2017-JLTP-002-Continuidad de Gobierno

Continuidad de Gobierno ante un
desastre de gran magnitud en el Perú:
Estamos preparados
MSc. Ing. Jose Luis Tejeda Praelli
Palabras Clave: Continuidad de Operaciones, Continuidad de Desarrollo, Continuidad de
Gobierno, Gestión del Riesgo de Desastres, Preparación.
El Perú se encuentra en la zona intertropical de Sudamérica comprendida entre la línea del
Ecuador y el Trópico de Capricornio, y posee la mayoría de micro climas del mundo lo que le da
gran diversidad de recursos naturales. La existencia de condiciones geográficas y climáticas
diversas, como su ubicación en el Cinturón de Fuego del Pacifico, y la presencia de la Cordillera
de los Andes y el Anticiclón del Pacifico, entre otros, hace que el territorio peruano sea muy
complejo. 1
Asimismo, el Perú tiene un área de 1´285,215 Km 2 , de los cuales Lima Metropolitana y el Callao
ocupan 2,819 Km 2 , es decir el 0.22% del territorio nacional, por otro lado la población del país
estimada por el INEI al 2016 es de 31,488,625 habitantes, de los cuales habitaran en Lima
Metropolitana 9´031,640 y el Callao 1´028,144, es decir 10´059,784, lo que representa un 31.94%
de la población nacional; es decir que el 31.94% de la población habita en un 0.22% del territorio
nacional. En cuanto al Sector Económico Lima tiene una participación del PBI Nacional con un
44.4% y el Callao un 4.2%, lo que totaliza un 48.6% del PBI Nacional. 2
Por otro lado es necesario tener en cuenta que los niveles de riesgo no solo dependen de los
fenómenos de origen natural, sino de los niveles de vulnerabilidad de los centros urbanos y/o
rurales, por ejemplo su localización en riberas de los ríos, desembocadura de quebradas activas,
rellenos sanitarios, cercanía a fallas geológicas, etc. (exposición), así como el tipo de
infraestructura de material precario o noble utilizado como vivienda (fragilidad), y la capacidad
de la población para organizarse, asimilar y/o recuperarse ante el impacto de un fenómeno de
origen natural (resiliencia). 3
Esta situación hace que los desastres originados por fenómenos de la naturaleza y porque no
también los originados por el hombre, sea en forma intencional o accidental, generen el potencial
que pueda interrumpir las operaciones de las entidades públicas y de la sociedad. En casos
extremos, esta interrupción podría generar la ruptura de la continuidad del Estado, lo que
conllevaría a una anarquía.
Hill, 4 señala “Es expectativa de la población y una responsabilidad del Estado, el estar
preparados para enfrentar escenarios adversos e, independientemente de los niveles de
afectación como resultado de un escenario de emergencia, garantizar la estabilidad y la
permanencia de las instituciones del Estado y de aquellas organizaciones —públicas o
privadas— que ofrecen servicios esenciales a la población. Una organización puede adoptar
diversas medidas para responder a los distintos riesgos que enfrenta, evitando así pagar los altos
costos políticos, económicos y/o sociales de los desastres”.
Es necesario tener presente que, las organizaciones públicas y privadas del país, pueden verse
afectadas producto de un desastre, con lo cual no podrían continuar brindando los servicios
1
Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014 – 2021, aprobado por Decreto Supremo N° 034-2014-PCM
2
INEI. (2017). Perú: Principales Indicadores Departamentales 2009-2016. Instituto Nacional de Estadística e Informática.
Perú.
3
CENEPRED. (2014). Manual para la Evaluación de Riesgos Originados por Fenómenos Naturales – 2da Versión. Perú.
p 15
4
Hill, A. (2013). Continuidad de operaciones y de gobierno como herramienta para el manejo de riesgo y prevención de
desastres. Recuperado el 04 de abril del 2017, de http://archivo.estepais.com/site/2013/continuidad-de-operaciones-yde-gobierno-como-herramienta-para-el-manejo-de-riesgos-y-prevencion-de-desastres/

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claves que son su razón de ser. Los sistemas de servicios de energía, agua, saneamiento,
telefonía, gas, el sector financiero, las empresas de consumo masivo, entre otros, deben de
continuar operando para que también la sociedad continúe su vida normal, a pesar del desastre
ocurrido.
Los desastres pueden ocasionar daños importantes, que podrían generar que el desarrollo
económico y social de las comunidades se vea obstaculizado si no se adoptan las medidas
preventivas necesarias para mitigar su impacto negativo.
Conceptualmente la continuidad para ser efectiva y eficiente, se le ha dividido en tres niveles, tal
como se aprecia en el grafico N° 1.
Teniendo como primer nivel la
Continuidad de Operaciones
(COOP), la que permite garantizar
que el trabajo de las instituciones
públicas y de la sociedad no sea
interrumpido ante la ocurrencia de
una crisis (emergencia o desastre).
Dado que es un trabajo multi
sectorial y multiinstitucional, que
constituye los cimientos para
garantizar la Continuidad de
Gobierno (COG), el mismo que
constituye el segundo nivel de la
continuidad. En este nivel la
continuidad permite asegurar la
vigencia jurídica del gobierno, la
protección de los intereses
generales de la sociedad,
salvaguardar la forma de gobierno
legítimamente establecida y por lo
tanto el hacer cumplir el orden
constitucional y político. 5
Contando con las condiciones de funcionamiento básico y de coordinación entre las entidades
públicas y privadas, generadas por el primer y segundo nivel (COOP y COG), entonces podemos
transitar al tercer nivel que es el de la Continuidad de Desarrollo (COD), que como bien lo
menciona Hills (2013) tiene como prioridad la de mitigar el impacto adverso del aparato
productivo ocasionado por el desastre, de tal forma que se evite la quiebra financiera, se preserve
las actividades productivas y los empleos, salvaguardando el funcionamiento de la economía
nacional o local.
Estos tres niveles de continuidad, requieren un gran compromiso de las entidades públicas y
privadas, de la voluntad política y sobre todo de una gran responsabilidad social. En este
contexto tenemos que el Gobierno aprobó los Lineamientos para la Gestión de la Continuidad
Operativa de las entidades públicas en los tres niveles de gobierno, así como la implementación
de la Gestión de la Continuidad Operativa 6 (GCO) con la Resolución Ministerial N° 028-2015-
PCM del 5 de febrero del 2015, asimismo en dicha resolución se dispuso que la implementación
de la GCO se efectúa mediante la ejecución del Plan de Continuidad Operativa 7 (PCOOP)
respectivo, aprobado por el Titular de la entidad, ya habiendo transcurrido más de dos años.
5 SELA. (2013). Continuidad de Operaciones (COOP) y Continuidad de Gobierno (COG): Propuesta para su
implementación en América Latina y el Caribe. SP/II-SR-ASPPGRD/DT N°3-13. Sistema Económico Latinoamericano
y del Caribe – SELA. Cartagena de Indias, Colombia.
6
Gestión de la Continuidad Operativa del Estado: Proceso continuo que debe formar parte de las operaciones
habituales de la Entidad Pública y tiene como objetivo garantizar que siga cumpliendo con su misión, mediante la
implementación de mecanismos adecuados, con el fin de salvaguardar los intereses de la nación, ante la ocurrencia
de un desastre de gran magnitud o de cualquier evento que interrumpa o produzca inestabilidad en sus operaciones.
Fuente: Lineamientos para la Gestión de la Continuidad Operativa de las entidades públicas en los tres niveles de
gobierno, aprobados mediante Resolución Ministerial N° 028-2015-PCM.
7
Plan de Continuidad Operativa: Instrumento que debe formar parte de las operaciones habituales de la Entidad,
incluye la identificación de las actividades y servicios críticos que requieren ser ejecutados y prestados de manera
ininterrumpida, la determinación de las medidas y acciones que permitan que la entidad de manera eficiente y eficaz
siga cumpliendo con sus objetivos, así como la relación del personal que se encontrara a cargo de la ejecución de las
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Las relaciones entre las diferentes entidades públicas, privadas y sociales, así como su grado de
cooperación son de vital importancia para garantizar y proteger la estabilidad económica del país,
y así garantizar un nivel de seguridad integral a la población.
Por lo que para garantizar la COG es necesario que se pueda garantizar la funcionabilidad del
mismo, teniendo en cuenta que, conforme lo menciona Hills: 8
“Para el Poder Ejecutivo, la COG se refiere al proceso de planeación que le permita
garantizar continuar con su responsabilidad y función de Estado de acuerdo a lo
establecido en la Constitución. La COOP en el gobierno se refiere al proceso de planeación
que permita garantizar la operación ante cualquier escenario de desastre. La COD se
refiere al proceso mediante el cual el poder ejecutivo garantiza capacidades
institucionales, de generación de política pública (planeación del desarrollo) y de gestión
suficientes para convertirse en un factor del desarrollo social y económico de la sociedad.
Para el Poder Legislativo, la
COG se refiere al proceso de
planeación que le permita
garantizar continuar con su
responsabilidad legislativa de
acuerdo a lo establecido en la
Constitución y sus reglamentos
internos. La COOP en el
congreso se refiere al proceso de
planeación que permite
garantizar su operación (estudio,
elaboración, discusión y votación
de iniciativas de ley) ante
cualquier circunstancia. La COD
se refiere al proceso de
generación de un ordenamiento
jurídico que establezca los
principios básicos para
garantizar la concurrencia de los
sectores.
Para el Poder Judicial, la COG se refiere al proceso de planeación que le permita
continuar con su responsabilidad Judicial de acuerdo a lo establecido en la constitución,
las leyes y reglamentos internos. La COOP en el Poder Judicial se refiere al proceso de
planeación que permite garantizar la operación de los Tribunales y Juzgados ante
cualquier circunstancia. La COD se refiere a la cabal observancia del cumplimiento de las
leyes a través de la administración de la justicia, de calidad, puntual, equitativa, efectiva y
transparente.”
En el presente año (2017) el Perú ha sido afectado por un fenómeno natural denominado
Fenómeno el Niño (FEN) Costero, que se caracteriza por el calentamiento anómalo del mar
focalizado en su costa; este calentamiento ha desencadenado una serie de fuertes lluvias, que
han causado inundaciones, desbordes y aluviones. En su reporte del 3 de abril del presente año,
INDECI, ha registrado 106 fallecidos, 354 heridos, 18 desaparecidos, 155,161 damnificados y
casi un millón de afectados, 18,658 viviendas colapsadas, 16,626 viviendas inhabitables,
210,052 viviendas afectadas a nivel nacional.
Sin minimizar los daños sufridos en diferentes partes del territorio, (que son cuantiosos) quisiera
tomar como ejemplo algunas consecuencias de este fenómeno sufridas en Lima Metropolitana y
el Callao, como fue el desabastecimiento de agua potable, la interrupción de la transitabilidad
por la carretera panamericana norte y Sur, así como por la carretera central en diferentes tramos.
mencionadas actividades, incluye los protocolos, la realización de pruebas y ensayos, entre otros elementos señalados
en los lineamiento. Fuente: Lineamientos para la Gestión de la Continuidad Operativa de las entidades públicas en los
tres niveles de gobierno, aprobados mediante Resolución Ministerial N° 028-2015-PCM.
8
SELA. (2013). Continuidad de Operaciones (COOP) y Continuidad de Gobierno (COG): Propuesta para su
implementación en América Latina y el Caribe. SP/II-SR-ASPPGRD/DT N°3-13. Sistema Económico Latinoamericano
y del Caribe – SELA. Cartagena de Indias, Colombia.
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Continuidad de Gobierno ante un desastre de gran magnitud en el Perú:
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En este punto, quisiera resaltar el grado de compromiso de la Fuerza Armada (FFAA), quien ha
demostrado un alto grado
de compromiso y
responsabilidad social, así
como la voluntad política
para afrontar la emergencia,
pero si en lugar del FEN, se
hubiese materializado el
escenario de sismo y
tsunami en Lima y Callao,
planteado en el 2014 por el
IGP, 9 CISMID y DHN, 10 con
recurrencia de más de 250
años, el mismo que se
describe en el cuadro, cual
sería entonces la situación,
nos encontramos preparados para asegurar la COG o podríamos convertirnos en un “State
Fragility”. 11
Para ejemplo basta un botón, cuántos de los 19 Ministerios cuentan a la fecha con su Plan de
Continuidad Operativa, aprobado por el titular respectivo, muy pocos; situación similar se
presenta en las entidades públicas y organismos adscritos del Poder Ejecutivo, Y cuál es la
situación del Poder Legislativo y del Poder Judicial, aparentemente es la misma.
La GCO y la formulación e implantación del PCOOP de las diversas entidades del Estado,
requieren primeramente de la voluntad política de los titulares de las entidades, dado que los
mismos insumirán recursos humanos, materiales y financieros, pero que a su vez permitirán que
la entidad continúe operando, ante la ocurrencia de un desastre de gran magnitud o de cualquier
evento que interrumpa o produzca inestabilidad en sus operaciones, como un atentado terrorista,
un incendio, etc. Asimismo se requiere la concurrencia y compromiso de las diferentes entidades
públicas, privadas y sociales para que en forma permanente interactúen en el desempeño de sus
funciones, por lo que se requiere un constante intercambio de información y adecuados canales
de comunicación que permitan alcanzar los objetivos.
Por ultimo quisiera resaltar lo mencionado por Hills, respecto a que “En el Perú también
incorporan el concepto de COOP en planes y programas de respuesta a emergencias, no solo
para la operatividad funcional de las instituciones pero también para los procesos y sistemas de
información establecidos” 12 pero es hora de pasar de lo meramente declarativo a la acción, al
contar con entidades y organizaciones de la sociedad que sumen sus capacidades de
preparación y respuesta ante un desastre de gran magnitud (por ejemplo Sismo y Tsunami en
Lima y Callao) o de algún evento que interrumpa o produzca inestabilidad en sus operaciones
(por ejemplo atentado terrorista, incendio, derrame de productos peligrosos) que permitan
garantizar comunidades seguras y resilientes, 13 capaces de enfrentar, operar y reponerse ante
escenarios adversos, minimizando el riesgo de que el Perú se convierta en un “State Fragility”.
Bibliografía
9
H. Tavera. (2014). Escenario de sismo y Tsunami en el borde occidental de la región central del Perú. IGP. Perú
10
CISMID y UNI. (2014). Resultados del proyecto Japón – Perú SATREPS: Fortalecimiento de tecnología para mitigación
de desastres por terremoto y tsunami en el Perú. PREVAED. Lima Perú.
11
State Fragility.- Un estado frágil tiene varios atributos, y tal fragilidad puede manifestarse de varias maneras. Sin
embargo, algunos de los atributos más comunes de la fragilidad del estado pueden incluir: 1) La pérdida del control
físico de su territorio o el monopolio del uso legítimo de la fuerza; 2) La erosión de la autoridad legítima para tomar
decisiones colectivas; 3) Una incapacidad para proporcionar servicios públicos razonables; 4) La incapacidad de
interactuar con otros estados como miembro de pleno derecho de la comunidad internacional. Fuente: FFP, What does
“State Fragility” mean? Recuperado el 17 de abril del 2017, de http://fsi.fundforpeace.org/faq-06-state-fragility.
12
Hills. (2013). Op cite. p 29
13
Resiliencia. Capacidad de las personas, familias y comunidades, entidades públicas y privadas, las actividades
económicas y las estructuras físicas, para asimilar, absorber, adaptarse, cambiar, resistir y recuperarse, del impacto
de un peligro o amenaza, así como de incrementar su capacidad de aprendizaje y recuperación de los desastres
pasados para protegerse mejor en el futuro. Fuente: Reglamento de la Ley N° 29664, Ley que crea el Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres, aprobada por Decreto Supremo N° 048-2011-PCM
MAG. ING. JOSE LUIS TEJEDA PRAELLI 4

Continuidad de Gobierno ante un desastre de gran magnitud en el Perú:
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CENEPRED. (2014). Manual para la Evaluación de Riesgos Originados por Fenómenos
Naturales – 2da Versión. Perú.
CISMID y UNI. (2014). Resultados del proyecto Japón – Perú SATREPS: Fortalecimiento de
tecnología para mitigación de desastres por terremoto y tsunami en el Perú. PREVAED.
Lima Perú.
FFP. (s/f). What does “State Fragility” mean? Recuperado el 17 de abril del 2017, de
http://fsi.fundforpeace.org/faq-06-state-fragility.
INEI. (2017). Perú: Principales Indicadores Departamentales 2009-2016. Instituto Nacional de
Estadística e Informática. Perú
Hill, A. (2013). Continuidad de operaciones y de gobierno como herramienta para el manejo de
riesgo y prevención de desastres. Recuperado el 04 de abril del 2017, de
http://estepais.com/site/?p=49259
Hill, A. (2013). Continuidad de Operaciones (COOP) y Continuidad de Gobierno (COG):
Propuesta para su implementación en América Latina y el Caribe. SP/II-SRASPPGRD/Di
N°7-13. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe – SELA. Cartagena de Indias,
Colombia.
PCM. (2015). Lineamientos para la Gestión de la Continuidad Operativa de las entidades públicas
en los tres niveles de gobierno, aprobados mediante Resolución Ministerial N° 028-2015-
PCM
PCM. (2014). Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014 – 2021, aprobado por
Decreto Supremo N° 034-2014-PCM
RHN. (2014). Plan de Contingencia. País: Perú. Riesgo: Sismo y Tsunami en Lima y Callao.
Perú.
SELA. (2013). Continuidad de Operaciones (COOP) y Continuidad de Gobierno (COG):
Propuesta para su implementación en América Latina y el Caribe. SP/II-SR-ASPPGRD/DT
N°3-13. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe – SELA. Cartagena de Indias,
Colombia.
Tavera, H. (2014). Escenario de sismo y tsunami en el borde occidental de la región central del
Perú. IGP. Perú.
MAG. ING. JOSE LUIS TEJEDA PRAELLI 5