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L’exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté des consultations
(Extraits d’un article publié in Renouveau du droit constitutionnel, Mélanges en
l’honneur de Louis Favoreu, Dalloz, 2007, pp. 1525-1552).
par Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, Chargée de recherches au CNRS, UMR 6201, GERJC, Institut Louis Favoreu.
Depuis quelques années, la question de la qualité de la loi en général, et de sa clarté en
particulier, est beaucoup évoquée en France. Il s’agit d’un principe constitutionnel appliqué
par le Conseil constitutionnel lorsqu’il exerce le contrôle de la constitutionnalité des lois. Si ce
principe a donné lieu à de nombreux commentaires au sein de la doctrine, celui de la clarté et
de la loyauté des consultations a été bien moins discuté alors qu’il est antérieur au principe de
clarté de la loi. L’un des reproches fait au référendum de 2005 portant sur la ratification du
Traité instituant une Constitution pour l’Europe était justement le manque de clarté de ce
Traité, à la fois dans son texte, trop long, mais également quant à sa portée pour le citoyen
ordinaire. Cependant, l’exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté, si elle a été évoquée
durant le contentieux des actes préparatoires au référendum, n’a pas été utilisée pour remettre
en cause l’idée même de l’organisation d’un référendum sur un tel texte.
Il apparaît que la portée d’une telle exigence constitutionnelle n’a pas été encore bien mesurée
voire clairement définie.
La pratique étrangère fait apparaître que le contrôle de la clarté des référendums contrôle est
de plus en plus souvent prévu ou pratiqué dans les Etats ayant recours à la technique
référendaire. Il est généralement confié à la justice constitutionnelle (la question de la clarté
du référendum Québecois doit être mis à part puisqu’il est intervenu dans le contexte
particulier de la demande de sécession du Québec, le débat sur la clarté a porté surtout sur la
clarté de la majorité qui s’exprimerait en faveur du référendum et de manière très critiquable
ce contrôle a été confié à la Chambre des communes (voir conférence ci-jointe).
La nécessité de ce contrôle semble de plus en plus évidente dans une démocratie, et
même indispensable pour garantir la libre manifestation de la volonté des personnes
interrogées, la liberté de vote, et par voie de conséquence, la sincérité du scrutin. Or,
jusqu’en 2005, il ne paraissait pas logique qu’en France, l’exigence constitutionnelle

de clarté et de loyauté du scrutin, soit uniquement cantonnée aux référendums
d’autodétermination, comme avait pu le laisser penser, un temps, la jurisprudence
du Conseil constitutionnel. En effet, cette double exigence était apparue en 1987, à
l’occasion du contrôle d’une loi organisant une consultation en Nouvelle-Calédonie 1.
A l’époque, le Conseil constitutionnel s’était fondé à la fois sur l’article 53 al. 3 de la
Constitution 2 et de l’alinéa 2 (de l’époque) du préambule de la Constitution de 1958 3
pour rappeler que les populations consultées devaient être en mesure d’exprimer
librement leur volonté, ce qui impliquait que « la question posée aux populations
intéressées doit satisfaire à la double exigence de loyauté et de clarté de la
consultation ; que s'il est loisible aux pouvoirs publics, dans le cadre de leurs
compétences, d'indiquer aux populations intéressées les orientations envisagées, la
question posée aux votants ne doit pas comporter d'équivoque, notamment en ce qui
concerne la portée de ces indications » 4. Le considérant n° 5 de la décision 5 pouvait
laisser penser que cette exigence découlait en grande partie du principe de libre
détermination reconnu aux peuples d’Outre-mer, d’où le confinement de cette
exigence aux consultations proposées à ces derniers.
Ces dernières années des évolutions sensibles sont intervenues grâce à une prise de
conscience de la nécessité de garantir un cadre minimal inhérent à l’organisation de
tout référendum. En France, le Conseil constitutionnel et la doctrine ont récemment
évolué. Après avoir rappelé la double exigence de clarté et de loyauté dans une
décision 428 DC du 4 mai 2000 à propos d’une consultation de la population de
Mayotte 6 sans, cette fois-ci, en rappeler les fondements constitutionnels, celle-ci a été
précisée et appliquée pour la première fois à un référendum national dans la décision
1
Décision n° 87-226 DC du 2 juin 1987, Consultation des populations calédonniennes, RJC I-309 notes L.
Favoreu, RDP 1989, n° 2, p. 481, B. Genevois, Pouvoirs n° 43, chr. p. 213 et Chron. AIJC III-1987, p. 603, F.
Luchaire, D. 1988, J. p. 289 ; M.-L. Pavia, RA 1988, p. 439.
2
L’article 53 al. 3 dispose « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le
consentement des populations intéressées ».
3
D’après l’alinéa 2 du préambule de la Constitution (non modifié depuis 1958) : « En vertu de ces principes et
de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'Outre-Mer qui manifestent la
volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et
conçues en vue de leur évolution démocratique ».
4
cons. n° 7.
5
« Considérant que ces dispositions (celles de l’art. 53 al. 3) font application aux traités et accords
internationaux relevant du titre VI de la Constitution des principes de libre détermination des peuples et de libre
manifestation de leur volonté, spécifiquement prévus pour les territoires d'outre-mer par l'alinéa 2 du
préambule ».
6
Décision n° 2000-428 DC du 4 mai 2000, rec. p. 70.

Hauchemaille et Meyet du 24 mars 2005 7, rendue dans le cadre du contentieux des
actes préparatoires au référendum. Le Conseil constitutionnel fait désormais
référence à la double exigence de clarté et de loyauté des consultations et non plus
des scrutins.
En Europe, plusieurs Etats ont imposé le respect d’un certain nombre de règles quant
à la formulation ou quant au contenu de la question en cas de recours au
référendum, qui se rapprochent des principes de clarté, d’homogénéité et, plus
largement, de loyauté et de sincérité du scrutin. Ces règles sont soit
constitutionnelles (Portugal, Russie, Suisse), soit législatives (Albanie), soit
jurisprudentielles (Italie, France). Au sein du Conseil de l’Europe, la Commission
européenne pour la démocratie par le droit dite « Commission de Venise » a rendu
un rapport en novembre 2005 8, dans lequel il apparaît que dans les Etats où elle n’est
pas spécifiée par les textes, la règle de la clarté « devrait s’imposer en application du
principe de la liberté de vote » 9.
De fait, la reconnaissance de la double exigence constitutionnelle de clarté et de
loyauté des consultations semble aller de soit aujourd’hui dans un contexte national
et même international où la clarté est à l’honneur et la sincérité apparaît comme un
présupposé évident. Clarté de la loi, clarté des débats parlementaires, sincérité des
élections, tous ces principes concourent à instaurer et parfois restaurer la confiance
des citoyens dans le droit et fondent les bases de la démocratie. Démocratie qui
repose sur des élections libres et sincères et sur la reconnaissance de droits et libertés
et qui suppose l’accessibilité ainsi qu’une certaine transparence concernant les
décisions prises par les pouvoirs publics afin d’éviter les équivoques. Ces principes
contribuent également à garantir une plus grande sécurité juridique.
7 JORF, 31 mars 2005, p. 5834, commentaires : J.-P. Camby, « Le contentieux de l’organisation du 29 mai
2005 », RDP 2005, n° 3, pp. 587-596 ; J.-E. Schoettl, LPA, 25 avril 2005, n° 81, pp. 3-13 ; M. Fatin-Rouge
Stéfanini, « La décision du Conseil constitutionnel du 24 mars 2005, Hauchemaille et Meyet : un nouveau pas en
matière de contrôle des référendums », RFDA, 2005 (5), pp. 1040-1048 ; M. Fatin-Rouge Stéfanini, « Le
contentieux des actes préparatoires au référendum », RFDC, 2005, n° 63, pp. 606-629.
8 « Le référendum en Europe - analyse des règles juridiques des Etats européens », Rapport adopté par le Conseil
des élections démocratiques de sa 14e réunion (Venise, 20 octobre 2005) et la Commission de Venise lors de sa
64e session plénière (Venise, 21-22 octobre 2005), Etude n° 287/2004, CDL-AD(2005)034, disponible en ligne
sur le site de la Commission de Venise.
9 § 77.

Les potentialités du contrôle auxquels cette double exigence peut donner lieu sont
importantes (I) mais, la pratique étrangère de ce type d’exigence démontre que son
exercice est parfois délicat, ce qui peut justifier dans le cas français qu’il soit exercé
avec précaution (II).
I – Une portée étendue
Après les hésitations consécutives à la jurisprudence de 1987, la double
exigence de clarté et de loyauté des consultations trouve désormais, bien
qu’implicitement, ses fondements dans de grands principes sur lesquels repose la
Constitution et l’ordonnancement juridique. Elle est applicable à tout type de
consultation directe du peuple. Les termes « clarté et loyauté » employés par le
Conseil constitutionnel confèrent, en outre, une large portée à cette double exigence,
comme le confirment d’ailleurs, les applications jurisprudentielles auxquelles elle a
donné lieu.
A – Les fondements de la double exigence
Bien que l’exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté des consultations ait été
utilisée au-delà du cas spécifique des consultations organisées dans le cadre de
l’article 53 de la Constitution, le Conseil constitutionnel n’a pas pour autant précisé,
depuis 2000, quels étaient les fondements constitutionnels exacts de cette double
exigence de clarté et de loyauté des référendums. Les principes les plus logiques sont
ceux de liberté de vote et de sécurité juridique. Cependant, ni l’un ni l’autre
n’existent dans la Constitution. Le principe de sécurité juridique n’est pas reconnu
comme un principe à valeur constitutionnelle en tant que tel, même si l’idée de la
préservation d’une certaine sécurité juridique émane de plusieurs dispositions,
principes ou objectifs à valeur constitutionnelle 10. La reconnaissance de l’exigence
10 Cf. A.-L. Valembois, La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français, LGDJ,
2005, 534 p. ; F. Moderne, « Une communicabilité contrastée, le principe de sécurité juridique en droit

constitutionnelle de clarté et de loyauté des consultations concourt toutefois à
renforcer la sécurité juridique, notamment en préservant les citoyens de questions
ambiguës susceptibles d’interprétations différentes de la volonté réellement
exprimée.
Quant à la liberté de vote, elle n’apparaît pas non plus dans la Constitution. Cette
liberté semble pourtant aller de soit dans un Etat démocratique comme conséquence
du principe de souveraineté du peuple (art. 3 de la Constitution de 1958 et art. 3 de la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) mais aussi de liberté des
citoyens en général (art. 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
de 1789) et de participation des citoyens à l’élaboration de la loi, expression nde la
volonté générale (art. 6 DDHC 1789), qui supposent que le choix qui leur est proposé
ne trahisse pas leur volonté, ne soit pas trompeur ou, plus généralement, que la
campagne ne soit pas malhonnête, obscure, fallacieuse. L’article 3 de la Constitution
de 1958 ne parle que d’un suffrage universel, égal et secret, mais le terme « libre »
n’est pas employé. Il est d’ailleurs surprenant de constater que le principe de liberté,
existant pour les élections sur le plan européen 11 et international 12, est également
présent dans de nombreuses Constitutions mais n’a pas été clairement indiqué dans
la Constitution française.
La liberté de vote, principe démocratique essentiel, comporte plusieurs aspects : il
suppose que l’électeur ne puisse être contraint dans ses choix par des pressions, par
l’absence de secret, par l’absence de possibilité de choisir. Cela suppose également
qu’il puisse exprimer sa volonté en ayant pleinement conscience des conséquences de
son vote, c’est ce à quoi contribue l’exigence de clarté et de loyauté des consultations.
constitutionnel français et espagnol », in Liber amoricum Jean-Claude ESCARRAS, La communicabilité entre les
systèmes juridiques, dir. M. Baudrez et Th. Di Manno, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 835-860.
11 L’Article 3 du Protocole n° 1 additionnel à la la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales, consacré au droit à des élections libres, dispose « Les hautes parties contractantes
s’engagent à organiser, à des intervalles réguliers, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui
assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ».
12 L’article 25 du Pacte international sur les droits civils et politiques ne parle que des élections et non des
référendums. Il dispose notamment que « Tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations
visées à l'article 2 et sans restrictions déraisonnables :
a) De prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants
librement choisis ;
b) De voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin
secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs (...) ».

Pour les référendums nationaux, le respect de la sincérité du scrutin 13 et,
précisément, de la consultation référendaire découle directement du principe de
souveraineté du peuple. Dans sa célèbre décision n° 16/1978 14, la Cour
constitutionnelle italienne avait d’ailleurs justifié l’exigence d’homogénéité des
propositions de référendum abrogatif par la nécessité de garantir l’exercice du
pouvoir souverain du peuple.
Dans certaines démocraties européennes, le principe de clarté du référendum est
fréquemment imposé soit directement par les textes (Albanie, Portugal, Russie), soit
parfois par la jurisprudence (Italie). Le terme de loyauté du référendum semble en
revanche spécifique à la jurisprudence française. Il est toutefois inhérent à tous les
types de scrutin se déroulant dans un Etat démocratique et peut être rapproché du
principe de sincérité du scrutin. De nos jours, en effet, la nécessité de garantir la
sincérité du scrutin apparaît comme une condition démocratique applicable à tous
les types de scrutins politiques, même si l’article 3 du Protocole n° 1 additionnel à la
CEDH et l’article 25 du Pacte international sur les droits civils et politiques, n’ont,
pour l’instant, exprimé l’exigence d’honnêteté et de sincérité qu’à propos des
élections 15. Mais les exigences de clarté et de loyauté du scrutin peuvent se
manifester par d’autres termes qui ont des objectifs analogues, c’est-à-dire qui visent
à éviter la confusion ou les équivoques. Ainsi en Suisse, les initiatives populaires,
qu’elles soient législatives ou constitutionnelles, sont soumises au principe de l’unité
de matière 16, afin d’éviter notamment que le citoyen ne soit pas « contraint d’accepter
ou de refuser globalement un paquet de propositions dont il approuve les unes mais
refuse les autres » 17.
13
Sur cette notion, cf. R. Ghévontian, « La notion de sincérité du scrutin », Les Cahiers du Conseil
constitutionnel n° 13, 2002, pp. 63-68.
14
Sentence n° 16/1978, Gazz. Uff. n. 39 du 8 fév. 1978.
15
précités.
16
Article 139 et 139 a 2 (non encore entré en vigueur) de la Constitution fédérale du 18 avril 1999.
17
Conseil Fédéral, Feuille Fédérale 1994 III 1185, à propos de l’examen de la validité de l’initiative « pour
moins de dépenses militaires et davantage de politique de paix ». Voir également Auer (A.), Malinverni (G.),
Hottelier (M.), Droit constitutionnel suisse, vol. I, L’Etat, Stæmpfli éditions SA, Berne, 2001, 799 p.

Les exigences relatives à la clarté et la loyauté de la proposition semblent plus
souvent imposées lorsque l’initiative populaire est possible, et que cette initiative
peut conduire directement à un référendum, sans être reformulé par le Parlement.
L’expérience italienne est intéressante à cet égard car l’article 75 de la Constitution
prévoit le référendum pouvant porter sur l’abrogation partielle ou totale d’une loi ou
d’un acte ayant force de loi. L’exigence de clarté n’était prévue ni par la Constitution,
ni par la loi sur le référendum de 1970 18. C’est alors la Cour constitutionnelle qui a
dégagé, dans un premier temps un principe analogue, le principe d’homogénéité de
la question posée, en 1978 19 qui sera précisé par la suite comme induisant notamment
la clarté de la proposition mais également la clarté et la cohérence du résultat de la
proposition d’abrogation en cas de réponse positive. Il faut dire que cette technique
de référendum donnait lieu à des formulations particulièrement complexes, la
demande d’abrogation pouvant porter sur la totalité du texte législatif ou sur
quelques mots du texte seulement 20. La question de l’existence d’exigences de clarté
et de sincérité du référendum semble d’ailleurs être directement liée à la forme du
référendum. Il est nécessaire, en effet, de rappeler que plusieurs formes de
référendums peuvent être distinguées :
Le référendum peut porter sur un texte rédigé sous forme de proposition ou de
projet de loi (constitutionnelle, ordinaire, organique), avec une question posée :
« Acceptez-vous le projet de loi relatif... », « Approuvez-vous... ». Les référendums
français de l’article 11 et de l’article 89 font partie de cette catégorie. De même que le
référendum facultatif prévu en Suisse par l’article 141 21 de la Constitution dont la
18 Loi n° 352 du 25 mai 1970.
19 Sentence n° 16/1978, précitée.
20 A titre d’exemple, et parmi les plus simples, peut être citée l’une des questions présentée au vote du peuple
italien le 13 juin 2005 : « Volete voi che sia abrogata la legge 19 febbraio 2004, n. 40, avente ad oggetto “Norme
in materia di procreazione medicalmente assistita”, limitatamente alle seguenti parti: articolo 12, comma 7,
limitatamente alle parole “discendente da un'unica cellula di partenza, eventualmente”; articolo 13, comma 2,
limitatamente alle parole: “ad essa collegate volte alla tutela della salute e allo sviluppo dell'embrione stesso, e
qualora non siano disponibili metodologie alternative”; articolo 13, comma 3, lettera c), limitatamente alle
parole: “di clonazione mediante trasferimento di nucleo o”; articolo 14, comma 1, limitatamente alle parole “la
crioconservazione e”?».
21 L’art. 141 de la Constitution suisse, intitulé « Référendum facultatif » dispose : « Si 50 000 citoyens et
citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication
officielle de l’acte, sont soumis au vote du peuple:
a.les lois fédérales;
b.les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an;
c.les arrêtés fédéraux, dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient;

demande a pour effet de suspendre l’entrée en vigueur du texte, d’où le nom de
référendum suspensif, jusqu’à ce que le peuple se soit prononcé en faveur de ce texte.
Le référendum peut également porter sur une question de principe, que le Parlement
se chargera ensuite de formuler de manière concrète. La question peut être plus ou
moins précise (ex. : Etes-vous pour la République ou la monarchie ? Etes-vous
favorable au régime présidentiel ?). Le référendum national portugais en constitue
une illustration avec, cependant, des questions plus précises. Par exemple, le
référendum de 1998 sur la dépénalisation de l’avortement était ainsi formulé : « Etes-
vous favorable à la dépénalisation de l’interruption volontaire de grossesse, réalisée,
à la demande de la mère, dans les 10 premières semaines de la grossesse, dans un
établissement de santé légalement autorisé ? ».
Enfin, il existe, à l’exemple de l’Italie et de l’Albanie, le référendum de type
abrogatif, qui consiste à demander au peuple son accord sur l’abrogation totale ou
partielle d’un texte : « Etes-vous favorable à l’abrogation des mots (...) et (...) à
l’article ... de la loi n°..».
A priori, le contrôle de la clarté de la question posée au référendum pourrait sembler
ne se justifier que pour les référendums les plus complexes, à l’exemple du
référendum abrogatif italien, provenant d’initiatives populaires. Toutefois, il est
apparu, en pratique, que tous les types de référendum pouvaient donner lieu à des
formulations ou des présentations susceptibles de prêter à confusion, ou restreignant
au final la liberté de choix des citoyens : pluralité de propositions au sein d’une
même question de principe, pluralité de thèmes englobés sous un même projet ou
une même proposition de loi 22, ambiguïté des termes ou du sens de la question 23,
ambiguïté quant à la portée de la question 24, compréhension difficile des textes sur
d.les traités internationaux qui :
1.sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables;
2.prévoient l’adhésion à une organisation internationale;
3.contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre
exige l’adoption de lois fédérales ».
22
Cf. le référendum français de 1969, notamment, qui portait à la fois sur la réforme du Sénat et sur la création
des régions. Voir sur cette question, M. Fatin-Rouge Stéfanini, Le contrôle du référendum par la justice
constitutionnelle, Economica-PUAM, 2004, p. 167.
23
Référendum portugais de 1998 sur l’Europe (voir ci-après).
24
Consultation de la population de Nouvelle-Calédonie censurée en 1987 par le Conseil constitutionnel (voir ciaprès).

lesquels porte un référendum 25... Tous ces cas ne vont pas forcément conduire à
interdire l’organisation d’un référendum, mais doivent inciter à un effort de
clarification du sens et de la portée du référendum, soit au moment de la formulation
de la question, soit dans le cadre de la campagne et, notamment, de la campagne
officielle organisée autour du référendum. C’est ce que démontrent les quelques
applications de la double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté des
consultations.
B – Les diverses applications de la double exigence
La double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté a été appliquée tant
par le Conseil constitutionnel que par le Conseil d’Etat.
1 – L’application par le Conseil constitutionnel
La décision n° 87-226 DC du 2 juin 1987 26, dans laquelle a été formulée cette
double exigence pour la première fois, à propos de la loi organisant le référendum
local d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie en application de l’article 53 de la
Constitution 27, contient la seule annulation qui, à ce jour, est intervenue sur ce
fondement. La question proposée aux citoyens de Nouvelle-Calédonie était ainsi
rédigée à l’article 1er de la loi n°86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-
Calédonie : “ Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l'indépendance ou
demeure au sein de la République française avec un statut dont les éléments ont été
portés à votre connaissance ? ”. Les électeurs avaient le choix entre deux réponses
possibles inscrites sur les bulletins de vote : soit “ Je veux que la Nouvelle-Calédonie
accède à l'indépendance ”, soit “ Je veux que la Nouvelle-Calédonie reste au sein de
la République française ”. Le Conseil constitutionnel a considéré que cette
25
Les référendums sur le Traité de Maastricht en 1992 et sur la Constitution européenne en 2005 en constituent
une illustration.
26
Décision n° 87-226 DC du 2 juin 1987Consultation des populations calédoniennes, précitée.
27
Disposition qui a été interprétée largement par le Conseil constitutionnel, cf. décision n° 75-59 DC du 30
décembre 1975, Loi relative aux conséquences de l'autodétermination des îles Comores, Rec. p. 26, RJC I-34.
Notes L. Favoreu, RDP, 1976, p. 557, C. Franck, AJDA, 1976, p. 249, L. Hamon, D. 1976, p. 537, D. Linotte,
GP 1976 II, p. 481,Nguyen Quoc Vinh, RGDPI., p. 1001, D. Ruzie, Clunet, 1976, p. 465.

formulation était “ équivoque ” car susceptible d'induire les électeurs en erreur en
leur laissant penser que les éléments du statut envisagé pour la Nouvelle-Calédonie
étaient déjà fixés, alors que cela n’était pas le cas 28. Les citoyens étaient, en effet,
interrogés sur une situation qui, bien que certains éléments aient été déterminés,
n'était pas définitive au moment du vote . Par conséquent, les termes “ avec un statut
dont les éléments essentiels ont été portés à votre connaissance ” ont été déclarés non
conformes à la Constitution 29.
La seconde application du principe de clarté et de loyauté de la consultation est
intervenue lors de l’examen de la loi organisant une consultation sur l’évolution du
statut de Mayotte 30. La question soumise à l’avis de la population de Mayotte était
formulée dans les termes suivants : “Approuvez-vous l'accord sur l'avenir de
Mayotte, signé à Paris le 27 janvier 2000 ? ”. Le Conseil constitutionnel a considéré
que cette question et, plus largement, l’Accord sur lequel elle portait, étaient rédigés
d’une façon suffisamment claire. Il a émis cependant une réserve d’interprétation en
demandant aux autorités compétentes, et « notamment au pouvoir réglementaire »
de rappeler à la population “ la portée purement consultative de son vote ”, alors que
le texte de loi organisant la consultation prévoyait expressément ce caractère
consultatif 31. En revanche, la question elle-même (« Approuvez-vous... ») pouvait
laisser penser aux votants que le référendum avait une portée décisoire. Pour
répondre aux griefs présentés par les requérants, le contrôle exercé par le Conseil
constitutionnel, par rapport au respect de cette double exigence, a porté non
seulement sur la formulation de la question elle-même mais également sur l’accord
mentionné par la question soumise au référendum. Les requérants reprochaient
notamment à cet accord la complexité de sa rédaction, l’ambiguïté de certains termes
employés ainsi que le caractère déloyal de son processus d’élaboration. Si ces griefs
28 Cons. n° 9.
29 Cons. n° 10.
30 Décision n° 2000-428 DC du 4 mai 2000, Rec. p. 70.
31 L’article 1 er de la loi organisant une consultation sur le statut de Mayotte disposait « Une consultation sera
organisée avant le 31 juillet 2000 afin que la population de Mayotte donne son avis sur l'accord sur l'avenir de
Mayotte signé à Paris le 27 janvier 2000 et publié au Journal officiel de la République française le 8 février
2000 ».

ont été rejetés par le Conseil constitutionnel, il a tout de même examiné chacun
d’eux.
Le référendum de 2005 sur la Constitution européenne, qui a donné lieu aux autres
applications de cette double exigence constitutionnelle, a permis de confirmer le sens
des décisions précédentes et notamment l’idée que cette exigence touche l’ensemble
de l’opération référendaire. Elle concerne donc, outre la question et le texte auquel
elle renvoie, les documents officiels diffusés aux électeurs à titre informatif. Ainsi,
dans la décision Hauchemaille et Meyet du 24 mars 2005 32, le Conseil constitutionnel
précise que les exigences de clarté et de loyauté du référendum ont pour effet
d’obliger l’administration à « mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour
faire en sorte que les électeurs puissent en prendre utilement connaissance avant le
scrutin », mais le décret organisant le référendum n’avait pas à fixer un délai
d’acheminement. En revanche, la double exigence de clarté et de loyauté des
consultations, n’a pas pour effet d’obliger l’administration à diffuser les professions
de foi des différents partis et groupements politiques engagés dans la campagne, à la
différence de ce qui se passe en matière électorale. Or, il est vrai que la diffusion de
ces professions de foi pourrait permettre une meilleure information des citoyens
ceux-ci pouvant disposer à la fois des documents officiels et des différentes opinions
favorables ou non au référendum.
L’exigence de clarté et de loyauté de la consultation, et plus largement, le principe de
sincérité du scrutin, conduisent également le Conseil constitutionnel à contrôler
l’exposé des motifs au projet de loi de ratification du Traité soumis au référendum.
La décision du 7 avril 2005, De Villiers et Peltier 33, a été l’occasion pour le Conseil
constitutionnel d’indiquer que la communication préalable de cet exposé des motifs,
avec le projet de loi de ratification du Traité auquel il se rapporte, était une obligation
répondant entre autres à l’exigence de clarté et de loyauté de la consultation 34. Il
32 Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel se prononce sur le contentieux des actes préparatoires au
référendum non en qualité de juge constitutionnel mais en qualité de juge des élections et des votations.
33 JORF, 9 avril 2005, p. 6457.
34 Le considérant n° 5 est ainsi rédigé : « Considérant, d'une part, que, lorsqu'un projet de loi est soumis au
référendum en application de l'article 11 de la Constitution, les exigences de clarté et de loyauté de la
consultation imposent que ce projet soit transmis par avance aux électeurs ».

précise également que « dans son principe », cette communication n’est pas contraire
à la Constitution puisqu’elle « met en œuvre l’article 11 et satisfait aux exigences de
clarté et de loyauté de la consultation » 35. De ce fait, il écarte la demande des
requérants visant à interdire la diffusion de cet exposé des motifs.
Cependant, si la communication de l’exposé des motifs contribue à la mise en œuvre
de la double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté des consultations, le
contenu de cet exposé doit lui-même satisfaire à cette double exigence ainsi qu’au
principe de sincérité. Le Conseil constitutionnel vérifie que cet exposé « n’outrepasse
pas son objet » qui est double : « présenter les principales caractéristiques de ce
projet, mais encore (...) mettre en valeur l'intérêt qui s'attache à son adoption » 36. Il
doit rester objectif, non trompeur et même dépourvu d’ambiguïté. C’est sur ces
points que le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel devient délicat comme
nous avons pu l’exposer dans notre commentaire des décisions du Conseil
constitutionnel sur le référendum de 2005 37. Ainsi, dans la décision Gabarro-Arpa et
Hoeffer du 19 mai, le Conseil constitutionnel examine si les votants « ne sont pas
tenus dans l’ignorance des conséquences de leur vote » 38, ce qui confirme la portée de
la décision Consultation de la population de Mayotte de 2000 39. Il va également vérifier
que la formulation retenue dans l’exposé des motifs « ne comporte aucune
information erronée ou de nature à induire en erreur les électeurs » 40.
En résumé, bien que les occasions pour le Conseil constitutionnel de faire application
de cette double exigence ont été peu nombreuses, les quelques décisions rendues
permettent d’apprécier la portée très étendue de cette double exigence qui couvre
l’ensemble de l’opération référendaire et se rattache, plus largement, au principe de
sincérité du scrutin. En revanche, le contrôle en lui-même exercé par le juge
constitutionnel reste minimal comme l’est d’ailleurs celui opéré par le juge
administratif.
35
Cons. n° 7.
36
CC, Gabarro-Arpa et Hoffer, 19 mai 2005, JORF, 21 mai 2005, p. 8849, cons. 9 et 10.
37
RFDC, n° 63-2005, pp. 605-629, spéc. pp. 625-629.
38
Cons. nn° 5 à 8.
39
Cf. Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, précité, pp. 173-186.
40
Décision du 19 mai 2005, Gabarro-Arpa et Hoeffer, précitée, cons. n° 13.

2 – L’application par le juge administratif
Le respect des exigences de clarté et de loyauté des consultations est également
vérifié par le juge administratif, parfois même sans y faire directement référence 41. Le
juge administratif a, en effet, attendu la décision 428 DC du 4 mai 2000, Consultation
de la population de Mayotte, dans laquelle le Conseil constitutionnel a rappelé cette
exigence sans faire expressément référence à la situation particulière des populations
d’outre-mer, pour s’y référer directement sans passer par d’autres principes plus
généraux comme celui de la sincérité du scrutin. La double exigence de clarté et de
loyauté des consultations a été expressément utilisée dans trois arrêts du Conseil
d’Etat. Dans un arrêt du 28 juin 2000, Mouvement départementaliste Mahorais 42, la
contestation portait sur les couleurs retenues pour les bulletins de réponse à la
consultation. L’un bleu turquoise (le « oui »), l’autre marron clair (le « non »). Pour
les requérants, ces couleurs risquaient de créer une confusion dans l’esprit des
électeurs par rapport aux couleurs utilisées lors des scrutins précédents. Cependant,
ce grief a été écarté par la juridiction administrative qui a estimé qu’« il ne ressort pas
des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, le choix effectué par le
gouvernement soit de nature à porter atteinte aux exigences de clarté et de loyauté
du scrutin ».
La seconde affaire était relative au scrutin de 2003 organisé en Guadeloupe sur le
principe de création d’une collectivité locale unique se substituant au département et
à la région. La question était ainsi formulée : « Approuvez-vous le projet de création
en Guadeloupe d'une collectivité territoriale demeurant régie par l'article 73 de la
Constitution, et donc par le principe de l'identité législative avec possibilités
d'adaptations, et se substituant au département et à la région dans les conditions
41 Ainsi, dans une décision de 1992, le tribunal administratif de Marseille a-t-il censuré un texte « de nature à
induire l'électeur en erreur sur le sens et la portée de la question posée ». Les électeurs devaient être consultés
sur le point de savoir s’ils étaient favorables à « une communauté de ville tendant à considérer Septèmes
comme un quartier de Marseille » TA Marseille, Cne de Septèmes, 26 novembre 1992, cité dans le rapport
n° 956, du 18 juin 2003, présenté à l’Assemblée nationale par M. Alain GEST, à propos de la loi sur le
référendum local.
42 Rec. p. 248.

prévues par cet article ? ». Le Conseil d’Etat, saisi d’un recours contre le décret
présidentiel organisant cette consultation, a rendu un arrêt le 4 décembre 2003 43.
Deux problèmes étaient soulevés : D’une part, l’exigence de clarté et de loyauté des
consultations était-elle compatible avec la présence dans les visas du décret d’une
délibération du congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe en
date du 11 octobre 2003 approuvant le document d'orientation sur l'évolution
institutionnelle de la Guadeloupe ? D’autre part, était-il possible de convoquer les
électeurs pour plusieurs référendums (les électeurs de Saint Martin et Saint
Barthélemy étant consultés sur l’avenir de leur collectivité) le même jour sans que la
clarté et la loyauté du scrutin en soit altérée ?
Le Conseil d’Etat a considéré qu’en elle-même la question était suffisamment claire et
précise 44 et que la double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté du scrutin
n’interdit nullement l’organisation de plusieurs scrutins le même jour. Il convient de
noter que le Conseil d’Etat ajoute, à côté de la clarté, l’obligation de précision qui
découle sans doute de l’exigence de loyauté de la consultation. Or, comme a pu le
souligner le Tribunal constitutionnel portugais, l’obligation de précision peut justifier
la rédaction de questions plus complexes. Il est vrai que la question telle qu’elle était
formulée paraît complexe à première vue, puisque sa compréhension nécessite d’en
reprendre la lecture au moins une deuxième fois (ne serait-ce que pour se rendre
compte que chaque morceau de la phrase, entrecoupée de virgule, ne constitue pas
pour autant une proposition supplémentaire) et qu’elle renvoie le citoyen à la lecture
de l’article 73 de la Constitution. Cependant, elle est précise et s’avère finalement
claire non seulement dans sa formulation mais également dans les effets du
43 CE, 4 décembre 2003, FELER, req. n° 262009, notes J.P. Thiellay, AJDA 2004, pp. 549-553 et M. Verpeaux,
AJDA, 2004, pp. 594-598. Sur cette consultation voir également le point de vue critique de J.-L. Capitolin, « La
clarté et la loyauté d’une consultation préalable à l’évolution institutionnelle au sein de la République », RFDC,
n° 64-2005, pp. 781-804.
44 Il estime « qu’il ressort des termes de la question posée par le décret attaqué qu'elle est suffisamment précise
pour indiquer aux électeurs intéressés la portée exacte de leur vote » et précise que « la seule circonstance que le
décret attaqué a mentionné dans ses visas une délibération du congrès des élus départementaux et régionaux de la
Guadeloupe en date du 11 octobre 2003 approuvant le document d'orientation sur l'évolution institutionnelle de
la Guadeloupe n'est pas de nature à altérer le caractère loyal et clair de la consultation dès lors que la question
posée porte seulement sur le principe de la création d'une nouvelle collectivité se substituant au département et à
la région, en application de l'article 73 de la Constitution précité, sans faire référence à ce document ou à tout
autre projet définissant les modalités de mise en oeuvre de ce changement de statut ».

éférendum, c’est-à-dire dans les conséquences de la décision qui sera prise par les
citoyens.
Le Conseil d’Etat estime également que la détermination d’une date limite pour
l’acheminement des documents relatifs à la consultation « permet que soit diffusée en
temps utile une information suffisante aux électeurs et satisfait, ainsi, aux exigences
de clarté et de loyauté de la consultation ». Ce faisant, la Haute Juridiction
administrative fait référence à l’importance de la diffusion des informations
préalables aux scrutins qui permettront de clarifier les termes de la question et les
conséquences du scrutin pour les citoyens et, par la même, contribue à éclairer leur
choix.
La décision la plus récente est intervenue dans le cadre du contentieux des actes
préparatoires au référendum relatif à la Constitution européenne. Dans un arrêt du
20 mai 2005 45, le Conseil d’Etat a notamment examiné un moyen tendant à
l’annulation d’une partie de la circulaire du 4 avril 2005 adressée aux préfets et
hauts-commissaires par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
libertés locales, leur demandant de s’assurer que la documentation relative au
référendum du 29 mai serait reçue par les électeurs le 14 mai au plus tard. Les
requérants reprochaient entre autres à cette disposition, d’une part de méconnaître le
principe d’égalité entre électeurs en n’imposant pas que les documents soient
distribués aux électeurs le même jour et d’autre part, d’imposer une date limite qui
serait contraire aux exigences constitutionnelles de clarté et de loyauté de la
consultation. Ces arguments ont été une nouvelle fois écartés, le Conseil d’Etat a
indiqué que « contrairement à ce que soutient le requérant, la date limite ainsi
indiquée met les électeurs en mesure de prendre utilement connaissance avant le
scrutin des documents transmis et n'est donc pas contraire aux exigences
constitutionnelles de clarté et de loyauté de la consultation ». Ce qui confirme la
décision précédente.
45 CE, 20 mai 2005, René-Georges X., req. n° 279955.

Par conséquent, si le Conseil d’Etat a été amené à faire directement application de
cette exigence constitutionnelle, cela n’a pas abouti pour autant à une annulation et
sa jurisprudence se situe tout à fait dans le prolongement des interprétations données
à cette double exigence par le Conseil constitutionnel.
Les exigences de clarté et de loyauté des consultations apparaissent donc comme des
exigences de transparence et d’information relatives au texte proposé tout d’abord –
la question doit être claire et précise 46 - , mais également relatives à l’ensemble de la
consultation ce qui suppose une clarté et une loyauté de la campagne référendaire,
une clarté et une loyauté dans le déroulement du scrutin ou encore dans
l’information du public sur le scrutin et sur ses résultats, sur le dépouillement des
votes, sur les conséquences du vote ou encore dans la lecture des résultats. En
somme, les citoyens doivent exprimer un choix éclairé ; éclairé par une campagne
honnête, loyale, ce qui suppose que les partisans et les opposants au texte, ou à l’idée
de principe proposés au référendum, aient pu faire entendre leur voix et informer les
citoyens de leur point de vue. Cela fait entrer en ligne de compte le principe de
liberté de communication des idées et des opinions, le principe de liberté
d’expression, l’objectif constitutionnel de pluralisme des idées qui en découle et le
principe d’égalité. La campagne référendaire est donc loyale si ces principes sont
respectés. Toutefois, cette campagne référendaire doit également être claire pour les
citoyens. On peut alors considérer que les tempéraments apportés aux principes de
liberté de communication et de pluralisme, consistant à restreindre, si nécessaire les
groupements et partis politiques qui n’auraient pas d’influence suffisante sur
l’opinion, participent également à la clarté de la campagne.
Si ce contrôle est apparu nécessaire, voire même indispensable, pour le bon respect
de la démocratie, les applications auxquelles il a donné lieu posent, cependant, la
question de la rigueur du contrôle du juge. La déférence dont les juges français ont,
jusqu’à présent, fait preuve à l’égard des lois référendaires 47 se poursuivrait-elle dans
46 Comme l’a souligné le Conseil d’Etat, voir ci-après.
47 Conseil constitutionnel, décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, Loi référendaire, rec. p. 27, RJC I-11 et
décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992, Maastricht III, rec. p. 94 et RJC I-511. L. Favoreu et L. Philip,

l’application avant le vote de cette double exigence constitutionnelle à une
consultation ? Le fait que le juge soit parfois en présence d’un décret présidentiel, ou
soit conduit à examiner un acte relevant plus de la politique que du droit, tel l’exposé
des motifs à un projet de loi, n’induit-il pas un contrôle nécessairement restreint ?
II – Un contrôle nécessairement restreint ?
L’analyse de deux situations étrangères, celles de l’Italie et du Portugal, appliquant
l’exigence de clarté ou d’homogénéité avec beaucoup de rigueur, conduit à poser la
question, comparativement au cas français, des limites du contrôle du juge. Car, si
dans la situation française, ce contrôle semble minimal, il paraît beaucoup plus
poussé dans les deux autres Etats examinés.
A – Un contrôle souvent fatal exercé par les juges italiens et portugais
Dans le cas français, l’exigence de clarté et de loyauté de la consultation, telle que
formulée en 2005, semble s’étendre bien au-delà du simple libellé de la question
posée, alors que dans la plupart des Etats reconnaissant une règle similaire, c’est
avant tout la question soumise au référendum qui est visée par un principe de clarté,
ou encore d’homogénéité. Pourtant, si en France, on ne peut relever qu’une seule
annulation sur le fondement de cette double exigence, en Italie et au Portugal, les
demandes de référendum rejetées par les Cours constitutionnelles, sur le fondement
de la clarté ou de l’homogénéité, sont nombreuses.
1 – Le cas italien
Aucune disposition, dans la Constitution italienne ou dans la loi n° 352 de 1970 sur le
référendum et l’initiative (populaire) législative, ne prévoit le principe de clarté du
Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 13e éd. n° 14. Le Conseil d’Etat, quant à lui, a toujours refusé
de contrôler la constitutionnalité des lois quelles qu’elles soient ; mais, il a été admis depuis 1998 qu’il pourrait,
en revanche, écarter une loi approuvée par référendum, si elle se révélait contraire à un traité international (cf.
CE, ass., 30 oct. 1998, Sarran, concl. Mauguë, R.F.D.A. 1998, p. 1091, comm. RAYNAUD (F.) et FOMBEUR (P.),
A.J.D.A., 1998, p. 967.).

éférendum. Cette exigence démocratique a été énoncée par la Cour constitutionnelle
italienne lors de sa troisième sentence sur le référendum, la sentence n° 16 de 1978,
qui constitue d’ailleurs la décision de principe en matière de référendum abrogatif en
Italie. Dans cette sentence, la Cour a énoncé un certain nombre de limites implicites
au référendum abrogatif qui lui semblaient découler logiquement de la Constitution.
Elle a notamment considéré que devaient être rejetées les demandes de référendum
abrogatif « formulées de façon que chaque question à soumettre au corps électoral
contienne une telle pluralité de demandes hétérogènes, dépourvue d’une matrice
rationnellement unitaire, qu’elle ne puisse être ramenée à la logique de l’article 75 de
la Constitution 48, se détachant ainsi de façon manifeste et arbitraire des buts en vue
desquels l’institution du référendum abrogatif a été introduite dans la Constitution,
en tant qu’instrument de manifestation authentique de la volonté populaire (...)
l’exigence que la question à poser aux électeurs soit formulée en des termes simples
et clairs, par rapport à des problèmes semblables et bien déterminés, correspond à la
fonction naturelle de l’institution » 49.
Il est vrai que la complexité même de la procédure du référendum abrogatif italien
justifiait l’existence de cette limite implicite au nom du principe de liberté de vote et
de celui de la souveraineté du peuple 50. En effet, la demande d’abrogation doit porter
sur un texte de loi ou ayant force de loi 51. Elle peut être totale ou partielle. Et
lorsqu’elle est partielle cette demande peut concerner une disposition et parfois
seulement certains mots. En l’absence de possibilité de proposer l’adoption de
mesures par référendum (référendum propositif d’initiative populaire), certains ont
48 D’après l’article 75 de la Constitution italienne : « Il y a référendum populaire pour décider l’abrogation,
totale ou partielle, d’une loi ou d’un acte ayant force de loi, lorsqu’il est requis par cinq cent mille électeurs ou
par cinq conseils régionaux.
Le référendum n’est pas admis pour les lois fiscales et budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, ni
d’autorisation de ratifier des traités internationaux.(...) ».
49 Sentence n° 16/1978, précitée.
50 « S’il est vrai que le référendum n’est pas une fin en soi, mais au travers de la souveraineté populaire, il
nécessite que les questions posées aux électeurs le soient de façon à exalter et non à limiter leurs possibilités de
choix ; si bien qu’il est manifeste qu'un vote bloqué sur un ensemble de questions multiples, insusceptibles d'être
réduites à l’unité, contredit le principe démocratique, en pesant de fait sur la liberté du vote même (violation des
articles 1 et 48 de la Constitution) ». Sentence n° 16/1978, précitée, point 5.
51 Sur l’article 75 de la Constitution et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle y afférant, cf. M. Luciani, La
formazione delle leggi, Tome I, 2, Art. 75, Il referendum abrogativo, Zanichelli editore Bologna, Il Foro Italiano
Roma, 2005, 745 p.

tenté d’utiliser la possibilité de référendum abrogatif afin de changer le sens de la
norme, voire d’aboutir à une disposition nouvelle. De fait, les propositions se
présentent parfois ainsi : Etes-vous d’accord pour que soient abrogés les mots « ... » à
l’al. X de l’article Y de la loi n° Z ainsi que les mots « ... » de l’al. etc... Si le choix
proposé pouvait paraître clair, l’abrogation de certains mots, ses implications
l’étaient beaucoup moins et pour connaître les conséquences de leur vote les citoyens
devaient s’en remettre à la campagne électorale ou chercher l’information par eux-
mêmes. De fait, la Cour a voulu limiter le risque de référendums « manipulatifs » et
en imposant cette exigence d’homogénéité de la question référendaire, elle a obligé
les promoteurs de référendums abrogatifs à être plus clairs. Le législateur est
également intervenu pour faire en sorte de simplifier, de clarifier et de mieux
informer la personne appelée à voter. De ce fait, si beaucoup de requêtes ont été
rejetées pour manque de clarté, de cohérence ou d’homogénéité (28 cas sur les 67
sentences d’inadmissibilité rendues entre 1978 et 2005), ce motif d’inadmissibilité
tend à devenir de moins en moins courant.
Dans le cas italien, la reconnaissance et l’application de cette exigence était
déterminante pour l’avenir de l’institution, ce qui a poussé la Cour, au regard de la
complexité de la procédure du référendum abrogatif, à exercer un contrôle
systématique et poussé du respect de cette exigence. Même si la mise en place de ce
critère de contrôle a été critiquée par la doctrine 52, il paraissait nécessaire,
indispensable à la sincérité du scrutin et à la crédibilité de l’institution référendaire.
2 – Le cas portugais
Le référendum portugais est encore différent de ceux existant en France et en Italie.
Certes, comme en France, il est de type propositif cependant, cette proposition peut
provenir soit des pouvoirs publics, soit d’une initiative populaire. Ensuite, le peuple
ne peut être interrogé sur une modification de la Constitution (art. 115 al. 4). Enfin, le
52 Pour une synthèse sur la question, voir M. Luciani, précité, pp. 403-446 ainsi que J. Guidicelli, La Cour
constitutionnelle italienne et le référendum abrogatif, thèse dactyl., Toulon, 2002, not. pp. 33-112.

éférendum ne peut pas porter sur un projet rédigé 53, il n’a pas en lui-même de
« portée normative » 54. Ce qui ne permettait pas, jusqu’à la révision constitutionnelle
d’août 2005, de présenter au peuple le projet de loi de ratification du traité,
l’approbation du peuple valant ratification du traité. Au Portugal, une ou plusieurs
questions (dans la limite de trois) peuvent être posées aux citoyens par référendum et
en cas de réponse positive, il revient au Parlement de concrétiser cette réponse par un
texte.
Dans la Constitution portugaise, les exigences constitutionnelles destinées à assurer
la loyauté de la consultation ne concernent également que la question posée.
Plusieurs principes sont prévus par l’article 115 al. 6 de la Constitution 55 : celui de
l’unité de matière (auquel, dans sa jurisprudence, le Tribunal constitutionnel a
adjoint le principe d’homogénéité 56), celui de l’objectivité, de la précision et de la
clarté de la question, enfin, le caractère alternatif de la réponse. Ces principes ont été
affirmés par la Constitution dès 1989, date à laquelle une révision constitutionnelle a
notamment prévu la compétence du Tribunal constitutionnel en matière de contrôle
des questions posées aux référendums. La loi organique de 1998 sur le régime du
référendum 57 reprend les principes affirmés par le texte constitutionnel. Elle ajoute
également deux précisions importantes : d’une part, le sens de la réponse ne doit pas
être suggéré directement ou indirectement 58 ; d’autre part, « les questions ne peuvent
pas être précédées de quelconques considérations, préambules ou notes
explicatives » 59. Ces notions sont explicitées par le Tribunal constitutionnel
notamment dans les décisions de 1998 60 et 2005 61, toutes deux sur des projets
53
Art. 115 al. 3 de la Constitution. Cf. P. Bon, « Le référendum dans les droits ibériques », RFDC n° 31-1997,
pp. 457-458. Voir également l’article 4 de la loi n° 15/98 du 3 avril 1998 sur le régime du référendum.
54
Id., p. 458.
55
L’article 115 al. 6 de la Constitution portugaise est ainsi rédigé, depuis la révision constitutionnelle de 1997 :
« (...) 6. Chaque référendum portera sur une seule matière et les questions devront être formulées avec
objectivité, clarté et précision et de façon à ce qu'il soit répondu par oui ou par non, dans la limite d'un nombre
maximum de demandes fixé par la loi, laquelle déterminera également les autres conditions de la formulation
des questions et de la réalisation des référendums (...) ».
56 ère
Voir not. la décision n° 531/98, du 29 juillet 1998, Diário da República, 1 série-A, n° 174, du 30 juillet
1998, § 12.
57
Loi organique n° 15-A/98 du 3 avril 1998 (modifiée par la loi organique n° 4/2005 du 8 septembre 2005).
58
Article 7 al. 2 de la loi organique sur le régime du référendum.
59
Article 7 al. 3 de la loi organique sur le régime du référendum. Une telle disposition conduirait, en France, à
interdire la communication de l’exposé des motifs précédant la loi soumise au référendum ce qui aurait permis
d’éviter les critiques auxquelles cet exposé à donné lieu lors du référendum de 2005.
60 ère
Arrêt n° 531/98 du 29 juillet 1998, Diário da República, 1 série-A, n° 174, du 30 juillet 1998.

éférendums relatifs à l’Europe, demandes rejetées à chaque fois pour contrariété
avec ces dispositions 62.
Concernant la première proposition de référendum sur l’Europe présentée en 1998, la
question était la suivante : « Etes-vous d’accord avec la poursuite de la participation
du Portugal dans la construction de l’Union européenne dans le cadre du Traité
d’Amsterdam ? ».
L’impossibilité de formuler un référendum ayant pour conséquence l’approbation
directe d’un texte, c’est-à-dire l’absence de portée normative du référendum,
constitue une difficulté avec laquelle doivent jongler les autorités rédigeant la
proposition de référendum. En effet, la simple question : « Etes-vous favorable à la
ratification du traité d’Amsterdam ? » n’étant pas autorisée par la Constitution, la
proposition de référendum devait reprendre en quelques mots les éléments essentiels
du Traité, ce qui est d’autant moins facile qu’il s’agit d’un Traité disposant de
nombreux articles et qui intervient pour prolonger et modifier certains traités
précédents auxquels il est lié. Outre cette obligation de résumer, les autorités
compétentes doivent prendre garde à satisfaire aux obligations de clarté, d’objectivité
mais également de précision. Obligations qui peuvent se révéler contradictoires, la
clarté ne se conjuguant pas toujours facilement avec la précision notamment. Dans la
décision n° 288/98 relative au référendum sur la dépénalisation de l’interruption
volontaire de grossesse 63, le Tribunal constitutionnel a d’ailleurs remarqué que « la
clarté d’une question doit être conjuguée avec son objectivité et sa précision, ce qui
exige une plus grande complexité de la question et l’utilisation de termes rigoureux,
pour éviter ultérieurement l'existence d'équivoques quant aux solutions retenues et
61 Arrêt n° 704-2004 du 17 décembre 2004, Diário da República, 1 ère série-A, 30 déc. 2004, p. 7390, cf. F.
Moderne, RFDA, 2005, pp. 53-55. La question était rédigée de la façon suivante : « Etes-vous d’accord avec la
Charte des droits fondamentaux, la règle des votes à la majorité qualifiée et le nouveau cadre institutionnel de
l’Union européenne dans les termes prévus par la constitution pour l’Europe ? ».
62 Plusieurs référendums locaux, qui ne seront pas examinés dans le cadre de cette étude, ont également été
rejetés pour vice dans la formulation de la question posée : Arrêt 360/91 du 9 juillet 1991, Acórdãos do Tribunal
constitucional, 19° volume, p. 697 et arrêt 432/91 du 14 novembre 1991, Diáro da República du 24 avril 1992,
n° 96, 2° série, p. 3656 cités par BON (P.), “ Le référendum dans les droits ibériques ”, RFDC n° 31-1997, p.
469, note 66. Voir également, les arrêts n° 93/2000 du 15 février 2000 et n° 94/2000 du 16 février 2000, Diáro
da República, IIe serie, 29 et 30 mars 2000.
63 Diário da República, 18 avril 1998, n° 91, suplemento, série I-A, p. 11.

donnant lieu à des situations non envisagées ou à des lectures ambiguës ». Par
conséquent, l’absence de portée normative du texte ainsi que les exigences de clarté,
d’objectivité et de précision, n’aboutissent pas forcément à la simplicité de la
question, ce qui a été le cas tant pour le Traité d’Amsterdam que pour le projet de
Constitution européenne. Dès 1996, les députés portugais faisaient d’ailleurs
remarquer la difficulté de combiner toutes ces exigences constitutionnelles en
présence de traités internationaux de plusieurs centaines d’articles 64.
A cela s’ajoute un contrôle rigoureux exercé par le Tribunal constitutionnel. Ainsi, en
1998, pour le Traité d’Amsterdam, le Tribunal constitutionnel a estimé que la
question posée ne répondait pas aux exigences constitutionnelles de clarté, de
précision et d’objectivité, en raison de la multiplicité des interprétations possibles,
« sans que la campagne électorale ne puisse à elle seule garantir que ces ambiguïtés
soient levées avant le jour du scrutin » (§ 14). Notamment, le terme « poursuite » de
la participation du Portugal à la construction européenne lui est apparu susceptible
d’induire en erreur les citoyens sur le sens de la question posée pouvant
éventuellement laisser penser aux votants qu’une réponse négative mettrait fin à la
présence du Portugal au sein des Etats-membres de l’Union européenne. La
formulation de la question pouvait également, d’après la majorité des membres du
Tribunal constitutionnel, laisser croire que l’objet du référendum est l’approbation
du Traité d’Amsterdam en lui-même, alors que ce ne peut pas être le cas. Le
Tribunal constitutionnel estimait, en outre, que la question manquait d’objectivité car
avec le terme de « poursuite », ceux craignant qu’une réponse négative induise le
retrait du Portugal de l’Union européenne pouvaient être tentés de répondre par
l’affirmative afin d’éviter ce risque, passant par la même à côté de la question
essentielle : celle d’un accord avec les orientations prévues dans le cadre du Traité
d’Amsterdam 65.
64 Diário da Assembleia da República, II, nº 11-RC, reunião de 25 de Junho de 1996 da Comissão eventual para
a Revisão Constitucional, p. 189 et 190 cité par le Tribunal constitutionnel portugais dans la décision n°
531/1998.
65 Cf. § 15.

Dans deux opinions séparées, les juges Paolo Mota Pinto et Nunes de Almeida ont
cependant exprimé, à juste titre à nos yeux, leur désaccord par rapport à la décision
du Tribunal. Le premier considère que le Tribunal est allé trop loin 66 et qu’il ne faut
pas confondre « la clarté de la question, considérée en elle-même, avec le manque de
clarification (que devra résulter justement de la campagne électorale) sur le contenu
et le sens de la convention en cause ». En effet, l’article 39 al. 1 de la loi organique sur
le référendum prévoit expressément que « La campagne pour le référendum consiste
dans la justification et l’éclaircissement des questions soumises à référendum et dans
la promotion des options correspondantes, dans le respect des règles de l’Etat de
droit démocratique ». On peut ajouter à cette remarque que la construction de la
question a fait également l’objet de discussions au sein de l’Assemblée de la
République afin de retenir la version qui semble la plus exacte par rapport au texte
dont la ratification est envisagée. Par conséquent, le texte présenté au peuple n’est
pas une formulation brute, il est passé par la médiation des représentants du peuple.
Pour le juge Nunes de Almeida , « le seul élément susceptible de susciter des doutes
serait l'expression "dans le cadre du Traité d'Amsterdam" », qui suppose une
connaissance générale des étapes antérieures. Il estime que ceux qui s’appuient sur
une multiplicité d’interprétations possibles « se placent sur un plan argumentatif qui
n'est pas celui dans lequel se situe le citoyen commun ». Le sens de la question était
clair, de son point de vue. On peut adhérer à ces raisonnements car même si le terme
« poursuite » était susceptible d’interprétations ambiguës, la campagne aurait pu
permettre de lever ces ambiguïtés. Toutefois, en comparant cette jurisprudence avec
la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et notamment la décision 428 DC dans
laquelle il a émis une réserve d’interprétation pour que soit rappelé à la population le
caractère strictement consultatif du référendum, il est permis de penser que ce type
de question aurait pu également être censuré en France.
La formulation du référendum de 2005 et sa censure par le Tribunal constitutionnel a
suscité moins de critiques. En effet, la question était ainsi rédigée : « Etes-vous
66 Il déclare notamment « Je ne suis d'accord, donc, avec le constat de l’ambiguïté "intrinsèque" et du manque de
clarté de la question sur la base de la "simple possibilité" de lui attribuer plus d’un sens, soutenu par le recours à
une méthode de lecture "partielle" (...) de la question - car, avec cette méthode, on pourrait conclure au manque
de clarté pratiquement de n’importe quelle question (à l’exception seulement des plus simples) ».

d’accord avec la Charte des droits fondamentaux, la règle des votes à la majorité
qualifiée et le nouveau cadre institutionnel de l’Union européenne dans les termes
prévus par la constitution pour l’Europe ? ». Là encore, les autorités compétentes ont
tenté de résumer les éléments principaux du Traité instituant une Constitution pour
l’Europe. Plusieurs versions ont été discutées au sein de l’Assemblée de la
République. La proposition issue de la résolution 290/IX énonçait "Etes-vous
d’accord avec une modification des institutions et des compétences de l’Union
européenne, en application du Traité qui établit une Constitution pour l’Europe ? ».
Le projet de résolution n° 291/IX proposait quant à lui « Etes-vous d’accord avec
l’adhésion du Portugal au nouveau traité qui institue une Constitution pour
l’Europe ? ».
Peut-être, dans le prolongement de la jurisprudence de 1998 et de la rigueur du
contrôle exercé par le Tribunal constitutionnel, pouvait-on reprocher à ces textes un
manque de précision et, par suite, de clarté de l’objet même du référendum. Le choix
de l’Assemblée de la République s’est finalement porté sur un texte réunissant trois
questions pour une seule réponse. Cependant, comme l’a souligné le Tribunal, les
questions n’étaient pas liées au point que le citoyen interrogé puisse être
nécessairement favorable ou défavorable à toutes. Il est en effet possible, par
exemple, d’être favorable à la Charte des droits fondamentaux, défavorable à la règle
de la majorité qualifiée et défavorable au nouveau cadre institutionnel prévu. Il y
avait autant de choix que de combinaisons possibles. Or, offrir une seule réponse
pour trois questions différentes est manifestement contraire à la liberté de vote à
laquelle concourent les exigences de clarté, de précision et d’objectivité de la question
référendaire. Par ailleurs, formulée de cette manière, le Tribunal constitutionnel a
estimé que la finalité de la question – qui est de savoir si les citoyens sont favorables
à la Constitution pour l’Europe – n’était pas claire 67. Il a considéré en outre, et c’est là
que se perçoit encore plus nettement la rigueur du contrôle exercé par la Haute
juridiction, que chacune des questions contenues dans la proposition était susceptible
d’être interprétée dans des sens différents, donc elles-mêmes ne répondent pas à
l’exigence de clarté.
67 § 7. 1 de la décision 704/2004.

Suite à ces deux échecs et particulièrement le second, la solution n’a pas été de
reformuler la question de manière plus simple mais de prévoir une modification de
la Constitution afin de permettre que la ratification des traités relatifs à la
construction ou (l’élargissement) de l’Union européenne soit directement soumise au
référendum. Cela s’est traduit par l’adjonction d’un article 295 à la Constitution 68 et
non par l’ajout d’une disposition à l’article 115. Pour autant, ce nouveau type de
référendum ne pourra pas échapper au contrôle du Tribunal constitutionnel et
notamment au respect des exigences de clarté, d’objectivité et de précision prévues à
l’article 115 al. 6. Ce qui confirme que, comme en France, ce principe de clarté est
applicable à tout type de consultation. En outre, une modification de la loi organique
(Loi n° 4/2005 du 8 septembre 2005) a été réalisée afin d’assouplir les limites
circonstancielles à la convocation d’un référendum. En effet, aucun référendum ne
pouvait être réalisé en cas de proximité d’une échéance électorale, ce qui conduisait
pour l’année 2006, a ne rendre possible ni un nouveau référendum sur
l’avortement 69, ni un référendum sur la Constitution européenne.
Par cette révision constitutionnelle, le référendum conventionnel portugais se
rapproche du référendum national à la française, il sera donc intéressant de
comparer les approches des deux juridictions nationales dans l’application de
l’exigence de clarté lors d’une éventuelle prochaine consultation sur l’Union
européenne.
Les jurisprudences italiennes et portugaises qui paraissent très rigoureuses et qui ont
fait l’objet de critiques posent nécessairement la question des limites au contrôle du
juge. En effet, comme pour la clarté de la loi ou des débats parlementaires en France,
la clarté d’une consultation est une notion empreinte d’une certaine relativité voire
subjectivité.
68 Cet article prévoit que « La disposition n°3 de l’article 115 ne préjudicie pas à la possibilité de convoquer et
d’effectuer un référendum sur l’approbation d’un traité qui vise à la construction ou à l’approfondissement de
l’Union européenne ».
69 En outre, dans l’arrêt n° 578/2005 du 28 octobre 2005 le Tribunal constitutionnel portugais a estimé que la
demande de référendum sur l’IVG violait l’art. 115 al. 10 de la Constitution et l’article 36 al. 3 de la loi
organique sur le référendum national (« La proposition de référendum de l’Assemblée de la République rejetée
par le Président de la République ne peut être représentée dans la même session »).

B – La question des limites au contrôle du juge
Au regard de l’interprétation de ces exigences par les juridictions étrangères et
notamment, en ce qui concerne la clarté de la question elle-même, il convient de se
demander si les juges français du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat ne se
sont pas montrés trop complaisants dans le contrôle qu’ils ont parfois exercés sur le
respect de cette double exigence.
Ainsi, le dernier paragraphe de l’exposé des motifs au projet de loi de ratification du
Traité instituant une Constitution pour l’Europe n’était-il pas critiquable dans sa
rédaction quant à la référence aux conséquences de la décision rendue par le Conseil
constitutionnel le 19 novembre 2004 70 ? Les rédacteurs de cet exposé des motifs, pour
être tout à fait honnête, n’aurait-ils pas dûs préciser que le Conseil constitutionnel
avait déclaré certains aspects du Traité contraire à la Constitution comme portant
atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale et que ceci avait
justifié une révision constitutionnelle ? De même, la question de principe posée aux
habitants de la Guadeloupe en 2003 était certes, précise, mais était-elle suffisamment
claire pour les citoyens appelés à se prononcer 71 ? Ils étaient, en effet, interrogés sur
le principe d’une substitution des collectivités existantes par une nouvelle collectivité
dont ils ne connaissaient pas le contenu. De même encore, la référence dans les visas
du décret aux seules « délibérations » du Congrès des élus régionaux de la
Guadeloupe aurait pu être considérée comme une violation (certes minime) de la
double exigence de clarté et de loyauté des consultations 72.
D’un autre côté, la reconnaissance de la violation de l’exigence de clarté et de loyauté
des consultations aurait conduit à l’annulation des décrets en cause, donc aurait
repoussé l’organisation du scrutin. En se livrant à un contrôle minimum qui consiste
à ne sanctionner qu’une violation manifeste de cette exigence, les juridictions se
70 Sur ce point, nous renvoyons à notre commentaire à la RFDC, 2005, n° 63, pp. 627-629.
71 Cf. J.-L. Capitolin, « La clarté et la loyauté d’une consultation préalable à l’évolution institutionnelle au sein
de la République » ? RFDC, 2005, n° 64, pp. 781-804.
72 Cf. J.-L. Capitolin, précité, pp. 798 et ss.

montrent déférentes envers les autorités législatives et réglementaires chargées
d’organiser la consultation. Or, il est possible de supposer, eu égard à la
jurisprudence du Tribunal constitutionnel portugais, que la question posée aux
électeurs de la Guadeloupe n’aurait pas été jugée constitutionnelle en raison de son
manque de clarté ; la longueur de la phrase étant en elle-même source de complexité.
Toutefois, au regard des critiques qu’a pu susciter la rigueur du contrôle du juge
constitutionnel portugais, plusieurs questions se posent : la campagne électorale
peut-elle suffire à éclaircir des questions qui par soucis de précision ne sont pas
immédiatement intelligibles ? L’exercice d’un contrôle plus poussé n’aboutirait-il pas
à infantiliser le peuple ? Où se situe le juste milieu entre la recherche de la clarté, de
la loyauté, de la sincérité de la consultation et un encadrement trop rigide de la
consultation qui peut avoir pour effet de dissuader de recourir au référendum par
crainte d’être désavoué par les juges ?
Le non opposé à un référendum ne peut-il suffire à permettre au peuple de refuser
de s’exprimer sur une question ou, plus généralement, un texte trop complexe ?
1 – Exigence de clarté et de loyauté et campagne référendaire
Les manipulations auxquelles peuvent donner lieu les questions référendaires, la
confusion de certaines d’entre elles font que les risques d’une question équivoque,
confuse, plurale sont une réalité qui justifie que soit imposé ce type d’exigence en cas
de recours au référendum même dans une démocratie. Il est vrai par ailleurs que
sans contrôle une norme est inefficace. Toutefois, quelle part doit être laissée à la
campagne préalable au référendum dans la clarification du sens ou de la portée
d’une question ou d’un texte soumis au référendum ? La jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne en matière de référendum abrogatif, et en particulier
concernant le critère de l’homogénéité, avait conduit un auteur italien à dénoncer
une infantilisation du peuple par la Haute Juridiction 73. L’ensemble des précautions
prises par cette Cour contribuerait-elle à infantiliser le peuple en le surprotégeant, en
considérant qu’il est incapable de percevoir par lui-même la portée d’une question ?
73 G. Neppi Modona, « La Corte protegge il popolo-bambino », La Reppublica, 10 février 1978.

La même interrogation peut être soulevée à propos de la jurisprudence du Tribunal
constitutionnel portugais, qui montre peut-être un zèle excessif dans l’application
des dispositions constitutionnelles relative à la formulation des questions
référendaires. En effet, il est bien difficile de savoir comment les parlementaires
auraient dû formuler les questions relatives à l’approbation du traité d’Amsterdam et
du Traité instituant une Constitution pour l’Europe pour satisfaire aux exigences de
clarté, d’objectivité et de précision sans encourir le risque de censure du juge
constitutionnel ; alors que des questions moins précises n’ont pas soulevé autant de
difficultés dans les autres pays. En outre, un encadrement trop rigide de la
consultation comporte le risque d’avoir pour effet de dissuader de recourir au
référendum par crainte d’être désavoué par les juges.
A la question de savoir si la campagne référendaire est suffisante pour remédier aux
défauts d’une question manquant de clarté, les juges italiens et portugais ont déjà
répondu. Pour le juge constitutionnel italien, “ (…) quand la question ne se révèle
pas marquée par la simplicité, la clarté et la cohérence, il est illusoire de croire que la
campagne référendaire suffira à rendre vraiment et parfaitement simple ce qui est
complexe, clair ce qui est obscur, cohérent ce qui est contradictoire. En fait, alors, la
possibilité de choix des électeurs peut apparaître fictive, car en réalité aucune liberté
de choix ne leur est laissée autre que celle d'exprimer un vote qui n'est pas sincère ou
de choisir de ne pas choisir ” 74. Il en va de même pour le juge constitutionnel
portugais qui, à propos de la question relative au traité d’Amsterdam expliquait que,
rédigée en ces termes, « (...) il ne semble pas que les insuffisances de la question
puissent être comblées par la campagne électorale à réaliser à cet effet, du moment
que rien ne garantit que son caractère intrinsèquement équivoque ne soit pas
maintenu et soit utilisé jusqu’au moment du vote » 75. Pour la Constitution
européenne, il a affirmé que « la période de campagne sert à éclaircir la matière sur
laquelle la question est posée et non à clarifier la question » 76.
74 Sentence n° 27 des 10-13 février 1981, Gazz. Uff. du 17 fév. 1981, n° 48.
75 § 14, décision n° 531/1998, précitée.
76 § 7.2 de la décision n° 704/2004, précitée.

Il est possible d’adhérer au raisonnement de la Cour constitutionnelle italienne
en raison du contexte particulièrement complexe, et source d’équivoques, dans
lequel interviennent les référendums abrogatifs italiens ; ce risque de confusion étant
amplifié par le fait que toutes les demandes de référendums examinées par la Cour
en début d’année sont soumises au vote du peuple le même jour. En revanche, le
contexte dans lequel intervient le référendum portugais ne présente pas les mêmes
caractéristiques : certes la question soumise au vote peut également provenir d’une
initiative populaire mais, dans les deux cas examinés précédemment la question
avait été discutée et formulée par l’Assemblée de la République, donc par des
représentants à l’issue de débats. En second lieu, la proposition présentée au peuple
même si elle peut paraître complexe, l’est certainement moins que ne l’est la
proposition d’abrogation partielle d’une loi italienne. Enfin, le contrôle obligatoire
exercé par le Tribunal constitutionnel est la garantie qu’une proposition
manifestement confuse ou volontairement équivoque ne passera pas. Or, tant en 1998
qu’en 2005, pour s’en tenir aux référendums nationaux, les questions ne paraissaient
d’une confusion et d’une ambiguïté telles que la campagne n’aurait pas été en
mesure de les surmonter. A la condition, bien sûr, que cette campagne référendaire
soit une véritable campagne avec des partisans et des opposants disposant des
moyens de s’exprimer mais également une campagne officielle destinée à éclaircir le
sens des textes qu’un accord de principe pourrait conduire à approuver.
2 – Exigence de clarté et de loyauté et rigueur du contrôle
L’autre question qui se pose est de savoir jusqu’à quel point ce contrôle est
nécessaire, jusqu’à quel point peut-on reprocher à un référendum d’être confus.
D’après les sondages, la première cause de rejet de la Constitution européenne lors
du référendum du 29 mai 2005 aurait été la complexité du texte. Cela pourrait-il
justifier qu’une question ne soit pas soumise au peuple ? La précision et la rigueur
d’un texte normatif est difficilement compatible avec l’idée de simplicité. Certaines
dispositions de la Constitution européenne sont très simples et facilement
compréhensibles, d’autres sont plus complexes car plus techniques et l’ensemble du

texte, sa longueur, ses annexes font que, s’ils ne sont pas expliqués, le contenu de ce
texte, son sens et sa portée sont presque impossibles à percevoir pour le citoyen
« ordinaire ». Deux solutions sont alors possibles : soit il est décidé de ne pas
interroger le peuple sur des textes complexes et, dans ce cas, les interventions
directes du souverain seraient limitées à des questions simples (mode d’élection du
Président de la République, durée du mandat présidentiel) au risque de raréfier
encore plus le recours à ce procédé ; soit on considère, comme c’est le cas, que ce
n’est pas sur le sens précis de chaque disposition du texte que les citoyens sont
interrogés mais sur l’idée générale portée par le texte dans sa globalité et sous
couvert des explications apportées par la campagne référendaire pour des
dispositions particulières. Dans ce cas, ce n’est pas la complexité d’un texte dont
l’approbation est proposée au référendum qui doit être examinée, d’autant que ce
texte est le résultat de débats, de compromis des représentants des Etats européens.
Ce faisant, le contrôle doit porter plus sur la loyauté, la sincérité voire même
l’efficacité de la campagne pour s’assurer que les citoyens ont été mis en mesure de
s’informer correctement du sens et de la portée de chaque alternative qui leur est
proposée, que sur la complexité du texte auquel la question se réfère.
Il en va autrement, en revanche, lorsque le texte proposé provient d’une initiative
populaire. Certes, le contrôle de la bonne information des citoyens est nécessaire,
mais il sera également important de lever toute équivoque quant au sens ou aux
interprétations possibles du texte, ce qui justifie un contrôle poussé de la part de
l’autorité chargée de l’exercer 77. Cependant, encore faut-il que ce contrôle repose sur
des critères précis et compréhensibles par ceux qui élaborent la question. A ce sujet,
la Cour constitutionnelle italienne avait été particulièrement critiquée en raison du
caractère fluctuant de sa jurisprudence relative au critère d’homogénéité 78. D’ailleurs,
tous les juges exerçant ce type de contrôle devraient faire un effort particulier pour
expliciter les critères objectifs sur lesquels repose leur examen.
77 Sur cette question, voir Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, précité, avec les exemples
de l’Italie et des Etats-Unis, notamment pp. 170 à 176.
78 Cf. Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, précité, pp. 312-318.

Par ailleurs, il arrive souvent que soit dénoncé le caractère plébiscitaire de certains
référendums portant sur des textes complexes mais, comme Jean-Marie DENQUIN a
pu le démontrer dans sa thèse 79, il est difficile et parfois impossible de distinguer le
référendum du plébiscite car lorsque les citoyens ne peuvent pas par eux-mêmes
percevoir toutes les implications de leur vote, ils font confiance à la campagne
référendaire et aux partis et groupements politiques pour aider leur prise de
décision, ils essaient également d’évaluer quelles pourraient être les conséquences
d’un vote négatif. Si bien que le référendum par le fait même qu’il s’agit d’un vote
bloqué, sans discussions ni amendements possibles, a nécessairement un caractère
plébiscitaire 80 surtout lorsqu’il porte sur des questions aussi complexe que la
ratification d’un Traité international destiné à instituer une Constitution pour
l’Europe. Cela est logique lorsque l’on songe que le référendum est, dans les trois
pays étudiés (France, Italie, Portugal) un instrument exceptionnel s’insérant dans la
démocratie représentative 81. Le rejet d’un texte par un référendum se soldant par un
résultat négatif peut d’ailleurs marquer à la fois le rejet du texte lui-même (la non-
adhésion à son contenu matériel) mais également un avertissement donné aux
hommes politiques concernant le manque de clarté du texte soumis aux citoyens
ainsi que les insuffisances de la campagne d’information autour de ce texte.
Cependant, affirmer qu’un contrôle juridictionnel de la clarté et de la loyauté de la
question ne serait pas nécessaire au motif que les citoyens sont suffisamment
clairvoyants pour rejeter un texte équivoque du seul fait qu’il soit équivoque, n’est
pas convaincant car, il se peut que les citoyens adhérent à l’idée générale poursuivie
par le texte et, par crainte qu’un vote négatif mène à l’immobilisme, votent
favorablement même si ce texte est confus ou ambiguë quant à ses effets. Par
conséquent, le contrôle de la clarté et de la loyauté de la consultation est bien
nécessaire mais l’autorité chargée de vérifier la clarté du référendum doit moins
chercher à écarter les risques de plébiscite, dans une démocratie constitutionnelle
stable, que de s’opposer à tout type de référendum manipulateur susceptible de
79 J.-M. Denquin, Référendum et plébiscite : essai de théorie générale, L.G.D.J., 1976, 350 p.
80 Dans le même sens, voir J. Giudicelli, « Quelques propositions naïves pour la résurgence de l’instrument
référendaire », in Liber amoricum Jean-Claude ESCARRAS, La communicabilité entre les systèmes juridiques,
dir. M. Baudrez et Th. Di Manno, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 520.
81 Cf. Luciani, précité, p. 13.

trahir la confiance des citoyens. Car à trop vouloir préserver le caractère
« authentique » de la démocratie, pour se rapprocher de l’idéal démocratique de
l’expression directe de la souveraineté, le risque est de condamner le recours au
référendum.
Enfin, pour en revenir à la question du contrôle de la clarté et de la loyauté de
l’exposé des motifs au projet de loi de ratification du Traité instituant une
Constitution européenne, exercé par le Conseil constitutionnel français notamment
dans la décision du 19 mai 2005, Gabarro-Arpa et Hoffer 82, s’il on peut critiquer le
Conseil constitutionnel pour n’avoir pas relevé la confusion que pouvait faire naître
cet exposé par rapport à sa décision rendue le 19 novembre 2004 83, sans doute pour
éviter que cette décision soit mal interprétée par les citoyens, on peut également
souligner que le Conseil constitutionnel aurait pu refuser de contrôler cet acte
politique. Il a donc fait, au final, un compromis entre le respect de l’Etat de droit et le
respect de la démocratie et des citoyens eux-mêmes, d’un côté, et la déférence
nécessaire envers un acte politique. Même si le juriste-chercheur peut critiquer la
réserve du Conseil constitutionnel dans un souci d’idéal, le fait que la Haute
juridiction ait accepté de contrôler cet acte constitue une nouvelle garantie
importante pour les citoyens et confirme le rôle et la place du Conseil constitutionnel,
dans le respect de la démocratie et du pouvoir souverain.
Le contrôle de la clarté et de la loyauté des consultations par le Conseil
constitutionnel ne peut donc qu’être salué tant en ce qui concerne la reconnaissance
prétorienne de cette exigence que le contrôle mesuré auquel elle a donné lieu. Il serait
cependant utile que le constituant vienne imposer le contrôle systématique de cette
82 Précitée, cons. n° 12 et 13 : « 12. Considérant que, selon le dernier paragraphe de l'exposé des motifs : " Le
traité établissant une Constitution pour l'Europe a été examiné par le Conseil constitutionnel. Il a fait l'objet de sa
décision du 19 novembre 2004. La lecture qu'il en a faite montre que ce traité respecte les éléments inhérents à
notre tradition constitutionnelle nationale, s'agissant notamment de la laïcité et de l'égalité des droits et des
devoirs de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de sexe, de race ou de religion. C'est compte tenu de cette
lecture que la Constitution française a été révisée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 et que le Peuple
français est appelé à se prononcer sur le traité par référendum " ;
13. Considérant que cette formulation, qui a pour objet d'expliciter la portée de la référence faite à la décision du
Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004 dans les visas du décret du 9 mars 2005 susvisé, ne comporte
aucune information erronée ou de nature à induire en erreur les électeurs ».
83 Décision n°2004-505 DC, rec. p. 173.

exigence pour tout type de consultation et non que ce contrôle dépende des griefs
soulevés occasionnellement par les requérants.