobar
un año, módulo o asignatura de la educación media básica
(desde el 51% al 76%).
En las becas de apoyo económico para la culminación
de la educación media superior se observa una caída del
80% en el número de becados entre 2009 y 2013 (pasando
de 314 a 64 becados cada año). Sin embargo, en el
mismo período se observa una mejora en el porcentaje
de estudiantes becados que logra culminar sus estudios,
pasando desde un 65% en 2009 a un 84% en 2013.
Para este servicio no se cuenta con información sobre la
cantidad promedio de asignaturas becadas por alumno
o sobre el porcentaje de asignaturas becadas que son
aprobadas.
Finalmente, las becas destinadas a la culminación de
formación en educación solo se ejecutaron en 2013, donde
encontramos que el 53% de los estudiantes (sobre
un total de 286 estudiantes) logró culminar su formación
en Educación. Este porcentaje de culminación del
ciclo es inferior al de Educación Media Superior (84%) o
Educación Primaria (80%).
No se cuenta con información para el tercer indicador de
la Matriz de Objetivos sobre el desempeño en las becas
para la culminación de la formación en educación (“porcentaje
de asignaturas becadas que fueron aprobadas”).
Tabla 3. Evolución de los principales indicadores de desempeño a nivel de componente. 2009-2013
Componente 1. Becas de apoyo económico.
Año
Dimensión Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Eficacia / Resultado
Porcentaje de becados que
logró aprobar un año, módulo o
asignatura
65% 57% 78% 77% 75%
Eficacia / Resultado
Porcentaje de becados que
logró culminar un ciclo educativo
65% 63% 69% 74% 76%
10
Eficacia / Resultado
Cantidad de becas otorgadas
a personas jóvenes y adultas
para estimular la vinculación,
permanencia y/o culminación
de ciclos
s/d* s/d s/d s/d s/d
* Sin dato.
Fuentes: Informe de Evaluación DID en base a registros administrativos de ANEP y MEC.
10 - Este dato no incluye la culminación de Ciclo Básico en FPB por no
contar con dicha información.
18

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Tabla 4. Indicadores de desempeño a nivel de los servicios de la intervención. 2009-2013.
Subcomponente 1.1. Becas de apoyo económico para la finalización o
acreditación de educación primaria
Dimensión Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Año
Eficacia / Resultado
intermedio
Porcentaje de becados que logró finalizar o acreditar
la Educación Primaria
s/d 63% 72% 75% 80%
Eficacia / Producto
Evolución de la cantidad de becas otorgadas a
personas jóvenes y adultas para estimular la finalización
o acreditación de la Educación Primaria
Subcomponente 1.2. Becas de apoyo económico para la continuidad o
culminación de educación media básica
s/d 937 1.030 937 850
Dimensión Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Eficacia / Resultado
intermedio
Eficacia / Producto
Evolución del porcentaje de becados que logró
aprobar un año, módulo o asignatura de la Educación
Media Básica
Evolución de la cantidad de becas otorgadas a
personas jóvenes y adultas para estimular la reinserción,
permanencia y acreditación en la Educación
Subcomponente 1.3. Becas de apoyo económico para la culminación
de educación media superior
Año
s/d 51% 85% 79% 76%
s/d 993 1.630 1.934 3.514
Dimensión Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Eficacia / Producto
Eficacia / Producto
Evolución del porcentaje de asignaturas becadas
aprobadas
Evolución del promedio de asignaturas becadas
por alumno
Año
s/d s/d s/d s/d s/d
s/d s/d s/d s/d s/d
Eficacia / Resultado
intermedio
Evolución del porcentaje de becados que logró
culminar la Educación Media Superior
65% 60% 53% 71% 84%
Eficacia / Producto
Evolución de cantidad de becas otorgadas a personas
jóvenes y adultas para estimular la reinserción,
permanencia y acreditación de la Educación
Media Superior
314 154 175 85 64
Subcomponente 1.4. Becas para la culminación de formación en educación
Dimensión Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Eficacia / Producto
Evolución del porcentaje de asignaturas becadas
aprobadas
Año
n/a* n/a n/a n/a s/d
Eficacia / Resultado
intermedio
Eficacia / Producto
Evolución del porcentaje de becados que logró
culminar la Formación en Educación
Evolución de cantidad de becas otorgadas a estudiantes
para estimular la reinserción, permanencia
y acreditación de la Formación en Educación
n/a n/a n/a n/a 53%
n/a n/a n/a n/a 286
* No aplica.
Fuente: Informe de Evaluación DID en base a información aportada por la intervención.
19

Programa Uruguay Estudia (PUE)
2.3.2 Cobertura
Entre 2009 y 2013, la intervención aumentó su cobertura,
pasando de 19% de la población potencial a una
cobertura del 27%. Si desagregamos la cobertura que la
intervención tuvo en 2013 por tipo de beca, encontramos
que la misma alcanza una cobertura de 100% en formación
docente, 51% en educación primaria, 25% en educación
media básica y 8% en educación media superior.
Por otra parte, los criterios de focalización y selección
son pertinentes a nivel de diseño. Sin embargo, en el
proceso de selección de los beneficiarios gran parte de
la decisión está en manos de los centros educativos, lo
que puede generar dualidades de criterios y por lo tanto
debilitar la transparencia del proceso.
2.3.3 Desempeño financiero
Pasando al análisis del desempeño financiero, la evaluación
señala durante el período 2009-2013 que el presupuesto
ejecutado por el PUE se incrementó en un 234%
en términos reales (medido en pesos uruguayos de 2013),
pasando de 14.036.808 pesos en 2009 a 46.906.277 pesos
en 2013. Este aumento del gasto se explica en buena me-
dida por el aumento en la cantidad de becas otorgadas
y porque aumentan, en términos relativos, el porcentaje
de becas que realizan transferencias mayores.
Los recursos financieros de la intervención se originan
en diferentes fuentes, siendo INEFOP la principal fuente
para el financiamiento de las becas (durante los años
2009-2013, este Instituto mantiene un aporte que oscila
entre el 93% y el 97% del total del presupuesto de la
intervención).
El gasto por beneficiario creció un 60% entre 2010 y
2013 en pesos constantes de 2013 (el mismo pasa de
6.166 pesos a 9.892 pesos). En el mismo período los gastos
operativos en relación a los gastos totales de la intervención
caen desde un 15% en 2010 a un 8% en 2013.
La siguiente tabla muestra el costo anual por beca entregada.
Con respecto al nivel de ejecución de los recursos anuales
de la intervención, se observan diferencias según los
años del período evaluado. Entre los años 2009 y 2011
hubo una subejecución del presupuesto planificado
mientras que en 2012 y 2013 se constató una sobreejecución.
Tabla 5. Estimación del gasto promedio del servicio por Beneficiario 2010-2013 (en $ 2013) 11 .
2010 2011 2012 2013
% Variación
2009 - 2013
6.166 7.078 7.557 9.892 60%
Fuente: Estimación en base a información aportada por PUE.
3. PRINCIPALES
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
El PUE aborda una problemática relevante de la sociedad
uruguaya que es consistente con los objetivos plasmados
en la Ley General de Educación. Sus integrantes
evidencian un fuerte compromiso y hay canales de comunicación
adecuados que habilitan la construcción
conjunta de esta intervención. La intervención cuenta
11 - En el gasto promedio por beneficiario no se consideran los aportes
realizados por INDA o los Gobiernos Departamentales.
con personal con experiencia en la temática, y en algunos
casos con una alta dedicación a la tarea, y una
importante legitimidad a nivel local entre los docentes
y los estudiantes.
La evaluación concluye que se justifica la continuidad
de la intervención incorporando algunas modificaciones
menores que, para facilitar su presentación, se agrupan
a continuación en relación a los aspectos de Diseño, Implementación
y Desempeño.
3.1. Diseño
En relación al diseño del PUE, los evaluadores destacan,
en primer lugar, que el propósito y el fin son adecuados,
y que la intervención se alinea adecuadamente con
20

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
los objetivos de la política educativa relacionados con
la finalización de los ciclos educativos obligatorios. Sin
embargo, se encuentran oportunidades de mejora en la
teoría del programa, particularmente en relación a la
identificación de la cadena causal que describe el problema
que aborda la intervención y en la identificación
de los servicios necesarios para asegurar el cumplimiento
del propósito (cuando se realizó la evaluación
solo se habían implementado tres de los cinco servicios
previstos en el diseño del PUE).
A partir de las oportunidades de mejora mencionadas,
se recomienda aprovechar la acumulación institucional
de conocimientos para reforzar la teoría del programa
permitiendo que esta sea más clara respecto a: i) qué
servicios o componentes se consideran necesarios; ii)
qué objetivos se espera que las becas de apoyo económico
logren, iii) el alcance de la población potencial y
objetivo que se quiere atender, iv) la cadena de valor
esperada y v) el aporte particular del PUE en el marco
del incipiente desarrollo del Sistema Nacional de Becas.
En segundo lugar, la evaluación menciona que la participación
de múltiples instituciones de distinto rango
en la Comisión Directiva de la intervención es positiva
porque contribuye a la articulación y unificación de esfuerzos
entre instituciones que aportan al propósito de
21

Programa Uruguay Estudia (PUE)
la intervención. Sin embargo, se constata que la participación
de los miembros de la Comisión Directiva que
no intervienen en los procesos administrativos es menor
a la esperada, por lo que se recomienda convocar a las
autoridades de estos organismos para intentar lograr
una participación más activa.
3.2. Implementación
Sobre la implementación del PUE, la evaluación concluye,
en primer lugar, que hay un fuerte compromiso con
los objetivos y con las estrategias desplegadas por parte
de la Comisión Directiva, los equipos técnico-administrativos
en los que recaen las tareas operativas (ANEP,
MEC e INEFOP) y los educadores de los centros educativos.
Sin embargo, la Oficina PUE de ANEP se ve absorbida
por tareas rutinarias y administrativas (relevamiento,
consolidación de información, organización de reuniones
de seguimiento, etc.) que limitan su posibilidad de
desarrollar otras tareas de mayor especialización (análisis,
planificación, seguimiento y evaluación). Debido a
esto se recomienda fortalecer las competencias de la
Oficina (por ejemplo, revisar los perfiles y las modalidad
contractuales más pertinentes para el cumplimiento
de las tareas requeridas, generar sistemas informáticos,
mejorar los procesos) para el cumplimiento de las
funciones asignadas.
En segundo lugar, la evaluación plantea que la selección
de beneficiarios queda demasiado librada a la interpretación
de los criterios de selección por parte de
los centros educativos. Esto puede generar dificultades
en cuanto a transparencia y equidad. Por tanto se recomienda
diseñar e implementar algunas acciones de
control y seguimiento de los procesos de difusión y selección
de los beneficiarios, así como profundizar en los
mecanismos de coordinación con los funcionarios involucrados
(reuniones para consensuar la aplicación de los
criterios de selección). Asimismo, y como complemento
a lo anterior, se sugiere capacitar a los responsables de
otorgar las becas en los centros en relación a los criterios
de selección de los beneficiarios que define la intervención
y sus estrategias de seguimiento.
En tercer lugar, la evaluación señala que el financiamiento
de las becas otorgadas por el PUE depende en
forma casi exclusiva de los fondos aportados por IN-
EFOP, el cual no firmó el Convenio Marco Interinstitucional
de 2009. Debido a esto se recomienda la firma de
un nuevo Convenio Marco Interinstitucional que institucionalice
la participación de INEFOP en la Comisión
Directiva del PUE.
En cuarto lugar, los evaluadores plantean que, si bien el
flujo de información es adecuado en relación a las funciones
operativas del PUE, no ocurre lo mismo en relación
al sistema de información, donde la intervención no
puede acceder en tiempo real a indicadores claves para
su funcionamiento porque la información se encuentra
fragmentada en distintas fuentes (con datos que no
siempre coinciden). A su vez, el sistema de información
carece de algunos indicadores muy importantes (por
ejemplo, en relación a los resultados alcanzados por los
becarios, su nivel de satisfacción con la intervención, o
sus trayectorias posteriores al usufructo de la beca) y no
se han establecido metas anuales para los indicadores
que contiene.
Por lo dicho, se recomienda mejorar el sistema de información
con el objetivo de contar con información oportuna,
relevante, clara, confiable y en tiempo real. Esta
información podría integrarse a su vez a una memoria/
balance anual acordada entre todas las instituciones
que componen la Comisión Directiva de la intervención.
A su vez, se sugiere establecer metas anuales en relación
a los indicadores del sistema de información. Finalmente,
una vez mejorado el sistema de información,
se recomienda realizar un análisis de trayectoria de los
beneficiarios o un estudio de impacto en relación a los
objetivos planteados por la intervención.
Por último, la evaluación señala que, si bien existe un
nivel aceptable de complementariedad entre la intervención
y otros programas de becas para estudiantes
de educación media, así como espacios de coordinación
donde los mismos comparten sus planificaciones anuales,
es necesario profundizar estas coordinaciones, lo
cual contribuirá a la consolidación del Sistema Nacional
de Becas y de esta forma se logrará una mayor racionalidad
en la gestión y un mayor impacto en los fines
perseguidos por las becas.
3.3. Desempeño
En relación al desempeño de la intervención, la evaluación
sostiene que el PUE ha aumentado su cobertura
entre 2009 y 2013. En este período, los beneficiarios
pasan de representar el 19% de la población potencial a
cubrir el 27% de la misma. Si se desagrega la cobertura
que la intervención tuvo en 2013 por tipo de beca, encontramos
que la misma alcanza una cobertura de 100%
en formación docente, 51% en educación primaria, 25%
en educación media básica, y 8% en educación media
superior. Atendiendo a los objetivos de la política educativa
de mejorar los niveles de matrícula y culminación
22

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
de ciclos en educación media, podría ser importante
aumentar los niveles de cobertura en este ciclo. También
es recomendable que la intervención incluya en su
sistema de información indicadores de cobertura que le
permitan monitorear la evolución de su desempeño en
esta dimensión.
Finalmente, se destaca la contribución del PUE a los objetivos
de continuidad educativa y culminación de ciclos
en la enseñanza primaria y educación media (en 2013, el
80% de los becados logra culminar la Educación Primaria
y el 84% la Educación Media Superior, mientras que
un 76% logró aprobar un año, módulo o asignatura en la
Educación Media Básica).
El monto transferido por concepto de becas podría ser
un estímulo para continuar los estudios y culminar
los ciclos correspondientes (aunque no es el principal
factor para que esto suceda). Se recomienda revisar el
monto económico actual de las becas de apoyo a efectos
de lograr una mayor efectividad en la retención de
aquellos estudiantes que tengan un alto riesgo de desvinculación
y, en caso de que la intervención así se lo
proponga, constituirse en un atractivo para revincular a
los jóvenes que están fuera del sistema educativo.
23

Centros Educativos de
Capacitación y Producción
(CECAP) 2014 - 2015
Área Programática: Educación
Ministerio de Educación y Cultura
Dirección de Educación
El presente resumen ejecutivo fue elaborado por la División de Análisis y Evaluación
de Políticas Públicas de AGEV - OPP. El mismo recoge las principales conclusiones del
informe final de la Evaluación de Diseño, Implementación y Desempeño (DID) realizada
por Marcos Baudean, Amadeo Sosa y Gabriela Ferreira (2015) con el acompañamiento
técnico de AGEV, a cargo de Federico Ott y Fernando Salas, e incorpora además el análisis
de información complementaria surgida a partir del proceso de evaluación.
Si bien las Evaluaciones DID utilizan fundamentalmente información existente, en esta
evaluación la información ha sido complementada con la realización de una encuesta
de caracterización y satisfacción de los equipos docentes y de los estudiantes de CECAP,
visitas de campo y entrevistas a integrantes de la intervención.
La evaluación comprendió el período 2009 – 2013 y se desarrolló entre fines de 2014 y
comienzo de 2015.
Cabe destacar que la evaluación externa fue posible gracias a la apertura de las
autoridades y equipos técnicos responsables de la intervención, que brindaron el acceso
a la información disponible, así como su activa colaboración en las diferentes etapas del
proceso de evaluación. Agradecemos especialmente la participación de las contrapartes
de la evaluación: Isabel Alende, Mónica Acosta, Alejandra Martell, María Cristina García
y Andrea Zandler.
Las citas textuales extraídas del informe DID son identificadas por medio del uso de
comillas.

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
1. DESCRIPCIÓN DE
LA INTERVENCIÓN
El Programa Nacional de Educación y Trabajo – Centros
Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
es una intervención que permite que jóvenes entre 15
y 20 años que no hayan culminado la Educación Media
Básica (EMB) y que no se encuentren estudiando o
trabajando en el ámbito formal puedan aumentar sus
posibilidades para la continuidad educativa y adquieran
saberes y habilidades para el mundo del trabajo, mediante
una propuesta educativa integral, no formal, en
educación y trabajo, organizada en semestres que se
desarrolla en los Centros Educativos de Capacitación y
Producción. La unidad técnica responsable de la intervención
es el PNET. El estudiante puede permanecer en
CECAP hasta 4 semestres, pudiendo egresar antes en
caso de lograr incorporarse a otra propuesta educativa
o a una actividad laboral formal.
PNET-CECAP se inicia en el año 2005 con la revisión y
reformulación de la propuesta de los CECAP que existían
hasta ese momento (el de Montevideo y el de Rivera,
creados en 1981 y 1993 respectivamente). El PNET
les da unidad a estas intervenciones que hasta entonces
funcionaban de manera independiente, y se modifica
el nombre de los CECAP –conservando la sigla– desde
“Centros de Capacitación y Producción” a “Centros Educativos
de Capacitación y Producción”, para dar cuenta
del cambio de enfoque de la intervención, desde uno
centrado en la capacitación en oficios a una perspectiva
más amplia de educación no formal.
Actualmente hay 18 CECAP ubicados en 13 departamentos:
Artigas, Canelones (Barros Blancos, Toledo, Paso
Carrasco, Las Piedras y La Paz), Colonia, Florida, Durazno,
Maldonado, Montevideo (Montevideo y Montevideo
Oeste), Paysandú, Río Negro (Young), Salto, Rivera, Rocha
y Treinta y Tres.
1.1. Objetivos
El objetivo principal del PNET-CECAP (a nivel de sus resultados
o propósito) es que “adolescentes (entre 15 y
20 años) que no se encuentran estudiando o trabajando
en el ámbito formal amplían sus posibilidades para la
continuidad educativa y adquieren saberes y habilidades
para el mundo del trabajo mediante una propuesta
educativa integral no formal.”.
1.2. Población potencial, objetivo y
beneficiaria
La población potencial es aquella que presenta la necesidad
y/o problema que justifica la intervención y que,
por ende, podría ser atendida por ella 1 . En este caso,
está compuesta por los jóvenes entre 15 y 20 años que
han culminado la Educación Primaria pero no han finalizado
la EMB, y que no estudian ni trabajan.
A efectos de ajustar la estimación cuantitativa de la población
potencial, se consideran todos los jóvenes que
residen en el territorio nacional y cumplen con la definición
de la intervención (si bien la intervención no está
instalada en todos los departamentos, no tiene limitaciones
explícitas respecto a su alcance territorial).
Tomando en cuenta estas consideraciones, el cálculo
de la población potencial de la intervención a partir de
los datos del Censo 2011 asciende a 39.471 jóvenes. Esta
población tiene un patrón de distribución territorial similar
a la de la población en general, concentrándose
mayoritariamente en Montevideo (31%) y Canelones
(17%), seguidos por Maldonado (5%) y Salto (5%), mientras
que en cada uno de los restantes departamentos
encontramos un 4% o menos de la población potencial
(ver Gráfico 1).
La población potencial en relación a la población total
del país se mantiene prácticamente estable en el período
2009–2013, sin embargo muestra una tendencia
ligeramente ascendente en relación a la cohorte etaria
que es objeto de la intervención –de 15 a 20 años– en
la cual el crecimiento es de aproximadamente 2 puntos
porcentuales a lo largo del período (ver Tabla 1).
Por otra parte, la población objetivo es aquella que la
intervención tiene planeado atender en un período dado
de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la
población potencial o a una parte de ella 2 .
En el PNET-CECAP, la población objetivo se definió a
partir de los cupos que la intervención tiene disponibles
para ser cubiertos cada año. Para la presente evaluación
se estimó la población objetivo del año 2013 en 3.660
jóvenes.
1 - AGEV-OPP (2014) “Notas técnicas para la evaluación de intervenciones
públicas”.
2 - AGEV-OPP (2014) “Notas técnicas para evaluación de intervenciones
públicas”.
26

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Gráfico 1. Distribución de la población potencial de PNET-CECAP por departamento a partir de datos del Censo 2011.
2% Lavalleja
2% Florida
2% Río Negro
2% Rocha
2% Treinta y Tres
3% Durazno
3% Soriano
3% Colonia
1% Rocha
3% Artigas
3% San José
31% Montevideo
3% Cerro Largo
4% Tacuarembó
4% Paysandú
17% Canelones
4% Rivera
5% Salto 5% Maldonado
Fuente: elaborado por AGEV-OPP en base a microdatos del Censo 2011, INE.
Tabla 1. Población potencial CECAP 2009-2013: jóvenes entre 15-20 años, que no estudian ni trabajan, y que no
terminaron la EMB en relación a la población total y a la población del rango etario.
Año
2009 2010 2011 2012 2013
Población potencial en relación a la
población total
1,1% 1,2% 1,2% 1,2% 1,3%
Población potencial en relación al total de
la población dentro del rango etario objetivo
de la intervención – 15 a 20 años
11,3% 11,9% 13,1% 13,0% 13,2%
Fuente: Elaboración propia en base a Informe de Evaluación DID y Encuesta Continua de Hogares, INE.
Finalmente, la población beneficiaria de la intervención
corresponde a la población efectivamente atendida y se
define en este caso como la cantidad de jóvenes matriculados
en el PNET-CECAP. La cantidad de beneficiarios
del PNET-CECAP presenta una tendencia creciente en
los últimos años acompañando el crecimiento en número
de Centros y cupos disponibles, pasando de 1.286
matriculados en 2009 a 2.965 matriculados en 2013, lo
que representa un crecimiento del 130% en el período.
1.3. Recursos asignados
El presupuesto total de la intervención aportado por el
MEC para 2013 fue de $U 65.723.000, según las estimaciones
realizadas por el equipo evaluador 3 . El financiamiento
proviene de Rentas Generales a través de la Unidad
Ejecutora Dirección General de Secretaría del MEC.
3 - La información presupuestal no se encuentra desagregada en el
sistema contable a nivel de la intervención, es por eso que se realizó
una estimación a partir de la información de los gastos aportada por
la intervención respecto al monto de “horas docentes” y el peso que las
mismas tienen en el presupuesto total de la intervención (76,7%) según
la “Estimación de Costos PNET” (2014) para el año 2013.
27

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
El PNET-CECAP ha firmado convenios con varias organizaciones
para su instalación y funcionamiento (gobiernos
departamentales, el Instituto Nacional de Alimentación
[INDA], el Consejo de Educación Secundaria [CES],
el Consejo de Educación Técnico Profesional [CETP], entre
otros). En estos convenios se establece el aporte y
responsabilidades de cada una de las contrapartes. El
aporte de estas organizaciones es clave para el funcionamiento
(aporte de locales, costos de servicios públicos
–luz, agua, telefonía–, seguridad, limpieza, alimentos),
pero no existe cuantificación de dichos aportes.
Esto dificulta la posibilidad de establecer el costo real
total de la intervención.
El presupuesto estimado de la intervención representa
alrededor de un 18,7% del presupuesto total de la Unidad
Ejecutora y un 2,2% de los recursos del Programa
Presupuestal en que la intervención se inscribe.
1.4. Estrategia general y servicios de
la intervención
Para alcanzar una mejor comprensión del PNET-CECAP
se comenzará por (i) describir las necesidades que se
busca satisfacer a partir de sus acciones (o problema
que da origen a la intervención), y luego (ii) plantear la
estrategia general propuesta para superar ese problema.
Finalmente, (iii) describir los servicios y/o acciones
más concretas que se prestan.
Problema que da origen a la intervención
El PNET-CECAP aborda el problema del alto porcentaje
de adolescentes y jóvenes (entre 15 y 20 años) que se
han desafiliado del sistema educativo formal sin haber
completado la EMB, lo cual dificulta sus logros a nivel
laboral, de crecimiento personal, de participación en la
sociedad y de mejora en su calidad de vida.
La situación se ve agravada debido a que estos jóvenes
pertenecen a sectores cultural y económicamente deprimidos,
con familias de bajo nivel educativo, carentes
de hábitos que propicien el estudio o el ingreso al mundo
laboral en condiciones de sostenibilidad.
Estrategia general
El PNET-CECAP propone una estrategia que se basa en
los siguientes aspectos:
• Ofrecer una propuesta educativa integral centrada
en el estudiante, desarollada en grupos pequeños, contenida
y apoyada a través de educadores referentes; que
a través del tránsito por distintos espacios y vínculos
pedagógicos permiten una continuidad educativa, el
desarrollo de experiencias vinculadas al mundo del trabajo
y el desarrollo de distintas habilidades que tienden
a su inclusión social y al desarrollo de ciudadanía.
• Realizar acuerdos y convenios interinstitucionales
(gobiernos departamentales, CETP, CES, INDA, etc.) para
responder a los objetivos de la intervención. Un ejemplo
son los convenios con CES (Montevideo y Rivera) o con el
CETP –Proyecto Redescubrir– (Colonia, Florida, La Paz,
Montevideo, Rivera, Treinta y Tres y Río Negro [Young]),
que permiten que los jóvenes que deciden retomar sus
estudios de EMB lo hagan a través de programas educativos
pensados para brindar mayores posibilidades de
culminación (propuestas integrales, módulos semestrales
–en vez de anuales–, duración menor en el caso
de los dos CECAP donde está vigente el convenio con CES
–un año y medio en vez de tres años–).
• Focalizar la estrategia en el Proyecto de Centro que
brinda autonomía y flexibilidad para atender las demandas
y expectativas de los estudiantes, en un marco
particular dado por las posibilidades de movilizar recursos
locales y las características del cuerpo docente.
• Gestionar los Proyectos de Centro a través de reuniones
periódicas: a) del Educador Referente en la coordinación
semanal en cada uno de los CECAP; b) del Educador
Referente en la reunión de planificación del año
lectivo; c) del Equipo de Coordinación Nacional 4 con el
Área de Educación No Formal; d) semanales de todos los
actores educativos de cada CECAP; e) semestrales de los
Coordinadores de CECAP; f) semestrales de los Educadores
Referentes; y g) de delegados estudiantiles que se
realiza una vez por año.
• Incorporar apoyos que facilitan el sostenimiento de
la propuesta educativa de CECAP por parte de los jóvenes
en el Centro y su continuidad educativa (becas económicas,
alimentación, materiales).
Servicios brindados por la intervención
PNET-CECAP se despliega a través de una propuesta
educativa integral no formal en educación y trabajo.
Esta propuesta tiene un conjunto de áreas de conocimiento
y habilidades que se organizan en semestres.
La propuesta educativa se compone de las siguientes
áreas (presentes en cada semestre con objetivos que
van modificándose):
4 - La Coordinación Nacional es la Unidad Responsable de la intervención.
Está integrada por la Coordinadora Nacional y Coordinadores
Asistentes y tiene sede en Montevideo.
28

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Cuadro 1. Resumen de la intervención PNET-CECAP.
Fin
Favorecer el desarrollo humano a través de la inclusión social y la participación
ciudadana, garantizando el derecho a la educación de adolescentes y
jóvenes.
Propósito
Adolescentes (entre 15 y 20 años) que no se encuentran estudiando o trabajando
en el ámbito formal amplían sus posibilidades para la continuidad educativa
y adquieren saberes y habilidades para el mundo del trabajo mediante
una propuesta educativa integral no formal.
Componente/s
Adolescentes y jóvenes (entre 15 y 20 años) que no estudian ni trabajan participan
en una propuesta educativa integral, no formal, en Educación y Trabajo
que se desarrolla en los Centros Educativos de Capacitación y Producción.
Subcomponentes
(servicios)
1. Adolescentes participan de un proceso educativo semestralizado (hasta 4
semestres) organizado en distintas áreas.
2. Apoyo a los procesos educativos a través de soportes educativos: infraestructura,
alimentación (desayuno o merienda y almuerzo), becas y materiales
Fuente: Informe de Evaluación DID. Elaboración en base a Matriz de Objetivos para la evaluación.
• Referencia educativa: trabajo grupal e individual a
cargo de los Educadores Referentes.
• Conocimientos básicos: lenguaje, cálculo e información
general.
• Capacitación profesional: talleres experimentales
que tienen contenidos distintos en los diferentes Centros.
• Introducción al mundo laboral: talleres, orientación
y pasantías educativo-laborales supervisadas en organizaciones
públicas o privadas.
• Educación física, recreación y deporte: estas propuestas
se coordinan con las instalaciones existentes en
la ciudad (como Plaza de Deportes, por ejemplo).
• Expresión artística: propuestas vinculadas a lo
plástico, a lo musical y a lo corporal.
• Informática: trabajo en salas de informática y con
Plan Ceibal.
Más allá de estas áreas comunes, cada CECAP tiene particularidades
en sus propuestas de acuerdo a los jóvenes
que asisten al Centro y la realidad local.
A su vez el PNET-CECAP desarrolla un conjunto de apoyos
a la propuesta a través de soportes educativos que
incluyen la alimentación, el otorgamiento de transferencias
económicas mensuales (becas) y materiales.
El siguiente cuadro resume la teoría de la intervención
en cuanto a qué realidad se propone modificar (fin y
propósito) y cuáles son las herramientas que propone
para lograrlo (componente y subcomponentes).
29

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
2. RESULTADOS DE
LA EVALUACIÓN
A efectos de facilitar la comunicación de los resultados
de la evaluación, los mismos se presentarán en relación
a las principales dimensiones de análisis abordadas por
la evaluación DID, a saber: (i) aspectos de Diseño; (ii)
aspectos de Implementación y (iii) aspectos de Desempeño.
2.1. Diseño
En primer lugar, a nivel de la consistencia de los objetivos
de la intervención con la política global y/o sectorial
en la que se enmarca la intervención, la evaluación concluye
que el PNET-CECAP es consistente con los lineamientos
de la política de educación, tal como se define
en la Ley General de Educación Nº 18.437. En particular,
los objetivos del PNET-CECAP están orientados a lograr
una educación integral, favorecer la inclusión social y la
participación ciudadana de los adolescentes, incentivar
la reinserción en el sistema educativo formal fomentando
la continuidad educativa y la formación para el
mundo del trabajo.
Si bien existe una multiplicidad de ofertas educativas
desde la educación formal y no formal tendientes a la
reinserción de los jóvenes en actividades educativas, los
CECAP han encontrado una perspectiva propia sobre la
educación en general y, desde la educación no formal
en particular, tanto a nivel de objetivos, de metodología
y de construcción de un “sujeto de aprendizaje”. En ese
sentido, los CECAP promueven la integración social desde
un enfoque diferente, favoreciendo la creatividad, las
actividades grupales, el desarrollo de actitudes de respeto
y tolerancia, y la autonomía.
En segundo lugar, con respecto a la delimitación del
problema, la evaluación señala que la intervención no
fue diseñada teniendo como base un diagnóstico previo
de la situación de su público potencial, pero se apoya en
diversos estudios que han identificado a un sector de
jóvenes que no trabajan y se desvincularon del sistema
educativo formal sin completar sus estudios de EMB.
La intervención identifica adecuadamente los factores
que conforman el problema a resolver y ofrece una propuesta
educativa adecuada a las causas del problema
identificado.
En tercer lugar, respecto a la estrategia planteada, esta
presenta una buena resolución a nivel de diseño de la
articulación y la complementariedad entre la educación
no formal y la formal para el logro de los objetivos de
la intervención. También se valora positivamente que el
propósito de los CECAP no se agote en contribuir a la
culminación de la EMB o posibilitar una mejor inserción
en el mundo del trabajo, sino que incorpore además la
adquisición de competencias, saberes, conocimientos y
el desempeño de un rol proactivo, crítico y creativo durante
el proceso, lo que contribuye a aumentar la autoconfianza
y expectativas de los estudiantes.
La intervención posee una fuerte impronta de innovación
pedagógica que se ajusta adecuadamente a la realidad
socioeducativa actual y a la población a la que está
orientada. El rol socializador de los educadores, en particular
del Educador Referente, les permite desarrollar
una actitud activa frente a los problemas cotidianos de
los adolescentes y jóvenes, y facilita el logro de aprendizajes
socialmente significativos.
Por su parte, los soportes educativos no parecen estar
incluidos dentro de la propuesta pedagógica como un
todo, sino como un aspecto social a atender para la población
definida (por ejemplo, el comedor y el almuerzo
no forman parte de una línea de trabajo de alimentación
saludable o de creación de hábitos).
En cuarto lugar, con relación a la caracterización y
cuantificación de la población potencial y objetivo de la
intervención, la evaluación señala que la intervención se
orienta hacia una población que es preocupación de las
últimas Administraciones debido a las consecuencias
sociales negativas que tiene la desvinculación temprana
del sistema educativo sobre las posibilidades de bienestar
de las personas en la adultez, así como las consecuencias
sobre las competencias necesarias para un
ejercicio pleno de la ciudadanía. Además, se trata de una
población que muestra una tendencia creciente durante
los últimos 5 años (ver Tabla 1).
Si bien la intervención utiliza criterios de focalización
(jóvenes entre 15 y 20 años que no han culminado la
EMB y que no se encuentran estudiando o trabajando en
el ámbito formal), los mismos son complementados con
otros que no están del todo formalizados o definidos. Un
ejemplo de esto es la priorización en la inscripción de
jóvenes que presentan una mayor “vulnerabilidad” sin
que haya una definición clara de cómo esta se entiende
en el marco de la intervención.
30

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
En relación a los instrumentos para el seguimiento y
evaluación, se constató que la mayoría de los indicadores
propuestos por la intervención son pertinentes, relevantes
y factibles de ser producidos. Sin embargo, no
se cuenta con indicadores de resultado final (solo hay
indicadores a nivel de resultados intermedios) o indicadores
de eficiencia y economía (lo que se explica, en
parte, por la ausencia de un sistema contable que permita
individualizar los gastos de la intervención). Tampoco
se han establecido metas para los indicadores, lo
cual dificulta la planificación y evaluación.
También se constata la falta de información para la mayoría
de estos indicadores que no cuentan con datos o
bien solo están disponibles para un año puntual. Una de
las razones que explican esta falta de información es
que no todos los Centros cuentan con la infraestructura
necesaria para conectarse con el sistema informático en
que se registra la información.
2.2. Implementación
En primer lugar, en relación a la estructura organizacional
y funciones, los evaluadores destacan que desde
la Coordinación Nacional se promueve una gestión descentralizada
en cada CECAP. Se otorga una importante
autonomía a cada Centro que se constata en diversos
ámbitos: el diseño de proyecto educativo, la gestión
del presupuesto de funcionamiento, los mecanismos de
planificación, la toma de decisiones, o los sistemas de
reporte.
Más allá de esta autonomía, se considera como fortaleza
la capacidad que ha tenido el PNET de transmitir a los
coordinadores de cada Centro el contenido del Programa
y la propuesta educativa, así como el apoyo que se
materializa, entre otras actividades, en la promoción y
firma de convenios y acuerdos marcos con intervencio-
31

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
nes complementarias, la coordinación de encuentros de
educadores o Coordinadores, o los viajes periódicos a los
CECAP por parte de la Coordinadora Nacional o las Asistentes
de Coordinación.
En resumen, la estructura del PNET se entiende adecuada
y con capacidad para responder a las necesidades
actuales de los CECAP. Sin embargo, la misma sería insuficiente
en caso de que el número de Centros continúe
creciendo. A su vez, no se ha definido formalmente en
ningún documento el alcance de la autonomía que se
espera que cada Centro ejerza.
Por su parte, existen aspectos de la propuesta laboral
que son altamente valorados entre los educadores
(como la propuesta educativa o el clima laboral) mientras
que en otros se manifiesta una visión más crítica
(como por ejemplo la modalidad contractual 5 o la mo-
5 - Los educadores que dedican una carga horaria menor a 20 horas
semanales (40%) y no tienen una antigüedad superior a 3 años son contratados
entre marzo y diciembre (10 de los 12 meses del año).
tivación económica, que aparece recién en cuarto lugar
entre las razones para permanecer en CECAP 6 ). Estos
aspectos podrían estar afectando negativamente la motivación,
el desempeño y la capacidad de los CECAP de
retención del personal.
Finalmente, cabe mencionar que si bien está previsto
que todos los CECAP contraten un educador secretario,
no todos cubren esta vacante. Por otra parte, el tipo de
contrato previsto para los educadores secretarios (de 10
horas semanales) podría dificultar su integración a la
dinámica del Centro, tanto en lo que refiere al cumplimiento
de sus funciones en tiempo y forma como a los
aprendizajes que derivan del contacto cotidiano con los
funcionarios de los Centros.
6 - El monto abonado por hora de trabajo es inferior en los CECAP que
en el CETP o en el CES, los cuales son una fuente de empleo alternativo.
Además, los docentes de estos subsistemas comparten sus tareas con
los de CECAP en aquellos centros donde hay convenio con CES o con el
CETP (Redescubrir).
32

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
En segundo lugar, con relación a la asignación de responsabilidades
y funciones de cargos, se evalúa como
fortaleza la asignación de las tareas de soporte de gestión
y administrativas. Esta tarea la desarrolla la Coordinación
Nacional bajo un criterio de regionalización, lo
cual permite fortalecer el conocimiento a nivel central
sobre las localidades.
Para desarrollar las tareas administrativas, el PNET
cuenta con dos administrativas que comparten con el
Área de Educación No Formal, lo cual no es suficiente
y lleva a que las Coordinadoras Asistentes destinen
a tareas administrativas parte del tiempo que deberían
dedicar a otras a las que podrían aportar mayor valor.
A nivel local, se destaca como algo positivo la figura del
Educador Referente, factor diferencial e innovador, que
permite un abordaje individualizado de la situación del
joven y un seguimiento dentro y fuera del CECAP en comunicación
con las redes locales. También está previsto
que sea el articulador con la familia, los docentes, el
Coordinador del Centro y los estudiantes.
Los educadores son asignados a una categoría según su
experiencia, formación o función. En el caso de las funciones
del educador, las categorías determinan el valor
de la hora docente pero no la responsabilidad en relación
a la tarea educativa. Por ejemplo, los educadores
de la categoría 1 (que no poseen experiencia docente
ni formación terciaria concluida) tienen a su cargo un
taller, a pesar de no contar con una experiencia o formación
que asegure el dominio de las herramientas o
técnicas pedagógicas. De acuerdo a la información detallada
en el Censo de Estudiantes y Educadores realizado
por AGEV en el 2014, el 68% de los educadores no tienen
título docente. A su vez, el 75% de los educadores tiene
una experiencia en los CECAP igual o inferior a 3 años.
Estas características del personal exigen a la intervención
una mayor dedicación de recursos en su inducción,
seguimiento y capacitación. Sin embargo, solo un 69%
de los educadores valora como bueno o muy bueno el
apoyo pedagógico recibido en cuanto a una metodología
específica para la tarea de educador, y un 63% valora en
los mismos términos la formación en servicio recibida.
En tercer lugar, respecto a la coordinación con intervenciones
y/o instituciones relacionadas, la evaluación
constata que el PNET tiene la estrategia de establecer
acuerdos con instituciones que realizan intervenciones
complementarias a las de CECAP o que puedan aportar
al cumplimiento de su propósito. En particular, el PNET
ha firmado convenios que han habilitado el trabajo conjunto
con gobiernos departamentales, el INDA, el INAU,
el CETP, el CES, el Instituto Nacional de Empleo y Formación
Profesional (INEFOP), el Plan Ceibal, y el Consejo
Directivo Central (CODICEN), entre otras. Sin embargo,
no existe planificación sistemática sobre la agenda de
la Coordinación Nacional con dichos actores.
A nivel local se observa que, tanto las articulaciones
como coordinaciones, están sujetas al vínculo personal
y relacionamiento entre las contrapartes, existiendo
escasa formalización o documentación sobre estas
instancias.
En cuarto lugar, en relación a los mecanismos de consulta
y participación ciudadana, los evaluadores constatan
que todos los Centros tienen delegados por grupo y
por semestre, los cuales son elegidos por elecciones internas
en cada CECAP. Esto constituye un valioso ejercicio
cívico. La Resolución 224/2010 del MEC establece la
implementación en los CECAP de los Consejos de Participación
definidos por el artículo 48 de la Ley General de
Educación (18.437), pero estos no funcionan en todas las
localidades donde hay CECAP. A través de entrevistas, se
ha establecido como principal problema el poder reunir
a todos los involucrados ya que, si bien los estudiantes
participan, no se cuenta con una participación similar
en el caso de los padres y otros actores locales.
El PNET cuenta con dos instancias clave para el relevamiento
de las preferencias de los estudiantes: a) un
formulario que completan al inscribirse (en el cual se
le solicita que manifiesten sus expectativas) y b) una
instancia de evaluación semestral dónde el Educador
Referente realiza una entrevista personalizada. Está
previsto que estas expectativas sean registradas en el
sistema informático de los CECAP y que constituyan un
insumo para el trabajo de los educadores. Sin embargo,
no está previsto su sistematización y análisis a nivel
agregado para alimentar la toma de decisiones a nivel
más general.
En referencia a los procesos de producción y provisión
del servicio, los evaluadores destacan como un aspecto
positivo la entrevista con el joven que aspira a ingresar
a CECAP como parte del proceso de inscripción. La
misma contribuye al conocimiento del joven, evaluar si
este se adapta al perfil de la propuesta, y permite su
orientación hacia propuestas alternativas en caso de no
hacerlo.
33

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
Según el censo de estudiantes de los CECAP, los mismos
se enteran de la existencia de los Centros fundamentalmente
a través de redes informales (79%). Muy pocos
estudiantes declaran haberse enterado a través de otras
instituciones (14%), o a través de los medios de comunicación
(3%).
En algunos casos se observa una demanda por cupos
superior a la capacidad de respuesta del Centro, lo cual
genera listas de espera. Sin embargo, en otros CECAP el
nivel de demanda local es inferior al que podría atender
la estructura básica prevista, generándose una subutilización
de la misma. Esta situación se agrava en los casos
en que se combina con una alta cantidad de jóvenes que
abandonan la propuesta o egresan anticipadamente, ya
que no están previstos mecanismos para la ocupación
de estos cupos que quedan vacantes.
El proceso de seguimiento durante el ingreso y egreso
del joven en el CECAP se registra en formularios estandarizados
con campos y respuestas predeterminadas,
que está previsto que se ingresen a la intranet de la
intervención. Sin embargo, no existe un diccionario que
defina y unifique los contenidos de los campos predeterminados
o la interpretación de las calificaciones numéricas
(1 a 5).
La realización de pasantías o la participación en proyectos
productivos es uno de los indicadores que se considera
en relación al cumplimiento del propósito de la
intervención. Sin embargo a nivel central no se considera
viable la realización de pasantías, lo cual hace que la
misma no asuma mayor protagonismo en los proyectos
educativos de los Centros.
Las pasantías son logradas a través de contactos que
realizan los Coordinadores a nivel local, buscando que
aporten al proyecto educativo. Sin embargo, no existe
una unificación de criterios entre los Coordinadores y
la Coordinación Nacional en cuanto a qué tareas se espera
que el estudiante desarrolle en el marco de estas
pasantías.
En relación a los soportes educativos, no hay orientación
o control respecto al destino de las becas. En algunos
casos, a nivel local se ha logrado negociar con los
gobiernos departamentales que los estudiantes tengan
cubierto o subsidiado el transporte mientras que en
otros no, lo cual afecta el monto de beca disponible para
otros fines. Esto se observa en el Censo de Estudiantes,
donde se puede apreciar una gran variabilidad en el
porcentaje de estudiantes que destinan parte de la beca
a transporte: se reconocen Centros donde ningún estudiante
utiliza la beca para trasladarse a CECAP, como
también Centros donde el 70% lo hace.
Los locales de los CECAP, en su mayoría, se negocian
con las Intendencias y presentan una gran diversidad en
cuanto a calidad: el Censo de Estudiantes muestra Centros
donde el 77% está satisfecho o muy satisfecho con
las instalaciones locativas como también otros donde
solo un 51% de los estudiantes lo está. Las condiciones
locativas dependen de los acuerdos que se logran con
las Intendencias, para lo cual no se cuenta con parámetros
o estándares detallados.
En lo que respecta al seguimiento o egreso del joven,
existe una masa importante de personas que desisten
de la propuesta, no contándose, salvo en algunos
Centros, con la información sistematizada de las causas.
Esto dificulta el conocimiento de los resultados del
programa o tomar decisiones a nivel central en relación
al abordaje del egreso anticipado o del abandono de la
propuesta por parte de los jóvenes (entre las cuales podrían
incluirse la generación de acciones con redes locales
u otras políticas transversales que contribuyan a
la continuidad educativa de los jóvenes).
Finalmente, sobre las actividades de planificación, monitoreo
y evaluación, los evaluadores plantean que un
componente central en la planificación anual de la intervención
es el proyecto de Centro. Cada año el equipo
de cada Centro elabora su proyecto para el año. Esto
se hace en marzo, se revisa a final del primer semestre
y al final del año. A partir de esa revisión interna que
hace cada Centro se plantean cambios y ajustes para
el próximo año. Esto es un elemento muy positivo de
planificación con dos virtudes: permite que haya flexibilidad
en la proyección de cada Centro (adaptándose
a las posibilidades y necesidades de la localidad y del
equipo de gestión) y permite que haya un documento a
partir del cual poder evaluar el desempeño del equipo
que gestiona el Centro.
La principal dificultad que aparece es la relativa al uso
de información sobre la intervención. Se observa que
hay un uso muy limitado de información sobre los resultados
y la gestión de cada Centro. Esto es fruto de una
gran dificultad para mantener actualizado y funcionando
el sistema de información. Si bien se utiliza información,
esta se produce por fuera del sistema informático
y tiene problemas de fiabilidad en algunos indicadores.
34

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Tabla 2. Evolución de los principales indicadores de desempeño a nivel de propósito. 2013-2014.
Propósito Adolescentes (entre 15 y 20 años) que no se encuentran estudiando
o trabajando en el ámbito formal amplían sus posibilidades para la continuidad
educativa y adquieren saberes y habilidades para el mundo del trabajo mediante
una propuesta educativa integral no formal.
Año
Dimensión Indicador 2013 2014
Eficacia
Resultado
Intermedio
% de jóvenes que participan en propuesta de culminación de
EMB mientras participan en CECAP.
20%* s/d
Eficacia
Resultado
Intermedio
Eficacia
Resultado
Intermedio
% de jóvenes que participan en propuesta Proyectos Productivos
y/o Pasantías durante el 3er o 4to semestre.
% Estudiantes con expectativas de estudiar durante los próximos
6 meses.
34%* s/d
s/d 59%**
Fuente:
* Informe de Evaluación DID en base a información suministrada por la intervención respecto a las trayectorias de los estudiantes de la generación
2013 de CECAP.
** Informe de Evaluación DID en base al Censo de Estudiantes de CECAP 2014. El dato muestra el % de estudiantes de 3º y 4º semestre de CECAP
que ante la pregunta cerrada de qué les gustaría hacer el próximo año marcan las opciones: “Ir al liceo”, “Ir a la UTU”, “Anotarse en algún curso de
capacitación laboral” o “Anotarse en otro tipo de curso”.
Esto provoca, además, que cada Centro tenga diferentes
maneras de llevar registros sobre su actividad y la situación
de los estudiantes.
Dentro de la Coordinación Nacional en el nivel central de
la intervención no hay personal especializado en el manejo
de la base de datos. Si bien hay algún funcionario
con más conocimiento, no hay personal formado especialmente
para producir datos con el sistema. El problema
más importante que tiene el sistema es que los datos
deben llenarse periódicamente en forma sistemática por
cada CECAP y esto no ocurre. Esto hace que el sistema
esté permanentemente desactualizado y, por tanto, que
el mismo no se use cuando se requiere información. Para
suplir las necesidades de información se hacen pedidos
específicos a cada CECAP, que los responde recurriendo
a numerosas formas de registro alternativas al sistema
informático y con distintos criterios. Esto resulta en una
variabilidad en la forma de recolección y en el contenido
de la información.
No hay una respuesta definitiva respecto a por qué no
se completa adecuadamente la información en el sistema
informático. Quien debe realizar el llenado de la
información es el educador secretario. Éste tiene una
asignación de 10 horas semanales y no se sabe si hay un
problema de tiempo o de otra índole. Además se observa
que, por parte de los Coordinadores, no hay énfasis
en el cargado y uso del sistema. Se ha intentado concientizar
sobre el tema, pero no se ha podido avanzar.
Parece haber una resistencia al llenado de los datos y no
se ha podido definir la fuente de la misma. En algunos
lugares del país la conectividad es baja lo que también
presenta un problema, dado que el sistema funciona con
una plataforma web (como es esperable en un sistema
de este tipo). Por último, una pieza clave en el fallo del
sistema de información es que no hay incentivos claros
para el llenado, como tampoco sanciones por no cargar
la información.
La intervención ha utilizado la investigación social de
manera consciente y fructífera para conocer múltiples
aspectos de la ejecución y de la perspectiva de los actores,
pero no ha trabajado con una agenda de evaluación
centrada en procesos, resultados o impactos con una
clara delimitación de metas.
2.3. Desempeño
En primer lugar, se analiza el aporte de la intervención
al logro del propósito, así como los servicios producidos.
En segundo lugar, se analiza la cobertura que ha alcan-
35

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
zado, y en tercer lugar, se presentan algunos indicadores
referidos al despeño financiero.
2.3.1 Desempeño a nivel de
propósito y servicios
El propósito tiene dos objetivos: i) la ampliación de posibilidades
para la continuidad educativa y ii) la adquisición
de saberes y habilidades para el trabajo. Para los
indicadores asociados no hay datos para el período 2009
y 2012, mientras que otra información cuantitativa se
recoge del censo realizado entre estudiantes y docentes
por parte de AGEV durante el 2014.
Se puede observar que los CECAP logran que el 20% de
sus estudiantes comiencen o retomen estudios de EMB.
Más allá de este desempeño promedio, encontramos
una gran variabilidad entre Centros: en uno de ellos, solo
el 2% ha retomado sus estudios de EMB, mientras que
en otro el 52% lo ha hecho.
A su vez, un 59% de los estudiantes manifiesta su intención
de continuar estudiando durante el año siguiente,
ya sea en propuestas de educación formal o de educación
no formal. Los datos a nivel de Centro para este indicador
muestran una gran variabilidad: en uno de ellos,
el 25% de estudiantes tiene expectativas de continuar
estudiando durante el próximo año, mientras que en
otro la cifra aumenta al 95%.
La intervención también logra que el 34% de los estudiantes
del 3er o 4to semestre participen en proyectos
productivos o en pasantías.
Los datos disponibles no permiten describir la evolución
en estos indicadores de propósito, y tampoco se han definido
metas que permitan comparar los niveles alcanzados
por los mismos.
Para el componente de la intervención se cuenta con
nueve indicadores (detallados en la Tabla 3), de los cuales:
uno cuenta con información para todo el período
evaluado, tres para tres de los años evaluados, y dos
para los cuáles solo hay información para el año 2013.
Estos indicadores se pueden organizar en tres dimensiones
asociadas al desempeño: i) matrícula y asiduidad;
ii) desvinculaciones de la propuesta y iii) disponibilidad
de cupos.
En relación a la matrícula y asiduidad de los jóvenes
de los CECAP, la intervención muestra un crecimiento
sostenido de la matrícula entre 2011 y 2013, pasando
de 2.060 jóvenes matriculados al comienzo del período
a 2.965 jóvenes al final del mismo (lo cual totaliza un
crecimiento del 44% durante los tres años considerados).
Sin embargo, no hay datos que permitan conocer
el desempeño de la intervención en lo que respecta a la
asiduidad de los jóvenes que participan en la propuesta.
Respecto a las desvinculaciones de jóvenes que han
participado en la propuesta abandonándola sin haber
cumplido los criterios de egreso (completar 4 semestres,
retomar estudios en el sistema educativo formal
o el logro de un trabajo formal), la intervención viene
mejorando su desempeño en forma sostenida durante
los últimos tres años, pasando de un 15% de desvinculaciones
en 2011 a un 12% de desvinculaciones en 2013.
Detrás de este resultado global que puede considerarse
positivo se encuentra un mejor desempeño en Montevideo
que en los CECAP ubicados en el interior del país.
Según datos producidos a partir de las trayectorias de la
generación 2013 de los CECAP, considerando el total de
estudiantes que comenzaron y que estarían en condiciones
de estar cursando el 4to semestre en el momento
del relevamiento, el 86% finalizó el primer semestre, un
64% finalizó el segundo 2º, y un 39% finalizó el tercero.
Al pasar desde los niveles iniciales hacia los siguientes,
las desvinculaciones y los egresos aumentan: el primer
semestre lo finaliza el 86% de los estudiantes que comenzaron
ese nivel, el segundo un 74%, el tercero un
61%, y el cuarto un 46%. Estos datos no hablan necesariamente
de un peor desempeño en los niveles superiores
(ya que en estos es esperable que haya mejores condiciones
para que se produzcan egresos anticipados),
pero sí debe considerarse para planificar los recursos
materiales y los educadores necesarios para atender los
distintos niveles (por ejemplo, al planificar la cantidad
de grupos que se abren en cada CECAP en el nivel 1 y
cuántos en los niveles superiores).
Finalmente, respecto a la cobertura de los cupos disponibles,
la intervención ha venido funcionando con un
número de estudiantes por grupo inferior al esperado
(16 estudiantes por grupo en promedio frente a los 20
esperados). Este desajuste puede explicarse por la falta
de inscriptos o por las desvinculaciones y egresos anticipados.
No hay información disponible para desagregar
esta información por CECAP o por nivel, como tampoco
se ha obtenido información respecto al porcentaje de
Centros que cuenta con listas de espera.
La siguiente tabla resume los principales indicadores de
la intervención en relación a su componente.
36

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Tabla 3. Evolución de los principales indicadores de desempeño a nivel de componente. 2009-2013.
Componente 1. Adolescentes y jóvenes (entre 15 y 20
años) que no estudian ni trabajan asisten a una propuesta
educativa integral, no formal, en Educación y
Trabajo que se desarrolla en los Centros Educativos de
Capacitación y Producción.
Año
Dimensión Indicador 2009 2010 2011 2012 2013
Eficacia /
Producto
Número de jóvenes participantes de CE-
CAP
1.286 1 1.127 1 2.060 1 2.135 1 2.965 1
Eficacia /
Producto
% de asistencia de los jóvenes por semestre.
s/d s/d s/d s/d s/d
Eficacia /
Producto
% de jóvenes que se desvinculan cada
año sin cumplir con los criterios de
egreso o egreso anticipado.
s/d s/d 15% 1 13% 1 12% 1
Eficacia /
Producto
% de jóvenes
que
finalizan
cada semestre
% de estudiantes de la
generación que finalizó el
1er semestre o más.
% de estudiantes de la
generación que finalizó el
2do semestre o más.
s/d s/d s/d s/d 86% 2
s/d s/d s/d s/d 59% 2
Eficacia /
Producto
Promedio de meses finalizados por los
jóvenes antes de dejar de asistir.
s/d s/d s/d s/d s/d
Eficiencia /
Proceso
Cantidad de cupos cubiertos por cada
Centro según semestre.
s/d s/d s/d s/d s/d
Eficiencia /
Proceso
% de cupos que quedan libres en cada
semestre por falta de inscriptos.
s/d s/d 27% 3 34% 3 19% 3
Eficiencia /
Proceso
% de Centros con listas de espera según
semestre.
s/d s/d s/d s/d s/d
Eficiencia
Calidad /
Proceso
Tamaño promedio por grupo según Centro
y semestre.
s/d s/d 15 3 13 3 16 3
Fuentes:
1 Anuario Estadístico del MEC (2012, 2013 y 2014).
2 Informe de Evaluación DID en base la caracterización de la generación 2013 de CECAP elaborada por AGEV con información suministrada por
PNET-CECAP.
3 Dato elaborado por AGEV a partir de la estimación sobre la cantidad de cupos por año e información de matrícula en CECAP contenida en los
anuarios estadísticos del MEC (2012, 2013 y 2014).
37

Programa Uruguay Estudia (PUE)
Pasaremos ahora a la evaluación de subcomponentes o
servicios que presta la intervención. Se distinguen dos
subcomponentes: i) la participación en un proceso educativo
semestralizado (hasta 4 semestre) organizado en
distintas áreas; y ii) el apoyo a los procesos educativos a
través de soportes educativos (infraestructura, alimentación,
becas y materiales).
Respecto al primer subcomponente (proceso educativo),
la intervención define cuatro indicadores asociados a la
medición de la calidad del proceso o del producto (detallados
en la Tabla 4). Sin embargo, solo se presenta
información para tres de ellos y para un único año. Los
datos de estos tres indicadores muestran que los estudiantes
se encuentran satisfechos o muy satisfechos
respecto a lo aprendido (83%), las distintas áreas de la
propuesta (87%) y los docentes de la propuesta (83%).
Si complementamos esta información con otros datos
provenientes del Censo de Estudiantes de CECAP (2014),
encontramos también un elevado nivel de satisfacción
con la propuesta en general, la cual es considerada buena
o muy buena por un 87% de los estudiantes.
También se consideran adecuados los horarios en que
se desarrollan las actividades de los CECAP (79% de los
estudiantes los considera buenos o muy buenos).
En relación al segundo subcomponente (soporte al proceso
educativo), se definieron ocho indicadores asociados
a la medición de la calidad del producto (detallados
en la Tabla 4), de los cuales solo seis cuentan con datos
y para un único año. A continuación se analizará el desempeño
en los distintos componentes del soporte educativo
para los cuales hay información (becas, almuerzo,
materiales y local).
Respecto a las becas, solo está previsto monitorear la
evolución de su monto. Si complementamos esta información
con las respuestas del Censo de Estudiantes
de CECAP (2014), podemos concluir que la beca se usa
fundamentalmente para gastos personales y funciona
como estímulo o como forma de sustituir otras fuentes
de ingreso. Además, para un porcentaje importante
de los estudiantes es también una forma ayudar a sus
familias (25%), costear el traslado a CECAP (26%) (aquí
encontramos diferencias importantes según CECAP dependiendo
del apoyo que las Intendencias brindan –o
no- en cada caso al subsidio del transporte para los estudiantes
de CECAP) o comer (8%).
Respecto al almuerzo aportado por CECAP, un 60% lo
utiliza con una frecuencia igual o superior a tres veces
por semana, con una variación importante dependiendo
del Centro.
Finalmente, si bien los estudiantes no son muy críticos
en cuanto a la satisfacción con los locales y materiales,
sí puede apreciarse niveles relativamente bajos de
satisfacción entre los docentes: un 68% está satisfecho
o muy satisfecho con el aporte de materiales y un 59%
con los locales. A su vez, las respuestas de estudiantes y
docentes varían según el CECAP que se esté considerando.
Se constata una variación importante en función de
si es el CECAP quien se encarga directamente de estas
tareas o si las resuelve a través de una asociación civil o
alguna de las intendencias.
2.3.2 Cobertura
Respecto a la cobertura, considerando el porcentaje de
beneficiarios en proporción a la población potencial del
programa, la intervención muestra un crecimiento sostenido
entre 2010 y 2013, pasando de un 3% a un 7%. Más
allá de este incremento, no se está en condiciones de
realizar un juicio evaluativo, ya que la población potencial
del programa es compartida por otras intervenciones
(entre las cuales debería alcanzarse o aproximarse
al 100% de cobertura) y no se han definido metas desde
los CECAP respecto a cuál sería la cobertura óptima.
Sobre la focalización de la intervención, se puede afirmar
que es adecuada en términos generales ya que la
población atendida por los CECAP se encuentra dentro
de los criterios explicitados (jóvenes de 15 a 20 años que
no estudian ni trabajan formalmente) 7 .
Respecto a los criterios no explícitos de focalización
pero que podrían estar operando informalmente se
constata lo siguiente:
• Si bien la oferta educativa de los CECAP se dirige a
jóvenes entre 15 y 20 años, la mayoría de los beneficiarios
se ubica en los niveles inferiores de este rango etario
(el 93% tiene 18 años o menos).
• En entrevistas realizadas a la Dirección de Educación
y al Área de Educación No Formal del MEC, se señaló
la vulnerabilidad de los jóvenes como criterio de
selección, entendida la misma en relación al bajo capital
educativo de la familia o la situación de extra edad o
rezago de los jóvenes. De acuerdo a los datos del Censo
de estudiantes de CECAP (2014), se constata que el nivel
educativo en las madres de los estudiantes se encuen-
7 - Hay solo un 2% de los beneficiarios que tienen un año menos de la
edad que deberían tener para ingresar.
38

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Tabla 4. Indicadores de desempeño a nivel de los servicios de la intervención. 2014.
Subcomponente 1.1. Adolescentes participan de un proceso
educativo semestralizado organizado en distintas áreas
Dimensión Indicador 2014
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
% de jóvenes que perciben que han aprendido en
el semestre
Evaluación por parte del educador (como se lo
califica en la ficha de seguimiento en cada semestre).
Grado de satisfacción de los jóvenes con las distintas
áreas de la propuesta.
Año
83% 8
s/d
87% 9
Calidad del
servicio / Producto
Grado de satisfacción de los jóvenes con los docentes.
83% 10
Subcomponente 1.2. Apoyo a los procesos educativos a través de
soportes: infraestructura, alimentación, becas y materiales.
Año
Dimensión Indicador 2014
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
Calidad del
servicio / Producto
Promedio en el monto de las becas por estudiante $U 700
% de estudiantes que almuerzan en CECAP tres
veces por semana o más
Monto gastado en materiales para estudiantes
por Centro y semestre
Satisfacción de los docentes respecto a los materiales.
Percepción de los estudiantes respecto a si tienen
los materiales adecuados.
60% 11
s/d
68% 12
81% 13
Percepción de los docentes sobre los locales 59% 14
Calidad del
servicio / Producto
Percepción de los estudiantes sobre los locales 77% 15
Calidad del
servicio / Producto
Centros que cumplen con los criterios establecidos
para el aceptable funcionamiento de los
CECAP
s/d
Fuente: Informe de Evaluación DID en base al Censo de estudiantes y educadores de CECAP (AGEV, 2014).
8 - Porcentaje de estudiantes que respondió “Muy de acuerdo” o “De
acuerdo” cuando se les consultó sobre su grado de acuerdo con la frase:
“Lo aprendido en este semestre me será de utilidad para seguir estudiando
en el futuro”.
9 - Porcentaje de estudiantes que responde “Muy buena” o “Buena“ ante
la pregunta “La propuesta de CECAP, en general, te parece…”.
10 - Porcentaje de estudiantes que responde “Muy buena” o “Buena“
ante la pregunta “¿Cómo ha sido tu relación con los/as educadores/as
de CECAP en estos meses?”.
11 - Porcentaje de estudiantes que responde “Todos los días“ o “Tres o
cuatro veces por semana” ante la pregunta “Este semestre, en general
asististe al comedor…”.
12 - Porcentaje de docentes que responde “Muy satisfecho” o “Satisfecho”
cuando se les preguntó sobre el aporte de materiales para las
tareas educativas.
13 - Porcentaje de estudiantes que contestaron “Muy de acuerdo” o de
“de acuerdo” cuando se le pidió el grado de acuerdo con la frase “Durante
el semestre, he contado con los materiales necesarios para las tareas
desarrolladas”. Censo estudiantes 2014.
14 - Porcentaje de docentes que contestaron “Muy satisfecho” o “Satisfecho”
cuando se les preguntó sobre el nivel de satisfacción que experimentan
en relación al local educativo.
15 - Porcentaje de estudiantes que contestaron “Muy buenas” o “Buenas”
cuando se les preguntó sobre las instalaciones del local de CECAP.
39

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
tra por debajo del promedio de la población del país (un
61% de las madres de estudiantes de los CECAP tiene un
nivel educativo de EMB incompleta o menos, frente al
48% de la población total del país).
• A nivel agregado, la población de los CECAP se distribuye
según sexo en forma similar a la población general
del país. Sin embargo, al desagregar los datos según CE-
CAP encontramos Centros en los que solo un 43% de los
estudiantes son hombres, y otros donde el porcentaje de
matrícula masculina llega al 74%.
Como es habitual en los servicios educativos, las remuneraciones
constituyen el principal rubro de gastos.
Las mismas representan el 83,6% del presupuesto del
MEC destinado a la intervención, mientras que los gastos
de funcionamiento ascienden al 16,4%. Dentro de los
gastos de funcionamiento se encuentran las becas, las
cuales representan el 10,6% del presupuesto de la intervención.
La siguiente tabla muestra el costo anual por estudiante
matriculado.
2.3.3 Desempeño financiero
En lo que respecta al desempeño financiero, la evaluación
debió reconstruir el presupuesto de la intervención
a partir de sus gastos en base a información aportada
por diversas fuentes. Se utilizó información proveniente
del MEC, de manera que la estimación de costos no
consideró aquellos que son aportados por otras instituciones
y que representan una parte importante de los
costos de infraestructura del PNET-CECAP o de su funcionamiento
16
Tomando como base para el estudio el año 2010, el presupuesto
asignado por la Dirección General de Secretaría
al PNET-CECAP aumentó un 127% entre ese año y el
2013, lo cual indica un acompañamiento al crecimiento
y expansión de los Centros en diferentes localidades. En
el mismo período, la cantidad de Centros aumentó un
90% (apertura de 8 CECAP en los últimos 4 años). El incremento
presupuestal también se explica por el incremento
salarial de los educadores, la cual se promovió
desde la Dirección de Educación con el fin de equiparar
los salarios a los de ANEP, así como también por el aumento
de jóvenes que se matricularon en el Programa,
el cual entre el 2011 y 2013 fue de 43,9% (lo cual impacta,
por ejemplo, en el rubro becas).
En el caso del CECAP de Montevideo, el presupuesto se
gestiona directamente desde la Dirección de Educación.
Por su parte, en los Centros que funcionan en locales
aportados por las Intendencias Departamentales, la
compra de materiales se realiza a través de dinero que
el PNET-CECAP transfiere a cada gobierno departamental,
quien en conjunto con el Coordinador de cada CECAP
realiza las compras anuales (los detalles del procedimiento
de compras dependen de cada Intendencia). En
los convenios con las Intendencias se establece que la
periodicidad para la rendición de cuentas es trimestral,
aunque en algunos casos esta periodicidad no se cumple.
En algunos casos, se han superado los doce meses
de plazo entre rendiciones de cuentas.
Este mecanismo de compra de materiales mediado por
las Intendencias posee algunas ventajas para el PNET
asociadas a la externalización de los costos administrativos
y logísticos que el proceso implica para Centros
distribuidos en el territorio nacional. Pero en ocasiones
genera demoras y sobrecostos, ya que, si bien el PNET
transfiere todo el dinero para la compra de los materiales,
a veces sucede que las Intendencias pagan en forma
diferida a sus proveedores, lo cual encarece los insumos
adquiridos. Un modelo alternativo de compras es el que
la intervención ha ensayado en el CECAP de Las Piedras,
donde las compras están a cargo de la Asociación Civil
Tabla 5. Estimación del gasto promedio anual del servicio por Beneficiario 2011-2013 (en $ 2013) 17 .
2011 2012 2013
% Variación
2010 - 2013
16.703 23.635 22.166 32,7%
Fuente: Informe de Evaluación DID. Elaboración en base a información aportada por PNET-CECAP.
16 - El PNET-CECAP firma convenios con varias organizaciones para
su instalación y funcionamiento (Gobiernos Departamentales, INDA,
CES, CETP, CEIBAL, entre otros). El aporte de estas organizaciones es
clave para el funcionamiento. Al no existir una cuantificación de dichos
aportes se dificulta la posibilidad de conocer el costo real total de la
intervención.
17 - En el gasto promedio por beneficiario no se consideran
los aportes realizados por INDA o los Gobiernos
Departamentales.
40

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
que gestiona el Centro. En este caso se reportó –según
las entrevistas realizadas– un procedimiento más ágil
en la gestión de compra de materiales.
Los mecanismos establecidos para la transferencia de
recursos y rendición de cuentas no incluyen indicadores
para monitorear su desempeño o cumplimiento. No se
cuenta con información para evaluar si los procesos de
compras aseguran la calidad de los bienes o servicios
adquiridos.
Adicionalmente a las transferencias que se realizan para
el funcionamiento de cada Centro, desde la Dirección
General de Secretaría del MEC realiza mensualmente la
transferencia al Correo para el pago de becas. La cantidad
de becas transferidas deriva del reporte que cada
Centro envía mensualmente al PNET indicando el nombre
de los jóvenes que serán beneficiarios de la beca
ese mes en particular(de acuerdo a su asistencia). Esta
información es chequeada por personal administrativo
contra los datos de becas otorgadas por Jóvenes en Red
para evitar duplicar este beneficio.
Los talleres productivos dónde los jóvenes pueden producir
un bien y venderlo podría considerarse como una
oportunidad de recuperación de gastos en los CECAP,
pero la intervención considera que esta posibilidad es
inviable dada la complejidad del proceso establecido
por el marco legal vigente.
3. PRINCIPALES
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
El PNET-CECAP aborda una problemática relevante en
nuestra sociedad mediante una contribución particular,
aportando desde la educación no formal con un currículo
centrado en el estudiante y que aporta desde la
perspectiva de la educación y trabajo, lo que es consistente
con los lineamientos de la política educativa. La
intervención focaliza sus servicios en el público que es
más difícil de atraer por parte de la educación formal y
viene creciendo en número de Centros y cantidad de estudiantes
atendidos. Para cumplir con sus objetivos, ha
establecido vínculos estratégicos con el sistema educativo
formal (CES y CETP) así como con las Intendencias,
INDA e INAU, entre otros.
La evaluación concluye que se justifica la continuidad
de la intervención incorporando algunas recomendaciones
que, para facilitar su presentación, se agrupan a
continuación en relación a los aspectos de Diseño, Implementación
y Desempeño.
3.1. Diseño
En relación al diseño del PNET-CECAP, los evaluadores
destacan, en primer lugar, que todas las dimensiones
del currículo contribuyen positivamente al logro de los
objetivos relacionadas con la continuidad educativa y el
trabajo, pero además permiten la adquisición de competencias
sociales, el desempeño de un rol proactivo,
crítico y creativo en la interacción con otros. Se recomienda
potenciar estas competencias, dándoles a los
jóvenes un lugar más destacado en la planificación del
trabajo de los Centros.
En segundo lugar, la evaluación menciona que el proceso
educativo de los CECAP no cuenta con acreditación y
certificación de la educación no formal recibida a lo largo
de la permanencia del joven en la intervención (que
puede llegar a cuatro semestres). Sería importante revisar
la posibilidad de acreditar o certificar este proceso.
En tercer lugar, los evaluadores señalan que el perfil
del Educador Referente tiene un rol social y pedagógico
muy importante para el logro de los objetivos de CECAP,
por lo que la revisión y desarrollo del mismo aparece
como una oportunidad para generar mejoras en el desempeño
de cada CECAP.
En cuarto lugar plantean que los CECAP y otras intervenciones
públicas (tanto de educación formal como
no formal) comparten una misma población potencial,
y, en ocasiones, también comparten objetivos relacionados
con educación y trabajo (aunque los objetivos
de los CECAP se extiendan más allá de este objetivo en
particular, aportando otros valores agregados como lo
son la adquisición de competencias sociales por parte
de los estudiantes, o el logro por parte de estos de un rol
proactivo, crítico y creativo). Esto hace necesario una
mayor reflexión y definición respecto a la posición de
los CECAP en el sistema más amplio de intervenciones
gubernamentales dirigido a la población objetivo de la
intervención.
Por último, los CECAP utilizan criterios de focalización
que no se han explicitado en forma suficiente y que dan
lugar a que cada Centro pueda decidir si se los consi-
41

Programa Nacional de Educación y Trabajo-Centros Educativos de Capacitación y Producción (PNET-CECAP)
dera o no (vulnerabilidad y criterios para su definición,
sexo de los estudiantes, recortes adicionales en relación
a la edad). Debido a esto se recomienda avanzar
en una definición formal que explicite los criterios de
focalización complementarios que son relevantes para
la intervención.
3.2. Implementación
Sobre la implementación del PNET-CECAP, la evaluación
concluye, en primer lugar, que sus estudiantes expresan
un elevado nivel de satisfacción respecto a lo aprendido
y declaran un alto nivel de motivación para continuar
estudiando en el futuro.
En segundo lugar se señala que los servicios educativos
presentan una alta rotación de educadores, lo cual
dificulta la acumulación de experiencia profesional. Por
esta razón, la evaluación recomienda revisar las características
del contrato de los educadores que establecen
una interrupción temporal del mismo, para quienes
realizan menos de 20 horas semanales y para quienes
tienen una antigüedad en la institución inferior a los 3
años.
En tercer lugar, algunos CECAP no tienen ocupado el
cargo de Educador Secretario, o en ocasiones, esta función
es cubierta por el Coordinador u otros educadores
del Centro que muchas veces no cuentan con la vocación
o competencias adecuadas para la tarea. Por esta razón,
los evaluadores recomiendan revisar el proceso de selección
orientado a cubrir las vacantes relacionadas con
las tareas administrativas de cada CECAP, considerando
aquellas competencias vinculadas específicamente con
las tareas propias del cargo.
42

EVALUACIÓN DID / Oficina de Planeamiento y Presupuesto
En cuarto lugar, se constata que la intervención cuenta
con un software para el registro de datos de los estudiantes
que fue mejorado y simplificado en 2014. A la
vez, la intervención genera información a través de publicaciones
y encuentros donde se comparten experiencias
y reflexiones sobre las buenas prácticas de trabajo.
Sin embargo, el uso de información cuantitativa para el
monitoreo y la gestión es limitado (tanto a nivel agregado
como desagregado por Centros). La situación señalada
se puede asociar, entre otros factores, a que: i) la
intervención carece de personal suficientemente sensibilizado
y capacitado para el registro de datos en la plataforma
informática, el procesamiento y la utilización
de información estadística, ii) el sistema informático no
es del todo apropiado para colaborar con la gestión a
través del monitoreo de indicadores o permitiendo el
seguimiento de la trayectoria de cada estudiante, iii)
la falta de definición de metas para los indicadores, y
en otros casos carencias en cuanto a indicadores que
sería importante incluir en el sistema de monitoreo
(por ejemplo la satisfacción de los estudiantes), y iv) la
ausencia de información económica sistematizada que
permita realizar una planificación presupuestal, evaluar
la eficiencia o la toma de decisiones estratégicas sobre
las inversiones.
En quinto lugar, la evaluación sostiene que la intervención
registra un crecimiento importante en su cobertura
entre 2011 y 2013. Los beneficiarios se corresponden
en términos generales con los criterios adoptados por
el PNET-CECAP para focalizar su población potencial,
considerándose a su vez adecuados estos criterios. Sin
embargo, sería importante que la intervención avance
en la definición de los niveles de cobertura que quiere
alcanzar cada año.
Por último, los evaluadores señalan que hay un valioso
y promisorio trabajo implementado por los CECAP en
la articulación interinstitucional a nivel de la Coordinación
Nacional y también por parte de cada Centro, lo
que permite establecer vínculos con organizaciones locales
para atender las necesidades específicas de cada
contexto. No obstante, en ocasiones existe un solapamiento
de actividades con otras intervenciones, o falta
de aprovechamiento de los servicios que desarrollan intervenciones
complementarias. Las situaciones señaladas
ameritan fortalecer los vínculos interinstitucionales
(por ejemplo con INEFOP o con los Centros Juveniles de
INAU), y la posibilidad de extender las experiencias exitosas
de coordinación que se han desarrollado en algunos
Centros a los restantes (por ejemplo, los subsidios
al transporte de los estudiantes alcanzados con algunas
Intendencias, o los convenios con CES o CEPT implementados
en algunos Centros).
3.3. Desempeño
Como se pudo observar a partir de los datos relevados
para la evaluación, los CECAP están logrando que uno de
cada cinco estudiantes que participan de la propuesta
comience o retome sus estudios de EMB (20 % para el
año 2014).
A su vez, un 59% de los estudiantes manifiesta su intención
de continuar estudiando durante el próximo año
(ya sea en propuestas de educación formal o de educación
no formal), por lo que se evidencia un logro en el
alto grado de motivación hacia la continuidad educativa
que impulsa la propuesta. Pero, por otro lado, la falta
de definición de metas asociadas a estos indicadores
no permite establecer juicios respecto a la conformidad
con el nivel alcanzado. Tampoco hay información que
permita analizar a partir de estos indicadores la evolución
en el desempeño de la intervención.
Por lo dicho, se recomienda continuar mejorando el sistema
de información, incorporando la medición sistemática
de estos indicadores de desempeño y estableciendo
metas para los mismos, lo cual permitirá reflejar
los éxitos o logros de la intervención en el cumplimiento
de los objetivos planteados. También se recomienda
integrar al sistema de información el seguimiento de
la trayectoria de los estudiantes una vez que egresan
o se desvinculan de la propuesta, y poder así obtener
una medición periódica de los resultados finales de la
intervención.
Por último, la evaluación plantea que la intervención
presenta cierta disparidad en la provisión y calidad de
los servicios entre los distintos CECAP (por ejemplo, en
el caso de las pasantías, la participación estudiantil en
la toma de decisiones, y el acceso a la alimentación y
al transporte gratuito), así como en los resultados alcanzados
en los indicadores relevantes para el logro del
propósito. Las situaciones señaladas pueden asociarse,
entre otros factores, a la necesidad de definir estándares
más precisos respecto a la calidad de los servicios y
sobre los resultados claves; así como también avanzar
en la revisión, elaboración y difusión de guías, normas o
protocolos en relación a los procesos más importantes
de la intervención.
43

Dirección de Gestión y Evaluación
Dirección de Presupuestos, Control y Evaluación de la Gestión
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Presidencia de la República Oriental del Uruguay
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