Vaatimusten määrittely julkisessa hankinnassa - Hetky

Vaatimusten määrittely julkisessahankinnassaEsitys AKVA:n seminaarissa 12.10.2011Olavi KöngäsNetum konsultointi Oy

Aiheet• Vaatimusmäärittelyn merkityshankintalainsäädännössä• Vaatimusten asettamisesta• Vaatimusmäärittelyt eri hankintamenettelyissä• Alustojen, järjestelmätoteutusten jakokonaispalvelujen hankinta• Uusien palvelumallien hankinnan mahdollistaminen

Vaatimukset julkisessa hankinnassa• Tarjoajaa koskevat vaatimukset– Suhteellisuus• Tarjousta koskevat (muoto) vaatimukset– Joustavuutta on lisätty• Hankittavia tuotteita ja palveluja koskevatvaatimukset- Tämän esityksen aihe

Vaatimusmäärittely julkisessahankinnassa (L 348/2007, 5§Määritelmät)19) teknisellä eritelmällä hankinnan kohteena olevan tuotteen, palvelun tai materiaalienominaisuuksien määrittelyä; tällaisia ominaisuuksia ovat muun muassa laatua taiympäristönsuojelun tasoa, suunnittelua, vaatimustenmukaisuutta ja käyttöön soveltuvuutta sekätuotteen käytön arviointia, tuotteen turvallisuutta ja mittoja, myyntinimityksiä, termistöä, tunnuksia,testausta ja testausmenetelmiä, pakkauksen merkitsemisen, etiketöinnin, käyttöohjeiden jatuotantoprosessien ja menetelmien sekä vaatimuksenmukaisuuden arviointimenetelmiä koskevatvaatimukset; julkisissa rakennusurakoissa teknisin eritelmin määriteltäviä ominaisuuksia ovatlisäksi suunnitteluun, kustannuslaskentaan, testaukseen ja tarkastukseen liittyvät säännöt, työnhyväksymisehdot, rakennusmenetelmät sekä rakennustekniikat ja muut valmiiseen työhön jamateriaaleihin tai niiden osiin liittyvät tekniset edellytykset;

Vaatimusmäärittely julkisessahankinnassa (L 348/2007, 5§Määritelmät)20) teknisellä määrittelyllä eurooppalaista standardia, eurooppalaista teknistä hyväksyntää,virallista teknistä määrittelyä, kansainvälistä standardia, teknistä viitettä, kansallista standardia,kansallista teknistä hyväksyntää sekä muuta kansallista asiakirjaa, joka liittyy suunnitteluun,laskentaan, työn suoritukseen tai tuotteen käyttöön;21) standardilla tunnustetun standardisointielimen toistuvaan tai jatkuvaan käyttöön hyväksymääteknistä määrittelyä, joka on julkaistu standardina ja jonka noudattaminen ei ole pakollista;standardi on:a) kansainvälinen, jolloin se on kansainvälisen standardisointijärjestön hyväksymä ja yleisestisaatavilla;b) eurooppalainen, jolloin se on eurooppalaisen standardisointijärjestön hyväksymä ja yleisestisaatavilla; taikkac) kansallinen, jolloin se on kansallisen standardisointijärjestön hyväksymä ja yleisesti saatavilla;

Vaatimusmäärittely44 §Hankinnan tekninen määrittelyHankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa taitarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudetosallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailuajulkisissa hankinnoissa. Teknisissä eritelmissä on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioonvammaisten käyttäjien tarpeet.Tekniset eritelmät on laadittava:1) viittaamalla suomalaiseen tai muuhun kansalliseen standardiin, jolla saatetaan voimaaneurooppalainen standardi, eurooppalaiseen tekniseen hyväksyntään, viralliseen tekniseenmäärittelyyn, kansainväliseen standardiin tai tekniseen viitteeseen taikka, jos edellä mainittuja eiole, kansalliseen standardiin, kansalliseen tekniseen hyväksyntään tai kansalliseen suunnitteluun,laskentaan tai rakennusurakan toteuttamiseen taikka tuotteiden tuottamiseen liittyvään tekniseenasiakirjaan; viittaukseen on lisättävä ilmaisu "tai vastaava";

Vaatimusmäärittely2) sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella,jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan;3) viittaamalla hankinnan kohteen tiettyjen ominaisuuksien osalta 1 kohdan mukaisiin teknisiinmäärittelyihin ja tiettyjen ominaisuuksien osalta 2 kohdan mukaisiin vaatimuksiin; taikka4) suorituskykyä koskevien tai toiminnallisten vaatimusten perusteella ja viittaamalla 1 kohdanmukaisiin teknisiin määrittelyihin olettaen niiden olevan suorituskykyä tai mikäli ne ovatsuorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten mukaisia.Teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita.Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin,alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajiatai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdettaei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettäväilmaisu "tai vastaava".

Vaatimukset vs. tarjous46 §Tarjouksen vaatimustenmukaisuuden osoittaminenTarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevantarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtojavastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.Jos hankintayksikkö on laatinut tekniset eritelmät 44 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti jatarjoaja tarjouksessaan osoittaa hankintayksikköä tyydyttävällä tavalla tarjoamansa tavaran,palvelun tai rakennustyön täyttävän hankintayksikön asettamat vaatimukset, hankintayksikkö ei saahylätä tarjousta sillä perusteella, että tarjouksen mukainen tavara, palvelu tai rakennustyö ei olehankintayksikön viittaaman teknisen määrittelyn mukainen. Tarjoaja voi käyttää osoituksenaesimerkiksi valmistajan teknisiä asiakirjoja taikka Suomessa tai muussa Euroopan unioninjäsenvaltiossa sijaitsevan tunnustetun toimielimen teknistä raporttia.Jos hankintayksikkö on laatinut tekniset eritelmät suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksiakoskevien vaatimusten perusteella, se ei saa hylätä tarjousta sillä perusteella, että tarjous ei oleesitettyjen vaatimusten mukainen, jos tarjottu tavara, palvelu tai rakennustyö on kansallisestivoimaan saatetun eurooppalaisen standardin, eurooppalaisen teknisen hyväksynnän, virallisenteknisen määrittelyn, kansainvälisen standardin tai teknisen viitteen mukainen ja nämä teknisetmäärittelyt koskevat tarjouspyynnössä edellytettyjä suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksiakoskevia vaatimuksia. Tarjoajan on osoitettava tarjouksessaan hankintayksikköä tyydyttävällätavalla, että standardin mukainen tavara, palvelu tai rakennustyö täyttää hankintayksikön asettamatsuorituskykyä ja toiminnallisia ominaisuuksia koskevat vaatimukset. Tarjoaja voi käyttääosoituksena esimerkiksi valmistajan teknisiä asiakirjoja taikka Suomessa tai Euroopan unioninmuussa jäsenvaltiossa sijaitsevan tunnustetun toimielimen teknistä raporttia.

Tietohallinnon hankinnat lakikehyksessä• Mitä pystyy hankkimaan kuvaamalla tarpeet javaatimukset pelkästään lain mukaisiin määritelmiinviittaamalla?• Käytännössä joudutaan toimimaanyleisperiaatteella:2 §Julkisissa hankinnoissa noudatettavat periaatteetHankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltavahankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti jasuhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Vaatimusmäärittelyn tarkoitus• Miettiä ja kirjata, mitä hyötyä toiminnalle japalveluille hankinnalla tavoitellaan• Identifioida ja dokumentoida tarvittavat liitynnät jatoimintaympäristöön liittyvät tekniset vaatimukset• Saada tarjouksia, joiden hinnat ovat vertailukelpoisia• Saada perusta hankintaa koskevalla sopimuksellesekä hankittavien tuotteiden ja palvelujen elinkaarenhallintaan

Vaatimusten asettamisesta• Pakollisten vaatimusten toteuttaminen kuuluu ainahintaan. Pakollisia vaatimuksia ei vertailla laadussa• Ei-pakollisten vaatimusten toteuttaminen kuuluuhintaan, jos vastaus on ”Kyllä”. Vastapainona onpisteitä laadusta• Ei-pakollisten vaatimusten vertailu ja toteuttaminen?– Pyydetäänkö niille hinta ja jos niin miten otetaanvertailuun? Jos vertailuun niin sitoudutaanko niidenhankkimiseen?– Laatuvertailussa ero Kyllä, Osittain, Ei poistuu josovat vertailuhinnassa

Käytäntöä• Pakollisten osuus vaatimuksista on suuri– Kaikki vaatimukset ovat tärkeitä jollekin eikäkukaan oikein uskalla priorisoida vaatimuksia• Vaatimuksia on paljon, osa on epäselviä javaatimusten välillä on ristiriitoja• Osa tarjoajista vastaa kaikkiin Kyllä ja toivoo etteijää kiinni• Osa tarjoajista optimoi elinkaarituloja vastaamalla eipakollisiinOsittain• Hankintayksiköt eivät laske laatupisteiden hintaa– Yhdessä vertailussa käyttöönottosuunnitelman arviointiaiheutti 1,1 % eron loppupisteisiin ja 116 % (1,9 M €)kalliimman tarjouksen valinnan

Vaatimusmäärittelyt erihankintamenettelyissä• 2007 hankintalaki toi uuden menettelyn: Kilpailullinenneuvottelumenettely (”competitive dialogue”)– Neuvottelujen eli vuoropuhelun käyminen kilpailullisessaneuvottelumenettelyssä on säädelty neuvottelumenettelyätiukemmin ja rajattu tapahtuvaksi ennen lopullisten tarjoustenantamista.– Uudella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä pyritäänhelpottamaan erityisen monimutkaisten hankintojentoteuttamista antamalla mahdollisuus osapuolille käydävuoropuhelua hankinnan toteuttamisen eriratkaisuvaihtoehdoista ja siten aikaisempaa paremmin myöshuomioida uusia ja innovatiivisia ratkaisumalleja julkisissahankinnoissa. (JHS 167)

Kilpailullisen neuvottelumenettelynedellytyksetHankinnan on siis samanaikaisesti oltava erityisen monimutkainen, valintaperusteena on oltavakokonaistaloudellinen edullisuus ja sen lisäksi sellainen, että hankintayksikkö ei pysty objektiivisestiennakolta määrittelemään joko hankinnan oikeudellisia tai taloudellisia ehtoja taikka teknisiä keinoja(vaatimuksia) ja että hankintayksikkö ei kykene tekemään valintaa eri ratkaisuvaihtoehtojen välillä avointatai rajoitettua menettelyä käyttäen. Hankintayksikön on kyettävä perustelemaan ennen hankkeenkäynnistämistä, että hankinta on erityisen monimutkainen ja että hankintaa ei voi toteuttaa avointa tairajoitettua menettelyä käyttäenMonimutkaisuus voi liittyä hankinnan vaatimusmäärittelyyn (useampi mahdollinen tekninen toteutusmalliICT-hankkessa) tai sopimuskokonaisuuteen liittyviin oikeudellisiin, rahoituksellisiin tai taloudellisiinjärjestelyihin tai riskienhallintaan liittyviin seikkoihinMonimutkaisuutta arvioitaessa lähtökohtana tulisi pitää tilanteita, joissa hankintayksikkö siitäriippumattomista syistä objektiivisesti arvioiden toteaa, että kyseisten markkinoiden luonne on sellainen,ettei hankinnan kohteen tai ehtojen määrittelyä kyetä ennakolta tekemään tai vaikka kyettäisiintekemään, ei kuitenkaan valintaa eri ratkaisuvaihtoehtojen välillä voida tehdä ennakolta ilmanvuoropuheluvaihetta. Esimerkkeinä on mainittu mm. erityisen monimutkaiset ja laajat tietotekniikkaan taitietoverkkoihin liittyvät hankkeet ja kokonaan uuden mittavan tietojärjestelmän hankinta.Kilpailullista neuvottelumenettelyä ei siis voi käyttää siitä syystä, että hankintayksiköllä itsellään ei oleriittävää osaamista, asiantuntemusta tai aikaa määritellä hankinnan vaatimusmäärittelyä tai sopimusehtojaennakolta tai että hankintayksikkö ei tunne markkinatilannetta ja kokee em. syistä hankinnan olevan erityisenmonimutkainen

Kilpailullisen neuvottelumenettelynläpivienti (lainaukset JHS 167)• Komissio katsoo kilpailullisen neuvottelumenettelynasettuvan rajoitetun menettelyn ja neuvottelumenettelynväliin siinä, että se on toteutusprosessiltaantiukemmin määritelty kuin neuvottelumenettely, muttakäyttöedellytyksiltään jonkin verran väljempi kuinneuvottelumenettely.• Neuvottelujen eli vuoropuhelun käyminenkilpailullisessa neuvottelumenettelyssä on säädeltyneuvottelumenettelyä tiukemmin ja rajattutapahtuvaksi ennen lopullisten tarjousten antamista.

Vaatimusmäärittelyt erihankintamenettelyissä• Avoin, rajoitettu ja neuvottelumenettely edelleensuosituimpia myös IT-hankinnoissa• Avoin ja rajoitettu menettely ovat vaatimusten suhteen”vesiputousmallia”– Takaporttina mahdollisuutena siirtyminenneuvottelumenettelyyn• Potentiaalisten tarjoajien kuuleminen ennentarjouspyynnön lähettämistä on mahdollista kaikissamenettelyissä (ennakkoilmoitus, tietopyyntö)• Rajoitetussa ja neuvottelumenettelyissä voi lykätävaatimusten kiinnittämistä hankintaprosessissa• Vaatimusmäärittelystä ei pääse missään menettelyssäirti, koska vertailukelpoisia hintoja ei muuten saa

Alustojen, järjestelmätoteutustenja kokonaispalvelujen hankinta• Alustahankinnoissa korostuvat ei-toiminnallisetvaatimukset– Esim. VALDAa varten hankittiin aluksi ECM,tietokanta ja työryhmätuki (”välineet joilla voitoteuttaa…”)• Järjestelmätoteutusten hankinnoissa korostuvatasiakkaan nykyinen ympäristö ja integraatiot• Kokonaispalvelujen hankinnassa ei tarvitse välittääsiitä, miten palvelu on teknisesti toteutettu kunhan setäyttää toiminnalliset ja ei-toiminnalliset vaatimukset– Oikeuksiin, tietoturvallisuuteen ja integrointeihinkohdistuvat vaatimukset korostuvat

Uusien palvelumallien hankinnanmahdollistaminen• Nykyisin kuvataan tarkasti miten palvelu toteutetaan– Estää innovointia, tukee vanhoja rakenteita, estäämarkkinoille pääsyä…• Vaatimusmäärittelyjen painopiste mitä –asioihinmonipuolistaa tarjontaa• Järjestelmätoimitusmallin ja kokonaispalveluntarjoamisen mahdollisuus tuo vaativuuttahintavertailuun, mutta on ratkaistavissa• Oman kokemuksen mukaan kokonaispalveluntarjoamisen salliminen tuo hyviä tarjouksia –moderneja ratkaisuja, edullinen käynnistys jakustannusedut

Yhteenvetoa• Vaatimusmäärittely ei voi eikä kannalta välttää• Tulisi keskittyä tavoitteisiin, ei toteutusmalliin– Toteutukselle tulee väistämättä paljonintegrointeihin, tietoturvallisuuteen jne. liittyviäehtoja• Pakollisille vaatimuksille tulisi löytää teknisiämäärittelyjä, joihin viittaamalla voi välttää tailyhentää vaatimuslistoja• Aidolle käyttäjälähtöiselle laadun arvioinnille tuleepanna enemmän painoa– Esim: kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä voimaksaa tarjoajille korvauksia vaikka protontekemisestä

Yhteenvetoa• Vaatimusmäärittely ja siihen vastaaminen onriskien hallintaa sekä ostajan että myyjän puolella• Vaatimusmäärittely, sopimusehdot ja hinnoitteluovat kokonaisuus, joka on yhteisesti ymmärrettyja hyväksytty pohja hankinnasta käynnistyvälleyhteistyölle