Economie des administrations publiques : une analyse des ...

1Economie des administrations publiques : une analyse des interactionsinstitutionnelles à partir de l’apport d’A. DownsLaurent PERCEBOIS 1MATISSEUniversité Paris 1 Panthéon-Sorbonne18 mai 2004Ne pas citerRésumé :A partir de l’héritage conceptuel d’Anthony Downs dans son ouvrage Inside Bureaucracy[1967], référence de la littérature de sociologie des organisations, nous cherchons à établir desponts théoriques avec l’économie institutionnaliste. Il s’agit de présenter tout d’abordbrièvement la perspective de Downs, dans le sillage de Weber : elle se caractérise par uneapproche en termes de lois sociologiques, d’idéal-types mais est aussi fondée sur des élémentsde théorie économique indéniables. Cette présentation faite, nous développons l’un de sesgraphiques sur la « territorialité administrative » afin de déboucher sur une théorieéconomique des interactions entre deux services administratifs, suivant deux critères,l’asymétrie relative sur les compétences (différentiel de compétences entre services) etl’asymétrie absolue (potentiel du plus compétent). Nous obtenons enfin une perspectiveinstitutionnaliste intéressante mettant en exergue la portée actuelle de la notion downsienne de« zones d’influence », à l’aide de configurations typiques : monopole, concurrence et formeshybrides.1 MATISSE-Université Paris I Panthéon-Sorbonne, lpercebois@wanadoo.frMaison des Sciences Economiques, 106-112, bd de l’Hôpital, 75647 Paris cedex 13. Tél : 33(0)1. 44. 07. 81. 01

2S’il faut trouver une origine théorique à l’étude économique des administrations publiques,l’on sera inspiré de se tourner vers les enseignements des sociologues des organisations. Etqui mieux que Max Weber (1864-1920) peut fournir la base nécessaire à cette brancheémergente de l’analyse économique, extraite de la sociologie ? Weber montre en effet quel’administration conçue comme hiérarchie a toutes les chances d’être efficace, même si celapeut soulever des interrogations sur le « potentiel totalitaire » donc sur la menace portée à ladémocratie, que la bureaucratisation provoque.Pourtant, notre objet n’est pas ici de nous pencher sur l’apport wébérien, au demeurant trèssignificatif pour l’économie politique, mais d’essayer d’apporter une contribution critique àl’analyse de l’un des auteurs s’inscrivant en droite ligne de Weber : Anthony Downs. SiWeber a eu principalement une approche en termes de sociologie politique, Downs vapoursuivre la méthode sociologique de son prédécesseur en l’orientant davantage vers desproblématiques économiques. C’est pourquoi il est difficile de déterminer si sa pensée seréfère à la sociologie des organisations ou à l’économie institutionnelle.L’apport de Downs se mesure d’une part aux prolongements qu’il a su donner aux idées deWeber – en particulier à l’aide de « lois sociologiques » fondamentales, sur lesquelles nous nereviendrons pas ici – mais aussi à sa capacité de fournir le terreau conceptuel nécessaire àl’essor des paradigmes économiques de l’administration, que sont l’agence et l’analyseéconomique de la bureaucratie.Voilà pourquoi nous allons procéder à l’étude des apports de Downs à partir des pointssuivants.D’abord, nous donnerons une définition sociologique de l’institution administrative vue parDowns, nécessaire à l’étude économique qui s’ensuivra.Puis, il s’agira de donner une coloration plus « économique » à la pensée de Downs, enenvisageant d’abord l’économie des comportements au sein d’une administration (ou gestionintra-administrative).Nous verrons enfin le pendant de ce dernier thème en considérant les interactions entreservices administratifs (ou gestion inter-administrative), ce qui est aujourd’hui un objet deréflexion central en économie des administrations publiques et notamment pour l’école deschoix publics. Ceci nous permettra d’élaborer un prolongement possible de l’analyse de la« territorialité administrative » de Downs, dans la mesure où nous chercherons à utiliser sonapport conceptuel pour fournir une contribution à l’économie de l’administration publique.

3Tous ces éléments seront à chaque fois implicitement marqués du sceau des idées de Weber,et d’une sociologie des organisations qui a su inspirer l’économie des administrations,aujourd’hui devenue autonome.1. L’institution administrative dans la conception de Downs :En guise de référence bibliographique à l’analyse de Downs, nous ferons appel à Downs[1965], un article très clair et synthétique, ainsi qu’à l’ouvrage incontournable de 1967, InsideBureaucracy, qui constitue un support majeur à notre domaine d’étude.Faisons une lecture commentée de l’idéal-type administratif vu par Downs : il a quatrecaractéristiques. D’abord, c’est une grande structure hiérarchique où règnent des règlesimpersonnelles ; ensuite, la bureaucratie est faite de membres à plein temps dont c’estl’activité principale ; troisième point : le critère de progression hiérarchique est le mérite, enthéorie du moins ; enfin, la majorité de l’output administratif ne s’échange pas sur le marché :à part les vouchers, qui sont une forme de subvention publique à la consommation privée,toutes les « transactions » de l’administration sont du hors-marché, et n’obéissent pas à larègle concurrentielle, traduisant un monopole de fait parfois contesté.Reprenons ces éléments : l’impersonnalité des règles administratives se retrouve depuisWeber et elle est garante de l’indépendance décisionnelle de la bureaucratie, en théorie,auprès de la collectivité ; les théoriciens ne se privent pas de montrer que l’indépendance del’administration publique n’est qu’une vue de l’esprit puisqu’elle constitue pour certains le« bras armé » du pouvoir exécutif, alors que pour les marxistes elle est même un « instrumentau service de la classe dominante » ; des conceptions plus neutres existent, en philosophiepolitique, comme celle de Hegel, critiqué par Marx, et qui verra en la bureaucratie une« courroie de transmission » entre les décideurs et le peuple. Downs est en tout cas dans lacontinuité de Weber, dans ce domaine.Les titulaires des emplois administratifs le sont en règle générale à plein temps, ce qui leurconfère la possibilité de devenir des experts dans leur domaine de compétences ; d’où laperception symbolique et un peu ironique des fonctionnaires spécialistes dans un domaineréduit et incompréhensible pour les usagers de l’administration. Au-delà de ce schémaquelquefois caricatural de l’activité bureaucratique, on doit aussi comprendre que le faitd’avoir recours à une activité administrative à plein temps évite de se disperser et surtout demêler des intérêts privés (comme la gestion d’une entreprise) aux intérêts publics (le

4fonctionnement administratif). De façon à isoler les deux sphères d’activité, la « règle » dutravail à plein temps vise à isoler la gestion publique de l’activité privée, dont le rendementest approprié par celui qui la mène, ce qui est l’inverse en théorie de celui de la fonctionpublique, où les bénéficiaires sont les membres de la collectivité.Selon Downs, le critère théorique de progression dans la fonction publique devrait être celuidu mérite. En fait, et Weber l’avait souligné auparavant, il est beaucoup plus facile de gérerles hiérarchies publiques au moyen d’une grille salariale standard destinée à sauvegarderl’impersonnalité des relations entre les pôles de l’organisation : le fait de rémunérer lestitulaires au mérite complique lourdement la gestion publique, déjà qualifiée péjorativementde « bureaucratie » (par principe nous n’emploierons pas ce terme dans un sens dépréciatifdans ce qui suit). Le problème du contrôle, déjà délicat à gérer comme nous le verrons, se voitencore plus ardu si l’on développe des barèmes complexes : il faudrait pour cela indiquer unegrille de « performances standard » de façon à ne pas faire de ces ajustements salariaux aumérite un système où règne la cooptation et le pouvoir discrétionnaire des supérieurshiérarchiques. Les réformes de la gestion publique vont dans le sens de l’introduction de laprogression au mérite à côté de celle à l’ancienneté. Reste à savoir quelle applicabilité socialeun tel régime peut avoir, sans compter les éventuels « dérapages » sur l’évaluation « plus oumoins impartiale » du mérite, donc de l’effort des agents dans leur travail. Voilà pourquoi leshiérarchies publiques ont l’habitude de réserver une faible place à la gestion au mérite ; ellerajoute une complexité aux grilles d’évolution dans l’administration et ne sont pas dénuéesd’arbitraire, du moins dans leur implémentation. La course au rendement et à l’efficacitéjustifie-t-elle d’ailleurs de calquer ces méthodes issues de la gestion privée ? N’y a-t-il pasune spécificité de la gestion publique qui ferait que la recherche du rendement et celle de laproductivité du travail restent cantonnées à des normes acceptables plutôt qu’à un objectifabsolu duquel on ne doit pas s’éloigner ? Vaste débat, qu’il nous sera impossible de traiter ici.Quoi qu’il en soit, la gestion publique à l’ancienneté a encore de beaux jours devant elle, ceque Downs a bien compris, malgré son postulat que la progression au mérite est, dans l’idéal,la meilleure chose. Cet auteur garde par conséquent dans ce domaine le même état d’espritque son prédécesseur Max Weber.Enfin, l’institution administrative se caractérise selon Downs par le fait que la « productionadministrative » est, dans son immense majorité, réalisée hors-marché. En effet, l’activité dela bureaucratie publique n’est pas vendue sur un marché, elle traduit au contraire desajustements hors-prix, qui signalent d’ailleurs le monopole administratif de chacun desorganismes de la gestion publique dans son domaine d’attribution – hormis donc les secteurs

5partiellement en concurrence avec le privé, comme l’enseignement scolaire, objet de débatshouleux en France depuis au moins vingt ans (cf. la réforme Savary débattue en 1984).Niskanen [1971] avait à ce sujet souligné le monopole des administrations, qui faisait face àcelui des décideurs politiques, créant un monopole bilatéral dans la négociation des choixéconomiques. Cette gestion hors-marché de l’administration conduit par conséquent àconsidérer la gestion publique comme un système spécifique, auquel il serait illusoired’appliquer les mêmes méthodes que celles de la gestion privée. C’est en tout cas le reprocheque nous pourrions adresser aux théoriciens de l’école des choix publics, qui adoptent lesnormes de la gestion privée pour la gestion publique sans hésiter, alors que c’est une pratiqueporteuse d’interrogations, bien au-delà du simple problème financier. En cela, réduire lagestion publique administrative et la politique à leurs seuls éléments économiques noussemble erroné, et mérite une grande réflexion. Downs signale donc, avec raison selon nous, lecaractère hors-marché de l’administration publique comme un élément clé de l’institutionbureaucratique et comme une base de sa spécificité.Le rappel des principes précédents va nous donner l’occasion d’élaborer une analyse desinteractions administratives, en partant d’abord de l’exposé de Downs sur les comportementsinternes à une hiérarchie particulière, puis d’un de ses schémas représentant les zonesd’influence de chaque service.2. Gestion intra-administrative ; une typologie des comportements :Pour l’heure, nous envisagerons l’étude faite par Downs des hypothèses sur lescomportements des fonctionnaires, avant d’aborder dans le paragraphe suivant un ensemblede principes inter-administratifs découlant des lois précédentes.Tout d’abord, il convient d’insister sur le fait que, selon Downs [1965], les agentsadministratifs sont supposés agir en vertu du postulat d’optimisation, couplé à celui derationalité. Jusque-là, ces postulats ne soulèvent pas l’étonnement, encore qu’un auteurcomme Simon [1976] contestera les capacités des agents à faire preuve de comportementstotalement rationnels. Mais Downs conçoit clairement les capacités de traitement del’information des agents comme limitées. Il voit aussi pour environnement institutionnel uncadre d’incertitude, et de rareté, c’est-à-dire que la recherche d’informations a un coûtgénéralisé en budgets, en temps, etc. Il n’est malheureusement pas envisageable de traitercette problématique dans cette présentation.

6En outre, sur les objectifs suivis par les agents administratifs, Downs dresse une dichotomiede comportements. Les uns pratiquent l’opportunisme, en suivant donc des objectifs qui nesont profitables qu’à eux-mêmes ; les autres visent à la fois des objectifs opportunistes et desobjectifs altruistes, c’est-à-dire qu’ils intègrent en partie la portée sociale de leur action auprèsde la collectivité (on parle d’objectifs mixtes). Il existe plusieurs objectifs, conciliables pourcertains : le pouvoir, le budget, le prestige, la sécurité de l’emploi, la liberté d’action, laloyauté à un principe, la recherche de l’excellence ou encore la recherche de l’intérêt général.Selon Downs, l’éventail des comportements administratifs correspond aux objectifsprivilégiés dans chaque organisme. Enumérons alors ces idéal-types : les « alpinistes »(climbers) recherchent surtout le pouvoir et ont de l’ambition personnelle ; les conservateurs(conservers) visent surtout la sécurité de l’emploi et ont peu d’ambitions de carrière ; ces deuxtypes d’agents sont les agents purement opportunistes au sens de Downs. A côté d’eux, ilexiste des agents à objectifs mixtes, qui sont : les partisans (zealots) qui s’appliquent à mettreen place des politiques tant pour leur propre intérêt que pour celui de la collectivité ; lesdéfenseurs (advocates), prompts à être partiaux quand il s’agit d’appuyer la politique de leurservice face à d’autres services, mais impartiaux lors des négociations internes à leurorganisme. Enfin, les hommes d’Etat (statesmen), à la fois décideurs bienveillants pour lacollectivité, et dont l’opportunisme se mesure au prestige qu’ils tirent à rechercher le bien-êtrede la collectivité (on peut ajouter qu’il s’agit d’une forme faible de l’opportunisme, puisqu’iln’y a pas de pure recherche d’objectifs opposés à l’intérêt général). Ce classement des agentsde l’administration publique donne déjà matière à réflexion, quand on sait que P.A.Samuelson en 1954 postule la simple bienveillance des agents décideurs – qui sont des« hommes d’Etat » au sens de Downs, alors que Niskanen [1971] les verra plutôt comme desopportunistes purs, principalement « alpinistes » sous l’hypothèse de maximisation desbudgets.Au-delà de cet ensemble de comportements typiques, Downs indique de manière judicieuseque les interactions avec d’autres services administratifs constituent un cadre général del’action administrative. Il nous faut maintenant regarder de plus près ces interactions avecd’autres services administratifs, afin d’élargir le débat sur la « territorialité administrative ».

73. Analyse des interactions administratives ; des services en concurrence ?Le thème de l’interaction entre services administratifs revêt une grande importanceaujourd’hui. Il est clair que cette problématique se trouve au cœur de l’analyse économiquedes administrations publiques. Downs avait déjà bien considéré ce sujet, en schématisant lazone d’influence des services administratifs, au moyen du concept de « territoireadministratif ». Il s’agit de l’espace des variables sur lesquelles un service dispose d’unecapacité d’influence. Mais cette zone d’influence n’est pas uniforme, et l’on constatedifférents degrés de contrôle par chaque service. De plus, sur certaines portions de leur sphèred’activité, les services influent conjointement sur un même domaine, ce qui correspondnettement à la problématique de redondance administrative (cf. Ting [2003]), ce qui ramène àl’une des lois sociologiques de Downs, la loi du conflit inter-organisations (conflit d’intérêtsur la prise en charge de nouvelles activités administratives). Il paraît judicieux de reprendrela représentation graphique élaborée par Downs à ce sujet, avant de chercher par la suite àapprofondir ce sujet.P1N1F1C1C2F2N2P2Figure 1 : LE GRAPHIQUE DE DOWNS [1967]Le graphique précédent fait apparaître les sphères d’influence respectives de deux servicesadministratifs (notés 1 et 2), selon la représentation que l’on trouve dans Downs [1967],quand on suppose que les activités administratives se ramènent à deux dimensionssimplement (ce qui explique la représentation en termes de surfaces). Les centres (C)représentent les « noyaux durs » exclusifs de chacun des services, donc la zone despécialisation de chaque service, dans un univers restreint à deux services seulement. Les

8franges intérieures (F) désignent des domaines d’activité où chaque service a en théorie unavantage institutionnel comparatif lui fournissant de fait un droit logique à prendre en chargel’activité en question ; mais on constate que dans ces domaines, l’autre service peut intervenirau titre d’activité dans sa périphérie (P). Cependant, le graphique comporte aussi une zone (N)de « no man’s land » qui correspond selon Downs à des activités non pas délaissées, maispour lesquelles aucun service administratif ne dispose d’une autorité affirmée lui octroyant ledroit d’en revendiquer la gestion.Dans ce qui suit, nous allons chercher à approfondir le graphique de Downs afin d’endégager une analyse économique des interactions administratives, à partir des zonesd’influence de deux services. Il ressort du graphe précédent que les services administratifs nesont en interaction directe que dans la sphère d’activité en dehors de leurs deux centres etd’une portion de leurs autres zones respectives. Les services sont en monopole de fait, partoutoù il n’y a qu’un service disposant d’une compétence minimale. Néanmoins, même si surcertains segments d’activité les services peuvent être mis en concurrence, rien ne dit que cettesituation serait optimale. En effet, il est possible de supposer que sur ces activités il existe desrendements d’échelle importants motivant le choix d’une seule entité en monopole (à moinsque l’on envisage de fusionner les deux services, c’est la consolidation, un cas non étudié parla suite car il suppose la fin de la coexistence de deux services distincts), ou que l’onréorganise les attributions de chaque service, par des transferts de divisions administrativesd’un service à l’autre. De la même manière, et toujours en dehors du cas de compétenceexclusive d’un service, il est possible d’imaginer de mettre en concurrence les services pourdes activités appartenant simultanément à la frange intérieure de l’un et à la périphérie del’autre, ce qui risque de donner un avantage décisionnel au premier (on parlera alors degestion asymétrique, ce qui constituera au sens de l’économie des institutions une formehybride, de type Stackelberg si l’on utilise le lexique de la théorie des jeux). Pour lasituation de no man’s land réciproque, on peut penser que la mise en concurrence ne donneraaucun avantage à l’un ou l’autre des services, ex ante. Nous aurons alors deux cas : celui oùles services décident de ne pas coopérer et de produire chacun à la fois les biens qui leur sontpropres et les biens en commun – qui correspond au no man’s land (on évoquera ce problèmeen parlant d’équilibre non coopératif au sens de Nash, ou spécialisation) ; dans le secondcas, les services peuvent choisir de se coordonner en se répartissant de façon adéquate laproduction des biens du no man’s land afin de garder des ressources pour produire les autresbiens à leurs charges respectives (puisque les services gardent des objectifs propres et restent

9disjoints, on ne peut parler de consolidation ; nous sommes toujours dans une forme hybride,de type semi-consolidation).Les cas précédents sont des types idéaux, car ils correspondent à des activités « à michemin» entre la gestion par un seul service (pour lequel c’est une activité du centre C1 ouC2), et la gestion par l’autre service en monopole lui aussi, en passant par un spectre deconfigurations institutionnelles associées à des conditions diverses d’interaction stratégique.Nous avons donc choisi de tracer ci-dessous un « sentier d’expansion » reliant les deuxcentres, afin de repérer les situations précédentes, qui paraissent ex ante les plus probables.P1N1F1C1C2F2N2P2EABCDFFigure 2 : CONFIGURATIONS ADMINISTRATIVES POSSIBLESSur le graphique précédent, la situation A correspond en principe au cas de monopole. Le casB ressortit théoriquement (mais pas toujours) de la situation de forme hybride asymétrique detype Stackelberg. Le cas C peut s’apparenter a priori à deux types de configurations, ou biencelle de non-coopération de type Nash (ou spécialisation, c’est le cas traditionnel), ou biencelle de semi-consolidation, selon que les services adoptent ou non des méthodescoopératives. Nous faisons ici une réinterprétation des apports de Downs, à l’aune del’économie de l’administration publique. Le cas de consolidation, comme annoncé, n’est pasprésenté car il ne peut apparaître dans une situation où les deux services gardent leur existenceinstitutionnelle propre.Pour des activités relevant de la sphère de compétence d’un seul service, par exemple D, lagestion en monopole n’est pas remise en question, à moins d’une reconfiguration d’ensemble

10des activités des deux services. Pour la configuration E, qui relève de la périphérie des deuxservices simultanément, on peut supposer a priori que la gestion coopérative est unepossibilité, avec celle de concurrence. Enfin, dans la situation F, asymétrique puisque dans lazone périphérique de l’un et dans le no man’s land pour l’autre, il est probable ex ante quecette activité sera gérée par une forme hybride asymétrique à l’avantage du service ayant lepoint F le moins éloigné de son centre. Cependant, la semi-consolidation ne semble pas y êtreexclue ex ante ; la gestion en monopole paraît aussi envisageable, mais sans garantied’efficacité au niveau du de l’attribution des activités.Les graphiques suivants développent plus avant le raisonnement a priori que nous venons deformuler, et indiquent la probabilité d’occurrence du monopole, de la spécialisation (ouconcurrence) et des formes hybrides comme modes institutionnels possibles, en prolongeantles débats introduits à l’origine par les arguments de Downs et son graphe. La probabilitéd’occurrence de chaque forme institutionnelle est maximale dans les zones sombres, etminimale à mesure que l’on se rapproche des zones de couleurs pâles. Pour la clarté desgraphiques, les situations caractéristiques précédentes (de A à F) sont indiquées par desflèches.DAFBECFigure 3 : PROBABILITE D’OCCURRENCE DU MONOPOLE

11DAFBECFigure 4 : PROBABILITE D’OCCURRENCE DE LA CONCURRENCEDAFBECFigure 5 : PROBABILITE D’OCCURRENCE DES FORMES HYBRIDESLa probabilité d’avoir chacune des trois structures institutionnelles (hormis le cas deconsolidation, qui invaliderait l’existence de deux structures disjointes) est représentée dansles trois graphiques précédents.NB : la gamme de textures sombres et claires utilisée reflète la propension à recourir àchacune des configurations institutionnelles sur son graphique propre. Mais il est impossiblede comparer les graphiques les uns aux autres, sans quoi il serait possible d’arriver, enattribuant une pondération à chaque texture et en sommant les probabilités de chaque

12configuration pour un espace donné, à une probabilité totale différente de l’unité. Les texturesne sont donc que des indicateurs propres à chacun des graphiques.L’étude précédente à partir du graphique original de Downs constitue un prolongement denotre part, afin de porter la discussion sur le terrain de l’économie de l’administrationpublique. Nous aboutissons donc à un certain nombre de faits stylisés, utiles pour laconception économique de la gestion administrative publique.Les critères d’attribution du monopole de gestion d’une activité sont au nombre de deux,hormis évidemment celui de l’expertise unique d’un seul service, et dépendent eux aussi desproblèmes d’expertise : L’asymétrie croissante des compétences (ou « expertise relative » croissante) dansl’activité concernée, mesurée par le nombre de degrés d’écart entre les types de zonesd’influence dans lesquelles se situe l’activité pour chaque service ; exemple : pour C,la symétrie est totale (intersection des no man’s land) ; pour F, le service 1 est dansson no man’s land, l’autre étant dans sa zone périphérique, ce qui caractérisel’asymétrie des compétences, ou encore le fait que pour F, le service 2 pâtit d’uneexpertise relative défavorable. L’augmentation de la compétence du plus compétent (ou « expertise absolue »croissante) pour l’activité concernée ; exemple : pour C, le plus compétent (les deux)est dans le no man’s land ; pour E, il est dans la zone périphérique ; l’expertise absolueest donc plus faible en E qu’en C.L’application des deux critères précédents va poser parfois le problème de la divergence deleurs conclusions. Dans ce cas, on supposera la dominance du critère de compétence du pluscompétent sur celui d’asymétrie (dominance de l’expertise absolue sur l’expertiserelative), car il est probable que le monopole en gestion publique repose davantage sur unproblème d’expertise absolue que sur une question d’expertise relative, la question étantsurtout celle de l’accumulation d’une expertise permettant des économies d’échelle dans letraitement des opérations administratives. On obtient alors un classement ex ante desprobabilités d’occurrence de chaque configuration, sous l’hypothèse de bienveillance dudécideur public en charge de l’organisation administrative. Donc pour le monopole :M( A) > Pr ( B) > Pr ( F ) > Pr ( C) Pr ( E)Pr >MMMM

13En effet, de A à B, il n’y a plus d’expertise unique (on s’attend à une baisse de la probabilitédu monopole) ; de B à F l’asymétrie diminue et il y a baisse de l’expertise absolue (deuxeffets de même sens) ; de F à C, la situation devient symétrique car le service 2 gagne encompétence, et on observe la stabilité de l’expertise absolue ; de C à E, il y a stabilité de lasymétrie et baisse de l’expertise absolue.Les critères de choix de la spécialisation (ou « concurrence ») entre les services (cf.Holden Jr [1966] pour une apologie parfois excessive de la concurrence administrative) sont,on pouvait s’y attendre, globalement contraires à ceux de monopole, à la différenceimportante qu’il n’existe pas de zone exigeant exclusivement une configuration deconcurrence, alors qu’une telle zone existe pour le monopole (le point A du graphe de Downsen est un exemple) ; ceci se justifie uniquement par les hypothèses du graphique de Downs, etl’on pourrait s’en abstraire a priori. De cela, on peut tirer une conséquence importante : laconfiguration de spécialisation (ou « concurrence ») est elle-même toujours contestée par lasituation de monopole et les formes hybrides qui captent mieux les effets bénéfiques despartenariats. Une fois faites ces constatations, nous retenons donc deux critères de gestion parla concurrence : La symétrie croissante des compétences (ou « expertise relative » décroissante) dansl’activité concernée, mesurée par la diminution du nombre de degrés d’écart entre lestypes de zones d’influence dans lesquelles se situe l’activité pour chaque service. EnC, la symétrie est plus forte qu’en B, par exemple, ce qui renforce la propension à laconcurrence administrative. La mise en concurrence de services trop déséquilibrés surle plan de l’expertise conduit certainement à une allocation défectueuse des moyensbudgétaires, « gaspillés » au profit du service le moins compétent, ce qui provoqueune redondance administrative inutile. La réduction de la compétence du plus compétent (ou « expertise absolue »décroissante) pour l’activité concernée. L’expertise absolue étant plus faible en Cqu’en F, la situation C est plus propre à admettre la concurrence, par exemple.Là encore, on postule aussi la dominance du critère d’expertise absolue sur celuid’expertise relative, car la concurrence est surtout d’autant plus intéressante que le coûtd’opportunité des économies d’échelle sur l’expertise absolue (donc la spécialisation)diminue. Nous réitérons l’hypothèse de décideur bienveillant, afin d’obtenir les probabilitéssuivantes pour la concurrence :

14C( E) > Pr ( C) > Pr ( F ) > Pr ( B) Pr ( A)Pr >CCCCEn effet, de E à C, à symétrie constante, l’expertise absolue augmente (effet dans le sensd’une baisse de la probabilité de la concurrence, potentiellement destructrice). De C à F, àexpertise absolue constante, la symétrie des compétences diminue. De F à B, l’on constate uneaugmentation des asymétries de compétences et une hausse de l’expertise absolue. Enfin, de Bà A, l’un des services perd toute compétence, et l’on revient à la configuration de compétenceunique, ce qui explique que la concurrence n’a pas lieu d’être, à la différence du monopole,qui devient pleinement légitime.Les critères d’occurrence des formes hybrides s’obtiennent « en négatif » quand onconnaît ceux de la situation de monopole et de concurrence. C’est ainsi que les formeshybrides sont exclues des cas où un seul service dispose d’une compétence, le monopole étantpréférable ; de même, pour la configuration la plus apte à la concurrence, quand les servicessont globalement peu compétents (expertise absolue faible) et très symétriques (faibledifférentiel d’expertise relative), l’occurrence des formes hybrides est assez faible. Elle atendance à augmenter quand on se place dans des situations où les deux services ont unecompétence moyenne et surtout s’il existe une asymétrie sur ces compétences. Notons enoutre que les formes hybrides, scindées ici par volonté de simplification en situation deStackelberg et en semi-consolidation, constituent un bloc hétérogène et une notion qu’ilconvient de manipuler avec prudence, du fait de la plasticité des formes institutionnellesqu’elles regroupent en réalité. Les formes hybrides apparaissent par conséquent pour desconfigurations intermédiaires, par rapport aux cas polaires que sont le monopole et laconcurrence administrative. Les critères d’occurrence des formes hybrides sont donc : Une asymétrie « moyenne » sur les compétences (ou « expertise relative » moyenne)dans l’activité concernée, mesurée par le nombre de degrés d’écart entre les types dezones d’influence dans lesquelles se situe l’activité pour chaque service ; on entendraici par « moyenne » une asymétrie de l’ordre d’un seul échelon sur les types de zonesd’influence, ce qui écarte la symétrie totale, encline à la concurrence, et les asymétriesfortes, en faveur de la gestion en monopole administratif ; par exemple, en B, leservice 1 est dans sa frange intérieure, l’autre étant dans sa périphérie (2 échelons) ; enE, tous deux sont dans leur périphérie (zéro échelon d’écart).

15 Une compétence du plus compétent « moyenne » (ou « expertise absolue » moyenne)pour l’activité concernée ; ici « moyenne » signifiera que le service le plus compétentest dans sa frange intérieure, ce qui écarte les monopoles de fait (présence del’activité dans le cœur d’activité) et les situations de concurrence (faible compétenceabsolue donc faible coût d’opportunité des économies d’échelle sur l’expertise). Ainsi,en B, l’expertise absolue est moyenne, car le service 1, le plus compétent, est dans safrange.Il y a évidemment une part d’arbitraire dans notre qualification de compétence etd’asymétrie « moyennes », mais il s’agit de tirer parti du graphique inspiré de Downs [1967]sur les formes hybrides, par un procédé de statique comparative. En outre, on ne doit pasoublier la diversité des formes hybrides – nous en prenons deux cas possibles, la semiconsolidation(ou coalition de services au sens de J. Marschak) et l’autocoordination (ousituation de Stackelberg) au sens de Simon [1976] – ce qui fait la difficulté de toutraisonnement graphique poussé plus loin. Quant à la dominance de l’expertise absolue surcelle d’expertise relative, elle n’est pas prouvée ici et dépend vraisemblablement des soustypesde formes hybrides retenus pour l’analyse théorique. Ces réserves faites, nous obtenonsalors les probabilités d’occurrence suivantes, compte tenu des remarques précédentes :F( B) ≅ Pr ( F ) > Pr ( C) > Pr ( E) Pr ( A)Pr >FFFFEn effet, il est difficile d’apprécier l’effet net d’une transition de B à F, puisque l’on passe de2 échelons à 1 seul (favorable aux formes hybrides), tandis que le plus compétent est dans leno man’s land, alors qu’il était dans la frange (ce qui est défavorable aux formes hybrides). Ilreste que B comme F sont plus propices aux formes hybrides que C ; en effet, de B à C, onpasse de 2 échelons à zéro (neutralité) mais on passe de la frange au no man’s land pourl’expertise absolue (baisse de l’occurrence) ; par ailleurs, de F à C, à expertise absolueconstante, on passe de l’idéal d’un échelon d’asymétrie à zéro (baisse de l’occurrence). Lapropriété de transitivité se retrouve simplement ensuite : de C à E, à degré d’asymétrieconstant, il y a baisse de l’expertise absolue (du no man’s land à la périphérie) ; de E à A, ensortant de l’hypothèse de compétence double, nous sommes amené à rompre avec lapossibilité des formes hybrides.

16Conclusion :L’analyse économique des administrations publiques pourra donc s’inspirer de Downs defaçon très profitable. La mise en concurrence des services ne paraît judicieuse que pour uncertain nombre de configurations concernant leur interaction. La concurrence peut s’avérerdestructrice dans le cas où les externalités administratives (travail en équipes, programmescommuns…) sont au contraire favorables à une gestion coopérative des activités ; elle peutaussi être nuisible quand l’asymétrie sur les compétences favorise au départ de façonexcessive l’un des services administratifs.Pour relier ce sujet au débat sur les lois sociologiques de Downs, disons qu’une loi commecelle du conflit inter-organisations (conflit d’intérêt sur la prise en charge de nouvellesactivités administratives), déjà évoquée, reste vraie d’une manière générale, à l’aune de notredéveloppement du graphique de Downs [1967], mais pas seulement. Car même si deuxservices ont des activités totalement différentes (donc si sur les graphiques précédents iln’existe pas de zone conjointe aux deux services), il n’en reste pas moins qu’ils restentconcurrents sur l’attribution de leurs budgets. Il y a en effet une certaine rareté des fondspublics destinés aux enveloppes budgétaires, à cause de la rivalité (au sens de l’économiepublique) des affectations de ces ressources.L’approche précédente se veut donc à la charnière de l’économie institutionnaliste et de lasociologie des organisations, ce qui explique l’usage de concepts comme celui de « formeshybrides » ou encore de « zones d’influence » des services administratifs. Nous espéronscontribuer en cela à la conception économique de l’administration publique, fondée sur lesproblèmes de coopération, d’expertise et d’effets externes, de manière à aborder la réformedes administrations publiques par le prisme d’une approche économique d’abord, mais aussiouverte sur des disciplines complémentaires.

17BIBLIOGRAPHIE :BADIE B. et P. BIRNBAUM [1982] : Sociologie de l’Etat, Coll. Pluriel, Grasset.BUCHANAN J.M. et G. TULLOCK [1962]: The Calculus of Consent : Logical Foundations forConstitutional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press.CREMER J. [1986]: “Cooperation in Ongoing Organizations”, Quarterly Journal of Economics,103, 33-49.DOWNS A. [1957]: An Economic Theory of Democracy, New York: Harper.DOWNS A. [1965]: “A Theory of Bureaucracy”, American Economic Review, 55, 2, 439-446.DOWNS A. [1967]: Inside Bureaucracy (éd. 1994, Waveland Press).FARAZMAND A. (ed.) [1994]: Handbook of Bureaucracy, Coll. Public Administration and PublicPolicy, 55, Marcel Dekker, Inc.GAILMARD S. [2002]: “Expertise, Subversion, and Bureaucratic Discretion”, Journal of Law,Economics and Organization, 18, 2, 536-555.GERTH H.H. et C. WRIGHT MILLS (eds.) [1948]: From Max Weber: Essays in Sociology,Routledge (éd. et préface par B.S. Turner, Routledge Sociology Classics, Routledge, 1991).GREFFE X. [1999] : Gestion publique, Paris, Dalloz.GREFFE X., MAIRESSE J. et J.-L. REIFFERS [1990] : Encyclopédie économique, Paris, Economica.HOLDEN, Jr. M. [1966]: “« Imperialism » in Bureaucracy”, American Political Science Review,60, 4, 943-951.KAUFMANN F.-X. (ed.) [1991]: The Public Sector: Challenge for Coordination and Learning, deGruyter Studies in Organization, 31, de Gruyter.MARSCHAK J. et R. RADNER [1972]: The Economic Theory of Teams, New Haven, YaleUniversity Press.MILGROM P. et J. ROBERTS [1992]: Economics, Organisation and Management, Prentice-Hall,Inc. (éd. Française : Economie, organisation et management, PUG et De Boeck & Larcier,1997).NISKANEN W.A. [1971]: Bureaucracy and Representative Government, Aldine PublishingCompany, Chicago.SIMON H.A. [1976]: Administration et processus de décision, présentation par X. Greffe, Coll.Gestion, Economica.TING M.M. [2003]: “A Strategic Theory of Bureaucratic Redundancy”, American Journal ofPolitical Science, 47, 2, 274-292.