Point CommUNE! 68 - printemps 2019

Indemnité pour « dézonage » :
entre illusion et faux espoirs…
La propriété est un droit fondamental garanti par la Constitution suisse. Toutefois, elle peut être
limitée en cas d’expropriation. Quand l’expropriation donne-t-elle droit à une indemnisation et en
quoi cela concerne-t-il les communes ?
Point
COMMUNES !
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Marc-Olivier Buffat
Député, docteur en droit
et avocat
L’article 26 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (ci-après Cst) garantit la propriété.
Cette garantie n’est toutefois pas absolue
puisqu’elle peut être limitée d’après
les conditions strictes prévues par l’article
36 Cst. En outre, l’article 26 al. 2 précise
qu’une pleine indemnité est due en cas
d’expropriation ou de restriction de la propriété
qui équivaut à une expropriation.
Il existe deux formes d’expropriations
L’expropriation formelle est un acte de
droit public qui a pour but de transférer
à la Commune, en vue de la réalisation
d’un ouvrage de caractère public (route,
giratoire, trottoir, école, etc.), la propriété
d’un bien contre paiement d’une pleine
indemnité dans le cadre d’une procédure
fixée par la loi 1 .
L’expropriation matérielle (article
26 al. 2 Cst) a, quant à elle, été définie par
la jurisprudence. Il s’agit ainsi de l’interdiction
ou la restriction de l’usage d’un
bien immobilier actuel ou dans un avenir
proche ou prévisible, de façon particulièrement
grave du fait du retrait d’une faculté
essentielle de son droit de propriété.
Une atteinte de moindre importance peut
aussi constituer une expropriation matérielle
si elle frappe un ou plusieurs propriétaires
de manière telle qu’ils devraient
supporter un sacrifice trop considérable,
incompatible avec le principe de l’égalité
de traitement 2 . Cette jurisprudence, bien
ancrée et restrictive, confirmée par le Tribunal
fédéral depuis près de cinquante
ans, ne laissait guère d’espoir d’indemnité
en cas de dézonage.
La situation actuelle
dans le canton de Vaud
L’entrée en vigueur des dispositions de
la Loi fédérale sur l’aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (ci-après LAT)
ont eu pour conséquence d’imposer un
redimensionnement drastique des zones
à bâtir existantes. En amont, l’art. 5 al. 1bis
LAT a instauré un régime de compensation
et d’indemnisation qui avait pour
objectif de pondérer les effets de ces
nouvelles mesures sur les propriétaires
concernés. Cela laissait croire, en théorie,
que les ressources nécessaires avaient
été mises en place afin de permettre une
application plus large de la notion d’indemnité
matérielle.
Pareillement, la Loi cantonale
sur l’aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (ciaprès
LATC) prévoit un mécanisme de
compensation sous la forme d’une taxe
sur la plus-value des avantages liés à une
mesure d’aménagement du territoire, à
hauteur de 20 % (art. 64, 65 et 68 LATC) 3 .
Le produit de cette taxe alimente un
fonds cantonal géré par le Département
du territoire et de l’environnement qui se
charge, en partie, d’indemniser les propriétaires
lésés, mais pas uniquement 4 .
Pas si simple en pratique
Las, la réalité juridique risque d’être bien
différente et l’on peut résumer la situation
ainsi. En principe, le non-classement (ou
refus de classement) d’un terrain en zone
à bâtir ne donne pas lieu à indemnité. Il y
a refus de classement lorsque la modification
d’un plan d’affectation, qui a pour
effet de sortir une parcelle de la zone à
bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient
pour adapter ce plan aux exigences
de la LAT, et partant pour mettre en
œuvre les principes du droit constitutionnel
en matière de droit foncier.
Le Tribunal fédéral 5 reconnaît
qu’un refus de classer en zone à bâtir
n’entraîne en principe pas l’obligation