Projet de Fin d'Etudes Mémoire de Recherche Loi Droit Au ...

Ecole des Ponts ParisTech
Département Ville Environnement Transport
Projet de Fin d’Etudes
Tuteur : Serge AGUILAR
SIMON Eva
Université Paris-Est Marne-la-Vallée
Institut Français d’Urbanisme
Mémoire de Recherche
Directeur : Gilles JEANNOT
Loi Droit Au Logement Opposable :
Quel impact sur les Zones Urbaines Sensibles ?
Etude du cas de la Seine-Saint-Denis
Année 2011-2012
Jury
Serge Aguilar / Ecole des Ponts Paris Tech, Opievoy
Alain Bourdin / Institut Français d’Urbanisme, Lab’Urba
Joachim Broomberg / Ecole des Ponts Paris Tech
Fréderic de Coninck / Institut Français d’Urbanisme, Ecole des Ponts Paris Tech, LVMT
Gilles Jeannot / Ecole des Ponts Paris Tech, Institut Français d’Urbanisme, LATTS

Résumé
Ce mémoire étudie l’impact de la loi Droit Au Logement Opposable (DALO) sur les Zones
Urbaines Sensibles (ZUS) franciliennes, et plus particulièrement sur les ZUS de la Seine-Saint-Denis
(93). Il montre que l’impact de la loi DALO sur les Zones Urbaines Sensibles dépend de trois
facteurs : le profil des ménages DALO qui y sont relogés, leur nombre et l’influence de la loi sur les
autres dispositifs d’accès au logement social des personnes mal-logées. Les ménages DALO sont
plus fragiles que la moyenne des ménages entrants dans le logement social, mais ne semblent pas
être les plus en difficulté des mal-logés. Ils devraient représenter un quart des attributions de
logement ; mais ils n’en représentent actuellement pas le dixième. Enfin, l’enchevêtrement des
dispositifs d’accès au logement social des personnes mal-logées est tel que l’impact de la loi DALO
sur les ZUS ne peut être mesuré sans étudier l’évolution de l’ensemble des dispositifs.
Partant d’une question ancrée dans la confrontation entre droit au logement et de la mixité
sociale, le mémoire en vient à interroger les processus qui gravitent autour de la loi DALO :
l’attribution des logements sociaux et son opacité, les objectifs légaux et l’incapacité de
l’administration à les suivre, l’enchevêtrement des dispositifs aux objectifs similaires.
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Table des matières
Résumé ................................................................................................................................ 2
Introduction ......................................................................................................................... 6
L’attribution des logements sociaux ............................................................................ 7
La loi DALO ................................................................................................................... 9
Que disent les premières recherches sur la loi DALO ? ............................................. 10
Plan du mémoire ........................................................................................................ 13
Partie 1 :
Les ménages DALO sont plus fragiles que la moyenne des locataires du logement social.16
a. La notion de ménages « fragiles » est liée aux discriminations dans l’accès au
logement social .............................................................................................................. 17
b. Une étude statistique à faire avec précautions ..................................................... 21
c. Les ménages DALO sont statistiquement plus « fragiles » que les locataires du
logement social .............................................................................................................. 27
Conclusion de la première partie .................................................................................. 31
Partie 2 :
Il n’est pas possible de dire si les ménages DALO sont plus fragiles que les locataires des
Zones Urbaines Sensibles .................................................................................................. 32
a. Des données qui ne se recoupent pas .................................................................... 33
b. Les ZUS sont des territoires « fragiles » ................................................................. 36
c. Selon les acteurs interrogés, les ménages DALO ne sont pas « très fragiles » ...... 38
d. Les ménages relogés en et hors ZUS ont le même profil ....................................... 40
Conclusion de la deuxième partie ................................................................................. 43
Partie 3 :
Relogement des ménages DALO : un impact sur les ZUS limité ....................................... 44
a. 25 à 40% des propositions de logements faites aux ménages DALO sont situées en
ZUS 44
b. Les ménages DALO ne sont pas plus relogés dans les ZUS les plus en difficulté ... 47
c. Les ménages DALO sont une partie des ménages fragiles relogés en ZUS ............ 48
Conclusion de la troisième partie .................................................................................. 51
3

Partie 4 :
La loi DALO n’est qu’une filière parmi d’autres accès au logement pour les personnes mallogées
et défavorisées ....................................................................................................... 52
a. Un filtrage au sein des ménages DALO................................................................... 53
b. Un système de relogement actuellement déficient ............................................... 55
c. Des dispositifs d’accès au logement social enchevêtrés ........................................ 57
d. Le cas des ACD ........................................................................................................ 60
Conclusion de la quatrième partie ................................................................................ 63
Conclusion ......................................................................................................................... 64
Bibliographie ...................................................................................................................... 67
Liste des abréviations ........................................................................................................ 70
Annexes ............................................................................................................................. 71
Annexe : entretiens réalisés .......................................................................................... 71
Annexe : qui possède quelles données ? ...................................................................... 73
Annexe : Les données utilisées ...................................................................................... 76
Présentation des données .......................................................................................... 76
Calcul de l’intervalle d’imprécision ............................................................................ 79
Annexe : Tableaux de données ...................................................................................... 80
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Introduction
La loi du 5 mars 2007 instaure un droit au logement opposable (DALO). Elle permet aux
ménages en situation de non- ou de mal-logement de saisir les pouvoirs publics afin d’exiger
l’accès à un logement social. Cette loi a été accusée par plusieurs acteurs politiques (bailleurs
sociaux, maire, députés, secrétaire d’Etat au logement – Weill, 2011) de menacer les quartiers
prioritaires de la politique de la ville. Selon ces acteurs, le relogement des ménages mal-logés
entrainerait une entrée accrue de ménages pauvres et précaires dans ces espaces, dans le même
temps où l’Etat s’efforce de « rééquilibrer » ces quartiers en consacrant des milliards d’euros aux
politiques de rénovation urbaine. Le droit au logement opposable viendrait ainsi mettre à mal l’un
des objectifs majeurs de la politique de la ville : la mixité sociale. Cette opposition entre droit au
logement et mixité sociale s’est cristallisée en France depuis une vingtaine d’année autour des
quartiers dits « sensibles » (Houard, 2009). La loi DALO instaure une hiérarchie entre ces deux
principes, le droit au logement devenant opposable, contrairement à la mixité sociale ; cette loi
réactive ainsi le débat, tant politique qu’académique, sur la conciliation entre ces deux principes
d’action publique (Weill, 2011). Après plus de trois années d’application de la loi DALO, que peuton
dire de son impact sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville ? A-t-elle réellement
entraîné une concentration de ménages en grande difficulté dans les quartiers les plus en
difficulté ?
Dans ce mémoire, nous allons interroger l’articulation entre la loi DALO et la mixité sociale
dans le territoire particulier qu’est l’Ile-de-France, en apportant des éléments quantifiés au débat
de recherche 1 . La question exacte à laquelle le mémoire s’attaque est : « la loi DALO entraîne-telle
une augmentation des ménages « fragiles » au sein des Zones Urbaines Sensibles ? ». Parmi
les différents découpages instaurés par la politique de la ville (quartiers CUCS, ZUS, ANRU, ZFU), le
mémoire se concentre sur les Zones Urbaines Sensibles, qui sont à la fois emblématiques et les
mieux renseignées statistiquement. Pour des raisons de faisabilité technique, l’étude se consacre
en particulier au département de la Seine-Saint-Denis, où des données originales ont pu être
collectées.
Mais avant de se pencher sur l’impact de la loi DALO sur les ZUS, présentons rapidement le
contexte dans lequel s’inscrit cette recherche : comment fonctionne l’attribution des logements
sociaux ? Qu’est-ce que la loi DALO ? Que disent les recherches d’ores et déjà publiées à son
sujet ?
1 N’entrent pas dans le cadre de ce mémoire : le DAHO (droit à l’hébergement opposable), les ménages
DALO logés dans le cadre du contingent 1% (procédure récente, qui n’a pu être étudiée). En ce qui concerne
la labélisation des ménages comme relevant de la loi DALO, on se contentera de reprendre les recherches
existantes.
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L’attribution des logements sociaux
Les paragraphes qui suivent présentent succinctement les organismes HLM et le système
d’attribution des logements sociaux, par lequel passent les dossiers DALO. La compréhension de
ce système sera utile pour les parties 1a (notion de ménage « fragile ») et surtout pour la
quatrième et dernière partie.
Les organismes HLM
Dans ce mémoire, seuls les organismes HLM sont étudiés 2 . Les logements sociaux qui nous
intéressent sont au nombre de 950 000 en Ile-de-France (OPS, 2009). Ils sont gérés par quelques
140 organismes HLM. Ceux-ci se séparent en deux groupes :
- Les Offices Publics de l’Habitat : ils regroupent (depuis 2006) : les offices publics HLM
(OPHLM) et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC), et les
établissements publics à caractère industriel et commercial (qui peuvent aussi réaliser des
opérations d’aménagement).
- Les Sociétés Anonymes : Entreprises Sociales pour l’Habitat (ESH), sociétés anonymes
coopératives d’HLM et sociétés anonymes de crédit immobilier.
Les recherches sur le logement social distinguent en général ces deux groupes, comme ayant
des jeux d’acteurs légèrement différents, le premier étant lié aux collectivités locales et ayant un
profil plus « social », quand les seconds sont plus proche d’une entreprise classique. (Bourgeois,
1996 ; Houard, 2009 ; Weill, 2012).
Parmi les bailleurs rencontrés, deux sont des OPHLM ; les deux autres sont des ESH. De par
leur taille, ils ne sont néanmoins pas réellement représentatifs de l’ensemble des bailleurs : trois
ont un parc de logement très important (Opievoy : 49 000 logements ; Osica : 42 000 ; Logement
Français : 31 000). Le dernier, Plaine Commune Habitat possède également un parc important
(17 000 logements). Opievoy est de plus un office interdépartemental, ce qui en fait une OPHLM
très particulière. Osica également une ESH très particulière, puisque qu’elle est une filiale de la
SNI, qui elle-même dépend de la Caisse des Dépôts. Les bailleurs rencontrés représentent un
volume total de 140 000 logements.
Les contingents
Pour financer la construction de logements sociaux, un bailleur social peut faire appel à
différents organismes publics qui investissent dans le logement social. En échange de cet
investissement, les organismes obtiennent un droit de réservation sur un nombre donné de
logements : ce sont eux qui désignent les candidats auxquels attribuer ces logements. Le droit de
réservation peut porter sur un tour (l’organisme désigne le candidat lors de première location du
logement ; lorsque le logement se libère, c’est le bailleur HLM qui désigne le locataire suivant), ou
sur plusieurs tours (l’organisme désigne le candidat quand le logement se libère pendant x
années). La gestion du contingent peut s’effectuer en stock (les logements réservés sont identifiés
individuellement) ou en flux (le réservataire a le droit à un pourcentage d’attribution sur
l’ensemble des logements libérés dans l’année).
2 On distingue deux grands types de bailleurs : les organismes HLM et les autres organismes de logements
sociaux. Les seconds représentent 12 500 logements sociaux en Ile-de-France, soit 1,3% du total (OPS,
2009). Ils ne sont pas étudiés dans le cadre de ce mémoire.
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On distingue quatre grands contingents : préfectoral, communal, 1%, propre au bailleur. La
Préfecture a un droit de réservation de 30% sur l’ensemble des logements sociaux. Ces 30% se
divisent en deux catégories : 5% sont réservés aux fonctionnaires et 25% aux personnes en
situation de mal-logement : c’est le contingent dit « mal-logés ». Les deux autres principaux
réservataires sont: la commune sur lequel le logement est construit (20% des logements relèvent
du contingent communal) et Action Logement, ancien 1% patronal (on parlera par la suite de
« contingent 1% »). Le contingent 1% est réservé aux salariés des entreprises cotisant à Action
Logement. Enfin, les logements qui ne font pas l’objet d’une réservation sont dits relever du
« contingent propre » du bailleur.
L’attribution des logements sociaux
Lorsqu’un logement se libère, le réservataire (préfecture, mairie, 1%) dispose d’un délai d’un
mois pour proposer un candidat au bailleur social. Si le logement relève du contingent propre du
bailleur, celui-ci peut sélectionner le demandeur qu’il souhaite. Dans tous les cas, l’attribution du
logement est soumise à l’approbation de la commission d’attribution du bailleur. Les communes
disposent d’un « droit de regard » sur les attributions des logements de leur territoire qui leur
permet d’assister aux commissions d’attribution.
L’attribution est un processus complexe, dont le jeu d’acteur inclus au minimum le
réservataire, les chargés d’attribution du bailleur et les représentants des communes : « même
dans une version schématique et donc simplifiée, l’attribution ne peut être réduite à une seule
décision: elle est plutôt le produit d’une chaîne d’étapes qui s’enchaînent de façon non linéaire,
avec des retours, des détours et des « exclusions du jeu» possibles (ajournement ou radiation du
dossier) » (Bourgeois, 2011). Les décisions peuvent être prises en amont de la commission
(Bourgeois, 2011) ; en particulier, avant la loi DALO, les services de l’Etat intégraient souvent les
critères des bailleurs dans le choix du ménage à proposer (Houard, 2009).
Dans le cadre de la loi DALO, le Préfet peut imposer un ménage DALO sur les logements du
contingent « mal-logés », en passant outre la décision de la commission d’attribution. Dans le cas
de résistances manifestes de la part des bailleurs, le Préfet peut aller jusqu’à le priver de la
maîtrise de l’ensemble de ses attributions. En pratique, le jeu d’acteur entre bailleurs et services
de l’Etat est tel que la menace n’a jamais été appliquée (Gridauh, 2012). P-E Weill constate que, si
la loi DALO a « redonné du poids à l'autorité préfectorale », les bailleurs, en particulier les
Sociétés Anonymes, continuent à résister à l’accueil de populations défavorisées, dont les
ménages DALO (Weill, 2011).
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La loi DALO
Le droit au logement, esquissé au lendemain de la seconde guerre mondiale, s’est
progressivement renforcé depuis. La loi DALO est une étape supplémentaire dans la
reconnaissance de ce droit. Dépeignons rapidement le contexte dans lequel cette loi a été
adoptée 3 . La loi Besson du 31 mai 1990 consacre un « droit au logement ». Elle instaure les
premiers dispositifs spécifiques d’aide à l’accession et au maintien dans le logement pour les
ménages en situation de précarité (Robert, 2008). Plusieurs lois lui succèdent, sans que le droit au
logement devienne effectif. Avec la crise du logement, le nombre de mal-logés s’accroît. Les
revendications autour du mal-logement se structurent progressivement autour de l’idée d’un
droit au logement opposable (Houard, 2012). Lors de l’hiver 2006-2007, la mobilisation et l’écho
médiatique des tentes installées sur le canal Saint-Martin à Paris par l’association Les Enfants de
Don Quichotte précipitent l’adoption d’une loi instaurant l’opposabilité du droit au logement
(Houard, 2012 ; Doutreligne, 2010).
La loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la
cohésion sociale est adoptée le 5 mars 2007.Elle permet aux ménages en situation de mal- ou de
non-logement de déposer un recours auprès d’une commission de médiation afin d’accéder à un
logement social. Six critères sont définis pour que le cas d’un ménage soit reconnu « prioritaire et
urgent » et que celui-ci puisse bénéficier de la loi DALO (voir encadré ci-après). L’Etat est reconnu
garant du droit au logement : c’est auprès des services de l’Etat que les recours sont déposés et
c’est l’Etat qui est pénalisé en cas de non-respect des délais prévus pour reloger le demandeur.
Les pénalités prennent la forme d’une astreinte à un fond d’aménagement urbain ; il n’est pas
prévu que le requérant non relogé perçoive d’indemnité. Les collectivités territoriales ne sont pas
associées à la responsabilité du droit au logement opposable.
Conditions d’éligibilité à la loi DALO
Les ménages éligibles à la loi DALO sont les ménages :
- En situation régulière sur le territoire (de nationalité française ou disposant d'un titre de
séjour en cours de validité) ;
- Répondant aux conditions d'accès à un logement social ;
- Et n’étant pas en mesure d'accéder par leurs propres moyens à un logement décent et
indépendant ou de s'y maintenir.
Six motifs sont identifiés comme relevant d’une situation « prioritaire et urgente »:
1. être sans domicile.
2. être menacé d'expulsion sans relogement, ou hébergé dans une structure d'hébergement ou
une résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) de façon continue depuis plus de 6 mois, ou
logé temporairement dans un logement de transition depuis plus de 18 mois.
3. être logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre.
4. être logé dans un logement ne présentant pas d'éléments d'équipement et de confort exigés
3 Pour un historique détaillé, lire les articles de Noémie Houard et Patrick Doutreligne (Doutreligne, 2010 ;
Houard, 2012).
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(absence de chauffage, d'eau potable etc...), à condition d'avoir à sa charge au moins un
enfant mineur ou une personne handicapée ou de présenter soi-même un handicap.
5. être logé dans un logement présentant une surface habitable au plus égale à 16m² pour 2
personnes, augmentée de 9m² par personne en plus, dans la limite de 70m² pour 8 personnes
et plus, à condition d'avoir à sa charge au moins un enfant mineur, une personne handicapée
ou de présenter soi-même un handicap.
6. être demandeur d'un logement social depuis un délai anormalement long (variable d'un
département à l'autre, 3 à 5 ans en Ile-de-France) sans avoir reçu de proposition adaptée.
A la réception du dossier complet, la commission de médiation dispose en Ile-de-France d’un délai
de six mois pour examiner la demande et la qualifier ou non de « prioritaire et urgente ». Si la
demande est reconnue comme relevant du DALO, le préfet dispose (en Ile-de-France toujours) d’un
délai de six mois pour faire une proposition de logement adaptée aux besoins et capacités du
demandeur. Passé ce délai, le demandeur qui n'a pas reçu de proposition adaptée peut exercer un
recours devant le tribunal administratif.
Que disent les premières recherches sur la loi DALO ?
Suite à l’adoption de la loi DALO, une « parution prolifique d’études » (Doutreligne, 2010) a vu
le jour, publiées tant par la recherche académique que par la puissance publique.
NB : Dans ce mémoire, on fera la distinction entre les publications académiques, citées comme
suit : (auteur, année), et les publications non académiques, en italique : (auteur, année).
Une littérature non académique structurante
La loi DALO a entraîné la parution de plusieurs rapports par la puissance publique, qui
portent tant sur la mise en œuvre de la loi elle-même, que de façon plus générale sur le logement
des personnes défavorisées.
Nombre de ces rapports sont des références pour la recherche académique. Les deux
rapports majeurs issus des pouvoirs publics sont ceux du Conseil d’Etat et du Conseil Economique
Social et Environnemental (CESE). Le premier, Droit au logement, droit du logement, dresse un
bilan de l’état du droit vis-à-vis du logement et la situation du logement et du mal-logement en
France (Conseil d’Etat, 2009). Le second est une évaluation exhaustive de la loi DALO (Conseil
Economique, Social et Environnemental, 2010).
Parmi les autres rapports consacrés à la loi DALO et fréquemment mobilisés par la recherche
académique, citons le rapport Bouchet : Relever le défi du droit au logement opposable en Ile-de-
France (Bouchet, 2009) ; le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement
durable (CGEDD) : Mission d’analyse des conditions d’accès au logement des publics prioritaires
(Massin, Prévot & Laporte, 2010), ainsi que le rapport du GRIDAUH (Gridauh, 2012), qui fait le
bilan des débats juridiques liés au DALO. Enfin, citons les rapports annuels du comité de suivi de la
loi DALO (comité de suivi, 2008 à 2012). Sur la question spécifique des Zones Urbaines Sensibles,
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l’instance de référence est l’ONZUS (Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles) et son
rapport annuel.
Au niveau local, plusieurs rapports locaux techniques de suivi de la mise en œuvre de la loi
DALO ont vu le jour. Les données mobilisées dans le présent mémoire sont ainsi pour partie issus
de rapport des observatoires locaux de l’habitat d’Ile-de-France et de Seine-Saint-Denis, ainsi que
de l’ADIL (Agence départementale d’information sur le logement, chargée de l’instruction des
dossiers DALO) de la Seine-Saint-Denis.
En plus de ces rapports issus d’instances gouvernementales ou administratives, certaines
structures associatives font des publications régulières. Citons en particulier les rapports de la
Fondation Abbé Pierre, référence incontournable dans le domaine du mal-logement. Si ces
rapports ne traitent que peu de la loi DALO, ils sont en revanche la référence en matière
d’estimation du nombre des mal-logés et donc en particulier du nombre de ménages
potentiellement éligibles à la loi DALO (Fondation Abbé Pierre, rapports successifs).
Débats de recherche
Une petite dizaine de publications académiques se consacrent explicitement à la loi DALO.
Distinguons cinq débats autour duquel celles-ci semblent se structurer 4 .
¤ Un débat juridique : La loi du 5 mars 2007, en rendant « opposable » le droit au logement,
lance un débat autour du statut des droit : que vaut un droit qui n’est pas opposable ? Est-ce
réellement un droit ? (Saint James, 2008 ; Miller, 2011). Quelles sont les conséquences de la loi
DALO sur l’effectivité du droit au logement ? (Brouant, 2008 ; Saint-James, 2008 ; Miller, 2011). Y
a-t-il réellement passage d’une obligation de moyens à une obligation de résultats ? (Robert,
2009 ; Millard, 2011).
¤ Un débat sur la genèse de la loi DALO, entre Patrick Doutreligne (Doutreligne, 2010) et
Noémie Houard (Houard, 2012). Le premier soutient que cette loi a été « adoptée trop vite »,
« sans réelle maturation démocratique, sans étude plus poussée des effets induits ou attendus »
(Doutreligne, 2010). Noémie Houard soutient au contraire que « Le droit au logement opposable
fut adopté à l’issue d’un processus complexe, au terme de plusieurs années de débats mettant en
jeu de nombreux acteurs, à différents niveaux du système d’action. » (Houard, 2012).
Elle reprend la théorie de Kingdom 5 : l’adoption de la loi DALO correspondrait à la rencontre
entre trois courants, le courant des problèmes (la crise du logement), le courant des solutions
(portés par le Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées), et le courant politique
(propulsé par l’association Les Enfants de Don Quichotte) (Houard, 2012).
Les deux chercheurs soulignent l’absence dans la loi finalement adoptée des collectivités
locales, dont l’implication était pourtant prévue dans les différents rapports du Haut Comité et
réclamé par les associations.
4 Les rapports gouvernementaux se structurent moins autour de débat que d’objectifs (évaluer la loi DALO,
effectuer un panorama du droit au logement, etc.). Ils prennent néanmoins part aux débats académiques.
5 Kingdon J. W., 1984, Agendas, alternatives and public policies, Boston (Mass.), Little, Brown and Co.
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¤ Un débat sur les conséquences (positives ou négatives) de la loi DALO sur la promotion du
droit au logement : Cette loi constitue-t-elle un avancée en faveur des mal-logés ?
Plusieurs chercheurs notent une « avancée incontestable » (Robert, 2008 ; Bouchet, 2009)
dans la politique en faveur des personnes défavorisées ou l’ouverture de « nouvelles
opportunités » pour les mal-logés (Ballain, 2011). Certains, au contraire, dénoncent une réduction
paradoxale du droit au logement : les collectivités territoriales se voyant déchargées de toute
responsabilité (Millard, 2011), une partie des mal-logés se voyant « invisibilisés » (en ne déposant
pas de recours ou quand la loi DALO ne répond pas à leurs besoins : Weill, 2011), voire stigmatisés
(en cas de refus d’une proposition de logement : Weill, 2011). Plusieurs effets pervers de la loi
DALO sont mis en avant : l’absence d’implication des collectivités locales, pourtant responsables
de la production de logement social (Houard, 2012 ; Millard, 2011) ; la « double peine » pour les
communes qui construisent du logement social, sur lesquelles les mal-logés vont être accueillis
(Conseil d’Etat, 2009, repris par Houard, 2012).
« Tout se passe comme si le législateur avait dissocié deux aspects inséparables – la
construction des logements et leur attribution » (Houard, 2012)
¤ Un débat autour des processus de la loi DALO limitant l’accès au logement des populations
défavorisées, qui fait écho aux recherches sur les discriminations dans l’accès au logement social,
sur le processus d’attribution des logements sociaux, ou encore sur l’accès aux droits. Ce débat
explore les différentes phases de la mise en œuvre de la loi DALO : le dépôt de la demande ; la
labélisation comme « prioritaire et urgent » et le relogement. On y retrouve également la
question des trajectoires résidentielles.
Dans la lignée de la recherche sur l’accès au droit (Warin, 2010), la question de l’accès à
l’information et à l’aide dans la constitution du dossier est soulevée (Weill, 2011 ; Massin, 2010 ;
Comité de Suivi, 2012). Chercheurs et institutions soulignent l’importance (et la faiblesse) de
l’information des ménages dont la situation relève du DALO et de leur soutien dans la démarche,
longue et complexe, de reconnaissance de leur droit.
L’analyse du processus de labélisation se situe dans la lignée des études sur les
discriminations dans l’accès au logement (Simon & Kirszbaum, 2001 ; Sala Pala, 2005 ; Bourgeois,
2011). Pierre-Etienne Weill note ainsi, à l’issue de l’observation de sept réunions de commissions
de médiation, que celles-ci « jouent un rôle de filtre du recours au tribunal administratif » (Weill,
2011). Cette conclusion est partagée par le comité de suivi de la loi DALO, Manuel Domergue et
René Ballain (comité de suivi, 2012, Domergue, 2007, Ballain, 2011). Dans une interprétation plus
juridique de la même question, le Conseil d’Etat constate un flou dans l’interprétation juridique
de la loi, flou engendrant des pratiques différentes :
« Deux lectures de la loi n’en restent pas moins possibles et ont actuellement cours : le DALO
est, pour les uns, un droit préventif qui possède sa propre autonomie et, pour les autres, un
droit curatif lorsque toutes les procédures préexistantes ont échoué » (Conseil d’Etat, 2009).
Dans la lignée de l’analyse des processus d’attribution des logements sociaux (Bourgeois,
1996), Pierre-Etienne Weill relance la question des résistances des bailleurs sociaux à loger les
ménages défavorisés (Weill, 2011), résistances déjà mises en évidence par les recherches
antérieures à la loi DALO (Houard, 2009). Dans le débat sur les trajectoires résidentielles des
ménages, deux chercheurs se sont penchés sur l’impact de la loi DALO sur les trajectoires
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ésidentielles des ménages relogés par le biais de la loi DALO (Weill, 2011) ou sur les travailleurs
en hébergement institutionnel (Lanzaro, 2010).
¤ Enfin, la mise en œuvre de la loi DALO vient s’inscrire dans le débat (politique et
académique) sur l’articulation entre droit au logement et mixité sociale, et, de façon plus
générale, sur la spatialisation des questions sociales (Poupeau & Tissot, 2005).
Ce débat est omniprésent dans les recherches portant sur les politiques de rénovation
urbaine, dont l’objectif explicite est de rétablir une certaine « mixité sociale » dans les quartiers
considérés comme « sensibles ». Les recherches mettent ainsi en évidence la concentration
croissante des populations « pauvres et précaires » dans ces quartiers, à l’opposé des objectifs
affichés (ONZUS, rapports successifs, repris par Epstein, 2011), ainsi qu’un effet paradoxal de
reconcentration des ménages les plus fragiles provoqué par les opérations de démolitionreconstruction
(Lelévrier, 2010). Les recherches d’Edmond Préteceille montrent que les quartiers
les moins mixtes sont toutefois les quartiers les plus riches (Préteceille, 2006). Vis-à-vis de l’accès
au logement des personnes défavorisées, plusieurs recherches notent la contradiction entre les
opérations de rénovation urbaine et l’accès au logement social des populations les plus pauvres :
les démolitions se concentrant sur le segment le plus abordable du parc social, alors que les
logements reconstruits présentent une gamme de prix plus large (Domergue, 2007 ; Noyé, 2008 ;
Lelévrier, 2010). Il est par ailleurs quasiment impossible de quantifier les reconstructions
effectives (Cour des Comptes, 2010 ; CESE, 2010).
L’entrée de la loi DALO dans ce débat a été initiée par P-E Weill, qui montre que dans la
Communauté Urbaine de Strasbourg, les deux-tiers environ des ménages relogés dans le cadre de
la loi DALO le sont dans des quartiers visés par la politique de la ville, un tiers étant relogé en Zone
Urbaine Sensible (Weill, 2011).
C’est dans le cadre de ce débat que ce mémoire s’inscrit.
Plan du mémoire
Pour évaluer l’impact des ménages DALO sur les ZUS, le mémoire posera quatre questions
successives.
Premièrement, comment peut-on qualifier le profil des ménages DALO ? Les recherches sur
l’attribution des logements sociaux permettent de comprendre comment les acteurs du logement
social qualifient les demandeurs de logement social, et de reprendre cette qualification pour
évaluer le profil des ménages DALO. Dans cette partie, nous verrons que les ménages DALO sont
plus « fragiles » que la moyenne des ménages entrants dans un logement social.
Ensuite, les ménages DALO relogés en ZUS diffèrent-ils des autres ménages qui y accèdent à
un logement social ? Répondre à cette question s’avère compliqué, les données existantes, dont
la qualité était déjà problématique dans la partie précédente, devenant très insuffisantes.
Plusieurs indices permettent de supposer que tous les ménages relogés en ZUS seraient des
ménages fragiles, les ménages DALO ne se distinguant pas nettement des autres.
La troisième question est : où les ménages DALO sont-ils relogés ? Se concentrent-ils en ZUS ?
On verra que, dans le département de la Seine-Saint-Denis, les ménages DALO ne sont pas plus
13

elogés en ZUS que hors ZUS, et qu’ils ne sont pas plus relogés dans les ZUS les plus en difficulté
que dans celles les moins en difficulté. Dans tous les cas, les ménages DALO ne constituent qu’une
faible part des attributions, ce qui relativise leur impact sur les ZUS.
Enfin, comment la loi DALO s’articule-t-elle avec les autres dispositifs en faveur des personnes
mal-logées ? Dans une quatrième partie, nous verrons que les ménages DALO ne constituent
qu’une faible part des ménages mal-logés et qu’ils ne seraient de plus pas les plus « fragiles » de
ces ménages. La loi DALO vient s’enchevêtrer dans les dispositifs existants : son impact sur les
Zones Urbaines Sensibles, s’avère, on le verra, bien plus complexe qu’il ne le semble à première
vue.
Plutôt que de revisiter la question de l’impossible conciliation du droit au logement et de la
mixité sociale, comme l’affirmation des acteurs du logement social le suggérait, le mémoire
interroge donc bien plus sur l’opacité des processus liés à l’attribution des logements sociaux, sur
les difficultés de l’administration à évaluer certains de ses propres objectifs, ainsi que sur
l’enchevêtrement des dispositifs en faveur des personnes mal-logées.
14

Partie 1 :
Les ménages DALO sont plus fragiles que la moyenne des locataires
du logement social
La première étape pour tester l’impact de la loi DALO sur les quartiers prioritaires de la
politique de la ville est de déterminer si ces ménages sont un facteur d’appauvrissement des lieux
dans lesquels ils sont relogés. Dans cette partie, on tentera donc de qualifier le profil des ménages
DALO comparativement aux autres ménages accédant au logement social.
Pour cela, nous allons procéder en quatre étapes :
- Définition d’un ménage « fragile ». Comme nous allons le voir, les acteurs du logement
social mobilisent un certain nombre de représentations des ménages qui candidatent au
logement social, représentations à partir desquels ils évaluent la qualité du ménage
(ménage « fragile », « très fragile », ou « solide) ;
- Réflexion sur les données qu’il est possible de mobiliser : quelle population étudier ?
Quelles sources mobiliser ? Quelle est la qualité de l’information disponible ? Cette partie,
un peu technique, est fondamentale dans le cas présent, pour éviter des conclusions trop
hâtives ;
- Etude des caractéristiques des ménages DALO, à partir des différentes études disponibles
et des données recueillies ;
- Comparaison des résultats obtenus avec les conclusions des autres études menées sur les
ménages DALO, ainsi qu’à l’analyse que les acteurs interrogés (bailleurs, services de l’Etat)
font des ménages DALO. Cette comparaison permettra d’affiner l’interprétation des
statistiques réalisées.
16

a. La notion de ménages « fragiles » est liée aux discriminations dans
l’accès au logement social
Les ménages DALO sont-ils des ménages « fragiles » ? La première question à se poser est :
comment définit-on un ménage « fragile » ? Pour cela, il paraît utile de mobiliser les recherches
effectuées sur les attributions de logements sociaux : ces travaux mettent en effet en lumière des
profils de ménages « non désirés » par les acteurs de l’attribution du logement social (maires,
bailleurs), ménages qui subissent en conséquence une discrimination dans l’accès au logement
social.
Le processus de qualification des demandeurs de logement sociaux
Les personnes en charge de l’attribution des logements sociaux, lorsqu’ils reçoivent une
demande de logement social, procèdent à une qualification du demandeur de logement social.
Cette qualification s’opère à partir des indices disponibles, et est reprise par l’ensemble des
acteurs du logement social (mairies, bailleurs, services de l’Etat). La qualification reste toutefois
floue : ménage « en situation difficile », « fragile », un dossier « compliqué »,… Comprendre cette
qualification nous permettra de définir ce que nous appellerons par la suite un ménage « fragile ».
Les personnes en charge de l’attribution sont soucieuses de deux choses lors de l’attribution
d’un logement : le ménage paiera-t-il son loyer ? Aura-t-il un comportement conforme à la bonne
tenue du locataire ? Ces personnes vont donc utiliser les différentes informations dont elles
disposent comme « indices » pour déterminer si le ménage paiera son loyer et aura le
comportement d’un « bon père de famille » (Bourgeois, 2011 ; Sala Pala, 2005).
Les informations dont les personnes en charges de l’attribution disposent sont,
schématiquement :
- taille et structure du ménage (personne seule, couple, avec ou sans enfant) ;
- nationalité du requérant, nature du titre de séjour ;
- ressources du ménage, type de contrat ;
- profession ;
- commune d’origine et de destination ;
- statut de logement actuel (locataire du parc public ou privé, hébergé) ;
- elles peuvent également avoir accès à d’autres informations, soit par leur
connaissance antérieure du ménage, soit en réalisant une enquête (téléphonique,
rencontre avec la personne) 6 .
A partir de ces informations, une opération de « qualification » du demandeur va s’effectuer
(Bourgeois, 2011). Toutes les informations citées ci-dessus ont un impact sur la qualification du
ménage par le bailleur. Les critères considérés comme négatifs par les bailleurs de logement
social sont, en règle générale (Bourgeois, 2011 ; Houard, 2009 ; Tissot, 2005) :
- grande taille (grand nombre d’enfants, en particulier adolescents) ;
- familles monoparentales ;
6 Les bailleurs rencontrés ont mentionné l’existence d’une « enquête sociale » sur les ménages jugés
fragiles ; on retrouve cette notion dans d’autres recherches (Bourgeois, 2011 ; Houard, 2009).
17

- personne étrangère non issue de l’Union Européenne ;
- ressources faibles, situation de travail précaire (intérim, CDD, chômage, RMI/RSA)
;
- pas de lien (habitat, emploi) avec la commune de destination ;
- situation de mal-logement ou d’hébergement;
- connaissance d’une situation antérieure non conforme aux attentes du bailleur
(existence d’impayés ou troubles de voisinage), enquête sociale dépréciatrice.
Marine Bourgeois (Bourgeois, 2011) propose ainsi un schéma des « bons et mauvais clients »
d’une entreprise sociale pour l’habitat (ESH). Son schéma, basé sur l’étude d’une seule ESH,
recoupe bien les autres recherches effectuées sur les discriminations au sein du logement social
(Houard, 2009, Tissot, 2005).
Schéma : La catégorisation des demandeurs de logements par les agents en charge de
l’attribution au sein d’une entreprise sociale pour l’habitat. Source : Bourgeois, 2011.
Les critères sont cumulatifs : plus un ménage cumule de caractéristiques « défavorables »,
moins il a de chance d’accéder rapidement à un relogement.
Une discrimination avérée à l’égard des ménages immigrés
18

Un critère particulièrement souligné par les chercheurs français est celui de l’ethnicité et de la
nationalité : les ménages d’origine étrangère, en particulier les ménages originaires d’Afrique
(Maghreb comme Afrique sub-saharienne) subissent une « discrimination avérée 7 » dans l’accès
au logement social (Simon & Kirszbaum, 2001 ; Epstein & Kirszbaum, 2003 ; Sala Pala, 2005 ;
Tissot, 2005).
Cette discrimination est systématique dans les quartiers considérés comme « sensibles »
(Simon & Kirszbaum, 2001 ; Kirzsbaum, 2008 ; Bourgeois, 2011) - lesquels recoupent en bonne
partie les Zones Urbaines Sensibles (Tissot, 2004). En effet, les acteurs peuvent y mobiliser la
notion de « mixité sociale » (ces quartiers étant caractérisés par une surreprésentation de
ménages correspondants aux « mauvais clients » de Marine Bourgeois) pour en refuser l’accès
aux ménages jugés indésirables – et en particulier les ménages d’origine étrangère.
Les ménages « fragiles », indésirables aux yeux des bailleurs
On va donc considérer qu’un ménage est « fragile » aux yeux des attributaires de logement
social s’il présente certaines des caractéristiques ci-dessous, et « très fragile » s’il en cumule
plusieurs :
- grande taille (négatif à partir de trois enfants et très négatif à partir de quatre ;
très négatif si certains des enfants sont adolescents) ;
- familles monoparentales ;
- personne étrangère non issue de l’Union Européenne (très négatif si originaire
du continent africain) ;
- ressources faibles, situation de travail précaire (intérim, CDD, chômage,
RMI/RSA) ;
- situation de mal-logement ou d’hébergement (très négatif si il y a eu une
expulsion du logement social, plus encore si le ménage était de « mauvaise foi » 8 )
;
- connaissance d’une situation antérieure non conforme aux attentes du bailleur
(existence d’impayés ou troubles de voisinage), enquête sociale dépréciatrice.
L’existence de lien avec la commune d’origine n’est pas considérée comme un critère de
« fragilité », puisque, selon la ville où le ménage sera proposé, il pourra lui être favorable
(existence de lien d’habitat ou de travail) ou défavorable (absence de lien).
Cette définition est bien entendue approximative et floue. Mais, comme le soulignent les
recherches, ce caractère flou des ménages jugés « indésirables » - ou « fragiles » - est
fondamental. Le flou autour de l’attribution de logement social est en effet un élément
indispensable pour permettre une discrimination qui, si elle était explicite, serait illégale. On
7 « Une discrimination est avérée lorsque des critères légitimes de déni d’accès sont contournés au profit
de critères illégitimes (l’origine ethnique ou la race) ou lorsque des arbitrages en apparence neutres lèsent
systématiquement des personnes de telle ou telle origine, réelle ou supposée » (Simon & Kirszbaum, 2001)
8 Un ménage en situation d’expulsion est dit de « mauvaise foi » s’il est considéré comme étant
financièrement en mesure de régler son loyer et qu’il ne le règle pas ; ou s’il ne suit pas le plan d’apurement
de sa dette ; bref, c’est ménage considéré comme ne faisant « pas d’effort » pour améliorer sa situation.
19

etrouve ainsi ce flou dans la catégorisation des ménages, dans le processus d’attribution et dans
l’invocation de la « mixité sociale » pour refuser certains ménages (Simon & Kirszbaum, 2001 ;
Tissot, 2005 ; Kirzsbaum, 2008 ; Bourgeois, 2011).
Cette définition coïncide en grande partie avec les caractéristiques dont la concentration sur
certains quartiers est jugée comme « handicapante » pour ceux-ci et dont la concentration est un
élément-clé dans la catégorisation d’un quartier comme « Zone Urbaine Sensible » (Tissot, 2005,
Tissot 2007) : « étrangers, immigrés, pauvres, chômeurs, jeunes, délinquants et/ou habitant en
logement social » (Tissot, 2005).
Un lien a priori fort entre ménages fragiles et ménages DALO
Les ménages DALO sont des ménages souhaitant intégrer un logement social et ayant une
difficulté de logement (non ou mal-logement, délai anormal d’attente de logement social). La
question est de savoir si les caractéristiques « de fragilité » sont surreprésentés chez ces
ménages. Comme le relève Marine Bourgeois :
« Non sans un certain paradoxe, on notera que les « mauvais » candidats du point de vue de
l’ESH correspondent à ceux considérés comme « prioritaires » du point de vue du législateur. »
(Bourgeois, 2011)
Le paradoxe s’explique aisément : les ménages discriminés dans l’accès au logement social
sont ceux qui ont le plus de difficultés à y accéder. En conséquence, ils sont considérés comme
prioritaires par le législateur. La catégorisation des ménages comme « fragile » est d’ailleurs
reprise par l’ensemble des acteurs du système d’accès au logement social des publics défavorisés
(mairies, bailleurs, services de l’Etat, associations : Houard, 2009). La loi DALO ayant pour
vocation, dans l’esprit de la loi, d’assurer l’effectivité de l’accès au logement social aux ménages
en situation de mal-logement, il semblerait logique que les ménages DALO correspondent aux
ménages jugés « indésirables » par les acteurs du logement social, et donc qu’ils présentent des
caractéristiques négatives aux yeux des attributaires de logement social. Comme le souligne un
cadre supérieur dans une ESH :
« C’est vrai que tout le monde avait peur du DALO, le DALO est identifié au Canal Saint-Martin,
et les gens se disent « c’est pas possible on va gérer des chiens plutôt que des bonhommes » »
(Bailleur 1, entretien 1)
Nous allons voir que la réalité est plus nuancée – nuance d’ailleurs soulignée par les discours
des acteurs, ainsi que par les premières recherches effectuées sur le sujet.
20

. Une étude statistique à faire avec précautions
Populations étudiées
Nous avons explicité ce qu’était un ménage considéré comme « fragile ». Il s’agit désormais de
se demander si les ménages DALO peuvent être considérés comme des ménages fragiles. Pour
cela, il faut tout d’abord savoir ce qu’est au juste un « ménage DALO », ainsi que la population à
laquelle on le compare.
On peut en effet considérer quatre types de « ménages DALO » :
- Les ménages demandant à être reconnus comme « prioritaires et urgents », et ayant
déposé un dossier en ce sens auprès des commissions de médiation instaurées dans le
cadre de la loi DALO ; ils seront désignés par la suite comme étant les ménages
« demandeurs DALO » ;
- Les ménages ayant déposé un dossier, et été reconnus « prioritaires et urgents » par les
commissions de médiation ; ils seront désignés par : ménages « labélisés DALO » ;
- Les ménages ayant déposé un dossier, été reconnus « prioritaires et urgents », et à qui
une proposition de logement est faite ; ils seront désignés par : ménages « labélisés
DALO avec proposition de relogement » ;
- Les ménages labélisés DALO ayant effectivement accédé à un relogement dans le
logement social ; ils seront désignés par : ménages « DALO relogés ».
Ces distinctions ne sont pas neutres, une sélection des ménages étant possible entre chaque
étape. Ainsi, un chercheur pointe l’existence de filtrages au niveau des commissions de médiation
(Weill, 2011). Dans le cadre du département de la Seine-Saint-Denis, il semblerait également qu’il
y ait un filtrage entre les ménages labélisés DALO et ceux à qui une proposition de logement est
faite, les services de l’Etat déclarant essayer de positionner des ménages « crédibles » –
autrement dit, pas trop « fragiles » – (source : entretien 2, UT93). Enfin, les refus des propositions
de logements sont fréquents, que cela soit de la part des bailleurs ou des ménages (HCLPD, 2012).
La fréquence des refus varie selon le profil des ménages (Weill, 2011).
Par ailleurs, on peut comparer ces ménages à plusieurs types de populations :
- (A) La population d’un espace donné (région, département) ; ils seront désignés par
« ensemble de la population »;
- (B) La population de cet espace qui habite un logement social ; ils seront désignés par la
suite par « locataires LLS » (Logement Locatif Social) ;
- (C) La population qui a récemment accédé à un logement social dans cet espace ; ils
seront désignés par « arrivants LLS » ;
- (D) La population qui souhaite intégrer un logement social dans cet espace; ils seront
désignés par « demandeurs LLS » ;
- (A*, B*, C*,D*) La population qui, au sein de chacun de ces espace, habite en Zone
Urbaine Sensible, ou souhaite y habiter (cette questions sera abordée plus
spécifiquement dans la partie 2) ;
21

- Enfin (et cet aspect sera discuté en partie 4), on peut les comparer aux autres ménages
relevant d’un dispositif de lutte contre le mal-logement par l’accès au logement social, tel
que les Accords Collectifs Départementaux (ACD) ou le contingent préfectoral « mallogés
».
Là encore, le choix de la population de comparaison n’est pas neutre. En effet, quand on passe
de (A) à (B), de (B) à (C) ou de (C) à (D), on remarque une proportion croissante de ménages jugés
« indésirables », ou « fragiles ». De même, entre une population (X) et la sous-population résidant
en ZUS (X*), on trouve davantage de ménages « fragiles ». C’est-à-dire que, en Ile-de-France, le
logement social accueille des populations avec des indices de fragilité plus fort que le parc privé ;
que le parc social accueille actuellement une proportion croissante de ménages « fragiles » ; que
les demandeurs de logement social sont encore plus « fragiles » que ceux qui y accèdent
effectivement. Cela correspond à des phénomènes antérieurs à la loi DALO et bien connus :
- De (A) à (B) et de (B) à (C) : L’appauvrissement du logement social (qui renvoie au débat
sur la vocation du logement social : « logeur de pauvres » ou de classes moyennes :
Houard, 2009) ;
- De (D) à (C), et plus particulièrement de (D*) à (C*) : Le filtrage des demandeurs et les
discriminations dans l’accès au logement social (présenté ci-dessus, en 1a) ;
- Entre (X) et (X*) et entre (B*) et (C*) : La définition des ZUS en tant « territoires cumulant
les difficultés » (Tissot, 2005, Tissot 2007) et le renforcement progressif du cumul des
caractéristiques considérées comme « handicapantes » (Epstein, 2011 ; ONZUS, 2011).
Données utilisées
Les données utilisées pour étudier le profil des ménages DALO proviennent de différentes
sources ; elles sont de qualité variable. Cette variété des sources et leur qualité parfois médiocre
est un élément important de ce mémoire, puisqu’elles limitent très fortement l’exploitation qu’il
est possible de faire des données. Les données sont issues des sources suivantes, depuis les plus
générales jusqu’aux données locales :
- Données INSEE, issues du recensement de la population de 2008 (RP2008) ;
- Données de l’enquête OPS (Occupation du Parc Social) de 2010 ;
- Données publiées par le Comité de suivi de la loi DALO en 2010, 2011 et 2012 ;
- Données publiées par l’ADIL (Agence départementale d’information sur le logement) de la
Seine-Saint-Denis sur les demandes de logements sociaux (novembre 2009) et sur le profil
des demandeurs et labélisés DALO (juin 2010) ;
- Données publiées par la DRIHL (Direction Régionale et Interdépartementale de
l'Hébergement et du Logement) en 2010 sur le profil des ménages labélisés DALO ;
- Données publiées en interne par le bailleur 1, en 2012, sur le profil des ménages DALO
relogés au sein de son parc ;
- Données brutes du bailleur 2, sur le profil des ménages DALO relogés au sein de son parc ;
- Données brutes de l’unité territoriale de la DRIHL en Seine-Saint-Denis (UT93 de la DRIHL),
sous forme d’un extrait du tableau de suivi des ménages labélisés DALO et des
propositions de logement qui leur sont faites.
22

En annexe se trouve une description précise des données utilisées, avec une estimation de
leur degré de précision. En particulier, pour les sources comportant un taux d’erreur important
(ADIL, DRIHL, UT93), l’estimation du taux d’erreur est expliquée. Les principales conclusions des
études portant sur les ménages DALO sont également reprises.
Qualité statistique des données
Quatre éléments rendent la comparaison des données délicate. Premièrement, la variation
temporelle : les données ont des dates diverses (allant de 2006 à 2010 pour les ménages autres
que DALO, de 2008 à 2012 pour les ménages DALO) ; certains écarts dans les résultats peuvent
donc être dus à des évolutions temporelles 9 . Ensuite, la variation des définitions des catégories
utilisées : ainsi, la catégorie « famille monoparentale » est-elle définie différemment dans les
sources utilisées (recensement, données OPS, logiciel GIL, données bailleur). Si, entre les données
OPS et le recensement, la distorsion est prise en compte, ce n’est pas le cas pour les autres
données. Les deux dernières difficultés sont spécifiques aux données issues des acteurs de terrain
(bailleurs, ADIL, UT93 de la DRIHL). Il y a les erreurs logiciels des données issus de logiciels des
services de l’Etat, tels que les logiciels GIL ou DALORIF. Dans le cas du DALORIF, on peut estimer
les erreurs à 20% des entrées, ce qui est considérable. Enfin, le faible nombre de ménages
concernés, qui parfois ne dépasse pas la centaine, est problématique : les simples fluctuations
statistiques sont alors non négligeables. Ces quatre éléments mis ensemble rendent l’analyse du
profil des ménages DALO très compliquée. Il est difficile de donner une vision claire de leur
situation, tant les quatre difficultés soulignées (variation des définitions, variation temporelle,
erreurs logiciels, effectifs faibles) réduisent la pertinence des chiffres avancés.
Pour permettre d’estimer ce qui, dans les statistiques présentées par la suite, a une réelle
pertinence statistique, un intervalle d’imprécision (ou intervalle de confiance) a été défini pour
chaque chiffre présenté. Il est calculé à partir de trois éléments : la taille de la population
considérée (plus la taille de la population sera petite, plus les résultats pourront fluctuer selon les
individus particuliers, donc plus l’intervalle sera large) ; les erreurs contenues dans certaines bases
de données (estimation effectuée à partir d’incohérence relevées dans les données) ; dans le cas
des familles monoparentales, la variation des définitions d’une base de données à l’autre a
également été prise en compte. Le calcul exact est présenté en annexe. Par ailleurs, au vu de la
faible précision des informations obtenues, les résultats seront présentés sous forme de
graphiques. Ceux-ci ont en effet l’avantage de lisser les écarts de quelques pourcent, non
significatifs ici. Les tableaux de données sont présents en annexe. L’origine des chiffres présentés
est précisée pour chaque entrée, entre parenthèses.
9 Dans le cas des ménages DALO, un professionnel rencontré affirme avoir constaté, à l’échelle de son
groupe, une évolution dans le profil des ménages DALO, entre « les premiers DALO » (2008-2010) et les
DALO « actuels » (2011-2012). Source : bailleur 1, entretien 1.
23

Une difficulté relevée par les autres chercheurs
Plusieurs chercheurs en sciences sociales témoignent de la difficulté à établir des statistiques
consolidées dans le domaine du logement des personnes défavorisées et/ou des quartiers en
difficulté. Noémie Houard affirme lors d’un entretien avoir essayé de chiffrer la « récupérabilité
des contingents préfectoraux. ». Les sources de données qu’elle avait mobilisées (Observatoire de
logement d’Ile-de-France, AORIF, services de l’Etat, bailleurs) sont de nature semblable à celles
utilisées ici. L’étude a dû être abandonnée, les données ne concordant pas. Sylvie Tissot relève les
difficultés qu’ont eues les administrateurs de l’INSEE, au milieu des années 1990, pour produire
des données sur les « quartiers sensibles » de manière standardisée sur le territoire (Tissot, 2004).
Dans le cadre des opérations de rénovations urbaines, pourtant supposées faire l’objet d’une
évaluation, et auxquelles un comité de suivi est dédié, la Cour des Comptes relève que « aucun
dispositif ne permet aujourd’hui d’évaluer le taux de mise en service des logements financés ».
(Cour des comptes, 2010).
Rappelons ici la thèse de Catherine Bourgeois sur les attributions de logements sociaux. La
chercheuse constate en effet une opacité construite, organisée : les acteurs impliqués dans
l’attribution des logements sociaux (bailleur, maire, services de l’Etat) tirant parti de la nondiffusion
d’information et de l’opacité du système (Bourgeois, 1996). A l’échelle de ce mémoire,
sa conclusion semble aujourd’hui encore d’actualité.
Exemple des problèmes liés aux bases de données: les familles monoparentales
Une « famille monoparentale » est, selon la définition de l’INSEE : « une personne de
référence sans conjoint, habitant avec un ou plusieurs de ses enfants ». Mais où s’arrête la notion
d’ « enfant » ? Pour l’INSEE, toute personne vivant chez ses parents et n’ayant pas lui-même
d’enfant est considéré comme un « enfant », quel que soit son âge. Dans les données de la
Préfecture, seuls les enfants mineurs sont comptabilisés comme « enfants ». Le logiciel GIL, quant
à lui, élimine des « familles monoparentales » les personnes se déclarant comme telles, mais dont
la demande de logement social fait mention d’un compagnon (nom, date de naissance). Ces
variations de définition ont un impact sur le nombre estimé de familles monoparentales, comme
le montrent les deux tableaux suivants :
personnes
seules
24
familles
monoparentales
couples
sans
enfant
couples
avec
enfant
autres
INSEE - enfants + 25 ans exclus 31% 11% 19% 31% 6%
INSEE - chiffres bruts 31% 13% 19% 33% 4%
Estimation de la part de familles monoparentales en Seine-Saint-Denis
personnes
seules
couples
sans
enfant
couples
avec
enfant
familles
monoparentales
Autres
Arrivants en LLS (OPS 2010) 28,3% 13% 32,2% 20% 6,7%
Arrivants en LLS (GIL) 34% 17% 34% 15%
Estimation de la part de familles monoparentales dans en Seine-Saint-Denis
ayant accédé récemment à un logement social

Les données ne concordent pas ici. La seule différence de période (la base OPS correspond aux
personnes arrivées entre 2006 et 2009, la base GIL aux personnes dont la demande a abouti en
2007) ne suffit pas à expliquer l’écart. Les fluctuations ne peuvent également pas être simplement
liées à la taille de l’échantillon. Il faut ici considérer à la fois la différence dans les informations
initiales recueillies (données fournies par le bailleur ou la personne), le choix fait dans le second
cas (GIL) d’envisager la notion de « famille monoparentale » dans un sens restrictif, et le fort taux
d’erreur de la base GIL.
Si l’on regarde la proportion des ménages en Seine-Saint-Denis pour les sous-populations qui
nous intéressent, on obtient le graphique suivant :
Labélisés DALO prop. logement (t93)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Locataires LLS (OPS2010)
Ensemble de la population (RP2008)
Seine-Saint-Denis
Familles monoparentales
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
% familles monoparentales
Estimation de la part de familles monoparentales dans plusieurs groupes
habitant la Seine-Saint-Denis (1)
A première vue, ce graphique semble indiquer :
- une surreprésentation des familles monoparentales parmi les familles DALO auxquelles
une proposition de logement est faite ;
- Mais un taux de familles monoparentales parmi les demandeurs DALO dans la moyenne
(légèrement supérieur ou légèrement inférieur selon que l’on considère les données GIL
ou OPS).
- L’écart le plus manifeste se situe entre les familles labélisées DALO ayant une proposition
de relogement et les autres (demandeurs DALO inclus).
Avec les barres d’erreurs liées à la taille des différentes populations considérées :
25

Labélisés DALO prop. logement (t93)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Locataires LLS (OPS2010)
Ensemble de la population (RP2008)
Erreurs : fluctuations statistiques
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Estimation de la part de familles monoparentales dans plusieurs groupes
d’habitants de la Seine-Saint-Denis (2)
Si l’on intègre les erreurs liés aux logiciels, en prenant un taux d’erreur de 20% pour le logiciel
DALORIF (données ADIL) et 5% pour les deux autres logiciels (GIL, tableau de l’UT93), et qu’on
rajoute une erreur dans les valeurs supérieures de GIL pour compenser la définition visiblement
trop restrictive comparée aux ménages DALO, on obtient le graphique suivant :
Labélisés DALO prop. logement (t93)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Locataires LLS (OPS2010)
Ensemble de la population (RP2008)
Erreurs : fluctuations + erreurs
logiciels + écarts de définition
Seine-Saint-Denis
% familles monoparentales
% familles monoparentales
Seine-Saint-Denis
Familles monoparentales
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
% familles monoparentales
Estimation de la part de familles monoparentales dans plusieurs groupes
d’habitants de la Seine-Saint-Denis (3)
Les conclusions sont ici bien plus difficiles à tirer que dans le graphique (1). Ce troisième
graphique souligne bien la faiblesse des statistiques actuelles concernant les ménages DALO et les
précautions à prendre avant d’émettre une conclusion sur leurs caractéristiques socioéconomiques.
26

c. Les ménages DALO sont statistiquement plus « fragiles » que les
locataires du logement social
Compte-tenu de ce qui a été exposé jusqu’ici, nous étudierons donc les caractéristiques des
ménages DALO (labélisés, labélisés avec proposition de relogement, relogés) comparativement à
différents groupes (ensemble de la population résidant sur le territoire, locataires de logement
social, locataires emménagés récemment en logement social, demandeurs de logement social).
Trois caractéristiques ont été étudiées, au niveau de l’Ile-de-France et/ou de la Seine-Saint-
Denis : les ressources des ménages, la nationalité et la composition familiale. Les groupes
comparés pour chacune de ces caractéristiques varient selon les données disponibles. Les
résultats seront présentés sous forme de graphiques. Les sources sont précisées entre
parenthèse. La barre d’erreur prend en compte la taille de la population étudiée, ainsi que
l’évaluation du taux d’erreur de chaque source (précisions en annexe).
Ressources des ménages (Ile-de-France)
Parmi les données recueillies, seules les données du bailleur 1 (Ile-de-France) comportaient
une mention de revenus qui a pu être utilisée. Les ressources des ménages sont comparées selon
les critères d’admission du logement social. La référence est le logement de type PLUS, logement
social intermédiaire. Pour être admissible au logement social, un ménage ne doit pas dépasser
120% des plafonds PLUS. Pour pouvoir bénéficier d’un logement de type PLAI (catégorie actuelle
la plus accessible financièrement parlant), le ménage doit avoir des revenus inférieurs à 60% des
plafonds PLUS.
DALO relogés (bailleur1)
Arrivants en LLS (bailleur1)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Locataires LLS (OPS2010)
Ile-de-France
Ressources des ménages
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ménages ayant des ressources comprises entre 0 et 40% des plafonds PLUS
Ménages ayant des ressources comprises entre 40 et 60% des plafonds PLUS
Ménages ayant des ressources comprises entre 60 et 120 % des plafonds PLUS
Ménages ayant des ressources supérieures à 120% des plafonds PLUS
27

Arrivants en LLS en ZUS (OPS 2010)
Arrivants en LLS (bailleur1)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Locataires LLS (OPS2010)
Erreurs : fluctuations
statistiques
Ile-de-France
Ménages aux ressources inférieures à 40% des plafonds PLUS
DALO relogés (bailleur1)
Les ménages arrivant dans le logement social sont plus nombreux à avoir des ressources
inférieures à 40% des plafonds PLUS (45% contre 40% parmi les locataires en place) ; les ménages
entrants en ZUS sont encore plus nombreux sous ce plafond (58%). Les ménages DALO sont
nettement plus nombreux dans cette catégorie, puisqu’ils avoisinent les 80%.
Le bailleur dont nous tirons ces données semble à première vue avoir un parc dans la
moyenne (arrivants en LLS, bailleur 1 vs OPS). Il a de plus accueilli un nombre de ménages DALO
significatif. On peut donc en conclure que les ménages DALO ont vraisemblablement des
ressources plus faibles, inférieures pour 4 ménages sur 5 à 40% des plafonds PLUS (les
logements PLAI étant, on le rappelle, accessibles dès 60% des plafonds PLUS).
Nationalité (Seine-Saint-Denis)
Labélisés DALO prop. logement (t93)
Ensemble de la population (RP2008)
0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00% 120,00%
ressources inférieures à 40% des plafonds PLUS
Labélisés DALO (ADIL)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Seine-Saint-Denis
Nationalité
0% 20% 40% 60% 80% 100%
français étrangers CEE étrangers hors CEE
28

Labélisés DALO prop. logement (t93)
Labélisés DALO (ADIL)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Ensemble de la population (RP2008)
Erreurs : fluctuations + erreurs
logiciels + écart s de définition
Seine Saint-Denis
Pourcentage d'étrangers
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Pourcentage d'étrangers
Il est difficilement possible de tirer une conclusion sur les écarts entre les ménages
demandeurs DALO, labélisés DALO, labélisés DALO avec proposition de relogement. En revanche,
les ménages n’étant pas de nationalité européenne sont vraisemblablement surreprésentés
chez les ménages DALO, toutes catégories confondues. En Seine-Saint-Denis, plus d’un ménage
DALO sur deux est étranger, pour seulement un ménage sur trois environ parmi les demandeurs
de logement social et un demandeur sur quatre parmi les entrants dans le logement social. Ces
chiffres sont cohérents avec les recherches sur les discriminations à l’entrée du logement social
(Simon & Kirszbaum, 2001 ; Epstein & Kirszbaum, 2003 ; Sala Pala, 2005) : les personnes de
nationalité étrangère ont plus de difficultés à accéder au logement social ; il y a donc une
surreprésentation des ménages étrangers parmi les ménages n’accédant pas au logement social
et cette surreprésentation se retrouve parmi les ménages DALO (demandeurs, labélisés, relogés).
Familles monoparentales (Seine-Saint-Denis et Ile-de-France)
Labélisés DALO prop. logement (t93)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Seine-Saint-Denis
Composition familiale
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
personnes seules couples sans enfant couples avec enfant
familles monoparentales autres
29

Labélisés DALO prop. logement (t93)
Demandeurs DALO (ADIL)
Demandeurs LLS (GIL)
Arrivants en LLS (GIL)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Locataires LLS (OPS2010)
Ensemble de la population (RP2008)
Erreurs : fluctuations + erreurs
logiciels + écarts de définition
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Les données disponibles pour la Seine-Saint-Denis donnent un résultat peu probant sur la
composition familiale. L’écart entre les demandeurs DALO (comptabilisés par l’ADIL) et ceux parmi
eux qui ont reçu une proposition de logement (UT93) paraît considérable.
Cependant, pour un même groupe de personnes (les arrivants en LLS en l’occurrence), deux
sources donnent deux résultats très différents. Il parait difficile de tirer une conclusion de ce
graphique.
Arrivants en LLS (bailleur1)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Ensemble de la population (RP2008)
Erreurs : fluctuations
statistiques
DALO relogés (bailleur1)
Locataires LLS (OPS2010)
Seine-Saint-Denis
Familles monoparentales
% familles monoparentales
Ile-de-France
Familles monoparentales
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
% familles monoparentales
Si l’on regarde les données disponibles à l’échelle de l’Ile-de-France, on peut faire l’hypothèse
d’une surreprésentation des familles monoparentales parmi les ménages DALO.
Au bilan, les ménages DALO semblent constituer une population plutôt plus « fragile » que
la moyenne des arrivants dans le parc locatif social (et donc encore plus fragile que les
locataires du parc social, ou que l’ensemble de la population), sur les trois critères testés :
niveau de revenus, nationalité, et composition familiale.
30

Conclusion de la première partie
La notion de ménage « fragile » fait écho à la qualification des ménages effectuée par les
bailleurs du logement social et partagée par les autres acteurs du logement social. Certains
ménages sont ainsi jugés indésirables. Les recherches effectuées sur l’attribution des logements
sociaux pointent les discriminations dont ces ménages font l’objet, et tout particulièrement les
ménages d’origine étrangère. Cette discrimination est possible grâce aux flous et aux
contradictions dans les règles d’attribution du logement social. Les ménages « fragiles »
correspondent exactement aux ménages jugés indésirables par les bailleurs.
Les données statistiques recueillies sont d’une qualité variable et couvrent des champs parfois
différents ; en particulier, le suivi statistique des ménages DALO mériterait d’être consolidé.
Malgré ces difficultés techniques, les données permettent de conclure que les ménages DALO
sont plus « fragiles » que les autres ménages accédant au logement social sur les critères testés
(niveau de revenus, nationalité, composition familiale).
Ce résultat n’est guère surprenant. Il paraît logique que les ménages DALO, qui par définition
sont des ménages en situation de mal-logement, aient un profil « fragile ». La question pertinente
– et pour laquelle il n’y a pas de réponse a priori évidente – est de savoir si les ménages DALO
sont statistiquement plus fragiles que les autres ménages entrant dans un logement social situé
en Zone Urbaine Sensible. C’est l’objet de la partie suivante.
31

Partie 2 :
Il n’est pas possible de dire si les ménages DALO sont plus fragiles
que les locataires des Zones Urbaines Sensibles
Si les ménages DALO ont été présentés en 2007 par certains acteurs comme représentant un
poids supplémentaire qui viendrait peser sur les Zones Urbaines Sensibles, c’est bien parce que
ces ménages étaient vus comme plus fragiles que les autres ménages entrant en ZUS. Nous avons
vu que les ménages DALO sont « plus fragiles » que la moyenne HLM, ce qui n’a rien de
surprenant. Mais le sont-ils plus que la moyenne des personnes entrant dans un logement social
situé en Zone Urbaine Sensible ? Tel est l’objet de cette partie.
Nous procéderons en quatre étapes. Tout d’abord, la question des données disponibles est
cruciale. Nous verrons en effet que les données de suivi disponibles sur les ménages DALO et sur
les ZUS se recoupent tellement peu qu’il est impossible d’effectuer une comparaison statistique
entre les ménages labélisés DALO et les ménages entrants dans un logement social situé en ZUS.
Nous verrons ensuite que les ménages entrants en ZUS sont également des ménages « fragiles ».
Puis nous analyserons le discours des acteurs sur les ménages DALO : cela nous permettra de faire
l’hypothèse que, selon les acteurs du logement, les ménages DALO ne différeraient pas beaucoup
des ménages accueillis en ZUS. Enfin, nous verrons que le profil des ménages DALO à qui une
proposition de logement est faite est le même, que le logement soit situé en ZUS ou hors ZUS.
32

a. Des données qui ne se recoupent pas
Le suivi du relogement des ménages DALO : des données aujourd’hui encore
très fragmentées
Pour pouvoir réaliser une analyse quantitative des lieux de relogement des ménages DALO, il
faut qu’il existe un organisme qui puisse dire, à une échelle suffisamment large, combien de
ménages DALO ont été relogés en ZUS. Une première étape du mémoire a donc été de rencontrer
les différents organismes, aux différentes échelles (nationales, départementales, communales),
afin de bien comprendre qui possédait quelles données, avec quel degré de fiabilité.
Le premier acteur identifié était bien entendu l’Etat et ses directions régionales et
départementales. La connaissance du pourcentage de ménages DALO relogés en ZUS est
pertinente pour l’administration publique, puisqu’elle constitue un des objectifs de la mise en
œuvre de la loi DALO. Or celle-ci ne dispose pas actuellement de cette connaissance.
Le dispositif actuel de suivi des relogements des ménages DALO passe en effet par un logiciel,
le Comdalo. Or celui-ci est actuellement renseigné de manière incomplète, voire inexacte pour
certaines entrées ; en particulier, l’ensemble des départements de petite couronne (75, 92, 93,
94) la mention ZUS/hors ZUS n’était pas renseignée jusqu’à une date récente. Dans le
département étudié, le 93, un tableur Excel de suivi local a été mis en place par l’équipe
départementale. Si ce tableur comporte des données actualisées et fiables, à la fois sur le profil
des ménages labélisés DALO et sur le logement proposé (adresse, type, taille), il ne mentionne pas
si le logement proposé est situé en ZUS ou non.
Les autres structures étatiques (DRIHL, DHUP, HCLPD) dépendent des informations
renseignées au niveau local dans le Comdalo et de tableaux de synthèse envoyés manuellement
par les départements.
Les autres acteurs nationaux dépendent des données fournies par l’administration. Les
représentants des bailleurs au niveau national et régional, l’AORIF et l’USH, disposent de données
fournies par la DHUP et la DRIHL, ainsi que des études qu’ils ont menées auprès des organismes
HLM. Actuellement, ils ne disposent sur le suivi des ménages DALO que des chiffres de la DRIHL.
Une étude visant à évaluer la mise en œuvre de la loi DALO vient d’être lancée, dans le cadre
d’une thèse effectuée en CIFRE à l’AORIF.
Les seules données disponibles sur le possible relogement en ZUS des ménages DALO se
situent donc au niveau local. Les communes ne disposent d’informations sur les ménages relogés
dans leur commune que si elles participent aux commissions d’attribution des bailleurs – ce qui
est généralement le cas. Elles ont de plus une bonne connaissance de leur territoire et sont à
même d’identifier si le logement est situé en ZUS ou non. Une étude sur le cas de quelques
communes est réalisable, bien que limitée dans son échelle. C’est l’option qu’a retenu P-E Weill
pour son travail de doctorat (Weill, 2011).
Les bailleurs sont ceux qui disposent du plus grand nombre d’informations. Ils ont en effet des
données exhaustives portant à la fois sur le profil des ménages et le profil des logements. La
difficulté réside dans le très grand nombre de bailleurs concernés (cent-quarante environ en Ile-
33

de-France) et dans leur capacité variable à extraire des informations statistiques de leurs
informations brutes.
Par ailleurs, les réformes d’enregistrement des demandes de logement social (numéro unique
départemental & régional), ainsi que la loi DALO ont entraîné des modifications dans les
configurations des bases de données des services de l’Etat, ainsi que de certains bailleurs. Ces
modifications compliquent le suivi statistique, en particulier la comparaison sur plusieurs années.
En annexe se trouve un tableau récapitulatif des différentes données actuellement possédées
par les différents organismes.
Des données impossibles à recouper avec celles des ZUS
Plusieurs sources de données donnent des éléments caractérisant la population des Zones
Urbaines Sensibles. Le mémoire en considère trois : les données issues de l’enquête OPS, celles
produites annuellement par l’ONZUS, et les données fournies par l’INSEE. Les données les plus
pertinentes sont celles de l’enquête OPS (OPS, 2010). Cependant, la mention ZUS/hors ZUS n’est
disponible qu’à l’échelle de l’Ile-de-France. Les données départementales ne sont pas déclinées à
l’échelle des ZUS. Les seules données de comparaison sont donc celles du bailleur 1. L’ONZUS
réalise, dans son rapport annuel, une analyse détaillée de la situation de l’ensemble des Zones
Urbaines Sensibles françaises. Les échelles disponibles sont la région et l’unité urbaine. Le rapport
apporte de nombreuses données supplémentaires et intéressantes sur les Zones Urbaines
Sensible, mais qui ne peuvent pas être recoupées avec les informations disponibles sur les
ménages DALO. L’INSEE propose des données pour chacune des Zones Urbaines Sensibles
franciliennes. Les données sont également disponibles à l’échelle du département de la Seine-
Saint-Denis. Mais elles ne coïncident pas avec les champs recueillis sur les ménages DALO 10 . Le –
relatif – manque de données locales sur les ZUS fait écho à la recherche de Sylvie Tissot sur la
construction des ZUS : « La fabrication d’outils d’analyse à la fois locaux et centralisés aurait
nécessité l’action d’une administration centrale à laquelle la politique de la ville, née avec la
décentralisation, n’a jamais donné naissance. » (Tissot, 2004)
Au final, les données obtenues ne se recoupent pas suffisamment pour pouvoir réellement
comparer les populations entrantes en ZUS et les ménages DALO. Pour l’illustrer, voici un des
graphiques qu’on peut réaliser avec les données disponibles :
10 Les champs disponibles sont les suivants : Demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi ; Population
salariée ; Revenus fiscaux ; Bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire ;
Bénéficiaires des prestations légales ; Naissances domiciliées ; Entreprises et établissements ; Créations
d'activités économiques ; Données localisées sur l'emploi au lieu de travail.
34

DALO relogés (bailleur1)
Arrivants en LLS en ZUS (OPS 2010)
Arrivants en LLS (bailleur1)
Arrivants en LLS (OPS 2010)
Ile-de-France
Ressources des ménages arrivants
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Ressources comprises entre 0 et 40% des plafonds PLUS
Ressources comprises entre 40 et 60% des plafonds PLUS
Ressources comprises entre 60 et 120 % des plafonds PLUS
Ressources supérieures à 120% des plafonds PLUS
Le bailleur 1 est caractérisé par des ménages arrivants aux ressources plus faibles que la
moyenne des bailleurs d’Ile-de-France (lignes : arrivants en LLS, OPS et bailleurs 1). On faire
plusieurs hypothèses : soit que les ménages du bailleur 1 entrants en ZUS ont des ressources plus
faibles que la moyenne d’Ile-de-France ; soit que l’écart est uniquement dû au fait que le bailleur
1 possède davantage de logements en ZUS. Selon l’hypothèse considérée, l’interprétation des
données n’est pas la même.
Au vu des données disponibles, il n’est donc pas possible de répondre à la question que se
pose le mémoire, à savoir : « les ménages DALO sont-ils plus « fragiles » que les autres ménages
entrants en ZUS ? ». Pour néanmoins tenter d’éclairer la question, trois angles d’attaques ont
été retenus. Le premier mobilise le discours des acteurs. Le second consiste à se demander si les
ménages DALO relogés en ZUS sont plus « fragiles » que les ménages DALO relogés dans les
autres quartiers. Le troisième consiste à étudier la localisation des ménages DALO : sont-ils
relogés plutôt en ZUS ou hors ZUS ? Parmi les ZUS, sont-ils plutôt relogés dans les quartiers les
plus en difficulté ?
Avant cela, le mémoire rappelle simplement quelques caractéristiques des Zones Urbaines
Sensibles.
35

. Les ZUS sont des territoires « fragiles »
Définition
Les zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains définis par les pouvoirs
publics pour être la cible prioritaire de la politique de la ville, en fonction des considérations
locales liées aux difficultés que connaissent les habitants de ces territoires (INSEE, 2012). Elles
constituent l’un des trois niveaux d’intervention défini par la loi du 14 novembre 1996 de mise en
œuvre du pacte de relance de la politique de la ville.
Les ZUS sont, par construction, des « territoires qui cumulent les difficultés » : en effet, leur
délimitation est basée sur un indice de précarité, supposé cumuler toutes les difficultés
auxquelles sont confrontés les territoires. Selon Sylvie Tissot, les ZUS ont été choisies à partir
d’indicateurs statistiques, doublés d’ajustements politiques (pondération des critères,
interventions d’élus pour retirer ou ajouter un quartier) (Tissot, 2004). Nonobstant l’aspect
politique du choix, c’est bien un critère statistique, de surreprésentation de certaines
caractéristiques qui détermine la délimitation en ZUS : « jeunesse, mono-parentalité, pauvreté,
habitat HLM, échec scolaire, chômage, abstention aux élections, mais aussi immigration » (Tissot,
2004). Ces caractéristiques ont progressivement été considérées comme étant les « signes de
difficulté » des quartiers (Tissot, 2004).
On constate effectivement que les ZUS franciliennes, et en particulier celles de Seine-Saint-
Denis, sont caractérisées par une surreprésentation de ces « indices de difficulté ». A titre
d’illustration, voici un tableau extrait du dernier rapport de l’Observatoire National des Zones
Urbaines Sensibles (ONZUS, 2011).
Population totale
Moins de 20 ans
60 ans et plus
Etrangers
Français par acquisition
Familles
Familles monoparentales
Ménages ordinaires
Cinq personnes et plus
Propriétaires
Logements
Vacants
Appartements
36
Ile-de-France
ZUS UU englobantes*
32,5
11,6
23,0
13,2
24,7
15,4
19,5
5,6
92,6
25,7
16,6
13,3
8,7
16,4
7,9
44,6
6,3
75,9
*Unités urbaines englobantes des zones urbaines sensibles
Quelques caractéristiques des ZUS franciliennes. Source : ONZUS, 2011.

Les données OPS disponibles sur les ménages entrants dans les Zones Urbaines Sensibles
franciliennes nous confirment que ceux-ci sont sans conteste des ménages « fragiles ». Les
entretiens réalisés vont dans le même sens :
« Malheureusement sur les ZUS… bah c’est vrai que c’est un peu un leurre, on en a des gens
avec des ressources qui veulent aller en ZUS, mais très peu. C’est pas simple pour nous
d’ailleurs parce que c’est vrai qu’on essaye de mixer, on essaye… mais, voilà, le seul
avantage c’est effectivement de pas payer de surloyer mais bon… en dehors de ça… c’est
vrai… en plus c’est vrai qu’en plus chez nous les ZUS sont quand même… »
(bailleur 2, entretien 2, 93&95).
Les ménages entrants en Zone Urbaine Sensible sont donc, dans l’ensemble, des ménages
« fragiles ».
37

c. Selon les acteurs interrogés, les ménages DALO ne sont pas « très
fragiles »
Le discours des acteurs interrogés (bailleurs, UT93 de la DRIHL, ville) dessine un portrait
nuancé des ménages DALO. Le préjugé initial sur les DALO était que ces familles seraient
l’incarnation des « mauvais clients », avec des cumuls de situations considérées comme
handicapantes. Or ce n’est pas ce qui est constaté :
Et puis c’est vrai que parfois on est assez surpris, c’est pas parce que les gens sont labélisés
DALO que c’est forcément des cas sociaux. C’est vrai que l’idée du DALO c’était de
présenter des gens qui cumulaient un petit peu toutes les difficultés quoi, économiques,
sociales, d’hébergement…
(Bailleur 2, entretien 2)
Ménages DALO avec proposition de logement, 93 & 95
Les ménages DALO (labélisés, labélisés avec proposition de relogement, ou relogés) sont
présentés par l’ensemble des acteurs comme assez peu « fragiles » :
Sur la Seine-Saint-Denis, je fais mes propres bilans, très succinct. Ce que je constate :
contrairement à ce que l’on pourrait penser, il n’y a pas tellement de grandes familles; il y
a pas mal de revenus. Ce n’est pas ce qu’on a l’habitude d’entendre.
(UT93, entretien3, non enregistré.)
Ménages labélisés DALO, Seine-Saint-Denis
Parmi les DALO, il y a de jeunes ménages qui travaillent, qui n’arrivent pas à accéder au
logement privé, mais qui ont des revenus. Certes, parmi les DALO il y a aussi des grandes
familles, ce qui explique que l’on tarde à les reloger car il y a peu de grands logements.
(UT93, entretien 2, non enregistré)
Ménages labélisés DALO, Seine-Saint-Denis
Honnêtement, non [les ménages DALO ne sont pas des ménages fragiles]. Ce sont pour la
plupart des salariés, qui sont pour la plupart soit hébergés par la famille, soit, se sont pas
des dossiers particulièrement difficiles, je dis pas qu’on en a pas, dans le tas, mais comme
dans tout, toute candidature, vous voyez, je veux dire. […] Les DALO ne sont pas forcément
fragiles.
(Bailleur 4, entretien1)
Ménages DALO avec proposition de logement, Seine-Saint-Denis
Je peux pas dire que y’a plus de problèmes depuis qu’y’a les DALO quoi. Globalement
j’pense que… et pour avoir été régulièrement dans des réunions AORIF où l’ensemble des
bailleurs se rencontrent, c’est ce que disent l’ensemble des bailleurs. [...] mais voilà,
globalement, si j’ose dire pour moi ce sont presque de candidats… lambda quoi, et
normaux, qui passent dans le circuit classique quoi.
(Bailleur 2, entretien2)
Ménages DALO avec proposition de logement, 93 & 95
38

Cependant, quand on interroge plus précisément les bailleurs sur le profil des candidats,
certains en brossent un portrait qui s’apparenterait plutôt aux « mauvais clients » décrits par
Marine Bourgeois (Bourgeois, 2011) :
- Je trouve que globalement ce sont beaucoup de grandes familles, beaucoup de grandes
familles avec des enfants, … et des très faibles ressources, alors là les ressources ça va être
RSA, ça va être allocation adulte handicapé, euh… ou Assedic. […]
- Et en termes de… vous avez plus de population étrangère ou française, vous voyez une
différence ?
- Euh… j’dirais peut-être plus de nationalité étrangère. Globalement… y’a aussi beaucoup
de gens qui sont demandeurs d’asile qui passent via le DALO, qui ont donc leur statut de
réfugié et… y’en a beaucoup, je trouve, beaucoup, mais c’est vrai qu’y’a plus… clairement,
clairement y’a plus de nationalités étrangères quand même.
(Bailleur 2, entretien 2)
Ménages DALO avec proposition de logement, 93 & 95
Les ressources des publics DALO sont 10% inférieures par rapport à un public à nos CAL
lambda. Ça c’est 2011. […] Et le profil du public, donc moi je pense que c’est l’effet du
premier déstockage si j’ose dire des premiers candidats, et on est dans… là je crois… on est
vraiment dans le profil de ceux qui forment les bataillons du DAL, des Mal-logés en Colère
ou de Jeudi Noir.
(Bailleur 1, entretien1)
Ménages DALO relogés, Ile-de-France
La conclusion unanime est que les ménages DALO sont nettement moins fragiles que ce à
quoi les acteurs s’attendaient. Selon les acteurs, les ménages vont être décrits comme étant
« quasiment des dossiers lambda », ou comme des ménages « fragiles, mais pas très fragiles ».
Les autres personnes entrant en Zone Urbaine Sensible semblent être des ménages « fragiles ».
On peut donc faire l’hypothèse que les ménages DALO, s’ils sont plus « fragiles » que la
moyenne des locataires de logement social, ne seront pas beaucoup plus « fragiles » que la
moyenne des ménages entrants en Zone Urbaine Sensible. Comme expliqué plus haut,
l’hypothèse n’a pas pu être testée.
39

d. Les ménages relogés en et hors ZUS ont le même profil
Les ménages DALO relogés en ZUS ont-ils les mêmes caractéristiques que les ménages DALO
en général ? Lors des entretiens réalisés, les acteurs rencontrés soulignent le peu d’attractivité
des ZUS. Ainsi, la personne en charge du contingent « mal-logé » du 93 souligne que, pour
certaines zones, il peine à trouver des ménages qui acceptent le logement et ce même parmi les
ménages labélisés DALO 11 . La personne responsable du secrétariat de la commission de médiation
DALO fait la même déclaration : certaines familles DALO refusent d’habiter dans « de grandes
cités » situés en Zone Urbaine Sensibles (UT93, entretiens 2 et 3). Les travaux de Pierre-Etienne
Weill sur l’analyse du profil des ménages DALO relogés va dans le même sens : le chercheur
montre que les ménages les plus en difficultés sont ceux qui seront les moins exigeants, en
particulier sur le quartier où l’offre de relogement est faite (Weill, 2011).On peut donc faire
l’hypothèse que les ménages DALO relogés en ZUS seront plus « fragiles » que les ménages
DALO relogés ailleurs.
Pour tester cette hypothèse, les données utilisées sont celles de l’UT93 de la DRIHL. L’extrait
du tableau obtenu comprend un certain nombre d’informations sur les ménages DALO. Pour ceux
à qui une première proposition de logement a été faite, l’adresse du logement proposé figure.
Une collaboration avec l’ONZUS (Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles) a permis de
réaliser une correspondance entre les adresses et le type de quartier (ZUS, hors ZUS).
Les données sont considérées comme relativement fiables, car elles ont fait l’objet d’une
consolidation partielle. Elles sont de plus exhaustives sur la population des ménages DALO s’étant
vus proposer un logement sur le contingent préfectoral, c’est à dire l’essentiel des relogements
DALO. On peut donc considérer les résultats qui suivent, effectués sur 3 112 ménages, comme
relativement solide.
NB : Comme dans la partie précédente, on préfèrera des graphiques aux chiffres : les premiers,
moins précis, sont plus cohérents avec la faible précision des données. Les tableaux sont
disponibles en annexe. La source des données est précisée (entre parenthèses) pour chaque entrée.
DALO prop. logement en ZUS (t93)
DALO prop. logement (t93)
Seine-Saint-Denis
Nationalité des ménages labélisés DALO
11 Les villes citées comme exemple sont : Saint-Denis, Sevran, Bondy.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
française étranger CEE étranger hors CEE
40

On n’observe pas de différence dans la nationalité des ménages labélisés DALO, selon que leur
proposition de relogement soit effectuée en ou hors ZUS.
Seine-Saint Denis
Composition familiale des ménages labélisés DALO
DALO prop. logement en ZUS (t93)
DALO prop. logement (t93)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
personnes seules couples sans enfant familles monoparentales
couples avec enfant autres
De même, on n’observe pas de différence dans la composition familiale des ménages labélisés
DALO, selon que leur proposition de relogement soit effectuée en ou hors ZUS.
DALO prop. logement en ZUS (t93)
DALO prop. logement (t93)
Cas 1 : dépourvu de logement
Seine-Saint-Denis
Motifs retenus par la commission DALO
Cas 2 : menacé juridiquement d'expulsion
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Cas 3 : hébergé temporairement dans une structure ou dans un log. De transition
Cas 4 : logé dans un local insalubre, dangereux, impropre à l'habitation...
Cas 5 : enfant mineur à charge ou personne handicapée et logement indécent ou suroccupé
Cas 6 : délai anormalement long
Motif non renseigné
Il y a très légèrement moins de personnes dépourvues de logement parmi les propositions
faites en ZUS. L’écart est cependant inférieur à la marge d’erreur des données. Si l’on considère
que seuls les cas 1 à 4 correspondent à une situation de logement pénalisée par les bailleurs, on
41

constate dans les deux cas que la moitié environ des ménages est dans une situation de logement
problématique du point de vue des bailleurs de logements sociaux.
propositions en ZUS (t93)
propositions totales (t93)
Seine Saint-Denis
Type de logement proposé aux ménages labélisés DALO
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
F1 F2 F3 F4 F5 F6
La proportion de F1, F2, F3, F4, F5 et F6 proposés est la même pour les propositions de
logement en et hors ZUS.
On peut donc conclure qu’il n’existe pas de différence significative entre le profil des
ménages relogés en ZUS et hors ZUS au niveau du département de la Seine-Saint-Denis sur
l’ensemble des critères qui ont été testés :
- Nationalité ;
- Composition du ménage ;
- Motif retenu par la commission DALO ;
- Taille du logement attribué.
Les données semblent donc contredire notre hypothèse et donc le discours des acteurs du
logement social. Le matériau recueilli dans le cadre de ce mémoire ne permet pas d’expliquer
cette contradiction. Il est possible que cela soit lié à la volonté conjointe des services de l’Etat et
des bailleurs de ne pas positionner les ménages les plus fragiles dans les zones les plus difficiles. Il
est également possible que les ménages diffèrent selon des critères qui n’ont pas pu être testés.
En particulier, il est possible que les ménages diffèrent par leur niveau de revenu. Enfin, le
département de la Seine-Saint-Denis est un département très particulier de par la « fragilité » de
l’ensemble de sa population. Cette fragilité peut expliquer en partie le phénomène observé.
42

Conclusion de la deuxième partie
Les données disponibles ne permettent pas de conclure si les ménages DALO relogés en ZUS
sont plus fragiles que les autres ménages qui y sont relogés. Il nous est simplement possible de
dire que, dans les deux cas, les ménages sont fragiles. Par ailleurs, les ménages DALO relogés en
ZUS ne semblent pas plus fragiles que ceux qui sont relogés hors ZUS.
43

Partie 3 :
Relogement des ménages DALO : un impact sur les ZUS limité
L’impact des ménages DALO sur les ZUS ne sera pas le même si ces ménages sont plutôt
relogés en ZUS ou hors ZUS, selon le type de ZUS dans lesquelles ils sont relogés, et selon la part
des entrants qu’ils représentent. Dans cette partie, nous allons donc nous concentrer sur la
question du relogement en ZUS des ménages labélisés DALO. Nous commencerons par
déterminer quelle est, en Seine-Saint-Denis, la part des ménages DALO qui sont relogés en ZUS.
Nous nous demanderons ensuite si ces ménages sont plutôt relogés dans les ZUS les plus en
difficulté, ou au contraire dans celles qui sont les plus proches de la moyenne des autres
quartiers, en mobilisant les catégories de ZUS proposées par l’INSEE (Musiedalk, 2011). Enfin,
nous verrons que les ménages DALO ne représentent actuellement qu’une faible part des
attributions des logements sociaux qui se libèrent en ZUS.
a. 25 à 40% des propositions de logements faites aux ménages DALO
sont situées en ZUS
Les ménages DALO sont-ils plutôt relogés en ZUS ou hors ZUS ? L’enjeu est de taille, puisque
cette question est au fondement même des accusations à l’encontre de la loi DALO. Si ceux-ci
sont plutôt relogés dans les quartiers les moins en difficulté, on pourrait même voir certains
acteurs attribuer un pouvoir de « rééquilibrage » à la loi DALO !
L’enjeu a été pris en compte par l’administration publique, mais sans que l’objectif affiché
puisse être contrôlé. Une circulaire demande aux agents de l’Etat de ne pas reloger plus de 30%
des ménages DALO en ZUS 12 . Au niveau du département de la Seine-Saint-Denis, ceux-ci déclarent
effectivement positionner les ménages DALO sur les logements n’étant pas situés en Zone
Urbaine Sensible (UT93, entretien 2). En revanche, la proportion des ménages DALO finalement
relogés dans les ZUS franciliennes n’est pas connue de l’administration publique. Il existe une
estimation pour deux départements seulement : le 91 et le 95 (HCLPD, 2010). Rien n’indique
qu’elles soient fiables. Au niveau de la Seine-Saint-Denis, aucune estimation n’avait été réalisée
jusqu’à présent. Grâce aux données fournies par l’UT93 de la DRIHL et traitées par l’ONZUS, je
peux fournir une première estimation du nombre de ménages DALO relogées dans les ZUS
séquanodionysiennes.
Le travail a été effectué sur 3 112 propositions de logements faits aux ménages labélisés DALO
en Seine-Saint-Denis. Les résultats issus du traitement des adresses par l’ONZUS sont les suivants :
- 56,5% des adresses ne sont pas situées en ZUS ;
- 25,3% sont situées en ZUS ;
- 5,4% des adresses sont situées en limite d’une ZUS ;
- 12,7% des adresses n’ont pas été reconnues par le logiciel.
12 Circulaire du ministère de l'Ecologie du Développement durable des Transports et du Logement du 30
septembre 2008.
44

en ZUS
hors ZUS
Si l’on considère qu’il n’y a pas de lien entre la non-reconnaissance d’une adresse et le fait que
celle-ci soit située en ZUS, on obtient les résultats suivants : un tiers des propositions environ
seraient situées en ZUS et les deux-tiers ne seraient pas situées en ZUS. La barre d’erreur prend
en compte la taille de la population, ainsi que le nombre d’adresses non déterminées.
De manière plus visuelle :
Seine-Saint-Denis
Localisation des propositions de relogement
0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0%
Seine-Saint-Denis
Localisation des propositions de relogement
hors ZUS indéterminé en limite en ZUS
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
hors ZUS indéterminé en limite en ZUS
Les incertitudes correspondent à la zone dite « indéterminée » (en rouge) ; elles prennent en
compte la taille de la base de données et les adresses non identifiées. Les adresses situées en
limite de ZUS sont traitées à part (en vert). En prenant en compte la taille de la base de données,
des erreurs potentielles de saisies et des adresses indéterminées, on peut donc considérer qu’il
est sûr que plus de la moitié des propositions sont faites hors ZUS, et au moins 20% en ZUS. La
proportion totale de propositions faites en ZUS se situe aux alentours d’un tiers (25 à 40%). Ce
chiffre est analogue au taux de logement sociaux situés en ZUS (33%).
Attention, ce chiffre ne correspond pas au taux effectif de relogement des ménages DALO en
ZUS. On peut faire l’hypothèse que le taux de ménage DALO relogé en ZUS est plus faible que le
taux de propositions en ZUS : les services de l’Etat soulignent en effet que les ménages refusent
plus souvent les propositions en ZUS que celles situées hors ZUS (UT93, entretien 2&3). Les
travaux de PE Weill (Weill, 2011) vont également dans ce sens.
45

Comparaison avec les résultats obtenus sur Strasbourg
46
Tous En ZUS % en ZUS
Logements sociaux – UU* Strasbourg (OPS) 43 805 20 581 47%
DALO prop.logement – CU Strasbourg** (Weill) 343 110 32%
Logements sociaux - 93 (OPS) 184 191 61 026 33%
DALO prop.logement (t93) 3 112 788 30%
*Unité Urbaine de Strasbourg.
** Communauté Urbaine de Strasbourg.
Les deux découpages sont proches, mais non concordants.
A en croire les données avancées par P-E Weill, le taux de ménages DALO auxquels une
proposition de logement en ZUS est faite à Strasbourg est du même ordre de grandeur qu’en
Seine-Saint-Denis. Toutefois, l’unité urbaine de Strasbourg compte plus de logements en ZUS que
le département 93 (47% contre 33% en Seine-Saint-Denis). On peut d’ailleurs critiquer le chiffrage
un peu rapide de P-E Weill, qui propose deux résultats différents (37 % et 32%) dans ses deux
publications successives (Weill, 2011, Weill, 2012), sans discuter de la fiabilité des résultats
obtenus, résultats d’autant plus difficiles à analyser que, comme dans le cas du présent mémoire,
seules les propositions de logement ont pu être analysées, or celles-ci ne coïncident pas
exactement avec les lieux de relogements effectifs. C’est d’ailleurs ce que tend à prouver la suite
du travail du chercheur (Weill, 2011 ou 2012).
En conclusion, un tiers environ des ménages labélisés DALO en Seine-Saint-Denis sont
relogés en ZUS. Le résultat obtenu est proche de celui obtenu sur la Communauté Urbaine de
Strasbourg (Weill, 2011). Il semble toutefois un peu trop rapide d’en conclure, comme le fait le
chercheur, que ce phénomène va à l’encontre de la mixité sociale.

. Les ménages DALO ne sont pas plus relogés dans les ZUS les plus en
difficulté
Plusieurs recherches soulignent que le zonage des ZUS, s’il correspond approximativement aux
quartiers cumulant les indices de « difficulté », est à prendre avec précaution. Une étude de
l’INSEE sur les Alpes-Maritimes (Duplouy&Jourdan, 2011) montre ainsi que le découpage des ZUS
ne coïncide pas exactement avec les zones ayant les plus forts indices de précarité : certaines ZUS
n’étant pas en grande difficulté et certains quartiers non ZUS étant, au contraire, très précaires.
Renaud Epstein, qui a travaillé sur l’évaluation de la politique de la ville, déclare :
« Il convient de rappeler que la catégorie administrative des ZUS réunit des quartiers dont
les situations et les dynamiques sont très hétérogènes. Les moyennes nationales masquent
d’importantes variations locales, liées aux contextes territoriaux et aux politiques menées. »
(Epstein, 2011).
Un chercheur de l’INSEE (Musiedalk, 2011) propose une classification des ZUS franciliennes en
cinq catégories : des ZUS les plus en difficultés aux ZUS les moins en difficultés (4 catégories), plus
une catégorie regroupant les « ZUS atypiques » - essentiellement les ZUS parisiennes. Les critères
utilisés 13 pour cette classification correspondent à ceux mobilisés pour caractériser les ZUS.
Si l’on reprend cette classification pour étudier les lieux de relogement des ménages DALO, on
obtient le résultat suivant :
Seine Saint-Denis
Relogements des DALO dans les différents types de ZUS
DALO prop. Logement (t93)
population totale (INSEE)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
ZUS les plus en difficulté (A) ZUS plus en difficulté (B)
ZUS moins en difficulté ZUS les moins en difficulté (D)
ZUS atypiques (E)
Les propositions de logement effectuées aux ménages DALO ne semblent pas, à première
vue, se concentrer plus particulièrement sur un des trois types de ZUS caractéristiques de la
Seine-Saint-Denis (ZUS les plus en difficulté, plus en difficulté, moins en difficulté que la moyenne
francilienne – catégories de Musiedalk, 2011).
13 Les critères sont : le revenu ; l’activité (taux de chômage, part d’ouvriers et d’employés) ; la part des HLM
parmi les résidences principales ; la part des ménages de 6 personnes et plus ; la part des moins de 18 ans ;
la part des bénéficiaires de la CMU-C ; les retards scolaires ; la densité d’offre médicale ; l’intensité de
difficulté communale (indice défini selon à peu près les même critères, à l’échelle de la commune).
47

c. Les ménages DALO sont une partie des ménages fragiles relogés en
ZUS
Les ménages DALO ne représentent actuellement qu’une petite partie des ménages accédant
au logement social : ils représentent 10 à 20% des attributions (selon les bailleurs et les lieux) et
constituent aujourd’hui moins de 1% du total des ménages locataires du parc social.
Je propose ici une illustration très simple de l’impact que peut avoir le volume des ménages
DALO sur l’estimation de la « fragilisation » des lieux dans lesquels les ménages DALO sont
relogés. Considérons les ménages (DALO ou non) relogés en 2011 au sein de deux ZUS
franciliennes par le bailleur 2.
Tous
Non labélisés DALO
DALO
ZUS La Grand Borne (91) - Bailleur 2
Ménages entrants en 2011
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
revenus 60% des plafonds PLUS
Selon que l’on considère l’impact des ménages DALO sur l’ensemble des ménages relogés, ou
qu’on les compare aux autres ménages relogés, on obtient une vision différente de leur
« impact ». Si l’on regarde la différence entre les ménages DALO et les ménages non labélisés
DALO (deuxième et troisième lignes), la différence est frappante : les ménages DALO ont
nettement moins de ressources. Ils semblent donc venir « fragiliser » la ZUS. En revanche, si l’on
regarde l’impact qu’ont les ménages DALO sur l’ensemble des ménages entrants (première et
deuxième lignes), on constate que les ménages DALO, de par leur petit nombre, n’ont au final que
peu d’impact sur le profil de l’ensemble des ménages entrés. Leur impact sur la ZUS serait donc,
statistiquement parlant, très faible.
48

350
300
250
200
150
100
50
0
Illustré autrement, on voit que les ménages DALO représentent une très faible part des
ménages ; même parmi les ménages aux ressources les plus faibles (inférieures à 20% des
plafonds), ils ne représentent qu’un cinquième des attributions.
Tous
Non labélisés DALO
DALO
ZUS La Grand Borne (91) - Bailleur 2
Ménages entrants en 2011
total dont ménages
revenus

140
120
100
80
60
40
20
0
ZUS à Meaux (77)- Bailleur 2
Ménages entrants en 2011
total

Conclusion de la troisième partie
En conclusion, cette partie permet de relativiser l’impact que les ménages DALO auraient sur
les Zones Urbaines Sensibles, ce quel que soit leur profil – plus, aussi ou moins « fragile » que la
moyenne des ménages habitant en Zone Urbaine Sensible. Les ménages DALO ne sont pas plus
relogés en ZUS que hors ZUS. La proportion de ménages DALO relogés en ZUS – environ un tiers –
correspond au taux de logement sociaux situés dans les ZUS séquanodionysiennes. De même, ils
ne sont pas plus relogés dans les ZUS les plus en difficulté que dans les ZUS les moins en difficulté.
Enfin, ils ne représentent qu’une faible part des attributions de logements sociaux en ZUS.
On peut considérer les ménages DALO de deux manières. Les ménages DALO peuvent être
considérés comme un flux supplémentaire de ménages « fragiles » en ZUS. Ce flux, même faible,
pourrait alors contribuer au « déséquilibrage » de ces quartiers. Mais les ménages DALO relogés
en ZUS peuvent également être considérés comme étant une partie du flux des ménages
« fragiles » entrants en ZUS. Dans cette perspective, le relogement des ménages DALO
s’inscriraient dans la continuité des réalités de l’attribution des logements sociaux, où une part
des attributions était réservée à des ménages en situation de mal-logement. Selon que l’on
adopte l’un ou l’autre des points de vue, les conclusions tirées quant à l’impact des ménages
DALO sur les ZUS sont radicalement différentes. Avant de conclure quant à l’impact de la loi DALO
sur les ZUS, il nous faut donc nous pencher sur les conséquences que cette loi a eu sur l’ensemble
des processus d’attribution de logement sociaux à des ménages mal-logés. C’est l’objet de la
quatrième et dernière partie.
51

Partie 4 :
La loi DALO n’est qu’une filière parmi d’autres accès au logement
pour les personnes mal-logées et défavorisées
Dans cette partie, nous allons examiner les filiales d’accès au logement social des populations
défavorisées. Nous commencerons par étudier les processus spécifiques à la loi DALO : la
sélection des ménages DALO (labélisés, relogés – partie a) et l’attribution des logements (partie
b). Comment ces processus éclairent-ils les constats faits sur le profil des ménages DALO ? Nous
verrons ensuite les autres dispositifs en faveur de l’accès au logement social des populations
défavorisées et/ou mal-logées, ceci dans l’optique de répondre à la question suivante : la loi DALO
entraîne-t-elle un flux supplémentaire de ménages mal-logés, ou correspond-t-elle à une partie
du flux des ménages mal-logés relogés dans le logement social ?
52

a. Un filtrage au sein des ménages DALO
On a vu que les ménages labélisés et relogés DALO, s’ils constituent sans conteste des
ménages plus fragiles que le moyenne des locataires HLM (partie 1) ne semblaient pas, en
moyenne, être des ménages « très fragiles » (partie 2, c). Comment se situent-ils par rapport à
l’ensemble des ménages mal-logés ?
Tout d’abord, les ménages labélisés DALO ne représentent qu’une faible part des mal-logés.
Selon les chiffres du comité de suivi de la loi DALO, au 31 décembre 2011, en France, un peu plus
de 250 000 personnes avaient déposé un recours au DALO. Sur les quelques 200 000 demandes
examinées, 80 000 avaient été reconnues « prioritaires et urgentes » à reloger. Or, selon les
différentes études disponibles, le nombre de ménages dont la situation entre dans le cadre de la
loi DALO se situerait entre 400 000 (évaluation basse) et 800 000 (évaluation haute) (Conseil
Economique Social et Environnemental, 2010). Sur l’ensemble de la France, seule une petite partie
des ménages dont les conditions de logement relèvent de la loi DALO est donc reconnue
« prioritaire et urgente », c’est-à-dire, pour reprendre les termes utilisés dans ce mémoire, que
seule une petite partie est « labélisée DALO ». Si l’on considère les 3,6 millions de personnes mallogées
comptabilisées par la Fondation Abbé Pierre (Fondation Abbé Pierre, 2012), la part des
« labélisés DALO » parmi les mal-logés est encore plus réduite.
Au niveau de l’Ile-de-France, on peut sans grand risque faire l’hypothèse qu’une bonne partie
des mal-logés n’est pas labélisée DALO. C’est une hypothèse reprise par les fonctionnaires de
l’UT93 : la personne en charge du secrétariat de la commission de médiation déclare que
beaucoup de dossiers refusés sont sans doute en situation de mal-logement, mais ont déposé un
dossier qui ne permet pas de les reconnaître comme tels (entretien 3, UT93). Les pratiques de
relogement, détaillées ci-dessous, nous permettrons de confirmer cette hypothèse.
Par ailleurs, le processus de labélisation engendre un filtrage des ménages mal-logés : les
ménages moins fragiles accèdent plus facilement à la labélisation DALO. P-E Weill, suite à
l’observation de sept commissions de médiations, constatent que celles-ci jouent un rôle de
« filtre » dans l’accès au logement : « Un stock de logements disponibles réduit conduit en effet à
privilégier ceux qui apparaissent comme les plus dignes d’être logés. » (Weill, 2011). Les
commissions de médiations sélectionnent donc les ménages considérés comme étant les plus
« méritants » : elles évincent les mauvais payeurs, les familles trop pauvres pour payer un loyer,
les ménages identifiés comme « fauteurs de troubles », etc. (Weil, 2011). Ce filtrage est confirmé
par la littérature non académique. Ainsi, le comité de suivi de la mise en œuvre du DALO déclaret-il
que, en Ile-de-France, « certaines commissions ajoutent des conditions à celles posées par le
législateur » (comité de suivi, 2012). Du côté associatif, Manuel Domergue abonde dans le même
sens: il décrit le processus mis en œuvre par la loi DALO comme « une machine à écrémer les
prioritaires » (Domergue, 2007). Comme le notent P-E Weill et le comité de suivi de la loi DALO,
les bases juridiques de cette sélection des ménages DALO sont pour le moins fragiles :
« De telles décisions, qui tendent à considérer le DALO comme une simple inscription sur une
liste d’attente déjà trop remplie, méconnaissent la loi » (comité de suivi, 2011) ;
53

« La nécessité de ce filtre n’est ni publiquement ni juridiquement justifiable par le déséquilibre
entre la demande et l'offre de logements disponibles, mais le statut même de prioritaire
s’apparente à un « bien rare » à distribuer avec parcimonie. » (Weill, 2011).
Au filtrage effectué par les commissions de médiation s’ajoute le filtrage effectué lors du choix
du ménage labélisés DALO à qui proposer un logement. Le nombre de ménages labélisés DALO en
Ile-de-France est en effet nettement supérieur à celui des ménages DALO relogés. Dans le cas de
la Seine-Saint-Denis, pour les 6 400 ménages labélisés DAL0, seuls 3 400 avaient reçu au moins
une proposition de logement, et 2 000 avaient effectivement été relogés 14 . Il y a donc un choix à
faire : parmi les ménages labélisés DALO, à qui proposer un logement ? Les différentes sources
(littérature académique et non académique, entretiens) nous indiquent trois règles d’attributions
différentes :
- La règle définie au niveau régional par les services de l’Etat : priorité aux ménages labélisés
depuis le plus longtemps ; cependant, les ménages qui déposent un recours au tribunal et
plus encore ceux qui déposent un recours avec demande d’indemnités, sont traités en
priorité (source : discussion 1, DRIHL) ;
- La préférence communale 15 , justifiée à la fois par le bien-être du ménage et les pressions
des élus locaux (source : entretien 2, UT93 ; entretien, AORIF ; entretien, ville d’Evry ;
Gridauh, 2012) ;
- Enfin, le choix des ménages les moins « fragiles », ou les plus « crédibles » (source :
entretien 2, UT93 ; Weill, 2012).
Cette dernière pratique correspond à un filtrage entre les ménages labélisés DALO et relogés
DALO. Elle a été constatée par P-E Weill, dans le cadre de sa thèse consacrée au DALO :
« Dans les zones où le marché locatif est le plus tendu, certains bailleurs ont en effet bien
compris qu’ils se trouvent toujours d’autres bénéficiaires du DALO mieux lotis pour remplacer le
premier candidat désigné par le préfet et combler leur vacance. Certains ménages apparaissent
donc de fait plus «prioritaires» que d’autres, eut égard à leur composition familiale, mais
surtout à leur situation financière. » (Weil, 2012).
Dans le département de la Seine-Saint-Denis, il semblerait que les services de l’Etat aient
intégré cette préférence des bailleurs : selon le responsable du service en charge du relogement
des ménages DALO :
« - Les instructrices ont tendance à positionner des ménages crédibles.
- Ce qui fait que ça doit être plus dur de reloger les ménages les plus fragiles ?
- Oui » UT93, entretien 2 (non enregistré)
14
Source : tableau de suivi de l’UT93 et données du comité de suivi de la loi DALO, confirmées par discussion
téléphonique avec une personne de l’UT 93 de la DRIHL.
15
Préférence communale : les ménages à qui un logement est proposé doivent avoir un lien avec la ville.
Les liens privilégiés sont ceux de l’habitat et du travail. Il peut y avoir conflit autour de la définition des
ménages étant « en lien avec la ville » : ainsi, les ménages résidants en structure d’hébergement à Evry ne
sont pas considérés comme étant « liés à la ville » par les services de la mairie (source : entretien, mairie
d’Evry).
54

Nous pouvons faire l’hypothèse que ces deux filtrages successifs (avérés dans la labélisation
et, supposés dans le choix du ménage à reloger) expliquent en partie le fait que les ménages
labélisés et relogés DALO ne soient pas des ménages si « fragiles ».
b. Un système de relogement actuellement déficient
Tous les acteurs rencontrés – et tous les rapports issus de la puissance publique – soulignent
les difficultés actuelles dans la mise en œuvre du relogement des ménages DALO en Ile-de-France.
Les rapports nationaux constatent ainsi que la loi DALO se met en œuvre, que les pratiques
s’homogénéisent et se structurent progressivement, que le relogement des ménages est
globalement positif, exception faite de l’Ile-de-France (Gridauh, 2012 ; Conseil Economique, Social
et Environnemental, 2010 ; comité de suivi, 2012).
Un exemple des difficultés dans l’application de la loi DALO qui est revenu dans tous les
entretiens avec les bailleurs est celui du nombre de ménages DALO positionnés par la Préfecture :
les bailleurs se plaignent en effet de ne pas recevoir assez de ménages DALO à reloger :
- Le DALO, lorsque c’est sorti, en 2008… Le temps que ça se mette en place, un groupe
comme le nôtre qui fait 6 000 attributions par an, sur les 75 000 […] figurez-vous qu’en
2009… aucun DALO.
- Aucun DALO ?
- Pourquoi aucun DALO, c’est que nous avions reçu aucun dossier DALO. Quand je dis nous,
nous et les grands collègues ESH.
Bailleur 1, entretien 1
Alors par contre j’ai une interrogation, Villepinte*, aucun candidat proposé sur 2011. Et j’en
ai logé 4 l’année dernière. […] le retour des agences [de Seine-Saint-Denis] est assez clair làdessus
: les préfectures n’envoient pas de candidats ! […] Pourquoi n’envoient ils pas de
candidat ? Les envoient-ils ailleurs ? Pourquoi pas, on va pas pleurer hein !
Bailleur 3, entretien 1
*Désigne l’une des deux agences du bailleur sur le 93
Pour les deux bailleurs sur lesquels des données ont pu être exploitées (bailleur 1 et 2), on
constate en effet que le taux de ménages DALO positionnés par la Préfecture sur son propre
contingent est inférieur au taux de relogement que l’Etat a fixé au bailleur, tous contingents
confondus. Les bailleurs n’ont par ailleurs pas les moyens d’identifier les ménages DALO parmi les
demandeurs de logement social : l’information n’est actuellement pas renseignée dans les bases
de données auxquels les bailleurs ont accès (source : entretien, bailleurs 1,2,3). Il leur est donc
difficile d’accueillir des ménages DALO autrement que sur proposition émanant des services de
l’Etat. Faute de propositions, les bailleurs ne peuvent donc pas remplir leurs objectifs 16 .
16 Clarifions un point : Si les bailleurs interrogés accusent – à raison – les services de l’Etat de ne pas leur
proposer assez de ménages DALO, rien n’indique qu’ils ne fassent pas, par ailleurs, pression pour ne pas
accueillir de ménage DALO au sein de leur parc – ou, comme le constate P.E. Weill, pour ne reloger que
certains des ménages DALO (Weill, 2012).
55

Une autre illustration des dysfonctionnements de la loi DALO est la mobilisation très partielle
des logements du contingent préfectoral francilien. La Préfecture peut, en théorie, proposer des
ménages mal-logés sur 25% des logements sociaux qui se libèrent, sur le contingent dit « mallogés
». Or, comme nous l’avons vu ci-dessus, malgré le grand nombre de ménages labélisés
DALO, ceux-ci ne sont pas systématiquement proposés sur les logements relevant du le
contingent préfectoral. Dans le cas du 93, selon les données du comité de suivi de la loi DALO,
moins d’un tiers des logements relevant du contingent préfectoral ont été attribués en 2011 à des
ménages labélisés DALO. La moyenne francilienne se situe aux alentours de quarante pour cent
(Comité de suivi, 2012). Que deviennent les autres logements relevant du contingent préfectoral ?
Certains peuvent être proposés à d’autres ménages mal-logés. D’autres peuvent être « perdus »,
c’est-à-dire que, si la Préfecture n’a pas proposé de ménage dans le délai imparti (un mois), c’est
au bailleur de choisir le ménage qu’il y loge. Le discours des acteurs interrogés à ce sujet est
ambivalent. Sur la Seine-Saint-Denis, certains bailleurs affirment que la Préfecture positionne
systématiquement des ménages (bailleur 2, entretien 2) ; d’autres que, au contraire, beaucoup de
logement ont été perdus en 2012 (bailleur 4, entretien 1). Au niveau des services de l’Etat, la
personne en charge de l’attribution des logements du contingent « mal-logés » reconnaît perdre
des logements, sans chiffrer le phénomène (UT93, entretien 2).
56

c. Des dispositifs d’accès au logement social enchevêtrés
La loi DALO est un dispositif permettant l’accès au logement social d’une certaine catégorie
de personnes défavorisées : celles reconnues mal-logées selon six critères spécifiques (voir
introduction). Comment s’articule-t-elle avec les autres dispositifs à destination des personnes
défavorisées et/ou mal-logées ?
Il existe une multitude de dispositifs en faveur de l’accès au logement social des personnes
défavorisées et/ou mal-logées. En Seine-Saint-Denis, en 2008, il existait cinq dispositifs à
destination des mal-logés : le contingent « mal-logés » de la Préfecture ; les accords collectifs
départementaux (ACD) ; Le FSLP (Fonds Solidarité Logement – Prioritaire), supprimé depuis ; les
démarches de relogement des ménages habitant un logement déclaré insalubre ; la loi DALO.
Les dispositifs ont un fonctionnement défini au niveau local (accords collectifs) ou national (loi
DALO). Chaque dispositif a ses propres prioritaires, ses propres règles et s’applique sur tout ou
partie des logements sociaux. Le tout se superpose plutôt qu’il ne se complète. Le Gridauh parle
ainsi d’un « maquis juridique » (Gridauh, 2012, ch.7). Le CGEDD décrit l’ensemble comme un « "
mille-feuilles" des catégories de ménages prioritaires » (Massin, Prévot & Laporte, 2010).
Prenons le cas du contingent préfectoral « mal-logés ». Le contingent constitue en lui-même
un dispositif d’accès au logement social des personnes défavorisées et mal-logées. Sur ce
contingent, sont relogés une partie des accords collectifs, des ménages habitant un logement
insalubre, des ménages labélisés DALO et les « mal-logés » qui n’ont fait l’objet d’aucune
labélisation, mais aussi une partie des ménages relogés dans le cadre des opérations de
rénovation urbaine, qui sont également considérés comme prioritaires.
A cette multitude dispositifs de correspond une multitude de personnes considérées comme
prioritaires. La définition des personnes prioritaires varie selon les dispositifs. Comme le note le
Conseil d’Etat :
« La loi, dans ses versions successives, n’a fait que rajouter des priorités et la difficulté est
maintenant d’arbitrer entre des personnes qui sont pratiquement toutes prioritaires, ce qui
fournit un motif de rejet pratiquement imparable pour chacune d’elles. » (Conseil d’Etat,
2009, p.119)
La liste des personnes prioritaire s’apparente en effet à un inventaire à la Prévert :
« Étaient généralement considérées comme prioritaires par les bailleurs sociaux les
personnes expulsées de leur logement, les personnes handicapées, les personnes ayant à
charge une famille nombreuse, les chefs de familles monoparentales, les jeunes à la
recherche d’un premier logement, les personnes déménageant pour occuper un nouvel
emploi, les personnes subissant une chute brutale de leurs ressources. » (Conseil d’Etat,
2009, note 404).
A ces catégories s’ajoutent les six catégories définies par la loi DALO, mais aussi celles
définies, au niveau de chaque département, par les Accords Collectifs. Peuvent ainsi se rajouter
les personnes dont le logement doit être démoli dans le cadre d’un projet ANRU, les femmes
victimes de violences,… Une revendication explicite de l’ESH rencontrée est d’ailleurs de clarifier
la notion de priorité au sein des ménages à reloger 17 . De façon plus générale, c’est une
17 Source : entretien 1, bailleur 1 et protocole d’accord entre le bailleur 1 et l’Etat.
57

evendication portée par l’association des bailleurs d’Ile-de-France (l’AORIF) : dans un document
de l’AORIF, les organismes HLM se déclarent « confrontés à la difficulté de mettre en œuvre
plusieurs logiques prioritaires, fruit de la multiplication des sollicitations de l’État et de leurs
partenaires » 18 .
La loi DALO est fréquemment accusée par les acteurs du logement social d’être un « coupefil
» (Gridauh, 2012 ; Weil, 2012) : elle permettrait à certains ménages de réduire leur délai
d’attente pour un logement social. Citons à titre d’exemple le rapport du CGEDD :
« [Les organismes HLM] demandent par contre qu'on en finisse avec […] les circuits coupe-file
qui bénéficient certes à des ménages en difficulté mais favorisent parmi eux les plus
débrouillards ou les mieux assistés, sans toujours prendre en compte les besoins les plus
urgents. » (Massin, Prévot & Laporte, 2010).
Mis à part à l’AORIF, aucun des acteurs interrogés n’a de lui-même fait part de ce problème.
Néanmoins, la question ne leur a jamais été posée directement. Par contre, la description des
ménages DALO comme n’étant pas « très fragiles » (partie 2c.) est cohérente avec l’accusation de
« coupe-fil ».
Revenons à notre sujet : l’impact du DALO sur les Zones Urbaines Sensibles. La personne
chargée du positionnement de ménages mal-logés sur le contingent préfectoral déclare que si le
logement est signalé par le bailleur comme étant en ZUS, alors il ne doit pas y positionner de
ménage DALO. Il déclare y positionner « d’autres prioritaires ». Il précise qu’il peut s’agir de
personnes mal-logées ne bénéficiant d’aucune labélisation spécifique, ou de celles relevant des
Accords collectifs (source : entretien 2, UT93). Dans tous les cas, les services de l’Etat vont donc
chercher à proposer un ménage en situation de mal-logement (donc un ménage « fragile », voire
« très fragile ») sur les logements relevant du contingent préfectoral.
Or, actuellement, le relogement des ménages DALO s’effectue dans sa grande majorité sur
le contingent préfectoral : en Seine-Saint-Denis, entre 2008 et 2010, quatre relogements sur cinq
de ménages DALO ont eu lieu sur le contingent préfectoral, selon les données fournies par le
comité de suivi. Cet état de fait est confirmé par l’ensemble des acteurs rencontrés (services de
l’Etat, bailleurs, mairies). Plus précisément, ceux-ci déclarent que la quasi-totalité des ménages
DALO relogés en tant que ménages labélisés DALO le sont sur le contingent préfectoral ; le reste
est relogé ponctuellement sur le contingent 1% (dans le cadre de la loi DALO), ou sur les autres
contingent, dans un cadre autre que la loi DALO (Accords Collectifs ou procédure classique
d’attribution de logement).
Le cas du contingent 1% doit être traité à part. Ce contingent est réservé aux ménages salariés
des entreprises cotisant à Action logement. La loi DALO a la vocation explicite d’augmenter la part
des ménages mal-logés parmi les ménages relogés sur le contingent 1%. Il est donc possible que la
loi DALO y ait un impact très différent de celui qu’elle a sur les autres contingents. Ce contingent
n’a toutefois pas pu être étudié dans le cadre de ce mémoire. D’une part, l’enjeu a été trop
tardivement identifié. D’autre part, l’impact des ménages DALO sur le contingent 1% est
18 Source : AORIF, Mise en œuvre du DALO en Île-de-France, dossier ressource nº 18, octobre 2009.
58

impossible à quantifier : le nombre de relogements étant actuellement très faible et les
statistiques de suivi encore moins consolidées.
En conclusion, les ménages relogés dans le cadre de la loi DALO le sont quasi-exclusivement
sur le contingent préfectoral « mal-logés » (exception faite du contingent 1%). Or sur ce
contingent, les ménages proposés sont toujours des ménages mal-logés et a fortiori « fragiles »
ou « très fragiles », ceci que le logement soit situé en Zone Urbaine Sensible ou non. Pour
mesurer l’impact de la loi DALO sur les ZUS, il faut donc prendre en compte l’impact de cette loi
sur le profil de l’ensemble des ménages relogés dans le cadre du contingent préfectoral « mallogés
».
59

d. Le cas des ACD
Un bon exemple de l’enchevêtrement actuel des dispositifs à destination des ménages mallogés
est celui de l’articulation entre les Accords Collectifs Départements (ACD) et la loi DALO. On
le verra, il illustre également particulièrement bien les précautions à prendre quant à l’impact de
la loi DALO sur les ZUS.
Présentons rapidement les accords collectifs départementaux. Ils ont été créés par la loi du 29
juillet 1998. Dans chaque département, une convention est conclue entre le préfet et l’ensemble
des bailleurs de logement sociaux du département. L’accord collectif fixe, pour chaque bailleur,
un objectif annuel d’attributions à des personnes défavorisées. Il prévoit également
l’accompagnement de ces personnes et le mode de mise en œuvre du dispositif. Enfin, il définit
localement des critères à remplir pour relever des Accords Collectifs 19 . Une instance de suivi,
composée de représentants des bailleurs, des services de l’Etat et des collectivités locales, est
chargée du suivi des dispositifs et en particulier de la désignation des ménages relevant des
Accords Collectifs. Cette désignation peut se faire a priori (identification de ménages à reloger),
ou a posteriori (une fois le ménage accueilli au sein de son parc, le bailleur demande à ce qu’il soit
reconnu comme relevant des Accords Collectifs).
Selon le rapport Bouchet l’articulation entre les Accords Collectifs Départementaux et le DALO
peut se faire de deux manières (Bouchet, 2009). Les ACD peuvent être utilisés pour prévenir les
recours à la loi DALO, en permettant le relogement des personnes dont la situation relève du
dispositif DALO, avant le dépôt d’un dossier DALO, ou avant la labélisation DALO. Ils peuvent
également être utilisés pour favoriser le relogement des personnes labélisés DALO, en « captant »
des logements ne relevant pas des contingents préfectoraux. Dans le premier cas, le rapport
Bouchet note l’importance de mettre en cohérence les critères ACD et les critères DALO, « afin de
viser une cohérence globale et d’éviter la concurrence de multiples publics prioritaires. »
(Bouchet, 2009, p.29).
En pratique, on constate qu’en Ile-de-France, les labélisations « ACD » et « DALO » sont
articulées de plusieurs manières :
- Dans le 78, le 94 et le 95, tous les ménages labélisés DALO sont labélisés ACD ;
- Dans le 75, le 77, le 91 et le 92, seule une partie des ménages DALO est également
labélisée ACD. Les critères pour obtenir la double labélisation portent soit sur le niveau de
revenu (77), soit sur la satisfaction des critères spécifiques aux ACD (91,92) ;
- Dans le 93, les doubles labélisations sont exceptionnelles. En particulier, la labélisation
DALO empêche d’accéder à la labélisation ACD.
Les critères n’ont pas été harmonisés. Il existe des ménages pouvant relever des ACD sans
être éligibles à la loi DALO : femmes victimes de violences (75, 92, 93, 95), ménages relogés dans
le cadre de démolitions ANRU (77,91). Réciproquement, certains critères reconnus par la loi DALO
19 Par exemple, selon les départements franciliens, les femmes victimes de violences conjugales, les
ménages menacés d’expulsion, les personnes handicapées et les ménages habitant un logement devant
être démoli dans le cadre de l’ANRU relèvent ou non des Accords Collectifs.
60

ne sont pas reconnus par les ACD, comme par exemple les délais anormalement longs (75, 77, 78,
92), ou la sur-occupation (75, 77, 93, 95).
En Ile-de-France, le nombre de ménages labélisés ACD et DALO relogés est du même ordre de
grandeur. 7500 ménages labélisés DALO ont accédé au logement social en 2010, et 7 600 en 2011,
selon les données fournies par le comité de suivi de la loi DALO. 8 000 Accords Collectifs
Départementaux ont été relogés en 2010. Le nombre de ménages ACD va croissant depuis 2006 (5
700 en 2006, 6 500 en 2007, 6 800 en 2008, 7 200 en 2009, 8 000 en 2010) (source : Observatoire
du logement social d’Ile-de-France).
ACD et DALO en Seine-Saint-Denis : une diminution des ménages
« fragiles » ?
Evolution du relogement des ACD suite à la loi DALO
93
91
92
75
77
95
94
78
-300 -200 -100 0 100 200 300 400 500
Différence entre le nombre de ménages relogés en 2010 et en 2008
Evolution du nombre de ménages ACD relogés entre 2008 et 2010. Les départements ont été
classés selon leur tendance à labéliser ACD les ménages labélisés DALO, depuis la double
labélisation exceptionnelle (93) à systématique (95, 94, 78).
Le département de la Seine-Saint-Denis est le seul département dans lequel le nombre de
ménages ACD relogés se soit effondré depuis 2008 (voir graphique ci-dessus). Le lien entre la mise
en œuvre de la loi DALO et la baisse des relogements des ACD est explicitement reconnu par les
services de l’Etat (UT93, entretiens 1 et 2). Cette baisse est d’ailleurs constatée par les bailleurs
interrogés (bailleur 2, entretien 2 ; bailleur 4, entretien 1). On observe un décrochage entre le
nombre de ménages DALO relogés, de l’ordre de 500 à 1 000 par an, et le nombre de ménages
relevant des Accords Collectifs relogés, inférieur à 300 attributions annuelles en 2010 et 2011 20 .
Cette année on a encore eu très très peu d’Accords co, parce que c’est vrai que la préfecture,
depuis que les DALO sont à l’ordre du jour on va dire, ils privilégient les DALO par rapport
aux Accords co. (bailleur 4, entretien 1)
20 Source des données : comité de suivi de la loi DALO & Observatoire du logement social d’Ile-de-France
61

Or, en Seine-Saint-Denis, les ménages ACD semblent être des ménages plus « fragiles » que
les ménages labélisés DALO. Selon la recherche de Noémie Houard, les ménages relevant des
Accords Collectifs en Seine-Saint-Denis sont caractérisés par leur grande précarité (Houard, 2009).
Le discours des acteurs interrogés sur le profil des ménages relevant des Accords Collectifs en
Seine-Saint-Denis va dans le même sens : ils sont présentés comme étant plus fragiles que les
DALO. La personne de l’UT93 responsable de l’instruction des dossiers DALO et ACD depuis
plusieurs années, souligne à plusieurs reprises lors de l’entretien que pour elle, les véritables
ménages en difficulté sont les ménages ACD, « où il y a la double exclusion, sociale et
économique ». (UT93, entretien 2, non enregistré). Le responsable de l’attribution des logements
du contingent préfectoral confirme ses dires :
La strate des DALO est plus importante que celle des ACD. Pour les ACD, c’est plus ciblé, il y
a un accompagnement social, une relation avec les assistantes sociales.
UT93, entretien 3 (non enregistré)
Parmi les bailleurs, une responsable du service attribution rencontrée fait le même constat :
Avec les accords collectifs, il y a toujours des ressources très faibles, des situations socioprofessionnelles,
socio-familiales très difficiles, c’est pas le cas des DALO.
Bailleur 4, entretien 1
Ceci renvoie à l’affirmation du chargé de l’attribution des logements relevant du contingent
préfectoral, qui reconnait positionner en priorité les ménages DALO « crédibles » aux yeux des
bailleurs (donc n’étant pas « très fragiles »).Ceci fait également écho à l’accusation, récurrente
dans le discours des acteurs, que le DALO serait parfois utilisé comme « coupe-fil ».
On peut donc faire l’hypothèse qu’en Seine-Saint-Denis, la mise en œuvre de la loi DALO
aurait un effet paradoxal : elle favoriserait des ménages en situation de mal-logement, mais
n’étant pas caractérisés par un cumul de difficultés sociales et économiques, aux dépends des
ménages les plus en difficulté, précédemment relogés par le biais des Accords Collectifs.
62

Conclusion de la quatrième partie
L’étude des processus d’accès au logement social des personnes défavorisées donne un
éclairage très différent de l’impact de la loi DALO sur les Zones Urbaines Sensibles. Tout d’abord,
les ménages labélisés DALO ne sont pas les ménages les plus « fragiles », ou les plus
« indésirables » : les processus de filtrage lors de la constitution du dossier, du passage en
commission de médiation, et du choix du ménage à qui proposer un relogement limitent l’accès
au logement social des ménages les plus défavorisés (Weil, 2011). Par ailleurs, les déficiences dans
l’application de la loi DALO en Ile-de-France limitent actuellement le nombre de ménages DALO
relogés, ce même sur le contingent préfectoral.
Mais surtout, les ménages DALO ne constituent pas un flux supplémentaire de ménages mallogés
accédant au logement social, mais une réorganisation des flux de ces ménages. La loi DALO
vient ainsi rajouter une couche au « mille-feuille » des dispositifs en faveur des personnes mallogées
(Massin et al., 2010). Contingent 1% mis à part, les ménages DALO sont relogés par le biais
de deux dispositifs préexistants en faveur des ménages mal-logés : contingent préfectoral « mallogés
» et Accords collectifs départementaux (ACD). Dans le cas de la Seine-Saint-Denis, les
ménages DALO concurrencent les ménages ACD, décrits par les acteurs du logement social
comme étant nettement plus « fragiles » que les ménages DALO.
Certes, la loi DALO a pu contribuer à la revitalisation de ces dispositifs. Une opération de
« reconquête » du contingent préfectoral a été lancée, suite au constat que les services de l’Etat
ne maîtrisaient, avant la loi DALO, qu’une petite partie de leur contingent. Le nombre d’Accords
Collectifs relogés sur l’ensemble de l’Ile-de-France a été croissant depuis 2008, en partie sans
doute grâce aux ménages DALO qui ont été labélisés ACD.
Il n’empêche que l’impact de la loi DALO sur l’arrivée de ménages « fragiles » dans les Zones
Urbaines Sensibles est bien moindre que ce que le simple décompte statistique pourrait laisser
supposer. De plus, son impact le plus fort se situe peut-être là où les ménages DALO ne sont pas
relogés : si les ménages DALO sont relogés en priorité hors des Zones Urbaines Sensibles, alors ce
sont d’autres ménages mal-logés, peut-être encore plus fragiles, qui y accèderont par le biais du
contingent préfectoral…
63

Conclusion
L’objectif de ce mémoire était de connaitre l’impact de la loi DALO sur les Zones Urbaines
Sensibles franciliennes, et plus particulièrement séquanodionysiennes. L’étude de cet impact a
soulevé trois autres enjeux liés à la loi DALO : la qualité de l’information statistique disponible, le
profil des ménages DALO et l’enchevêtrement des dispositifs d’accès au logement social en faveur
des personnes en situation de mal-logement.
Réaliser une étude statistique sur les ménages DALO relogés en Zone Urbaine Sensible
suppose d’avoir accès à des sources de données fiables, à une échelle pertinente et comparables
entre elles. Or, tant les Zones Urbaines Sensibles que l’attribution des logements sociaux sont
réputées pour les difficultés à y obtenir des données consolidées (Bourgeois, 1996 ; Tissot, 2004).
Le suivi statistique des ménages DALO est également très compliqué : le logiciel des services de
l’Etat étant peu et mal utilisé en Ile-de-France, les données disponibles sont peu fiables,
éparpillées et/ou portent sur un très petit nombre de ménages, rendant les études statistiques
délicates. De plus, savoir si le logement proposé à un ménage DALO est situé en ZUS ou hors ZUS
n’est visiblement pas un enjeu pour les acteurs concernés : les bailleurs rejettent la responsabilité
du relogement sur les services de l’Etat, lesquels sont davantage sollicités – donc préoccupés –
par le respect de la préférence communale ; quant aux communes, la localisation en ZUS peut
certes être un prétexte pour refuser l’arrivée d’un ménage DALO, mais l’enjeu principal est autre :
limiter le nombre de ménages DALO relogés, ou encore utiliser la loi DALO pour favoriser le
relogement des habitants en attente d’un logement social. Enfin, même en disposant de
statistiques consolidées sur le relogement des ménages DALO en ZUS, l’enchevêtrement des
dispositifs en faveur des populations mal-logées est tel que, pour mesurer l’impact de la loi DALO
sur les ZUS, il faudrait disposer de données sur l’ensemble des dispositifs et ce sur plusieurs
années.
Les données statistiques recueillies permettent d’esquisser le profil des ménages DALO : plus
« fragiles » que la moyenne, ils ne seraient toutefois pas les ménages les plus en difficulté. Pour
esquisser leur profil, nous avons mobilisé les catégories utilisées par les bailleurs de logements
sociaux. Le terme synthétique retenu est celui de ménage « fragile » ; les ménages ainsi désignés
sont aussi ceux jugés « indésirables » par les bailleurs ; ce sont ceux qui subissent des
discriminations dans l’accès au logement social (Bourgeois, 2011). Les ménages DALO sont sans
conteste des ménages « fragiles », quand on les compare à la moyenne des ménages accédant à
un logement social. Il n’a cependant pas été possible de déterminer si ces ménages étaient plus
« fragiles » que la moyenne des ménages accédant à un logement social situé en Zone Urbaine
Sensible. Le discours des acteurs interrogés à ce sujet laisserait toutefois penser que leur profil
serait proche. Enfin, les ménages DALO ne semblent pas être les ménages mal-logés les plus
fragiles : différents processus de filtrage limitent la capacité des ménages les plus fragiles à
bénéficier de la loi DALO (Weill, 2011).
L’enchevêtrement des dispositifs en faveur de l’accès au logement social des populations
défavorisées et/ou mal-logées complique l’évaluation de l’impact de la loi DALO sur les ZUS
franciliennes. En mobilisant le contingent préfectoral « mal-logés », ainsi que, dans certains
64

départements, les Accords Collectifs Départementaux, les ménages DALO relogés représentent
une réorganisation du flux des ménages mal-logés entrants dans le logement social. En stimulant
la mise en œuvre de ces mêmes dispositifs, la loi DALO peut également avoir entraîné une
augmentation du flux de ces ménages. Selon que l’un ou l’autre effet prédomine, l’impact sur les
Zones Urbaines Sensibles franciliennes sera radicalement différent.
Au final, l’impact de la loi DALO sur les Zones Urbaines Sensibles dépend de trois facteurs : le
profil des ménages DALO qui y sont relogés, leur nombre, leur influence sur les autres dispositifs
d’accès au logement social des personnes en situation de mal-logement. Sur chacun des trois
facteurs, on trouve des éléments plaidant en faveur d’une fragilisation des ZUS par la loi DALO, et
des éléments plaidant en défaveur de cette hypothèse. Ainsi, les ménages DALO sont plus
« fragiles » que la moyenne des ménages entrants dans le logement social quand on considère
l’ensemble des quartiers ; en revanche, sur les ZUS, les données statistiques existantes ne
permettent pas de répondre à la question, et le discours des acteurs décrit des ménages DALO
plutôt proches des autres entrants en ZUS. Par ailleurs, les ménages DALO devraient, selon les
objectifs fixés par l’Etat, représenter au moins un quart des attributions. En pratique, les services
de l’Etat en proposent bien moins aux bailleurs. En 2012, les ménages DALO ne représentent
qu’un pour cent des locataires de logements sociaux. Enfin, l’influence de la loi DALO sur les
autres dispositifs est un élément central pour comprendre l’impact de cette loi sur les ZUS, et
mériterait à être davantage exploré. On peut considérer qu’en dynamisant les autres dispositifs
en faveur des mal-logés, la loi DALO a entraîné une augmentation du flux des ménages mal-logés
entrant dans le logement social, et en particulier en ZUS. Mais on peut aussi faire l’hypothèse que
l’enchevêtrement des dispositifs est tel que les ménages DALO concurrencent les autres mallogés,
lesquels seraient plus fragiles que les DALO, de telle manière à ce que la loi DALO réduise,
au contraire, la fragilité des ménages mal-logés relogés par l’ensemble des dispositifs d’accès au
logement social. Enfin, on peut supposer qu’en limitant le relogement des ménages DALO en ZUS,
l’Etat pousse ses services à y reloger d’autres ménages, mal-logés également, et plus fragiles que
les DALO. S’il ne permet pas de mesurer l’impact de la loi DALO sur les ZUS, le mémoire permet
donc de souligner la complexité de cet impact, qui ne saurait être réduit au simple décompte du
nombre de ménages DALO en ZUS, comme certains auteurs ont pu être tentés de le faire (Weill,
2011). La confrontation entre droit au logement et mixité sociale, cristallisée au niveau des Zones
Urbaines Sensibles, et qui semblait être au cœur de ce mémoire, cède ici la place à d’autres défis
des politiques publiques : l’opacité qui entoure les attributions de logement sociaux (Bourgeois,
1996), ainsi que l’enchevêtrement des dispositifs mis en place par la puissance publique.
De manière plus générale, ce mémoire fait écho à l’ensemble des conclusions portées la
littérature académique, associative et publique sur la loi DALO : la loi DALO n’est, au mieux, qu’un
révélateur des lacunes de la politique du logement en France. Les conditions pour rendre effectif
le droit au logement sont largement partagées par la recherche, les instances gouvernementales,
et le secteur associatif. Elles vont de la construction de logements financièrement accessibles et
équitablement répartis sur le territoire, à la refonte des dispositifs existants, en passant par la
prévention des situations de mal-logement et des expulsions. Ce mémoire constitue une
illustration supplémentaire des limites d’une loi qui, ne s’attaquant pas aux problèmes structurels
de logement, ne fonctionne qu’en secteur détendu. Il interroge également sur le bien-fondé d’une
65

loi promulguée sans que les services de l’Etat aient la capacité d’en assurer la mise en œuvre, ni
même le suivi statistique.
66

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francilien en 2007, Observatoire du logement social en Ile-de-France, 33p.
ONZUS, 2011. Rapport 2011, ONZUS (Observatoire National des Zones Sensibles).
68

OPS, 2010. Rapport sur l’occupation du parc social et son évolution, Ministère de l’Écologie, de
l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, tomes 1 et 2.
Poupeau F., Tissot S., 2005. La spatialisation des problèmes sociaux, Actes de la recherche en
sciences sociales, n°159, p. 4-9.
Préteceille, E., 2006. La ségrégation sociale a-t-elle augmenté ? Sociétés contemporaines, 62(2).
Robert C, Le droit au logement opposable, une avancée incontestable, des questions en suspens,
Recherches et Prévisions, n° 94, décembre 2008.
Sala Pala, Valérie. 2005. Le racisme institutionnel dans le logement social. Sciences de la société,
n°65
Simon, P., Kirszbaum, T., 2001. Les discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement
social, Notes du GELD (Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations), n°3.
Tissot, S., 2007, L’État et les quartiers, genèse d’une catégorie de l’action publique. Paris, Seuil,
Collection Liber , 300 p.
Tissot, S., 2005. Une « discrimination informelle » ? Actes de la recherche en sciences sociales,
159(4), p.54
Tissot, S., 2004. Identifier ou décrire les «quartiers sensibles»? Genèses, n o 54(1), p.90–111.
Saint-James V., 2008, Faut-il désespérer du droit au logement ?, JurisClasseur Périodique A, n°
1:31-35.
Warin, Chauveaud, C., Mazet, P., 2010. Des fabriques d’accès au(x) droit(s), Rapport de recherche
du programme « Droit et pauvreté », Observatoire Nationale de la Pauvreté (ONPES).
Weill, P.-E., 2011. Répartition spatiale et appropriation de l’offre des bénéficiaires du Dalo,
Communication pour le colloque « Le peuplement, catégorie de l’action publique ? »,
CERAPS/TRIANGLE ; Université Jean Monnet Saint-Etienne; IEP de Lyon.
Weill, P-E, 2012. Les contradictions de la mise en œuvre du droit au logement opposable, Sociétés
Contemporaines, (à paraître)
69

Liste des abréviations
ACD Accords Collectifs Départementaux
ADIL Agence départementale d’information sur le logement
ANRU Agence nationale pour la rénovation urbaine
AORIF Association des organismes de logement social de la région Ile-de-France
CDD Contrat à durée déterminée
CDI Contrat à durée indéterminée
CE Conseil d’État
CEE Communauté économique européenne
CESE Conseil économique, social et environnemental
CGEDD Conseil général de l'environnement et du développement durable
DAHO Droit à l’hébergement opposable
DALO Droit au logement opposable
DDT Direction départementale des territoires
DR Direction(s) Régionale(s)
DRIHL Direction Régionale et Interdépartementale de l'Hébergement et du Logement
ESH Entreprises sociales pour l’habitat
GRIDAUH Groupe de recherche sur les institutions, le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et
de l’habitat
HCPLPD Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées
HLM Habitations à loyer modéré
INSEE Institut national de la statistique et des études économiques
LLS Logement locatif social
ONZUS Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles
OPAC Office public d’aménagement et de construction
OPH Office public de l’habitat
OPHLM Office public d’habitations à loyer modéré
OPS Occupation du parc social
PLA Prêt locatif aidé
PLAI Prêt locatif aidé d’intégration
PLH Programme local de l’habitat
PLS Prêt locatif social
PLUS Prêt locatif à usage social
PNRU Programme national de rénovation urbaine
RSA Revenu de solidarité active
SMIC Salaire minimum interprofessionnel de croissance
SNI Société nationale immobilière
SRU Solidarité et renouvellement urbain
USH Union sociale pour l’habitat
UT Unité territoriale
UT93 DRIHL Unité territoriale de la Direction Régionale et Interdépartementale de
l'Hébergement et du Logement en Seine-Saint-Denis
ZUS Zone urbaine sensible
70

Annexes
Annexe : entretiens réalisés
Entretiens préliminaires
30 janvier
1er février
8 février
21 février
Commune
Chercheur
ONZUS
Entretiens réalisés
23 février
8 mars
26 mars
28 mars
13 avril
23 avril
24 avril
25 avril
27 avril
Chercheur
HCLPD
UT93 DRIHL
DRIHL
Commune
AORIF
Commune
Bailleur
Bailleur
UT93 DRIHL
Bailleur
Chef du Service Logement, Ville d’Evry (par téléphone)
Renaud EPSTEIN
Chargé de la sous-direction des études statistiques et de l'évaluation,
Secrétariat permanent de l'Observatoire National des Zones Urbaines
Sensibles, Secrétariat Général du Comité Interministériel des Villes
Noémie HOUARD, chercheuse, ex-chargée du logement des personnes
défavorisées auprès du Préfet de Paris
Secrétaire général du Haut comité pour le logement des personnes
défavorisées & Rapporteur du Comité de suivi de la loi DALO
Responsable du bureau Politiques et observatoire locaux de l'habitat
Ancienne responsable du DALO au niveau de la DRIHL, actuellement en
poste à l’UT93 (discussion sans prise de notes)
Chef du Service Logement, Ville d’Evry (par téléphone)
Responsables des politiques sociales à l’AORIF et l’USH (non enregistrée)
Responsable du Service Logement, Ville de Montreuil
Responsable du Service Logement, OPAC Plaine Commune Habitat (par
téléphone)
Chef du service administratif, Directeur Régional par intérim, OPIEVOY -
Direction Régionale Sud
Chargée d’attribution, OPIEVOY - Direction Régionale Sud
Enquêtrice sociale, OPIEVOY - Direction Régionale Sud
Chef du Bureau Attribution Logement (non enregistré)
Chef de la mission DALO (discussion, non enregistré)
Directeur de l’UT93 (discussion pour accord sur transmission des données)
Directrice de l'exploitation locative et de la qualité, OSICA
71

3 mai
11 mai
24 mai
Bailleur
Bailleur
UT93 DRIHL
Chef du service administratif, OPIEVOY - Direction Régionale Nord
Directeur du développement social par l’Habitat, Logement français
Responsable du bureau Politiques et observatoire locaux de l'habitat
(discussion par téléphone)
NB : Par « discussion », j’entends une rencontre pour laquelle une grille d’entretien n’a pas pu
être utilisée, et que je considère comme n’ayant pas la valeur d’un véritable entretien.
72

Annexe : qui possède quelles données ?
L’un des objectifs du mémoire était d’identifier les organismes possédant des éléments de
suivi des ménages DALO. Les tableaux suivants listent l’ensemble des organismes identifiés à
l’issue des entretiens réalisés comme possédant des informations à propos des ménages DALO. La
liste des organismes est non exhaustive. Certains n’ont peut-être pas été identifiés.
Les organismes sont présentés par échelle décroissante.
Au niveau national :
Organis
me
Donnés possédées Format Données fournies Renco
ntre
DHUP Données agrégées récupérées via le logiciel
Comdalo, et comme actuellement celui-ci est
mal renseigné, par tableaux synthétiques
envoyés par les DDT (ou les UT dans le cas de la
petite couronne)
ONZUS Pas de données sur les DALO. Ont un logiciel
permettant de faire le lien entre une adresse et
les ZUS.
73
Actuel :
tableaux
agrégés
Futur : Requêtes
dans Comdalo
Correspondance
ZUS/adresse
INSEE Aucune information sur les DALO non
comité
de suivi
de la loi
DALO
Basiques. Agrégation au niveau départemental,
mention ZUS/non ZUS présente, mais non fiable
Au niveau régional :
Organis
me
DRIHL –
centrale
Tableaux
agrégés issus de
la DHUP
Données
disponibles en
ligne dans leur
majorité
Donnés possédées Format Données
fournies
Données fournies par l’UT93 de la DRIHL Actuel : tableaux agrégés
Futur : Requêtes dans
Comdalo
AORIF Chiffres fournis par la DRIHL et le HCLPD.
Font des études ponctuelles auprès des
bailleurs.
Etude sur le DALO lancée en 2012 (dans le
cadre d’une thèse)
Tableaux fournis par la
DRIHL
Point
d’étape
2011 ; bilan
sur les ACD
non
oui
oui
Renco
ntre
non
oui (2)

Au niveau départemental :
Organis
me
DRIHL,
UT93
Donnés possédées Format Données
fournies
Via Comdalo (actuellement non exhaustif)
+ via tableaux de suivi locaux
Possèdent :
- les informations demandées dans le
dossier DALO ;
- les informations sur le relogement
transmises par les bailleurs (si relogement
sur contingent préfectoral).
L’information ZUS/hors ZUS est supposée
leur être transmise par les bailleurs. Elle
n’apparait pas dans les tableaux de gestion.
ADIL Responsables de la saisie des dossiers
DALO ; disposent de toute l’information sur
les demandeurs DALO
Au niveau communal :
Organis
me
Commu
nes
74
Actuel : Tableur Excel
(données individuelles et
agrégées)
+ Comdalo en cours de
remplissage (données
individuelle)
+ requêtes Comdalo via
DRIHL (données agrégées)
Futur : Comdalo
uniquement
Comdalo
Tableau local, type Excel
Extrait du
tableur
Excel de
suivi
Plusieurs
documents
en ligne
Donnés possédées Format Données
fournies
Ont accès aux informations sur leur propre
contingent ; peuvent avoir accès à l’ensemble des
relogements DALO sur leur territoire si elles
participent aux commissions d’attribution des
bailleurs ;
Evry Demandent systématiquement des informations
sur tous les ménages entrants sur leur territoire ;
dont : adresse, labellisation (DALO, ACD, ANRU)
Montreuil
Idem
Tableur Excel Informations
ponctuelles sur
les ménages
DALO
Pas de logiciel
de suivi
Renco
ntre
Oui (5)
non
Renco
ntre
oui
oui

Les bailleurs (périmètre variable selon leur par la structuration de leurs données) :
Organi
sme
Bailleurs
7 SA
HLM
Opiev
oy
Donnés possédées Format Données fournies Renco
ntre
Ont toutes les informations sur le ménage et le
logement attribué.
Savent que si le ménage est labélisé DALO si
signalé par la préfecture ou par le demandeur
(non systématique hors circuit DALO spécifique)
Supposés transmettre l’information ZUS /non-
ZUS aux DDT et aux UT de la DRIHL
Convention de relogement de ménages DALO
avec l’Etat. Suivi annuel des attributions DALO,
supposés se faire hors zones ANRU. Pas de
mention « ZUS » ou « zone ANRU » dans les
bilans.
Les commissions d’attributions sont gérées au
niveau des directions régionales (DR).
Suivi des attributions sous la forme d’un tableur
Excel. La mention ZUS/non ZUS est explicite.
Osica Logiciel partagé en commun par les agences et
la direction centrale, avec possibilité de faire
des requêtes. Consolidation statistique en cours
sur les ménages DALO
Logem
ent
françai
s
Statistiques consolidées au niveau de la filiale
logement francilien. Antenne de réflexion.
75
Variable
Tableur Excel
rempli par les DR,
transmis
annuellement à la
direction centrale
Logiciel de
gestion et de suivi
des locataires
Bilan 2011 de la
convention
Eléments
statistiques
recueillis lors de
deux entretiens
Eléments
statistiques en
cours de
construction
Etudes réalisées
par la filiale
fournies
Une
ESH
Oui (5)
Oui
Oui

Annexe : Les données utilisées
Présentation des données
Données INSEE
Les données INSEE concernant la Seine-Saint-Denis ont été mobilisées pour chiffre le taux de
personne de nationalité étrangère, ainsi que le taux de familles monoparentales en Seine-Saint-
Denis. Elles sont considérées comme parfaitement fiables (degré de précision estimé supérieur à
0,1%). Leur définition constitue la référence.
Données OPS
Les données de l’enquête OPS (Observation du Parc Social) de 2010 ont été mobilisées. Elles
donnent des éléments statistiques sur les ménages présents et arrivants dans le parc social, à
l’échelle de la région, des ZUS de la région, et du département. Les données sont considérées
comme parfaitement fiables (degré de précision estimé supérieur à 0,1%). Leurs définitions
diffèrent parfois légèrement de celle de l’INSEE. Les informations disponibles permettent
toutefois de connaître les variations induites par ces différences de définition. Par ailleurs,
l’évolution des plafonds d’accès au logement social limite les possibilités de comparaison entre les
résultats des années 2003 (et antérieures) et 2006 (et postérieures).
Données HCRPD, 2010 et 2012
Les données donc dispose le Comité de Suivi de la loi DALO sont des tableaux synthétiques,
département par département. Ils ne comportent aucune statistique sur le profil des ménages
DALO. La mention du motif retenu par la commission de médiation peut toutefois permettre de
distinguer les ménages en situation de mal-logement, qui correspondent grosso modo aux motifs
1 à 4. Ce chiffre est toutefois à prendre avec précaution, les acteurs interrogés (dont le secrétaire
du comité) soulignant la qualité limitée de ces données.
Données de l’ADIL 93 sur les demandes de logements sociaux, novembre 2009
Cette étude propose une analyse des premières données rentrées dans le logiciel GIL, suite à
l’enregistrement départemental des demandes de logements sociaux. Elle illustre bien les écarts
entre le profil des ménages ayant déposé une demande de logement social et le profil des
ménages qui accèdent effectivement à un logement social sur la même période : les ménages
relogés sont en moyenne de plus petite taille, ont plus de ressources, et ont une plus forte
probabilité d’être de nationalité française. Seules les familles monoparentales sont présentes aux
mêmes taux dans un cas comme dans l’autre.
Le chapitre détaillant les limites du logiciel GIL (et donc de la base de données qui en est
extraite) n’est pas disponible. Au vu des informations présentes dans l’étude, le taux d’erreurs a
été fixé à 5%. A ce taux d’erreur s’ajoute une légère imprécision liée au nombre d’entrées (15 000
entrants, soit une imprécision de l’ordre de 1%).
Par ailleurs, l’étude mentionne un parti-pris concernant le décompte des familles
monoparentales : celles inscrites comme telle sur le fichier mais dont la demande de logement
social fait mention d’un compagnon (nom, date de naissance). Ce parti-pris diffère visiblement de
celui pris par l’enquête d’occupation du parc social (OPS), puisque les résultats statistiques sur un
même groupe diffèrent.
76

Données de l’ADIL 93, en juin 2010, sur le profil des ménages DALO
L’ADIL 93 a étudié les quelques 2000 dossiers DALO déposés en 2009 dans le département du
93, et en particulier ceux qui ont été labélisés « prioritaires et urgents » par la commission de
médiation. Elle n’effectue aucune comparaison entre les ménages DALO (demandeurs ou
labélisés) et une autre catégorie de population. Elle conclut que 52% des requérants sont
étrangers hors CEE, que 17% des ménages sont des familles monoparentales, et que 39% des
demandeurs ont 4 enfants ou plus.
La taille de la base de données (2000 demandeurs DALO, 600 DALO labélisés) entraîne une
imprécision sur les résultats de 2% (ensemble des demandeurs) à 10% (familles monoparentales
au sein des labélisés DALO).
Par ailleurs, cette étude a le mérite d’essayer d’analyser la validité des données – analyse
indispensable, car il s’avère que dans près de 20% des cas, la composition familiale (personne
seule, couple, famille avec ou sans enfants) n’est pas cohérente avec la taille du ménage (1 à plus
de 5 personnes) ! C’est à partir de cette analyse que le taux (approximatif et plutôt sous-estimé)
de 20% d’erreurs pour la base de données DALORIF a été fixé.
Données de la DRIHL, en 2010, sur les ménages DALO
Lors des seconds états généraux de l’Ile-de-France en 2010, les services de l’Etat ont produit
une première analyse du profil des ménages DALO, au regard des autres demandeurs de
logement locatif social en Ile-de-France. Ils concluent de leur analyse que les ménages DALO ont
des ressources financières proches de celles des autres demandeurs de logement locatif social en
Ile-de-France, que la taille des ménages et le taux de familles monoparentales est analogue dans
les deux cas. Par contre, ils notent une plus grande présence de familles étrangères.
Les ménages DALO recensés sont les demandeurs DALO dont la demande a été enregistrée
entre janvier 2008 et décembre 2009, ainsi que les ménages labélisés DALO entre janvier 2008 et
décembre 2009.
La base de données utilisée (le DALORIF) limite toutefois le crédit que l’on peut donner à ces
analyses : une autre étude (ADIL, 2010) note en effet le très fort taux d’erreurs de la base de
données, avec un grand nombre de ménages ayant des caractéristiques contradictoires (par
exemple, des « personnes seules », avec une taille de ménage de deux personnes ou plus). De
plus, dans le cas des familles monoparentales, le chiffrage avancé est encore plus contestable, eu
égard aux variations de définitions de celles-ci.
Le taux d’erreur a été fixé à 5%.
Données du bailleur 1, en 2012, analyse du profil des ménages DALO
En Ile-de-France toujours, l’analyse menée par un bailleur sur les ménages DALO relogés dans
son parc aboutit à une conclusion inverse : le bailleur constate que les ménages DALO diffèrent
statistiquement des ménages relogés sur la même période par toutes les caractéristiques « de
fragilité » qu’il étudie (taille, composition familiale, nationalité, revenus).
Les données concernent les ménages DALO relogés entre juin 2010 et novembre 2011, soit
une période de temps disjointe de celle de l’étude précédente.
Même si le faible nombre de ménages concernés (105 ménages DALO, soit une imprécision de
10% minimum) limite la validité des conclusions avancées par le bailleur, celle-ci présente un
avantage certain : les données comparées sont issues de la même base de données, laquelle est
ici considérée comme fiable.
77

Données de l’UT 93, en 2012, sur les ménages labélisés DALO
Une partie des données présentées ici provient du tableau de gestion utilisé par l’UT 93 de la
DRIHL. Il n’a cependant été possible d’accéder qu’à une partie des informations qu’il contenait,
entre autres pour des raisons de confidentialité. A partir des données brutes obtenues, il a été
possible d’obtenir un certain nombre d’informations statistiques sur les ménages labélisés DALO,
ainsi que sur ceux à qui au moins une proposition de logement a été faite.
Ces données sont limitées par l’imprécision du tableau, de format Excel, et dont les entrées
sont rentrées sous une qualité variable, ainsi que ses erreurs éventuelles. Le tableau est issu
d’une fusion de deux tableaux de suivi des ménages DALO existants (suivi des demandeurs DALO
et suivi des ménages labélisés DALO auxquels un logement est proposé). Ce recoupage a permis
l’identification d’un certain nombre d’erreur, et la consolidation (bien qu’incomplète) des
données (Source : entretien à l’UT93, auprès de la personne en charge de l’Observatoire local de
l’habitat, qui a réalisé la fusion des tableaux et la consolidation des données).
Des incohérences ont ainsi été identifiées au niveau de ménages dont la taille du logement
proposé ne coïncidait pas avec la structure familiale. Pour certains ménages, les informations
indiquées étaient incomplètes. En tout 265 ménages sur les 3377 ont été éliminés, soit un peu
moins de 8%. Le taux d’erreur pour les 3112 entrées restantes a été estimé à 5%.
La taille de la base de données (3000 entrées) génère une imprécision supplémentaire, de
l’ordre de 1 à 5%, selon la caractéristique étudiée.
78

Calcul de l’intervalle d’imprécision
L’intervalle d’imprécision (ou intervalle de confiance) est calculé à partir de :
- la taille (T) de la population considérée (plus la taille de la population sera petite, plus les
résultats pourront fluctuer selon les individus particuliers, donc plus l’intervalle sera
large) ;
- les erreurs (e) contenues dans certaines bases de données (estimation effectuées à partir
d’incohérence relevées dans les données) ;
- dans le cas des familles monoparentales, la variation des définitions d’une base de
données à l’autre a également été prise en compte.
Pour une population donnée de taille T, issue d’une base de données ayant un taux d’erreur e,
et dont x% des individus ont la caractéristique X, on a :
Intervalle d’erreur pour X : √
Le tableau suivant indique le degré d’imprécision lié à la taille et le taux d’erreur estimé pour
chaque population étudiée.
Groupe statistique (source) Lieu couvert Effectif
79
imprécision liée à
la taille ; à
multiplier par
1/RACINE(%)
Erreur
logiciel
(e)
Locataires LLS (OPS2010) IDF 948 811 0%
Locataires LLS (OPS2010) IDF ZUS 263 956 0%
Arrivants en LLS (OPS 2010) IDF 152 282 0%
Arrivants en LLS (OPS 2010) IDF ZUS 33 181 1%
Arrivants en LLS (OPS 2010) 93 26 856 1%
Arrivants en LLS (GIL) 93 14 923 1% 5%
Arrivants en LLS (bailleur1) IdFà 95% 4735 1%
Demandeurs LLS (GIL) 93 45 134 0% 5%
Demandeurs DALO (ADIL) 93 2026 2% 20%
Labélisés DALO (ADIL) 93 575 4% 20%
Labélisés DALO prop. logement(t93) 93 3112 2% 10%
Labélisés DALO prop. logement(t93) 93 ZUS 957 3% 10%
DALO relogés (bailleur1) IdFà 95% 105 10%

Annexe : Tableaux de données
Tableaux de la partie 1
Ressources des ménages, Ile-de-France :
Ménages ayant des ressources comprises entre
0 et 40%
des
plafonds
PLUS
40 et 60%
des
plafonds
PLUS
80
60 et 120
% des
plafonds
PLUS
supérieures
à 120% des
plafonds
PLUS
Locataires LLS (OPS2010) 40,1% 22,6% 33,9% 3,4%
Arrivants en LLS (OPS 2010) 45,3% 24,5% 29% 1,2%
Arrivants en LLS (bailleur1) 51% 20% 25% 5%
DALO relogés (bailleur1) 85% 10% 5% 0%
Ressources des ménages, Seine-Saint-Denis :
Ménages ayant des ressources comprises entre
0 et 40%
des
plafonds
PLUS
40 et 60%
des
plafonds
PLUS
60 et 120
% des
plafonds
PLUS
supérieures
à 120% des
plafonds
PLUS
Locataires LLS (OPS 2010) 47,5 21,8 28,2 2,5
Arrivants en LLS (OPS 2010) 53,2 23,3 23 0,5
Nationalité, Seine-Saint-Denis :
français étrangers étrangers hors
CEE
CEE
Ensemble de la population (RP2008) 79% 1% 20%
Arrivants en LLS (GIL) 76% 1% 23%
Demandeurs LLS (GIL) 62% 1% 37%
Demandeurs DALO (ADIL) 46% 2% 52%
Labélisés DALO (ADIL) 40% 2% 58%
Labélisés DALO prop. logement (t93) 45% 1% 54%
Composition familiale, Seine-Saint-Denis :
personnes
seules
Composition des ménages - HLM et SEM
couples
sans enfant
couples
avec
enfant
familles
monopa-
rentales
autres
Arrivants en LLS (OPS 2010) 28,30% 13% 32,20% 20% 6,70%
Arrivants en LLS (GIL) 34% 17% 34% 15%
Demandeurs LLS (GIL) 28% 18,4% 37,6% 16%
Demandeurs DALO (ADIL) 31% 8% 43% 18%
Labélisés DALO prop.
logement (t93)
19% 7% 41% 31% 1%

Familles monoparentales, Seine-Saint-Denis :
% familles
monoparentales
81
Fluctuations
statisiques
Erreur inf.
totale
Erreur sup.
totale
Ensemble de la population (RP2008) 13% 0% 0% 0%
Locataires LLS (OPS2010) 18% 0% 0% 0%
Arrivants en LLS (OPS 2010) 20% 1% 0% 1%
Arrivants en LLS (GIL) 15% 2% 2% 4%
Demandeurs LLS (GIL) 16% 1% 1% 3%
Demandeurs DALO (ADIL) 18% 5% 18% 18%
Labélisés DALO prop. logement (t93) 31% 3% 18% 18%
Tableaux de la partie 2
Nationalité
française étranger CEE étranger hors CEE
DALO prop. logement (t93) 45% 1% 54%
DALO prop. logement en ZUS (t93) 43% 1% 55%
personnes
seules
Composition des ménages
familles
monoparentales
couples
sans
enfant
couples
avec
enfant
autres
DALO prop. logement (t93) 19% 31% 7% 41% 1%
DALO prop. logement en ZUS (t93) 18% 32% 7% 42% 1%
DALO prop.
logement
(t93)
DALO prop.
logement
en ZUS
(t93)
Cas 1 : dépourvu de logement 33% 31%
Cas 2 : menacé juridiquement d'expulsion 1% 1%
Cas 3 : hébergé temporairement dans une structure ou
dans un log. De transition
14% 15%
Cas 4 : logé dans un local insalubre, dangereux, impropre
à l'habitation...
4% 4%
Cas 5 : enfant mineur à charge ou personne handicapée
et logé dans un logement indécent ou suroccupé
12% 13%
Cas 6 : délai anormalement long 31% 32%
Motif non renseigné 3% 5%
Total 100% 100%

Cas 1 à 4 (situation
« problématique »
de logement)
Labélisés DALO prop. logement (t93) 53%
Labélisés DALO prop. logement en ZUS (t93) 51%
ZUS les
plus en
difficulté
(A)
ZUS plus
en
difficulté
(B)
82
ZUS
moins en
difficulté
ZUS les
moins en
difficulté
(D)
ZUS
atypiques
(E)
population totale (INSEE) 36,9% 54,8% 7,2% 0,0% 1,1%
DALO prop. Logement (t93) 39% 53% 8% 0% 0%
DALO prop logement 373 508 75 0 1
La grande borne (Villes de Grigny et Viry-châtillon)
DALO Non labélisés DALO Tous
total 19 281 300
revenus 60% des plafonds PLUS 1 75 76
dont ménages revenus 60% des plafonds PLUS 2 26 28