La définition, les outils d'évaluation et de financement du ... - Cerna

CERNA, Centre d’économie industrielle 

Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris 

60, bld St Michel - 75272 Paris cedex 06 

Tél.: (33) 01 40 51 90 91 / 90 71 

Fax: (33) 01 44 07 10 46 

E-mail: cerna@cc.ensmp.fr 

http://www.ensmp.fr/Fr/CERNA/CERNA 

La définition, les outils d'évaluation 

et de financement du service public 

en situation de concurrence ouverte 

Elise Aloy & François Lévêque 

Rapport final pour : 

Direction des Etudes, Stratégies et Investissement de la SNCF 

Contrat n° 821009.60253 

Juillet 1997.

La définition, les outils d'évaluation et de financement du service public en situation de concurrence ouverte 


Table des matières 

1. Réglementation des biens collectifs et des services publics 

Synthèse................................................................................................................2 

1. La réglementation des biens collectifs.................................................................................4 

1.1. La main invisible tenue en échec par les biens non-excludables.........................................5 

1.2. L’inefficacité du marché en présence de biens non-rivaux..................................................9 

1.3. Les différents types de biens.......................................................................................11 

1.4. L’offre privée de biens collectifs..................................................................................16 

2. La réglementation des biens collectifs appliquée aux services publics.......................................21 

2.1. Service public et bien collectif....................................................................................22 

2.2. La notion et la doctrine juridiques du service public.......................................................26 

2.3. Déréglementation des industries de réseau et service public..............................................30 

2. Services publics : notes de repérage................................................................34 

Avant propos terminologique...............................................................................................36 

La notion de service public dans le droit français.....................................................................36 

La notion de service public en droit communautaire.................................................................39 

De premières différences entre les notions de service public selon le droit français et le droit 

communautaire..................................................................................................................40 

La double nature des activités de service public à caractère industriel et commercial.......................41 

Quelques lignes de partage des doctrines du service public........................................................42 

Les doctrines exclusives de l'efficacité et de l'équité..................................................................42 

Les conséquences de l'ouverture à la concurrence sur les obligations de service public.....................44 

Bibliographie....................................................................................................................46 

3. Les conséquences de l'ouverture à la concurrence 

sur les obligations de service public...........................................................46 

4. La réforme des obligations de service public : 

le cas des télécommunications.....................................................................50 

5. La réforme des obligations de service public : 

le cas du secteur postal..................................................................................78 

6. Déréglementation et Service public................................................................104 

CERNA 2



1. Réglementation des biens collectifs 

et des services publics 

Synthèse 

François Lévêque 

CERNA 3



1. La réglementation des biens collectifs 

La nature collective d'un bien est un défaut de marché, qui est souvent mal compris. Son 

explication fait appel en effet à des catégories analytiques qui s’entremêlent et se recoupent. 

La notion de bien collectif, ou bien public, combine plusieurs dimensions intuitivement 

difficiles à distinguer. D'autre part, ce défaut de marché présente des liens de parenté avec 

ceux déjà étudiés mais les correspondances entre bien collectif et externalité, et entre bien 

collectif et monopole naturel ne sont ni simples ni directes. La nature collective de certains 

produits ou services est un argument central mis en avant par l’économie publique pour 

justifier une intervention de l’Etat pour produire, ou faire produire, ces biens. Elle implique 

que les biens collectifs devraient être financés par l'impôt et non par marché et qu'ils 

devraient être offerts à tous. Le concept de bien collectif se rattache ainsi à la question du 

Service Public. En France, son avenir fait l'objet de nombreux débats. Les obligations de 

services publics des entreprises du transport, de l'énergie, du courrier et des 

télécommunications sont en train d'être redéfinies. Cette évolution sera étudiée dans la 

partie suivante. 

Avant d'exposer les analyses théoriques des biens collectifs, un avant-propos sur les termes 

utilisés est nécessaire. Nous emploierons systématiquement par la suite le terme de bien 

collectif, et non celui de bien public. Ce dernier suggère la présence de la puissance publique 

en particulier au titre de fournisseur ou propriétaire du bien. Nous verrons que dans certaines 

conditions les biens collectifs peuvent parfaitement être financés et produits sans 

implication de la puissance publique. Le terme de bien collectif présente l'avantage d'être 

neutre. Il ne se réfère à l’initiative d'aucun acteur en particulier : une association de 

consommateurs, un groupe d'entreprises, une municipalité, un gouvernement central, etc. 

Afin de distinguer le concept économique et les réalités qu'il recouvre nous avons réservé le 

terme de bien collectif à la définition théorique, et le terme de service collectif aux formes 

empiriques. Celles-ci peuvent alors être spécifiées selon leur dimension géographique 

(ex. : un service collectif local), leur forme de contrôle (ex. : un service collectif public) et 

le statut du fournisseur (ex. : un service collectif en régie). Indiquons enfin, dans la 

perspective de la partie suivante que nous réserverons le terme de service public au concept 

juridique. Une entreprise qui sert des obligations légales de service public est appelée une 

entreprise de service public. Cette dénomination réunie aussi bien les entreprises publiques de 

service public (GDF, SNCF) que les entreprises privées de service public (British Gas, 

Railtrack, ou les filiales locales de la Générale des eaux). 

Un bien collectif est un bien dont la consommation est collective : il est accessible à tous et 

sa consommation par un individu n’entraîne pas une moindre disponibilité pour les autres 

CERNA 4



[Samuelson, 1954]. Les deux exemples canoniques sont ceux de la défense nationale et du 

phare. En France, tous les citoyens bénéficient de la protection nucléaire. De même, tous les 

bateaux qui passent au voisinage de l'Ile de Ré peuvent utiliser pour se guider les éclairs du 

phare des Baleines. Un bien collectif s'oppose au bien privé pour lequel, au contraire, la 

consommation totale se divise entre les différents usagers et la consommation d'un individu 

prive un autre individu d'utiliser le même bien. Si je mange cette pomme, tu ne la 

consommeras pas. Si je mets cette paire de chaussure, tu ne pourras pas l'utiliser. 

La notion de bien collectif associe en fait deux propriétés : la non-excludabilité et la nonrivalité 

de l'usage. Il convient de bien les séparer car chacune renvoie à une source 

d’inefficacité du marché différente : l'absence d'incitation à produire liée au comportement 

de passager clandestin et le rationnement sous-optimal des consommateurs en présence de 

coût de congestion nul. 

1.1. La main invisible tenue en échec par les biens non-excludables 

La non-excludabilité désigne l'impossibilité d'exclure de l'usage quelconque utilisateur, y 

compris ceux qui ne contribuent pas au financement du bien. A l'exemple de la dissuasion 

nucléaire ou du phare, une fois les investissements réalisés, chacun peut en profiter. Bien sûr, 

on peut imaginer un dispositif technique qui rende inobservable les signaux des balises aux 

marins non équipés ; le bien collectif devient alors excludable. C'est le cas de figure 

rencontré dans la télévision avec l'invention des décodeurs. Ils permettent d’empêcher les 

non-abonnés des chaînes cryptées d'avoir accès gratuitement aux programmes. Dans le cas 

de la dissuasion nucléaire, non seulement personne ne peut être exclu de son usage, mais sa 

consommation s'impose à tous, même à ceux qui dénoncent une telle orientation 

stratégique. Pour s'en échapper, les pacifistes n'ont que la possibilité d'émigrer. Il est 

essentiel de noter que la notion d'excludabilité se rapporte toujours à un territoire ou à une 

communauté d'une juridiction donnée. La défense nationale de la France est un bien 

considéré comme non-excludable même si, bien entendu, elle ne profite pas à l'ensemble des 

habitants de la planète. De façon similaire, un banc de dorades qui se déplace d'une zone de 

pêche à l'autre est un bien non-excludable même si seuls les pêcheurs de ces deux zones ont 

le droit de les capturer. 

Un problème d’incitation à produire 

Le problème pratique que posent de tels biens est celui du manque d'incitation des 

entrepreneurs à les produire. Ils savent à l'avance qu'ils auront du mal à se faire payer. En 

effet, ils n'ont aucun moyen de priver d'utilisation les agents qui ne rémunèrent pas leur 

service. Les consommateurs sont peu enclins à payer puisque rien ne les y oblige. La 

CERNA 5



conséquence est que le marché ne produira pas les biens non-excludables en quantité 

suffisante. D'un point de vue normatif, il est donc pris en défaut d'inefficacité. La cause de 

cette défaillance du marché réside dans le comportement de passager clandestin. 

Dans sa version simple, le problème de passager clandestin peut être représenté ainsi : 

Décision des autres joueurs 

ils contribuent ils ne contribuent pas 

Décision il contribue 2-1=1 -1 

de A il ne contribue pas 2 0 

Un utilisateur potentiel A du bien non-excludable a le choix entre deux stratégies : 

contribuer ou ne pas contribuer à la rémunération du producteur. Deux options sont 

possibles quant au reste des joueurs : les autres utilisateurs potentiels contribuent ; les autres 

utilisateurs potentiels ne contribuent pas. Si le bien est produit, A retire un gain de 2 qui 

correspond à l'accroissement de la satisfaction de ses besoins. Disons que sa contribution 

s'élève à 1 s'il décide de rémunérer le producteur. Si alors les autres ne contribuent pas, il subi 

une perte nette de -1, et il bénéficie d'un gain net de 1 (son accroissement d'utilité moins sa 

contribution) dans le cas contraire. Si en revanche, A décide de ne pas contribuer, soit il 

gagne 2 car les autres ont contribué et lui ne paye rien ; soit sa situation ne change pas, car il 

n'a enregistré ni gain ni perte supplémentaires. On voit ainsi que quelle que soit l'option 

suivie par les autres utilisateurs potentiels, A a toujours intérêt à ne pas contribuer car c'est 

la stratégie qui maximise son gain minimum. Ce raisonnement vaut bien entendu pour tous 

les autres utilisateurs potentiels. Personne ne contribuera, et par conséquent le bien ne sera 

pas produit. Nous sommes dans une situation qui met en échec la main invisible puisque le 

comportement rationnel d'agents uniquement préoccupés de leurs intérêts ne parvient pas à 

un équilibre qui maximise le bien-être social. Dans la matrice du jeu de l'encadré 1, où pour 

simplifier on a considéré seulement deux utilisateurs, la perte du surplus social s'élève à 8. 

Encadré 1 : Passager clandestin et dilemme du prisonnier 

Le jeu repose sur le mécanisme suivant. Chaque joueur doit décider s'il contribue pour une unité de 

bien non-excludable ou non, et ceci sans connaître la décision de l'autre participant. Chaque contribution 

à une unité de bien apporte un gain de 5 à chacun (qu'il soit contributeur ou non contributeur) et coûte 6. 

Si les deux agents contribuent alors chacun reçoit un gain de 2x5, dépense 6, et finalement perçoit un 

bénéfice net de 4. Lorsqu'un seul participant contribue pour une unité de bien, il essuie une perte nette de 

1 (le gain de 5 soustrait de sa dépense de 6), alors que l'autre obtient un bénéfice net de 5 puisqu'il accède 

à l'unité de bien collectif sans avoir rien dépensé. Si enfin, les deux participants choisissent de ne pas 

contribuer, leur bénéfice est nul. Le comportement de passager clandestin bloque les deux joueurs dans le 

cadran sud-est bien que la contribution collective au financement du bien qui mène au cadran nord-ouest 

soit mutuellement avantageuse. Le lecteur familier de la théorie des jeux aura reconnu dans le tableau cidessous 

une matrice de dilemme du prisonnier où chaque joueur dans l'impossibilité de coopérer avec 

l'autre est incité à choisir la stratégie dominante, c'est à dire celle qui lui rapporte le plus quel que soit le 

choix de l'autre, ce qui conduit à une situation sous-optimale au sens de Paréto. 

Agent A 

contribue ne contribue pas 

Agent B contribue (4,4) (-1,5) 

ne contribue pas (5,-1) (0,0) 

CERNA 6



L’intervention du réglementeur 

En cas de bien non-excludables la prescription de l’économie publique est identique à celle 

déjà vue pour l’externalité et le monopole naturel : une autorité publique doit se substituer au 

marché pour réaliser l’allocation efficace des ressources. Le moyen pratique recommandé 

pour y parvenir consiste à financer la production des biens à partir de fonds publics. 

Cette recommandation est parfois associée à l'idée de production publique des services 

collectifs, c'est à dire offerte par l'administration ou une entreprise contrôlée par l'Etat. Il 

s'agit là d'une interprétation abusive. En l'absence de toute intervention étatique, la nonexcludabilité 

entraine un problème d'incitation à l’offre privée. Mais dès lors que le 

problème de rémunération de la production est résolu par l'Etat, rien n'empêche ce dernier 

de déléguer ensuite la production proprement dite. La décision de faire, ou faire faire, n'est 

pas liée au caractère non-excludable du bien. Le choix entre un service ministériel, un 

établissement public à caractère administratif ou industriel, une concession de service public 

à une entreprise privée relève de considérations organisationnelles et politiques, et non d'une 

caractéristique intrinsèque des services à produire. 

Le recours à l'Etat pour le financement des biens non-excludables pose un problème de 

planification. Comment déterminer la quantité optimale de bien à produire ou faire 

produire ? Outre les coûts, le planificateur a besoin de connaître les préférences des 

consommateurs. Quel est leur consentement à payer pour disposer du bien ? Faisons 

l'hypothèse ici que le nombre d'utilisateurs est élevé et qu'il y a un seul type de bien qui peut 

être produit. La décision publique se résume alors entre produire le bien ou ne pas le 

produire. Il s'agit par exemple d'un pont pour franchir une rivière et pour lequel il n'y a qu'un 

coût et une capacité possibles. Le planificateur peut interroger les utilisateurs potentiels 

mais il va se heurter à des manipulations stratégiques de l'information. Si chaque agent sait 

qu'il paiera un impôt ou une redevance en fonction de sa réponse, il est incité à annoncer un 

chiffre faible, escomptant que cette tricherie n'aura finalement pas d'effet sur la décision de 

construction du pont. Chacun suivant le même raisonnement, la décision de l'autorité 

publique pourra aboutir à ne rien faire alors que les bénéfices cachés l'emportent sur le coût. 

Inversement, si on garantit à l'agent que sa réponse ne sera pas utilisée pour calculer sa 

contribution ultérieure, il aura tendance à déclarer une somme supérieure à la vérité. Chacun 

suivant le même raisonnement, la décision publique pourra conduire alors cette fois à 

construire le pont alors que son coût excède le bénéfice que la collectivité en retirera. 

La littérature micro-économique a élaboré de nombreux mécanismes de révélation des 

préférences des agents auxquels le planificateur peut faire appel dans ses décisions en matière 

de bien collectif. La plus connue est le schéma d'incitation de Clarke-Groves. Son principe 

CERNA 7



général est qu'il fait de la déclaration honnête des préférences une stratégie dominante pour 

tous les agents (cf. encadré 2). 

Encadré 2 : Enchère de Vickrey et mécanisme de révélation de Clarke-Groves [d'après Campbell, 

1995] 

Le mécanisme de révélation des préférences pour un bien collectif imaginé par Clarke [1971] et Groves 

[1973] repose sur l'idée de faire payer à chaque agent une taxe qui correspond à la différence d'utilité que 

retire la collectivité du bien (non compris l'utilité de A) quand il est financé avec la participation de A et 

quand il est financé sans la participation de A. Un exemple numérique est donné plus bas dans le cas de 

trois participants. Pour comprendre ce principe général, il est utile de rappeler le mécanisme d'enchère de 

Vickrey, dont le schéma de Clarke-Groves s'inspire. 

Une peinture ancienne est mis aux enchères par un commissaire-priseur soucieux d'encourager chaque 

acquéreur potentiel à déclarer honnêtement sa préférence. Il souhaite qu'il soit attribué à celui qui en 

retirera la plus grande satisfaction sans toutefois que ce dernier l'obtienne à un prix bradé, c'est à dire en 

deçà de la valeur que l'amateur lui accorde. La solution consiste à organiser des enchères sous pli cacheté 

et à attribuer l'objet convoité au plus offrant mais à un prix correspondant à l'offre de second rang. Cette 

règle incite chaque participant à déclarer strictement sa préférence. Voyons pourquoi à travers un exemple. 

Imaginons qu'il y a plusieurs acquéreurs potentiels dont A qui est prêt à débourser au plus 50 MF pour 

obtenir l'objet ; en d'autres termes sa préférence est de 50. S'il déclare une somme supérieure, disons 75, 

et que l'offre immédiatement inférieure d'un autre participant est de 70, A emporte l'objet mais subi une 

perte nette de 20 puisqu'il a payé un objet 70 MF qui ne lui rapporte qu'un gain de 50 MF. Surévaluer sa 

préférence est donc une stratégie qui peut se solder par une perte. C'est aussi une stratégie qui ne procure 

jamais d'avantage. A ne retire un bénéfice net que s'il paie moins de 50 MF, ce qui implique que toutes 

les autres offres sont inférieures. Dans ce cas, A l'aurait aussi emporté en faisant une offre juste égale à sa 

préférence. Gonfler son offre ne change donc rien. Examinons maintenant le cas où A déclare une offre 

inférieure à son consentement à payer. S'il déclare par exemple 30 MF alors que l'offre la plus élevée est 

de 40 MF, il subi un manque à gagner de 10. En effet, il aurait obtenu l'objet pour 40 MF en déclarant sa 

véritable préférence de 50, alors qu'en déclarant 30 il n'obtient pas l'objet et son utilité ne varie donc pas. 

Cette stratégie ne procure également jamais d'avantage. Si A l'emporte en sous-évaluant sa préférence, il 

l'aurait aussi emporté en déclarant honnêtement sa préférence. Déclarer la vérité est donc ici une stratégie 

dominante. 

En outre, cette règle d'enchère satisfait l'intérêt général. Comme il s'agit d'une peinture ancienne, on 

n'a pas à se préoccuper ici de son coût de production. En revanche, il faut tenir compte d'un coût 

d'opportunité pour la collectivité. En attribuant la peinture à un participant, le commissaire-priseur prive 

les autres acquéreurs intéressés de leur satisfaction à consommer le bien. Si la peinture est attribuée au 

plus offrant, le coût d'opportunité pour la collectivité est égale à l'offre de second rang, c'est à dire la 

deuxième préférence la plus élevée (et non à la somme des préférences, car dans tous les cas de figure, la 

peinture étant unique elle ne peut être attribuée qu'à un seul amateur). C'est le cas qui correspond à 

l'arrangement alternatif qui maximise l'utilité. Si la peinture est attribuée à un autre acquéreur, le coût 

d'opportunité pour la collectivité s'élève cette fois, au prix de retrait du plus offrant. Ce dernier 

arrangement est inefficace car il ne minimise pas le coût collectif. 

En résumé, dans le système d'enchère de Vickrey, l'agent paye une redevance qui est égale au coût que 

sa participation impose au reste du groupe (dans le cas considéré plus haut, cette redevance est égale à la 

préférence du second offreur, si l'agent emporte le bien et est égale à 0 si l'agent n'obtient pas le bien). 

C'est le même principe que suit le mécanisme de Clarke and Groves dans le cas des biens collectifs. 

Voyons ce mécanisme à travers un exemple numérique, car le modèle général est très technique. Dans 

la matrice ci-dessous, on a considéré trois agents A, B, C et deux projets publics I et II, par exemple un 

chemin goudronné ou en terre qui réuni les propriétés des agents. 

A B C 

Projet I route en terre 10 19 30 

Projet II route goudronnée 15 10 40 

Redevance additionnelle 0 0 4 

Les deux premières lignes indiquent les préférences de chaque agent pour les deux biens. Si chaque 

propriétaire déclare honnêtement sa préférence, la route goudronnée sera choisie car elle génère un 

accroissement de bien-être total de 65 au lieu de 59. La troisième ligne indique la redevance exigée. Bien 

que A préfère la route goudronnée, il ne paie pas de charge car même sans sa participation, cette option 

l'emporte. L’accroissement de bien être est supérieur de (10+40) - (19+30), soit 1, en faveur de la route 

goudronnée. B ne paye pas non plus de redevance car ce n'est pas le projet qu'il préfère qui est choisi. C 

CERNA 8



paye, en revanche une charge de 4, car sans sa participation l'accroissement de bien-être pour la 

collectivité constituée des deux autres participants est de 29 pour le projet de route en terre contre 25 pour 

la route goudronnée. Il est facile au lecteur de vérifier qu'aucun des trois propriétaires n'a intérêt à déclarer 

une préférence différente de la sienne. Par exemple, A n'a pas intérêt à mentir puisque l'option choisie est 

celle qu'il préfère et ne lui coûte pas de taxe additionnelle. 

La dissimulation des préférences pour les biens collectifs se rattache au problème plus 

général de l’asymétrie d'information entre réglementeur et réglementé ; les procédures 

permettant de la corriger font partie des mécanismes d'incitation à révéler l'information 

cachée. Si le planificateur ne connaît pas les préférences des agents, son intervention pour 

financer les biens collectifs ne peut atteindre qu'un optimum de second rang. Il est obligé de 

laisser à l'agent supérieurement informé une rente d'information. 

1.2. L’inefficacité du marché en présence de biens non-rivaux 

La non-rivalité est la propriété qu'un bien puisse être consommé simultanément par 

plusieurs personnes sans que la quantité consommée par l'une diminue les quantités 

disponibles pour les autres. Les biens déjà cités du phare, de la défense nationale, ou du 

programme de télévision remplissent cette propriété. En regardant une émission sur tel 

canal, je ne prive pas un autre téléspectateur de la consommation du même programme. Ce 

n'est pas en revanche, le cas du banc de poisson déjà cité aussi au titre des biens nonexcludables. 

La capture des dorades ne bénéficie qu'à celui qui la réussi ; c'est autant de 

poissons qu'un autre chalutier ne pourra attraper. La non-rivalité peut se décliner de deux 

autres manières en disant que chaque utilisateur consomme la même unité de bien, ou en 

disant qu'un consommateur additionnel du bien n’entraîne pas de nuisances de congestion. 

Quelle que soit la formulation retenue, la conséquence de la non-rivalité en termes 

économiques est la même : le coût marginal pour servir un utilisateur supplémentaire est nul. 

C'est cette propriété économique qui est à l'origine d'une autre défaillance du marché en 

présence d'un bien collectif : le rationnement sous-optimal. Elle est illustrée par le cas du 

péage d'un pont représenté par la figure 1. 

CERNA 9



Montant du péage 

Figure 1 

P 

Capacité 

du pont 

R 

m 

p 

A 

0 q° q∗ T 

Nombre de 

passagers 

La courbe Rm est la fonction de demande pour la traversée du pont au dessus de la rivière qui 

permet par exemple d'éviter un long détour. Elle indique l'utilité de ce bien pour ses 

utilisateurs potentiels et les sommes qu'ils sont disposés à payer en conséquence. Rm est 

égale à la recette moyenne du producteur. On suppose que le coût marginal pour servir un 

passager supplémentaire est nul : les travaux d’entretien ne varient pas avec le nombre 

d'utilisateurs et la capacité de l’ouvrage d'art est supérieure au nombre de clients potentiels 

(T>q*). Supposons que le péage que doit fixer un entrepreneur pour juste couvrir ses coûts 

d'investissements et de maintenance soit égal au montant p. Le nombre de traversées est 

alors de q° ; les recettes du producteur s'élèvent à l'aire Oq°Ap ; puisque son surplus est nul, le 

surplus social se réduit au surplus consommateur, soit l'aire pAP. Du point de vue de l'intérêt 

général, cette situation est sous-optimale car le surplus est inférieur au surplus dégagé en 

l'absence de péage. En effet, en l'absence de péage, le surplus est plus grand de la valeur de 

l'aire du triangle q°q*A. Décomposons-le pour le vérifier. Le surplus producteur est négatif 

(moins l'aire Oq°Ap) puisqu'aucune recette de péage n'est perçue. Le surplus consommateur 

est quant à lui égal à la totalité de la surface du triangle Oq*P. Le surplus total vaut donc 

Oq*P moins Oq°Ap. Ainsi si le déficit de l'entrepreneur n'est pas financé par des ressources 

publiques, le pont sera sous-utilisé et entraînera une réduction de bien-être. 

La propriété de non-rivalité conduit ainsi à une tarification de la fourniture privée des biens 

qui entraîne un rationnement sous-optimal des consommateurs. La recommandation 

normative est qu'il revient à la puissance publique de financer les biens non-rivaux à partir le 

l'impôt. Cette recette sera affectée à l'administration qui produira le service, ou à une 

entreprise privée à qui sera confiée la production et la gestion du bien. Le lecteur aura 

remarqué que le problème de la non-rivalité, de même que sa solution est très similaire à 

celui posé par le monopole naturel. La différence est que pour ce dernier le coût marginal est 

CERNA 10



non nul. 

1.3. Les différents types de biens 

Les propriétés de non-excludabilité et de non-rivalité, dont nous venons de voir qu’elles 

soulèvent chacune un problème d’inefficacité différent, sont indépendantes. Il existe en 

effet des biens non-excludables mais rivaux et des biens excludables mais non-rivaux. C'est 

ainsi qu'un banc de poisson est une ressource qui ne bénéficie qu'à celui qui la capture mais 

avant sa pêche aucun chalutier qui navigue dans les parages ne peut-être exclu de tenter sa 

chance. A l'inverse, un programme crypté de télévision ne peut-être regardé que par les 

ménages disposant d'un décodeur mais la consommation individuelle d'un abonné n'empêche 

pas celle d'un autre abonné. 

Les différentes combinaisons des deux propriétés font donc apparaitre quatre catégories de 

biens. 

Non-rival 

Rival 

Les biens collectifs 

Non-excludable 

Biens collectifs 

(ex. phare, défense 

nationale) 

Biens en commun 

(ex. banc de poissons) 

Excludable 

Biens de club 

(ex. programme de 

télévision crypté) 

Biens privés 

(ex. pomme, paire de 

chaussures) 

Le cadran supérieur gauche du tableau regroupe les biens collectifs définis par Samuelson 

[1954] par opposition aux biens privés. Ces derniers sont consommés par un individu et un 

seul, tandis que les biens collectifs sont accessibles à l’ensemble de la communauté, chacun 

disposant de la même quantité. La fonction d’utilité des agents prend une nouvelle 

expression qui comprend à la fois des biens privés et des biens collectifs (cf. tableau 1). 

CERNA 11



Tableau 1 

(1)Fonction traditionnelle d' utilité d' un individu i pour des biens x 

U 1 = U 1 (X 1 

i , X2 

i , ..., X n 

i ) 

avec la quantité de biens X j = Σ S X j 

i i = 1 

(2) Fonction d' utilité de Samuelson 

U i = U i i i 

(X i i i 

1, X 2,..., X n,X n+1 ,...,X n+m ) 

i 

avec la quantité de bien collectif Xn+j = X n+ j 

(3) Fonction d' utilité de Buchanan 

[ ] 

U i = U i i i i i i 

(X 1 , N1 ), (X 2 , N2 ),...,(X n+m ,Nn+m 

i ) 

où Nj est le nombre de personnes qui utilise conjointement le bien Xj 

La recommandation de l’économie publique est de financer la production des biens collectifs 

à partir de fonds publics. Remarquons que cette prescription est justifiée par deux fois 

puisqu’elle découle de chacune de deux propriétés prises isolément qui caractérisent les biens 

collectifs : l’intervention publique est requise au titre du caractère de non-excludabilité et 

également au titre du caractère de non-rivalité. 

Les biens de club 

Les biens excludables non-rivaux (ex. une chaine de télévision à abonnement, un club de 

tennis, une piscine, un réseau de communication d’information, un parking de marché, etc.) 

sont qualifiés de biens de club. Chez Samuelson cette catégorie ne fait pas l’objet d’un 

traitement analytique particulier. Car il la regroupe en fait avec les biens collectifs. 

Samuelson recommande en effet que les biens non-rivaux soient gratuitement mis à 

disposition de tous leurs utilisateurs potentiels. S’il existe un dispositif permettant d’assurer 

l’excludabilité du bien (ex. une barrière à l’entrée d’un pont ou d’une route), il ne doit pas 

être utilisé. En d’autres termes, Samuelson propose de rendre non-excludables tous les biens 

non rivaux. 

La notion de bien de club a été formalisée par Buchanan [1967]. Cet économiste de l’Ecole 

du choix public introduit le nombre de membres des communautés d'intérêt comme variable 

clef des biens consommés. Il formule une fonction d'utilité qui attache à chaque bien le 

nombre d'individus qui en partagent la consommation. Apparait ainsi toute une catégorie de 

biens intermédiaires entre les biens privés de consommation individuelle et les biens 

collectifs utilisés en commun par la totalité de la population. 

Le problème soulevé par ce type de biens est celui de la taille optimale du club. Il s’agit de 

déterminer à la fois le nombre d’adhérents et la taille des équipements qu’ils veulent utiliser. 

CERNA 12



D’un côté, il est souhaitable que l’effectif du club soit le plus élevé possible. Le coût 

individuel de production et d'entretien du bien (y compris le coût du dispositif d’exclusion qui 

permet de réserver le bien aux membres) diminue avec la taille du club quand un plus grand 

nombre de membres participent aux dépenses. Ceci pousse à accepter de nouveaux membres. 

D’un autre côté, le phénomène de congestion qui s'amplifie avec la taille contrarie 

l’expansion du club. L'arrivée de nouveaux membres permettra de baisser la cotisation 

annuelle d'une association de tennis mais va diminuer le bénéfice que chacun retire des 

installations car il sera plus difficile d'obtenir un court. Comme l'indique la figure 2, pour un 

niveau d'output donné (ex. : une piscine olympique), il y a un effectif optimal du club. 

Inversement, pour un nombre de membres donné, il y une quantité optimale du bien à 

produire (ex. la construction de 8 courts de tennis). Cette seconde relation est illustrée par la 

figure 3. Pour le cas où le club n'a qu'un seul membre, il peut très bien se faire que la quantité 

optimale soit nulle ; ceci est illustré par les courbes C1 et B1 où le coût total par personne 

croît plus vite que le bénéfice total. Pour un seul adhérent, il est inutile de disposer de 

plusieurs courts de tennis, ou même d'un seul... Comme l'objectif de production dépend du 

nombre de membres et réciproquement, la particularité des biens de club est qu'il est 

nécessaire de déterminer simultanément l'effectif et la quantité optimale. La taille optimale 

du club correspond au nombre optimal de membres pour une capacité optimale du bien 

produit (cf. figure 4). 

Figure 2 : Effectif optimal pour une quantité de biens fixée 

(ex. : une piscine de taille olympique) 

Y1 

E1 

Bh 

Ch 

0 

N=1 S1 Sh 

B1 

C1 

Personnes 

CERNA 13



Figure 3 : Quantité de bien optimale pour différents effectifs 

(ex. : taille de la piscine à construire) 

C1 

N=1 

N=1 

B1 

N=k 

Bk 

Ck 

N=k 

0 

Qk 

Quantité de biens 

Figure 4 : Taille optimale du club 

Effectif optimal 

Quantité optimale 

Quantité de biens 

0 

Nombre de personnes 

Dans le cas des biens collectifs, seule la question de la quantité optimale s’était posé puisque 

l'effectif est fixe ; c'est le total de la population. Une autre différence entre les deux types de 

bien est que le bien de club correspond à une adhésion volontaire [Cornes et Sandler, 1986]. 

Les individus ne contribuent au financement du bien de club que s'ils en retirent un bénéfice 

net. Dans le cas du bien collectif, la participation n'a pas forcément un caractère volontaire 

car le bien peut nuire à certains. C'est l'exemple de la protection de défense nationale pour 

un pacifiste, ou de l'eau du robinet fluorée pour ceux qui s'opposent à l'emploi de cet additif. 

CERNA 14



Les biens en commun 

La propriété de rivalité associée à celle de non-excludabilité défini les biens en commun. Le 

problème posé est celui de gérer des dotations communes en évitant les effets de congestion. 

Ici, les biens sont déjà produits et le comportement de passager clandestin entraine leur surconsommation. 

Appliqué aux ressources naturelles le problème est connu sous le nom de 

tragédie des communaux [Hardin, 1968]. Il stipule qu’en l’absence d’une privatisation 

aboutissant à la propriété individuelle ou d’une intervention publique contraignant les 

conditions d’usage collectif de la ressource, le bien en commun est nécessairement appelé à 

être sur-exploité. Par exemple s’il n’y a pas de quota, le comportement individuel des 

pêcheurs les conduit à épuiser les ressources halieutiques. Lorsqu'un pêcheur capture des 

jeunes en âge de se reproduire, il contribue à réduire le stock de poissons futur ; cette action 

pénalise l'ensemble des pêcheurs, y compris son auteur. Mais à la différence des autres 

pêcheurs, celui qui agit ainsi voit sa nuisance compensée par un gain qu’il est le seul à 

s’approprier, une prise supplémentaire ; sa situation nette peut ainsi s'améliorer. Chaque 

pêcheur est tenté de suivre ce comportement de passager clandestin, ce qui aboutit à 

l’épuisement de la ressource naturelle. 

L’exemple de la pêche montre que le problème des biens non-excludables rivaux peut être 

formulé en terme d’externalité publique et réciproque : publique puisque le comportement du 

pêcheur entraine une nuisance qui est la même pour tous ; réciproque parce qu’il est à la fois 

la source et l’un des récepteurs de l’effet externe. 

On aurait pu illustrer aussi cette équivalence entre bien commun et externalité publique 

réciproque en prenant l’exemple des embouteillages sur une route. En rejoignant une voie de 

circulation à grande vitesse mais où le trafic est dense, l’automobiliste contribue à ralentir le 

flot de véhicules. Mais la congestion additionnelle qu’il occasionne - mais aussi qu’il subi - 

est négligeable en comparaison de son gain (éviter d’emprunter une petite route où la 

vitesse de circulation est limitée). Pour la même raison, les autres automobilistes entrent 

également sur l’autoroute qui devient alors complètement embouteillée. 

Biens partiellement excludables et partiellement rivaux 

Dans la classification des biens en quatre types nous avons considéré que la non-excludabilité 

et la non-rivalité étaient des fonctions discrètes prenant la valeur 0 ou 1 selon la nature 

intrinsèque des produits et des services concernés. 

Pourtant l’excludabilité varie graduellement selon l'état de la technique et du droit. Un 

programme de télévision est non-excludable seulement si les brouilleurs et décodeurs du 

signal n'ont pas été mis au point. Les coins à champignon de la forêt communale ne sont 

CERNA 15



pas excludables tant que la municipalité n'a pas pris un arrêt (et su le faire respecter) 

interdisant le ramassage des cèpes et girolles aux touristes de passage. Il ne s'agit plus de 

savoir si l'accès d'un bien peut-être limité par un dispositif physique ou juridique mais quel est 

le coût de mise au point et de mise en oeuvre d'un tel dispositif. Les biens peuvent alors se 

ranger selon un coût d'excludabilité qui prend différentes valeurs, et non être classés dans les 

deux uniques catégories des biens purement excludables et des biens purement nonexcludables. 

De même la rivalité est graduelle en fonction de l’état des techniques et du nombre 

d’utilisateurs. Plutôt que d’envisager seulement deux situations contrastées celle de la 

congestion et celle de la non-congestion, on peut mesurer le degré de rivalité d’un bien par 

le coût total marginal de congestion, c’est à dire la somme des pertes d’utilité des membres 

du club liée à l’entrée d’un nouveau venu. 

Relativiser ainsi les deux propriétés des biens collectifs permet de gagner en réalisme. Mais 

cela ne doit pas aboutir à remettre en cause la classification des biens obtenue en combinant 

les deux propriétés. Les trois catégories de biens autres que les biens privés auquels l’analyse 

économique à l’habitude de se référer correspondent en effet chacune à un type particulier 

de problème pratique d’action collective. Les biens collectifs soulèvent la question de la 

production économique de services publics comme la défense nationale, la sécurité intérieure 

ou l’administration de la justice. Les biens de club correspondent au problème de la taille des 

associations regroupant des usagers se partageant le même bien ou service, à l’exemple bien 

sûr des clubs sportifs et de loisir, mais aussi des services communs d’immeubles, des groupes 

d’intérêts professionnels, des syndicats, etc. Enfin, les biens en commun posent le problème 

des mesures collectives à prendre pour éviter les méfaits de la congestion que ce soit sous la 

forme de la sur-exploitation d’une production naturelle comme l’eau des nappes aquifères ou 

la sur-consommation d’une production humaine comme les infrastructures de transport, ou 

les espaces verts urbains. 

1.4. L’offre privée de biens collectifs 

Jusqu'ici, le lecteur aura sans doute été convaincu par l'argumentation théorique de 

l’économie publique justifiant l'intervention de l'Etat pour financer et offrir la gratuité 

d’accès des biens collectifs ; plus encore sans doute que par l'argumentation avancée pour les 

cas d'externalité et de monopole naturel puisqu'il y a ici non une raison d’échec du marché 

mais deux : le problème de passager clandestin et le rationnement sous-optimal. D'autre 

part, les exemples cités semblent aller de soi. Le phare en particulier est une illustration très 

convaincante ; c'est pourquoi elle est si abondamment citée depuis John Stuart Mill. Il s'agit 

pourtant d'un pur exemple académique. Il faut attendre l'année 1974 pour disposer d'une 

CERNA 16



première étude économique empirique, l'analyse historique de R. Coase sur l'évolution du 

système britannique des phares et balises qui montre que dès le milieu du dix-septième siècle : 

« Contrairement à la croyance de nombreux économistes, le service des phares est fourni 

par l'entreprise privée (...) Les phares ont été construits, gérés, financés, possédés par des 

personnes privées (...) Le rôle du gouvernement était limité à l'établissement et l'application 

du droit de propriété sur les phares. » Comment prétendre alors que le phare est le type 

même de bien qui ne peut être fourni qu'à l’initiative de l'action publique ? Où est l'erreur du 

raisonnement théorique exposé précédemment sur les défauts du marché en présence de 

biens collectifs ? 

L’offre privée optimale de biens non-rivaux 

Réexaminons l’hypothèse de la nécessité d’une intervention publique pour assurer l’accès 

gratuit des biens non-rivaux. Ne peut-on pas envisager d’autres solutions que le financement 

public qui seraient capables de parvenir à un équilibre de Paréto ? 

Montrons tout d’abord que l’argument théorique de l'inefficacité du marché en présence de 

biens non-rivaux n'est pas fondé dans un monde de coûts de transaction nuls. On peut en 

effet appliquer le théorème de Coase et concevoir une négociation entre les parties 

intéressées qui conduit à maximiser le bien-être collectif. Cette solution est appliquée au cas 

du pont dans l'encadré 3. 

Une autre solution d’offre privée efficace, proposée par Demsetz [1970], consiste à 

discriminer les tarifs selon les consentements à payer des utilisateurs. Les coûts 

d’élaboration et de mise en oeuvre de la discrimination sont supposés nuls. Un fournisseur de 

bien non-rival est donc capable sans que cela occasionne de dépenses : (i) de proposer à 

chaque utilisateur un contrat individuel qui les engage à souscrire une redevance égale à leur 

consentement à payer, (ii) de faire respecter ces contrats. Rappelons qu’une telle 

discrimination est efficace en reprenant l’exemple du pont. Si l’entreprise de travaux publics 

est en mesure de fixer pour chaque passager un péage égal à sa disposition à payer, le 

passager marginal (c'est à dire celui qui a le plus faible consentement à payer) est servi, sans 

que cela ne détériore la situation des autres passagers. On abouti bien à un optimum de 

Paréto. En maximisant son profit, l'entreprise maximise aussi le surplus social puisque la 

discrimination lui permet de s'en approprier la totalité. L'allocation à laquelle on parvient 

ainsi est très inégalitaire mais elle efficace. 

CERNA 17



Encadré 3 : La négociation entre fournisseurs et utilisateurs de bien non-rival 

Supposons un tarif égal à p aux utilisateurs dont le consentement à payer pour l'usage du pont est égal 

ou supérieur à ce montant et qui rémunère les dépenses d'investissement et de maintenance de l'entreprise 

de travaux publics. Dans un monde sans coût de transaction, cette situation non optimale va s'orienter 

spontanément vers un équilibre de Paréto. Il va en effet de l'intérêt de l'entreprise et des utilisateurs déjà 

servis de former une coalition et de proposer aux utilisateurs exclus par le péage de payer une contribution 

d'usage inférieure à p dès lors que ces derniers acceptent de partager avec la coalition une partie de leur 

accroissement de bien-être. Le montant de ce transfert pour une variation Dp = (p - p') est borné par les 

aires p'CAp et p'BAp. Un transfert à la coalition de p'CAp ne modifie pas sa situation tandis qu'elle 

améliore de CAB, celle des utilisateurs auparavant exclus. Un transfert à la coalition de p'BAp améliore 

sa situation de CAB mais ni n'améliore ni ne dégrade la situation des utilisateurs dorénavant servis. Entre 

ces deux valeurs de transferts, toute les répartitions sont possibles. En l'absence de coût de négociation 

entre les parties, le marchandage se déroule jusqu’au moment où la taille du gâteau (l'aire du triangle 

ABC) à partager est maximale, c'est à dire avec la participation de l'usager marginal. Il n'y a plus de gain 

à l'échange à réaliser. 

Montant du péage 

p 

A 

p’ 

C 

B 

Nombre de 

passagers 

Si l’on se place maintenant dans l’hypothèse de coûts de transaction positifs, les différentes 

solutions, l’offre publique sans péage, la négociation et la discrimination ont des coûts 

d’élaboration et de mise en oeuvre qui leurs sont propres. Une argumentation à propos des 

différentes solutions de réduction des externalités de pollution a montré qu’il n’y a pas de 

solution qui soit systématiquement meilleure (i.e., moins coûteuse) qu’une autre et que seule 

l’étude au cas pas permet de trancher. Une étude de cas intéressante à citer car elle est à 

l’origine d’une controverse avec Samuelson [1958] est celle menée par Minasian [1964] sur 

le choix entre un programme de télévision financé par la publicité et dont l’accès est libre et 

un programme exclusivement réservé à des abonnés. 

Un des points clefs de l’examen de l’efficacité relative des différentes solutions d’offre de 

biens non-rivaux porte sur la comparaison entre les pertes respectives de l’accès gratuit et 

de l’accès payant. En optant pour un financement par l’impôt, l’autorité publique se prive 

d’une source d'information sur la satisfaction des besoins des utilisateurs. Cette source est le 

signal-prix qu'apporte une redevance assise sur l'usage. Le prix communique des informations 

sur l’opportunité d'améliorer la qualité du service offert (par exemple la propreté des 

vestiaires d'une piscine en embauchant un employé supplémentaire) ou d'augmenter la 

capacité des infrastructures (par exemple construire un pont d’une plus grande capacité à la 

place de l'ancien). De son côté, l’accès payant, dans le cadre d’une tarification qui est 

nécessairement imparfaite, du fait des coûts de transaction positifs (prix unique ou 

CERNA 18



discrimination imparfaite) prive de façon non-optimale certains usagers de la 

consommation du bien. 

Dès lors que l’offre privée de bien non-rivaux est optimale dans un monde de coûts de 

transaction nuls et qu’elle n’est pas nécessairement moins efficace que l’offre publique dans 

un monde de coûts de transaction positifs, la recommandation de Samuelson est caduque : il 

n’est pas nécessaire de rendre non-excludables tous les biens non-rivaux, de les mettre à la 

disposition gratuite des utilisateurs. 

L’incapacité privée à offrir des biens non-excludables 

Il est utile pour la clarté de l’exposé de distinguer ici trois questions qui seront 

successivement discutées : celle de l’incapacité de l’initiative privée (individuelle ou 

coopérative) à offrir des biens non-excludables ; celle de la non-optimalité parétienne de 

l’offre privée de ces biens ; celle, enfin, de l’efficacité relative de l’offre privée par rapport 

à l’offre publique. 

Le comportement de passager clandestin et sa traduction en dilemme du prisonnier sont 

avancés par l’économie publique pour expliquer que la fourniture privée d'un bien nonexcludable 

est impossible. Mais, comme son nom le suggère, le dilemme du prisonnier met 

en scène des joueurs qui sont dans l'impossibilité de communiquer. En conséquence, ils ne 

peuvent pas mettre au point un accord sur le coup qu'ils vont jouer, ni mettre au point un 

système de rétorsion, si l'accord n'est pas respecté. Dans le cas d’un bien non-excludable 

comme un phare, telle n'est pas la situation. Rien n'empêche un entrepreneur de travaux 

publics de passer un contrat avec les armateurs souhaitant la construction d’un phare qui 

assurerait une meilleure sécurité à leurs navires. Le contrat peut s’accompagner d'un prépaiement 

calculé de telle sorte qu'il diminue l'intérêt de la défection quand l'investissement 

est réalisé ; le risque de passager clandestin est réduit et l’offreur peut alors trouver son 

compte à l'opération. En d'autres termes, un entrepreneur privé peut négocier la production 

du bien non-excludable avec ses utilisateurs potentiels. 

Dans quelles circonstances cette négociation peut aboutir à la fourniture du bien ? Un 

élément de réponse évident est que les bénéfices attendus par les utilisateurs soient supérieurs 

aux coûts des fournisseurs. Un second élément est que le respect du contrat soit assuré. Celui 

qui ne paye pas la contribution prévue au contrat qu’il a signé alors qu’il profite du bien doit 

encourir un risque de sanction qui le dissuade d’agir de la sorte. Il faut donc prévoir que le 

coût du contrat (de son élaboration, mais aussi du système de surveillance et d’amende qui lui 

est attaché) soit inférieur aux bénéfices liés à l'utilisation du bien. Troisième élément, il est 

bien entendu nécessaire que les droits de propriété soient garantis par l’Etat. Il faut que ceux 

qui n’ont pas signé le contrat en espérant ultérieurement disposer gratuitement du bien 

CERNA 19



puissent être condamnés pour cet abus, ce qui signifie pour l’entrepreneur privé des coûts 

supplémentaires en actions de surveillance et de recours en justice. 

L’incapacité de l’initiative privée à offrir des biens non-excludables peut également être 

levé par un effort d’innovation des fournisseurs potentiels aboutissant à la mise au point 

d’un dispositif technique d’exclusion. A condition que le coût d’invention et de maintenance 

de ce dispositif soit inférieur à la disposition à payer des usagers pour le bien ainsi rendu 

excludable. 

En résumé, pour observer la fourniture privée il faut que les bénéfices que vont retirer les 

utilisateurs soient supérieurs aux coûts de la production du bien et du dispositif d'excludabilité 

qu'il soit juridique ou technique. La production d’un bien non-excludable n'est donc pas en 

théorie nécessairement hors de portée de l'initiative privée, cela dépend des dépenses 

contractuelles ou d'innovation technique que les entrepreneurs doivent consacrer pour 

rendre le bien excludable. 

Mais cette offre privée peut-elle aboutir à un équilibre de Paréto ? Montrons tout d'abord 

que la fourniture privée est efficace au sens de Paréto si les coûts de transaction sont nuls. 

Dans un monde sans coût de transaction, le coût du marchandage est nul ; il en est de même 

pour le coût de la rédaction et du respect des contrats. Il en découle que les fournisseurs 

privés peuvent toujours assurer l'exclusion de leurs services par un contrat auprès des 

utilisateurs potentiels. Il n'y a pas d’inefficacité liée au coût d'exclusion puisque ce dernier 

est nul. Dit d'une autre manière, dans un monde sans coût de transaction, tous les biens sont 

excludables : la propriété de non-excludabilité des biens ne peut ni apparaître, ni persister. 

Pour départager la fourniture publique et privée de biens collectifs - notre troisième 

question - il faut donc prendre pour référence un monde de coûts de transaction positifs. Les 

coûts de transactions sont-ils en défaveur de la fourniture privée, et, a contrario, en faveur 

de la fourniture publique ? Encore une fois, il n'y a pas de réponse générale à cette question. 

Ce n'est qu'en examinant l'ensemble des coûts, en particulier ceux supportés par les 

entrepreneurs pour décourager le comportement de passager clandestin et négocier et 

contracter avec les utilisateurs, et des variables liées au contexte, comme le nombre de 

parties concernées, la réputation et le pouvoir de coercition de l'autorité publique par 

rapport à l'organisation privée, que la supériorité d'un mode sur l'autre peut-être avancée. 

Voyons comment à travers deux dimensions, l’incitation à révéler ses préférences et le 

nombre d’usagers potentiels, comment l’efficacité relative de l’offre publique sur l’offre 

privée relève du cas par cas. 

Partons du cas du comportement de passager clandestin selon la formulation plus réaliste et 

plus subtile du problème donnée aujourd’hui par la théorie moderne de l'économie publique. 

CERNA 20



Cette formulation est qu'adopter un comportement de passager clandestin, revient non pas à 

refuser de contribuer pour l'usage du bien mais consiste à déclarer avoir un intérêt inférieur à 

son consentement à payer. Le fournisseur privé et le fournisseur public sont tous les deux 

confrontés à ce problème de révélation des préférences. Un enquêteur public en charge 

d'évaluer l'intérêt des pêcheurs pour l'installation d'un nouveau phare ou un entrepreneur 

privé croyant entrevoir là un projet rentable se heurteront semblablement à des individus qui 

ont intérêt à sous-évaluer leurs préférences. Il est tout à fait concevable que les répondants 

biaisent moins leurs déclarations quand il s'agit d'un projet de la puissance publique. Il suffit 

d'invoquer que dans ce cas leur sens civique et leur altruisme sont plus prononcés. Mais il 

s'agit là d'une raison purement de circonstance. Dans un pays où la puissance publique est 

synonyme de bureaucratie, voire de corruption, et l'entreprise privée parée de toutes les 

vertus, la situation s'inversera. 

Les coûts de transaction relatifs de l’offre privée et de l’offre publique dépendent aussi du 

nombre d'utilisateurs. S'ils sont en petit nombre, comme les pêcheurs utilisant le service des 

phares et balises en comparaison des habitants d'un pays bénéficiant de sa défense nationale, 

ils seront probablement inférieurs. En effet, les coûts de négociation augmentent rapidement 

avec la taille des coalitions, ce qui pénalise la solution privée. Il en est de même pour les 

coûts de mise en oeuvre et de respect des contrats. Plus la taille de la coalition est grande, 

plus le nombre de contrats à passer est élevé, et surtout plus la défection d'un individu à 

tendance à passer inaperçue. Le respect du contrat présuppose un coût de surveillance et un 

pouvoir de coercition élevés. Il est traditionnellement considéré que cela donne un avantage 

à l’offre publique car l'Etat pour appliquer le droit bénéficie souvent d'économies d'échelle, 

et, disposant du monopole de l'exercice de la violence, est doté d'un pouvoir de coercition 

supérieur à celui des organisations privées. Il s'agit d'une explication liée à un contexte 

particulier. Pendant longtemps, le droit des communautés privées a largement été associé à 

des mécanismes de sanction très coercitifs. Il suffit d'évoquer les règles religieuses ou le code 

de l'honneur attaché au duel. 

2. La réglementation des biens collectifs appliquée aux 

services publics 

La réforme de réglementation des industries de réseau amène à reconsidérer la 

transformation des missions de services publics qu’elles sont traditionnellement chargées 

d’assurer. Après avoir présenté les liens qui rapprochent les notions de bien collectif et de 

service public, et la doctrine juridique et politique française en la matière, nous examinerons 

comment l’ouverture à la concurrence amène à redéfinir les missions de service public et 

leur financement. 

CERNA 21



Cette partie donne l’occasion de traiter les aspects redistributifs associés à la 

réglementation. En France, la réglementation de service public appliquée aux industries de 

réseau vise à réduire certaines inégalités entre différents territoires et entre différents 

ménages plutôt qu’à corriger des inefficacités du marché. 

2.1. Service public et bien collectif 

Les activités de services publics regroupent un ensemble très vaste et hétérogène de services 

collectifs réglementés par l’Etat : des services administratifs comme la délivrance des 

passeports ou l’enregistrement de l’état civil, des services sociaux comme ceux offerts par 

les hôpitaux, des services industriels et commerciaux comme ceux fournis par EDF et la 

SNCF ; des services qui sont aussi bien assurés par des administrations centrales, des 

établissements publics, des régies municipales, que par des entreprises publiques ou privées ; 

des services étendus à l’ensemble du territoire comme la télévision publique nationale, ou des 

services collectifs locaux comme les pompes funèbres et la distribution d’eau ; enfin, on 

trouve aussi bien des services payants que des services gratuits. Le caractère de service public 

de ces diverses activités est le résultat de décisions politiques et juridiques prises par le 

pouvoir législatif et le juge administratif (au premier rang desquels le Conseil d'Etat). Quel 

éclairage l'analyse économique des biens collectifs permet-il de porter sur la séparation ainsi 

faite entre des services qui sont publics et des services dits ordinaires qui ne le sont pas ? 

La caractérisation économique des services publics 

Le tableau ci-dessous dresse une classification économique des services publics. Cette 

classification fait appel à différentes catégories d’analyse qui ont été présentées dans la 

partie précédente sur les biens collectifs. 

Biens de club 

Accès payant 

Service public 

marchand 

Financement par 

les recettes 

perçues auprès 

des usagers 

Consommation 

facultative 

Electricité 

Téléphone 

Accès gratuit 

Service public 

non marchand 

Financement 

mixte 

Financement par 

l’impôt 

Transports 

collectifs parisiens 

Cantines scolaires 

Piscines 

municipales 

Minitel 

Musées 

Ecoles 

Vaccinations 

Biens collectifs 

Consommation 

forcée 

Défense nationale 

Eclairage des rues 

Signalisation 

routière 

Le tableau fait apparaître que, contrairement à une idée souvent répandue, il n’existe pas 

une correspondance stricte entre service public et bien collectif. Les services publics 

CERNA 22



s’étendent bien au-delà des services qui possèdent la double propriété de non-excludabilité et 

de non-rivalité. Ils concernent également des biens de club, c’est à dire des biens dont la 

consommation collective peut-être fermée à certains usagers. 

Le haut et le bas du tableau regroupent deux types simples de services publics. Ils présentent 

chacun des caractéristiques opposées. Côté bas, on trouve des services non-marchands 

correspondant à des biens collectifs. Leur accès est gratuit. Leur production est financée par 

des fonds publics alimentés par l’impôt. Autre caractéristique, leur usage s’impose à tous. 

Les coûts d’évitement pour les individus réfractaires à leur consommation sont en effet très 

élevés. Ceux qui ne veulent pas bénéficier de ces services n’ont souvent pas d’autres choix 

que de quitter la commune ou le pays où ils résident. La défense nationale d’un territoire, 

l’éclairage des rues d’une cité et la signalisation routière sont donnés en exemple. Cette 

catégorie de services publics comprend les services offerts et imposés par la puissance 

publique à chaque citoyen de la nation (ou à chaque habitant de la collectivité locale dans le 

cas des services publics locaux). Côté haut, on trouve les services publics marchands. Cette 

fois il s’agit de bien de club : leur consommation est donc facultative et les droits d’entrée 

doivent couvrir la totalité du coût de fourniture des services. En France, les réseaux de 

distribution d’électricité et de communication téléphonique vocale se rangent parmi cette 

catégorie. 

Au milieu du tableau se concentrent plusieurs types intermédiaires de services publics. Ils 

sont délimités par trois frontières que l’Etat a le pouvoir de déplacer. L’Etat peut décider de 

rendre gratuit l’accès à certains biens de club. Ce peut être, par exemple, l’entrée à l’école, 

dans un musée ou sur un autoroute. Ces biens sont souvent offerts gratuitement alors qu’il 

est facile (i.e., peu coûteux) d’en réserver l’accès à ceux qui payent. Si l’école est gratuite et 

ainsi ouverte à tous les enfants d’âge scolaire, ou si un musée national est d’entrée libre le 

dimanche ce n’est pas faute d’un dispositif technique visant à exclure d’éventuels passagers 

clandestins. Ici, la non-excludabilité est le résultat de l’action publique plutôt que la cause. 

D’autre part, l’Etat peut décider de subventionner en partie des biens de club d’accès payant. 

C’est le cas des réseaux de transport collectif parisiens. Les recettes de billetterie ne 

couvrent qu’une partie des coûts de fourniture de l’infrastructure. De même, les cantines 

scolaires ou les piscines municipales sont subventionnées en partie par les collectivités 

locales. Enfin, l’Etat peut utiliser son pouvoir de coercition pour imposer la consommation 

de certains biens de club. C’est le cas déjà cité de l’école qui est en France obligatoire jusqu’à 

l’âge de seize ans. 

CERNA 23



La justification économique des services publics 

L’économie publique de la réglementation permet de légitimer un domaine très étendu de 

services collectifs réglementés par l’Etat. 

L’économie publique range naturellement l’ensemble des biens collectifs dans la catégorie 

des services publics. L’intervention de l’Etat est pour ces biens doublement justifiée. 

L’économie publique défend également le principe de rendre gratuit l’accès aux biens de club. 

En agissant ainsi la puissance publique évite un rationnement sous-optimal. Le lecteur 

reconnaît la prescription normative de Samuelson quand les coûts de congestion des biens 

excludables sont nuls. Une seconde raison avancée pour défendre le principe de la gratuité 

des biens de club est quand leur consommation est à l’origine d’externalités positives 

publiques. C’est l’argumentation proposée par exemple pour justifier la distribution gratuite 

de terminaux de Minitel au cours de la phase de lancement de cette technologie. En effet, 

plus l’effectif en ménages équipés s’élargit, plus les entreprises sont nombreuses à proposer 

de nouveaux serveurs, plus l’éventail de services s’étend pour le consommateur, plus il est 

utile de disposer d’un Minitel chez soi, ce qui, in fine, amène de nouveaux ménages à décider 

de s’équiper. Mais ce phénomène de boule de neige se déclenche difficilement spontanément 

s’il faut acheter un appareil. Chacun à intérêt à retarder son achat, à attendre que les autres 

fassent d’abord le premier pas car c’est celui le plus coûteux. La présence d’externalités 

positives peut aller jusqu’à prescrire d’imposer la consommation du bien à tous les citoyens 

au lieu de la laisser facultative comme dans le cas du Minitel. L’exemple communément 

avancé est celui de la vaccination obligatoire. Si chacun fait ce qu’il entend et se soucie 

uniquement de son propre intérêt, il va attendre que le reste de la population agisse, ce qui 

lui évitera d’agir lui-même et de supporter d’éventuels effets secondaires ou simplement 

l’inconfort d’une piqûre (le lecteur reconnaît encore une fois le problème du passager 

clandestin). Ce raisonnement est parfois appliqué aux services d’éducation et de formation 

qui bénéficient à ceux qui apprennent, mais aussi à l’ensemble du pays du fait de la 

corrélation observée entre la richesse d’une nation et le niveau d’études de ses habitants. 

Le concept d’externalité positive publique sert aussi de référence pour justifier la subvention 

partielle de l’Etat en faveur de certains biens de club. Le cas de figure typique est, en France, 

celui des services en réseau dans les secteurs du transport, de l’énergie et de la 

télécommunication. Leur présence dans les régions à faible densité de population contribue 

au maintien d’activités économiques hors des grandes agglomérations congestionnées. Ils 

participent ainsi à rendre l’aménagement du territoire plus efficace [Henry, 1997]. On peut 

toutefois s’interroger sur la visée d’efficacité d’une telle action dès lors qu’elle ne 

s’accompagne pas d’une politique symétrique d’internalisation des effets externes négatifs 

CERNA 24



dans les grandes métropoles où l’usage de la voirie pour la circulation et de l’atmosphère 

pour déverser des émissions polluantes reste gratuit. 

L’économie industrielle de la réglementation prend le contre-pied des recommandations 

précédentes. Reprenant à son compte les prescriptions de la théorie du choix public, elle 

défend l’idée que le service public doit être exclusivement limité au fonctions régaliennes de 

l’Etat, c’est à dire aux services de la sécurité intérieure, de la défense nationale et de la 

justice. Ce sont les seuls services collectifs qui doivent être offerts gratuitement à l’ensemble 

des citoyens et financés à partir de l’impôt. Les autres doivent être payés par les 

consommateurs. 

Il est suggéré par exemple que les biens collectifs locaux comme l’éclairage urbain ou la 

voirie soient financés directement par les propriétaires d’habitation et de commerce 

(syndicat de résidents, promoteurs, etc.) à l’exemple de ce qui se passe dans certaines villes 

américaines comme Saint Louis ou Arden [Foldvary, 1994]. Les biens collectifs locaux sont 

considérés comme des biens territoriaux dont le valeur est capitalisée dans les actifs 

immobiliers. Lorsqu’ils sont financés par le gouvernement à partir d’impôts sur la 

production, les propriétaires fonciers occupent de fait une position de passager clandestin. 

L’idée est en effet que les propriétaires bénéficient des infrastructures urbaines à travers le 

niveau de la rente foncière. Une augmentation de la quantité ou de la qualité des biens 

collectifs locaux se traduit par une augmentation des prix du terrain et des loyers que sont 

prêts à payer les utilisateurs. Pour les économistes du choix public, les propriétaires sont 

alors les mieux à même de décider la taille et le contenu des services publics locaux qui 

doivent être fournis. Les élus ne disposent pas d’une information aussi précise que les 

propriétaires, et ils sont suspectés de manipuler la taxation locale à des fins redistributives 

auprès de clientèles à fort pouvoir électoral plutôt que d’agir en cherchant les solutions de 

moindre coût. 

Le financement public des biens collectifs locaux n'est envisagé par ces économistes que 

dans un cas de figure théorique : celui d'une concurrence pure et parfaite entre municipalités. 

Il s'agit du résultat d'un modèle développé par Tiebout [1956], où le niveau de production 

optimal des biens collectifs locaux est atteint par le mécanisme du vote par les pieds. Dotés 

d'une information et d'une mobilité parfaites (connaissance de toutes les offres et 

déplacements à coût nul), les citoyens choisissent la municipalité qui propose le panier de 

services collectifs qui leur convient le mieux. La consommation de service public est donc 

ici volontaire. Le vote par les pieds apparaît comme un mécanisme de marché décentralisé 

qui résout le problème d’absence de signal prix quand les biens sont rendus gratuits à cause 

des subventions publiques. 

Pour désigner les activités collectives qui appellent une réglementation publique, les analyses 

CERNA 25



économiques des biens collectifs élaborées par l’économie publique et l’économie industrielle 

aboutissent donc à des prescriptions opposées. Elles partagent toutefois un point commun : 

chacune formule ses recommandations normatives au nom de l’efficacité. L’économie 

publique se prononce pour un large service public au nom de l’efficacité allocative des 

ressources tandis que l’économie industrielle condamne l’extension des services publics au 

nom de l’efficacité supérieure du marché en terme de performances en coût et en qualité. La 

norme économique qu’elle soit libérale ou étatique ignore ainsi largement la dimension de 

l’équité, dimension très présente en revanche dans la norme juridique du service public. 

2.2. La notion et la doctrine juridiques du service public 

Selon Léon Duguit [1928] relève du service public « toute activité dont l'accomplissement 

doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l'accomplissement de cette 

activité est indispensable à la réalisation et au développement de l'interdépendance sociale 

(on parlerait aujourd'hui de cohésion sociale), et qu'elle est de telle nature qu'elle ne peut être 

réalisée complètement que par l'intervention de la force gouvernante ». La doctrine 

élaborée par ce juriste reste en France la doctrine de référence. Elle accorde une place 

centrale à l'Etat. C'est en effet aux pouvoirs publics nationaux et locaux qu'il revient de 

décider si une activité présente le caractère de service public, d'en dicter les conditions de 

mise en oeuvre et d'en contrôler l'exécution [Denoix de Saint Marc, 1996]. Cette décision 

des pouvoirs publics et sa mise en oeuvre doivent se conformer à un certains nombres de 

principes juridiques définis par le droit administratif. Les plus importants sont la recherche 

de l’intérêt général et l’égalité. 

L’intérêt général 

Pour qu’un service collectif puisse être rangé parmi les services publics, il faut qu’il réponde 

à un besoin d’intérêt général. Cette notion ne doit pas être confondue avec la définition 

économique utilitariste qui somme les bien-être individuels. L’intérêt général a en France 

une connotation différente. Il transcende les intérêts particuliers ; il fonde l’intérêt commun 

des citoyens plutôt qu’il ne se déduit de l’identification des intérêts individuels qui seraient 

partagés par tous. 

Le droit public ne donne pas de définition précise de l’intérêt général. Il énonce 

principalement que l’intérêt général est l’objet même de l’action de l’Etat et qu’il revient au 

législateur de le définir. La notion d’intérêt général fait donc l’objet d’un usage varié et 

changeant selon les époques. Par exemple, l’intérêt général a pu être associé aux 

représentations du théâtre public, a pu être invoqué pour justifier une politique de relance 

dans le secteur du bâtiment, ou encore a pu être mis en avant pour lutter contre 

CERNA 26



l’abstentionnisme lors d’une consultation électorale. Limitée pendant la période libérale de 

l’entre-deux guerres aux fonctions régaliennes, la qualification d’activité d’intérêt général a 

été admise pour un grand nombre de services économiques et industriels à la Libération. 

L’imprécision juridique de la notion d’intérêt général présente ainsi l’avantage que le droit 

peut facilement s’adapter à l’évolution des techniques et des besoins. Mais elle présente aussi 

un grave inconvénient. Elle conduit à une situation où l’Etat se légitime par des activités de 

service public dont lui seul détermine la définition. Comme le souligne C. Henry [1997] « 

[l’] Etat organise ses services publics dans le cadre d’un droit taillé sur mesure ». 

Le fait de répondre à un besoin d’intérêt général soumet les activités reconnues comme 

services publics à des principes de gestion particuliers dont les plus importants sont ceux de 

continuité, d'adaptabilité et d'égalité. Une implication pratique du principe de continuité est 

le service minimum en cas de grève. Il est assuré par exemple dans la navigation aérienne et 

l'audiovisuel. Le second principe permet d'adapter le contenu du service public à l'évolution 

du progrès technique et des besoins des usagers. Il permet d'abandonner des missions de 

services publics et d'en introduire de nouvelles. Le troisième principe appelle un plus long 

commentaire. 

L’égalité devant le service public 

Le principe d’égalité qui s’applique au service public est un principe général de nondiscrimination. 

Il oblige à traiter les usagers de façon identique. Il permet en particulier de 

condamner des mesures qui introduiraient une différence dans les prestations offertes aux 

individus selon leur communauté d’origine et leurs croyances. En matière de services publics 

aussi, chaque citoyen doit disposer des mêmes droits comme le prescrivent les premiers 

articles de la déclaration de 1789 et de la constitution de 1958. 

Le principe d’égalité devant le service public est donc un principe d’égalité de traitement. Il 

n’est absolument pas synonyme de gratuité d’accès. En témoignent bien évidemment les 

nombreux services publics marchands. Leur accès payant exclut de facto une frange de la 

population, celle dont l’insuffisance de revenus ne permet pas de consommer les biens en 

question. L’Etat peut décider pour limiter ce phénomène d’exclusion de subventionner, pour 

partie ou pour totalité, le service public considéré. Cette décision n’est aucunement 

contrainte par le droit. Il s’agit simplement d’un choix politique, celui d’opérer une 

redistribution en faveur de certaines catégories de population pour compenser des handicaps 

physiques, des inégalités de revenus ou des disparités régionales ; ou, celui plus fondamental, 

d’inscrire la contribution d’un service au rang des nécessités de l’unité et de l’identité 

nationales en rendant l’accès gratuit à tous. 

CERNA 27



Le principe d’égalité n’empêche pas non plus de pratiquer des prix et d’offrir des qualités de 

service différenciés. Le cas des services publics en réseaux en fourni une illustration 

évidente. La SNCF propose plusieurs classes de confort et les prix du TGV sont modulés 

selon les heures de pointe. D’un point de vue juridique, rien n’oblige non plus EDF à 

appliquer aux ménages un tarif uniforme du kilowattheure de base. Depuis longtemps, le 

droit administratif du service public permet d’appliquer des règles différentes lorsque les 

situations des usagers sont différentes. Selon une célèbre formule « Le principe d’égalité ne 

joue que toutes choses égales par ailleurs » [G. Vedel, 1969]. Relèvent par exemple de la 

différence de situation : être propriétaire d’une résidence principale plutôt que d’une 

résidence secondaire dans l’île de Ré pour prétendre à un tarif préférentiel de la traversée du 

pont qui la relie à La Rochelle ; percevoir de faibles revenus pour payer moins cher la 

cantine scolaire de ses enfants ; voyager sur un vol de plus de deux heures par rapport à 

voyager sur un vol de moindre durée pour avoir droit à un espace fumeur. Ces exemples sont 

tirés de décisions du Conseil d’Etat. La différenciation entre catégories d'usagers est en effet 

opposable au juge administratif. En dernier ressort, c'est au Conseil d'Etat de se prononcer 

sur son bien fondé. 

Malgré une possibilité étendue de différenciation grâce à la prise en compte de situations 

différentes, les entreprises de service public n’ont donc pas tout à fait la même liberté de 

tarification et de choix de qualité de leurs prestations que des entreprises ordinaires. Le 

recours au tribunal administratif marque la différence résiduelle entre une entreprise soumise 

pleinement à l’économie de marché et une entreprise de service public à caractère industriel 

et commercial (à condition bien sûr que ces dernières ne soient pas par ailleurs et pour 

d’autres raisons - monopole naturel, actionnariat public, etc. - soumises à des contraintes de 

réglementation de prix ou de qualité). L’encadré 4 fournit une illustration de cette 

spécificité dans le cas de la SNCF. 

Le principe d’égalité de traitement devant les services publics ne conduit donc pas à 

uniformiser systématiquement les prix et les qualités des prestations offertes. Une échelle 

pour représenter différents degrés du principe d'égalité peut être construite comme suit. Au 

plus haut de l'égalité de traitement, se trouvent les services publics pour lesquels la 

population d'usagers est formée indistinctement par l'ensemble des citoyens, l'accès est 

gratuit pour tous, et la qualité de service unique. Un exemple est celui de la justice ou de 

l'école républicaine. Inversement, au plus bas de l'échelle de l'égalité de traitement, se 

placent les services publics pour lesquels la population d'usagers est partitionnée (par 

exemple selon l'âge), l'accès est payant, et plusieurs qualités sont proposées (ex. : classe 

affaire ou classe tourisme). La plupart des activités de service public des industries de réseau 

se situent aujourd'hui à ce dernier niveau. Au milieu de l’échelle, une gradation est obtenue 

en faisant varier le nombre de tarifs et de qualités de service. En montant vers une plus 

CERNA 28



grande égalité on franchit les barreaux suivants : plusieurs tarifs et plusieurs qualités 

accessibles à tous, c'est à dire sans différence liée par exemple à l'âge ou au nombre 

d'enfants ; plusieurs tarifs mais une seule qualité, comme dans le cas d'une cantine scolaire qui 

propose un prix du repas plus faible pour les familles à bas revenus ; un tarif unique et une 

seule qualité comme dans le cas de l'eau pour les habitants d'une même commune. 

Encadré 4 : Les contraintes de tarification exercées par le Conseil d’Etat sur la SNCF [repris de : 

Rapport public 1996 du Conseil d’Etat - collection Etudes et Documents - Editions La 

Documentation Française] 

L’application d’un nouveau tarif voyageurs sur les lignes du TGV Nord-Europe a conduit le 

gouvernement à solliciter l’avis du Conseil d’Etat*. Aux termes de cet avis, le Conseil d’Etat a 

considéré que l’objectif d’assurer une meilleure rentabilité de la SNCF, l’équilibre financier de cet 

établissement public et sa capacité à faire face à la concurrence d’autres moyens de transports, constituent 

des nécessités d’intérêt général justifiant une diversification de sa politique tarifaire. Mais le Conseil 

d’Etat a assorti cette lecture du principe d’égalité de précisions qui sont autant de précautions visant à 

préserver l’égal accès de tous les usagers au service public : 

• la modulation du tarif de base applicable à l’ensemble des lignes SNCF est soumise aux conditions 

d’être justifiée par des éléments objectifs, d’être limitée à l’intérieur d’un écart maximum entre tarifs de 

base particuliers et tarifs de base général, de tenir compte des coûts correspondants afin de ne pas donner 

lieu à une guerre tarifaire avec la concurrence, susceptible de compromettre l’équilibre général de 

l’exploitation, de respecter l’obligation d’information du public ; 

• la modulation temporelle du tarif de base qui permet de fixer celui-ci en fonction de la date et de l’heure 

choisies est elle-même soumise à la condition que le nombre et les horaires des trains aux tarifs les plus 

bas soient tels que, sur aucune liaison, l’égal accès au service public ne se trouve compromis. 

*CE Assemblée générale, avis n°353605 du 24 juin 1993, Rapport public 1993, p. 338. 

En conclusion, la doctrine juridique française du service public est souple en ceci qu’elle 

s’adapte à des situations très variées. C’est ce qui permet d’avancer qu’elle est parfaitement 

compatible avec la construction de l’Union européenne et la législation communautaire, 

même si cette dernière procède d’une inspiration juridique différente en particulier par la 

place qu’elle accorde aux aspects économiques (cf. encadré 5). 

Encadré 5 : La conception communautaire du service public 

Le terme de service public n'est pratiquement pas employé dans les textes européens. Il faut se reporter 

aux notions de service d'intérêt économique général et de service universel pour cerner la conception 

communautaire. 

La première formule apparaît dans la législation de la concurrence. Selon l'article 90 §2 du traité de 

Rome, « les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général [...] sont 

soumises [...] aux règles de la concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec 

à l'accomplissement [...] de la mission particulière qui leur a été impartie ». La notion d'intérêt 

économique général n'est cependant pas définie dans le traité. Son contour prend la forme d'une liste 

d'activités (services portuaires, de radiodiffusion, de distribution d'électricité, etc.) qui évolue au gré de 

décisions de la Commission et de la Cour de Justice européenne [Stoffaës, 1995]. Il ressort également à la 

lecture de diverses initiatives. Citons le Conseil européen de Juin 1995 qui souligne la compatibilité de 

la réalisation du marché intérieur « avec les missions d'intérêt économique général qui s'imposent en 

Europe, concernant notamment l'aménagement équilibré du territoire, l'égalité de traitement entre les 

citoyens [...] la qualité et la permanence du service rendu au consommateur [...]. » De son côté la 

Commission a proposé dans une communication [COM (96) 443] que la promotion des services d'intérêt 

général soit inscrit à l'article 3 du traité comme un des objectifs fondamentaux que doit poursuivre 

l'Union européenne. Cette proposition a été acceptée au sommet d’Amsterdam en juin 1997. Contribuer à 

la promotion des services d’intérêt général est donc dorénavant l’un des 21 objectifs de l’action 

communautaire. 

La formule de service universel est d’apparition plus récente. Elle apparaît dans les réglementations du 

secteur des communications [livre vert sur les télécommunications et sur les services postaux, proposition 

de directive (COM(95) 3479 relative à l'interconnexion dans les télécommunications actualiser]. 

Empruntée au droit américain, cette notion regroupe les services de base pour lesquels un droit d'accès 

pour tous les citoyens est jugé indispensable. Elle correspond à une tarification à un prix abordable de 

prestations essentielles dont le contenu est révisable périodiquement afin de tenir compte de l'évolution 

CERNA 29



sociale et du progrès technique. D'un point de vue comptable, le service universel entraîne un manque à 

gagner pour les fournisseurs. Il est donc nécessaire de prévoir des instruments qui assurent son 

financement (subventions croisées, fonds de financement spécial alimenté par une redevance des usagers, 

ou abondé par le budget de l'Etat). 

Par contraste avec la conception juridique française, la conception communautaire des services publics 

accorde une large place aux considérations économiques. La notion d’intérêt général dans les textes 

européens s’est longtemps uniquement référée à l’intérêt économique général. D’autre part, les notions de 

service public et d’égalité sont centrées sur l’entreprise. La notion de service universel ne concerne que le 

secteur marchand alors que la notion française de service public englobe les services administratifs et les 

fonctions régaliennes de l’Etat. Enfin, le service d’intérêt général est dans la conception européenne une 

notion associée au droit de la concurrence et le souci de la Commission du fait des responsabilités dont 

elle est investi par le traité de Rome se préoccupe plus de l’égalité de traitement entre les entreprises que 

de l’égalité de traitement des citoyens européens. 

2.3. Déréglementation des industries de réseau et service public 

La réforme de la réglementation qui affecte les industries de réseau a de profondes incidences 

sur le service public en France. Les monopoles SNCF, EDF, France Télécom ou La Poste 

sont des services publics à caractère industriel et commercial. A leur mission d'efficacité 

s'ajoute une fonction sociale de redistribution. Ils doivent respecter des contraintes de 

couverture du territoire national (ex. : desserte du territoire en cabine téléphonique, 

maintien de lignes ferroviaires déficitaires) et de fourniture auprès de certaines catégories 

d'usagers (ex. : équipements téléphoniques spéciaux pour malentendants, réduction du prix du 

transport urbain offertes aux familles nombreuses et aux personnes âgées). Il en est de même 

pour les monopoles locaux des services d’environnement. Les entreprises concernées, 

filiales le plus souvent de la Générale des eaux ou de la Lyonnaise des eaux, sont tenues de 

fournir leurs prestations sur l’ensemble du territoire de la commune qui leur a délégué le 

service public. 

Historiquement, les monopoles de réseau jouent en France un grand rôle dans la réduction 

d'inégalités liés à des conditions géographiques, à l'insuffisance de revenus, ou à des handicaps 

individuels [Stoffaes, 1994]. Le moyen traditionnel utilisé consiste à appliquer un tarif 

commun à plusieurs catégories d’usagers indépendamment des écarts de coûts de revient qui 

peuvent exister pour les servir. Par exemple, le tarif de base de l’électricité en Guyane et en 

Martinique est identique à celui pratiquée en métropole alors qu’il est beaucoup plus cher à 

produire et à distribuer. De même en France, l’affranchissement d’une carte postale ne 

dépend pas de la boite à lettre dans laquelle elle est déposée ni de l’adresse du destinataire s’il 

réside dans l’Union européenne. Idem, pour le ramassage des ordures ménagères pour lequel 

la contribution demandée aux habitants ne varie pas selon que la résidence est plus ou moins 

excentrée par rapport au circuit de collecte et à la localisation de la décharge. Certains 

segments de marché sont ainsi déficitaires tandis que d’autres sont bénéficiaires ; le profit 

des uns compensant la perte des autres. Le montant des transferts qui s’opèrent entre 

différentes catégories d’usagers peut atteindre des sommes très élevées. La dernière 

statistique publique des transferts entre abonnés du téléphone date de 1984. Les subventions 

CERNA 30



croisées géographiques entre zones rurales et urbaines s'élèvent à 6.8 milliards de francs, au 

bénéfice des premières. Les subventions croisées entre raccordement et trafic qui ont pour 

effet d'avantager les ménages faibles consommateurs (ce qui réunit aussi bien les familles à 

faibles revenus que les propriétaires de résidences secondaires) représentent 26 milliards. 

Cette redistribution exercée par les industries de réseau ne concerne pas seulement les 

ménages entre eux et en particulier les ménages urbains au bénéfice des ménages ruraux. 

D’après la même source citée pour les télécommunications, les entreprises financent à 

hauteur de 7,8 milliards de francs la consommation téléphonique des ménages. De même, la 

tarification de l’électricité favorise les ménages au détriment des PME-PMI [Henry, 1997]. 

A l’inverse, certaines catégories d’entreprises comme les entreprises de presse en ce qui 

concerne le service postal peuvent être des bénéficiaires des subventions croisées. La Poste 

est soumise à une obligation de service public visant à défendre le pluralisme des journaux 

d’opinion qui la conduit à distribuer les journaux et périodiques à perte. 

La réforme en cours de réglementation des industries de réseau est en train d’imposer des 

aménagements à l’exercice de cette fonction de redistribution. La déréglementation impose 

en effet une double nécessité : une redéfinition des missions de service public dans le cadre 

d’une négociation ouverte à un plus grand nombre de parties et un financement plus 

transparent de leurs coûts. 

La redéfinition des missions de service public 

Le régime de l'entreprise en monopole s'accommode de missions de service public qui ne 

sont pas spécifiées dans le détail. L'entreprise bénéficie alors d'un pouvoir discrétionnaire 

dans leur interprétation et dans leur mise en oeuvre. Le périmètre des zones déficitaires à 

servir, le contour des catégories d'usagers à favoriser, le choix des prestations de base 

relèvent pour partie des décisions de l'entreprise de service public et dépendent de sa 

politique d'investissement et de gestion du personnel. EDF, par exemple, a surinvestit dans 

les réseaux de distribution ruraux en s’appuyant sur sa mission de service public 

d’aménagement du territoire afin de développer une nouvelle consommation d’électricité 

pour le chauffage. Autre cas : celui de GDF qui assure une continuité du service à un coût très 

élevé en favorisant le stockage souterrain pour des raisons qui lui sont propres de gestion 

d’une partie de son personnel. 

L’ouverture à la concurrence exige désormais une définition précise des missions de service 

public. Cette définition fait l'objet d'une discussion ouverte à l'ensemble des parties prenantes 

et non plus d'un tête à tête à l'abri des regards extérieurs entre le monopole et sa tutelle. 

L'ouverture à la concurrence dans les télécommunications illustre cette nouvelle donne. En 

1996, le gouvernement et le parlement ont été amenés dans le cadre de la loi sur les 

CERNA 31



télécommunications à redéfinir les missions de service public de ce secteur. Elles ont été 

réparties en trois composantes. La première concerne le service universel. Elle comprend : 

la mise à disposition du service de téléphonie vocale, la fourniture d'un service de 

renseignement et d'un annuaire d'abonnés, la gratuité des appels d'urgence. La seconde 

composante, celle des services obligatoires, recouvre des prestations moins courantes (mais 

que l'opérateur doit aussi offrir sur l'ensemble du territoire) comme l'accès au réseau 

numérique, les liaisons louées, les transmissions de données ou le télex. La dernière 

composante correspond à des missions d’intérêt général en matière de défense et de sécurité, 

de recherche publique et d’enseignement supérieur. Le choix de classement d'un service 

particulier en services universel ou en service obligatoire a été âprement discuté. Un service 

rangé dans la première composante devra être offert à un tarif très bas qui sera contrôlé par 

l’agence de réglementation ; tandis que s'il appartient à la seconde catégorie, l'opérateur sera 

libre de fixer son prix. Le texte final de la loi de réglementation des télécommunications qui 

fixe cette nouvelle définition des missions de service public est résulté de longues 

négociations et tractations avec l'opérateur historique mais aussi les nouveaux entrants. Il a 

été aussi influencé par les discussions européennes portant sur le service universel. Cette 

implication de l'échelon communautaire renforce le degré de transparence et d'ouverture des 

négociations auxquelles donnent lieu dorénavant le rôle redistributif des industries de réseau. 

Le financement du service public 

La réforme de la réglementation des industries de réseau met fin à l’usage généralisée des 

subventions croisées comme moyen de financement des obligations de service public. 

Désormais, l’Etat ou les collectivités locales doivent subventionner directement, c’est à dire 

à partir de recettes fiscales, les prestations non-rentables des entreprises de réseaux. En 

d’autres termes, les pouvoirs publics doivent payer aux prestataires de service les actions 

qu’ils leur demandent d’entreprendre au titre de la réduction des inégalités géographiques, de 

revenus ou des chances. Il ne suffit donc pas que les missions de service public soient 

précisément définies dans leur contenu, il est également nécessaire de déterminer leur coût. 

Le financement des obligations de service public par le mécanisme de subvention croisée est 

d'une grande simplicité de mise en oeuvre mais il présente l'inconvénient d'être opaque. Il y 

a encore peu de temps, le voyageur d'Air Inter entre Paris et Toulouse subventionnait - sans 

connaître le montant de sa contribution et même le plus souvent sans le savoir -, les 

déplacements des usagers sur la ligne Paris-Bézier. Le plus souvent l'entreprise ne connaît 

pas les transferts qu'elle opère pour répondre aux obligations auxquelles elle est soumise. Dès 

lors qu'elle est protégée par le monopole, elle est à l'abri d'un écrémage des segments les plus 

rentables du marché et n'a donc pas besoin de chiffrer sa participation à la réduction des 

inégalités entre territoire et entre certaines catégories d'usagers. Quels type et montant de 

CERNA 32



transferts entraîne le service public était il y a peu de temps une question saugrenue. En 

régime de concurrence, le recours aux subventions croisées est contre-indiqué : les nouveaux 

entrants vont s'emparer des segments les plus rentables et l'ancien monopole n’occupera 

plus qu’une position dominante sur les segments à pertes. 

La révélation des transferts a un effet déterminant sur l'évolution des prestations qui seront 

offertes à tous les citoyens car elle fait apparaître les gains et les pertes de bénéficiaires et de 

contributeurs qui auparavant ignoraient leur participation. Elle facilite alors l'organisation de 

nouveaux groupes d'intérêts qui vont chercher à influencer le choix public dans un sens qui 

leur est favorable. Dans ces circonstances, les méthodes et résultats d'évaluation des coûts de 

service public présentent un caractère stratégique. Pour l'opérateur historique des 

télécommunications qui souvent bénéficie encore du monopole de la fourniture du service 

universel, il s'agit d'en surestimer le coût pour obtenir une compensation financière plus 

élevée. En Australie, l'évaluation du coût de service universel passe de l'ordre de 1 à l'ordre 4 

entre l'estimation proposée par la compagnie dominante Telstra à partir de la méthode des 

coûts totalement distribués et celle d'Austel, l'agence de réglementation, fondée sur les coûts 

incrémentaux. Au Royaume Uni, le cabinet d’étude Analysis a estimé le déficit dû aux 

d'abonnés non-rentables selon deux variantes de calcul : l’une aboutit au chiffre de 58 

millions de livres, l’autre à 89 millions de livres. 

Le choix du nouveau mécanisme de financement des missions de service public fait 

également l’objet de vifs débats entre les différentes parties prenantes. Il y a deux 

principales options : celle d'un fonds spécial qui est abondé par l'ensemble des opérateurs, 

ancien monopole comme nouveaux entrants, et celle d'un complément aux charges de péage 

que payent les exploitants de réseau aux gestionnaire d’infrastructures. Le première moyen 

de financement a l'avantage de pouvoir faire jouer plus facilement la concurrence sur les 

obligations de service public et d'inciter ainsi les entreprises à être plus efficaces pour les 

offrir. C’est la solution adoptée dans le transport aérien en France. Un fonds de péréquation 

financé par une taxe doit permettre d’équilibrer l’exploitation d’une quarantaine de lignes 

intérieurs dont le maintien a été jugé nécessaire à l’aménagement du territoire par les 

pouvoirs publics. L’exploitation exclusive de ces lignes est mise en enchère et attribué à la 

compagnie qui demande la subvention la plus faible. Le second instrument de financement 

laisse plutôt un avantage à l'ancien monopole. Il peut manipuler plus facilement le niveau de 

qualité ou de prix du service, et il reçoit de l'argent au lieu d'en verser. C’est la solution 

retenue par la loi de réglementation des télécommunications. France Télécom est l’unique 

opérateur du service universel. Ses concurrents lui versent un complément à la charge 

d’interconnexion de la boucle locale. 

Le service public devient ainsi l'objet de comportements stratégiques de multiples firmes : les 

décisions politiques et administratives d'inclure telle obligation ou non au cahier des charges 

CERNA 33



des opérateurs, d'évaluer son coût selon telle ou telle méthode, et d'en réserver l'exclusivité 

de fourniture à l'ancien monopole, sont autant d'occasions pour les entreprises d'obtenir des 

avantages sur leurs rivaux. L'arène de la discussion des prestations qui doivent être offertes à 

tous les citoyens est ainsi élargie, et elle est dorénavant éclairée par des informations 

comptables. Cela modifie le contenu des prestations et le contour des catégories d'usagers et 

des zones géographiques qui en bénéficient. 

Mais pour savoir dans quel sens précisément ces modifications porteront il faut étudier les 

déréglementations au cas par cas. Les groupes de pressions, les intérêts en jeux, les objectifs 

politiques sont différents pour le courrier postal, le transport aérien, la distribution 

d'électricité ou les télécommunications. En tendance cependant, il est probable que l'on 

s'achemine vers une contraction des missions de service public. La mission sociale des 

industries de réseau est en effet de plus en plus contestée à mesure que progresse la doctrine 

économique libérale. Celle-ci recommande que la redistribution prenne la voie directe de 

l'impôt et n'interfère pas avec le marché. Si un gouvernement juge que telle portion du 

territoire est défavorisée, il doit soutenir financièrement directement les régions concernées 

et non entraver le marché en manipulant la vérité des prix du raccordement téléphonique, 

du transport ferroviaire ou du timbre poste. De même, la doctrine libérale recommande de 

fournir une aide directe aux personnes démunies pour qu’elle s’équipent d’un poste de 

téléphone si l’accès à ce service est jugée primordial. Ainsi de la double dimension de 

monopole naturel et de service public qui caractérise aujourd'hui les industries de réseau, la 

seconde est à notre avis amenée à perdre de l'importance dans les années futures. Ce qui 

amènera ces industries très particulières à perdre une partie de leur spécificité. 

CERNA 34



2. Services publics : 

notes de repérage 


CERNA 35



La question du service public dans le cas des entreprises en monopole et dans la perspective 

de leur mise en concurrence est confuse. Le service public désigne aussi bien l'école que le 

téléphone, les obligations auprès des usagers que les entreprises qui les servent, un droit 

égalitaire qu'une économie particulière à l'origine de très fortes externalités. Pour certains 

(Borotra, 1995), la déréglementation européenne menace l'avenir du service public en 

France, tandis que pour d'autres (Stoffaës, 1995), elle offre l'occasion de sa nécessaire 

modernisation. 

La finalité de ce texte de travail est de proposer des points de repères sur ce qui différencie 

les conceptions françaises et communautaires de service public. On s'interroge, en 

conclusion, sur les conséquences de l'ouverture à la concurrence sur les obligations de service 

public. 

Avant propos terminologique 

On ne s'intéresse ici qu'au service public marchand, c'est à dire en droit français qu'au service 

public à caractère industriel et commercial. D'autre part, on distingue les obligations (ou 

missions) de service public des entreprises qu'elles contraignent. Ces dernières sont appelées 

entreprises de service public. Ce terme réuni aussi bien les entreprises publiques de service 

public (EDF, France Télécom) que les entreprises privées de service public (British Gas, 

Générale des Eaux). 

La notion de service public dans le droit français 1 

Selon Léon Duguit (1981), relève du service public "toute activité dont l'accomplissement 

doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l'accomplissement de cette 

activité est indispensable à la réalisation et au développement de l'interdépendance sociale, 

et qu'elle est de telle nature qu'elle ne peut être réalisée complètement que par l'intervention 

de la force gouvernante". 

La notion de service public est une catégorie juridique qui caractérise l'ensemble des 

interventions de l'Etat. Elle n'introduit pas de séparation entre des services aussi variés que 

l'éclairage des rues, l'éducation, la défense nationale ou l'entretien des routes 

départementales 2 . 

1 On se référera utilement aux articles suivants : B Stirn (1994), J.F. Lachaume (1994). 

2 Pour éclairer la portée très générale de la notion de service public, il est utile de l'associer au concept 

économique de bien public. On sait qu'un bien public se caractérise par deux propriétés : la non destruction par 

l'usage et la non-exclusion. Les archétypes de biens publics sont le phare et la dissuasion nucléaire. Ils sont 

CERNA 36



Trois principes de gestion sont associés à la notion de service public. La continuité implique 

qu'il n'y ait pas de rupture dans la fourniture du service. L'égalité recommande que les usagers 

doivent être traités de façon identique. La mutabilité rappelle que le service public doit 

s'adapter aux changements techniques et à l'évolution des besoins 

Le premier principe n'appelle pas de commentaire. Le débat se focalise sur la question du 

service minimum en cas de grève. 

Le droit des services publics reconnaît une acception de l'égalité qui peut laisser songeur un 

non spécialiste. Le principe d'égalité implique en effet "qu'il soit fait application de règles 

semblables à des situations semblables, mais n'interdit pas qu'il soit fait application de règles 

différentes à des situations différentes". Pour l'éclairer, voyons comment ce principe se 

traduit dans le cas de la tarification. 

Première remarque, l'égalité n'implique pas que l'accès au service public soit gratuit. Il s'agit 

d'un droit à l'identité de traitement. Cette remarque vaut aussi bien pour les services publics 

administratifs et sociaux (frais d'inscription à une école de musique, participation au frais de 

cantine scolaire) que pour les services publics à caractère industriel et commercial pour 

lesquels il y a obligation d'équilibrer les dépenses par les recettes liées aux prestations. 

Seconde remarque, le caractère uniforme du traitement est modulé par la prise en compte de 

situations différentes. D'un point de vue juridique, rien n'oblige la SNCF et EDF à appliquer 

un tarif uniforme du kilomètre parcouru et du kilowattheure. La différenciation est autorisée 

au titre de la différence de service (comme la classe affaire ou la classe tourisme). Elle est 

aussi autorisée s'il y a une différence de situation "pertinente et significative" entre usagers. 

La différenciation entre catégories d'usagers est opposable au juge administratif. C'est en 

dernier ressort, au Conseil d'Etat de se prononcer sur son bien fondé. Citons quelques cas 

célèbres. Le cas du bac de l'île de Ré pour lequel un tarif préférentiel pour les Rétais résidents 

a été accepté alors qu'il a été refusé pour les résidents secondaires et les non-îliens du 

département. Le cas de l'école de musique de Tarbes, où une décision municipale qui 

discriminait les frais d'inscription selon le revenu des familles a été annulée. Parmi les 

principaux critères retenus pour accepter ou refuser une différenciation entre usagers de 

services publics sont : le caractère à finalité sociale avérée du service (qui autorise par 

exemple une crèche à différencier ses tarifs selon le revenu des parents), les conditions 

d'exploitation du service (gestion des heures creuses de consommation), la part de 

responsabilité de l'usager dans la situation dans laquelle il se trouve (un agriculteur éloigné de 

toujours cités en référence car ils respectent de façon stricte les deux propriétés. Le plus souvent, cependant, les 

biens publics ne s'observent pas dans une forme pure. Elargi aux formes impures, le concept recouvre alors un 

ensemble très disparate. 

CERNA 37



centre de la commune ne doit pas payer les surcoûts de desserte de son exploitation) 3 . 

En matière de service public à caractère industriel et commercial, la tradition juridique 

adopte un sens faible de l'égalité d'accès : un principe de non discrimination plus qu'un souci 

d'égalitarisme. Explicitons différents degrés de l'égalité d'accès. L'égalité au sens fort 

correspond à un accès gratuit et une qualité de service unique (ex. : l'école républicaine, ou la 

dissuasion nucléaire). L'égalité au sens faible correspond à l'égalité de traitement définie 

comme le même tarif pour une même qualité de service et pour une même catégorie 

d'usagers. Entre les deux, une gradation peut être obtenue en faisant varier le nombre de 

tarifs et de qualités de service (un tarif unique et une seule qualité comme dans le cas de l'eau 

pour tous les habitants d'une même commune ; plusieurs tarifs mais une seule qualité, comme 

dans le cas d'une cantine scolaire qui propose un prix du repas plus faible pour les familles à 

bas revenus ; plusieurs tarifs et plusieurs qualités accessibles à tous, c'est à dire sans 

discrimination liée à l'âge, au sexe, ou au nombre d'enfants contrairement aux tarifs de 

transports ferroviaire réservés à certaines catégories de population). Un tel schéma pourrait 

servir à mettre en évidence d'éventuels décalages entre ce que le droit impose (un sens faible 

de l'égalité d'accès), la différenciation pratiquée par les entreprises de service public 

(relativement faible jusqu'à une période récente comme en témoignent la tarification 

électrique et ferroviaire 4 ), et des aspirations égalitaires qui assimilent le droit au téléphone 

au droit à l'éducation ou à la santé. Il suggère également que le caractère uniforme de la 

qualité du service est une dimension centrale de l'égalité en matière de service public (voir les 

slogans contre la santé, l'éducation, ou même le transport ferroviaire à deux vitesses) 5 . 

Le principe de mutabilité permet d'adapter le contenu du service public à l'évolution de la 

société. Il a une autre conséquence de grande portée soulignée par le rapport du 

Commissariat du Plan (1995). Il rend nécessaire de disposer d'une autorité légitime et de 

règles qui permettent d'attribuer la caractéristique d'intérêt général (i.e., la réalisation et le 

développement de l'interdépendance sociale selon les termes de Léon Duguit) à une activité. 

Or, aujourd'hui, ni les règles ni les autorités publiques responsables ne sont clairement 

identifiables 6 . 

3 Pour une analyse du principe d'égalité appliqué à la tarification selon la jurisprudence des décisions du 

Conseil d'Etat se reporter à l'article de M. Long (1995). 

4 On sait que le prix du kilowattheure est le même pour un habitant de Cayenne, de Calvi et de Limoges alors 

qu'EDF n'est pas tenue à une telle uniformité de sa tarification. Longtemps la SNCF a pratiqué un tarif 

kilométrique uniforme pour chaque classe sur l'ensemble du territoire et indépendamment - sauf la classe - de la 

qualité du service offert (vitesse, horaire, etc.). Les tarifs sont aujourd'hui très différenciés. Étudier l'arrêt du 

Conseil d'Etat pour voir toutefois les limites à la différenciation tarifaire imposée sur la ligne de T.G.V. Paris 

Lille. 

5 On remarquera incidemment que l'économie des monopoles publics ne traite que du prix alors que 

l'intervention publique agit également sur la qualité, en particulier la variété offerte aux usagers. 

6 Ce qui fait dire aux auteurs du rapport du Plan que "l'Etat se légitime alors par des activités de service public 

dont lui seul détermine la définition [et que cela] va de pair avec une vision proprement française de l'intérêt 

général : celle d'un intérêt public transcendant les intérêts privés, plutôt qu'un intérêt commun immanent aux 

CERNA 38



On retiendra de cette brève présentation l'absence de référence économique et le caractère 

générique de la notion de service public dans le droit français. Elle s'étend indifféremment 

aux services gratuits (l'école), payants mais subventionnés (musées), et industriels et 

commerciaux (électricité). Ces derniers se distinguant du point de vue du droit par 

l'obligation de rentabilité (i.e., les recettes perçues auprès des usagers doivent équilibrer les 

dépenses). 

La notion de service public en droit communautaire 7 

Le droit communautaire est jurisprudentiel (i.e., interprétatif et évolutif) et hybride (entre la 

tradition anglo-saxonne et romaine). Il a progressé depuis le traité de Rome vers la vision 

anglo-saxonne du Common Law, où droit privé et public ne sont pas dissociés. 

La notion de service public occupe une faible place dans le droit communautaire et elle n'est 

abordée qu'indirectement (i.e., du point de vue de la politique de la concurrence). Le traité de 

Rome ne mentionne le terme de service public que dans un seul article, l'article 77 consacré 

à la politique commune de transport 8 . Deux notions voisines sont présentes dans les textes 

communautaires et font l'objet d'une définition progressive : celle de service d'intérêt 

économique général et celle de service universel. 

L'article 90 §2 autorise dans certaines limites une dérogation aux règles de la concurrence 

pour "les entreprises chargées de la gestion d'un service d’intérêt économique général". Cette 

notion n'est cependant pas définie dans les traités. Elle ne se dégage qu'à la lumière d'une 

suite de décisions de la Commission et d'arrêts de la Cour de Justice sur l'autorisation de 

monopole concernant diverses activités, comme certains services : portuaires, de 

radiodiffusion, d'annonce d'emploi de cadre, postaux, de distribution d'électricité, etc. Les 

deux derniers cas sont très commentés par les juristes français car ils marqueraient un 

infléchissement de la jurisprudence européenne dans un sens plus favorable à la prise en 

compte d'impératifs d'intérêt général dans les décisions d'exemption de la concurrence. Ils 

reconnaissent également explicitement l'intérêt des subventions croisées. Il s'agit de l'affaire 

Corbeau (1993) et de l'affaire Almelo (1994). Dans la première la Cour a jugé, a propos des 

activités de la poste Belge : "il ne saurait être contesté que la régie des Postes est chargée 

d'un service d'intérêt économique général consistant dans l'obligation d'assurer la collecte, le 

intérêts particuliers". 

7 Il existe désormais une littérature abondante qui analyse l'approche communautaire en matière de service 

public : pour une vision d'ensemble destinée au non-spécialiste voir Cohen Tanugi (1994) ; voir R. Le Mestre 

(1995) et J.L. Dewost (1994) pour une analyse d'ensemble juridique ; voir F. Hamon (1993 et 1994) pour une 

analyse juridique des décisions des affaires Corbeau et Almelo. 

8 Cet article prévoit la compatibilité des "aides qui répondent aux besoins de coordination des transports ou 

correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public". Nulle part 

CERNA 39



transport et la distribution du courrier, sur l'ensemble du territoire de l'Etat membre 

concerné, à des tarifs uniformes et à des conditions de qualité similaires, sans égard aux 

situations particulières et au degré de rentabilité économique de chaque opération 

individuelle". Dans l'affaire commune d'Almelo, elle a jugé que l'entreprise IJM à laquelle 

avait été concédé un service de fourniture d'énergie électrique était chargée d'un service 

d'intérêt économique général. Elle s'est fondée sur le constat suivant : "l'entreprise doit 

assurer la fourniture ininterrompue d'énergie électrique, sur l'intégralité du territoire concédé, 

à tous les consommateurs, distributeurs locaux ou utilisateurs finals, dans les quantités 

demandées à tout moment, à des tarifs uniformes et à des conditions qui ne peuvent varier 

que selon des critères objectifs applicables à tous les clients". 

La notion de service universel est plus récente. Elle apparaît dans les réglementations du 

secteur des communications (livres vert sur les télécommunications et sur les services 

postaux, proposition de directive (COM(95) 3479) relative à l'interconnexion dans les 

télécommunications). Elle est empruntée à la législation américaine. Le service universel est 

un service ouvert à tous dans des conditions d'accès et de prix raisonnables 9 . Il est 

fréquemment avancé que le service universel est une notion plus étroite que celle de service 

public. Le rapport Borotra parle de service public restreint et de dérive minimaliste à son 

propos. Car le service public est définit par défaut (un service à perte pour l'exploitant qu'il 

est pourtant légalement tenu d'assurer 10 ) et ne concerne pas forcément tous les usagers. 

Aujourd'hui, la notion de service universel n'est pas du tout figée dans le droit européen. Elle 

sera analysée dans l'étude de cas sur les télécommunications. 

De premières différences entre les notions de service public 

selon le droit français et le droit communautaire 

Deux différences principales sont à retenir. La première porte sur la référence à l'économie. 

La notion de service public en France est déliée de toute référence à l'économie tandis que 

les références à l'économie sont omniprésentes dans les notions de service public 

communautaire : 

• mention de l'intérêt économique général, et non de l'intérêt général tout court, 

n'est cependant définie cette notion. 

9 Selon le livre vert sur la poste le service universel est un "service de base ouvert à tous, dans l'ensemble de la 

communauté, à des conditions abordables et avec un niveau de qualité standard". 

10 La proposition de directive (COM(95)) parle de services "qui ne peuvent être fournis qu'à perte ou dans des 

conditions ne correspondant pas aux normes commerciales classiques. Les téléphones publics payants ou 

certains services pour les handicapés relèvent par exemple de cette catégorie". 

CERNA 40



• notion de service public centrée sur l'entreprise 11 , 

• notion associée au droit de la concurrence. 

La seconde concerne le caractère générique ou spécifique des notions. Le service public à 

caractère industriel et commercial n'est qu'une division de la notion de service public tandis 

que dans le droit communautaire les notions de service universel et de service d'intérêt 

économique général s'appliquent à des situations particulières et ne sont subsumées par 

aucune autre catégorie plus générale. 

Ces oppositions sont-elles irréductibles ? Une vision pragmatique conduit à dire que le 

compromis est aisé puisqu'une conception part de la référence étatique pour se rapprocher 

de la référence au marché (élaboration de la catégorie de service public à caractère industriel 

et commercial) tandis que l'autre procède de la référence exclusive au marché et se dirige 

vers la prise en compte de l'objectif de cohésion sociale (service universel définit en 

référence à l'article 90§2 et à l'article 130 A). Elles finiront donc par se rejoindre ! La 

question se limite alors à la position finale médiane précise du curseur selon les différents 

secteurs (transports ferroviaires, poste, électricité, etc.). C'est la position de C. Henry et de 

C. Stoffaës. Remarquons qu'une telle vision revient à considérer que l'Etat et le marché sont 

des formes de coordination substituables. Leurs différences résident simplement dans leurs 

performances relatives ; performances variant selon les circonstances historiques, les 

contextes techniques et de consommation. Les doctrines sont alors balayées et mises au 

rebut. Mais plutôt que les passer sous le tapis, essayons de les clarifier. 

La double nature des activités de service public à caractère 

industriel et commercial 

Les entreprises de service public se prêtent à deux discours : l'un met en avant leur 

dimension économique, l'autre souligne leur contribution à la cohésion nationale. 

Posons alors que les entreprises de service public se caractérisent par : 

1. la nature économique particulière de leurs activités : elles combinent caractéristiques de 

rendements croissants et source d'externalités positives ; 

2. la contribution de leurs activités à assurer une certaine égalité entre citoyens : un principe 

de justice distributive leur est associé. 

11 Ainsi d'ailleurs que la notion d'égalité : la politique de la concurrence qui encadre les développements sur 

les services publics vise à assurer l'égalité entre les entreprises. 

CERNA 41



La première dimension, celle de l’efficacité, est celle qu'étudient exclusivement les 

économistes des réseaux. L'unique préoccupation est celle de la maximisation du surplus. On 

connaît le raisonnement : en situation de monopole naturel et d'effet de club, le marché est 

pris en défaut et l'allocation inefficace doit être corrigée par l'intervention publique. La 

dimension redistributive est ignorée car on raisonne en équilibre partiel - les compensations 

se réalisent quelque part ailleurs dans l'économie. 

La seconde dimension, celle de l’équité, est traditionnellement laissée au soin des spécialistes 

du droit ou des sciences politiques. 

Ces deux dimensions sont-elles séparées ou liées, et dans ce dernier cas comment ? 

Quelques lignes de partage des doctrines du service public 

Une première opposition porte sur le principe d'égalité. Nous avons vu que le droit 

administratif s’accommode d'un principe d'égalité au sens faible. Il n'y a pas pour autant 

consensus. Certains soutiennent que le principe d'égalité au sens fort devrait s'appliquer à la 

gestion de services publics comme le train, l'électricité ou la poste. Les conséquences en 

terme de redistribution sont importantes. Dans le cas de l'égalité au sens faible, la 

redistribution ne doit s'opérer qu'entre catégories d'usagers. Les transferts à travers des 

subventions publiques sont exclus. En revanche, dans le cas de l'égalité forte, la rentabilité ne 

doit pas être une contrainte qui détermine la qualité du service rendu ; l'activité de service 

public n'est possible que grâce à une redistribution entre payeurs d'impôts et usagers 12 . 

La seconde opposition concerne le lien entre la nature économique et la nature de justice 

distributive du service public à caractère industriel et commercial, entre efficacité et équité. 

Les positions divergent sur l'absence ou la présence d'une relation, et sa nature. 

Les doctrines exclusives de l'efficacité et de l'équité 

La première se préoccupe uniquement d'efficacité. Cette doctrine du service public 

condamne l'intervention publique sur un marché à des fins redistributives. La redistribution 

n'est pas frappée d'interdit, mais elle doit emprunter la voie de la fiscalité et non la voie 

tarifaire. La seule intervention légitime est la correction des défauts de marché pour rétablir, 

ou se rapprocher, d'une allocation Paréto-optimale. Les notions d'intérêt économique 

12 Dès lors que l'on pose que les obligations de service public répondent à un objectif de redistribution, une 

des questions à traiter est pourquoi cette redistribution n'est pas assurée par l'impôt. Quelles sont les sources 

d’inefficacité de l'impôt ? Quels sont les avantages et les inconvénients respectifs des deux modes de 

redistribution que sont la redistribution fiscale et la redistribution tarifaire ? Il conviendra de rechercher les 

CERNA 42



général et de service public à caractère industriel et commercial se confondent alors avec la 

correction des externalités, des effets de club ou des rendements croissants. 

Cette doctrine s'appuie sur la nouvelle économie du bien-être 13 . Il est important de souligner 

qu'il ne s'agit pas d'une doctrine libérale. En la matière, la doctrine libérale consisterait à 

supprimer l'intervention publique de réglementation des activités de réseaux. En effet, la 

vision libérale de la réglementation nie que l'autorité publique puisse agir dans le sens de 

l'efficacité. La réglementation est un jeu de pure redistribution entre groupes d'intérêts et les 

défauts de marché ne sont qu'un prétexte, qu'un écran de fumée dressé par l'économie 

publique. 

La doctrine exclusive de l'équité ne se fonde que sur des considérations de redistribution. Elle 

est assortie d'un sens fort de l'égalité. Elle revient par exemple à accorder à l'ensemble de la 

population d'un pays, ou d'une commune, le droit d'accéder gratuitement au téléphone, à 

l'électricité, ou au ramassage des déchets. On reconnaît la doctrine des plus ardents 

défenseurs du service public à la française. Elle n'introduit aucune distinction de nature entre 

service public à caractère industriel et commercial et service public administratif, entre par 

exemple le service de la police nationale et le service postal. Pour ses tenants, il n'est pas 

question de composer avec des considérations économiques, en particulier de différencier les 

services selon les revenus. 

Plus intéressantes, car plus réalistes, sont les doctrines de compromis entre efficacité et 

redistribution. Pour filer la métaphore pâtissière, on dira que ces doctrines admettent des 

relations entre la taille du gâteau et les règles de son partage (e.g., certaines règles de 

répartition peuvent conduire à saper les efforts d'accroissement de la richesse ; il n'y a alors 

que des parts minuscules à se partager). 

Deux doctrines du service public peuvent être opposées : celle qui accorde un primat à 

l'efficacité sur la redistribution, et celle qui accorde un primat de la redistribution sur 

l'efficacité. C'est sans doute là que se situe l'opposition principale de doctrine entre la 

conception défendue par la France et la conception défendue par la Commission. La 

première n'ignore pas l'impératif d'efficacité, et la seconde reconnaît l'impératif de 

principales réponses déjà apportées dans la littérature économique. 

13 Rappelons qu'il s'agit de maximiser le niveau moyen de bien-être individuel. La limite de l’économie du 

bien-être est de ne pas trancher entre deux solutions optimales correspondant à des répartitions très différentes 

entre individus. Plus encore, si le niveau moyen de bien-être augmente marginalement mais au prix d'un 

accroissement considérable des inégalités, cette solution est jugée préférable. L'utilitarisme ordinal n'accorde 

aucune place au principe d'égalité (minimisation de la dispersion de bien-être individuel). L'économiste laisse 

alors le soin au politique (i.e., le vote) de choisir entre les différents états Paréto-optimaux. Mais surgit avec ce 

passage au critère de la majorité, la possibilité d'irrationalité collective inhérente à toute procédure 

d’agrégation purement ordinale des préférences individuelles qui s'écarte du principe de Paréto pour en rompre 

l'indétermination (paradoxe de Condorcet et théorème d'impossibilité d'Arrow). Le bien-être des individus 

cesse alors d'être la seule information pertinente pour guider les choix collectifs. 

CERNA 43



redistribution (sous le terme de cohésion sociale et en référence à l'article 130) en ce qui 

concerne les activités de réseaux. 

Selon la conception de la Commission, il s'agit de trouver de nouvelles modalités de mise en 

oeuvre d'obligations de service universel compatibles avec l'ouverture à la concurrence 

(ouverture qui est la condition de l'efficacité, i.e., qui accroît la richesse globale). 

Dans la conception française, les objectifs de performances économiques doivent 

s’accommoder des impératifs de redistribution. C'est ainsi que le maintien de certaines lignes 

ferroviaires est défendu alors qu'il renchérit le coût moyen de la SNCF, et qu'il serait plus 

économique pour la collectivité de payer le taxi à ceux qui les empruntent. En ce qui 

concerne le droit de la concurrence, il s'agit d'en aménager les règles pour les rendre 

compatibles avec les objectifs de redistribution. 

D'un point de vue théorique la doctrine de compromis qui privilégie l'efficacité peut être 

utilement rapprochée des travaux sur la justice redistributive, en particulier ceux de Rawls 14 . 

Les conséquences de l'ouverture à la concurrence sur les 

obligations de service public 

Elles diffèrent selon que leurs analyse sépare ou relie les questions d'efficacité et d'équité. 

L'approche micro-économique avance la neutralité de la libéralisation en matière de choix 

de périmètre de service public. Les deux questions sont considérées comme indépendantes 

car l'efficacité et la redistribution peuvent (et doivent) être traitées séparément. Le 

périmètre de service public a un statut analogue à un objectif environnemental dans une 

approche de second rang. Il est fixé indépendamment du calcul économique et de façon 

exogène. Sa variation est dictée par des considérations politiques, hors du champ de l'analyse 

économique. Indépendamment de l'ouverture à la concurrence, il peut s'étendre ou se 

contracter. Il s'agit de deux phénomènes disjoints. 

Du point de vue des obligations de service public, l'ouverture à la concurrence ne soulève 

14 Les théories de la justice redistributive sont issues de la philosophie analytique anglo-saxonne (dont la 

démarche est fondamentalement a-historique et fondée sur l'individualisme méthodologique). La question 

générale qu'elles abordent est celle de la répartition la plus juste des ressources entre les individus. Elles 

recourent fréquemment aux robinsonnades : soient une île où poussent les carottes sauvages et la patate douce, 

et des habitants au goûts différents : quelle répartition initiale assurer ? Le principe Rawlsien du maximin : la 

maximisation du bien-être minimal. Avec Rawls, on quitte définitivement une économie pure de redistribution 

(i.e., pas de production, ou encore un monde de jeux à somme nulle). En d'autres termes, le gâteau à partager doit 

préalablement être préparé et sa taille dépend des règles de partage. En particulier, il y a des inégalités efficaces : 

celles qui améliorent le bien-être moyen. Mais seules sont légitimes les inégalités qui conduisent à 

l'amélioration du sort des plus défavorisés (notion de biens sociaux premiers). 

CERNA 44



alors que des problèmes économiques d'ordre technique : comment évaluer le coût du service 

public et comment le financer ? 

Il ne s'agit pas de questions triviales. Les monopoles de service public ne disposent pas des 

informations comptables nécessaires à l'estimation des transferts. Ils n'en avaient pas besoin 

jusqu'à maintenant. Les premières évaluations des coûts de service public et des subventions 

croisées ont débuté chez France Télécom et Air Inter avec l'ouverture à la concurrence. Ces 

entreprises subventionnent les télécommunications des ménages au détriment des 

entreprises, et les voyageurs de lignes secondaires au détriment des voyageurs de lignes 

principales, cependant, en l'absence de concurrents et de risque d'écrémage, les montants des 

transferts n'ont pas besoin d'être connus. 

La question des instruments d'évaluation et du financement du service public est 

éminemment stratégique. Les instruments choisis, nécessairement imparfaits du fait des 

asymétries d'information, peuvent avantager l'ancien monopole ou les nouveaux entrants, le 

détenteur des infrastructures ou les opérateurs de service, l'industrie ou les consommateurs, 

etc. 

Selon une thèse opposée, l'ouverture à la concurrence modifie nécessairement les obligations 

de service public. A ma connaissance, l'argumentation de cette thèse n’est pas développée. 

On peut toutefois proposer trois éléments qui iraient dans son sens : 

• Une critique de la thèse micro-économique. La thèse de la neutralité n'est juste que si 

l'ont fait abstraction des institutions. L'approche micro-économique fait l'hypothèse que 

les institutions sont légitimes et vertueuses. 

• La libéralisation modifie les règles du jeu en matière de définition et de contrôle du 

service public, et les espaces ouverts aux différents groupes d'intérêt. L'ouverture à la 

concurrence rend nécessaire d'identifier une autorité publique en charge de définir et faire 

respecter les obligations de service public. Elle oblige aussi à compter ; ce qui fait 

apparaître les gains et les pertes des bénéficiaires et des contributeurs ; ce qui facilite 

l'organisation en groupes d'intérêt. On passe ainsi d'une configuration où les obligations 

de service public sont fixées par le monopole public (salariés et dirigeants) et ses 

interlocuteurs gouvernementaux à une configuration où elles doivent être définies par une 

autorité de réglementation négociant avec de multiples groupes d'intérêts 15 . 

• En situation de concurrence, la qualité offerte est fixée par le marché. Il n'y a pas d'autres 

obstacles à la variété des produits et services que les coûts de différenciation et les 

15 Le cas du CSA et de l’ouverture à la concurrence dans la télévision est sans doute un exemple plein 

d’enseignements. 

CERNA 45



préférences des consommateurs pour la diversité. En situation de concurrence ouverte, 

l'obligation de service public ne peut porter que sur la définition de la qualité minimale 

(i.e., le service de base). 

Bibliographie 

Stirn, B. (1994): "L'évolution juridique de la notion de service public industriel et commercial" in 

Stoffaës, C. "L'Europe à l'épreuve de l'intérêt général", Collection I.S.U.P.E., Editions ASPE 

Europe. 

Borotra, F. (1995) : "Faut-il défendre le service public ?", Rapport d'Information n° 2260, Les documents 

d'Information de l'Assemblée Nationale. 

Cohen Tanugi, F. (1994) "Vers un droit européen des activités de réseau" in Stoffaës, C. "L'Europe à 

l'épreuve de l'intérêt général", Collection I.S.U.P.E., Editions ASPE Europe. 

Commission des Communautés Européennes (1987) : Livre vert sur le développement du marché 

commun des services et équipements de télécommunications, Commission Européenne, Bruxelles. 

Commission des Communautés Européennes (1992) : Livre vert sur le développement du marché 

commun des services postaux, Commission Européenne, Bruxelles. 

Duguit, L. (1981) : "Libertés publiques", Collection Traité de Droit Constitutionnel, Editions CUJAS. 

Hamon, F. (1993) : "Communautés Européennes - Litiges relatifs au versement d'aides communutaires", 

L'actualité Juridique - Droit Administratif, 20 Décembre 1993, pp. 865-869. 

Hamon, F. (1994) : "Communautés Européennes - Concurrence - Libre circulation des marchandises", 

L'actualité Juridique - Droit Administratif, 20 Septembre 1994, pp. 637-643. 

Dewost, J.L. (1994) : "Service public et droit communautaire" in Stoffaës, C. "L'Europe à l'épreuve de 

l'intérêt général", Collection I.S.U.P.E., Editions ASPE Europe. 

Lachaume, J-F. (1994) : "L'usager du service public industriel et commercial géré par l'entreprise 

publique", C.J.E.G, 30 Juin 1994, pp. 317-334. 

Le Mestre, R. (1995) : "Le régime juridique du service public en droit communautaire", Les Petites 

Affiches, 2 Août 1995, N° 92 

Long, M. (1995) : "Principe d'égalité et tarification des services publics locaux", Les Petites Affiches, 15 

Mai 1995, N° 58. 

Rawls, J. (1971) : "A theory of justice", Oxford, Oxford University Press. (Traduction française : 

"Théorie de la Justice", 1987, Editions du seuil.) 

Stoffaës, C. (1994) : "L'Europe à l'épreuve de l'intérêt général", Collection I.S.U.P.E., Editions ASPE 

Europe. 

Stoffaës, C. (1995) : "Services publics, question d'avenir", Rapport au Commissariat Général du Plan, 

Editions Odile Jacob - La Documentation Française. 

CERNA 46



3. Les conséquences de l'ouverture 

à la concurrence 

sur les obligations de service public 


CERNA 47



L'ouverture à la concurrence des entreprises de réseaux (France Télécom, SNCF, Air Inter, 

etc.) ne remet pas en cause les principes du service public français ; mais elle entraîne une 

réforme de leur mise en oeuvre qui se traduira forcément par de profondes modifications des 

prestations offertes à tous les citoyens. 

En terme juridique le service public français se définit par des grands principes dont celui 

d'égalité. Appliqué aux industries de réseaux comme les télécommunications ou l'énergie, ce 

dernier implique l'identité de traitement des usagers pour le raccordement au téléphone ou à 

l'électricité. Concrètement, il se traduit par deux types d'obligations pour les entreprises : 

servir les usagers indépendamment de leur lieu d'habitation et de la faiblesse de leurs revenus, 

et proposer des prestations particulières à certaines catégories de citoyens (e.g., équipements 

téléphoniques spéciaux pour malentendants, réduction de tarif aux familles nombreuses ou 

aux personnes âgées). En terme économique, le service public correspond donc à une 

redistribution de richesse. 

Il est entendu aujourd'hui que l'ouverture à la concurrence ne remet pas en cause les principes 

du service public français. Le partage des infrastructures ferroviaires, des lignes de téléphone, 

ou des conduites de gaz entre plusieurs opérateurs de service, au lieu d'une firme unique qui 

gère le réseau et sert les clients finals, n'aboutit pas à supprimer les obligations de service 

public. En témoignent de nombreuses expériences étrangères dans les pays anglo-saxons 

comme le Royaume-Uni ou l'Australie, mais aussi dans des pays comme la Suède et le Japon. 

Sur le plan conceptuel, la disjonction entre ouverture à la concurrence et avenir des 

obligations de service public est également bien établie. D'un côté, il y a la question de 

l'efficacité, c'est à dire du choix de l'organisation industrielle la plus performante face aux 

nouvelles conditions techniques et aux nouvelles aspirations des consommateurs ; d'un autre, 

il y a la question de la redistribution, c'est à dire de l'objectif politique de réduction des 

inégalités d'accès aux réseaux liés à des conditions géographiques, à l'insuffisance de revenus, 

ou à des handicaps individuels. Les deux problèmes sont (et doivent être) séparés. Il n'y a 

aucune conséquence mécanique à attendre entre la démonopolisation de France Télécom, de 

la SNCF ou d'Air Inter et la contraction (ou l'extension) des obligations de service public. 

Indirectement cependant, l'ouverture à la concurrence va contribuer à remodeler 

profondément le contenu de ces obligations. Comment ? A travers trois mesures de nouvelle 

réglementation qui accompagnent la libéralisation : la définition, l'évaluation du coût, et le 

choix du mécanisme de financement des obligations de service public. Ces mesures 

s'imposent car l'ouverture à la concurrence exige de n'avantager ni l'ancien monopole, ni les 

nouveaux entrants. C'est l'égalité de traitement des opérateurs qu'impose toute politique de 

concurrence qui influence alors l'égalité de traitement des usagers. Détaillons chacune des 

mesures et ses effets. 

CERNA 48



Le régime de l'entreprise publique en monopole s'accommode d'obligations qui ne sont pas 

spécifiées dans le détail. L'entreprise bénéficie alors d'un pouvoir discrétionnaire pour leur 

interprétation et leur mise en oeuvre. Le périmètre des zones déficitaires à servir, le contour 

des catégories d'usagers à favoriser, le choix des prestations de base relèvent pour partie de 

ses décisions, ou résulte indirectement de sa politique d'investissement et de gestion du 

personnel. Il est fréquent de citer l'exemple d'EDF qui offre le même prix du kilowattheure 

aux habitants de Cayenne et de la région parisienne, alors que nul règlement ne lui enjoint de 

pratiquer une péréquation tarifaire si égalitaire et si éloignée de ses coûts. Le passage au 

régime ouvert à la concurrence entraîne une regumise à plat et un dessin précis du contour 

des obligations de service public. Un dépoussiérage s'avère alors souvent nécessaire et surtout 

de nouveaux choix doivent être tranchés. L'ouverture à la concurrence dans les 

télécommunications amène par exemple aujourd'hui le gouvernement et le parlement à se 

prononcer sur le contenu concret de deux catégories de service. La première concerne le 

service universel. Il comprend dans le projet de loi la mise à disposition du service de 

téléphonie vocale, la fourniture d'un service de renseignement et d'un annuaire d'abonnés, la 

gratuité des appels d'urgence, et la desserte du territoire nationale en cabines publiques. La 

seconde catégorie recouvre des prestations moins courantes (mais que l'opérateur doit aussi 

offrir sur l'ensemble du territoire) comme l'accès au réseau numérique, les liaisons louées, les 

transmissions de données ou le télex. Le choix politique de classement d'un service 

particulier dans une catégorie ou dans l'autre détermine le contenu du service public pour les 

cinq prochaines années. En effet, si le service est rangé dans la première catégorie, il devra 

être offert à un prix abordable, c'est à dire en dessous de son coût, ce qui élargira son usage ; 

tandis que s'il appartient à la seconde, l'opérateur restera libre de la tarification. 

L'évaluation du coût des obligations de service public est un bouleversement qu'apporte 

l'ouverture à la concurrence. Dans le régime de l'entreprise publique en monopole, les 

transferts de revenus liés aux obligations de service public entre zones géographiques et 

catégories d'usagers s'opèrent à l'aide de subventions croisées. Ce mécanisme de financement 

est d'une grande simplicité de mise en oeuvre. Mais il présente l'inconvénient d'être opaque. 

Il y a encore peu de temps, le voyageur régulier d'Air Inter entre Paris et Toulouse 

subventionnait - sans connaître le montant de sa contribution et même le plus souvent sans 

le savoir -, les déplacements des usagers sur les lignes déficitaires. Dans ces circonstances, 

l'entreprise ne connaît pas elle-même le coût total des obligations auxquelles elle est 

soumise. C'est une donnée que sa comptabilité ne saisit pas car le besoin n'existe pas. 

Combien coûte le service public était il y a peu de temps une question saugrenue. En régime 

de concurrence, le recours aux subventions croisées est contre-indiqué : les nouveaux 

entrants vont écrémer les segments rentables du marché et l'ancien monopole se retrouvera 

en position dominante uniquement là où il n'y a rien à gagner. Il faut donc prévoir un autre 

mécanisme de financement des obligations de service public et par voie de conséquence 

CERNA 49



évaluer leurs coûts. La révélation des coûts a un effet déterminant sur l'évolution des 

prestations qui seront offertes à tous les citoyens car elle fait apparaître les gains et les 

pertes de bénéficiaires et de contributeurs qui auparavant s'ignoraient. Elle facilite alors 

l'organisation de nouveaux groupes d'intérêts qui vont chercher à influencer le choix 

politique dans un sens qui leur est favorable. 

Enfin, le choix du mécanisme de financement n'est pas non plus sans incidence sur les 

obligations de service public. Il y a deux principales options : celle d'un fonds spécial qui est 

abondé par l'ensemble des entreprises, ancien monopole comme nouveaux entrants, et celle 

d'un complément à la charge d'accès aux infrastructures que payent les opérateurs de service. 

La première a l'avantage de pouvoir faire jouer la concurrence sur les obligations de service 

public et d'inciter ainsi les entreprises à être efficaces pour le fournir. Cette diminution du 

coût peut ensuite entraîner un relèvement du niveau des prestations offertes à tous. D'un 

autre côté, la crainte est toujours forte en France que les fonds spéciaux soient 

progressivement détournés pour alimenter le budget général de l'Etat. Les prestations se 

réduiraient alors comme peau de chagrin. La seconde option laisse plutôt un avantage à 

l'ancien monopole. Elle l'encourage à poursuivre la fourniture d'obligations de service public 

de qualité, quitte à ce que leurs coûts soit trop élevées. Le service public devient l'objet de 

comportements stratégiques de la part des firmes. Cette observation vaut pour l'ensemble 

des mesures qui accompagnent l'ouverture à la concurrence : inclure telle obligation ou non 

au cahier des charges des opérateurs, évaluer son coût selon telle ou telle méthode, en 

réserver l'exclusivité de fourniture à l'ancien monopole, sont autant d'occasions d'obtenir des 

avantages sur les rivaux. 

En obligeant à faire des choix politiques, en révélant que le service public à un coût, et en 

rendant sa fourniture l'objet de comportements stratégiques de nouveaux producteurs, 

l'ouverture à la concurrence est aussi une ouverture à l'entrée de nouveaux groupes d'intérêt. 

L'arène de la discussion des prestations qui doivent être offertes à tous les citoyens s’élargit. 

Elle dépasse le cadre ancien des négociations limitées aux dirigeants et salariés de l'entreprise 

publique et aux autorités de l'Etat. Cela va modifier le contenu des prestations et le contour 

des catégories d'usagers et des zones géographiques qui en bénéficient. Globalement, cela 

conduira à un nouveau niveau de redistribution et d'égalité d'accès aux réseaux. Mais rien ne 

dit qu'il sera plus faible ou plus élevé qu'aujourd'hui. Il n'y a pas de lien de causalité direct 

entre démonopolisation et contraction (ou extension) des obligations de service public. Les 

deux issues sont parfaitement envisageables. 

CERNA 50



4. La réforme des obligations de 

service public : le cas des télécommunications 


Document de la présentation du 17 avril 1996 

CERNA 51



1. Définition des obligations de service universel. 

2. Méthodes d'évaluation du coût du service 

universel. 

3. Modes de financement du service universel. 

CERNA 52



DEFINITION DES OBLIGATIONS DE SERVICE UNIVERSEL 

• Exemples. 

• Définition juridique. 

• Définition économique. 

CERNA 53



EN FRANCE AUJOURD'HUI (LOI DE 1990) 

• l'accès au service du téléphone à toute personne qui en fait 

la demande, 

• le raccordement doit être effectué dans les meilleurs délais 

et la qualité du service maintenu en toutes circonstances, 

plus la location-entretien d'un équipement terminal de base, 

• dans le principe d'égalité de traitement des usagers, 

• mais aussi des prestations diverses : mise à disposition de 

cabines publiques ; service gratuit des numéros 15, 17 

et 18 ; prise en charge du CNET ; liaisons nécessaires aux 

déplacement du Président de la République, etc. 

Dans le cas du réseau SFR : calendrier de couverture du 

territoire ; contribution à la R&D ; service continu ; etc. 

CERNA 54



EN FRANCE DEMAIN (PROJET DE LOI) 

• le service universel du téléphone, 

• les services obligatoires, 

• les missions d’intérêt général. 

CERNA 55



LE SERVICE UNIVERSEL DU TELEPHONE 

La mise à disposition du service du téléphone sur tout le 

territoire et à un prix abordable, comprenant : 

• l’acheminement des télécommunications entre abonnés, 

• la desserte du territoire en cabines téléphoniques, 

• un annuaire, imprimé et électronique, et un service de 

renseignements, 

• l’acheminement gratuit des appels d’urgence, 

• des obligations tarifaires contrôlées par le Gouvernement 

afin de garantir l’accès à tous et la péréquation 

géographique, 

• des critères de qualité. 

CERNA 56



LES SERVICES OBLIGATOIRES 

fournis sur tout le territoire et dont les tarifs sont 

libres dans le respect des principes 

du service public : 

• accès au réseau numérique (RNIS), 

• liaisons louées, 

• transmission de données, 

• services avancés de téléphonie vocal, 

• télex. 

CERNA 57



LES MISSIONS D’INTERET GENERAL DANS LE 

DOMAINE DES TELECOMMUNICATIONS 

assurées par ou pour le compte de l’Etat et prises en 

charge par l’Etat : 

• la défense et la sécurité, 

• l’enseignement supérieur, 

• la recherche publique. 

CERNA 58



AU ROYAUME-UNI 

Le service téléphonique de base doit être disponible à des 

conditions raisonnables pour ceux qui ont des difficultés à 

payer le prix ordinaire. 

• Service universel de base 

Accès individuel aux réseaux de télécommunications par 

l'intermédiaire de commutateurs capables d'offrir : 

• la téléphonie vocale, 

• des services gratuits : facturation détaillée, renonciation à 

l’appel de numéros déterminés, 

• un service minimal excluant les appels départs à la place 

de la déconnexion, 

• une possibilité raisonnable d'accéder à des cabines 

téléphoniques (en particulier dans les zones urbaines 

pauvres et les régions rurales éloignées). 

• Des mesures raisonnables doivent être prises pour 

permettre l'accès des usagers ayant des besoins 

particuliers, ou un handicap, aux services élémentaires. 

• En cours de discussion : une extension du service 

universel pour un niveau plus élevé de service à certains 

groupes d'usagers (e.g., liaison à haut débit pour les 

écoles). Différents niveaux de service universel peuvent 

alors correspondre à différents groupes d'usagers. 

CERNA 59



DÉFINITION JURIDIQUE 

Deux types d'obligations : l'obligation de service universel à des fins de 

couverture du territoire et d'accès au plus grand nombre, et des obligations 

ciblées sur certains services et catégories de population. 

Le second type est moins coûteux et pose moins de problème d'évaluation 

de coût. 

"To make available so far as possible, to all people in the United States, a 

rapid, efficient, nationwide, and worlwide wire and radio communications 

service with adequate facilities at reasonable cost". 

"Accès individuel à la téléphonie vocale, ou à un service équivalent, pour tous 

ceux qui en font raisonnablement la demande, à un prix abordable, 

indépendamment de l'endroit où ils vivent" (OFTEL, 1995). 

"Le service universel de télécommunications fournit à tous un service 

téléphonique de qualité à un prix abordable" (Projet de loi française, version 

du 3 avril 1996). 

"Les principes d'universalité, d'égalité, de continuité sont à la base du service 

universel pour permettre l'accès à un ensemble minimal de services définis 

d'une qualité donnée, ainsi que la fourniture de ces services à tous les 

utilisateurs, indépendamment de leur localisation et, à la lumière de 

conditions spécifiques nationales, à un prix abordable" (Résolution du 

Conseil 94/C48/01). 

CERNA 60



DEFINITION ECONOMIQUE 

Par rapport à l'opérateur (Cave) 

Les services universels sont les services qu'un opérateur est 

obligé d'offrir et qui lui font subir une perte, même s'il est 

efficace. 

Par rapport à l'ensemble de la collectivité (Curien) 

La différence entre le surplus total avec et sans service 

public. Comprend quatre termes : 

• déficit d'accès lié au raccordement du groupe d'abonnés 

non rentables, 

• surplus associé au trafic reçu par ces nouveaux abonnés 

(externalité de réseau), 

• surplus associé au trafic émis par les abonnés non 

rentables, 

• effet externe dit de cohésion et d'intégration sociale. 

CERNA 61



L'EVALUATION DU COUT DU SERVICE 

UNIVERSEL 

• Position du problème. 

• Méthodes. 

• Exemples. 

CERNA 62



POSITION DU PROBLEME 

L'abonné rentable et l'abonné non rentable : l'égalité recette 

moins coûts, mais quels coûts et quelles recettes ? 

Ordres de grandeur : 

• au Royaume-Uni, le nombre d'usagers non rentables servis 

est estimé à 2,5 millions (environ 12% du total des 

abonnés). On compte 25 000 déconnexions par mois pour 

impayés. 

• en France de 2 à 6 milliards de coût de service universel 

(pour 140 Mds de CA et 9 Mds de résultats nets). Au 

Royaume-Uni, de 0,8 à 1,3 Mds de francs soit 0,3 à 0,7 % 

du CA de B.T., en Australie de 4,5 à 14 % du CA de 

Telstra. 

Le déséquilibre : tarif d'accès (raccordement et 

abonnement)/tarif de communication. 

Les recettes perdues des abonnés non rentables. 

L'allocation des coûts communs dans le cas de firmes multiproduits 

CERNA 63



coût de l’interurbain 

prix de l’interurbain 

coût de la boucle locale 

prix de la boucle locale 

Abonné non rentable 

Les communications interurbaines ne compensent pas le déficit d’accès. 

coût de l’interurbain 

prix de l’interurbain 

coût de la boucle locale 

prix de la boucle locale 

Abonné rentable 

Les communications interurbaines compensent le déficit d’accès. 

CERNA 64



Subventions croisées géographiques (1984) 

lieu zones rurales zones urbaines grandes 

agglomérations 

transfert 

(milliards de 

francs) 

Source : France Télécom 

-6,8 1,2 5,6 

Subventions croisées entre raccordement et 

trafic (1984) 

produit raccordement trafic local trafic 

interurbain 

transfert 

(milliards de 

francs) 


-26 19,5 6,5 

Rééquilibrage entre les communications locales et 

interurbaines (1984) 

communications interurbaines locales 

multiplication 

des tarifs 


par 2/3 par 2 

Rééquilibrage entre les communications et le 

raccordement (1984) 

produit 

multiplication 

des tarifs 


communication 

s interurbaines 

communications 

locales 

raccordement 

par 1/3 par 1,2 par 3,3 

CERNA 65



LES DEUX PRINCIPALES METHODES 

• Coûts totalement distribués. 

• Coûts évitables. 

CERNA 66



CALCUL PAR LA METHODE DES COUTS 

EVITABLES DE LA CONTRIBUTION NETTE D’UN 

ABONNE AU SU 

Facture de l’abonné 

CTD de l’abonné 

Ajouter si nécessaire les 

appels reçus 

Revenu dû à l’abonné 

Soustraction des coûts 

joints 

Appels remplacés 

Revenu équitable dû à 

l’abonné 

Coût évitable de 

l’abonné 

Coût net du service 

universel 

CERNA 67



COUTS TOTALEMENT DISTRIBUES : LA 

METHODE COMPTABLE TRADITIONNELLE 

Tous les coûts sont répartis sur les différents services. Les 

coûts non directement attribuables sont ventilés grâce à une 

clef de répartition au prorata d'une variable d'usage aisément 

observable (coûts directs, chiffre d'affaires). 

Inconvénients : 

• plus la firme génère de charges indirectes, plus l'allocation 

des coûts repose sur le choix de la clef de répartition et 

plus la méthode est arbitraire, 

• ne tient pas compte des inefficacités éventuelles du 

fournisseur de service universel. 

Avantages : 

• garanti l'équilibre financier de l'opérateur historique, 

• faible coût en collecte d’information. 

CERNA 68



LA METHODE DU COUT EVITABLE 

C'est la méthode moderne, préconisée par la Commission. 

Elle consiste à calculer les dépenses économisées par la 

déconnexion des abonnés non rentables. Elle suit une 

procédure itérative. L'abonné est au bas de l'échelle, puis on 

considère des groupes d'abonnés, des commutateurs, des 

commutateurs de transit et finalement les districts. A chaque 

fois, le montant des coûts évitables augmente. Ainsi dans un 

premier temps, seuls les frais de maintenance et de 

fonctionnement entrent dans cette catégorie. Puis il faut 

ajouter le génie civil, les infrastructures dépendant du 

commutateur, une partie des frais d'administration... Au 

niveau national, l'ensemble des frais devient évitable puisqu'il 

s'agit des coûts évitables de long terme. 

Avantage : 

• plus proches des coûts réellement subis 

Inconvénient : 

• réclame des informations très coûteuses à collecter 

CERNA 69



a 

CALL REPLACEMENT 

b 

U 

P 

c 

U = “Unprofitable” customers 

P = “Profitable” customers 

There will be different replacement rates for flows “a”, “b” and “c”. 

CERNA 70



AVOIDABLE AND JOINT COSTS AT DIFFERENT 

ANALYTIC LEVELS 

Decision 

level 

Examples of cost items and categorisation 

Electricity Wear & 

Tear of switches 

Customer 

connection to 

exchange 

Terminal 

exchange cost 

Network District 

office 

PSTN 

Central 

office 

Output Avoidable Joint 

Customer Avoidable Joint 

Exchange Avoidable Joint 

District Avoidable Joint 

Telephon 

e network 

All components of telephony costs are avoidable 

Telecom 

All Telecom costs are avoidable 

CERNA 71



TABLEAU COMPARATIF DE L’ALLOCATION DES 

Allocation des revenus 

Appels ‘sortants’ 

Locaux 

Nationaux 

Appels reçus 

Locaux 

Nationaux 

Divers 

COUTS ET DES REVENUS (INDICES) 

Opérateur 

40 

40 

BTCE 

20 

30 

20 

20 

TOTAL 100 150 

Allocation des coûts 

Boucle locale 

Administration locale 

Administration de district 

Coût des appels reçus 

22 

10 

20 

22 

7 

8 

13 

Charges indirectes 

98 

TOTAL 150 50 

40 

40 

CERNA 72



ANALYSIS estime le coût du service universel à : 

(en millions de £) Scénario de base Variante 

Coût financier (BT) : total, 

dont 

zones non rentables 

usagers non rentables des 

autres zones 

Avantages non financiers 

(BT) 

zones non rentables 

usagers non rentables des 

autres zones 

89 

21 

68 

49 à 80 

12 

37 à 68 

58 

9 

49 

33 à 54 

5 

28 à 49 

COUT NET DU SERVICE 

UNIVERSEL (BT) 

9 à 40* 4 à 25** 

Coût financier (KC) 0,4 0,4 

* 70 à 300 millions de francs environ (au 12 octobre 1995, 1£ = 7,84 FF) 

** 30 à 200 millions de francs 

CERNA 73



LES MODES DE FINANCEMENT 

Deux principaux modes : à travers les charges 

d'accès ou par un fonds spécial. 

• Royaume-Uni : charge d'accès mais passage vers 

le fonds de service universel en 1997. 

• Australie : fonds spécial. 

• France : charges d'accès pour les obligations dont 

France Télécom est l'opérateur unique, et fonds 

pour les autres obligations (e.g., services auprès 

des malentendants, annuaire d'abonnés). A terme, 

le financement via les charges d'accès serait 

supprimé. 

CERNA 74



LES CHARGES D'ACCES OU TARIF 

D'INTERCONNEXION 

Deux approches : la règle de Baumol et Willig du coût 

d'opportunité (Efficient Component Pricing Rule), et la 

tarification de second rang selon la formule de Ramsey 

Boiteux 

• ECPR : Le coût d'accès inclue le coût direct induit par 

l'accès et le coût d'opportunité pour l'opérateur dominant 

d'autoriser l'entrée d'un concurrent sur le marché final. Le 

coût d'opportunité se réfère au fait que l'opérateur en offrant 

l'accès perd une partie de sa recette aval. 

L'idée est que l'opérateur dominant est efficace et qu'il faut 

trouver un tarif d'interconnexion qui barre la route à des 

entrants inefficaces. 

• Ramsey-Boiteux : la charge d'interconnexion est égale au 

coût marginal du segment local plus une marge 

inversement proportionnelle à l'élasticité prix de la 

demande. 

CERNA 75



CHARGES D'ACCES OU FONDS ? 

Le financement via la charge d'interconnexion est décriée car 

laisse un monopole à la fourniture de service universel. Mieux 

vaut également séparer les négociations de deux problèmes 

distincts (l'interconnexion qui rémunère les frais d'entretien et 

de fonctionnement des infrastructures et le service universel 

qui concerne des subventions d'accès à certains usagers). 

La formule de remplacement proposée est un fonds qui 

présente deux avantages : 

• faire jouer le ‘play or pay’, 

• autoriser la mise aux enchères (franchises sur des 

segments du service universel). 

CERNA 76



Périmètre du SU 

Politique de la 

concurrence 

Obligation de SU pour 

les opérateurs 

Etat de 

développement 

du réseau 

Coût du SU pour 

chaque opérateur 

Principes d’allocation 

Fixation des contributions de chaque opérateur 

CERNA 77



CAVE Martin, MILNE Claire, SCANLAN Mark - Meeting universal service obligations in a 

competitive telecommunications sector - Report to DG IV - CEC - Mars 1994. 

CURIEN Nicolas, DOGNIN Elisabeth - Le service universel : quelle valeur, quel coût ? quel 

financement ? - Annales des Télécommunications, 50, n°2, pp. 337-347 - 1995. 

LEVASSEUR Lionel, LE VU Gaelle, TURPIN Etienne - Les enjeux économiques de 

l’interconnexion des réseaux - Annales des Télécommunications, 50, n°2, pp. 325-336 - 

1995. 

OFTEL - Effective competition : Framework for action - A statement on the future of 

interconnection, competition and related issues - Juillet 1995. 

OFTEL - The Costs, benefits and funding of universal service in the UK - Octobre 1995. 

OFTEL - Universal Telecommunications Services - Décembre 1995. 

YOMTOV Jérôme - Le service universel des télécommunications et son financement - 

Mémoire de DEA - Université Paris-Dauphine - Septembre 1995. 

COSTASEQUE Anne, PROTHAIS François - Public service and universal service, how 

costly ? - France Télécom - Ronéo. 

Projet de loi n° MIPX9600022L relative à la réglementation des télécommunications - 

Exposé des motifs - 3 avril 1996. 

Projet de loi n° MIPX9600022L relative à la réglementation des télécommunications - 

3 avril 1996. 

TREGOUET René - Préparer la libéralisation des télécommunications en Europe - 

Collection Les Rapports du Sénat, n° 90 - 1995-1996. 

LARCHER Gérard - L’avenir de France Télécom : un défi national - Collection Les 

Rapports du Sénat, n° 260 - 1995-1996. 

COUSSAIN Yves - Le nouveau cadre des télécommunications en Europe - Les 

Documents d’information de l’Assemblée Nationale - Rapport d’information n°2646 - 

1996. 

CERNA 78



5. La réforme des obligations de service 

public : 

le cas du secteur postal 

Elise ALOY 

Document de la présentation du 6 Novembre 1996 

CERNA 79



1. Les marchés du secteur postal 

2. Royaume Uni, Allemagne et Suède : des cheminements différents vers 

l’ouverture 

3. Le processus réglementaire 

4. La définition du périmètre du service universel 

5. L’évaluation du coût du service universel 

6. Le financement du service universel 

CERNA 80



1. LES MARCHÉS DU SECTEUR POSTAL 

Quelques chiffres globaux : 

En 1994, le secteur postal générait à l’échelle des 12 pays européens 1,5 % 

du PIB et employait plus de un million sept cent mille personnes, dont un 

million trois cent mille dans les postes proprement dites. 

Le trafic postal représente environ 80 milliards d’objets par an, dont 

environ 3 milliards pour les échanges entre Etats de la Communauté. 

1.1. Le courrier 

1.2. La messagerie 

1.3. L’express 

1.4. L’international 

1.5. Des opérateurs nationaux concurrencés 

CERNA 81



1.1. LE COURRIER 

• Les correspondances 

Activité traditionnelle du secteur postal : transmission d’informations 

écrites. 

4 segments distincts, soumis chacun à la concurrence d’autres modes de 

communication (fax, téléphone; EDI etc.) 

Segment de clientèle Répartition des 

Remarques 

flux de 

correspondances 

pour la Poste 

1994) 

particulier à particulier 7 % En déclin 

particulier à organisation 8 % Segment en très faible croissance. 

Flux de réponses à des offres de vente, des 

enquêtes, des jeux cocours etc. 

organisation à particulier 45 % Taux de croissance annuelle à deux chiffres. 

Volume de publicité adressée a triplé en 10 ans. 

organisation à organisation 40 % Concurrence directe du fax, téléphone, EDI ou 

échange de documents 

40 grands comptes assurent 20 % du chiffre d’affaires de la Poste. 

Le seul segment en croissance est le courrier d’organisation à particulier. 

Envois en nombre de factures, d’extraits de compte ou de publicité postale 

CERNA 82



1.1. LE COURRIER (suite) 

Deux modes de publicité postale, deux outils du marketing direct 

• publipostage ou publicité adressée : 1984 : 11 % du trafic total de la 

Poste, 1994 : 17 % 

Filiale de la Poste : Postimpact. 

Dans quasiment tous les pays de l’EU, ce segment relève du monopole 

postal. 

• publicité non adressée : distribution du même prospectus à toutes les 

adresses d’une zone déterminée. 

Filiale de la Poste : Postcontact, qui détiendrait 45 % de ce secteur soumis 

à concurrence 

Moins chère que pub. adressée, elle bénéficie de l’amélioration de la 

connaissance des secteurs socio-géographiques. 

• La Presse 

La Poste est tenue d’assurer le service public du transport et de la 

distribution de la presse en tout point du territoire, au nom du bon 

fonctionnement de la démocratie. En 1994, la Poste a distribué + de 2 

milliards de journeaux, pour un coût estimé à 6 milliards de francs. Les 

charges relatives à cette obligation sont réparties entre la presse (2 milliards 

de FF), l’Etat (1,9 prévus dans le contrat de plan 1995-1997) et la Poste. 

CERNA 83



1.2. LA MESSAGERIE 

Secteur difficile à définir : transport de colis dont on n’a pas précisé a 

priori le poids, la rapidité du service et la nature des objets transportés. 

Peut être segmenté entre le pli international, le colis de particulier à 

particulier, la VPC... 

Les études de marché existantes concernent le transport de colis de 0 à 

300 kg. 

Messagerie classique : les opérateurs nationaux se retrouvent avec les 

secteurs les moins rentables. ecrémage du marché. Ainsi, Exapaq propose 

des tarifs inférieurs de 15 à 20 % à ceux de la poste sur le segment 

organisation à organisation. Sur le segment entreprise à particulier, les 

entreprises de VPC mettent en place des points relais clients. 

CERNA 84



1.3. L’EXPRESS 

Express : transport de plis/documents et colis/marchandises dans des 

délais courts. Fiabilité du système intéresse les clients. 

Marché très convoité, caractérisé par des taux de croissance à deux 

chiffres, aussi bien pour le national que l’international. La Poste partage 65 

% du marché au départ de la France avec DHL alors que UPS, TNT, et 

Fedex ne représentent que 17,5 % . 

Grand nombre d’opérateurs de toutes natures : 

• intégrateurs, avec ambition mondiale : DHL, Federal Express, UPS, 

TNT-GDEW. Maîtrise de l’ensemble de la chaîne de transport. 

• opérateurs spécialisés sur le domestique : Jet Services, Colirail. Ou, 

propres à la France, la Poste et la SNCF ont créé des départements 

spécialisés ou des filiales (Chronopost, Sernam, Calberson) pour contrer 

les intégrateurs. 

Mouvements de concentration, de prise de participations croisées : 

• Federal Express s’est retiré du marché intra-EU en 1992 sous la 

pression de ses actionnaires et s’est s’implanté à Roissy pour se 

concentrer sur l’intercontinental. 

• DHL a ouvert son capital à Lufthansa et Japan Airlines. 

• TNT s’est associé à 5 postes (France, Allemagne, Pays Bas, Suède et 

Canada) pour créer une JV : GD Express Worldwide : les adversaires 

d’hier sont maintenant associés. 

• UPS a racheté 16 entreprises en France, dont Prost. 

CERNA 85



1.4. L’INTERNATIONAL 

Courrier transfrontalier entrant en proportion du courrier total 1991 

Pays 

Communauté Internationa Total 

Européenne l 

Belgique 5 1 6 

Danmark 2 2 4 

Germany 2 2 4 

Greece 5 4 9 

Spain 1 1 2 

France 1 1 2 

Ireland 17 2 19 

Italy 3 2 5 

Luxembourg 12 2 14 

Netherlands 2 1 3 

Portugal 3 2 5 

United 

1 2 3 

Kingdom 

Total 2 1 3 

Source : adaptation du Livre Vert, Commission Européenne. 

Enjeu important pour tous les opérateurs européens. Les envois des 

entreprises représentent 80 %. 

• Express : cf supra 

• Traditionnel : problème du repostage, ou détournement du trafic postal, 

impliquant des “reposteurs” privés (TNT Mailfast, DHL) ou des 

opérateurs nationaux (hollande, royaume uni) s’appuyant au besoin sur 

des intermédiaires (routeurs, “consolidateurs”). 

Le repostage exploite le niveau trop bas de la rémunération (les “frais 

terminaux”) que la poste expéditrice verse à la destinataire pour compenser 

le coût de la distribution dans le pays d’arrivée. 

CERNA 86



1.4. L’INTERNATIONAL (suite) 

Exemple : tarif d’une lettre en France : 3 F, frais terminaux : 1,40 F 

La poste néerlandaise peut proposer à un “gros” expéditeur français un 

tarif de 2,50 F, décomposé comme suit : 1,40f, de frais terminaux payés à 

la Poste, 0,30 F tranport Frabce vers Pays Bas, 0,60 frais de tri et de 

transport vers la France et 0,20 de marge. Le courrier est collecté en A, 

acheminé vers B, où il est affranchi et réinjecté dans le circuit postal 

normal vers le pays de destination C (ABC). 

Deux formes de repostage : ABA et ABC. L’établissement d’un nouveau 

système de frais terminaux est en cours : système REIMS (remuneration 

of exchanges of international mail) 

CERNA 87



1.5. ESQUISSE DE L’ORGANISATION INDUSTRIELLE DU 

SECTEUR POSTAL 

Le secteur postal européen est organisé de la façon suivante 

• un domaine réservé, pour lequel l’opérateur national dispose d’un 

monopole 

Pays 

Opérateur 

national 

Périmètre du secteur réservé 

Royaume Uni Post Office Lettres de tarif inférieur à 1 £. Inclut le publipostage. Le 

gouvernement peut délivrer des licences pour des services 

particuliers : Christmas Cards charities 

Irlande An Post Collecte et livraison de “postal packets”. La concurrence est 

tolérée sur l’express. Ministre ou An Post peuvent délivrer des 

licences 

France La Poste Monopole sur les lettres et paquets jusqu’à 1 KG et obligations 

de service universel pour les objets jusqu’à 7 kg. 

Espagne Correos Marché domestique le plus libéralisé : marché inter-urbain et 

publipostage sont libéralisés. Privés : 30 % du trafic total. 

Pays Bas KPN Monopole sur les lettres personnalisées jusqu’à 500g : une partie 

du publipostage est libéralisée. Obligations de service public : 

pour les objets jusqu’à 10 kg. 

Allemagne 

Deutsche 

Bundespost 

Postdienst 

Monopole sur les objets jusqu’à 1 kg. Lobby intense de la VPC 

(Quelle) pour ouvrir le publipostage à la concurrence. Licences 

attribuées graduellement. (supérieur à 250 g, puis à 100g). 

CERNA 88



1.5. ESQUISSE DE L’ORGANISATION INDUSTRIELLE DU 

SECTEUR POSTAL (SUITE) 

• un domaine ouvert à la concurrence, qui peut être divisé de la façon 

suivante, 

• un secteur pour lequel l’opérateur national est soumis à des obligations 

de service public (presse, messagerie), 

• un secteur sans obligations de service public. 

Répartition des activités de la Poste en 1994 

Secteur 

% du chiffre 

d’affaire 

Secteur libre 

29 % 

Express, Publicité non adressée, Services financiers 

Service public non réservé 

13 % 

Messagerie, Presse 

Secteur réservé 

58 % 

Correspondances, publicité adressée 

CERNA 89



2. ROYAUME-UNI, ALLEMAGNE ET SUÈDE : DES CHEMINEMENTS 

DIFFÉRENTS VERS L’OUVERTURE 

2.1. Les évolutions en Europe 

2.2. Le Royaume Uni : des pércurseurs qui cherchent leur route 

2.3. La Suède : l’abolition du monopole 

2.4. L’Allemagne : la pression des clients 

CERNA 90



2.1. LES ÉVOLUTIONS EN EUROPE 

• Changements institutionnels 

- Evolution des statuts des opérateurs 

Modèle dominant : “administration centrale”, puis en 1994, “établissement 

public”, et plusieurs pays vont les transformer en société de droit privé 

Evolution du statut des 15 opérateurs postaux de la Communauté 

1990 1994 1996 

Société Anonyme 3 6 9 

Etablissement public 5 7 6 

Administration 7 2 0 

- Mise en place d’un réglementeur indépendant, dans la logique de 

séparation entre l’opérateur et le réglementeur. 

• Changements industriels 

Apparition de nouveaux acteurs et recherche de gains de productivité chez 

opérateurs nationaux 

CERNA 91



2.1. LES ÉVOLUTIONS EN EUROPE (SUITE) 

statut des 

opérateurs postaux 

Société anonyme 

“Entreprise”, 

“établissement” ou 

“office” public 

Les différents processus de changementde statut des opérateurs postaux 

relation Etats 

Remarques 

financières avec 

l’Etat 

Actionnariat 

public 

Autonomie 

Financière 

Pays bas Intro. parielle en Bourse (nov. 1994) 

Irlande 

Nouvelle-Zélande 

Portugal 

Suède 

Allemagne Fin du monopole (93) 

Fonctionnaires (50 %). Passage en 

SA le 1/01/95 et ouverture partielle 

du publipostage 

Belgique 

Espagne 

Grèce 

Italie 

Royaume Uni 

Luxembourg 

Danemark 

Administration Etats Unis Organisme fédéral 

Fonctionnaires (90 %) 

Fonctionnaires (70 %), courrier local 

libéralisé 

salariés droit privé 

SA au plus tard en 1996 

Echec du projet de privatisation 

partielle, salariés droit privé. 

Fonctionnaires 

Transformée en entreprise publique 

en 1995, fonctionnaires (50 %) 

CERNA 92



2.2. LE ROYAUME UNI : DES PÉRCURSEURS QUI CHERCHENT 

LEUR ROUTE 

1981 : British Post Office, qui avait depuis 1969 un statut d’entreprise 

publique, est scindée en 2 établissements publics : Post Office et British 

Telecom 

• Restriction du monopole au courrier affranchi de moins d’une livre et 

licences accordées pour échange de courrier entre boîte aux lettres 

(Britdoc, 1% du trafic de Royal Mail) 

• Segmentation de l’activité de Post Office : counters, Royal Mail, 

Parcelforce et Girobank, vendu en 1990 à une société de crédit. 

• Organisation décentralisée en centres de profit 

• Relations financières avec l’Etat ont été formalisées. 

1994, projet de privatisation pour permettre à Royal Mail et Parcelforce de 

disposer de la “liberté pour réagir avec souplesse et efficacité”. Projet 

repoussé par le Parlement. 

Pas de possibilité de se développer à l’international ou diversifier vers 

l’électronique. Parcelforce est déficitaire. 

CERNA 93



2.3. LA SUÈDE : L’ABOLITION DU MONOPOLE 

1993, abolition du monopole postal. 1er Mars 1994, la poste est devenue 

une société de droit privé détenue par l’Etat à 100 %. 

• La fin du monopole n’a pas signifié la fin des obligations de service 

public : distribution quotidienne 5 jours par semaine à un prix 

raisonnable, mais cette fois les “surcoûts” sont payés par l’Etat (sweden 

Post a évalué à 1,3 milliards de couronnes suédoises pour 1994-96 (CA : 

14,6). 

• Organisation décentralisée (courrier national, international, messagerie 

etc.). 

• Lancement de ePost, concurrent direct des entreprises de 

communication électronique. 

• Diminution des effectifs : 58 000 à 46 000 de 1990 à 1994, et un tiers 

des guichets a été franchisé. 

CityMail, concurrent existant avant l’abolition, détient 5 % du marché du 

courrier. Présent sur le marché local du courrier non urgent à Stockholm. 

Problème pour le calcul du coût du service universel. 

CERNA 94



2.4. ALLEMAGNE : LA PRESSION DES CLIENTS 

1989 : 1ère réforme postale qui a vu la création de 3 entreprises publiques : 

DBP Postdienst, DBP Postbank et DBP Telekom. Le parlement a voté en 

1994 leur transformation en sociétés par actions avec ouverture de leur 

capital à terme. Deutsche Post, Deutsche Postbank et Deutsche Telekom 

ont une holding publique commune. 

• Statut du personnel : 50 % des salariés sont fonctionnaires. 

Conservation des avantages sociaux acquis. Pas de recrutement de 

nouveaux fonctionnaires 

• Propriété du capital : l’Etat conserve la majorité jusqu’en 1999. 

• Modification du périmètre du monopole et accord de licences par un 

conseil de Régulation, constitué paritairement par les deux chambres. 

Lobby de la VPC pour introduire la concurrence dans le publipostage. 

CERNA 95



3. LE PROCESSUS RÉGLEMENTAIRE 

• 1989 : évocation de l’opportunité d’une politique communautaire, sur 

une initiative de la présidence française. 

• Juin 1992 : Publication d’un Livre Vert sur “Le développement du 

marché Unique des services postaux”. 

• 2 Juin 1993 : la Commission a communiqué au Conseil et au Parlement 

les résultats et orientations dégagées de la consultation. Pas de valeur 

normative. 

• 7 février 1994, le Conseil adopte une résolution qui identifie les objectifs 

d’une politique ommunautaire et invite la Commission à préparer les 

mesures nécessaires à leur réalisation. 

• 28 Juillet 1995 : Proposition de directive de la Commission concernant 

les “règles communes pour le développement des services postaux 

communautaires et l’amélioration de la qualité du service”. Définition du 

périmètre du service universel, et du secteur réservé. 

• 31 Juillet 1996 : Proposition de directive du Parlement et du Conseil : la 

présidence Irlandaise est plus radicale que la Commission car elle 

propose de libéraliser totalement à partir de 2001 le publipostage et le 

courrier transfrontalier. 

• 27 septembre 1996 : Conseil des Ministres. La France, la Belgique, le 

Luxembourg, la Grèce et le Portugal rejettent cette proposition. Prochain 

conseil en Décembre. 1er semestre 1997, présidence hollandaise. 

CERNA 96



3. LE PROCESSUS RÉGLEMENTAIRE (SUITE) 

Ce qui est proposé : 

• Définition du périmètre du service universel. 

• Les obligations de service universel vont être supportées par un seul 

opérateur, l’opérateur national. 

• En échange, des droits exclusifs lui sont accordés : monopole “de jure”. 

Le domaine réservé est un moyen de financer le service public. 

• Système de subventions croisées : l’étendue du domaine réservé permetelle 

de couvrir financièrement les obligations de service universel. 

Le dossier postal européen est actuellement bloqué : aucune décision n’est 

prise. 

Les négociations portent sur le périmètre du service réservé. Deux 

éléments sont en discussion : le publipostage et le courrier transfrontalier 

entrant. 

CERNA 97



4. LA DÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DU SERVICE UNIVERSEL 

A fait l’objet d’un consensus 

Logique : 

1) cohésion sociale et aménagement du territoire 

2) échanges économiques 

Relevage, transport et distribution des objets de correspondance au moins 

5 jours par semaine, avec levée et distribution quotidienne. 

Plis inférieurs à 2 kg, et les colis à 20kg et ce pour les services 

domestiques et transfrontaliers. 

Objectif est de promouvoir l’offre de services postaux de qualité, fournis 

de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables, 

quelque soit l’utilisateur. 

Satisfaire aux principes : 

• égalité 

• neutralité 

• universalité 

• confidentialité 

• continuité 

• adaptabilité 

CERNA 98



5. LE COÛT DU SERVICE UNIVERSEL 

Aucune évaluation précise n’a été faite en Europe, sauf en Suède au 

moment de l’abolition du monopole postal : il s’est alors agi de clarifier les 

transferts financiers de l’Etat. 

Ceci s’explique par l’organisation industrielle existante : 

En échange de la fourniture d’un certain nombre d’obligations de service 

universel, l’opérateur national jouit d’un monopole. Les transferts de 

revenu entre zones géographiques et catégories d’usagers constituent les 

subventions croisées. Pas de connaissance de ces flux faute d’une 

coptabilité analytique appropriée. 

La proposition de réglementation euroépenne ne remet pas en cause cette 

organisation. 

DG 4 recommande d’utiliser la méthode des coûts évitables de long terme, 

avec toutefois des différences dans le mode de calcul par rapport aux 

telecoms : pas de sunk cost dans la poste. 

CERNA 99



5. LE COÛT DU SERVICE UNIVERSEL (SUITE) 

Australian Industry Commission (1992) : i) tarif postal uniforme est 

maintenu et ii) l’Etat paye pour les “higher cost services”. Le coût des 

obligations de service universel est calculé selon la méthode des coûts 

évitables. 

Rappel : coût évitable = coût de fourniture incrémental, affecté aux conso. 

non profitables. 

stand alone cost = coût de fourniture séparé, affecté aux consommateurs 

profitables 

coût du service universel = revenu évitable moins coût évitable 

Revenu évitable : estimer le nombre d’envois qui ne seraient pas effectués 

si certains points ne sont plus desservis. 

Coût évitable : pas de sunk cost dans le secteur postal : la période 

temporelle du calcul est moins importante. 

Autralian Post : avec le réseau existant, les normes de qualités et les 

niveaux de trafic existants, a identifié les services non offerts par AP si elle 

agit sur des bases commerciales. 

Coût du service universel : $60 millions en 1990/91 

Peut être ventilé par type de service : le deficit à l’international est de 15 

millions, sur les grandes lettres domestiques de 12 million et sur les petites 

de 33. 

par type de trafic : urbain/urbain : $26, urbain/rural $14, rural/urbain : $14 

et rural/rural $6. 

CERNA 100



6. LE FINANCEMENT DU SERVICE UNIVERSEL 

Quel périmètre pour le domaine réservé ? 

Transport, tri et distribution des objets de correspondance domestique, de 

poids inférieur à 350 g, et de prix inférieur à 5 fois le tarif de base. 

Inclut la distribution de courrier transfrontalier entrant et le publipostage 

La Commission décidera au plus tard le 30 Juin 1996 la possibilité de 

réserver ces services au delà du 31 Décembre 2000. Le courrier 

transfrontalier sortant est libéralisé dès l’entrée en vigueur de la directive. 

CERNA 101



6. LE FINANCEMENT DU SERVICE UNIVERSEL (SUITE) 

Le publipostage 

Importance commerciale de cette activité : en moyenne en Europe, 17 % 

du volume et 12 % des recettes courrier des postes !! Rapellons que 40 

grands comptes asurent 20 % du chiffres d’affaire courrier de la Poste. 

Crainte des adversaires à l’ouverture à la concurrence : la nature du 

courrier transporté est difficilement identifiable et donc les opérateurs 

privés peuvent, via le publipostage, impiéter sur l’activité de courrier 

traditionnel, qui appartient au domaine réservé. 

CERNA 102



6. LE FINANCEMENT DU SERVICE UNIVERSEL (SUITE) 

Le courrier transfrontalier entrant 

Crainte des adversaires à l’ouverture à la concurrence : 1) les opérateurs 

privés vont accepter du courrier domestique, ce qui viole le domaine 

réservé, et vont se concentrer sur les segments les plus rentables et 2) le 

courrier domestique sera converti en courrier transfrontalier via un tranfert 

électronique des informations hors du pays. 

Ces deux arguments posent la question de l’étendue de l’écrémage du 

marché. 

D’après le DG 4, le courrier qui pourrait être détourné “électroniquement” 

est le publipostage. Or les destinataires sont les particuliers, ce qui ne 

correspond pas au segment attractif qui est le courrier de ville à ville. 

En raison de la structure des coûts (livraison est le poste le plus élevé) et 

de l’existence d’économies de densité pour la livraison, un opérateur du 

courrier entrant est tenté d’accepter du courrier domestique. Le risque 

existe, il faut donc contrôler les entrées et mettre en place des procédures 

de contrôle. Comment faire si il n’exsite pas de tutelle ? 

Remarque : pour que le transfrontalier entrant soit ouvert à la concurrence, 

le problème des frais terminaux doît être résolu. 

CERNA 103



BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE 

DELBECQ André - Les entrepreneurs postaux et l’économie postale à 

l’échelle européenne - Cahiers de l’IREPP, pp. 153-161 - Juin 1996. 

DELFAU Gérard - Construire l’Europe postale dans le respect du service 

public - Collection les Rapports du Sénat, n° 135 - 14 décembre 1995. 

Di MAGGIO Antoine - La Poste et le secteur de la messagerie - Réalités 

Industrielles, Annales des Mines - Janvier 1995. 

HENRY Claude - Concurrence et services publics dans l’Union 

Européenne : les services postaux - Cahiers du laboratoire d’économétrie, 

Ecole Polytechnique, n° 438, Mai 1996. 

LABORDE François - Le marché du courrier international - Réalités 

Industrielles, Annales des Mines - Janvier 1995. 

LEJEUNE Michel - A la recherche d’une réglementation européenne - 

Réalités Industrielles, Annales des Mines - Janvier 1995. 

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - 

Lignes directrices pour le développement des services postaux 

communautaires - COM (93) 247, 2 juin 1993. 

CERNA 104



6. Déréglementation et Service public 


Document de la présentation du 29 mai 1997 

CERNA 105



• (O 1 ) La doctrine économique exerce 

une influence croissante sur la 

conception du service public. 

• (O 2 ) La déréglementation entraîne 

une nouvelle réglementation. 

• (O 3 ) L’évaluation du coût et le 

financement par l’Etat des 


élargissent la participation des 

groupes d’intérêt. 

CERNA 106



(O1) La doctrine économique 

exerce une influence 

croissante sur la conception 

du service public. 

• Conception juridique et conception 

économique. 

• Les 5 principes normatifs de la 

déréglementation. 

• La traduction des normes en faits. 

• Deux illustrations. 

CERNA 107



Les principes directeurs de la 

doctrine : 

• (P1) Assurer l’efficacité d’abord, se 

préoccuper de la répartition ensuite. 

• (P2) Découper le monopole en entités 

indépendantes. 

• (P3) Séparer la fonction de 

réglementation et le pouvoir exécutif. 

• (P4) Réglementer le péage pour 

l’utilisation de l’infrastructure 

séparément du service universel. 

• (P5) Mettre fin aux subventions 

croisées. 

CERNA 108



(P1) Assurer l’efficacité 

d’abord, se préoccuper de la 

répartition ensuite. 

• Le rôle historique des industries de 

réseaux dans la réduction 

d’inégalités. 

• Redistribution par les réseaux ou par 

l’impôt. 

• Taille du gateau et règles de partage. 

• Rendre compatible les obligations de 

service public avec la concurrence et 

non aménager les règles de 

concurrence pour les rendre 

compatibles avec l’objectif de 

redistribution. 

CERNA 109



(P2) Découper le monopole 

historique 

en entités indépendantes. 

• Comment introduire la concurrence 

(pour réduire les coûts et améliorer la 

qualité des prestations) ? 

• Ouvrir le réseau aux nouveaux 

opérateurs avec ou sans déintégration 

verticale du monopole 

historique. 

• Mieux vaut découper en un trop grand 

nombre de parties qu’en un trop petit 

nombre (les exemples de British Gas 

et British Rail). 

CERNA 110



(O2) La déréglementation 

entraîne 

une nouvelle réglementation. 

• De nouvelles réglementations : le 

péage d’accès et les obligations de 

service public. 

• Un nouveau cadre réglementaire : les 

agences sectorielles. 

• (P3) Séparer la fonction de 

réglementation et le pouvoir exécutif. 

• Un exemple d’analyse économique 

institutionnelle : 

(P 4 

) (péage 

administré+agence) 

versus 

(péage négocié + autorité de 

la concurrence) 

CERNA 111



(O3) L’évaluation du coût et le 

financement par l’Etat des 


élargit la participation des 

groupes d’intérêt. 

• (P5) Mettre fin aux subventions 

croisées. 

• La nécessité de définir précisément 

les obligations de service public, d’en 

évaluer le coût, et de les financer 

directement. 

• L’exemple des télécommunications. 

• L’exemple de la poste. 

CERNA 112



L’exemple des 

télécommunications. 

• Une définition précise des obligations 

à l’origine d’une rivalité entre les 

opérateurs. 

• Une évaluation du coût du service 

universel qui varie selon les méthodes 

et les intérêts des parties. 

• Un mode de financement à travers les 

charges d’accès ou un fonds spécial. 

CERNA 113



L’exemple de la poste. 

• Une directive qui conserve le principe 

du financement des obligations de 

service public par subventions 

croisées : les services réservés. 

• L’équilibre champ du service 

universel / périmètre des services 

réservés : inclure ou exclure le 

publipostage et le courrier 

transfrontière. 

• Vers une évaluation des coûts de 

service universel. 

CERNA 114

La définition, les outils d'évaluation et de financement du ... - Cerna

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?