SLRB-Info n°58 - Région de Bruxelles-Capitale

Bureau de dépot :1050 Bruxelles 5Société du Logement de laRégion de Bruxelles-CapitaleN° 58JUIN 2009SLRB infoBulletin trimestriel d’information de la Société du Logementde la Région de Bruxelles-CapitaleDOSSIER DU TRIMESTRE :Réflexions sur les évolutionsdu secteur du logement socialen Europe

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009L’éditorial durédacteur en chefLe pendule de FoucaultVous avez entre les mains le numéro 58 de notre périodiqued’information sur le logement social bruxellois.Les réflexions quant aux objectifs du logement social restentd’actualité pour l’ensemble des acteurs oeuvrant dans notresecteur. Ces derniers n’hésitent pas à remettre en question leschoses préétablies au risque de se sentir, parfois incompris, ouinjustement traités suite aux manifestations de mécontentement decertains, exacerbées par la crise actuelle.Les effets des politiques mises en place sont, parfois, insuffisamment perceptibles... et les attentes,impatientes, mais tellement compréhensibles.Il n’empêche, à l’initiative de la Secrétaire d’État au Logement, la SLRB n’a pas chômé pour faire sortirde terre les nouveaux logements, inscrits notamment au « Plan Régional du Logement » ... contrevents et marées.À ce jour, ce sont pas moins de 4.500 logements qui sont d’ores et déjà en cours de projet.Par ailleurs, ce sont également 500 millions d’euros qui sont investis par nos sociétés immobilières deservice public pour la rénovation du parc existant.Malgré les embûches administratives et juridiques, ainsi que le phénomène NIMBY, nos actions conjuguéessur le terrain sont palpables et nos habitants sont en mesure de juger du travail accompli.Nous devons être honnêtes et reconnaître qu’après les massacres à la bétonneuse de la période oùBruxelles n’était pas encore une Région, des mesures correctrices ont été prises par le législateurbruxellois pour encadrer les dérives du tout au béton.Si tout le monde est d’accord pour que le logement social demeure une priorité politique, qui souhaitel’arrivée de nouveaux habitants dans son jardin ? Mais, le monde ne peut s’arrêter de tourner,y compris dans le domaine de la construction au sein d’une ville devant faire face aux besoins de seshabitants.Ceci met en évidence de manière criante le dilemme qui se présente à nos décideurs lorsqu’il s’agit dechoisir entre une ville attractive avec un cadre de vie arboré et un logement décent pour tous.Le logement pour tous et par là, l’application de l’article 23 de la Constitution, demeure un réel enjeusociétal et est bien sûr l’affaire de tous les citoyens.À l’heure où l’accroissement démographique bruxellois demande de nouveaux investissements pourles années à venir, il y a des choses qui vont sans dire ... mais qui vont encore mieux en les disant ...le logement social à Bruxelles, c’est avant tout une noble cause animée par l’intérêt général et parla volonté de tout un secteur de mettre de nouvelles opportunités de logement au bénéfice de l’ensemblede la population de notre Ville-Région.Construire plus, tout en respectant la qualité de vie des quartiers, sera donc notre défi pour demain.Yves LEMMENS,rédacteur en chef3

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 20094DOSSIER DU TRIMESTRERÉFLEXIONSSUR LES ÉVOLUTIONS DU SECTEURDU LOGEMENT SOCIAL EN EUROPE■ Le développement du logementsocial dans l’Union européenneCet article présente les résultats d’une étude conduitedans les 27 États membres. Il s’intéresse au développementdu logement social dans chacun de ces pays en tenantcompte des référentiels de l’Union européenne, plusprécisément de la définition d’un service d’intérêt économiquegénéral (SIEG). Trois grands types de conceptionsdu logement social en Europe sont proposés : résiduelle,généraliste et universelle. L’analyse de la sélection de lademande sociale et de l’attribution effective des logementsmontre le rôle croissant joué par les communes.Article complet disponible sur simple demande,email : mnlivyns@slrb.irisnet.beDans l’Union européenne, le logementreprésente le premier postede dépenses des ménages : 25 %de leur budget y sont en moyenneconsacrés (European Union, 2003).Ce poste permanent de dépensespeut atteindre plus de 50 % dubudget pour les ménages disposantde très faibles ressources oudépendant des minima sociaux.Le logement social relève précisémentd’une réponse des Pouvoirspublics à la défaillance structurelledu marché du logement à satisfairel’ensemble des besoins et à garantirl’accès pour tous, à un logementdécent et accessible financièrement.Ainsi, près de 20 millions de ménageseuropéens ont recours au logementsocial et plusieurs millions deménages sont inscrits sur les listesd’attente de ces logements, notammentdans les villes européennes oùse concentre la demande et où sedéveloppe la spéculation immobilière.Si le logement social a été à l’originede la définition des politiques modernesdu logement dans les Étatsmembres de l’Union européenne(UE), il ne relève aujourd’hui qued’une composante à part entière deces politiques publiques menées ausein de dispositifs globaux, laquelleintervient également sur le segmentprivé du marché du logement. Cetteintervention se fait, notamment,par des mesures fiscales visant àdévelopper ou améliorer l’offre delogements locatifs privés ou à favorisercertains statuts d’occupationdu logement tels que l’accession àla propriété des ménages, ainsi quepar des « revenus de transfert » affectésau logement visant à assurerla solvabilité des ménages en demande,indépendamment du typede logement qu’ils occupent.Une obligationde servicepublic pour le droitcommunautaireLes États membres sont en principelibres de définir leur propre politiquedu logement, leurs objectifs spécifiqueset les moyens de les atteindre.Cependant, l’ensemble du processusd’attribution des logements sociauxdoit désormais être appréciéau regard du droit communautaire.En effet, le logement social relèvedes dispositions du Traité instituantla Communauté européenne (article

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 200986 alinéa 2, et article 87), bien quel’UE ne dispose pas de compétencesexplicites en matière de définitionet de mise en œuvre de la politiquedu logement. Ainsi, les modalitésconcrètes de mise en œuvre de cesmoyens d’intervention (aides publiques,opérateurs spécifiques sousagrément, régulation des marchésdu logement) relèvent pleinementdes dispositions des traités, et notammentdes règles européennesde concurrence et du marché intérieur.En effet, ces règles d’applicationhorizontale 1 concernent touteactivité disposant d’un caractèreéconomique, c’est-à-dire exercéedans un marché donné – en l’occurrencele marché du logement – etfaisant l’objet d’une rémunérationou d’une contrepartie économique,y compris quand celle-ci est intégralementprise en charge par l’État entiers payant.Les services d’intérêt économiquegénéral (SIEG), sont définis commedes « activités de service marchandremplissant des missions d’intérêtgénéral et soumises de ce fait parles États membres à des obligationsspécifiques de service public » (Livrevert de la Commission européennesur les services d’intérêt général du21 mai 2003). Le logement socialfait explicitement partie desSIEG et la licéité de son subventionnementest donc soumise, à ce titre,à une série de critères spécifiques 2 .De fait, l’ensemble des instrumentsde toute politique du logement relèvedes dispositions des traités etdu contrôle de la Commission européenne(CE) et de la Cour de justicedes Communautés européennes(CJCE) qui en sont les gardiennes.Ceci concerne notamment :• les aides publiques à l’offre delogement, quelle qu’en soit lanature, directes, indirectes, fiscales,de circuit ou liées à desgaranties publiques telles queles aides au logement social, lesaides fiscales à l’investissementlocatif privé des personnes moralesou physiques, à l’exceptiondes aides personnelles ou fiscalesau logement accordées directementaux ménages pour leurusage propre. Toutes ces aidesdoivent être notifiées à la Commissionpar les États membresafin d’en contrôler leur conformitéaux règles européennes deconcurrence ;• les aides spécifiques sous laforme de taux réduits de TVA,tant au logement social qu’auxtravaux dans le parc privé, lesquellesrelèvent des dispositionsde la sixième directive TVA ;• les droits exclusifs ou les droitsspéciaux accordés à certains acteursintervenant dans le marchédu logement : ces droits spéciauxou exclusifs devant être octroyésaprès publicité préalable et dansla mesure où ils sont strictementnécessaires à l’accomplissementde la mission spécifique confiéeaux acteurs qui en bénéficientou à leur viabilité financière ;• les relations existantes entre lapuissance publique et les opérateurs,notamment en matière demandatement, de concessions,de délégation de mission de servicepublic ou de création d’opérateursspécifiques de type partenariatpublic-privé institutionnel(sociétés d’économie mixtepar exemple). L’appel d’offre estgénéralement exigé par les dispositionsdu droit communautaire,ou tout au moins, l’exigencede transparence de ces marchésou concessions. Ces dispositionsont fait l’objet de textes spécifiquesfin 2007 et contribuent àclarifier le cadre communautaireapplicable 3 .Trois typesde conceptiondu logementsocial en EuropeLa place qu’occupe le logement socialdans ces politiques varie d’unÉtat membre à l’autre en fonctionde l’héritage des politiques conduitesdans le passé, des structures etdes patrimoines existants et surtoutdes choix politiques des gouvernementssuccessifs.Typologie des conceptionsdu logement social en EuropeLes conceptions du logement socialpeuvent être classifiées d’après lesmissions qui sont confiées à ce secteur.Le tableau ci-dessous en présenteschématiquement les grandeslignes.1 Une règle communautaire d’application horizontales’entend de celles qui entrent en vigueurdirectement sans intervention législativeou réglementaire des États membres.2 Décision de la Commission européenne du 28novembre 2005 concernant l’application desdispositions de l’article 86, paragraphe 2, dutraité CE aux aides d’État sous forme de compensationsde service public octroyées à certainesentreprises chargées de la gestion de servicesd’intérêt économique général [notifiée sousle numéro C(2005) 2673] (2005/842/CE).3 Communication de la Commission européenneaccompagnant la communication intitulée « Unmarché unique pour l’Europe du XXI e siècle, lesservices d’intérêt général, y compris les servicessociaux d’intérêt général : un nouvel engagementeuropéen » du 20 novembre 2007[COM(2007) 725 final] et le document de travaildes services de la Commission.5

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Missions générales assignées au logement social dans les 27 États membresMission résiduelle (1) Mission généraliste (2) Mission universelle (3)Groupes ciblesDemande socialeDemande socialeDemande globale• ménages défavorisés• ménages défavoriséstout ménage• ménages exclus• ménages exclus• ménages à faiblesressourcesMission essentielleRépondre à l’exclusion duRépondre aux difficultésRépondre à l’accèsmarché du logement ded’accès au marchépour tous à unménages dans le besoindu logementlogement décentCaractéristiques du• forte prédominance de• prédominance de• faiblesse de l’accessionmarché du logementl’accession à la propriétél’accession à la propriétéà la propriété• faiblesse du locatif• existence d’un• existence d’un secteurprivé dérégulésecteur locatif privélocatif privé régulé• prédominance du• prédominance dusecteur privé danssecteur locatif socialle marché locatifdans le marché locatifAttribution desattribution directe par• attribution parattribution parlogements sociauxautorité publiquepropriétaire bailleurliste d’attentesur base de règleset de procédures• critères de priorité sousplafond de ressourcesPolitique tarifaire• loyers aux coûts ou• loyers plafonnés• loyers aux coûts réelsloyers en fonctionfixes ou loyers en• aides personnellesdes revenusfonction des revenusau logement• aides sociales• aides personnelles• garantie de paiementau logement (endes loyers pour lesfonction des revenus)plus défavorisésSécurité d’occupation baux à durée illimitée baux à durée illimitée baux à durée illimitéeÉtats membresBulgarieAllemagneDanemarkChypreAutrichePays-BasEspagne (locatif social)BelgiqueSuèdeEstonieEspagne (accessionGrèce mais dans unHongriesociale)contexte très spécifiqueIrlandeFinlande(accession socialeMalteFranceà la propriété)LituanieItalieLettonieLuxembourgPortugal (locatif social)PologneRoumaniePortugal (accessionRoyaume-Unisociale)SlovaquieRépublique TchèqueSlovénie6

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009du parc locatif public généraliste etle développement d’une nouvelleoffre de logements sociaux très cibléesur des groupes sociaux en diffic u l t é.Ce glissement du généralisme aurésidualisme peut aussi partiellementse produire au sein d’un Étatmembre à l’échelle de groupes delogements sociaux et de quartierspériphériques dans lesquels peuventêtre concentrés les ménagesdéfavorisés et les groupes ciblesexclus, notamment les populationsimmigrées ou issues de l’immigrationcomme en France, aux Pays-Bas ou en Suède, par exemple.3. Conception universelle dulogement social, parfois qualifiéede logement d’utilité publique, caractériséepar l’absence de ciblagesur une demande sociale donnée,et qui a pour mission de fournirun logement en direction de l’ensemblede la demande, demandesociale incluse, en complément del’offre présente sur le marché. Lavocation première est de peser surles conditions du marché en développantune zone de basse pressionen termes de prix par une politiquetarifaire de logements auxcoûts réels et non en référenceaux valeurs de marché.On ne procède pas à une sélectiondes risques caractérisant lesclients dans le processus d’allocationdes logements et on offre unesécurité d’occupation du logement,contrairement au segment privédu marché. Les obligations de servicepublic, en terme d’attribution,sont relativement souples et se traduisentpar la constitution de listesd’attente chronologiques, commeen Suède (Lujanen, 2004) ; certaineslistes d’attente pouvant intégrerdes facteurs de priorité liés à la naturedu besoin en logement, commeaux Pays-Bas, voire un quotade réservations prioritaires accordéaux collectivités locales, commeau Danemark. Par définition, cetteconception d’un secteur de référenceinduit certaines frictions avecle secteur privé, à l’exemple de laSuède et des Pays-Bas, deux Étatsmembres dans lesquels des plaintespour distorsion de concurrence ontété introduites par les investisseursprivés, tant devant les instances nationalesque communautaires.Cette conception universelle du logementsocial ne correspond pas,en effet, à la définition communautairedu service d’intérêt général dulogement social car il va bien au-delàde la satisfaction de la demandesociale. L’argumentaire développédans la lettre de mise en demeureadressée par la Commission européenneaux Pays-Bas en témoigne 5 .La conception néerlandaise corresponddavantage à un serviced’intérêt général du logement,et non du logement social, baséesur des missions universelles en directionde la demande globale delogements, et sur un objectif de régulationdu marché, même s’il n’estpas explicitement qualifié commetel par les États membres concernés.Cette conception n’interditd’ailleurs pas, non plus, un glissementpartiel vers la conception résiduelledu logement social qui peuts’opérer au sein même de certainsgroupes de logements sociaux etde quartiers, dans lesquels peuventêtre concentrés les ménagesdéfavorisés et des groupes ciblesexclus. Cette conception du logementsocial est présente en Suède,aux Pays-Bas et au Danemark, Étatsmembres partageant une structurationdu marché du logement assez5 Commission européenne, DG Concurrence,Mesure d’aide n° E 2 / 2005 : Financement decoopératives du logement – Pays-Bas. Courrieradressé en vertu de l’article 17 du règlement deprocédure concernant le secteur du logementaux Pays-Bas, 14 juillet 2005 * 0 / 55413.homogène, composée d’un faibletaux de propriétaires occupants,d’un secteur locatif privé dynamiquebien que régulé par l’État etd’un secteur locatif social d’utilitépublique très représentatif et dominantle marché locatif. Même si ellerelève d’un contexte totalement différent,la situation présente en Grèceen matière d’accession socialeà la propriété peut être égalementassociée à cette conception car ellea pour vocation de répondre auxbesoins en logement de l’ensembledes salariés du secteur privé. Lessolutions proposées par ces Étatsmembres pour se conformer auxrègles communautaires de concurrenceet à l’approche du logementsocial développée par la Commissioneuropéenne sont diverses. AuxPays-Bas, la ministre du Logementavait proposé au Parlement, justeavant de quitter le Gouvernement,d’introduire un plafond de revenuspour l’accès au logement social etde basculer ainsi dans la conceptiongénéraliste du logement social, plusconforme à la position de la Commissioneuropéenne. Le nouveau Gouvernement,récemment constitué,ne s’est pas encore prononcé sur laquestion. En Suède, par contre, oùle terme même de logement socialn’est pas usité, voire rejeté, l’hypothèseen cours d’analyse au sein dunouveau Gouvernement consisteraità maintenir la conception universelledu « logement social » tout enneutralisant l’impact du droit communautairede la concurrence par lasuppression de toute aide d’État endirection des sociétés communalesde logement et par l’assouplissementdu contrôle des loyers dans lesecteur locatif privé.Ces mesures permettraient, en effet,de garantir une égalité de traitemententre les sociétés communalesde logement et les sociétés d’investissementimmobilier sans remettreen cause les instruments de régula-8

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009tion du marché du logement et laconception universelle du « logementsocial », mais en renonçant àla qualification explicite de « serviced’intérêt économique général ».Les missions spécifi quesdu logement socialLes missions confiées au logementsocial par les États membres peuventse résumer dans la satisfactiondes besoins en logements desménages par l’accès et le maintiendans un logement décent et accessiblefinancièrement. Dans tous lesÉtats membres, une mission est assignéeau logement social et à leursopérateurs mandatés. Si les modalitésde définition diffèrent d’un Étatmembre à l’autre, allant de l’acte législatifà la convention, au contrat,cahier des charges ou délibérationdu conseil d’administration souscontrôle de l’autorité publique derattachement, leur formulation relèvede la compétence exclusive desautorités publiques au niveau nationalou fédéral, régional ou local.En effet, il revient à l’autorité publiquede définir le contenu de lamission spécifique et de charger lesopérateurs mandatés de son accomplissement.C’est le cas dans l’ensembledes États membres même sile degré de précision dans la définitionde la mission varie d’un Étatà l’autre, ainsi que les marges d’appréciationet d’initiative laissées auxopérateurs dédiés ou ponctuels.Cette mission se concrétise dansla construction de logements locatifsou en accession à la propriétévisant à accroître le niveau généralde l’offre sur le marché et plus spécifiquementle niveau de l’offre delogements accessibles. Cette missionprincipale peut être complétéepar des missions complémentairesvisant à intégrer socialement lesménages par l’emploi, la santé, laformation, à promouvoir la diversitédans l’habitat ainsi que la mixité sociale,ou à contribuer à une régulationpublique globale du marché dulogement.Au sein d’un État membre, les missionsdu logement social peuventégalement fluctuer selon la naturede l’opérateur. Ainsi, au Royaume-Uni et en Irlande, alors que le parclocatif public des communes disposaittraditionnellement d’une fonctiongénéraliste, les Housing Associations,bailleurs sociaux associatifsagréés, ont toujours disposé d’uneapproche beaucoup plus sociale deleur mission, notamment de spécialisationsur les personnes dansle besoin ou les minorités. Comptetenu de leur essor et de leur professionnalisation,cette mission spécifiquetend aujourd’hui à se diversifieralors que celle du parc locatif publicgéré par les communes tend aucontraire à se spécialiser du fait dela vente massive des logements auxlocataires les plus aisés et du développementdes problèmes sociauxà gérer au niveau local. Des formesde spécialisation et de complémentaritépeuvent exister au sein d’unmême État membre ainsi que desdynamiques d’évolution de ces missions.Dans les missions assignées au logementsocial dans les États membresdotés d’une telle politique se dégagentquelques éléments de convergence:• l’existence d’une mission spécifiqueen référence à un objectifd’intérêt général ;• la mission principale visant àaccroître l’offre de logements,laquelle s’exprime dans lesÉtats membres par la définitiond’une mission de fourniture, deconstruction, d’acquisition, d’entretien,d’offre de logements, deloger ou encore d’assurer un logement;• le ciblage sur la demande socialeexprimée dans les États membrespar les notions de personnesen difficulté sur le marché,de personnes dont les revenussont inférieurs à un plafond,de personnes dans le besoin,de personnes défavorisées ouappartenant à des groupes sociauxdéfavorisés, ou encore defamilles à revenus moyens ou declasses moyennes.On est donc bien en présence d’unservice d’intérêt général (SIG) définien référence à une mission particulièrequi se décline par un acte defourniture de logements en directiond’une demande sociale définieplus ou moins largement. Des missionsd’intérêt général, plus largesconfiées au logement social, sontégalement présentes, comme enFrance la mixité sociale et la diversitéde l’habitat ou encore la régulationdes prix des loyers dans le parcprivé en Suède.Ces missions d’intérêt général setraduisent par des obligations deservice public spécifiques selon laconception communautaire, lesquelless’imposent aux opérateursde logement social.(…)Les obligationsde service publicpropres aulogement socialLes obligations de service publicconcernent, à la fois, les caractéristiquesdes services offerts, notammentles conditions de fourniture etd’occupation des logements (critèrematériel) et les conditions de fonctionnementdes entreprises de logementsocial qui en sont chargées(critère organique).9

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Quatre critères matériels du servicepublic sont présents dans les Étatsmembres :• les obligations liées aux conditionsd’occupation des logementset de sélection de la demandeéligible ;• les obligations de nature tarifairequant à l’accessibilité financièredes logements ;• les obligations liées à la sécuritéd’occupation des logements ;• les obligations liées à la participationet à l’implication des ménagesbénéficiaires.Ces obligations peuvent être cumulativesou se concentrer sur unaspect principal comme la politiquetarifaire et l’accessibilité financière,la politique d’attribution et de sélectiondes bénéficiaires ou encorela participation des ménages et lesservices spécifiques à leur fournir.Ces obligations de service publicvarient également en fonction dustatut d’occupation du logementsocial. Enfin, ces obligations sontillimitées pour une très large majoritéd’États membres de façon àrespecter le principe de continuitédu service d’intérêt général du logementsocial qui s’applique ici auxconditions effectives d’occupationdu logement. Il convient cependantde noter la pratique d’obligationsde service public limitées dans letemps, notamment en Allemagneet en République Tchèque (Donner,2005), dans le cadre d’un conventionnementtemporaire des logementssociaux au terme duquel lesobligations de service public cessentet les conditions d’occupation dulogement pour le bénéficiaire retombentdans le droit commun dusecteur privé.Les obligations matériellesde service public relativesà la sélection de lademande socialeSelon la Commission européenne,le service d’intérêt général du logementsocial présente un caractèresocial, et à ce titre … « la définitiondes activités (…) doit donc conserverun lien direct avec les ménagessocialement défavorisés et non pasuniquement avec la valeur maximumdes logements » 6 .Cette approche communautaire dulogement social sous le prisme desrègles de concurrence place doncles conditions de sélection des bénéficiairesau cœur des obligationsde service public du logement social,notamment dans la définitiondu lien direct avec les ménages socialementdéfavorisés et par conséquentde « l’erreur manifeste dansla qualification de service d’intérêtgénéral » 7 du logement social. Lesconditions d’accessibilité financièredes logements sociaux, notammentpar plafonnement de leur valeur oude leur prix, sont également prisesen considération par la Commissioneuropéenne mais ne suffisent pasà qualifier un logement social entant que service d’intérêt général.L’existence d’obligations de servicepublic en matière de sélection dela demande sociale et de conditionsd’attribution effective des logementssociaux à leurs occupantssemble donc incontournable pourle droit communautaire.(…)6 Lettre de la Commission au Gouvernementhollandais sur l’abus manifeste de qualificationdu SIEG de logement social, points 34 et 45 :Courrier adressé en vertu de l’article 17 du règlementde procédure concernant le secteurdu logement aux Pays-Bas : Mesure d’aide n°E 2 / 2005 (Ex – NN 93 / 02) – Financementde coopératives du logement – Pays-Bas, référence: 14/07/2005 * 0 / 55413, COMP H1FSP /lc (2005), A / 30854 D / 1001.7 I b i d. point 30.Les critères d’inscriptionLes critères d’inscription représententle premier niveau de sélectionqui renvoie aux conditions légalesd’accès au logement social et auxconditions d’inscription sur les listesd’attente, définies soit au niveau national,régional ou local. Plus les systèmesd’attribution sont centralisésou uniformisés à l’échelle d’un Étatmembre, plus les critères d’inscriptionprennent de l’importance car ilsconstituent les principaux élémentsobjectifs de filtrage appliqués auniveau local par les opérateurs quien ont la responsabilité, à savoir, lescommunes ou les régions, commec’est le cas en Allemagne, en Belgique,au Luxembourg, en Italie eten France. Ces critères d’inscriptionsont constitués généralement par :• le statut d’occupation du demandeur(locataire ou logé gratuit);• le niveau de revenus des candidats(plafonds de revenus enBelgique, Allemagne, France,Italie et Luxembourg) ;• la domiciliation (inscription auregistre communal en Belgiqueet Allemagne, lien professionnelou résidentiel avec la communeen Italie, trois ans minimum derésidence au Luxembourg).(…)De façon générale, plus la dimensionlocale des politiques de logementsocial est importante, plus lescritères de priorités sont déterminants.Les critères d’inscription sontainsi soit inexistants soit centrés surla nature et la permanence du lienentre le demandeur et la communedans laquelle il a fait la démarched’inscription. C’est le cas notammentau Danemark, en Irlande, auxPays-Bas, au Royaume-Uni et enSuède où peu de critères d’inscriptionsont définis si ce n’est le critère10

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009de domiciliation et de lien avec lacommune.Les critères de prioritéLes critères de priorité visent doncà établir l’ordre d’attribution deslogements aux différents candidatsayant passé le premier filtre de l’inscriptionquand il existe. Ces critèresgarantissent que la demande desménages disposant des niveauxde besoins les plus importants soittraitée en priorité, à l’opposé dusystème de sélection des risques,dans le segment privé du marchédu logement social, qui exclut prioritairementles ménages à faiblesressources et/ou à comportements« sociaux » présumés. Différentssystèmes de priorité coexistent, lesplus classiques étant la liste d’attenteoù les candidats sont systématiquementclassés au mieux, parordre de priorité (système de pointsaux Pays-Bas, au Royaume-Uni, enIrlande et en Allemagne), sinon parordre chronologique (le Danemark,la Région flamande en Belgique,la Suède, la Finlande) avec possibilitéd’attribution communale directepour les cas les plus urgents de relogement.Les systèmes de réservationet d’attribution directe, assurésprincipalement par les communes,sont présents en Allemagne (100 %des logements sociaux conventionnés),en France (20 %), au Danemark(25 %), au Royaume-Uni (de 50 %minimum à 100 % dans le cadred’une convention avec le bailleursocial agréé), en Italie (15 %), auxPays-Bas et en Suède (variable) etexceptionnellement par les régions(l’Italie) ou par les représentantslocaux de l’État central (la France,l’Italie uniquement en cas de dangerpour l’ordre public).Dans ces États membres, il n’existedonc pas de plafonds de ressourcesmais des critères objectifs de prioritémis en œuvre par des systèmestransparents de liste d’attente uniqueconstituée sur base de points/priorité, et des critères de convenancedéfinis localement visant à optimaliserl’affectation du logementsocial, en termes de service renduet de niveau de loyer, aux caractéristiquesdu ménage bénéficiaire.Ainsi, bien que le périmètre potentielde la demande sociale couvrel’ensemble des ménages sur un territoiredonné, le périmètre effectifde la demande sociale reste dansce système, entièrement dépendantde la taille de la liste d’attente et del’importance relative des ménagesen tête de liste en terme de pointspriorité. Dans les zones tendues àfaible mobilité dans le parc social,ce périmètre de la demande socialesera effectivement limité aux personnesles plus défavorisées alorsque dans les zones moins tenduesdu même État membre, le périmètreeffectif de la demande socialesera plus large.Le classement par liste d’attenteCe classement par liste d’attentecommune, multiple, et/ou parsous-listes thématiques est en généralla technique utilisée afin derépondre aux objectifs de prioritéet d’urgence et aux exigences delisibilité et de transparence des attributions.Dans tous les pays étudiés,exception faite du Danemark, dela Suède et de la Région flamandeen Belgique (classement par ordrechronologique avec droit communald’attribution directe), le classements’opère selon un système depoints prenant en compte les différentscritères de priorité retenus.Les principaux critères de prioritésont les conditions de logement ducandidat et/ou l’appartenance à desgroupes cibles. A chaque caractéristiquede la situation du demandeurest affecté un nombre de points.L’attribution s’opère « automatiquement» au profit du candidat ayantle plus grand nombre de points ouà l’un des deux ou trois candidatsen tête de la liste d’attente. Sontprises en considération les conditionsde logement au moment de lademande, à savoir, l’insalubrité dulogement, son niveau d’inconfort etde manque d’équipement, sa taillerelativement à celle du ménage,son adéquation à des besoins spécifiques(personnes âgées ou handicapées),les situations de cohabitationforcée, etc. ( Italie, Allemagne,Luxembourg, Belgique [ Bruxelles,Wallonie ], Pays-Bas ). D’autres Étatsmembres privilégient les groupescibles tels les sans-abri, les nomades,les personnes dépendantesmédicalement... (Irlande, Royaume-Uni). Si ce système de classementpar points permet de répondre àun souci d’équité, d’efficacité et detransparence, il limite fortement lesmarges de manœuvre et l’exercicedes politiques de peuplement. C’estla raison pour laquelle des « soupapes» ou autres « portes de sortie »ont été instaurées. En Allemagneet au Luxembourg, le bailleur disposede la possibilité de choisirun candidat parmi trois candidatsprésentés. En Belgique (Régionswallonne et bruxelloise) des dérogationsdéfinies ont été prévues etdes sous-listes d’attente organisées.En Région wallonne, deux tiers deslogements sont attribués automatiquementpar liste d’attente informatisée(liste prioritaire) et un tiersau cas par cas (revenus moyens). Cetiers peut être majoré par dérogationexpresse en cas de déséquilibresocial du peuplement. Un systèmeanalogue d’attribution automatiqueexiste en Région bruxelloise auquelest associé un régime d’attributiondérogatoire, soit pour accélérer lesprocédures d’attribution d’urgence(relogement, expulsion), soit pourmettre en œuvre un rééquilibragesocial des quartiers. En Région flamande,au Danemark et en Suède,11

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009l’attribution s’opère selon l’ordrechronologique d’inscription sur laliste d’attente sans véritable systèmedérogatoire. On retrouve ce systèmeen Italie, mais selon un classementpar ordre de priorité.On observe le développement desystèmes de liste d’attente communeétablie au niveau local en Irlande,au Royaume-Uni, aux Pays-Baset en Allemagne, généralisation dusystème des conférences communalesinitialement créées à Brême etpermettant de répartir la demandesociale prioritaire sur l’ensemble duparc locatif social de la communeet non pas de la concentrer sur unquartier particulier ou sur une entreprisede logement social.Le système de réservationIl constitue la seconde méthode desélection des candidats, à côté del’attribution par liste d’attente. Lestaux de réservation varient d’un paysà l’autre. La diversité des situationsobservées nécessite de clarifier leconcept de réservation. On retiendraici comme définition cadre, lapossibilité dont dispose le réservataire,soit d’attribuer le logement directementselon ses propres critèresde priorité mais dans le respect descritères d’inscription, soit de « nominer» des candidats en les insérantdans les listes d’attente existantesquand celles-ci sont gérées par uneentreprise de logement social. Dansce cas, les critères de priorité nesont pas dérogatoires. Cette définitionpermet d’identifier trois typesde réservataires : les Pouvoirs publics(principalement les communesmais aussi les régions, voire mêmel’État dans les États membres centralisés); les commissions d’attributionindépendantes ; les entrepriseset associations.Le système de réservation est en généralcontrôlé par un acteur uniquequi est la commune avec l’objectifprincipal de garantir et d’accélérerl’accès au logement social pour lesgroupes cibles et les cas d’urgence(sans-abri, ménages en difficulté,personnes à faibles ressources) dansle cadre de l’action communale entreprisedans le domaine social et del’obligation qui leur est faite par laloi d’offrir un logement aux ménagesqui en sont exclus (l’Allemagne,le Danemark, l’Irlande, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suède, la Francedepuis 2008 ).D’autres systèmes de réservationsont conçus dans une optique différenteconsistant à offrir un droitde réservation à différents acteursen contrepartie de leur apportau financement du logement (enFrance : État, communes, entreprises)ou compte tenu de leur niveaude compétence respectif (en Italie :État, régions, communes). L’utilisationdes droits de réservation par lesréservataires répond à des logiquesdifférentes et conduit à la constitutionde filières d’attribution spécifiquesoù chaque réservataire peutattribuer ou présenter son quota delogements selon ses propres règlesde classement et de sélection, enl’absence de critères de priorité définislégalement.Les critères de convenanceCe troisième type de critère vise àgarantir une affectation optimaledes logements sociaux vacants ouneufs à la demande sociale. Il s’agitde s’assurer que les caractéristiquesdu logement correspondentau mieux au besoin du demandeur.Ces critères relèvent de donnéesnormatives (nombre minimum etmaximum de m² par personne) etpositives (affecter les logementsaux loyers les plus faibles aux candidatsdisposant de faibles revenus,taux d’effort maximum et de restepour vivre, effectif après la dépenselogement, capacité d’insertion dudemandeur…).Ces critères de convenance présententsouvent une dimension qualitativeet sont définis et appliquésau niveau local. Ainsi, le revenu effectifdu ménage peut in fine êtrepris en considération au niveau descritères locaux de convenance alorsqu’il ne figure pas dans les critèresnationaux d’inscription, comme auxPays-Bas.Par ailleurs, même si des revenusmaxima sont définis au niveau descritères d’inscription, l’attributiondu logement s’effectuera en fonctionde ratio entre le revenu effectifdu demandeur et le niveau desloyers (Luxembourg). L’importancecroissante accordée à ces critères deconvenance, notamment aux Pays-Bas (permis d’habiter et attributionpar petites annonces personnaliséeslogement par logement), au Luxembourg,au Danemark, en Allemagne(bon d’accès au logement identifiantavec précision le type de logementauquel le demandeur peut postulerauprès des différents bailleurs), reflète:• l’évolution des pratiques d’attributionqui sont passées d’unelogique de qualité du servicerendu et de critères générauxd’inscription à une attributionpersonnalisée par nature etpriorité des besoins à satisfaire.L’attribution par liste d’attenteindividualisée par logement auxPays-Bas en est l’une des manifestationsla plus aboutie ;• l’impuissance du bailleur à maîtriserce niveau d’adéquation dansle temps en raison de l’existencede baux à durée indéterminée,de la garantie du maintien dansles lieux, et de la faible mobilitédes locataires ou des processusd’échange des logements entrebénéficiaires. Toutefois, cette12

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009(…)impuissance peut être partiellementcompensée par la miseen œuvre de correctifs tels queles « surloyers » en France et la« taxe à l’occupation indue » enAllemagne, ou des pratiquesplus coercitives telles que lataxation des m² excédentairesquand le ménage en sous-occupationrefuse le relogement,ou encore, l’introduction dans lebail d’une clause de relogementobligatoire en cas de sous-occupationdu logement, comme auLuxembourg.Un processus complexeet une forte implicationdes autorités localesDes principales évolutions observéesen matière d’obligations liées à lasélection de la demande sociale et àl’attribution effective des logementssociaux, nous retiendrons une tendancegénérale au resserrementdes conditions d’attribution dans lesens du renforcement de la missionsociale des organismes à vocationgénéraliste. Cela est observé auDanemark et en Suède où la pressiondes communes s’intensifie, enBelgique suite à la publication durapport général de la Fondation RoiBaudouin sur la pauvreté publié en1994, et en Allemagne dans le cadrede la réforme de la deuxième loisur la construction et sur le postulatde remise en cause de l’objet socialdu logement conventionné. Corrélativementà cette évolution, le tauxde réservation communale tend às’étendre à une part croissante duparc social, principalement sous unmode de conventionnement localentre la commune et l’entreprise delogement social.Le souci de lisibilité et de transparencedes politiques locales d’attributionaccompagne ces évolutionstant du point de vue du demandeurque des Pouvoirs publics. Constatest fait d’une dimension éminemmentlocale des attributions et lerôle croissant joué par les communesdans le cadre des conventionnementset de la contractualisationavec les entreprises de logementsocial. L’État est de moins en moinsprésent dans les procédures, si cen’est dans la définition des critèresd’inscription quand ils existentet délègue au niveau local, dans lecadre de la décentralisation, la définitionet le contrôle des critèresde priorité et de convenance. Cesderniers sont modulés en fonctiondes situations des marchés locauxdu logement. Les attributions sontainsi territorialisées, à savoir, le développementde pratiques et de politiquesd’attribution conçues globalementau sein du territoire communal.Cela s’illustre notamment par ledéveloppement de listes d’attentecommunes, de gestion des attributionsentre plusieurs entreprises delogement social (Allemagne), ou dupermis d’habiter aux Pays-Bas.(…)Cette analyse détaillée des obligationsen matière de sélection dela demande sociale (critères d’inscription)et d’attribution effectivedes logements sociaux (critères depriorité et de convenance) montreà la fois la complexité du processuset la forte implication des autoritéslocales compétentes en matière delogement social. Cette analyse démontreque c’est bien l’ensembledu processus d’attribution des logementssociaux qui doit être appréciéau regard de l’exigence communautairede lien direct avec la demandesociale et non pas seulement lepérimètre théorique d’éligibilité découlantdes seuls critères d’inscriptionquand ils existent.Laurent GHEKIÈRE, économiste,Représentant de l’Union sociale pourl’Habitat auprès de l’Union européenne13

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Références bibliographiquesBoelhouwer P., Heijden H.,1992, Housing Systems in Europe: Part 1: A comprehensive study ofhousing policy, Delft, Deft University Press.Comité européen de liaison de l’habitat social (CECODHAS), 2006, Etude sur les Services sociaux d’intérêtgénéral dans l’UE : Chapitre sur le logement social. Contribution de l’Observatoire Européen du LogementSocial à un projet financé par l’UE pour la DG Emploi, Affaires sociales et Egalité des chances, Bruxelles.CECODHAS, 2007a, Gestion du parc locatif social en Europe : expériences et approches novatrices,Observatoire Européen du Logement Social, Bruxelles, juillet.CECODHAS, 2007b, L’avenir du logement social dans l’UE, Observatoire Européen du Logement Social,Bruxelles, mai.Council of Europe, 2002, Policy Guidelines on Access to Housing for Disadvantaged Categories of Persons,group of specialists on access to housing, CS-LO (2001) 31, ECSLO2001.31.Doling J., 1997, Comparative Housing Policy : Government and Housing in Advanced IndustrialisedCountries, New York, St. Martin’s Press, Inc.Donner C., 2000, Housing Policies in the European Union - Theory and Practice, Vienne, publicationde l’auteur.Donner C., 2005, Housing Policies in Central Eastern Europe : Czech Republic / Hungary / Poland /Slovenia / Slovakia, Vienne, publication de l’auteur.European Union, 2003, Housing Statistics in the European Union, 2002. International Centre for Researchand Information on the Public and Cooperative Economy, Liège, University of Liège.Guerrand R.-H., 1992, Une Europe en construction : deux siècles d’habitat social en Europe, Paris,La Découverte.Hegedüs J., Mayo S., Tosics I., 1996, Transition of the Housing Sector in the East Central European Countries,Review of Urban & Regional Development Studies, n° 8 : 101-136.van der Heijden H., 2002, Social Rented Housing in Western Europe : Developments and Expectations,Urban Studies, vol.39, n°2 : 327-340.Lujanen M., 2004, Housing and housing policy in the Nordic Countries, Nordic Council of Ministers.Priemus H., Dieleman F-M., 1997, Social rented housing : recent changes in Western Europe : introduction,Housing Studies, vol. 12, n° 4 : 421-425.Tsenkova S., 2003, Housing Policy Matters : The Reform Path in Central and Eastern Europe : PolicyConvergence ? in Tsenkova S. and Lowe S (eds) Housing Change in Central and Eastern Europe :Integration or Fragmentation, Aldershot, Ashgate Publishing Limited : 193-205.14

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ Réflexions sur les évolutions dulogement social en Europe (1999-2009)C’est une évidence : les contextes etles formes de l’intervention publiqueen matière de logement social diffèrentfortement selon les pays.Nombre d’événements, propres auxpassés nationaux, jalonnent l’actiondes personnes privées et des pouvoirspublics européens depuis deuxsiècles. Cette singularité se traduitdans les constructions des systèmes: la politique du logement social,c’est-à-dire l’habitation notammentà caractère social dont la fournitureest facilitée par l’interventionde la puissance publique, son modede financement ainsi que la gestiondes logements sociaux portent lamarque des cultures nationales,voire locales. Néanmoins, force estde constater que les politiques delogement social sont sujettes à desévolutions pour le moins similairesdepuis quelques décennies.La présente contribution a ainsipour ambition de mettre en lumièrel’ensemble des évolutions enregistréesdans le domaine du logementsocial en Europe depuis dix années.Son point de départ est donc fixéà l’année 1999. Cette année-làconsacra dans la majorité des paysdu continent l’apogée des gouvernementssociaux-démocrates seréclamant d’une gauche nouvelle,souhaitant concilier la dimensionlibérale de l’économie de marchéavec une certaine permanence del’intervention sociale : Lionel Jospinen France (1997-2002), Tony Blair enGrande-Bretagne (1997-2007), GerhardSchröder en Allemagne (1997-2005). En France, Martine Aubry, laministre de l’Emploi et de la Solidaritévient de faire adopter la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 « contre lesexclusions », qui consacre le rôle desassociations de défense des personnesen situation d’exclusion par lelogement et prévoit nombre de mesuresen matière de maintien dansle logement. En Grande-Bretagne,le ministère des Affaires galloises(« The Welsh Office ») est provisoirementen charge du logement en cequi concerne le pays de Galles. EnAllemagne, le nouveau GouvernementSPD entame la mise en œuvrede l’opération « Ville sociale », afind’adopter une démarche globale enmatière de politiques urbaines : participationde l’ensemble des acteursinstitutionnels et privés, etc… ; cetteinitiative entreprise conjointementpar l’État fédéral, les Länder et lescommunes est conçue pour stabiliserles quartiers qui connaissent undéclin en raison de problèmes sociaux,économiques et d’aménagementurbain. Il nous semble que cesquelques mesures donnent le « la »symbolique aux évolutions à venirau cours de la décennie suivante.Nous tenterons, dès lors, de dégagerles grandes lignes desdites évolutions,en distinguant simplementl’intervention (I) des fonctions (II).I. L’interventionLa physionomie de l’interventiondemeure quasiment inchangéedepuis 1999, en dépit de quelquesréformes enregistrées ici ou là :l’implication publique n’est pas enrecul, elle est permanente; les modesde gestion n’ont pas non plusété bouleversés, ils connaissent unecertaine continuité.1. La permanence del’implication publiqueLes écrits des spécialistes du logementdes années 1980 et 1990,lesquels prédisaient la fin de ce pande l’action publique, étaient vraisemblablementtrop alarmistes. Eneffet, les années 1999-2009 sontcaractérisées par une permanencepublique dans le domaine du logementsocial. Cette permanencedemeure légitimée par l’importancede ce secteur au niveau économique,social, voire familial. En France,des statistiques préoccupantes sesuccèdent à un rythme régulier 1 . Demême, le logement social apparaîtrégulièrement dans la plupart desdiscours politiques, pour toute sortede scrutin (par exemple, les électionsrégionales alors que la régionne détient que peu de compétenceen matière de logement en France),tous bords confondus, comme unepriorité. Le récent Rapport de laCommission pour la libéralisationde la croissance française, dit « RapportAttali », a préconisé en 20081 L’Institut national de la statistique et desétudes économiques (INSEE) estimait il y apeu qu’il faudrait bâtir 320.000 logementssupplémentaires par an pour résorber la criseactuelle.15

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009l’accroissement de l’offre et de laqualité du logement social (commeAmbition n° 2 !). La demande del’ensemble des électeurs européensest assez forte en matière d’habitatsocial, mais aussi de cadre de vie, degestion urbaine, d’environnementet de sécurité. Pour ces raisons, lespouvoirs publics ont compris qu’ilsdevaient maintenir leur capacitéd’intervention dans ce domaine,situé au carrefour de ces politiquespubliques.En témoigne tout d’abord une juridisationcroissante du logement socialeuropéen. En France, nul douteque le droit du logement social,apparu à la faveur des premièresgrandes lois votées sous l’ère Mitterrand2 , tend à devenir une branchejuridique à part entière, situéeentre le droit de l’action sociale etcelui de la construction et de l’urbanisme.Nombre d’éléments propresau monde des HLM ont été saisispar le droit ces dernières années 3 .En Belgique, la fin des années 1990a également constitué le momentde la codification du droit du logement: adoption en 1997 et 1998des codes wallon et flamand du logement4 . De plus, le droit au logement,connu des Belges et des Françaisdepuis les décennies précédentes,s’est affermi ailleurs en Europe,tant par de nouvelles proclamations2 Loi n° 82-526 du 22 juin 1982 « relative auxdroits et obligations des locataires et desbailleurs », dite « Quilliot » ; loi n° 89-462 du6 juillet 1989 « tendant à améliorer les rapportslocatifs », dite « Mermaz ».3 Ainsi, le traditionnel métier de gardien estdevenu un cadre d’emploi de la fonction publique,suite à la publication des décrets n°99-391 du 19 mai 1999 « portant statut particulierdu cadre d’emplois des gardiens territoriauxd’immeuble » et celui n° 99-394 du19 mai 1999 « fixant les conditions d’accèset les modalités d’organisation des concourspour le recrutement des gardiens territoriauxd’immeuble ».4 Code flamand du logement adopté par décretle 15 juillet 1997 ; Code wallon du logementen date du 29 octobre 1998.constitutionnelles à l’Est, à l’Ouestet au Nord, que par l’adoption denouveaux textes législatifs. Citonsl’article 19, alinéa 4 de la Constitutionfinlandaise du 1 er mars 2000, etles articles 41, alinéa 1 er , 108 et 109de la Constitution de la Confédérationhelvétique, telle que révisée le18 avril 1999. En Belgique, le décretdu 20 juillet 2005 « modifiant leCode wallon du logement » est sanséquivoque sur ce point, puisque l’article2 §1 er dudit code dispose : « LaRégion et les autres autorités publiques,chacune dans le cadre de leurscompétences, mettent en œuvre ledroit à un logement décent en tantque lieu de vie, d’émancipation etd’épanouissement des individus etdes familles ».Par suite, la capacité d’impulsiondes pouvoirs publics, en premierlieu l’État, demeure importante.Cette implication est tout d’abord,et bien entendu, financière. A cetitre, et sans trop rentrer dans lesdétails, nombre de nouveaux programmesse sont succédé un peupartout au long de la décennie 5 . Cemaintien de l’implication financièredes États est également observé àl’Est du Continent 6 .5 En Espagne, un nouveau plan de logement aété adopté en 1999 : il maintient le dispositiffinancier des plans précédents en y ajoutantde nouvelles formes d’assistance pour certainsgroupes cibles (personnes de moins detrente ans, handicapés, etc…). Au Danemarkla même année, 96 millions de couronnesont été consacrés aux politiques urbaines et585 à la lutte contre l’exclusion à compter de1999. De même en Islande, un nouveau fondsa été institué en janvier 1999 afin de financerles prêts au logement. En Finlande, toujoursla même année, le nouveau Gouvernementsocial-démocrate de Paavo Lipponen a comportéun ensemble de mesures en matière delogement social. Ce texte recommande unestabilité, une fonctionnalité du Marché duLogement ainsi que la fourniture d’un logementpour chaque citoyen ; les prêts publicsau logement (« Arava ») ainsi que les prêts àintérêt, vont être augmentés.6 En Slovénie, un Programme national du logementa ainsi prévu la réalisation avant 2010de 10.000 nouvelles habitations, dont uneL’implication de l’État dans le domainede l’habitat social peut égalementse traduire par des mesuresde coercition, parfois en directiondes collectivités locales. A ce titre,l’article 55 de la loi n° 2000-1208du 13 décembre 2000 « relative àla solidarité et au renouvellementurbains » est plus qu’emblématiquedu fait qu’en France, l’État demeurele garant de la mise en œuvre de lapolitique sociale de l’habitat. Leditarticle permet au préfet de sanctionnerfinancièrement les communesd’une certaine taille qui nepossèdent pas sur leur territoire aumoins 20 % de logements considéréscomme sociaux. Les débatsrelatifs à cette mesure d’urbanismeélaborée par le Gouvernement deLionel Jospin ont été, et sont encore,d’une véhémence assez inhabituelleen la matière, nombre d’éluslocaux ne voulant pas payer en casde défaillance, et a fait resurgir uncertain clivage entre conceptionsdextristes et sinistristes de la politiquesociale du logement. L’actuelGouvernement de François Fillonn’a pas envisagé la suppression dece dispositif.2. La continuité desmodes de gestionAprès deux décennies d’intensesmutations, symbolisées un peu partoutpar la décentralisation de la politiquedu logement social ainsi quepar une mise au pas des organismesgestionnaires (cas britannique,mais aussi néerlandais et italien), lesannées 1999-2009 marquent unecontinuité dans les modes de gestion.En effet, peu de changementspartie doit être affectée au secteur locatifsocial ; de même, la Bulgarie s’est dotée en2004 d’un plan triennal pour soutenir sanouvelle politique du logement en vue detenter d’enrayer la détérioration du parc existantet de stimuler la création de nouveauxlogements.16

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009notables dans ce domaine sont àsignaler.En France, ladite période a notammentmarqué l’émergence d’uncinquième niveau de responsabilitéen matière d’habitat (après l’État, laRégion, le Département et la Commune): celui de l’intercommunalité.La loi n° 99-533 du 25 juin 1999d’orientation pour l’aménagementet le développement durable du territoire(dite « loi Voynet ») et portantmodification de la loi n° 95-115 du4 février 1995 « d’orientation pourl’aménagement et le développementdu territoire », consacre le rôledes établissements publics de coopérationintercommunale (EPCI) enmatière de politique locale de l’habitatet s’appuie sur la notion nouvellede « bassin d’habitat ». Ils peuventêtre la collectivité-mère d’unorganisme public d’HLM (commepar exemple à Argenteuil-Bezons,en Île-de-France).Un instrument tend également à segénéraliser : le contrat. En effet, lesconventions de coopération entrepersonnes publiques, mais aussi entrepersonnes publiques et privéesse sont multipliées au cours de ladécennie passée. Cette tendanceest notamment illustrée en Walloniepar l’institution en 2005 de contratsd’objectifs de cinq ans entre la Sociétéwallonne du logement (SWL)et les sociétés de logement de servicepublic (SLSP) 7 . En Finlande également,le Plan de 1999 précité prévoitpour son exécution la coopérationentre l’État et les municipalités parle biais de contrats. La contractualisationdes objectifs et des moyensest, à n’en point douter, promise àun avenir encourageant dans la plupartdes politiques publiques européennes.En France, cette évolutionn’a pas échappé à l’œil de la CommissionAttali, laquelle a préconisé7 Article 162 (Section 2bis) du Code wallon dulogement.la fixation de contrats d’objectifset d’évaluation opposables aux organismesd’HLM 8 : un dispositif estactuellement examiné par l’Assembléenationale, dans le cadre de laloi « Boutin » dont le projet a étéadopté le 19 février 2009 par le Parlementet votée le 25 mars 2009.Peu de changements récents, comparablesde par leur ampleur à ceuxobservés dans les années 1980,sont à signaler en matière de statutsdes opérateurs. D’ailleurs, les ratioentre organismes de droit public etde droit privé à but non lucratif sontsensiblement les mêmes qu’il y adix ans. Nulle politique massive deprivatisation ou de renationalisationn’est non plus constatée sur le continent.Quelques changements destatuts sont toutefois à signaler. EnBelgique, l’arrêté du Gouvernementde la Région wallonne du 17 janvier2002 « portant approbation des statutsmodifiés de la Société wallonnedu Logement et fixant son capitalminimum » est venu procéder àcertaines réformes de l’organisationet des fonctions de la structure degestion du logement social wallon.En France, la décennie passée auraété marquée par la suppression desoffices publics d’HLM (OPHLM),établissements publics à caractèreadministratif institués par la loiBonnevay du 23 décembre 1912, etleur fusion avec les offices publicsd’aménagement et de construction(OPAC) afin de constituer la catégorienouvelle des offices publics del’habitat (OPH), établissements publicsà caractère industriel et commercialétablis par l’ordonnance n°2007-137 du 1 er février 2007 « relativeaux offices publics de l’habitat ».Cette fusion était devenue inéluctablepuisqu’un nombre conséquentd’OPHLM s’était mué en OPAC aufil des ans. La nature d’EPIC (Etablissementpublic à caractère industrielet commercial) propre aux OPAC8 Décisions 287, 288, 291 et 292.et aux nouveaux OPH permet de« desserrer » les contraintes et rigiditéscaractéristiques des OPHLM :leur originalité réside en un empruntaux techniques commerciales(comptabilité privée, statut mixtedes agents, possibilité de créer desfiliales, de détenir des parts de sociétésde droit commercial, etc…) 9 .On signalera également la disparitiondu sigle traditionnel « Sociétéanonyme HLM » (SAHLM) au profitde celui d’« Entreprise sociale pourl’habitat » (ESH). De même, l’Unionnationale des fédérations d’organismesHLM (UNFOHLM) a été rebaptisée« Union sociale pour l’habitat» en octobre 2002. Au Portugalenfin, le décret-loi 502/99 du 19novembre 1999 est venu réformerpartiellement le statut juridique descoopératives d’habitation, le principaloutil de la politique du logementlà-bas.Par ailleurs, les années récentesn’ont guère remis en cause l’équilibreentre logement social locatif etaccession à la propriété, une dominationde la propriété privée étaità ce titre évoquée (et crainte) parde nombreux auteurs des années1980. De nouvelles politiques onttoutefois été adoptées dans ce domaine.On signalera, pour ce qui estdu cas français, les « maisons à centmille euros » instituées en 2005 parJean-Louis Borloo alors ministre del’Emploi, de la Cohésion sociale etdu Logement 10 . Les années 1999-9 Y. Jegouzo (Dir .), L’émergence d’une missionde service public local de l’habitat , Etudespour l’habitat, 1995, p. 77.10 Ce dispositif est destiné aux ménages les plusmodestes, afin de leur permettre de devenirpropriétaires d’un pavillon qui respecte certainesnormes de qualité. Les foyers désirantbénéficier d’une « maison à cent mille euros »doivent respecter des critères de revenus,plafonnés selon la localisation de la maisonet la composition de la famille (les critèresd’accession sont fixés par les municipalités),un choix pouvant être effectué entre troisrégimes de financement. Il semblerait néanmoinsque cette innovation n’ait pas encoreconnu d’engouement populaire.17

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 20092009 n’ont pas été marquées pardes politiques de privatisation duparc locatif social sur le modèle dela loi thatchérienne sur le Logementde 1980. On constatera simplement,toujours en ce qui concernele cas français, traditionnellementréfractaire à ce genre de mesures,que la loi n° 2006-872 du 13 juillet2006 « portant engagement nationalpour le logement », dite « ENL »,prévoit la possibilité de vendre leslogements sociaux avec une décotepouvant aller jusqu’à 35 % de la valeurdu logement telle que déterminéepar le Service des domaines : demême, le Rapport Attali préconiseune politique de vente des logementsHLM à leurs occupants 11 .Le logement social des années1999-2009 demeure au centre desinterventions menées dans le cadredes politiques de la ville, apparuesà la fin des années 1980 dans denombreux pays d’Europe. Il continued’en constituer l’objet privilégiéainsi que l’acteur principal.En Belgique, en Région wallonneparticulièrement, de nouveaux Programmespluriannuels de rénovationdes logements sociaux wallonssont signés en 1999. En France, leterme « renouvellement urbain » estapparu ces dernières années dansles discours et les textes afin de lesdésigner. Ces nouvelles politiquesurbaines se caractérisent par l’implicationdes bailleurs sociaux maisaussi des habitants eux-mêmes.L’émergence des politiques de rénovationurbaine s’inscrit, en tous cas,dans une approche nouvelle de laquestion des villes. L’adaptation desmodes de gestion fait ainsi émergerune « nouvelle culture urbaine » 12dans les pays d’Europe occidentaledepuis plus d’une vingtaine d’an-11 Décisions 184 et 185.12 F. Tomas, « Projets urbains et projets de ville :la nouvelle culture urbaine a vingt ans », Lesannales de la Recherche Urbaine, n° 68-69,1995, p. 134.nées. On notera, pour finir, que certainesévolutions des nouvelles politiquesurbaines dépassent les cadresnationaux : en témoigne l’adoption,le 3 juillet 2000, d’une charte franco-allemandesur les politiques dela ville.II. Les fonctionsUne tendance observée à compterde la fin des années 1980 s’est poursuivie: les fonctions des opérateurssont de plus en plus caractériséespar un élargissement des publics visés(1), ainsi que par une diversificationdes missions assignées (2).1. L’élargissementdes publics visésLes années 1999-2009 ont en troisièmechef confirmé une tendancelourde amorcée au cours de la décennieprécédente : le logementsocial ne s’adresse plus uniquementaux ménages modestes européens,mais à tout un ensemble de publicsjuridiquement ciblés. Cette tendanceest presque partout perceptible,y compris à l’Est du Continent : lapolitique slovaque du logement,par exemple, s’effectue sous formed’aides octroyées de manière sélectiveafin de favoriser la constructionde logements accessibles à des ménagesqui relèvent de différentescatégories de revenus 13 .La période récente a tout d’abordconfirmé l’émergence d’une politiquedu logement « très social » 14 unpeu partout en Europe. En Grande-Bretagne, par exemple, le réajustementde la politique sociale du lo-13 C. Van Vaerenbergh, « Aperçu du logementsocial en Europe centrale et de l’Est », SLRB-Info, n° 46, avril-mai-juin 2006. p. 19.14 Voir : R. Ballain, E. Maurel, préface de L.Besson, Le logement très social : extensionou fragilisation du droit au logement ?,L’Aube recherches, collection Société et territoire,Paris, 2002, 221 p.gement, entrepris par ses prédécesseursconservateurs, semble avoirété ralenti par le Gouvernementde Tony Blair : ce changement estdû aux réflexions qui insistent surl’existence d’une classe d’exclus caractériséepar la forte présence demères adolescentes célibataires, dechômeurs de longue durée ou derésidents de cités où règne la criminalité15 . Une des premières mesuresdu Gouvernement désigné le 1 ermai 1997 fut d’ailleurs de mettre enplace une Unité sociale d’exclusion,« Social Exclusion Unit » (SEU), ausein du cabinet du Premier ministre,et supervisée par ses soins.Les années 1999-2000 ont aussi étécelles de la consécration du principede non-discrimination, notammentethnique, à l’accès au logementsocial. La lutte contre les discriminationsest en premier lieu priseen compte Ex lege. Par le droit. Leprincipe de prohibition des comportementsdiscriminatoires s’est en effetaffermi dans nombre de corpusconstitutionnels, de législations etde réglementations depuis une quarantained’années. Deux groupes depays sont identifiables en Europe :ceux qui ont pris en compte demanière précoce la question de lalutte contre les discriminations, notammentdans l’habitat social (années1970) et qui ont élaboré uneauthentique politique publique enla matière (Grande-Bretagne, Paysbas,Suède) ; ceux qui se contententd’une simple proclamation constitutionnelleainsi que, le cas échéant, detextes législatifs visant à combattrele racisme et la xénophobie (Allemagne,Belgique, Espagne), la questionde l’égal accès au logement socialn’y est pas traitée spécifiquement.La prise en compte de la discriminationest en second lieu d’ordreinstitutionnel. Presque partout en15 H. Fawcett, « La re-constitution de l’État-Providence », Pouvoirs, n° 93, 2000, p. 94.18

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Europe, des structures chargées dela surveillance et de la répréhensiondes actes de xénophobie et de racismeont été mises en place par lespouvoirs publics. Lesdites structuressont toutes récentes 16 . Enfin, l’initiativedes gestionnaires constituele troisième moteur de la prise encompte de la lutte contre les discriminationsen matière de logementsocial européen. Des services adéquatssont proposés aux locatairesissus des minorités. Les agents sontdésormais confrontés à des cultureset des pratiques qu’ils ne connaissaientpas, ou peu, auparavant 17 .Des médiateurs sont embauchés unpeu partout. Des structures ad hocsont parfois créées : le spécialistedu logement social allemand, ClausHachmann, évoque, à ce titre,l’exemple de la coopérative Ludwig-Frank,instituée par ses habitantsissus de l’immigration turqueen vue de réhabiliter deux quartiersdégradés de Mannheim 18 . On remarqueraque le logement des personneshandicapées fait aussi l’objetd’une attention particulière unpeu partout, au Nord évidemment16 Citons le Bureau national contre le racisme(« Landelijk Bureau Racismebestrijdiging »(LBR) aux Pays-Bas, fruit de la fusion réaliséeen 1999 entre plusieurs structures préexistantes,la Haute autorité de lutte contre lesdiscriminations et pour l’égalité (HALDE),instituée en France par la loi n° 2004-1486du 30 décembre 2004 « portant création dela haute autorité de lutte contre les discriminationset pour l’égalité », ou la Commissionpour l’égalité et les droits de l’homme(« Commission for Equality and HumanRights » (CEHR), mise en place au 1 er octobre2007 en Grande-Bretagne.17 Voir par exemple : I. de Viron, « Mudawana etdroit belge : implications légales en Belgiquedu nouveau code marocain de la famille »,SLRB-Info, n° 46, avril-mai-juin 2006, pp.39-41.18 Voir C. Hachmann, « Housing Co-operativeLudwig-Frank, Mannheim » in F. W. Boal(Ed.), Ethnicity and Housing : accommodatingdifferences, Ashgate, Research in Migrationand Ethnic Relations Series, Aldershot, 2000,pp. 233-236.(Plan finlandais de 1999), mais aussià l’Ouest du Continent.La période étudiée symbolise enfin,et de façon certes quelque peucontradictoire avec les deux phénomènesprécédents, la multiplicationdes mesures prises en direction desclasses moyennes. Cette tendanceest principalement illustrée par uneprise en compte croissante de laquestion du logement des « professions-clés» : des agents de police,des infirmières, des instituteurs etdes pompiers 19 .Cet élargissement des publics visésne manque pas de poser interrogation.En ce qui concerne la Régionde Bruxelles-Capitale, l’économisteAlain De Becker soulignait en 1999une « absence de définition claire(et politique) quant aux objectifs dulogement social. Est-ce réservé auxplus démunis ou, afin d’éviter desghettos, doit-on accepter une mixitéde revenus ? » 20 . Nous pensonspour notre part qu’une partie de laréponse réside, un peu partout, nonpas dans les textes mais dans l’ingéniositédes gestionnaires locaux etla bonne connaissance de la compositionhumaine de leur parc.19 En Grande-Bretagne, tout un ensembled’initiatives a pris place dans la relance de lapolitique d’accession à la propriété. Depuisle 1 er avril 2006, un programme d’achat dulogement (« HomeBuy Scheme ») regroupel’ensemble des procédures relatives à l’accessionà la propriété : achat du logement socialpar les locataires du logement social ; aide aulogement des « professions-clés » (« KeyWorkers ») ; aides à l’acquisition du premierlogement.20 A. De Becker, « Questions quant à l’avenirdu logement social en Région de Bruxelles-Capitale » in Ouvrage collectif publié sous ladirection de l’ASBL Loi et Société, « Logementsocial : un état des lieux pour demain », LaCharte, Collection Loi et Société, Bruxelles,1999, p. 50.2. La diversifi cation desmissions assignéesEn dernier lieu, la décennie passéea été marquée par la poursuite duphénomène de diversification desmissions assignées aux opérateursde logement social en Europe. Lesbailleurs sociaux européens tendenten effet depuis vingt ans à élargirleurs fonctions initiales en dépassantla simple fonction de logeur.De nouvelles missions sociales, denature autre que locative, sont désormaisprises en considération.Cette diversification croissanteconcerne notamment les sociétésimmobilières de service public (SISP)en Région de Bruxelles-Capitale :elle s’est accompagnée d’une responsabilisationcroissante desditsbailleurs 21 . Deux fonctions nouvellesretiennent notamment l’attention :l’insertion par l’économique (aprèsla France, la Belgique est le secondpays à adopter le terme « Régie dequartier » ) et ensuite l’informationet la communication : rendre le parcplus attrayant, mais aussi plus accessible.Attrayant, c’est-à-dire apteà toucher le plus grand nombre deménages. Accessible, c’est-à-direfaciliter le parcours administratif etjuridique (voire juridictionnel) descandidats-locataires et des locatairesau moment de l’attributionainsi que tout au long de la relationlocative. Cette préoccupationnouvelle est, sur la période récente,clairement imposée par un §3 quicomplète l’article 2 du Code wallondu logement. La publication de cetexte a notamment eu pour effetla mise en place de dispositifs d’information(info-conseil logements,brochures, site Internet, etc…) 22 .21 B. Lahousse, « Notes sur une responsabilisationcroissante des SISP, questions de « risques» et de « fautes »», SLRB-Info, n° 46,avril-mai-juin 2006, p. 30.22 S. Fontaine, « Le décret du 20 juillet 2005modifiant le Code wallon du logement »,SLRB-Info, n° 46, avril-mai-juin 2006, p. 35.19

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Les années 1999-2009 ont égalementmontré l’importance des politiquesde sécurisation du parc socialet de ses habitants. En effet, directementfragilisés dans leur gestionpar l’émergence de phénomènesde dégradation ou de vacance, sanscesse confrontés aux demandes deslocataires et à l’évolution du cadrelégislatif, les organismes sont désormaisimpliqués dans la gestionde la sécurité à l’échelon local 23 . Lesmoyens d’action dont les bailleurset leurs partenaires disposent s’avèrentmultiples : aménagement dubâti, présence humaine, partenariatavec les forces de l’ordre, avec leshabitants, etc…Par ailleurs, le « paradigme urbain »en déclin depuis quarante ans, a définitivementcédé la place à celui du« cadre de vie » 24 . Les conceptionsde la Charte d’Athènes appartiennentà l’histoire du logement social.La concrétisation de cette notion,apparue au cours des annéesseptante, peut être symbolisée enBelgique par l’idée d’« épanouissement» des individus et des familles,mentionnée à l’article 2 duCode wallon du Logement cité plushaut. Cette notion de cadre de vieest ainsi prise en compte à traverscelle de développement urbain durablequi s’est affirmée au cours dela décennie passée : adoption, enFrance, du label « Haute qualité environnementale» (HQE) par le « Plannational habitat-construction et dé-23 Certes, ce phénomène ne concerne pasl’ensemble des pays d’Europe : il nous semblepar exemple que le parc social belge estrelativement épargné par ces évolutions. Ilen est de même dans l’ensemble des paysnordiques. A contrario, en France, les émeuteslyonnaises de 1990 avaient symbolisé laprise en compte de ce problème au niveaunational par le mouvement HLM.24 Voir F. d’Arcy, Y. Prats, « Les politiques ducadre de vie » in M. Grawitz, J. Leca, présentationde J. C. Thoenig, Traité de sciencepolitique. Volume n° 4 : les politiques publiques,Presses Universitaires de France, Paris,août 1985, pp. 261-299.veloppement durable » présenté enjanvier 2002 par le secrétaire d’Étatau logement. Le concept belge de1 % artistique (appelé aujourd’huile 101 e %), c’est-à-dire l’investissementen région bruxelloise de prèsde deux millions d’euros du budgetdu programme quadriennal d’investissementdu logement social 25 ,illustre cette volonté.Enfin, cet élargissement des missionss’est accompagné par la transversalitédes politiques menées : lapolitique publique du logementsocial n’est plus pensée et menéeisolément des autres. Nous avonsvu plus haut que les politiques de laville et la gouvernance urbaine ontpréfiguré cette tendance au niveaulocal, en France mais aussi ailleurs(en Grande-Bretagne principalement).La transversalité constituaitd’ailleurs un des credo de TonyBlair lors de son accession au 10Downing Street en 1997 26 . Outre-Quiévrain, cette idée de transversalitédes politiques sociales a étéincarnée lors du deuxième mandatprésidentiel de Jacques Chirac parJean-Louis Borloo, le député-mairede Valenciennes, promu super ministreen charge simultanément del’Emploi, de la Cohésion sociale etdu Logement de juin 2005 à mai2007. Au Danemark, le Livre Bleude 1999 relatif au développementurbain durable fait écho à cetteévolution 27 . L’apparition de politiquestransversales (c’est-à-dire traitantde questions relevant de structuresdifférentes comme le social,l’urbanisme, l’éducation, la sécurité25 B. Massart, « Le 1 % artistique : bien plusque de la couleur dans le quotidien », SLRB-Info, n° 46, avril-mai-juin 2006, p. 58.26 D. Hugues, S. Lowe, 2000, C “Public SectorHousing Law” (3 rd ed.), Butterworths, p. 51.27 Il énonce que la politique du logement doitêtre considérée comme inscrite au sein desquestions urbaines, les problèmes de l’intégrationsociale des plus démunis ainsi quedes immigrés font l’objet d’une attentionaccrue.ou encore les transports), ainsi quel’accentuation de la décentralisation,le rôle nouveau des pouvoirspublics, du secteur privé et deshabitants ont, en conclusion, faitémerger l’idée d’une « gouvernanceurbaine » (« Urban governance ») oude « gouvernement urbain » dansde nombreux pays d’Europe, situéspour la plupart au Nord-ouest ducontinent.En conclusion, si le logement socialn’a guère connu de changementmajeur depuis 1999, on observecertaines mutations dans les fonctions: un élargissement des publicsvisés ainsi qu’une diversification desmissions assignées. Le rôle des personnespubliques, en premier chef,l’État, est donc demeuré centraltout au long des dix dernières années.Elles doivent néanmoins faireface à un ensemble de demandesvariées et parfois contradictoires.En effet, l’intervention publiquesemble de plus partagée entre desobjectifs et des modes opératoiresdivers et quelquefois opposés :quant aux fins, elle doit à présentconcilier rentabilité et accueil despopulations vulnérables ; quant auxmodes opératoires, elle oscille entrerenforcement du soutien étatiqueet décentralisation, gestion publiqueet délégation au secteur privé.La divergence des cadres d’interventionset des pratiques demeureencore dominante en Europe, laconvergence se profile néanmoinsdoucement. Ladite convergence,apparue à compter de la fin desannées 1970, à la suite des premiersefforts de réajustement desÉtats-providence, est largementtributaire des avancées communautairesdans le domaine du logement.Or, la période 1999-2009 n’aaucunement été marquée par uneprise en compte communautairede l’habitat social, hormis la consécrationpour le moins houleuse (enraison de divergences entre latins20

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009et anglo-saxons) 28 de l’article 34 dela controversée Charte européennedes droits fondamentaux de l’Unioneuropéenne 29 , lors du Conseil européende Nice en décembre 2000.Force est de constater, en tout étatde cause, que la période récente aété marquée par la fragilisation del’intégration communautaire (référendumsfrançais et néerlandaisde 2005, référendum irlandais de2008), entretenant un certain flouquant à ses finalités. Peu de textessignificatifs ont été adoptés, hormispeut-être ceux intéressant le droitcommunautaire de la concurrence,celui des aides et des marchés publics,lesquels semblent a contrarioconstituer une menace potentiellequant à la pérennité de l’interventionpublique dans le domaine dulogement social.Romain GRAËFFLY,Docteur en droitAvocat au barreau de Paris99, boulevard Beaumarchais75003 PARIS Francegraeffly@neuf.frDernier ouvrage paru :Logement social et politiquede non-discrimination enEurope, L’Harmattan, collectionQuestions contemporaines,Paris, février 2008, 221 p.28 Voir G. Braibant, « La Charte européennedes droits fondamentaux et le droit au logement» in Les Cahiers du GRIDAUH, n° 5, sérieDroit de l’habitat, L’Europe et l’habitat social :colloque Paris 5 et 6 décembre 2000 organisépar la Fédération nationale des Officesd’HLM sous le patronage du Secrétariatd’État au Logement et du Ministère déléguéà la Ville, La Documentation Française, Paris,juin 2001, pp. 15-24.29 L’article 34 (3) « Sécurité sociale et aide sociale» de la Charte des droits fondamentauxde l’Union européenne énonce : « afin de luttercontre l’exclusion sociale et la pauvreté,l’Union reconnaît et respecte le droit à uneaide sociale et à une aide au logement destinéesà assurer une existence digne à tousceux qui ne disposent pas de ressourcessuffisantes, selon les modalités établies parle droit communautaire et les législations etpratiques nationales ».21

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ ConclusionsLes articles publiés de Romain Graëfflyet de Laurent Ghekière nous ontprésenté deux perspectives différentessur les évolutions actuellesdu secteur du logement social dansl’Union européenne :• le premier, qui a une approcheplus fonctionnelle, met en exergueles développements plus récentsdu logement social européencomme secteur public,tant sur le plan organisationnelqu’en ce qui concerne les fonctionsqu’il remplit;• le second systématise les troistypes de conceptions actuellesdu logement social en Europeen tenant compte des référentielsde l’Union européenne,plus précisément de la définitiond’un service économiqued’intérêt général. Il évoque égalementle rôle plus prégnant,aujourd’hui, des pouvoirs locauxdans les conditions d’attributiondes logements.Ces deux articles permettent, chacun,la mise en perspective européennedu logement social bruxelloisvingt ans après la création de laRégion de Bruxelles-Capitale.Qu’en retenir ?Le texte intitulé « Réflexions surles évolutions du logement socialen Europe 1999-2009 » meten exergue des évolutions qui se retrouventau niveau européen et quele secteur bruxellois a matérialiséesquasi toutes ces dix ou quinze dernièresannées.En termes de politique locative,l’élargissement du public est à l’œuvredepuis les années « nonante »dans la région bruxelloise avec l’objectivationplus grande des règlesen matière d’attribution des logements: cette évolution a diversifiéles publics accueillis par les sociétésdans la région et a signifié moins dediscrimination dans l’accès au logementsocial public 1 . Cette évolutiona été concomitante avec l’affirmationd’une politique sociale qui s’estprogressivement développée et quia signifié la mise à disposition localementde divers services et dispositifssociaux. La simple fonctionimmobilière est désormais dépasséeet le secteur a vu ses missions se diversifier,ou plutôt, sa mission historiqueêtre complétée.L’implication publique dans le secteurdu logement social bruxelloisa été clairement maintenue quandon examine, notamment, l’apportfinancier régional ces dernières années: entre 2004 et 2009, le budgetrégional des dépenses a octroyé740 millions d’euros de crédits d’ordonnancementet 1.330 millionsd’euros de crédits d’engagementau logement social bruxellois. Parailleurs, si les modes de gestion ontévolué, notamment avec l’introductiond’une logique d’investissementpluriannuel et la mise en place decontrats de gestion, il n’y a pas eu,globalement, de désengagementde la Région dans le secteur.Enfin, le logement social bruxelloiss’est trouvé identifié progressivementcomme l’un des opérateurs1 Cette dynamique a été récemment confortéepar le vote d’une ordonnance modifiantl’ordonnance du 17 juillet 2003 portant leCode bruxellois du Logement et visant àaffirmer le principe de l’égalité de traitementen matière d’accès au logement socialet moyen (Document A/538/1 - Sessionordinaire 2008-2009, 12 Janvier 2009).Au moment de la rédaction de cet article,cette ordonnance n’avait pas encore été publiéeau Moniteur belge.de la politique de la ville et de la cohésionsociale.On doit donc constater l’extrêmeproximité entre les constats communsaux pays européens, relevéspar Romain Graëffly, et les réalitésrencontrées par le secteur du logementsocial bruxellois depuis sa régionalisation.L’article de Laurent Ghekièrerelève d’une approche très différente: derrière l’analyse de laréalité actuelle du logement socialeuropéen qu’il effectue, il constitueune sorte d’argumentaire très structuréde la légitimation du secteur dulogement social européen commeservice public.« Et qui doit le rester au regard dudroit communautaire quels qu’ensoient les développements ! » serait-ontenter de dire en suivant lapensée de l’auteur.C’est pour cela que la question dutraitement de la demande socialede logement, par le secteur du logementsocial, occupe une part importantede cet article.Il s’agit, en effet, d’un élémentcentral de l’argumentaire pour empêcherles évolutions voulues parcertains qui verraient volontiers leparadigme de la concurrence s’emparerdu secteur et supprimer, oudu moins réduire, dans le mêmemouvement, son financement public.Autant le premier article insiste surune homogénéité certaine dans lesévolutions observées, autant le secondsystématise ce qui différencieles conceptions du logement socialà l’œuvre aujourd’hui dans l’Unioneuropéenne et vise à les classifieren trois grandes catégories à partir22

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009de l’examen des missions remplies :conception résiduelle, généralisteou universelle.Cette réflexion vient compléter demanière pertinente la réflexion deRomain Graëffly et, quelque part,répondre à l’un de ses refoulés : carles évolutions qu’il relève et danslesquelles il perçoit une grande homogénéitéont pour acteurs dessecteurs du logement social européenqui opèrent dans des contextesnationaux, parfois extrêmementdifférenciés, et porteurs de conceptionsde leur mission, plus ou moinslarge, définie à partir de leur taillerespective.La Belgique est considérée, avecl’Allemagne, la France et l’Italie,comme appartenant à la catégoriedes nations ayant une conceptionintermédiaire du logement social, àsavoir, entre la conception universelleportée principalement par lespays du Nord, dont l’une des caractéristiquesest l’absence de plafondde revenus comme critère d’accès,et la conception résiduelle, portéepar les pays du Sud, dans laquelle lepoids du parc locatif social est marginalen matière de représentativitévis-à-vis de marchés du logementdominés par l’accès à la propriété.Cette conception à laquelle appartientla Belgique était historiquementcentrée sur la réponse auxbesoins des salariés et des famillesmais elle est aujourd’hui concernéepar une demande sociale de plus enplus large qui oblige ses opérateursà développer une approche de plusen plus précise, voire étroite, de leurpublic destinataire, vu les capacitésrestreintes de réponse que l’offrereprésente.Si Laurent Ghekière inscrit davantagesa réflexion dans l’actualitécommunautaire, cette approcheapparaît tout autant en phase quecelle de Romain Graëffly avec lesévolutions bruxelloises qu’il resituedès lors, à partir de sa typologisation,au cœur du débat européenfondamental autour de la notionde service d’intérêt économique général.Nul doute que ce débat n’estpas terminé et que nous aurons encorel’occasion d’en reparler.Pol ZIMMER, expert,SLRB, cellule « études »23

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009HABITER EN 3Déclinaisons : Santé, Sécurité, Convivialité■ Bruxelles peut-elle se densifierde manière durable ?Il fait bon vivre à Bruxelles ! Selon une étude du bureau du plan,notre région s’apprête à accueillir de nombreux nouveaux habitants.Avons-nous de la place pour loger ces personnes ? Et qu’en est-il dela viabilité de la ville? Selon le Bral 1 , cette forte densification de laville n’est pas une sinécure mais elle ouvre bien des perspectives.En effet, une ville durable est par définition une ville densémentpeuplée. Ceci ouvre un certain nombre de réflexions à l’intentionde ceux qui s’occupent de la problématique du logement.Si l’on veut garantir le droit au logementdans les décennies à venir,il faut massivement créer de nouvelleshabitations. D’ici 2025, et encoreplus d’ici 2060, notre populationva fortement s’accroître. Nousallons compter, selon le bureau duplan, quelque 300.000 habitants enplus.Comment pouvons-nous les accueillirsi, aujourd’hui déjà, nouséprouvons tant de mal à loger notrepopulation ? Dans notre ville,presque chaque nouveau projetde construction soulève la critique.Et soyons honnêtes, celle-ci ne résultepas uniquement d’un manquede sensibilisation. La manière dontBruxelles a abordé les projets immobilierspar le passé, n’est pas denature à donner confiance. Beaucoupde choses ont été gâchées etil n’existe pas de garantie que nousréussirons mieux cette fois. En saqualité de réseau indépendant decomités d’habitants, le Bral a publiéun document intitulé « BrusselEcopolis ? duurzame ideeën voornieuwe wijken 2 » afin d’accompagnerle public dans les projets denouvelles constructions. Nous reprenonsci-dessous l’essentiel des1 BRAL : Brusselse Raad voor Leefmilieu(Conseil bruxellois pour l’environnement).2 Bruxelles Ecopolis ? idées durables pour nouveauxquartiers.ingrédients issus des « recettes pourdes quartiers durables ».Étape 1 : versez2 kilos d’habitationsdans un bolConstruire au moins cent mille nouvelleshabitations, est-ce là compromettrela viabilité de la ville ? Pasforcément. Cela peut même servirde tremplin pour faire de Bruxellesune « écopolis ». Peu de personnesse rendent compte de l’importancede la densité de population pour ladurabilité d’une ville. Dans les lotissementspériphériques, cela coûtebeaucoup plus cher d’aménager desconduites et des rues, d’organiser ladistribution du courrier… et surtoutde faire fonctionner les transportsen commun. Pour le commerceégalement, la densité est cruciale :pour un magasin de proximité, lesurbanistes prennent comme référenceun chiffre de 2000 à 5000habitants dans un rayon de 200 à600 mètres. Pour toutes ces raisons,l’écologie et la densité de populationvont de pair.Selon des études, on pourrait parlerde zone urbaine à partir de 40à 60 habitations par hectare. Dansles quartiers (lobes) écologiques deTübingen, ce sont même 240 individus/haqui vivent ensemble en touteconvivialité. Cela représente plus de100 habitations par hectare. Et s’yajoute encore tout ce qui concernel’emploi.À Bruxelles, la densité de populationn’est pas idéale. La région compteen moyenne 63 habitants par hectare,grosso modo une trentained’habitations. En fait, bon nombrede quartiers dans la deuxième ceinturede Bruxelles sont donc suburbains.C’est entre autres pour celaque beaucoup de stations de métrosont désertées le soir et que la villeest confrontée à un problème devoitures si important.La conclusion est claire : de grandesparties de Bruxelles gagneraient à sedensifier. Il faut abandonner l’idéeque les nouveaux projets immobiliersne peuvent pas dépasser enhauteur les blocs existants. Si nousremplissons le maigre espace dontnous disposons encore avec desblocs de deux ou trois étages, noussacrifions de la place d’une manièrequi est irresponsable eu égard auxgénérations futures. Nous devonsoser construire plus haut.Attention toutefois ! Ceci ne signifiepas que nous devons en retourneraux tours. Les tours peuvent semblerêtre le chemin le plus court vers24

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009la densité de population mais, pourmaintenir viable un tel quartier, il estnécessaire d’avoir beaucoup d’espaceouvert dans le voisinage destours. Les urbanistes estiment quel’idéal est d’avoir une constructionà six niveaux.Surpopulation ?Et qu’en est-il de la densité dans lesquartiers existants ? Pour répondreà cette question, il convient de distinguerla densité théorique au niveaud’un quartier de la densité auniveau de l’infrastructure existante.Au sein de la banane 2 , la ceinturedu 19 e siècle, bon nombre de quartiersont la réputation d’être surpeuplés: le vieux Molenbeek, le bas deSchaerbeek, et surtout Saint-Josse.Effectivement, avec 200 habitantspar hectare, cette dernière communedépasse de loin la moyennebruxelloise. Les familles avec enfantsy vivent ensemble dans desappartements beaucoup trop petits.Il existe un manque criant d’espacesde jeu et de verdure dans levoisinage…Et pourtant… Il est frappant deconstater que Paris dans son ensembleest aussi densément peupléque Saint-Josse. La ville lumière estelleune agglomération surpeupléesans espaces verts ? Certainementpas. Force est de constater queParis connaît des constructions quipermettent une densité supérieure,avec des blocs comptant facilementhuit étages. A Saint-Josse, lesconstructions ont été prévues pourdes familles riches avec un peu depersonnel. La ville n’est pas destinéeà ce que plusieurs ménages y viventles uns au-dessus des autres. Levieux Molenbeek a pour sa part étéconstruit pour des familles ouvrières,sans personnel. Ces quartiers,avec leur infrastructure actuelle,3 La banane : croissant de pauvreté allant duSud-Ouest au Nord-Est.sont fortement peuplés. Il y seraittrès compliqué d’augmenter encorela densité de population.Dans les nouveaux quartiers, ilnous est possible de construire demanière bien plus dense. Nous devonssans doute examiner de prèscertains vieux blocs d’habitations.Ne devons-nous pas tout simplementdémolir certaines habitationsouvrières et les remplacer par desconstructions plus hautes ? Et ce demanière à ce qu’il nous reste de laplace sur et à côté de celles-ci pourdes espaces verts ? Voilà commentnous pouvons rendre la ville plusdense et plus verte à la fois. Avecle projet ‘oxygène pour la porte deBruges’, Gand a prouvé que ce pariétait réalisable. En tenant comptelors de la densification de la situationdes stations de métro, nouscontribuons de manière multiple àun urbanisme durable.Étape 2 :assaisonnez le toutde commerces,d’emploi et dedifférents typesd’habitantsPour obtenir un quartier vivant, nousdevons ajouter des variétés très différentesde gens et bien mélanger.Nous avons besoin de logementssociaux car ils font cruellement défautdans cette ville. Parallèlement,la classe moyenne est indispensablepour permettre une bonne mixitésociale. Nous devons mélanger lespropriétaires et les locataires ainsique les petits et les grands ménages.Il peut aussi peut-être y avoirde l’espace réservé à des appartementspour seniors qui soient depréférence bien intégrés dans lereste du quartier.Et pour éviter que les gens se limitentà dormir dans le quartier, il fautprévoir des espaces commerciaux,de petits espaces de bureaux, etune infrastructure de quartier. Pensezpar exemple à une crèche, à unebibliothèque, à une salle de sportou de réunion. Ceci procure desemplois et permet aux habitantsd’effectuer leurs achats ou d’envoyerleurs enfants à l’école dans lequartier. Nous rendons le quartieragréable et évitons beaucoup dedéplacements superflus.Il est capital que cette infrastructurede quartier soit mise en place sansattendre, en même temps que leshabitations. Si nous ne la créonsque des années après, les nouveauxhabitants auront pris d’autres habitudesdans l’intervalle. Les célèbresquartiers durables en Allemagnesont des exemples classiques de cetype de développement mixte.Autre point prioritaire : faire en sorteque les habitations s’insèrent aumieux au sein de l’espace public, enévitant par exemple de placer deschambres à coucher du côté de larue, car alors les rideaux ou voletsrestent fermés et tout contrôle socialdevient impossible.ProtestationsQuand des magasins, des crèchesou des écoles sont implantés, lapopulation est généralement satisfaite.Mais les gens accueillent d’unœil moins favorable la création denouvelles habitations. C’est principalementcontre des projets de logementssociaux qu’une résistancefarouche se fait sentir. Bien que l’offrede logements sociaux à Bruxellessoit particulièrement faible, chaquequartier dira compter déjà suffisammentde logements sociaux. Unetelle réaction peut se comprendre.Beaucoup de blocs ou de toursd’habitations sont loin de formerdes exemples de bonne intégrationdans le voisinage. Par le passé, bon25

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Les quartiers modernes de Tübingen prouvent qu’il est possible de concilier une haute densité depopulation avec les espaces verts et la cohésion sociale. Des plaines de jeux partagées et des dallesjardinspeuvent être des ingrédients importants dans ce cadre. Photo Ville de Tübingen.nombre de fautes ont été commisesdans la conception et la constructionde blocs d’habitations sociales.On entend fréquemment des gensreprocher à ces blocs d’être de véritablesghettos. Cela n’est pas nécessairementfaux.A l’heure actuelle, nous continuonsde préconiser une approche selondeux axes : la Région lance desprojets de logements sociaux etle secteur privé développe les zonesd’intérêt régional ainsi que deplus petits terrains avec peu ou pasde logements sociaux. La mixitédemeure illusoire. Pourquoi neparvenons-nous pas à engrangerdes succès comme aux Pays-Bas ?Les coopératives de logement yconstruisent des blocs où un certainnombre de logement sociaux sontdispersés ça et là parmi les appartementsde luxe.Étape 3 :ajoutez deuxlitres de verdureProblème : si nous densifions la ville,l’espace public et la verdure disparaissent.La ville devient donc moinsviable et moins durable. L’urbanismedurable est donc un exerciced’équilibre qui consiste à combinerun coefficient d’occupation des solspas trop élevé avec une forte densitéde population. Le modèle idéalpour une ville verte est l’ecopolis oulobbenstad, une ville présentant lastructure d’une roue de vélo, dontles rayons sont en alternance densémentbâtis et verts. Les bandes bâtiesen direction du centre devraientidéalement faire 600 mètres de large.Chacun habite alors à proximitéd’arrêts de transports en commun,d’un centre commercial ou des lobesverts qui sillonnent la ville.Ces axes verts ne sont pas uniquementimportants pour les loisirs. Cesont des routes de migration idéalespour les cyclistes. Et pour la fauneet la flore. Si nous intégrons le vertdans un réseau, nous offrons à nosespèces un habitat bien plus grand.En Grande-Bretagne, la prestigieuseTown and Country Planning Association3 insiste elle aussi sur l’importancede la verdure pour armer laville contre le réchauffement climatique.Les espaces bleus et verts seréchauffent moins vite pendant l’étéet restent plus humides que le béton,l’asphalte et le revêtement destoitures. La pression atmosphériquey est également plus forte que dans4 Association britannique pour l’aménagementde l’espace et de la ville.26

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009les endroits chauds. Il se crée doncun mouvement d’air frais, humideet relativement pur qui part d’un telespace vert en direction du centre.Une étude réalisée à Berlin montrequ’il existe un effet incontestabled’un espace vert sur la températurede son environnement bâti.Pour finir, la verdure joue aussi unrôle thérapeutique. Des étudesprouvent que les personnes maladesqui ont une vue sur un espacevert guérissent plus vite que cellesdont la fenêtre donne sur du bétonou des voitures en stationnement.Réseau vert versusnouvelles constructionsIl ressort de ce qui précède que laverdure n’est pas simplement unecerise sur le gâteau, un article deluxe réservé aux cadres, c’est unbien essentiel pour tous les habitantsde la ville.Bruxelles Environnement disposeaussi depuis des années d’un projet« réseau vert ». Hélas, personnene semble y prêter attention. Pournotre administration de l’environnement,le projet n’est pas la principalepriorité et d’autres instancesqui entreprennent des constructionsou accordent des permis,semblent l’ignorer complètement.Se posent-elles simplement la questionde savoir si les sites dont elless’occupent doivent correspondre auréseau vert ? Les commissions deconcertation se préoccupent-ellesde la nécessité de faire passer unaxe vert étroit à travers le site afinde préserver le réseau vert ? Ou dele compléter ? Nous ne lisons jamaisde telles préoccupations. La concertationstructurelle entre BruxellesEnvironnement et les opérateurs dusecteur du logement reste inexistante.Il en résulte que le réseaune se développe pratiquement pas,alors que de tous côtés, l’espace librequi subsiste est accaparé.Les cinq à dix années à venir serontdéterminantes pour l’avenir de ceréseau vert. Actuellement, Bruxellesentame à un rythme effréné ses réservesfoncières. Si la période de1994 à 2004 fut la décennie de larénovation urbaine, nous sommesapparemment arrivés dansl’ère de la nouvelle construction.Les zones d’intérêt régional, le Plandu logement, le Plan pour 1.000logements de la Ville de Bruxelles,les projets de la SDRB et une fouled’opérations privées modifierontl’aspect de cette ville pour les annéesà venir.Les quartiers résidentiels urbains peuvent parfaitement être verts quand il faut réserver un espace moindre aux voitures,comme ici dans le quartier de Falkenried à Hambourg. Photo Markus Heller, www.autofrei-wohnen.de.27

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Tous ces opérateurs sont-ils ounon conscients de l’importance du« modèle des lobes » ? Reprenonsnousce modèle dans notre planificationurbaine ? Faisons-nous ensorte de favoriser des projets deconstruction là où c’est possible etdes axes verts là où c’est nécessaire? De réaliser éventuellement despetites expropriations pour fermerun axe vert ? Ou poursuivons-noussimplement sur la voie actuelle ? Ensuivant l’approche actuelle, nousremplirons sans aucun doute deconstructions une bonne partie desmaillons existants ou manquants dece réseau vert.N’oubliez pas les toitsPour concilier une forte occupationdu sol et la durabilité, nous devonsfaire usage de tous nos atouts. Et enville, il subsiste un énorme potentield’espace ouvert non utilisé : lestoits. De plus en plus, il est questionde toits verts et de panneaux solaires.Il s’agit là de petites opérationsqui rendent les bâtiments existantsplus durables. Mais les nouvellesconstructions offrent bien davantagede possibilités que cette implantationextensive de plantes grasses.Lors des nouvelles constructions, onpeut prévoir une structure portantesuffisamment forte pour remplirtoutes sortes de fonctions sur letoit. Pourquoi ne pas aménager desterrains de sport ou des jardins audessusdes bâtiments ? Aujourd’hui,nous ne pouvons plus nous permettrede laisser inutilisé le moindremètre carré. Prévoir un toit vert extensifsur une nouvelle constructionne suffit plus.Étape 4 : éliminezsoigneusementles voituresLes quartiers durables deviennentà la mode. Mais souvent, ce quel’on entend par là en pratique n’arien d’extraordinaire. Combien defois n’entend-on pas parler d’unquartier durable parce que les bâtimentsont une isolation épaisse etsont équipés de système de collectedes eaux de pluie ? Soyons clairs : unquartier durable doit être à circulationrestreinte. Et ceci représentepour les opérateurs de logementune mission d’importance : canaliserla circulation automobile sur uncertain nombre de rues principalesen périphérie, et agencer alors lesrues d’habitations en boucles, fersà cheval, cul-de-sac, … de sorteque la circulation de passage n’ysoit pas possible. Un principe capitalà cet égard : le « shared space 4 »,un aménagement de façade à façade,sans distinction entre trottoiret chaussée. Les séparations entredifférents usagers ont immanquablementpour conséquence que laroute n’a d’autre fonction que lesdéplacements, et ceci est contraireà l’idée même de ‘quartier d’habitation’.Une ‘rue d’habitation’ dignede ce nom doit aussi viser la rencontre,le délassement, le jeu…Pour que la circulation dans unquartier soit restreinte, l’usage dela bicyclette et des transports encommun doit être rendu le plusattrayant possible. Un concepteurde projets intelligent doit dès lorsprévoir d’emblée des parkings communspour vélos et discuter avec lacommune et la Région de l’intégrationdu nouveau quartier au seindu réseau de pistes cyclables communaleset régionales. Il n’est pasnécessaire de prévoir un station-5 L’espace partagé.nement à proximité immédiate deshabitations. On préférera prévoirles parkings un peu plus loin, enpériphérie du quartier. Les emplacementsde parkings pour voiturespartagées pourront convaincre lepublic de ne pas acquérir sa proprevoiture. Pourquoi ne pas imaginerdes contrats pour des logementsqui incluraient un abonnement àCambio 5 ?Pour fi nir : agissez avec visionC’est un défi énorme qui se présenteà nous. Si nous développonsdes projets de constructions de manièreirréfléchie dans les dix annéesà venir, nous gaspillons la chanced’obtenir des quartiers durables àtrès long terme. En optant pour unebonne approche, en planifiant leszones à densifier et à rendre plusvertes, nous pourrons non seulementproposer un logement à desmilliers de personnes, mais égalementfavoriser une ville plus verte,moins envahie par les voitures, etplus agréable à vivre.Quelles sont nos chances d’arriver àun développement durable ? Selonle Bral, il est clair que nous ne pourronsréussir que si l’État a une visionet une ambition permettant de faireévoluer la ville en profondeur, s’ilse donne les moyens de mettre surpied une telle évolution et d’assurerla coordination entre les différentsservices pour que chacun poursuivele même objectif. Ce n’est pas laréflexion cloisonnée du passé quinous y aidera.Piet VAN MEERBEEK,Bral vzw13, Place du Samedi1000 Bruxelles6 Cambio est une firme qui propose à sesclients des voitures partagées en plus de 50endroits de Bruxelles. On réserve un véhiculesur Internet, on va le chercher à l’emplacementde parking Cambio le plus proche, enpayant par la suite pour le temps d’utilisationet la distance parcourue.28

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ Évolution de la situationdémographique de la Régionde Bruxelles-CapitaleGenèse et géographie des quartiers en diffi culté à Bruxelles :quelles conséquences pour la cohésion sociale ?1. La péri-urbanisation commemoteur de croissanceéconomique après 1945Au XIX e siècle, des quartiers ouvriersse forment en Région de Bruxelles-Capitale.A cette époque, lesouvriers travaillent dans des conditionsprécaires. Vu les conditions salarialesde cette époque, les ouvriersse voient contraints de se loger dansde petits logements situés près deleur lieu de travail, ce qui forme les« quartiers ouvriers ». La ville connaîtalors une forte densification due àl’installation massive d’ouvriers (St-Josse, Schaerbeek, Molenbeek, St-Gilles et Anderlecht).En réaction à ces conditions detravail et aux conditions de vie insalubreset dangereuses, la classeouvrière s’organise et force la classebourgeoise à mettre sur pied unesérie de droits politiques. Entre lesdeux guerres, la classe bourgeoise,en réaction à son tour, crée, d’unepart, la couronne de cités-jardinsdans la périphérie de la ville, selonune logique d’habitations groupéeset, d’autre part, des transports en1 D’après l’exposé oral en mars 2008par Christian Kesteloot de ses recherches,« Genèse et Géographie desquartiers en difficulté : quelles conséquencespour la cohésion sociale ? ».La lecture de cet article sera utilement complétéepar la consultation de l’Atlas de la santéet du social, publié par l’Observatoire dela Santé et du Social et accessible sur le siteinternet .commun pour se rendre sur leslieux de travail. A cette époque,les personnes riches s’installent endehors de la ville, réputée commedangereuse, et les plus aisés parmiles ouvriers, ayant les moyens de lessuivre, s’installent eux aussi dans lescités-jardins. Par ce phénomène, labourgeoisie divise la classe ouvrièreen séparant les leaders, venant habiteren périphérie, de leurs compagnonsrestés en ville.1.1. Croissance économique baséesur la péri-urbanisationLes années 1930 connaissent la criseéconomique avec la surproductionde biens et de services ainsi que labaisse sensible du pouvoir d’achatde la population générale. Pour répondreaux besoins des ménages,les femmes s’engagent massivementdans le circuit du travail rémunéré.Disposant de moyens financiersdoublés, par rapport à leursprédécesseurs, les familles peuventéquiper leurs maisons d’appareilsélectroménagers (réfrigérateurs,aspirateurs, etc.) et ainsi automatisercertains travaux domestiques.L’augmentation de la consommation(consommation dite « de masse »)qui s’installe de cette façon entraînela croissance économique.Les autorités encouragent l’achat etla construction de logements en périphérieoù les prix des terrains sontmoins élevés qu’en ville; ce qui facilitel’accès à la propriété pour uneplus large frange de la population.On assiste alors à un étalement urbain,sans plan urbanistique, et laville tend à se vider. Or, les ménagesqui se sont installés en périphérie dela ville ont besoin, pour se rendresur leur lieu de travail, d’un moyende transport; la voiture devient unélément de consommation nécessaire.Dans les années 1960, il y a plus depersonnes qui s’installent en dehorsde la ville qu’en dedans. Généralement,les personnes qui choisissentquand même d’y vivre, sont plutôtjeunes. Commence alors la décroissancede la population urbaine,hormis la concentration de personnesimmigrées.Les années 1970 connaissent la criseéconomique, qui bloque le mécanismede la péri-urbanisation. Avecla reprise économique des années1985, la péri-urbanisation reprendet se maintient, toutefois de façonmoins soutenue.1.2. Remplacement de la classeouvrière belge par l’immigrationLa hausse du pouvoir d’achat va depair avec la mobilité sociale ascendantepour les ouvriers belges quiaccèdent à la classe moyenne. Lesautorités belges décident de comblerla demande excédentaire dumarché du travail en faisant massivementappel à des travailleurs29

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009étrangers. Désormais, ce sont lesouvriers immigrés qui font fonctionnerle marché du logement urbain.En 20 ans, les communes bruxelloisesdu centre ont à peine vu doublerle total de leur revenu imposable : lecentre s’appauvrit tandis que la périphéries’enrichit.Pourtant, l’emploi se localise essentiellementdans le centre de Bruxelles.Les travailleurs, eux, viennentdes communes de la périphériepour travailler à Bruxelles et utilisent,par conséquent, les servicescommunaux du centre : les plusdémunis, résidant au coeur de laRégion bruxelloise, paient donc lesservices communaux (voiries, police,etc.) dont bénéficient autant lespersonnes aisées de la périphérietravaillant au centre.2. Désindustrialisation et criseLa crise des années 1970-1980 bloquele système de l’ascension sociale,touchant davantage les personnesimmigrées qui se voient contraintesde rester dans les « quartiers d’immigrés» sans perspective d’ascensionsociale, ne pouvant plus espéreraccéder un jour à la propriété enpériphérie.Depuis les années 1980, les quartiersd’immigrés de la Région deBruxelles-Capitale n’ont pas évolué.Si l’on compare la situation aveccelle d’Amsterdam aux Pays-Bas, onconstate que le logement social y représente55 % du parc immobilier.20 % des logements privés locatifssont gérés par l’administration communale.Ce système, où 75 % duparc immobilier est géré par l’État,a été conçu pour répondre à la crisedu logement liée à la croissance démographique.3. Précarisationdu logement socialLa précarisation du logement socialpeut s’expliquer par un double phénomène: d’une part, la crise économiquequi appauvrit la populationbruxelloise et, d’autre part, la régionalisationdu logement social impliquantde nouvelles conditions de financementet le contrôle rigoureuxdes règles strictes d’attribution.En Région de Bruxelles-Capitale onassiste, plus encore que dans lesdeux autres Régions, à la polarisationsociale : les riches deviennentplus riches et les pauvres plus pauvres.La population vivant dans lelogement social n’échappe pas à cemécanisme et sa situation devientde plus en plus précaire.3.1. La polarisation sociales’explique au travers d’unemultitude de facteurs :• la flexibilité du marché du travail;• la restructuration de l’État, abandonnantle modèle d’État providence: les droits sociaux sontde plus en plus conditionnés (cf.Le RIS, Revenu d’Intégration Sociale);• la seconde transition démographique: entre les deux guerreset dans les années 1950-1960-1970, le modèle dominant del’organisation des ménages estle modèle classique « couplemarié avec enfants » ; il concernait60 % des ménages en Belgique.Actuellement, ce modèlede famille n’est plus dominantparmi les nouvelles formes deménages qui surgissent. Unepersonne va au cours de sa vietraverser différentes formes deménage (en tant que enfant,adulte célibataire, partenaire encouple, marié, grand-parent,etc.) ce qui engendre l’instabilitédes ressources, la perte ou le rétrécissementdes réseaux sociauxet l’effritement de la solidarité ;• la polarisation croissante de lapopulation civile, reprise dès lesannées 1990, et qui continueaujourd’hui, creuse toujours davantagel’écart entre les riches etles pauvres depuis 1980-1985.3.2 Régionalisation et dépolitisationdu secteur du logement socialLa Région de Bruxelles-Capitale revoitla législation concernant l’accèsau logement social. Avec la réformede l’État, l’ordonnance de 1993, lamise en place de l’inscription multiple,le système d’attribution deslogements sociaux est dépolitisé et,au vu des conditions d’attribution,les bénéficiaires constituent finalementune population de plus enplus précaire.3.3. Évolution des quartierssociaux de 1981 à 2001En 1953, l’Abbé Froidure avait faitvisiter les taudis du quartier des« Marolles » au Roi Baudouin. LeRoi décide alors de débloquer desfonds pour assainir les taudis desMarolles, ainsi que ceux situés dansles quartiers « Querelle », « Rempartdes Moines » et « Meiboom » et deles remplacer par des logementssociaux en faisant construire, vul’augmentation du prix du marchéfoncier, des immeubles tours.Christian KESTELOOT,professeur de géographie socialeet économique à la KULeuvenet chargé de cours à l’ULBDonnées recueillies parAurélie Herremans,assistante sociale, SLRB30

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ Les femmes et le mal-logementLa crise du logement sévit-elle avecla même intensité pour les femmeset les hommes ? Certes, un loyer élevéest cher pour tout le monde, et lemauvais état d’un logement affectede la même manière son occupant,masculin ou féminin. Et pourtant,un examen plus approfondi révèlevite une réalité trop méconnue : lemal-logement a bien un genre, il sedécline principalement au féminin 1 .Pourquoi ? Notamment parce queles femmes, à la base, ne jouissentpas des mêmes ressources matériellesque les hommes (écart salarialmoyen de 25 %). Résultat : le coûtdu logement absorbe une part dubudget plus grande (en chiffresrelatifs) chez la femme que chezl’homme, ce qui risque d’entraînercelle-ci davantage sur la pente dusurendettement.Indice de cette surexposition desfemmes à la précarité : elles sontlargement majoritaires (60 %) dansle logement social.S’adressant en tout état de causeaux personnes défavorisées suivantson objet social, le logement publicaccueille fatalement plus de femmesdès lors que la pauvreté frappecelles-ci avec davantage d’acuitéencore que leurs homologues masculins,ceci sans compter que lescritères d’attribution d’une habitationsociale font «la part belle»(c’est-à-dire octroient un nombreappréciable de points de priorité) àdes situations de précarité typiquementféminines (état de grossesse,ménage monoparental, etc.). Quoiqu’il en soit, la sociologue Pascale1 Disposant de statistiques «de genre» pluscomplètes que celles de la Région bruxelloiseet, à la fois, ayant adopté des mesures spécifiquesen cette matière, la Région wallonnefera l’objet d’un examen privilégié au coursde cet article.Jamoulle n’hésite pas à parler duparc immobilier public comme d’unmilieu «où vivent toujours plus demères seules» 2 . Conséquence : dansles ensembles sociaux, «les hommesadultes sont de moins en moinsnombreux» 3 .Concernant spécifiquement les demandeursd’un logement social àBruxelles, quatre individus sur dixinscrits sur les listes d’attente sontdes isolés, tandis que plus de la moitiéde ces derniers ont une descendanceà charge 4 . Et, à près de 90 %,ces parents seuls sont des femmes 5 .Quoi qu’il en soit, plus de la moitiédes locataires sociaux en Wallonie(53 %) sont des femmes célibataires(avec ou sans progéniture).Plus généralement, la précarisationdes femmes est à relier à la montéeen puissance des ménages monoparentauxqui, à 75 %, sont dirigéspar des femmes. Et, dans près dequatre cas sur dix (39 %), ces mèrescélibataires ont un minimum dedeux enfants, ce qui, contrairementaux idées reçues, ne va pas sansinduire un besoin accru en grandslogements.Passablement aiguës, les difficultésde logement rencontrées parles femmes demeurent paradoxalementpeu visibles dans la mesureoù le sans-abrisme reste encore une2 Pascale JAMOULLE, «Hommes, pères et prisesde risque», Les hommes et l’égalité, Institutpour l’égalité des femmes et des hommes,2007, p. 49.3 Pascale JAMOULLE, op. cit., p. 50.4 Respectivement 39 % et 54 % (DidierBAUDEWYNS, L’allocation-loyer. Quelquesprojections budgétaires pour la Région deBruxelles-Capitale, Rapport réalisé pourle Conseil consultatif du Logement de laRégion de Bruxelles-Capitale, mai 2005,p. 21).5 Service d’études de la Société du logementde la Région de Bruxelles-Capitale, 2007.réalité largement masculine. C’estque les femmes redoutent par-dessustout de se retrouver dans cemilieu empreint de violence qu’estla rue, qui plus est, lorsqu’elles ontavec elles des enfants (dont la gardeleur serait instantanément retirée).Résultat : l’errance au féminin se vitdifféremment, mais de manière nonmoins problématique. Elles développentdes stratégies de débrouillardisepour éviter d’échouer à la rue,ce qui les fait, par exemple, alternerles hébergements de fortune chezdes connaissances ou des parents.Mais, de stabilité, point.A elle seule, l’explication financièrene suffit cependant pas pour rendrecompte de l’aggravation des conditionsde logement des femmes. Parfois,c’est spécifiquement en raisonde leur sexe que des femmes éprouvent,en tant que femmes, des difficultésd’accès au logement. C’estque certains bailleurs véhiculent desstéréotypes massifs à l’encontre desfemmes (avec enfants de surcroît),ce qui les conduit alors à leur préférerdes locataires masculins. Il existebien une loi anti-discrimination pourcombattre ce genre de comportement(loi du 25 avril 2007), maiselle n’a pas encore déployé tous seseffets, tant s’en faut 6 .Aussi scandaleux qu’ils soient, lesrefus de louer à des femmes (monoparentalesou non) ne doivent pasocculter d’autres formes, plus larvées,d’inégalité de traitement. À cetégard, le manque criant de grandslogements écarte du marché locatif6 Cf. entre autres, Nicolas BERNARD, «Les loisanti-discrimination et le secteur du logement(privé et social)», De nieuwe federale antidiscriminatiewetten- Les nouvelles lois luttantcontre la discrimination, sous la directionde Sébastien Van Drooghenbroeck et al.,Bruxelles, La Charte, 2008, p. 797 et s.DIVERS31

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009les familles — et donc les ménagesmonoparentaux (à la tête desquelson trouve donc des femmes dansleur grande majorité) — aussi sûrementque les comportements discriminatoiresdu bailleur. Certes, avecl’augmentation des séparationset divorces, la taille des ménagess’amenuise tandis que la famille sefragmente, ce qui pourrait militer enfaveur de petits logements. Cettevue, toutefois, occulte une évolutionsociologique massive : l’émergenceparallèle de la garde alternée desenfants. Érigé aujourd’hui en normepar défaut par la loi du 18 juillet2006, en modèle courant, ce typed’hébergement (dit «égalitaire») faitque le besoin en grands logements,loin de refluer, double quasimentpuisque désormais chaque membrede l’ex-couple ou presque doitdisposer d’une habitation susceptibled’héberger — une semaine surdeux — la descendance et ce, dansde bonnes conditions (de superficienotamment). En tout cas, cette évolutionsociologique n’est pas passéeinaperçue par le législateur wallonpuisque, désormais, par l’arrêté du6 septembre 2007, la société de logementsocial doit, pour la définitiondu logement dit proportionné,tenir compte «du ou des enfantsbénéficiant de modalités d’hébergementchez l’un ou l’autre desmembres du ménage, actées dansun jugement» (art. 1 er , 15°, al. 2).À Bruxelles, sur ce point, on en estau stade de la réflexion 7 . On attend7 A cet égard, la Secrétaire d’État au Logementa déclaré que «depuis deux ans, en effet, àla demande de la société régionale du logement,je suis amenée à signer des dérogationsdiverses. Il s’agit, notamment, depersonnes (souvent des pères) qui souhaitentaccueillir leurs enfants, dans le cadre de lagarde alternée ou non, ou tout simplementvoir leurs enfants, ce qui est crucial. Cespersonnes demandent des dérogations aunombre de chambres autorisées ou encoredes dérogations au loyer à payer. On me demandetoujours d’accorder des dérogations,ce que je peux comprendre, je considèreen tout cas des autorités qu’elless’adaptent à cette évolution familiale,partant du principe qu’un parentdivorcé risque de ne pas obtenir lagarde — même alternée — s’il nedispose pas d’un logement dotéd’un nombre suffisant de chambrespour accueillir sa progéniture (fûtceune semaine sur deux).Il n’y a, en tout cas, pas que l’accèsau logement locatif à être marquépar des pratiques discriminatoires.L’acquisition d’une habitation peut,elle aussi, être le théâtre de pratiquesgravement vexatoires (et, entout état de cause, illégales). Certainesbanques rechigneraient à accorderun prêt hypothécaire à unefemme seule car, plus qu’un homme,elle serait susceptible dans unavenir plus ou moins proche d’avoirun enfant à sa charge exclusive, cequi obérerait lourdement son budgetet altérerait d’autant sa capacitéde remboursement. Cependant,davantage que leurs homologuesmasculins, les femmes ont dû apprendreà gérer un budget restreintet à composer avec des dépensesimprévues (maladies d’enfants parexemple) ou des baisses importantesde revenus (interruptions de carrière).Et, de fait, l’expérience relatéepar des organismes comme le Fondsdu Logement (qu’il soit bruxelloisou wallon) ou la Société wallonnede Crédit social montre que, dansce créneau particulier là, le tauxd’impayés est moindre que dans lesecteur bancaire traditionnel.même que c’est normal actuellement. [...] Jeprécise donc, chaque fois, que je ne certifiepas que la personne a la charge de l’enfant,mais que, tenant compte des circonstances,j’autorise ces dérogations. Bien entendu,je suis d’accord avec vous : si ces demandesdevaient connaître une ampleur importante,nous ne pourrions plus continuer à procéderainsi.» (Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, Compte-rendu intégral, commissionlogement, session 2005-2006, n° 60, réuniondu 2 mai 2006, p. 3 et s.).S’il convient, en conclusion, des’attaquer au mal-logement desfemmes, les solutions ne sont pastoujours à trouver dans le domainede l’habitat proprement dit. Certes,il serait opportun par exempled’étoffer l’éventail des logementsde transit pour femmes en ruptureconjugale et d’étendre l’offre d’habitationsdisposant de plusieurschambres en vue, notamment, derenforcer la capacité d’accueil desménages monoparentaux. Des mesurescependant ont déjà été prises,notamment par le Gouvernementwallon (cf. Supra). Dans la mesure,toutefois, où les problèmes de logementdont sont victimes les femmesen priorité ne sont souvent eux-mêmesque le reflet d’une fragilité pécuniaireet sociale plus globale (etelle-même profondément sexuée),c’est également, en amont, sur lapauvreté des femmes en généralqu’il conviendrait de concentrerses efforts (lutte contre les discriminationsprofessionnelles, augmentationdu nombre de places decrèche, extension de la couverturefinancière des allocations familiales,etc.). On le voit, le défi est d’importance8 .Nicolas BERNARD,professeur aux Facultésuniversitaires Saint-Louis8 On trouvera de plus amples développementssur ce sujet dans Nicolas BERNARD, «Les femmes,la précarité et le mal-logement : unlien fatal à dénouer», Courrier hebdomadairedu CRISP, 2007, n° 1970.32

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ Le financement de la Régionde Bruxelles-CapitaleIntroduction généraleDepuis plus d’un an, le débat sur lebudget des recettes de la Régionde Bruxelles-Capitale (RBC) a étéplusieurs fois évoqué dans les médiasen lien avec le ralentissementde l’activité immobilière dans la région: singulièrement, ce sont la fragilisationet le risque de diminutiondes recettes qui sont ainsi mis enévidence de même que la positionspécifique, à cet égard, de la Régionbruxelloise en comparaison aveccelle des deux autres Régions.Afin de mieux comprendre ces réflexions,il est intéressant de récapitulerles termes principaux quiles structurent 1 . C’est l’objectif quepoursuit cet article.Le système de fi nancementactuel des RégionsLa Région bruxelloise a connu, depuis1989, deux systèmes de financementdifférents.La loi spéciale du 16 janvier 1989relative au financement des communautéset des régions 2 , prisedans la foulée de la loi spéciale du12 janvier 1989 relative aux institutionsbruxelloises et de la loi du 12janvier 1989 réglant les modalitésde l’élection du Conseil de la Régionde Bruxelles-Capitale 3 , a créé1 Sur cette matière voir :• G. VA N D E R ST I C H E L E et M. VE R D O N C K, « Les modificationsde la loi spéciale de financementdans l’accord du Lambermont », Courrierhebdomadaire, CRISP, n° 1733, 2001 ;• P. Zimmer : « La situation budgétaire de laRégion de Bruxelles-Capitale », Courrier hebdomadaire,CRISP, n° 1941, 2006.2 Moniteur belge, 17 janvier 1989.3 Moniteur belge, 14 janvier 1989.le premier régime de financementde la Région de Bruxelles-Capitale,identique à celui des deux autresRégions. Celui-ci valorisait la rétrocessionaux Régions de leur contributionaux recettes de l’impôt surles personnes physiques (IPP), aveccependant un système correctif desolidarité au bénéfice des Régionsqui risquaient, avec ce régime, devoir leur recettes diminuer dansle temps : dans les faits, la Régionwallonne, dès 1990, et la Régionbruxelloise, à partir de 1997, ont bénéficiéde ce régime et continuentd’en bénéficier aujourd’hui.Sur la période qui s’est étendue de1990 à 2001, la part d’IPP dans lesrecettes bruxelloises a représentéun peu plus de 60 % (voir tableau 1ci-dessous).Le second système a été introduitpar les accords dits « du Lambermont» (2001) 4 et a modifié le systèmeinstauré en 1989 : il a consistéen transfert aux Régions d’impôtsopéré par la Loi spéciale du 13juillet 2001, portant refinancementdes Communautés et extension descompétences fiscales des Régions.Cette loi n’organisait pas un refinancementdes Régions mais bien unemodification des sources de leursrecettes. Il s’agissait donc en principed’une opération blanche, tantpour l’Autorité fédérale que pourles Régions : chaque nouvel impôtrégional a été compensé par une réduction5 à due concurrence de l’IPPqui revenait à chaque Région.4 Loi spéciale du 13 juillet 2001 portant refinancementdes communautés et extension descompétences fiscales des Régions (Moniteurbelge du 3 août 2001).5 Cette réduction est appelée le « termeSuite à cette réforme du régime definancement de 2001, les impôtsdésormais régionaux sont les suivants:1.2.3.4.5.6.7.8.9.taxe sur les jeux et paris ;taxe sur les appareils automatiquesde divertissement ;taxe d’ouverture des débits deboissons fermentées ;droits de succession et de mutationpar décès ;précompte immobilier ;droit de donation ;taxe de circulation ;taxe de mise en circulation ;eurovignette ;610. redevance Radio-TV ;11. droits d’enregistrement sur latransmission à titre onéreux debiens immobiliers ;12. droits d’enregistrement sur laconstitution d’hypothèque ;13. droits d’enregistrement sur lespartages partiels et les sessionsentre copropriétaires.En plus de cette extension d’autonomiedes Régions eu égard auxnégatif ». Il est fixé annuellement par leGouvernement fédéral par arrêté aprèsconcertation des gouvernements régionaux.Pour des développements voir les ouvragesmentionnés à la note de bas de page n° 1.6 L’ordonnance du 21 février 2002 modifiantla loi du 13 juillet 1987 relative aux redevancesradio et télévision (Moniteur belge du 13mars 2002, Édition 2) a fixé à zéro le taux dela redevance radio et télévision. Deux taxesrégionales autonomes ont alors été adaptéesafin de compenser la perte de recettes engendréepar la promulgation de ce tarif zéroeuro pour les redevances radio et télévision.33

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009impôts régionaux, il faut ajoutercomme apport des accords du Lambermontles capacités d’autonomiedes Régions vis-à-vis de l’IPP 7 .Enfin, pour être complet, il faut releverune nouvelle recette affectéepour la Région bruxelloise ( acquiseà l’occasion des accords dits « duLombard ») : l’article 46 bis de la loispéciale du 12 janvier 1989 relativeaux institutions bruxelloises estvenu compléter l’article 279 de laNouvelle loi communale qui organiseun mécanisme destiné à favoriser– et non à garantir – une meilleurereprésentation des mandatairesflamands au niveau communal 8 .Dès l’année budgétaire 2002, desmoyens financiers spéciaux à chargede l’Autorité fédérale ont étérépartis entre les Communes dontle collège des bourgmestre et échevinsest composé conformément àl’article 279 de la Nouvelle loi communaleou dont le centre publicd’aide sociale est présidé conformémentau même article : le montantoctroyé annuellement transite par laRégion bruxelloise qui le réaffecteaux communes bénéficiaires.Si la réforme du système de financementde 2001 a fortement modifiéla structure des recettes des entitésrégionales, elle n’a, par contre, pasrépondu à la critique fondamentaledu sous-financement structurel dela Région de Bruxelles-Capitale 9 .7 Nous renvoyons pour ceci aux textes évoquésà la référence n° 1.8 N. LA G A S S E, Les accords du Lambermont etdu Lombard : approfondissement du fédéralismeou erreur d’aiguillage ?, Bruylant, 2003,pp. 180 et s.9 J.-P. LA M B ER T et al., Les modes alternatifs definancement de Bruxelles, CERB, avril 1999,FUSL ; P. DE BR U Y C K E R et al, « Le financementde la Région de Bruxelles-Capitale : Étudeprospective et comparée des villes-États enBelgique, en Allemagne et en Autriche », avril1999, ULB.34

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009La structure des recettes de la Région de Bruxelles-Capitale avant et après les accords du LambermontTableau 1 : Synthèse des recettes générales de la RBC avant et après les accords du LambermontPARTIE 1 : RECETTES GÉNÉRALES Total 1990/2001TITRE 1 : LES RECETTES FISCALESTotal 2002/2009initialSection 1 : les impôts régionauxTaxe sur les jeux et paris 83.808 115.443Taxe sur les appareils automatiques et de divertissement 49.524 53.031Taxe d’ouverture des débits de boissons fermentées 19.752 864Taxe de circulation sur les véhicules automobiles 895.214Taxe de mise en circulation 332.924Eurovignette 58.550Droits de succession 1.835.969 2.269.828Précompte immobilier 133.962 141.341Droits d’enregistrement totaux 1.004.080Droits d’enregistrement (ventes de biens immeubles) 3.425.308Droits d’enregistrement (hypothèque sur un bienimmeuble et partages de biens immeubles)273.645Droits de donation 266.540Total des impôts immobiliers 2.974.011 6.376.662% des recettes des impôts immobiliersdans les recettes totales21,0 % 35,4 %Total Section 1 3.127.095 7.832.688Total Section 2 : taxes régionales autonomes 717.781 1.097.637Total Titre 1 (section 1 et 2) 3.844.858 8.930.325% recettes fiscales dans les recettes générales 27,1 % 49,5 %TITRE 2 : LES RECETTES NON FISCALES *Section 1 : la part attribuée de l’impôt des personnes 8.562.790 5.679.694% part IPP dans les recettes générales 60,4 % 31,5 %Section 2 : les recettes non fiscales propres à la RBCMain morte 156.346 271.234Remise au travail de chômeurs 317.068 272.748Transfert en provenance de l’Agglomération de Bruxelles 752.751 1.148.866Moyens pour les communes pour l’échevin flamand 227.937Moyens pour les compétences issues du Lambermont 25.086Autres 841.102Total section 2 1.226.166 2.786.973Total Titre 2 9.788.956 8.485.547% recettes non fiscales dans les recettes générales (Titre 2) 69,0 % 47,1 %Total partie 1 (Titre 1 + Titre 2) 13.633.814 17.415.869Autres recettes (dont recettes affectées) 546.072 610.514% autres recettes dans les recettes générales 3,9 % 3,38 %TOTAL DES RECETTES 14.179.886 18.026.383* On devrait dire « non recettes fiscales régionales » car l’IPP participe de la fiscalité,mais du point de vue de la Région la part attribuée de l’IPP est une dotation du Fédéral.35

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Le tableau 1 met en évidence, parcomparaison, la modification de lastructure des recettes de la Régionbruxelloise suite aux accords duLambermont ; il reprend les recettestotales, par source et par typeainsi que leur somme totale, surles deux périodes 1990/2001 et2002/2009 10 .On constate que la part d’IPP, quiprovient du Fédéral, représente,en moyenne, 60,4 % des recettesrégionales totales sur la période1990/2001 et les recettes fiscalesrégionales 27,1 % ; sur cette périodeles impôts immobiliers garantissent21 % des moyens de la RBC.Changement assez radical après lesaccords du Lambermont : les recettesfiscales régionales – impôts ettaxes – représentent, en moyenne,49,6 % des recettes régionales 11sur la période examinée 2002/2009– soit la moitié – et la part d’IPP31,5 % ; sur cette même période ;les impôts immobiliers garantissent,en moyenne, 35,4 % des recettestotales de la RBC 12 .La structure des recettesdes trois Régions avantet après les accords duLambermont (2001)Si on compare les évolutions de lastructure des recettes pour les troisRégions avant et après les accordsdu Lambermont 13 , on constate dessituations très différentes entre laRBC et les deux autres Régions : lesparts d’IPP, qui représentaient, en10 Pour les années 1990 à 2006, les donnéesreprises sont les recettes réalisées ; pour 2007et 2008, ce sont les recettes ajustées et, pour2009, les recettes initiales.11 Et ceci sans tenir compte des recettes provenantde l’ex-Agglomération qui sont aussi desrecettes fiscales et qui représentent de 6 à7% des recettes régionales selon les années.12 Comme relevé dans le tableau.13 En prenant 2001, 2005 et 2006 comme annéestémoins.Tableau 2 : Evolution de la structure des recettes régionales en %RBC RW R FL *Part IPP2001 61,5 76,3 75,62005 31,2 56,5 55,22006 31,2 53,9 54,3Recettes fiscales régionales2001 27,7 13,3 12,52005 50,7 35,1 41,92006 53,1 35,8 42,7Autres2001 10,8 10,3 11,92005 18,1 8,5 2,982006 15,7 10,2 2,9Total 100 100 100* Pour la Région flamande, nous ne reprenons dans ce tableau que les strictes recettes régionales distinguéesbien entendu des recettes de la Communauté flamande.2001, 75 % de leurs recettes, restentclairement la source principalede recettes pour les Régions flamandeet wallonne alors que, pourla RBC, ce sont désormais les recettesfiscales régionales.C’est la différence essentielle entreles structures des recettes des troisRégions.C’est ce qui peut faire dire que laRBC est plus autonome financièrementque les deux autres Régions.Il faut relever que la notion d’autonomiefiscale est ambivalente : ellepeut signifier, selon son usage, à lafois recettes ou dépenses fiscales,voire la suppression de certains impôts; ces termes n’ont, forcément,pas la même lisibilité dans la présentationde la structure des recettes.L’ampleur de la mise en œuvre deces nouvelles compétences fiscalesa dépendu des marges budgétairesdont dispose chaque Région puisquetoute suppression d’impôt oude taxe régionaux entraîne une réductiondes recettes (et ferait apparaîtrel’entité comme disposant demoindres recettes à partir de la fiscalitérégionale dans notre tableaude synthèse 2).Une diminution de la fiscalité régionalepeut, toutefois, avoir des effetsambivalents puisqu’elle peut signifierune croissance ou une diminutiondes recettes : il est clair queles réformes en matière de droitsd’enregistrement, revus à la baissedès 2002 et 2003, correspondenten Régions flamande et bruxelloise,à une croissance des recettesmais c’est aussi, et surtout, le tauxd’activité et le niveau des valeurssur leur marché acquisitif qui a permiscette croissance. « La Flandrea, dès l’élaboration de son budget2002, mis en œuvre une partie deses nouvelles compétences fiscales :l’imposition d’un tarif zéro pour laredevance radio-télévision et la taxed’ouverture des débits de boissonsau 1 er janvier 2002, la modificationdes mécanismes de restitution et,d’exemptions et des taux sur lesdroits d’enregistrement au 1 er janvier2002 ainsi qu’une nouvelle modificationdes taux en matière dedroits de succession 14 . »14 B. BAY E N E T et S. TU R N E R, « Le pouvoir fiscal desentités fédérées en Belgique », pp. 312 et 313in M. Mignolet, Le fédéralisme fiscal : leçonsde la théorie économique et expériencede quatre états fédéraux. De BoeckUniversité, 2005.36

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009La marge de manœuvre des deuxautres Régions, vu leur situationbudgétaire plus problématique, estplus limitée et les mesures prises ouenvisagées concernent davantageune série de réaménagements quede véritables réductions d’impôts :• la Région wallonne a mis surpied à l’époque une réforme fiscaleportant sur quatre points :la taxe sur les déchets ménagers,la radio-redevance, le précompteimmobilier et les droitsde succession ;• la Région bruxelloise a suppriméla taxe d’ouverture des débits deboissons fermentées qui a étécompensée par une augmentationdes tarifs de la taxe sur lesappareils automatiques de divertissementet la suppression de laredevance radio et télévision aété compensée par une modificationdes tarifs de la taxe régionaleautonome en 2002. Uneréforme des droits de successionet d’enregistrement est entréeen vigueur au 1 er janvier 2003.Benoît Bayenet et Samantha Turnerindiquent, cependant, la difficultéd’avoir désormais une vision consolidéede la situation des entités enmatière d’autonomie fiscale, actantque « les budgets, notamment, dela Communauté flamande, ne sontplus représentatifs de l’importancede la fiscalité mise en œuvre. Unepartie des recettes propres de laCommunauté flamande 15 est allouéeà des services à gestion séparée(tels que le Fonds de préventionet d’assainissement en matière deprotection de l’environnement et dela nature ou Fonds Mina) et n’apparaissentplus dans le budget del’entité flamande. La réaffectationde ces ressources explique ainsi, enpartie, le niveau de la fiscalité propredans le budget de la Commu-15 Liées aux compétences régionales.nauté flamande. Une évaluation deces recettes nécessite donc l’analysedes budgets de tous les fondsbénéficiant directement des taxesrégionales 16 . » Des évolutions dece type se sont également développéesdans la Région bruxelloise et laRégion wallonne.Pour Robert Deschamps, « cettelarge autonomie fiscale des Régionsest une bonne chose dans notre systèmefédéral : les Régions peuventexercer plus largement leur pouvoirpolitique non seulement par lechoix des dépenses, mais aussi parla fiscalité. Elles peuvent ainsi, parexemple, mener une politique foncièrespécifique, s’attaquer de façonplus adéquate aux problèmes d’environnement,différents d’une Régionà l’autre, ou réduire la fiscalitésur les revenus de leurs habitants.Une question fondamentale est desavoir si l’autonomie fiscale de chaqueRégion risque d’entraîner par laconcurrence des effets défavorablespour une ou des autres Régions oupour la stabilité du système fédéral17 . »Il reste que la taille et la spécificitédes assiettes fiscales régionalesconcernées par cette autonomie,plus importante, ne permettent pasles mêmes marges de manœuvrede la part des trois Régions.On peut retenir que le pourcentagede recettes provenant de la fiscalitérégionale autonome – taxes et impôtsrégionaux – indique autant letaux de la nécessité d’utilisation deces recettes pour l’entité concernéequ’il n’approche son taux d’autonomiefiscale réelle.16 B . BAY E N E T et S. TU R N E R, « Le pouvoir fiscaldes entités fédérées en Belgique », op. cit.,p. 303.17 R . DE S C H A M P S , « Le fédéralisme fiscal enBelgique : financement des entités fédérées,autonomie et concurrence fiscale, solidarités,coordination » in Le fédéralisme fiscal,De Boeck et Larcier, 2005, p. 130.La place des impôtsimmobiliers dans la structuredes recettes de la RBCUn autre élément essentiel à mettreen évidence dans le débat concernela part que représentent les impôtsstrictement immobiliers dans lesrecettes régionales. Le tableau 3indique ce taux sur la période2002/2009 – moyenne 35,4 % (cfrtableau 1) – pour la Région bruxelloise: le taux le plus élevé rencontréest celui de 2006 : 39 %, soit quasi2/5 des recettes.Ce taux est inférieur pour les deuxautres Régions : ainsi, en 2005, alorsqu’il était de 35,96 % pour la Régionbruxelloise, il était de 29,30 % pourla Région flamande et de 21,28 %pour la Région wallonne.37

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009Tableau 3 :les impôts immobiliers depuis 20022002 2003 2004 2005 2006 2007aj.. 2008 aj. 2009 in.Droits de succession 218.695 194.936 285.680 287.540 320.009 310.037 319.706 333.325Précompte immobilier 18.118 23.142 15.955 13.177 16.820 17.426 17.939 18.764Droits d’enregistrement (ventesde biens immeubles)Droits d’enregistrement (hypothèqueet partages de biens)303.187 360.521 388.986 410.250 469.979 493.910 540.715 511.73119.049 26.410 32.803 37.411 40.713 37.259 44.481 38.399Total des droits d’enregistrement 322.236 386.931 421.789 447.661 510.692 531.169 585.196 550.130% des droits d’enregistrementdans les impôts immobiliers57,1 % 63,4 % 57,6 % 56,2 % 56,5 % 58,8 % 60,2 % 57,9 %Droits de donation 4.938 5.745 8.415 47.872 55.368 45.407 48.851 47.496Total des impôts immobiliers 563.987 610.754 731.839 796.250 902.889 904.039 971.692 949.715% des impôts immobiliers dansles recettes générales32,3 % 34,3 % 36,1 % 35,9 % 39,0 % 35,7 % 36,7 % 34,3 %Total des impôts régionaux 714.784 784.890 883.936 962.587 1.085.943 1.114.771 1.121.219 1.164.555Total des taxes régionales 150.922 159.967 156.966 161.719 141.690 114.531 104.124 253 436Total des impôts régionauxet des taxes régionales865.706 944.857 1.040.902 1.124.306 1.227.633 1.229.302 1.225.343 1.417.991Part attribuée de l’impôt des personnes 555.837 590.521 616.392 691.554 721.049 772.039 867.988 864.314% part IPP dans les recettes générales 31,9 % 33,2 % 30,4 % 31,2 % 31,2 % 30,50% 32,80% 31,2 %Recettes totales 1.744.289 1.780.805 2.027.248 2.217.257 2.313.179 2.531.053 2.644.762 2.767.790Le tableau 3 met aussi en évidencela place relative de chaque impôt immobilierdans la production de recettesbruxelloises. Globalement, sur lapériode examinée, la hiérarchie estclaire : les droits d’enregistrementont produit 58,4 % des recettesprovenant des impôts immobiliers,les droits de succession 35,3 %, lesdroits de donation 4,1 % et le précompteimmobilier 2,2 % des recettesrégionales.Il faut donc remarquer que la majeurepartie des recettes fiscales immobilièresde la RBC est basée surles transactions ou les successions– des flux – plutôt que des stocks,qui par définition sont peu mobiles.Or, les recettes régionales seraientnettement plus prévisibles, etmieux maîtrisées, sans doute, si ellesétaient construites sur des élémentsplus stables.Par ailleurs, ces impôts immobiliersne concernent pas que les logements: ils concernent aussi le secteurtertiaire, par exemple. À cetégard, la création prochaine d’unefuture administration fiscale régionaledevrait, à terme, permettre unemeilleure vision de l’importance etdu taux de production des sourcesde ces différentes recettes et, ainsi,induire un affinement des politiquesfiscales immobilières et de leur caractèrerégulateur.En synthèse, on peut dire, à cestade, que la Région bruxelloise estplus captive, pour ses recettes, queles deux autres Régions de sa fiscalitépropre et, singulièrement, desrecettes provenant de la fiscalité immobilière.Par ailleurs, l’activité sur lemarché immobilier joue de manièreambivalente sur les problématiquesdu logement : elle permet un niveaude recettes appréciable en périoded’activité importante – et donc desmoyens pour les politiques régionales– mais, dans le même temps, elleproduit de l’exclusion par le surenchérissementdes coûts qui accompagnece type de conjoncture.Pol ZIMMER, expert,SLRB, cellule « études »38

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ Les loyers se stabilisent à BruxellesLes résultats de l’enquête 2008 del’Observatoire des loyers en Régionde Bruxelles-Capitale sont publiés.L’enquête porte sur un échantillonde 3.000 logements.Quelques chiffres ?Le montant moyen d’un loyeren Région de Bruxelles-Capitale :553 euros.En 2005, il était de 508 euros.L’étude révèle que les loyers ontaugmenté de 3% entre 2007 et2008, alors que l’indice santé estmonté de 4%.Il y aurait donc une stabilisation del’accès au marché locatif et le rétablissementdu lien entre les loyers etl’indice santé.D’autres informations ?La publication « Observatoire desloyers 2008 » de l’Observatoirerégional de l’Habitat est disponibledepuis le 15 juin 2009 sursimple demande à la bibliothèquede la Société du Logement dela Région de Bruxelles-Capitale :tél. 02/533.19.83 – email :biblio.slrb@slrb.irisnet.be39

S.L.R.B.-INFO, N° 58 • JUIN 2009■ « Le bail de logement socialà Bruxelles et en Wallonie »Approche descriptive,comparative et critiqueEditions Larcier, CollectionDroit immobilier, 2008Hébergeant pas moins d’un locatairesur cinq en moyenne à l’échelledu pays, le secteur du logementsocial s’impose comme un acteurincontournable de la politique del’habitat. Et pourtant, cet acteurreste trop méconnu des juristes. Aucroisement du droit civil (vu la naturede la convention locative) et du droitadministratif (eu égard au statut dubailleur), la réglementation du bailsocial est foncièrement hybride, etdonc complexe. C’est à l’éclairerque s’attelle le présent ouvrage.L’approche privilégiée par les auteursse veut à la fois descriptive (histoirede donner au lecteur une informationcomplète sur les dispositifs envigueur aussi bien à Bruxelles qu’enWallonie) et comparative (aux finsde pointer les différences entre Régions— Flandre comprise — maiségalement entre les réglementationsfédérées et le droit fédéral dubail), sans préjudice d’un essentielregard critique qui parcourt l’ouvrage(tant les textes appellent des interprétationsmultiples).Impossible, par ailleurs, de dissocierla thématique du bail social des missionsde service public que les sociétésde logement ont à assumer.Dans quelle mesure, ainsi, la finalitésociale des prérogatives exercéespar les bailleurs publics influe-t-ellesur la gestion et la conduite des relationslocatives ?Enjeu social de premier ordre, enfin,le bail en vigueur dans le parcpublic se retrouve plus souvent qu’àson tour sous les feux de l’actualité.Qu’il s’agisse de l’imposition récented’un contrat à durée déterminée enWallonie (une première), de l’assujettissementéventuel du bail socialà la loi du 25 avril 2007 modifiant lerégime du bail à loyer ou encore del’obligation pour le candidat locataired’apprendre le néerlandais enFlandre, ces questions d’actualité neseront pas oubliées.Nicolas BERNARD,Professeur aux Facultés universitairesSaint-Louis.Laurent LEMAIRE,Chercheur aux Facultés universitairesSaint-Louis.40