Principi, culture e pratiche di giustizia sociale Ota de ... - HDRNet

Principi, culture e pratiche di giustizia sociale
Ota de Leonardis
Il mondo del welfare è per intero – dai principi normativi fissati in leggi fino alle più minute
pratiche quotidiane nei servizi – un territorio ad alta densità normativa, costituito com’è di regole,
precetti, valori, norme; di classificazioni, certificazioni, e valutazioni; di istituzioni, di scelte ed
azioni in materia di giustizia sociale. I sistemi di welfare, infatti, si occupano di giustizia sociale.
Del resto, basta per richiamalo ricordare la storia dello sviluppo del welfare state, che è storia di
conflitti e di compromessi su questioni di giustizia, cioè su questioni di scelta pubblica su quale
società consideriamo migliore. Oggi, tuttavia, nelle elaborazioni che accompagnano le
trasformazioni del welfare le questioni di giustizia tendono a restare in ombra, implicite. Si lavora
per lo più su altri temi, e con vocabolari diversi da quelli nei quali si tematizzano queste questioni.
Si ragiona con il vocabolario del rapporto tra costi e benefici, o con quello dell’efficacia, per
esempio lavorando sulla coerenza tra domanda e offerta di servizi; si parla di bisogni, poco –quasi
nulla – si dice a proposito di diritti. L’equità, spesso richiamata (per esempio l’equità
intergenerazionale) è riconoscibile come un principio di giustizia, ma esso resta come tale soltanto
evocato e poco tematizzato nelle sue implicazioni problematiche, come vedremo.
Scopo di questo scritto è rendere invece esplicite le questioni di giustizia che sono in gioco nelle
trasformazioni in corso, invitare ad adottare un certo sguardo per poterle mettere sotto osservazione
e perché entrino nel discorso, sia scientifico che di policy, sul welfare. Ritengo infatti che i sistemi
di welfare, comunque disegnati e praticati, esercitino un’influenza enorme sugli assetti di base della
società che abitiamo. Quella densità normativa del welfare più sopra evocata sprigiona una forza
generativa da cui quegli assetti di base prendono forma e caratteri di necessità, di vincolo, o di
mondo comune riconosciuto e condiviso: è la forza del legame sociale. E’ dunque meglio, quando si
tratti di welfare, sapere ciò che si sta facendo (per riprendere un vecchio adagio, tornato in auge nei
discorsi sull’apprendimento collettivo e la riflessività); ciò che si sta facendo, in particolare, in
materia di giustizia sociale.

Beni comuni, tra cui gli spazi pubblici.
Parlando di giustizia sociale, bisogna per prima cosa richiamare alla memoria il welfare state, che
cosa ha significato in quella che per una volta mi permetto di chiamare, durkheimianamente, la
coscienza collettiva: ha significato la possibilità, la sfida, di costruire una “società migliore”. Da
costruire, beninteso, non da lasciare derivare da altri progetti, il mercato e l’intrapresa privata, come
sottoprodotti virtuosi. Il parametro principale su cui valutare è quello dell’eguaglianza : esso misura
disuguaglianze. Il welfare state tratta, per ridurle, disuguaglianze. Anzitutto la disuguaglianza di cui
soffre la condizione lavorativa, che non riguarda scale di reddito e disparità distributive, bensì
riguarda il potere di disporre della ricchezza sociale che questa condizione genera. Le
disuguaglianze hanno la loro matrice nello sfruttamento, nella contraddizione tra produzione sociale
di ricchezza e appropriazione privata, quella centrale in Marx (v. Boltanski, Chiappello, 1999, 6°
cap.). Il welfare state si sviluppa da quest’alveo, che è l’alveo in fondo della grande stagione
socialdemocratica, con l’idea forza di una socializzazione della ricchezza socialmente prodotta, di
una sua trasformazione in beni comuni, almeno quanto basta perché una società possa governare i
modi in cui si riproduce 1 . Di quest’alveo –l’alveo del movimento operaio - ci sono tracce vistose
nell’egemonia del riferimento al lavoro e ai lavoratori (il cosiddetto stampo lavoristico del welfare)
con tutti i suoi limiti, ma anche con l’ancoraggio ai diritti fondati su conquiste. Il vocabolario dei
diritti ha un peso importante nella tematizzazione degli obiettivi delle politiche sociali da costruire e
da implementare. Il principio di giustizia che fa da parametro obbligato è quello della
redistribuzione. Ma redistribuzione di che cosa? Certo, di beni. Certo si tratta di ridistribuire beni
per compensare i costi sociali subiti dalla partecipazione attiva alla produzione del benessere,
compensazione per lo sfruttamento appunto. Ma si tratta anche di ridistribuire poteri di scelta e di
azione circa la destinazione dei beni in questione. Non si può negare che lo sviluppo del welfare
state abbia aperto spazi di rafforzamento e allargamento della democrazia, e che si sia intrecciato
con le vicende di quest’ultima, configurandosi nei discorsi come uno spazio di costruzione di diritti
(i ben noti diritti sociali). In coerenza con quell’alveo originario, nel quale la questione era come
rendere sociale, condivisa collettivamente, l’opera di riproduzione della società stessa, lo sviluppo
del welfare state è consistito nella creazione di materie e di spazi di discussione circa le scelte e le
azioni sulle condizioni che riproducono la società (v. Montebugnoli, in questo volume). Un’opera
1 Castel parla in proposito di “proprietà sociale”, riferendosi al fatto che proprio la socializzazione di alcuni beni operata
dal welfare ha consentito il pieno dispiegarsi dell’individualità: per differenza rispetto alla tendenza attuale nella quale
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eminentemente politica, che agisce appunto sul terreno delle scelte collettive, su problemi e su beni
comuni.
Se si rileggono i classici della teoria fondativa del welfare –tipicamente Titmuss e Marshall – si
vede bene che questo era il tenore delle questioni in gioco. Politiche e servizi costruiti nel welfare
state distribuivano risorse ai singoli (beni o prestazioni) non in ragione dei loro bisogni ma in
quanto titolari del diritto, universalistico, di fruire di alcune condizioni comuni di riproduzione
sociale. Diritti di cittadinanza. Cure sanitarie, scolarizzazione, sicurezze da rischi della vita: sono
tematizzati come beni sociali, non dei singoli, ma di collettività: beni comuni. Come tali oggetto di
messa a tema, di elaborazioni contrastanti e discussioni, e di deliberazioni pubbliche. E’ la loro
natura di beni comuni, non la posizione dei destinatari, che ne giustifica l’erogazione.
Questo, in definitiva, mi pare importante ricordare, della storia del welfare state. Essa è una storia di
conflitti e di cambiamenti sociali e istituzionali che hanno messo a tema questioni di giustizia
(sociale: ma è pleonastico) e che hanno creato spazi per discutere e deliberare pubblicamente su
queste questioni. Questioni di giustizia applicate ai processi di riproduzione della società, e alla
destinazione di ricchezza per questa riproduzione.
Questioni di giustizia nei welfare mix.
Questo promemoria relativo al welfare state e al principale terreno del suo sviluppo non è
finalizzato ad aprire un ragionamento sulla sua storia, le sue evoluzioni e la sua crisi, ma serve qui
soltanto a richiamare le premesse per riflettere sui principi di giustizia implicati nelle attuali
trasformazioni del welfare, nelle configurazioni che oggi assumono le politiche e le pratiche nelle
materie sociali. E per domandarsi se in quest’ambito, e come, si creano spazi e modi per metterli a
tema, discutere e deliberare.
Come sappiamo sulla spinta delle ideologie neoliberiste che hanno messo in discussione
l’impalcatura storica dei welfare state in tutti i paesi occidentali, e che hanno introdotto misure di
privatizzazione, i sistemi di welfare si sono andati orientando verso arrangiamenti istituzionali che
in vario modo combinano pubblico e privato. Più precisamente, la formula che si generalizza, in
particolare in Europa, è quella dei cosiddetti welfare mix, cioè una combinazione variabile di
intervento pubblico, mercato e solidarietà sociale che va a costituire “regimi di welfare”. Non mi
proprio dalla deprivazione sociale, dalla perdita di proprietà sociali, prende forma “l’individuo per difetto” (Castel,
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soffermo ad analizzare questa formula (v. de Leonardis, 1998), mi limito ad evidenziarne i due più
importanti elementi di novità: la fine del monopolio dell’autorità pubblica, che delega una parte
significativa delle proprie competenze ad altre organizzazioni non pubbliche, ad attori economici,
associazioni della società civile, volontariato o beneficenza privata; e la centralità complementare
che vi assumono questi altri attori, in definitiva il terzo settore, con gli argomenti della restituzione
alla società civile di capacità e responsabilità di auto-organizzazione.
Già solo la fine del monopolio dell’autorità pubblica sul trattamento di materie, problemi e beni
collettivi, apre il genere di quesiti che dicevamo, cioè se e come altrimenti queste vengono trattate
come questioni pubbliche, come tali implicanti scelte di giustizia. Nelle politiche e nelle pratiche
che variamente combinano i tre settori nel campo del welfare, queste ultime non sono tematizzate
come tali. O almeno non è in questi termini che se ne parla. In questo campo tendono a prevalere
argomenti e vocabolari che riguardano altre questioni e portano altre argomentazioni, ad esempio di
natura morale o economica.
Certo, la costruzione di questa formula si accompagna a un discorso carico di impliciti normativi, di
ricette, di valori portati come bandiere, di valutazioni e di giustificazioni 2 , che tuttavia non
sembrano dar luogo a discussioni ed elaborazioni in materia di giustizia, e che soprattutto non
s’interrogano granché su chi abbia titolo a parlarne e in quali sedi. Certo, le questioni di giustizia,
compresa quest’ultima, hanno una grande fioritura in sede filosofica, nelle teorie della giustizia –
diciamo a partire da e intorno a Rawls- e tuttavia ciò che si dibatte in questa sede non sembra avere
rapporti con ciò che formicola nel campo del welfare. Sembrano mancare spazi nei quali entrino in
rapporto quesiti del tipo “che cos’è una società giusta?” con quesiti del tipo “come deve funzionare
un dato servizio sociale?”. Ho l’impressione per esempio che, almeno in Italia, sia venuta meno la
messa in connessione che tra questi livelli di discorso riuscivano a fare i movimenti sociali di
protesta 3 , e che il ridimensionamento del peso dell’autorità pubblica ne abbia anche indebolito la
funzione pubblica di rendere visibili e argomentabili i nessi tra principi e pratiche di giustizia.
Sembra insomma che si siano ridotti gli spazi della politica, l’opera di traduzione nei due sensi di
particolare e generale.
Haroche, 2001).
2 La nozione di “giustificazione”, e l’approccio analitico che da essa si sviluppa –e che richiamerò spesso nella mia
argomentazione - si devono a Boltanski e Thévenot (1991).
3 Il movimento femminista e quello per il riconoscimento dello statuto pieno di persona ai malati
mentali, con la relativa dotazione di diritti fondamentali, sono quelli di cui ho potuto riconoscere
questa funzione, e sono quelli dai quali io traggo le argomentazioni che sto sviluppando.
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Malgrado questo, o forse per questo, bisogna esplorare connessioni implicite e metterle a tema. La
stesso tenore retorico delle argomentazioni, che ho avuto modo di segnalare altrove, dovrebbe
mettere sull’avviso: nei valori sbandierati è all’opera una sorta di marketing morale, carico di
normatività (e nelle ricette tecniche si annidano scelte politiche, scelte di giustizia, come vedremo).
Lavorerò perciò sulle retoriche, e in particolare su alcune nozioni ricorrenti che tendono ad essere
enunciate e utilizzate come parole d’ordine: per farne emergere gli impliciti normativi, le questioni
di giustizia che incorporano e di cui sarebbe bene discutere.
Principi controversi
Precisiamo però ancora un poco il campo di analisi. La mia attenzione è limitata alle configurazioni
che i sistemi di welfare hanno assunto in Europa, in particolare attraverso le politiche sociali
europee. Sussidiarietà, solidarietà, coesione sociale, attivazione: queste parole d’ordine sono
ricavate dal vocabolario europeo –quello dei programmi europei nelle materie sociali- ma ne
esaminerò i modi in cui entrano in circolo nelle misure e nelle pratiche. Malgrado l’apparente
consenso che suscitano, ciascuna di esse rinvia a principi diversi di giustizia ed è perciò un
potenziale terreno di controversie. Esaminerò brevemente le prime tre parole d’ordine –senza
illustrarle e senza portare documentazione - per soffermarmi di più sull’ultima, la più nuova.
La nozione di sussidiarietà è stata una delle prime ad acquisire il sapore imperativo di una ricetta
nelle discussioni sulla crisi e sulla ristrutturazione del welfare. Come spiega Montebugnoli (v. in
questo volume) in Italia essa ha origine dal vocabolario cattolico che serve ad esprimere il sospetto
dell’ingerenza dello Stato in materie che pertengono alla morale, alla coscienza, ai doveri, e alle
prove della vita con cui si misura il buon cristiano. Il principio di sussidiarietà suona dunque in
questo caso così: nelle questioni che la famiglia, e per estensione la società civile, sono in grado di
gestirsi da sé lo Stato non deve interferire; lo Stato intervenga soltanto a supporto, in forma appunto
sussidiaria. Ma il principio di sussidiarietà lo troviamo declinato anche in altro modo e con un
diverso vocabolario. In particolare nei proclami e nei programmi della costruzione sociale e politica
dell’europa: qui si parla di relazioni di sussidiarietà tra istituzioni, tra livelli di governo. Il livello
superiore –per esempio il governo regionale rispetto a quello locale – interviene solo dove e per
quanto l’inferiore non basta a se stesso. Si intuisce facilmente che tra questi due significati
dell’imperativo della sussidiarietà, per quanto per certi versi contigui e nelle argomentazioni
mescolati, passa una differenza importante in fatto di giustizia. Nel suo primo significato la nozione
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di sussidiarietà sottintende una dislocazione dei problemi e delle azioni per affrontarli (siano essi di
salute, di educazione, di assistenza, eccetera) nella sfera privata della famiglia e delle relazioni di
prossimità, con le questioni di giustizia implicate in questi problemi e in queste azioni consegnate
alla sfera della morale e della coscienza. La responsabilità di partecipare al bene comune (al
singolare) viene interpretata e indicata in forma di precetti morali. Nel suo secondo significato la
nozione di sussidiarietà designa una architettura istituzionale, senza implicazioni morali così intese
ma con implicazioni in termini di giustizia: essa chiede al governo locale di responsabilizzarsi
rispetto alla costruzione e alla tenuta di una collettività concreta in grado di sostenere da sé i propri
problemi. E chiama per questo in causa, in verticale, anche gli altri livelli di governo. A livello
locale la sussidiarietà così intesa si può anche espandere in orizzontale, in quanto il governo locale
è chiamato a promuovere e valorizzare le capacità di autorganizazione della società civile, ma per
l’appunto governandole. I problemi e le azioni per affrontarli che riguardano il campo del welfare
chiamano comunque in causa la res publica.
Questa sorta di doppiezza la possiamo riconoscere anche nella nozione di solidarietà. Non è il caso
di richiamarne la storia, nel pensiero sociologico e nelle lotte del movimento operaio (v. de
Leonardis, 1999) ma esplorarne gli usi attuali. Questa nozione è entrata alla grande nelle retoriche
che celebrano le virtù dei mix, o più propriamente del terzo settore. Anche nel lessico delle politiche
sociali europee. Essa è un argomento sempre presente nei discorsi che giustificano la centralità di
quest’ultimo nei mix: è la risorsa principale che portano nelle politiche sociali il volontariato, le
imprese non-profit e in genere l’associazionismo. Essa è una risorsa di natura normativa, beninteso,
che alimenta il tessuto morale della società, richiamando implicitamente una qualche concezione
del bene, o del giusto. Ma essa funziona come tale in due modi diversi, compresenti nello stesso
terzo settore. Nel suo significato più ovvio e direi decisamente prevalente in quest’ambito, la
solidarietà designa un impegno morale di natura personale, affine al precetto dell’ “amore per il
prossimo” di stampo religioso su due aspetti importanti: essa è un fatto di coscienza; essa configura
i legami sociali come legami di prossimità, legami personali. E in tal modo risucchia le questioni di
giustizia implicate nel welfare, per cominciare nelle relazioni di aiuto e di cura, tutte dentro il frame
del privato, della morale personale e dell’intimità. La valenza pubblica, e politica di queste
questioni viene ignorata. Quest’ultima riemerge invece in una diversa sfumatura di significato della
solidarietà là dove, sempre nell’ambito del terzo settore, essa designa ciò che dovrebbe
caratterizzare un tessuto sociale (non una qualità morale dei singoli). Certo, a mettere in gioco la
solidarietà sono comunque prioritariamente gli attori del terzo settore, ma in quanto operino per
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creare e per alimentare un tessuto sociale solidale. Se anche sono in gioco virtù morali dei singoli,
la solidarietà si esprime qui sul terreno dei legami societari, non interpersonali, nel riconoscimento
di questi legami come beni comuni (al plurale).
Ci ritornerò, ma intanto in questa interpretazione solidarietà diventa sinonimo di coesione sociale,
in modo esplicito nel lessico europeo. Vale la pena soffermarsi brevemente anche su questa parola
d’ordine. Vale la pena anzitutto esaminare gli effetti che la sua introduzione produce su di un’altra
nozione contigua, che ha costituito un riferimento normativo centrale, e problematico, nello
sviluppo del welfare state, quella di integrazione sociale. Il richiamo al principio normativo della
coesione sociale, come un obiettivo centrale delle politiche sociali, sposta il fuoco dell’attenzione
(e del giudizio) dal piano dell’integrazione del singolo individuo, o di quella specifica categoria
sociale, al piano della creazione di un tessuto sociale integrante. Il regime di giustificazione che
viene attivato non è messo alla prova sul singolo e sulla possibilità di integrarlo nella società data -
e data come la norma - è messo piuttosto sulla tenuta dei legami sociali, sulla capacità del tessuto
sociale di reggere, di accogliere singolarità diverse e anche incoerenti, di supportare e sopportare.
Sennonché c’è un alone semantico attorno al vocabolo “coesione sociale” , da cui anche queste
buone intenzioni non riescono a liberarsi del tutto: certe assonanze con “ordine sociale”, “controllo
sociale”, “consenso”, e con il corollario dell’assenza dei conflitti. Un parola coerente con regimi di
giustificazione di tipo comunitario, nei quali il conflitto ha comunque una valenza negativa,
qualcosa che non ci dovrebbe essere, se non nella versione depotenziata e spesso moralmente
dubbia del conflitto allocativo tra interessi contrastanti. In entrambe le versioni la coesione sociale
è richiamata come obiettivo di interventi su squilibri sociali. Ma nella prima versione questi
squilibri sociali sono di carattere societario –segnalano una “società fuori squadra”, come direbbe
Bagnasco (2002) – e chiamano in causa disuguaglianze. Nella seconda versione gli squilibri sociali
sono invece richiamati come una minaccia, un potenziale di disordine sociale, e possono entrare
come argomentazioni giustificative in orientamenti di policy di tipo espulsivo, invece che integrante
(come tende ad accadere nelle politiche che trattano i flussi migratori in termini di ordine pubblico,
e con intenti securitari).
Il posto dei destinatari
Ora soffermiamoci a esaminare più in dettaglio un’ultima parola d’ordine, la più nuova come
dicevo. Quella di attivazione (o sue varianti) che ricorre di continuo negli obiettivi e nelle procedure
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dei programmi sociali europei e nelle politiche che per l’appunto si definiscono “attive”. In estrema
sintesi questa parola d’ordine indica che le politiche (sociali in senso lato) devono essere orientate
ad attivare e coinvolgere “i diretti interessati” di quelle politiche. Ma questa indicazione viene
declinata in modi diversi nel disegno e nell’implementazione delle politiche, e con implicazioni
diverse, se non decisamente contrastanti in termini di criteri di giustizia.
In una certa versione il principio di attivazione prende forma attorno al problema della povertà e
alle politiche di contrasto alla povertà che come è noto hanno assunto un grande peso nel discorso
sul welfare. La povertà è il tema chiave attorno a cui s’intrecciano discorsi pubblici, politici o
esperti, e di senso comune, sulle politiche sociali. Una consistente letteratura di ricerca dimostra la
rilevanza attuale del problema. Ma la centralità del tema della povertà rinvia a dati tanto quanto
rinvia a modi di definirli, classificarli e interpretarli, come viene del resto riconosciuto dalla ricerca
più avvertita in merito: “piuttosto che studiare la povertà o l’esclusione sociale come status o
condizioni ‘oggettive’, autoevidenti, sembra più fruttuoso analizzare come esse siano interpretate,
riconosciute e socialmente definite –ad esempio come povertà ‘meritevole’ o ‘non meritevole’-
all’interno di una data società” (Garcia e Saraceno, 1999, pag.11).
Qui la figura centrale è quella del povero ma abile (al lavoro) -il cosiddetto able-bodied poor,
persona la cui condizione di bisogno resta associata a capacità di svolgere una vita attiva, dunque di
lavorare e procurarsi un reddito- e le politiche relative sono quelle di sostegno al reddito e di
inserimento lavorativo 4 . E’ in quest’ambito che si parla di attivazione, di coinvolgimento degli
interessati negli interventi sui loro problemi. Le misure devono attivare i diretti interessati nel senso
di promuoverne l’autonomia, la self-reliance, la responsabilità. Per esempio esse richiedono un
qualche tipo di contratto che li impegni ad una disponibilità al lavoro in cambio della concessione di
un sostegno al reddito. Oppure prevedono tipologie di sussidi (“poco generosi” o “a di breve
durata”) che incentivino all’indipendenza in negativo, scoraggiando cioè la dipendenza
dall’assistenza. Certo si tratta di scelte tecniche guidate da obiettivi di efficienza ed efficacia delle
misure, ma già da queste poche battute è evidente la densità normativa che esse contengono e
trasmettono. L’attivazione è un principio normativo in quanto si misura sulla responsabilizzazione
(un significato che ritroviamo anche nella parola d’ordine affine dell’empowerment). E implica un
giudizio che si esercita sul diretto interessato alla misura: un giudizio di meritevolezza. La
posizione è espressa in modo limpido – e con eloquenza quasi militante – da Schmidtz in un testo
4 Il più recente testo che, presentando i risultati di una importante ricerca europea sul tema, fa anche il punto sullo stato
del dibattito è Saraceno (2002). Riprendo qui alcune delle argomentazioni sviluppate in de Leonardis (2000). V. anche
Bosco, Negri (1997)
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fondamentale sull’argomento (Goodin e Schmidtz, 1998). Schmidtz ripropone gli argomenti centrali
dello schieramento neoliberale che negli ultimi decenni ha criticato il welfare state sostenendone il
ridimensionamento, e una radicale revisione dei presupposti di giustizia su cui si basa. Come
segnala il titolo del suo contributo, al centro c’è la questione della responsabilità individuale, o
meglio la re-internalizzazione della responsabilità che il welfare state aveva esternalizzato nella
government responsibility, e nelle politiche redistributive. La società è una shared venture che
richiede per “diventare migliore” il contributo di ciascuno. Questa prospettiva pone come cruciale
un problema di equità, tra chi da un lato contribuisce a questa social venture, al progresso sociale, e
chi invece pretende di goderne i benefici senza avervi partecipato, come i beneficiari del welfare.
L’abile povero merita un aiuto pubblico se si mostra disponibile a responsabilizzarsi, accettando un
lavoro. Un lavoro purché sia, inteso come un obbligo –non come un diritto, come una condizione di
base per la piena appartenenza alla vita sociale.
Anche nelle politiche europee di sostegno al reddito si avverte l’influenza del modello del welfare-
to-work applicato negli Stati Uniti, in particolare nelle misure che ne subordinano la concessione
non soltanto all’accertamento di uno stato di bisogno, ma anche alla valutazione della capacità del
candidato a responsabilizzarsi rispetto a questo stato, cioè ad una valutazione morale.
Una tendenza analoga si esprime anche nelle politiche per la famiglia. In Italia, la crescente
attenzione alla tenuta morale della famiglia, e il ricorso al parametro del “superiore interesse del
minore” per misurare questa tenuta –in termini dunque di responsabilità genitoriale- tendono ad
alimentare un orientamento sanzionatore e misure di tipo punitivo nei confronti delle famiglie più
deprivate, e delle donne in particolare, sottoposte alla minaccia di un provvedimento giudiziario di
sottrazione dei figli. Naturalmente di questo orientamento fanno soprattutto le spese le madri sole
con figli minori a carico: “le reti di servizi che si occupano di minori spesso tendono a rinforzare
vicendevolmente un doppio messaggio e un circolo perverso: la scarsità di risorse economiche e
relazionali della madre sola rende suo figlio particolarmente meritevole di sostegno, tuttavia il
permanere in queste stesse difficoltà rende la madre sola particolarmente a richio di
stigmatizzazione come cattiva madre e quindi eleggibile per possibili provvedimenti di separazione
dal figlio” (Bimbi, 1999, pag. 255; v. anche Pitch, 1998).
Il principio di attivazione in questa versione, inteso cioè come responsabilizzazione, si giustifica
sulla base dell’imperativo di scoraggiare la dipendenza dal welfare, essendo questa letta in chiave
morale e giudicata moralmente riprovevole. E’ all’opera quello che Goodin, nella sua discussione
con Schmidtz, definisce un processo di “moralizzazione della dipendenza”. L’identificazione di
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condizioni di bisogno che richiedono un aiuto sociale implica un giudizio morale sui candidati a
questo aiuto. Questo giudizio è guidato dal sospetto che la dipendenza sia volontaria, espressione di
atteggiamenti irresponsabili e opportunistici, in definitiva di difetti morali. E a loro volta le misure
– quelle che subordinano l’erogazione di un sussidio ad un giudizio di meritevolezza, che
incentivano all’indipendenza dal welfare seguendo la logica della less eligibility (sussidi micragnosi
e di breve durata)- sono guidate da un intento moralizzatore 5 . E la responsabilità assume i caratteri
della blame responsibility, dell’imputazione di colpa. Questo è il registro nel quale viene
riconosciuto al destinatario delle politiche lo statuto di soggetto morale, responsabile delle proprie
azioni: questa persona è costantemente “in prova”, sotto il profilo morale. Ed è costantemente in
bilico sulla china dell’immiserimento, sotto il profilo materiale: l’ “indipendenza dal welfare” così
intesa, e il raggiungimento di una condizione lavorativa, è così misera che viceversa conferma uno
stato di povertà. Si tratta spesso soltanto di una reimmersione della persona in una condizione al di
sotto della “soglia di povertà”, a al di sotto della soglia di visibilità pubblica 6 .
E’ il caso di aggiungere a questo proposito che, come dimostra la letteratura critica sulle
realizzazioni del modello welfare-to-work negli Stati Uniti (oltre a Goodin, cit. v. anche Mead,
1997), il principio di moralizzazione e la relativa stigmatizzazione della dipendenza incorrono nella
classica trappola dell’ingiunzione paradossale (sii responsabile, altrimenti… ) che nega ciò che
vorrebbe far esistere. Le intenzioni dichiarate di superare il carattere paternalistico del welfare state
e la dipendenza che esso crea, producono un effetto paradossale: un’autorità che applica giudizi di
meritevolezza, con il potere di distribuire premi e punizioni, ancora più letteralmente paternalistica
del vecchio welfare state. Essa è un’autorità che sorveglia il comportamento dei propri sudditi,
potenzialmente irresponsabili, che li tratta come sospetti o li infantilizza come minus habens morali,
e che li depriva dello statuto pieno di attore sociale, con ciò alimentando una relazione di
asservimento.
Questa interpretazione del principio di attivazione che prende forma nelle politiche contro la
povertà, in particolare la povertà associata ad abilità, non affronta –anzi lascia fuori dal discorso- il
5 Oltretutto, questo intento che si giustifica con il rischio che si crei dipendenza, non sembra avere riscontri empirici. La
ricerca europea Esopo (v. Saraceno 2002) dimostra che la permanenza nello stato di assistito è un fenomeno limitato,
che dipende da fattori sociali indipendenti dalle intenzioni della persona sotto esame, e che la scarsità dell’aiuto e la sua
breve durata non sono affatto associati ad un’efficace opera di uscita dalla dipendenza (e che semmai questa è facilitata
al contrario da aiuti “generosi” e non selettivi).
6 Questo esito è messo in luce nelle ricerche sulle condizioni di povertà dei lavoratori a basso reddito negli Stati Uniti
(v. per es. Newman, 1999, e più di recente l’inchiesta di Barbara Erenreich, 2002) e sulla contiguità tra questo tipo di
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grande nodo delle disabilità, cruciale nel campo del welfare. Disabilità fisiche o mentali, e più in
generale condizioni di svantaggio sociale più o meno grave, di deprivazione e vulnerabilità.
Quando il principio di attivazione si applica su disabilità così intese la sua interpretazione cambia. E
cambiano i criteri di giustizia che entrano in gioco nelle politiche e nelle pratiche. Il principio
diventa più esigente, e meno immediato: non è evidente infatti che cosa voglia dire che i diretti
interessati (in questo caso non abili) partecipano alle misure che li riguardano, né come questo si
possa perseguire.
Detto in sintesi nel confronto con disabilità e svantaggi sociali il principio di attivazione richiede
politiche che attivino, che promuovano le capacità di scelta e di azione. Attivazione come
capacitazione. Qui delineo le coordinate di questa seconda interpretazione del principio di
attivazione limitandomi a rappresentarne alcune manifestazioni.
Al livello molto concreto, quello dei terminali operativi di un sistema di welfare, il principio di
attivazione si esprime nelle argomentazioni che vengono addotte per definire il modo di lavorare di
quei servizi che intervengono su un qualche tipo, anche grave, di svantaggio sociale operando una
ridefinizione del proprio compito: “noi –viene puntualizzato- non interveniamo su carenze,
disabilità, handicap, incapacità di qualche tipo, per curarle in qualche modo, per provare a porvi
rimedio. Non lavoriamo sull’invalidità, ma sulla validazione. Noi qui lavoriamo sulle capacità delle
persone –le loro esperienze e competenze, le loro risorse di persone e soprattutto le loro capacità di
scegliere e di agire- e lavoriamo a farle emergere, a dispiegarle e potenziarle facendo in modo che
esse possano essere messe all’opera, utilizzate (perché le capacità si danno, e crescono, solo nel loro
uso)” (de Leonardis, Mauri, Rotelli, 1994). Questo principio è stato un motore importante di certi
sistemi locali di servizi organizzati come “impresa sociale”. Ne ho dato ampiamente conto altrove
e non entro nel merito. Essi rientrano tra quei programmi europei (tipo Equal) che negli obiettivi di
sostegno al lavoro e di inserimento lavorativo ospitano anche “soggetti svantaggiati”. Il principio di
attivazione che in questi programmi viene comunque richiamato ammette questa seconda
interpretazione, che si misura sulle disabilità: l’attivazione intesa some promozione di capacità degli
interessati, anzitutto le capacità di scelta e di azione.
E’ forse il caso di aggiungere che in questa diversa prospettiva la questione della dipendenza dal
welfare viene definita e trattata in modo rovesciato. Anzitutto essa dice qualcosa non sulla persona e
il suo statuto morale, ma sulle politiche e sui servizi che le implementano; la dipendenza va cioè
lavoratori e i welfare recipients (v. la ricerca sulla povertà urbana condotta a Chicago da W.J.Wilson, 1996). L’efficacia
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imputata alle politiche e ai servizi ed è conseguente ai processi di invalidazione – che confermano e
rafforzano disabilità e deprivazioni (v. Bifulco, 1999). E pertanto essa deve essere contrastata
smontando le logiche e le pratiche istituzionali che invalidano, che cronicizzano legami di
dipendenza, e viceversa costruendo condizioni, come dicevo, di validazione.
Anche sul terreno delle misure di contrasto alla povertà troviamo tracce di questa seconda
interpretazione del principio di attivazione. Ne seguo solo una, quella che emerge dalla storia della
signora I della città tedesca di Halle sintetizzata in Kazepov et al (2002, pag. 159): “la signora I ha
55 anni ed è madre di 5 figli. E’ entrata nello schema del reddito minimo in conseguenza
dell’accumulazione di una serie di eventi critici, tra cui la separazione dal suo secondo partner e
l’uscita forzata dal lavoro… .Ha lavorato per [complessivi] 29 anni… E’ dipendente da misure di
supporto al reddito da 5 anni, e sostiene che l’aiuto dell’assistenza sociale ha migliorato
decisamente le sue condizioni di vita. E’ attivamente coinvolta in networks familiari e di
vicinato… e gestisce la sua vita quotidiana senza la speranza di poter fare a meno dell’assistenza
data la sua età e la sua bassa qualificazione professionale, ma senza sentirsi per questo isolata o
stigmatizzata”. Questo caso esemplifica una situazione nella quale la dipendenza dall’assistenza si
coniuga con una buona integrazione nel contesto sociale e una piena padronanza della propria vita,
con esiti di validazione. Il sostegno al reddito si configura in questo caso come una compensazione
di svantaggi sociali che permette alla signora di realizzare ciò che sa e vuole fare nella sua vita e nel
suo contesto di vita; un aiuto che – ben diversamente da un premio di buona condotta – viene
praticato e riconosciuto come un diritto, come basic income,un reddito di base incondizionato.
Questa interpretazione del principio di attivazione la si può riconoscere infine anche nell’idea della
partecipazione degli interessati ad interventi di trasformazione e riqualificazione di contesti
degradati di vita. Partecipazione, più precisamente, al disegno e alla messa in opera di questi
programmi, dunque alla definizione degli obiettivi e dei modi di procedere. Se ne trovano esempi
nell’ambito delle politiche abitative e dei progetti di riqualificazione di quartieri “problematici”
(europei, tipo Urban) 7 . In questo caso va notato che gli interessati –socialmente svantaggiati – sono
coinvolti come attori dei progetti, interlocutori competenti a definire i problemi e a scegliere le
del modello welfare-to-work è messa in discussione anche da Solow, 1998.
7 Sull’argomento v. anche il contributo di Montebugnoli su questo volume. Un’interessante analisi di caso in Bricocoli,
2002. Nella letteratura attorno a questo tipo di programmi il tema della partecipazione viene sviluppato nel quadro delle
questioni della governance urbana, e affrontato in rapporto alle trasformazioni della democrazia (rinvio in proposito a
Bifulco, De Leonardis, 2002).
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soluzioni, con il diritto di “voce” e gli spazi per farla sentire. In questo caso dunque l’attivazione,
che a partire da svantaggi sociali si misura sulle capacità attivate, comprende nel compito normativo
delle politiche, nei criteri di giustizia che le guidano, la promozione di capacità di scelta e di azione
sul terreno politico, pubblico, della discussione e deliberazione su materie d’interesse collettivo.
Si può riconoscere che il principio di attivazione, così inteso, incorpora e socializza alcune
indicazioni normative di fondo provenienti da quelle teorie filosofiche della giustizia che si
misurano con le disuguaglianze, e con le disuguaglianze intese come ingiustizie, in particolare
affrontandole a partire da “quelli che stanno peggio”. L’eguaglianza è un parametro centrale della
giustizia sociale, che dunque impone alle politiche di perseguire la redistribuzione. Le disabilità,
sottratte ad registro naturalizzante del destino, tengono aperte tensioni e contraddizioni sui temi
della giustizia: anzitutto, “eguaglianza di che cosa?” (v. Sen, 1986 e 1982). Come coniugare
l’accesso eguale a beni sociali primari con la fondamentale diversità degli esseri umani? E
redistribuzione di che cosa? Facendo leva sulle disabilità l’intento critico è quello di sorvegliare il
rischio di instaurare barriere (soglie) nella partecipazione al gioco dell’eguaglianza (e della
differenza), e la complementare resistenza, come osserva Antonella Besussi (1999, pag. 52) a
“guardare il gioco proprio dal punto di vista di quelli che non hanno potuto giocare, gli scarti, i non
adatti”, e ad assumerlo come “un punto di vista davvero ospitale per la giustizia”. E la ricerca si
rivolge a superare la prospettiva della redistribuzione di beni sociali primari: ci sono “differenze”
non congruenti, non commensurabili con quei beni, scarti e alterità incolmabili, che spostano le
questioni di giustizia sul terreno di chi e come partecipa a definire che cosa e come ridistribuire. Il
principio di attivazione indica un passaggio importante nell’evoluzione di queste teorie, uno
spostamento del terreno su cui si applicano criteri di giustizia “dai beni alle capacità”, dai beni a
ciò che i beni consentono alle persone di essere e fare. L’approccio delle basic capabilities di
Amartya Sen qui evocato rappresenta una formulazione, a mio parere rigorosa ed adeguatamente
complessa, di questa concezione della giustizia implicata nel principio di attivazione.
Che cosa è in gioco?
Intorno al principio di attivazione si gioca una partita complessa in termini di scelte di giustizia che
riguardano - certo - il campo del welfare, ma che più in generare influenzano fortemente alcuni
caratteri costitutivi del legame sociale. Le due interpretazioni delineano i contorni di due
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contrastanti modelli normativi di welfare, entrambi attivi nelle trasformazioni in atto. Vi si
contrappongono un paradigma distributivo e un paradigma redistributivo. Il primo assume il criterio
normativo dell’equità e orienta le politiche a distribuire beni in base a un principio contributivo 8 . Il
legame del singolo con la società essendo trattato con la contabilità del dare-avere. Il secondo
paradigma assume il criterio normativo dell’eguaglianza ed è rivolto a ridistribuire opportunità per
compensare svantaggi socialmente prodotti, secondo un principio compensativo. Il modello che si
rifà al paradigma distributivo è selettivo – classifica e compie esercizi di misurazione, certifica stati
di bisogno e su questo crea soglie, e lavora con ciò a creare uno spartiacque tra inclusione ed
esclusione- mentre il modello redistributivo è universalistico, essendo certi beni (compresi quelli
distribuiti dal welfare) accessibili a tutti perché sono beni sociali, sono riconosciuti come beni
comuni da una data collettività.
Il posto dei destinatari delle politiche è molto diverso nei due modelli: portatori di bisogni o titolari
di diritti, destinatari di misure distributive nella posizione di chiedere e di esser valutati, o viceversa
attori, nella posizione di esercitare le loro capacità di scelta e di azione sullo stesso terreno della
definizione di tali diritti e dei beni comuni che essi trattano. Perché la titolarità di un diritto
presuppone per definizione la possibilità di concepirsi, ed essere riconosciuti come autori di quel
diritto 9 .
In definitiva, nel primo dei due modelli l’equilibrio tra contributi e benefici, tra dare e avere,
diventa l’unico gioco ammesso al vaglio di considerazioni di giustizia, con l’esclusione di
considerazioni che invece riguardano, a monte, poteri e libertà esercitate nel deliberare a che gioco
giochiamo, e le disuguaglianze che vi si annidano. Viceversa, se si tratta di ridistribuire emergono
motivi e forme di conflitto sui fini, non sui mezzi, non riducibili cioè allo stampo del conflitto
allocativo, distributivo.
Il primo è un welfare della moralizzazione, dove le questioni di giustizia sono soggettivate, trattate
con il vocabolario della responsabilità personale e tradotte in giudizi morali; il secondo è un
welfare politico, che tematizza la natura politica delle questioni di giustizia e degli ambiti di
discussione, conflitto e deliberazione in merito; un welfare che dunque fa delle questioni di giustizia
materia di res pubblica. E’ in questo senso un welfare pubblico (ben al di là dell’equazione
8 Su alcuni elementi portanti di questo paradigma v. Garcia, Saraceno, 1999 e, nell’ambito dei contributi della teoria
femminista al dibattito sulla giustizia v. Young, 1990, in particolare cap. 1.
9 V. Habermas, 1994. E’ però opportuno segnalare che un rischio simile corre anche un orientamento che, nel trattare la
redistribuzione come compensazione, tende a trattare i beneficiari del welfare come vittime. Anche in questo caso si
rischia di confinali nello stato di destinatari passivi e di confermare una relazione asimmetrica e a senso unico tra chi dà
e chi riceve, tra chi ha il potere su risorse da (re)distribuire e chi ha o non ha titolo (in questo caso il risarcimento, non
la meritevolezza) per ottenerle.
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pubblico=statuale), mentre il primo è privatistico. Esso è privatistico non solo o tanto perché poggia
sulla cosiddetta privatizzazione dell’offerta di servizi e sui richiami alla benevolenza privata, ma
perché depoliticizza le materie - i problemi e i beni - del welfare, sottraendole alla visibilità
pubblica, al campo delle scelte collettive su questioni comuni 10 . Beni e problemi tendono ad essere
trattati con il registro argomentativo degli affari privati. I problemi, per esempio la povertà: essa
tende ad essere trattata come disgrazia, evento della vita, caso sfortunato, destino… o come colpa e
punizione, una questione di responsabilità personale –condizione in tutti i casi estranea a questioni
di giustizia, o in questo caso di ingiustizia, sociale. Quanto ai beni sociali materia delle politiche -
la scolarizzazione, la salute, la sicurezza da rischi – essi tendono ad esser trattati come beni privati,
in due forme complementari. Come beni oggetto di scelte libere di privati cittadini, oggetto di
domanda e offerta, definiti e valutati con logiche affini a quella del mercato, degli interessi,
dell’impresa e della soddisfazione del cliente. Ovvero come beni morali. In proposito - per non
tornare alla responsabilità, e relativi richiami alla coscienza - si pensi alle tanto spesso evocate
risorse di solidarietà e impegno volontario intese appunto come risorse morali. I legami di aiuto e di
cura che s’instaurano utilizzando queste risorse morali sono legami personali, legami asimmetrici di
dipendenza personale 11 .
Raccomandazioni
Prima di chiudere vorrei raccomandare alla riflessione in corso sulle trasformazioni del welfare
alcune considerazioni.
Bisogna mettere osservazione i criteri di giustizia che si trovano sotto traccia nelle pratiche, nelle
culture, nelle organizzazioni, nelle interazioni, nelle norme, nel disegno delle misure… Risalire la
traccia, decostruendo le argomentazioni tecniche, professionali, o gestionali delle scelte di policy
per farne emergere il succo normativo. E osservare da vicino che cosa queste scelte, concretamente
praticate, generano in forma di parametri di valutazione e norme di comportamento, definizioni di
ciò che è bene e ciò che è male, a chi spetta cosa, che cosa è importante e che cosa, o chi, vale meno
di niente. Con le relative conseguenze in termini di giustizia e ingiustizia sociale. Questo è quello
che si fa quotidianamente e incessantemente nel mondo del welfare.
10 Sulla tematizzazione e sulla critica di questa tendenza in termini di teoria della giustizia v. Mouffe (1988).
11 Ho analizzato la sindrome del privatismo che si alimenta sulle trasformazioni del welfare in De Leonardis, 1998. Qui
mi sono limitata ad alcuni cenni.
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Bisogna far emergere questa densità normativa per poter tematizzare le questioni di giustizia che vi
sono implicate. Nella riflessione sia teorica che di policy sui sistemi di welfare – che sono sistemi di
giustizia sociale- queste questioni sono imprescindibili. Quali che siano i criteri di giustizia adottati,
è importante che essi siano resi visibili e giustificati. Perché un presupposto cruciale affinché vi sia
giustizia, perché la si persegua, è la sua discutibilità. Che vi siano –ai diversi livelli – spazi e modi
per mettere a tema questioni di giustizia; che vi siano vocabolari per decodificare scelte e
prestazioni tecniche nelle loro implicazioni normative. E che vi siano attori, molteplici, che
partecipano all’elaborazione collettiva su queste questioni. O più precisamente che chiunque,
nessuno escluso, possa in principio parteciparvi. Credo che un punto di osservazione sotto questo
profilo importante, un punto cui prestare attenzione, siano i conflitti. Se vi siano arene e temi di
conflitto, nel welfare; di che natura siano i conflitti –se allocativi o politici; se e come vi siano
tematizzate questioni normative, e principi di giustizia; chi ne siano gli attori, e se vi abbiano voce,
e semmai quale, i diretti interessati; se nel crogiuolo dei conflitti si sviluppano processi di
institution building, e semmai di quale natura e con quali esiti.
Ho l’impressione che il modello di welfare orientato in senso moralizzatore, privatistico e
depoliticizzato ricavi una sua forza dallo scarso peso che hanno le questioni di giustizia negli
argomenti giustificativi di politiche, misure e pratiche, la povertà di spazi e di vocabolari per
mettere a tema queste questioni e discuterne. Ho per esempio l’impressione che l’egemonia di un
frame “economicista”, e i relativi vocabolari e argomenti, contribuisca grandemente alla messa tra
parentesi di questioni di giustizia, benché esse siano certamente implicate anche nelle scelte e nelle
azioni in cui questo frame si esplica (basti pensare – per riprendere un punto - a quel che veicolano i
criteri di efficacia delle misure antipovertà misurati sul problema della dipendenza dal welfare, ai
criteri di giustizia che per questa via si veicolano). E ho l’impressione complementare che le
questioni di giustizia restino altrettanto opache anche nel frame della solidarietà intesa come
obbligo morale (non politico, pubblico, societario), nel quale quesiti di giustizia si presentano in
forma di giudizi morali, una forma in cui dunque la natura problematica delle questioni di giustizia
è già neutralizzata.
In entrambi questi casi non si discute di giustizia ma si giudica (in forma di valutazioni economiche
o di giudizi morali). E l’autorità giudicante è comunque sottratta al vaglio di questioni di giustizia.
Bisogna dunque mettere sotto osservazione –questa è l’ultima considerazione che raccomando alla
riflessione – queste zone di opacità in materia di giustizia poiché suscettibili di alimentare un
welfare che non assolve il suo compito di giustizia sociale, in quanto anzitutto non rispetta il criterio
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fondamentale della sua propria discutibilità. L’indicazione –normativa- che ne discende è dunque
quella di perseguire un welfare che abbia sotto questo profilo alcuni caratteri di base. Che sia in
qualche modo attrezzato a perseguire questo difficile criterio, la sua propria discutibilità. Che sia
perciò in grado di alimentare spazi pubblici, in quanto spazi di discussione su scelte di giustizia. E
che riproduca, non importa con che formula, i caratteri di welfare pubbico, politico, più sopra
delineati. Il che implica - lo enuncio come un inciso, ma l’argomento sarebbe pertinente - un
grado di riflessività delle istituzioni (Donolo,1998; v. anche De Leonardis, 2001).
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