La simplification des normes applicables aux collectivités ... - SNDG

sommaire14Gestion et finances18 > L oi de finances rectificative pour 20111927Contrats et marchés publics3738Actualités14 > M esures applicablesaux collectivités territorialesdans le cadre de l’Euro 2016Par Christophe GUETTIERFonction publique territoriale19 > E mploi permanent et acte déterminé,une frontière délicate à tracerPar Pierre SIFFRERepères27 > P récisions sur la réalisationjuridique de la signature électroniquedes contrats de marchés publicsPar Akodah AYEWOUADAN30 > S ervice public et marché public :clarification et complicationPar Marie-Christine ROUAULT34 > I llégalité des actes détachables du contratet régularisation34 > A ppréciation par le juge des conséquences del’annulation de l’acte détachable sur le contratUrbanisme37 > D roit de préemption et présomption d’urgenceDomaine public38 > E ncadrement de l’opérationde réduction de corps : un arrêtà contre courant de la modernisationdu droit funérairePar Philippe DUPUIS22 > G estion des fonctionnaireset mesures d’ordre intérieur23Responsabilités23 > R ésiliation pour motif d’intérêt généraldes contrats et clause d’indemnisationlimitéePar Olivier GUILLAUMONT26 > G arantie décennale et vente d’immeuble41 > O ccupation illégale du domaine publicet calcul de l’indemnisation42Intercommunalité42 > D issolution d’un syndicat :à qui les dettes ?Par Patrice COSSALTEREurope45 > R évision des directives« Marchés publics » : la Commissioneuropéenne prépare ses propositions46 > F uture politique de Cohésionde l’Union européenne : un budgeten recul ?47 > C oncessions de services : propositionsde la Commission européenne pourseptembre 201148 > E ncourager le recours à la passationélectronique des marchés publicsLa Revue Lamy des Collectivités Territoriales actualise, dans sa première partie « Actualités », les trois ouvragesde la Collection Lamy Collectivités Territoriales : le Lamy Gestion et finances des collectivités territoriales,le Lamy Collectivités territoriales - Responsabilités et le Lamy Fonction publique territoriale.4 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

Perspectives51des normes applicablesDossier spécial : La simplificationaux collectivités territoriales52 > L a simplification du droit :un enjeu urgent pour les collectivitésterritoriales qui suppose des réformesimmédiatesPar Jacqueline DOMENACH55 > L es départements et la solidariténationale face au défi de lasimplification des normes.À propos du rapport DoligéPar Benoît FLEURY59 > Interviews– Claude BELOT, auteur du rapport« Les normes applicables aux collectivitésterritoriales »– Éric DOLIGÉ, auteur du rapport« La simplification des normes applicablesaux collectivités territoriales »65 > D es bornes aux normes ?Par Stéphane PINTRECONSEIL SCIENTIFIQUE ET COMITÉ DE LECTUREDIRECTEURS SCIENTIFIQUESEmmanuel GLASERAvocat associé, cabinet Veil JourdeGérard TERRIENSecrétaire général de la Cour des comptesMichel VERPEAUXAgrégé des Facultés de droitProfesseur à l’UniversitéPanthéon-Sorbonne Paris IMEMBRESMaryse DEGUERGUEAgrégée des Facultés de droitProfesseur à l’Université Panthéon-Sorbonne Paris IJean FACONDirecteur adjoint,Chef du service juridique de la Fédération nationaledes collectivités concédantes et régiesChristophe GUETTIERAgrégé des Facultés de droitProfesseur à l’Université du MaineJean-Pierre JOUGUELETConseiller d’ÉtatXavier MATHARANAvocat associé au cabinet MatharanPintat RaymundieYves MAYAUDAgrégé des Facultés de droitProfesseur à l’Université Panthéon-Assas Paris IIStéphane PINTREDirecteur général de la ville d’Antibeset Président du SNDGCTÉditeur : WOLTERS KLUWER FRANCESAS au capital de 300 000 000 €Siège social :1, rue Eugène-et-Armand-Peugeot92856 Rueil-Malmaison CedexRCS Nanterre 480 081 306Associé unique :Holding Wolters Kluwer FranceDirecteur de la publication, PrésidentDirecteur Général de Wolters KluwerFrance : Michael KochDirectrice de la rédaction : Héléna AlvesRédacteur en chef :Grégoire Mainçon-Vitrac (01 76 73 44 73)(gmainconvitrac@wolters-kluwer.fr)Rédacteurs en chef adjoints :Richard Deau(rdeau@wolters-kluwer.fr)Rachel Mourier(rmourier@wolters-kluwer.fr)Rédaction :Bertrand Legros(blegros@wolters-kluwer.fr)Réalisation PAO : Nord CompoImprimerie : DelcambreBP 389 - 91 959 Courtabœuf CedexNº Commission paritaire :0712 T 86890Dépôt légal : à parutionN° ISSN : 1770-1775Abonnement annuel : 359 € HT(TVA 2,10 %), 366,54 € TTCPrix au numéro : 33 € HT (TVA 2,10 %)Périodicité mensuelleInformation et commande :Tél. : 0 825 08 08 00 Fax : 01 76 73 48 09Internet : http://www.wkf.frCette revue peut être référencée dela manière suivante : RLCT 2011/71,n° 1990 (année/n° de la revue,n° du commentaire)Ce numéro est accompagné d’un encart publicitaire.N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 5

VEILLE JURIDIQUE■ FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALETextesD. n° 2011-754, 28 juin 2011, portant relèvement des bornesd’âge de la retraite des fonctionnaires, des militaires et desouvriers des établissements industriels de l’État, JO 29 juin,texte n° 40D. n° 2011-789, 28 juin 2011, fixant les modalitésd’organisation des concours pour le recrutementdes éducateurs territoriaux des activités physiqueset sportives, JO 30 juin, texte n° 74D. n° 2011-790, 28 juin 2011, fixant les modalitésd’organisation de l’examen professionnel prévu à l’article 7du décret n° 2011-605 du 30 mai 2011 portant statutparticulier du cadre d’emplois des éducateurs territoriauxdes activités physiques et sportives, JO 30 juin, texte n° 75D. n° 2011-796, 30 juin 2011, relatif à la suppressiondu traitement continué dans les régimes de pensiondes fonctionnaires, des militaires et des ouvriers desétablissements industriels de l’État, JO 1 er juill., p. 11287L. n° 2011-851, 20 juill. 2011, relative à l’engagementdes sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique,JO 21 juill., p. 12451D. n° 2011-938, 1 er août 2011, modifiant le décret n° 93-555du 26 mars 1993 relatif aux conditions d’accès et auxmodalités d’organisation des concours pour le recrutementdes conseillers territoriaux des activités physiques etsportives, JO 4 août, p. 52ObservationsIl est ici fait application des dispositions de la loi n° 2010-1330 portant réforme des retraites en ce qui concernel’âge d’ouverture des droits à la retraite. Sur le fondementde l’article 64-5 (introduit par le décret n° 2010-1740 du30 décembre 2010) du décret n° 2003-1306 du 26 décembre2003 modifié relatif au régime de retraite des fonctionnairesaffiliés à la Caisse nationale de retraites des agents descollectivités locales, le présent texte procède entre autres aurelèvement des bornes d’âge de la retraite des fonctionnairesterritoriaux sur la base de tableaux établis à cette fin.Sont déterminées la nature et les modalités d’organisation et dedéroulement des épreuves des concours externes, des concoursinternes et des troisièmes concours pour le recrutement deséducateurs territoriaux des activités physiques et sportives etdes éducateurs territoriaux des activités physiques et sportivesprincipaux de 2 e classe.Ce texte précise la nature et les modalités de déroulement desépreuves fixées pour l’organisation de l’examen professionnelprévu à l’article 7 du décret n° 2011-605 du 30 mai 2011portant statut particulier du cadre d’emplois des éducateursterritoriaux des activités physiques et sportives. De la mêmemanière, ont été adoptés le même jour les décrets n° 2011-791fi xant les modalités d’organisation de l’examen professionnelprévu à l’article 11 du décret n° 2011-605 du 30 mai 2011portant statut particulier du cadre d’emplois des éducateursterritoriaux des activités physiques et sportives (JO 30 juin, texten° 76), le décret n 2011-792 fixant les modalités d’organisationde l’examen professionnel prévu au II de l’article 17 dudécret n° 2011-605 du 30 mai 2011 portant statut particulierdu cadre d’emplois des éducateurs territoriaux des activitésphysiques et sportives (JO 30 juin, texte n° 77) et le décretn° 2011-793 fixant les modalités d’organisation de l’examenprofessionnel prévu au III de l’article 17 du décret n° 2011-605du 30 mai 2011 portant statut particulier du cadre d’emploisdes éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives(JO 30 juin, texte n° 78).Aux fins d’application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre2010 portant réforme des retraites en ce qui concerne ici lasuppression du traitement continué, il est réformé l’article 27du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 modifié relatifau régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caissenationale de retraites des agents des collectivités locales.Modifiant les dispositions la loi n° 96-370 du 3 mai 1996,la présente loi fixe les règles relatives à l’engagement en qualitéde sapeur-pompier volontaire tout en réformant certainesrègles applicables à leur activité et leur couverture sociale. Ellecomplète en outre les dispositions de l’article L. 1424-35 duCGCT au titre du développement du volontariat.Sont définies par le présent décret les épreuves relatives auxconcours externe et interne pour le recrutement des conseillersterritoriaux des activités physiques et sportives.■ CONTRATS ET MARCHÉS PUBLICSTextesD. n° 2011-722, 23 juin 2011, modifiant le décret n° 92-239du 11 mars 1992 relatif aux indemnités susceptiblesd’être allouées aux présidents, aux vice-présidents et auxrapporteurs du comité consultatif national et des comitésconsultatifs régionaux ou interrégionaux de règlementamiable des différends ou litiges relatifs aux marchéspublics, JO 25 juin, p. 10798ObservationsIl est prévu que le montant total des rémunérations perçuesannuellement par un même rapporteur, tous comitésconfondus, ne peut excéder 350 vacations horaires.8 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

D. n° 2011-724, 24 juin 2011, relatif aux contratsde développement territorial prévus par l’article 21de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris,JO 25 juin, p. 10801Arr. 21 juill. 2011, NOR : EFIM1119976A, pris en applicationde l’article 133 du code des marchés publics et relatifà la liste des marchés conclus l’année précédente parles pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices,JO 4 août, p. 13338D. n° 2011-1000, 25 août 2011, modifiant certainesdispositions applicables aux marchés et contrats relevantde la commande publique, JO 26 août, p. 14453VEILLE JURIDIQUEPrévoyant en son article 1 er la possibilité pour les collectivitésterritoriales de conclure un contrat territorial (dont le champd’application et la durée sont précisés par le présent article),ce texte en détermine le contenu (projet stratégique dedéveloppement durable élaboré par les parties, objectifs etpriorités, programme des actions, opérations d’aménagement etprojets d’infrastructures nécessaires à la mise en œuvre de cesobjectifs, conditions de mise en œuvre, de suivi, d’évaluationet de modification du contrat), les modalités d’élaboration etde signature (initiative du contrat prise au nom de l’État parle préfet de la région Île-de-France ou par une ou plusieurscommunes ou un EPCI, validation du contrat par un comitéde pilotage), de modification, de révision et de résiliation(modification et révision par la voie d’un avènement, révisionpossible dans deux hypothèses prévues par le présent décret).Cet arrêté abroge et remplace l’arrêté du 26 décembre 2007(Arr. 26 déc. 2007, NOR : ECEM0771089A, JO 29 déc.) prisen application de l’article 133 du Code des marchés publics.Il prévoit que la liste des marchés conclus l’année précédenteest établie en distinguant les marchés selon le type d’achat :travaux, fournitures ou services. Au sein de chacune de cescatégories, les marchés doivent être regroupés en différentestranches, en fonction de leur montant. Dans un souci desimplification, le nombre de tranches est réduit de huit à trois(marchés dont le montant est égal ou supérieur à 20 000 HTet inférieur à 90 000 HT ; marchés dont le montant est égalou supérieur à 90 000 HT et inférieur aux seuils de procédureformalisée mentionnés au II de l’article 26 du code des marchéspublics ; marchés dont le montant est égal ou supérieur auxseuils de procédure formalisée mentionnés au II de l’article 26du Code des marchés publics). Les acheteurs publics doiventégalement indiquer l’objet et la date du marché, ainsi que lenom de l’attributaire et son code postal s’il est établi en France,ou le pays de son principal établissement s’il n’est pas établi enFrance.Ce décret souligne que le pouvoir adjudicateur peut déciderque le marché sera passé sans publicité ni mise enconcurrence préalables si son montant estimé est inférieur à4 000 euros HT (C. marchés publ., art. 28 ; cf. CE, 10 févr. 2010,n° 329100, RLCT 2010/57, n° 1633, note Glaser E.).Le nouvel article 73 du Code des marchés publics prévoitla possibilité de conclure des contrats globaux : les marchésde « réalisation et d’exploitation ou de maintenance » et lesmarchés « de conception, de réalisation et d’exploitation oude maintenance ».ACTUALITÉS VEILLE■ URBANISMETextesD. n° 2011-696, 20 juin 2011, relatif aux établissementspublics fonciers locaux, JO 22 juin, p. 10574D. n° 2011-830, 12 juill. 2011, pris pour l’applicationdes articles L. 111-6-2, L. 128-1 et L. 128-2 du code del’urbanisme, JO 13 juill., p. 12146ObservationsLe présent décret remplace le chapitre IV du titre II du livre III dela partie réglementaire du Code de l’urbanisme « Établissementspublics fonciers » par le chapitre IV « Établissements publicsfonciers locaux ». Il introduit une disposition qui ouvre pour leconseil d’administration de tout établissement public foncierlocal la possibilité de déléguer au directeur de l’établissementdes pouvoirs de décision, notamment l’exercice du droit depréemption urbain. Ne sont pas concernés par cette délégationla détermination de l’orientation de la politique à suivre etdu programme pluriannuel d’intervention, le vote de l’étatprévisionnel des recettes et des dépenses, l’autorisation desemprunts, l’approbation des comptes et l’affectation du résultat,qui restent de la compétence du conseil d’administration. Encontrepartie, il est mis à la charge du directeur une obligationd’information du conseil d’administration (C. urb., art. R. 324-1à R. 324-4).Sont ici définies les dispositions destinées à favoriser laperformance environnementale et les énergies renouvelablesdans les constructions d’une part (C. urb., art. R. 111-150 et R.111-150-1) et dans l’habitat d’autre part (C. urb., art. R. 128-1et R. 431-18-1).N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 9

VEILLE JURIDIQUE■ INSTITUTIONSTextesD. n° 2011-794, 30 juin 2011, relatif à l’emploi de la forcepour le maintien de l’ordre public, JO 1 er juill., p. 11268D. 8 juill. 2011, NOR : IOCA1115701D, portant dissolution duconseil municipal de la commune de Prusy (Aube), JO 9 juill.,p. 11927D. n° 2011-868, 22 juill. 2011, modifiant les conditions derecueil des photographies d’identité fournies à l’appui desdemandes de passeport, JO 24 juill., p. 12681L. n° 2011-901, 28 juill. 2011, tendant à améliorer lefonctionnement des maisons départementales despersonnes handicapées et portant diverses dispositionsrelatives à la politique du handicap, JO 30 juill., p. 12996D. n° 2011-970, 16 août 2011, relatif au renouvellement desreprésentants des établissements mentionnés à l’article 2de la loi du 9 janvier 1986 au conseil d’administration dela Caisse nationale de retraites des agents des collectivitéslocales, JO 18 août, p. 14133ObservationsCe texte apporte modifie le régime juridique relatif à ladispersion des attroupements en précisant les modalitésd’emploi de la force et les conditions d’usage des armes à feupour le maintien de l’ordre public. Il rappelle que l’emploi dela force par les représentants de la force publique est soumis àl’absolue nécessité et à un ordre exprès des autorités habilitéesà en décider. Cet ordre devra être transmis par tout moyenpermettant d’en assurer la matérialité et la traçabilité (C. pén.,art. R. 431-3). Par ailleurs, il complète la liste des autoritéspouvant décider de l’emploi de la force pour le maintien del’ordre public en y ajoutant les commandants de groupementet de compagnie de gendarmerie départementale (C. pén.,art. R. 431-4). Il définit les catégories d’armes pouvant êtreutilisées pour le maintien de l’ordre public (un décret du mêmejour définit avec précision les caractéristiques techniquesde ces armes : cf. D. n° 2011-795, 30 juin 2011), en posantle principe d’une gradation correspondant à la gravité dessituations énoncées par l’article 431-3 du Code pénal (C. pén.,art. R. 431-3 – IV et V). Enfin, ce décret définit les moyensmilitaires spécifiques de la gendarmerie nationale susceptiblesd’être utilisés au maintien de l’ordre. Leur utilisation n’estpossible qu’en cas de troubles graves à l’ordre public. Elle estsubordonnée à une autorisation du Premier ministre ou dupréfet de zone de défense et de sécurité (C. pén., art. R. 431-5).Le présent décret prononce la dissolution du conseil municipalde la commune de Prusy en raison des graves dissensionssurvenues au sein de l’assemblée locale, qui ont entachél’administration de la collectivité. De la même manière, ila été procédé pour les mêmes motifs à la dissolution duconseil municipal de la commune de Prunet-et-Belpuig(JO 9 juill. 2011, p. 11928).Ce décret modifie notamment l’article 6-1 du décretn° 2005-1726 du 30 décembre 2005. Est désormais réservéeaux seuls ambassades et postes consulaires la faculté deprendre sur place la photographie du demandeur de passeport.Toutefois, les communes qui étaient équipées d’un dispositiftechnique approprié à cet effet au 1 er janvier 2011 peuventcontinuer, jusqu’au 31 décembre 2011, à l’utiliser. En dehors deces hypothèses, le demandeur de passeport doit fournir deuxphotographies d’identité. Ces photographies doivent répondreaux caractéristiques fixées par l’arrêté du 5 février 2009 (NOR :IOCD0900595A).En vue d’améliorer le fonctionnement des maisonsdépartementales des personnes handicapées, la présente loiinsère (CASF, art. L. 146-4-1, L. 146-4-2 et L. 146-4-3), modifie(CASF, art. L. 146-3, L. 146-4, L. 146-7, L. 241-5 et L. 241-10)ou abroge (CASF, art. L. 146-11) bon nombre de dispositionsau sein du Code de l’action sociale et des familles. Au titredes dispositions relatives à la lutte contre le handicap, ont étéréformés de nombreux articles issus du Code du travail, ainsique certains tirés du Code de la sécurité sociale, du Code dela construction et de l’habitation et du Code de la propriétéintellectuelle.Il est ici prévu que les membres élus, titulaires et suppléants,représentant les établissements mentionnés à l’article 2 de loin° 6-33 du 9 janvier 1986 au conseil d’administration de laCaisse nationale de retraites des agents des collectivités locales,sont renouvelés au 1 er janvier 2012. Sur ce point, il convient denoter également l’adoption de l’arrêté du 19 août 2011 fixantla date et les modalités de l’élection des représentants desétablissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 9 janvier1986 au conseil d’administration de la Caisse nationale deretraites des agents des collectivités locales (JO 20 août,p. 14133).10 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

■ ÉLECTIONSTextesL. n° 2011-871, 26 juill. 2011, fixant le nombre desconseillers territoriaux de chaque département et de chaquerégion, JO 27 juill., p. 12746■ ENVIRONNEMENTTextesD. n° 2011-687, 17 juin 2011, relatif au rapport sur lasituation en matière de développement durable dans lescollectivités territoriales, JO 19 juin, p. 10486D. n° 2011-832, 12 juill. 2011, relatif à la réforme del’agrément au titre de la protection de l’environnement età la désignation des associations agréées, organismes etfondations reconnues d’utilité publique au sein de certainesinstances, JO 13 juill., p. 12148VEILLE JURIDIQUEObservationsLe nombre des conseillers territoriaux de chaque départementet de chaque région est fixé par un tableau annexé à la présenteloi.ObservationsCe texte insère au sein du CGCT les articles D. 2311-15(communes), D. 3311-8 (départements), D. 4311-6 (régions)et D. 4425-12 (collectivité de Corse) qui disposent que lerapport prévu par les articles L. 2311-1-1, L. 3311-2, L. 4310-1et L. 4425-7 du même code décrit, sous forme de synthèse, lasituation en matière de développement durable de la collectivitéà partir des évaluations, documents et bilans produits par lacommune sur une base volontaire ou prévus par un textelégislatif ou réglementaire. Ce rapport comporte, au regarddes cinq finalités du développement durable mentionnées auIII de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement, le bilandes actions conduites au titre de la gestion du patrimoine,du fonctionnement et des activités internes de la collectivité,ainsi que le bilan des politiques publiques, des orientationset des programmes mis en œuvre sur son territoire. Cesbilans comprennent en outre une analyse des modalitésd’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des actions,des politiques publiques et des programmes (cette analysepouvant être élaborée à partir du cadre de référence pourles projets territoriaux de développement durable et agendas21 locaux mentionné au deuxième alinéa de l’article 254 de laloi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement nationalpour l’environnement). Les dispositions du présent décret sontapplicables à compter de la préparation des budgets pour 2012des communes et des EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000habitants, de la collectivité de Corse, des départements et desrégions.Ce texte réforme la procédure d’agrément pour les associationsde protection de l’environnement (demande, conditionsde délivrance et de renouvellement, cadre territorial, duréemaximale de l’agrément). Il détermine en outre le mode dedésignation des associations agréées, organismes et fondationsreconnues d’utilité publique au sein de certaines instancesdont, notamment, les critères auxquels devront répondre lesassociations agréées, organismes et fondations pour prendrepart au débat sur l’environnement qui se déroule dans lecadre des instances consultatives ayant vocation à examinerles politiques d’environnement et de développement durable(représentativité, expérience, règles de gouvernance et detransparence financière). Sur ces questions, il convient denoter également l’adoption de l’arrêté du 12 juillet 2011 fixantles modalités d’application au niveau national de la conditionprévue au 1° de l’article R. 141-21 du Code de l’environnementconcernant les associations et fondations souhaitant participerau débat sur l’environnement dans le cadre de certainesinstances (JO 13 juill., p. 12154), de l’arrêté du 12 juillet 2011relatif à la composition du dossier de demande d’agrémentau titre de la protection de l’environnement, du dossier derenouvellement de l’agrément et à la liste des documents àfournir annuellement (JO 13 juill., p. 12154) et de l’arrêté du12 juillet 2011 fixant la composition du dossier de demandede participation au débat sur l’environnement dans le cadred’instances consultatives (JO 13 juill., p. 12155).ACTUALITÉS VEILLEN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 11

12There is a clear need for further capacity building andknowledge sharing throughout AMARC network onlobbying and alerts, as well as an ameliorated coordinationfor advocacy at the International TelecommunicationsUnion (ITU), UNESCO and other internationalForum.Advocacy activities were conducted in 2008, particularlyin relationship to UNESCO for the 3rd MayInternational for the freedom of expression in Maputo,where the declaration explicitly recognised the role ofCommunity radio in Congo. AMARC has continuedwith an active participation in the Building CommunicationsOpportunities, BCO participating in the Londonevaluation meeting in March and at the Johannesburgmeeting in December. AMARC organised aknowledge sharing seminar in Kathmandu, Nepal inJuly to reflect on how to increase the social impact ofcommunity radio.MilestonesThe presentation of the Principles for a democratic legislationfor Community Media was a key milestonein 2008. This principles were endorsed by many organisationsin Latin America, and by the Inter AmericanCommission of Human Rights. They were alsodiscussed and widely distributed through the AMARCnetwork.AMARC renewed its world MoU with Food and AgriculturalOrganisation. It established a Global agreementwith IPS, besides reinforcing itsrole as a recognisedINGO in ECOSOC.Radio ADA, Ghana (Photographie AMARC)community radio. AMARC made the presentation onthe seminar for follow-up on the lines of action of theWSIS. AMARC presence in relationship to ITU hasincreased. We have reinforced our relations with theECOSOC and maintained the relationship with Unitednations Council on the Status of Women.The Principles for a democratic legislation for CommunityMedia, proposed by the legislation programme ofAMARC LAC, was a step forward. It was recognisedby the Inter-American commission of human rights. Itwas widely distributed and there were debates at theInternational conference in Bogota and at a seminarheld in August in Accra in conjunction with OM7.AMARC has reinforced its links with Civil Society Organisationssuch as the World Social Forum InternationalCouncil. It organised with FAO and other stakeholdersa meeting on how to increase effectiveness ofThere is need for further knowledge exchange betweenCommunity Radio Stakeholders, between regions onhow to best confront advocacy issues combining localand global strategies to promote communicationrights.One key challenge for AMARC is to reinforce its effectivenessby being present in a larger number of internationaland regional Forums. It also needs to reinforcethe expertise of its members in key issues particularlywhen it comes to the challenges of the transition todigital radio, solidarity alerts, policy research and tofacilitate knowledge sharing through the network.In 2009 AMARC will concentrate in reinforcing themonitoring of community radio situation and communicationrights as well as reinforcing collaboration withcivil society and multilateral partners at the local andglobal levels.AMARC 2008 ANNUAL REPORT

L. n° 2011-884, 27 juill. 2011, relative aux collectivitésterritoriales de Guyane et de Martinique, JO 28 juill.,p. 12821L. org. n° 2011-883, 27 juill. 2011, relative aux collectivitésrégies par l’article 73 de la Constitution, JO 28 juill., p. 12818D. n° 2011-898, 28 juill. 2011, relatif aux dispositionsd’application en Nouvelle-Calédonie et en Polynésiefrançaise de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relativeaux droits et à la protection des personnes faisant l’objetde soins psychiatriques et aux modalités de leur prise encharge, JO 29 juill., p. 12946VEILLE JURIDIQUELa présente loi fixe les règles d’organisation et defonctionnement des collectivités territoriales de Guyane et deMartinique (dispositions générales, organes, régime juridiquedes actes pris par les autorités représentantes des deuxcollectivités, relations entre ces dernières et l’État, attributionsdes collectivités de Guyane et de Martinique, compétences desassemblées et de leurs présidents, compétences du conseiléconomique, social, environnemental, de la culture et del’éducation, interventions et aides, gestions des services publics,fi nances et autres organismes des collectivités territoriales deGuyane et de Martinique).Ce texte complète la septième partie du CGCT, telle qu’ellerésulte de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative auxcollectivités territoriales de Guyane et de Martinique, par unlivre III portant dispositions communes dans lequel figurentles dispositions relatives aux conditions d’application auxcollectivités territoriales de Guyane et de Martinique desdeuxième et troisième alinéas de l’article 73 de la Constitution.Le présent décret remplace la section 1 du chapitre IV du titre IVdu livre VIII de la troisième partie du Code de la santé publiquepar de nouvelles dispositions relatives à la procédure de soinspsychiatriques.ACTUALITÉS VEILLEL. org. n° 2011-918, 1 er août 2011, relative aufonctionnement des institutions de la Polynésie française,JO 3 août, p. 13225 et p. 13322 (rectificatif)D. n° 2011-944, 10 août 2011, relatif aux indemnitésallouées aux personnels civils de recrutement local duministère de la défense en Polynésie française en casde rupture agréée de leur contrat de travail, JO 12 août,p. 13825D. n° 2011-959, 10 août 2011, relatif aux modalités derépartition et de gestion de la dotation territoriale pourl’investissement des communes de la Polynésie française,JO 12 août, p. 13888Sont ici modifiées bon nombre de dispositions issues de laloi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statutd’autonomie de la Polynésie française, relatives d’une partà l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésiefrançaise (nombre de sections au sein de la circonscriptionélectorale unique de la Polynésie française, nombre de siègesattribués pour chaque section, modalités de scrutin et derépartition des sièges), d’autre part à l’organisation et aufonctionnement des institutions de cette dernière (créationpossible d’autorités administratives indépendantes aux fins derégulation du secteur économique, faculté pour le président dela Polynésie française de demander à l’État de prendre l’initiativede négociations avec l’Union européenne en vue d’obtenir desmesures spécifiques, utiles au développement de la collectivité,adoption par l’assemblée d’un schéma d’aménagement généralfi xant les orientations fondamentales à moyen terme en matièrede développement durable, de mise en valeur du territoire et deprotection de l’environnement, missions diagnostic et de suivifi nanciers par le comité des fi nances locales, consultation possiblede celui-ci sur tout projet de « loi du pays », de délibération oud’acte réglementaire présentant des conséquences financièrespour les communes ou groupements de communes, suspensionde sa qualité d’ordonnateur jusqu’au quitus du président de laPolynésie française déclaré comptable de fait par un jugementdéfinitif du juge des comptes, gouvernement composé de septà dix ministres, impossibilité pour le président d’exercer plus dedeux mandats de cinq ans consécutifs, nombre maximal descollaborateurs de président, du vice-président et des ministres,caractère exclusif de toute autres rémunérations publiquesversées au président et aux ministres, modalités de délégationde signature des actes relatifs aux affaires des services placéssous l’autorité du président ou des ministres, actes devant êtretransmis au haut-commissaire par le directeur d’un établissementpublic de la Polynésie française, dispositions particulièresapplicables aux lois du pays relatives aux impôts et taxes).Ce texte fixe les conditions dans lesquelles les personnels civilsde recrutement local régis par la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986qui exercent leur activité dans les établissements du ministèrede la Défense en Polynésie française, peuvent bénéficier decertaines indemnités en cas de rupture agréée de leur contratde travail, dans le cadre de la réorganisation des forces arméesen Polynésie française. Sur ce point, il est à noter égalementl’arrêté du 10 août 2011 pris en application de l’article 8 duprésent décret relatif aux indemnités allouées aux personnelscivils de recrutement local du ministère de la Défense enPolynésie française en cas de rupture agréée de leur contrat detravail (JO 12 août, p. 13830).Ce décret modifie les dispositions de l’article R. 2573-43 duCGCT et introduit les articles R. 2573-58-1 et R. 2573-58-2.N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 13

GESTION ET FINANCESMesures applicables aux collectivitésterritoriales dans le cadre de l’Euro 2016Par Christophe Chit hGUETTIERProfesseurà l’Université du MaineLa loi du 1 er juin 2011 relative à l’organisation du championnat d’Europe de football del’UEFA en 2016 vise à assouplir la législation en vigueur sur trois points, à savoir tout d’abordle régime juridique du bail emphytéotique administratif, en alignant les règles relativesaux subventions pouvant être versées dans ce cadre à celles applicables aux contrats departenariat ; ensuite les modalités d’attribution des aides destinées aux sociétés sportives,en permettant à tous les niveaux de collectivités de subventionner la rénovation ou laconstruction d’équipements sportifs par les clubs professionnels ; enfi n le recours à l’arbitrage,en permettant aux contrats passés par les personnes publiques dans le cadre de l’Euro 2016d’inclure des clauses le prévoyant.RLCT1985L. n° 2011-617, 1 er juin 2011, relative à l’organisation du championnat d’Europe de football de l’UEFA en 2016La France organisera la coupe d’Europe de footballde 2016, compétition qui a lieu tous les quatreans depuis 1960.Pour répondre au cahier des charges de l’UEFA(Union of European Football Associations),douze stades avaient été candidats au départ. Mais il n’en estresté que onze du fait du retrait de Strasbourg (le club étantdescendu en National au terme de la saison 2010, le mairea décrété que la ville n’avait pas les fonds suffisants pourpouvoir rénover son stade).En mai dernier, le Conseil fédéral de la Fédération françaisede football a désigné les villes qui accueilleront les matchesde l’Euro 2016. Dans un premier temps, neuf villes ont étésélectionnées : Saint-Denis (Stade de France), Paris (Parcdes Princes), Lille, Bordeaux, Nice, Lyon, Marseille, Lens etNancy. Deux autres villes, Toulouse et Saint-Etienne, ont étédésignées comme villes de réserve. La présence des quatrestades neufs (Bordeaux, Lille, Lyon et Nice) dans la liste des« titulaires » ne faisait guère de doute, pas plus que celles duStade de France et des enceintes des deux plus grandes villesdu pays, le Parc des Princes à Paris et le Vélodrome à Marseille.Lens, Toulouse, Saint-Etienne et Nancy étaient en revancheen concurrence pour les deux dernières places. Les maires desdeux villes placées en réserve, Saint-Etienne et Toulouse, ayantformé un recours gracieux contre la Fédération française defootball pour ne pas avoir retenu les stades de leur ville parmiles neufs enceintes sélectionnées pour accueillir les matches del’Euro 2016, le comité exécutif de l’UEFA a fi nalement décidé,le 16 juin dernier, de repêcher le Stadium de Toulouse et lestade Geoffroy-Guichard de Saint-Étienne, l’augmentationdu nombre d’équipes participantes (24 équipes au lieu de16 précédemment) ayant permis de justifier cette décision.Cette opération de sélection étant achevée, le plus dur restesans doute à faire. En effet, le cahier des charges de l’UEFAa posé tout un ensemble d’exigences que plusieurs stadesretenus ne satisfont pas encore, du fait pour certains de leurancienneté, qu’il s’agisse des exigences spatiales (capacitétotale, prescriptions relatives à des emplacements spécifiquescomme les tribunes de presse et les installations médias), desexigences techniques (nombre et superficie des espaces nécessairesau bon déroulement des rencontres) ou encore desexigences fonctionnelles (circulation des personnes, sécurité).Or, la France accuse un retard. La capacité moyenne d’accueildu public des stades y est souvent inférieure à celle d’autrespays (moins de 30 000 places dans le championnat de Francede football contre plus de 45 000 en Allemagne). L’âge moyendes stades, qui était en 2008 de 7 ans en Allemagne et de 11 ansen Angleterre, était de 17 ans en France. Quant à la qualitéde l’accueil, elle est souvent jugée insuffisante en termes deconfort et d’espaces réceptifs. Enfin, la « multifonctionnalité »,qui est un élément crucial de rentabilité des stades, n’est pasassurée dans la plupart des cas. Sur le plan économique, laconséquence de cette vétusté des stades est, entre autres, la« télé-dépendance » des clubs professionnels de football, dontles droits télévisuels constituent environ 60 % des ressources,ce qui est de nature à fragiliser très fortement le modèle retenuen cas de retournement du marché.On l’a bien compris : d’importants travaux s’avèrent nécessairespour mettre les infrastructures concernées sur la voied’améliorations sensibles de leur performance économique.L’investissement global serait estimé à 1,8 milliard d’euros(Rapp. AN n° 3203, mars 2011). À qui incombera ce fi nancement ?L’une des principales spécificités des stades français est quedans leur écrasante majorité, ils appartiennent à la collectivitésur le territoire de laquelle ils sont implantés. Dans un Rapportpublic thématique, « Les collectivités territoriales et les clubssportifs professionnels » (déc. 2009), la Cour des comptes aainsi signalé que 80 % d’entre eux sont propriété desditescollectivités qui sont à 70 % gestionnaires des équipementssportifs. Or, de nombreux freins ont fait obstacle à ce que14 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

FONCTION PUBLIQUETERRITORIALESous la responsabilité de Rachel MOURIERSecrétaire générale de la RédactionLamy Fonction publique territorialeTEMPS DE TRAVAIL, REPOSET CONGÉSRLCT1988Gestion des fonctionnaireset mesures d’ordre intérieurLa décision par laquelle l’administration refused’accorder à l’un de ses agents, à titre discrétionnaire,une autorisation d’absence pour commoditépersonnelle sans retenue sur traitement revêtle caractère d’une mesure d’ordre intérieurinsusceptible de recours.CE, 11 mai 2011, n° 337280, Caisse des dépôts et consignations,à mentionner aux tables du Rec. CELa présente décision, rendue à propos d’un agent de la Caissedes dépôts et consignations (CDC), est, toutefois, de portéegénérale et intéresse, donc, notamment la fonction publiqueterritoriale. Elle est d’autant plus importante qu’elle revientsur la jurisprudence antérieure qui ouvrait plus largementle prétoire.M. Sevoz, agent de la CDC, ayant été la malheureuse victimed’un cambriolage de son domicile, avait pris, sans autorisationpréalable, compte tenu des circonstances, sa journée pouraccomplir les différentes démarches rendues nécessaires parcet événement. Il s’était efforcé de régulariser a posterioricette situation mais la Caisse avait refusé de lui accorder uneautorisation d’absence pour ce motif et, en l’absence de servicefait, avait opéré une retenue d’un trentième de son traitementmensuel et de ses primes.L’intéressé avait obtenu du tribunal administratif l’annulationdu refus de régulariser sa situation autrement que par une imputationsur ses congés légaux et de la retenue sur traitement.Le Conseil d’État était saisi du pourvoi en cassation de la CDC.La jurisprudence refusait, traditionnellement de considérercomme pouvant faire l’objet d’un recours pour excès depouvoir les mesures relatives aux avantages non statutairesen matière de congés, lesquels ont un caractère purementgracieux (CE, 16 mai 1980, n° 12.670, Chevry, Rec. CE 1980, p. 227).Toutefois, avec le temps et la bienveillance traditionnelle dujuge administratif en matière d’intérêt pour agir, cette jurisprudenceavait été assouplie. Il avait, ainsi, été admis qu’étaitrecevable un recours pour excès de pouvoir dirigé contreun refus d’autorisation d’absence, même si l’intérêt d’un tellibéralisme était tempéré par le refus d’examiner les moyensd’erreur de droit, écartés comme inopérants en raison du caractèrepurement gracieux de la mesure (CE, 3 juin 1988, n° 67791,Mme Barsacq-Adde, Rec. CE 1988, p. 227). Puis, sur sa lancée, leConseil d’État avait appliqué un contrôle restreint à un refusd’autorisation d’absence (CE, 15 févr. 1991, n° 64686, Mont, Rec.CE tables 1991, p. 1104, ainsi que CE, 4 févr. 1994, n° 137644, Centrehospitalier spécialisé de Montbert, inédit au Rec. CE et CE, 12 févr.1997, n° 125893, Mlle Henny, Rec. CE tables 1997, p. 891).Un tel libéralisme, confinant au laxisme, s’agissant de mesurespurement gracieuses n’ayant aucune conséquencestatutaire ou fi nancière, pouvait paraître inadapté à la situationactuelle du juge administratif. Comme le soulignaitle Rapporteur public, Nicolas Boulouis, « il ne nous semblepas que la maxime “de minimis” ne soit plus actuelle et nouspensons que les tribunaux administratifs ont suffisammentde requêtes autrement plus importantes pour ne pas avoir àtrancher ce type de litiges ».Suivant son Rapporteur public, le Conseil d’État juge ainsi« que la décision par laquelle l’administration refuse d’accorderà l’un de ses agents, à titre discrétionnaire, une autorisationd’absence pour commodité personnelle sans retenue surtraitement revêt le caractère d’une mesure d’ordre intérieurinsusceptible de recours ».Il annule, en conséquence, le jugement du tribunal administratifpour erreur de droit, rejette les conclusions dirigéescontre le refus d’autorisation d’absence, mais statue, évidemment,sur la décision prononçant une retenue sur traitementd’un trentième indivisible, dès lors que cette mesure ayantdes conséquences fi nancières pour l’agent est, bien-sûr,susceptible de recours.Emmanuel GLASERAvocat associé, cabinet Veil Jourde➤ Lamy Fonction publique territoriale, n° 505-152 et s.22 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

Par OlivieriGUILLAUMONTConseiller juridiqueRégion Provence-Alpes-Côte d’AzurRLCT1989RESPONSABILITÉSRésiliation pour motif d’intérêtgénéral des contrats et claused’indemnisation limitéeLes stipulations contractuelles fi xant les droits à indemnité et les modalités d’indemnisationdu cocontractant en cas de résiliation pour motif d’intérêt général sont valides sous réservequ’il n’en résulte pas, au détriment d’une personne publique, une disproportion manifesteentre l’indemnité ainsi fi xée et le montant du préjudice résultant, pour le concessionnaire,des dépenses qu’il a exposées et du gain dont il a été privé. Cette règle n’ayant néanmoinspas vocation à jouer pour des personnes privées, rien ne s’oppose à ce que ce que le contratprévoit une indemnisation inférieure au montant du préjudice subi par le cocontractantprivé de l’administration. En revanche, lorsque le prestataire de service cocontractant estune personne publique le contrat ne peut, en application de la jurisprudence « Mergui »,prévoir une indemnisation manifestement disproportionnée par rapport à son préjudice.CE, 4 mai 2011, n° 334280, CCI de Nîmes, à publier au Rec. CEACTUALITÉS ÉCLAIRAGEDans cette affaire, le conseil municipal dela commune de Grau-du-Roi avait décidéde résilier unilatéralement la conventiond’exploitation du port de plaisance laliant à la Chambre de Commerce et d’Industriede Nîmes-Bagnols-Uzès-Le Vigan, en faisant applicationdes dispositions prévues au contrat. La Chambre de Commerceet d’Industrie (CCI) a alors entrepris d’obtenir réparation dupréjudice qu’elle estimait avoir subi du fait de la résiliationanticipée de la convention, à hauteur d’environ 9 millionsd’euros. Pour confirmer le rejet de cette demande indemnitaire,la Cour administrative d’appel de Marseille s’était notammentfondée sur les stipulations du cahier des charges de la concessionqui limitaient l’indemnisation du concessionnaire à lareprise des seules charges d’emprunt afférentes à l’outillageainsi que des dépenses de fonctionnement régulièrement engagéeset excluaient toute indemnité complémentaire. La coura déduit de ces dispositions contractuelles que la CCI n’avaitpas droit, sur le fondement du contrat, à l’indemnisation desinvestissements non amortis acquis sur fonds propres. La CCIsoutenait précisément que, si les stipulations contractuellesen cause devaient être regardées comme excluant tout autredroit à indemnisation, elles étaient alors entachées de nullitéet devaient être écartées. Face à ce moyen la Cour a formuléun considérant de principe aux termes duquel « dans le casoù, comme en l’espèce, il n’est pas contesté que la résiliation estintervenue pour un motif d’intérêt général justifiant que l’exploitationsoit établie sur des bases nouvelles, les modalités commel’étendue des droits à indemnisation reconnus au concessionnaireévincé peuvent être déterminées par les stipulationscontractuelles sans méconnaître un principe général du droitet sans porter atteinte au principe de sécurité juridique, sousla réserve qu’elles ne puissent être interprétées comme ayantpour effet soit d’exclure toute indemnisation soit de prévoir uneindemnisation manifestement disproportionnée au préjudicesubi ». Faisant application de ce principe et après avoir vérifiéque l’indemnisation accordée au concessionnaire n’avait pasété manifestement disproportionnée, la cour administratived’appel n’en avait pas moins rejeté les conclusions de la CCI.Saisi de l’affaire, le Conseil d’État casse l’arrêt de la Cour pourerreur de droit et apporte d’utiles précisions sur la validité desstipulations contractuelles limitatives d’indemnisation.I – LA VALIDITÉ DES STIPULATIONS CONTRACTUELLESLIMITATIVES D’INDEMNISATION ET L’INTERDICTIONFAITE AUX PERSONNES PUBLIQUES DE CONSENTIRDES LIBÉRALITÉSL’administration est toujours en mesure, afin de satisfaire àdes exigences de service public, d’imposer à son contractantla réalisation de prestations supplémentaires, ou de réduirele périmètre contractuel. Ce pouvoir de modification unilatéraledu contrat par l’administration peut même débouchersur le pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d’intérêtgénéral lorsque l’administration considère que le contrat necorrespond plus aux besoins du service public. Reprenant sajurisprudence « Distillerie Magnac-Laval » (CE, ass. plén., 2 mai1958, Rec. CE 1958, p. 401), le Conseil d’État rappelle dans l’arrêt« CCI de Nîmes » que ce principe existe indépendamment ducontrat « en vertu des règles générales applicables aux contratsadministratifs ».Ce pouvoir existe pour tous les contrats administratifs y compris,comme en l’espèce, pour les concessions de service public(CE, ass., 2 févr. 1987, n° 81131, Sté TV 6, Rec. CE 1987, p. 29). LaN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 23

RÉSILIATION POUR MOTIF D’INTÉRÊT GÉNÉRAL DES CONTRATS ET CLAUSE D’INDEMNISATION LIMITÉEcirconstance que les deux parties au contrat sont des personnespubliques ne fait pas disparaître ce pouvoir comme le confirmel’arrêt commenté (v. également : CE, 21 mars 2011, n° 304806, Cnede Béziers, RLCT 2011/68, n° 1919, note Glaser E.).Une clause par laquelle l’administration renonce par avance àson pouvoir de résiliation unilatérale est nulle, car incompatibleavec les nécessités du fonctionnement du service public(CE, 6 mai 1985, n° 41589, Assoc. Eurolat Crédit Foncier de France,Rec. CE 1985, p. 141).Inversement, comme le confirme l’arrêt, les parties peuventenvisager dans le contrat l’hypothèse de la résiliation pourmotif d’intérêt général et prévoir, sous certaines limites,les droits à indemnité et les modalités d’indemnisation ducocontractant. De telles stipulations contractuelles sontvalides « sous réserve qu’il n’en résulte pas, au détrimentd’une personne publique, une disproportion manifeste entrel’indemnité ainsi fi xée et le montant du préjudice résultant,pour le concessionnaire, des dépenses qu’il a exposées et dugain dont il a été privé ».Le Conseil d’État rajoute que ce principe découle de l’interdictionfaite aux personnes publiques de consentir des libéralités.La liberté contractuelle est donc limitée, pour la personnepublique, par l’application de la jurisprudence « Mergui ». Leconsidérant de principe de cet arrêt précise que « les personnesmorales de droit public ne peuvent jamais être condamnées àpayer une somme qu’elles ne doivent pas ; que cette interdictionest d’ordre public » (CE, 19 mars 1971, n° 79962, Rec. CE 1971,p. 235). De cet arrêt a été dégagé un principe complémentaire etplus général qui interdit aux personnes publiques de consentir,même volontairement, des libéralités. Le fondement de cetterègle d’ordre public qui protège les collectivités contre ellesmêmesréside dans l’exigence classique de protection desdeniers publics (concl. J. Romieu sur CE, 17 mars 1893, Cies duNord, de l’Est et autres, Rec. CE 1893, p. 245). Cette préoccupationse retrouve d’ailleurs dans plusieurs dispositions législatives.L’article L. 2131-10 du CGCT prévoit ainsi que sont « illégalesles décisions et délibérations par lesquelles les communesrenoncent soit directement, soit par une clause contractuelle,à exercer toute action en responsabilité à l’égard de toute personnephysique ou morale qu’elles rémunèrent sous quelqueforme que ce soit ». Le premier volet de la solution retenuedans l’arrêt « CCI de Nîmes » repose ainsi sur des fondementssolides. Rajoutons qu’admettre la solution inverse c’est-à-dire,admettre la validité de stipulations contractuelles par lesquellesune personne publique s’engagerait à indemniser soncocontractant, en cas de résiliation, à un niveau très supérieurà celui du préjudice subi empêcherait, de facto, à l’administrationd’y procéder, ceci en contradiction avec l’esprit desjurisprudences « Distillerie Magnac-Laval » et « AssociationEurolat » (arrêts précités).Il appartient ainsi au juge administratif d’apprécier si le montantde la somme fi xée contractuellement ne constitue pasune libéralité, contraire à l’interdiction de condamner despersonnes publiques à payer des sommes qu’elles ne doiventpas, et, à cette fi n de contrôler s’il n’existe pas, comme leprécise l’arrêt, « une disproportion manifeste » entre l’indemnitéfi xée et le préjudice à indemniser. Le raisonnement estcomparable à celui qui doit prévaloir dans le cadre d’unetransaction. Comme le soulignait le Commissaire du gouvernementR ougevin Baville dans ses conclusions sur l’arrêt« Mergui » (CE, 19 mars 1971, n° 79962, Rec. CE 1971, p. 235), « cequi est d’ordre public, ce n’est pas une éventuelle exagérationde l’indemnité contractuelle, car après tout, une transactionpeut être plus ou moins bonne et la collectivité peut se montrerrelativement large sur un point afin d’obtenir satisfaction surun autre. Nous ne vous proposons donc pas d’admettre que lejuge puisse refuser l’homologation de l’accord des parties par leseul motif que la somme offerte par l’Administration lui paraîtsupérieure au préjudice subi, à moins que la disproportion nesoit telle que la prétendue transaction ne devienne une libéralité,selon l’expression de M. Romieu. Mais nous pensons qu’il doitle faire si tout ou partie des sommes allouées correspond à unpréjudice qui n’existe pas ou qui n’engage pas la responsabilitéde la puissance publique ».II – LA VALIDITÉ DES STIPULATIONS CONTRACTUELLESLIMITATIVES D’INDEMNISATION ET LE PRINCIPEDE L’AUTONOMIE DE LA VOLONTÉLa liberté contractuelle est donc limitée, pour la personnepublique, par l’application de la jurisprudence « Mergui »(précitée) qui exclut qu’une personne publique puisse consentir,même volontairement, des libéralités. L’arrêt indique quecette règle « ne s’appliquant pas aux personnes privées, rienne s’oppose en revanche à ce que ces stipulations prévoient uneindemnisation inférieure au montant du préjudice subi par lecocontractant privé de l’administration ». La Cour administratived’appel de Marseille a donc commis une erreur de droiten jugeant que les stipulations contractuelles ne pouvaientavoir pour effet, quel que soit le statut du cocontractantde l’administration, soit d’exclure toute indemnisation decelui-ci, soit de prévoir une indemnisation manifestementdisproportionnée par rapport au préjudice subi. La solutiondégagée dans l’arrêt d’appel reposait sur une interprétationmaximaliste de l’arrêt « Entreprise Renaudin » (CE 17 mars 1978,n os 95331, 00014 et 01525, SA Entreprise Renaudin, Rec. CE 1978,p. 140). Dans cet arrêt le Conseil d’État avait annulé d’officeun jugement condamnant une entreprise à réparer les conséquencesdommageables d’une occupation temporaire, alorsque seule la responsabilité de l’État pouvait être recherchée.Le Commissaire du gouvernement Galabert justifiait ainsicette solution (Rec. CE 1978, p. 145) : « En premier lieu, s’iln’est pas douteux que dans le cas des collectivités publiquescette solution était imposée par le principe de l’impossibilité decondamner une telle collectivité à payer une somme qu’elle nedoit pas, les exigences de ce principe coïncidaient avec cellesd’une bonne administration de la justice. Ce n’est point pourle juge exercer son office dans des conditions satisfaisantes quede prononcer une condamnation à l’encontre d’une personnedont il sait pertinemment qu’elle ne devrait pas être condamnée.En second lieu, une solution contraire nous paraîtraitassez choquante. Certes, nous ne méconnaissons pas le génieinégalitaire du droit administratif, que l’évolution libérale devotre jurisprudence atténue sans remettre vraiment en cause.Mais, autant il est normal que ce souci de protection descollectivités publiques, qui a d’ailleurs surtout pour objet deleur faciliter l’accomplissement du service public, se manifesteau niveau des règles de fond, en ce qui concerne par exemplel’appréciation de leu responsabilité, – qui ne saurait être,comme on sait, ni générale ni absolue – autant elle ne sauraitjustifier n’importe quelle différence de traitement entre partiespubliques et parties privées. (...) Il serait, pensons-nous, à peuprés impossible de faire accepter des justiciables que le jugeadministratif, tout en protégeant les collectivités publiquescontre toute condamnation injustifiée, condamne sans hésiterles personnes privées, qui sont d’ailleurs le plus souvent despersonnes appelées à collaborer avec l’administration, commedes entrepreneurs, à payer des sommes qu’elles ne doivent24 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

pas. C’est pour ces raisons, dont nous ne nous dissimulonspas qu’elles procèdent davantage d’un souci d’équité, et nousl’espérons, d’un certain bon sens que d’une analyse théoriquesophistiquée que nous vous proposons de soulever d’office lemoyen tiré de ce que l’entreprise Renaudin ne pouvait être recherchéecomme débiteur principal de l’indemnité d’occupationtemporaire ». Ainsi, de même que les personnes publiques, lespersonnes privées ne peuvent être condamnées à payer dessommes qu’elles ne doivent pas. En revanche, l’interdictionspécifique faite aux personnes publiques de consentir, mêmevolontairement, des libéralités, n’existe pas pour les personnesprivées. Comme indiqué précédemment, ce principe découlantde l’arrêt « Mergui » repose sur un fondement – le soucide protéger les deniers publics – spécifique aux personnespubliques. Les personnes privées ont, elles, la libre et entièredisposition de leurs droits et peuvent y renoncer, sous réserve,des vices du consentement ou de dispositions législatives spécifiques.En dehors de ces hypothèses(clauses léonines de l’article 1844-1 duCode civil…), un contrat déséquilibrén’en est pas nul pour autant.En l’absence de stipulations contractuelles,le cocontractant privé de l’administrationa ainsi droit à l’indemnisationde l’intégralité de son préjudice lorsquele contrat est résilié avant son termepour un motif d’intérêt général. Ce droità indemnisation étant conçu comme lacontrepartie du droit attribué à la collectivité publique délégantede modifier ou de résilier unilatéralement le contrat, lajurisprudence reconnaît depuis l’origine le droit du contractantà être indemnisé des conséquences de la modification unilatérale(CE, 21 mars 1910, Cie Générale Française des Tramways). Ils’agit pour l’administration de compenser les charges qu’ellefait peser sur son cocontractant, de telle sorte que soit rétablil’équilibre fi nancier initial. Dans les deux cas, le cocontractanta droit à la « réparation de l’intégralité du dommage causé »(CE, sect., 15 juill. 1959, Sté Alcools Vexin, Rec. CE 1959, p. 451).L’indemnisation du délégataire est déterminée à raison d’unepart, de la perte subie (CE, sect., 5 juin 1953, Dpt Isère, Rec.CE 1953, p. 269) et, d’autre part, du manque à gagner (CE,31 juill. 1996, n° 126594, Sté des téléphériques du Mont-Blanc). Lajurisprudence reconnaît ainsi que la personne publique doits’attacher à maintenir l’équilibre du contrat quand elle usede son pouvoir unilatéral de modification (cf. dernièrement :CE, 27 oct. 2010, n° 318617, Syndicat intercommunal des transportspublics de Cannes – Le Cannet – Mandelieu – La Napoule, RLCT2011/66, n° 1862, note Guillaumont O.).Toutefois, le cocontractant peut renoncer par avance, dèslors qu’il le fait librement, à percevoir tout ou partie de cetteindemnisation. L’arrêt commenté précise ainsi que ne sontpas illégales les clauses par lesquelles le cocontractant privéde l’administration aurait volontairement accepté que cetéquilibre soit rompu à son détriment.L’interdiction spécifiquefaite aux personnespubliques de consentir,même volontairement,des libéralités, n’existepas pour les personnesprivées.RESPONSABILITÉSIl aurait été paradoxal que le Conseil d’État dégage, en l’absencede dispositions du Code civil en ce sens, une règle dérogatoire,sous réserve des précédentes observations sur les vicesdu consentement et des dispositions législatives spécifiques,au droit privé des contrats. Il convient d’ailleurs d’observerque si le Conseil d’État a dans un arrêt du 29 décembre 2008(CE, 29 déc. 2008, n° 296930, OPHLM de Puteaux, RLCT 2009/45,n° 1311, note Glaser E., Lettre du Cadre Territorial, avr. 2009, p. 38-39, note Guillaumont O.), opéré un revirement de jurisprudenceen précisant que le juge administratif, saisi de conclusions ence sens, peut modérer ou augmenter les pénalités de retardrésultant du contrat si ces pénalités atteignent un montantmanifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant dumarché, c’est précisément par application des principes donts’inspire l’article 1152 du Code civil. Aucun principe de ce typen’existe en revanche pour les contrats de droit privé s’agissantde l’interdiction des libéralités.Si l’existence d’une juste indemnisationsemble être une condition du recoursau pouvoir de résiliation unilatérale ducontrat administratif pour la Cour européennedes droits de l’homme (v. CEDH, 9déc. 1994, aff. 13427/87, Raffineries grecquesStran c./ Rép. Hellénique), la CEDH nesemble pas avoir remis en cause lapossibilité pour une personne privéesuffisamment éclairée de consentir deslibéralités.L’arrêt précise en revanche que lorsque le prestataire de servicecocontractant est une personne publique – en l’espèce, un établissementpublic – le contrat ne peut, en application de cettemême jurisprudence « Mergui », prévoir une indemnisationmanifestement disproportionnée par rapport à son préjudice.Le principe dégagé par la cour administrative d’appel trouvedonc à s’appliquer uniquement dans ce cas. La personne publiquen’échappe donc pas à l’ensemble des implications de lajurisprudence « Mergui », au seul motif qu’elle est prestatairede services. Certains y verront sans doute une manifestationsupplémentaire du « génie inégalitaire du droit administratif »(Galabert, concl. précitées sur CE, 17 mars 1978, n os 95331, 00014et 01525, SA Entreprise Renaudin). On relèvera néanmoins quecette spécificité n’est pas de nature à porter atteinte au principed’égalité entre les différents candidats (publics ou privés) austade de la mise en concurrence. Elle constitue plutôt, commed’ailleurs d’autres règles spécifiques aux personnes publiques(principe de l’insaisissabilité des biens notamment) un désavantageau stade de la mise en concurrence par rapport à despersonnes privées.Au fi nal, l’arrêt « CCI de Nîmes » constitue une illustrationcomplémentaire de ce que, comme l’avait montré le ProfesseurRivéro, le droit administratif est tant un droit de prérogativesque de sujétions, les personnes publiques en tirant tour à tourdes majorations de pouvoirs et des obligations propres quene supportent pas les personnes privées. ◆ACTUALITÉS ÉCLAIRAGEN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 25

RESPONSABILITÉSSous la responsabilité de Richard DEAUSecrétaire général de la RédactionLamy Collectivités territoriales – ResponsabilitésRESPONSABILITÉDE LA PERSONNE PUBLIQUERLCT1990Garantie décennale et vented’immeubleL’action exercée, en sa qualité de maître de l’ouvrage,par la personne publique condamnée, sur le fondementdes dispositions de l’article 1792-1 du Code civil,à indemniser l’acquéreur d’un ouvrage qu’elle aconstruit ou fait construire des désordres l’affectant,présente le caractère d’une action récursoire destinéeà faire valoir un intérêt direct et certain, distinctde celui qui fonde l’action de l’acquéreur de l’ouvrage,et non celui d’une action subrogatoire et doit, donc,être exercée dans le délai de garantie décennale.CE, 23 mai 2011, n° 341414, Communauté d’agglomération de Lens-Liévin,à publier au Rec. CEPar cette importante décision, le Conseil d’État a précisé lesconditions de mise en œuvre de la garantie décennale en casde vente d’immeuble.On sait que la garantie décennale est une protection attachéepar la loi à la propriété, qui la suit en quelque main qu’ellepasse (CE, sect., 17 mars 1967, n° 65832, Imbert, Rec. CE 1967,p. 133). En conséquence, les acquéreurs successifs de l’ouvragesont recevables, au même titre que le maître de l’ouvrage initial,à exercer l’action en garantie décennale (CE, 6 janv. 1961,Secrétaire d’État à la reconstruction c./ Sté Mobil Oil française, Rec.CE 1961, p. 9 ou CE, 7 oct. 1998, n° 156653, OTH Méditerranée SA,mentionné aux tables du Rec. CE).Mais, par ailleurs, il résulte du 2° de l’article 1792-1 du Codecivil que le vendeur de l’ouvrage qu’il a fait construire estréputé constructeur et fi gure, donc, parmi les débiteurs de lagarantie décennale. Le Conseil d’État a jugé que les principesdont s’inspiraient cet article étaient applicables aux personnespubliques vendeurs d’ouvrages (CE, 22 juin 2001, n° 203340, SARLConstruction mécanique du Bas-Poitou, Rec. CE tables 2001, p. 1045).L’acquéreur d’un ouvrage peut ainsi, au choix, agir au titrede la garantie décennale contre le vendeur de l’ouvrage entant qu’il est réputé constructeur ou directement contre lesconstructeurs « réels » de l’ouvrage dès lors qu’il est subrogédans les droits du maître de l’ouvrage. Mais le subrogé ne pouvantavoir plus de droits que le subrogeant, l’acquéreur peut sevoir opposer les fautes commises par le maître d’ouvrage. Il a,donc, tout intérêt à opter pour une action contre le vendeur.La première question tranchée par la présente décision a traità la possibilité pour les acquéreurs successifs d’exercer l’actioncontre le maître d’ouvrage vendeur, comme ils le peuventcontre les constructeurs. Comme le disait le Rapporteur public,Nicolas Boulouis, « il n’y a pas de raison logique en effet pourque seul le 1 er acquéreur bénéficie des dispositions du 2° del’article 1792-1 ou des principes dont il s’inspire, pas plus qu’iln’y en aurait à juger l’action en responsabilité décennale liéeà l’immeuble lorsqu’elle vise les constructeurs et à la personnedu vendeur lorsqu’elle vise celui-ci ».Conformément à ce qui lui était ainsi proposé, le Conseil d’Étata jugé « qu’il résulte des dispositions de l’article 1792-1 du codecivil que les acquéreurs successifs d’un ouvrage sont fondés àrechercher la responsabilité du vendeur de cet ouvrage au titrede la garantie décennale ».La seconde question portait sur la nature de l’action dontdispose la collectivité publique, maître d’ouvrage, contre lesconstructeurs réels de celui-ci, lorsqu’elle a été condamnéeà réparer des dommages sur le fondement de la garantie décennale.Est-elle subrogée dans les droits de l’acquéreur ouexerce-t-elle une action propre, récursoire ?Là encore, la formation de jugement a logiquement suivi laproposition de son Rapporteur public, selon lequel « il seraitcurieux d’affirmer que la collectivité est subrogée dans lesdroits de la victime contre les constructeurs alors justementque la victime a agi contre la collectivité pour éviter d’user dela subrogation que lui conférait l’acquisition du bien et quiprésente l’inconvénient, que l’on a vu, d’une opposabilité desfautes du maître de l’ouvrage ».Dès lors que le maître de l’ouvrage exerce une action autonome,celle-ci est enfermée dans le délai de dix ans de lagarantie décennale et ne peut bénéficier de l’interruption dece délai résultant de l’action de l’acquéreur.Cette solution, outre sa logique, est d’autant plus opportunequ’elle reprend celle du juge judiciaire (Cass. 3 e civ., 15 févr.1989, n° 87-14.713, Bull. civ. III, n° 36 ou Cass. 3 e civ., 16 oct. 2002,n° 01-10.330, Bull. civ. III, n° 205).Le Conseil d’État juge, donc, « que la personne publiquecondamnée, sur le fondement des dispositions de l’article1792-1 du code civil, à indemniser l’acquéreur d’unouvrage qu’elle a construit ou fait construire des désordresl’affectant peut à son tour rechercher la responsabilité décennaledes constructeurs ; que l’action ainsi exercée par lapersonne publique, en sa qualité de maître de l’ouvrage quine peut être regardé comme étant coauteur du dommage,présente le caractère d’une action récursoire destinée à fairevaloir un intérêt direct et certain, distinct de celui qui fondel’action de l’acquéreur de l’ouvrage, et non celui d’une actionsubrogatoire ; que cette action doit être exercée dans le délaide garantie décennale ».Emmanuel GLASERAvocat associé, cabinet Veil Jourde➤ Lamy Collectivités territoriales – Responsabilités, n° 120-8926 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

CONTRATSET MARCHÉS PUBLICSREPÈRESPar AkodahAYEWOUADAN,Docteuren droit, Chargéd’enseignementà l’Université d’ArtoisPrécisions sur la réalisation juridiquede la signature électroniquedes contrats de marchés publicsLa signature d’un fi chier « zip » n’emporte pas signature électronique des documents compressésRLCT1991TA Toulouse, 9 mars 2001, n° 1100792, MC²I c./ CNRSDans le sillage du développement de l’ecommerce,le Code des marchés publicsa offert une entrée réelle de la dématérialisationdans l’achat public. Après undébut laborieux, la dématérialisation desprocédures de passation des marchés publics semble prendreson envol, les acteurs publics étant déterminés à tirer profitdes apports de l’internet. Cependant, la rencontre entre ladématérialisation et les marchés publics ne se fait pas sansaccrocs et elle accouche de litiges qui permettent d’expliquercertaines notions. Ainsi, le Tribunal administratif de Toulousea eu l’occasion de préciser la définition du document signéélectroniquement dans son ordonnance du 9 mars 2011.Afin de conclure un accord-cadre ayant pour objet la réalisationde prestations de service d’assistance et de conseilinformatique pour la gestion de projets, le Centre national dela recherche scientifique (CNRS) a lancé un appel d’offres.Parmi les soumissionnaires ayant répondu se trouve la sociétéMC²I. Cette dernière a répondu par le truchement de laplateforme électronique dédiée à cet appel d’offre, comme leprévoit désormais le Code des marchés publics. Elle y a envoyéson dossier de candidature comportant les documents signésen version papier puis scannés et introduits dans un fi chiercompressé au format zip. Ce fi chier a été signé électroniquement.À réception de l’offre, Le CNRS la rejette en arguantque l’exigence de la signature électronique des documentstransmis électroniquement n’a pas été satisfaite par le soumissionnaire.Le pouvoir adjudicateur relevait, en effet, queles pièces, dont l’acte d’engagement, n’avaient pas été signéesélectroniquement.Le soumissionnaire malheureux a alors introduit une requêteen référé devant le Tribunal administratif de Toulouse afind’obtenir, entre autres, la suspension de la passation du contratet de toutes les décisions y afférant, l’annulation de toutes lesdécisions consécutives aux irrégularités entachant la procédurede publicité et de mise en concurrence et notammentles décisions d’attribution du contrat et de rejet des offreséventuellement notifiées aux candidats.Dans son ordonnance du 9 mars 2011, le Tribunal administratifde Toulouse a rejeté la requête de la société MC²I et confirmé lerefus du CNRS d’admettre ce mode d’authentification. Pour letribunal, le pouvoir adjudicateur ne méconnait pas les termesde l’article 1316-4 du Code civil en rejetant la candidaturedu soumissionnaire dans la mesure où le fi chier « zip » doitêtre considéré comme un acte distinct des documents qu’ilcontient. Selon le tribunal, la signature électronique consisteen l’usage d’un procédé fi able d’identification garantissant sonlien avec l’acte auquel elle s’attache et la signature du fi chier« zip » ne peut pallier l’absence de signature des documentsfi gurant dans ce dossier et relatifs à la candidature. S’appuyantsur les termes de l’article 5 de l’arrêté du 28 août 2006 (NOR :ECOM0620009A) pris pour l’application de l’article 48-1 duCode des marchés publics (1) : « Les candidatures et les actesd’engagement, transmis par voie électronique ou envoyés sursupport physique électronique, sont signés par l’opérateur économiqueau moyen d’un certificat de signature électronique, quigarantit notamment l’identification du candidat », il a décidéque les documents envoyés par le soumissionnaire n’étaientpas signés électroniquement ce qui rendait l’offre irrecevable.Cette ordonnance confirme, la recommandation publiée enmai 2010 par la Direction des affaires juridiques de Bercyquant à l’insuffisance de la signature d’un fi chier « zip » (2) .Il ressort en substance de cette décision qu’un document signéen version papier puis scanné n’est pas un document signéélectroniquement (I) et que la signature d’un fi chier « zip »n’emporte pas signature des documents qu’il contient (II).I – LE REJET DES DOCUMENTS SIGNÉS À LA MAINPUIS SCANNÉSLe maître-mot de la dématérialisation généralisée des procéduresde passation des marchés publics étant la sécurité, il n’estdès lors guère surprenant de voir les documents signés à lamains puis scannés rejetés par le pouvoir adjudicateur. Un rejetconfirmé par l’ordonnance du tribunal de Toulouse. En effet, lasignature électronique, telle que définie par l’article 1316-4 du(1) Piette-Coudol Th., Une signature électronique altérée vicie-t-elle la procédure dématérialisée,Contrats marchés publ. 2011, comm. 5.(2) Roman-Séquense B., Où en est-on de la dématérialisation de la procédure des marchéspublics ?, Contrats marchés publ. 2010, comm. 363.N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 27

PRÉCISIONS SUR LA RÉALISATION JURIDIQUE DE LA SIGNATURE ÉLECTRONIQUE DES CONTRATS DE MARCHÉS PUBLICSCode civil doit être liée indissociablement au contenu qu’ellea pour fonction d’approuver ou au message auquel elle serapporte (3) . Il s’agit d’une question de sécurité juridique car lepouvoir de validation de l’acte reconnu à la signature reposesur une présomption. La signature électronique doit assurerl’identification du signataire et l’intégrité du document (4) .Or en l’espèce, le requérant estime que la signature manuscritede son directeur général adjoint sur les documents decandidature bénéficie de la même valeur qu’une signatureélectronique et que la signature manuscrite du cahier desclauses particulières applicables au marché doit être considéréecomme régulière. Certes, l’assimilation de la signaturemanuscrite à la signature électronique n’est pas discuté (5) ,mais encore faut-il que celle-ci remplisse les conditions fi xéespar le législateur. En pratique (6) , la procédure de signature sedéroule comme suit : d’abord, grâce à un logiciel utilisant unalgorithme cryptographique de hachage irréversible, l’expéditeurcalcule une empreinte de son message (7) . Cette empreinteou cryptogramme est une chaîne fi xe de caractères. Il réaliseainsi une signature numérique du document électronique.Ensuite, il chiffre cette empreinte à l’aide de sa clé privée.C’est l’empreinte chiffrée qui sera envoyée au cocontractant (8)en même temps que le document électronique en clair etle certificat électronique remis par le tiers certificateur (9) .Enfin, le cocontractant reçoit le document électronique,l’empreinte chiffrée et le certificat électronique (10) . Il déchiffrele document à l’aide de la clé publique du signataire quiest contenue dans le certificat du signataire publié dans unannuaire auquel les deux partenaires ont accès ou qu’il a aupréalable obtenu. Dans certains cas, il peut aussi utiliser laclé publique du tiers certificateur pour vérifier le certificatdu tiers certificateur et récupérer dans ledit certificat la clépublique de l’expéditeur.Le document signé puis scanné ne répond donc pas aux exigencesdu texte. D’ailleurs la jurisprudence civile a déjà eul’occasion de rejeter une signature scannée par un arrêt de laCour d’appel de Besançon (11) . En l’espèce, la signature était unfi chier informatique qui reproduisait visuellement une signaturemanuscrite. La simple image de la signature ne pouvaitavoir la valeur d’une signature électronique puisqu’elle nepermettait d’assurer ni le lien avec l’acte auquel elle s’attacheni l’intégrité du message. Elle ajoute qu’une telle signature n’estpas créée par des moyens que le signataire peut garder sousson contrôle. La cour s’est également interrogée sur l’éventuellevalidité de ce procédé de signature et en a conclu qu’unsimple code de protection ne pouvait valablement justifierde l’identité du signataire. Dans le même sens, la deuxièmechambre civile de la Cour de cassation, dans une décisionen date du 30 avril 2003 (12) a invalidé d’une signature crééeantérieurement à la loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 et quine permettait pas de s’assurer d’une parfaite identification dusignataire. Le critère de validité de la signature électroniqueest donc l’usage d’un procédé fi able qui identifie le signataireet garantit le lien avec l’acte auquel elle s’attache. Dès lorsdes documents signés à la main puis scannés, notammentl’acte d’engagement, ne sauraient garantir ce lien et ne sontpar conséquent pas recevables dans le cadre de la procéduredématérialisée des marchés publics.II – L’ÉVICTION DU FICHIER « ZIP » SIGNÉÉLECTRONIQUEMENTPour rejeter le fi chier « zip », pourtant autorisé par la plateformede réception des dossiers, le tribunal a relevé que detels fi chiers qui permettent l’archivage et la compression desdonnées ne peuvent être assimilés aux documents en nombrevariable qu’ils peuvent contenir, et que leur signature ne peutpallier l’absence de signature électronique des documentsfi gurant dans ces fi chiers. Le fi chier « zip » devant être considérécomme un acte distinct des documents qu’il contient.Pour comprendre la démarche du Tribunal de Toulouse, ilest important de définir le fichier « zip ».Les fi chiers au format « zip » sont des fi chiers compressés,c’est à dire des fi chiers dont la taille a été réduite pour enrendre le transfert et le téléchargement plus rapide. Un telfi chier peut être issu de la compression d’un fi chier initialunique ou de celle de plusieurs fi chiers ou dossiers initiaux.Il existe divers logiciels capables de compresser et de décompresserles fi chiers au format « zip ». Un fi chier « zip »est découpé en deux parties. La première contient les informationssur chaque fi chier archivé (c’est-à-dire le nom, lataille, etc…) ainsi que ses données compressées. La seconderécapitule les informations de ces fi chiers archivés, ce quipermet d’en faire l’inventaire et d’y accéder plus rapidement.À la suite d’une erreur d’encodage ou d’une malveillance,il est possible que le nom du fi chier réellement compactéet celui qui apparaît dans le récapitulatif ne soient pas lemême. Le risque de corruption du fi chier n’est donc pas négligeable.Par ailleurs, l’utilisation du « zip » comme formatd’échange entre systèmes d’exploitation n’est pas toujoursrecommandée, particulièrement si les différents environnementsn’utilisent pas le même encodage de caractères pourles noms des fichiers.Il faut déduire de ce qui précède que, dans la mesure oùl’intégrité des documents contenus dans le fi chier « zip »n’est pas assuré, il est raisonnable de penser que la signature(3) Cluzel-Métayer L., La signature électronique des actes des autorités administratives,Dr adm. 2010, prat. 4.(4) Prüm A., L’acte sous seing privé électronique : Réfl exions sur une démarche dereconnaissance, Mélanges offerts Michel Cabrillac, Dalloz/Litec, 1999, p. 264 ; Linant deBellefonds X., La signature électronique et les tiers certifi cateurs dans les opérations decommerce extérieur, Colloque de Tunis, févr. 1999 ; Caprioli É. -A., Preuve et signature dansle commerce électronique, Dr & patr.1997, n° 55, p. 56.(5) Ayewouadan A., Le renouveau des droits du contrat à travers l’internet, Thèse Poitiers,2010, n° 179 et s.(6) Bitan H., La signature électronique : comment la technique répond-elle aux exigences dela loi, Gaz. Pal. 20 juill. 2000, doctr. p. 1281 et s.(7) L’empreinte d’un texte est la forme abrégée de ce texte obtenue à l’aide de la fonctionde hachage. C’est donc une version synthétique et unique du document d’origine. L’intérêtest que les différences entre deux textes sont immédiatement décelées en comparant leursempreintes ou condensat. Alors que le document d’origine pourra représenter plusieursdizaines, voire centaines de pages, le résumé aura une taille limitée à quelques dizaines decaractères.(8) Ceci est principalement motivé pour des raisons de performances, la mise en œuvred’algorithmes asymétriques requiert d’importantes puissances de calcul. C’est la raison pourlaquelle seul le résumé ou l’empreinte numérique du document est signée, et non pasl’ensemble du document.(9) Le tiers certifi cateur confi e à l’expéditeur un certifi cat en y insérant toutes les informationsutiles aux destinataires des messages. Il chiffre le certifi cat avec sa propre clé privée.(10) Le rôle du certifi cat électronique créé par le tiers certifi cat est déterminant, il attestel’identité du signataire.(11) CA Besançon, ch. soc., 20 oct. 2000, SARL Chalets Boisson c./ Bernard Gros, JCP G2001, II, n° 10606, note Caprioli é.-a et Agosti P. ; Com. Com. élec. 2001, comm. 6, p. 22, noteGalloux J.-C. ; Caprioli É.-A., Appel en matière civile-signature informatique, Dr & patr. 2003,n° 112, p. 113. Dans le même sens, CA Paris, 3 e ch., sect. A, 10 oct. 2006, n° 05-18 789,SA MP Transports et manutention c./ Caisse autonome de retraites complémentaires et deprévoyance du transport (CARCEPT), Procédures 2007, n° 1, comm. 14, Croze H. La Cour aestimé que les déclarations de créances signées de façon automatique à l’aide d’un scannerétaient nulles, dès lors qu’il n’est pas démontré ni même argué que le titulaire de la signatureavait seul la maîtrise de son apposition ou qu’il en était personnellement l’auteur et que lessignatures des déclarations de créances ne permettent pas de vérifi er que la personne qui avaitreçu délégation en était bien l’auteur.(12) Cass. 2 e civ., 30 avr. 2003, n° 00-46.467, Sarl Chalets Boisson c./ Gros, Bull. civ. II,n° 118, p. 101 ; Piette-Coudol Th., La signature électronique, Litec, 2001, (Droit@litec), n° 63.28 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

é lectronique du fi chier lui même ne suffit pas à garantirl’intégrité des documents et l’identité des signataires. Enconséquence, le rejet d’un tel fi chier dans le cadre de laprocédure dématérialisée est justifié. Le pouvoir d’appréciationoctroyé au juge (13) par la LCEN a été pleinement misen œuvre en l’espèce (14) et il en est ressorti que l’aptitudedu procédé utilisé à identifier le signataire, à attester sonCONTRATS ET MARCHÉS PUBLICSadhésion au contenu et à garantir l’intégrité du contenu del’acte n’était pas avérée. ◆(13) Ayewouadan A., Contrôle de la validité de l’écrit électronique : l’offi ce du juge, RLDI2011/69, n° 2259.(14) Comp. TA Limoges, 12 nov. 2010, Infostance c./ Région Limousin et a. ; Piette-Coudol Th.,Une signature électronique altérée vicie-t-elle la procédure dématérialisée ?, précité.REPÈRESOffrespécialeAbonnés-15%* !LAMYDROIT PUBLICDES AFFAIRESBULLETIN D’ABONNEMENTÀ retourner à l’adresse suivante :Wolters Kluwer France - Service Clients - Case Postale 4021, rue Eugène et Armand Peugeot - 92856 Rueil-Malmaison cedexFax : 01 76 73 48 09 -- www.wkf.frOui, je souhaite m’abonner à la version papierdu LAMY DROIT PUBLIC DES AFFAIRES (Réf. 00064) au prix de 555,05 € HTau lieu de 653 € HT soit une économie de 15 %*.(soit 585,58 € TTC au lieu de 688,91 € TTC )Sécurisezvos Partenariats Privé-Public !Aides publiques aux entreprises,Contrats et marchés publics,Contentieux et principaux recours, ...J e joins mon règlement par chéque à l’ordre de Wolters Kluwer France SAS ;je recevrai une facture acquittée.Je réglerai par mandat administratif à 35 jours après réception de ma commande.Mme Mlle M. Nom : _______________________________________________________________________Prénom : ____________________________________________________________________Fonction : ___________________________________________________________________Établissement : _______________________________________________________________Adresse : _________________________________________________________________________________________________________________________________________________Code postal :Ville : _______________________________________________________________________Téléphone :A_LDPA _3-10E-mail : ______________________________________________________________________N° Siret :Code NAF :Nombre de salariés à mon adresse : ____________________________________________Nombre d’habitants de la commune : __________________________________________Existe aussi en version InternetSommaire complet sur www.wkf.frConditions de vente, informations et commandes :www.wkf.fr -Date : _______________________________Le prix correspond à un abonnement annuel (TVA 5,5 %) qui comprend :l’édition en cours de l’ouvrage et la nouvelle édition refondue en coursd’année, 11 bulletins d’actualité, 1 cédérom « on line » actualisé avecaccès e-Pass. Tarifs franco de port valables au 01.01.2010, pour la FranceMétropolitaine et sous réserve d’une augmentation des taux de TVAapplicables au moment de la commande.Tarifs étranger ou DOM-TOM : nous consulter. Ce tarif correspond àun abonnement annuel. L’abonnement est automatiquement renouveléd’une année sur l’autre sauf avis contraire de votre part signifié deuxmois avant la date d’échéance. Wolters Kluwer France se réserve le droitde modifier ses prix. Cette modification entrera en vigueur dans le moisqui suit la publication des nouveaux tarifs.* Offre valable jusqu’au 31/12/2010.cachet et signature :La signature de ce bon de commande emporte adhésion desconditions générales de vente consultables sur le site www.wkf.frConformément à la loi du 6 janvier 1978, ces informations peuventdonner lieu à l’exercice d’un droit d’accès et de rectification auprès deWolters Kluwer France SAS (cf adresse ci-dessus).N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 29

CONTRATSET MARCHÉS PUBLICSPar Marie-ChristineROUAULTProfesseurdes Universités, agrégédes Facultés de droitRLCT1992Service public et marché public :clarification et complicationEn l’absence, notamment, de tout contrôle de la personne publique sur la programmationartistique et sur les tarifs des spectacles, la commune ne peut être regardée comme faisantpreuve d’une implication telle que les conditions d’organisation du festival dont elle a confi él’organisation à une société privée permettent de caractériser une mission de service public.La convention, qui prévoit la fourniture d’un service à la commune pour répondre à ses besoins,moyennant un prix tenant en l’abandon des recettes du festival et au versement d’une sommeannuelle de 495 000 €, doit être regardée comme constitutive d’un marché public de services.CE, 23 mai 2011, n° 342520, Cne de Six-Fours-Les-Plages, à publier au Rec. CELa commune de Six-Fours-Les-Plages a pris l’initiative,en 1997, d’organiser chaque été un festivalde musique. En 2007, elle a décidé d’en confierl’organisation à une société privée, la SociétéAdam Concerts, dans le cadre d’une conventiond’objectifs et de moyens d’une durée de trois ans, qui prévoyaitle versement à cette société d’une subvention annuelle de495 000 euros. Des conseillers municipaux, contribuables de lacommune, ont formé un recours pour excès de pouvoir contrela délibération autorisant le maire à conclure cette convention.Le Tribunal administratif de Toulon, comme la Cour administratived’appel de Marseille, ont reconnu dans cette conventionune délégation de service public. Saisi en cassation, le Conseild’État y voit au contraire un marché public de services etannule la délibération au motif que « la commune ne pouvaitconclure la convention litigieuse sans procéder aux mesures depublicité et de mise en concurrence applicables aux marchéspublics de services ».Dans cette affaire, l’essentiel du débat porte sur l’existenced’un service public. Comme avant elle le Tribunal administratif,la Cour avait estimé, sur conclusions contraires de sonrapporteur public, que le festival « a constitué, dès l’origine,une activité de service public administratif » (CAA Marseille,17 juin 2010, n° 09MA01507, Cne Six-Fours-Les-Plages, JCP A 2010,n° 2335, comm. Pontier J.-M.). Le Conseil d’État condamne cetteanalyse et décide que l’activité confiée par la commune à soncocontractant ne constitue pas une mission de service public,« en l’absence, notamment, de tout contrôle de la personnepublique sur la programmation artistique et sur les tarifs desspectacles ». Cette absence de contrôle de la commune faitqu’elle « ne pouvait être regardée comme faisant preuve d’uneimplication telle que les conditions d’organisation de ce festivalpermettent de caractériser une mission de service public » (CE,23 mai 2011, n° 342520, Cne de Six-Fours-Les-Plages).Pour le Conseil d’État, le critère fondamental pour caractériserle service public, celui qui doit dans tous les cas être remplipour qu’une activité constitue un service public, est le contrôlede la personne publique sur l’activité considérée. Ce contrôledoit en outre démontrer une implication suffisante de lapersonne publique. Ce n’est qu’à partir d’un certain degré desujétion et de dépendance de l’organisme privé que le jugeretient la qualification de service public (v. concl. Pochard surCE, 20 juill. 1990, n° 69867, Ville de Melun et Association « Melunculture-loisirs» c./ Vivien et autres, Rec. CE 1990, p. 220, AJDA 1990,p. 820, concl. Pochard, JCP G 1991, II, n° 21663, note Fâtome E.).Cet élément ne peut toutefois suffire.Le contrôle de l’autorité publique est indispensable pour qu’ily ait service public. En l’absence des éléments organiques quesont soit l’exercice de l’activité par une personne publique,soit un rattachement indirect à une collectivité publique, ilne peut y avoir service public, même si l’activité en questionpoursuit incontestablement une fi nalité d’intérêt général.Tel est l’enseignement de l’arrêt « APREI » (CE, sect., 22 févr.2007, n° 264541, Rec. CE 2007, p. 92, concl. Vérot C., AJDA 2007,p. 793, chron. Lenica F. et Boucher J., RFD adm. 2007, p. 802, noteBoiteau C., JCP A 2007, n 2066, concl. Vérot C. et obs. Rouault M.-C.,Dr adm. 2007, comm. 64, RLCT 2007/25, n° 725, obs. Glaser E).Le fait que les différentes juridictions saisies aient donnédes interprétations divergentes de ce même arrêt montreque les difficultés subsistent. La notion de service publicdevient extrêmement contingente et dépend essentiellementde la volonté de la personne publique de contrôler assezétroitement une activité.D’après le considérant de principe de l’arrêt « APREI », « indépendammentdes cas dans lesquels le législateur a lui-mêmeentendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’unservice public, une personne privée qui assure une missiond’intérêt général sous le contrôle de l’administration et quiest dotée à cette fi n de prérogatives de puissance publique estchargée de l’exécution d’un service public ;… même en l’absencede telles prérogatives, une personne privée doit également êtreregardée, dans le silence de la loi, comme assurant une missionde service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de sonactivité, aux conditions de sa création, de son organisation oude son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposéesainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui30 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administrationa entendu lui confier une telle mission ».Hors le cas où le législateur a lui-même qualifié l’activité,on peut être en présence d’un service public assuré par unepersonne privée soit si celle-ci est dotée de prérogatives depuissance publique afin de gérer le service, soit, en l’absencede telles prérogatives, lorsque, eu égard à l’intérêt général deson activité, aux conditions de sa création, de son organisationou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sontimposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que lesobjectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît quel’administration a entendu lui confier une telle mission. Mais,comme le donne à penser la rédaction de l’arrêt « APREI », sila présence de prérogatives de puissance publique n’est pasdéterminante, dans tous les cas en revanche, la personne privéedoit assurer une mission d’intérêt général sous le contrôle del’administration, contrôle qui constitue l’élément déterminant.L’arrêt « Commune de Six-Fours-Les-Plages » se situe égalementdans la lignée de la jurisprudence qui, depuis l’arrêt« Commune de Lambesc » (CE, 15 avr. 1996, n° 168325, Rec.CE 1996, p. 274, RFD adm. 1996, p. 751,concl. Chantepy C., p. 718, note Terneyre Ph.,Dr adm. 1996, comm. 355, note Auby J.-M.,CJEG 1996, p. 270, note Savignat R., LPA 12juill. 1996, p. 30, note Préat D., AJDA 1996,p. 729, chron. Chauvaux D. et Girardot T.-X.,JCP E 1997, II, n° 929), a commencé à distinguerles règles relatives à la passationdes marchés publics de celles applicablesaux conventions de délégation de service public.En l’espèce, il importait de déterminer le rôle exact de la communedans l’organisation du festival, et donc étudier les stipulationsde la convention l’unissant à la société Adam Concerts.La commune avait créé le festival et l’avait organisé elle-mêmedepuis 1997. Les objectifs de la ville étaient inscrits dans laconvention, qui indiquait que, dans « le cadre de sa politiqueculturelle, la commune met en place un festival de musique quise déroule depuis dix ans sur l’île du Gaou (…). Ces différentsconcerts, organisés pendant la période estivale sont un des grandsmoments de la politique culturelle de la commune de Six-Fourset contribuent pleinement à sa renommée événementielle ».L’autre intérêt de l’arrêt tient à la manière dont le Conseil d’Étatappréhende la notion de prix dans les marchés publics. Laqualification de marché public donnée à la convention reposesur un abandon de recettes et une subvention.On assiste à la fois à la transmutation d’un service publicdu fait de l’absence d’insertion de certaines clauses dans uncontrat, et à la passation d’un marché public de services dontle prix est un abandon de recettes et le versement de sommes« appelées subventions ».I – DE LA RECHERCHE DU SERVICE PUBLIC…L’arrêt « Commune de Six-Fours-Les-Plages » a le grand méritede participer de la jurisprudence qui tend à rendre au critère duservice public la place fondamentale qui est la sienne au seinde la notion de délégation de service public, critère qui avaitété quelque peu éclipsé par celui tenant à la rémunération ducocontractant, qui doit être « substantiellement liée aux résultatsde l’exploitation du service ». Le service public peut toujours êtredéfini comme une activité d’intérêt général assurée ou assuméepar une personne publique (Chapus R., Droit administratif général,tome 1, 14 e éd., Montchrestien, 2000, n° 748 et s.). L’arrêt préciseles critères du service public et surtout leur hiérarchisation.CONTRATS ET MARCHÉS PUBLICSL’activité culturelle estreconnue par le jugeadministratif comme unobjet de service publicA.– Des indices nécessaires mais non suffisantsUn premier indice tient à la nature de la prestation, qui doit être« de celle qui peuvent être constitutives d’un service public ». End’autres termes l’activité doit présenter un intérêt général. L’activitéculturelle est reconnue par le juge administratif comme unobjet de service public semble-t-il depuis l’arrêt « Gheusi », quivoit un service public dans l’activité d’un théâtre, précisémentl’Opéra-Comique (CE, 27 juill. 1923, RDP 1923, p. 560, concl. MazeratJ.-B., note Jèze G., D. 1923, 3, 57, note Appleton J.). La solution a étéconfirmée à propos d’un théâtre municipal, créé en vue d’« assurerun service permanent de représentations théâtrales de qualité,d’après un répertoire établi avec le souci de choisir et de varier lesspectacles, en faisant prédominer les intérêts artistiques sur lesintérêts commerciaux de l’exploitation » (CE, 21 janv. 1944, Léoni,Rec. CE 1944, p. 26), du théâtre municipal de la Gaîté-Lyrique (CE,sect., 19 mars 1948, Sté Les Amis de l’opérette, Rec. CE 1948, p. 142),d’un théâtre de verdure municipal (CE, sect., 12 juin 1959, Synd.des exploitants de cinématographes de l’Oranie, Rec. CE 1959, p. 363,AJDA 1960, 2, p. 86, concl. Mayras H., D. 1960, p. 402, note Robert J.),du Capitole de Toulouse (T. confl., 15 janv. 1979, n° 2106, DmesLe Cachey et Guignère, Rec. CE 1979, p. 561,concl. Morisot M., AJDA 1979, n° 11, p. 31) etd’un théâtre-casino municipal (CE, sect.,18 mai 1979, n° 413, Assoc. Urbanisme judaïqueSaint-Seurin, Rec. CE 1979, p. 218, RDP1979, p. 1481, concl. Latournerie M.-A.). Demême, assurent un service public les villesqui organisent un « festival de la bandedessinée » (CE, 25 mars 1988, n° 61257, Cned’Hyères, Rec. CE 1988, p. 668), une « grande parade de jazz » (CE,2 juin 1995, n° 123647, Ville de Nice, Rec. CE tables 1995, p. 1050, Quot.jur. 11 janv. 1996, p. 11), ou la ville de Cannes lorsqu’elle exploiteson Palais des festivals et des congrès (T. confl., 19 déc. 1988,n° 2541, Ponce, Rec. CE 1988, p. 497, AJDA 1989, p. 274, obs. Prétot X.,D. 1989, p. 330, note Poujade B., RDP 1990, p. 571), toutes activitésqui servent l’intérêt général d’ordre culturel et touristique. Plusrécemment, le Conseil d’État a considéré, sans que cela soulèvede difficulté, que le festival international d’art lyrique d’Aix-en-Provence était un service public (CE, sect., 6 avr. 2007, n° 284736,Cne Aix-en-Provence, RFD adm. 2007, p. 4, concl. Séners, note DouenceJ.-C., AJDA 2007, p. 1020, chron. Lénica F. et Boucher J., JCP G 2007, I,n° 166, chron. Plessix B., JCP A 2007, n° 2125, comm. Linditch F., JCP A2007, n° 2128, comm. Pontier J.-M., RDP 2007, p. 1367, note Bui-Xan O.,RLCT 2007/25, n° 724, note Rouault M.-C.). Dans un autre ordred’idées, ont été considérés comme des services publics les tirsde feux d’artifice organisés par les communes à l’occasion d’unefête locale ou du 14 juillet (CE, sect., 14 nov. 1948, Jacquin, Rec. CE1948, p. 213, RDP 1948, p. 609, note Waline M. ; CE, 22 nov. 1946, Cnede Saint-Priest-la-Plaine, D. 1947, p. 375, note Blaevoet C., S. 1947, 3,105, note Bénoït F.-P.), ainsi que d’autres réjouissances, commedes « lâchers de taureaux », organisées par des communes dansle cadre de leur fête traditionnelle (T. confl., 22 avr. 1985, n° 2368,Laurent, Rec. CE 1985, p. 541 ; Dr adm. 1985, n° 324).Toute activité touristique ou récréative organisée par unecollectivité territoriale n’est cependant pas reconnue commeun service public par le juge, qui recherche l’intention de lapersonne publique et même parfois celle du particulier qui seprévaut de sa participation à un service public. Ainsi, dansl’arrêt « Bossuyt » (CE, sect., 30 oct. 1953, Rec. CE 1953, p. 466,RDP 1954, p. 178, note Waline M.), le Conseil d’État considèreque ne participait pas à un service public un cavalier blessélors d’une course de chevaux organisée lors d’une fête communale,estimant qu’il était davantage animé par l’espritdu jeu et l’espoir d’un gain que par le souci de participerREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 31

SERVICE PUBLIC ET MARCHÉ PUBLIC : CLARIFICATION ET COMPLICATIONà une activité d’intérêt général. Avec cette espèce, on metsans doute le doigt sur une difficulté que l’on rencontre dansla recherche du service public, tenant au fait que la notionest utilisée à différentes fi nalités. Dans l’arrêt « Bossuyt », ils’agissait de caractériser ou non un collaborateur bénévole duservice public. Dans d’autres espèces, comme dans l’affairecommentée, il faut caractériser une convention. Dans d’autresencore, il s’agira de reconnaître un éventuel agent public,ou une dépendance du domaine public… Il n’est pas certainque dans toutes ces hypothèses, les critères du service publicjouent tous de la même manière. Une étude plus exhaustiveet plus fi ne de la jurisprudence, qui ne trouve pas sa placeici, permettrait d’infirmer ou de confirmer cette impression.La nature de l’activité est insuffisante à caractériser le servicepublic. ’’abord parce que les personnes publiques n’exercentpas uniquement des missions d’intérêt général. Ainsi notamment,la gestion de leur domaine privé, lorsqu’elle est poursuiviedans un but essentiellement fi nancier ne constitue pasune mission de service public (T. confl., 24 nov. 1894, Loiseleur,Rec. CE 1894, p. 631 ; CE, 26 sept. 1986, n° 64308, Épx Herbelin,Rec. CE 1986, p. 221 ; T. confl., 18 juin 2001, n° 3241, Lelaidier,Dr adm. 2001, n° 214). La jurisprudence refuse également classiquementde voir des services publics dans des activités àobjet uniquement fi nancier, telles que l’organisation de jeuxde hasard (CE, sect., 27 oct. 1999, n° 171169, Rolin, Rec. CE 1999,p. 327, concl. Daussun) ou des courses de chevaux (CE, 7 juin1999, n° 188812, Synd. hippique nat., RFD adm. 1999, p. 887). Ladistinction est ici encore parfois délicate, car le juge a reconnuqu’est d’intérêt général l’institution par une ville d’un casino,les jeux y concourant, avec de nombreux spectacles et une bibliothèque,à l’animation touristique de cette station balnéaire(CE, 25 mars 1966, n° 46504, Ville de Royan, Rec. CE 1966, p. 237).Ensuite, parce que des personnes privées exercent des missionsd’intérêt général.L’existence d’autres indices doit donc être recherchée. Ledeuxième indice tient aux conditions de la création, de l’organisationou du fonctionnement de la personne privée. Unelecture littérale de l’arrêt « APREI » indique que c’est la personneprivée, et non le service public, qui doit être créée etorganisée par l’administration, celle-ci devant en outre voir sesconditions de fonctionnement précisées par l’administration.On comprend dès lors que cet élément ne soit pas déterminant.Exiger que ce critère soit toujours rempli conduirait à dénierl’existence d’un service public chaque fois qu’une personne publiqueconfie un tel service à une personne privée préexistante.On peut remarquer que dans l’espèce « Commune de Six-Foursles-Plages», c’est le service public qui avait été créé par lacommune à l’origine, et non la personne privée à laquelle leservice avait été confié ultérieurement. La Cour administrativea commis une erreur de droit en se fondant prioritairementsur cet élément, qui n’est qu’un indice, non déterminant à luiseul, du service public. Elle aurait dû se fonder sur l’absencede tout contrôle de la commune sur la programmation artistiqueet sur les tarifs des spectacles. On en arrive ainsi auxdeux derniers indices mentionnés par l’arrêt « APREI », quiconstituent en fait le critère fondamental du service public :le contrôle de la personne publique.B.– Un indice fondamentalLe dernier indice est le contrôle de la personne publique sur lapersonne privée et sur son activité. Les deux éléments que sontles obligations imposées à la personne privée et les mesuresprises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sonatteints sont deux aspects du contrôle exercé par la personnepublique. Ils démontrent l’importance du rôle que la personnepublique doit tenir dans l’accomplissement de l’activité deservice public. La solution retenue dans l’arrêt « Communede Six-Fours-Les-Plages » confirme ainsi celle déjà adoptéepar les arrêts « Société Ciné-Cité » (CE, 5 oct. 2007, n° 298773,Rec. CE 2007, p. 418, Contrats marchés publ. 2007, comm. 308, noteEckert G., AJDA 2007, p. 1903, Dr adm. 2007, comm. 165, obs. MénéménisA. ; AJDA 2007, p. 2260, note Dreyfus J.-D., LPA 18 déc. 2007,p. 17, note Glatt J.-M., JCP A 2007, n° 2294, note Linditch F., RLCT2008/31, n° 880, note Mondou C.), pour les éléments tenant à ladéfinition d’obligations de service public, et « Ville de Paris etAssociation Paris Jean Bouin » (CE, sect., 3 déc. 2010, n° 338272,Contrats marchés publ. 2011, comm. 25, obs. Eckert G., BJCP 2011,n° 74, p. 36, concl. Escaut N., Dr adm. 2011, comm. 17, obs. Brenet F.et Melleray F., RLCT 2011/65, n° 1839, note Fleury B. et Pujol J.),pour le contrôle de la personne publique cocontractante.La convention liant la commune de Six-Fours-Les-Plages à lasociété Adam Concerts prévoyait, comme le relevait l’arrêt dela Cour administrative, que cette dernière « s’engage à organisertrois festivals, en 2007, 2008 et 2009, comportant au minimumneuf concerts entre le 8 juillet et le 8 août de chaque année, ainsiqu’à mentionner la participation de la commune à l’occasiondes campagnes publicitaires sur tous les supports, à remettreà la commune cent invitations pour chaque spectacle organiséet à présenter chaque année un bilan certifié par un expertcomptable ». Ces obligations mises à la charge de la société nesuffisent pas à caractériser un réel contrôle de la commune. Deson côté, la commune s’engageait à « mettre à la dispositionde la société le site de la presqu’île du Gaou, équipé de deuxscènes dont la capacité maximale est de 8 000 personnes pourl’une et 1 800 pour l’autre, d’autre part à lui verser chaqueannée une somme de 495 000 euros, qualifiée de subvention,destinée à couvrir une partie de ses frais d’exploitation ». L’activitéavait perdu son caractère de service public, par l’effetd’une totale externalisation. En confiant l’organisation dufestival à une société privée, la commune a transformé cetteactivité en simple activité d’intérêt général. Encore faut-il noterque ni la commune, ni les juridictions du fond n’ont perçu cechangement, qui n’a été discerné que par le rapporteur publicdevant la cour et par le Conseil d’État. Si la commune avaitinséré dans la convention des clauses organisant son contrôlesur l’activité, le service public aurait subsisté. L’existence duservice public dépend donc en définitive de la seule volontéde la personne publique.À ces difficultés de qualification du service public viennents’ajouter celles tenant à la difficulté de qualifier le marchépublic.II – … À LA RECHERCHE DU MARCHÉ PUBLICLa qualification de marché public suppose la réunion de deuxéléments, la recherche de la satisfaction d’un besoin propreà l’acheteur public et le paiement d’un prix. En effet, l’article1 er du Code des marchés publics définit les marchés publicscomme « les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirsadjudicateurs… et des opérateurs économiques publics ou privés,pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, defournitures ou de services ». Le Conseil d’État a jugé le critèredu caractère onéreux du marché satisfait en estimant que leprix consistait en « l’abandon des recettes du festival » et « leversement d’une subvention ».Statuant au fond, il juge en effet que la convention prévoit« la fourniture d’un service à la commune pour répondre à sesbesoins, moyennant un prix tenant en l’abandon des recettes32 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

du festival et au versement d’une somme annuelle de 495 000euros » et ajoute que le service est constitué par « des prestationsd’exploitation de la billetterie et de promotion du festival ».A.– Une acception extensive de la notion de prixS’il est indispensable qu’un prix soit versé par le pouvoir adjudicateurpour qu’un contrat puisse être qualifié de marchépublic, on constate que certains arrêts ont déjà adopté desinterprétations pour le moins extensives de la notion de prix,qui ne consiste pas toujours dans un versement en numéraires,qui constitue cependant la solution la plus évidente.Le prix peut être effectué en nature, ainsi pour la réfectiond’un méandre d’une rivière en contrepartie de la récupérationdes matériaux extraits (CE, 22 févr. 1980, n° 11939, SA Sablièresmodernes d’Aressy, Rec. CE 1980, p. 110) ou d’une concessiond’endigage dont le titulaire récupérait les terrains exondés (CE,18 mars 1988, n° 69723, Sté civile des néo-polders, Rec. CE 1988,p. 129, AJDA 1988, II, p. 549, obs. Auby J.-B., D. 1989, somm., p. 17,note Terneyre Ph., RDP 1989, p. 505, note Llorens F.).Il peut aussi consister en un abandonde recettes. On peut à cet égard comparerla solution de l’espèce avec celleretenue pour les contrats de mobilierurbain (CE, ass., 4 nov. 2005, n° 247298, StéJean-Claude Decaux, Rec. CE 2005, p. 476,Contrats marchés publ. 2005, comm. 297,note Pietri J.-P., BJCP 2006, p. 27, concl.Casas D., obs. Maugüé C. et Terneyre Ph.,RFD adm. 2005, p. 1083, JCP A 2005, n° 1831,JCP G 2006, n° 10007, note Linditch F.) et lesconventions de prospection d’annonceurs publicitaires en vuedu financement de bulletins municipaux (CE, sect., 6 nov. 2009,n° 287877, Sté Prest’action, Contrats marchés publ. 2008, comm. 2,note Eckert G., CP-ACCP 2009, n° 94, p. 15, obs. Jougulet J.-P. ; CE,10 févr. 2010, n° 301116, Sté Prest’action, Contrats marchés publ.2010, comm. 133, obs Eckert G.).S’agissant des contrats de mobilier urbain, le Conseil d’État ajugé dans l’affaire Decaux que le contrat est un marché publicpar son objet et par le mode de rémunération du contractant.L’objet du contrat est, outre d’autoriser l’occupation de parcellesdu domaine public, « de permettre la réalisation et lafourniture de prestations de service à la commune en matièred’information municipale, de propreté et de protection desusagers des transports publics contre les intempéries ». Larémunération du cocontractant penche également vers laqualification de marché, bien qu’il n’y ait pas de dépenseeffective pour la commune. Le juge analyse en un prix le faitque la commune autorise son cocontractant à exploiter à titreexclusif la partie du mobilier urbain à des fi ns publicitaires etqu’elle l’exonère de redevance pour occupation du domainepublic. La commune renonce à l’exploitation commerciale deson domaine public. S’agissant des conventions de prospectiond’annonceurs publicitaires, la personne publique renonce àêtre rémunérée par les annonceurs, mais conserve la maîtrisede l’organisation du service public car elle détermine la politiqueéditoriale et dispose du droit d’insérer prioritairementses annonces publiques.La jurisprudence communautaire va dans le même sens. LaCour de justice des communautés européennes a jugé qu’uneopération par laquelle un lotisseur s’engage à exécuter destravaux peut être qualifiée de marché public parce que l’Étatrenonce au recouvrement d’une taxe (CJCE, 12 juill. 2001, aff.C-399/98, Ordine degli architetti delli provinci di Milano e Lodi).CONTRATS ET MARCHÉS PUBLICSL’arrêt « Communede Six-Fours-Les-Plages »adopte une interprétationtrès large de la notionde prix.La conception extensive du prix, qui est le critère fi nancier dela qualification des marchés publics, crée le risque de requalificationdes subventions, opérée en l’espèce. Ce risque estparticulièrement important pour les associations. À cet égard,une circulaire du 18 janvier 2010 « relative aux relations entreles pouvoirs publics et les associations : conventions d’objectifset simplification des démarches relatives aux procéduresd’agrément » (NOR : PRMX1001610C, JO 20 janv., p. 1138) rappelleque pour l’essentiel la distinction entre une convention d’objectifset de moyens et un marché repose sur l’initiative du projet.Lorsque celui-ci a été conçu et lancé par l’association et qu’ilne donne pas lieu à une contrepartie directe de la part de lacollectivité, il n’entre pas dans le champ des marchés publics.On notera qu’on retrouve ici des indices du service public.B.– Le prix, notion élastiqueL’arrêt « Commune de Six-Fours-Les-Plages » adopte une interprétationtrès large de la notion de prix en y intégrant dessommes « appelées subventions » versées par la commune et« l’abandon des recettes ».Sur le premier point, l’arrêt n’innovepas totalement. Dans l’affaire « RégionRéunion » (CE, 26 mars 2008, n° 284412,Contrats marchés publ. 2008, comm. 90, noteEckert G., AJDA 2008, p. 671, BJCP 2008,n° 59, p. 245, concl. Séners F.), la région, encharge de la formation professionnelle,avait confié par contrat une formationen faveur de jeunes à une société deformateurs, moyennant des « aides fi -nancières », couvrant « l’intégralité des frais exposés par lasociété ainsi que la rémunération des stagiaires ». Le Conseild’État a requalifié ce contrat de marché public, ne voyantdans les sommes versées que la « contrepartie du servicerendu… pour l’exécution (de ce) contrat ». Le rapporteur publicF. Séners fournissait un critère de distinction en ces termes :« on est en présence d’une rémunération de prestations et nond’une subvention lorsque les sommes versées correspondent àdes prestations de services individualisées et qu’elles sont enrelation avec les avantages immédiats que la collectivité peutretirer des actions qui ont donné lieu au paiement ».Le prix apparaît ainsi comme la contrepartie d’un bien oud’un service.Procéder de la sorte pour qualifier les contrats pousse à incluredans la catégorie des marchés publics des contrats qui seraientconsidérés comme des concessions de services en droit del’Union européenne, car leurs modalités de rémunération fontpeser une partie des risques d’exploitation sur le cocontractantde l’administration. Ces questions ont déjà été évoquées aprèsla lecture des arrêts « Société J.-C. Decaux » (v. Ménéménis A.,Contrats de mobilier urbain : quelques éléments de réflexion sur lesarrêts Decaux, AJDA 2006, p. 120). En l’état actuel du droit, ledébat n’entraîne guère de conséquences pratiques, car lescontrats qualifiés de concessions de services par le droit del’Union européenne ne sont soumis qu’au respect du principede transparence. Cependant, les choses pourraient évolueravec l’éventuelle adoption du projet de réglementation européennedes concessions (v. la proposition n° 18 de la Commissioneuropéenne, formulée dans sa communication du 27 octobre 2010intitulée « vers un Acte pour le marché unique, Pour une économiesociale de marché hautement compétitive, 50 propositions pourmieux travailler, entreprendre et échanger ensemble », Doc. COM(2010) 608 final). ◆REPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 33

RLCTCONTRATS ET MARCHÉSPUBLICS1993Illégalité des actesdétachables du contratet régularisationEn cas d’annulation par le juge de l’excès de pouvoirde l’acte détachable de la passation du contrat, pourun vice de forme ou de procédure propre à cet acteet affectant les modalités selon lesquelles la personnepublique a donné son consentement, celle-ci peutprocéder à la régularisation de cet acte en adoptantun nouvel acte d’approbation avec effet rétroactif,dépourvu du vice ayant entaché l’acte annulé.CE, 8 juin 2011, n° 327515, Cne de Divonne-les-Bains, à publier au Rec. CECette décision, particulièrement intéressante et dont l’importanceest attestée par sa publication intégrale au recueilLebon, constitue une première illustration des possibilités derégularisation des irrégularités entachant les conditions depassation d’un contrat.Était en cause un ensemble immobilier situé sur un terrainappartenant au domaine privé de la commune de Divonneles-Bainset sur lequel était implanté un hôtel exploité parune société privée. Celle-ci ne souhaitant pas poursuivrel’exploitation, la commune avait décidé de vendre l’ensembleimmobilier. Toutefois, sur demande d’un conseiller municipal,la délibération autorisant le maire à signer le compromis devente avait été annulée par le tribunal administratif, au motifque l’avis du service des domaines ne portait pas sur l’unedes parcelles concernées. Ce jugement était devenu définitif,conduisant la commune, après avoir obtenu du service desdomaines confirmation que le prix de vente était satisfaisant, àadopter une nouvelle délibération approuvant rétroactivementla promesse de vente.Saisi par le même conseiller municipal, le tribunal a derechefannulé cette délibération, annulation confirmée par la couradministrative d’appel au motif que, dès lors qu’il était peuprobable que le juge judiciaire constatât la nullité des actesde vente, il n’était pas établi que l’annulation de la délibérationinitiale aurait des conséquences excessives sur le sortdu contrat de sorte que la nouvelle délibération était inutile,donc illégale.Le raisonnement du Conseil d’État, qui a annulé l’arrêt pourerreur de droit, a été tout autre, puisqu’il a préféré explorer,comme nous l’y invitions dans nos conclusions sous la décision« Commune de Béziers I » (CE, Ass., 28 déc. 2009, n° 304802, RFDadm. 2010, p. 506), la voie de la régularisation.Comme le notait justement le Rapporteur public, BertrandDacosta, « la régularisation implique logiquement que le nouvelacte ait pour effet de valider rétroactivement le contrat tel qu’ila été initialement conclu, sinon il s’agit d’une modification,voire d’un nouveau contrat ». Or, en principe et sauf raresexceptions, l’acte administratif ne peut pas disposer pourle passé. Le Rapporteur public proposait de surmonter cettedifficulté en rappelant que « le principe de non-rétroactivité desactes administratifs unilatéraux doit connaître un tempéramentlorsque l’acte en cause est indissolublement lié à la conclusiond’un contrat et n’en a été détaché que pour ouvrir une voie derecours au tiers », dès lors que ce principe ne s’applique pasau contrat lui-même (CE, sect., 19 nov. 1999, n° 176261, Fédérationsyndicale Force ouvrière des travailleurs des postes et télécommunications,Rec. CE 1999, p. 354).La décision pose ainsi le principe selon lequel « à la suitede l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de l’actedétachable de la passation d’un contrat, il appartient à lapersonne publique de déterminer, sous le contrôle du juge,les conséquences à tirer de cette annulation, compte tenude la nature de l’illégalité affectant cet acte ; que, s’il s’agitnotamment d’un vice de forme ou de procédure propre àl’acte détachable et affectant les modalités selon lesquelles lapersonne publique a donné son consentement, celle-ci peutprocéder à sa régularisation, indépendamment des conséquencesde l’annulation sur le contrat lui-même ; qu’elle peutainsi, eu égard au motif d’annulation, adopter un nouvel acted’approbation avec effet rétroactif, dépourvu du vice ayantentaché l’acte annulé ».Puis, statuant comme juge du fond, le Conseil d’État jugeque le conseil municipal pouvait valablement régulariserrétroactivement sa délibération initiale, entachée d’un vicede légalité externe, « dès lors que le nouvel avis du servicedes domaines recueilli entre temps, s’il a porté cette fois surl’ensemble des parcelles cédées, a confirmé la précédenteestimation du service mentionnée dans la délibération du16 septembre 2002 et qu’ainsi, le consentement que lacollectivité avait donné par cette délibération a été régulièrementréitéré ».Emmanuel GLASERAvocat associé, cabinet Veil JourdeRLCT1994Appréciation par le jugedes conséquences del’annulation de l’actedétachable sur le contratIl n’appartient pas au juge de l’exécution, dansle cadre de l’appréciation de l’atteinte excessiveà l’intérêt général, de rechercher si l’entreprise, quile saisit de conclusions tendant à ce qu’il soit enjointau pouvoir adjudicateur de saisir le juge du contratpour voir constater la nullité de ce contrat, se prévautde manquements susceptibles de l’avoir lésée,fût-ce de façon indirecte en avantageantune entreprise concurrente.CE, 11 mai 2011, n° 337927, Sté Lyonnaise des Eaux, à mentionneraux tables du Rec. CELa présente décision apporte deux précisions intéressantes,l’une relative à l’intercommunalité, l’autre aux conséquencessur le contrat de l’annulation de l’acte détachable.En 2001, les communes membres du Syndicat intercommunaldes eaux et de l’assainissement du canton de Guîtres (SIEA),créé en 1961, décidèrent de se regrouper dans une communautéde communes, instituée par arrêté préfectoral du 24 décembre.Néanmoins, quatre ans plus tard, le SIEA entreprit de34 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

econduire les délégations de service public de distribution del’eau potable et d’assainissement. La société Lyonnaise deseaux, délégataire sortant, n’ayant pas été reconduite, obtint,en appel, l’annulation des délibérations du comité syndical etdes décisions de signer les contrats, mais vit ses conclusionsà fins d’injonction rejetées par la cour.Le Conseil d’État était saisi en cassation d’un pourvoi de lasociété dirigé contre le rejet de ses conclusions et d’un pourvoiincident du syndicat dirigé contre l’annulation des délibérationset décisions.Le pourvoi incident posait la question de savoir à quelle dateavait lieu le transfert de compétences : à la date de création dunouvel établissement ou à la date de dissolution de l’ancien ?L’article L. 5214-21 du Code général des collectivités territoriales(CGCT) dispose que « lorsque des communes ontdécidé de créer une communauté de communes et que cesmêmes communes, à l’exclusion de toute autre, étaient antérieurementassociées dans un syndicat de communes, lacommunauté de communes ainsi créée est substituée deplein droit à ces syndicats de communes pour la totalité descompétences qu’ils exercent. / La communauté de communesest également substituée de plein droit, pour les compétencesqu’elle exerce, au syndicat de communes inclus en totalité dansson périmètre. / Dans les cas prévus aux premier et deuxièmealinéas précédents, ainsi que dans celui où un syndicat decommunes se trouve inclus en totalité dans le périmètre d’unecommunauté de communes appelée à exercer l’ensemble descompétences de cet établissement public, l’ensemble du personneldu syndicat est réputé relever du nouvel établissementpublic dans les conditions de statut et d’emploi qui sont lessiennes (…) ».En même temps, l’article R. 5214-1-1 de ce code prévoit quel’arrêté instituant la communauté de communes constate ladissolution de l’établissement public de coopération intercommunale(EPCI) préexistant et détermine les conditionsde sa liquidation, ce qui peut donner à penser que l’EPCI nedisparaît qu’avec l’arrêté préfectoral (v. allant dans le sens d’unetelle lecture : CE, 14 oct. 2005, n° 255179, Cne de Pagny-sur-Moselle,Rec. CE tables 2005, p. 754, 767 et 768).Le Conseil d’État opte, toutefois, clairement, comme le luiproposait le Rapporteur public, Nicolas Boulouis, pour lapremière solution qui a l’avantage de la simplicité. Il jugeainsi « qu’il résulte de ces dispositions qu’une communautéde communes est, dès sa création, substituée de plein droit àun syndicat de communes dont le périmètre coïncide avec lesien, pour l’ensemble des compétences jusqu’alors exercées parce syndicat, même si ces compétences ne fi gurent pas dans lesstatuts de la communauté de communes ; que le syndicat decommunes est dissous de plein droit par l’effet de la création dela communauté de communes ; que l’absence de constat de cettedissolution dans l’arrêté préfectoral autorisant cette créationne saurait faire obstacle à la substitution de la communautéde communes au syndicat ».Le pourvoi principal conduisait, lui, à s’interroger sur l’officedu juge de l’injonction saisi après annulation de la délibérationautorisant la passation d’un contrat et de la décision dele signer.On se souvient que la jurisprudence traditionnelle (en dernierlieu : CE, 10 déc. 2003, n° 248950, Institut de recherche pour le développement,Rec. CE 2003, p. 501, BJCP 2004, n° 33, p. 136 concl.Piveteau D., note R. S. et CE, 19 déc. 2007, n° 291487, Syndicatintercommunal d’alimentation en eau potable du Confolentais, Rec.CE tables 2007, p. 939, BJCP 2008, n° 57, p. 123, concl. Boulouis N.,note R. S.) a été adaptée aux conséquences de l’adoption deCONTRATS ET MARCHÉS PUBLICSla décision d’Assemblée « Commune de Béziers » (CE, Ass.,28 déc. 2009, n° 304802) par la décision « OPHRYS » (CE, 21févr. 2011, n° 337349, à publier au Rec. CE, RLCT 2011/67, n° 1898,note Glaser E.). Par celle-ci, le Conseil d’État a jugé « quel’annulation d’un acte détachable d’un contrat n’impliquepas nécessairement la nullité dudit contrat ; qu’il appartientau juge de l’exécution, après avoir pris en considération lanature de l’illégalité commise, soit de décider que la poursuitede l’exécution du contrat est possible, éventuellement sousréserve de mesures de régularisation prises par la personnepublique ou convenues entre les parties, soit, après avoirvérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessiveà l’intérêt général, d’enjoindre à la personne publique derésilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, euégard à une illégalité d’une particulière gravité, d’inviter lesparties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défautd’entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afinqu’il en règle les modalités s’il estime que la résolution peutêtre une solution appropriée ».Dans la présente affaire, la cour, pour apprécier l’existenced’une atteinte excessive à l’intérêt général, s’était demandée sile manquement dont se prévalait l’entreprise requérante étaitsusceptible de l’avoir lésée, dans la logique de la jurisprudence« Smirgeomes » (CE, sect., 3 oct. 2008, n° 305420, AJDA 2008,p. 1855, BJCP 2008, n° 61, p. 451, concl. Dacosta B. et obs. SchwartzR., RLCT 2008/41, n° 1178, note Glaser E., Bulletin d’actualité LamyDroit public des affaires, 2008, H, obs. Fornacciari M. et Griveaux D.).Une telle façon de procéder pouvait avoir sa logique, puisquela décision « OPHRYS », comme la jurisprudence antérieure,impose au juge de l’injonction de prendre en compte la naturede l’illégalité commise et, comme dans la jurisprudence« Béziers I », ne l’autorise à ordonner la résolution du contratqu’en cas d’illégalité d’une particulière gravité.Mais, comme le soulignait Nicolas Boulouis, « dans une matièredéjà complexe, c’est brouiller les repères que de faire deces éléments – qui ne sont en principe pertinents que devantle juge du référé précontractuel, n’ont par eux-mêmes aucunlien avec l’intérêt général, et peuvent n’être qu’une toile defond – de véritables points d’appui de l’analyse qui doit êtremenée par le juge de l’acte détachable ».Le Conseil d’État censure, en conséquence, le raisonnementde la cour sur le terrain de l’erreur de droit.Saisi, ensuite, comme juge d’appel, de ces conclusions à fi nsd’injonction, le Conseil d’État les rejette par un raisonnementparticulièrement intéressant.Il résultait de ce qu’il avait jugé s’agissant de la date du transfertde compétences que les actes en cause avaient été adoptés,en novembre 2006, par un EPCI qui n’était plus compétenten la matière depuis décembre 2001, illégalité qui constituecertainement « un vice d’une particulière gravité » au sens dela jurisprudence « Commune de Béziers ». Toutefois, commenous y invitions le Conseil d’État dans nos conclusions souscette décision et comme dans la décision précédemmentcommentée, la formation de jugement a exploré plus avantla voie de la régularisation.En effet, à la date où le Conseil d’État, statuant comme jugede l’injonction, devait se prononcer, la situation avait sensiblementévolué, puisque, par l’effet d’une série d’actes dansle détail desquels il n’est pas nécessaire d’entrer, les contratsavaient été repris par la nouvelle autorité compétente en matièrede distribution d’eau potable et d’assainissement à compterdu 1 er décembre 2010. Il aurait été, dans ces conditions,absurde de résilier les contrats, dès lors que, comme le notaitjustement le Rapporteur public « entre les actes détachablesREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 35

annulés et les contrats s’interposent la création du nouveausyndicat et la dévolution du contrat à cette nouvelle entité ».Quant à la période intercalaire entre la conclusion des contratset leur reprise, le bon sens commandait de ne pas tirer de conséquencespour le passé qui n’auraient pu consister qu’en uneinutile remise en cause des fl ux fi nanciers. Le Conseil d’Étatjuge, donc, « qu’ainsi, compte tenu de l’arrêté préfectoral du30 novembre 2010, ces contrats ont été repris par la nouvelleautorité compétente en matière de distribution d’eau potableet d’assainissement à compter du 1 er décembre 2010 ; qu’il n’ya par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l’espèce et euégard à l’atteinte excessive qu’elle porterait à l’intérêt général,d’enjoindre à la communauté de communes du Nord Libournais,venant aux droits de la communauté de communes ducanton de Guîtres, et à la société Agur, en ce qui concerne lapériode allant de la conclusion des contrats jusqu’à leur reprisepar le syndicat intercommunal d’eau potable et d’assainissementdu Nord Libournais, de solliciter du juge du contrat qu’ilen prononce l’annulation à défaut de résolution amiable ».Au total, une excellente décision.E.G.Au croisement de tous les droitsDes ouvrages au positionnementoriginal, autour des nouveauxenjeux juridiques !A_LDD_140x190_NPour en savoir pluset bénéficierd’offres privilégiéeshttp://librairie-droit.lamy.fr36 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

RLCTURBANISME1995Droit de préemption etprésomption d’urgenceSi, eu égard à l’objet d’une décision de préemptionet à ses effets vis-à-vis de l’acquéreur évincé,la condition d’urgence doit en principe être constatéelorsque celui-ci en demande la suspension,cette présomption n’a en revanche plus lieude s’appliquer lorsque l’acquéreur est entré enpossession du bien ou du droit objet de la décisionde préemption litigieuse.CE, 27 avr. 2011, n° 342329, SARL LB Prestations de services et SARL FlashBack, à mentionner aux tables du Rec. CEEn avril 2009, la société Flash Back a conclu une promesse decession de droit au bail pour des locaux situés à Gennevilliers,dans les Hauts-de-Seine, jusque là occupés par un bar-tabac,au profit de la SARL LB Prestations de services qui souhaitaity installer une activité de transports de personnes par car.Comme ces locaux étaient situés à l’intérieur d’une zone deprotection et de sauvegarde de l’artisanat et du commerce deproximité, dans laquelle la commune avait institué un droitde préemption en application de l’article L. 214-1 du Code del’urbanisme, la société Flash Back a adressé à la commune,comme le prévoit cet article, une déclaration d’intention decession. Celle-ci ayant été reçue le 4 mai 2010, la communeavait jusqu’au 4 juillet pour exercer son droit de préemption.Par un courrier du 1 er juin 2010, la commune a informé les sociétésqu’elle renonçait à exercer ce droit, conduisant celles-cià conclure l’opération. Toutefois, par un second courrier,du 2 juillet 2010, soit toujours à l’intérieur du délai de deuxmois, la commune, changeant d’avis, décidait fi nalementd’exercer ce droit.Les sociétés ont, alors, demandé l’annulation et la suspensionde la décision du 2 juillet.Leur demande de suspension a été rejetée par ordonnance pourdéfaut d’urgence, les conduisant à se pourvoir en cassation.Dans un premier temps, le Conseil d’État a cassé l’ordonnancepour une erreur de droit dans la manipulation de lajurisprudence qui admet que l’urgence soit écartée en raisonde l’attitude du demandeur lui-même, notamment lorsqu’il atardé à introduire sa demande de suspension (CE, 26 mars 2001,n° 231736, Assoc. radio « 2 couleurs », Rec. CE tables 2001, p. 1134)ou que son attitude est à l’origine de la situation d’urgence (CE,28 mars 2008, n° 314368, min. de l’Écologie, de l’Énergie, du développementdurable et de l’aménagement du territoire c./ Mme K adri,Rec. CE 2008, p. 125). En l’espèce, le juge des référés avaitconsidéré, un peu brutalement, que les sociétés ayant signél’acte de cession avant l’expiration du délai de deux moisURBANISMEne pouvaient se prévaloir de celui-ci pour justifier l’urgencepuisqu’elles étaient seules responsables de cette signatureprématurée, sans tenir compte de la décision du 1 er juin 2010par laquelle la commune leur avait indiqué qu’elle renonçaità exercer son droit de préemption.Statuant, ensuite, comme juge des référés, le Conseil d’État, etc’est là l’apport principal de la décision, rejette la demande desuspension pour défaut d’urgence, introduisant ce faisant unenuance dans la jurisprudence sur la présomption d’urgenceen matière de décisions de préemption.On sait, en effet, que, comme en matière de permis deconstruire (CE, 27 juill. 2001, n° 230231, Cne de Tulle, Rec. CEtables 2001, p. 1115), il existe une présomption d’urgence s’attachantaux décisions de préemption. Toutefois, celle-ci ne jouequ’au profit de l’acquéreur évincé (CE, 13 nov. 2002, n° 248851,Hourdin, Rec. CE 2002, p. 396 ; CE, 23 juill. 2003, n° 254837, StéAtlantique Terrains, Rec. CE tables 2003, p. 925 ; CE, 26 janv. 2005,n° 272126, SCI Chopin-Leturc, Rec. CE tables 2005, p. 1030) et non dupropriétaire vendeur (CE, 14 nov. 2003, n° 258428, Mme C olladant,Rec. CE tables 2003, p. 924).La présomption d’urgence, invoquée ici tant par l’acquéreurque par le vendeur, aurait, donc, dû jouer au moins pour lepremier. Toutefois, la particularité de la présente affaire tenaitau fait que la commune ayant changé de position, la cessionde droit au bail avait bien eu lieu, de sorte que, comme ledisait le Rapporteur public, Claire Landais, « dans ce genrede cas, qu’on peut heureusement espérer très rares, la collectivitén’a, comme nous l’avons déjà souligné, d’autre recoursque celui d’intenter une action en nullité de la vente, ce quia d’ailleurs été fait en l’espèce. Tant que cette action n’a pasabouti, l’acquéreur peut jouir de son bien et le vendeur du fruitde la vente. Il n’y a donc aucune raison de reconnaître à leurbénéfice une présomption d’urgence à suspendre une décisionde préemption qui n’est plus susceptible de léser leurs intérêts ».Le Conseil d’État juge ainsi logiquement « qu’eu égard àl’objet d’une décision de préemption, et à ses effets vis-à-vis del’acquéreur évincé, la condition d’urgence doit en principe êtreconstatée lorsque celui-ci en demande la suspension ; que cetteprésomption n’a en revanche plus lieu de s’appliquer lorsquel’acquéreur est entré en possession du bien ou du droit objetde la décision de préemption litigieuse ».Absence de présomption ne signifie pas, pour autant, absenced’urgence et il convenait, donc, d’examiner les circonstancesinvoquées par les sociétés à l’appui de leur demande. Celles-cise prévalaient uniquement de l’impossibilité pour la SARL LBPrestations de services, désormais titulaire du droit au bail,d’exercer son commerce, en raison du risque permanentd’expulsion des locaux concernés. Mais cette circonstance,purement hypothétique, dès lors que seule une éventuelledécision du juge judiciaire prononçant la nullité de l’acte decession était susceptible de remettre en cause leur situation,n’est pas apparue au Conseil d’État comme constituant unesituation d’urgence.Emmanuel GLASERAvocat associé, cabinet Veil JourdeREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 37

DOMAINE PUBLICPar PhilippeDUPUISJuriste, formateurspécialisé en droitfunéraireEncadrement de l’opération de réductionde corps : un arrêt à contre courantde la modernisation du droit funéraireRLCT1996La Cour de cassation vient par un arrêt du 16 juin 2011 de se prononcer sur la nature juridiquede l’opération de réduction de corps en l’assimilant à une exhumation. Ainsi, elle revient sur lajurisprudence antérieure des cours administratives d’appel et surtout s’oppose à la jurisprudencedu Conseil d’État, qui qualifi e lui, cette opération comme étant distincte de celle relativeaux exhumations. Cette jurisprudence est lourde de conséquences et va placer les communesdans une situation extrêmement délicate quant à la gestion de leur cimetière, voire mêmeles exposer à des conséquences pénales.Cass. 1 re civ., 16 juin 2011, n° 10-13.580, FS-P+B+II – QU’EST CE QUE LA RÉDUCTION DE CORPS ?A.– La position de l’administrationLa pratique française des concessions funéraires qu’ellessoient collectives ou familiales conduit à ce que bien souvent,des personnes aient un droit à inhumation dans une sépulture,mais que celle-ci ne puisse plus les accueillir matériellement.La pratique administrative s’est alors développée deréunir les restes mortels d’un défunt ou même de plusieurs(on parlera alors de réunion de corps), consumés par leurséjour en terre et à les déposer dans une boîte à ossements(« reliquaire »), qui tout en demeurant dans le caveau permetnéanmoins l’introduction de nouveaux cercueils. Si le Codegénéral des collectivités territoriales (CGCT) continue de nepas prévoir cette opération, l’administration la valide néanmoinstout en ne la démarquant pas explicitement de l’exhumation: « Aucun texte spécifique ne réglemente l’opérationde réduction de corps qui consiste à recueillir, à la suite d’uneexhumation, les restes mortels dans une boîte à ossementspour la déposer dans la même sépulture. L’article R. 361-17 duCode des communes [CGCT, art. R. 2213-42] dispose toutefoisque “lorsque le cercueil est trouvé en bon état de conservationau moment de l’exhumation, il ne peut être ouvert que s’il s’estécoulé cinq ans après le décès. Lorsque le cercueil est trouvédétérioré le corps est placé dans un autre cercueil ou dans uneboîte à ossements” » (Rép. min. à QE n° 5187, JO Sénat Q. 14 avr.1994, p. 873). Il appartenait donc au maire, s’il autorisait cetteopération dans le cimetière d’en prévoir les modalités au titrede ses pouvoirs de police, le plus souvent par le biais d’unrèglement de cimetière. Ses marges de manœuvres étaientalors larges. En effet, L’article L. 2212-2 du CGCT confieau maire la police administrative générale, c’est-à-dire lapolice de la sécurité, salubrité, tranquillité publiques ainsique de l’ordre public. L’article L. 2213-9 du CGCT disposantque « Sont soumis au pouvoir de police du maire le modede transport des personnes décédées, le maintien de l’ordreet de la décence dans les cimetières, les inhumations et lesexhumations ». Le maire à travers le règlement du cimetièrefera donc respecter ces différentes prescriptions. Notons quepar l’arrêt « Cauchoix », le juge administratif a procédé à uneextension des pouvoirs de police du cimetière du maire audétriment de la compétence du conseil municipal en matièrede gestion de cette parcelle du domaine public (CE, 20 févr.1946, Cauchoix, Rec. CE 1946, p. 53). Ainsi, le maire pouvaits’il acceptait l’existence de cette opération, soit en calquer lerégime sur celui des exhumations, soit au contraire inventerdes modalités plus souples, essentiellement dictées par lesouci d’une bonne gestion du cimetière, et par la nécessaireprise en compte des difficultés que peut poser aux famillesl’application du régime juridique de l’exhumation.B.– La position du jugeLe principe de l’opération de réduction de corps a été validépar le juge administratif : « la commune de Contes n’a commisaucune faute en faisant, à la demande de M. A..., ouvrir lecaveau de la famille X... en vue de l’inhumation de Mme X...et en procédant, pour ce faire au regroupement des restes despersonnes précédemment inhumées » (CE, 11 déc. 1987, n° 72998,Cne Contes c./ Cristini, Rec. CE 1987, p. 413, D. 1988, somm. p. 378,obs. Moderne F. et Bon P.). Dans le même arrêt, le Conseild’État, de surcroit, distingue explicitement la réduction decorps d’une exhumation : « Le fossoyeur municipal a constatéque les cercueils des personnes inhumées en 1912, 1937, 1951et 1962 étaient décomposées et a rassemblé dans une boîteprévue à cet effet les restes desdites personnes ; qu’une telleopération qui n’a pas le caractère d’une exhumation ne nécessitaitpas la demande formulée par le plus proche parent dumort exigée par l’article R. 361-15 du code des communes ».S’il existe néanmoins une jurisprudence où le juge vise lesdispositions relatives aux exhumations dans un litige où, enfait, il s’agit plutôt d’une réduction de corps, il convient deremarquer qu’il ne se prononce pas sur la nature de l’opération(CE, 17 oct. 1997, n° 167648, Ville Marseille c./ Cts Guien, Rec. CEtables 1997, p. 978).38 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

Longtemps, la position des juges judiciaires ne fut pas différentede celle de la juridiction administrative. Ainsi, la Courd’appel de Caen (CA Caen, 1 re ch., sect. civ. et comm., 19 mai 2005,RG n° 03/03750) estimait que lorsque le corps réduit retournaitdans la sépulture dont il était issu, il n’y avait pas exhumation,ou bien encore plus récemment la Cour d’appel de Dijon (CADijon, ch. civ., 17 nov. 2009, n° 274A, RG n° 08/01394) : « que cetexte [CGCT, art. R. 2213-40], qui ne traite que de l’exhumationd’un corps, ne peut donc s’appliquer à l’opération funéraire ditede réunion (ou de réduction) des corps qui consiste à rassemblerdans une boîte prévue à cet effet les restes des personnes inhumées; (…) Qu’il s’ensuit qu’il ne peut être fait grief au mairede la commune d’Allerey sur Saône d’avoir commis une voiede fait en omettant de vérifier, préalablement à la délivranced’une autorisation qui n’était pas requise, si Mme Éliane G.veuve P. avait la qualité de plus proche parent des personnesdéfuntes inhumées dans la concession numéro 166-487 ». Ilapparaissait donc que lorsque des restes mortels pouvaient êtreréunies (puisque la matière organique ne rend plus solidairesles os les uns des autres), à la conditionque ces restes ne quittent pas la sépulture,il n’y avait pas exhumation. C’estcette position que la Cour de cassationvient d’annihiler. En effet par un arrêtdu 16 juin 2011, cassant partiellementl’arrêt de la Cour d’appel de Dijon précité,le juge judiciaire affirme : « quepour débouter les consorts X... de leursdemandes en réparation du préjudicecausé par la réunion des corps des épouxX...- A... A...Y..., de la commune d’Allerey-sur-Saôneet de la société OGF, l’arrêt énonce qu’aucun textene subordonne l’opération de réunion de corps à l’autorisationpréalable des plus proches parents et que l’article R. 2213-40du code général des collectivités territoriales, qui ne traite quede l’exhumation d’un corps, ne peut s’appliquer à l’opérationfunéraire de réunion de corps ; Qu’en statuant ainsi, alors quel’opération de réunion de corps s’analyse en une exhumationsubordonnée tant à l’accord des plus proches parents despersonnes défuntes qu’à l’autorisation préalable du maire dela commune, la cour d’appel a violé, par refus d’application,le texte susvisé »Quelles sont alors les conséquences pratiques d’une tellequalification pour les communes ?II – CONSÉQUENCES PRATIQUESA.– Qui peut désormais demander une réductionde corps ?L’exhumation d’un défunt ne peut être demandé que par unepersonne bien précise. En effet, l’article R. 2213-40 du CGCTénonce que : « Toute demande d’exhumation est faite par leplus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie deson état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelleil formule sa demande ». Or, cette expression ne connaîtqu’une proposition de définition dans l’Instruction généralerelative à l’état-civil du 11 mai 1999 (annexée au JO 28 sept.1999) paragraphe 426-7 qui énonce que : « A titre indicatif etsous réserve de l’appréciation des tribunaux, en cas de conflit,l’ordre suivant peut être retenu pour la détermination du plusproche parent : le conjoint non séparé (veuf, veuve), les enfantsdu défunt, les parents (père et mère), les frères et sœurs ».Si le Conseil d’État accepte de libérer la commune de touteL’avantage de ne pasqualifier cette opérationd’exhumation étaitde permettre quele demandeurde l’opération ne soit pasle plus proche parentdu défunt.DOMAINE PUBLICvelléité de contrôle de cette qualité à partir du moment où lesollicitant remplit une attestation sur l’honneur qu’il est bienle plus proche parent ou qu’il n’existe aucune opposition d’unepersonne venant au même degré de parenté que lui (CE, 9 mai2005, n° 262977, Rabau, JCP G 2005, II, n° 10131, note Dutrieux D.),il appert néanmoins, que le juge du fond (CAA Bordeaux, 5 juin2008, n° 07BX00828) a estimé que la définition des primautésde degré de parenté, n’existant que dans l’instruction généralerelative à l’état civil, ne le lie aucunement. Si cette positionest logique, elle entraine la conséquence pratique suivante :tout litige familial provoquera nécessairement un refus dedélivrance de l’autorisation par le maire, et corollairement,saisine du TGI pour résolution du conflit. Or le juge, en général,refusera l’exhumation dans la plupart des cas, pour nepas que le repos des morts soit troublé par les divisions desvivants. L’exhumation ne sera accordée que dans deux cas(CA Toulouse, 7 févr. 2000, JCP G 2000, IV, n° 2374) :– soit la sépulture est provisoire ;– soit la volonté du défunt n’a pas été respectée quant auxmodalités de son inhumation.C’est ce régime si particulier qui s’appliquedésormais aux réductions decorps en le vidant de tout intérêt pratique.L’avantage de ne pas qualifiercette opération d’exhumation était depermettre que le demandeur de l’opérationne soit pas le plus proche parentdu défunt. Il était possible d’envisagerque toute personne disposant du droità inhumation dans une sépulture, où àtout le moins que toute personne ayantqualité pour pourvoir aux funérailles, pouvait demander à cequ’une réduction soit opérée pour justement faire valoir cedroit. Pratiquement, il convient de ne pas oublier que, lorsd’un décès, les familles ne disposent que de six jours pourorganiser les funérailles (CGCT, art. R. 2213-33), or désormais, sila sépulture ne comporte plus de place disponible sans qu’uneréduction soit nécessaire, il conviendra de demander au plusproche parent (qui n’est pas toujours aisé à contacter, et quisurtout, n’est pas toujours le plus proche parent du défunt)son autorisation. On se dirige ainsi, tout droit à ce que la seulesolution rapide et juridiquement sûre, soit de demander ladélivrance d’un nouvel emplacement à la commune. Cettesolution est donc, à rebours de toute la logique actuelle dudroit funéraire, potentiellement consommatrice d’espace publicet surtout peu soucieuse des deniers des endeuillés devantfaire l’achat d’un emplacement, et la plupart du temps d’uncaveau et d’un monument funéraire.B.– Modalités de déroulement de l’opérationEncore une fois, la Cour s’inscrit à contre courant de la volontédu législateur. En effet, La loi n° 2008-1350 du 19 décembre2008 de simplification du droit funéraire et ses deux décretsd’application (D. n° 2010-917, 3 août 2010 ; D. n° 2011-121, 28 janv.2011, v. commentaire par Dupuis Ph., RCLT 2011/66, n° 1853) sontvenus considérablement restreindre le champ d’applicationdes opérations devant donner lieu à surveillance. L’articleL. 2213-14 du CGCT rend néanmoins obligatoire la surveillancedes opérations d’exhumations. Les réductions devront doncfaire l’objet d’une telle surveillance soit par :– le chef de circonscription de police nationale dans les communesdotées d’un régime de police d’État (cela ne concerneplus uniquement le seul commissaire de police car de plusen plus de communes à régime de police d’État, notammentREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 39

ENCADREMENT DE L’ OPÉRATION DE RÉDUCTION DE CORPS : UN ARRÊT À CONTRE COURANT (...)depuis la mise en œuvre de la police de proximité, voient lesfonctions de chef de circonscription assurées par un lieutenant,un capitaine ou un commandant de police) ;– le maire dans les autres communes ;– le préfet de police à Paris (CGCT, art. R. 2512-35).Il convient enfin de relever que la loi n° 2011-525 du 17 mai2011, de simplification du droit, vient abandonner cetteexigence de surveillance pour une catégorie d’exhumation,puisque désormais l’article L. 2213-14 du CGCT exclut duchamp des opérations devant donner lieu au paiement de vacationset à une surveillance les exhumations administratives.Il est alors paradoxal d’étendre la surveillance aux opérationsde réduction, entrainant ainsi lieu la mobilisation de nombreuxfonctionnaires et à des dépenses supplémentaires de la partdes familles soumises au paiement de vacations funéraires,quand le législateur allège le cadre légal de la surveillance desopérations funéraires.La nouvelle qualification va aussi modifier les horaires desopérations de réduction. En effet, le décret du n° 2010-917du 3 août 2010 (précité) avait substitué à l’interdiction deprocéder aux exhumations avant 9 h, une interdiction d’exhumerpendant les heures d’ouverture du cimetière (CGCT,art. R. 2213-46 : « Les exhumations sont toujours réalisées endehors des heures d’ouverture du cimetière au public »). Cettemesure, en apparence anodine, ne laisse pas de poser auxcommunes des problèmes pratiques. En effet, à partir du momentoù la réduction de corps est une exhumation, il faudranécessairement y procéder en dehors des heures d’ouverturedu cimetière. Pour se conformer à ce texte, les communes, etelles sont nombreuses, qui sont dépourvues de règlement decimetière devront en élaborer un au moins a minima. Plusgénéralement, on ne peut que déplorer qu’il faille fermer toutun cimetière pour ne procéder qu’à une seule exhumation, voireà une réduction, alors que d’autres mesures moins radicalespeuvent permettre d’assurer le bon déroulement de l’opérationdans le respect de l’ordre public et de la décence.Enfin, les communes en disposant, devront modifier leur règlementde cimetière, car il n’apparait plus possible à un maire des’opposer à cette opération, qui comme l’exhumation ressortmaintenant d’une compétence liée (CE, 13 mai 1910, Houbdine,Rec. CE 1910, p. 391). En effet, l’exhumation, en absence detout conflit familial, est, pour reprendre l’expression de Marie-Thérése Viel, (droit funéraire et gestion des cimetières, Berger-Levrault, 1999, p. 262) un droit opposable à l’administration. ◆S’INFORMER, DÉCRYPTERET APPLIQUER LES RÉFORMESRevue Lamy des Collectivités TerritorialesChaque mois, un panorama complet de l’actualitéjuridique intéressant les collectivités territoriales !BULLETIN D’ABONNEMENTÀ retourner à l’adresse suivante :Wolters Kluwer France - Service Clients - Case Postale 4021, rue Eugène et Armand Peugeot - 92856 Rueil-Malmaison cedexFax : 01 76 73 48 09 -- www.wkf.frOui, je m’abonne à la Revue Lamy des Collectivités Territoriales(réf. 00251) au tarif exceptionnel de 305.15 € HT (soit 311.56 € TTCau lieu de 366.54 € TTC ), soit 15 % de remise*Vous trouverez ci-joint mon règlement de 311.56 € TTC par chèque à l’ordrede Wolters Kluwer France SAS, je recevrai une facture acquittée.A_RLCT-01-11-15 %- Gestion et fi nances locales- Responsabilités- Contrats et marchés publics- Services publics- FPT- Environnement- Intercommunalité- Europe, …Compris dans votre abonnement annuel11 numéros de la Revue Lamy des Collectivités territoriales+ 1 cédérom archives actualisé, avec accès @revue en ligneJe réglerai à réception de la facture.Mme Mlle M.002604 035Nom : ___________________________________________________________________________Prénom : ________________________________________________________________________Fonction : ______________________________________________________________________Établissement : ________________________________________________________________Adresse : ___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________Code postal :Ville : ____________________________________________________________________________Téléphone :Télécopie :E-mail : _________________________________________________________________________N° Siret :Code NAF : Siège ÉtablissementNombre de salariés à mon adresse : _______________________________________TVA 2,10 %. 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RLCTDOMAINE PUBLIC1997Occupation illégaledu domaine public et calculde l’indemnisationPour fixer le montant de l’indemnité due par l’occupantsans titre du domaine public, la personne publique doitrechercher le montant des redevances qui auraientété appliquées si l’occupant avait été placé dansune situation régulière, soit par référence à un tarifexistant, lequel doit tenir compte des avantagesde toute nature procurés par l’occupation du domainepublic, soit, à défaut de tarif applicable, par référenceau revenu, tenant compte des mêmes avantages,qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partieconcernée du domaine public communal.CE, 15 avr. 2011, n° 308014, SNCF, à mentionner aux tables du Rec. CECE, 16 mai 2011, n° 317675, Cne de Moulins, à publier au Rec. CECes deux décisions ont trait aux conditions dans lesquellesl’occupant sans titre du domaine public est tenu d’indemniserla personne publique gestionnaire du domaine.L’article L. 2125-3 du Code générale de la propriété des personnespubliques (CGPPP) dispose que « toute occupation ouutilisation du domaine public d’une personne publique mentionnéeà l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance ».Ce principe est constamment appliqué par le Conseil d’État(v. notamment, CE, 10 juin 2010, n° 305136, Sté des autoroutes EsterelCôte d’Azur-Provence-Alpes, à mentionner aux tables du Rec. CE).Mais qu’en est-il de l’occupant sans titre ?Il est traditionnellement jugé qu’en occupant irrégulièrement ledomaine public, il commet une faute de nature à ouvrir droit àindemnisation de la personne publique (CE, sect., 25 mars 1960,SNCF c./ Barbey, Rec. CE 1960, p. 222 ; CE, 19 mars 1975, n° 91429,Epx Krehl c./ Sté Parc Etoile Foch, Rec. CE tables 1975, p. 1131 et 1137ou CE, 13 févr. 1991, n° 78404, Thomas, Rec. CE 1991, p. 55).C’est ce que vient confirmer clairement la première des décisionscommentées, qui juge « que l’occupation sans droit nititre d’une dépendance du domaine public constitue une fautecommise par l’occupant et qui l’oblige à réparer le dommageDOMAINE PUBLICcausé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière; que, si l’autorité gestionnaire du domaine public n’apas mis en demeure l’occupant irrégulier de quitter les lieux,ne l’a pas invité à régulariser sa situation ou a entretenu àson égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, cescirconstances sont de nature, le cas échéant, à constituer unecause exonératoire de la responsabilité de l’occupant, dans lamesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutifd’une faute, mais elles ne sauraient faire obstacle, dans sonprincipe, au droit du gestionnaire du domaine public à la réparationdu dommage résultant de cette occupation irrégulière ».Quant à la seconde, elle s’intéresse plus particulièrement auxmodalités de calcul de cette indemnité.Sur ce point, la décision « Prouvoyeur » avait fi xé la règlepermettant de déterminer le montant des redevances d’occupationdomaniale, en jugeant qu’elles devaient être « calculéesen tenant compte des avantages de toute nature procurés auconcessionnaire ou permissionnaire de voirie » et non en sefondant sur la valeur locative d’une propriété privée comparable,même si ce critère pouvait être utilisé à titre indicatif(CE, 11 oct. 2004, n° 254236, Prouvoyeur, Rec. CE tables 2004,p. 602, RLCT 2005/1, n° 6, note Glaser E.). Cette formulation estaujourd’hui reprise à l’article L. 2125-3 du CGPPP, aux termesduquel « la redevance due pour l’occupation ou l’utilisationdu domaine public tient compte des avantages de toute natureprocurés au titulaire de l’autorisation ».En cas d’occupation irrégulière, c’est naturellement la mêmerègle qui doit s’appliquer. On notera, d’ailleurs, que, dansl’affaire « Prouvoyeur », l’intéressé occupait sans titre le domainepublic.La seconde décision commentée juge ainsi « qu’une communeest fondée à réclamer à l’occupant sans titre de son domainepublic, au titre de la période d’occupation irrégulière, uneindemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoird’un occupant régulier pendant cette période ; qu’à cette fi n,elle doit rechercher le montant des redevances qui auraientété appliquées si l’occupant avait été placé dans une situationrégulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenircompte des avantages de toute nature procurés par l’occupationdu domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référenceau revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’auraitpu produire l’occupation régulière de la partie concernée dudomaine public communal ».Emmanuel GLASERAvocat associé, cabinet Veil JourdeREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 41

INTERCOMMUNALITÉPar PatriceCOSSALTERAvocat à la Cour,Société d’AvocatsLEGITIMA, Lyon– Aix-en-ProvenceRLCT1998Dissolution d’un syndicat :à qui les dettes ?Dans le cadre de la révolution qui attend l’intercommunalité dans l’année ou les annéesqui viennent après la parution de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réformedes collectivités territoriales, les arrêts du Conseil d’État dans ce domaine doivent être auscultésà la loupe. Un arrêt de la Haute juridiction administrative en date du 4 mai 2011 qui répondà la question de savoir qui est débiteur des dettes d’un syndicat en cas de dissolution de cedernier est particulièrement important et va très certainement au-delà du cas d’espèce qu’il règle.Peut être qu’un principe général de solidarité des anciens membres d’une intercommunalitévient de voir le jour.CE, 4 mai 2011, n° 338411, Sté Oxygène Action, à publier au Rec. CEI – LES FAITSLes stations de moyennes montagnes subissent de gravesdifficultés fi nancières. Des opérateurs privés, délégataires deservice public, ont été mis en liquidation ces dernières années.Les stations gérées en régie subissent quelquefois le mêmechâtiment mais sous sa forme publique. Ainsi, dans la Loire,la station de sports d’hiver et de loisirs de Chalmazel-Pierresur-Hauteétait gérée par un syndicat mixte composé de deuxseuls membres, le département de la Loire et la commune deChalmazel. Ce syndicat a été dissout.Le syndicat avait auparavant conclu dans le cadre de sonactivité une convention avec une société privée, en l’espèceune SARL, pour la gestion d’un complexe immobilier deloisirs. Pendant la durée du contrat, le complexe immobilieravait subi un sinistre causant ainsi un préjudice à la sociétéprivée qui l’exploitait.Malheureusement pour la société privée, le préfet de la Loire aprononcé la dissolution du syndicat mixte avant que la sociétén’ait engagé une action devant le juge administratif.Dans ces conditions, la société privée a engagé une actionindemnitaire à l’encontre du seul département de la Loire,ancien membre du syndicat mixte.En effet, l’arrêté préfectoral de dissolution n’avait bien entendupas prévu la dévolution de cette créance particulière etla société privée considérait être en droit d’aller rechercher sacréance auprès des anciens membres du syndicat, en l’espècele plus riche d’entre eux.II – POSITION DES JUGES DU FONDA.– Le jugement du Tribunal administratifde LyonEn première instance, non seulement la demande indemnitairede la société a été rejetée par le tribunal administratif mais,en outre, ce dernier l’a condamnée à payer au départementle montant d’arriérés de factures de fi oul et d’électricité quiétaient dus à l’ancien syndicat dissout.En effet, le département avait fait une demande reconventionnelleà la suite de la saisine du tribunal administratif.Il semble que le tribunal administratif a considéré que les anciensmembres du syndicat ne pouvaient plus être recherchéspour les créances de leur ancienne structure mais pouvaienten revanche avoir un intérêt à agir contre les créanciers del’ancien syndicat ce qui est pour le moins singulier.Toutefois, la lecture de l’arrêt de la Cour qui rappelle les élémentsde droit et de fait jugés par le tribunal de première instance laissepenser que le tribunal administratif n’a pas fondé son rejet dela demande de la société privée sur un motif légal mais sur unmotif contractuel, l’absence de préjudice lié au contrat lui-même.B.– L’arrêt de la cour administrative d’appelDevant la Cour (CAA Lyon, 4 févr. 2010, n° 08LY00253), la sociétéprivée demandait au juge « d’annuler le jugement n° 0508418du Tribunal administratif de Lyon en date du 22 novembre 2007,en ce qu’il a, d’une part, rejeté sa demande de condamnation dudépartement de la Loire à lui verser la somme de 220 141,67 eurosen réparation du préjudice résultant de l’exploitation du complexeimmobilier et de loisirs de Chalmazel, d’autre part, faisant droità une demande reconventionnelle, l’a condamnée à verser audépartement de la Loire la somme de 11 449,73 euros TTC au titrede l’arriéré de factures de fuel et d’électricité livrés au complexe ».À l’appui de sa demande, le requérant avançait notamment queles préjudices nés de la vétusté des installations ne pouvaientrester à sa charge au seul motif qu’il aurait accepté d’exploiterl’immeuble en l’état. Il rappelait que l’article 5-1 du contratne l’obligeait à faire son affaire que du mobilier et du petitmatériel répertorié en annexe et non de la vétusté générale del’immeuble. Que par ailleurs son offre mentionnait la nécessitépour le bailleur d’effectuer des travaux de remise aux normesde l’immeuble ce qui démontre les obligations de ce dernier.La partie défenderesse, à l’appui de sa défense, avançaitquant à elle que le contrat dont l’exécution donne lieu à litige42 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

e mportait occupation du domaine public et délégation de servicepublic et que l’article 5-1 du contrat obligeait le preneurà maintenir le tout en bon état de fonctionnement. Elle considéraitqu’une telle clause de maintient en l’état s’appliquaità l’ensemble des installations et pas seulement au matériel.On le voit, l’argumentation des deux parties, devant le tribunaladministratif comme devant la Cour était avant tout fondéesur l’interprétation du contrat.La Cour administrative d’appel de Lyon a annulé le jugementdu tribunal et a rejeté l’ensemble des demandes indemnitaires,tant celles présentées par la société privée que celles présentéespar le département.En effet, et pour la Cour, il n’existait pas d’obligation contractuelleentre les parties dès lors que l’arrêté préfectoral ayantprononcé la dissolution du syndicat mixte n’avait pas transféréau département de la Loire les droits et obligations nés de laconvention conclue contre la société privée et le syndicat mixte.Il faut relever que l’on pourrait considérait que la Cour a jugéultra petita dès lors qu’aucune partie et en l’espèce le départementn’avait soulevé le moyen de droit tiré de l’inexistence derelations contractuelles entre les parties.Tel n’est pas le cas, la Cour a utiliséle fondement de l’article R. 611-7 duCode de justice administrative en informantpréalablement les parties qu’elleétait susceptible de soulever d’office lemoyen tiré de l’inexistence de relation,et partant d’obligation contractuelleentre les parties, l’arrêté préfectoral du30 octobre 2003 n’ayant pas transféréau département de la Loire les droitset obligations nés de la convention conclue le 29 juin 2000pour trois ans entre le syndicat mixte et la SARL.On sait que l’article précité permet au juge d’informer lesparties qu’il est susceptible de soulever d’office un moyen.Les parties doivent en être informées avant la séance de jugementet peuvent présenter leurs observations sur le moyencommuniqué.En tout état de cause, la Cour s’est fondée sur les dispositionsde l’article L. 5211-25-1 du Code général des collectivités territoriales(CGCT) qui dispose que « En cas de retrait de lacompétence transférée à un établissement public de coopérationintercommunale (...) le solde de l’encours de la dette contractéepostérieurement au transfert de compétence est réparti (...) entreles communes qui se retirent (...). A défaut d’accord (...) cetterépartition est fi xée par arrêté du (...) représentant de l’Etatdans le (...) département (...) / Les contrats sont exécutés dansles conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accordcontraire des parties. La substitution de personne morale auxcontrats conclus par les établissements publics de coopérationintercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisationpour le cocontractant (...) » mais aussi de l’articleL. 5721-7-1 du CGCT qui dispose quand à lui que « L’arrêté dedissolution détermine sous la réserve du droit des tiers et dansle respect des dispositions de l’article L. 5211-25-1 et L. 5211-26,les conditions dans lesquelles le syndicat est liquidé ».Elles tire de ces dispositions législatives que l’arrêté prononçantla dissolution d’un établissement public de coopérationintercommunale ne peut désigner la collectivité qui succèdeaux droits et obligations de l’établissement dissout que pourles contrats en cours et que si les droits des tiers doiventêtre réservés, lesquels peuvent trouver leur cause dans descontrats arrivés à échéance, il revient à l’arrêté de définir, lecas échéant, les modalités propres à assurer cette sauvegarde.Un syndicat mixtepouvait être dissous à lademande des personnesmorales qui le composentpar arrêté motivé dureprésentant de l’Étatdans le département.INTERCOMMUNALITÉEn d’autres termes et pour le juge de seconde instance il n’appartientpas aux collectivités qui étaient membres d’un syndicatdissout, ou à l’une d’elles, d’assumer des compétences ou desobligations contractées par ledit syndicat et que ne lui aurait pasdévolu expressément l’arrêté de dissolution. Dans ces conditions :– la SARL ne peut rien demander à un ancien membre dusyndicat ;– en contrepartie, un ancien membre du syndicat ne peutrien demander à un créancier éventuel de l’ancien syndicat.Deux grands principes devaient donc être tirés de l’arrêt :– seul l’arrêté préfectoral de dissolution peut décider de mettreà la charge d’un ou plusieurs anciens membres d’un syndicatdes créances ou des charges ;– il n’existe pas de solidarité sur les créances d’un syndicat desanciens membres de ce dernier et encore moins une solidaritéentre anciens membres du syndicat.III – LES RÈGLES DE DROIT APPLICABLESEn liminaire, il faut rappeler que le syndicat dissous était composéd’une commune et d’un département.Dans ces conditions, les textes applicablesn’étaient pas ceux du titre 1 er dulivre VII relatif au syndicat mixte dès lorsque ce titre n’est applicable qu’au syndicatcomposé de communes et d’établissementspublics de coopération intercommunale(EPCI) ou exclusivement d’EPCI,mais du titre 2 du même livre relatif auxsyndicats mixte associant les collectivitésterritoriales, des groupements de collectivitésterritoriales et d’autres personnes morales de droit public.Aux termes de l’article L. 5721-7 CGCT applicables au cas del’espèce, un syndicat mixte pouvait être dissous à la demande despersonnes morales qui le composent par arrêté motivé du représentantde l’État dans le département, ce qui a été le cas en l’espèce.Le texte précité précise par ailleurs que l’arrêté de dissolutiondétermine, dans le respect du droit des tiers et des dispositionsde l’article L. 5211-25-1 du CGCT les conditions de liquidationdu syndicat.L’article précité qui s’applique à tous les EPCI précise :– que les biens meubles et immeubles mis à la disposition del’établissement sont restitués aux membres antérieurementcompétents et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeurnette comptable. Il en est de même du solde de l’encours dela dette éventuelle afférente à ces biens ;– les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurementau transfert de compétence sont répartis entre lesmembres qui reprennent la compétence ou qui se retirent del’établissement public. De même, le solde de l’encours de ladette contractée postérieurement au transfert de compétenceest réparti dans les mêmes conditions.On peut donc relever que les conséquences de la dissolutiond’un syndicat mixte dépendent de deux fondements juridiques :– l’arrêté préfectoral de dissolution qui détermine les conditionsde la liquidation du syndicat mixte ;– le CGCT qui édicte les règles de base à respecter dans l’arrêtépréfectoral.IV – LA DÉCISION DU CONSEIL D’ÉTATLa Haute juridiction administrative a d’abord relevé que, sur lefondement de l’article L. 5721-7 du CGCT il appartenait au préfetde la Loire de déterminer les conditions de liquidation du syndicat.REPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 43

DISSOLUTION D’UN SYNDICAT : À QUI LES DETTES ?Sur ce point, les deux dernières juridictions saisies sont aumoins d’accords.Le Conseil d’État a aussi relevé que l’arrêté de dissolutiondevait obligatoirement respecter les dispositions de l’articleL. 5211-25-1 du CGCT.La Haute juridiction tire alors quatre conclusions de ces fondementslégislatifs :– un requérant ne peut se fonder directement sur les dispositionsde l’article L. 5211-25-1 du CGCT pour arguer dufait que l’un des membres du syndicat ou plusieurs d’entreeux a une créance envers lui. En d’autres termes, l’articleL. 5211-25-1 précité peut éventuellement fonder une demanded’annulation d’un arrêté préfectoral si ce dernier ne respectepas les dispositions du texte, mais ne peut pas servir à fonderdirectement un droit quelconque envers les anciens membresd’un syndicat dissous ;– les droits éventuels des créanciers d’un syndicat mixtedissous sont fondés à titre principal sur les dispositions del’arrêté préfectoral de dissolution ;– toutefois, en l’absence de dispositions précises dans l’arrêtéde dissolution, le bénéficiaire d’une créance éventuelleenvers un syndicat dissous est fondé à demander l’exécutionde l’obligation dont il se prévaut à tout ancien membre dusyndicat dissous ;– lorsque le bénéficiaire d’une créance envers un syndicat mixtedissous recherche la responsabilité d’un seul des membres del’ancien syndicat, ce membre s’il est condamné par le jugepeut demander au préfet de répartir la condamnation entreles anciens membres du syndicat.De manière plus générale, le Conseil d’État considère qu’unesociété peut avoir une créance envers les anciens membresd’un syndicat dissous si les principes arrêtés par la décisionpréfectorale de dissolution ne permettent pas de préciser àqui appartient la créance.Le créancier a alors deux actions à sa disposition :– une action envers un seul membre de l’ancien syndicatdissous ;– une action solidaire envers l’ensemble ou une partie desanciens membres du syndicat dissous.Lorsque la première solution est choisie par le requérant, lacollectivité publique qui est condamnée à rembourser dessommes peut alors demander à ce que les anciens membresdu syndicat « participent » au paiement de la créance.Toutefois, il semble à la lettre de l’arrêt qu’il appartient auseul préfet de répartir la somme entre les anciens membres.Cette partie de l’arrêt pourrait toutefois être interprétée différemment.Certes, il appartient au seul préfet de répartir lessommes mais uniquement si les autres anciens membres dusyndicat n’ont pas été appelés à l’instance.Pour notre part, dans un contentieux similaire, si notre clientpublic était seul mis en cause devant le juge, nous appellerionsen garantie les autres membres de l’ancien syndicat.Toutes les parties étant présentes à l’instance, on voit malpourquoi le juge ne pourrait pas lui-même décider de la répartitionéventuelle de la créance entre les anciens membresd’un syndicat.On voit très vite que les deux juridictions ont des approchestotalement différentes de textes pourtant similaires.Pour la Cour administrative d’appel :– seul l’arrêté préfectoral de dissolution peut décider de mettreà la charge d’un ou plusieurs anciens membres d’un syndicatdes créances ou des charges ;– il n’existe pas de solidarité sur les créances d’un syndicat desanciens membres de ce dernier et encore moins une solidaritéentre anciens membres du syndicat.Pour le Conseil d’État au contraire :– c’est bien sûr à l’arrêté préfectoral de dissolution de déciderà titre principal de mettre à la charge d’un ou plusieurs anciensmembres d’un syndicat des créances ou des charges mais encas de carence, il existe une solidarité des anciens membresenvers une créance éventuelle non pris en compte.Il existe bel et bien une solidarité entre anciens membres surles créances d’un syndicat dissous.V – LES CONSÉQUENCES GÉNÉRALES DE L’ARRÊTL’arrêt a été pris dans un cas d’espèce très précis, la dissolutiond’un syndicat mixte constitué d’une commune et d’undépartement.Toutefois, les principes mêmes de l’arrêt nous semblent applicablesdans de nombreux autres cas.Ainsi, l’article L. 5212-34 du CGCT prévoit la dissolution dessyndicats de communes sans prévoir expressément le sort desdettes éventuelles du syndicat. Le créancier d’un syndicat decommunes dissous pourrait alors utilement mettre en œuvreles principes qui ressortent de l’arrêt du Conseil d’État endate du 4 mai 2011.De même, l’article L. 5214-28 du CGCT prévoit que, en casde dissolution d’une communauté de commune, l’arrêté oule décret de dissolution détermine, dans le respect des dispositionsde l’article L.5211-25-1 du CGCT et sous la réserve desdroits des tiers, les conditions dans lesquelles la communautéde commune est liquidée. Ici aussi, il peut être fait une applicationmutatis mutandis de l’arrêt suscité, surtout que lestermes utilisés par l’article L. 5214-28 du CGCT sont similairesà ceux pris en compte par la Haute juridiction dans l’arrêt« Sté Oxygène Action ».Une lecture similaire de l’arrêt peut-être faite en cas de dissolutiond’une communauté urbaine ou d’une communautéde communes ou d’agglomération même si le cas devrait êtremoins fréquent.Ont peut aussi penser à la future intercommunalité qui sedessine peu à peu en France à la lecture des cartes de l’intercommunalitéprésentées par les préfets aux commissionsdépartementales de coopération intercommunale. Certes,les fusions pures et simples ne poseront pas de problèmesparticuliers mais il est évident que tout ne sera pas réglé enmatière de dettes dans tous les cas, notamment lorsque desintercommunalités vont être scindées pour rejoindre d’autresintercommunalités.On peut penser que le principe de solidarité envers les dettesd’une ancienne structure de coopération pourrait avoird’autres applications, notamment dans des contentieuxentre collectivités locales sur des dettes ou des créancesqui ne seraient pas pris en compte dans les arrêtés préfectoraux.◆44 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

RLCTEUROPE1999Révision des directives« Marchés publics » :la Commission européenneprépare ses propositionsLes directives européennes sur les marchés publicsdatant de 2004, un consensus au niveau européense dégage afin de procéder à une révision complètede ces dernières.Conférence sur la modernisation de la politique européenne des marchéspublics, Bruxelles, 30 juin 2011La proposition n° 17 de la communication de la Commissioneuropéenne « Vers un Acte pour le Marché unique – Pour uneéconomie sociale de marché hautement compétitive », adoptéele 27 octobre 2010 (cf. RLCT 2010/63, n° 1797 et RLCT 2011/64,n° 1819), avait clairement indiqué l’élaboration, pour au plustard 2012, de propositions législatives visant à simplifier etmoderniser la réglementation des marchés publics, notammentafin de faciliter l’usage de ces derniers comme instrumentsde soutien d’autres politiques européennes (aspects environnementaux,aspects sociaux, innovation, etc.). Ainsi, le27 janvier dernier, la Commission a adopté un « Livre vert surla modernisation de la politique de l’UE en matière de marchéspublics – Vers un marché européen des contrats publics plusperformant » (cf. RLCT 2011/65, n° 1848).Par conséquent, ce Livre vert a lancé officiellement l’évaluationjuridique des directives « Marchés publics » de 2004(cf. Dir. Cons. CE n° 2004/17, 31 mars 2004, portant coordinationdes procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau,de l’énergie, des transports et des services postaux ; Dir. Cons. CEn° 2004/18, 31 mars 2004, relative à la coordination des procéduresde passation des marchés publics de travaux, de fournitures et deservices) en recensant plusieurs domaines clés pouvant fairel’objet d’une réforme, et a, par conséquent, sollicité l’avis desÉtats membres, des collectivités territoriales et des parties prenantessur les différentes modifications législatives possibles(au sujet de la position des autorités françaises, se reporter à la RLCT2011/69, n° 1951).Les directives européennes sur les marchés publics datent de2004 et, par conséquent, tout le monde ou presque est d’accordsur le fait qu’il faut faire évoluer ces textes pour les adapteraux besoins actuels des entreprises et des acheteurs publics.Mais toute la question est de savoir quand et comment et c’estlà que le consensus disparait. La conférence sur la modernisationde la politique européenne des marchés publics, quis’est tenue le 30 juin 2011, à Bruxelles, a été l’occasion pourM. Michel Barnier, commissaire chargé du Marché intérieuret des Services, de présenter ses pistes de travail sur le sujet.Pour l’instant, à l’évidence, force est de constater que rienn’est définitivement arrêté. De plus, même si le processus derévision commençait dès le mois de septembre, le temps del’adoption au niveau du processus décisionnel européen, puisde la transposition en droit national des nouvelles directives,les acheteurs, comme les pouvoirs adjudicateurs, auraientencore au moins de deux à trois ans avant de se retrouverEUROPEconfronter à de nouvelles règles liées aux modifications effectivesde réglementation.Pour rappel, la réforme de la législation en matière de marchéspublics est l’une des douze actions prioritaires exposées dansl’« Acte pour le Marché unique » (cf. RLCT 2011/71, n° 2002)adopté le 13 avril 2011 (http://europa.eu). L’objectif de laCommission européenne consiste tout simplement à « faire ensorte que les directives Marchés publics soient vécues davantagecomme un espace d’opportunités que de contraintes ». Lesmodifications pourraient intervenir sur quatre point précis :1) la simplification des procédures d’achat ; 2) le soutien auxPME ; 3) la promotion de l’achat vert, social et innovant ;4) l’amélioration de la gouvernance des marchés publics.1) La simplification des procéduresLa simplification des procédures est une « priorité » a déclaréM. Barnier. Plusieurs pistes sont évoquées : généralisation dela procédure négociée, « réduction drastique » de la documentationdemandée aux soumissionnaires, relèvement des seuilsd’application des directives et clarification des spécificités dela coopération public-public.La généralisation de la procédure négociée constitue unemesure-clé, mais le commissaire européen a toutefois mis engarde contre les risques de « dérive ». Un large consensus sedégage également sur la nécessité de réduire la documentationexigée des candidats aux appels d’offres. M. Barnier a précisénotamment que les entreprises doivent parfois fournir « plusd’une vingtaine de documents – émanant d’autorités diverseset souvent payants – pour un seul appel d’offres ». L’une dessolutions envisagées consiste « à remplacer cette documentationpar des déclarations solennelles des entrepreneurs ». Seul lesoumissionnaire gagnant devrait alors produire les certificatsen bonne et due forme.La question du relèvement des seuils d’application des directivessemble en revanche poser quelques difficultés. Lesacheteurs jugent que ces seuils sont trop bas et qu’ils « engendrentdes procédures trop lourdes et coûteuses pour descontrats de valeur relativement faible ». Le commissaire européena souligné à ce propos qu’au niveau du seuil le plusbas, le coût de la procédure d’achat peut représenter jusqu’à20 % ou 30 % de la valeur totale du contrat. Les entreprisescraignent toutefois qu’un relèvement des seuils « ne réduiseleurs garanties d’accès à un nombre important de marchés »et le débat sur cette question reste donc ouvert.Enfin, M. Barnier a dit vouloir clarifier le régime d’exceptionapplicable à la coopération public-public (« in-house » etmutualisation), « qui a fait l’objet d’une jurisprudence trèsimportante, mais qui soulève toujours des incertitudes ».2) Le soutien aux PMELa Commission européenne prévoit également de prendredes mesures ciblées pour aider les PME comme la définitiond’« un niveau de chiffre d’affaires maximal exigible d’une entreprisecomme preuve de sa capacité à exécuter un marché »,l’amélioration des règles relatives à la sous-traitance ou lerecours éventuel à des « quotas PME » (ou « Small BusinessAct »). M. Barnier s’est montré réservé sur ce dernier pointen estimant que les quotas sont des mesures discriminatoirespeu efficaces.3) La promotion de l’achat vert, social et innovantLa Commission européenne souhaite également promouvoirl’achat vert, social et innovant. Cependant, les résultats deREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 45

la large consultation qui a eu lieu montrent que les avis sonttrès partagés sur ce point. De nombreuses parties prenantescraignent en effet que des obligations d’achat vert ou socialgénéralisées réduisent la marge de manœuvre des pouvoirspublics. La Commission envisage donc d’intégrer certainesobligations ciblées dites « what to buy » en veillant à ne pascréer « des charges administratives disproportionnées » et à nepas mettre en danger « la saine concurrence dans les marchéspublic ». Par contre, un point de consensus semble se dégagersur la nécessité de formaliser le concept du coût du cycle devie. Il s’agit « de déterminer et expliquer soigneusement ce quiest couvert par ce concept », en y intégrant, par exemple, lescoûts de transport (ce qui permettrait en pratique de favoriserle circuit court) et en fi xant « des garde-fous pour empêcherun détournement d’une telle disposition à des fi ns de favoritismelocal ».Sur les services sociaux, M. Barnier s’est très clairement prononcépour l’élaboration d’un régime spécifique. Il pourraitainsi être envisagé de créer « un seuil plus élevé pour les servicesà la personne, donnant plus de fl exibilité aux opérateurset acheteurs ».4) L’amélioration de la gouvernance des marchés publicsEnfin, améliorer la « gouvernance des marchés publics » supposede professionnaliser l’achat public, d’élaborer « desinstruments plus performants pour l’agrégation de la demandeafin de permettre aux petits pouvoirs adjudicateurs de recourirplus facilement à des centrales d’achat » et d’apporter plus deconseil et de soutien aux pouvoirs adjudicateurs. Le commissaireeuropéen a toutefois précisé que « tout cela ne dépendpas de la Commission européenne ». Les États membres sontdonc invités à saisir cette opportunité et s’engager dans cedomaine. À ce stade, la Commission européenne n’a pris aucunengagement définitif et, d’ailleurs, M. Barnier a en effet tenu àrappeler que les pistes de réflexion évoquées constituaient une« étape de mi-parcours » dans la préparation des propositionsdéfinitives de la Commission. Ces aspects de la réforme doiventdonc être confrontés aux grands principes communautaireset si « certaines idées sont déjà plutôt concrètes », des interrogationsdemeurent sur de nombreux points. La Commissionveut présenter avant la fi n de l’année « un paquet de mesures,à la fois ambitieux et réaliste ».http://europa.euRLCT2000Future politique de Cohésionde l’Union européenne :un budget en recul ?Alors qu’au 1 er juillet 2011 la Pologne a prisla Présidence de l’Union européenne pour une périodede six mois, les orientations de la future politiquede Cohésion de l’Union européenne ont été présentéesle 29 juin dernier.Présidence polonaise de l’Union européenne, Bruxelles, 1 er juill.-31 déc. 2011Les négociations sur la future politique de Cohésion del’Union européenne (UE) seront « une partie importante dutravail de la présidence polonaise au cours des six prochainsmois » (cf. premier lien internet). Mme Elzbieta Bienkowska,la ministre polonaise en charge du développement régional,l’a assuré lors de son audition devant la commission dudéveloppement régional (REGI) du Parlement européen, le12 juillet dernier, ce qui est en soit doublement logique dansla mesure où l’on s’approche de la fi nalisation des nouvellespropositions par la Commission européenne (cf. RLCT 2011/69,n os 1951 et 1952 ; RLCT 2011/66, n° 1875 ; RLCT 2011/65, n° 1845 ;RLCT 2011/64, n° 1821), mais également car la Pologne est deloin le premier bénéficiaire de cette politique avec, sur lapériode 2007-2013, pas moins de 67 milliards d’euros sur untotal de 347 milliard d’euros, soit 19,3 % des crédits allouésaux 27 États membres.Selon les indications fournies par la Commission européenne,le 29 juin 2011, dans le cadre de la présentation de ses propositionsrelatives au Cadre fi nancier pluriannuel (CFP) pour lapériode 2014-2020 (cf. second lien internet), ce sont 376 milliardsd’euros, soit environ 35 % du budget général total de l’UE,qui seront consacrés à la future politique de Cohésion de l’UEpour la période de programmation 2014-2020 dans le futurCFP. En chiffres absolus, c’est une augmentation réelle parrapport à l’enveloppe couvrant la période 2007-2013 (347 milliardsd’euros). Cependant, en y regardant de plus près, onpeut observer que ce montant inclut 40 milliards d’euros quela Commission envisage de consacrer au futur Fonds pour lesinfrastructures, qui sera pourtant géré de manière centralisée,sans l’intervention des régions et donc de manière tout àfait différente des programmes habituels de développementrégional. En effet, un nouveau Fonds va probablement faireson apparition en 2013 à travers la mise en place de l’« Instrumentpour l’interconnexion en Europe ». Pour simplifier,on peut d’ores et déjà le dénommer « Fonds infrastructures »,parce qu’il regroupera des fonds fi nanciers qui seront investisdans les principales infrastructures européennes de transport,d’énergie et de télécommunications. Ce Fonds sera doté de40 milliards d’euros, avec la part la plus importante consacréeau réseau de transport (21,7 milliards d’euros). Les réseauxd’énergie et les réseaux numériques se partageront le reste àparts pratiquement égales : 9,1 milliards d’euros pour l’énergieet 9,2 milliards pour le numérique.Par conséquent, ce seront en fait 336 milliards d’euros quiseront directement consacrés à aider le développement et lacompétitivité des 271 régions que compte l’UE. Un montant quise répartira comme suit : 162,6 milliards d’euros pour l’Objectifde « Convergence » (les régions les moins développées, sousla barre des 75 % du PIB communautaire) ; 53,1 milliardsd’euros pour l’Objectif de « Compétitivité » ; 38, 9 milliardsd’euros pour la nouvelle catégorie des régions en transition ;11,7 milliards d’euros pour la « Coopération territoriale » et68,7 milliards d’euros pour le Fonds de « Cohésion » (dont10 milliards d’euros devront être réservés au fi nancementdes réseaux de transport). Une dotation spéciale de près d’unmilliard d’euros est prévue pour les régions ultrapériphériqueset les régions à faible densité de population, ce qui permettrade majorer les interventions en faveur de ces zones.Le document confirme que le fi nancement sera concentrésur un plus petit nombre de priorités. Les régions les plusdéveloppées devront, par exemple, consacrer au moins20 % de leur dotation à des projets d’efficacité énergétiqueet d’énergies renouvelables. Elles devront aussi investir dansla compétitivité des PME et dans l’innovation. Les régionsles moins développées auront un champ d’action plus large.Confirmation, aussi, d’un suivi plus étroit des résultats etd’une conditionnalité renforcée, avec, in fi ne, la possibilité46 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

de fonds suspendus ou annulés. Une partie du budget,de l’ordre de 5 %, sera mise d’office dans une réserve deperformance qui sera allouée à mi-parcours en fonction desrésultats des programmes.Parmi les nouveautés, la Commission a prévu des mesurespour améliorer l’absorption des fonds. Elle tire en fait lesleçons de la période actuelle, car aujourd’hui, c’est-à-dire àla cinquième année de la période de programmation actuelle,un État membre comme la Grèce a à peine absorbé 25 % desfonds qui lui sont destinés. À l’avenir, la Commission entenddès lors limiter à 2,5 % du PIB les dotations en faveur de laCohésion. Elle permettra aussi, dans certains cas, de relevertemporairement le taux de cofinancement des programmes,pour diminuer d’autant la part que les États doivent mobiliser.Mais surtout, le document confirme la création d’une nouvellecatégorie des régions en transition (RLCT 2011/66, n° 1875),dont le PIB/habitant sera compris entre 75 % et 90 % dela moyenne communautaire (liste provisoire des régionsfrançaises qui seraient concernées par la transition (PIB surbase de la moyenne 2006-2008) : 1) Martinique (76,3 %) ;2) Corse (83,6 %) ; 3) Picardie (84,7 %) ; 4) Languedoc-Roussillon (84,8 %) ; 5) Limousin (87,1 %) ; 6) Nord-Pas-de-Calais (87,3 %) ; 7) Basse-Normandie (87,4 %) ; 8) Lorraine(87,7 %) ; 9) Franche-Comté (89,5 %) ; 10) Poitou-Charentes(89,2). Cette catégorie comprendra notamment les régionsactuellement éligibles à l’Objectif de « Convergence », maisdont le PIB par habitant dépasse désormais les 75 % de lamoyenne communautaire. Pour éviter un trop grand décalageentre ce qu’elles reçoivent au titre de la « Convergence » etce qu’elles recevront en tant que régions en transition, laCommission assure d’ores et déjà que ces régions pourrontconserver les deux tiers de leur dotation actuelle. Pour lesrégions en transition qui ne viennent pas de l’Objectif de« Convergence » (ce qui est le fait majoritaire pour la France),le niveau de l’aide variera en fonction du niveau de PIB, desorte que les régions dont le PIB est proche de 90 % de lamoyenne communautaire recevront des aides similaires àcelles des régions les plus développées.Sur base d’un document interne à la Commission, les régionsen transition seraient au nombre de 51, dont 49 issues des« anciens » États membres (51 moins Malte et une régionpolonaise). La création de cette nouvelle catégorie permettraainsi de garder un équilibre entre ce que reçoivent les « nouveaux» et les « anciens » États membres. Sur la période deprogrammation 2007-2013, 51 % du budget de la politiquede Cohésion sont destinés aux régions de l’UE 12 (nouveauxÉtats membres depuis 2004) et 49 % à l’UE 15 (anciens Étatsmembres avant 2004). Ainsi, le pourcentage devrait s’établirà 55 % (UE 12) – 45 % (UE 15) dans le cadre de la futureprogrammation.Au cours des dernières semaines, la Commission a confirméà plusieurs reprises qu’elle présenterait ses propositions denouveaux règlements pour les Fonds structurels au cours dumois de septembre 2011. Plusieurs députés européens semblaientpourtant émettre des doutes sur ce calendrier, touten souhaitant qu’il soit respecté. En effet, les propositionslégislatives pour la future politique de Cohésion sont censéesêtre présentées à la mi-2011 afin, ensuite, d’être examinéespar le Parlement européen et le Conseil au cours des années2012-2013, les nouvelles réglementations devant normalemententrer en vigueur en 2014.http://pl2011.eu/frhttp://ec.europa.euRLCT2001EUROPEConcessions de services :propositions de laCommission européennepour septembre 2011La Commission européenne compte proposerau cours du mois de septembre 2011 une propositionde directive relative aux concessions de services.Comm. UE, Bruxelles, 26 juill. 2011La Commission européenne présentera au cours du mois deseptembre 2011 une proposition de directive visant à encadrerau niveau européen les concessions de services qui représentent60 % des partenariats public-privé en Europe. Cetteinitiative législative modifiera la directive « Marchés publicsclassiques » (Dir. Cons. CE n° 2004/18, 31 mars 2004) afi n d’yinsérer un espace dédié aux concessions de services à côté decelui déjà réservé aux concessions de travaux. Il s’agit d’« uneévolution, pas d’une révolution », a déclaré la Commissioneuropéenne, tout en précisant que la délimitation entre concessionsde travaux et concessions de services étant « de moinsen moins évidente », l’objectif est d’en fi nir avec un niveaude règles différent qui participe à « l’insécurité juridique ».Une concession diffère d’un marché public dans la mesure oùl’opérateur économique désigné comme concessionnaire supporteune partie des risques opérationnels et/ou fi nanciers inhérentsà la concession et se rémunère totalement ou partiellement àtravers l’exploitation de l’objet de la concession. Sont concernésla réalisation d’ouvrages tels qu’un pont ou un tunnel à péage,alors que dans le secteur des services, des concessions peuvent,par exemple, viser le traitement de l’eau ou la gestion de déchets.Pour rédiger sa proposition législative, la Commission s’estbasée sur les 25 arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne.Elle intégrera notamment dans le droit européen lanotion de transfert d’une partie significative du risque du pouvoiradjudicateur au concessionnaire. Le champ d’applicationde la directive sera transversal. Ainsi, tous les services seronta priori couverts comme le traitement de l’eau et la fournitured’énergie. Plusieurs exceptions seront néanmoins prévues. Lapremière concernera les services couverts par les règlementsencadrant les services de transport local de passagers. À l’instardes directives « Marchés publics », une distinction sera établieentre les services prioritaires et ceux qui ne le sont pas. Lesfutures règles ne s’appliqueront pas non plus à des servicesnon prioritaires tels que les crèches et les cantines scolaires, nid’ailleurs en-dessous d’un seuil proche de 5 millions d’euros,le même que celui fixé pour les concessions de travaux.Les organisations de collectivités territoriales doutent de la valeurajoutée d’un texte européen qui limiterait leur capacité denégociation avec un prestataire. Le texte n’établira cependantpas de distinction entre service de nature privée et servicepublic. « Les pouvoirs publics resteront libres d’organiser leursservices publics comme ils l’entendent. Mais, dès lors qu’il ya externalisation du service avec attribution du contrat à unopérateur économique, peut-on être contre que cela se fassedans des conditions de transparence ? », souligne-t-on à laCommission. Les concessions de services font déjà l’objet derègles détaillées en Espagne, en France et au Portugal.http://ec.europa.euREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 47

RLCT2002Encourager le recoursà la passation électroniquedes marchés publicsLa Commission prend des mesures concrètes afind’encourager le recours à la passation électroniquedes marchés publics au sein de l’Union européenne.Comm. UE, Bruxelles, 29 juill. 2011Avec les contraintes budgétaires, l’efficacité des marchéspublics devient une priorité politique dans tous les Étatsmembres. Pour optimiser l’utilisation des deniers publics, ilconviendrait de réformer les règles en vigueur de manière àcréer des instruments plus fl exibles et conviviaux et à réduireles coûts et la durée des procédures de passation de marché.C’est la raison pour laquelle la réforme de la législation enmatière de marchés publics est l’une des douze actions prioritairesexposées dans l’« Acte pour le Marché unique » (cf. RLCT2011/71, n° 1999) adopté le 13 avril 2011 (http://europa.eu).Des procédures de passation de marchés publics ouvertes etconcurrentielles ont d’ores et déjà entraîné une baisse descoûts d’environ 4 % et généré des économies de quelque20 milliards d’euros (http://europa.eu).1) Le contexte généralDans l’ensemble de l’Union européenne (UE), les acheteurspublics remplacent progressivement les procédures administrativessur papier par des outils et des procédures électroniques.Une conversion intégrale à la passation électronique pourraitpermettre, d’après une étude récente de la Deutsche Bank,d’économiser de 50 à 70 milliards d’euros par an. La révisionà venir des règles de l’UE en matière de marchés publicsvisera, entre autres, à y intégrer le potentiel de la passationélectronique de marchés.Dans ce cadre, une série d’obstacles empêche pour le momentune transition réussie vers la passation des marchés publics parvoie électronique dans l’UE comme, par exemple, l’absencede normalisation des procédures, des exigences techniquescoûteuses (en particulier l’authentification des soumissionnaires),ou encore le rythme différent de progression des Étatsmembres et des collectivités territoriales. En outre, le recoursaux marchés publics électroniques ne représente que 5 % dumontant total des marchés publics dans l’UE. La Commissioneuropéenne passe ainsi en revue ces défis dans son « Livre vertsur le développement des marchés publics électroniques dansl’UE », qu’elle a adopté le 18 octobre 2010 (cf. RLCT 2010/63,n° 1796). En effet, le document dresse un état des lieux etpose des questions sur les pistes qu’elle suggère de développerafin de relever les défis que représente le recours plussystématique aux marchés publics électroniques en Europe.Les contributions attendues, dans le cadre de la consultationpublique, devaient permettre de guider la Commission dans lesréformes qu’elle envisage, cette consultation s’étant achevéele 31 janvier 2011.Consciente du fait que la plupart des investissements nécessairesdans ce domaine relève du niveau national et/ourégional, la Commission souligne que les efforts de l’UE dans ledomaine juridique et politique devraient notamment permettred’habiliter plus substantiellement les pouvoirs adjudicateursà passer des marchés par voie électronique et d’encouragerle développement de solutions convergentes et sûres. Il s’agitdonc d’un rôle complémentaire à l’appui des efforts nationauxet régionaux, car le principe est bien que l’initiative doit reveniraux États membres et aux collectivités territoriales etque l’UE ne doit uniquement s’impliquer qu’afin d’améliorerl’environnement global. Et c’est bien parce que les passationsélectroniques de marchés publics ne représentent pas plus de5 % du total des marchés publics passés au sein de l’UE que laCommission a lancé cette consultation publique pour recueillirles points de vue des parties intéressées sur la manière dontl’Union européenne peut aider les États membres à accéléreret à faciliter la mise en place de ces nouvelles procédures. Lapassation électronique de marchés publics est un terme généraldésignant le remplacement, d’un bout à l’autre de la chaîne,de procédures papier par des procédures informatisées pourles communications et le traitement des opérations. Il s’agitdonc de mettre en place des processus électroniques pour lesdifférentes phases de la procédure de passation de marché :publication de l’avis de marché, envoi du cahier des charges,soumission des offres, évaluation, attribution des marchés,commande, facturation et paiement.La mise en place progressive de systèmes de passation électroniquede marchés fait partie de l’ambitieux programme visantà promouvoir l’administration en ligne, qui peut réellementtransformer le mode de fonctionnement et les performancesdes administrations publiques nationales, régionales et locales.Le chantier lancé par la Commission européenne en date du29 juillet dernier vise ainsi à contribuer à la définition dessolutions techniques et pratiques susceptibles de favoriserune pleine application des nouvelles dispositions législativeslorsqu’elles prendront effet.2) Les actions lancées le 29 juillet 2011La passation électronique de marchés publics, qui désignel’utilisation de moyens électroniques de communication etde traitement des transactions par les gouvernements, lescollectivités territoriales et les autres entités du secteur publiclorsqu’ils achètent des fournitures, des services ou passentdes marchés de travaux publics, peut être une source d’économiesconsidérables pour les contribuables européens. LaCommission européenne a annoncé, par conséquent, unesérie de mesures pour stimuler le déploiement de la passationélectronique de marchés publics dans l’UE.Tout d’abord, la Commission lance un appel à candidaturespour la participation à un nouveau groupe d’experts informelsur la passation de marchés par voie électronique. Ce grouped’experts réunira des spécialistes de premier plan dans lesdomaines de la conception et de la mise en œuvre de systèmesde passation électronique de marchés et des stratégies en lamatière. D’ici à la fi n 2012, le groupe élaborera un projet desolutions communes pour la soumission électronique d’offres.La Commission invite les experts qualifiés à poser leur candidaturepour faire partie du groupe (la date limite pour lescandidatures a été fixée au 30 septembre 2011).Ensuite, elle entreprend un travail d’évaluation et d’analysecomparative de l’utilisation de la passation électronique demarchés publics dans les États membres, afin de promouvoirles meilleures pratiques. Ainsi, elle a publié au Journal officielun appel d’offres portant sur une étude visant à mettre aupoint des indicateurs pertinents pour suivre l’évolution de lapassation électronique de marchés publics (http://ec.europa.eu). Le manque actuel d’informations sur le développementde la passation électronique de marchés publics entrave sondéploiement. Les résultats de l’étude aideront les décideurs àl’échelon de l’UE et des États membres à suivre l’évolution de48 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71

la passation électronique de marchés et, partant, à soutenir lepassage aux procédures électroniques.Un second objectif est de remédier au manque d’informationsur les bonnes pratiques en matière de marchés publics électroniques,en élaborant un dossier répertoriant les solutionsde passation électronique les plus utilisées ou les plus probantesen Europe. Les conclusions relatives aux « meilleurespratiques » seront utilisées pour promouvoir la convergence etl’adoption des solutions qui auront fait leurs preuves par lesÉtats membres, les régions et les autres collectivités territorialesinvestissant dans une infrastructure de passation électroniquede marchés, ce qui leur évitera de « réinventer la roue » oud’investir dans des solutions non productives (la date limitede remise des offres a été fixée au 30 septembre 2011).Enfin, la Commission publie un résumé détaillé des réponsesau Livre vert sur le développement des marchés publics électroniquesdans l’UE, réponses qui à l’évidence témoignent d’unsoutien considérable à l’idée de rendre obligatoire le recoursà la passation électronique de marchés publics dans l’Union.Ainsi, l’analyse des 77 réponses à la consultation sur le Livrevert fournit des indications très détaillées qui éclaireront la suitede la réflexion dans le domaine de la passation électroniquede marchés. On observe un large soutien à l’action menée àl’échelon de l’UE, y compris le recours à la législation, pourfaciliter l’utilisation de solutions standardisées de passationélectronique de marchés. Une faible majorité de répondantssoutient l’adoption, au niveau de l’UE, de mesures visant àimposer l’utilisation de la passation électronique de marchés.EUROPEL’objectif de toutes ces mesures est d’aider les États membreset leurs collectivités territoriales à accélérer le passage auxmarchés publics électroniques et de permettre aux fournisseursde participer à ces derniers dans l’ensemble du Marchéunique. La passation électronique de marchés n’implique passimplement de remplacer les procédures sur papier par d’autressystèmes utilisant les communications électroniques. Elle ala capacité de rationaliser et d’accélérer les achats publics, cedont bénéficieront tant les acheteurs que les fournisseurs, sansoublier les contribuables européens. Elle rendra la gestion desmarchés publics plus efficace, ce qui se traduira par des gainsde temps et d’argent.Le commissaire européen en charge du Marché intérieur etdes Services, M. Michel Barnier a ainsi déclaré : « En matièrede marchés publics, la passation électronique est l’avenir. Lesprocédures électroniques donneront de meilleurs résultats,réduiront les gaspillages et les erreurs et aideront les acheteurspublics à gérer des transactions complexes. À un horizon decinq à dix ans, la gestion des marchés publics deviendra engrande partie électronique. Nous devons commencer à nouspréparer à cette évolution dès maintenant. À l’échelon del’UE, nous devons veiller à ce que le cadre juridique et politiquesoit propice au changement. Le chantier de fond que jelance aujourd’hui marque un nouveau pas important pourmettre la puissance des nouvelles technologies au service desmarchés publics ».http://ec.europa.euREPÈRESN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 49

Au croisementde tous les droits40 € 248 PAGES45 €60 €272 PAGES1412 PAGES> Fonds de dotationColas AMBLARD• Enjeux stratégiques liés à la création• Avantages et contraintes liés à la gestion• Gouvernance• Obligations comptables et transparencefinancière• Différents modes de contrôle applicables• Avantages fiscaux• Textes applicables• Exposé pratique et opérationnel> La contributionéconomique territorialeArmand LANG, Betty TOULEMONT, Hervé ZAPF• Champ d’application• Régime de la cotisation foncièredes entreprises• Régime de la cotisation sur lavaleur ajoutée des entreprises• La réforme du financement descollectivités locales> Contentieux administratifCode pratiqueMarie-Christine ROUAULT• La prévention du contentieux• Les sources de la procédureadministrative contentieuse• Les grands traits de la procédureadministrative contentieuse• Les juridictions administratives• Les différents recours• Le règlement du différend• L’exécution du jugement• Les voies de recours45 €232 PAGES> Grenelle 2Ouvrage collectif• Urbanisme• Baux et copropriété• Transports• Commande publique• Énergie-climat• Biodiversité• Risque, santé,déchets• Fiscalité50 €300 PAGES> Exécution des marchéspublics de travauxJacques EYGASIER, Charles PAREYDT• Prix et règlement des comptes• Délais d’exécution• Réalisation des ouvrages• Réception et garantie• Résiliation du marché etinterruption des travaux• Règlement des litigesCommandez en toutesimplicité et bénéficiezd’offres privilégiées surhttp://librairie-droit.lamy.frou par téléphone au01 76 73 30 82BON DE COMMANDEÀ retourner, accompagné de votre règlement à : Wolters Kluwer FranceService VPC – Case postale 701 – 1 rue Eugène et Armand Peugeot92856 Rueil-Malmaison cedex - www.wkf.fr – Tél : 01 76 73 30 82OUI,je souhaite (indiquer le nombre d’exemplaires) :(Cocher la ou les cases des titres choisis) Fonds de dotation (Réf. 21271) 40 € TTC* x = € La contribution économique territoriale (Réf. 21305) 45 € TTC* x = € Contentieux administratif - Code pratique (Réf. 21337) 60 € TTC* x = € Grenelle 2 (Réf. 21336) 45 € TTC* x = € Exécution des marchés publics de travaux (Réf. 21315) 50 € TTC* x = €Participation aux frais d’envoi** : +5 €Soit un total de €* TVA : 5,5% - ** Tarif valable en France métropolitaine. Pour l’étranger et les DOM-TOM, nous consulter. Mme Mlle M.Nom / Prénom : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Fonction : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Société/Établissement : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Adresse : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CP : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Ville : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Tél. : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fax : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Pour être informé(e) gratuitement de toutes nos nouveautés :Email : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Siret : I__I__I__I I__I__I__I I__I__I__I I__I__I__I__I__I Code NAF : I__I__I__I__I__I Siège Établissement002604 049 - 4049Nombre de salariés à l’adresse : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• Je joins mon règlement de . . . . . . . . . . . . . . . . € TTC par chèque à l’ordre deWolters Kluwer France SAS, je recevrai une facture acquittéeConformément à la loi «informatique et libertés», vous disposez d’un droit d’accès et de rectification auxinformations vous concernant auprès de Wolters Kluwer France SAS. Wolters Kluwer France - SAS au capitalde 300.000.000 € - TVA FR 55 480 081 306 - RCS Nanterre 480 081 306A_LAD_PUBL_2011-03_A4_NB_B

La simplification des normesapplicables aux collectivités territoriales« Excessive, complexe, rigide, la réglementation constitue pour beaucoup de collectivités territoriales unvéritable engrenage », voici ce qui caractérise, selon la mission parlementaire du Sénateur Éric Doligé, lesnormes applicables aux collectivités territoriales.Si, dans un premier rapport, remis en mars 2011 par le Sénateur Claude Belot au Président du Sénat, le sujet estdéjà largement abordé, le rapport Doligé remis le 16 juin dernier au Président de la République, contient une analyseapprofondie des problèmes que posent aujourd’hui non seulement la complexité et l’infl ation normative, mais aussiles méthodes d’élaboration des normes, au regard de l’effi cacité de l’action publique et de la compétitivité. Les auteursdu rapport proposent 268 mesures concernant 15 domaines tels que l’accessibilité, la culture, l’urbanisme, l’eau etl’assainissement, les fi nances locales, les marchés publics, la fonction publique territoriale…Ce dossier n’a pas vocation à présenter l’intégralité des propositions mais de faire ressortir quelques aspects importantsaux travers d’articles d’universitaires et de praticiens ainsi que d’entretiens avec deux sénateurs dont M. Éric Doligé.PERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIALSommaire52 > La simplification du droit : un enjeu urgentpour les collectivités territoriales qui supposedes réformes immédiates55 > Les départements et la solidarité nationaleface au défi de la simplification des normes.À propos du rapport DoligéPar Jacqueline DOMENACHPar Benoît FLEURY59 > Interviews– Claude BELOT, auteur du rapport« Les normes applicables aux collectivités territoriales »– Éric DOLIGÉ, auteur du rapport« La simplification des normes applicablesaux collectivités territoriales »65 > Des bornes aux normes ? Par Stéphane PINTREN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 51

RLCT2003Alors que l’objectif de la simplifi cation du droit est devenu une question récurrente depuis le débutdes années 1990, il représente désormais un enjeu crucial pour les collectivités territoriales. Le transfertdes compétences entre l’État et les échelons territoriaux modifi e en profondeur l’action locale, sans quele constituant ne se préoccupe de la dimension normative et la révision constitutionnelle du 28 mars 2003n’apporte que des réponses insuffi santes. Le rapport Doligé (1) contient une analyse très approfondiedes problèmes que posent aujourd’hui non seulement la complexité et l’infl ation normative, mais aussiles méthodes d’élaboration des normes, au regard de l’effi cacité de l’action publique et de la compétitivité.L’approche très pragmatique de cette étude et les multiples propositions de réforme, tant du point de vuede la gouvernance normative, que de la mise en œuvre de la simplifi cation dans un ensemblede domaines d’action, en font une référence à la fois exigeante et impérieuse.La simplification du droit : un enjeuurgent pour les collectivités territorialesqui suppose des réformes immédiatesPar Jacqueline DOMENACHProfesseur de droit publicUniversité Paris-Ouest Nanterre la DéfenseLa simplification du droit est une notiondes plus incertaines. Alors que les critiquessont de plus en plus nombreusespour relever les conséquences négativesde la prolifération législative et règlementaireet de l’instabilité normative qui enrésulte, le juge constitutionnel s’efforced’apporter des solutions juridiques enposant de nouvelles exigences au législateur.Le Conseil se réfère à l’intelligibilitéet à l’accessibilité de la loi, qualifiés d’objectifsà valeur constitutionnelle (Cons.const., 16 déc. 1999, n° 99-421 DC, loi portanthabilitation du gouvernement à procéder parordonnances à l’adoption de la partie législativede certains codes). Une telle évolutiona cependant peu de conséquences sur lapratique législative. La sécurité juridiqueest aussi érigée en principe général et enimpératif pour l’État (2) . Mais cette prisede conscience vise avant tout à résoudreles rapports entre le pouvoir normatifet les citoyens, au nom de l’émergencede nouveaux principes de démocratieadministrative.L’enjeu du rapport Doligé est tout autre,puisqu’il s’agit de tirer le bilan de l’inflationlégislative sur l’action des collectivitésterritoriales. Or, les conditions dela production législative nationale sontlourdes de conséquences dans le contextedu désengagement de l’État et du transfertde plus en plus important des compétencesaux collectivités territoriales. Àcette situation, s’ajoute la réforme desfi nances locales et l’intervention croissantede la législation européenne. Unetelle réflexion est déjà largement engagéedans le cadre de l’OCDE, qui au nom dela rationalisation de la mise en œuvredes politiques publiques et de la réformede l’État, a adopté de nombreuses propositionsde réformes (3) . Le constat estcelui du retard de l’État français qui, aunom de l’application traditionnelle desprincipes républicains de l’unité et del’indivisibilité de la République, continued’imposer la quasi exclusivité desinstances normatives nationales, ne laissantaux collectivités territoriales qu’unpouvoir décisionnel marginal. Le rapportD oligé contient diverses solutions,tout en évitant cependant de poser laquestion essentielle d’une éventuelle redistributiondu pouvoir normatif entrel’État et les collectivités territoriales. Sansdoute la méthode pragmatique choisiese veut-elle plus efficace. Il s’agit avanttout d’interroger l’État sur la questionde la gouvernance normative et les propositionsne peuvent qu’apporter d’importantschangements dans le processusd’élaboration des normes au niveau national.Le bilan des contraintes législatives etr èglementaires est également essentiel etles solutions pour relever un tel défi sontinnovantes. L’affirmation d’un « contrepouvoir normatif des collectivités territoriales», la question de la compensationdes charges imposées par le transfert descompétences de l’État aux collectivitésterritoriales ou encore l’application différenciéedu droit aux territoires sontautant de propositions originales pourune réforme en profondeur des logiquesqui traversent le processus de normativiténationale.I – L’URGENCE D’UNE NOUVELLEMÉTHODE NORMATIVEAU NIVEAU NATIONALAu lieu de se situer sur le terrain d’unenouvelle répartition du pouvoir normatifentre niveau national et niveau local, lerapport opte pour une transformationde la gouvernance de l’élaboration desnormes nationales, fondée sur l’évaluationet l’étude d’impact des réformes,propositions qui supposent une méthodologiedifférente du processus législatifet la création d’instances paritaires,essentiellement consultatives. Enfin,(1) Doligé E., La simplifi cation des normes applicables aux collectivités territoriales, Mission parlementaire, Sénat, 11 juin 2011.(2) Rapp. CE 1991, Qualité des normes et sécurité juridique : un enjeu pour l’état de droit.(3) OCDE, Mieux légiférer en Europe, France, 2010.52 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

c’est le contenu même des dispositifslégislatifs et règlementaires qui est mis enquestion, tant du point de vue procédural,que du point de vue des contentieuxet à cela, vient s’ajouter la mise en causedu renforcement de la normalisation.A.– Une nouvelle méthodologiede l’action normative au niveaunationalFaute de pouvoir opter pour un partagedu pouvoir normatif entre niveau centralet niveau territorial, le rapporteurpropose une stratégie de contournementqui peut avoir un réel impact sur le processusdécisionnel, si les autorités nationalesacceptent de telles mutations. Ils’agit d’imposer une nouvelle méthoded’adoption des textes au législateur etau pouvoir règlementaire, fondée surl’évaluation et sur l’impact des réformesadoptées préalablement à toute réforme.Si l’évaluation de la mise en œuvredes politiques publiques est de plus enplus prise en compte par le législateur(L. n° 2011-140, 3 févr. 2011) et par leconstituant (Const. 4 oct. 1958, art. 47-2), lerapporteur en souligne les insuffisances,notamment au regard de la participationdes autorités locales. L’intérêt des propositionsréside dans la généralisationd’une méthode de consultation des autoritéslocales, dès lors que sont misesen œuvre des réformes relatives aux collectivitésterritoriales. L’évaluation seraitalors érigée en principe constitutionnelsous la forme d’une « évaluation antérieureobligatoire des projets de réformedes politiques locales ».La seconde méthode est relative auxétudes d’impact et à la capacité fi nancièredes collectivités territoriales pour touteapplication de nouvelles dispositions législatives.Le législateur a rendu obligatoirede telles études par l’article 8 de la loiorganique n° 2009-403 du 15 avril 2009.Alors qu’une telle méthodologie devraitservir à vérifier la pertinence de touteréforme territoriale, elle sert davantageà justifier les réformes. Son apparentegénéralisation semble avoir peu d’incidencessur les décisions relatives à larecomposition des territoires, ainsi qu’entémoignent les propositions de modificationterritoriale contenues dans le cadredes nouveaux schémas départementauxde coopération intercommunale élaborésdepuis avril 2011.Évaluation et impact des législationssupposent une profonde mutation desinstances compétentes et une présencedes collectivités territoriales dans l’analysedes conséquences des réformes.Pour le rapporteur, il s’agit de modifier leprocessus législatif et règlementaire, enproposant de nouvelles instances participativesau processus d’élaboration desnormes nationales. On sait combien lamise en place d’instances participativesest fragile face à la légitimité législative.B.– De nouvelles instances pourassurer l’élaboration des normesou la reconnaissance d’un pouvoirnormatif implicite des collectivitésterritorialesLe choix de l’évitement du partage normatifentre instances nationales et collectivitésterritoriales conduit le rapporteurà faire un ensemble de propositions quenous ne pouvons qualifier que de solutionsde contournement. Il s’agit donc depeser sur la représentation des instancesd’évaluation existantes. L’objectif estbien le développement de la participationdes autorités locales à l’évaluationet en modifiant éventuellement la compositionde la Commission consultatived’évaluation des normes (CCEN) (4) , ouen créant une nouvelle instance partagéeentre acteurs locaux et acteurs nationauxC’est avant toutl’inflation législative quiest mise en cause, ainsique la réglementationjugée trop précise.sous la forme d’une autorité d’évaluationet du suivi de la législation locale(AESLL). Le rapport propose égalementun élargissement des compétences detelles instances.Il convient également de prendre encompte l’évolution de la réglementationet notamment l’importance du droit del’Union européenne. La représentationdes collectivités territoriales françaises estinsuffisante et les logiques de l’État unitairefrançais risquent d’avoir des conséquencesnéfastes sur les conditions de miseen œuvre du droit communautaire. Unenouvelle stratégie ne peut que se montrerfavorable au renforcement du rôle des collectivitésterritoriales auprès de Bruxelles.II – L’ALLÈGEMENT DESCONTRAINTES SUR LESCOLLECTIVITÉS TERRITORIALESLa normativité, dans le contexte constitutionnelet législatif français, est fondéesur le principe de la toute souverainetéde la loi et sur l’unicité du droit national.Dans une telle configuration, les collectivitésterritoriales ont toujours eu beaucoupde difficultés à se voir reconnaîtreun pouvoir normatif autonome. Mêmesi la révision constitutionnelle de 2003affirme l’existence d’un pouvoir de décisionet d’un pouvoir règlementaire, untel pouvoir ne peut qu’être conditionnéà l’intervention du pouvoir national,qu’il soit législatif ou règlementaire. Sila reconnaissance d’un « droit à l’expérimentation» et du pouvoir d’adaptationaux ROM constituent une réponse pouradapter la législation aux territoires locaux,la pratique est bien décevante. Lerapport Doligé innove, mais sans percer« l’abcès » que constitue le monopolelégislatif. Il s’agit plutôt de faire le bilannégatif des méthodes du législateur,avant de mettre en évidence des solutionsfondées à la fois sur la nécessitéd’une reconnaissance d’un pouvoir localdérogatoire et du principe de l’équitédes charges.A.– De profondes critiques vis-à-visdu pouvoir législatifLes critiques visent avant tout à justifierune mutation des méthodes d’élaborationdes normes nationales relatives auxréformes des collectivités territoriales.Dans un tel contexte, on ne peut quese demander quel rôle donné au Sénatet aux associations d’élus. La représentationpolitique serait-elle jugée insuffisante et incapable de répondre auxconséquences négatives de l’évolutiondu pouvoir législatif. C’est avant toutl’inflation législative qui est mise encause, ainsi que la réglementation jugéetrop précise, pour ne pas dire « tatillonne». L’insécurité juridique est doncau rendez-vous et l’adaptation des nouvellesrègles, au niveau territorial, dansl’urgence, ne peut qu’être contre performante.L’intérêt du rapport réside essentiellementdans l’analyse de la portée desrègles, notamment à partir d’exemplesétrangers. Outre, la nécessité de penserla stabilisation du droit national, il seraitintéressant aussi d’envisager la portée dudroit. Penser la norme nationale commeune norme d’objectifs ou encore commeune norme de résultat et non commeune norme de moyens serait bénéfique.Le législateur français, comme son homologuecommunautaire pourrait ainsirevoir sa conception de la loi vis-à-visdes collectivités territoriales, en procédantà l’adoption de textes généraux(4) L’article 97 de la loi de fi nances rectifi cative n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 a créé, au sein du Comité des FinancesLocales (CFL), la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) ; Circ. 7 juill. 2011, NOR : PMX1118705C.PERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIALN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 53

LA SIMPLIFICATION DU DROIT : UN ENJEU URGENT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI SUPPOSE DES RÉFORMES IMMÉDIATESqui laisseraient aux autorités localesune marge d’appréciation quant auxmoyens à mettre en œuvre. Un tel idéalest bien loin de la réalité. Réalité d’autantplus délicate que se trouvent misesen exergue les conséquences du défautd’adoption des décrets d’application.La logique de la politique des moyenspar les autorités locales pourrait, aucontraire, accorder aux autorités localesun véritable pouvoir d’adaptation auxréalités locales.Le rapporteur met aussi en évidence laquestion de l’inaccessibilité du droit etde l’enchevêtrement normatif. Alors quele principe de sécurité juridique a pourconséquences celui de l’accessibilité etcelui de l’intelligibilité du droit, il fautbien se rendre à l’évidence. Les réformesactuelles des collectivités territoriale,tant institutionnelles que fi nancières,laissent les autorités locales dans uneprofonde incertitude, tandis que le représentantde l’État se trouve érigé enpouvoir rationnel de recomposition desterritoires. Les incertitudes sont grandes,tant au regard de l’évaluation des réformesimposées, que de l’impact fi nancier,économique et social et il suffit àcet égard de lire les propositions desprojets des schémas départementaux decoopération intercommunale élaborésen 2011. Les critiques s’accentuent auregard de l’application des normes communautaires,qui pourtant représententdésormais près de 50 % de la législationapplicable.B.– L’absence de solution quant aucoût du transfert des compétencesaux collectivités territoriales etquant à la diversification du droitapplicableIl faut non seulement prendre en comptele coût du transfert des compétences del’État vers les collectivités territoriales,mais aussi les conséquences fi nancièresdes législations au niveau territorial.Cette deuxième question est rarementmise en évidence, alors que les législationsnationales et communautairesimposent toujours plus d’obligationsaux collectivités territoriales. Mais,c’est avant tout la question du transfertdes compétences et des chargesc orrespondantes aux collectivités localesqui posent d ésormais un véritable problème.Alors que l’article 72-2 de laConstitution pose le principe de l’équivalencedes ressources correspondantau transfert de compétences, son applicationest tout à fait relative. Ce principede compensation intégrale est repris parl’article L. 1614-1 du CGCT. Cependant,l’interprétation jurisprudentielle limitela portée du principe de l’article 72-2de la Constitution (5) . Le Conseil constitutionnelopère une distinction subtileentre transfert de compétences et simplesaménagements ou approfondissementsde compétences. Dans la seconde hypothèse,la réorganisation n’ouvre pasdroit à compensation fi nancière. Unetelle interprétation ne peut être que trèscritiquable, tant l’imbrication des compétencesne saurait que donner à l’État unlarge pouvoir. À cet égard, la solution durapporteur est très importante puisqu’ils’agit de consacrer au niveau constitutionnelune révision de l’article 72 dela constitution, en intégrant le principede « proportionnalité au sens du droitcommunautaire ».L’originalité du rapport réside aussi dansla reconnaissance d’une éventuelle diversiténormative liée à la reconnaissancede la différenciation territoriale.Il s’agit d’une remise en cause de l’uniformitéde l’application du droit qui nesaurait être offrir une réponse adaptée àl’égalité réelle et à l’équité. La défensed’un « droit d’adaptation » ou « d’undroit dérogatoire » est cependant peu argumentée.On sait combien, la questionla conception nationale de la législationest fortement ancrée dans l’applicationdes principes républicains, conçuscomme garanties de l’égalité. Si l’expérimentationintroduite par la révisionconstitutionnelle de 2003 et si la solutiond’adaptation législative pour les ROMpeuvent apparaître comme une réponsed’adaptation du droit national à la diversitéterritoriale, la question de la diversitélégislative demeure une question irrésolue.Malgré la nécessité d’adaptationdu droit au contexte local constammentrelevée, les solutions p réconisées par lerapport sont insuffisantes. Elles relèventde la méthode de la médiation et d’instancesconsultatives, alors que l’essentielsuppose, dès lors que le transfert descompétences est largement affirmé, unevéritable redistribution du pouvoir normatif,sous le contrôle du juge.À cet égard, on ne peut que s’interrogersur la mise en cause des procédures et ducontrôle. Il serait préférable de soumettreles autorités locales au droit commundu contentieux et non pas revendiquerun droit dérogatoire pour les autoritéslocales, si l’on souhaite une équivalencede statut juridique entre l’État et les collectivitésterritoriales.Le rapport est aussi extrêmement précieuxquant aux recommandationspragmatiques relatives aux différentespolitiques publiques mises en œuvre.Il s’agit déjà d’une véritable évaluationdes différentes législations et on insisteraen particulier sur les analyses relativesà l’accessibilité et à l’urbanisme, ainsiqu’à l’action sociale.Aux termes de cette lecture, on retiendrade ce rapport des propositions très innovantestant sur le plan institutionnelque juridique et fi nancier. Il reste quela question normative n’est toujourspas abordée. Pourquoi à l’exercice descompétences de plus en plus nombreusespar les collectivités territoriales,le législateur et le pouvoir constituantsont-ils dans l’incapacité de répondre ?Pourquoi l’État serait-il le seul garant del’égalité, alors que les divergences et lesdifférences territoriales sont si fortes ?Nous ne pouvons qu’encourager lesacteurs locaux, sur la base de ce rapportà revendiquer une nouvelle réflexionsur l’exercice du pouvoir normatif entrel’État et les collectivités territoriales. Siune telle mutation ne peut qu’être unbouleversement du processus normatif,elle vaut la peine d’être posée pour ledevenir de l’efficacité de l’action localedans une profonde mutation européennedes territoires et pour répondreà l’impératif d’équité. ◆(5) Cons. const., 7 déc. 2000, n° 2000-436 DC ; CE, avis, 2 mai 1984, n° 334900 ; Cons. const., 13 janv. 2005, n° 2004-509DC, Cons. const., 18 oct. 2010, n° 2010-56 QPC ; Cons. const., 25 mars 2011, n° 2011-109 QPC.54 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

2004Les départements et la solidariténationale face au défi de la simplificationdes normes. À propos du rapport DoligéPar Benoît FLEURYProfesseur agrégé des facultésde droitDirecteur Général Adjointdes services départementauxde la Vendée« Trop de lois tue la loi ». La formuleprononcée par l’ancien Président dela République Jacques Chirac en 2002(Sassier P., Lansoy D., Ubu Loi, Paris,Fayard, 2008), sans avoir le mérite dela nouveauté (Rome dénonçait déjà cephénomène), résumait parfaitement laproblématique de l’inflation législativeen France (sur les circulaires par exemple,v. Moysan H., Politique normative de l’Etat :qui trop embrasse mal étreint ?, JCP G 2011,n° 801).Au niveau des collectivités, le constatpourrait même paraître alarmant : de lagestion de l’eau à la sécurité des bâtiments,des transports aux équipementssportifs, de la voirie à la restaurationscolaire…, les normes en tous genresissues des lois, décrets, arrêtés, circulairesou règlements applicables parles élus locaux, seraient au nombrede 400 000 et ce « stock » ne cesse degrossir. Il n’apparaît pas exagérer desoutenir en effet que « les collectivitéslocales ont toujours été les victimes dudéveloppement des normes législativeset règlementaires. Victimes parce que lespetites entités aux ressources bien limitéesdoivent en assumer la mise à jouren termes de savoir et de formation maiségalement la mise en œuvre pratique,souvent coûteuse » (Un nouveau rapportsur la réduction du stock de normes… Pourquoifaire ?, Forum des communes, 17 juin2011). L’enjeu est ici résumé parce qu’effectivement,aux questions de lisibilitéet d’applicabilité, s’ajoutent celles ducoût, pour des collectivités dont le rôleest le plus souvent réduit à une simpleconsultation.Pour tenter de remédier à une situationaux conséquences parfois critiques enpériode de crise fi nancière, le Gouvernementa entrepris la mise en œuvreRLCTd’un moratoire sur les normes règlementairesapplicables aux collectivitésterritoriales et confié au sénateur EricDoligé la lourde tâche de « proposerdes mesures de simplification, ambitieuseset concrètes, pour desserrer lescontraintes et alléger les coûts excessifsqui pèsent parfois sur nos collectivitésterritoriales » avec pour objectifl’instauration d’un « cadre juridiqueplus propice à l’initiative et à l’investissementpublics » (Lettre de mission duPrésident de la République, 17 janv. 2011).Au terme d’un important processusde consultation des élus locaux et denombre d’associations, ce dernier aremis, le 16 juin dernier, une puissantecopie, sobrement intitulée « Lasimplification des normes applicablesaux collectivités locales ». Ce travail,remarquable à bien des égards, présentedeux grands mérites. D’une partil ignore la langue de bois. L’honorableparlementaire rappelle ainsi l’undes symptômes les plus complexes àgérer dans notre société médiatisée àoutrance, celui de « l’urgence médiatique» qui « pousse le législateur et lesadministrations centrales à l’élaborationconstante de règles nouvelles ».D’autre part, il avance une batterie de268 propositions concrètes de simplificationdu droit dans 15 des principauxdomaines d’action des collectivités, envue de réduire les coûts supportés et deredynamiser la réalisation des projetslocaux. On ne saurait naturellementrevenir en quelques paragraphes surl’ensemble des mesures préconiséesdans les différents secteurs étudiés (accessibilité,culture, urbanisme et bâtiment,eau et assainissement, environnement ettransports, sport, fonctionnement des collectivitésterritoriales, restauration collective,marchés publics, fonction publique,éducation-formation, politiques sociales,médico-sociales et sanitaires, Outre-mer etfi nances. Néanmoins, pour un aperçu global,v. Pelcran A., Simplification des normesdes collectivités territoriales : un cahier dedoléances bavard, JCP A 2011, n° 454).Aussi, après avoir retracé le contexted ’élaboration de ce rapport et notammentle moratoire du gouvernement(I), les lignes suivantes seront-ellesconsacrées à la lourde problématiquede la « décentralisation sociale » aumoment où le Conseil constitutionnel,confirmant sa jurisprudence traditionnelle,a récemment rejeté le recoursdes départements inquiets du défautde compensation fi nancière intégraledes charges transférées par l’État (Cons.const., 30 juin 2011, n° 2011-142/145 QPC,Dpt Seine-Saint-Denis et autres [concours del’État au fi nancement par les départementsdu RMI, du RMA et du RSA] ; Cons. const.,30 juin 2011, n° 2011-143 QPC, Dpt Seine-Saint-Denis et de l’Hérault [concours del’État au fi nancement par les départementsde l’aide personnalisée à l’autonomie] ;Cons. const., 30 juin 2011, n° 2011-144QPC, Dpt de l’Hérault et des Côtes-d’Armor[concours de l’État au financementpar les départements de la prestation decompensation du handicap], v. Fleury B.,Compensation fi nancière des charges transférées: le Conseil constitutionnel maintientsa jurisprudence : JCP A 2011, n° 489).Le sujet – on le sait – demeure délicat,au moins à double titre. Politiquementd’abord, parce que toucher de près ou deloin aux mécanismes de solidarité nationale,c’est s’exposer à une critique acerbeet facile. Parallèlement, nier le problèmeaujourd’hui en s’entourant d’œillèresconfine à l’imitation de l’autruche età l’absence de prise de responsabilité.Financièrement ensuite parce que cettesolidarité est essentiellement assuméepar les départements, confrontés deleur côté à une crise sans précédents.Or précisément les origines de cette crisesont doubles, conjoncturelles d’une partavec une baisse de leurs recettes (droitsde mutation à titre onéreux bien quela situation s’améliore sur ce point, geldes dotations de l’État, perte du pouvoirfi scal à la suite des lois de fi nances pour2009 et 2010, incertitudes liées à la nouvelleCVAE…) et structurelles d’autrepart, avec des budgets de fonctionnementconsacrés aux dépenses socialesen constante a ugmentation (plus de 6 %PERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIALN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 55

LES DÉPARTEMENTS ET LA SOLIDARITÉ NATIONALE FACE AU DÉFI DE LA SIMPLIFICATION DES NORMES. À PROPOS DU RAPPORT DOLIGÉen 2010). C’est ce que l’on appelle lefameux « effet de ciseau », régulièrementmis en lumière par les différentsacteurs des politiques publiques (par ex.le rapport de Pierre Jamet au Premier Ministreen avril 2010, v. Pelcran A., Le rapportJamet sur les fi nances départementales, JCPA 2010, n° 353 et Noguellou R., Remise duRapport Jamet au Premier Ministre, Dr adm.2010, n° 37).Ce contexte fi nancier conduit l’auteurdu rapport à isoler le problème des politiquessociales et médico-sociales auxquellesil consacre près d’une trentainede propositions. Celles-ci se subdivisenten cinq catégories : les normes coûteuses,celles contraignantes qui pourraient êtreassouplies, celles dont la modificationou la publication sont très attendues,celles qui doivent être précisées et enfincelles qui ne répondent pas aux besoinsdes collectivités locales. Afin de faciliterleur compréhension, on optera ici pourune classification différente en isolant lerevenu de solidarité active (II) des autresrecommandations (III).I – DU MORATOIRE SUR LESNORMES AU RAPPORT DOLIGÉÀ l’issue de la conférence des déficitsorganisée le 20 mai, le Président de la Républiqueavait annoncé que « les normesréglementaires imposées aux collectivitéslocales, génératrices de surcoûts, seraientdavantage encadrées : un moratoire seraappliqué immédiatement sur les normesréglementaires concernant les collectivitéslocales, en dehors d’éventuelles normesinternationales d’application obligatoire». Il avait aussi avancé que le rôlede la CCEN serait renforcé et qu’elle« pourrait en outre s’engager dans l’expertisedu coût de normes existantes,dans le cadre d’une révision généraledes normes » (A). Les parlementaires,de leur côté, poursuivirent les travauxexistants en la matière (B).A.– Le moratoire préciséUne circulaire signée le 6 juillet par lePremier ministre et publiée au Journalofficiel le jour suivant précise les modalitésde mise en œuvre de ce moratoire(Cir. 6 juill. 2010, NOR : PRMX1017659C). Il« s’applique à l’ensemble des mesures réglementairesconcernant les collectivitésterritoriales, leurs groupements et leursétablissements publics, dont l’adoptionn’est commandée ni par la mise enœuvre d’engagements internationauxde la France ni par l’application deslois ». Toutefois, si il apparaissait « absolumentnécessaire » pour un ministèred’édicter une norme, celle-ci ne pourraitêtre mise en œuvre qu’après un arbitragedes services du Premier ministrequi appréciera alors « si l’adoption duprojet mérite un examen complémentaire» et pourra demander qu’elle soitsoumise « à la commission consultatived’évaluation des normes » (CCEN). LePremier ministre s’engage dans ce texteà tenir « compte très strictement de l’avisrendu par la commission pour déterminersi le projet peut être adopté ». En cequi concerne les engagements internationauxde la France, notamment ceuxrelevant de l’exigence de transpositiondes directives de l’Union européenne,il est rappelé aux ministres que lesnormes doivent être soumises, commec’est déjà le cas, à la CCEN. Pour lesprojets de loi, la circulaire réaffirme queleur préparation « doit mieux intégrer lescoûts induits par les dispositions envisagées» et demande qu’une « exigenceparticulière s’attache à la qualité desétudes d’impact ». De plus, le Premierministre demande que la consultationde la commission consultative d’évaluationdes normes, « facultative », prévuepar l’article L. 1211-4-2 du Code généraldes collectivités territoriales (CGCT),soit plus largement utilisée. Les délaiset conditions d’examen par la CCEN deces projets sont aménagés. Sur l’examendu « stock » des normes, le Premierministre informait alors les ministresqu’il saisissait « ce jour les présidentsde l’Association des maires de France,de l’Assemblée des départements deFrance et de l’Association des régionsde France, pour connaître les domainesdans lesquels une révision générale desnormes devrait être, selon ces associations,prioritairement engagée en raisondes dépenses qu’elles engendrent pourles collectivités, et de préciser, dans cesdomaines, les normes qui leur paraissentdevoir être révisées ».Parallèlement, les parlementaires se saisirentde la question.B.– Les missions parlementairesDe nombreux travaux partagent le diagnosticinitial. En particulier celui dusénateur Claude Belot, dont le titre estsuffisamment révélateur, « La maladiede la norme » (Rapp. Sénat n° 317, 2010-2011, févr. 2011). Sans nier sa pertinence– « la norme est un outil au service del’action publique » –, il dénonce sansambiguïté aucune le fossé entre les texteset la réalité : « la norme devient nuisiblelorsque, au mépris des réalités, elle fi xeaveuglément des objectifs, sans doutenobles sur le papier, mais totalementinatteignables sur le terrain. Le culte de lanorme n’est rien d’autre que la négationdu bon sens ». Il préconisait alors 18 mesures,autour de trois axes principaux :– une juste compensation fi nancière desconséquences de l’action normative (instaurerun fonds de compensation desconséquences fi nancières des normesde l’État…) ;– un rôle renforcé de la CCEN (consultersystématiquement, sauf impossibilitéabsolue, la CCEN sur les projetsde loi et d’amendement du Gouvernementconcernant les collectivitésterritoriales ; exiger, le cas échéant,que les études d’impact présentent etprennent en compte les observationsde la CCEN ; consulter systématiquementla CCEN sur les projets de textecommunautaire concernant les collectivitésterritoriales ; imposer la saisine dela CCEN sur toute proposition de loi ouamendement d’origine parlementaireadopté par une assemblée ; chargerla CCEN, siégeant en commission desimplifi cation, de l’« audit » de grandssecteurs du droit au regard de la nécessitédes normes, de leur cohérenceet de leur lisibilité…) ;– favoriser les mécanismes de concertation(créer, pour les collectivités territoriales,un « correspondant normes »au sein de chaque préfecture garant du« bon sens » dans leur interprétation…).La première série de mesures du rapportDoligé s’inscrit d’ailleurs dans uneperspective similaire. Ainsi préconise-t-illa mise en place d’un programme de réductionannuelle des normes et une plusgrande participation des collectivités à ladéfinition des règles, notamment à traversla pratique de l’évaluation partagéequi serait systématisée et inscrite dansla Constitution. Le comité des fi nanceslocales verrait ses compétences élargiespour suivre et évaluer en permanencela pertinence de la législation locale. LaCCEN serait quant à elle renforcée enaugmentant ses moyens et en rendantson avis obligatoire. Enfin, autre mesureimportante, améliorer la souplesse etl’adaptabilité des règles et autres normesgrâce à des instances de médiation composéesd’anciens élus (par exemple),qui pourraient prévenir et examiner lesconflits autour de l’application adaptéed’une norme.La seconde série de préconisations révèlele cœur du rapport : 268 pistes,dont on pourra certes débattre de l’opportunitéou du bien-fondé, mais quiprésentent toutes le grand intérêt dedépasser le glacis froid des concepts etde la théorie pour affronter directementla pratique, tout particulièrement enmatière sociale.56 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

II – LE REVENU DE SOLIDARITÉACTIVE (RSA)Pour saisir les enjeux humains et fi nanciersliés au RSA, on rappellera pourmémoire que cette prestation a remplacéprogressivement (entre 2009 et 2011)le RMI/RMA, l’API et certaines aidesforfaitaires temporaires comme la primede retour à l’emploi.Le nombre de ses bénéficiaires est beaucoupplus important que celui du RMIpuisqu’il est également ouvert aux travailleursdisposant de faibles revenus. Au31 décembre 2010, 1,8 million de foyersbénéficiaient du RSA, soit une augmentationde 6 % en un an. Ces foyers sontégalement constitués de 0,34 million deconjoints et de 1,65 million d’enfants. Ledispositif du RSA couvre donc au totalprès de 3,79 millions de personnes fi n2010. Sur 1,8 million d’allocataires duRSA, 233 000 bénéficient du RSA majorépour situation d’isolement avec enfantà charge ou à naître. Le dispositif fonctionnede telle manière que tout foyer quidispose de ressources in férieures à un« revenu minimum garanti » a droit auRSA. Ce dernier est donc une prestationqui varie en fonction des revenus et dela composition du foyer.Cette prestation joue d’abord le rôle derevenu minimum garanti pour les personnesprivées d’emploi, qu’elles soientou non en capacité de travailler. C’est le« RSA socle », majoré dans certains cas(femmes enceintes, parents isolés). Laprestation sert aussi de complément derevenu pour les foyers dont les revenusd’activité sont inférieurs à un montantminimum. Il s’agit du « RSA activité »,parfois appelé « RSA chapeau ».Essentiellement fi nancé par une fractionde la taxe intérieure sur les produitspétroliers (TIPP), le RSA constitue unecharge très lourde pour les départements,n’étant que partiellement compensé parl’État. La dépense nette pour les départementsen matière de RMI et de RMA,c’est-à-dire après déduction des apportsde l’État, s’est ainsi élevée à 950 millionsen 2004, 920 millions en 2005, 1 250 millionsen 2006, 1 260 millions en 2007 età 1 130 millions en 2008, dernière annéepleine pour le RMI et le RMA (Observatoirenational de l’action sociale décentralisée, Lettrede l’ODAS, mai 2011, p. 12). Ce déficit decompensation a par ailleurs été fréquemmentrelevé par les chambres régionalesdes comptes dans le cadre d’un récentcontrôle thématique (v. Fleury B., La compensationdu RMI-RSA sous l’œil des chambresrégionales des comptes, JCP A 2010, n° 734).On comprend ainsi toute l’importancedes améliorations potentielles dud ispositif, d’autant qu’en pratique certaineszones d’ombre subsistent (A) etque les indus sont légion (A).le RSA constitueune charge très lourdepour les départements,n’étant que partiellementcompensé par l’État.A.– Éclaircir les zones d’ombreLe rapport pointe ainsi quelques incertitudesgénératrices de lourdeur administrativeet donc de surcoût.Certaines sont liées à la double gestionconseils généraux/organismes payeurs.Ainsi en est-il de production de circulairespar la Caisse nationale d’allocations familiales(CNAF) dont le fondement légaln’est pas assuré et qu’il propose de réglerau sein de la nouvelle commission opérationnelledu RSA (CORSA) mise en placeen juin dernier (prop. n° 236) ou encorede la gestion des contentieux au coursdesquels interviennent l’ensemble desacteurs (du Président du conseil général– PCG – au Trésorier payeur général)que l’auteur préconise en conséquenced’harmoniser (prop. n° 238).D’autres résultent d’une rédaction ambigüedes textes législatifs. C’est notammentle cas de l’article L. 262-47 du Codede l’action sociale et des familles (CASF)aux termes duquel « toute réclamationdirigée contre une décision relative aurevenu de solidarité active fait l’objet,préalablement à l’exercice d’un recourscontentieux, d’un recours administratifauprès du Président du conseil général.Ce recours est, dans les conditions et limitesprévues par la convention mentionnéeà l’article L. 262-25, soumis pouravis à la commission de recours amiablequi connaît des réclamations relevant del’article L. 142-1 du Code de la sécuritésociale ». Ici cependant, le Conseil d’Étata tout récemment répondu à l’auteur(prop. n° 237) en précisant la portée de cetexte. Dans son avis « Mme Popin et M.El Moumny » (CE, 23 mai 2011, n° 344970),il souligne en effet que c’est bien « la demandemême de remise ou de réductionde l’indu de RSA, formulée sur le fondementde l’alinéa 9 de l’article L. 262-46CASF qui doit être considérée commeconstitutif du recours administratif préalableau sens de l’article L. 262-47 »(v. notre commentaire à paraître au JCP Aavec Pauline Barraud).D’autres enfin se révèlent particulièrementinadaptées à la pratique desc ollectivités. C’est notamment le cas dela procédure extrêmement complexe permettantaux conseils généraux d’infligerune amende administrative en cas defraude au RSA (CASF, art. L. 262-52) qu’ilconviendrait donc de simplifier (prop.n° 239).B.– Le problème des indusLe fonctionnement actuel du RSA – etnotamment la déclaration trimestriellede revenus – génère de nombreux indussans que les bénéficiaires soient demauvaise foi. Dans ces cas et comptetenu de la précarité des allocataires, cesindus ne peuvent que très difficilementêtre récupérés (CASF, art. L. 262-46). Aussile rapport envisage t-il de mensualiser lesdéclarations ou de maintenir la déclarationtrimestrielle en instaurant un mécanismede compensation pour supprimerces indus (prop. n° 221). Sur le mêmeregistre, il recommande d’harmoniser lesrègles de suspension du versement de laprestation (l’article R. 262-38 du CASF distingueentre une personne seule et un foyer) etd’étudier la possibilité d’une suspensiontotale pour les allocataires qui manquentde manière répétitive à leurs obligations(prop. n° 219 et 220).III – LES AUTRES PROPOSITIONSDE SIMPLIFICATION DE LADÉCENTRALISATION SOCIALEElles concernent aussi bien le régime decertaines prestations sociales (A) quecelui de certaines catégories de personnel(B).A.– Les prestations examinéespar le rapportParmi les mesures sociales prises encharge par les collectivités, le rapportDoligé passe au crible les deux autresprestations les plus connues aux côtésdu RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie(APA) et la prestation de compensationdu handicap (PCH) (1), maiss’intéresse également à l’hébergement« social » (2).1) APA et PCHEn 2010, les départements ont consacré5,4 milliards d’euros à l’APA et 1 milliardà la PCH. On comprend là encoreaisément le souci d’amélioration du dispositif.S’agissant d’abord de l’APA, elle a étécréée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet2001 relative à la prise en charge de laperte d’autonomie des personnes âgées età l’allocation personnalisée d’autonomieet bénéficiait en 2009 à 1,13 million depersonnes. Elle est versée, en a pplicationPERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIALN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 57

LES DÉPARTEMENTS ET LA SOLIDARITÉ NATIONALE FACE AU DÉFI DE LA SIMPLIFICATION DES NORMES. À PROPOS DU RAPPORT DOLIGÉde l’article L. 232-12 du CASF, par lesconseils généraux aux personnes âgéesdépendantes de soixante ans ou plus.Cette prestation permet de fi nancer enpartie les différentes aides (humaines ettechniques) auxquelles ces personnesont recours pour compenser leurs difficultésdans la réalisation des actes de lavie quotidienne. Elle est accordée « dansles limites de tarifs fi xés par voie réglementaire» en fonction du degré de perted’autonomie. La participation du bénéficiairede l’APA au fi nancement du pland’aide (« ticket modérateur ») est calculéeen fonction de ses ressources, selon unbarème défini nationalement. Il s’agitdonc d’une prestation en nature (utiliséepour couvrir des dépenses prédéfinies),différente selon que le bénéficiaire esthébergé à domicile ou en établissement.Le rapport préconise en premier lieud’étudier – en lien avec l’Assemblée desdépartements de France – la possibilitéde verser l’allocation à terme échu etsur factures (prop. n° 215). Actuellement,suivant le dispositif de l’article R. 232-30du CASF, elle est mandatée « au plustard le 10 du mois au titre duquel elleest versée ». Il en résulte ainsi des indusqui ne sont pas toujours récupérableset alourdissent la charge de travail desconseils généraux. L’auteur n’ignorepas que la solution qu’il recommandeopèrerait un transfert de cette gestiondes collectivités vers les bénéficiaires quidevraient alors avancer les frais et transmettremensuellement leurs factures.On ajoutera qu’avec un tel système, lesagents territoriaux devraient égalementvérifi er ces documents rapidement, aulieu d’effectuer des contrôles a posterioricomme aujourd’hui. En second lieu, lerapport adopte les conclusions formuléespar l’IGAS lors de son examen dela gestion de l’APA en 2009 et 2010 enfaveur d’une évolution du rôle de la commissionde proposition et de conciliationcompétente pour attribuer l’allocation(prop. n° 224). Dans ce travail, l’IGASsouhaitait :– supprimer l’examen systématique detoutes les propositions de décisions individuellespar la commission au profitde l’examen de certaines situations àl’initiative du PCG ;– conforter son rôle de commission deconciliation en cas de litige ;– élargir son rôle à l’orientation et à lasurveillance de l’APA.Quant à la PCH, le rapport attire l’attentionsur son maintien en cas d’hospitalisationdans un établissement de santéou d’hébergement dans un établissementsocial ou médico-social, donnant lieu àune prise en charge par l’assurance maladieou par l’aide sociale. Le dispositif actueltrès protecteur de l’article D. 245-74du CASF prévoit en effet, dans un tel cas,le versement intégral de la prestationpendant les 45 premiers jours d’hospitalisationalors même – puisque c’estl’hypothèse de base – que le bénéficiaireest pris en charge par l’établissement desanté. Aussi le rapport propose-t-il derevenir sur ce maintien systématique enretenant un nouveau délai de référence(prop. n° 216).2) L’aide à l’hébergementLe rapport aborde deux grands aspectsde cette épineuse question, l’aide socialeà l’hébergement d’une part, les normesrégissant les établissements assurantl’hébergement des personnes âgées dépendantes(EHPAD) d’autre part.Sur le premier point, il entend simplifier la procédure d’admission à l’aidesociale à l’hébergement pour les personneshandicapées (CASF, art. L. 241,242 et 314) en instaurant un lien directentre les établissements concernés etles conseils généraux (prop. n° 223) etréviser la tarification de cette aide (prop.n° 217). Actuellement, et en vertu del’article R. 314-204 du CASF, le tarifjournalier afférent à l’hébergementdes personnes âgées dans les établissementsde santé autorisés à dispenserdes soins de longue durée est minoréen cas d’absence de plus de 72 heures.Il est ici proposé de raccourcir ce délaià 24 heures.Sur le second point – les EHPAD – lerapport formule un souhait, celui devoir reporter l’obligation d’installationde moyens d’alimentation autonomesen énergie avant le 14 septembre 2012pour les établissements hébergeant despersonnes présentant des pathologies nécessitantl’usage de dispositifs m édicauxfonctionnant à l’électricité (prop. n° 218)et une demande d’éclaircissement quantau caractère obligatoire des dispositionsdéfinissant le cahier des charges desconventions pluriannuelles passées entreles EHPAD et les PCG (prop. n° 234).B.– Des précisions statutairesdemandéesPour fi nir, le rapport s’attaque aux incertitudesstatutaires qui empoisonnentautant les personnels concernés que lescollectivités. Ainsi en est-il par exempledes assistantes maternelles dont le statutest dénoncé comme « opaque et complexe». Les règles régissant ces indispensablesauxiliaires s’éparpillent en effetentre différents codes et leurs élémentsde rémunération demeurent fl ous. Qu’ilnous soit permis de rappeler ici que nousavons récemment évoqué le problèmeà l’occasion de la saisine du Conseilconstitutionnel (Cons. const., 1 er avr. 2011,n° 2011-119 QPC, Mme Denise R. et autres[licenciement des assistants maternels]) etde deux jugements rendus par le Tribunaladministratif de Nantes (TA Nantes,17 févr. 2011, n os 0904460 et 0904346) poursouligner précisément les incertitudespratiques résultant de la loi n° 2005-706du 27 juin 2005 relative aux assistantsmaternels et aux assistants familiaux(Bouret S., Fleury B., Actualité des assistantsfamiliaux et maternels : modalités de rémunérationet conditions de licenciement, JCP A2011, n° 2259). Le rapport préconise ici larédaction d’un code pilote comprenantl’ensemble des dispositions relatives à cestatut (prop. n° 230). De la même façon, ilsuggère de préciser les règles applicablesaux maisons d’assistants maternels issuesde la loi n° 2010-625 du 9 juin 2010(prop. n° 235. Sur cette loi, v. Baron A., Lacréation des maisons d’assistants maternels,JCP A 2010, n° 482).Enfin, on notera que le rapport soulèveles difficultés de recrutement auxquellesles collectivités doivent faire face pourassurer la direction des services d’accueilde petite enfance et propose, en conséquence,d’assouplir les règles régissantces corps d’emplois en élargissant lesqualifications requises (prop. n° 229). Uneréflexion similaire pourrait par ailleursêtre menée pour d’autres postes. ◆58 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

RLCT2005Questions à Claude BELOTSénateur de la Charente-MaritimeRevue Lamy des CollectivitésTerritoriales : Les conclusions durapport Doligé vous paraissentellesconformes aux préconisationsde votre rapport ? Quelssont les points d’accord et dedésaccord ?Claude Belot : Éric Doligé et moimêmefaisons une analyse identiquede la situation : sur l’inflation normative et l’extrêmeprécision des textes, sur le zèleexcessif parfois mis dans leurapplication, sur la prise en compte trèsinsuffisante des réalités de terrain, sur lesfaiblesses du processus de consultationen amont des collectivités territoriales,etc. Il n’est donc pas surprenant que nosconclusions convergent largement. Pourune comparaison claire, nous pouvonsdistinguer trois niveaux.D’abord, le niveau de l’identité : il s’agitdes pistes que je mentionne dans monrapport et qui se retrouvent dans celuide M. Doligé, même si leur formulationest différente, sous la forme de propositionsou de principes à suivre. Je pensenotamment à l’idée de réfléchir à desadaptations des normes selon la taille descollectivités, à l’exclusion des emploissoumis à des conditions particulièrespour le décompte des obligations enmatière d’accessibilité ou à l’extensiondu champ d’intervention de la CCEN(commission consultative d’évaluationdes normes).Ensuite, le niveau de la parenté : il s’agitdes conclusions qui concordent dans leuresprit, mais pour lesquelles M. Doligéet moi-même évoquons des modalitésdifférentes. Il en va par exemple ainsià propos de ma suggestion d’instituerun « correspondant normes » au sein dechaque département, laquelle trouve àl’évidence un écho dans sa propositiond’un « médiateur des territoires », égalementpour chaque département. Luienvisage plutôt de confier cette missionà un ancien élu (ou à une commissionClaude BELOTSénateur de la Charente-Maritimed’anciens élus), alors que mon rapportévoque un « guichet » au sein de la préfecture.Mais, dans les deux cas, l’espritest le même : faire en sorte que les collectivitésaient un interlocuteur clairementidentifiable et que celui-ci soit legarant du bon sens. Les différences surles modalités sont secondaires et, selonmoi, n’ont rien de dirimant.Enfin, le troisième niveau est celui del’apparente différence : c’est celui despropositions que j’avais formulées etqui n’ont pas été reprises par M. Doligé.J’insiste sur l’épithète « apparente », caron ne saurait conclure de ce silence undésaveu implicite de mes propositions.N’oublions pas, en effet, que la missionde M. Doligé portait sur « la simplification» et non, contrairement à lamienne, sur la problématique généraledes normes applicables aux collectivitésterritoriales. Il n’est donc pas surprenantque l’on ne retrouve pas sous sa plumedes propositions de mon rapport tellesque l’instauration d’un fonds de compensationdes conséquences fi nancières desnormes de l’État ou la fi xation de dates« traditionnelles » de principe pour l’entréeen vigueur de toute nouvelle norme :cela ne relève pas, à proprementparler, de la simplification.Pour ma part, en pour conclure,je dirai que je me reconnaistrès largement dans le travailde mon collègue : j’approuvepleinement les vingt principesde son rapport et aucune de ses268 proposition ne me heurte.RLCT : Il n’est fait que peu référenceà la mutualisation (desservices…) dans le rapport. Nepensez-vous pas néanmoins que des simplificationsseraient envisageables dansce domaine ?C.B. : Éric Doligé pointe tout de même dudoigt les difficultés résultant des diversesinstructions comptables. Un grand passerait déjà fait en faveur de la mutualisationsi l’on parvenait à une simplificationsur ce sujet.Pour le reste, sachons faire la part deschoses. J’ai parfaitement conscience,comme M. Doligé et comme la plupart denos collègues sénateurs, que la mutualisationn’est pas partout aussi pousséequ’il le faudrait au regard de l’objectifd’optimisation des dépenses publiques ;le Sénat a d’ailleurs été en pointe sur cesujet lors de la discussion de la réformede 2010 et c’est à son initiative, sur labase des travaux de sa délégation auxCollectivités territoriales, que le texte estallé aussi loin que possible en la matière.Pour autant, une fois ce constat dressé,peut-on en accuser les normes françaiseset considérer que leur simplification résoudraitune large part du problème ? Jen’en suis pas persuadé, pour au moinsdeux séries de raisons.D’abord, parce que la mutualisation estune question de volonté avant d’êtreune question de droit. C’est une entreprisequi, souvent pour ne pas diretoujours, se heurte à des réticences : réticencespolitiques de la part d’élus quipeuvent y voir la perspective d’une dilutionde leurs pouvoirs dans des servicesPERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIALN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 59

QUESTIONS À CLAUDE BELOT, SÉNATEUR DE LA CHARENTE-MARITIMEpartagés ou communs avec d’autres collectivités; réticences syndicales face à lacrainte d’une réduction des emplois locaux…À tort ou à raison, ces réticencesexistent et il faut être prêt à y faire face.Vous pourrez faire toutes les simplificationsnormatives que vous voudrezet déployer des trésors d’ingéniositépour lever les obstacles juridiques à lamutualisation, celle-ci ne progresserapas d’un pouce lorsque les responsableslocaux ne seront pas disposés à affronterles difficultés politiques, managérialesou autres.Ensuite, parce que, sur le strict planjuridique, les obstacles à la mutualisationviennent largement du droit communautaire.Certes, au niveau francofrançais,le droit peut se montrer – etse montre souvent – plus strict quece qu’exigent nos engagements européens; mais, sur ce point, le rapportde M. Doligé, comme le mien, formuledes propositions d’ordre général quipourront tout à fait s’appliquer au problèmeparticulier de la mutualisation :l’extension du champ d’intervention dela CCEN, la simplification du droit desmarchés publics…Au fi nal, si nous voulons aller encoreplus loin dans la simplification normative,c’est au niveau des normes européenneselles-mêmes, et donc avecnos partenaires européens, que nousdevons agir. Cela suppose du temps etdes idées acceptables par « Bruxelles » et« Strasbourg ». La délégation du Sénatau Collectivités territoriales, qui s’estlonguement penchée en 2010 sur laquestion de la mutualisation, a d’ailleursémis une suggestion qui, me semble-t-il,mériterait d’être reprise mais dont jen’ai pas trouvé d’écho dans le rapportde M. Doligé : saisir nos partenaire européensde la possibilité d’édicter unerègle « de minimis » pour la mutualisationdes moyens destinés à accomplirdes services d’intérêt général. Les aidespubliques aux entreprises ne dépassantpas un certain seuil sont bien exonéréesdes dispositions des traités relatives à laconcurrence ; pourquoi ne pourrait-onpas, a fortiori puisqu’elles poursuiventun objectif d’intérêt général, exonérerdu droit de la commande publique lesmutualisations entre collectivités en deçàd’un certain niveau ? Est-il vraiment choquantque des employés municipauxparticipent à quelques menus travauxd’entretien d’un collège (peinture, installationd’un panneau de basket…),sur la base d’une convention entre lacommune et le département, sans quecelui-ci ait procédé à un long et coûteuxappel d’offres ?RLCT : Pensez-vous que la simplificationde certaines dispositions de deux codesimportants, le Code de l’urbanisme et leCode des marchés publics, codes faisantdéjà l’objet de fréquentes modifications,soit une bonne proposition ?C.B. : Comme je vous l’ai dit, je ne voisaucune proposition de M. Doligé aveclaquelle je sois en véritable désaccord.Sur ces deux points précis, j’approuved’autant plus les propos de mon collègueque, dans mon propre rapport,j’ai moi-même appelé à une simplificationdu stock des normes en citant (enpremier) l’exemple du droit des sols,notamment du droit de l’urbanisme. Jesais par ailleurs que la refonte du droitde la commande publique fi gure parmiles chantiers envisagés par la commissionsupérieure de codification, et je meréjouis de cette perspective.Enfin, il me semble que la réponse àvotre question est contenue dans son libellé: « codes faisant l’objet de fréquentesmodifi cations ». À mes yeux, l’urgence etla nécessité de la refonte d’un code sontproportionnelles aux modifications dontil a été l’objet. C’est d’ailleurs ce qui m’aconduit à interpeler tout récemment, parune question écrite, le ministre de l’Économiesur ses intentions concernant uneéventuelle – et à mes yeux éminemmentsouhaitable – refonte du Code généraldes impôts. Ma position est la même àpropos des codes de l’urbanisme et desmarchés publics : la compréhension dudroit ne doit pas être réservée à unepoignée d’experts et je rappelle que sonintelligibilité et son accessibilité constituentun objectif constitutionnel.RLCT : Parmi les 20 principes préconisésdans le rapport, lequel jugez-vous le plusprioritaire ?C.B. : Entendons-nous bien, toutd’abord, sur le sens de votre question :vous m’interrogez sur la priorité, doncsur le calendrier de mise en œuvre de cesprincipes, et non sur leur hiérarchisation.Chacun me semble en effet correspondreà une nécessité et, à ce titre, je me refuseà opérer une hiérarchisation entre eux.Cela étant, et pour me limiter à la miseen œuvre dans le temps de ces principes,même s’il est très difficile d’effectuerun choix, je dirai que, paradoxalement,le plus urgent est peut-être celui queM. Doligé cite en dernier : « réduire lespoches de pouvoir absolu ».Rien n’exaspère plus un élu que le faitde se heurter à l’arbitraire, a fortiori dela part d’une personne non élue, pour assumerresponsabilités que lui confère lesuffrage universel. D’un côté, ses concitoyensl’ont chargé d’une mission deconfiance, sans doute la plus noble quisoit, sur l’accomplissement de laquelle ilsera jugé et pour laquelle il consent biensouvent de grands sacrifices personnels ;d’un autre côté, il se trouve paralysédans ses initiatives ou, au contraire,obligé de se lancer dans des entreprisescoûteuses et peu justifiables au regardde l’intérêt général (certains travaux demise aux normes, par exemple) par desfonctionnaires idolâtres de la norme, quien font une fi n en soi en oubliant qu’elleest d’abord un outil au service de l’actionpublique. L’exaspération culminelorsque certains de ces fonctionnaires,par une interprétation trop zélée, fontdire à la norme ce qu’elle ne dit pas.Dans un tel cas, la gestion par l’intendancese substitue à la gestion par laresponsabilité ; l’élu se sent fonctionnarisé,voire infantilisé ; à la complexitéde la norme elle-même s’ajoutent l’incompréhensionet le découragement. Endéfinitive, c’est non seulement l’efficacitéde l’action publique qui est mise àmal, mais la démocratie elle-même. Voilàpourquoi j’incline à accorder la prioritéau principe de réduction des poches depouvoir absolu.RLCT : Quelles vont être les suites donnéesà ce rapport ?C.B. : Nous disposons avec ce rapportd’un travail qui, tant par son objet quepar son contenu, répond à des attentestrès fortes de la part des élus locaux.J’imagine donc mal qu’il n’ait pas desuites.C’est bien entendu d’abord au Présidentde la République, à l’intention de qui cerapport à été rédigé, qu’il appartient dedécider de leur ampleur et des formesqu’elles prendront.Cela étant, les propositions de M. Doligésont désormais « dans le domaine public», ce qui permet aux parlementaires,s’ils le souhaitent, de les faire faire avancer.À cet égard, nous devons distinguerdeux catégories de propositions.Les unes, en ce qu’elles préconisentune modification de textes législatifs,peuvent tout à fait prospérer même sil’Exécutif ne les reprend pas dans un projetde loi, voire s’il y est opposé : la suppressionde la peine d’emprisonnementprévu par le Code de la construction etde l’habitation en cas de récidive dans laméconnaissance des obligations d’accessibilité,la suppression de l’attestation deconformité à ces règles, la modificationdes dispositions du Code de l’urbanismerelatives au plan de gestion des risquesd’inondations, la révision de la loi surle parc automobile des collectivités publiques…toutes ces recommandations,60 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

entre autres, peuvent prendre corps àla suite de simples propositions de loi.Les autres propositions du rapport, audemeurant les plus nombreuses, supposenttoutefois, pour se traduire dans lesfaits, une initiative du Gouvernement,soit parce qu’elles relèvent du domaineréglementaire, soit parce qu’elles impliquentle recours à une « logistique »inconcevable sans la coopération del’Exécutif. Les parlementaires peuventcependant tout à fait, dans le cadre deleurs pouvoirs de contrôle, mettre lapression sur le Gouvernement s’ils estimentque, sur tel ou tel point, il est nécessaired’accélérer la cadence : certains desoutils dont ils disposent peuvent, à l’instardes questions (notamment écrites),être utilisés à titre individuel, commeje viens de le faire en interrogeant leministre de l’économie sur la refontedu Code général des impôts ; d’autrespeuvent s’exercer collectivement, dansle cadre des commissions permanentesou d’autres structures telles que la délégationsénatoriale aux collectivitésterritoriales (auditions de responsablesdu Gouvernement, par exemple). Je necrois cependant pas trop m’avancer enaffirmant que, sur nombre de propositions,il ne sera pas nécessaire d’en venirà de telles pressions pour que l’Exécutiffasse « vivre » le rapport d’Éric Doligé. ◆PERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIAL N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 61

RLCT2006Questions à Éric DOLIGÉSénateur du LoiretRevue Lamy des CollectivitésTerritoriales : Vous indiquezque le risque potentiel de recoursjuridictionnel et d’annulationpour vice de forme notammententrave le bon fonctionnementdes collectivités et pèse sur l’économielocale. Afin de limiterce risque d’annulation, vousfaites différentes propositions.En mettant sur un second plan,les règles de forme et de procédure,les projets des collectivitésne risquent-ils pas d’être élaborés dansdes conditions trop laxistes ?Éric Doligé : Comme vous le savez, lesincidences d’une annulation d’un projetpeuvent être extrêmement lourdes nonseulement d’un point de vue fi nancier(coût de fonctionnement, coût de réalisation),mais également opérationnel(nécessité de recommencer la procédure,retard dans la réalisation). Les propositionsdu rapport ne visent en aucun casà supprimer les règles de forme et deprocédure qui sont le garant de notreÉtat de droit. Il ne s’agit pas de favoriserdes pratiques laxistes mais au contrairede mieux encadrer le droit de recours.Dans ce cadre, le rapport propose notammentde :– fixer un délai pour juger certainstypes de contentieux en s’appuyant surl’exemple des contentieux électoraux ;– permettre aux collectivités de déposerun recours pour plainte abusive ;– porter à 3 000 € le montant minimalde l’amende ;– conditionner la recevabilité de la requêteau versement d’une consigne dontle montant serait fi xé par le juge administratifdans les quinze jours suivant ledépôt de la requête sans pouvoir dépasserla somme de 2 000 € ; .– demander au juge en matière d’urbanismede statuer sur tous les moyensdont il est saisi et motiver sa décisionsur tous ceux qui concernent la légalitéexterne de l’acte ;Éric DOLIGÉSénateur du Loiret– prévoir que lorsqu’un document estannulé pour vice de forme et non pourillégalité manifeste, le jugement prendeffet six mois plus tard pour laisser letemps à la collectivité de se remettre enconformité (il s’agit de donner une valeurlégislative à la jurisprudence « AC » [CE,11 mai 2004, n° 255886] qui est appliquéepar quelques tribunaux).RLCT : Votre mission souligne le besoind’accompagnement des petites communesdans la mise en œuvre de nouvellesnormes pour éviter que ne se creusele fossé déjà conséquent entre le monderural entre le monde urbain. Concrètementquelles mesures pourraient êtremises en place ?E. D. : Les élus appliquent en effet parfoisla norme maximale, même non opposable,par crainte de l’accident. Cettesituation est accentuée par d’une part lemanque d’ingénierie juridique, notammentdes petites communes qui peut parexemple les conduire à appliquer la réglementationsur les établissements recevantdu public de catégorie 1, alors qu’ilsrelèvent de la catégorie 5. Il me semblenécessaire de renforcer l’accessibilité dudroit en distinguant plus clairementdans les documents cequi est applicable et ce qui nel’est pas et en créant un véritablesuivi des difficultés rencontréessur le terrain. D’autrepart, l’évolution du rôle del’État au niveau local, qui dansle cadre de la révision généraledes politiques publiques, jouedavantage un rôle de contrôleet d’évaluation que de conseilet d’accompagnement, peutlaisser penser que l’Etat prescripteur sedésintéresse des conséquences pratiquesde ses normes. Afin de renforcer le rôlede conseil aux collectivités de l’État, lerapport propose de centraliser sur un siteinternet unique les guides d’appui et lesbonnes pratiques, de réaliser un suivides difficultés sur le terrain et de renforcerle rôle des préfectures et des souspréfecturesen structurant un réseau decorrespondants pour les collectivités.RLCT : Il n’est fait que peu de référence àla mutualisation des services dans votrerapport. Ne pensez vous pas néanmoinsque des simplifications serraient envisageablesdans ce domaine ?E. D. : D’importantes simplifications onteu lieu très récemment dans le cadre dela réforme des collectivités territoriales.En particulier, les articles 66 et 75 deloi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010introduisent des possibilités nouvellesde mutualisation des services.RLCT : Vous préconisez de simplifier certainesdispositions de deux codes importants: le Code de l’urbanisme et le Codedes marchés publics, codes faisant déjàl’objet de fréquentes modifications. Nepensez vous pas qu’une stabilisation dudroit serait nécessaire dans ces matièresparticulièrement technique ?E. D. : D’une part, les collectivités ont despréoccupations ambivalentes concernantles marchés publics : d’un côté elles se62 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

plaignent de l’instabilité du Code desmarchés, les changements fréquents supposantun important effort de formationet étant perçus comme une source potentielled’insécurité juridique ; d’un autrecôté la complexité globale de la procédureest parfois incomprise. Néanmoins,comme le Code des marchés est appeléà changer dans le cadre du livre vert, ilparait important de recenser les difficultésrencontrées par les collectivités afinde peser sur les négociations au niveaucommunautaire.D’autre part, l’urbanisme est de touteévidence le vecteur incontournable desprojets locaux. Après avoir reçu de trèsnombreuses demandes de simplificationde ce droit trop souvent perçu comme unfrein aux projets, il m’est apparu essentielde relayer les travaux de groupe urbanismede projet dans le rapport afin que ledroit de l’urbanisme devienne un véritableoutil au service du développement local.RLCT : Parmi les 20 principes préconiséslequel jugez vous le plus prioritaire ?E. D. : Voici, à mon sens, les principes àmettre en place prioritairement :– principe de proportionnalité et adaptationdes normes à la taille des collectivités. ;– réduire les délais et les coûts desnormes ;– organiser le réflexe normatif ;– réduire les poches de pouvoir absolu ;– simplification des procédures.RLCT : Quelles sont les suites donnéesà ce rapport ?E. D. : Après avoir fait l’objet d’une expertisepar les ministères concernés enlien avec la Commission consultatived’évaluation des normes, une propositionde loi a été déposée au Sénat le4 août. Les mesures de nature règlementaireou administrative seront misesen œuvre par le Gouvernement d’ici lafin de l’année dans le cadre d’un pland’ensemble. ◆PERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIAL N° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 63

opinionDes bornes aux normes ?ParStéphanePINTREPrésidentdu SyndicatNationaldes DirecteursGénérauxde CollectivitésTerritorialesAprès le rapport d’information du sénateur Claude Belot, fait au nomde la Délégation du Sénat aux collectivités territoriales, stigmatisantl’inflation normative qui s’impose uniformément et sans nuanceaux responsables locaux, c’est au tour du sénateur Eric Doligé, missionnépar le Président de la République, de rendre public son rapport surla simplification des normes applicables aux collectivités locales.Dans un pays où la loi est depuis toujours sacralisée, où le principe d’égalité est inscritaux frontons de nos édifices publics et où, désormais, le principe de précaution a faitson entrée dans notre Constitution, ce n’est pas le moindre des paradoxes que de voirles plus hautes autorités de l’État, comme la plupart des parlementaires, par ailleursle plus souvent élus locaux, s’inquiéter de la prolifération des normes qu’ils contribuentles uns et les autres à produire inlassablement.Car enfin, le phénomène n’est pas nouveau qui est à la fois le reflet du besoin, toujourscroissant, de sécurité de nos concitoyens et celui de l’accroissement, sans précédentces trente dernières années, des compétences et des interventions des collectivitéslocales.Certes, la méfiance séculaire de l’État à l’égard des collectivités locales n’est pas étrangèreà cette inflation et, en cela, plusieurs principes et propositions du rapport Doligé sontparticulièrement intéressantes pour faire évoluer l’esprit sinon le nombre des normesà venir.Néanmoins, il est regrettable que ce rapport, mais c’était la commande, apparaisseplus comme un catalogue de revendications souvent justifiées des élus locaux, portantsur la modification du contenu d’un certain nombre de textes légaux ou réglementaires,qui, si elles sont prises en compte, entraîneront nécessairement une nouvelle productionnormative, plutôt que comme une véritable réflexion sur ce que devraient être le rôleet la portée des normes générales dans la mise en œuvre des politiques publiqueslocales. ◆

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ÉCHOS PERSPECTIVESPrix de thèse des collectivitésterritoriales du GRALE 2011Le jury du Prix de thèse des collectivités localesdu GRALE 2011, avec le soutien desÉditions Wolters Kluwer France et la RevueLamy des Collectivités Territoriales, a attribuéle premier prix à une thèse de droit publicrédigée par Mme Boulet, de l’université deFranche-Comté : « Les collectivités territorialesfrançaises dans le processus de l’intégrationeuropéenne », sous la direction du professeurPierre-Yves Monjal, de l’université Paris Nord.71 e Congrès et 9 es AssisesProfessionnelles du SNDGCTLe Congrès National des Dirigeants TerritoriauxNationaux aura lieu à Brest du 12 au15 octobre. En parallèle se tiendra un salonprofessionnel Expolis qui a vocation à permettreaux DGS de rencontrer des dirigeantsprivés et leurs équipes représentatifs de nombreuxsecteurs d’activités. Également 2 tablesrondes et 12 ateliers sont prévus.12 au 15 octobre 2011Le Quartz2 es assises juridiques des collectivitésterritorialesCes deuxièmes Assises organisées par leCNFPT, toujours en partenariat avec la RevueLamy des Collectivités Territoriales, se déroulerontà Pantin, les 16 et 17 novembre. Elles aurontpour thème : « Les réformes, et après ? ».16 et 17 novembre 2011CIG Petite couronne (Pantin)Inscriptions : Maryline Belot, tél. 03 83 19 22 28,e-mail : maryline.belot@cnfpt.frAgenda10 e Journée d’étude de l’ObservatoireSMACL des risques de la vieterritorialeCette traditionnelle journée d’études, en partenariatavec la Revue Lamy des CollectivitésTerritoriales, portera cette année sur le thème :« E-déontologie des fonctionnaires et e-réputationdes élus : les atteintes à l’honneur et audevoir de réserve à l’heure de facebook et desréseaux sociaux ». Ouverture des travaux parJacques Pélissard, président de l’Associationdes maires de France et par Michel Paves,président du Conseil de Surveillance de SmaclAssurances. La matinée sera consacrée à lathématique l’E-déontologie des fonctionnaireset l’après-midi à E-réputation des décideurspublics. Interviendront notamment : SamuelDyens, Directeur général adjoint du Conseil généraldu Gard, chargé d’enseignement à l’Universitéde Nîmes et à l’école de formation desavocats (EdA), Olivier Guillaumont, conseillerjuridique, Région PACA, Annick Pillevesse,responsable du service juridique à l’AMF, etc.Les actes du colloque seront publiés dans laRLCT.6 octobre 2011Amphi de l’AMF41, quai d’Orsay, Paris 7 eRenseignements : www.observatoire-collectivites.orgInscription : observatoire@smacl.frSalon des Collectivités Territorialesde NantesOrganisé en partenariat avec l’Associationdes Maires de Loire Atlantique (AMF 44), ce1 er Carrefour d’échanges entre les Élus, les Décideursde la Commande Publique et les Entrepriseslocales, sera rythmé par trois tempsforts fédérateurs des publics visés : l’AG annuellede l’AMF 44, la 31 e Rencontre Régionalede l’ATTF Pays de la Loire (RDV des Techniciens),et la Conférence Régionale sur l’EmploiTerritorial, organisée par le CDG44.À cette occasion les éditions Lamy et Dalian serontheureuses de vous accueillir sur leur standdurant le salon.6 et 7 octobre 2011Parc des Expositions de la BeaujoireNanteswww.maires44.frBrestRenseignement : www.congres-sndg.info/Inscription : www.congres-sndg.info/inscription/670C’est le nombrede collectivitésterritoriales adhérentesde l’Associationdes acheteurs descollectivités territoriales(AACT), qui vient delancer son nouveau site.Source : www.aact.asso.frÉtats Généraux des CollectivitésTerritoriales dans le cadre de laconvention annuelle des avocatsLes éditions Wolters Kluwer France – Lamysont le partenaire des prochains États Générauxdes Collectivités Territoriales qui auront lieu le21 octobre 2011 à Nantes (dans le cadre de laconvention annuelle des avocats qui se tient du19 au 22 octobre). Le thème de la responsabilitédes élus sera abordé en deux temps, avec l’interventiondu professeur Yves Mayaud, agrégédes Facultés de droit à l’université Panthéon-Assas Paris II, membre du comité scientifiquede la RLCT, lequel traitera de la question dela responsabilité pénale des élus. Maître YvonGoutal, avocat au barreau de Paris, évoquerala responsabilité civile et fi nancière des élus. Lesecond thème abordé sera l’urbanisme, avecles interventions de messieurs Seydou Traoré,Maître de conférences HDR de Droit public àl’université de Reims, membre du CERDEAUde l’université de Paris-I Panthéon-Sorbonne,et Roger Page, avocat au barreau de Nantes.De nombreux témoignages d’élus, tels ceuxde messieurs Jacques Floch, maire honorairede Rezé, Yves Metaireau, maire de La Baule,et Serge Poignant, député de Loire-Atlantiqueaccompagneront les débats.21 octobre 2011Parc des expositions de la Beaujoire – NantesRenseignement : www.convention-nationalenantes2011.com/Inscriptions : http://evenements.cnb.avocat.fr/À lireEntreprises publiques locales– Sem, Spal, SplLes collectivités territoriales et leurs groupementsdisposent dorénavant d’une gammed’entreprises publiques locales (EPL) leur permettantde mettre en œuvre leurs projets dedéveloppement ou de gestion. Pour autant desquestions se posent quant à leur régime juridique.Remplissent-elles vraiment les critèresdu « in house » ? Doit-on prendre des précautionssupplémentaires ? Si oui, lesquelles ? Lescontrats qu’elles peuvent conclure (concessiond’aménagement, délégation de service public,mandat entre autres), présentent-ils des singularitéspar rapport à ceux signés par les SEM ?Peuvent-elles réaliser des opérations pour leurpropre compte ? Quel est le régime juridique deleurs propres contrats ? Autant d’interrogationsqui se posent aux collectivités et élus voulantcréer de telles structures. La vocation de cet ouvrage,qui envisage chaque type d’EPL, est depermettre aux collectivités, à leurs dirigeantsélus et à leurs personnels, comme à ceux desEPL, de répondre à l’ensemble des interrogationsrelatives à ces structures juridiques.Jean-François Bizet, avocat au Cabinet DS AVOCATS.Collection Lamy Axe Droit – 45 € TTChttp://librairie-droit.lamy.fr-Contentieux administratif(Code pratique)C’est un code à vocation éminemment opérationnellequi vous est proposé. Il présente lesrègles régissant le procès administratif et, pluslargement, le règlement des différends avecl’administration. Outre les articles du Codede justice administrative, illustrés de jurisprudencespertinentes, l’ouvrage cite les textes deréférence, notamment les textes auxquels renvoiechaque article, ce qui permet d’en prendreconnaissance très rapidement.Les textes et arrêts du code sont annotés substantiellementpar le professeur Marie-ChristineRouault, spécialiste du contentieux, et le codefournit la jurisprudence et les textes qui régissentde nombreux aspects de la procédurecontentieuse administrative, qui ne sont pascodifiés dans le Code de justice administrative.Marie-Christine RouaultCollection Lamy Axe Droit – 60 € TTChttp://librairie-droit.lamy.fr66 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71

Entreprises publiques localesSEM, SPLA, SPLde Jean-François BIZET• Statut juridique des EPL :- Contrat de société (forme juridique, actionnariat, capital)- Gouvernance (organes, statut des dirigeants)• Activité des EPL :- Domaines d’intervention (SEM, SPLA, SPL)- Méthodes d’intervention (prestataire, maître d’ouvrage)- Relations avec les collectivités (financement structurel,financement opérationnel)• EPL en difficulté :- Moyens de prévention- Disparition (dissolution amiable,dissolution judiciaire)• Ouverture vers les PPPI45 €BON DE COMMANDEÀ retourner, accompagné de votre règlement à :Wolters Kluwer France - Service VPC - Case postale 701 - 1 rueEugène et Armand Peugeot - 92856 Rueil-Malmaison cedexwww.wkf.fr – Tél : 01 76 73 30 82OUI,je souhaite (indiquer le nombre d’exemplaires) : Entreprises publiques locales (Réf. 21353)45 € TTC* x = €Participation aux frais d’envoi** : +5 €Soit un total de €* TVA : 5,5%** Tarif valable en France métropolitaine.Pour l’étranger et les DOM-TOM, nous consulter.Conformément à la loi «informatique et libertés», vous disposez d’un droit d’accès et de rectification aux informationsvous concernant auprès de Wolters Kluwer France SAS. Wolters Kluwer France - SAS au capital de300.000.000 € - TVA FR 55 480 081 306 - RCS Nanterre 480 081 306 Mme Mlle M.Nom / Prénom : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Fonction : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Société/Établissement : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Adresse : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . CP : . . . . . . . . . . . . . . . . .Ville : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Tél. : . . . . . . . . . . . . . Fax : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Pour être informé(e) gratuitement de toutes nos nouveautés :Email : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Siret : I__I__I__I I__I__I__I I__I__I__I I__I__I__I__I__ICode NAF : I__I__I__I__I__I Siège Établissement . . . . . . . .002604 062Nombre de salariés à l’adresse : . . . . . . . . . . .• Je joins mon règlement de . . . . . . . . . . . . € TTC par chèqueà l’ordre de Wolters Kluwer France SAS,je recevrai une factureacquittée.A_LAD_EPL_A4_NB_B_A062

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