PESC, DEFENCE ET FLEXIBILITE - Peace Palace Library

CAHIERS DE CHAILLOT - NUMERO 38
PESC, défense et flexibilité
Antonio Missiroli
Antonio Missiroli est chargé de recherche
à l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO
Institut d’Etudes de Sécurité
Union de l’Europe occidentale
Paris - Février 2000

CAHIERS DE CHAILLOT - NUMERO 38
(Traduit de l’anglais ; une version anglaise est également disponible)
Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union de l’Europe occidentale
Directeur : Nicole Gnesotto
© Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO 2000. Tous droits de traduction, d’adaptation et de
reproduction par tous procédés réservés pour tous pays.
ISSN 1017-7574
Publié par l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union de l’Europe occidentale et imprimé à

SOMMAIRE
Préface
v
Résumé vii
Introduction : le défi de la diversité 1
De Maastricht à Amsterdam (1992-1997) 5
L’UEO et la PESC : défis et réponses 16
Sur la voie de Cologne – et au-delà 24
A propos de clubs et de directoires – et d’autres voies à suivre 29
E pluribus una ? 42
Annexes 49

PREFACE
Comment concilier le nombre, l’égalité politique des Etats, et leur diversité ?
Comment faire fonctionner une Union de plus en plus élargie sachant que la règle de
l’unanimité, qui prévaut notamment pour le deuxième pilier sur la Politique étrangère
et de Sécurité commune, peut très vite devenir la recette de la paralysie commune ?
Faut-il, en d’autres termes, exiger de tous les Etats membres qu’ils soient prêts à agir
en même temps sur tout, ou convient-il d’organiser, dans le cadre institutionnel du
Traité, des mécanismes de flexibilité eux-mêmes différenciés ? Ce défi, déjà sensible
lors du précédent élargissement de l’Union européenne en 1995, est en passe de
devenir, depuis les décisions du Conseil d’Helsinki, le test majeur pour l’efficacité
et la légitimité de toutes les décisions futures de l’Union européenne.
Depuis près d’une décennie, différents modèles et mécanismes ont été avancés,
mais rarement retenus, pour concilier la flexibilité des engagements et l’unicité de
l’intégration politique européenne. S’agissant en particulier de la PESC et de la
politique de défense commune, tout reste à faire : la disponibilité manifestée par la
présidence portugaise de l’Union européenne pour réouvrir le débat sur les
coopérations renforcées à la CIG constitue à cet égard une initiative capitale.
Ce Cahier de Chaillot, rédigé par Antonio Missiroli, chargé de recherche à
l’Institut depuis décembre 1997, est l’aboutissement d’une série de séminaires
organisés par l’Institut sur la flexibilité de la PESC, ses atouts et ses handicaps. A la
veille de l’ouverture de la CIG, ces réflexions, ainsi que la synthèse qu’il propose
d’une décennie de débats sur les noyaux durs et autres coopérations renforcées,
constituent, à nos yeux, une contribution utile aux discussions sur l’avenir de la
politique de sécurité et de défense de l’Union européenne.
Nicole Gnesotto
Paris, février 2000
v

RESUME
Si les différents groupes que forment actuellement les Etats de l’UE – CE, zone
euro, Schengen – sont dotés chacun d’un acquis spécifique, on ne peut en dire autant
de l’Europe de la sécurité et de la défense. Pourtant, exercer une influence en
agissant collectivement plutôt qu’individuellement est devenu un impératif politique
partagé. D’une part, les nations hésitant à renoncer à leur pouvoir en matière de
politique étrangère, voire de sécurité et de défense, la PESC de l’UE demeure
essentiellement intergouvernementale. De l’autre, pour être efficace, la PESC doit
surmonter la traditionnelle « logique de la diversité ». Dans ce but, l’usage sélectif
d’une certaine « flexibilité » permettrait à l’UE de renforcer considérablement sa
présence internationale. Ce concept est défini ici comme un ensemble de « règles
institutionnelles en vertu desquelles, dans certains domaines politiques, les Etats
membres n’ont pas tous les mêmes droits ou les mêmes obligations ».
Le débat sur la gestion de la diversité, lancé au milieu des années 70, s’est
intensifié après la signature du Traité de Maastricht en 1992. Puis, en vue de la
révision du Traité, les possibilités et les limites du concept d’intégration différenciée
au sein de l’UE – avec notamment l’idée de « coopération renforcée » – ont été
débattues. Finalement, le Traité d’Amsterdam a prévu trois formes de flexibilité : les
clauses d’habilitation, la flexibilité au cas par cas et la flexibilité prédéfinie. Il semble
néanmoins qu’elles serviront plus à dissuader certains pays de boycotter les décisions
et de former des groupes exclusifs qu’à approfondir l’intégration parmi les pays
volontaires et capables (willing and able), comme cela avait été initialement
envisagé.
Pour les modestes opérations entreprises jusqu’ici par l’UEO, il n’y a eu ni débat
sur la flexibilité ni recours à l’abstention constructive. L’UEO fournit des garanties
mutuelles de sécurité et peut également entreprendre les missions définies dans le
Traité sur l’Union européenne (TUE). A ce jour, toutefois, l’UE n’a demandé à
l’UEO qu’un soutien très limité par rapport à ce qui est prévu dans le Traité.
L’opération Alba a, du reste, confirmé la préférence des pays européens pour des
coalitions opérationnelles ad hoc ponctuelles plutôt que pour des cadres
multilatéraux plus structurés.
A l’automne 1998, l’initiative du Premier ministre Tony Blair sur la défense
européenne a déclenché une suite d’événements, dont surtout, en décembre 1999,
vii

la déclaration du Conseil de l’UE à Helsinki sur le renforcement de la politique
européenne de sécurité et de défense, qui ont permis d’approfondir et d’élargir
l’objectif de la PESC. Le résultat de cette évolution est que l’UE doit prendre des
décisions capitales sur l’inclusion des fonctions de l’UEO dans l’UE, la mise en
commun des capacités de défense nationales et les mécanismes d’acquisition
d’armements. L’asymétrie entre les pays membres ramène, néanmoins, à la question
de la flexibilité.
Il est généralement admis que plus le nombre de parties concernées augmente,
plus la coopération devient difficile. Cela a indirectement contribué à renforcer le
« mini-latéralisme » et les pratiques de « club », que certains considèrent néanmoins
comme nuisant aux forums multilatéraux, y compris à la PESC elle-même. La
définition de critères de convergence, instrument qui s’est révélé utile dans le cas de
l’UEM, pourrait être appliquée à la PESC afin de promouvoir la flexibilité et de
déboucher sur une PECSD. Ces critères pourraient être regroupés en une « stratégie
commune », au sein de laquelle des « actions communes » seraient menées par de
grandes coalitions de pays volontaires et capables. Entre temps, la flexibilité est et
peut continuer d’être testée également en dehors du cadre du TUE. En outre, la
prochaine conférence intergouvernementale fera vraisemblablement des
recommandations sur les institutions de sécurité de l’UE. Dans la mesure où la
plupart des Etats membres semblent avoir adopté une approche minimaliste, il
importe de trouver les moyens de renforcer la solidarité financière, d’atténuer la règle
de l’unanimité et de redéfinir le concept de « majorité ».
Une telle évolution devrait néanmoins s’inscrire dans un ensemble plus cohérent
de relations extérieures, notamment en matière de gestion des crises. Pour celle-ci,
il devrait être possible d’utiliser les instruments politiques aussi bien militaires que non
militaires, donc de combler les fossés séparant les différents piliers de l’UE. Une
« Europe » unique mettra peut-être du temps pour émerger, mais le
« chevauchement » des multiples clubs contribuera à faire coïncider les politiques,
la composition et les mécanismes institutionnels des différents noyaux (sans qu’il
s’agisse nécessairement de noyaux « durs »). Avec, surtout, la nomination du
Secrétaire général de l’UEO, du Haut Représentant pour la PESC et du Secrétaire
général du Conseil de l’UE, en réalité une seule et même personne, un leadership
plus visible et une meilleure coopération intra-institutionnelle semblent se profiler.
Javier Solana peut en effet jouer un rôle très stimulant à l’égard d’une PECSD
efficace et d’une politique extérieure plus cohérente de l’ensemble de l’Union.
viii

PESC, défense et flexibilité
Antonio Missiroli
INTRODUCTION : LE DEFI DE LA DIVERSITE
A l’aube du XXIème siècle, il n’y a pas une mais plusieurs « Europe ». Il
y a l’Europe du marché unique, qui comprend quinze Etats membres, plus
l’Espace économique européen (l’Union européenne plus la Norvège,
l’Islande et le Liechtenstein), et un nombre croissant de candidats à
l’adhésion. Il y a l’Europe de l’Union économique et monétaire (UEM), à
laquelle appartiennent les onze pays de la première vague, les deux
membres du nouveau système monétaire (Danemark et Grèce), avec le
Royaume-Uni (comme opter-out de l’euro) et la Suède (comme cas
particulier). Il y a aussi l’Europe de « Schengen », qui regroupe les quinze
moins deux (et demi) opters-out – le Royaume-Uni et l’Irlande, plus le
Danemark comme éventuel opter-in, et, dans un avenir proche, l’Islande et
la Norvège (par le biais de l’Union nordique des passeports). Enfin, il y a la
Communauté, acteur international à part entière, qui gère ses relations
extérieures – surtout par l’intermédiaire de la Commission – à plusieurs
niveaux : échanges commerciaux, aide, dialogue politique et, bien entendu,
politique d’élargissement.
Chacune de ces « Europe » est dotée d’un régime spécifique et possède un
acquis qui lui est propre. Dans une certaine mesure, la Politique étrangère et
de Sécurité commune (PESC) définie à Maastricht avec le Traité sur
l’Union européenne (TUE) constitue elle aussi une forme de construction,
dotée d’un acquis limité, même si elle n’est pas encore parvenue à satisfaire
les attentes formulées avant, pendant et après sa conception. Si elle s’est
surtout montrée incapable de répondre efficacement à la dissolution de la
Fédération yougoslave, d’autres questions politiques telles que le Moyen-
Orient sont à l’origine de dissensions internes, certes moins graves, mais qui
ont provoqué aussi la paralysie et la cacophonie. En tout état de cause,
l’acquis de la PESC est si limité et consensuel qu’il a pu, pendant les
premiers mois, être accepté, appliqué et réglé sans remous particulier par les
pays candidats dont les négociations d’adhésion ont commencé en 1998.
Il existe, en outre, dans le domaine de la sécurité et de la défense
proprement dites, de nombreuses instances (OTAN, UEO, Partenariat pour
la Paix, Conseil de partenariat euro-atlantique, et surtout OSCE), mais

2
l’« Europe » en tant que telle est dépourvue d’un régime européen distinct
ou d’un acquis spécifique tangible que ses membres actuels ou futurs
seraient tenus d’adopter. Lorsqu’elle en possède un, il est soit limité et
morcelé – c’est le cas de la coopération en matière d’armement – soit lié à
l’OTAN. Depuis quelque temps, l’argument trentenaire de Stanley
Hoffmann – la traditionnelle « logique de la diversité » (par opposition à la
« logique de l’intégration ») nuit aux actions communes de l’Europe au plus
haut niveau politique (high politics) 1 – a pu sembler en passe d’être
confirmée.
On peut cependant affirmer que la tendance à sortir du lot et/ou à faire
cavalier seul a considérablement régressé, même de la part des Etats les plus
déterminés, et que les avantages généraux de l’action collective ne sont plus
à démontrer. Autrement dit, le cadre de l’UE est devenu une « couverture »
indispensable pour tous les partenaires : ce qui prime aujourd’hui sur le plan
politique n’est plus l’autonomie par rapport à l’Europe mais l’influence qui
peut être exercée à travers l’Europe. Plutôt qu’une « logique » inéluctable, la
diversité est devenue un défi qui ne cesse de croître, le nombre d’adhésions
à la Communauté européenne/Union européenne (CE/UE) ayant presque
triplé (bientôt quadruplé) depuis l’analyse de M. Hoffmann.
La façon dont l’« Europe » a tenté de surmonter sa diversité est
étroitement liée à ses institutions : les ouvrages sur l’intégration européenne
soulignent pour la plupart l’« effet de contagion » des bonnes décisions
politiques d’une institution sur l’autre. Cet argument – le principal argument
des « institutionnalistes » libéraux contre les « réalistes » – ne s’applique
toutefois que partiellement à la PESC. Par comparaison, la mise sur pied
d’un deuxième « pilier » manque de dynamisme, et les compétences
concernant les relations extérieures de l’UE (et les instruments politiques
nécessaires) sont dispersées entre tous les « piliers ». Il est, en outre,
parfaitement compréhensible que les ministères des Affaires étrangères
hésitent à renoncer à leur pouvoir et à leurs ressources sans garder
simultanément la haute main sur les agendas politiques – d’où la nature
spécifiquement intergouvernementale de la PESC. Enfin, si, à l’image de
« puissance civile » que (se) donne l’UE 2 , nous ajoutons la défense
1 Voir Stanley Hoffmann, « Obstinate or Obsolete ? The Fate of the Nation-State and the
Case of Western Europe », Daedalus, n. 3, 1966, pp. 862-915. Pour une nouvelle
évaluation, voir Stanley Hoffmann, « Reflections on the Nation-State in Western Europe
Today », Journal of Common Market Studies, n. 1, 1982, pp. 21-37.
2 Pour une première définition de la « puissance civile », voir François Duchêne, « The
European Community and the Uncertainties of Interdependence », dans Max Kohnstamm et
Wolfgang Hager (dir.), A Nation Writ Large? Foreign-Policy Problems before the

3
proprement dite – pour laquelle on ne peut parler ni de régime ni d’acquis
unique, et encore moins de l’impact de la CE/UE sur les politiques
nationales 3 –, le tableau d’ensemble est encore plus compliqué.
En ce qui concerne la PESC, le défi de la diversité est donc à la fois
quantitatif, fonctionnel et politique. Mais il est aussi spatial puisqu’il faut
concilier plusieurs « Europe » – ayant chacune un régime, un acquis et une
composition propres – et les rendre, sinon parfaitement superposables, au
minimum compatibles et coordonnées 4 . S’efforçant de résoudre, en partie du
moins, ces difficultés, des analystes et des responsables politiques ont
suggéré, avant et pendant les négociations du Traité d’Amsterdam, de
recourir, dans le cadre légal et institutionnel de l’UE, à une forme quelle
qu’elle soit de « flexibilité » afin de doter la PESC de l’efficacité et du
dynamisme nécessaires, et de faire de l’« Europe » un acteur à part entière
plus respecté sur la scène internationale. Toutefois, le terme « flexibilité »,
en soi assez vague, peut induire en erreur au sens où il couvre un vaste
éventail d’options et de prescriptions. Pour plus de clarté et de cohérence, il
sera utilisé ici pour désigner, de manière générale, les règles
European Community, Macmillan, Londres, 1973, surtout pp. 19-20. Pour une critique
immédiate, voir Hedley Bull, « Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms ? »,
Journal of Common Market Studies, n. 1-2, 1982, pp. 149-170. Cette notion a été
réexaminée récemment : voir Hans Maull, « Germany and Japan: The New Civilian
Powers », Foreign Affairs, n. 5, 1990, surtout pp. 92-93, qui se fonde largement sur la
notion de trading State proposée par Rosencrance ; Richard Rosencrance, « The European
Union: A New Type of International Actor », dans Jan Zielonka (dir.), Paradoxes of
European Foreign Policy, Kluwer, La Haye, 1998, pp. 15-24. Variante sur le même thème :
Göran Therborn, « Europe in the 21 st Century : The World’s Scandinavia », Irish Studies in
International Affairs, n. 8, 1997, pp. 21-34.
3 Pour une première analyse systématique dans ce domaine – qui souffre encore d’une
séparation trop rigide entre les études européennes et les études stratégiques –, voir Jolyon
Howorth et Anand Menon (dir.), The European Union and National Defence Policy,
Routledge, Londres, 1997. Pour la notion de « régime », voir Stephen D. Krasner (dir.),
International Regimes, Cornwell University Press, Ithaca-New York, 1983.
4 La littérature sur la PESC est déjà considérable. L’ouvrage de référence sur le début du
processus est Simon Nuttall, European Political Cooperation, Clarendon Press, Oxford,
1992. Analyse plus générale : Elfriede Regelsberger, Philippe de Schouteete et Wolfgang
Wessels (dir.), Foreign Policy of the European Union: From EPC to CFSP and Beyond,
Lynne Rienner, Boulder, 1997. Principaux acteurs concernés : Christopher Hill (dir.), The
Actors in Europe’s Foreign Policy, Routledge, Londres, 1996. Plus récemment, voir Fraser
Cameron, The Foreign and Security Policy of the European Union : Past, Present and
Future, Sheffield Academic Press, Sheffield, 1999 ; Jean-Michel Dumond et Philippe
Setton, La politique étrangère et de sécurité commune, La documentation Française, Paris,
1999.

4
institutionnelles en vertu desquelles, dans certains domaines politiques, les
Etats membres n’ont pas tous les mêmes droits ou les mêmes obligations.
La présente étude a pour objectif de résumer le débat européen de la
dernière décennie sur la flexibilité, de faire le point sur la situation actuelle
et de formuler des conclusions provisoires ainsi que quelques
recommandations politiques. La première section porte donc sur les
discussions tenues avant et pendant l’élaboration du Traité d’Amsterdam, et
évalue les résultats des négociations. La deuxième section examine les
incidences des nouvelles dispositions sur la flexibilité compte tenu de la
demande d’une PESC renforcée et du bilan de l’UEO. La troisième section
traite des récentes évolutions de la politique de sécurité et de défense de
l’Europe et de leurs conséquences pour le débat sur la flexibilité. La
quatrième section fait des suggestions pour la mise en oeuvre de la
flexibilité grâce (et parallèlement) aux voies institutionnelles existantes.
Enfin, la cinquième section replace ces évolutions dans le contexte global de
la politique extérieure de l’UE, soulignant qu’il est plus nécessaire que
jamais de promouvoir la coordination et la cohérence inter- et intrainstitutionnelles.
La thèse est ici que l’introduction sélective et l’usage
limité de certains éléments de flexibilité institutionnelle dans le mécanisme
de la PESC – sachant que l’UE accorde désormais un grand intérêt à sa
dimension défense – peuvent être particulièrement bénéfiques pour la
présence et l’« identité » internationales de l’Union, sans diluer ou entraver
la cohésion interne et la solidarité mutuelle 5 .
5 Pour une approche plus sceptique, voir Joanne Wright, « Trusting Flexible Friends :
The Dangers of Flexibility in NATO and the West European Union/European Union »,
Contemporary Security Policy, vol. 20, 1999, n.1, pp. 111-129.

DE MAASTRICHT A AMSTERDAM (1992-1997)
5
Le débat sur la possibilité institutionnelle de concilier et de gérer la
diversité au sein de la CE/UE – compte tenu du double défi de
l’approfondissement et de l’élargissement – n’est pas nouveau. Cependant,
de la publication du rapport Tindemans en 1975 jusqu’au début des
années 90, les études de qualité ou les arguments convaincants sur cette
problématique de la diversité restent relativement rares 6 .
La signature du Traité de Maastricht a marqué un tournant au sens où,
dans certains domaines politiques complexes, ce texte prévoyait un
engagement sélectif, ouvrant ainsi la porte à l’apparition de régimes non
universels. C’est seulement après la ratification de ce Traité et la publication
en septembre 1994 par le groupe parlementaire allemand CDU/CSU d’un
document controversé, intitulé Reflections on European Policy, que la
discussion a repris, foisonnant de points de vue et de concepts nouveaux sur
l’ensemble du continent 7 . L’Europe, était-il suggéré, devrait être à plusieurs
vitesses et parvenir à une intégration différenciée ; être à deux volets, à
plusieurs voies, à géométrie variable ou à la carte ; être construite autour
d’un noyau dur ou prendre la forme de cercles concentriques. Experts et
responsables politiques rivalisaient d’imagination pour trouver des termes
reflétant des visions et des objectifs différents, ce qui a fini par créer une
6 Différents auteurs ont fait exception : Eberhard Grabiz (dir.), Abgestufte Integration.
Eine Alternative zur herkömmlichen Integrationskonzept, Engel, Kehl am Rhein, 1984 ;
Claus-Dieter Ehlermann, « How Flexible is Community Law? An Unuasual Approach to
the Concept of ‘Two Speeds’ », Michigan Law Review, vol. 82, n. 2, pp. 1274-1293 ; et
Helen Wallace (avec Adam Riley), « Europe: The Challenge of Diversity », Chatham
House Papers, n. 29, Routledge, Londres, 1985. Une célèbre conférence faite par Ralf
Dahrendorf , A Third Europe?, Third Jean Monnet Lecture, Institut européen de Florence,
1979, a elle aussi grandement contribué à une approche typiquement britannique de la
« flexibilité », associée ultérieurement à une vision spécifique de la « subsidiarité » et à
l’idée d’une Europe à la carte. Voir Pierre Maillet et Dario Velo, L’Europe à Géométrie
Variable, L’Harmattan, Paris, 1994.
7 Voir CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages, « Überlegungen zur
europäischen Politik, Vorschläge für eine Reform der Europäischen Union », CDU-CSU
Dokumentation, janvier 1995. Ce document précisait que cinq Etats seulement de l’UE –
Allemagne, France et pays du Benelux, c’est-à-dire les membres fondateurs de la CE moins
l’Italie – étaient des membres possibles/souhaitables de la Kerneuropa envisagée, ce qui n’a
pas manqué de provoquer des réactions hostiles à travers toute l’Europe et de lier l’idée
même d’intégration approfondie à la perspective d’une exclusion prédéterminée. Voir
également Christian Deubner, Deutsche Europapolitik : Von Maastricht nach Kerneuropa?,
Nomos, Baden-Baden, 1995 ; Josef Janning et Werner Weidenfeld, « La nouvelle Europe :
stratégies d’intégration différenciée », Politique étrangère, n. 3, 1996, pp. 521-536.

6
grande confusion 8 . L’introduction de l’Union économique et monétaire
(UEM) telle qu’énoncée dans le Traité de Maastricht a, quant à elle, créé un
précédent non négligeable pour tout arrangement futur de « flexibilité », en
mettant l’accent sur la capacité (évaluée selon des critères de convergence
acceptés par tous), la volonté et un calendrier précis. En réalité, l’UEM a
toujours été plus ou moins explicitement le pivot – ou plutôt la référence
sous-jacente – de ce débat, parallèlement aux conséquences institutionnelles
de l’élargissement de l’UE à l’Est 9 . Il va sans dire qu’une Union à vingt ou
trente membres à part entière se caractériserait par une diversité telle qu’elle
serait difficilement gérable avec des mécanismes décisionnels conçus pour
une Communauté à six ou à dix 10 .
Le « Groupe de Réflexion » créé en juin 1995 pour préparer la
Conférence intergouvernementale (CIG) a publié son rapport en
décembre 1995, à la fin de la présidence espagnole de l’UE. Malgré une
terminologie un peu confuse pour l’intégration différenciée au sein de l’UE,
ce document en définissait clairement les limites et les possibilités futures.
Présidé par Carlos Westendorp, le Groupe a estimé que des mesures de
« flexibilité » pouvaient être introduites à condition de remplir les critères
suivants : (a) la différenciation n’est permise qu’en dernier recours et
8 Pour une analyse détaillée de la première phase du débat, voir Deirdre Curtin, « The
Shaping of a European Constitution and the 1996 IGC: ‘Flexibility’ as a Key Paradigm »,
Aussenwirtschaft, n. 50, 1995, pp. 237-252, Alexander C.-G. Stubb, « A Categorisation of
Differentiated Integration », Journal of Common Market Studies, juin 1996, pp. 283-295;
Frank Vibert, Structured Flexibility in the European Union, European Forum, Londres,
1996 ; Claus Giering, « Vertiefung durch Differenzierung – Flexibilisierungskonzepte in
der aktuellen Reformdebatte », Integration, n. 2, 1997, pp. 72-78.
9 Voir CEPR (dir.), « Flexible Integration: Towards a More Effective and Democratic
Europe », Monitoring European Integration, n. 6, novembre 1995 ; Claus-Dieter
Ehlermann, « Différenciation accrue ou uniformité renforcée ? », Revue du Marché Unique
Européen, n. 3, 1995, pp. 191-218 ; Bertelsmann Foundation (dir.), The New Europe –
Strategies for Differentiated Integration, Bertelsmann Foundation Publishers, Gütersloh,
1997, surtout pp. 42-49 ; Alexander C.-G. Stubb, « The 1996 IGC and the Management of
Flexible Integration », Journal of European Public Policy, n. 1, 1997, pp. 37-55 ; Françoise
de la Serre et Helen Wallace, « Les coopérations renforcées : une fausse bonne idée ? »,
Etudes et Recherches, Notre Europe, n. 2, Paris, 1997.
10 Voir Françoise de la Serre, « L’élargissement aux PECO : quelle différentiation ? »,
Revue du Marché Commun, novembre 1996 ; Peter van Ham, « Central Europe and the
EU’s Intergovernmental Conference : The Dialectics of Enlargement », Security Dialogue,
hiver 1997, pp. 71-82 ; Gunilla Herolf (dir.), EU Enlargement and Flexibility, The Swedish
Institute of International Affairs, Stockholm, 1998 ; James Sperling (dir.), Two Tiers or
Two Speeds ? The European Security Order and the Enlargement of the European Union
and NATO, Manchester University Press, Manchester-New York, 1999.

7
temporairement ; (b) les pays “volontaires et capables” (willing and able) ne
doivent pas être exclus d’une participation à une action donnée ou une
politique future ; et (c) en permettant la différenciation, l’acquis
communautaire et le cadre institutionnel unique existants doivent être
préservés et respectés. Le rapport soulignait également que le degré de
différenciation admissible n’était pas le même pour les trois piliers et variait
aussi selon qu’il s’agissait des actuels Etats membres ou de futurs membres
dans le cadre d’un/des prochain(s) élargissement(s). Autrement dit, alors
qu’une dérogation à risques pour le marché intérieur ne serait pas autorisée
dans le premier pilier (Communauté européenne), la différenciation pourrait
être plus importante pour le deuxième pilier (PESC) et certaines questions
du troisième pilier (justice et affaires intérieures). D’autres options ou
formules n’ont pas été examinées explicitement par le Groupe – raison pour
laquelle, probablement, le chancelier Kohl et le président Chirac ont suggéré
de le faire dans une lettre ouverte du 5 décembre 1995.
L’initiative franco-allemande influença également le débat en introduisant
une expression nouvelle – la « coopération renforcée » – dans le vocabulaire
politique de la CIG et en suggérant de l’inclure, à certaines conditions, dans
le texte révisé du Traité de Maastricht. Depuis, le débat politique et
intellectuel s’est concentré sur cette notion et a été associé, là encore de
façon un peu confuse, à celui sur la « flexibilité ». En réalité, chacun de ces
termes cachait des visions divergentes, voire contradictoires, de l’avenir de
l’intégration européenne. Pour les partisans de la centralisation, la
coopération renforcée, étape intermédiaire avant l’accroissement des
compétences et des activités de l’UE, permettait d’optimiser les procédures
et les institutions communautaires. Pour ceux qui, au contraire, prônaient la
décentralisation, l’Europe pouvait se développer autour d’un noyau limité
d’activités, tout en permettant aux différents groupes d’Etats membres de
poursuivre de manière « flexible » des approches différentes et de recourir
aux procédures et aux institutions adaptées à la politique en question. Cette
ambiguïté terminologique – en partie inévitable (et probablement nécessaire
au stade où en étaient les négociations de la CIG) mais néfaste pour le débat
qui allait suivre – a permis au chancelier allemand, aux responsables
français et au Premier ministre britannique d’approuver tous ce concept,
même s’il revêtait pour chacun une signification différente 11 .
11 Voir CDU/CSU, op. cit. dans note 7 et John Major, William and Mary Lecture, Leiden,
7 septembre 1994, que l’on considère habituellement comme la plate-forme politique d’une
Europe à la carte (pour une formulation plus récente, voir John Maples, « Flexibility Should
be the Rule in Europe », Financial Times, 8 novembre 1999, p. 15). Voir également

8
Malgré le caractère équivoque de cet acquis linguistique, la CIG a été
lancée à Turin fin mars 1996, s’est poursuivie pendant les présidences
irlandaise et néerlandaise, et s’est terminée lors du Conseil européen
d’Amsterdam en juin 1997, immédiatement après les élections législatives
britanniques (et françaises). Comme nous l’avons vu, deux lettres conjointes
franco-allemandes publiées avant la CIG (écrites, la première,
le 7 décembre 1995 par le chancelier Kohl et le président Chirac, la seconde,
le 27 février 1996 par les ministres des Affaires étrangères Klaus Kinkel et
Hervé de Charette) ont donné l’impulsion politique. Le Conseil européen de
Turin a fourni à la CIG le mandat permettant d’examiner la coopération
renforcée/flexibilité, et il a été clair d’emblée que ce serait là l’un des points
les plus délicats de la discussion. Tout au long de la Conférence, vingt-deux
documents en tout ont été présentés sur cette question : mis à part ceux
diffusés par les présidences successives, la France et l’Allemagne
(conjointement) ainsi que l’Italie, le Portugal et la Grèce (séparément) ont
soumis leurs propres textes et propositions. Plusieurs « non-documents »,
les Ten Commandments of Flexible Integration (Les Dix commandements
de l’intégration flexible) de la délégation finlandaise par exemple, ont en
outre été communiqués aux participants.
Sans entrer dans les détails techniques, notons que le processus a suivi le
cursus habituel d’une conférence intergouvernementale : lancement de
l’idée, puis définition du concept et conception d’un projet d’article ; enfin,
examen du projet, interprétation et négociations. Le rapport de situation de
la présidence italienne suggérait surtout l’élaboration d’une clause générale
sur la flexibilité, assortie de clauses spécifiques pour chaque pilier
(juin 1996).
Cette idée de clause générale semblait résulter de la politique de blocage
adoptée à l’égard de l’Europe, au printemps 1996, par le Royaume-Uni, en
représailles contre l’embargo sur le bœuf britannique décidé par la
Commission pour enrayer l’épidémie de la « vache folle ». L’attitude
analogue de la Grèce en 1992-95 au sujet de la reconnaissance de l’ARY de
Macédoine – pour des raisons très différentes 12 – a également joué un rôle.
l’entretien avec le Premier ministre français Edouard Balladur publié dans Le Figaro
du 30 août 1994 et son article publié dans Le Monde du 30 novembre 1994, faisant
référence à une Europe de « cercles concentriques » – un pilier commun pour la politique
économique, la coopération politique et les frontières communes, ainsi qu’aux solidarités
renforcées dans d’autres domaines tels que l’UEM et la défense, plus un troisième cercle
pour les candidats et les futurs membres.
12 Voir Stelios Stavridis, « The Common Foreign and Security Policy of the European
Union : Why Institutional Arrangements Are Not Enough », dans Howard Machin et al.

9
Autrement dit, la flexibilité a été considérée comme le seul moyen de sortir
de la paralysie politique et institutionnelle qu’un gouvernement était, à lui
seul, capable de provoquer.
Quoi qu’il en soit, pendant les négociations qui ont suivi, différentes
options ont été proposées pour « déclencher » la flexibilité au sein de
chaque pilier : vote à la majorité qualifiée (VMQ) dans le premier,
unanimité dans le deuxième, et les deux, alternativement, dans le troisième.
Selon le mémorandum franco-allemand du 17 octobre 1996, aucun Etat
membre ne devait disposer du droit de veto pour lancer une coopération
renforcée. En janvier 1997, l’Italie a présenté un projet d’article pour le
deuxième pilier, prévoyant que toutes les formes de flexibilité liées à la
défense nécessiteraient le consentement de tous les membres de l’UEO 13 .
Par la suite, la présidence néerlandaise a néanmoins émis des doutes sur la
nécessité d’une clause de flexibilité dans le deuxième pilier et, dans le projet
final préparé pour le sommet d’Amsterdam, l’unanimité a été considérée
comme le mécanisme permettant de déclencher le processus, alors que le
VMQ était jugé suffisant pour le premier et le troisième piliers. Ce signal
d’alarme a eu son importance : pendant la dernière phase, la plus
mouvementée, des négociations d’Amsterdam, la clause de flexibilité du
deuxième pilier a littéralement disparu de la table au profit de l’« abstention
constructive ».
Que s’est-il donc passé ? Il semble que l’arrivée sur la scène européenne
d’un nouveau gouvernement britannique apparemment moins hostile à la
coopération constructive avec ses partenaires de l’UE – parallèlement à la
consolidation en Grèce d’un pouvoir politique moins replié sur lui-même –
ait contribué à marginaliser la question et à rendre moins nécessaire la
(dir.), New Challenges in the European Union : Policies and Policy-Making, Darmouth,
Aldershot, 1997, pp. 87-122 ; Sophia Clément, « Les relations gréco-macédoniennes : de
l’affrontement au rapprochement », Politique étrangère, n. 2, 1998, pp. 389-399. Voir
également Alexander Kazamias, « The Quest for Modernisation in Greek Foreign Policy
and its Limitations », Mediterranean Politics, n. 2, 1997, pp. 71-94.
13 Plus spécifiquement, l’Italie proposait que le VMQ soit également la règle pour
l’élaboration d’orientations générales en matière de politique étrangère, que compléterait le
recours à « l’abstention constructive ». Si ces modifications devaient être acceptées par la
CIG, l’Italie ne voyait pas la nécessité d’une flexibilité, option qu’il fallait plutôt considérer
– ce qui cadrait bien avec sa position générale – comme l’ultime recours. Une telle
flexibilité pouvait s’appliquer aux questions de défense, à condition que les Etats
participants comprennent tous les membres de l’UEO. Les Portugais ont, quant à eux,
demandé – s’agissant du deuxième pilier – que la coopération renforcée s’applique
seulement à la mise en oeuvre de mesures décidées à l’unanimité par le Conseil.

10
demande d’une clause générale forte de flexibilité. Mais on peut également
affirmer qu’en fin de compte, aucun gouvernement n’était réellement
favorable à une clause de flexibilité spécifique pour la PESC : les petits pays
par crainte d’être mis en minorité, l’Italie et l’Espagne redoutant d’être
exclues, la Grande-Bretagne pour des raisons de principe et de tradition.
Même l’Allemagne et la France n’ont pas insisté sur ce point : la première
n’y voyait apparemment aucune urgence (et envisageait d’autres moyens de
promouvoir la coopération renforcée), la seconde craignait que soit affaibli
le droit d’un pays de dire « Non » pour des questions de vie ou de mort.
Enfin, les négociateurs ont estimé, semble-t-il, que la nature même de la
PESC, notamment lorsqu’elle se traduit par une gestion des crises au cas par
cas, rendait une clause spécifique de « flexibilité » inutile, voire tout à fait
opposée au résultat recherché.
Le Traité d’Amsterdam prévoit donc trois formes essentielles de
flexibilité :
− les clauses d’habilitation : mode d’intégration permettant aux Etats
membres qui le souhaitent et en sont capables (willing and able) de
poursuivre le processus d’intégration (considérée comme une
« coopération renforcée »), à certaines conditions définies dans les traités,
pour différents domaines politiques dans le cadre institutionnel de l’UE.
Cela consiste, par exemple, en une clause générale de flexibilité comme
nouveau titre des dispositions communes du Traité sur l’Union
européenne (Titre VII, art. 43-45), et en des clauses spécifiques pour le
premier pilier (art. 11 de la version consolidée du TCE) et le troisième
pilier (art. 40 de la version consolidée du TUE) ;
− la flexibilité au cas par cas : mode d’intégration donnant à un Etat
membre la possibilité de s’abstenir de voter, en déclarant formellement
qu’il ne contribuera pas à la décision, tout en acceptant simultanément
que celle-ci engage l’ensemble de l’Union européenne. Cette « abstention
constructive » est donc surtout un mécanisme décisionnel et,
accessoirement, un mécanisme permettant de déclencher la flexibilité.
Comme nous l’avons déjà mentionné, elle ne concerne que le deuxième
pilier (art. 23 de la version consolidée du TUE) et a pour but de
compenser la « disparition » de dernière minute d’une clause spécifique
de flexibilité ;
− la flexibilité prédéfinie : mode d’intégration pour un domaine
spécifique. Elle est déterminée à l’avance sur tous les plans (y compris
son objectif et sa portée) et s’applique automatiquement dès lors que le

11
Traité entre en vigueur. Elle est d’emblée établie dans les protocoles et les
déclarations liés à l’ancien troisième pilier, et concerne spécifiquement et
explicitement le Danemark (qui se trouve dans l’« espace » de Schengen,
mais avec une clause d’exemption [opting-out] pour le reste du troisième
pilier), le Royaume-Uni et la République d’Irlande (tous deux à
l’extérieur de Schengen, mais avec une clause d’inclusion [opt-in] pour le
reste du troisième pilier).
La première option reproduit en substance le rapport du Groupe de
réflexion (flexibilité à utiliser seulement en « dernier ressort »), indique
qu’« au moins une majorité d’Etats membres » devrait participer, mais
ajoute aussi plusieurs contraintes : la coopération ne doit « affecte[r] ni
l’acquis communautaire » ni « les compétences, les droits, les obligations et
les intérêts des Etats membres qui n’y participent pas » (art. 43 de la version
consolidée du TUE). Ce qui a conduit certains partisans de la coopération
renforcée à regretter qu’un « carcan » soit ainsi imposé à tout groupe futur
d’Etats « volontaires et capables » : lancée comme un concept audacieux,
conçu pour permettre à une avant-garde de quelques Etats membres plus
avancés d’« approfondir » encore leur intégration avec la bénédiction
(qualifiée) des autres, elle est, pour finir, devenue un système de garanties
de la majorité 14 .
14 Voir Josef Janning, “Dynamik in der Zwangsjacke - Flexibilität in der Europäischen
Union nach Amsterdam”, Integration, n. 4, 1997, pp. 285-291. Pour une description
détaillée de la CIG et une première évaluation, voir Geoffrey Edwards et Eric Philippart,
“Flexibility and the Treaty of Amsterdam: Europe’s New Byzantium”, dans “Flexibility
and the Treaty of Amsterdam: Europe’s New Byzantium?”, CELS Occasional Papers, n. 3,
Centre for European Legal Studies, Cambridge, 1997, pp. 1-46 ; Andrew Duff (dir.), The
Treaty of Amsterdam: Text and Commentary, Federal Trust, Londres, 1997, pp. 181-197 ;
Monica den Boer, Alain Guggenbuehl et Sophie Vanhoonacker (dir.), Coping with
Flexibility and Legitimacy after Amsterdam, European Institute of Public Administration,
Maastricht, 1998 ; Wolfgang Wessels, « Flexibility, Differentiation and Closer
Cooperation: The Amsterdam Provisions in Light of the Tindemans Report », dans Martin
Westlake (dir.), The European Union beyond Amsterdam: New Concepts of European
Integration, Routledge, Londres, 1998, pp. 77-98 ; les contributions de Helmut Kortenberg,
« Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam » et Giorgio Gaja, « How Flexible is
Flexibility under the Amsterdam Treaty? », dans Common Market Law Review, vol. 35,
n. 4, 1998, pp. 833-870 ; Eric Philippart et Geoffrey Edwards, “The Provisions on Closer
Cooperation in the Treaty of Amsterdam – The Politics of Flexibility in the European
Union”, Journal of Common Market Studies, vol. 37, n. 1, 1999, pp. 87 à 108 ; Françoise de
la Serre, Une Europe ou plusieurs ?”, Politique Etrangère, n. 64, printemps 1999, pp. 21-
34 ; Christian Deubner, Harnessing Differentiation in the EU: Flexibility after Amsterdam
– A Report on Hearings with Parliamentarians and Officials in Seven European Capitals,

12
Le troisième modèle de flexibilité est légèrement plus fonctionnel, tout en
imposant les mêmes contraintes, au sens où il reflète la manière dont
l’acquis de Schengen a d’emblée été développé, c’est-à-dire par
« importation » plutôt que par création « sur place » : c’est aussi la seule
forme de flexibilité pouvant être financée essentiellement par le budget de
l’UE (art. 41 de la version consolidée du TUE) 15 .
Par contre, le deuxième scénario met en évidence les limites des
dispositions institutionnelles pour le règlement des questions politiques de
fond qui divisent encore les Etats membres (responsabilités politiques à
attribuer à l’UE, avenir de la défense européenne et forme que devrait
prendre cette dernière compte tenu de l’OTAN) et qui exigent peu de
coopération renforcée (parce qu’elle est déjà mise en oeuvre plus
efficacement dans d’autres organisations) ou seulement de manière inégale
entre les « fournisseurs » et les « consommateurs » de sécurité. En témoigne
l’ajournement de facto à Amsterdam de la décision sur l’intégration de
l’UEO dans l’UE 16 .
SWP-S 430, Ebenhausen, juillet 1999 ; Kerstin Junge, Flexibility, Enhanced Cooperation
and the Treaty of Amsterdam, Kogan Page, Londres, 1999.
15 Voir les contributions de Joris Demmink, Gilles de Kerchove et Jörg Monar, dans den
Boer, Guggenbuehl et Vanhoonacker (dir.), op. cit. dans note 14, pp. 193 ss., et Jörg Monar,
« Flexibility and Closer Cooperation in an Emerging European Migration Policy:
Opportunities and Risks », Laboratorio CeSPI, 01, Rome, octobre 1999. Plus
généralement, voir également Didier Bigo, « L’Europe de la sécurité intérieure : penser
autrement la sécurité », dans Anne-Marie Le Gloannec (dir.), Entre Union et nations.
L’Etat en Europe, Presses de Sciences Po, Paris, 1998, pp. 55-90.
16 Pour des évaluations générales, voir Elfriede Regelsberger et Mathias Jopp, « Und sie
bewegt sich doch! Die gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik nach den
Bestimmungen des Amsterdamer Vertrages », Integration, n. 4, 1997, pp. 255-263 ; Jörg
Monar, « The European Union’s Foreign Affairs System after the Treaty of Amsterdam: A
‘Strengthened Capacity for External Action’? », European Foreign Affairs Review, n. 2,
1997, pp. 413-436 ; Philippe de Schoutheete, « L’avenir de l’Union Européenne »,
Politique Etrangère, n. 3, 1997, pp. 263-277 ; Guido Lenzi, « European Security after
Amsterdam », CFSP-Forum, n. 3, 1997, pp. 5-7 ; Groupe d’Experts à haut niveau sur la
PESC, La politique extérieure et de sécurité de l’Europe à l’horizon 2000 : Appréciation
sur le Traité d’Amsterdam, Bruxelles, 20 octobre 1997 ; Philip H. Gordon, « Europe’s
Uncommon Foreign Policy », International Security, hiver 1997/98, pp. 74-100 ; Franco
Algieri, « Die Reform der GASP – Anleitung zu begrenztem gemeinsamen Handeln », dans
Werner Weidenfeld (dir.), Amsterdam in der Analyse, Verlag Bertelsmann Stiftung,
Gütersloh, 1998, pp. 89-120 ; Nicole Gnesotto, « Défense européenne et partenariat
atlantique », dans Françoise de la Serre et Christian Lequesne (dir.), Quelle Union pour
quelle Europe? L’après-traité d’Amsterdam, Editions Complexe, Bruxelles, 1998, pp. 67-
95 ; Eric Remacle, « La politique étrangère au-delà de la PESC », dans Mario Telò et Paul

13
Enfin, le point commun de toutes les formes de flexibilité insérées dans le
TUE – aussi bien générales que spécifiques à un pilier – est la référence plus
ou moins explicite à « des raisons de politique nationale importantes et qu’il
expose », comme moyen par lequel chaque Etat membre peut empêcher le
Conseil de déclencher une « coopération renforcée » par le biais du VMQ
(dans le cadre de la PESC, cela s’applique aux actions conjointes et aux
positions communes). De nombreux analystes et commentateurs ont vu dans
cette disposition – apparemment insérée comme « frein de secours » (art. 23
et 40 de la version consolidée du TUE) à la dernière minute, à la demande
de la Grande-Bretagne – la réapparition du (tristement) célèbre « compromis
de Luxembourg » de 1996, en vertu duquel chaque membre de l’UE
dispose, en principe, d’un droit de veto. D’une part, il est indéniable que
cette clause ouvre la voie aux politiques d’obstruction et aux vetos
occasionnels (« important » est finalement moins fort que « vital »), rendant
ainsi la flexibilité encore plus difficile à déclencher. D’autre part, si
l’« importance » des raisons est difficile à évaluer précisément, ces raisons,
qui doivent être « exposées » et articulées publiquement et explicitement,
n’arrêtent pas le processus de prise de décision au sens où le Conseil luimême,
« statuant à la majorité qualifiée, peut demander que le Conseil
européen soit saisi de la question en vue d’une décision à l’unanimité ».
Autrement dit, bien que la première demande franco-allemande n’ait pas été
satisfaite, le coût politique d’un veto national à la coopération renforcée est
très élevé, surtout si un seul pays fait opposition et passe par l’ensemble du
processus institutionnel. A l’inverse, en vertu du « compromis de
Luxembourg » – qui n’a jamais été consigné dans les Traités –, mettre en
avant un intérêt national « vital » était jugé suffisant pour bloquer toute
initiative ou décision. Quoi qu’il en soit, il semble improbable qu’une
majorité d’Etats membres lance une procédure de « coopération renforcée »
sur une politique donnée sans un espoir raisonnable d’y parvenir,
vraisemblablement en faisant des concessions à l’égard du ou des pays
récalcitrant(s), notamment si les intérêts nationaux en jeu ne sont pas
réellement « vitaux ».
Il semble finalement qu’à l’image du VMQ, toutes ces dispositions
concernant la flexibilité serviront plus de moyens de dissuasion
institutionnels – que ce soit contre le boycott politique par un seul pays ou
contre l’officialisation de directoires exclusifs – que d’instruments pour
approfondir l’intégration entre les Etats membres les plus désireux et
Magnette (dir.), De Maastricht à Amsterdam. L’Europe et son nouveau traité, Editions
Complexe, Bruxelles, 1998, pp. 183-207.

14
capables de le faire. Les restrictions budgétaires générales prévues à
l’article 44 (par. 2) de la version consolidée du TUE – en vertu desquelles
« les dépenses résultant de la mise en oeuvre de la coopération, autres que
les coûts administratifs occasionnés pour les institutions, sont à la charge
des Etats membres qui y participent, à moins que le Conseil, statuant à
l’unanimité, n’en décide autrement » – semblent aller dans ce sens, même si
elles ne s’appliquent pas à la « coopération renforcée » dans le troisième
pilier.
S’agissant de la PESC, la seule échappatoire du Traité d’Amsterdam
permettant une certaine flexibilité est, comme nous l’avons vu, la clause de
l’« abstention constructive » (art. 23 de la version consolidée du TUE),
mécanisme assez ambigu dans la mesure où il met l’accent sur la nonparticipation
et sur une possibilité d’exemption (opting-out) au cas par cas.
En fait, il devrait être plutôt considéré comme un système de vote, avec les
dispositions limitées de VMQ incluses, « par dérogation », dans le même
article 23 (par. 2). Si la logique adoptée par les négociateurs de la CIG pour
atténuer le principe de l’unanimité était d’avoir soit le VMQ soit la
« coopération renforcée », ni l’un ni l’autre ne s’applique ici, du moins aux
passages clés du processus de prise de décision : la seule possibilité est
l’abstention tacite. Même s’il est logique qu’un Etat membre réticent
s’abstienne simplement d’agir sans faire obstacle à une majorité non
négligeable d’Etats, dans quelle mesure cette formule de « consensus
moins X » peut-elle s’étendre sans nuire ni à la crédibilité ni à la mise en
oeuvre d’une décision ?
Des problèmes peuvent également se poser concernant le nombre et la
qualité des abstentions. D’une part, si les abstentions représentent plus du
tiers des voix « pondérées » au Conseil, la décision n’est pas adoptée. De
l’autre, il est important de savoir qui s’abstient et sur quelle décision,
notamment pour les « décisions ayant des implications militaires ou dans le
domaine de la défense », comme l’indique l’article 23. Dans ce domaine, en
effet, certains pays sont incontestablement plus « égaux » que d’autres : par
exemple, l’abstention de l’Irlande ou de l’Autriche n’aurait pas le même
impact que celle de la France ou du Royaume-Uni, mais la proximité
géographique d’une région « sensible », les liens historiques et les traditions
culturelles peuvent également jouer un rôle.
Par ailleurs, il deviendra de plus en plus difficile de parvenir au consensus
et d’obtenir l’engagement de quinze Etats membres et plus, pour
entreprendre des missions aussi diverses que celles envisagées dans le Traité
d’Amsterdam (article 17.2 de la version consolidée du TUE). Celles-ci
comprennent en fait un vaste éventail d’opérations possibles, en

15
l’occurrence « des missions humanitaires ou d’évacuation de ressortissants,
des missions de maintien de la paix, des missions de force de combat pour la
gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix »,
couvrant ainsi la première et la deuxième « générations » des opérations de
maintien de la paix des Nations unies : missions entreprises en vertu du
chapitre VI de la Charte des Nations unies (interposition entre les parties
après un cessez-le-feu ou compromis de paix, opérations de type « casques
bleus » ou Chypre), et missions humanitaires ou d’imposition de la paix
relevant du chapitre VII, susceptibles d’exiger le recours à la force (par
exemple, Bosnie, Somalie, Rwanda, Haïti, Albanie). Il est intéressant, voire
caractéristique, de noter que les premières ont suscité une forte participation
des pays neutres, non alignés (Autriche et pays nordiques), et que les autres
ont souvent été lancées et dirigées par les Etats-Unis et/ou les principaux
pays européens de l’OTAN. Mais il semble de plus en plus probable que les
futures missions impliquant les forces européennes seront plutôt du type
« chapitre VI et demi » : le soutien à la paix peut facilement dégénérer en
situation de combat et les casques bleus devront donc être entraînés pour
toutes les opérations militaires envisageables. Quoi qu’il en soit, même s’il
semble bien s’agir ici d’un cas d’« ambiguïté constructive », il n’en sera pas
pour autant plus facile de parvenir au consensus sur l’objectif futur de la
PESC, surtout en l’absence d’une lecture commune des besoins et des
implications de ces missions.
Enfin, la clause d’abstention peut avoir un effet beaucoup moins
constructif si elle conduit un pays à s’abstenir pour des raisons purement
financières. Les coûts d’une mission approuvée par le biais de l’« abstention
constructive » seront à la charge des Etats membres proportionnellement à
leur PIB et ne grèveront pas le budget de la Communauté, sauf décision
contraire du Conseil. Ce qui pourrait bien ouvrir la voie à une forme de
« programme libre » et se révéler de temps à autre plus « destructif » que
« constructif » pour la PESC 17 . Reste à savoir si cette procédure sera utilisée
et, dans l’affirmative, à quel moment et de quelle manière.
17 Voir, par exemple, Simon Nuttall, « The CFSP Provisions of the Amsterdam Treaty:
An Exercise in Collusive Ambiguity », CFSP-Forum, n. 3, 1997, pp. 1-3.

16
L’UEO ET LA PESC : DEFIS ET REPONSES
Il peut être utile, à ce stade, de se pencher sur l’ensemble des institutions
(et actions) européennes liées à la PESC, en commençant par l’Union de
l’Europe occidentale (UEO), qui a toujours personnifié, pour le meilleur et
pour le pire, le consensus entre les membres de la CE/UE sur la politique de
défense.
Pour commencer, l’inclusion d’une « abstention constructive » dans le
traité de l’UEO ou, plutôt, dans sa pratique – comme certains Etats
membres, notamment la France, l’ont suggéré après Amsterdam – pourrait
engendrer des problèmes du même type que ceux évoqués dans les pages
qui précèdent. Mais on peut supposer que seuls seraient concernés les dix
membres à part entière de l’UEO, ce qui rendrait son usage à la fois moins
probable (plus d’homogénéité) et plus dangereux (moins de crédibilité) 18 . De
plus, il serait déplacé et sans grand intérêt d’appliquer cette formule à la
« famille élargie » de l’UEO à vingt-huit. Dans les faits, l’UEO est déjà
devenue une organisation à plusieurs cercles : depuis 1995, mis à part un
noyau de dix membres de plein droit (UE plus OTAN), elle a acquis des
« cercles » successifs d’adhérents – membres associés (membres de l’OTAN
seulement : Islande, Norvège et Turquie, et aujourd’hui Hongrie, Pologne,
République tchèque), observateurs (Danemark, plus membres de l’UE
seulement – Autriche, Finlande, Irlande et Suède), associés partenaires (tous
les candidats d’Europe centrale à l’UE qui ne sont pas membres de
l’OTAN) – mais elle travaille de plus en plus à vingt et un (pour les
questions liées à l’UE et à l’OTAN) ou à vingt-huit. En somme, l’UEO s’est
élargie avant – et en omettant – de s’approfondir.
Cela étant, les missions menées à ce jour par l’UEO – à la veille de
l’absorption prévue de ses fonctions par l’UE –, peu risquées et peu
coûteuses, sont passées pratiquement inaperçues. Sur le plan militaire, après
18 En fait, la proposition française – telle que proposée par le Premier ministre Lionel
Jospin dans l’allocution qu’il a prononcée en septembre 1997 devant l’IHEDN – n’a pas
pour but une modification du Traité de Bruxelles (1948), dont l’article VIII envisage déjà
des décisions non consensuelles, quoique indirectement (« le Conseil prend à l’unanimité
les décisions pour lesquelles une autre procédure de vote n’aura pas été ou ne sera pas
convenue » [italiques rajoutés]). De plus, la France – appuyée par d’autres membres de
l’UEO – cherche simplement à appliquer ce consensus aménagé aux missions « de
Petersberg », ne relevant pas de l’article V. Aucune décision officielle n’a été prise
jusqu’ici à ce sujet. La réunion ministérielle de l’UEO tenue en novembre 1997 à Erfurt a
néanmoins souligné la nécessité de faciliter le consensus à l’intérieur de l’Organisation, le
cas échéant en exemptant certains Etats membres/associés de la contribution financière à
une action spécifique qu’ils souhaiteraient appuyer politiquement.

17
trois décennies d’« hibernation », l’UEO n’a revêtu quelque importance
qu’en 1987-88 lorsqu’elle a été utilisée pour déployer une force de
déminage dans le Golfe persique pendant la guerre Irak-Iran, permettant
ainsi de contourner les contraintes géographiques auxquelles sont soumises
les forces OTAN pour des opérations « hors zone ». Un deuxième
engagement opérationnel a eu lieu pendant la guerre du Golfe en 1990-91 :
pour la première fois en trente-six ans, les chefs d’état-major de l’UEO se
sont réunis, à Paris, afin de coordonner les opérations navales en application
de l’embargo contre l’Irak, conformément à la décision du Conseil de
sécurité des Nations unies. Enfin, depuis 1992, l’UEO a été impliquée dans
le contrôle de l’embargo à l’encontre de l’ex-Yougoslavie, tout d’abord dans
la mer Adriatique (dans le cadre de l’opération Sharp Guard, entreprise de
concert avec l’OTAN), puis le long du Danube, en assistant la Bulgarie, la
Hongrie et la Roumanie, et en coopération avec l’OSCE (Organisation pour
la Sécurité et la Coopération en Europe).
Le bilan global est toutefois très modeste : l’UEO n’a jamais eu de forces
militaires sous son commandement direct et elle est restée dépendante de
l’OTAN pour la surveillance, le recueil de renseignements et le transport
stratégique : en témoignent les arrangements bilatéraux difficilement
négociés depuis 1994 – qui ont donné à l’UEO la possibilité
d’« emprunter » les moyens de l’OTAN pour des opérations ne relevant pas
des articles 5/V (faisant donc de l’UEO un « interface » potentiel entre
l’OTAN et l’UE, mais sans lui donner un accès automatique à ces moyens).
Il n’a donc été nécessaire jusqu’ici ni de recourir à l’abstention ni d’ouvrir
un débat sur une quelconque forme de flexibilité. En même temps, les
arrangements « constitutionnels » de l’UEO prévoient déjà un double
système de garanties et d’engagements potentiels : le noyau dur des dix
membres à part entière de l’OTAN et de l’UE se fonde sur des garanties
mutuelles de sécurité au sens strict ou hard security (article V du Traité de
Bruxelles modifié), ce qui a des implications contraignantes en matière de
défense, même s’il est entendu que la défense collective relève de toute
façon de l’OTAN (article IV). Le cercle externe s’étend progressivement
aux vingt-huit et, indépendamment de la composition actuelle et/ou future
de l’UE et de l’OTAN, est déjà prêt, sur le principe, à entreprendre des
missions de Petersberg ne relevant pas de l’article V, telles que définies
aujourd’hui dans l’article 17 de la version consolidée du TUE 19 .
19 Au-delà du groupe initial des sept signataires du Traité de l’UEO (1954), l’Espagne et
le Portugal sont devenus des membres à part entière en 1990, la Grèce en 1995 : ce statut
n’est pas défini dans le Traité, mais il est communément admis (« doctrine Cahen », d’après

18
En ce qui concerne la relation UE/UEO en particulier, l’article J.4 du
traité de Maastricht postulait « la définition à terme d’une politique de
défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense
commune » et considérait l’UEO comme l’institution qui, faisant « partie
intégrante du développement de l’Union », pourrait être chargée
« d’élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de l’Union
qui ont des implications dans le domaine de la défense ». Cette disposition
n’a été que très peu utilisée. En fait, le système de « déclenchement » du
TUE a été appliqué à deux occasions seulement : en novembre 1996,
lorsque l’UE a confié à l’UEO la tâche d’organiser une opération
humanitaire (qui n’a finalement pas eu lieu) dans la région des Grands Lacs
d’Afrique, ainsi qu’entre septembre et novembre 1998, période pendant
laquelle le Conseil de l’UE a fait appel au soutien de l’UEO à trois reprises :
– planification d’une opération de police internationale pour assister les
autorités albanaises (décision du Conseil du 22 septembre 1998, suivie
d’une autre décision plus opérationnelle prise le 5 mars 1999),
– organisation d’une opération de déminage en Croatie (décision du
Conseil du 9 novembre 1998), et
– surveillance de la situation au Kosovo grâce aux données fournies par
le Centre satellitaire de l’UEO (décision du Conseil du
13 novembre 1998).
le nom du Secrétaire général de l’UEO de 1985 à 1989, Alfred Cahen) que seuls les pays
appartenant à la fois à l’UE et à l’OTAN peuvent entrer à l’UEO. Le statut de membre
associé (qui contribue au budget de l’UEO) et celui d’observateur (qui n’y contribue pas)
ont été introduits en 1992, avec la déclaration de Petersberg, qui a également fourni la
première définition des nouvelles missions désormais incluses dans le TUE. Le statut
d’associé partenaire (pays signataire des accords européens avec l’UE) a vu le jour en 1994
avec la déclaration de Kirchberg. A propos de l’UEO en général, voir Patrick van Ackere,
L’Union de l’Europe Occidentale, PUF, Paris, 1995 ; Anne Deighton (dir.), Western
European Union 1954-1997: Defence, Security, Integration, St Antony’s College, Oxford,
1997 ; Philip H. Gordon, « Does the WEU have a Role? », The Washington Quarterly,
hiver 1997, pp. 125-140 ; G.Wyn Reese, The Western European Union at the Crossroads:
Between Transatlantic Solidarity and European Integration, Westview Press, Boulder,
1998 ; André Dumoulin et Eric Remacle, L’Union de l’Europe Occidentale – Phénix de la
défense européenne, Bruylant, Bruxelles, 1998 ; Joseph I. Coffey, « WEU After the Second
Maastricht », dans Pierre-Henri Laurent et Marc Maresceau (dir.), The State of the
European Union, vol. IV, Deepening and Widening, Lynne Rienner, Boulder, CO, 1998,
pp. 113-132 ; et Guido Lenzi (dir.), L’UEO a 50 ans, Institut d’Etudes de Sécurité de
l’UEO, Paris, 1998.

19
L’opération de police dans la ville de Mostar administrée par l’UE, en ex-
Yougoslavie, a été menée par l’UEO (été 1994-automne 1996) simplement
sur la base d’un protocole d’accord bilatéral signé avec l’UE le
5 juillet 1994, bien que dans le cadre d’une « action commune » de la PESC
décidée par le Conseil de l’UE et avec l’appui financier du programme
PHARE 20 .
Le fait que les trois nouveaux membres de l’UE (Autriche, Finlande et
Suède) soient militairement non alignés, tout en ayant des traditions et des
statuts différents, a encore compliqué l’organigramme de l’UE/UEO 21 . A la
CIG, en particulier, il a été plus difficile de parvenir à un accord sur l’avenir
institutionnel de l’UEO. La résistance combinée des Etats membres non
alignés et, pour des raisons opposées, de la Grande-Bretagne (et du
20 Le Conseil de l’UE a en fait « demandé » à l’UEO d’examiner le soutien qu’elle
pourrait donner à l’organisation d’une force de police à Mostar et à l’amélioration de
certaines fonctions logistiques, en particulier dans le domaine médical, le 5 octobre 1993,
c’est-à-dire quelques semaines avant l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht – demande
qui n’avait de toute façon aucune « implication dans le domaine de la défense ». Voir
Willem F. van Eekelen, Debating European Security 1948-1998, Sdu Publishers, La Haye,
1998, surtout pp. 168 ss. (M. van Eekelen a été Secrétaire général de l’UEO de 1989 à
1994) et Sophia Clément, « L’UEO et le sud-est de l’Europe », dans Lenzi (dir.), op. cit.
dans note 19, p. 103-119.
21 Pour leurs traditions respectives - et en référence aux missions de l’ONU – voir Paul
Luif, On the Road to Brussels: The Political Dimension of Austria’s, Finland’s and
Sweden’s Accession to the European Union, Braumüller, Vienne, 1995. A cet égard, il
convient de noter que l’Autriche, la Finlande et la Suède ont toutes trois participé aux
missions de l’UEO à Mostar, que la Finlande et la Suède (ainsi que le Danemark) ont
participé à l’opération de l’UEO en Albanie (MCPE) et que la Suède a même joué le rôle de
nation-pilote dans l’opération de déminage en Croatie (MADUEO). En ce qui concerne leur
impact général sur la PESC, voir Lee Miles et John Redmond, « Enlarging the European
Union: The Erosion of Federalism? », Cooperation and Conflict, n. 31, septembre 1996,
pp. 285-309 ; Stephan Kux, « GASP und Beitrittskandidaten: Blockierung, Flexibilisierung
oder vernetzte Sicherheitsgemeinschaft? », Österreichische Zeitschrift für
Politikwissenschaft, n. 4, 1996, pp. 413-430 ; Jean-François Gribinski (dir.), « L’Autriche,
la Finlande, la Suède et la sécurité européenne », La documentation Française, Paris,
1996 ; ainsi que les essais de Knud Erik Jørgensen, « Possibilities of a ‘Nordic’ Influence
on the Development of the CFSP? », et Gunilla Herolf, « The Role of Non-aligned States in
European Defence Organisations: Finland and Sweden », dans Mathias Jopp et Hanna
Ojanen (dir.), European Security Integration: Implications for Non-alignment and
Alliances, The Finnish Institute of International Affairs, Helsinki, 1999, pp. 103-166. Pour
des analyses plus récentes, voir également Gustav Gustenau, « Towards a common
European policy on security and defence : an Austrian view of challenges for the
‘post-neutrals’ », Occasional Papers, n. 9, octobre 1999 et Hanna Ojanen, « Participation
and influence : Finlande, Sweden and the post-Amsterdam development of the CFSP,
Occasional Papers, n. 11, Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO, Paris, février 2000.

20
Danemark) a ensuite prévalu sur l’effort entrepris pour accélérer
l’intégration de l’UEO dans la PESC/UE. Une proposition détaillée en trois
étapes sur cette question a été soumise à la CIG par l’Allemagne, la
Belgique, l’Espagne, la France, l’Italie et le Luxembourg en mars 1997 22 –
les Pays-Bas, qui l’ont apparemment appuyée, ont toutefois préféré ne pas y
souscrire dans la mesure où ils assuraient la présidence de la Conférence –
mais un consensus entre les Quinze n’a pu être trouvé.
Finalement, l’article 17 de la version consolidée du TUE définit l’UEO
comme faisant « partie intégrante du développement de l’Union » au sens où
elle « assiste l’Union dans la définition des aspects de la [PESC] ayant trait
à la défense ». De plus, l’UE « aura recours à l’UEO pour élaborer et mettre
en oeuvre les décisions et les actions de l’Union qui ont des implications
dans le domaine de la défense ». L’UEO sera également impliquée dans la
mise sur pied et l’activité subséquente de l’Unité de planification de la
politique et d’alerte rapide prévue par le Traité. Sur le papier donc,
maintenant que les missions de Petersberg sont explicitement incluses dans
le mandat politique de la PESC, le rôle d’« agence » (soutien et accès)
attribué de facto à l’UEO par l’article 17 fournit le lien fonctionnel
nécessaire entre les deux institutions : la déclaration sur les relations
UE/UEO annexée au Traité d’Amsterdam énumère les mesures à prendre
dans un futur proche (à défaut d’une fusion totale) pour encourager ce qui
est appelé – là encore confusément – « coopération renforcée » entre l’UE et
l’UEO 23 .
Le tableau est, en réalité, encore plus complexe qu’il n’y paraît, au regard
notamment des mécanismes décisionnels. Même dans le nouveau Traité, le
22 La première phase de la proposition – qui ne mentionne aucun calendrier spécifique –
coïnciderait avec les mesures concrètes à prendre après la signature du Traité révisé.
Pendant la deuxième phase, le Secrétariat de l’UEO serait incorporé au Secrétariat du
Conseil de l’UE et l’UE reprendrait le contrôle politique de l’UEO. La troisème phase
verrait la disparition de l’UEO en tant qu’organisation indépendante et l’instauration de
relations directes entre l’UE et l’OTAN (voir Agence Europe, n. 6941, 24 mars 1997). Pour
une analyse des positions sur la PESC et l’UEO à la CIG, voir Catriona Gurlay et Eric
Remacle, « The 1996 IGC: The Actors and their Interaction », dans Kjell A. Eliassen (dir.),
Foreign and Security Policy in the European Union, Sage, Londres, 1998, pp. 59-93.
23 Quelques jours seulement avant l’entrée en vigueur du Traité révisé, le Conseil de l’UE
avait publié une décision spécifique (10 mai 1999) sur les « arrangements pour une
coopération renforcée » entre l’UE et l’UEO fondée sur le même article 17 et le Protocole
annexé. Ce dernier prévoit également que, une année au maximum après l’entrée en vigueur
des dispositions d’Amsterdam, l’UE et l’UEO pourraient aller encore plus avant sans
nécessairement réunir une CIG, par exemple par le biais d’une simple décision (prise
néanmoins à l’unanimité) du Conseil.

21
deuxième pilier ne permet pas à lui seul de susciter un « noyau dur » engagé
vis-à-vis d’une sécurité et d’une défense communes, et donc de créer une
PESC à plusieurs vitesses. Les impulsions que l’UE pourrait donner à
l’UEO seront probablement variées mais de portée et d’intensité limitées, et
devraient de toute façon nécessiter simultanément une décision unanime de
l’UEO (et de l’OTAN, si le concept GFIM est mis en oeuvre). En revanche,
l’UEO peut, légalement, prendre des décisions autonomes concernant une
action de sécurité et de défense (y compris les missions ne relevant pas de
l’article V) sans décision concomitante de l’UE, malgré les efforts entrepris
pour ajuster plus finement le mécanisme (in)décisionnel et surtout améliorer
la coordination de la rotation des présidences dans les deux Organisations 24 .
Autrement dit, il est devenu moins probable que l’UEO agisse seule,
puisque ses deux « cercles » interne et externe feront référence dans la
pratique à l’UE et/ou à l’OTAN ainsi qu’aux Nations unies et à l’OSCE.
Paradoxalement, ce rôle d’« interface » de l’UEO, couplé à un acquis
militaire faible, a facilité ce que l’on peut appeler le « saute-institutions »
(forum-hopping) par ses Etats membres, c’est-à-dire une politique (ou une
pratique) consistant à reporter, voire à boycotter des décisions ou des
actions en leur faisant faire plus ou moins systématiquement « la navette »
entre différentes instances.
Preuve en est ce qui s’est passé en 1996-97 avec la crise albanaise, même
si elle n’a atteint son point culminant qu’au stade final des négociations de
la CIG (peu de temps avant les élections britanniques de mai 1997). D’une
part, compte tenu des enseignements de la Bosnie, la communauté
internationale a été favorable à une intervention extérieure à un stade
relativement précoce. De l’autre, les Etats-Unis ayant clairement indiqué
qu’ils n’entendaient nullement jouer un rôle direct en Albanie (comme ils
l’avaient fait en Bosnie), l’« Europe » avait le champ libre. Pourtant, la
formule adoptée a contredit la plupart des engagements pris. Les pays de
l’UE ne sont pas parvenus à s’entendre sur une intervention dans le cadre
des dispositions actuelles de la PESC – en raison des réticences allemandes
et britanniques surtout ; le Conseil de l’UEO n’a pas voulu agir de façon
24 Tout d’abord, depuis 1993, la durée des présidences (par rotation) de l’UEO a été
ramenée de un an à six mois, conformément aux dispositions du Traité de Maastricht pour
la présidence de l’UE. Deuxièmement, depuis le 1 er janvier 1999 – et en commençant avec
l’Allemagne – les présidences de l’UE et de l’UEO ont lieu conjointement chaque fois
qu’un membre de plein droit de l’UEO préside le Conseil de l’UE. La décision a été prise
par l’UEO après la signature du Traité d’Amsterdam. Toutefois, aucune troïka – que ce soit
dans le cadre de Maastricht ou d’Amsterdam – ni aucun mécanisme analogue n’a été établi
pour l’UEO.

22
indépendante jusqu’à ce qu’il soit invité à jouer un rôle mineur sur le terrain,
avec l’envoi d’un Elément multinational de conseil en matière de police
(EMCP), compte tenu de l’expérience acquise, tant bien que mal, à Mostar.
Enfin, une « coalition de volontaires » très disparate – Espagne, France,
Grèce, Italie, Roumanie et Turquie, ainsi que, dans une moindre mesure,
Autriche, Danemark (assurant la présidence tournante de l’OSCE) et, vers la
fin, Slovénie et Belgique – a lancé l’opération Alba avec un mandat
humanitaire des Nations unies/OSCE et sous la direction d’une nation-cadre
(Italie) 25 . La mission a donc été entreprise en dehors de tout cadre
institutionnel spécifiquement européen. Elle a duré relativement peu de
temps (par comparaison avec l’IFOR/SFOR) – d’avril à août 1997, avec une
courte extension du mandat initial – et s’est avérée relativement réussie,
étant donné les difficultés rencontrées sur le terrain. Ce résultat assez positif
explique peut-être aussi pourquoi les gouvernements de l’UE/O qui avaient
résisté à une action commune (simplement en s’en abstenant, conformément
aux dispositions du Traité de Maastricht) semblent avoir eu des arrièrepensées
et aujourd’hui, avec le recul, regrettent de ne pas avoir fait de
l’opération Alba – avant l’entrée en vigueur des dispositions d’Amsterdam –
le premier banc d’essai d’une action commune plus efficace de la PESC 26 .
Bien entendu, il est difficile de déterminer aujourd’hui si une opération de
type Alba aurait pu être mise sur pied et menée dans le cadre des nouvelles
dispositions du traité d’Amsterdam relatives à la PESC. En fait, c’est aussi
le caractère controversé des négociations finales concernant ce traité qui a
conduit le Royaume-Uni, par exemple, à faire obstacle au projet d’action
25 Initiative française, le concept de « nation-cadre » – déjà largement appliqué au sein
des Nations unies et dans d’autres organisations internationales – a été officiellement
adopté dans la déclaration de Paris du Conseil des ministres de l’UEO le 13 mai 1997. Il
prévoit l’organisation d’opérations autonomes de l’UEO – dont il constitue un cas parmi
d’autres – et « doit permettre la mise sur pied d’un état-major européen dans les délais
compatibles avec les exigences opérationnelles à partir des moyens nationaux ou
multinationaux existants, notamment dans les situations d’extrême urgence ». Il recherche
explicitement « des modes d’action flexibles adaptés à la diversité des situations ».
26 Voir Stefano Silvestri, « The Albanian Test Case », The International Spectator, n. 3,
1997, pp. 87-98 ; Frank Debie, « La Grèce, l’Italie et l’Europe face au problème albanais.
Gestion de crise et représentations géopolitiques », Relations Internationales &
Stratégiques, n. 28, hiver 1997, pp. 96-108 ; Georgios Kostakos et Dimitri Bourantonis,
« Innovations in Peacekeeping: The Case of Albania », Security Dialogue, vol. 29, n. 1,
1998, pp. 49-58 ; Ettore Greco, « New Trends in Peacekeeping: The Experience of
Operation ALBA », Security Dialogue, vol. 29, n. 2, 1998, pp. 201-212 ; Edward Foster,
« Ad Hoc in Albania : Did Europe Fail? », ibid., pp. 213-217; et Susanna Di Feliciantonio,
« EU Foreign Policy and Albania », European Foreign Affairs Review, n. 4, 1999, pp. 519-
536.

23
commune de l’UE. Mais « Alba » est certainement devenue l’exemple le
plus frappant de ce que l’on appelle le « saute-institutions », l’« adhocisme
» ou encore l’« ad-hocratie », c’est-à-dire le recours à (ou la
préférence pour) des coalitions d’intérêt ponctuelles, ayant un objectif limité
et un mandat relativement peu contraignant, plutôt qu’aux cadres
multilatéraux plus structurés qui existent déjà dans la plupart des cas.
Se pose ici, bien entendu, l’un des principaux problèmes liés à
l’établissement d’un acquis sécuritaire commun, sans parler d’un régime de
sécurité et de défense de l’Europe. Depuis la fin de la guerre froide surtout,
la nature même des crises internationales demande un haut niveau
d’improvisation et d’adaptation des réponses – d’où l’utilité de l’« adhocisme
» – alors que l’instauration de règles communes et de procédures
plus prévisibles exige au contraire une assise institutionnelle solide : selon
Simon Nutall, « plus [la PESC] devient sérieuse, surtout en ce qui concerne
l’usage de la force, plus elle a besoin de fonctionner dans de solides
structures légales, et plus elle fonctionne dans de solides structures légales,
moins elle est en mesure de réagir de manière flexible à des changements
imprévus » 27 .
Le dilemme va donc bien au-delà du choix habituel entre (l’absence de)
volonté politique et (l’inexistence des) institutions appropriées. Il concerne
également les différents types de crise auxquelles faire face, avec tout
l’éventail d’instruments permettant de les prévenir et de les résoudre, et les
acteurs éventuellement impliqués : finalement, il touche à la légitimité de la
gestion des crises proprement dite. Autrement dit, la nature de la scène
politique détermine en grande partie le réflexe institutionnel.
27 Simon Nuttall, « ‘Ad-hocery’ Is a Neutral Concept », dans Antonio Missiroli (dir.),
« Flexibility and Enhanced Cooperation in European Security Matters: Assets or
Liabilities? », Occasional Papers, n. 6, Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO, Paris,
janvier 1999, p. 29. Voir également Willem F. van Eekelen, « Pros and Cons of Adhocery
», ibid., pp. 24-27. Concernant l’« ad-hocratie », voir Richard N. Haas, « A
Question of Force », Financial Times, 11 janvier 1999, p. 16.

24
SUR LA VOIE DE COLOGNE – ET AU-DELA
Il n’est donc pas surprenant que la crise du Kosovo ait eu comme
conséquence logique une évolution décisive des attitudes traditionnelles
quant à la possibilité de doter la CE/UE d’une composante de défense – telle
l’« initiative » du Premier ministre britannique Tony Blair à
l’automne 1998. Certes, l’(auto-)exclusion du Royaume-Uni à la fois de la
zone euro et de « Schengen » – en l’occurrence des deux principales formes
de « flexibilité » mises en place jusqu’ici par l’Union – a également joué un
rôle. Pour un gouvernement tel que le New Labour, soucieux de montrer un
« engagement positif » et de projeter son leadership en (et vers l’) Europe,
le fait de renoncer à une opposition entretenue pendant dix ans à l’égard de
la défense européenne a représenté un extraordinaire outil politique. Pour
autant, il n’y a aucune raison de remettre en cause la principale explication
fournie par M. Blair lui-même, à savoir sa frustration devant l’éternelle
impuissance militaire de l’Europe dans les Balkans.
Les dix semaines qui ont secoué le monde des décideurs en matière de
sécurité et de défense européenne ont commencé avec la mention dans la
presse britannique d’un mémorandum du Foreign Office, élaboré par Robert
Cooper à la fin de la présidence britannique de l’UE au printemps 1998,
soulignant la nécessité pour la Grande-Bretagne de prendre des mesures
politiques dans ce domaine 28 . Ce mémo n’est cependant jamais devenu
public et la vedette lui a été volée par un livret publié par le Centre for
European Reform (CER) de Londres. Celui-ci suggérait que, pour rendre la
gestion européenne des crises plus efficace et regrouper les ressources
existantes, l’UE devait reprendre les fonctions politiques de l’UEO et
l’OTAN ses fonctions militaires. Une telle « euthanasie » de l’UEO
contribuerait à simplifier le paysage institutionnel et à rationaliser le
processus de prise de décision en donnant à ses différentes composantes la
place qui semble lui revenir. S’agissant de l’UE, le livret, écrit par le
directeur du CER, Charles Grant, a proposé la création d’un « quatrième
pilier » pour la défense proprement dite, la séparant ainsi, temporairement
du moins, du deuxième pilier existant, en l’occurrence la PESC 29 .
28 Voir Robert Peston, « Premier Tiptoes through EU Defence Minefield », Financial
Times, 1 er octobre 1998, p. 12 ; Robert Peston et Andrew Parker, « UK Prepares Radical
Plans for Europe », Financial Times, 2 octobre 1998, p. 1. Pour une évaluation générale,
voir Kirsty Hughes et Edward Smith, « New Labour – New Europe? », International
Affairs, vol. 74, n. 1, 1998, pp. 93-103.
29 Charles Grant, Can Britain Lead in Europe ?, CER, Londres, 1998, surtout pp. 44-50.
L’idée d’un « quatrième pilier » spécifique n’est pas nouvelle en soi : elle a été suggérée –

25
Ensuite, à la réunion informelle du Conseil européen à Pörtschach
(Autriche) le 24 octobre 1998, Tony Blair lui-même a demandé aux
Européens d’avoir des « idées neuves » sur la façon de coopérer plus
étroitement et plus efficacement en matière de défense, sans renoncer pour
autant à leur allégeance à l’OTAN. Il a mentionné différentes options
institutionnelles possibles – comprenant la fusion progressive et complète de
l’UEO dans l’UE jusqu’ici rejetée par Londres, mais excluant la création
d’une « armée européenne permanente » – précisant que le gouvernement
britannique n’avait pas d’option définitive sur le meilleur moyen à utiliser.
Quelques jours plus tard, la présidence autrichienne de l’Union a réuni à
Vienne la toute première réunion (informelle) des ministres de la Défense de
l’UE. A cette occasion, le représentant britannique George Robertson s’est
un peu distancié de la proposition concernant un « quatrième pilier » –
vraisemblablement parce que séparer le « S » (et, logiquement, le « D » de
défense) du « E » de la PESC n’accroîtrait guère son efficacité – tout en
maintenant qu’une structure institutionnelle plus rationnelle était une
réforme indispensable. Le plus important était pour lui de simplifier des
procédures existantes en leur donnant l’efficacité nécessaire, ce qui
n’excluait pas l’option d’une UEO renforcée et dynamisée. M. Robertson
confirmait ainsi indirectement que la politique britannique sur ce point – une
fois levé le veto traditionnel sur la fusion – était encore en gestation.
Autrement dit, le double défi représenté par la marginalisation croissante
du Royaume-Uni par rapport au « noyau » naissant de l’UE et une autre
« guerre de succession yougoslave » a provoqué une réponse spécifique –
l’« initiative » Blair – qui a déclenché, à son tour, des réactions en chaîne :
déclaration franco-britannique de Saint-Malo le 4 décembre 1998,
conclusions de la présidence du Conseil européen de Vienne quelques jours
plus tard, Communiqué final du sommet de l’OTAN à Washington
(avril 1999), déclaration du Conseil de l’UE sur le « renforcement de la
politique européenne commune en matière de sécurité et de défense »
(Cologne, 4 juin 1999) - sans parler de toute une série de déclarations
principalement par des experts néerlandais – afin d’élaborer un cadre consacré aux
questions militaires et à l’OTAN. Voir, par exemple, Gert C. de Nooy, Towards a Military
Core Group in Europe?, Clingendael Paper, La Haye, janvier 1995, qui analysait la
faisabilité du concept de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) dans les
différents scénarios de prise de décision et plaidait pour la création d’un « noyau des Six »,
comprenant l’Allemagne, le Benelux, la France et le Royaume-Uni.

26
bilatérales visant le même objectif – jusqu’aux conclusions de la présidence
à Helsinki et au rapport joint en annexe 30 .
Rétrospectivement, le principal résultat de cette année d’effervescence
intellectuelle et politique sur l’« Europe absente » – en l’occurrence, celle de
la sécurité et de la défense – est que certaines décisions clés seront prises
prochainement par l’UE sur les poins suivants :
a) le cadre institutionnel le plus approprié pour une PESC renforcée
incluant « la définition progressive d’une politique de défense
commune ». Dans ce but, comme l’indique la déclaration de Cologne,
l’UE définira « les modalités de l’inclusion de celles des fonctions de
l’UEO qui seront nécessaires à l’UE pour assumer ses nouvelles
responsabilités dans le domaine des missions de Petersberg ». Il s’agit,
autrement dit, de rationaliser et de simplifier les deux organisations
(« dans cette éventualité, l’UEO en tant qu’organisation aura achevé sa
mission » [italiques rajoutés]) et leurs mécanismes décisionnels ;
b) des principes de base aussi efficaces que possible pour mettre en
commun et développer des « capacités et instruments appropriés (…) sur
la base des capacités actuelles, qu’elles soient nationales, binationales ou
multinationales ». A cette fin, un inventaire des moyens européens a été
effectué durant deux présidences de l’UEO. Les ressources humaines et
les capacités devront être adaptées aux nouvelles missions et, le plus
souvent, les réformes internes à chaque pays devront se conformer aux
« objectifs » politiques ou aux « indicateurs » fixés au niveau européen ;
c) la façon la plus efficace de « renforcer la base industrielle et
technologique de défense ». Cela comprend la restructuration et la
coopération industrielles ainsi que l’harmonisation des besoins militaires,
avec pour objectif un régime commun de planification et d’acquisition des
systèmes d’armes. Dans ce but, la Commission européenne peut
également être un acteur institutionnel important, et une révision de
30 Pour un examen rapide de cette question, voir Peter Schmidt, Neuorientierung in der
Europäischen Sicherheitspolitik? Britische und Britisch-Französische Initiativen, SWP-
Arbeitspapier, 3088, SWP, Ebenhausen, 1999 ; Antonio Missiroli, « Towards a European
Security and Defence Identity? Record – State of Play – Prospects », dans Jopp et Ojanen
(dir.), op. cit. dans note 21, pp. 21-56 ; Mathias Jopp, European Defence Policy: The
Debate on the Institutional Aspects, Institut für Europäischen Politik, IEPDOK 11/b, Bonn,
juin-juillet 1999. Voir également un essai écrit avant l’« initiative » Blair, mais néanmoins
très utile : Helene Sjursen, « Missed Opportunity or Eternal Phantasy? The Idea of a
European Security and Defence Policy », dans John Peterson et Helene Sjursen (dir.), A
Common Foreign Policy for Europe?, Routledge, Londres, 1998, pp. 95-112.

27
l’article 296 de la version consolidée du TCE (Traité des Communautés
européennes) peut s’avérer nécessaire.
Il serait prématuré (et difficile), à ce stade, de dire si, finalement,
l’« Europe » se révélera véritablement « post-moderne » dans ses attitudes
fondamentales et ses méthodes de travail, si elle évoluera davantage en une
autorité « régulatrice » ou si elle deviendra une véritable puissance, même si
elle est fondamentalement pacifique 31 . Ce qui est clair, en revanche, est que
le développement traditionnellement lent, au mieux progressif, de l’acquis
politique de la PESC a récemment pris de la vitesse, à la fois en
approfondissant et en élargissant son champ d’action ; et que les distinctions
habituelles entre les dimensions intergouvernementale et communautaire du
mécanisme décisionnel de l’Europe sont de plus en plus floues, ouvrant la
porte à une « Bruxellisation » – c’est-à-dire au renforcement constant des
organes décisionnels basés à Bruxelles et au partage (plutôt qu’au transfert)
de la souveraineté des Etats membres – des politiques nationales non
seulement étrangères mais aussi de sécurité et de défense 32 .
Il est probable, pour l’instant, que la décision concernant le point a) soit
essentiellement politique – c’est-à-dire l’objet d’un marchandage
diplomatique et intergouvernemental – alors que pour les points b) et c), il
faudra vraisemblablement recourir à des instruments politiques plus
31 Voir, par exemple, Robert Cooper, The Post-Modern State and the World Order,
Demos, Londres, 1996 ; Giandomenico Majone (dir.), Regulating Europe, Routledge,
Londres, 1996 ; Nicole Gnesotto, La puissance et l’Europe, Presses de Sciences Po, Paris,
1998. Voir également l’esquisse de situations idéales par Philippe C. Schmitter,
« Imagining the Future of the Euro-Polity », dans Gary Marks, Fritz W. Scharpf, Philippe
C. Schmitter et Wolfgang Streeck, Governance in the European Union, Sage, Londres,
1996, pp. 121-150. Pour un bilan des principales interprétations, voir James Caporaso,
« The European Union and Forms of State: Westphalian, Regulatory, or Post-Modern? »,
Journal of Common Market Studies, vol. 34, n. 1, 1996, pp. 29-52.
32 Voir David Allen, « The European Rescue of National Foreign Policy? », dans
Christopher Hill (dir.), op. cit. dans note 4, pp. 288-304 (il est clairement fait référence au
célèbre ouvrage de Alan S. Milward intitulé The European Rescue of the Nation-State,
Routledge, Londres, 1992, et surtout à David Allen, « ‘Who Speaks for Europe?’ – The
Search for an Effective and Coherent External Policy », dans Peterson et Sjursen, op. cit.
dans note 30, pp. 41-58. Pour la théorie de la « fusion », voir Wolfgang Wessels, « Staat
und (westeuropäische) Integration: Die Fusionsthese », Politische Vierteljahresschrift,
Sonderheft 23, 1992, pp. 36-60 ; Fritz W. Scharpf, « Community and Autonomy Multilevel
Policymaking in the European Union », Journal of European Public Policy, n. 1, 1994,
pp. 219-242.

28
sophistiqués 33 . Cela signifie qu’il faudra envisager et mettre en place des
mesures d’encouragement et des contraintes appropriées pour générer la
convergence et la conformité et limiter, sinon éradiquer complètement les
« resquilleurs » (free-riders). De telles mesures d’encouragement et de telles
limites doivent toutefois tenir compte de la nature particulière de la sécurité
et de la défense en tant que « biens publics » 34 et de la présente asymétrie
des ressources entre les Etats membres. C’est là précisément que la
« flexibilité » entre en scène à nouveau.
33 Pour un essai d’analyse de ce qui pourrait être fait dans ce domaine en particulier, voir
Tim Garden et John Roper, Next Steps to a Common Defence Policy, non publié (février
1999), partiellement inclus dans « Pooling Forces », CER Bulletin, n. 9, décembre 1999,
pp. 2-3 ; Kori Schake, Amaya Bloch-Lainé et Charles Grant, « Building a European
Defence Capability », Survival, n. 1, 1999, pp. 20-40. Les deux essais peuvent également
être considérés comme une première réponse indirecte aux conditions fixées par la
Secrétaire d’Etat américaine Madeleine Albright au développement d’une capacité
européenne de défense – les fameux « 3 D », c’est-à-dire pas de duplication (des structures
existantes de l’OTAN), pas de discrimination (contre les membres européens de l’OTAN
non membres de l’UE), pas de découplage (de la sécurité européenne) – dans la foulée de la
déclaration de Saint-Malo : voir Madeleine Albright, « The Right Balance Will Secure
NATO’s Future », Financial Times, 7 décembre 1998, p. 12. Plus récemment, dans son
allocution d’ouverture en tant que nouveau Secrétaire général de l’OTAN, George
Robertson, a parlé des « 3 I », en l’occurrence improvement (amélioration des capacités
européennes), inclusiveness (inclusion) et indivisibility (indivisibilité).
34 Par définition, un « bien public » est commun et incontournable : « commun » parce
que sa consommation par une personne ne diminue pas la quantité de biens dont disposent
les autres ; « incontournable » parce que les producteurs d’un bien public ne peuvent
empêcher ceux qui ne paient pas de le consommer, attitude que l’on appelle free-riding (le
free-rider est celui qui prend le bus sans payer son billet) : voir l’ouvrage de référence de
Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, 1965.
Dans un article qui a fait date, Olson et Zeckhauser ont développé une théorie spécifique
d’alliances militaires en considérant la dissuasion comme un « bien public » : Mancur
Olson et Richard Zeckhauser, « An Economic Theory of Alliances », Review of Economics
and Statistics, n. 48, 1966, pp. 266-279. L’aspect purement « bien public » de la défense est
de plus en plus remis en question, notamment par Todd Sandler – voir Todd Sandler,
« Impurity of Defense: An Application to the Economics Alliances », Kyklos, vol. 30, n. 3,
1977, pp. 443-460 ; Todd Sandler et John F. Forbes, « Burden Sharing, Strategy and the
Design of NATO », Economic Inquiry, n. 18, 1980, pp. 425 à 444 – qui considèrent que la
défense est un bien public « impur », et que les coûts et les bénéfices de l’élaboration de
structures étroites de coopération dépendent non seulement des économies d’échelle mais
aussi du coût de la transaction. Voir John R. Oneal « The Theory of Collective Action and
Burden-Sharing in NATO », International Organization, n. 44, 1990, pp. 379-402 ; Marc
A. Boyer, International Cooperation and Public Goods: Opportunities for the Western
Alliance, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1993.

A PROPOS DE CLUBS ET DE DIRECTOIRES – ET D’AUTRES
VOIES A SUIVRE
Jusqu’ici, les experts, surtout en matière de relations internationales, ne se
sont intéressés que parcimonieusement et de manière intermittente au rôle
des « noyaux durs » et des « clubs » dans les organisations multilatérales et,
plus spécifiquement, en ce qui concerne la défense et la sécurité 35 . En
principe, une alliance devient un « club » dès lors que le « bien » est public
à l’intérieur, et non à l’extérieur du club. Dans le cas de l’UE/O, cette
distinction est toutefois atténuée par le chevauchement avec l’OTAN et la
non-concordance des appartenances aux différentes « Europe ». Ce qui nous
intéresse ici est ce qui peut (ou devrait) se produire lorsque certains acteurs
appartiennent aux multiples « clubs » s’occupant de questions différentes,
c’est-à-dire lorsque le même « noyau » de protagonistes est présent dans
tous les « clubs » existants. Le problème concerne également la taille et la
composition de ces groupes, puisqu’il est généralement admis – même
parmi les « institutionnalistes » libéraux – que la coopération est beaucoup
plus difficile lorsqu’elle implique un grand nombre d’acteurs. D’où
l’émergence, au cours de la décennie qui vient de s’écouler, de ce que l’on a
appelé le « mini-latéralisme » et les « pratiques de club » à la fois à
l’intérieur et à l’extérieur des institutions multilatérales 36 . Depuis le G-7, la
diplomatie internationale se caractérise par la multiplication de forums plus
ou moins informels traitant de questions spécifiques (Groupe de contact, par
exemple) ; dans la mesure où les grands Etats européens y ont été impliqués,
des protestations plus ou moins véhémentes ont été émises contre le supposé
directoire ou le nouveau « concert de puissances » par les membres exclus
de l’UE. Autrement dit, des « noyaux » et des « clubs » informels et autodésignés
peuvent aller à l’encontre de la « logique d’intégration », créer des
29
35 Pour une excellente analyse de la littérature à ce sujet et certaines suggestions
intéressantes pour une recherche approfondie, voir Katja Weber, « Hierarchy Amidst
Anarchy: A Transaction Costs Approach to International Security Cooperation »,
International Studies Quarterly, n. 41, 1997, pp. 321 à 340. Des analyses plus spécifiques
des « clubs » et des « noyaux » ont été faites dans le domaine du choix public et de la
théorie des jeux : voir respectivement Richard Cornes et Todd Sandler, The Theory of
Externalities, Public Goods and Club Goods, Cambridge University Press, Cambridge,
1996, et Robert Axelrod, The Complexity of Cooperation: Agent-Based Models of
Competition and Collaboration, Princeton University Press, Princeton, 1997.
36 Olson lui-même a considéré (op. cit. dans note 34, p. 35) que « plus le groupe est
grand, moins il sera capable de fournir un nombre idéal de biens collectifs ». Pour la notion
et la pratique du « mini-latéralisme » voir Miles Kahler, « Multilateralism With Small and
Large Numbers », International Organization, n. 3, 1992, pp. 681-708.

30
« niveaux » et des divisions superflues au sein de l’UE, ne permettant
finalement que des progrès très limités. En même temps, l’Union qui ne
cesse de croître et de « resserrer ses liens » est déjà confrontée à de sérieux
problèmes de gouvernance, en termes aussi bien institutionnels que
politiques.
Pour répondre à ces défis, il faut donc trouver le moyen – aussi bien à
l’intérieur qu’à l’extérieur (ou au-delà) des traités – de favoriser la flexibilité
afin d’encourager l’intégration et non pas de la diluer ou de la
compromettre. A plus forte raison en ce qui concerne la PESC « renforcée »,
comme l’indique également le rapport que les trois « Sages » désignés par le
président Romano Prodi viennent de soumettre à la Commission
européenne 37 .
A la fin de l’été 1998, lors d’une réunion avec l’ensemble du corps
diplomatique français à Paris, le président Jacques Chirac, tentant de
répondre au défi de la diversité intra-européenne en matière de sécurité et de
défense, a suggéré de transformer l’UEO en « agence » de la PESC et de
tirer ainsi parti de sa « disponibilité » potentielle. Selon cette proposition
(accueillie avec intérêt en Italie et en Belgique, par exemple), l’UEO
deviendrait en soi une forme de « coopération renforcée » sans qu’il soit
nécessaire pour autant de modifier le Traité ou d’élaborer des mécanismes
décisionnels compliqués pour les partenaires non alignés. Le « noyau » ou le
« club » comprendrait donc simplement des membres à part entière de
l’UEO, avec la possibilité pour tous les autres membres de la « famille » de
se « brancher » (plutôt que de faire de l’opting-in) au cas par cas. Autrement
dit, l’accent serait mis sur l’appartenance simultanée à l’UE et à l’OTAN et,
finalement, sur l’acceptation de l’article V/5, tout en permettant, mais aussi
en encourageant le free-riding dans certaines limites. Cependant, l’idée du
président Chirac de renforcer l’UEO et de recourir en partie à la
« délocalisation » de la politique de défense de l’UE a été rapidement
37 Le paragraphe (2.2.8) consacré à la « flexibilité » est libellé comme suit : « La PESC
devrait être incluse dans le champ d’action d’une coopération plus étroite. Ce processus
devrait rester ouvert pour tous les Etats qui remplissent les conditions nécessaires. Le
principe devrait être que la flexibilité est un moyen d’utiliser et de renforcer les résultats de
l’Union, mais pas de défaire les liens qui lient les Etats membres ». Voir Richard von
Weizsäcker, Jean-Luc Dehaene et David Simon, The Institutional Implications of
Enlargement, Bruxelles, 18 octobre 1999. Des suggestions analogues ont été faites par
Friends of Europe/Les amis de l’Europe, A European Union That Works: Blueprint for
Reform, Bruxelles, juin 1999, pp. 17-18. Voir également Karl Lamers et Wolfgang
Schäuble, « Europe: une large réforme avant d’élargir », Le Monde, 9 décembre 1999,
p. 16.

31
dépassée par les événements, surtout par les efforts entrepris par le
Royaume-Uni pour encourager la rationalisation institutionnelle et,
éventuellement, se débarrasser de l’UEO en tant qu’organisation séparée.
L’utiliser comme « agence » ne permettrait ni de résoudre la question du
« saute-institutions » ni de simplifier l’actuel réseau inter-institutionnel,
assez surchargé : un essai d’« organigramme » élaboré à l’occasion d’un
exercice commun entrepris en juin 1998 – et rendu public quelques mois
plus tard lors d’un Conseil de l’UEO à Rome – afin de décrire en détail le
modèle de mécanisme décisionnel entre l’UE et l’UEO a révélé que la
procédure à suivre pour la gestion d’une crise ne comportait pas moins de
vingt-cinq étapes 38 .
Les formes possibles de « flexibilité » pour la PESC peuvent toutefois
être encore envisagées à la lumière des expériences faites jusqu’ici et du
cadre légal existant.
L’exemple le plus réussi de « flexibilité » est, bien entendu, l’Union
économique et monétaire : solidement ancrée dans les traités, elle a été
fondée sur un ensemble de « critères de convergence » détaillés, un
calendrier précis et un éventail spécifique de dispositions (Banque centrale
européenne, opting-out et SME-2, Pacte de Stabilité) visant à gérer la
nouvelle politique. Plusieurs qualités ont fait la force de cette Union :
pertinence économique, cohérence du cadre institutionnel, plébiscite des
marchés financiers et forte volonté politique de la part des principaux
acteurs impliqués. On ne peut cependant appliquer la recette de l’UEM à la
PESC « renforcée » qu’avec certains aménagements. Premièrement, les
marchés internationaux jouent un rôle beaucoup plus limité dans ce
domaine – s’ils interviennent exclusivement du côté de l’« offre » pour
l’industrie de l’armement, c’est la « demande » qui prime en matière de
décisions politiques – et ils ne jouent certainement pas le même rôle
d’« arbitre » pour les politiques nationales que dans l’UEM. Deuxièmement,
étant donné le décalage persistant qui caractérise la composition des
différents « clubs » de sécurité en Europe, un projet unique, cohérent,
contraignant, fondé sur un traité, d’« union diplomatique et militaire »
(UDM) – telle que celle suggérée au début de 1999 par la Commissaire
38 Voir UEO, CM (98) 39, Mode d’emploi de l’article J.4, paragraphe 2 (article 17,
paragraphe 3) et organigramme (13 novembre 1998). Le nombre d’étapes s’élèverait à 37
(ou même à 45, selon le type d’interface) si les moyens de l’OTAN étaient utilisés. Voir
Stephan de Spiegeleire, « The European Security and Defence Identity and NATO: Berlin
and Beyond », dans Jopp et Ojanen (dir.), op. cit. dans note 21, pp. 57-99.

32
européenne Emma Bonino 39 – semble difficile à concrétiser. En troisième et
dernier lieu, il peut même sembler contraire au résultat recherché à ce stade,
vu la nature particulière de la politique de sécurité et de défense.
Cela étant, élaborer une « convergence » politique en fixant certains
objectifs communs au niveau de l’UE est une logique qui peut également
s’appliquer avec succès à la PESC. Il n’est pas fortuit que les analystes et les
responsables politiques aient commencé, après la guerre du Kosovo, à
suggérer la définition de « critères de convergence » pour la défense
européenne, dans le but d’améliorer les capacités européennes de manière
plus coordonnée. La terminologie s’est peut-être nuancée avec le temps –
selon que l’on accorde plus d’intérêt à l’input ou à l’output, à la conformité
« ex ante » ou à l’« ex post », aux « indicateurs » communs ou aux
« objectifs collectifs » (headline goals) – mais l’idée de promouvoir une
convergence « par le haut » est aujourd’hui sur la table de l’UE 40 . De tels
critères peuvent, là encore, être de nature très diverse, par exemple
fonctionnels/militaires et quantitatifs/économiques (les objectifs de l’UEM
sont aussi bien absolus que relatifs). Et, dans ce domaine bien entendu, il ne
serait pas très rationnel de demander à tous les pays de faire la même chose,
et encore moins de fixer un « prix d’entrée » officiel de la nouvelle politique
commune.
Ces critères doivent, par conséquent, être particulièrement flexibles et
autoriser une certaine subsidiarité en ce qui concerne leur mise en oeuvre.
Un consensus à quinze est néanmoins nécessaire, pour garantir qu’ils sont
applicables, notamment que la volonté et les moyens existent : c’est à cette
39 Voir Emma Bonino, « A Single European Army », Financial Times, 3 février 1999,
p. 14.
40 Voir François Heisbourg, « Europe Needs Defence Convergence Criteria », CER
Bulletin, n. 6, 1999, p. 1 ; R. Medley, « Europe’s Next Big Idea », Foreign Affairs, n. 5,
1999, pp. 18 à 22 ; « A Common European Military Policy », Strategic Comments, n. 6,
1999, pp. 1 et 2 ; Alyson Bailes, « European Defence Convergence Criteria », RUSI
Journal, n. 3, 1999, pp. 60 à 65 ; François Heisbourg, « L’Europe de la défense dans
l’Alliance Atlantique », Politique Etrangère, n. 2, 1999, pp. 219-232 ; Charles Grant,
European Defence after Kosovo, CER, Londres, juin 1999 ; Antonio Missiroli, « European
Security and Defence: The Case for Setting ‘Convergence Criteria’ », European Foreign
Affairs Review, n. 4, 1999, pp. 485-500 ; Gianni Bonvicini, « European Defence : Beyond
Functional Convergence. Procedures and Institutions », The International Spectator, n. 3,
pp. 21-28. Voir également l’entretien du ministre français de la Défense Alain Richard,
« Instaurer des critères de convergence peut inciter efficacement des Etats européens à une
défense commune », Le Monde, 14 juillet 1999, p. 3. Enfin, les critères de convergence sont
explicitement mentionnés pour la première fois comme objectif politique dans le document
anglo-italien, « Joint Declaration launching European defence capabilities initiative » du
20 juillet 1999.

33
condition seulement qu’il sera possible (et acceptable) de créer un « noyau »
initial et de pousser ainsi les Etats membres sur la voie de l’intégration.
C’est là une autre leçon de l’Union monétaire : les bénéfices prévisibles du
respect des critères ont permis à beaucoup plus de pays de l’UE de faire
partie de la première vague que cela n’avait été imaginé initialement, et
d’attirer la plupart des « pré-inclus » (pre-ins) et des « exclus » (outs) vers
l’euro. La forme de « flexibilité » mise en place avec l’Union monétaire a
débouché sur une convergence politique à l’échelle continentale, laquelle a,
à son tour, contribué à la légitimiser en tant qu’outil politique 41 .
L’expérience de l’Union monétaire a également contribué à atténuer la
crainte répandue que la « flexibilité » serve d’instrument pour diviser
l’Union et y créer des directoires. Des pays aussi différents que l’Italie,
l’Espagne, la Finlande, le Portugal et même la Grèce se sentent beaucoup
plus confiants aujourd’hui quant à leur capacité d’être « inclus », et donc
quant à l’impact potentiellement intégrateur de la « flexibilité » 42 . De plus,
ils ont découvert qu’un certain degré de contrainte extérieure, à condition
que ce soit dans le cadre d’un effort européen commun, peut contribuer à la
mise en œuvre de réformes internes controversées. Il est très clair que le
renforcement des capacités européennes entraînera des réformes internes
douloureuses et coûteuses dans la plupart des pays de l’UE et ce, à un
moment où leurs opinions publiques souhaitent consacrer davantage de
ressources financières à leur bien-être qu’aux équipements militaires.
Toutefois, l’UEM a également montré que l’euro aurait eu du mal à se
concrétiser sans les différentes procédures prévues par le Traité de
Maastricht et les garanties offertes par la création d’une Banque centrale
européenne. Autrement dit, le rôle des institutions n’est pas négligeable : les
procédures d’élaboration d’une politique peuvent se révéler aussi
importantes que le consensus politique sur ses objectifs. Et, malgré toutes
ses insuffisances, le Traité d’Amsterdam offre au moins un instrument
41 Sur les leçons de l’UEM dans cette perspective, voir Pier Carlo Padoan, « Is European
Monetary Union Endogenous? », The International Spectator, vol. 34, 1999, n. 3, pp. 29-
44 ; Martin Marcussen, « The Dynamics of EMU Ideas », Cooperation and Conflict,
vol. 34, n. 4, 1999, pp. 383-411. Chose intéressante, les deux premiers opters-out sont
arrivés aux mêmes conclusions mais à partir de tendances politiques différentes, pour ne
pas dire opposées ; voir Henrik Larsen, « British and Danish European Policies in the
1990s: A Discourse Approach », European Journal of International Relations, n. 4, 1999,
pp. 451-483.
42 Des craintes analogues ont toutefois semblé émerger dans les pays qui négocient
actuellement leur adhésion à l’UE : voir, par exemple, Jan Kulakowski, « The Dangers of a
Two-tier Europe », Financial Times, 28 octobre 1999, p. 19.

34
nouveau pour tenter de générer une certaine « convergence » des politiques
de sécurité et de défense. Les critères et leurs modes d’application – aussi
peu contraignants soient-ils par rapport à ceux qu’impose l’Union monétaire
– pourraient, par exemple, être regroupés dans une « stratégie commune ».
Le Traité ne définit pas le contenu des stratégies communes ; la première
(adoptée par le Conseil européen de Cologne) concernait la Russie et la
seconde (approuvée à Helsinki) l’Ukraine, mais cela ne signifie pas (ni
n’implique) pour autant que toutes les stratégies communes doivent être
déterminées géographiquement ou s’adresser à un pays en particulier.
L’article 13 de la version consolidée du TUE indique simplement que « le
Conseil européen décide des stratégies communes qui seront mises en œuvre
par l’Union dans des domaines [italiques rajoutés] où les Etats membres ont
des intérêts communs importants. Les stratégies communes précisent leurs
objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l’Union et les Etats
membres ».
Une stratégie commune supposée renforcer la PESC aurait au moins deux
avantages : être politiquement (mais pas juridiquement) contraignante pour
tous les Etats membres de l’UE dans toutes les instances internationales, et
promouvoir la PESC en la situant au-dessus du premier pilier (ce qui
permettrait, le cas échéant, de recourir plus facilement aux ressources
fiscales et budgétaires). En outre, le calendrier et les critères pourraient être
adaptés sans modifier le Traité : si des problèmes de fond se présentent, une
décision unanime prise au bon moment peut empêcher l’ensemble du
processus de se bloquer, voire d’échouer. Enfin et surtout, dans le cadre
d’une telle stratégie commune, des « actions communes » spécifiques
pourraient être décidées et mises en œuvre par le biais du VMQ (article 23.2
de la version consolidée du TUE), ce qui permettrait à d’importantes
« coalitions de pays volontaires et capables » de progresser.
Cela pourrait être appliqué à des initiatives spécifiques dans le domaine
industriel ou militaire. Une particularité de la sécurité et de la défense est
que les partenaires de l’UE ne sont pas tous égaux en termes de moyens et
de ressources, ce dont il faut tenir compte même si la ligne de division ne
passe pas forcément entre les grands et les petits pays, ou entre les alignés et
les non-alignés. Toutefois, en encourageant avec souplesse la convergence
politique, on écarterait même le risque potentiel de voir un pays faire du
free-riding, dans la mesure où la volonté et la capacité seraient évaluées
selon des critères approuvés par l’ensemble des pays, où la responsabilité
serait de toute façon partagée, et où la légitimité serait renforcée : l’essentiel
serait simplement d’être dans le bus (voir note 34).

35
A un stade ultérieur, bien entendu, certains éléments du mécanisme de
convergence – surtout les procédures et les aspects institutionnels –
pourraient être définis dans un protocole annexé au TUE, voire dans le
Traité proprement dit : en fait, les échéances fixées pour se prononcer sur
l’intégration des « fonctions » de l’UEO dans l’UE et sur la nouvelle CIG
coïncident plus ou moins (fin 2000). Le menu définitif des négociations
pourrait donc ne pas se limiter aux « reliquats » d’Amsterdam. Du reste, si
les conclusions du Conseil européen tenu à Helsinki les 10 et 11 décembre
1999 prévoient de soumettre à la prochaine CIG les trois grandes questions
institutionnelles (taille et composition de la Commission, pondération des
voix au sein du Conseil et extension éventuelle du VMQ), elles mentionnent
également les « autres modifications qu’il faudra apporter aux traités à
propos des institutions européennes » et donnent la possibilité à la prochaine
présidence portugaise de « proposer l’inscription d’autres points à son ordre
du jour ». La porte semble ainsi ouverte à une refonte un peu plus marquée
du cadre institutionnel existant.
Quoi qu’il en soit, dans sa première conférence de presse officielle à
l’intention des médias étrangers, le secrétaire d’Etat aux Affaires
européennes portugais, Francisco Seixas da Costa, a clairement indiqué
qu’une CIG « confinée aux reliquats d’Amsterdam [n’était pas]
souhaitable » et a souligné que le Portugal voulait profiter de l’occasion (sa
présidence de la CIG) pour traiter « différents éléments de nature
institutionnelle » qui seraient « utiles pour approfondir l’intégration » dans
la perspective d’une Union élargie. En particulier, a-t-il ajouté, « il est
nécessaire de rendre la flexibilité plus flexible » que ce qui a été décidé
dans le traité d’Amsterdam : « la flexibilité devrait intervenir dans toutes les
matières sujettes à l’unanimité » et exiger la création d’une structure
juridique « qui convienne à ceux qui veulent aller plus loin, tout en laissant
la porte ouverte » à ceux qui, dans un premier temps, préfèrent rester en
retrait. M. Seixas da Costa a conclu en indiquant que « c’est peut-être le seul
modèle qui permettra à l’Union de survivre » 43 .
Si c’est le cas, c’est-à-dire si la CIG s’efforce de « rendre la flexibilité
plus flexible » compte tenu du/des prochain(s) élargissement(s), il peut
s’avérer nécessaire de satisfaire également l’une des principales conditions
clés de la « coopération renforcée » telle qu’énoncée dans l’article 43 de la
version consolidée du TUE, en l’occurrence le fait que la flexibilité devrait
concerner « au moins une majorité d’Etats membres ». Si le principe de
majorité mérite d’être préservé – aussi intéressante et ambitieuse soit-elle,
43 Voir Agence Europe, n. 7628, 7 janvier 2000, pp. 3-4.

36
l’idée de Jacques Delors concernant une « avant-garde » demeure
incompatible avec le maintien du cadre institutionnel unique existant 44 –, il
serait en fait approprié de redéfinir le concept de la majorité au sein d’une
UE élargie. En réalité, ce qui paraît possible dans une Union à quinze ne
l’est plus dans une Union à vingt-sept ou plus, où un groupe de (petits) pays
peut empêcher une vaste majorité de la population de l’Union européenne
d’« aller plus loin » et de renforcer l’intégration. Une solution pourrait être
la référence explicite au système de pondération des voix plutôt qu’au seul
nombre d’Etats membres, ou encore une combinaison des différents
indicateurs d’une telle « majorité ». Une autre possibilité serait que la
« coopération renforcée » ne soit bloquée que lorsque la « majorité »
(définie de manière identique) est contre. Quelle que soit la solution choisie,
la question mérite d’être soulevée dès le départ et d’être incluse dans les
négociations sur les « reliquats » d’Amsterdam.
Il peut néanmoins être intéressant de sortir de ce cadre et de tester la
flexibilité en dehors du Traité. Premièrement, les contraintes qu’il implique
et qui sont analysées dans la deuxième section « ne [font] pas obstacle au
développement d’une coopération plus étroite entre deux ou plusieurs Etats
membres au niveau bilatéral, dans le cadre de l’UEO et de l’Alliance
Atlantique, dans la mesure où cette coopération ne contrevient pas à celle
qui est prévue au présent titre ni [n’] entrave » la mise en oeuvre de la PESC
(article 17.4 de la version consolidée du TUE). Cette précaution, déjà
insérée (pour différentes raisons) dans le traité de Maastricht, pourrait
maintenant agir comme une forme de flexibilité par défaut, permettant à
certains pays d’agir, pour ainsi dire, pour le compte de l’UE si leur action
n’est pas jugée contradictoire avec les orientations existantes de la PESC,
comme cela est en partie prévu également dans l’article 14.6 de la version
consolidée du TUE. A la limite, la PESC pourrait même comporter
44 Voir, par exemple, l’entretien accordé par M. Delors au journal Le Monde le
19 janvier 2000, p. 2. Selon M. Delors, cette avant-garde européenne « devrait disposer
d’institutions qui lui soient propres », alors que « les institutions rénovées du Traité de
Rome seraient en mesure de gérer le grand ensemble ». Dans le même esprit, le groupe
libéral du Parlement européen a récemment suggéré l’établissement d’une « Union qui se
développerait progressivement de manière concentrique, avec un noyau fédéré et un cercle
extérieur moins intégré ». L’Union continuerait ainsi de se développer globalement comme
une « confédération », alors que la « fédération européenne » se formerait autour de pays
appartenant à la fois à l’OTAN et à la zone euro. Voir Agence Europe, n. 7635,
17-18 janvier 2000, p. 7.

37
implicitement des « clauses d’habilitation » pour la mise en oeuvre
politique, que n’autorise pas, à l’évidence, le Traité actuel 45 .
Deuxièmement, il convient de rappeler que ce qui deviendra la PESC a
été, tout d’abord, élaboré dans le cadre de la CPE (Coopération politique
européenne), c’est-à-dire en dehors des traités, puis introduit dans le TUE.
Même après cette insertion, les sessions de type « Gymnich » (réunions
informelles des ministres des Affaires étrangères, avec un ordre du jour mais
pas de décision) ont été maintenues et utilisées. Enfin et, peut-être plus
important encore, l’expérience de « Schengen » a montré que les normes
communes et les habitudes de travail établies dans un « espace » autonome,
institutionnalisé de façon très souple, peuvent conduire avec succès à
l’élaboration d’un régime et, pour finir, à sa totale inclusion dans l’acquis
communautaire. Forts des précédents constatés pendant les présidences
autrichienne et allemande de l’UE, les ministres de la Défense des Quinze
pourraient ainsi - indépendamment de leur participation aux réunions ciblées
du Conseil Affaires générales – adopter le même procédé que leurs
homologues des ministères des Affaires intérieures et de la Justice de 1990 à
1999 : établir des règles de travail, des procédures et des normes
communes 46 . Un espace informel de ce type – une sorte de « Gymnich-D »
ou de pilier « 2 A » – irait plus ou moins dans le sens d’un « quatrième
pilier » pour la politique de défense, mais il ferait partie intégrante du
mécanisme de la PESC, le but étant, à terme, de l’incorporer complètement
dans le Traité. Il répondrait également aux demandes immédiates à la fois
des « atlantistes » de l’UE, soucieux de préserver l’acquis de l’UEO en ce
qui concerne ses relations avec l’OTAN, et les pays militairement non
alignés, qui peuvent avoir besoin de plus de temps pour s’adapter aux
nouvelles priorités, obtenir un consensus national et, finalement, converger.
Enfin, il pourrait faciliter l’implication d’autres pays européens de l’OTAN
n’appartenant pas à l’UE dans la mise en œuvre d’une PESC avec une
dimension défense. Une telle association est aujourd’hui prévue de manière
explicite au niveau opérationnel et sur une base ad hoc – conformément aux
conclusions d’Helsinki, « tous les Etats membres de l’UE ont le droit de
45 C’est probablement la raison pour laquelle un rapport récemment préparé par le
Commissariat général du Plan demandait explicitement l’insertion d’une clause
d’habilitation pour les petits groupes d’Etats membres menant des opérations pour le
compte de l’UE. Voir Commissariat général du Plan (groupe de travail présidé par Pascal
Boniface), Les relations extérieures de l’Union européenne, Paris, octobre 1999, pp. 53 ss.
46 Un haut diplomate français a récemment suggéré de créer un « Schengen de la
défense » qui jouerait le rôle de centre névralgique de la PESC : voir Bertrand de
Montferrand, Défendre l’Europe. La tentation suisse, Ed. Economica, Paris, 1999.

38
participer [au] comité ad hoc, qu’ils prennent ou non part à l’opération, mais
seuls les Etats contributeurs participeront à la conduite au jour le jour de
cette opération » – mais il s’enrichirait d’un forum plus spécifique au niveau
politique.
Troisièmement, l’intégration des structures de forces et, surtout,
l’organisation d’un système commun d’acquisition en matière d’armement
pourraient bien être le pivot de cet effort : le Groupe Armement de l’Europe
occidentale (GAEO) a déjà pour objectif de constituer une Agence
européenne d’Armement, alors que l’OCCAR (Organisation conjointe de
Coopération en matière d’Armement) – organe intergouvernemental
autonome depuis 1996 – pourrait devenir le noyau d’une Agence
d’armement à part entière si son éventail d’activités est élargi et si les
conditions d’entrée sont moins restrictives. Autrement dit, ils pourraient
finir par représenter (conjointement ou séparément) pour la PESC ce que
l’Accord de Schengen a représenté pour la liberté, la sécurité et la justice, à
savoir un acquis extérieur à « importer » avec succès dans le Traité 47 . Il est
toutefois capital que l’acquis futur ne représente pas, pour les pays de l’UE
qui n’y participent pas encore (actuels et potentiels), une cible mouvante
mais un objectif réalisable, afin de faciliter la convergence politique et
d’empêcher l’exclusion : de ce point de vue, Schengen n’a pas toujours été
une expérience positive pour les candidats opters-in.
D’où l’importance de choisir l’instrument institutionnel approprié pour
commencer à développer une telle convergence. Des « actions communes »
dans le cadre ou indépendamment d’une « stratégie commune » (auquel cas,
toutefois, le VMQ pourrait être utilisé seulement pour leur mise en œuvre,
comme l’indique l’article 23.2 de la version consolidée du TUE), semblent
particulièrement appropriées : la pression des pairs et l’émulation pourraient
également promouvoir et accélérer cette convergence de sorte que, une fois
encore, la composition éventuelle du nouveau « club » pourrait s’avérer
beaucoup plus large que cela n’avait été initialement prévu ou imaginé.
Inutile de préciser que toutes ces formes « supplémentaires » de flexibilité
peuvent être dépassées par les résultats de la prochaine CIG : après tout, la
coopération renforcée dans le deuxième pilier est l’un des principaux
« reliquats » d’Amsterdam et le rapport de la présidence sur ce qui est
47 Voir l’analyse de Pierre de Vestel, « The Future of Armament Cooperation in NATO
and the WEU », dans Eliassen (dir.), op. cit. dans note 22, pp. 197-215. Dans ce domaine
également, le rythme des changements s’est considérablement accéléré au cours des
derniers mois. Voir Sandra Mezzadri, « L’ouverture des marchés de la défense : enjeux et
modalités », Publications occasionnelles, n. 12, Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO,
Paris, février 2000.

39
désormais appelé la politique européenne commune en matière de sécurité et
de défense (PECSD) formulée à Helsinki le 11 décembre 1999 invite
clairement la prochaine présidence portugaise à préparer « des
recommandations sur le développement institutionnel au sein de l’UE des
nouveaux organes politiques et militaires liés à la PECSD » ainsi qu’à
donner « une indication si une modification du traité est ou non jugée
nécessaire » : ce pourrait être le cas, par exemple, des décisions de la
PESC/PECSD à prendre à un niveau plus bas que le Conseil Affaires
générales.
Il convient toutefois de souligner deux points importants. Premièrement,
la plupart des Etats membres hésitent beaucoup à entreprendre de grandes
réformes institutionnelles et préfèrent un programme minimaliste
comprenant aussi peu de changements que possible au Traité.
Deuxièmement – compte tenu du raisonnement suivi jusqu’ici, et pour
faciliter la convergence politique sur la PESC et notamment sa PECSD – les
changements nécessaires peuvent être finalement assez limités, même si leur
mise en oeuvre s’avère politiquement complexe.
Le plus difficile serait de limiter l’impact potentiel de la version
« diluée » du compromis de Luxembourg aujourd’hui incluse dans le Traité
(article 23.2 de la version consolidée du TUE). Est-ce que, par exemple, la
revendication de « raisons importantes de politique nationale et qu’il
expose » peut être soumise au Conseil européen à une procédure de prise de
décision autre que l’unanimité ? C’est, après tout, ce qui s’est passé à la fin
des années 80 avec l’opposition obstinée de Margaret Thatcher à un
approfondissement de l’intégration européenne : son veto a été contourné
par deux fois – et sur des questions politiques majeures – en recourant à un
vote procédural qui ne requiert pas l’unanimité. Ou, deuxième solution,
peut-on appliquer à l’article 23.2 la logique du « compromis de Ioannina »
de 1994 sur les minorités de blocage 48 ? L’appel à l’intérêt national pourrait
48 L’accord négocié au Conseil européen tenu sur l’île grecque de Ioannina a concerné la
pondération des voix suffisant à bloquer une décision du Conseil à laquelle le VMQ pouvait
s’appliquer. Avant l’élargissement de l’UE au Nord, la Grande-Bretagne surtout avait
insisté pour que soit maintenu le nombre de 23 en dépit de l’augmentation globale du
nombre de votes (de 76 à 87), qui l’aurait fait passer à 27 (26 sans la Norvège). Il a
finalement été convenu que, s’il y avait entre 23 et 26 voix pondérées contre l’adoption au
VMQ, « le Conseil fera[it] tout son possible pour parvenir, dans un délai raisonnable, [à]
une solution satisfaisante qui pourrait être adoptée avec 65 voix au moins », c’est-à-dire
légèrement supérieure au seuil du VMQ (voir Agence Europe, 14 avril 1994). Notons ici la
contrainte que représentait le « délai raisonnable » – il s’agissait officiellement de trois
mois – dont le but était d’ouvrir la voie à d’autres négociations et à d’éventuels
changements de position dans le camp de la majorité. Autrement dit, une opposition durable

40
ainsi être utilisé une fois seulement afin de préparer le terrain à des solutions
de compromis. D’ailleurs, une telle logique semble devenir un instrument
utile pour atténuer les principaux différends politiques à des niveaux très
variés : au récent sommet d’Helsinki, par exemple, elle a été appliquée aux
questions fiscales (opposition britannique à la création d’un impôt à la
source européen) ainsi qu’à l’élargissement (conditions de la Grèce sur
l’octroi du statut de candidat à la Turquie). Le pouvoir de veto d’un seul
pays serait de plus en plus affaibli et, finalement, supprimé de facto.
Toutefois, sa valeur déclaratoire – par exemple sur la scène nationale –
serait en partie préservée. Certes, il s’agit là d’un domaine extrêmement
délicat. Toutefois, il pourrait s’avérer essentiel pour faire fonctionner la
PESC dans une Union à 27, voire davantage.
Un autre changement significatif pourrait concerner la dimension
budgétaire de la nouvelle PECSD. Pour l’application de « l’abstention
constructive » et pour la gestion des nouveaux organes permanents et
militaires de l’UE établis au sommet d’Helsinki, il serait rationnel de
s’appuyer autant que possible sur le budget de l’UE, en définissant peut-être
une ligne budgétaire spécifique pour la PECSD. Bien entendu, les dépenses
pour des opérations données resteraient essentiellement ad hoc et feraient
intervenir des contributions nationales proportionnelles à la taille et à la
participation réelle (même si une « clé » plus spécifique peut être envisagée,
comme c’est le cas à l’OTAN). Une telle approche encouragerait tous les
Etats membres à s’intéresser sérieusement au partage des responsabilités et
des coûts, et réduirait les possibilités de faire du free-riding. De plus, si l’on
suit le modèle de coopération renforcée du volet justice et affaires
intérieures (art. 41 de la version consolidée du TUE), on peut inverser la
logique des articles 28.3 et 40.2, et faire appel d’abord au budget de l’UE –
sauf décision contraire du Conseil – plutôt que le contraire.
par le biais du veto pouvait conduire à un report limité d’une question controversée et/ou à
une suspension de la décision, afin de parvenir au consensus, mais ne pouvait conduire à
leur suppression de l’ordre du jour de l’UE. Voir Geoffrey Edwards, « The Council of
Ministers and Enlargement: A Search for Efficiency. Effectiveness, and Accountability? »,
dans John Redmond et Glenda G. Rosenthal (dir.), The Expanding European Union: Past,
Present, Future, Lynne Rienner, Boulder, 1998, pp. 41-64 ; Bart Kerremans, « The Political
and Institutional Consequences of Widening: Capacity and Control in an Enlarged
Council », dans Laurent et Maresceau, op. cit. dans note 19, pp. 87-109.

41
Pour résumer, en dépit (et au-delà) du « carcan » que semble imposer le
Traité d’Amsterdam, il existe des moyens de mettre en place certaines
formes de « coopération renforcée » sur la sécurité et la défense :
– des « stratégies communes » pourraient être utilisées comme nouveau
cadre politique pour parvenir à une convergence politique ;
– dans un tel cadre, des « actions communes » plus ciblées peuvent être
envisagées, notamment dans les domaines militaires et industriels ;
– à court terme, un « espace » spécifique de défense pourrait être ébauché
au niveau du Conseil, afin de tester et d’anticiper les futures évolutions
institutionnelles.
Parallèlement à la recherche d’une flexibilité par d’autres moyens, il
serait important – si la prochaine CIG décide de refondre les articles du
TUE concernant la PESC – de renforcer la solidarité budgétaire, là où elle
fait défaut, et d’affaiblir la règle de l’unanimité, lorsqu’elle est présente. Et
si la CIG décide également de modifier les articles sur la « coopération
renforcée », il sera essentiel de redéfinir le concept de « majorité » à la
lumière du/des prochain(s) élargissement(s).

42
E PLURIBUS UNA ?
Finalement, ces changements et améliorations même apparemment
mineurs doivent être incorporés dans un ensemble politique et institutionnel
plus cohérent, comprenant d’autres politiques communes sur les relations
extérieures en général et la gestion des crises en particulier : après tout,
l’affirmation de l’« identité de l’UE sur la scène internationale » et de la
« cohérence de l’ensemble de son action extérieure » sont explicitement
mentionnées comme des objectifs clés de l’Union (aujourd’hui articles 2
et 3 de la version consolidée du TUE).
S’agissant des échanges commerciaux, par exemple, l’UE dispose d’un
réseau mondial de partenariats en coopération et joue un rôle central dans
l’Organisation mondiale du commerce (OMC) : elle se caractérise toutefois
par une multiplicité de politiques ad hoc plutôt que par une stratégie
véritablement globale. L’UE demeure également l’un des principaux
donateurs d’aide, mais sa politique économique à l’étranger semble
écartelée entre la promotion d’une libéralisation multilatérale du commerce
et la protection des pays les moins développés. Quant à l’euro, il va
probablement renforcer le potentiel de l’UE dans le domaine monétaire en
étant pour elle un outil efficace de politique étrangère, c’est-à-dire en lui
permettant d’utiliser activement son poids économique et financier afin de
promouvoir ses intérêts politiques. Ne jouissant que d’une représentation
extérieure timide et fragmentée, cette monnaie unique n’est toutefois pas
considérée comme appartenant à la même corbeille que le commerce et
l’aide. Dans ce sens, l’UE souffre paradoxalement d’un excès plutôt que
d’une absence de flexibilité, ce que reflète également la multiplicité des
agences et des administrations chargées de mener des politiques
individuelles.
Enfin et surtout, la politique d’élargissement de l’UE peut être considérée
en soi comme une politique étrangère et de sécurité par d’autres moyens, au
sens où elle intègre tous les éléments susmentionnés dans une stratégie plus
cohérente fondée sur la conditionnalité et orientée vers une intégration
réalisable. Là encore, elle est mise en œuvre indépendamment de la PESC
proprement dite 49 , et risque d’entrer en conflit avec d’autres politiques
49 Voir surtout Karen E. Smith, The Making of EU Foreign Policy: The Case of Eastern
Europe, St. Martin’s Press, New York, 1998 ; Heather Grabbe, « A Partnership for
Accession? The Implications of EU Conditionality for the Central and East European
Applicants », EUI Working Papers, RSC 99/12 ; Lykke Friis et Anna Murphy, « The
European Union and Central and Eastern Europe: Governance and Boundaries », Journal of
Common Market Studies, n. 37, février 1999, pp. 211-232.

43
communes dans son effort pour aider les pays candidats à respecter tous les
différents acquis. En fait, des questions telles que la libre circulation des
personnes entre les pays, l’application de périodes de transition pour les
nouveaux Etats membres (en soi, une autre forme cachée de flexibilité) et
leur adaptation à une PESC/PECSD « renforcée » pourraient soulever
rapidement des problèmes complexes. Par exemple, l’incorporation
préalable de l’acquis frontalier de Schengen par les candidats pourrait
facilement entrer en contradiction avec d’autres objectifs de sécurité
considérée « au sens large » (soft security) – du respect des droits des
minorités à la coopération économique régionale – et exiger une approche
globale plus flexible et sophistiquée.
En principe, la « gestion des crises par l’UE » devrait pouvoir faire appel
à tous ces instruments politiques, c’est-à-dire aux instruments militaires et
non militaires, y compris les mesures diplomatiques et économiques
positives (récompenses) et négatives (pénalités) qui font déjà partie de la
« boîte à outils » de la PESC et de la « puissance civile » Europe 50 . Elle
devrait également les appliquer et les adapter, en modifiant les
combinaisons, aux différentes situations rencontrées et aux « voisinages de
sécurité » 51 . Dans la mesure où la gestion des crises se fonde essentiellement
sur la prévention, l’éventail d’instruments politiques à la disposition de la
Commission est bien entendu crucial : les nouvelles politiques relatives à la
libre circulation des personnes à travers les frontières (intérieures et
extérieures) font également partie du processus. En revanche, sachant que la
prévention des crises peut impliquer un certain niveau de dissuasion
militaire (par exemple, le déploiement rapide de troupes dans les régions
concernées) ou une action de la police civile (gendarmerie), l’existence de
50 Pour une analyse critique, voir Uwe Schmalz, « The Amsterdam Provisions on
External Coherence : Bridging the Union’s Foreign Policy Dualism ? », European Foreign
Affairs Review n. 3, 1998, pp. 421-442. Karen E. Smith, « The Instruments of European
Union Foreign Policy », dans Zielonka (dir.), op. cit dans note 2, pp. 67-85 ; Caroline
Rhodes (dir.), The European Union in the World Community, Lynne Rienner, Boulder,
1998. Pour les principales interprétations intellectuelles et un essai de catégorisation, voir
Ian Manners et Richard Whitman, « Towards Identifying the International Identity of the
European Union: A Framework for Analysis of the EU’s Network of Relationship »,
European Integration, n. 21, 1998, pp. 231-249 ; Roy Ginsberg, « Conceptualizing the
European Union as an International Actor: Narrowing the Theoretical Capability-
Expectations Gap », Journal of Common Market Studies », vol. 37, n. 3, mars 1999,
pp. 429-454.
51 Cette expression est utilisée de manière convaincante par Przemyslav Grudzinski et
Peter van Ham, A Critical Approach to European Security: Identity and Institutions, Pinter,
Londres, 1999, surtout pp. 150 ss.

44
moyens appropriés à la disposition de l’UE/O peut faire la différence. Même
pour une « gestion de crise ouverte », lorsque l’usage de la force militaire
s’avère indispensable, l’intervention civile (par exemple dans le domaine de
l’évacuation de réfugiés et de l’aide d’urgence) est capitale. Dans
l’ensemble, bien entendu, l’équilibre le plus approprié entre la carotte et le
bâton ne peut être trouvé qu’au cas par cas. Les deux instruments doivent
toutefois être présents – ce qui n’a pas été le cas jusqu’ici – et certains
éléments de procédure concernant la pré-planification et une « doctrine »
commune de gestion des crises doivent être élaborés, approuvés et mis en
place au préalable. Cela suppose de reconnaître des intérêts communs, d’être
prêts à agir ensemble et à engager les ressources nécessaires. A titre de
mesure préliminaire dans ce sens, les rapports de la présidence soumis au
Conseil européen d’Helsinki en décembre 1999 révèlent une prise de
conscience accrue de la variété et de la complexité des instruments à mettre
à la disposition d’une telle « Europe ».
Si une véritable cohérence et une coordination inter-piliers – c’est-à-dire,
une seule « Europe » – demandent encore du temps et du travail, un certain
degré de compatibilité, de complémentarité et de convergence peut déjà être
envisagé. En principe, cela devrait conduire, là encore, à la formation d’une
sorte de « centre de gravité » 52 de l’Union fondé sur ses membres (et
organes) les plus favorables à l’intégration et sur ces « noyaux » politiques
communs. C’est d’ailleurs ce que prônent également la plupart des experts,
à savoir que les chevauchements de clubs sont de véritables moyens à la fois
de résoudre les problèmes collectifs et de tisser des liens entre des unités
disparates. Autrement dit, les politiques des noyaux durs, leurs membres et
leurs mécanismes institutionnels 53 auraient à terme tendance à coïncider,
générant ainsi un nouveau « moteur » pour une union de plus de vingt
membres, comparable à celui offert par le « duumvirat » franco-allemand
pour une CE de six à douze. Un tel moteur - ou plutôt champ magnétique,
voire « escalier en colimaçon » 54 – ne deviendrait pas nécessairement un
52 L’urgence d’établir « un centre de gravité géopolitique » avec les pays participant à
toutes les coopérations renforcées est ouvertement défendue par un autre rapport récent du
commissariat général du plan : Jean-Louis Quermonne, Gilles Andréani et Mario Dehove,
L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces, La documentation
Française, Paris, 1999, pp. 71 ss.
53 Pour la distinction entre les trois « noyaux », voir Helen Wallace et William Wallace,
Flying Together in a Larger and More Diverse European Union, Working Document
(W 87), The Netherlands Scientific Council for Government Policy, La Haye, 1995.
54 La métaphore du « colimaçon » a été suggérée par Daniel Vernet, « L’Europe en
colimaçon », Le Monde, 10 décembre 1999, p. 1.

45
directoire prédéterminé et restreint de quelques « élus ». Comme l’ont
montré l’UME et (dans une moindre mesure) Schengen, les « noyaux »
politiques n’ont pas besoin d’être « durs » pour être efficaces. Du reste, un
« noyau dur » de l’UME aurait pu mettre en danger le marché unique, et un
« petit » Schengen aurait pu créer de nouvelles barrières à l’intérieur de
l’UE. Par ailleurs, la tendance traditionnelle de certains Etats membres « à
faire cavalier seul » lors d’une action diplomatique ou militaire semble être
remplacée par une préférence pour un cadre multilatéral, essentiellement
« européen » – ce qui rend encore plus important la recherche d’un juste
équilibre entre le leadership et le partenariat, l’efficacité et « l’ouverture »,
la crédibilité et la solidarité.
Enfin, la nomination de Javier Solana aux postes de Secrétaire général du
Conseil de l’UE et de Haut représentant (SG/HR) de la PESC facilitera très
probablement la coordination et la cohérence, du moins à l’intérieur du
Conseil. Elle peut en effet avoir plusieurs incidences positives : meilleure
liaison entre les gouvernements nationaux, centralisation de l’activité des
« représentants spéciaux » de l’UE (Bosnie, Moyen-Orient, Grands Lacs
d’Afrique, plus le Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-Est) ainsi que des
agences spécialisées et, compte tenu des décisions récemment prises à
Helsinki, supervision des travaux des nouveaux organes politiques et
militaires de l’UE créés pour donner forme à la PECSD. Toutefois,
l’élément de continuité bureaucratique et de visibilité politique représenté
par « Monsieur PESC » peut également créer une dualité avec la présidence
de l’UE et, plus généralement, générer des tensions au sein de la nouvelle
troïka de l’UE : en effet, l’élément démocratique que représente la
présidence tournante peut être facilement occulté par le SG/HR et le
nouveau commissaire chargé de l’ensemble des relations extérieures, Chris
Patten. A cet égard, on peut s’attendre à ce que l’équilibre du pouvoir et de
l’influence se modifie compte tenu de la taille, du poids et de l’attitude
spécifique du pays assurant la présidence – y compris son appartenance
éventuelle aux « noyaux durs » évoqués ci-dessus.
La « double casquette » de Javier Solana, à savoir ses fonctions de
« Monsieur PESC » et de Secrétaire général de l’UEO – décidée par les
organes respectifs de l’UE et de l’UEO en novembre 1999 – pourrait bien, à
son tour, faciliter ce qui ressemble aujourd’hui à une « reprise amicale » de
l’UEO par l’UE. Cela peut en soi accélérer la fusion ou, du moins à court
terme, ressusciter la perspective d’une UEO agissant en tant qu’« agence »
pour le compte de l’Union : dans les deux cas, M. Solana peut jouer un rôle
très stimulant à l’égard de la PECSD, combinant des éléments de flexibilité
et une fonction visible de direction. Le succès dépendra surtout, une fois de

46
plus, des habitudes de travail et des arrangements qui seront
progressivement établis entre tous les organes, les forums, les agences et les
personnalités impliqués dans l’élaboration de la PESC et de la PECSD –
c’est-à-dire aussi bien leur modus operandi que leur modus vivendi.
Sur tous ces aspects, le TUE n’est pas très explicite. Il indique seulement
que :
– « la présidence est assistée par le secrétaire général du Conseil, qui
exerce la fonction de Haut représentant pour la politique étrangère et de
sécurité commune » (article 18 de la version consolidée du TUE) ;
– « Le Haut représentant « assiste le Conseil pour les questions relevant
de la politique étrangère et de sécurité, en contribuant notamment à la
formulation, à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions de
politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande
de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers »
(article 26) ;
– « Le Conseil est assisté d’un Secrétariat général, placé sous la
responsabilité d’un Secrétaire général, Haut représentant pour la politique
étrangère et de sécurité commune, assisté d’un secrétaire général adjoint
chargé de la gestion du Secrétariat général (…) le Conseil décide de
l’organisation du Secrétariat général » (article 207.2) 55 .
En d’autres termes, il est possible d’accroître aussi bien la coopération
que la concurrence inter- et intra-institutionnelle. Il semble donc
vraisemblable qu’une période d’essai sera suivie par un réexamen général,
qui sera ultérieurement « officialisé » dans le traité – ce qui serait
entièrement conforme à l’idée d’un « espace » provisoire pour la PECSD
balbutiante.
D’une manière générale, on peut conclure que l’application de certaines
formes de flexibilité à la PESC servirait surtout à promouvoir la
convergence politique et à fournir un leadership politique – ce qui, à son
tour, permettrait à l’UE de mener plus facilement non seulement une
opération de type Alba, mais aussi les missions de Petersberg « les plus
55 Pour des évaluations préalables, voir Andrew Cottey, The European Union and
Conflict Prevention: The Role of the High Representative and the Policy Planning and
Early Warning Unit, Saferworld/International Alert Report, Londres, 1998 ; Simon Nuttall,
« Der Generalsekretär des Rates und Hohe Vertreter für die GASP – Die ersten einhundert
Tage », GASP-Forum, mars 1999, pp. 2-4.

47
exigeantes » (comme l’indique le rapport de la présidence approuvé à
Helsinki). Dans la situation actuelle, il semble que ce soit le seul moyen
pour l’ensemble du processus d’intégration européenne de progresser et
d’élargir son champ d’action ainsi que sa portée géographique. En
elle-même, la flexibilité représente donc autant un défi qu’une réponse aux
décennies de « diversité » et de divergences entre les objectifs des politiques
nationales de tout le continent.

ANNEXE A
49
VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR L’UNION EUROPEENNE
TITRE V
DISPOSITIONS CONCERNANT UNE POLITIQUE ETRANGERE
ET DE SECURITE COMMUNE
Article 17 (ex-article J.7)
1. La politique étrangère et de sécurité commune inclut l’ensemble des questions relatives à
la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense
commune, conformément au deuxième alinéa, qui pourrait conduire à une défense
commune, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États
membres d’adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences
constitutionnelles respectives.
L’Union de l’Europe occidentale (UEO) fait partie intégrante du développement de
l’Union en donnant à l’Union l’accès à une capacité opérationnelle, notamment dans le
cadre du paragraphe 2. Elle assiste l’Union dans la définition des aspects de la politique
étrangère et de sécurité commune ayant trait à la défense, tels qu’ils sont établis dans le
présent article. En conséquence, l’Union encourage l’établissement de relations
institutionnelles plus étroites avec l’UEO en vue de l’intégration éventuelle de l’UEO dans
l’Union, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États
membres d’adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences
constitutionnelles respectives.
La politique de l’Union au sens du présent article n’affecte pas le caractère spécifique de
la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations
découlant du traité de l’Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que
leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique
Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense
arrêtée dans ce cadre.
La définition progressive d’une politique de défense commune est étayée, dans la mesure
où les États membres le jugent approprié, par une coopération entre eux en matière
d’armements.
2. Les questions visées au présent article incluent les missions humanitaires et
d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour
la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix.
3. L’Union aura recours à l’UEO pour élaborer et mettre en œuvre les décisions et les
actions de l’Union qui ont des implications dans le domaine de la défense.
La compétence du Conseil européen pour définir des orientations conformément à
l’article 13 vaut également à l’égard de l’UEO en ce qui concerne les questions pour
lesquelles l’Union a recours à l’UEO.
Chaque fois que l’Union a recours à l’UEO pour qu’elle élabore et mette en œuvre les
décisions de l’Union relatives aux missions visées au paragraphe 2, tous les États membres

50
de l’Union sont en droit de participer pleinement à ces missions. Le Conseil, en accord avec
les institutions de l’UEO, adopte les modalités pratiques nécessaires pour permettre à tous
les États membres apportant une contribution aux missions en question de participer
pleinement et sur un pied d’égalité à la planification et à la prise de décision au sein de
l’UEO.
Les décisions ayant des implications dans le domaine de la défense dont il est question
au présent paragraphe sont prises sans préjudice des politiques et des obligations visées au
paragraphe 1, troisième alinéa.
4. Le présent article ne fait pas obstacle au développement d’une coopération plus étroite
entre deux ou plusieurs États membres au niveau bilatéral, dans le cadre de l’UEO et de
l’Alliance atlantique, dans la mesure où cette coopération ne contrevient pas à celle qui est
prévue au présent titre ni ne l’entrave.
5. En vue de pro mouvoir la réalisation des objectifs définis au présent article, les
dispositions de celui-ci seront réexaminées conformément à l’article 48.
Article 23 (ex-article J.13)
1. Les décisions relevant du présent titre sont prises par le Conseil statuant à l’unanimité.
Les abstentions des membres présents ou représentés n’empêchent pas l’adoption de ces
décisions.
Tout membre du Conseil qui s’abstient lors d’un vote peut, conformément au présent
alinéa, assortir son abstention d’une déclaration formelle. Dans ce cas, il n’est pas tenu
d’appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l’Union. Dans un esprit de
solidarité mutuelle, l’État membre concerné s’abstient de toute action susceptible d’entrer
en conflit avec l’action de l’Union fondée sur cette décision ou d’y faire obstacle et les
autres États membres respectent sa position. Si les membres du Conseil qui assortissent leur
abstention d’une telle déclaration représentent plus du tiers des voix affectées de la
pondération prévue à l’article 205, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté
européenne, la décision n’est pas adoptée.
2. Par dérogation au paragraphe 1, le Conseil statue à la majorité qualifiée:
– lorsque, sur la base d’une stratégie commune, il adopte des actions communes et des
positions communes ou qu’il prend toute autre décision;
– lorsqu’il adopte toute décision mettant en œuvre une action commune ou une position
commune.
Si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale
importantes et qu’il expose, il a l’intention de s’opposer à l’adoption d’une décision devant
être prise à la majorité qualifiée, il n’est pas procédé au vote. Le Conseil, statuant à la
majorité qualifiée, peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue
d’une décision à l’unanimité.
Les voix des membres du Conseil sont affectées de la pondération prévue à l’article 205,
paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne. Pour être adoptées, les
décisions doivent recueillir au moins soixante-deux voix, exprimant le vote favorable d’au
moins dix membres.

51
Le présent paragraphe ne s’applique pas aux décisions ayant des implications militaires
ou dans le domaine de la défense.
3. Pour les questions de procédure, le Conseil statue à la majorité de ses membres.
TITRE VI
DISPOSITIONS RELATIVES A LA COOPERATION POLICIERE ET JUDICIAIRE
EN MATIERE PENALE
Article 40 (ex-article K.12)
1. Les États membres qui se proposent d’instaurer entre eux une coopération renforcée
peuvent être autorisés, dans le respect des articles 43 et 44, à recourir aux institutions,
procédures et mécanismes prévus par les traités, à condition que la coopération envisagée:
a) respecte les compétences de la Communauté européenne, de même que les objectifs fixés
par le présent titre;
b) ait pour but de permettre à l’Union de devenir plus rapidement un espace de liberté, de
sécurité et de justice.
2. L’autorisation prévue au paragraphe 1 est accordée par le Conseil statuant à la majorité
qualifiée à la demande des États membres concernés, la Commission ayant été invitée à
présenter son avis. La demande est également transmise au Parlement européen.
Si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale
importantes et qu’il expose, il a l’intention de s’opposer à l’octroi d’une autorisation
décidée à la majorité qualifiée, il n’est pas procédé au vote. Le Conseil, statuant à la
majorité qualifiée, peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue
d’une décision à l’unanimité.
Les voix des membres du Conseil sont affectées de la pondération prévue à l’article 205,
paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne. Pour être adoptées, les
décisions doivent recueillir au moins soixante-deux voix, exprimant le vote favorable d’au
moins dix membres.
3. Tout État membre qui souhaite participer à la coopération instaurée en vertu du présent
article notifie son intention au Conseil et à la Commission, qui transmet au Conseil, dans un
délai de trois mois à compter de la date de réception de la notification, un avis
éventuellement assorti d’une recommandation relative à des dispositions particulières
qu’elle peut juger nécessaires pour que l’État membre concerné participe à la coopération
en question. Dans un délai de quatre mois à compter de la date de la notification, le Conseil
statue sur la demande ainsi que sur d’éventuelles dispositions particulières qu’il peut juger
nécessaires. La décision est réputée approuvée, à moins que le Conseil, statuant à la
majorité qualifiée, ne décide de la tenir en suspens; dans ce cas, le Conseil indique les
motifs de sa décision et fixe un délai pour son réexamen. Aux fins du présent paragraphe, le
Conseil statue dans les conditions prévues à l’article 44.
4. Les dispositions des articles 29 à 41 s’appliquent à la coopération renforcée prévue par le
présent article, sauf dispositions contraires de ce dernier et des articles 43 et 44.

52
Les dispositions du traité instituant la Communauté européenne concernant la
compétence de la Cour de justice des Communautés européennes et l’exercice de cette
compétence s’appliquent aux paragraphes 1, 2 et 3.
5. Le présent article n’affecte pas les dispositions du protocole intégrant l’acquis de
Schengen dans le cadre de l’Union européenne.
Article 41 (ex-article K.13)
1. Les articles 189, 190, 195, 196 à 199, 203, 204, 205 paragraphe 3, aux articles 206 à
209, 213 à 219, 255 et 290 du traité instituant la Communauté européenne sont applicables
aux dispositions relatives aux domaines visés au présent titre.
2. Les dépenses administratives entraînées pour les institutions par les dispositions relatives
aux domaines visés au présent titre sont à la charge du budget des Communautés
européennes.
3. Les dépenses opérationnelles entraînées par la mise en œuvre desdites dispositions sont
également à la charge du budget des Communautés européennes, sauf si le Conseil, statuant
à l’unanimité, en décide autrement. Quand une dépense n’est pas mise à la charge du
budget des Communautés européennes, elle est à la charge des États membres selon la clé
du produit national brut, à moins que le Conseil, statuant à l’unanimité, n’en décide
autrement.
4. La procédure budgétaire fixée dans le traité instituant la Communauté européenne
s’applique aux dépenses qui sont à la charge du budget des Communautés européennes.
Article 42 (ex-article K.14)
Le Conseil, statuant à l’unanimité à l’initiative de la Commission ou d’un État membre, et
après consultation du Parlement européen, peut décider que des actions dans les domaines
visés à l’article 29 relèveront du titre IV du traité instituant la Communauté européenne et,
en même temps, déterminer les conditions de vote qui s’y rattachent. Il recommande
l’adoption de cette décision par les États membres conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives.
TITRE VII (ex-titre VI A)
DISPOSITIONS SUR LA COOPERATION RENFORCEE
Article 43 (ex-article K.15)
1. Les États membres qui se proposent d’instaurer entre eux une coopération renforcée
peuvent recourir aux institutions, procédures et mécanismes prévus par le présent traité et le
traité instituant la Communauté européenne, à condition que la coopération envisagée:

53
a) tende à favoriser la réalisation des objectifs de l’Union et à préserver et à servir ses
intérêts;
b) respecte les principes desdits traités et le cadre institutionnel unique de l’Union;
c) ne soit utilisée qu’en dernier ressort, lorsque les objectifs desdits traités ne pourraient être
atteints en appliquant les procédures pertinentes qui y sont prévues;
d) concerne au moins une majorité d’États membres;
e) n’affecte ni l’acquis communautaire ni les mesures prises au titre des autres dispositions
desdits traités;
f) n’affecte pas les compétences, les droits, les obligations et les intérêts des États membres
qui n’y participent pas;
g) soit ouverte à tous les États membres et leur permette de se joindre à tout moment à une
telle coopération, sous réserve de respecter la décision initiale ainsi que les décisions prises
dans ce cadre;
h) respecte les critères additionnels spécifiques fixés respectivement à l’article 11 du traité
instituant la Communauté européenne et à l’article 40 du présent traité, selon le domaine
concerné, et soit autorisée par le Conseil, conformément aux procédures qui y sont prévues.
2. Les États membres appliquent, dans la mesure où ils sont concernés, les actes et
décisions pris pour la mise en œuvre de la coopération à laquelle ils participent. Les États
membres n’y participant pas n’entravent pas la mise en œuvre de la coopération par les
États membres qui y participent.
Article 44 (ex-article K.16)
1. Aux fins de l’adoption des actes et décisions nécessaires à la mise en œuvre de la
coopération visée à l’article 43, les dispositions institutionnelles pertinentes du présent
traité et du traité instituant la Communauté européenne s’appliquent. Toutefois, alors que
tous les membres du Conseil peuvent participer aux délibérations, seuls ceux qui
représentent des États membres participant à la coopération renforcée prennent part à
l’adoption des décisions. La majorité qualifiée est définie comme la même proportion des
voix pondérées des membres du Conseil concernés que celle fixée à l’article 205,
paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne. L’unanimité est constituée
par les voix des seuls membres du Conseil concernés.
2. Les dépenses résultant de la mise en œuvre de la coopération, autres que les coûts
administratifs occasionnés pour les institutions, sont à la charge des États membres qui y
participent, à moins que le Conseil, statuant à l’unanimité, n’en décide autrement.
Article 45 (ex-article K.17)
Le Conseil et la Commission informent régulièrement le Parlement européen de l’évolution
de la coopération renforcée instaurée sur la base du présent titre.

54
ANNEXE B
VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE INSTITUANT
LA COMMUNAUTE EUROPEENNE
Article 11 (ex-article 5 A)
1. Les États membres qui se proposent d’instaurer entre eux une coopération renforcée
peuvent être autorisés, dans le respect des articles 43 et 44 du traité sur L’Union
européenne, à recourir aux institutions, procédures et mécanismes prévus par le présent
traité, à condition que la coopération envisagée :
(a) ne concerne pas des domaines relevant de la compétence exclusive de la Communauté ;
(b) n’affecte pas les politiques, actions ou programmes de la Communauté ;
(c) n’ait pas trait à la citoyenneté de l’Union et ne fasse pas de discrimination entre les
ressortissants des États membres ;
(d) reste dans les limites des compétences conférées à la Communauté par le présent traité ;
et
(e) ne constitue ni une discrimination ni une entrave aux échanges entre les États membres
et ne provoque aucune distorsion des conditions de concurrence entre ceux-ci.
2. L’autorisation visée au paragraphe 1 est accordée par le Conseil statuant à la majorité
qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.
Si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale
importantes et qu’il expose, il a l’intention de s’opposer à l’adoption d’une décision devant
être prise à la majorité qualifiée, il n’est pas procédé au vote. Le Conseil peut, statuant à la
majorité qualifiée, demander que le Conseil, réuni au niveau des chefs d’État ou de
gouvernement, soit saisi de la question en vue d’une décision à l’unanimité.
Les États membres qui se proposent d’instaurer la coopération renforcée visée au
paragraphe 1 peuvent adresser une demande à la Commission qui peut soumettre au Conseil
une proposition en ce sens. Si elle ne soumet pas de proposition, la Commission en
communique les raisons aux États membres concernés.
3. Tout État membre qui souhaite participer à la coopération instaurée en vertu du présent
article notifie son intention au Conseil et à la Commission, qui transmet un avis au Conseil
dans un délai de trois mois à compter de la date de réception de la notification. Dans un
délai de quatre mois à compter de la notification, la Commission statue à son sujet ainsi que
sur d’éventuelles dispositions particulières qu’elle peut juger nécessaires.
4. Les actes et décisions nécessaires à la mise en œuvre des actions de coopération sont
soumis à toutes les dispositions pertinentes du présent traité, sauf dispositions contraires
prévues au présent article et aux articles 43 et 44 du traité sur l’Union européenne.
5. Le présent article n’affecte pas les dispositions du protocole intégrant l’acquis de
Schengen dans le cadre de l’Union européenne.

ANNEXE C
55
SOMMET FRANCO-BRITANNIQUE
DECLARATION SUR LA DEFENSE EUROPEENNE
(Saint-Malo, 4 décembre 1998)
Les chefs d’Etat et de gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et
d’Irlande du Nord et de la France sont convenus de ce qui suit :
1. L’Union européenne doit pouvoir être en mesure de jouer tout son rôle sur la scène
internationale. Le traité d’Amsterdam, base essentielle pour l’action de l’Union, doit donc
devenir une réalité. La mise en œuvre complète et rapide des dispositions d’Amsterdam sur
la Politique étrangère et de Sécurité commune (PESC) doit être achevée. Cela inclut la
responsabilité du Conseil européen de décider le développement progressif d’une politique
de défense commune dans le cadre de la PESC. Le Conseil doit être en mesure, sur une
base intergouvernementale, de prendre des décisions portant sur tout l’éventail des
actions prévues par le titre V du traité de l’Union européenne.
2. A cette fin, l’Union doit avoir une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces
militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de
répondre aux crises internationales.
Dans cette perspective, les engagements de défense collective auxquels ont souscrit les
Etats membres (article 5 du Traité de Washington et article V du Traité de Bruxelles)
devront être maintenus. En renforçant la solidarité entre les pays de l’Union européenne
pour que l’Europe puisse faire entendre sa voix dans les affaires du monde, tout en agissant
en conformité avec nos obligations respectives au sein de l’OTAN, nous contribuons à la
vitalité d’une Alliance atlantique rénovée qui constitue le fondement de la défense
collective de ses membres.
Les Européens devront agir dans le cadre institutionnel de l’Union européenne (Conseil
européen, Conseil Affaires générales, et réunion des ministres de la Défense).
Le renforcement de la solidarité européenne doit prendre en compte la variété des
positions des pays européens.
La diversité des situations des Etats au regard de l’OTAN devra être respectée.
3. Pour pouvoir prendre des décisions et, lorsque l’Alliance en tant que telle n’est pas
engagée, pour approuver des actions militaires, l’Union européenne doit être dotée de
structures appropriées. Elle doit également disposer d’une capacité d’évaluation des
situations, de sources de renseignement, et d’une capacité de planification stratégique, sans
duplication inutile, en prenant en compte les moyens actuels de l’Union de l’Europe
occidentale (UEO) et l’évolution de ses rapports avec l’Union européenne. A cet égard,
l’Union européenne devra pouvoir recourir à des moyens militaires adaptés (moyens
européens pré-identifiés au sein du pilier européen de l’OTAN ou moyens nationaux et
multinationaux extérieurs au cadre de l’OTAN).
4. L’Europe a besoin de forces armées renforcées, capables de faire face rapidement aux
nouveaux risques et s’appuyant sur une base industrielle et technologique de défense
compétitive et forte.

56
5. Nous sommes déterminés à unir nos efforts pour permettre à l’Union européenne de
progresser concrètement vers ses objectifs.

ANNEXE D
57
CONCLUSIONS DE LA PRESIDENCE
CONSEIL EUROPEEN DE COLOGNE, 3 ET 4 JUIN 1999
DECLARATION DU CONSEIL EUROPEEN DE COLOGNE CONCERNANT LE
RENFORCEMENT DE LA POLITIQUE EUROPEENNE COMMUNE EN MATIERE DE
SECURITE ET DE DEFENSE
1. Nous, membres du Conseil européen, sommes déterminés à voir l’Union européenne
jouer pleinement son rôle sur la scène internationale. A cette fin, nous avons l’intention de
doter l’Union européenne des moyens et capacités nécessaires pour assumer ses
responsabilités concernant une politique européenne commune en matière de sécurité et de
défense. Les travaux entrepris à l’initiative de la présidence allemande et l’entrée en
vigueur du traité d’Amsterdam nous permettent aujourd’hui de franchir une étape décisive.
Dans le cadre de la poursuite des objectifs de notre politique étrangère et de sécurité
commune et de la définition progressive d’une politique de défense commune, nous
sommes convaincus que le Conseil devrait être en mesure de prendre des décisions ayant
trait à l’ensemble des activités de prévention des conflits et des missions de gestion des
crises définies dans le traité sur l’Union européenne, les “missions de Petersberg”. A cette
fin, l’Union doit disposer d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces
militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de
réagir face aux crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN.
L’Union européenne renforcera ainsi sa capacité à contribuer à la paix et à la sécurité
internationales, conformément aux principes de la Charte des Nations Unies.
2. Nous sommes persuadés que, pour remplir pleinement sa mission en matière de
prévention des conflits et de gestion des crises, l’Union européenne doit avoir à sa
disposition les capacités et instruments appropriés. Nous nous engageons donc à améliorer
l’efficacité des moyens militaires européens sur la base des capacités actuelles, qu’elles
soient nationales, binationales ou multinationales, et à renforcer nos propres capacités à
cette fin. Cela requiert la poursuite d’un effort de défense soutenu, la mise en œuvre des
adaptations nécessaires et notamment le renforcement de nos capacités en matière de
renseignement, de capacité de projection, de commandement et de contrôle. Cela exige
également des efforts pour l’adaptation, l’entraînement et la mise en cohérence des forces
européennes nationales et multinationales.
Nous reconnaissons aussi la nécessité d’accomplir des efforts soutenus pour renforcer la
base industrielle et technologique de la défense, que nous souhaitons compétitive et
dynamique. Nous sommes déterminés à favoriser la restructuration des industries
européennes de défense dans les Etats concernés. Avec les industriels, nous œuvrerons à
une collaboration plus étroite et plus efficace des industries de défense. Nous chercherons à
améliorer encore l’harmonisation des besoins militaires ainsi que la programmation et la
fourniture des armements, de la façon que les Etats membres jugeront appropriée.
3. Nous nous félicitons des résultats des travaux du sommet de l’OTAN tenu à Washington
en ce qui concerne le soutien apporté au processus lancé par l’Union européenne et la
confirmation du fait qu’un rôle plus affirmé de l’Union européenne dans la prévention des

58
conflits et la gestion des crises contribuera à la vitalité d’une Alliance rénovée. Dans la
mise en œuvre de ce processus lancé par l’Union européenne, nous veillerons à assurer de
manière effective une consultation, une coopération et une transparence mutuelles entre
l’Union européenne et l’OTAN.
Notre intention est de mettre en place un véritable dispositif de gestion des crises conduit
par l’Union européenne, grâce auquel les Etats membres de l’Union, tant ceux qui sont
membres de l’OTAN que les neutres et les non-alliés, pourront participer pleinement et sur
un pied d’égalité aux opérations de l’Union européenne.
Nous mettrons en place des arrangements qui permettent aux alliés et partenaires
européens non membres de l’Union européenne de prendre part dans toute la mesure du
possible à cette entreprise.
4. Par conséquent, nous approuvons et adoptons le rapport élaboré par la présidence
allemande, qui traduit le consensus des Etats membres.
5. Nous sommes maintenant résolus à entrer dans une nouvelle étape de la construction de
l’Union européenne. A cette fin, nous chargeons le Conseil “Affaires générales” de
préparer les conditions et mesures nécessaires pour réaliser ces objectifs, et notamment de
définir les modalités de l’inclusion de celles des fonctions de l’UEO qui seront nécessaires
à l’Union européenne pour assumer ses nouvelles responsabilités dans le domaine des
missions de Petersberg. A cet égard, notre objectif est d’adopter les décisions nécessaires
d’ici la fin de l’an 2000. Dans cette éventualité, l’UEO en tant qu’organisation aura achevé
sa mission. Les différentes situations des Etats membres en matière de garanties de défense
collective ne s’en trouveront pas affectées. L’Alliance reste le fondement de la défense
collective de ses membres.
Nous invitons donc la présidence finlandaise à poursuivre les travaux dans le cadre du
Conseil “Affaires générales” sur la base de la présente déclaration et du rapport de la
présidence au Conseil européen se réunissant à Cologne. Nous attendons avec intérêt un
rapport sur l’état d’avancement des travaux de la présidence finlandaise destiné au Conseil
européen d’Helsinki.

ANNEXE E
59
CONCLUSIONS DE LA PRESIDENCE
CONSEIL EUROPEEN D’HELSINKI, 10 ET 11 DECEMBRE 1999
II. POLITIQUE EUROPEENNE COMMUNE
EN MATIERE DE SECURITE ET DE DEFENSE
25. Le Conseil européen adopte les deux rapports de la présidence (cf. annexe IV) sur le
développement des moyens de l’Union pour la gestion militaire et non militaire des crises
dans le cadre d’une politique européenne commune renforcée en matière de sécurité et de
défense.
26. L’Union contribuera à la paix et à la sécurité internationales conformément aux
principes de la Charte des Nations Unies. L’Union reconnaît que le Conseil de sécurité des
Nations Unies est l’instance à laquelle il appartient en premier de veiller au maintien de la
paix et de la sécurité internationales.
27. Le Conseil européen souligne sa détermination de développer une capacité autonome
de décider et, là où l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée, de lancer et de conduire des
opérations militaires sous la direction de l’UE, en réponse à des crises internationales. Ce
processus évitera d’inutiles doubles emplois et n’implique pas la création d’une armée
européenne.
28. Se fondant sur les lignes directrices définies par le Conseil européen de Cologne, et
sur la base des rapports de la présidence, le Conseil européen a notamment décidé ce qui
suit :
– coopérant volontairement dans le cadre d’opérations dirigées par l’UE, les Etats membres
devront être en mesure, d’ici 2003, de déployer dans un délai de 60 jours et de soutenir
pendant au moins une année des forces militaires pouvant atteindre 50 000 à
60 000 personnes, capables d’effectuer l’ensemble des missions de Petersberg ;
– de nouveaux organes et de nouvelles structures politiques et militaires seront créés au sein
du Conseil pour permettre à l’Union d’assurer l’orientation politique et la direction
stratégique nécessaires à ces opérations, dans le respect du cadre institutionnel unique ;
– des modalités visant à assurer une consultation, une coopération et une transparence
pleines et entières entre l’UE et l’OTAN seront définies, en tenant compte des besoins de
tous les Etats membres de l’UE ;
– des dispositions adéquates seront définies pour permettre, sans préjudice de l’autonomie
de décision de l’Union, à des Etats européens membres de l’OTAN qui n’appartiennent pas
à l’UE, ainsi qu’à d’autres Etats concernés, de contribuer à la gestion militaire d’une crise,
sous la direction de l’UE ;
– un mécanisme pour la gestion non militaire des crises sera institué pour coordonner et
utiliser plus efficacement les divers moyens et ressources civils, parallèlement aux moyens
et ressources militaires, dont disposent l’Union et les Etats membres.
29. Le Conseil européen invite la prochaine présidence, en association avec le Secrétaire
général/Haut Représentant, à accorder la priorité à la poursuite, au sein du Conseil

60
“Affaires générales”, des travaux relatifs à tous les volets de ces rapports, y compris la
prévention des conflits et la création d’un comité pour la gestion civile des crises. La
prochaine présidence est invitée à élaborer un premier rapport sur l’évolution de la situation
pour le Conseil européen de Lisbonne et, à l’attention du Conseil européen de Feira, un
rapport d’ensemble contenant des recommandations et des propositions appropriées, ainsi
que des éléments de réponse à la question de savoir si une modification des traités est jugée
nécessaire ou non. Le Conseil “Affaires générales” est invité à entamer la mise en œuvre de
ces décisions en instituant au sein du Conseil, à compter de mars 2000, les organes et les
structures intérimaires convenus, conformément aux dispositions actuelles du traité.