Ada Becchi∗, Igor Jogan∗∗, Stefano Foramiti - stratema..

INDAGINE ESPLORATIVA SU 10 ESPERIENZE
MATURE DI GIS COMUNALI
Ada Becchi∗, Igor Jogan∗∗, Stefano Foramiti*
Abstract
L’anno passato è stata condotta dal DAEST in collaborazione con l’AIPA
(Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione) un’indagine a
carattere esplorativo presso dieci Gis comunali con lo scopo di aggiornare un
quadro di conoscenze che si era oramai fermato ai primi anni ’90. L’ipotesi
principale era quella di verificare in che modo si stesse modificando la tradizionale
struttura organizzativa dei Gis comunali sotto lo stimolo degli sviluppi
tecnologici nel settore della comunicazione dei dati a distanza e per merito
di un’evidente esigenza delle unità di utenza interne alle amministrazioni
locali che reclamano un livello più alto di condivisione e di scambio dei dati
sia nell’ambito della stessa amministrazione che con i soggetti esterni.
L’indagine è stata condotta su un campione di comuni che sono stati giudicati,
grazie ad un’esplorazione preventiva, come le esperienze più avanzate di
automazione a livello locale. Nel contributo che segue si intende esporre il
metodo di ricerca, i riferimenti e i precedenti più importanti, nonché i primi
risultati dell’analisi che, soprattutto per alcuni dei casi analizzati, fanno emergere
orientamenti nuovi nei processi di realizzazione dei Gis, che considerano
questi strumenti come “nodi tecnologici” di una strategia innovativa complessiva.
1. Introduzione
Nella prima metà dell’anno passato è stata portata a termine dal Dipartimento
di Analisi Economica del Territorio (DAEST) per incarico dell’Autorità per
l’Informatica della Pubblica Amministrazione (AIPA) un’indagine relativa ai
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Gis comunali. L’indagine ha avuto lo scopo di esplorare il vasto mondo delle
applicazioni informatiche in materia territoriale nei comuni italiani al fine di
fornire, all’organo committente, elementi conoscitivi utili allo svolgimento
dei propri compiti istituzionali di coordinamento e di indirizzo. Questa ricerca
non è l’unica attività svolta nello scorso anno dal gruppo di lavoro
AIPA/DAEST. A questa va aggiunta l’organizzazione del primo convegno
nazionale interamente dedicato al tema delle infrastrutture dei dati territoriali,
svoltosi a Venezia alla fine di settembre, nel quale si sono affrontate le problematiche
tipiche della fase di avvio dell’infrastruttura dati territoriali nella
rete unitaria della pubblica amministrazione.
I due argomenti non sono evidentemente disgiunti. Si può affermare al
contrario che per molti aspetti si completano perché, in ambedue i casi, è più
che evidente il riferimento ad un ruolo strategico di guida del settore dei dati
e delle informazioni territoriali in formato digitale che l’amministrazione
dello stato deve assumersi anche al fine di riparare ai guasti di un certo deterioramento,
verificatosi in epoca recente, nei servizi offerti dagli uffici cartografici
ufficiali. L’avvento delle tecniche e delle scritture digitali ha rappresentato
in molti settori dell’amministrazione pubblica una novità di grande
rilievo. Si sa che in alcuni di essi, come nel caso del settore cartografico e territoriale,
l’amministrazione centrale non ha saputo reagire con sufficiente
prontezza, contribuendo così a creare, in una situazione già di per se soggetta
a eccessive sollecitazioni (tecnologiche, organizzative, di mercato), ambiti
in cui è necessario intervenire con urgenza.
Il convegno sulle infrastrutture dei dati territoriali ha fornito un primo
elenco di questioni relative al campo della fornitura e dello scambio dei dati
(Becchi, Jogan, Talamo, 1999). L’indagine sui Gis comunali ha invece fornito
i primi elementi utili per una politica di supporto alle amministrazioni locali
che va al di la della questione dei dati per entrare in merito al modo in cui
si producono i servizi nel comparto dell’ente locale.
Nelle pagine che seguono si intendono esporre sinteticamente le problematiche
attinenti allo svolgimento di questa indagine e i risultati ottenuti.
2. I precedenti
Negli anni recenti siamo stati testimoni, soprattutto in occasione di conferenze
e convegni, di numerosi interventi relativi allo stato di avanzamento della
diffusione dei Gis a livello comunale. Per lo più si tratta di materiale poco
sistematico, disperso in varie fonti, prodotto da autori con ottiche limitate sia
in senso geografico che settoriale, ovvero di una documentazione molto eterogenea
e difficilmente accessibile per poter essere utilizzata ai fini di una
conoscenza sistematica del settore. A fronte di questa situazione, ovvero di
una conoscenza specialistica appropriata anche se “dispersa” sull’argomento,
si ha la sensazione che poche siano state le occasioni vere per una riflessione
più approfondita. Normalmente esiste un certo consenso da parte degli esper-

ti Gis sulle problematiche che attanagliano l’ente locale, ciò che sembra mancare
è soprattutto un dimensionamento dei fenomeni analizzati, un chiaro
decalogo dei problemi e una loro contestualizzazione.
Di questa evidente carenza di documentazione soffre pure uno dei contributi
più brillanti e acuti prodotti negli ultimi anni sull’attuazione dei Gis nella
amministrazione locale (DeCarolis, 1993) in cui viene abbozzato un primo
bilancio sull’esperienza italiana. Come si potrà vedere anche in seguito, questo
contributo è significativo soprattutto perché definisce una griglia interpretativa
entro la quale verrà di fatto collocata l’osservazione di questo fenomeno
nei successivi anni ‘90. Trattasi di una griglia che presenta molte affinità
con esperienze analoghe condotte all’estero e che ha come tema di sfondo il
“parziale insuccesso” dei Gis negli enti locali e la ricerca dei motivi che hanno
contributo a determinare questa situazione. DeCarolis non basa le sue argomentazioni
su l’evidenza di una qualche indagine di tipo statistico, ma unicamente
sulla comprensione dei fenomeni attraverso l’esperienza diretta, scoraggiando
così ogni ulteriore sviluppo che potrebbe esser svolto a partire dalle
sue osservazioni. Un ulteriore elemento che rende l’analisi alquanto sfuocata
è la carente definizione del campo di indagine (“Gis nella pubblica amministrazione”
quando risulta chiaro che il riferimento principale è il Gis comunale).
Infine manca in questo contributo una precisa definizione del concetto
di “successo” e delle modalità di percezione analitica del problema: sotto questo
aspetto ci si limita a riportare il “clima di sfiducia” che si sarebbe creato
attorno ai Gis attorno alla metà degli anni ’80, fenomeno chiaramente percetibile
in alcuni “momenti congressuali” importanti di quel periodo.
Pur presentando questa analisi non pochi lati oscuri sotto il profilo della
costruzione di un percorso analitico, essa produrrà alcune linee interpretative
fondamentali nella lettura dei processi di automazione dell’informazione territoriale
nei comuni italiani. Queste linee interpretative riguardano l’individuazione
delle forze sia positive che negative che agiscono su questi processi.
Tra le forze positive vengono individuate: la stabilità della composizione
politica dell’amministrazione, la presenza di una chiara leadership tecnica, la
compartecipazione allo sviluppo del progetto dei vari settori dell’amministrazione,
la chiarezza attorno alla collocazione del Gis all’interno della struttura
amministrativa. La combinazione di questi fattori riesce a spiegare come mai
i Gis “attecchiscano e crescano in alcuni luoghi e non in altri apparentemente
simili.” Tra le forze negative vengono invece indicate: la complessità delle
fasi inerenti all’implementazione, l’indeterminatezza per quanto riguarda gli
aspetti del ritorno economico dell’operazione (costi/benefici), l’impatto sulle
strutture tecniche della fase di allestimento del data base cartografico che è
indubbiamente quella più onerosa dell’intero processo di implementazione. A
queste considerazioni di ordine tecnico vanno aggiunte due osservazioni di
carattere più generale: la prima riguarda la debolezza costituzionale dell’ente
locale sotto il profilo organizzativo che si riflette sulle sue capacità di specificare
gli obiettivi e assolvere i compiti e gli obblighi da questi derivanti, la
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seconda è invece rappresentata dalla scarsa propensione dei decisori pubblici
all’uso dell’informazione tecnica nelle pratiche decisionali.
Negli anni che seguiranno verranno aggiunti ulteriori elementi a questo
schema interpretativo di base attraverso indagini che rivelano un’impostazione
settoriale o parziale. E’ mancata un’analisi approfondita e allo stesso tempo
estesa. Dai numerosi contributi offerti da Craglia (Craglia 1994, Craglia 1996,
Ciancarella et al., 1996) che come si ricorderà parte, per quanto riguarda i Gis
comunali, da un’analisi molto approfondita limitata però a due esperienze
(Padova e Modena), emergono soprattutto due tipi di valutazioni che ci aiutano
a comprendere meglio le specificità del caso italiano: il basso profilo dei
progetti e il loro forte aggancio alla tematica urbanistica più che gestionale.
Per basso profilo l’autore indica soprattutto l’assoluta mancanza in queste realizzazioni
di “una visione globale ed una strategia sull’uso dell’informazione,
e sul ruolo dei Gis, nella connessione tra preparazione del piano urbanistico,
sua gestione e monitoraggio, ed altre attività del Comune”. L’altra “anomalia”,
strettamente legata al fatto che manca in queste realizzazioni un’analisi
dei fabbisogni informativi delle procedure amministrative a cui affiancare
questa tecnologia, è invece costituita dal ruolo primario che gli uffici urbanistici
assumono spesso nell’avvio di questi progetti. Ciò rende di per sé l’impatto
con le struttura amministrative più faticoso data la relativa complessità
delle applicazioni in urbanistica rispetto alle applicazioni di tipo gestionale ed
inoltre presenta elementi di conflittualità con una cultura urbanistica che non
ha mai visto con grande favore “l’invasione” delle tecniche digitali.
Alcune osservazioni prodotte da Cragia vengono infine confermate dalla
ricerca condotta nello stesso periodo (inizio degli anni ’90) dalla gruppo
AM/FM-GIS sui Gis nelle aree metropolitane (Jogan , Schiavoni, 1993) esteso
a tutti i soggetti istituzionali dotati di Gis (comuni, ma anche aziende tecnologiche)
compresi nelle 9 aree metropolitane definite per legge. Da questa
ricerca che è l’unica ad avvalersi di un questionario predefinito di tipo strutturato
(Jogan, Marchese, Schiavoni, 1992) emergerà: il basso livello di integrazione
dei sistemi sia a livello d’area (unica eccezione la città di Torino) che
in senso verticale tra i soggetti istituzionali (particolarmente carenti gli scambi
con provincia e regione), il basso grado di maturità dei progetti implementati
a cui faceva riscontro un’alta natalità dei Gis nelle aree e nei settori a carattere
“periferico”, infine, la mancanza di una precisa collocazione (riconoscimento
formale) di carattere istituzionale dei Gis indagati che poteva esser letta
dalla deficienze di nomenclatura dei sistemi informativi e degli uffici a qui
questi facevano riferimento. Anche da questa analisi emerge il modello
dell’”automazione strisciante” ovvero di “basso profilo”, risultato dell’interazione
tra i livelli dirigenziali e quelli politici, più che di una presa di posizione
relativa al problema della modernizzazione delle strutture amministrative.
All’inizio degli anni ’90 emergono i tratti fondamentali dei processi di
automazione dell’informazione territoriale nei comuni italiani. Da queste analisi
che potremmo definire estremamente omogenee sotto il profilo dei modelli
interpretativi sottostanti (quelli propri del management istituzionale), è pos-

sibile derivare alcune indicazioni ulteriori:
– Il dato fondamentale è l’omologazione ad un modello interpretativo
imperante a scala internazionale che e ben rappresentato, a livello generale
ovvero per quanto riguarda la natura dei processi di innovazione tecnologica
nell’ente locale, dai risultati delle due indagini “Irvine” condotte
negli Stati Uniti tra gli anni ’70 e ’80 (cfr.Cragia, 1996), a livello più
specifico ovvero limitatamente al campo di applicazioni del Gis, dalle
analisi empiriche condotte a cavallo degli anni ’80 e ’90 nel Regno Unito
dal gruppo di Sheffield (Campbell, Masser, 1991) che godranno, per
merito della loro chiarezza ed incisività, di una grande popolarità e diffusione.
– L’applicazione di questo modello interpretativo è avvenuta al caso italiano
soprattutto attraverso la constatazione, per altro implicita nelle valutazione
e nelle analisi, di quanto la situazione reale si distanziasse da un’ipotesi
di applicazione ottimale dei Gis in ambito amministrativo. La
valutazione del loro insuccesso viene espressa più in termini negativi, di
assenza di alcuni requisiti di tipo manageriale (tipico il caso dell’assenza
di una strategia informativa e gestinale denunciata da più parti) che in termini
positivi, come ad esempio potrebbero esser il perseguire da parte
dell’ente locale di strategie di “facciata” nel campo della modernizzazione
rispetto alle quali la situazione rilevata potrebbe essere giudicata del
tutto coerente. L’applicazione ottimale dei Gis viene comunemente considerata
quella che coinvolge l’insieme delle attività di gestione dell’ente
comunale, non solo la pianificazione urbanistica (Marescotti, 1993,
Bagini e Marescotti, 1995, Cragia, 1996).
– In questa situazione risulta evidente che i concetti di successo o insuccesso
dei Gis richiederebbero molta più attenzione. In un caso si è visto
che viene riportata nulla più di una opinione diffusa tra gli operatori del
settore. E’ anche da precisare che in contesti in cui a questo aspetto è stata
data maggiore attenzioine, si è fatto ricorso al metodo della autovalutazione
dei responsabili dei progetti fornita sia come risposta diretta all’indagine
(Campbell, 1994) e sia come insieme di risposte incrociate a
domande mirate a questo fine (Budic, 1994). Anche in questi casi andrebbe
fatto uno sforzo maggiore per capire il contesto tecnico e culturale che
definisce i parametri della valutazione.
Se da un lato i precedenti analitici sul tema delle applicazioni Gis a livello
comunale forniscono alcune chiavi interpretative d’altra parte ci lasciano in
eredità una serie di problemi di carattere metodologico di non facile soluzione
che riguardano in primo luogo la definizione dell’oggetto stesso dell’indagine
(il Gis) e, a seguire, il modo in cui queste devono essere svolte. Uno dei
limiti maggiori di queste analisi era proprio quello di considerare il Gis come
uno strumento a supporto delle pratiche di pianificazione, dal quale si anda-
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vano diramando relazioni verso altri settori della pubblica amministrazione:
relazioni che devono rientrare in un disegno coerente con questa funzione primaria
del Gis. Già nello studio di Jogan e Schiavoni si incomincia ad intravedere
una struttura distributiva del Gis per funzioni molto più policentrica
che nelle analisi precedenti in cui l’accento era posto su una struttura gerarchica
informativa conformata alle esigenze della pianificazione più che sul
concetto di scambio di informazioni.
Questi elementi, assieme ad altri che verranno precisati in seguito, costituiranno
una prima base di riflessione nel definire gli obiettivi e i contenuti
dell’indagine AIPA/DAEST.
3. La maturità delle esperienze come criterio di indagine
Non è un fatto marginale, anche ai fini di questa indagine, che gli anni recenti
abbiano rappresentato una svolta significativa nel modo in cui venivano
normalmente concepiti i Gis. Già all’inizio del decennio verrà messo in risalto
come la tradizionale monolicità nelle definizioni tradizionali del
Geographic Information System (sistema di raccolta, archiviazione, analisi e
trattamento di dati georeferenziati….) si stesse lentamente dissolvendo per
ricomporsi lungo due direttrici: la prima di carattere più concettuale e disciplinare
in cui veniva posto l’accento sul carattere strumentale del Gis nel produrre
rappresentazioni congrue con le attese dell’utente, la seconda di profilo
prevalentemente gestionale in cui l’accento e posto sul carattere strutturale,
istituzionale e quindi organizzativo dei Gis come entità composta da risorse
sia tecniche che umane. La prima direttrice nasce e si sviluppa, come si ricorderà,
in seguito al dibattito sviluppatosi al livello internazionale sulla necessità
di istituire una nuova disciplina (geographic information science) che raccogliesse
l’insieme dei saperi pratici e teorici utili se non necessari nella
costruzione dei Gis (Goodchild, 1992). La seconda, che ci appare del tutto
coerente con la prima, scaturisce da un’esigenza ancor più concreta quella di
introdurre, nella panoramica delle nuove professioni legate al digitale, la figura
del Gis manager, cioè di colui che più di altri è in grado di gestire i problemi
di implementazione a cui si è fatto in parte riferimento nel paragrafo
precedente (Huxhold and Levinsohn, 1995).
Ai nostri fini il manifestarsi di questi approcci non è tanto importante in
sé quanto per il fatto che con essi viene messa profondamente in discussione
l’accezione tradizionale del Gis, quello dovuto all’ingegneria dei sistemi
informativi, che identificava questo concetto con una sua applicazione.
Nell’ottica disciplinare l’applicazione non è altro che un momento particolare
di cristalizzazione della disciplina, inoltre nella rappresentazione del territorio,
le applicazioni possono essere molteplici e in continuo adattamento alle
domande dell’utente. Nell’ottica gestionale l’attenzione viene posta innanzitutto
sul ruolo strategico delle applicazioni nell’organizzazione, sugli obietti-

vi dell’innovazione tecnologica come componente principale dell’innovazione
organizzativa e di quella istituzionale e quindi sulle strategie del management
in rapporto alle “strategie informative” perseguite dal soggetto istituzionale
(Hendrinks, 1998). Un aspetto particolare assume l’ottica gestionale
quando si tratta dell’impresa. Le innumerevoli iniziative nel campo del Gis &
business hanno da tempo messo in luce come questi strumenti possano assumere
nell’ambito dell’organizzazione dell’impresa il ruolo di interfacce organizzative
dei flussi informativi aziendali, soprattutto nei casi in cui questi
sono afflitti da problemi di complessità organizzativa (AA.VV., 1994, Strand,
1995)
La scelta di analizzare le esperienze mature dei Gis comunali è derivata,
oltre che dall’analisi dei contenuti prodotti dalle osservazioni svolte in periodo
precedente, dalla sensazione che qualcosa di importante fosse cambiato in
questo periodo nel modo di rapportarsi nei confronti dell’oggetto dell’analisi
da parte degli esperti del settore. Quindi svolgere le indagini limitatamente
alle esperienze mature dei Gis comunali poteva essere giustificato a partire:
– dalla considerazione che il quadro prodotto dagli studi precedenti, maggiormente
indirizzati a capire i motivi dell’insuccesso delle applicazioni
Gis, fosse, pur in presenza di alcuni rilevanti manchevolezze di carattere
metodologico, sufficiente a fornire un supporto conoscitivo sullo stato di
attuazione dei sistemi informativi e sugli impedimenti che ne frenano
l’applicazione, la diffusione e lo sviluppo;
– che la nuova concezione del Gis come “nodo informativo strategico”
delle organizzazioni istituzionali sarebbe con maggiore probabilità emersa
dall’analisi delle situazioni più mature che nei Gis avviati da poco
tempo e che questo fatto avrebbe consentito di raccoglire informazioni su
tendenze che erano sfuggite alle analisi precedenti.
La scelta di concentrare l’attenzione sulle esperienze mature di Gis ha
indubbiamente sortito esiti positivi. Gli elementi più interessanti emersi nel
corso della ricerca non sarebbero stati scoperti se l’indagine fosse stata indirizzata
a ricostruire lo stato generale dell’automazione dell’informazione territoriale
nei comuni italiani, e quindi ad analizzare le disfunzioni dei Gis sotto
il profilo più quantitativo che qualitativo. Questi elementi hanno di fatto confermato
che è in atto un lento processo di revisione degli approcci più tradizionali,
visibile solo da alcune delle situazioni esaminate, anche se nella maggior
parte dei casi si verificano i problemi tipici di un’adozione molto cauta
di queste tecnologie, che è la causa principale del loro relativo malfunzionamento.
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4. Il campione indagato e i temi trattati
Nella fase preliminare dell’indagine era necessario definire il campione dei
soggetti da intervistare, i contenuti e le modalità d’indagine. Rispetto a quest’ultimo
aspetto, tra le varie opzioni possibili: inchiesta telefonica, intervista
diretta ai responsabili del Gis locale con questionario strutturato, oppure con
questionario semistrutturato, si è preferita quest’ultima modalità. I motivi di
questa scelta sono in parte legati al giudizio sugli esiti di alcune ricerche condotte
tramite inchiesta telefonica (Budic, 1994 e Campbell, 1994) da cui appare
evidente il peso assunto dall’autovalutazione degli intervistati soprattutto
nel definire il grado di sviluppo (ma anche completezza, successo, interasione
con altri uffici, supporto alle scelte…) dei singoli sistemi. In parte agli
aspetti di carattere pratico (i tempi ristretti disponibili) ed alla dimensione
contenuta del campione (dieci casi).
La dimensione del campione deriva da una stima del tutto approssimativa
sul numero dei Gis comunali maturi presenti sul territorio nazionale compiuta
dal gruppo di lavoro in base anche alle valutazioni espresse in analisi
precedenti (Ciancarella et al., 1996). La scelta dei singoli casi è stata invece
effettuata, con l’aiuto di una breve indagine telefonica, ad un gruppo di 14
esperti Gis distribuiti su tutto il territorio nazionale, allo scopo di favorire la
massima rappresentatività geografica del campione.
La lista dei 10 comuni appartenenti al campione di indagine è la seguente
(tra parentesi la data di avvio dei progetti Gis): Torino (1980), Padova
(1981), Genova (1985), Carpi (1987), Bergamo (1987), Trento (1987), Rimini
(1990), Bolzano (1991), Firenze (1992), Catania (1994). E’ da precisare che
le valutazioni degli esperti sono state a volte discordi sulla maturità di alcune
esperienze, per cui in certi casi si è dovuto ricorrere al parere degli stessi
responsabili dei Gis oggetto di tali valutazioni. E’ anche da mettere in rilievo
che, soprattutto a causa della ridotta dimensione del campione, i comuni analizzati
appartengono tutti ad una categoria medio alta, prevalentemente situati
nelle aree settentrionali del paese. Mancano quindi del tutto le amministrazioni
di piccole dimensioni che pure alcune analisi precedenti avevano segnalato.
La scheda di indagine è stata compilata anche con l’aiuto di alcuni test
svolti presso il Gis di Padova. Le domande sono state raccolte in quattro
sezioni: nascita e sviluppo del Gis, produzione informativa corrente, livello di
interscambio dati con terzi, autovalutazione e giudizio sulle politiche di settore
e su eventuali esigenze dell’ente locale. L’intervista veniva svolta in base
al questionario di indagine. Normalmente la persona da intervistare (responsabile
del Gis) emergeva dall’indagine al panel di esperti. Le risposte venivano
registrate durante l’intervista, in seguito deregistrate, infine il testo finale
veniva rispedito all’intervistato per un controllo finale.
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TRACCIA DELLA SCHEDA DI INDAGINE

Nascita e sviluppo del Gis
Modalità di avvio, Forma organizzativa, Rapporti con consulenti esterni,
Inserimento del progetto nelle politiche a scala sovracomunale, Strategia
prescelta per la formazione della cartografia di base, Codifica dei DB,
Livello di realizzazione attuale dei DB - copertura territorio, codifica dei
dati
Produzione informativa
Informazioni sulle elaborazioni più frequenti negli ultimi sei mesi,
Divulgazione dell’informazione tra gli uffici interni, Obiettivi a medio
termine e progetti di sviluppo del sistema
Scambio dati con terzi
Forme di condivisione dati con altri soggetti, Rapporti con terzi quali,
Forme di pubblicità dei dati e dei risultati, Scambio di informazione con
l’utente in rete, Scambio dati: bisogni / proposte / progetti.
Valutazione del progetto
Autovalutazione della propria situazione, Cosa vi aspettate dall’ AIP?,
Contesto di autodeterminazione del GIS
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Le domande relative al tema della nascita e sviluppo del Gis comunale
erano innanzitutto indirizzate a sondare quali erano state le forze promotrici
di queste iniziative a livello comunale e quali scelte sia tecniche che politiche
venivano portate avanti dai responsabili locali del Gis. Queste scelte riguardano
i seguenti settori: la formazione della data base topografico e dell’ambiente
di lavoro (software e hardware), la definizione delle codifiche di base
e la loro estensione e applicazione nei settori dell’amministrazione comunale,
le iniziative di condivisione dei costi di avviamento e di primo allestimento
dei data base, l’aggancio alle politiche regionali, nazionali e/o comunitarie, la
forme organizzative interne comprese le collaborazioni esterne (università,
consulenti, servizi privati…). Un’importanza particolare è stata attribuita alla
descrizione analitica dei fabbisogni dell’informazione spaziale presenti nei
singoli comparti dell’amministrazione comunale e dei tipi di codifica necessaria
per ciascuna categoria di utenza (toponomastica e anagrafe, urbanistica,
edilizia privata, tributi, traffico e strade, ambiente, demanio, verde pubblico,
protezione civile e ordine pubblico, servizi utili). Inoltre l’intervista riportava,
per ogni settore amministrativo analizzato, il livello di attuazione dei data
base, ovvero il grado di condivisione del Gis comunale da parte dei singoli
settori dell’amministrazione.
Le storie osservate sono notevolmente diverse tra loro sotto tutti i profili
considerati. Le variabili che hanno portato all’introduzione dei Gis e che
insieme spiegano le differenze citate, coincidono soprattutto con i caratteri del
gruppo che ha promosso l’iniziativa, e con le motivazioni utilizzate per giustificarne
la realizzazione. Normalmente l’introduzione del Gis risponde,
infatti, all’iniziativa di tecnici - per lo più impegnati nella pianificazione urba-
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nistica, ma con percezioni diverse delle interazioni tra questa e le altre politiche
settoriali dotate di proiezioni territoriali significative. Solo in pochi casi,
l’introduzione del Gis è spiegata da sollecitazioni esterne (ad es. della regione
o della regione e del catasto), ed in questi casi talvolta il comune non riesce
ad esprimere un gruppo dotato di sufficienti capacità per impostare l’operazione
con valenze strategiche di qualche peso.
Un secondo aspetto riguarda la collocazione del Gis nella struttura amministrativa
e le sue relazioni con l’insieme degli uffici che ne sono almeno
potenzialmente fornitori e soprattutto utenti. Nella gran parte dei casi esaminati,
il gruppo che gestisce il sistema, è scarsamente coordinato con il resto
dell’amministrazione, che in alcuni casi dispone di altri sistemi informativi
non comunicanti con il Gis comunale. Le uniche eccezioni sotto questo punto
di vista coincidono con Torino, Genova e in prospettiva Bolzano. La presenza
e lo sviluppo del Gis sono in larga parte spiegati dall’autorevolezza di coloro
che lo gestiscono ed in particolare del responsabile. Ma il cambiamento
organizzativo che si renderebbe necessario per sfruttarne esaurientemente le
potenzialità, è generalmente frenato da numerosi ostacoli, burocratici e presumibilmente
anche politici.
Le caratteristiche tecniche dei sistemi esaminati (hardware, software, data
base cartografico, sistemi di codifica) sono notevolmente differenziate. In
genere, non emerge con chiarezza cosa ha guidato la scelta della tecnologia
utilizzata. I rapporti con i fornitori sono comunque, quasi sempre, resi difficili
dalla mancanza nell’ambito dell’amministrazione di competenze adeguate
(ad esempio per definire e gestire i capitolati) e dalla scarsa disponibilità dei
fornitori a entrare nel merito dei problemi di costruzione del Gis cooperando
all’individuazione di scelte adeguate. Differenziate sono anche le stesse scelte
concernenti la cartografia di base, che varia da 1/500 (Bolzano) a 1/5000
(Carpi). Sotto questo profilo è tuttavia rilevante il rapporto con i livelli
sovraordinati di governo (stato e regione) che spesso sono percepiti più come
un problema da superare, che come un supporto alla definizione di scelte
appropriate (oltre che alla condivisione dei costi). Un problema particolare,
ma di valenza rilevante, è quello dell’impostazione delle rilevazioni censuarie
e dell’unità di base per esse definita (sezioni di censimento).
Da segnalare ancora, come si vedrà meglio in seguito, la diversità delle
forme organizzative presenti nei vari sistemi e una sostanziale carenza di trasparenza
per quanto riguarda i livelli di attuazione (codifiche settoriali, copertura
territoriale e tematismi grafici) riscontrata un po’ ovunque. In relazione
al primo aspetto si sono incontrate varie forme organizzative (Gis ospitati
nell’ambito dei CED comunali con rapporti saltuari con l’utenza comunale
potenziale, Gis ospitati negli uffici tecnici con attribuzioni prevalentemente
settoriali. Gis organizzati in forma moderna con un unità direzionale centrale
e applicazioni distribuite negli uffici di utenza). Difficile, o addirittura assente,
è anche la compartecipazione di soggetti gestori di servizi di scala più
ampia rispetto al comune. Analoghe considerazioni valgono perciò anche per

la costruzione di Gis di scala sovracomunale. Per quanto invece riguarda lo
stato di attuazione dei sistemi è da notare in tutti i casi la scarsissima (spesso
nulla) documentazione disponibile prodotta dagli uffici e l’oggettiva difficoltà
a reperire informazioni che riguardano le specifiche tecniche dei sistemi.
Una situazione molto simile a questa riguarda i risultati ottenuti con il
secondo gruppo di domande relative alla produzione dell’informazione. E’
evidente che questo tipo di domanda era tesa a sondare l’efficienza dei sistemi
in termini di concreta produzione di servizi informativi. Si ricorderà che
molti studi avevano sino ad ora indicato che l’attività preponderante svolta
nell’ambito dei Gis comunali fosse rivolta più all’autocostruzione (allestimento
cartografico, codifiche, unione data base amministrativi, aggiornamento
e correzione...) che a soddisfare la domanda informativa proveniente dagli
utenti esterni.
Dove è stato possibile ottenere informazioni a riguardo, ovvero dove non
esiste (come ad esempio a Torino) la separazione delle funzioni di direzione
del sistema da quelle di sviluppo delle applicazioni, sono emersi prevalentemente
due strategie di produzione di tali servizi. Da un lato le informazioni di
carattere urbanistico necessarie agli uffici tecnici in fase di formazione dei
piani urbanistici o in fase di pubblicizzazione in formato digitale della documentazione
tecnica allegata al piano. In alcuni casi (pochi ancora) queste
informazioni vengono fornite alle istituzioni sovraordinate che comunque
esercitano un certo ruolo nella definizione delle modalità di erogazione di
questo servizio (scadenze, formati grafici, formati informatici). In altri casi i
riferimento principale è alla domanda proveniente dagli studi di progettazione
urbanistica nei confronti dei quali i comuni sonno particolarmente sensibili
per motivi legati all’esigenza di rendere più fluido lo scambio di informazione
con questi ultimi.
Dall’altro le informazioni fornite riguardano gli utenti esterni, che possono
essere classificati come una componente non strutturata della domanda di
informazione locale, ma che costituiscono un’importante “cassa di risonanza”
del Gis comunale. Questi utenti coincidono normalmente con vari operatori
sia pubblici (forze dell’ordine, vigili del fuoco, aziende sanitarie…) che privati
(associazioni, imprese…) la cui domanda normalmente riguarda restituzioni
cartografiche a varia scala, normalmente prive di specifiche analitiche
di qualche rilievo. Trattasi quindi di una domanda particolare, per molti aspetti
imprevedibile, che si presenta però come altamente remunerativa sul piano
dell’immagine. Sono da notare infine gli scarsi apporti che la maggior parte
dei Gis rilevati offrono ancora all’adempimento di alcuni compiti istituzionali
specifici anche se minori (ad esempio: catasto stradale, segnaletica…) nei
confronti dei quali l’indagine ha rivelato colpevoli ritardi nei confronti degli
uffici comunali.
Nella terza parte della scheda di indagine troviamo le domande inerenti
lo scambio dei dati con terzi, dove per terzi si intendono sia enti della
Pubblica Amministrazione, (aziende speciali o municipalizzate, forze dell’or-
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dine, vigili del fuoco, protezione civile, musei, biblioteche, altri comuni, provincie…)
che gli operatori legati strettamente ad essa (associazioni culturali e
di categoria, studi professionali, imprese), e quindi coinvolti nella gestione.
L’obiettivo di questo gruppo di domande era soprattutto teso a rilevare le condizioni
in cui normalmente avviene lo scambio dei dati, e quanto queste condizioni
si avvicinassero ad un potenziale mercato dell’informazione.
Tutti i Comuni indagati hanno rapporti con gli enti esterni operanti nella
loro realtà territoriale, anche se difficile risulta ancora il dialogo con alcuni
enti, normalmente lontani dal contesto procedurale comunale. Soprattutto
nelle grandi città sorprende il mancato rapporti con la Camera di Commercio
o con la Soprintendenza ai beni Artistici ed Ambientali (Torino, Firenze).
Questo non tanto per una certa riservatezza ma perché non si vedono ancora
i vantaggi che una possibile integrazione dei dati può offrire allo sviluppo
delle procedure amministrative e di nuovi servizi. I rapporti più frequenti che
i GIS comunali instaurano, avvengono preferibilmente con le aziende municipalizzate
e con gli altri Comuni confinanti. In questa graduatoria virtuale
segue la protezione civile, quasi sempre dotata di un proprio sistema informativo
e, sotto aspetti diversi, il catasto. L’esigenza di comunicare, nell’ambito
dei GIS, riguarda principalmente il tema delle procedure, poiché, per
quanto riguarda lo scambio di dati georeferenziati tra Comuni, l’interesse è
solo tra i Comuni limitrofi che condividono i medesimi progetti territoriali.
Quindi le esigenze informative a livello di dato rimangono molto circoscritte
alla realtà locale. Da notare la volontà che, i più grandi comuni (Torino,
Genova, Bergamo, Firenze) hanno per lo sviluppo di un sistema di area metropolitana.
Seppure è ancora difficile per gli stessi responsabili degli uffici tecncici
quantificare i benefici della crescente strutturazione dell’informazione territoriale,
almeno, per quanto riguarda la produzione cartografica di base, si è
capito il vantaggio economico che la comparsa del GIS ha indotto, sia per il
comune che per gli enti interessati. La produzione di una base informativa
comune ha però attualmente un impulso dovuto più alla razionalizzazione
delle prassi procedurali, fino ad ora inesistenti o profondamente burocratizzate,
che ad un determinato beneficio economico. L’informazione quindi non è
ancora considerata come un “bene di mercato” da parte dell’amministrazione
locale pur essendosi da tempo formata, nell’ambito del mondo professionale,
una considerevole sorgente di domanda di dati digitali.
Il Catasto è attualmente la principale fonte di dati georeferenziati che ogni
Comune desidera recuperare. Ormai da anni i Comuni hanno stipulato convenzioni
con il Mistero delle Finanze per aiutare il Catasto nell’opera di
aggiornamento e di acquisizione dei dati. Le mappe catastali, si dichiara nella
maggior parte dei casi, non saranno mai perfettamente integrate alle basi dati
comunali. Parecchi sforzi si stanno compiendo, da parte dei Comuni, per la
realizzazione di un legame informativo sufficiente tra l’archivio catastale e il
GIS comunale.

Un altro degli aspetti di importanza strategica rilevati dall’indagine
riguarda la comunicazione tramite rete telematica. Internet è certamente la
rete di comunicazione telematica a cui i responsabili dei GIS guardano con
maggiore interesse. Più che per il numero di utenti attualmente collegati,
viene presa in considerazione per la sua riconosciuta potenzialità.
L’interattività e la frequenza dell’aggiornamento delle informazioni sono le
doti principali sottolineate alla rete Internet. L’informatizzazione del lavoro,
in generale, sviluppa la domanda di dati. Spesso sono i professionisti ad alimentare
la domanda di informazioni e di informatizzazione delle procedure
burocratiche, auspicando l’interattività con i sistemi comunali, saltando così
inutili passaggi procedurali. Di non poco conto sono gli aspetti legati alla
sicurezza delle informazioni. Sembra però che gli ordini professionali costituiscano
una garanzia per i comuni e quindi, in base alla stipula di particolari
intese con questi, si è in grado di superare parte di tali ostacoli.
L’informazione verso il cittadino appare tra gli argomenti prioritari per
tutti i GIS. Internet è certamente un impulso a questo proposito. Interessanti
sono i servizi offerti nel sito Internet del Comune di Torino, che riguardano:
la consultazione della cartografia della città di Torino, l’Anagrafe dei Beni
Immobili della Città di Torino, il Piano del Traffico e la presentazione della
gestione informatica del Piano Regolatore. Degno di nota anche il servizio
offerto in Internet nel sito del Comune di Bolzano, che consente il prelievo
delle Norme di attuazione del PRG comunale di Bolzano e i file della Carta
Tecnica Provinciale alla scala 1:5000 riguardanti l’area del comune.
La produzione di CD-ROM o di altri tipi di memorie di massa, piacevolmente
accettata dall’utenza, dimostra più che altro l’efficienza dell’amministrazione
che una diversità di approccio al GIS. Oramai consolidata è la politica
di diffusione del CD-ROM del PRG, attuata ora solo dal comune di
Torino, e a cui seguiranno Genova e Padova. Il motivo principale della scarsa
diffusione di questo tipo di supporto è da attribuire al fatto che risulta essere
alquanto laborioso aggiornare i dati diffusi attraverso le memorie di massa.
Non a caso i CD-ROM prodotti sino ad ora si limitano alla divulgazione del
PRG (e delle sue norme) o della cartografia comunale di base.
Infine l’ultimo gruppo di domande ha riguardato il problema della valutazione
dell’esperienza realizzata e il possibile ruolo dell’AIPA.
In prospettiva il GIS è visto, oltre il limite delle attuali applicazioni, come
uno strumento che integra le informazioni di carattere settoriale e che alimenta
un nuovo processo organizzativo interno all’ente. Il ruolo principale
che i Gis dovrebbero assumere è soprattutto quello gestionale, che cercherà di
convertire e migliorare le normali procedure amministrative sulla base di una
razionalizzazione, integrazione ed apertura dei flussi informativi georeferenziati,
con obiettivi o di riduzione dei costi o di miglioramento dei servizi erogati
dall’amministrazione comunale.
Nelle realtà più articolate, quelle che rischiano di rimanere vittime di una
fossilizzazione di fronte a un sistema informativo giudicato sufficientemente
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efficiente, si cercano ora ulteriori nuovi impulsi e motivazioni. Questo soprattutto
per incentivare l’interesse dell’amministrazione di fronte a carenze,
organizzative o di ammodernamento delle attrezzature, ormai croniche rispetto
ai sistemi più giovani. Sembra che la soluzione a tali problemi risieda nel
rendere evidente il rapporto tra l’attività del Gis e i benefici arrecati da tale
attività. Creare quindi un feed-back positivo tra il Gis e le effettive realizzazioni
sul territorio condotte per mezzo di questo strumento, attualmente non
ancora quantificate. Tra i nuovi incentivi ci sono i ruoli fiscale e i servizi.
Pochi sono i casi di Gis in cui emerge un ruolo fiscale, e tra questi solo il
Comune di Padova e il Comune di Rimini. Questo perché un ruolo fiscale
trova, come “collo di bottiglia” alla sua realizzazione, le difficoltà di costruzione
di una banca dati georeferenziati catastale, affidabile e allineata agli
archivi comunali (desiderio di quasi tutti i Gis intervistati). Ruolo non meno
semplice per un Gis, ma di minor interesse per la scarsa domanda da parte dell’utente,
è quello della fornitura dei servizi amministrativi telematici. Ruolo
che attraverso Internet sembra trovare, in prospettiva, il suo maggiore impulso
per le sue potenzialità più che sul suo impatto sull’utenza effettiva.
In questo contesto da notare che la mancanza di una “cultura GIS” tra i
vari uffici che compongono l’amministrazione comunale è uno dei motivi
principali di disagio emersi nell’autovalutazione. E’ invece sempre presente la
coscienza della grande potenzialità di sviluppo del proprio sistema.
Infine per quanto concerne il giudizio espresso sul ruolo che l’AIPA
dovrà svolgere in futuro si ricorda che i comuni si aspettano un attività di
coordinamento e di indirizzo. Non si auspicano direttive o imposizioni, considerate
improponibili a realtà così diversificate come quelle comunali.
L’attività di indirizzo dovrebbe applicarsi principalmente: alla definizione di
standard tecnici (cartografie, codifiche dei dati, strumenti di trattamento
hardware e software), alla regolamentazione degli scambi, alle modalità di
aggiornamento e di validazione dei dati (indicare riferimenti per l’apertura di
un “mercato” dell’informazione con tariffari e regole precise sulla distribuzione
e la privacy), alla promozione delle esperienze mature di GIS comunali
in modo da aiutare i comuni ad intraprendere i giusti indirizzi.
Unanime infine l’esigenza di costituire un osservatorio dei Gis comunali.
La conoscenza sistematica di quanto avviene in questo settore non è necessaria
solo a chi, come gli organi dello Stato, si assume compiti di coordinamento
e di governo, ma è ancor più importante per la miriade di situazioni locali
che chiedono di essere assecondat nelle loro scelte di autogoverno dei sistemi
con un apporto continuo dello Stato che possa indirizzare le strategie locali di
sviluppo dei sistemi, sostenere le scelte tecniche migliorando l’interattività
(scambio di informazioni e pareri) tra i singoli nodi e promuovere processi di
emulazione che possono nascere dalla “disseminazione” delle esperienze più
significative (rete europea e università).

5. I risultati in sintesi
Tentando una restituzione più sintetica della ricerca svolta, l’indagine ha
messo in luce un’endemica tendenza al sottoutilizzo di questa particolare tecnologia
(basi dati spaziali). Vanno infatti riconosciute due tipologie estreme di
Gis che formano l’intervallo di “scala ordinale” entro il quale collocare tutte
le esperienze analizzate. All’estremo inferiore collochiamo i Gis di tipo gerarchico,
monocentrico, basati sull’accentramento delle funzioni che rispondono
prioritariamente alle esigenze di un progetto guida (spesso il piano regolatore
urbanistico) e solo in seconda battuta alle richieste provenienti da altri settori.
Queste esperienze oggi relativamente più diffuse, talvolta continuano a svilupparsi
per “addizione” di nuovi compiti che intervengono nel tempo. Esse
si distinguono per la mancanza di una visione globale e per un basso livello
di impiego nei settori diversi da quello trainante. Sono quindi poco visibili dai
settori sia tecnici che amministrativi, all’interno dei quali si possono formare
altri nuclei tecnologici, anche del tutto indipendenti da quello principale.
L’applicazione delle tecnologie alle problematiche tecnico-amministrative
assume in questi casi carattere di discontinuità. Non è condiviso il modo in
cui vengono organizzati i dati, assegnati i codici di base (stradari, indirizzari,
toponomastica) ; non esistono protocolli relativi al rapporto tra produttori e
utenti dell’informazione, procedure per l’aggiornamento; manca quindi una
concezione dell’informazione come patrimonio collettivo che deve essere
conservato e manutenuto collegialmente. E’ anche del tutto occasionale il rapporto
con i soggetti esterni, soprattutto con le aziende di erogazione dei servizi
(che sono, con i Comuni, i grandi consumatori di dati georeferenziati).
All’altro estremo collochiamo invece le esperienze, in parte anche più
recenti, che non sono legate ad un unico progetto trainante dal quale ottengono
legittimazione, ma sono nate dalla specifica volontà di attuare un progetto
innovativo strategico che pervada l’amministrazione comunale nel suo insieme.
In questi casi esistono forme di partecipazione anche da parte di altri soggetti
(aziende di servizio) agli oneri economici di allestimento dei sistemi che,
soprattutto nella fase di avvio, appaiono particolarmente elevati (acquisizione
della cartografia di base, formazione personale, contratti con le case fornitrici).
Inoltre questi sistemi non hanno più la “forma” di costruzioni tecnologiche
come quelli precedenti, ma assumono il carattere di un insieme di atti
amministrativi volti a garantire un servizio informativo di base (i dati cartografici)
ai singoli settori di impiego, dai quali poi traggono elementi che vengono
rimessi in circolo sia al fine dell’aggiornamento che della precisazione
o estensione del dato iniziale. L’attività degli utenti e quindi i caratteri delle
loro applicazioni settoriali, sono per lo più sconosciuti al centro del sistema
salvo che per quelle informazioni che ritornano alla base con periodicità e
devono essere redistribuite anche agli altri. Questo modello organizzativo
mette in moto una serie di circuiti virtuosi che, se mantenuti tali, portano ad
un’elevata efficienza del sistema e alla minimizzazione dei rischi presenti nel
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primo modello. La condizione fondamentale è che vi sia una forte convergenza
dei singoli attori e una sostanziale fiducia in merito alla applicazione di
questi sistemi.
Viste le notevoli differenze tra i due modelli, e la molto maggiore diffusione
del primo, sarebbe certamente opportuno trovare spiegazioni convincenti
capire come si sono potute realizzare situazioni così differenziate, e perché
in determinati contesti (più statici) sia prevalsa una concezione più ingegneristica,
mentre in altri (più evoluti) si sia affermata una visione più gestionale
e strategica. Allo stato, infatti, pochi si rendono conto di queste diversità
e nessuno riesce a prevedere gli sviluppi futuri, anche se sembra ragionevole
pensare che il modello gestionale possa avere maggior fortuna anche perché
assicura una migliore distribuzione sia dei costi che dei benefici.
Nel valutare le esperienze a livello comunale il problema fondamentale
che emerge, riguarda così l’integrazione dei Gis nel processo complessivo di
automazione delle procedure dell’ente locale. Individuare soluzioni adeguate
non è tuttavia semplice anche tenuto conto dei recenti provvedimenti governativi
in materia di riorganizzazione dei poteri locali. Per farlo si rende inoltre
necessario un processo collettivo di chiarimento sui problemi di carattere
pratico che attendono, se non una soluzione univoca, per lo meno qualche
indicazione di metodo. Tali problemi si riferiscono a:
– L’efficienza organizzativa dei Gis. Per ora vi sono elementi su alcuni
modelli organizzativi considerati efficienti (casi limitati ad alcune realtà
di carattere metropolitano). Il problema dell’efficienza andrebbe invece
esteso (per tipologie) alla totalità dei comuni, dai più piccoli ai più grandi,
e il concetto di efficienza andrebbe precisato.
– Le scelte inerenti la cartografia di base e le successive codifiche: oltre
alle differenze nella cartografia di base, si tratta di superare le disomogeneità
notate nelle successive codifiche (organizzazione per oggetti cartografici)
che dovrebbero essere tali da consentire una forte interazione tra
gli utenti del data base, interni e esterni al comune. Vi è poi il problema
della “validazione” delle trasformazioni introdotte dagli utenti che costituiscono
aggiornamento dei dati di base.
– Il valore economico dei dati territoriali (costi-benefici), di norma non
preso in esame con conseguenze negative ovvie per una corretta impostazione
della questione concernente il livello di efficienza dei processi
nei quali i dati sono utilizzati. Un primo passo in questa direzione potrebbe
essere compiuto valutando i benefici di una corretta integrazione dei
Gis nei processi di automazione delle procedure comunali.
– Infine un’ultima area critica è quella delle politiche per la quale è difficile
definire allo stato un quadro completo. La scarsa cooperazione (spesso
unilaterale) tra regione e comuni per la produzione di dati, è un fattore
limitante. I comuni si propongono - giustamente - come primo gradino
di un sistema di flussi informativi che va dal basso verso l’alto attraverso
processi di generalizzazione della scala, ma questo modello gerar-

chico, che pure dovrebbe prevalere in futuro, oggi incontra molte le resistenze
alla sua realizzazione (anche per il ruolo del catasto).
Le possibilità di ulteriore approfondimento sono dunque sostanzialmente
connesse alle questioni emerse con riferimento: (a) alle contraddizioni che
derivano dai diversi ruoli dei differenti livelli di governo, (b) agli ostacoli
frapposti dalle regole amministrative in atto alla produzione, alla circolazione
e financo all’utilizzo dei dati. Le stesse questioni acquistano significati più
precisi se collocate nell’ambito delle linee di riforma della pubblica amministrazione
definite dai recenti provvedimenti di governo (e in particolare dalle
leggi Bassanini).
La disponibilità di un’informazione riferita al territorio (georeferenziata)
è, in particolare, rilevante allo stato (tenuto sempre conto degli indirizzi di
riforma) per i comuni. Non sono solo le esigenze derivanti dalla gestione e
pianificazione degli usi della risorsa territorio a sottolineare quest’aspetto, o
le esigenze di una più efficiente impostazione della gestione dei servizi ai cittadini,
ma anche i nuovi compiti derivanti dall’ampliamento dei poteri impositivi
attribuiti ai comuni, che generalmente fanno riferimento alla dotazione
immobiliare.
Le basi informative che sono il supporto essenziale di queste politiche,
hanno un notevole livello di complessità perché in esse devono essere messi
in relazione i dati che descrivono le modalità d’uso del territorio, i dati che
descrivono gli utilizzatori (e/o i proprietari se diversi dai primi), le caratteristiche
geofisiche dell’ambiente (suoli, acqua, aria, ecc.) importanti per la tutela
dai rischi oltre che per la gestione di alcuni servizi, ed infine le relazioni
reciproche in quanto capaci di definire aspetti rilevanti per le politiche (la
mobilità, la produzione di rifiuti, ecc.).
Anche per altri livelli di governo le informazioni appena citate sono rilevanti,
ma non con il grado di dettaglio che è invece indispensabile per la corretta
impostazione delle politiche locali. Inoltre le esigenze che si pongono ai
livelli superiori (dal catasto rurale o urbano alla protezione civile, alla pianificazione
di scala regionale), possono essere - in ragione dei tipi di performances
prevalenti - attualmente affrontate senza disporre di un sistema informativo
polivalente come quello che meglio risponde ai bisogni degli enti
locali. L’idea, per altro largamente condivisa, che lo sforzo dei comuni in questa
direzione debba essere assecondato e supportato anche finanziariamente,
non sembra trovare oggi sufficiente sostegno, anche se è del tutto ragionevole
assumere che le stesse politiche di scala provinciale, regionale e statale, non
potrebbero che giovarsi di Gis comunali e intercomunali dalla cui aggregazione
anch’esse trarrebbero i presupposti di una assai maggiore efficacia.
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6. Conclusioni
Considerati i risultati di questo lavoro appare ragionevole affermare che questa
ricerca ha prodotto sì elementi in relazione agli obiettivi pratici di un lavoro
finalizzato ad estrarre dall’analisi delle esperienze indicazioni di politica di
intervento, ma anche alcuni orientamenti relativi agli aspetti più problematici
di approccio al tema e di impostazione del lavoro. Dei risultati pratici si è cercato
di riferire nei vari capitoli di questa nota, sugli aspetti metodologici converrà
soffermarsi brevemente per qualche considerazione finale.
L’indagine ha messo in luce come, da un lato, i Gis applicati alle realtà
comunali rischiano nella gran parte dei casi di svilupparsi come “reti senza
intelletto”, dove l’informazione fluisce per inerzia e priva di un reale controllo,
proprio perché l’organizzazione del lavoro all’interno del comune non
modifica la propria filosofia, e dall’altro, come sia possibile “imbrigliare le
reti informative” in modelli di funzionamento cooperativo che hanno per fondamento
la definizione di strategie informative e gestionali. Questo fatto
porta a dover rivedere uno dei capisaldi delle analisi empiriche sul settore,
ovvero il concetto di “successo” come forza motrice della ricerca e fine ultimo
delle aspirazioni del ricercatore. Questa ricerca ha messo in luce una tale
estensione del campo di indagine (cioè l’intera amministrazione locale nelle
sue aspirazioni di innovazione) rispetto alla quale una valutazione a esito
binario (successo/insuccesso), riferita ad un concezione di Gis di tipo applicativo,
appare a dir poco contratta e inespressiva.
Sotto questo profilo lascia perplessi pure la nozione di maturità dell’esperienza.
Da molte analisi emerge l’opportunità di assumere come oggetto
prioritario di analisi le esperienze meno recenti di avvio dei progetti, e anche
in questo caso questa scelta ha dato i suoi frutti. Sembra però improprio definire
le esperienze analizzate come esperienze mature in parte perché i processi
di applicazione delle tecnologie sono in continuo divenire senza che sia
possibile intravedere un orizzonte di stabilità, in parte perché la stessa tecnologia
dei Gis non può essere considerata come una “tecnologia matura”.
Posto in questi termini, il problema dell’osservazione della diffusione dei
Gis nell’ammini-strazione locale dovrà essere collocato in futuro nell’ambito
di una più attenta valutazione di impatto e opportunità che questo tipo di tecnostruttura
produce e genera sui e nei livelli di efficienza organizzativa. In
pratica si tratterà di mettere in relazione le innovazioni nelle forme organizzative
per leggerle in sovrapposizione alla qualità dei sevizi prodotti e degli
obiettivi raggiunti. Ma per fare questo bisognerà attendere che si consolidino
ulteriormente le aspettative di quegli operatori locali che premono per porre
la questione della rappresentazione spaziale al centro delle strategie di innovazione.
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