Politica, regolazione e sicurezza energetica

5.
Politica, regolazione e sicurezza energetica
L’esigenza di rafforzare la sicurezza energetica in uno scenario
globale cangiante e contraddittorio ha dunque a che vedere
con una molteplicità di variabili, la maggior parte delle quali
è al di fuori della portata dei paesi consumatori di risorse energetiche.
Tre leve, però, sono a disposizione dei paesi consumatori
ed è opportuno che siano mosse in maniera coerente ed efficace.
5.1. La politica economica
La prima leva riguarda la politica economica. Come si è visto,
è ragionevole supporre – anche se l’evidenza empirica non
è ancora in grado di mettere la parola fine a questo dibattito –
che quanto più un mercato è ampio e integrato, tanto più esso è
flessibile e in grado di parare shock derivanti da incidenti, compresi
quelli politici. Questo punto è esplicitamente riconosciuto,
ed enfatizzato, nel Libro verde della Commissione Europea
sulla sicurezza energetica: “l’energia sostenibile, competitiva e
sicura non sarà raggiunta senza mercati energetici competitivi e
aperti, basati sulla concorrenza tra imprese nel tentativo di diventare
player competitivi a livello europeo anziché soggetti dominanti
a livello nazionale. L’apertura dei mercati, non il protezionismo,
rafforzerà l’Europa e le consentirà di risolvere i problemi.
Un mercato unico europeo autenticamente competitivo
dell’elettricità e del gas ridurrà i prezzi, migliorerà la sicurezza
degli approvvigionamenti e accrescerà la competitività. Aiuterà
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anche l’ambiente, perché le imprese reagiscono alla competizione
chiudendo gli impianti inefficienti” 1. Perché si possa parlare
di un vero mercato interno, occorre anzitutto sviluppare politiche
che consentano, o almeno non ostacolino, l’accesso di newcomers
sui mercati nazionali, e quindi sappiano garantire i principi
di terzietà e non discriminazione nella gestione delle reti nazionali
preesistenti alla liberalizzazione. Al tempo stesso, è fondamentale
la crescita delle arterie di interconnessione dei diversi
sistemi elettrici, in maniera tale che essi non restino di fatto
isole collegate da pochi, esili ponti. L’obiettivo di raggiungere
un livello di interconnessione pari al 10 per cento degli scambi
elettrici nel continente, fissato dal Consiglio europeo svoltosi a
Barcellona nel 2002, è ancora lontano e “i progressi non sono
soddisfacenti”. Quindi, “gli investimenti pubblici e privati nelle
infrastrutture devono essere stimolati e le procedure accelerate.
Maggiore è l’interconnesione tra le reti elettriche europee,
minore sarà il bisogno di capacità in eccesso e, col tempo, minori
i costi. Questo è importante in un momento in cui il precedente
eccesso di capacità europeo sta diventando storia” 2.
Se tutto questo è vero, allora è fondamentale anche l’istituzione
di un principio di “solidarietà tra gli Stati”, un patto di
mutuo soccorso insomma che impegni i contraenti al reciproco
aiuto in caso di difficoltà. Sebbene tale patto possa essere di difficile
interpretazione all’atto pratico, quanto meno esso rafforza
l’esigenza di sviluppare sinergie e compatibilità, che nel medio
e lungo periodo possono essere raggiunte solo se si consente alle
imprese di crescere e operare in paesi diversi da quello originario
anche attraverso fusioni cross border. Infatti, solo con la
perdita della “nazionalità delle imprese”, solo con la creazione
di un “melting pot economico”, le motivazioni protezionistiche
possono effettivamente perdere terreno, credibilità e appeal. È
vero che in questa evoluzione si nasconde il rischio, ancora una
volta, dell’uso politico delle imprese di un paese operanti in un
altro: c’è sempre, in ogni strategia, una quota di azzardo. È tut-
1 COMMISSIONE EUROPEA, “A European Strategy for Sustainable, Competitive
and Secure Energy”, p. 5.
2 Ivi, p. 7.
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tavia ragionevole attendersi che, se i mercati sono aperti, contendibili
e trasparenti, scelte di questo genere vengano evitate –
nel senso che la loro probabilità sarà minimizzata – non tanto
per ragioni morali, quanto perché, semplicemente, esse non
convengono.
L’integrazione dei mercati avrebbe due effetti fondamentali.
Dal punto di vista del consumatore, porterebbe a una maggiore
libertà di scelta e a una convergenza dei prezzi verso un
prezzo unico europeo di elettricità e gas, facendo venire meno
gli sbalzi tariffari che tipicamente si sperimentano varcando i
confini (e che dipendono anche, ma non solo, da una diversità
nel trattamento fiscale). Dal punto di vista dei produttori, si potrebbe
raggiungere una più efficiente collocazione degli impianti
e un maggiore bilanciamento del mix produttivo, anche, ma
non solo, perché la possibilità di spostare i processi produttivi
da un paese all’altro senza avere eccessivi contraccolpi sul mercato
di riferimento potrebbe, entro certi limiti, consentire un superamento
delle restrizioni alla scelta dei combustibili. Naturalmente
questo implicherebbe pure un premio (in termini di capacità
di attirare investimenti) per quei paesi che hanno una regolamentazione
più tollerante e processi autorizzativi più certi e
rapidi. Per di più, potrebbe paradossalmente emergere un “nazionalismo
positivo”: mentre oggi per trattenere competenze
nei settori ritenuti strategici si ricorre talvolta a provvedimenti
protezionistici, il modo per impedire la dispersione di capitale
umano potrebbe essere la semplificazione burocratica, con beneficio
dell’intera economia nazionale e, trattandosi di un mercato
integrato, europea.
L’integrazione europea nasconde però un’insidia: che venga
concepita come una licenza a trasferire a livello continentale
quelle politiche di chiusura che vengono sacrificate a livello nazionale.
La creazione di un mercato interno europeo, infatti,
non cancella il fatto che l’Europa e i suoi Stati membri siano immersi
in un contesto globalizzato, nel quale – seppure a un grado
minore – esistono forme di interconnessione. Questo è sicuramente
vero per i mercati petroliferi, e meno vero (ma lo è in
misura crescente) per quelli del gas, per le ragioni che si sono
già viste.
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Il caso Cnooc-Unocal
Un’esperienza utile a comprendere i rischi a cui espone
il protezionismo è il braccio di ferro, svoltosi tra la primavera
e l’estate 2005, tra la compagnia pubblica cinese Cnooc e
la multinazionale americana Chevron per l’acquisizione di
Unocal, nona impresa petrolifera americana con importanti
asset in Asia. In quell’occasione fu il Congresso a mettere di
fatto i bastoni tra le ruote a Cnooc, la cui offerta era superiore
a quella dei competitori (anche grazie ai prestiti a tasso
zero garantiti dal governo di Pechino). La decisione di
sbarrare la strada ai cinesi dipendeva essenzialmente dal timore
che aprire la porta a un’impresa pubblica di un paese
tanto delicato avrebbe potuto creare problemi strategici agli
Stati Uniti, e dunque avrebbe cozzato contro l’interesse nazionale.
In verità, gli assetti proprietari delle compagnie petrolifere
– e di una relativamente minore come Unocal in
particolare – non bastano a determinare cambiamenti sui
mercati petroliferi mondiali, su cui si forma il prezzo dei
greggi di riferimento (e di tutti gli altri). Quindi difficilmente
si può sostenere che l’acquisizione avrebbe prodotto
smottamenti del mercato.
Se insomma l’ingresso di Cnooc in America non avrebbe
avuto grandi conseguenze, quali risultati può aver determinato
la decisione di impedirlo? In primo luogo, poiché il
tentativo di Cnooc era anche figlio delle spinte modernizzatrici
che stanno attraversando la Cina, queste ultime sono
state indebolite, con potenziali conseguenze negative
per il paese e per il resto del mondo. Secondariamente, gli
Stati Uniti si sono messi in una posizione facilmente criticabile
da Pechino, riducendo la propria credibilità nel tentativo
di “influenzare la Cina anziché semplicemente difendersi
da essa” (per usare le parole con cui Adam Segal commentava
il senso della visita in Cina del vicesegretario di
Stato Robert Zoellick, avvenuta più o meno negli stessi
giorni in cui si consumava lo scontro su Cnooc) 3. Secondariamente,
posto che la Cina deve in qualche modo soddisfa-
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e il suo bisogno di energia, lo sbarramento incontrato sulla
via americana ai mercati globali ha costretto il paese a
cercare una boccata d’ossigeno costruendo una relazione
meno limpida (in quanto necessariamente più dipendente
da trattative e scelte politiche) con quei paesi che vengono
ritenuti inaffidabili: “l’unica certezza è che più le compagnie
energetiche cinesi sono tenute fuori dalla partecipazione
al mercato, più saranno forzate a cercare il petrolio presso
Stati canaglia quali l’Iran e il Sudan per alimentare la crescita
del paese”, ha scritto Mark Cristopher 4. In questa maniera,
si rischia di imprimere alla globalizzazione un percorso
a ostacoli che potrebbe produrre un risultato grandemente
negativo: il formarsi di due blocchi, quello dei “buoni”
e quello dei “cattivi”, con poche forme di comunicazione
reciproca. Al contrario, sarebbe opportuno promuovere
i commerci e le relazioni internazionali come fattori di
stabilità e sicurezza. Se due paesi sono legati l’uno all’altro,
i comportamenti opportunistici hanno un costo maggiore
per chi li adotta.
Proprio perché la sicurezza energetica può essere vista come
un elemento di sicurezza nazionale (in quanto il mondo
contemporaneo ha nell’energia l’input che lo tiene in vita), occorre
una chiara comprensione di quel che c’è in gioco, del significato
della sicurezza (che è un costo), e delle strategie più
efficaci per garantirla. Nell’attuale scenario mondiale – con un
mondo sviluppato energivoro e un mondo in via di sviluppo
che mette assieme una rapida evoluzione istituzionale e una
crescita economica a due cifre a un’altrettanto sostenuta domanda
di energia – le scelte di politica energetica hanno un im-
3 ADAM SEGAL, “Encouraging China to Choose a Peaceful Path”, The
Wall Street Journal, 3 agosto 2005.
4 MARK CRISTOPHER, “In Need of a China Energy Strategy”, The Wall
Street Journal, 27 giugno 2005. A proposito dell’asse tra Iran e Venezuela, su
cui converge una delle possibili linee strategiche della politica cinese, si veda
MAURIZIO STEFANINI, “Iran-Venezuela, la strana coppia”.
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patto fondamentale su quelle di politica economica, e viceversa.
Di conseguenza, esse non possono essere trattate come due
capitoli estranei l’uno all’altro. In particolare, nota Daniel Yergin,
“bisogna riconoscere nei mercati una fonte di sicurezza...
Oggi, l’esistenza di mercati dell’energia vasti, flessibili e ben
funzionanti produce sicurezza assorbendo gli shock e consentendo
a domanda e offerta di rispondere più velocemente e con
maggiore ingegno di quanto potrebbe fare un sistema controllato.
Tali mercati garantiranno sicurezza per il crescente mercato
del Gnl e quindi faranno crescere la fiducia nei paesi importatori.
Di conseguenza, i governi devono resistere alla tentazione
di esercitare pressioni politiche e impegnarsi nel micromanagement
dei mercati. L’interventismo e i controlli, per quanto
ben intenzionati, possono generare conseguenze opposte, rallentando
o addirittura impedendo il movimento dell’offerta
per rispondere ai problemi” 5. Se i mercati sono una delle variabili
chiave nella ricerca di sicurezza, allora le imprese devono
essere lasciate libere di agire e non devono essere ostacolate nel
tentativo di creare valore per gli azionisti, perché l’interesse di
questi ultimi, in un mercato energetico libero, integrato e globale,
coincide con l’interesse generale. Ecco allora che “il clima
degli investimenti deve diventare una preoccupazione cruciale
nella sicurezza energetica”. Per l’Agenzia internazionale dell’energia,
nei prossimi 25 anni il sistema energetico richiederà investimenti
per 17 mila miliardi di dollari: “questi flussi di capitali
non si materializzeranno senza una cornice stabile e ragionevole
per gli investimenti, un processo decisionale puntuale
da parte dei governi, e l’esistenza di mercati aperti” 6. Quella degli
investimenti è una sfida non solo dal punto di vista dell’integrazione
dei mercati, ma anche alle scelte legislative e regolatorie
dei paesi europei, che spesso hanno adottato politiche il
cui risultato inintenzionale è stato di aumentare il rischio paese
e, dunque, rallentare gli investimenti, con ciò indebolendo la
sicurezza energetica.
5 DANIEL YERGIN, “Ensuring Energy Security”, pp. 79-80.
6 Ivi, p. 81.
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Del resto, come si è già detto, la sicurezza è un costo: che
può divenire maggiormente accettabile – e desiderabile da pagare
– quanto più le istituzioni che governano i mercati energetici
spingono i prezzi verso il basso. L’ex governatore della
Federal Reserve Alan Greenspan ha detto che “l’esperienza
degli ultimi cinquant’anni afferma che le forze del mercato
giocano un ruolo cruciale nella conservazione di risorse energetiche
scarse, dirigendole verso gli usi che vengono maggiormente
valutati... Le questioni energetiche presentano ai decisori
politici e ai cittadini decisioni e trade off difficili, da compiere
al di fuori del processo di mercato. Ma queste preoccupazioni,
si spera, troveranno una risposta che, per quanto possibile,
non distorca o danneggi il ragionevole funzionamento
dei nostri mercati. Dobbiamo ricordare che quegli stessi segnali
di prezzo così critici nel bilanciare domanda e offerta di
energia nel breve termine, nel lungo termine segnalano opportunità
di profitto per l’espansione dell’offerta. Per giunta, stimolano
la ricerca e lo sviluppo che scopriranno nuovi approcci
alla produzione e all’uso di energia” 7. La competizione tra
fonti – e tra fonti vecchie e nuove – è essa stessa un ulteriore
fattore di sicurezza: la questione della garanzia degli investimenti,
sollevate da Yergin, si applica anche in questo senso.
Come si può pretendere che le imprese investano in ricerca e
sviluppo se i segnali che provengono dalle decisioni politiche
creano un clima di incertezza e lasciano aperto il dubbio che il
risultato degli sforzi troverà un’accoglienza fredda o addirittura
ostile dall’ambiente regolatorio? E come si può pretendere
che le imprese investano se gli standard che esse sono chiamate
a rispettare sono confusi, cambiano velocemente, e tendono
ad alzare l’asticella a livelli talvolta difficilmente sostenibili?
Infine, come si può chiedere alle imprese di investire se le risorse
che esse riescono a produrre vengono ridotte da meccanismi
burocratici nel nome di obiettivi non sempre chiari o
praticamente raggiungibili?
7 ALAN GREENSPAN, “Remarks Before the National Petrochemical and
Refiners Association Conference”.
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5.2. La politica del clima
La risposta a questa domanda coincide largamente col ricorso
alla seconda leva, quella della politica ambientale e in particolare
della politica climatica. La preoccupazione per le possibili
conseguenze del cambiamento climatico, che secondo alcuni è
causato in tutto o in parte dall’accumulazione in atmosfera di anidride
carbonica e altri gas a effetto serra emessi dalla combustione
di fonti fossili nei processi umani, ha innescato un ampio dibattito
politico attorno alle contromisure. Spesso, però, tale dibattito
si è affermato in una dimensione parallela, avulsa dal più generale
contesto delle altre scelte politiche. Così, si è talvolta omesso di
considerare i riflessi delle politiche ambientali sulle politiche energetiche,
e di inserirle sul complesso sfondo delle relazioni internazionali.
In tal modo, si rischia però di dar vita a un dibattito incompleto,
basato su informazioni parziali, e dunque potenzialmente
fonte di contraddizioni o fraintendimenti. Per esempio, non sempre
si è colta, nell’alveo della discussione sul global warming, la
portata (economica e no) del ripensamento delle fonti energetiche
che pure viene richiesto. Le proiezioni dell’Agenzia internazionale
dell’energia e degli altri organismi specializzati dicono che le
fonti fossili sono destinate ad alimentare gran parte della crescita
(economica e dei consumi di energia) del mondo in generale, e di
quello in via di sviluppo in particolare. Siamo pronti a sacrificare
tutto o parte di questo sviluppo nel nome della lotta ai mutamenti
climatici? Se davvero si ritiene che questi ultimi possano produrre
le gravi conseguenze, umane e ambientali, che talvolta vengono
loro attribuite, allora la risposta può essere affermativa, ma dovrebbe
essere consapevole delle conseguenze. Se invece si ritiene
che l’effetto serra sia un fenomeno più contenuto, o affrontabile in
maniera più efficace con altri mezzi (come le politiche di adattamento
e l’innovazione tecnologica), allora è consigliabile adottare
un approccio diverso. In ogni caso, la questione del clima non può
essere risolta – anzi: non dovrebbe essere affrontata – prescindendo
dai suoi risvolti energetici e di politica internazionale 8.
8 Si veda MARIO SECHI eCARLO STAGNARO, “Clima. Vogliamo far gli amerikani”.
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Gli scenari suggeriscono che i consumi energetici, e quindi
le emissioni di gas a effetto serra, nei prossimi decenni si sposteranno
dai paesi industrializzati a quelli in via di sviluppo. Questo
significa che la riduzione operata dai paesi industrializzati
sotto gli auspici del protocollo di Kyoto verrà più che controbilanciata
da una crescita delle emissioni dei paesi in via di sviluppo.
È vero che molti di essi hanno ratificato il protocollo (sono
oltre centocinquanta le nazioni ad averlo fatto), ma non hanno
alcun obbligo e, anzi, da esso possono ricavare aiuti allo sviluppo
sotto forma di acquisto di quote di emissione o partnership
tecnologiche. Dal loro punto di vista, dunque, Kyoto è una strategia
win-win, a prescindere dal suo ridotto o inesistente impatto
sul clima globale. Inoltre, un approccio “regionale” – quale è
di fatto Kyoto – è nuovamente condannato dal nostro futuro
energetico: se nel 1990 le economie mature producevano quasi
la metà delle emissioni globali, quelle in transizione il 23 per cento
e quelle emergenti il 28 per cento, nel 2002 queste ultime salivano
al 38 per cento e, secondo le proiezioni, nel 2025 raggiungeranno
il 50 per cento, contro il 39 per cento dei paesi sviluppati
9. Quindi, focalizzarsi su di essi in prospettiva rischia di produrre
risultati deludenti. Corrado Clini riassume così i termini
della questione: “i paesi industrializzati che hanno ratificato il
Protocollo raggiungeranno infatti entro il 2012 una riduzione
delle emissioni globali inferiore al 2,5 per cento. E se gli stessi
Paesi volessero proseguire nell’attuale ‘format’ del Protocollo di
Kyoto dopo il 2012, entro il 2030 le emissioni dei Paesi industrializzati
– Usa esclusi – potrebbero essere ridotte del 16 per
cento rispetto ai livelli del 1990, corrispondenti a meno del 5 per
cento delle emissioni globali; è necessaria una strategia più ampia
a livello globale, oltre il Protocollo di Kyoto, per assicurare
nello stesso tempo una risposta adeguata alla crescita della domanda
di energia e la riduzione delle emissioni globali, avendo
presente che non devono essere compromesse né la crescita delle
economie emergenti che stanno faticosamente uscendo dal
sottosviluppo, né la competitività delle economie sviluppate di
Usa, Europa e Giappone; per affrontare con successo questa dif-
9 http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/emissions.html.
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ficile sfida è necessario immaginare e realizzare una strategia innovativa
a livello globale” 10. E questo è il secondo limite di Kyoto.
Se è vero che il riscaldamento globale – a prescindere dal reale
impatto delle emissioni antropogeniche sulle dinamiche climatiche
11 – rappresenta una minaccia per la sopravvivenza dell’umanità
e gli equilibri ecologici attuali, i suoi effetti si manifesteranno
non dal giorno alla notte, ma nell’arco di un orizzonte
temporale molto ampio: almeno un secolo. Le contromisure,
per essere efficaci, devono tener conto di questo fatto e debbono
esse stesse proiettarsi avanti nei decenni. Di conseguenza, il
baricentro delle policies deve spostarsi su coloro che saranno i
maggiori responsabili delle emissioni “nocive”, non su quanti lo
sono stati quando la sensibilità ecologica, le conoscenza scientifiche,
e gli effetti dell’innalzamento delle temperature non mettevano
in discussione tali attività.
5.2.1. Kyoto e le sue alternative
A livello globale, i combustibili fossili resteranno la fonte di
energia dominante fino al 2030, a meno che non intervengano
netti cambi di consumo e forti avanzamenti tecnologici. È probabile
che essi coprano l’83 per cento dell’aumento totale della
domanda energetica tra il 2004 e il 2030. Conseguentemente il
loro contributo alla domanda mondiale si sposterebbe dall’80
all’81 per cento. La quota del petrolio diminuirebbe, sebbene il
suo contributo al mix energetico globale resti, singolarmente,
quello maggiore. La richiesta globale di petrolio raggiungerà i
99 milioni di barili al giorno nel 2015 e i 116 milioni nel 2030 rispetto
agli 84 milioni del 2005. Il carbone supporterà il più grosso
incremento della domanda in termini assoluti – un aumento
indotto dalla produzione di energia elettrica. La Cina e l’India
conteranno per quasi i quattro quinti della domanda incrementale
di carbone, che resterà la seconda più importante fonte di
energia primaria con un lieve aumento della sua porzione nella
10 CORRADO CLINI, “Cari europei, riconsideriamo il protocollo di Kyoto”.
11 Si veda HANS LABOHM, SIMON ROZENDAAL e DICK THOENES, Man-
Made Global Warming: Unravelling a Dogma.
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domanda globale di energia. Anche la quota del gas naturale aumenterà,
assieme a quella dell’energia idroelettrica che salirà lievemente,
mentre il contributo dell’energia nucleare scenderà.
La porzione delle biomasse diminuirà marginalmente perché i
paesi in via di sviluppo effettueranno un graduale spostamento
verso fonti più moderne di energia, compensando l’incremento
delle biomasse per la produzione di biocarburanti e per quella
di elettricità e di calore. Forme di energia rinnovabile non idro,
come l’eolico, il solare e il geotermico avranno la crescita più veloce,
ma partendo da una base molto piccola.
La crescente domanda di petrolio e di gas, se non tenuta
sotto controllo, accentuerebbe la vulnerabilità dei paesi consumatori
a gravi interruzioni della fornitura e a conseguenti forti e
improvvisi cambi di prezzi. I paesi Ocse e i paesi asiatici in via
di sviluppo sono diventati sempre più dipendenti dalle importazioni
perché la loro produzione interna non riesce a tenere il
passo con la domanda. La produzione non Opec di greggio convenzionale
e di gas naturale liquefatto è destinata a raggiungere
il suo vertice entro un decennio. Nello scenario base allestito
dalla Iea, entro il 2030 l’Ocse nel suo insieme importerà due terzi
del fabbisogno petrolifero, rispetto al 56 per cento attuale.
Una gran parte dell’aumento delle importazioni sarà soddisfatto
dal Medio Oriente e viaggerà su vulnerabili rotte marittime.
La concentrazione della produzione di petrolio in un ridotto numero
di paesi dotati di vaste riserve – i membri mediorientali
dell’Opec e la Russia – aumenterà il dominio sul mercato e la loro
capacità di imporre prezzi più alti. Ci si aspetta anche che una
fetta sempre più grossa della domanda di gas sia soddisfatta da
importazioni via gasdotto o tramite gas naturale liquefatto provenienti
da fornitori sempre più distanti. Nel consumo globale
di petrolio si proietta l’aumento della quota di energia richiesta
dal settore dei trasporti – che è relativamente non elastica dal
punto di vista del prezzo quando comparata ad altri servizi. Si
stima che i sussidi attuali ai prodotti petroliferi nei paesi non
Ocse siano pari a oltre 90 miliardi di dollari. I sussidi relativi a
tutte le forme finali di energia nei paesi non Ocse ammontano a
oltre 250 miliardi di dollari all’anno, pari a tutti gli investimenti
necessari nel settore elettrico, ogni anno, in quei paesi.
153

I prezzi del petrolio sono ancora importanti per la salute
economica dell’economia globale. Sebbene la maggior parte delle
economie dei paesi importatori abbiano continuato a crescere
fortemente dal 2002, esse sarebbero cresciute ancora più rapidamente
se il prezzo del petrolio e di altre forme di energia non fosse
aumentato. La maggior parte dei paesi Ocse ha subito un peggioramento
della bilancia dei pagamenti correnti, il caso più ovvio
essendo quello degli Stati Uniti. Il rientro in circolo dei petrodollari
può avere aiutato a mitigare l’incremento dei tassi di
interesse a lungo termine ritardando l’impatto negativo dei maggiori
prezzi energetici sui redditi reali e la produzione, ma uno
shock petrolifero causato da un’improvvisa e grave interruzione
della fornitura sarebbe particolarmente dannoso, specialmente
per i paesi poveri che sono affetti da grandi debiti.
Secondo il rapporto Iea, soddisfare le crescente fame di
energia del mondo richiede grandi investimenti nelle infrastrutture
energetiche. Secondo lo scenario base saranno necessari investimenti
cumulativi leggermente superiori a 20 mila miliardi
di dollari (in dollari del 2005) tra il 2005 e il 2030. Il settore elettrico
conta per il 56 per cento dell’investimento totale – circa
due terzi se includiamo nella filiera della fornitura l’investimento
per sopperire ai bisogni di combustibili delle centrali elettriche.
L’investimento totale sul petrolio – tre quarti del quale è a
monte della filiera – ammonta a oltre 4 mila miliardi di dollari
tra il 2005 e il 2030. Gli investimenti a monte della filiera sono
più sensibili ai tassi di calo di produzione dei pozzi di quanto lo
siano ai tassi di crescita della domanda di petrolio. Più della
metà di tutti gli investimenti energetici sarà nei paesi in via di
sviluppo, dove domanda e produzione aumentano più rapidamente.
La sola Cina dovrà investire 3.700 miliardi, cioè il 18 per
cento del totale mondiale. Non c’è garanzia che tutti gli investimenti
necessari siano disponibili. Scelte politiche interne, fattori
geopolitici, cambi inaspettati dei costi e prezzi, l’introduzione
di nuove tecnologie, potrebbero avere effetti sulle opportunità
e sugli incentivi alle compagnie pubbliche o private di investire
nei diversi stadi della filiera dell’energia. Le decisioni concernenti
gli investimenti dei maggiori paesi produttori di petrolio e
gas sono di importanza cruciale perché avranno un’influenza
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sempre maggiore sui volumi e i costi di importazione dei paesi
consumatori. Ci sono dubbi, per esempio, sul fatto che gli investimenti
nell’industria del gas russa siano sufficienti a mantenere
gli attuali livelli di esportazione verso l’Europa e cominciare
a esportare verso l’Asia. La capacità e la volontà dei maggiori
produttori di petrolio e di gas di incrementare gli investimenti
allo scopo di soddisfare la domanda globale sono particolarmente
incerte. La spesa capitale da parte delle più grandi imprese
petrolifere è incrementata nettamente in termini nominali durante
la prima metà di questo decennio e, secondo i piani di queste
imprese, continuerà ad aumentare fino al 2010. Ma l’impatto
sulla futura capacità di spesa è affievolito dall’incremento dei
costi. In termini reali, nel 2005 gli investimenti sono stati appena
del 5 per cento più alti che nel 2000. Ci si aspetta che gli investimenti
previsti da qui al 2010 nell’upstream aumenteranno
lievemente l’eccesso di capacità produttiva. Dopo la fine di questo
decennio saranno necessari investimenti ancora maggiori, in
termini reali, per mantenere la crescita della capacità a monte e
a valle della filiera.
Intanto, le emissioni di anidride carbonica (CO 2) relative
alla produzione di energia incrementeranno del 55 per cento tra
il 2004 e il 2030, vale a dire dell’1,7 per cento all’anno (nello scenario
base della Iea). La generazione di elettricità contribuirà alla
metà di tale aumento. Già nel 2003 il carbone ha superato il
petrolio come principale responsabile delle emissioni dovute alla
generazione elettrica, e questa posizione si consoliderà fino al
2030. I paesi in via di sviluppo conteranno per oltre tre quarti
dell’incremento globale delle emissioni di CO 2 tra il 2004 e il
2030 e oltrepasseranno l’Ocse poco dopo il 2010. La loro quota
di emissioni globali aumenterà dal 39 per cento del 2004 ad
oltre la metà entro il 2030. Tale aumento sarà più veloce della
crescita della domanda energetica perché la richiesta incrementale
di energia dipenderà maggiormente dal carbone di quanto
non accada nei paesi Ocse e nelle economie in transizione. In generale,
i paesi in via di sviluppo usano proporzionalmente più
carbone e meno gas. La sola Cina sarà responsabile di circa il 30
per cento dell’aumento delle emissioni globali. Le sue emissioni
più che raddoppieranno tra il 2004 e il 2030, spinte da una
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forte crescita dell’economia basata pesantemente sull’uso del
carbone sia per l’industria che per la produzione di elettricità.
La Cina supererà gli Stati Uniti come principale emettitore
mondiale prima del 2010. Anche altri paesi asiatici, l’India in
particolare, contribuiranno fortemente all’incremento delle
emissioni globali.
Sebbene lo scenario base della Iea preveda una costante
espansione dell’uso domestico di moderni servizi energetici nei
paesi in via di sviluppo, molta gente nel 2030 continuerà a impiegare
biomasse. Oggi due miliardi e mezzo di persone usano
legna, carbone, rifiuti agricoli e sterco animale per soddisfare i
quotidiani fabbisogni energetici, come quello di cucinare cibi e
riscaldare case. In diversi paesi queste risorse contano per il 90
per cento del totale fabbisogno domestico. L’inefficiente e insostenibile
uso di biomasse ha gravi conseguenze per la salute, per
l’ambiente e per lo sviluppo economico. È impressionante che
circa 1.300.000 persone – prevalentemente donne e bambini –
muoiano prematuramente ogni anno a causa dell’esposizione all’inquinamento
indoor dovuto proprio alla combustione di tali
sostanze. C’è evidenza che, in paesi dove i prezzi locali si sono
adeguati agli alti prezzi internazionali dell’energia, lo spostamento
verso modi più puliti ed efficienti di cucinare i cibi abbia
rallentato se non addirittura si sia invertito. Secondo lo scenario
base della Iea il numero delle persone che usano biomasse aumenterà
a 2,6 miliardi nel 2015 e a 2,7 miliardi nel 2030, considerando
l’aumento della popolazione. Ciò significa che un terzo
della popolazione mondiale farà ancora uso di questi combustibili
– una percentuale di poco inferiore a quella di oggi. Proprio
in questo momento ci sono ancora 1,6 miliardi di persone
nel mondo che sono senza elettricità. C’è un disperato bisogno
di azioni per incoraggiare un uso più efficiente e sostenibile della
biomassa e per aiutare la gente ad adottare combustibili e tecnologie
moderne in cucina. L’approccio politico appropriato dipende
da circostanze locali come il reddito pro-capite e la disponibilità
di una fornitura sostenibile di biomasse. Tecnologie e
combustibili alternativi sono già disponibili a costi ragionevoli.
Dimezzare il numero di case che usano biomasse in cucina entro
il 2015 – una delle raccomandazione del progetto per il mil-
156

lennio delle Nazioni Unite – richiederebbe a 1,3 miliardi di persone
di adottare gas, petrolio o altri combustibili commerciali.
Ciò non avrebbe un impatto apprezzabile sulla domanda mondiale
di petrolio e le dotazioni tecnologiche costerebbero, al più,
un miliardo e mezzo di dollari l’anno. Ma azioni vigorose e coordinate
dei governi – con il supporto dei paesi industrializzati –
sono necessarie per ottenere lo scopo e richiedono finanziamenti
pubblici e privati. Tali politiche dovrebbero essere mirate all’abbattimento
delle barriere all’accesso, all’offerta e all’affluenza
e dovrebbero anche costituire il cuore di una strategia di sviluppo
più ampia.
Nei paesi sviluppati, compresa l’Ue, la sicurezza energetica
dipenderà da fattori come l’efficienza nell’uso dell’energia, gli
sviluppi tecnologici sia per i combustibili fossili (cattura e stoccaggio
del carbonio, per esempio) che per le fonti rinnovabili
(energia eolica e solare in particolare) e, possibilmente, un maggior
uso dell’energia nucleare per la produzione di elettricità.
Però, allo scopo di ridurre il potenziale pericolo di cambio climatico
globale, sarà soprattutto necessario incrementare l’efficienza
energetica e ridurre la crescita delle emissioni di gas a effetto
serra nei paesi in via di sviluppo, visto che è lì che si concentrerà
la crescita delle emissioni.
Uno studio di David Montgomery e Sugandha Tuladhar dimostra
che accordi come la Asia & Pacific Partnership on Clean
Development and Climate, firmato nel 2005 da India, Cina, Corea
del Sud, Giappone, Australia e Stati Uniti presentino un approccio
alla politica del cambio climatico che potrebbe riconciliare
gli obiettivi della crescita economica e quelli dei miglioramenti
ambientali per i paesi in via di sviluppo 12. Messi assieme,
i firmatari costituiscono il 45 per cento della popolazione planetaria
e generano il 50 per cento delle emissioni antropogeniche
di anidride carbonica. La proiezione di una forte crescita di gas
a effetto serra nei paesi in via di sviluppo durante i prossimi 20
anni significa che c’è un enorme potenziale per la riduzione del-
12 W. DAVID MONTGOMERY e SUGANDHA D. TULADHAR, “The Asia Pacific
Partnership: Its Role in Promoting a Positive Climate for Investment,
Economic Growth and Greenhouse Gas Reductions”.
157

le emissioni tramite meccanismi di trasferimento tecnologico
basati sul mercato.
Montgomery e Tuladhar notano che esistono diversi fattori
critici per assicurare il successo di un accordo internazionale
fortemente basato su investimenti del settore privato. La loro ricerca
dimostra che per la promozione di un clima favorevole agli
investimenti la riforma delle istituzioni diventa un punto critico,
in quanto la sua assenza è uno dei più grossi ostacoli alla riduzione
delle emissioni di gas a effetto serra in Cina, India ed
altre economie asiatiche. Sia Cina che India hanno iniziato a
creare un sistema economico basato sul mercato, con chiari benefici
sotto forma di una più rapida crescita economica. Ma il
processo di riforma è stato lento ed esitante, e non ha rimosso
solide barriere al cambio tecnologico, alla crescita della produttività
e al miglioramento delle emissioni. La Banca Mondiale e
altre istituzioni hanno condotto vaste indagini sul ruolo delle
specifiche istituzioni nella creazione di un clima positivo per gli
investimenti. I risultati indicano che tra i vari provvedimenti necessari
devono essere incluse la minimizzazione della corruzione
e del peso della regolamentazione, l’instaurazione di un’efficace
rule of law, il riconoscimento dei diritti di proprietà intellettuale
e la riduzione del ruolo dei governi nell’economia. Ciò
porterebbe alla rimozione delle distorsioni dei prezzi dell’energia,
consentendo la creazione di infrastrutture adeguate e di una
forza lavoro istruita e motivata.
Uno dei meccanismi chiave tramite i quali i paesi in via di
sviluppo possono avere accesso alle risorse tecnologiche e ai capitali
da investire allo scopo di sostenere la crescita della produttività
è l’investimento diretto da parte di compagnie dei paesi industrializzati.
Gli investimenti stranieri diretti possono procurare
al paese ricevente diversi benefici: investimenti per l’espansione
della produzione, opportunità per migliorare le tecnologie ed
incrementare la produttività, esposizione a innovazioni manageriali,
accesso a potenziali mercati di esportazione attraverso i canali
delle reti di investimento straniere, oltre a vari benefici collaterali
che incrementano la competitività dei mercati. Siccome
la tecnologia produttiva è ampiamente incorporata nell’investimento
capitale (che potrebbe andare dai computer ai processi
158

chimici a strumentazione tecnologicamente sofisticata), il processo
di trasferimento tecnologico richiede che le compagnie
estere costruiscano impianti e macchinari con l’uso di tecnologia
che non appartiene al paese in via di sviluppo. L’investitore estero
trae profitto anche dall’aumento del suo potenziale bacino di
capitale umano e di risorse naturali. Questi benefici sono gli ingredienti
che danno impeto alla crescita economica.
Gli stessi fattori istituzionali che sono i prerequisiti per lo
sviluppo economico sostenibile – leggi che proteggono proprietà
e contratti, giusta ed efficiente amministrazione della giustizia,
riduzione del ruolo del governo nell’economia, minimizzazione
degli oneri regolatori e della corruzione, nonché apertura
agli investimenti stranieri – sono fortemente associati all’efficienza
energetica e a basse emissioni di gas a effetto serra per
unità di output. Due dei firmatari dell’Asia & Pacific Partnership
– la Cina e l’India – si caratterizzano per un consumo energetico
e una quantità di emissioni per dollaro di output di gran
lunga superiori a tutti gli altri firmatari, e sono indietro con la
tecnologia. Hanno anche una posizione relativamente bassa nella
classifica dell’indice di libertà economica 13, che misura quanto
le istituzioni di un paese sostengano un’economia di mercato
aperta e libera (Figura 19). Una grande parte della differenza
nell’intensità energetica tra Cina, India e gli altri firmatari è attribuibile
ad una struttura istituzionale che crea distorsioni di
prezzi e a un clima sfavorevole agli investimenti.
L’analisi di Montgomery e Tuladhar dimostra che almeno il
40 per cento della differenza nell’intensità energetica è spiegabile
dalla posizione di un paese nella scala della libertà economica.
Quindi un paese che si stia sviluppando finisce per usare sempre
meno energia per produrre un dollaro di output, se ha un’economia
di mercato e un clima favorevole agli investimenti.
13 In questa analisi si fa riferimento all’indice della libertà economica elaborato
da Fraser Institute e Cato Institute, coerentemente col paper di Montgomery
e Tuladhar (si veda nota precedente). In altre parti di questo paper, invece,
si impiega l’indice di Heritage Foundation e Wall Street Journal. Sebbene
i valori possano talvolta differire, dal punto di vista qualitativo il risultato è
il medesimo.
159

Figura 19. Intensità energetica e libertà economica (1980-2003). Fonte: Montgomery
e Tuladhar 2006.
Anche la tecnologia è critica in quanto le emissioni per dollaro
di reddito sono di gran lunga superiori nei paesi in via di
sviluppo rispetto agli Stati Uniti o ad altri paesi industrializzati.
Ciò rappresenta sia una sfida che un’opportunità. È una sfida
perché l’alta intensità carbonica – e il suo relativamente basso (o
inesistente) miglioramento – è la ragione dell’elevato tasso di
crescita delle emissioni dei paesi in via di sviluppo.
L’opportunità consiste nel fatto che le tecnologie energetiche
dei paesi in via di sviluppo determinano emissioni per dollaro
di output assai maggiori a quelle prodotte dalle tecnologie
in uso negli Stati Uniti; in paesi come la Cina e l’India ciò vale
sia per i nuovi investimenti che per la base installata (Figura
20). La tecnologia della base installata in Cina produce emissioni
ad un tasso quattro volte più alto che quella degli Stati
Uniti. L’intensità di emissioni cinese sta migliorando rapidamente,
ma ciò nonostante anche per i nuovi investimenti è doppia
rispetto agli Stati Uniti. L’india non ha avuto quasi nessun
miglioramento della sua intensità di emissioni, con una base installata
e nuovi investimenti che hanno un’intensità di emissioni
molto simile. I nuovi investimenti indiani hanno una tecno-
160

Figura 20. Emissioni di gas a effetto serra associate agli investimenti nuovi e
quelli esistenti nel 2001 (milioni di tonnellate di carbonio per miliardo di dollari
di Pil al tasso di cambio di mercato). Fonte: Montgomery e Tuladhar 2006.
logia con il doppio dell’intensità di emissioni dei nuovi investimenti
negli Usa.
La riduzione delle emissioni può essere ottenuta accorciando
il gap tecnologico. Il potenziale dell’allineamento dell’intensità
delle emissioni dei nuovi investimenti nei paesi in via di sviluppo
a quella americana è comparabile o superiore a ciò che
potrebbe essere ottenuto col protocollo di Kyoto (Tabella 4).
Ciò offre opportunità nel breve termine grazie al cambio della
natura degli investimenti attuali e all’accelerazione del ricambio
dello stock capitale esistente. Inoltre, se ottenuta attraverso il
trasferimento di tecnologie economicamente efficienti, è probabile
che la riduzione di emissioni sia accompagnata da benefici
economici generali per i paesi coinvolti.
Nel primo esempio della Tabella 4 lo studio Cra ipotizza
che i nuovi investimenti in Cina e in India si spostino immediatamente
al livello di tecnologia impiegato negli Stati Uniti e calcola
la risultante riduzione delle emissioni cumulative di carbonio
fino al 2012 e al 2017. Questo è ciò che accadrebbe col trasferimento
tecnologico. Nel secondo caso l’analisi del Cra ipotizza
che le politiche per stimolare investimenti esteri diretti ac-
161

Tabella 4. Riduzione cumulativa delle emissioni di gas serra ottenibili tramite
il trasferimento di tecnologia e aumento degli investimenti. Fonte: Montgomery
e Tuladhar 2006.
celerino la sostituzione delle tecnologie oggi in funzione, causando
risparmi ancora più significativi. Nel terzo caso l’ipotesi
è che la nuova tecnologia continui a migliorare col tempo, come
succederà se saranno implementate politiche per stimolare ricerca
e sviluppo nel campo di tecnologie con minore intensità
di emissioni. Anche la meno aggressiva di queste politiche ha il
potenziale per la riduzione delle emissioni comparabile a quello
che sarebbe possibile se tutti i paesi (inclusi gli Usa) arrivassero
esattamente alla riduzione di emissioni stabilita dagli obiettivi
del protocollo di Kyoto.
Sebbene sia chiaro che c’è una relazione tra le istituzioni esistenti,
la crescita economica e i gas a effetto serra, non esiste una
formula generale che possa essere usata per identificare gli specifici
fallimenti istituzionali che sono responsabili delle alte emissioni
per unità di output in uno specifico paese. Le risposte a quattro
domande chiave potrebbero fornire una base da cui la Partnership
potrebbe dedurre l’agenda delle riforme istituzionali:
• Come si possono identificare opportunità economicamente
efficaci per migliorare l’efficienza energetica e per ridurre
le emissioni di carbonio?
162
2012
(Milioni di
tonnellate
di carbonio
equivalente)
2017
(Milioni di
tonnellate
di carbonio
equivalente)
Adozione della tecnologia americana per i
nuovi investimenti in India e Cina
2600 5200
Adozione della tecnologia americana con un
tasso di ricambio accelerato in India e Cina
4200 7700
Adozione di una tecnologia in continuo miglioramento
in Cina e India
5000 9800
Ue secondo il protocollo di Kyoto (senza
hot air)
600 1400
Tutti i paesi Annex B (inclusi Usa e hot air) 2800 7300

• Che tipi di riforma istituzionale sono più urgenti in ogni
paese?
• Come si può determinare un cambiamento istituzionale?
• Quanto grandi possono essere le potenziali riduzioni delle
emissioni, e quanto possono essere migliorate le prospettive
per la crescita economica con l’adozione delle corrette
riforme istituzionali?
È particolarmente difficile individuare strategie tali da consentire
ad Australia, Giappone e Stati Uniti di rendere più probabili
le necessarie riforme in paesi come Cina e India, perché
tali riforme sono chiaramente prerogative di paesi sovrani. Però
la Cina e l’India hanno un chiaro interesse a incoraggiare gli investimenti,
a ottenere accesso al sistema finanziario mondiale e
ad acquisire nuova tecnologia che possa sostenere miglioramento
e crescita della produttività. Se è probabile che si verifichino
delle riforme incrementali dove ne viene percepito il bisogno in
misura più chiara, una importante missione della Asia & Pacific
Partnership è proprio quello di rendere evidenti i benefici dei
cambiamenti istituzionali nel settore energetico. Un ruolo analogo
può giocare la Carta dell’Energia, come si vedrà in seguito.
Inoltre, gli esperti, il settore privato e i governi devono tutti
giocare ruoli chiave nella Partnership, se si vuole che essa abbia
successo nell’indurre riforme istituzionali. Però è probabile
che il settore privato sia il fattore cruciale. Le compagnie private
saranno capaci di identificare le più importanti opportunità
di trasferimento tecnologico e le riforme istituzionali necessarie
per renderlo possibile. Il settore privato sarà anche, naturalmente,
la fonte degli investimenti e delle tecnologie desiderate da Cina
e India. È probabile che l’aspettativa di un più sostenuto flusso
di investimenti e tecnologia sia il fattore singolarmente più
importante nel rendere le riforme delle istituzioni maggiormente
attraenti in questi paesi. Le imprese che sono o sono state attive
in Cina e in India hanno l’esperienza più diretta su quali
pratiche istituzionali, legali o di altra natura scoraggino investimenti
e trasferimenti di tecnologia. L’identificazione dei problemi
e delle proposte su ciò che costituirebbe un migliore clima
per investimenti deve originare proprio da esse. Ciò sembra ovvio;
ma quando un’iniziativa intergovernativa si sviluppa e di-
163

spone di personale c’è una tendenza naturale all’autoreferenzialità
all’interno del settore pubblico. La Partnership offre un’opportunità
di scavalcare il consueto campo minato di comitati e
di studi e di coinvolgere la comunità finanziaria internazionale
direttamente nella diagnosi dei bisogni di riforme istituzionali.
Potrebbe essere che il mondo del business debba proporsi per
questo ruolo piuttosto che aspettare che ciò gli venga richiesto
– se vogliamo ricordarci la storia di avventure passate e trarne
degli insegnamenti per il futuro.
Se le riforme istituzionali sono desiderabili, quantomeno gli
attori chiave e gli stakeholders – come le imprese, altri gruppi
che abbiano un’influenza sull’opinione pubblica e le politiche
cinesi e indiane (comprese le amministrazioni locali e regionali)
e i governi – devono trovare un accordo sulla natura e sulla portata
dei problemi e sulle riforme necessarie per risolverli. Ci sono
quattro stadi essenziali per procedere: (1) Definire il clima di
investimenti e di opportunità per ridurre le emissioni di gas serra
attraverso riforme istituzionali che inducano la crescita; (2)
Sviluppare proposte specifiche di riforme istituzionali, assieme
a stime dei loro possibili effetti in termini di riduzione delle
emissioni; (3) Comprendere quali ostacoli impediscono i cambiamenti,
specialmente per quel che riguarda l’ostilità alle riforme;
e infine (4) Identificare le azioni concrete che ogni governo
potrà intraprendere per riformare le istituzioni.
Il progresso di tali quattro stadi può essere accelerato se i
governi australiano, giapponese e americano prenderanno sul
serio l’esigenza di approfondire le ricerche su questioni come
quale sia il clima più favorevole agli investimenti, il livello tecnologico
nei nuovi investimenti, il ruolo degli investimenti stranieri
diretti e i potenziali risparmi energetici ottenibili attraverso
il trasferimento tecnologico, nonché la natura e gli impatti
delle distorsioni dei prezzi su offerta e domanda di energia e sulle
emissioni di gas serra in India e Cina.
Per avere successo i negoziati dovranno partire dalla disponibilità
delle varie parti a mettere sul piatto una serie di cambiamenti
istituzionali tali da produrre effetti misurabili e significativi
sulle emissioni. Tali concessioni dovrebbero entrare in un
accordo quadro relativo alle azioni richieste a tutte le parti, e a
164

una forma di coordinamento per valutare i progressi e stabilire
eventuali passi successivi. Questo sarebbe anche il luogo in cui
sarebbe massimamente utile la commissione della Partnership
su energia fossile pulita, energie rinnovabili, generazione e trasmissione
di elettricità, acciaio, alluminio, cemento, estrazione
di carbone e individuazione delle tecnologie e gli investimenti
con le migliori potenzialità. Questi investimenti si trasformerebbero
in un modo per premiare Cina e India per i progressi fatti
nelle riforme istituzionali. La natura volontaria delle azione del
settore privato nella Partnership sottolinea il bisogno, sul fronte
delle riforme istituzionali, di traguardare questi investimenti
potenziali.
Tutto ciò può funzionare se si accetta l’evidenza secondo
cui, per avere successo, le negoziazioni sul clima dovrebbero seguire
un modello di “pledge and review”, piuttosto che quello di
“targets and timetables” adottato nel processo di Kyoto. In questa
maniera si potrebbe affrontare in modo più efficace l’incapacità
di implementare obiettivi futuri entro un accordo tra nazioni
sovrane, e si creerebbero incentivi a mantenere gli impegni
presi grazie alla previsione di conseguenze credibili in caso
di fallimento. Le successive azioni da parte di Australia, Giappone
e Stati Uniti, gradite alla Cina e all’India, dovrebbero essere
vincolate al successo nell’implementazione a breve scadenza
delle riforme concordate durante il processo.
I biocarburanti 14
I biocarburanti sono rapidamente diventati uno dei pilastri
della politica ambientale europea. Essi rientrano a pieno
titolo nell’obiettivo, assunto nel documento della Commissione
sulla strategia energetica europea a gennaio, di
soddisfare almeno il 20 per cento del fabbisogno energetico
primario dell’Unione con fonti rinnovabili entro il 2020.
14 Questo box si basa su Carlo Stagnaro, “Biocarburanti: energia pulita
o inefficienza agricola?”.
165

Nella comunicazione al Parlamento europeo del 10 gennaio
2007 a proposito dello “stato dell’arte” nel settore dei biocarburanti,
la Commissione propone l’adozione di un obiettivo
vincolante del 10 per cento entro il 2020. Alcuni ritengono
che, dal punto di vista ambientale, i biocarburanti siano
meno benefici di quando ci si possa attendere: restano
aperti i problemi dello smaltimento dei rifiuti (liquami e solidi)
derivanti dalla produzione di biocarburanti, delle emissioni
di sostanze nocive in seguito alla loro combustione,
dell’effettiva quantità di terreno necessaria a produrre una
quantità sufficiente di biocarburanti, e dell’impatto sul mercato
alimentare (in Europa e all’estero). Nonostante il fallimento
degli obiettivi nazionali non vincolanti assunti in seguito
a una direttiva europea del 2003, la produzione europea
di biocarburanti è cresciuta del 65,7 per cento nel 2005.
Ciò è coerente con l’aumento della domanda, l’aspettativa
di attenzioni politiche da parte dell’Unione europea e l’elevato
livello delle quotazioni del petrolio. La direttiva del
2003 ha posto un obiettivo non vincolante del 5,75 per cento
entro il 2010, e un target intermedio del 2 per cento nel
2005. A tale scopo, veniva richiesto agli Stati membri di definire
target nazionali non vincolanti (in realtà, in alcuni casi
si sono adottati obiettivi vincolanti). Da allora, la quota di
mercato dei biocarburanti è cresciuta dallo 0,5 per cento del
2003 allo 0,7 del 2004, fino all’1 per cento nel 2005. In tutto,
l’Unione Europea ha prodotto, nel 2005, 3,9 milioni di
tonnellate di biocarburanti, l’81,5 per cento dei quali biodiesel
15. Anche se sono venti i paesi europei produttori di
biocarburanti, oltre metà del biodiesel proviene dalla Germania,
mentre per quel che riguarda l’etanolo tre soli paesi
(Spagna, Svezia e Germania) producono quasi il 70 per cento
dell’intero contingente europeo; se si aggiunge la Francia,
si supera l’80 per cento. L’Italia ha un’importante produzione
di biodiesel, mentre Polonia ed Estonia hanno una signi-
15 “Biofuels Barometer”, http://www.energies-renouvelables.org/observ-er/stat_baro/observ/baro173b.pdf.
166

ficativa presenza nell’etanolo. La leadership tedesca può essere
spiegata, secondo la Commissione europea, “da una legislazione
molto favorevole che consente una totale esenzione
fiscale per i biocarburanti, sia puri sia miscelati ai combustibili
fossili” 16. Dal punto di vista economico, per la
Commissione, “con un prezzo del petrolio di 48 dollari al
barile... i costi aggiuntivi diretti per raggiungere una quota
di mercato del 14 per cento per i biocarburanti (rispetto ai
costi dei carburanti tradizionali) sono stimati a 11,5-17,2 miliardi
di euro nel 2020, Con un prezzo del petrolio di 70 dollari
al barile, scenderebbero a 5,2-11,4 miliardi di euro” 17.
In realtà, il break even di biodiesel e bioetanolo prodotti in
Europa si colloca su prezzi del petrolio, rispettivamente, di
60 e 90 dollari al barile. Il bioetanolo importato dal Brasile
potrebbe rendere lo sforzo meno oneroso (e garantirebbe
una superiore riduzione delle emissioni, attorno al 90 per
cento). Purtroppo le importazioni di etanolo sono soggette
a un dazio del 45 per cento. Questo dato proietta un’ombra
sulla coerenza delle politiche europee, e sulla capacità dell’Ue
di bilanciare l’efficienza economica con la forza politica
della lobby agricola.
5.2.2. Una prospettiva più ampia
Per vincere la sfida del cambiamento climatico, quindi, è
opportuno prendere in considerazione strumenti alternativi al
protocollo di Kyoto. Quest’ultimo, infatti, ha il problema di non
rafforzare la sicurezza energetica, escludere il mondo in via di
sviluppo, e presentare costi notevoli. In merito all’aspetto dei
costi, l’International Council for Capital Formation ha effettuato
una stima dell’impatto economico di Kyoto sui alcuni grandi
paesi europei, trovando risultanti allarmanti che sembrano confermare
le previsioni più pessimistiche 18. Per quel che riguarda
16 http://ec.europa.eu/energy/res/sectors/bioenergy_eno.htm
17 COMMISSIONE EUROPEA, “Biofuels progress report”, p. 9.
18 http://www.iccfglobal.org/pdf/Country-reports-overview.pdf.
167

l’Italia, per esempio, raggiungere gli obiettivi del protocollo potrebbe
significare, nel periodo 2008-12, una riduzione del Pil di
oltre il 2 per cento, con la conseguente distruzione di più di duecentomila
posti di lavoro e aumenti sensibili dei prezzi di gas,
elettricità e combustibili per autotrazione 19. Ciò potrebbe generare
effetti inintenzionali negativi. Il commissario europeo all’Industria
Günther Verheugen ha riconosciuto che “la nostra
leadership in campo ambientale potrebbe significativamente minare
la competitività internazionale di una parte dei settori industriali
energivori europei e peggiorare la performance ambientale
globale attraverso la delocalizzazione della produzione in
parti del globo con standard ambientali più bassi” 20. Anche
Lord Lawson è convinto che, se si dovesse perseguire con maggior
convinzione la via di Kyoto, “nel momento in cui i prezzi
dell’energia in Europa iniziassero ad aumentare, con la prospettiva
di ulteriori aumenti in seguito, le produzioni e i processi ad
alta intensità d’energia chiuderebbero progressivamente in Europa
e si sposterebbero in paesi come la Cina” 21, col risultato
che le conseguenze ambientali del protocollo potrebbero essere
addirittura negative. Questo non significa che sia sbagliato
preoccuparsi dell’ambiente o che il conflitto tra le ragioni dell’ecologia
e dell’economia sia insanabile: implica solo un’attenta
valutazione degli effetti complessivi delle regolamentazioni
che si intende adottare. Si potrebbe obiettare che nessuna spesa
è troppo grande se sull’altro piatto della bilancia c’è nientemeno
che la salvezza del mondo. Ma se, come abbiamo visto, il
beneficio di Kyoto rischia di essere nullo, la logica si rovescia.
Nessuna spesa è abbastanza piccola se l’altro piatto della bilancia
è vuoto.
Tale calcolo dei costi e dei benefici è particolarmente importante
se si guarda, laicamente, alle prospettive dei paesi in via
19 IBL-ICCF, “Il protocollo di Kyoto e oltre. I costi economici per l’Italia”.
20 ANDREW BOUNDS, “Green laws may harm Europe’s economy”, Financial
Times, 23 novembre 2006.
21 NIGEL LAWSON, “L’economia e la politica del cambiamento climatico.
Un appello alla ragione”, p. 7.
168

di sviluppo. Per molti di essi, la lotta ai cambiamenti climatici
può significare la condanna a restare in una condizione di povertà
energetica. È dunque irresolubile il conflitto tra aumento
della domanda di energia – cioè legittima aspirazione dei poveri
del mondo a raggiungere il tenore di vita dei paesi industrializzati
– ed efficace reazione al riscaldamento globale? Parte della
risposta, che fortunatamente è negativa, sta in quello che si è
già detto: poiché saranno proprio i paesi emergenti a produrre
il grosso delle emissioni nei prossimi decenni, politiche di trasferimento
tecnologico e stimoli allo sviluppo possono fare la
differenza. La rimozione delle barriere agli investimenti stranieri,
e quindi le liberalizzazioni e il rifiuto di strumenti protezionistici,
fanno bene al clima tanto quanto alla competitività economica
e alla sicurezza energetica.
C’è anche un’altra ragione per cui sviluppo e integrazione
economica possono costituire un importante passo avanti, anche
dal punto di vista del rapporto tra l’uomo e l’ambiente.
Una premessa è che i problemi collegati al mutamento del clima
– dalla maggiore diffusione della malaria 22 a un aumento
dell’incidenza di fame e sete – generalmente non sono causati,
ma esacerbati dall’aumento delle temperature. Cioè, se la situazione
attuale si prolungasse indefinitamente, i cambiamenti
climatici non creerebbero problemi nuovi, ma aggraverebbero
le conseguenze di problemi esistenti, soprattutto nei paesi
in via di sviluppo. Indur Goklany ha valutato gli effetti, in questa
prospettiva, di diversi scenari di mitigazione del cambiamento
climatico, mostrando che sarebbero piuttosto limitati,
anche se il costo della riduzione delle emissioni di gas a effetto
serra potrebbe essere assai elevato: per esempio, se il protocollo
di Kyoto venisse rispettato la popolazione globale a rischio
di malaria, nel 2085, diminuirebbe di appena lo 0,2 per
cento, mentre le riduzioni della fame e della sete nel mondo sarebbero,
rispettivamente, dell’1,5 per cento e del 2,4 per cen-
22 Il tema della malaria e delle malattie tropicali è particolarmente controverso.
Si veda PAUL REITER, “Could global warming bring mosquito-borne
disease to Europe?”, in KENDRA OKONSKI (a cura di), Adapt or Die. The science,
politics and economics of climate change, pp. 19-38.
169

to 23. Nel valutare le diverse opzioni, bisogna inoltre considerare
che gli impatti del riscaldamento globale non sono non sarebbero
uniformemente distribuiti sulla faccia del pianeta, ma
addirittura in alcuni casi potrebbero essere positivi – aumentando
la fertilità dei raccolti 24, rendendo più miti le temperature
e dunque riducendo la mortalità per freddo 25, eccetera.
Quindi gli sforzi di mitigazione potrebbero paradossalmente
danneggiare alcune popolazioni.
La strategia più efficiente, allora, parrebbe essere una in
grado di catturare i benefici del riscaldamento globale riducendone
i costi; in altri termini, l’obiettivo non dovrebbe essere la
minimizzazione dei costi del global warming (a prescindere dai
benefici che così vengono persi e dai costi delle misure di mitigazione)
ma l’ottimizzazione degli impatti del, e delle reazioni al,
riscaldamento globale stesso. Per Goklany, “vi sono svariate misure
che possono aiutare le diverse società ad affrontare la scarsità
attuale e futura di acqua, a prescindere da quale ne sia la
causa. Tra di esse vanno menzionate quelle riforme istituzionali
miranti a far sì che l’acqua venga considerata alla stregua di un
qualsiasi altro bene economico, in modo da permettere una
maggiore libertà di stabilirne il prezzo e garantire il rispetto dei
diritti di proprietà trasferibili sulle risorse idriche. A ciò dovrebbe
accompagnarsi un aumento delle attività di ricerca e sviluppo
di colture nuove o migliorate e di tecniche agricole in grado
di aumentare l’efficienza dell’uso dell’acqua. Se si considera che
l’agricoltura assorbe l’85 per cento del consumo globale di risorse
idriche, nel complesso tali misure potrebbero rendere disponibili
ingenti quantità d’acqua da destinare al consumo dome-
23 INDUR M. GOKLANY, “Clima: Stabilizzazione o adattamento?”, in particolare
Tabella 1, p. 2.
24 Si vedano per esempio LEANNE M. JABLONSKI, XIANZHONG WANG e
PETER S. CURTIS, “Plant reproduction under elevated CO 2 conditions: a metaanalysis
of reports on 79 crop and wild species”; WOLFRAM SCHLENKER, W.
MICHAEL HANEMANN e ANTHONY C. FISHER, “The Impact of Global Warming
on US Agriculture: An Econometric Analysis of Optimal Growing Conditions”.
25 IPCC, Climate Change 2001: Impacts, Adaptation, and Vulnerability,
§9.4.2.
170

stico e industriale e da lasciare ‘a riposo’, permettendo la conservazione
delle specie acquatiche e di destinare i corsi d’acqua
ad attività ricreative. Si noti che, così come la trasformazione degli
habitat terrestri rappresenta la principale minaccia alla biodiversità
sulla terraferma, l’impiego delle risorse idriche per il
consumo umano costituisce la minaccia primaria per la biodiversità
delle specie d’acqua dolce. Le misure qui tratteggiate
contribuirebbero inoltre ad eliminare quello che in futuro potrebbe
risultare il maggiore ostacolo al soddisfacimento delle
esigenze alimentari dell’umanità, vale a dire proprio la scarsità
delle risorse idriche. Per finire, esiste un solo pericolo per il quale
la riduzione delle emissioni potrebbe esibire un rapporto costo-efficacia
migliore rispetto all’adattamento al mutare delle
condizioni: l’allagamento delle regioni costiere. Per il 2085 un innalzamento
non mitigato delle temperature globali (che innalzerebbe
il livello del mare di 0,4 metri) contribuirebbe all’86 per
cento della popolazione a rischio (Par) complessiva. La stabilizzazione
delle emissioni a 550 ppm entro il 2085 ridurrebbe la
Par complessiva ben dell’80 per cento, ad un costo complessivo
di migliaia di miliardi di dollari. Tuttavia il costo complessivo di
una protezione da un innalzamento del livello delle acqua di 0,5
metri nel 2100 è stato stimato a circa 1 miliardo di dollari all’anno.
Pertanto una riduzione significativa delle emissioni non solo
costerebbe di più, ma di qui al 2085 offrirebbe una minore
protezione rispetto all’adattamento” 26.
La tesi di Goklany è, in breve, che l’adattamento sia preferibile
alla mitigazione – come regola generale. Le ragioni sono
molteplici:
• C’è in primo luogo una questione di flessibilità. La mitigazione
implica dei provvedimenti qui e ora, il cui costo è (per
la maggior parte) immediato e pesa interamente sulla generazione
presente e su quei paesi che sono in grado di fronteggiare
un importante sforzo di razionamento delle emissioni.
A priori, dunque, sulla mitigazione grava la doppia
26 INDUR M. GOKLANY, “Clima: Stabilizzazione o adattamento?”, p. 5.
Dello stesso autore si veda The Improving State of the World: Why We’re Living
Longer, Healthier, More Comfortable Lives on a Cleaner Planet.
171

spada di Damocle dell’incertezza sulle reali cause del riscaldamento
globale (che potrebbe essere largamente o del tutto
causato da ragioni naturali, e quindi al di là del controllo
umano) e sugli effetti delle politiche di mitigazione (che
potrebbero non essere quelle appropriate, o potrebbero generare
un risultato deludente rispetto alla spesa e alle aspettative)
27. Per contro, le misure di adattamento, quasi per definizione,
sono maggiormente ritagliate sugli effetti concreti
del riscaldamento globale, man mano che essi si manifestano;
• C’è poi una questione di trasparenza. La mitigazione richiede
l’instaurazione di complessi procedimenti burocratici e
postula una governance globale che non tutti gli attori sembrano
disposti ad accettare;
• C’è infine una questione di reversibilità. L’adattamento non
ha, ovviamente, questa esigenza (in generale): se il livello
dei mari cresce meno di quanto ci si attendesse, per esempio,
semplicemente non si procederà alla realizzazione di
nuove opere difensive. Nella peggiore delle ipotesi ci si troverà
con delle opere difensive sovradimensionate, che – si
potrebbe affermare – sono di per sé una misura precauzionale.
La mitigazione, viceversa, soprattutto quando prende
la forma di strutture burocratiche complesse come il mercato
delle quote di emissione, implica l’erezione di una
complessa infrastruttura politica che potrebbe essere assai
difficile riformare o rimuovere, anche se si rivelasse inefficace
o inutile 28.
27 Da questo punto di vista, una delle più paradossali caratteristiche del
dibattito in corso è l’attenzione riservata quasi unicamente all’anidride carbonica,
mentre gli altri gas a effetto serra sono spesso trascurati. Tuttavia, secondo
alcuni studiosi potrebbe essere maggiormente efficace una strategia di
controllo degli altri gas, se implementata a livello globale; tale strategia sarebbe
anche forse politicamente più sostenibile perché le quantità dei gas non-CO2 sono inferiori e quindi più facilmente controllabili. Si veda JOHN REILLY, MAR-
CUS SAROFIM, SERGEY PALTSEV e RONALD PRINN, “The Role of Non-CO2 GHGs in Climate Policy: Analysis Using the MIT IGSM”.
28 Per un’analisi del complesso rapporto tra politica, scienza, economia e
gruppi di pressione, si vedano BRUCE YANDLE e STUART BUCK, “Bootleggers,
172

Restano due obiezioni. La prima riguarda i tempi: si potrebbe
osservare che, se è vero che da qui al 2085 l’adattamento è
più efficiente della mitigazione, prima o poi il riscaldamento
globale (se non verrà fermato in tempo) genererà tanti e tali danni
da costringerci a correre ai ripari. Quindi, è molto meglio agire
subito che trovarsi a tamponare le falle lasciate aperte dalla
nostra mancanza di attenzione con provvedimenti d’urgenza. Vi
sono molti modi di rispondere. In primo luogo, per paradossale
che ciò possa apparire, il protocollo di Kyoto e altre politiche
simili hanno proprio le caratteristiche dei provvedimenti di
emergenza, e quindi sarebbe forse opportuno riconsiderarli con
maggiore attenzione e meno fretta. Secondariamente, il periodo
di tempo che ci separa dal 2085 (ma anche dal 2050) è, tecnologicamente
parlando, un’era geologica: noi non sappiamo quali
tecnologie saranno allora disponibile, ma sappiamo con certezza
che saranno incredibilmente più avanzate di quelle esistenti
oggi. Agire subito, dunque, equivale a precludersi la possibilità
di agire più incisivamente nel futuro. Terzo, quello che sarà il
mondo tra 50 anni e più dipende da una quantità di fattori incredibilmente
alta – dai tassi di crescita economica al ritmo a cui
la popolazione mondiale aumenterà (o no) – e quindi può essere
prematuro prendere oggi decisioni sulla base non già di proiezioni,
ma di scenari che, per quanto accurati, sono fortemente
dipendenti dalle ipotesi di partenza (né può essere altrimenti).
Infine, assumendo che si debba perseguire una stabilizzazione
delle concentrazioni atmosferiche di CO 2 entro il 2100, non è
detto – o almeno dovrebbe essere dimostrato – che un percorso
più graduale che inizi da subito, con le tecnologie e i capitali
umani e finanziari di oggi, sia meno costoso di un percorso più
Baptists and the global warming battle”, in KENDRA OKONSKI (a cura di), Adapt
or Die, pp. 173-190; BRUCE YANDLE, “The precautionary principle as a force
for global political centralization: a case-study of the Kyoto Protocol”, in JU-
LIAN MORRIS (a cura di), Rethinking Risk and the Precautionary Principle; RO-
GER A. PIELKE, JR., Scienza e politica. La lotta per il consenso; TODD J. ZYWICKI,
“Industry and Environmental Lobbyists: Enemies or Allies?”, in ROGER E.
MEINERS eANDREW P. MORRISS, The Common Law and the Environment.
Rethinking the Statutory Basis for Modern Environmental Law, pp. 185-210.
173

ipido da avviare tra due o più decenni, con le tecnologie e i capitali
umani e finanziari del futuro.
La seconda obiezione riguarda invece il rapporto tra adattamento
e mitigazione. Qualcuno fa notare che non necessariamente
l’uno esclude l’altra: quindi, sarebbe logicamente scorretto
porli in alternativa, mentre le due strategie andrebbero perseguite
simultaneamente. Si tratta di un’obiezione intelligente
ma fragile. Le risorse, nel breve termine, sono scarse: ogni euro
speso nelle attività di mitigazione è sottratto a tutte le altre attività,
comprese quelle di adattamento (anche se si può discutere
se, al margine, l’euro della mitigazione venga meno proprio all’adattamento)
29. In ogni caso, è ovvio come le politiche del clima
non possano stimolare la crescita economica, in quanto drenano
risorse all’economia di mercato reindirizzandole verso usi
non-economici (altrimenti sarebbero stati premiati dal mercato
stesso). Riducendo la crescita economica rispetto al tendenziale
– non importa in quale parte del mondo: a causa del relativo impoverimento
di una regione, visto che ormai i mercati dei capitali
sono globali, equivale all’impoverimento di tutto il pianeta
– le misure di mitigazione finiscono per privare le generazioni
future, oltre che quelle presenti, di risorse capitali, e quindi della
capacità di affrontare i problemi e di possibilità di investire in
innovazione.
Se tutto ciò è vero, allora risulta rafforzata la tesi secondo
cui gli sforzi di mitigazione, per come si sono delineati finora, rischiano
di influire negativamente sulla sicurezza energetica. Un
mondo più ricco è intrinsecamente un mondo più sicuro energeticamente.
E sebbene una minore crescita economica possa
implicare una minore domanda di energia, o un rallentamento
della crescita della domanda, le tecniche produttive sono di peggiore
qualità e in ultima analisi la grave questione della povertà
energetica non sarebbe risolta, con ripercussioni negative sui
rapporti che legano i diversi popoli, sulle prospettive di integra-
29 Si veda INDUR M. GOKLANY, “Il cambiamento climatico: il più urgente
problema ambientale del XXI secolo o la proverbiale goccia che fa traboccare
il vaso?”, in KENDRA OKONSKI e CARLO STAGNARO (a cura di), Dall’effetto
serra alla pianificazione economica, pp. 15-41.
174

zione e – se si guarda ai paesi produttori e consumatori di risorse
energetiche – la riduzione delle probabilità che la conflittualità
e la chiusura reciproca dei mercati sfoci in una pienamente
accettata interdipendenza.
5.3. La politica estera
La terza leva con cui i paesi consumatori di risorse possono
aumentare o ridurre la sicurezza energetica ha a che fare con le
scelte di politica estera, e quindi le alleanze internazionali ma
anche il bilanciamento tra le tensioni – per così dire – idealistiche
e l’attenta e cauta valutazione delle possibili conseguenze
economiche, tanto nel paese consumatore quando in quello produttore,
di prese di posizione troppo rigide o interpretabili come
mosse di chiusura.
Ciò ha un impatto diretto anche sulla politiche climatiche.
Se infatti si incrocia la riflessione su Kyoto con uno sguardo alla
carta geografica, allora si noteranno alcune questioni tutt’altro
che secondarie. Sull’emisfero occidentale, gli Stati Uniti, il
principale divoratore di energia del mondo, sono impegnati in
una campagna militare dispendiosa dal punto di vista politico,
economico e umano, per esportare la democrazia in un paese
del Medio Oriente, l’Iraq (terzo al mondo per quantità di riserve
provate di petrolio (circa 115 miliardi di barili) 30. Contemporaneamente,
gli Stati Uniti sono impegnati nel contenimento
e nella distruzione (ove possibile) di Al Qaeda, mentre il
network del terrore continua la sua guerra asimmetrica e ha preso
di mira le infrastrutture dell’energia, oleodotti, gasdotti, pozzi
di petrolio, piattaforme galleggianti. Gli episodi si stanno
moltiplicando ed è ormai chiaro che l’oro nero non solo è caro
ma è anche sempre più insicuro. È un target della jihad, è una
risorsa localizzata in aree instabili, non democratiche, in Paesi
che sono nel miglior caso regimi e nel peggiore dei veri e propri
“Stati canaglia”.
30 http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Iraq/Oil.html
175

Chi pensa che l’insicurezza sia frutto solo del terrorismo e
dell’instabilità Mediorientale si sbaglia. Le conseguenze dell’uragano
Katrina nel Golfo del Messico, per gli Stati Uniti sono
diventati una lezione da mandare a memoria: non per il legame
degli uragani conl’effetto serra (che è semplicemente indimostrabile)
31, ma per le ripercussioni sull’economia americana. Il
Golfo del Messico infatti è uno dei principali punti di scambio
e raffinazione di petrolio e molti lettori ricorderanno l’effetto
domino nei mesi scorsi sul mercato del barile. A questo si aggiungono
le tensioni in Sudamerica e in particolare il fenomeno
Hugo Chàvez, il presidente del Venezuela che pratica una politica
antiamericana ed è seduto su un mare di petrolio (e dollari)
che gli consentonouna politica di riarmo e di pressione diplomatica
su tutta l’area geopolitica. Chàvez persegue una strategia
di nazionalizzazione delle risorse minerarie, del gas e del petrolio.
“Via socialista” imitata prontamente dal nuovo presidente
del Bolivia, Evo Morales, e destinata a diventare un problema
regionale con effetti globali.
Di fronte a questa serie di eventi, in cui il filo rosso è quello
dell’instabilità e dell’insicurezza, l’amministrazione Bush ha
cercato una risposta in un nuovo piano energetico per il paese.
L’8 agosto del 2005 il Presidente degli Stati Uniti ha firmato
una nuova legge per l’energia che punta a migliorare l’efficienza
energetica domestica (offrendo sgravi fiscali ai consumatori),
ridurre il consumo energetico del governo federale,
modernizzare l’infrastruttura energetica nazionale, diversificare
l’approvvigionamento energetico nazionale con fonti alternative
(in primis nucleare) e promuovere una nuova generazione
di veicoli ad elevata efficienza energetica. Si tratta di una risposta
pragmatica che punta all’efficienza e al risparmio, al
quale si aggiunge il potenziamento del programma nucleare civile
che mira a ridurre la dipendenza americana dalle importazioni
di petrolio arabo nei prossimi anni. Il ragionamento che
sta dietro queste scelte è il seguente: meno dipendenza più sicurezza.
Gli Stati Uniti infatti non sono un “impero in decli-
31 ROGER A. PIELKE, CHRIS LANDSEA, MAX MAYFIELD, JIM LAVER e
RICHARD PASCH, “Hurricanes and Global Warming”.
176

no”, ma continueranno a guidare la crescita mondiale insieme
alla Cina 32.
Evocando l’impero celeste, lo sguardo si posa sull’emisfero
orientale della nostra carta geografica. Qui l’area è interessata da
fenomeni che spingono verso Est, rimbalzano verso Ovest, si
proiettano verso Sud-Est. La Cina sta vivendo la sua rivoluzione
industriale ed è il più grande inquinatore della terra. Cina che
non aderisce a Kyoto. I tassi di crescita cinesi sono elevatissimi,
ancora per il 2006 il Fondo monetario internazionale prevede
un +8,2 per cento e continua ad essere il più elevato della emerging
Asia. Gli altri due giganti che nell’area continueranno a crescere
sono il Giappone e l’India. Sono due eccezioni importanti,
in cui il paese del Sol Levante conferma la sua ripresa (con
l’aspettativa di un tasso di crescita del 2 per cento per quest’anno)
e il subcontinente indiano emerge sempre più nel ruolo di
global player con un tasso di crescita, secondo solo a quello cinese,
del 6,3 per cento.
Guardacaso, le economie che sostengono la crescita mondiale
Cina, India e Giappone si sono ritrovate nel vertice della
Asia & Pacific Partnership on Clean Development and Climate.
Cina e India sono anche tra i più grandi divoratori di petrolio.
I cinesi hanno stretto un importante accordo con l’Arabia
Saudita, gli indiani si stanno muovendo anch’essi con accordi
bilaterali. La globalizzazione del mercato dell’energia sembra
essere completamente ignorata dal protocollo di Kyoto. La tabella
di marcia per rispettare i parametri non tiene conto di un
mondo in rapidissima evoluzione. La domanda di gas e petrolio
di un gigante come la Cina, mette in moto un effetto domino di
alleanze strategiche con al centro della scena il Medio Oriente,
sotto molti aspetti “l’area del mondo più disconnessa dall’economia
globale” 33.
L’iniziativa è orientata agli stessi obiettivi fissati dal G8 – rimuovere
le barriere allo sviluppo e all’adozione di tecnologie
pulite, favorire una collaborazione tra paesi industrializzati e in
via di sviluppo, elaborare una strategia di lungo termine per af-
32 IMF, World Economic Outlook - Building Institutions.
33 THOMAS P. M. BARNETT, The Pentagon’s New Map, p. 216.
177

frontare i mutamenti climatici. Inoltre, a differenza di Kyoto
(che impegna 34 nazioni, molte delle quali piccole, su un sentiero
inefficace), la Partnership ha dalla sua la forza dei numeri. Gli
Stati che ne fanno parte rappresentano quasi il 65 per cento del
Pil mondiale, il 45 per cento della popolazione, il 51 per cento
del consumo energetico e il 49 per cento delle emissioni di gas
climalteranti.
I critici hanno attaccato la Partnership sottolineandone in
particolare il presunto carattere “anti-Kyoto” e le difficoltà di
enforcement. Per esempio, il presidente di Legambiente Roberto
Della Seta ha definito l’accordo di Sidney “un contenitore
vuoto” il cui unico obiettivo “è lo sviluppo di nuove tecnologie
per poter continuare a sfruttare l’energia delle fonti fossili senza
far nessun taglio e nessuna riconversione e puntare anzi sul
potenziamento del nucleare in quanto tecnologia pulita” 34.
Greenpeace ha sfidato il “patto del carbone” (così lo ha definito
Catherine Fitzpatrick, responsabile della campagna sulle
energie pulite per l’organizzazione ecologista) a “provare come
perseguirete le riduzioni di emissioni” 35.
La natura delle accuse dimostra come da un lato viga una
politica dei due pesi e due misure, dall’altro vi sia una profonda
confusione riguardo a quella che dev’essere la ragione sociale
delle politiche climatiche. Non si può, infatti, giudicare la Partnership
dell’Asia e del Pacifico con un metro tarato sul pessimismo
(condannando l’assenza di un meccanismo di enforcement)
mentre dei meccanismi di enforcement di Kyoto si finge di non
vedere l’inefficacia. L’iniziativa di Sidney non ha bisogno, per il
modo in cui è concepita, di un vero e proprio sistema di sanzioni,
in quanto non definisce obiettivi di breve termine: la scommessa
sta nella creazione di incentivi virtuosi. Viceversa, il protocollo
di Kyoto è un elenco di target e tabelle di marcia che, a
dispetto dell’apparente inflessibilità della loro applicazione,
vengono sistematicamente disattesi. D’altro canto, la via battu-
34 “Legambiente contro l’anti-Kyoto”, Vita.it, 12 gennaio 2006,
http://www.vita.it/articolo/index.php3?NEWSID=63809.
35 “Greenpeace to ‘Coal Pact’: Prove how you’ll reduce”, Scoop, 12 gennaio
2006, http://www.scoop. co.nz/stories/WO0601/S00113.htm.
178

ta dagli ecologisti radicali non conduce molto lontano: non si
cambia il paradigma energetico in un battito di ciglia. I miglioramenti
in termini di efficienza nell’uso dei combustibili fossili
o di abbattimento degli inquinanti non solo rappresentano la via
più promettente per accompagnare lo sviluppo dei paesi poveri,
ma sono l’unica incarnazione possibile di un principio spesso
invocato dagli ambientalisti, quello del risparmio energetico.
Il risparmio, d’altronde, ha senso se viene perseguito in termini
di “cost-effectiveness” e a parità di output: al contrario, l’idea che
sia doveroso consumare meno energia a prescindere dai costi e
dalle dimensioni delle rinunce che vengono richieste rischia
d’innescare una spirale suicida che sacrifica il tenore di vita di
un’intera società nel nome di un inesistente eden climatico. Banalizzando,
il risparmio merita attenzione se implica un risparmio,
non una rinuncia.
Da questo punto di vista le politiche americane si sono rivelate,
semplicemente, più efficaci: tra il 1997 (anno in cui il protocollo
venne concordato a Kyoto) e il 2003, l’intensità energetica
USA è diminuita del 12,20 per cento, quella dell’Ue15 di appena
il 7,60 per cento. È il verdetto dei fatti a giocare a favore di un
approccio volontaristico. Un’indagine condotta da David Montgomery
e Roger Bate ha dimostrato una forte correlazione tra libertà
economica e riduzione dei consumi energetici per unità di
Pil: secondo gli autori, “le imperfezioni del mercato nei paesi in
via di sviluppo spiegano perché usino tanta energia ed emettano
tanto carbonio per dollaro di output. Se questo è vero, allora gli
sforzi cooperativi per rimuovere queste imperfezioni del mercato
e migliorare la libertà economica possono essere anche misure
assai efficaci nella riduzione delle emissioni di gas serra” 36.
Sfortunatamente, Kyoto – traducendosi di fatto in una complessa
combinazione di inasprimenti fiscali, ipertrofia regolatoria e,
36 W. DAVID MONTGOMERY e ROGER BATE, “Cutting Global Greenhouse
Gas Emissions by Exporting Technological Solutions to Developing Countries”,
in ANDREI ILLARIONOV e MARGO M. THORNING (a cura di), Climate
Change Policy And Economic Growth: A Way Forward to Ensure Both, p. 137.
Si veda anche, degli stessi autori, “A (mostly) Painless Path Forward: Reducing
Greenhouse Gases Through Economic Freedom”, Ivi, pp. 140-151.
179

in ultima analisi, pianificazione centrale di produzione e consumi
energetici – rischia proprio di andare a detrimento della libertà
economica e quindi, nel nome di una piccola e illusoria riduzione
immediata delle emissioni, di cancellare le condizioni
per uno sviluppo più radicale, profondo e duraturo. In fondo, un
altro modo per guardare alla Partnership dell’Asia-Pacifico è vedervi
ciò che avrebbe potuto essere perseguito, ma non è stato
fatto, se a metà anni ’90 la comunità internazionale non si fosse
incamminata sulla strada di Kyoto. Rispetto a questa evoluzione,
esattamente come all’appuntamento con la politica energetica
comune, l’Europa rischia di trovarsi impreparata.
Il senso del ritardo è particolarmente evidente se si considera
che, da un lato, gli Stati Uniti guidano una coalizione di
paesi impegnati in uno sforzo globale di rafforzamento della sicurezza
energetica che presti attenzione al tema della sostenibilità
ambientale. Dall’altro, l’Europa ha scelto di affrontare la
questione climatica in termini spesso ideologici, concentrandosi
su soluzioni preconfezionate che rischiano, invece, di danneggiare
la sicurezza energetica. Obiettivi come quello di produrre
il 25 per cento dell’energia da fonti rinnovabili (in assenza di significativa
balzi tecnologici) sono difficilmente realizzabili e forse
neppure desiderabili: le fonti cosiddette alternative, allo stato
attuale delle conoscenze tecnologiche e agli attuali prezzi del
petrolio, sono economicamente poco competitive (e quindi rischiano
di allargare lo svantaggio competitivo delle imprese europee)
e difficilmente incasellabili in un’ottica di sicurezza. Fonti
come l’eolica e la solare dipendono da vincoli esterni non controllabili
né prevedibili dall’uomo, come la quantità di illuminazione
solare o di vento, e variabili con elevata frequenza. Questo
rende difficile un loro impiego a fronte di una domanda che
presenta regolarità e ciclicità.
Naturalmente, la politica internazionale ha un impatto più
vasto, sulla sicurezza energetica, della sua semplice interazione
con le politiche ambientali.
180

6.
Politica estera e sicurezza energetica
La dimensione internazionale della politica energetica dipende
da almeno due fattori. Il primo riguarda la natura globale
dei mercati dell’energia (in senso lato), che si manifesta
anche quando essi hanno estensione regionale. La crescente
interconnessione – economica, commerciale ed energetica –
dei paesi rafforza questa caratteristica: due nazioni possono
scambiare materie prime, prodotti raffinati o elettricità, e in
molti casi questi mercati si sovrappongono o competono tra di
loro. Un fenomeno attualmente in atto, per esempio, è quello
che vede protagoniste le Nocs nel tentativo di migliorare la loro
capacità di raffinazione, non solo per servire il loro mercato
nazionale ma anche nel tentativo di cercare una proiezione
globale.
Infatti, le raffinerie occidentali – soggette come sono a
standard ambientali sempre più stringenti – sono vincolate a
utilizzare greggi di ottima qualità, e quindi contribuiscono a
spingere in alto il prezzo dei benchmark. Ciò non accade per
molti paesi produttori, che possono quindi scommettere sulla
raffinazione dei greggi pesanti o ad alto tenore di zolfo (che
avrebbero poco mercato nei paesi industrializzati) per poi
esportare prodotti finiti. Per esempio, la compagnia di Stato
saudita Aramco vende sui mercati internazionali circa 2 milioni
di barili al giorno di prodotti raffinati contro 8 milioni di barili
di greggio, a dimostrazione del fatto che quello della raffinazione
sta divenendo un business molto importante. L’Iran ha
previsto, tra il 2005 e il 2015, investimenti nel settore per oltre
17 miliardi di dollari (di cui 12 di provenienza straniera) per
181

portare la sua capacità di raffinazione da 1,47 a 2,5 milioni di
barili al giorno 1.
Il secondo fattore di intersezione tra politica estera e politica
energetica deriva dall’impossibilità pratica dell’autosufficienza
energetica. A prescindere dai costi di una politica di indipendenza
(da cui, beninteso, non si può prescindere) è la natura stessa
della domanda a imporre forme di apertura ai mercati globali.
Forse uno fra i paesi produttori potrebbe perseguire tale obiettivo
(ed è significativo che neppure essi, in genere, lo facciano). Un
paese come l’Italia (e del resto l’Europa stessa), però, dispone di
risorse modeste: puntare all’autosufficienza imporrebbe un radicale
ripensamento degli attuali meccanismi produttivi nell’ottica
di una drastica riduzione dei consumi. Se il paese ha un tasso di
dipendenza dall’estero superiore all’80 per cento, è segno che se
dovessimo produrre tutta l’energia che consumiamo (ammesso
che ciò sia possibile), l’80 per cento di essa costerebbe di più.
La sensibilità per questo aspetto è ormai evidente ai più, come
dimostra la crescente attenzione che gli organismi e i meeting
internazionali riservano all’energia o a questioni a essa collegate:
per citare solo due esempi, delle ultime tre riunioni del G8, quella
di Heiligendamm nel 2007 ha dedicato grande attenzione alle
sfide energetica e climatica come richiesto dalla padrona di casa
Angela Merkel, quella di Sanpietroburgo nel 2006 è stata consacrata
da Vladimir Putin alla questione della sicurezza energetica,
mentre quella di Gleneagles nel 2005 ha dedicato ampia attenzione
al problema delle politiche climatiche, per volere di Tony Blair.
D’altronde, la crescita della domanda di energia è un fatto globale,
e l’aumento o la riduzione dei consumi in un paese impatta necessariamente
tutto il sistema mondiale. In uno scenario sempre
più globalizzato, l’energia mostra tutte le opportunità e tutti i rischi
dell’integrazione economica: e riassume sotto un unico ombrello
problematiche assai diverse come la contraddizione tra l’estensione
di un mercato globale e il rafforzamento di imprese nazionali,
la tensione tra apertura degli scambi e protezione dei
campioni nazionali, il rapporto ambiguo tra produttori e consumatori
di risorse e di prodotti finiti. Su questo aleggia la doman-
1 VALÉRIE MARCEL, Oil Titans, pp. 186-187.
182

da fondamentale: cos’è l’energia? O, meglio, cosa sono le risorse
energetiche, petrolio e gas in primis? Sono commodities come le
altre? Sono risorse strategiche? È ragionevole affidarle al mercato?
Oppure occorrono forme di controllo e programmazione, ai
vari livelli? Infine, quale rapporto sussiste tra i mercati energetici
– mercati, come si è visto, ambigui e imprevedibili, globali ma
ad alto tasso di interventismo pubblico, liberi a livello mondiale
ma fortemente regolati nei cantucci nazionali – le linee guida della
politica estera dei vari paesi o blocchi (su tutti, l’Unione Europea)
e le negoziazioni per l’abbattimento delle barriere al commercio?
Nel caso dell’energia, insomma, vale la pena battere una
via multilaterale oppure forme di trattati bilaterali possono meglio
garantire contro il rischio di shock o controshock?
Questa dimensione impone una riflessione su almeno tre
ordini di problemi: i rapporti con le compagnie di Stato dei paesi
produttori, il rapporto coi paesi produttori stessi, e il carattere
europeo della questione energetica. Su quest’ultimo punto si
innesta la questione dei difficili rapporti dell’Ue con un fornitore
strategico come la Russia.
6.1. Rapporti con le compagnie di Stato
L’affermazione più banale che si possa fare a proposito dei
rapporti tra le compagnie occidentali e quelle dei paesi produttori
è che dovrebbero essere i migliori possibili. Nonostante tutte
le loro difficoltà a reperire capitali e raggiungere elevati standard
di efficienza (dovute anche ai loro obblighi nei confronti
dei rispettivi governi) le Nocs hanno in mano la larga maggioranza
delle riserve note di petrolio e gas (Figura 21).
Nella pratica, questo significa soprattutto che sarebbe opportuno,
da parte dei paesi consumatori di risorse, non adottare
politiche di chiusura nei confronti dei tentativi di internazionalizzazione
delle compagnie di Stato. Come si è visto, queste
dinamiche – figlie essenzialmente delle incredibili masse finanziarie
che stanno affluendo nelle casse delle Nocs – rappresentano
una sfida ma anche una grande opportunità. Se infatti da
un lato esse possono oggettivamente rafforzare dei monopoli,
183

Figura 21. Proprietà delle riserve mondiali di petrolio e gas (miliardi di barili
di petrolio equivalenti, 1994). Fonte: PFC Energy.
dall’altro la partita dei mercati internazionali impone l’adozione
di criteri sempre più economici e sempre meno politici, così
come richiede modelli di governance relativamente più trasparenti
e comportamenti più leali. Una condotta sleale, che
può essere opportunisticamente vantaggiosa per una compagnia
che abbia come unico scopo quello di estrarre la massima
rendita dalla sua posizione monopolistica, può al contrario essere
dannosa per la sua libertà di movimento su altri mercati. È
significativo, per esempio, che un paese come la Russia – che
ha fatto, almeno a partire dal 2003, una precisa scelta di gestione
nazionalistica delle risorse e ha adottato atteggiamenti talvolta
ostili nei confronti delle imprese occidentali – al tempo
stesso cerchi di guardare all’esempio della compagnia saudita
Aramco, considerata relativamente efficiente nella produzione
e sicuramente leale nei confronti dei partner. L’amministratore
delegato di Gazprom, il monopolista russo del gas che sta perseguendo
una strategia di integrazione nel petrolio anche attraverso
la cooperazione col gruppo privato Lukoil, ha chiaramente
espresso l’intenzione di voler imitare le grandi multinazionali
straniere 2.
2 FABRIZIO DRAGOSEI, “Alleanza Gazprom-Lukoil, Mosca pensa al modello
Aramco”, Il Corriere della Sera, 19 novembre 2006.
184

Molti sembrano ritenere che vi sia un sostanziale elemento
di criticità nel concedere a compagnie come Gazprom l’accesso
ai mercati occidentali, perché esse potrebbero perseguire politiche
di integrazione verticale e sfruttare la loro copertura dell’intera
filiera dell’energia. Tuttavia, il comportamento di Gazprom
(e di altre aziende simili) va letto anche sotto un’altra prospettiva.
Prima che i paesi europei intraprendessero la via delle liberalizzazioni,
seppure in maniera talvolta ambigua e con non poche
retromarce, l’esistenza di un monopolio a valle rappresentava,
paradossalmente, una garanzia per i monopolisti a monte, che
dovevano confrontarsi con entità a loro analoghe. Come ha rilevato
Pippo Ranci, “Gazprom si affaccia sui mercati europei di
consumo. Il vecchio regime vedeva Gazprom e gli altri produttori
primari (come l’algerina Sonatrach) confinati al ruolo di fornitori
dei monopolisti locali europei, garantiti nel prezzo e nella
quantità. Ora la liberalizzazione fa scomparire le garanzie e apre
i mercati alla penetrazione di nuovi operatori: i fornitori primari
hanno tutto l’interesse a diventare anche operatori commerciali e
appropriarsi di una parte del margine commerciale” 3. Il punto è
che comunque una compagnia straniera, per quanto forte, non
può operare in un paese diverso dal suo senza assimilarne le regole;
e in ogni caso resterebbe soggetta alle pressioni del governo
e delle autorità competenti. Paradossalmente, una maggiore
penetrazione nei mercati di valle potrebbe favorire o accelerare
l’evoluzione delle compagnie di Stato, ponendole nella direttrice
di un ingresso a pieno titolo sui mercati internazionali e accrescendo
il desiderio del management di sganciarsi dall’influenza
politica del governo. In altri termini, maggiori sono i punti di contatto
delle Nocs con le realtà globali, e maggiori sono anche le
(benefiche) tensioni che all’interno di esse possono svilupparsi.
Resta un problema serio, nel rapporto con le Nocs: esso non
si riduce nella cooperazione e competizione tra imprese nazionali
e compagnie internazionali; ha una diretta ricaduta politica.
Per quanto una Noc possa essere indipendente, muoversi secondo
linee economiche, eccetera, essa resterà sempre un’emanazio-
3 PIPPO RANCI, “I gasdotti italiani in mani russe? Non solo rischi”, Il Sole
24 Ore, 15 settembre 2005.
185

ne del suo governo, o una realtà particolarmente sensibile agli input
politici. Aprire la porta a un’entità di questo genere rappresenta
un problema? Molti sembrano pensarla così, e qualcuno si
è addirittura spinto a invocare forme di chiusura più o meno accentuate
verso imprese pubbliche straniere. Del resto, in Italia fino
a poco tempo fa una grande impresa elettrica straniera, pubblica,
vedeva menomati i suoi diritti a godere di diritti di voto
proporzionali alla sua partecipazione a una grande impresa elettrica
italiana. Questa vicenda si è sanata, ma la domanda sottesa
è: se abbiamo accettato un provvedimento del genere contro una
compagnia europea, perché non dovremmo, a maggior ragione,
porci il problema nel caso di aziende provenienti da paesi esterni
all’Unione Europea, talvolta con scarsa credibilità democratica
e con un rispetto della rule of law non sempre cristallino? È
difficile, o impossibile, dare una risposta univoca. Si può però osservare
una norma generale: chiedersi se l’ingresso della compagnia
straniera danneggi o no la libertà di mercato nel paese ospite,
e quali conseguenze potrebbe avere una luce rossa sul mercato
del paese produttore. Nel primo caso, vale la pena sottolineare
che le infrastrutture essenziali vengono gestite secondo regolamentazioni
e norme che generalmente sono imposte dal governo
e delle autorità di settore del paese consumatore, quindi la
Noc è tenuta ad accettarle. Secondariamente, come si è visto nel
caso di Cnooc / Unocal, un atteggiamento protezionistico potrebbe
addirittura ridurre la tensione a internazionalizzarsi del
paese straniero, inducendo indirettamente proprio quel problema
che si voleva evitare – e cioè rafforzando l’asse tra governo e
compagnia di Stato. Inoltre, come ha notato Enrico Colombatto,
“la resistenza che un soggetto straniero può opporre alla liberalizzazione
è inferiore, e quindi il suo arrivo può contribuire a
creare condizioni favorevoli” nel paese consumatore 4. Parimenti,
l’esperienza con un contesto liberalizzato può promuoverne le
ragioni oltre la frontiera, attraverso il ruolo inevitabilmente politico
del management della Noc. Il vero discrimine può collocarsi
su un altro livello: quello delle relazioni tra i paesi.
4 CARLO STAGNARO, “Quando l’opa è (para)statale, la mano invisibile del
mercato non basta”, Il Foglio, 29 settembre 2005.
186

6.2. Rapporti coi paesi produttori
Il rapporto tra imprese – anche in quella dimensione del
tutto particolare che riguarda l’ingresso di un’impresa nazionale
di un paese produttore sul mercato di valle di un paese consumatore
– si colloca su uno sfondo più generale che è quello
delle relazioni internazionali. In quest’ottica, esattamente come
si è detto all’inizio del paragrafo precedente, la condizione idealmente
migliore è quella in cui vigono “buoni rapporti” tra i paesi
produttori e consumatori. Cosa significa buoni rapporti? Anzitutto,
evidentemente, rapporti pacifici: gli scambi tra paesi in
guerra non sono impossibili ma sono difficili e costosi. Secondariamente,
i rapporti tra paesi dovrebbero essere stabili: due
paesi oggi alleati dovrebbero cercare di mantenere la loro alleanza
e sforzarsi di superare eventuali, inevitabili difficoltà.
Questo implica uno sforzo di reciproca comprensione da parte
delle classi politiche dei due paesi, ma anche – all’interno del
singolo paese – un analogo sforzo da parte dei diversi schieramenti
che competono per ottenere la maggioranza parlamentare
o il controllo del governo di concordare linee comuni che necessariamente
si proiettano nel lungo termine. Tale esigenza dipende
dalla natura ad alta intensità di capitale dell’industria dell’energia:
costruire un gasdotto o firmare un contratto di lungo
termine richiede la ragionevole aspettativa che i due (o più, considerando
anche i diritti di transito) paesi interessati non ingaggeranno
una guerra commerciale. A posteriori, una guerra commerciale
riduce la sicurezza energetica perché fa venir meno la
disponibilità di approvvigionamenti, o ne aumenta il costo per
ragioni estranee alla dialettica economica. A priori, il rischio di
guerre commerciali, o la poca fiducia nei confronti delle classi
politiche, disincentiva gli investimenti, mantenendo stretta l’offerta
di energia nel paese consumatore o riducendo l’apporto di
capitali stranieri nell’upstream del paese produttore, e anche
questo ha un effetto negativo sulla sicurezza energetica perché
riduce i “cuscinetti” produttivi o di importazione.
Al tempo stesso, è buona regola cercare “buoni rapporti”
con tutti, in maniera da non trovarsi a dipendere eccessivamente
da uno solo o pochi fornitori – un rischio che è intrinseco nella
187

natura capital intensive delle forniture di gas, in maniera particolare,
e che quindi sarebbe opportuno non esacerbare per ragioni
meramente politiche. “Buoni rapporti”, nel campo delle relazioni
internazionali, non significa solo pacche sulle spalle: implica
anche la consapevole ricerca del comune interesse. Come scrive
Sergio Garribba, “la sicurezza dell’approvvigionamento di petrolio
e di gas naturale è favorita da un clima di rapporti tra paesi che
consentano alle imprese, con il contributo delle istituzioni finanziarie,
di realizzare i grandi progetti che sono necessari per rendere
disponibili, a condizioni di costo accettabili, le risorse energetiche
occorrenti. È sempre più chiara l’interdipendenza tra
paesi produttori di materie prime energetiche e paesi consumatori.
Anche i primi devono diversificare le proprie economie per
non dipendere solo dalle loro esportazioni di petrolio o di materie
prime energetiche. La diversificazione delle economie dei
paesi produttori può avvenire con il contributo dei paesi consumatori”
5. Da questo punto di vista, i paesi consumatori potrebbero
puntare a ottenere il fine della sicurezza attraverso la promozione
di politiche di mercato nel paese fornitore e attraverso
la valorizzazione di accordi bi- o multi-laterali di libero scambio.
In particolare, tali accordi dovrebbero riguardare tre punti.
Il primo punto riguarda direttamente l’interesse del paese
consumatore alla sicurezza degli approvvigionamenti e ha a che
vedere con tutte quelle pressioni politiche che il governo può
esercitare sull’esecutivo del paese produttore affinché i contratti
e i patti con le imprese operanti a valle siano minuziosamente
rispettati. Questo non implica una tutela delle imprese nazionali,
quanto piuttosto la richiesta di garanzie a favore di tutte quelle
imprese – nazionali o straniere – che concorrono al soddisfacimento
dei fabbisogni energetici. Se, per esempio, una parte significativa
della richiesta italiana di petrolio e gas viene soddisfatta
da imprese multinazionali, è nell’interesse degli italiani
che queste imprese possano operare in un regime di relativa
tranquillità nei paesi produttori: se per qualunque ragione un
contratto di fornitura dovesse interrompersi ingiustificatamen-
5 SERGIO GARRIBBA, “Per una nuova politica energetica nazionale”, I
Quaderni, no.8, agosto 2006, p. 97.
188

te, a esserne danneggiata non sarebbero solo l’impresa vittima e
i suoi azionisti, ma anche tutti coloro che ne acquistano i prodotti.
Questo è particolarmente vero in un settore, come quello
energetico, nel quale il cambiamento impone sempre una decisione
assai complicata: per un fornitore è difficile e costoso cambiare
clienti, perché un gasdotto non può essere facilmente deviato
verso altri lidi. Proprio la rigidità implicita nel mercato del
gas impone relazioni amichevoli tra i paesi che scambiano risorse
naturali. Per stare a un caso spesso citato, l’Europa (e l’Italia
in particolare) ha un forte grado di dipendenza dalla Russia (e
dall’Algeria). Di per sé questa non è una situazione raccomandabile,
ma si tratta pure di una realtà che non può essere ignorata.
Coma ha rilevato Borut Grgic “la Russia resterà centrale rispetto
alla sicurezza energetica europea, specialmente in quanto
le capacità produttive di petrolio e gas del continente stanno
diminuendo. L’obiettivo quindi dovrebbe essere gestire meglio
la dipendenza dal gas russo”, non sganciarsi da essa. Pertanto,
“una delle priorità europee dovrebbe essere di convincere il
presidente Putin a spendere di più sull’esplorazione e lo sviluppo
dei giacimenti di gas in Russia. La condizione di sottoinvestimenti
di Gazprom in questo settore rischia di trasformare la
Russia in un fornitore inaffidabile, non solo per ragioni politiche
ma anche tecniche” 6.
Ciò conduce al secondo punto su cui la politica estera potrebbe
essere funzionale alla sicurezza energetica. Se molti paesi
produttori soffrono di carenza di investimenti, mentre in molti
paesi consumatori ci sono capitali e imprese pronti a investirli,
è compito dei governi di questi ultimi spianare la strada alle
imprese non firmando accordi in loro nome – il governo non è
l’ufficio commerciale di una compagnia – ma cercando di ottenere
rispetto della rule of law, dei contratti, eccetera. Guardando
ancora più avanti, i paesi consumatori hanno tutto l’interesse
di promuovere, nell’ambito degli accordi bi- e multi-laterali
coi paesi produttori, politiche di maggiore apertura nell’upstream,
e idealmente politiche di privatizzazione delle risorse
6 BORUT GRGIC, “Addicted to Russian Gas”, The Wall Street Journal, 19
ottobre 2006.
189

naturali. In questa maniera si potrebbe incoraggiare un uso efficiente
delle risorse, e fornire ai produttori un orizzonte temporale
assai lungo nel quale pianificare i loro investimenti 7. La privatizzazione
delle risorse è utile in due sensi: in primo luogo, garantendo
allo scopritore diritti di uso esclusivo sui giacimenti che
egli ha trovato, si crea un incentivo a sfruttare le risorse in maniera
sostenibile, e a investire in modo tale da garantire i flussi futuri.
Quindi, si tenderà ad adottare tecnologie tali da non rovinare
il giacimento. In secondo luogo, l’incentivo a cercare giacimenti
è più forte perché lo scopritore, anche casuale, sa di poterne
trarre vantaggio. A questo scopo può essere utile confrontare
la situazione di due paesi come gli Stati Uniti e l’Argentina: nel
primo caso, chi scopra petrolio o gas su un suo terreno è felice;
in Argentina, no. Perché? Perché negli Usa il proprietario del
terreno potrà trarre vantaggio dalla ricchezza del sottosuolo, in
Argentina molto probabilmente subirà una perdita di valore e
dovrà accettare regolamentazioni ad hoc e l’ingresso di soggetti
terzi, senza averne alcun beneficio. Come racconta Guillermo
Yeatts, “la proprietà pubblica del sottosuolo genera un disincentivo
per il proprietario del terreno in superficie”. Spesso la compensazione
per i danni arrecati dalle attività estrattive non è neppure
adeguata. Quindi i proprietari talvolta tendono a tenere segreti
i loro eventuali sospetti sull’esistenza di riserve nel sottosuolo.
Al contrario, se venisse loro riconosciuto qualche diritto sulle
ricchezze sottostanti, “analizzerebbero la relativa profittabilità
delle destinazioni d’uso (agricola o industriale) della superficie
rispetto a quella dello sfruttamento minerario... Il ‘motivo del
profitto’ li spingerà a scegliere l’alternativa più conveniente, generando
maggiore benessere per la società attraverso dell’assegnazione
delle risorse all’uso più efficiente” 8. Sebbene le proba-
7 Si veda ROBERT L. BRADLEY JR., “Derechos privados sobre el subsuelo
para el bien pùblico: experiencia de los Estados Unidos respecto del petròleo
y el gas”, in AA.VV., Propiedad del subsuelo y privatizaciòn en América Latina.
Il capitolo è disponibile online all’indirizzo http://instituteforenergyresearch.
org/spanish_book.pdf.
8 GUILLERMO YEATTS, Subsurface Wealth: The Struggle for Privatization
in Argentina, p. 71.
190

ilità di una privatizzazione del sottosuolo non siano molto alte
nella maggior parte dei paesi produttori, la prospettiva resta valida
e resta ragionevole, dal punto di vista dei paesi consumatori,
promuovere un’evoluzione in tale direzione, per esempio cercando
di ottenere libertà di accesso per le compagnie internazionali
nell’upstream dei paesi produttori.
Perché le compagnie internazionali entrino sul mercato di
monte non basta che i loro diritti a sfruttare i giacimenti che esse
trovano siano protetti. Occorre una generale revisione del
contesto istituzionale che garantisca la rule of law, la libertà di
contratto e d’intrapresa, la possibilità di competere con altre imprese
internazionali e, se esistenti, con le imprese nazionali
(pubbliche e no). In altre parole, sarebbe opportuno che i paesi
consumatori cercassero, anche attraverso iniziative congiunte
e nelle sedi più opportune, di promuovere processi di liberalizzazione
sui mercati a monte. Alla vigilia del G8 di San Pietroburgo,
che era consacrato ai temi della sicurezza energetica, il
giornalista dell’Economist Vijay Vaitheeswaran ha scritto che, se
la riunione doveva produrre fatti concreti, avrebbe dovuto
“concentrarsi sulla liberalizzazione dei mercati. Le pie grida della
Russia di essere un fornitore di gas affidabile sarebbero più
credibili se Putin la smettesse di colpire gli investimenti privati
nell’energia e aprisse la rete di pipelines del paese. La Commissione
Europea deve prendere di petto quegli Stati membri che
impediscono la liberalizzazione dell’energia (specialmente
Francia e Spagna, che hanno avuto atteggiamenti recalcitranti di
recente). E solo se l’America abbandona l’eccessiva burocratizzazione
delle procedure per aprire un terminale Gnl al paese
sarà garantita un’offerta crescente di questo combustibile pulito
e abbondante” 9. Anche da questo punto di vista, una politica
estera orientata a chiedere liberalizzazioni (che peraltro sarebbero
nell’interesse degli stessi cittadini del paese produttore,
perché garantirebbero una maggior facilità nell’agganciare il
treno dello sviluppo) è tanto più credibile quanto più è coerente
con politiche energetiche ed economiche adottate interna-
9 VIJAY V. VAITHEESWARAN, “Abominable Gasman?”, The Wall Street
Journal, 30 marzo 2006.
191

mente al paese consumatore. Un paese protezionista non ha una
grande forza contrattuale, politica o morale nel chiedere l’apertura
dei mercati stranieri, perché dà la sensazione di puntare solo
alla tutela dei suoi interessi particolari. Ancora peggio, dà la
sensazione di non credere che un mercato liberalizzato sia intrinsecamente
più efficiente o funzionale, e quindi si espone alla
più scontata delle critiche: “se tu non lo fai nella convinzione
che sia nocivo per la tua economia o perché la ragion politica è
superiore agli eventuali guadagni in termini di efficienza economica,
come puoi pretendere che lo faccia io che oltre tutto ho
un sistema economico più fragile?”. La domanda è destinata a
restare senza risposta. Quel che è peggio è che, idealmente, una
liberalizzazione lungo tutta la filiera dei combustibili fossili
avrebbe enormi vantaggi sul funzionamento dei mercati, sulla
sicurezza, e sulla competizione tra le diverse fonti. Quindi la difesa
protezionistica dei mercati di valle, pur non essendone la
causa, contribuisce a rafforzare i sostenitori del protezionismo e
della statalizzazione nei paesi produttori, e in questa maniera ha
un effetto sui mercati globali.
6.3. Il ruolo dell’Unione Europea
Se questo è lo scenario, l’Unione Europea può giocare un
duplice, fondamentale ruolo nella produzione di sicurezza energetica.
Tale ruolo è esplicitamente riconosciuto in un numero di
atti o dichiarazioni ufficiali, compreso il Libro verde sulla sicurezza
energetica. Sono in particolare due i modi in cui l’Ue può
essere un attore fondamentale nella ricerca di sicurezza: attraverso
il coordinamento delle politiche nazionali e la promozione
della loro integrazione; e attraverso la formazione di una
“coalizione di consumatori” che sappia esercitare sui paesi produttori
i generi di pressione descritti sopra, con la consapevolezza
di parlare a nome di uno dei mercati più vasti del mondo
(in termini di consumi).
Intervistato dal Corriere della Sera in merito al più recente
accordo tra Eni e Gazprom sul prolungamento dei contratti di
lungo termine e altre forme di cooperazione, l’ex presidente
192

dell’Autorità per l’energia Pippo Ranci ha evidenziato due linee
di fondo che l’Unione Europea potrebbe seguire per rafforzare
la sicurezza interna: “indipendenza delle reti e trasparenza
delle transazioni commerciali”. Perché tali politiche – a cui
si aggiunge, come corollario indispensabile, la spinta verso un
maggior livello d’interconnessione tra i mercati energetici nazionali
– siano perseguite non serve, secondo Ranci, un’autorità
dell’energia unica a livello europeo: “il problema non è di figure,
è di poteri... Sono convinto che si debba far sentire la forza
dell’Europa, ma per questo non c’è bisogno di uno ‘zar dell’energia’.
Il sistema c’è, si può potenziare, basta far lavorare di
più le strutture che già ci sono” 10. Che questa debba essere la
direzione sta scritto anche nel libro verde della Commissione
Europea: “nel luglio 2007, con pochissime eccezioni, ogni consumatore
europeo avrà il diritto di acquistare elettricità e gas
da ogni fornitore europeo. Questo offre una grande opportunità
all’Europa. Ma anche se molto è stato fatto per creare un
mercato competitivo, il lavoro non è finito. Molti mercati restano
largamente nazionali e dominati da poche compagnie. Restano
molte differenze tra gli approcci degli Stati membri all’apertura
del mercato, impedendo lo sviluppo di un mercato europeo
autenticamente competitivo – compresi i poteri dei regolatori,
i livelli di indipendenza dei gestori delle reti dalle attività
competitive, le regole di rete, i regimi di bilancio e di stoccaggio
del gas” 11. Se infatti il mercato è garanzia di sicurezza – nel
senso che una cornice di mercato consente di dare un valore alla
sicurezza, e garantisce la possibilità di effettuare in maniera
decentralizzata la scelta nel trade off tra prezzo e sicurezza – allora
gli effetti benefici sono tanto più visibili quanto più è esteso
il mercato stesso. Idealmente, quindi, l’Europa dovrebbe
perseguire un’integrazione non solo del mercato interno, ma
anche coi mercati esterni, siano essi confinanti oppure no, sulla
base che, stante una situazione di interdipendenza, il mag-
10 GABRIELE DOSSENA, “Ranci: la Gazprom fuori dal controllo dei gasdotti”,
Il Corriere della Sera, 18 novembre 2006.
11 COMMISSIONE EUROPEA, “A European Strategy for Sustainable, Competitive
and Secure Energy”, pp. 5-6.
193

gior numero di legami economici rende meno probabile o più
costosa (o più facilmente riparabile) l’emergere di minacce alla
sicurezza. Quel che è essenziale, ancora una volta, è la regola
della diversificazione: per riprendere la citazione di Winston
Churchill riportata all’inizio di questo paper, la sicurezza sta
nella varietà. La varietà stessa ha un costo, ma è probabile che
un sistema di mercato sappia far emergere un numero di competitori
sufficientemente ampio da garantire indirettamente la
necessaria varietà.
Sia a livello nazionale, sia europeo la politica energetica ed
estera si intersecano pure su un altro piano: quello della sicurezza
nazionale. Poiché dalla disponibilità di energia affidabile
dipende l’intero sistema economico di un paese, alcuni sostengono
che la sicurezza energetica abbia i caratteri del bene pubblico
e che quindi qualche forma di intervento pubblico – come
regolamentazioni orientata a favorire la diversificazione delle
fonti oppure forme di programmazione – sia necessaria. Tale
tesi è spesso gettonata anche a livello europeo. Vale la pena,
però, osservare che, per quel che riguarda le politiche pubbliche
di diversificazione, esse per loro natura sono inefficienti in
quanto inevitabilmente devono favorire alcune fonti di energia
a scapito di altre. Ciò significa in primo luogo che fonti di energia
relativamente non economiche o non efficienti – che quindi
non avevano trovato grande spazio sul mercato – vengono
automaticamente promosse. Significa anche che gli sforzi delle
imprese saranno maggiormente orientati verso la compliance
con gli standard individuati per via politica o burocratica e saranno
meno attenti all’innovazione, sia perché dovranno comunque
sacrificare risorse su fonti energetiche alternative e costose,
sia perché il costo opportunità dell’innovazione sarebbe
maggiore. Per quel che riguarda la programmazione, essa rischia
di generare problemi su un altro versante ancora: centralizzando
le scelte, si perdono informazioni rilevanti che, invece,
in un sistema di mercato avrebbero potuto essere utili a far
emergere nuove soluzioni. Questo non significa che la politica
non debba avere un ruolo, semplicemente perché quella politica
è, in maniera sostanziale, una dimensione della questione
energetica. Il problema è semmai assegnare alla politica un ruo-
194

lo di vasto respiro e non di micromanagement delle dinamiche
interne ai mercati energetici. A sostegno della programmazione,
Alberto Clô evidenzia come – se c’è una carenza di investimenti
– due linee imprescindibili siano “accelerare lo sviluppo
degli investimenti tesi ad accrescere la capacità produttiva e infrastrutturale,
così da ricostruire margini di riserva e di flessibilità
operativa nei dei flussi internazionali” e “introdurre aggiustamenti
nel market design dei sistemi energetici nazionali,
in modo da garantire agli agenti economici quei margini di certezza
che ne favorirebbero le decisioni di investimento” 12. Clô
ha sicuramente ragione nella diagnosi: le imprese, in Europa,
hanno un drammatico problema di investimenti e questo deriva
in misura significativa da una mancanza di certezza. Se, attraverso
politiche pubbliche appropriate, fosse garantito loro
un ritorno, investirebbero e la sicurezza energetica ne guadagnerebbe.
Il problema è duplice, in questa prospettiva: da un
lato, cosa garantisce che le politiche pubbliche possano individuare
l’entità corretta degli investimenti, e sappiano scegliere
quegli investimenti che effettivamente sono utili, distinguendoli
da quelli che rappresentano un mero tentativo di rent
seeking? Non è peregrino neppure il sospetto che le politiche
pubbliche possano produrre un eccesso di investimenti, e quindi
di capacità produttiva, con scarso beneficio per i consumatori.
Secondariamente, e più fondamentale, non c’è alcuna garanzia
che l’interventismo pubblico produca certezza, anzi:
poiché le decisioni politiche sono soggette a mutazioni rapide,
dovute ai cambiamenti di maggioranza o alla volatilità dell’opinione
pubblica, il risultato potrebbe addirittura essere opposto
a quello desiderato 13.
Piuttosto, il compito che oggi spetta al ceto politico europeo
è quello di immaginare una profonda revisione di quella che
è stata finora la politica energetica degli Stati membri, nella convinzione
che l’interventismo produca più costi che benefici, soprattutto
se guardato con un’ottica di lungo termine. Questo
compito richiede consapevolezza di quel che c’è in gioco e au-
12 ALBERTO CLÔ, “L’energia come sicurezza nazionale”, p. 112.
13 Sul tema si veda BRUNO LEONI, La libertà e la legge.
195

tonomia, oltre che visione. Le resistenze sono fortissime, come
dimostrano anche le innumerevoli difficoltà che il processo di
liberalizzazione ha incontrato anche nella sua prima fase. Non
tutte le obiezioni sono sbagliate: quando si tratta di gestire la
transizione verso un regime liberalizzato si possono adottare
percorsi diversi e più o meno graduali. Inoltre, il senso delle liberalizzazioni
dovrebbe essere quello di rimuovere barriere all’ingresso,
non indebolire i soggetti dominanti o gli ex monopolisti
per il puro gusto di ridurne le dimensioni o per sadico accanimento,
come talvolta sembra accadere. Il senso delle liberalizzazioni
è un altro: “il modo più efficace per accrescere il potere
del compratore – scrive Ranci – è quello di dotarlo di alternative.
La costruzione delle infrastrutture (gasdotti, terminali) e
il rafforzamento delle procedure di cooperazione europea vanno
in questa direzione. Gli approvvigionamenti... andranno a riversarsi
in un mercato europeo all’ingrosso che consentirà contrattazioni
continue e intense, e quindi li metterà in condizione
di competere tra di loro” 14.
Al tempo stesso, una politica europea comune – che però
oggi non è di fatto possibile perché il Trattato non concede alla
Commissione poteri in tal senso – potrebbe essere utile nel
rafforzare il peso delle pressioni politiche esercitate sui paesi
produttori. “L’energia è una sfida per tutta l’Europa – ha scritto
Fulvio Conti – I prezzi dell’elettricità e del gas sono cresciuti
drammaticamente e ci sono stati fenomeni di scarsità in molti
punti del sistema. Questa non è una sfida che possa essere vinta
da 27 micro-mercati indipendenti. Deve essere affrontata da
imprese europee abbastanza grandi da negoziare con grossi fornitori,
ma deve anche essere affrontata con una sola voce... L’attuale
normativa ha consentito a molti incumbents di mantenere
posizioni dominanti, spesso giustificate appellandosi alla sicurezza
energetica. Questo è miope e va nella direzione sbagliata.
La competizione e la sicurezza degli approvvigionamenti non si
escludono a vicenda. In realtà, è solo una piena competizione su
un mercato unico che produrrà le efficienze e gli investimenti
14 PIPPO RANCI, “La sicurezza delle forniture di energia”, in CLAUDIO DE
VINCENTI e ADRIANA VIGNERI (a cura di), Le virtù della concorrenza, p. 275.
196

necessari a mantenere l’energia sicura, competitiva e sostenibile.
Questa è la ragione per cui abbiamo bisogno di una nuova legislazione
per l’Europa come un unico mercato, applicata da autorità
nazionali davvero indipendenti” 15. È chiaro anche da questo
intervento come la proiezione all’estero dell’unità europea
dipenda dall’abilità di costruire un mercato interno capace di
eliminare gli steccati nazionali: solo in questo modo sarà possibile
perseguire il duplice obiettivo suggerito da Wolfgang Munchau,
“nel breve termine formulare una posizione condivisa, nel
lungo termine ridurre la sua dipendenza dal gas russo”, cioè
perseguire strategie di diversificazione 16.
Il problema è che gli Stati membri dell’Unione Europea
concepiscono spesso l’energia non come una questione che investe
anche la sicurezza nazionale, ma come una faccenda di mera
sicurezza nazionale e, quindi, sono restii perfino all’idea di
metterla in comune per trovare una linea condivisa. Riverberano,
qui, le stesse divisioni che hanno finora impedito di completare
il processo verso l’integrazione dei mercati: non è possibile
immaginare un’unica strategia se gli attori interessati perseguono
fini diversi con mezzi differenti o addirittura in conflitto.
Particolarmente rilevante, a questo fine, è, secondo Dieter
Helm, immaginare una cornice che faciliti lo scambio di informazioni
tra i vari paesi: questo perché, in un regime liberalizzato
e interconnesso, quel che accade in una nazione ha effetti su
tutta l’Europa. Inoltre, anche in risposta all’inevitabile dipendenza
da un numero ristretto di fornitori, un analogo scambio
di informazioni su tutti i contratti di lungo termine che hanno
come destinazione l’Europa. Analogamente, “è inevitabile, e desiderabile,
che il transito del gas richieda lo sviluppo di una cornice
di accordi politici, ed essa ha inevitabilmente una dimensione
europea” 17.
15 FULVIO CONTI, “Europe needs to act as one on energy supply”, Financial
Times, 17 novembre 2006.
16 WOLFGANG MUNCHAU, “Eu needs a joint response”, Financial Times,
7 maggio 2006.
17 DIETER HELM, “European Energy Policy: Securing supplies and meeting
the challenges of climate change”, p. 5.
197

Coerentemente con questo approccio, la Commissione Europea
ha inviato una comunicazione al Consiglio d’Europa, nella
quale si afferma che “l’Unione dovrebbe usare tutto il suo peso
nelle attuali e future negoziazioni e accordi bilaterali, offrendo
soluzioni bilanciate e basate sul mercato, prima di tutto coi
suoi fornitori tradizionali, ma anche con altri grandi paesi produttori
e consumatori. La Commissione dovrebbe essere un elemento
fondamentale nella revisione degli accordi internazionali,
inclusa l’estensione del quadro regolatorio europeo in materia
di energia ai vicini (la Comunità energetica), lo sviluppo del
trattato sulla Carta dell’energia, il regime post-Kyoto, un accordo
quadro sull’efficienza energetica, l’estensione dello schema
di emission trading ai partner globali, la promozione della ricerca
e l’uso dell’energia rinnovabile. Il ruolo della Commissione
nelle organizzazioni e nei fora internazionali deve essere ulteriormente
sviluppato. Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero
coordinare le loro posizioni allo scopo di parlare con
una sola voce in maniera efficace” 18. Tali affermazioni – condivisibili
in linea di principio – offrono il fianco tre critiche.
La prima è quella di essere un esercizio di wishful thinking:
da anni discute attorno all’opportunità di potenziare le competenze
della Commissione in materia di politica energetica, ma
poco o nulla è stato fatto, tanto che gli interventi più sostanziali
sono in verità incursioni che riguardano il profilo antitrust o
la regolazione del mercato interno. La ragione è, semplicemente,
che gli Stati membri – sopratutto quelli con una politica energetica
più strutturata – non hanno alcuna intenzione di abbandonare
questa leva tanto importante.
La seconda è che si ha la sensazione che la Commissione
faccia fatica ad affrontare questo tema senza rendere il dovuto
ma verboso omaggio a una serie di concetti che, a ben vedere,
conducono su una strada opposta: dalla lotta ai cambiamenti climatici
agli investimenti sulle energie rinnovabili (arrivando addirittura,
in questo campo, a quasi ridisegnare uno dei capisaldi
dell’azione della Commissione e ammettendo, anzi incorag-
18 COMMISSIONE EUROPEA, “External energy policy – from principles to
action”, p. 3.
198

giando, gli aiuti di Stato) 19. Se davvero si vuole fare dei passi significativi,
occorre individuare target precisi, specifici e realistici:
se ogni volta si impegnano tempo e forze per ribadire atti di
fede nei confronti di alcune politiche, che peraltro possono contrastare
con l’obiettivo della sicurezza energetica, allora difficilmente
si otterrà un cambiamento. Ugualmente grave è la tendenza
– manifesta per esempio nella Energy strategy review pubblicata
il 10 gennaio 2007 20 – a fissare target rotondi quando utopistici
per la politica ambientale europea (20 per cento di energie
rinnovabili entro il 2020, 20 per cento di risparmio energetico
entro il 2020, 20 per cento di riduzione delle emissioni entro
il 2020): Ad impossibilia nemo tenetur è un moto di cui anche
i policy maker dovrebbero tener conto nell’assegnare obiettivi
(più o meno desiderabili) ai loro paesi e all’industria.
Anche alla luce di queste riflessioni, destano qualche perplessità
le decisioni del Consiglio Europeo dell’8-9 marzo 2007,
che ha posto le basi della nuova politica energetica europea
adottando e rendendo vincolanti i target di riduzione delle emissioni
del 20 per cento al di sotto dei livelli del 1990, ridurre del
20 per cento rispetto al tendenziale la domanda di energia, e
portare le rinnovabili a una quota del 20 per cento del consumo
energetico complessivo (con un sotto-target del 10 per cento per
la quota di mercato dei biocarburanti) entro il 2020 21. Tali obiettivi
andrebbero raggiunti attraverso la definizione di target nazionali
differenziati, che tengano conto delle specificità di ciascun
paese (un punto particolarmente spinoso riguarda il modo
in cui verrà trattato il nucleare: pur essendo una fonte non rinnovabile,
ha un tasso di emissioni virtualmente nullo) 22. C’è, qui,
un duplice problema.
19 GEORGE PARKER, “EU to allow more state funding for innovation”, Financial
Times, 22 novembre 2006.
20 COMMISSIONE EUROPEA, “An energy policy for Europe”.
21 Tali obiettivi sono fissati rispettivamente ai punti III.32 delle Conclusioni,
e IV.6, e IV.7 dell’Action Plan del Consiglio Europeo dell’8-9 marzo 2007.
22 La formulazione precisa, e volutamente ambigua, si trova al punto
IV.7: “A partire dall’obiettivo generale sulle rinnovabili, dovranno essere ricavati
obiettivi nazionali complessivi differenziati, col pieno coinvolgimento degli
Stati membri e col dovuto riguardo a un’allocazione equa e adeguata che
199

In primo luogo, molti osservatori ritengono l’obiettivo del
20 per cento di energia rinnovabile – inizialmente si parlava del
20 per cento del consumo primario, in seguito si è iniziato a far
riferimento ai consumi finali, facendo aggio sull’ambiguità del
relativo passaggio nelle conclusioni del Consiglio Europeo –
semplicemente irraggiungibile. Dal punto di vista di mercati
dell’energia, l’orizzonte temporale che ci separa dal 2020 è strettissimo,
e probabilmente insufficiente a un riassetto complessivo
del sistema energetico europeo. Inoltre, la creazione ope legis
di un largo parco di energie rinnovabili, senza pari al mondo,
avrà un costo difficile da calcolare ma senza dubbio rilevante,
il quale a sua volta peserà sulla competitività delle imprese
europee – in apparente contraddizione con gli obiettivi della
strategia di Lisbona, peraltro esplicitamente richiamati nello
stesso documento del Consiglio Europeo 23.
Secondariamente, l’obiettivo del 20 per cento di rinnovabili
rispetto al consumo totale di energia va “spacchettato” nelle
sue componenti: posto il 10 per cento di biocarburanti, il resto
dovrà dividersi tra il riscaldamento/condizionamento dell’aria e
il settore elettrico: secondo le stime di Claude Turmes, portavoce
del gruppo Verdi del Parlamento Europeo, la quota di rinnovabili
dovrà essere rispettivamente del 25 e del 35 per cento 24 (è
probabile che Turmes abbia sovrastimato il contributo che le
rinnovabili potranno dare al riscaldamento/condizionamento, e
conseguentemente sottostimato quello che dovranno dare alla
generazione elettrica). Allo stato attuale, “rinnovabili” significa
tenga conto dei diversi punti di partenza nazionali e dei potenziali, compresi
gli attuali livelli di energia rinnovabile e il mix energetico e, fatto salvo l’obbligo
di rispettare l’obiettivo minimo per i biocarburanti in ciascuno Stato membro,
lasciando agli Stati membri la decisione sui target nazionali per ogni specifico
settore delle energie rinnovabili (elettricità, riscaldamento e condizionamento,
biocarburanti)”. Al momento in cui questo studio viene compilato, è
ancora attesa una direttiva europea sulle energie rinnovabili, che secondo le
previsioni dovrebbe essere elaborata entro il terzo quadrimestre 2007.
23 Punti da I.1 a I.4 delle Conclusioni.
24 “European Council’s Energy Action Plan”, Platts.com News, 16 marzo
2007, http://www.platts.com/Electric%20Power/Resources/News%20Featu
res/energyaction/index.xml.
200

“sussidi” o altre forme di protezione regolatoria, perché le fonti
rinnovabili non possono essere in alcun altro modo competitive.
Viene dunque da chiedersi come ciò sia compatibile con l’idea
di liberalizzazione del settore elettrico – con la parte di nonmercato
davvero sostanziale – e quindi coi propositi di creazione
del mercato interno ribaditi dal Consiglio Europeo 25. Analogamente,
se questa preoccupazione è fondata, un obiettivo tanto
ambizioso sulle rinnovabili rischia di entrare in rotta di collisione
con lo sforzo di rafforzare la sicurezza energetica, che come
si è visto si alimenta della presenza di mercati liberi, competitivi
e diversificati. Pure la sicurezza energetica fa parte della
strategia individuata dal Consiglio Europeo 26.
A questo proposito giova ricordare la critica di Lovelock:
“l’Europa ha seriamente danneggiato la sua campagna e al tempo
stesso la sua competitività nel mondo grazie a quella miscela
bizantina di sussidi, crediti e contrattazioni che è stata chiamata
politica comunitaria agricola. Ora sembra determinata a perseguire
un’ancora più folle politica comunitaria energetica. Ciò
che è rimasto del paesaggio tedesco è stato degradato dall’installazione
di diciassettemila enormi turbine a vento. L’Inghilterra
sta seguendo rapidamente l’esempio tedesco, come ha già fatto
la Danimarca” 27. Ancora una volta, Lovelock è forse eccessivo
nel suo giudizio, ma pone un problema reale: quello non solo
della fattibilità dell’obiettivo che l’Europa si è dato, ma anche
della desiderabilità delle sue conseguenze. In altre parole, l’adozione
di obiettivi estremi senza aver prima effettuato una valutazione,
e una comparazione, dei costi e dei benefici rischia di
rivelarsi una scommessa perdente.
Oltre tutto, l’insistenza su target che a molti appaiono irragionevolmente
alti rischia di danneggiare la stessa causa ecologista,
nella misura in cui essa incarna una sincera preoccupazione
per le sorti dell’ambiente e la potenziale minaccia costituita
dall’uso eccessivo di certe tecnologie che, accanto a evidenti benefici,
impongono costi all’ecosistema. Come ha notato Lawren-
25 Ai punti I.7-I.12 delle Conclusioni e I.1-I.2 dell’Action Plan.
26 Punto II.3 dell’Action Plan.
27 JAMES LOVELOCK, La rivolta di Gaia, p. 112.
201

ce Summers – un sostenitore delle politiche climatiche e dell’esigenza
di combattere il riscaldamento globale attraverso la riduzione
delle emissioni – “le visioni utopistiche e le ambizioni
non temperate dalla realtà politica, economica e sociale possono
essere controproducenti” 28.
Infine, “politica energetica comune” non può e non deve significare
programmazione a livello europeo, per le stesse ragioni,
già ricordate, per cui è sensato dubitare della bontà della pianificazione
centrale a livello nazionale. Per esempio, recentemente
due grandi imprese europee sono state più o meno apertamente
criticate per aver raggiunto accordi autonomi con Gazprom
sulla fornitura di gas 29. In parte le critiche possono essere
giustificate, perché riflettono un più generale problema di scarso
coordinamento fra paesi (gli accordi commerciali intersecano
negoziazioni politiche). Ma bisogna anche tener conto del
fatto che, talvolta, per poter essere firmati i contratti devono essere
discussi in maniera riservata, e non possono essere trattati
su un piano diverso da quello meramente economico e industriale.
Politica energetica europea, dunque, non può e non deve
implicare il diritto della Commissione o di altri enti di sindacare
le strategie aziendali delle imprese che operano nel campo
dell’energia: deve semmai riguardare la costruzione di una cornice
nella quale le imprese possano operare, e il tentativo di ottenere
passi avanti nella stessa direzione anche sui mercati dei
paesi produttori.
6.4. Il rapporto con la Russia
L’esigenza di sviluppare una politica energetica europea è
particolarmente evidente nel confronto con la Russia. L’energia
è, infatti, la nuova bomba globale che Mosca agita per imporsi
sulla scena internazionale. Da dove deriva tale potenza? Dalla
28 LAWRENCE SUMMERS, “We need to bring climate idealism down to
Earth”, Financial Times, 30 aprile 2007.
29 GIUSEPPE SARCINA, “Eni-Gazprom, missione di Scaroni a Bruxelles”,
Il Corriere della Sera, 22 novembre 2006.
202

natura: la Russia ha riserve provate di gas per 47 mila miliardi di
metri cubi, le più grandi al mondo (seguono Iran e Qatar). Le
riserve russe di petrolio, per quanto considerevoli, non sono tali
da poter parlare di geopolitica del greggio verso l’Europa; anche
in considerazione della presenza di supplier / concorrenti
più importanti e meglio posizionati nel Golfo persico. Quindi il
tema del petrolio di Mosca viene trattato solo lateralmente per
concentrarsi sul gas, questo sì essenziale per la sicurezza energetica
della Ue e dell’Italia in particolare.
Per quanto concerne la produzione russa di gas naturale, essa
ha sfiorato i 600 miliardi di metri cubi nel 2005; nel 2006 sarebbe
cresciuta fino a 640 miliardi di metri cubi 30. La parte del
leone l’ha fatta naturalmente Gazprom; tuttavia si è assistito ad
una progressiva, seppur parziale, diversificazione, grazie all’aumento
della produzione da parte delle compagnie energetiche
russe indipendenti. Questa è aumentata da 29 a quasi 45 miliardi
di metri cubi negli ultimi cinque anni, e si è attestata a circa 47-48
miliardi a fine 2005, con la prospettiva di crescere ancora fino a
100 miliardi di metri cubi entro il 2008-2010. Invece la produzione
di Gazprom aumenta a ritmi abbastanza bassi, nell’ordine
dell’1,7 per cento nel 2004 e dello 0,8 per cento nel 2005, fermandosi
a 547,2 miliardi di metri cubi, a fronte di una previsione iniziale
di circa 580-590 miliardi di metri cubi (Figura 22).
Se si esclude Gazprom, le più ingenti riserve di gas naturale
in Russia sono attualmente possedute da Lukoil (quasi 700
miliardi di metri cubi). Tra le società petrolifere la produzione
maggiore nel 2004 è stata effettuata da Surgutneftgas (14,3 miliardi),
seguita da Rosneft (9,4 miliardi), Tnk-Bp (8 miliardi) e
Lukoil (5 miliardi di metri cubi). Come scrive Sergio Rossi, “le
compagnie petrolifere sono attratte soprattutto dall’esportazione,
assai più redditizia delle vendite sul mercato interno russo,
dato il prezzo relativamente calmierato del gas per il consumo
nazionale. Pertanto esse sono interessate alla graduale liberalizzazione
del mercato del gas naturale, che dovrebbe progredire
soprattutto a partire dal 2006. In effetti, le esportazioni di gas
30 Stime su dati Rosstat e Ministero dell’Industria ed Energia della Federazione
Russa.
203

Figura 22. Produzione di gas naturale in Russia. Fonte: Elaborazione e stime
D&E su dati Rosstat e Ministero dell’Industria ed Energia della Federazione
Russa, gennaio 2006.
naturale russo, aumentate del 6,3 per cento nel 2004, nel 2005
hanno accresciuto la propria dinamica fino all’8 per cento” 31.
Secondo lo stesso autore, i maggiori acquirenti europei di gas
naturale russo nel recente passato sono stati la Germania (31,3
miliardi di metri cubi), l’Italia (21,5 miliardi) e la Francia (13,3 miliardi)
coprendo un terzo dell’export russo, mentre la Turchia ha
acquistato altri 14,5 miliardi di metri cubi, attraverso il gasdotto
del Mar Nero (“Blue Stream”). Tra i paesi Csi, i maggiori clienti
sono stati l’Ucraina (32,3 miliardi di metri cubi), e la Bielorussia
(17,8 miliardi); ma si tratta di forniture a prezzi agevolati che sono
il casus belli della disputa tra Mosca e Kiev del dicembre 2005gennaio
2006, e di quella con Minsk a cavallo tra 2006-07.
Breve excursus storico: origini ed affermazione di Gazprom
Gazprom è un colosso energetico emerso dalle ceneri
dell’ex ministero del Petrolio sovietico ed oggi divenuto supermonopolio
sia di riserve gas nazionali che di condotte.
31 Sergio A. Rossi, “L’arma spuntata di Putin”.
204

Dopo la disintegrazione dell’Urss (1991), Viktor Chernomyrdin
– allora capo di Gazprom e poco dopo Primo Ministro
– immagina un piano per conservare l’unità delle infrastrutture
e della rete di trasporto del gas di Russia, Ucraina
e Bielorussia, naturalmente sotto il controllo di Gazprom.
Chernomyrdin segue il principio fondamentale della
gas-geopolitics: per vincere occorre non solo l’accesso a
grandi riserve, ma anche un sistema efficiente e sicuro per
arrivare ai mercati internazionali. Non basta avere il gas, bisogna
anche poterlo consegnare in maniera pratica ed economica
(questo è il problema degli idrocarburi del Caspio:
sono land-locked). Corollario del principio di cui sopra: chi
controlla le pipeline, controlla l’acquirente – e in qualche misura
il paese produttore del gas.
Quello di Chernomyrdin era buon piano ma fallì perché
Ucraina e Bielorussia si rifiutarono di cedere il lucroso
business del transito di gas. Dopo l’indipendenza Kiev e
Minsk scelsero di nazionalizzare le pipeline esistenti sul loro
territorio. I principali componenti della rete sovietica furono
così suddivisi tra i tre Stati successori dell’Urss. Sembrava
la sconfitta definitiva per Gazprom, ma in realtà era solo
una momentanea battuta d’arresto. La compagnia decise di
puntare ancora più in alto: impadronirsi di tutta la rete di
transito del gas, non solo nell’ex Unione sovietica ma anche
in Europa centro-orientale. Obiettivo finale: controllare
l’intero sistema di distribuzione regionale del gas in Europa.
Ad oggi, Gazprom ha realizzato solo in parte il suo piano.
In Bielorussia, per esempio, la rete di gas-pipeline costruita prima
dell’indipendenza e poi passata a Minsk è stata a lungo sotto
il controllo della compagnia di Stato Beltransgaz. Però in base
ad un accordo firmato alla fine del 2007, Gazprom dovrebbe
coprire il 50 per cento della compagnia bielorussa a titolo di pagamento
di debiti arretrati, e dunque anche il controllo della relativa
rete in prospettiva. Rete da non confondere con la postsovietica
Jamal-Europe pipeline, costruita da Gazprom e di sua
205

proprietà, che trasporta il gas russo via Bielorussia verso la Polonia
e poi la Germania. È in costruzione un raddoppio della linea
(Jamal II), sempre sotto il controllo di Mosca. In Ucraina,
la Soyuz pipeline e quella doppia Urengoi-Uzhgorod sono sotto
il controllo di Kiev, almeno finora. Nella prima decade di ottobre
2007 è stato firmato un accordo tra il presidente di Gazprom
Alexci Miller e il ministro dell’energia ucranio Jurij Boiko
riguardo al rimborso del debito pari a circa 1,2 miliardi di dollari
che le società ucranie responsabili dell’importazione di metano
hanno con Gazprom. Ma è solo una tregua.
Per quanto riguarda il costo del metano russo per l’Ucrania
il prezzo finale è stato di 130 dollari nel 2007, mentre per il 2008
si prevedono 143 dollari per mille metri cubi. Con la Georgia è
in corso un perenne braccio di ferro a causa delle pessime relazioni
politiche tra Tbilisi e Mosca: a partire dal 1° gennaio 2007,
Tbilisi paga 235 dollari (prima erano 110) per mille metri cubi
di metano russo, il prezzo più alto tra i paesi Csi.
Inoltre Gazprom, dopo aver aumentato le tariffe del gas per
il 2007 ad Azerbaigian (235 dollari, come la Georgia) e Moldavia
(170 dollari), prevede un rialzo del prezzo medio del gas
esportato in Europa nel 2007-2008: da 255-259 dollari a 263-
265 dollari per mille metri cubi.
L’Armenia, nel tentativo di diversificare le sue fonti di approvvigionamento,
sta costruendo una pipeline per connettersi
all’Iran. Ma Gazprom insiste affinché il diametro del nuovo tubo
sia più piccolo di quello originariamente concepito al fine di
impedire che l’Armenia possa sifonare il surplus di gas iraniano
alla Georgia. Altrove Gazprom guadagna terreno. In Estonia
(Paese non considerato amico) Gazprom possiede più azioni
(30,64 per cento) rispetto al governo estone (27 per cento) della
Compagnia nazionale del gas, AS Eesti Gaas. Da sottolineare
che Eesti Gaas possiede la rete di distribuzione del gas presente
nel Paese baltico.
Il catalogo delle compagnie penetrate da Gazprom nell’ex
spazio sovietico include Gazsnabtranzit in Moldova (Gazprom
possiede il 50 per cento del capitale autorizzato); la lituana Stella
Vitae (Gazprom detiene il 30 per cento). Gazprom inoltre
possiede il 25 per cento della lettone Latvias Gaze. Non solo,
206

Gazprom, ha pure una significativa presenza oltre i confini dell’ex-Urss.Per
esempio in Polonia: la rete di condotte del gas che
attraversa il Paese è stata costruita insieme alla Russia, e Gazprom
possiede una quota pari al 50 per cento. Gazprom infine
controlla il 46 per cento della compagnia polacca EvRoPol Gaz.
Emmanuel Bergasse, responsabile per l’Europa centroorientale
dell’Agenzia Internazionale dell’Energia, afferma:
“Gazprom oggi ha un potere di mercato tale da essere in grado
di portare direttamente il gas al consumatore finale”. Insomma,
in teoria Gazprom può controllare tutta la catena del gas dall’estrazione
fino alla caldaia di casa. Bergasse aggiunge: “Obiettivo
dichiarato di Gazprom è di estendere la sua posizione dominante,
con ovvie conseguenze per la diversificazione delle fonti
di approvvigionamento dell’Europa” 32.
In sintesi si stima che Gazprom fino ad oggi abbia speso 2,6
miliardi di dollari in partecipazioni in decine di compagnie del
gas europee: in Italia, Francia, Austria, Serbia, Grecia, Finlandia,
Turchia, ed altri paesi.
Potenza di Gazprom
Cos’è Gazprom oggi?
• la più importante compagnia di gas esistente (16 per
cento delle riserve mondiali, 20 per cento della produzione);
• la più grande impresa in assoluto dei mercati emergenti
con una capitalizzazione di 160 miliardi di dollari;
• assicura un quarto delle entrate fiscali russe;
• possiede l’intera rete dei gasdotti russi e la maggior parte
dei depositi di metano nel Paese;
• è l’unica società a cui la legge della Federazione russa permette
di esportare il metano fuori dai confini della Csi;
• gestisce tutta la commercializzazione del gas – sia russo
che centro-asiatico fornito al mercato internazionale.
32 Da intervista a Radio Free Europe, si veda www.rferl.org.
207

Lo Stato russo è il maggior azionista della compagnia.
Nel dicembre 2005 la Duma ha dato il via libera alla privatizzazione
di Gazprom (per attirare gli indispensabili investimenti
stranieri), ma in realtà lo Stato continuerà per legge
a detenere la maggioranza assoluta del pacchetto azionario
(51 per cento) e dunque il controllo della compagnia. Da
qui il nomignolo che gira a Mosca: Gosprom, perché in russo
Gos significa statale.
Inoltre la compagnia – dopo l’acquisizione di Sibneft
nel 2005, allora di proprietà dell’oligarca buono (amico del
Cremlino) Roman Abramovich, e dei bocconi migliori di
Yukos (affaire Kodorkhovski) – controlla notevoli riserve di
petrolio e mira a divenire in futuro il leader del mercato globale
dell’energia.
Ma anche Gazprom non è priva di problemi: perché obbedisce
alle logiche del Cremlino più che a quelle del mercato
con ovvie conseguenze sul piano operativo (vedi ritardi
negli investimenti e nelle infrastrutture), e soprattutto
perché le sue dimensioni colossali lo rendono uno strumento
molto potente, ma poco flessibile.
Secondo le stime di Mosca, il Pil della Russia supererà presto
(potrebbe già essere accaduto mentre si legge) i livelli pre-
1991 (data che corrisponde al crollo dell’Urss e dell’economia
sovietica), grazie soprattutto all’export di idrocarburi. Nella
strategia di potenza di Mosca, il controllo delle risorse energetiche
è fondamentale. Gazprom nel 2005 ha esportato 152 miliardi
di metri cubi di gas, di cui 146 verso l’Unione Europea, per
un valore di 26 miliardi di dollari. Nel 2006, i profitti delle
esportazioni sono cresciuti del 43 per cento, raggiungendo il livello
recordo di 37,2 miliardi di dollari 33.
Nel frattempo, è iniziata la costruzione del gasdotto North
Stream (già noto come North European Gas Pipeline), avveniristico
gasdotto sottomarino posato nel Mar Baltico che permet-
33 http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/6273065.stm.
208

terà a Gazprom di portare il gas russo in Germania e nel resto
dell’Europa nord-occidentale, forse persino in Gran Bretagna.
Bypasserà dunque Polonia, Bielorussia ed Ucraina, creando una
via alternativa che ridurrà la dipendenza di Mosca dalla tradizionale
via di transito terrestre degli idrocarburi verso i ricchi
mercati europei; e metterà molti paesi dell’Est in difficoltà, se
nel frattempo non avranno diversificato le loro fonti di approvvigionamento
energetico (difficile che ciò accada in tempi brevi).
Qualche rischio però c’è anche per l’Italia, che vedrà il baricentro
energetico spostarsi inesorabilmente verso il Nord Europa.
L’accordo per il gasdotto sottomarino fu firmato nell’aprile
2005 da Putin con il cancelliere tedesco Gerhard Schröder e
suggella la nascita di un asse energetico-strategico tra i due paesi:
attualmente Mosca soddisfa il 32 per cento circa del fabbisogno
energetico di Berlino, ma in futuro la cifra è destinata a crescere
notevolmente, insieme alla dipendenza europea dagli idrocarburi
russi. Particolare illuminante: oggi il pensionato (politico)
Schröder ha un ruolo di responsabilità nel consorzio tra
Gazprom e le tedesche Basf ed E.On, creato per costruire materialmente
il North European.
Le criticità di Gazprom
Se Gazprom è stata il principale strumento del presidente
Vladimir Putin nella riaffermazione del controllo nazionale
sulle risorse energetiche, la scommessa politica ed
economica della rinazionalizzazione non è esente da rischi.
Il principale è quello dell’insostenibilità della domanda: talvolta
si è denunciata la “politica dei due forni” che la Russia
potrebbe perseguire, scegliendo di volta in volta se privilegiare
il cliente europeo o quello cinese. In realtà non è da
lì che proviene la vera minaccia. Essa dipende da due altri
fattori: da un lato la rapida crescita dei consumi interni di
gas (alimentata da un prezzo sussidiato e del tutto slegato
dai mercati internazionali di circa 15,90 dollari per mille me-
209

tri cubi di gas per gli utenti residenziali, 24,20 dollari per gli
utenti industriali. Si tratta di tariffe pari a un decimo di quelle
finlandesi e addirittura tra le venti e le trenta volte inferiori
a quelle in vigore in Danimarca. La seconda, e potenzialmente
esplosiva, criticità sta nell’inefficienza di Gazprom –
in parte dovuta alla voragine finanziaria determinata dal
mercato interno – nella ricerca ed estrazione di gas, che è resa
più vivida dall’ostilità nei confronti degli investimenti
stranieri. Anche in questo caso, il limite non è fisico: il rapporto
tra riserve e produzione russa è tra i più alti al mondo
(circa 81,5, contro il 55,4 algerino e l’8,8 canadese). “Nonostante
le notevoli riserve del paese – spiega una dettagliata
indagine di Energy Tribune – la produzione di gas naturale
è sostanzialmente la stessa da molti anni, con la previsione
di un modesto aumento (1,3 per cento) nel 2008. Per contro,
la produzione petrolifera è molto cresciuta, specie negli
anni di Yukos” 34. Per questo, alcuni analisti temono che presto
la produzione russa di gas si riveli insufficiente (Figura
23). Attualmente, per quanto possa suonare paradossale, il
mercato russo del gas si regge soprattutto grazie alle importazioni
dal Turmenistan, che vende il gas a Mosca a un prezzo
particolarmente vantaggioso e che quindi consente di
tamponare le perdite dovute ai consumi interni. Non stupisce
che i due paesi abbiano recentemente firmato un accordo
della durata di 25 anni che impegna i turkmeni a moltiplicare
la loro produzione di gas.
“Sebbene la scarsità sia dietro l’angolo – notano Michael
Economides, Robert Bryce e Pavel Romanov – Gazprom
ha acconsentito a raddoppiare le sue esportazioni verso
l’Europa e la Cina” 35. Per mantenere l’impegno, la Russia
ha assoluto bisogno di sviluppare i campi esistenti e
aprirne di nuovi (per esempio, l’isola siberiana di Sakhalin
34 E.O. NDEFO, P. GENG, S. LASKAR, L. TAWOFAING E MICHAEL J.
ECONOMIDES, “Russia: A Critical Evaluation of its Natural Gas Resources”.
35 MICHAEL J. ECONOMIDES, ROBERT BRYCE e PAVEL ROMANOV, “Russia:
The Energy State of the Nation”.
210

Figura 23. Produzione russa di gas e proiezioni sui consumi interni e le
esportazioni. Fonte: Energy Tribune, 2007.
ospita cinque progetti esplorativi, ma solo due sono effettivamente
in movimento). Ciò ha portato a una parziale revisione
della politica nei confronti degli investimenti stranieri,
con l’accettazione dell’ingresso di compagnie internazio-
211

nali purché il controllo dei progetti resti in mani russe. Paradossalmente,
quindi, la politica energetica muscolare di
Putin ha messo in ginocchio l’industria nazionale, aprendo
un ulteriore margine di incertezza rispetto alla futura capacità
del paese di tenere il passo della domanda interna ed
estera.
La situazione non è resa più rosea dal crescente degrado
delle infrastrutture russe. Il sistema integrato dei gasdotti
russi – la maggior rete mondiale – è controllato da Gazprom
e ha conosciuto uno sviluppo significativo lungo le direttrici
esterne, ma nel suo complesso sta lavorando al limite
della sua capacità di trasporto. L’intervento più recente
riguarda la creazione del gasdotto Negc, il gasdotto sottomarino
con la peculiarità di non attraversare alcun paese di
transito e, quindi, di essere esposto a minori rischi. Tuttavia,
non si è assistito all’esplosione di investimenti che sarebbe
stato ragionevole aspettarsi in presenza di una domanda
tanto certa e sostenuta di gas russo. La principale ragione,
riferisce Energy Tribune, sta “nell’assenza di una
struttura organizzata e di una cornice legale che governi efficacemente
il trasporto via tubo. Le questioni ad esso relative
sono fortemente regolate e si basano sui cangianti capricci
governativi” 36. Inoltre, molti gasdotti sono vecchi e
richiedono manutenzione. Secondo Vladimir Katrenko,
presidente della Commissione per le comunicazioni e il trasporto
energetico della Duma, un quarto dei gasdotti hanno
più di trent’anni, e un altro terzo è in funzione da oltre
venti.
Non solo l’età e lo stato della rete russa dei gasdotti è
quindi causa di inefficienze: la prolungata condizione di carente
manutenzione è all’origine di una serie di perdite che
hanno un’incidenza significativa sul bilancio del gas russo.
Il controllo dei prezzi sul mercato domestico, per giunta, ha
due effetti negativi: da un lato mantiene la domanda artifi-
36 E.O. NDEFO, P. GENG, S. LASKAR, L. TAWOFAING E MICHAEL J.
ECONOMIDES, “Russia: A Critical Evaluation of its Natural Gas Resources”.
212

cialmente alta, dall’altro crea una scarsità di liquidità per affrontare
i necessari investimenti. “La Strategia energetica
russa – si legge in uno studio dell’Agenzia Internazionale
dell’Energia – stima che la Russia potrebbe ridurre il consumo
di energia per unità di prodotto del 40-50 per cento al
di sotto dei livelli del 2000, ma sarà necessario un sistema di
formazione dei prezzi che rifletta i costi affinché sorgano gli
incentivi a stimolare le riduzioni dell’intensità energetica” 37.
Il solo adeguamento tecnologico, anche in assenza di specifiche
politiche di risparmio energetico, potrebbe determinare
un cambiamento di proporzioni notevoli: se lo scenario di
base prevede che i consumi interni nel 2020 saranno pari al
334 per cento di quelli del 2000, l’adozione di cambiamenti
tecnici e organizzativi potrebbe portare a un consumo del
254 per cento, e i potenziali risparmi dovuti alla ristrutturazione
del Pil farebbero calare la previsione addirittura al 140
per cento del 2000 38.
Gazprom, dunque, rappresenta la “cinghia di trasmissione”
tra il Cremlino e la sua politica energetica globale, volta in
primo luogo verso l’Europa, e poi Usa ed Asia. Tre sono le direttrici
di flusso del grande progetto geo-politico-energetico di
Putin:
• Sud Europa: il gas arriverà dalla Russia occidentale (bacino
Volga-Urali, storica fonte per l’Europa), insieme a nuove risorse
presenti sia nel Caspio russo (regione Astrakhan) sia
alla frontiera del Kazakistan; tale flusso sarà sostenuto a medio
termine dal retrostante bacino della Siberia occidentale
e da una quota crescente di gas non russo (giacimenti centroasiatici
che corrispondono ad un ottavo delle riserve russe),
trasportato grazie alle condotte potenziate del vecchio
network ex-sovietico. Il Caucaso è destinato a divenire il
grande collettore del gas verso il sud Europa via Mar Nero
37 IEA, Optimizing Russian Natural Gas, p. 39.
38 Ivi, p. 40.
213

(Blue Stream e non solo); le condizioni tecnico economiche
(know how, partnership e possibilità di investimenti per le
compagnie occidentali) già esistono. Tutto ciò può coincidere
con le aspirazioni geopolitiche russe, se il serbatoio
centro-asiatico resterà disponibile.
• Nord Europa / Usa: flussi da oltre il circolo polare artico,
dove si trovano i nuovi forzieri dell’impero; si tratta di giacimenti
solo marginalmente sfruttati sotto il permafrost artico
– a Peãora e nella penisola di Jamal, Siberia nord-occidentale
– e giacimenti offshore, molto ricchi, estesi tra il Mare
Barents e il Mare di Kara. La perla è il giacimento offshore
di ·tokmanov, uno tra i maggiori al mondo, già operativo.
Norvegia e Russia, messi da parte gli annosi contenziosi di
frontiera, sono ora associate in grandi progetti di esportazione
di gas liquefatto (Gnl), da Murmansk verso le coste
atlantiche degli Usa. Tuttavia il gas di Peãora, penisola di Jamal,
Mare di Barents e di Kara servirà soprattutto per i
grandi flussi verso il nord Europa, via gasdotto sottomarino
baltico North Stream, destinati a garantire la sicurezza
energetica dell’Europa.
• Estremo oriente, Cina, sud-est asiatico, Giappone, India,
Usa: flussi dai giacimenti in Siberia centrale, orientale, isola
di Sakhalin. Mosca vorrebbe acquisire il 10 per cento del
mercato americano; far viaggiare flotte di supermetaniere,
in una settimana, dal Mare di Barents agli impianti di rigassificazione
sulla costa atlantica degli Usa; o dall’isola di
Sakhalin verso gli impianti sulle coste giapponesi, coreane,
cinesi ed ancora statunitensi sul Pacifico. Si tratta soltanto
di progetti per ora: il potenziale energetico presente potrà
trasformarsi in flusso commerciale solo grazie a partnership
con le corporation occidentali e dei paesi emergenti. Ai russi
manca il know how; ma sopratutto è la convenienza economica
di tali flussi ad essere dubbia.
A tale grande piano energetico di Putin giungerebbe un
aiuto insperato dalla meteorologia. Il progressivo scioglimento
del permafrost (ghiaccio perenne) potrebbe facilitare lo sfruttamento
delle riserve, e renderà navigabili rotte artiche ora difficilmente
praticabili per le navi metaniere. Questo per domani.
214

Ma intanto oggi gli enormi costi (a causa delle attuali sfavorevoli
condizioni climatiche e geografiche) rallentano lo sviluppo dei
giacimenti siberiani. Inoltre, sorgono sempre più dissidi con i
partner occidentali per il controllo dei pozzi: si veda per esempio
la diatriba con Shell, operatore del consorzio per lo sfruttamento
del giacimento di Sakhalin.
Così prima tappa del progetto di Vladimir Putin è l’Europa,
dove Mosca ha stabilito stretti e collaudati legami con alcuni
governi (Germania in primis) e compagnie energetiche per
organizzare una grande rete di sicurezza e business. La sicurezza
energetica è oggi il servizio più importante che Mosca può e
vuole vendere all’Europa; è stato il tema centrale dell’agenda
della presidenza russa del G8 nel 2006. E lo sarà anche negli anni
a venire.
La Russia è uno dei principali fornitori di metano per l’Europa
(25 per cento) ed in particolare per l’Italia (30 per cento);
Gazprom, colosso energetico russo e monopolista statale del gas,
è divenuto oggi un’arma formidabile nelle mani del Cremlino al
fine di perseguire la sua geo-politica energetica. Inoltre è recente
l’istituzione di un asse strategico tra la Federazione Russa
(Gazprom) e l’Algeria (Sonatrach) da cui l’Italia importa la quota
maggiore di gas (35,4 per cento). Tale accordo secondo alcuni
mirerebbe a creare un cartello mondiale del gas sul modello
dell’Opec; questo è improbabile per ragioni strutturali connesse
alla natura del mercato del gas. Inoltre, l’obiettivo dell’Opec era
quello di mantenere alti i prezzi a fronte di un’offerta abbondante:
nel caso del gas, questo scenario non vale. Tuttavia la forte dipendenza
da due soli produttori rappresenta indubbiamente un
rischio reale per l’Italia e l’Europa; a cui si aggiunge la probabile
incapacità russa di coprire la prevista robusta crescita della domanda
europea di energia negli anni a venire 39.
Sicuramente, quindi, è ragionevole la strategia europea di
investire sulla diversificazione delle fonti (grazie a una intensificazione
dei rapporti coi paesi del Golfo persico, per esempio:
39 ANGELANTONIO ROSATO, La Sicurezza Energetica nelle relazioni tra
Unione Europea (Italia) e Federazione Russa, cap. IV “Scenari”.
215

l’Iran ha il 15 per cento delle riserve mondiali provate di gas; ma
anche col Nordafrica, i Caraibi e il Sudest asiatico) 40. Analogamente
è importante sviluppare un adeguato numero di impianti
di liquefazione del gas a monte, e rigassificatori a valle (tema
su cui l’Italia manifesta un significativo ritardo). Nel frattempo
la Russia è destinata a rimanere il principale fornitore individuale
per i paesi Ue negli anni a venire, anche se non l’unico. Ne
consegue che l’Europa non può volgere le spalle alla Russia come
fonte energetica, nel breve-medio periodo.
Neanche Mosca ha molte alternative. La Ue rimane il mercato
più redditizio al mondo per i produttori ed esportatori di
gas ed è destinata a restarlo a lungo, almeno fino al 2030. La domanda
europea, già molto forte, crescerà in maniera esponen-
40 Anche il Mar Caspio potrebbe essere una fonte interessante di diversificazione
(magari via pipeline come Nabucco), ma a patto di non cadere in
una illusione degli idrocarburi caspici collegata al cosiddetto “Nuovo Grande
Gioco in Asia centrale”. Spesso si sente dire, anche da fonti qualificate,
che gli idrocarburi della regione potrebbero risolvere il problema della dipendenza
dell’Europa dalla Russia (secondo alcuni addirittura dal Medio
Oriente) se si costruissero delle pipeline in grado di portare tali riserve energetiche
(descritte come pressoché illimitate) ai mercati mondiali, naturalmente
bypassando la Russia. In realtà, si tratta di affermazioni non corrette,
di strategie non praticabili. Prima di tutto perché le riserve energetiche presenti
nel Caspio ed in Asia centrale sono meno consistenti di quanto si credeva,
sicuramente non in grado di sostituire la Russia. In secondo luogo perché
questa possiede tuttora un sostanziale monopolio delle vie di esportazione
di tali idrocarburi, solo recentemente intaccato dall’oleodotto Btc, il quel
però ha i suoi limiti e rischi. A tutto ciò va aggiunto che Mosca in questi anni
ha sapientemente ricostituito la sua posizione geo-politica di dominus in
Asia centrale, scalzando l’influenza americana dalla maggior parte delle locali
repubbliche ex-sovietiche. Ne consegue che la Russia rappresenta – e verosimilmente
lo resterà a lungo – la principale via per esportare le riserve
energetiche della regione. E soprattutto che il Caspio, a meno di straordinarie
scoperte di nuovi super-giacimenti, non può essere per l’Europa una fonte
di approvvigionamento alternativa rispetto alla Russia; né è probabile che
la Turchia possa diventare un ponte energetico sicuro ed affidabile per il
transito degli idrocarburi caspici verso i paesi Ue, almeno nel prevedibile futuro.
Si veda Angelantonio Rosato, La Sicurezza Energetica nelle relazioni tra
Unione Europea (Italia) e Federazione Russa, cap. VI “L’illusione degli idrocarburi
caspici”.
216

ziale nei prossimi anni; tanto che nel 2030 le importazioni europee
di metano saranno più che doppie rispetto all’aggregato delle
regioni del Nord America e India/Cina, secondo le più autorevoli
proiezioni come quelle dell’International Energy Agency
e dell’Ocse. Inoltre, esiste già un’efficiente, diversificata ed affidabile
rete di pipeline per la consegna degli idrocarburi russi
orientata rigidamente verso l’Europa, di una lunghezza complessiva
compresa tra i 3.000 ed i 4.000 chilometri; i prezzi pagati
dagli europei per l’energia sono sempre stati molto alti e
continueranno ad esserlo nel futuro (per Mosca il mercato Usa
è più attraente solo per il petrolio e il Gnl).
A conferma di tutto ciò basti citare un dato: nel 2005 il volume
delle forniture all’Europa di petrolio e gas russo ha raggiunto
la cifra record di 400 milioni di tonnellate equivalenti di
petrolio, pari a un terzo dei consumi complessivi di metano e petrolio
nella Ue25. Invece per i russi, malgrado la loro stessa propaganda,
la Cina e l’Asia in generale non presentano attrattive
paragonabili all’Europa come mercato energetico, né oggi né
domani 41.
In verità Ue e Russia sono interdipendenti, anzi probabilmente
è la Russia ad avere più bisogno di noi, dato che oggi ha
solo un ruolo regionale come supplier di energia: Mosca esporta
circa il 95 per cento del greggio e la totalità del gas naturale
verso la Greater Europe (cioè inclusa la Turchia). La presenza
russa sugli altri mercati mondiali dell’energia è trascurabile. Di
conseguenza sarebbe ragionevole trovare un accordo, realizzare
un grande patto energetico euro-russo, su una base di pari
convenienza. Ma ciò che è razionale, non sempre è reale nelle
relazioni internazionali: almeno se i trattati internazionali continueranno
a restare lettera morta, come troppo spesso è accaduto
finora. Difficilmente assisteremo nel prossimo futuro alla
firma di un vero accordo strategico. Ciò per due motivi fondamentali
e strettamente connessi: primo, in Europa predominano
gli egoismi nazionali per cui gli Stati membri preferiscono
agire in ordine sparso e perseguire il loro interesse particolare,
che spesso è un mero interesse di politica interna; secondo, la
41 Ivi, cap. III “Impraticabilità economica della via asiatica per Mosca”.
217

Russia storicamente privilegia i rapporti e le intese bilaterali con
i singoli paesi, anche per ovvie ragioni strategiche e di peso specifico.
La questione si sposta necessariamente su un piano nazionale
e, per quanto concerne l’Italia, se si guarda a una piena
“Energobesopasnost” (sicurezza energetica), non si può prescindere
da una partnership energetica con la Russia. Tale partnership
dovrà essere fondata su un semplice do ut des: accesso al
nostro downstream in cambio di maggiori e più sicure forniture,
soprattutto una vera ed articolata partecipazione all’upstream
russo. I presupposti per un serio patto strategico ci sono
e sono buoni: l’Italia ha un importante mercato energetico ed
è disposta a sostenere prezzi relativamente alti, i russi hanno tanto
gas e voglia di venderlo al miglior offerente; inoltre gli italiani
sono in grado di provvedere gli investimenti e la tecnologia di
cui i russi hanno bisogno per sviluppare i loro campi. I rapporti
politici bilaterali sono discreti, ma vanno rinsaldati e migliorati:
quel che serve è un sano realismo politico. L’accordo di novembre
2006 tra Eni e Gazprom, malgrado i suoi limiti, può essere
una buona base per sviluppare una vera intesa strategica in
futuro; ma la base deve essere allargata e consolidata politicamente
perché la Russia non si accontenta di accordi industriali
settoriali ed è estremamente sospettosa nei confronti degli europei,
da sempre. In particolare occorre ampliare la cooperazione
tra la compagnia di Piazzale Mattei (ed eventuali altre, italiane
o presenti in Italia, che abbiano un interesse in tal senso) e Gazprom.
Se ciò richiederà una maggiore apertura del mercato italiano,
certo non lo si potrebbe considerare un prezzo particolarmente
grave, dato che, come si è visto, le liberalizzazioni sono in
sé un fattore di sicurezza.
Oltre la carota servirà anche il bastone: l’oleodotto Btc, i futuri
gasdotti Nabucco e Igi per portare gli idrocarburi caspici in
Italia via Turchia bypassando il territorio della Federazione russa
sono utili in questo senso, ovvero come strumento di pressione,
come garanzia nei confronti di Mosca, ma senza cadere nell’illusione
che possano un giorno sostituirsi al tubo russo. Semmai
possono aggiungersi a esso nella composizione di un “paniere
di importazioni” più equilibrato e bilanciato. In questo senso,
218

è positivo pure l’accordo tra l’Italia e l’Algeria per la costruzione
del gasdotto Galsi.
Nel prossimo futuro urge soprattutto trovare vie alternative
all’Ucraina (per cui transita il 36,5 per cento del metano importato
dall’Italia) ed alla Bielorussia per il transito del gas russo
destinato all’Italia, come sta facendo la Germania per le sue
forniture. Una via sarà il prolungamento del gasdotto Blue
Stream (alla cui costruzione partecipa l’Eni). Occorrerebbe anche
trovare un aggancio al Negp, il gasdotto sottomarino baltico
tra Russia e Germania, realizzando una derivazione verso l’Italia.
Anche l’altra grande pipeline terrestre Siberia–Europa è
poco sicura perché attraversa la Bielorussia e poi la Polonia.
Particolarmente insidioso il tratto sul territorio bielorusso dove
passa il 20 per cento del gas destinato ai paesi europei e dove,
non a caso, è in corso una nuova crisi politico-energetica mentre
si scrive, all’inizio del gennaio del 2007. Probabilmente anche
questa crisi si risolverà, come le precedenti, ma quel che
conta è che tali episodi generano sistematici riflessi sugli approvvigionamenti
europei (e italiani), contribuendo ad aggiungere
incertezza, per così dire, locale a quella globale.
In conclusione, trattare con i russi può apparire difficile, ma
è necessario per l’Italia; richiede prudenza, costanza, polso fermo
e chiarezza strategica di fini. Occorre anche lealtà, perché i
russi sanno rispettare i patti se si fidano dell’altra parte (e soprattutto
se conviene loro). Insomma nel trattare con Mosca occorre
seguire il precetto evangelico: “candidi come colombe ed
astuti come serpenti”. Inoltre bisogna agire nella consapevolezza
che i russi faticano a orientarsi tra le troppe delegazioni che
ricevono, ciascuna delle quali pretende di parlare a nome dell’Italia
in quanto tale. Occorre, cioè, tenere ben distinto il piano
politico-strategico da quello commerciale: bisogna far capire a
Mosca che in un mercato liberalizzato, come il nostro, chiunque
ha diritto di cittadinanza, e dunque tutti hanno diritto di cercare
un accesso alle risorse. Al tempo stesso, il paese in quanto tale
ha interesse a costruire un rapporto di reciproca apertura con
la Russia, per ragioni economiche e commerciali prima che politiche
– ma tale rapporto non può prescindere da una dimensione
politica e diplomatica.
219

Mosca sta cercando alleati in Europa: se l’Italia non partecipa
al gioco, altri lo faranno in sua vece, e ciò esporrà il paese a
crisi sempre più frequenti e imprevedibili. Infatti è naturale che
queste crisi accadano periodicamente perché le pipeline tradizionali
europee che portano il gas via Ucraina, Bielorussia, Polonia,
eccetera attraversano un’area – la nuova frontiera orientale
della Ue – estremamente instabile e pericolosa, un vero e
proprio buco nero geopolitico in Europa. Ciò non significa abbandonare
al loro destino i paesi dell’Europa orientale, ma neppure
è sensato candidarsi al ruolo di consapevole vittima di ogni
tensione geopolitica. Né pare una strategia efficace quella, peraltro
utopistica, di bypassare Mosca. Sarebbe paradossale, dopo
aver intrattenuto rapporti durante l’intera epoca della Guerra
fredda, voler costruire una nuova cortina di ferro nell’epoca
della globalizzazione, col risultato di isolare l’Europa da uno dei
suoi principali fornitori di risorse energetiche.
6.5. La regione del Caspio
La regione del Caspio può svolgere una funzione di creazione
di sicurezza energetica per l’Europa. Sono molte le ragioni.
In primo luogo, le risorse del Caspio diverranno una fonte addizionale
di energia per l’Ue. Il petrolio e il gas del Caspio non
possono sostituire le attuali fonti, ma possono aiutare a diversificare
l’offerta per l’Europa. Secondariamente, la regione del
Caspio è una delle poche fonti di risorse energetiche ancora non
sfruttate che possa soddisfare la crescente domanda dell’Ue riducendo,
al tempo stesso, la sua dipendenza da fornitori monopolistici.
Il costo del petrolio e gas caspici sarebbe inferiore a
quello dei nuovi progetti nei giacimenti siberiani. Terzo, è utile
allo sviluppo della regione verso un modello più stabili, prospero
e liberale, grazie alla maggiore interazione politica ed economica
con l’Europa e l’esposizione alle pratiche commerciali occidentali.
Quarto, il coinvolgimento europeo nel petrolio e gas
del Caspio e la realizzazione di nuove infrastrutture rende questi
paesi più autosufficienti e indipendenti attraverso i profitti
dei progetti energetici. Infine, ricostituisce rapporti economici
220

tra gli Stati della regione prevenendo conflitti locali. Sebbene la
regione del Caspio non possa essere la soluzione alla ricerca europea
di sicurezza, certamente può esserne parte.
Gli eventi recenti, come si è visto, hanno reso evidente che
la Russia intende perseguire un gioco vincente nella regione. Ciò
ha senso dal punto di vista russo: la strategia di base di Gazprom
è di mantenere il suo dominio sulla regione, tramite il quale può
acquistare il gas dell’Asia centrale a prezzi inferiori a quelli di
mercato, distribuirlo ai suoi clienti russi che possono pagare di
meno mentre vende le sue riserve domestiche all’Europa occidentale
ad alti prezzi. Inoltre può proteggere il suo lucrativo
mercato europeo congelando i fornitori indipendenti dell’Asia
centrale. Mantenendo e rafforzando il suo potere di monopolio,
Gazprom rafforzerà la leva che può esercitare sui consumatori
di gas europei. A tal fine a Gazprom servono continue forniture
di energia dall’Asia centrale per far fronte agli impegni presi
42. Le riserve della regione sono significative.
Azerbaijan. La produzione di gas e di petrolio dell’Azerbaijan
non è enorme, ma è la sua locazione e la tempistica con
cui tali risorse possono accedere al mercato ciò che conta. L’Azerbaijan
è un paese produttore sia di gas che di petrolio. Questo,
assieme al completamento del gasdotto Baku-Tblisi-Ceyhan
(Btc), lo rende anche un paese di transito per i volumi, ancora
più consistenti, di gas e petrolio che giungono dalla costa orientale
del Caspio. Con l’integrazione infrastrutturale tra l’Azerbaijan
e l’Europa diventa ora realistico pensare di liberare le risorse
energetiche dell’Asia centrale tramite gasdotti sul Mar Caspio
che, attraverso l’Azerbaijan, la Georgia e la Turchia sono
collegati con l’Europa. Ciò potrebbe, per l’Europa, aprire le
porte a risorse di gas più vaste addirittura di quelle di Gazprom.
Infatti l’Azerbaijan, il Kazakistan e il Turkmenistan messi assieme
potrebbero potenzialmente esportare più dei 140 miliardi di
metri cubi di gas che Gazprom cede annualmente all’Europa.
Inoltre, avendo popolazioni più piccole, i loro volumi di espor-
p. 3.
42 ZEYNO BARAN, “Assessing Energy and Security Issues in Central Asia”,
221

tazione non saranno dipendenti dall’evoluzione dei loro mercati
domestici e conseguentemente saranno più affidabili. La produzione
azera di gas naturale già dal 2012 potrà essere immessa
nel flusso produttivo europeo. Le sue risorse sono piccole rispetto
a quelle dell’Asia centrale, specie quelle turmene e kazake.
Tali riserve – nel caso del Turkmenistan si parla di uno tra
i cinque più grandi depositi del mondo – sono cruciali per il futuro
rifornimento energetico europeo 43. Il gasdotto Btc, dunque,
è in sé un elemento di sicurezza energetica e per di più potrebbe
fare da volano all’implementazione di altri progetti, come
la South Caucasus Gas Pipeline (Scp) e il più lungo corridoio
di trasporto e di comunicazione est-ovest. Il gasdotto Scp,
che collegherebbe Baku a Erzurum in Turchia attraverso la
Georgia, è stato progettato per fornire 6 miliardi di metri cubi
di gas all’anno alla Turchia in virtù di un contratto già esistente.
La capacità iniziale del gasdotto sarà di 8,4 miliardi di metri cubi
all’anno, con la possibilità di essere incrementato fino a 30 miliardi
di metri cubi all’anno e di essere collegato al Turkmenistan
44. Un altro sviluppo ha avuto luogo il 24 Gennaio 2007 ad
Astana, quando diverse compagnie internazionali hanno siglato
un memorandum d’intesa per la creazione di un sistema di trasporto
petrolifero attraverso il Caspio. Tale accordo prevede il
trasporto via nave fino all’Azerbaijan del petrolio kazako, per
poi immetterlo nell’oleodotto Btc. Si parla di una capacità iniziale
di 25 milioni di tonnellate all’anno, per salire a 38 milioni
di tonnellate in un secondo momento. Il costo è stimato in tre
miliardi di dollari. I porti e le navi dovrebbero servire Tengiz e
Kashagan, adiacenti ai rispettivi giacimenti.
Kazakistan. Il Kazakistan è il più grande produttore della
regione e il secondo più grande del Commonwealth degli stati
43 SVANTE E. CORNELL, ANNA JONSSON, NIKLAS NILSSON e PER HÄG-
GSTRÖM, The Wider Black Sea Region, p. 21.
44 SVANTE E. CORNELL, MAMUKA TSERETELI e VLADIMIR SOCOR,
“Geostrategic Implications of the Baku-Tbilisi-Ceyhan Pipeline”, in S. FRED-
ERICK STARR E SVANTE E. CORNELL (a cura di), The Baku-Tbilisi-Ceyhan
Pipeline: Oil Window to the West, p. 22.
222

indipendenti (Cis) dopo la Russia. Coi suoi tre milioni di barili
al giorno previsti per il 2015, è anche il secondo produttore non
Opec di petrolio. Non solo il Kazakistan è, quindi, un importante
paese produttore, ma è – aspetto forse più rilevante – un ancor
più importante paese esportatore. Quanto si parla di petrolio,
è la perla dell’Asia centrale 45. Tale primato vale anche nel
campo del gas naturale. Il paese ha riserve note di circa 2000 miliardi
di metri cubi, e riserve probabili (comprese quelle potenziali
al largo del Caspio) di circa 8300 miliardi di metri cubi. Negli
ultimi anni la produzione domestica annuale è stata attorno
ai 12 miliardi di metri cubi, ma si prevede che entro il 2020 arriverà
a 40 miliardi di metri cubi 46.
Turkmenistan. Le riserve di gas naturale del Turkmenistan
raggiungono i 2900 miliardi di metri cubi. La produzione di gas
costituisce la più importante promessa del Turkmenistan, che
secondo le stime si colloca al quarto o quinto posto al mondo e
ha una capacità produttiva teoricamente estendibile a 100 miliardi
di metri cubi all’anno, quasi interamente dedicata all’esportazione
47. La collocazione dei giacimenti sottomarini tra
l’Azerbaijan e il Turkmenistan suggerisce l’esigenza di una cooperazione
per la realizzazione di un gasdotto sottomarino che
colleghi le coste turkmene alla pipeline Tbc e al progettato gasdotto
da Baku a Erzurum in Turchia. Questa soluzione diminuirebbe
i costi dei progetti del Turkmenistan a monte della filiera
e aprirebbe nuove rotte di esportazione 48. C’è una grande
aspettativa che la politica energetica del Turkmenistan cambierà
direzione a cause della scomparsa a dicembre 2006 del presidente
Niyazov. Per molto tempo il Turkmenistan è stato vassallo
energetico della Russia, ma vi sono indicazioni che i leader
45 ZEYNO BARAN, “Assessing Energy and Security Issues in Central
Asia”, p. 5.
46 Ibidem.
47 SVANTE E. CORNELL, ANNA JONSSON, NIKLAS NILSSON e PER HÄG-
GSTRÖM, The Wider Black Sea Region, pp. 83-84.
48 SVANTE E. CORNELL, MAMUKA TSERETELI e VLADIMIR SOCOR,
“Geostrategic Implications of the Baku-Tbilisi-Ceyhan Pipeline”, p. 36.
223

politici del paese non siano soddisfatti di tale situazione. Sebbene
Niyazov abbia preso importanti iniziative per ridurre la dipendenza
delle esportazione del Turkmenistan dalla Russia,
molta strada deve ancora essere fatta. Ci si aspetta che con un
nuovo presidente il paese avrà una nuova possibilità di partecipare
alla costruzione del gasdotto transcaspico (Tpc) al quale la
Russia si oppone con forza.
Appare quindi evidente come la regione del Caspio e l’Europa
abbiano l’interesse ad accrescere la dipendenza reciproca. L’Ue
è il maggior importatore al mondo di energia (gas e petrolio) e il
secondo più grande consumatore, mentre è circondata dalle più
importanti riserve mondiali di petrolio e di gas naturale. L’Europa
diventerà sempre più dipendente dalle importazioni. I paesi
circostanti giocano un ruolo di vitale importanza per la sua sicurezza
energetica. Dal canto loro, molti paesi cercano di guadagnare
o migliorare il loro accesso al mercato energetico europeo.
Quelli caspici sono importanti anche da questo punto di vista 49. Il
miglioramento della partnership strategica con essi è un elemento
fondamentale della politica europea di vicinato (European Neighbourhood
Policy, Enp). Essa include la sicurezza della fornitura
energetica e la sicurezza e protezione dell’energia. Infatti, attraendo
i paesi vicini verso il modello economica europeo, essi miglioreranno
il clima per gli investimenti. Ciò creerà anche un ambiente
più trasparente e stabile che condurrà a una crescita del settore
privato 50. In tali termini l’Enp ha l’obiettivo di costruire un
mutuo impegno a valori comuni entro i campi della legalità, buon
governo, rispetto dei diritti umani, promozione di buona coesistenza,
principi di economia di mercato e sviluppo sostenibile.
Da questo punto di vista, è particolarmente interessante il
memorandum d’intesa firmato il 7 novembre 2006 dal presidente
della Commissione Europea José Manuel Barroso e il presidente
azero Ilham Aliyev. Il memorandum include quattro priorità
principali:
49 COMMISSIONE EUROPEA, “European Neighbourhood Policy. Strategy
Paper”, p. 17.
50 Ivi, p. 14.
224

• Armonizzazione graduale della legislazione azera con quella
europea nel campo energetico, per favorire la convergenza
dei mercati elettrici e del gas;
• Aumento della sicurezza e della protezione delle forniture
energetiche e dei sistemi di transito dall’Azerbaijan e il bacino
del Caspio all’Ue;
• Sviluppo di una politica complessiva di gestione della domanda
dell’energia;
• Cooperazione tecnica e scambio di expertise.
In conclusione, la cooperazione e la sicurezza energetiche
non possono svilupparsi in assenza di riforme democratiche, ma
la democrazia non potrà svilupparsi senza la cooperazione e la
sicurezza e nei campi di produzione energetica. Se l’Europa riuscirà
a trovare una quadra politica, i paesi caspici continueranno
a rispondere positivamente ai consigli sulle riforme politiche.
L’Ue, nel promuovere buon governo e democrazia nella regione,
dovrebbe adottare un approccio a lungo termine che si focalizzi
sull’adozione di architetture istituzionali coerenti, non
solo sulle libere elezioni.
L’Unione Europea dovrebbe approfittare delle opportunità
offerte dalla regione del Caspio per ridurre la sua dipendenza dalla
Russia: ciò implica un deciso supporto allo sviluppo di oleodotti
e gasdotti di collegamento. Per conseguire tale obiettivo anche
la rete turca dovrebbe essere integrata, in modo da creare un vero
e proprio ponte energetico; analogamente, la sponda occidentale
del Caspio dovrebbe essere collegata a quella orientale, tramite
pipelines transcaspiche. Il progetto inizierà con l’Azerbaijan
e il Kazakistan, ma è anche importante che, nel lungo termine, si
cerchi un maggior coinvolgimento del Turkmenistan.
C’è di più: la cooperazione energetica può aiutare l’Europa a
tessere un rapporto migliore col mondo islamico. Ugualmente
importante è l’opportunità, per l’Europa, di far leva sulla cooperazione
coi paesi del Caspio nel suo dialogo con la Russia. Le relazioni
tra Mosca e le nazioni caspiche potrebbero essere utili a
promuovere riforme in entrambe le aree, e al tempo stesso l’Europa
può svolgere un ruolo di equilibrio nella regione. La diversificazione
delle fonti di approvvigionamento energetico, e quindi
un indebolimento della dipendenza dalla Russia (in particola-
225

e per quel che riguarda il gas), potrebbe stimolare i necessari adeguamenti,
specie in termini di trasparenza, che servono a dare all’intreccio
di relazioni caratteristiche di stabilità e sostenibilità.
6.6. La questione mediorientale
Precedentemente è già stato sottolineato come il Medio
Oriente soffra di sottoinvestimenti proprio nel settore di sua
maggiore importanza, quello petrolifero. Un fatto, questo, che
appare paradossale se si analizza il mercato globale del petrolio.
I bassi costi di produzione in questa regione (che sono inferiori
a quattro dollari al barile e sono i più bassi al mondo) e le sue
immense riserve petrolifere (che sono pari a circa due terzi di
quelle mondiali) dovrebbero infatti portare ad un grande afflusso
di investimenti nel settore. Contrariamente a quanto ci si attenderebbe,
invece, negli scorsi due decenni è stata osservata
una situazione ben diversa: gli investimenti nell’industria petrolifera
sono stati estremamente limitati e la capacità produttiva è
stata accresciuta solo marginalmente. A tal proposito, è indicativo
il fatto che dei nuovi 25.000 pozzi perforati nel periodo
compreso tra il 1996 e il 2003, solo il 2 per cento si trovi in Medio
Oriente 51. Malgrado le sue vaste riserve e i bassi costi di produzione,
la regione ha infatti attirato solo una limitatissima parte
degli investimenti mondiali nel settore in un periodo temporale
durante il quale i prezzi del petrolio erano “bassi” (che
quindi avrebbero dovuto favorire la perforazione laddove il costo
di produzione è minore).
Il “sottoinvestimento” è un problema di tutta l’industria
petrolifera in generale, riscontrabile in molti paesi produttori.
Secondo Fatih Birol, chief economist dell’Iea, nel 2004 gli investimenti
sono stati inferiori “del 15-20 per cento a quanto necessario
per soddisfare le stime effettuate dall’Iea [di consumo
mondiale] per i prossimi venticinque anni” 52. (La Figura 24 mostra
l’aumento della produzione necessario per soddisfare la do-
51 JAVIER BLAS, JAMES BOXELL e KEVIN MORRISON, “Oil companies underinvesting
by up to 20%”, Financial Times, 6 maggio 2005.
52 Ibidem.
226

manda globale). Relativamente al Medio Oriente, però, il problema
è ben più grave 53, poiché tanto i suoi bassi costi di estrazione
quanto la sua prossimità ad un’area prospera come l’Europa
e ad una in via di rapido sviluppo quale l’Asia farebbero
pensare altrimenti. Il fatto che durante gli anni ’90 i nuovi investimenti
si siano concentrati in grande maggioranza in altre zone
(Europa e Alaska), dove il costo di produzione è assai più elevato
e le riserve conosciute assai più limitate, è dunque rivelatore
del problema esistente.
Figura 24. Crescita della capacità produttiva necessaria per soddisfare la domanda
globale. Fonte: Iea, 2005.
È possibile rintracciare le cause di questa situazione in due
categorie di fattori, uno riguardante il settore in generale e uno
il Medio Oriente in particolare. In primo luogo, i bassi prezzi
del petrolio registrati durante gli ultimi due decenni hanno rappresentato
un forte disincentivo a ulteriori investimenti e all’accrescimento
della capacità produttiva. Appare infatti evidente il
fatto che durante periodi di prezzi moderati non si abbia alcun
53 Iea, Press Release: “World Energy Outlook 2005”, 7 Novembre 2005,
http://www.iea.org/Textbase/press/pressdetail.asp?PRESS_REL_ID=163.
227

incentivo tanto a ridurre i propri utili (per reinvestirli) quanto
ad accrescere la propria capacità produttiva – in quanto ciò ridurrebbe
ulteriormente il livello dei prezzi.
In secondo luogo, sono subentrati altri fattori collegati ai regimi
dei paesi mediorentali che hanno ostacolano gli investimenti
nel settore. L’instabilità politica è il primo. Paesi come Iran,
Iraq o Libia, per via della loro condotta in politica estera sono
stati assoggettati a sanzioni internazionali che ne hanno intaccato
fortemente le capacità di manovra per tutti gli anni Novanta,
sia da un punto vi vista politico che, soprattutto, da un punto di
vista economico. Con la guerra del 1991, l’Iraq è stato colpito da
sanzioni commerciali multilaterali imposte dall’Onu che in vario
modo ne hanno ostacolato la crescita economica e soprattutto la
capacità di attrarre investimenti. Libia e Iran sono stati colpiti nel
1995 da un pacchetto di sanzioni varate dal Congresso americano
che, seppur non multilaterali, hanno rappresentato un duro
colpo alle loro prospettive economico-commerciali 54. Altri paesi
quali il Sudan o l’Arabia Saudita, ma anche l’Egitto, per via della
loro complicata e conflittuale situazione politica interna, hanno
invece rappresentato a lungo un enigma per le compagnie internazionali:
mal volute e osteggiate da ampie fazioni interne, le
aziende internazionali si sono viste spesso ostaggio della violenza
di queste fazioni ovvero di norme discrezionali che i vari parlamenti
nazionali hanno varato per sedare il rancore popolare
che contraddistingueva la loro cornice di politica interna. Collegato
a questo problema vi sono una serie di dinamiche regionali
di natura extra-statuale quali il terrorismo, l’islamismo radicale,
54 Per rendere più efficaci le loro sanzioni gli Stati Uniti, come d’altronde
storicamente hanno fatto tutte le grandi potenze, le varano in maniera tale
che i paesi terzi siano fortemente disincentivati ad entrare in accordi con il paese
vittima delle loro azioni. In particolar modo, gli Stati Uniti sfruttano la loro
forza di mercato rifiutandosi di entrare in contatto con qualunque azienda
che abbia avuto dei rapporti con i paesi da loro sanzionati. Di fatto, le loro sanzioni,
per quanto unilaterali, finiscono per divenire multilaterali, in quanto per
le loro implicazioni non differiscono notevolmente da queste ultime. A proposito
delle sanzioni commerciali si veda DANIEL DREDZNER, The Sanction Paradox.
A proposito dell’uso della forza di mercato in termini politici si veda
JOANNE GOWA, Allies, Trade and War.
228

l’anti-americanismo 55 che hanno contribuito, e contribuiscono
tutt’ora all’instabilità politica o all’incertezza del quadro politico
e normativo – finendo dunque per rappresentare una variabile
non gestibile dalle major petrolifere.
Infine vi è un ultimo aspetto da considerare che è anche
quello più importante nel limitare gli investimenti in Medio
Oriente. Si tratta delle misure restrittive verso gli investimenti
esteri che molti paesi della regione hanno adottato nel corso degli
anni. Data la sua rilevanza, è proprio su quest’ultimo aspetto
che ci si vuole concentrare. Conviene comunque definire ed
inquadrare quale sia la relazione tra prezzi e investimenti prima
di andare a considerare questo secondo elemento.
6.6.1. L’era dei bassi prezzi e dei bassi investimenti
Durante gli ultimi due decenni, i bassi prezzi del petrolio
hanno disincentivato gli investimenti nel settore petrolifero. Conseguentemente,
la capacità di raffinazione è rimasta a livelli inadeguati
rispetto alla domanda globale e la disponibilità di petrolio
sul mercato è rimasta limitata. Questa situazione ha iniziato ad
apparire evidente in particolare dal 2003, cioè da quando è stata
esacerbata dall’“inaspettato aumento del consumo globale di
grezzo”, e dal conseguente drammatico aumento dei prezzi del
petrolio 56. Come sottolinea Leonardo Maugeri, proprio quest’ultimo
fenomeno potrebbe però non essere così negativo, in quanto
potrebbe rappresentare un importante incentivo a nuovi investimenti,
e quindi invertire il trend registrato in passato 57.
Gli investimenti nel settore petrolifero dipendono da molti
fattori, tra i quali ovviamente spicca il prezzo del petrolio. Come
risulta evidente dalla Figura 25, il trend negativo dei prezzi registrato
tra la metà degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90 ha comportato
una sensibile riduzione degli investimenti, il cui livello è
sceso infatti di circa il 30 per cento tra il periodo 1979-1985 e il
55 Si veda BARRY BUZAN eOLE WAEVER, Regions and Power: The Structure
of International Security.
56 LEONARDO MAUGERI, “Two Cheers for Expensive Oil”, p. 149.
57 Ibidem.
229

periodo 1990-2002. Oltre ad influire direttamente sul livello degli
investimenti, i prezzi vi incidono anche indirettamente, in
quanto la loro instabilità tende a creare elevati livelli di incertezza,
che in ultima istanza influenza le scelte di investimento. Scrivono
a proposito Kalpana Kochhar, Sam Ouliaris, e Hossein Samiei
del Fondo Monetario Internazionale: “l’imprevedibilità e la
volatilità dei prezzi del petrolio e della sua domanda hanno inoltre
contribuito al basso livello di investimento, offuscando la differenza
tra i movimenti temporanei e permanenti dei prezzi e
quindi il cash flow strutturale [delle compangie petrolifere]. Dato
l’alto livello degli investimenti fissi, i lunghi periodi di gestazione
e la natura irreversibile dell’investimento nel settore petrolifero,
l’incertezza dei cash flow tende [quindi] a ritardare l’allargamento
della capacità produttiva” 58.
Figura 25. Investimenti in esplorazione e produzione di petrolio e gas. Le
colonne rosa sono espresse in termini correnti, quelle rosse in dollari reali (2002),
la linea blu mostra il prezzo del petrolio (dollari 2002). Fonte: Appert 2004.
58 KALPANA KOCHHAR, SAM OULIARIS e HOSSEIN SAMIE, “What Hinders
What Hinders Investment in the Oil Sector?”.
230

Ciò rappresenta in parte una conferma del trend a cui si è
potuto assistere nel corso degli ultimi anni, che ha visto il rialzo
dei prezzi accompagnato da un aumento degli investimenti 59. I
prezzi del petrolio sono stati spinti al rialzo dalla “forte crescita
della domanda globale [...] ed è assai improbabile che questo
trend venga invertito nel breve termine, dato che riflette il miracolo
economico della Cina e la forte performance economica
globale” 60. Come appare immediato dalla Figura 26, la crescita
economica cinese è infatti intervenuta massicciamente sul mercato
mondiale, e l’aumento del consumo energetico di Pechino
è stato negli anni 2002 e 2003 all’incirca uguale alla crescita del
consumo energetico del resto del mondo (Cina esclusa). Il fatto
che l’aumento del prezzo del petrolio sia dovuto a questa crescita
della domanda globale e non ad una diminuzione dell’offerta
Figura 26. Crescita annuale del consumo energetico mondiale. Fonte: Bp, 2005.
59 MATT KOVAC, “Energy Investments to Rise by 52% Across the Region”,
p. 18.
60 “This Boom is Different”, Global Finance, vol. 21, no. 1, gennaio 2007,
p. 7.
231

ende quindi le prospettive relative al livello dei prezzi futuro
maggiormente stabili, riducendo così l’incertezza per gli investitori
internazionali.
6.6.2. Gli ostacoli agli investimenti in Medio Oriente
Un secondo fattore contribuisce a spiegare il sottoinvestimento
nel settore petrolifero in Medio Oriente è costituito dalle
restrizioni e dalle barriere imposte dai singoli Stati agli investimenti
esteri. Mentre i prezzi del petrolio sono un fattore ciclico,
queste limitazioni sono invece strutturali e spiegano dunque
per quale motivo, nonostante la crescita registrata negli ultimi
anni, l’industria petrolifera in Medio Oriente continui a soffrire
di sottoinvestimenti. Anche in altre regioni esistono numerose
barriere all’ingresso per gli operatori stranieri. Ma come è facile
intuire, la situazione mediorientale è di particolare rilevanza.
Per Fatih Birol, infatti, la mancanza di accesso per gli investimenti
internazionali nella regione è “il più grande problema che
il settore si trova a dover affrontare” 61.
La limitata apertura agli investimenti esteri è un aspetto critico
per il settore in quanto in molti paesi, a livello domestico,
l’accesso ai capitali viene ostacolato, da un lato, dai criteri di distribuzione
dei fondi pubblici tra le aziende statali e, dall’altro,
dalla scarsa competitività del mercato interno del credito. Il primo
è il caso dell’Arabia Saudita, i cui introiti dal petrolio sarebbero
in grado di finanziare gli investimenti necessari, ma che per
via delle esigenze di bilancio pubblico e di redistribuzione delle
risorse tra le varie aziende statali possono risultare inadeguati. Il
secondo è invece il caso dell’Iran, il cui settore petrolifero non riesce
a garantire i capitali necessari a finanziare gli investimenti richiesti
62, e il cui apparato creditizio e finanziario è stato letteralmente
distrutto dall’applicazione di politiche scriteriate 63.
61 JAVIER BLAS, JAMES BOXELL e KEVIN MORRISON, “Oil companies underinvesting
by up to 20%”.
62 VALERIE MARCEL, Oil Titans, p. 149.
63 Si veda ANDREA GILLI, “Le politiche creditizie nell’Iran post-rivoluzionario,
1979-2002”.
232

Il paradosso iraniano
La situazione iraniana rappresenta una sorta di caso limite
nello scenario mediorientale: anche sorvolando su talune
dichiarazioni particolarmente bellicose del presidente
Mahmoud Ahmadinejad, il paese si presenta come una
realtà quasi impermeabile agli investimenti stranieri, in forte
difficoltà nella gestione efficiente delle enormi risorse di
cui dispone, e isolato sul piano internazionale.
La prima e più evidente criticità della nazione consiste
nella sua natura di monocoltura petrolifera: dalla vendita di
greggio dipendono l’80-90 per cento delle esportazioni e il
40-50 per cento delle entrate statali 64. L’Iran dispone di riserve
provate per 132,5 miliardi di barili, il 10 per cento del
totale globale, generalmente non di ottima qualità. La produzione
di greggio – 3,94 milioni di barili al giorno nel 2005,
inferiore alla quota Opec di 4,110 milioni di barili al giorno
– ne fa il secondo produttore mondiale. Secondo l’Eia, “i
campi esistenti hanno un tasso di declino naturale stimato
dell’8 per cento onshore e del 10 per cento offshore. I campi
hanno bisogno di upgrading, modernizzazione e tecnologie
di enhanced oil recovery come l’iniezione di gas. Attualmente
i tassi di ricupero sono appena del 24-27 per cento,
contro una media globale del 35 per cento. L’Iran ha anche
bisogno di aumentare la ricerca di nuovo greggio: nel 2005
sono stati aperti solo un pugno di pozzi esplorativi”. La produzione,
pure in crescita, è ancora decisamente inferiore ai
livelli raggiunti prima della rivoluzione del 1979 (Figura 27).
Della produzione petrolifera iraniana, 2,5 milioni di barili
al giorno sono detinati alle esportazioni, di cui circa il 60
per cento verso paesi Ocse (l’Italia è il quarto importatore
dall’Iran, e il primo in Europa, con circa 194 mila barili al
giorno, seguita dalla Francia con 143 mila). La carenza di
64 Ove non diversamente specificato, i dati sull’Iran sono tratti dal Country
Brief della Eia, disponibile online all’indirizzo http://www.eia.doe.gov/
emeu/cabs/Iran/Background.html.
233

Figura 27. Produzione di petrolio in Iran, 1970-2006 (migliaia di barili al
giorno). Fonte: Eia 2007.
investimenti nel settore petrolifero non si limita all’upstream:
infatti il paese paga un drammatico collo di bottiglia
nella fase della raffinazione. La capacità è oggi di 1,64
milioni di barili al giorno, ma la domanda di benzina sta crescendo
al ritmo dell’11 per cento all’anno. Il paese ha approvato
un piano di crescita che porterebbe a un raddoppio
della capacità di raffinazione, ma non è ancora chiaro se riuscirà
a tenere il passo. Così, paradossalmente, il secondo
esportatore mondiale di greggio è, dal 1982, importatore di
prodotti petroliferi – a livello globale, il secondo importatore
di prodotti raffinati dopo gli Usa: l’Iran infatti importa
circa un terzo del suo fabbisogno di benzina, anche a causa
di una politica che fissa il prezzo a circa 40 centesimi di dollaro
al gallone.
La situazione è molto simile anche nel caso del gas naturale.
Con 27 mila miliardi di metri cubi di riserve provate,
l’Iran è il secondo paese dopo la Russia. Tuttavia, il 62
per cento delle riserve si trovano in giacimenti non associati
all’olio che devono ancora essere sviluppati. Quasi
234

tutto il gas prodotto viene utilizzato nel paese – sia come
fonte di energia, sia per essere reiniettato nei giacimenti
petroliferi – e l’Iran, pur avendone le potenzialità, non ne
esporta.
La scarsità di capitali che affligge il settore deriva da
molteplici ragioni. La principale è l’isolamento internazionale
del paese. Ciò è dovuto in parte all’embargo americano,
imposto dal presidente Bill Clinton nel 1995 e confermato
da George W. Bush. Ma anche la cattiva regolamentazione
interna contribuisce in misura importante a tenere le imprese
straniere lontane, nonostante alcune importanti aperture
(come quelle che riguardano l’italiana Eni e la francese
Total). La Costituzione iraniana, infatti, proibisce l’assegnazione
di diritti sul petrolio a soggetto stranieri. Tale provvedimento
è stato in parte aggirato dalla Legge sul petrolio del
1987, che consente la stipula di contratti fra il ministero del
Petrolio, le compagnie di bandiera e “persone fisiche o giuridiche
nazionali e straniere”. In base a questa norma e ad
alcuni successivi sviluppi, per esempio, hanno trovato giustificazione
i contratti di buyback.
È in questo quadro che si colloca la contesa sul nucleare
iraniano. Come scrive Marco Macciò, gli impianti atomici
“sono stati concepiti per esportare più gas e petrolio e,
quindi, consentire all’Iran di innalzare la sua rendita mineraria,
visto che la storia economica post-rivoluzionaria del
paese è quella di un fenomenale declino... Tuttavia, per
esportare di più l’Iran deve aumentare le estrazioni e ridurre
i consumi. Due obiettivi non facili da conseguire. Non
perché il paese manchi di riserve, ma perché contro l’ampliamento
della messa in produzione di molti campi gioca
la Costituzione voluta da Khomeini, che esclude concessioni
agli stranieri, e contro il nucleare gioca la diffidenza delle
grandi potenze. Poiché nessuno ha abbastanza carisma
per rimuovere l’ostacolo costituzionale, gli investimenti
esteri in nuova capacità estrattiva non sono ampi quanto
giustificherebbe il sottosuolo. Donde, la necessità di energia
alternativa e la decisione del presidente della repubbli-
235

ca Mahmoud Ahmadinejad di riprendere il programma nucleare”
65.
Naturalmente gli iraniani sono coscienti di questi problemi
e, come è già stato accennato, hanno introdotto una
serie di novità – se non riforme, almeno interpretazioni più
elastiche della Costituzione – per rendere il clima più favorevole
agli investimenti diretti. Così, notano Michael Economides
e David Wood, “dal 1990 l’Iran ha conseguito un aumento
di quasi quattro volte della produzione di gas... Ciò è
impressionante, tranne che per il fatto che quasi tutto questo
gas è destinato al consumo domestico”: o viene iniettato
nei giacimenti petroliferi per creare le necessarie condizioni
di pressione, oppure viene destinato alla generazione elettrica.
Così, l’Iran importa circa 6 miliardi di metri cubi all’anno
di gas dal Turkmenistan. I consumi elettrici sono un’importante
causa della crescita della domanda interna di gas:
dal 1990, il fabbisogno è quasi triplicato, assestandosi nel
2005 a 169 terawattora, con un tasso di crescita dei consumi
dell’8 per cento all’anno. Il mix energetico primario dell’Iran
(Figura 28) è dunque difficilmente sostenibile sia dal
punto di vista della scarsa diversificazione, sia per ragioni
ambientali. Infatti, esso è sostanzialmente composto di sole
due fonti: il gas per il 49 per cento, il petrolio per il 48 per
cento 66.
In queste condizioni, è comprensibile che l’intersezione
tra il piano economico e quello politico cre confusione. Tuttavia,
rilevano Wood ed Economides, “all’interno dell’Onu,
la vera preoccupazione riguardo l’Iran e il nucleare militare
non è la possibile proliferazione nucleare nel Medio Oriente
o la possibilità di un confronto atomico tra gli Stati di
quella regione. La preoccupazione è la possibilità che la tecnologia
nucleare entri in possesso di altri Stati fondamentalisti
musulmani, e infine arrivi in mano dei gruppi terroristi
65 MARCO MACCIÒ, Islam e petrolio, pp. 148-149.
66 DAVID WOOD e MICHAEL J. ECONOMIDES, “Iran Stuck in Neutral: Energy
Geopolitics Hinder Iran’s Oil and Gas Industry’s Development”.
236

Figura 28. Mix energetico primario iraniano (2005). Fonte: Wood ed Economides
(2006).
(come i ribelli ceceni e Al Qaeda), portando ad attacchi da
parte di entità non statuali contro il mondo capitalista con
bombe sporche. In questo contesto è scorretto ritrarre la
questione nucleare come un mero confronto tra l’Iran e gli
Stati Uniti; è una faccenda assai più ampia. Tuttavia, la nebbia
politica oscura il fatto che l’Iran ha delle buone ragioni
economiche e di sostenibilità per desiderare l’energia nucleare”
67 (questo contribuisce anche a chiarire le ragioni dell’interesse
russo per la questione). Con ciò, naturalmente,
non si intende sminuire i rischi – per la pace e la stabilità politica
nel mondo – della strategia nucleare iraniana, ma solo
porla nella giusta luce. Solo così, infatti, si potranno identificare
delle risposte, economiche e politiche, tali da spianare
una via d’uscita dall’attuale escalation polemica, che sia
67 Ivi.
237

nell’interesse sia dell’Iran, sia del resto del mondo, e che aiuti
a rafforzare la sicurezza energetica – che in fondo è il convitato
di pietra tanto delle rivendicazioni di Teheran quanto
della posizione americana ed europea 68.
Uno degli attori principali del mercato petrolifero globale
sono le compagnie petrolifere nazionali (Nocs). Dopo la nazionalizzazione
intervenuta a partire dagli anni Settanta, queste
compagnie hanno assunto un ruolo centrale in Medio Oriente,
andando a sostituire il ruolo precedentemente ricoperto dalla
Sette Sorelle. Collegato alla natura pubblica di queste compagnie
vi è il problema dell’allocazione centralizzata delle risorse
finanziarie da parte del governo. Il processo politico interno ai
singoli paesi influisce infatti in modo massiccio sulla distribuzione
dei fondi tra le diverse aziende pubbliche, che quindi non
ricevono dotazioni finanziarie in maniera commisurata alla loro
redditività quanto piuttosto sulla base di una pura logica politica
(il caso dell’Iran è nuovamente uno di quelli più emblematici
a proposito) 69. Conseguentemente, le compagnie petrolifere
nazionali (i principali attori economici dei paesi mediorientali)
si trovano a competere con altre compagnie pubbliche per
68 Per un confronto tra le diverse opzioni, militari e no, nei confronti dell’Iran
si vedano TED GALEN CARPENTER, “Iran’s Nuclear Program: America’s
Policy Options”; JUSTIN LOGAN, “The Bottom Line on Iran: The Costs and
Benefits of Preventive War versus Deterrence”.
69 Controllando le aziende creditizie, il governo fissava infatti dei target
di allocazione settoriale dei crediti. Ciò significava che al settore petrolifero
non poteva andare più di una certa percentuale del credito totale, mentre a
quello commerciale più di un’altra data percentuale. In questa maniera, gli Ayatollah
al potere hanno cercato in primo luogo di soddisfare altre logiche da
quelle economiche, che in particolare consistevano nel garantire al regime la
popolarità necessaria per la sua sopravvivenza. Oltre ad un’enorme corruzione,
queste politiche hanno finito per distorcere il mercato interno senza
riuscire a incentivare gli investimenti nei settori considerati prioritari dal Governo.
Si veda ANDREA GILLI, “Le politiche creditizie nell’Iran post-rivoluzionario,
1979-2002”. Si veda anche PARVIN ALIZADEH (a cura di), The Economy
of Iran: The Dilemmas of an Islamic State; Hooahang Amirahmad, Revolution
and Economic Transformation: The Iranian Experience.
238

ottenere le risorse necessarie al loro sviluppo. In alcuni paesi
(ad esempio l’Arabia Saudita), questa competizione tra fondi risulta
particolarmente penalizzante per le compagnie petrolifere
nazionali in quanto queste ultime hanno l’obbligo (diversamente
dalle altre aziende pubbliche) di cedere tutti i propri introiti
allo stato, senza che però vi sia alcun tipo di privilegio in
sede di allocazione dei fondi. A ciò si aggiunge la scarsa apertura
e concorrenza del mercato creditizio, che ostacola il tentativo
delle compagnie petrolifere di trovare risorse alternative sul
mercato domestico, con un risultato nettamente inferiore rispetto
a quello che sarebbe prodotto da un mercato più aperto
ed efficiente 70.
Alla luce di quanto scritto, risulta quindi particolarmente
evidente per quale motivo le restrizioni agli investimenti esteri
rappresentino un aspetto tanto critico nel mercato energetico
mondiale. Il Golfo Persico è infatti una regione ancora per molti
versi inesplorata dal punto di vista energetico. È indicativo
che negli ultimi vent’anni, il 70 per cento delle esplorazioni di
petrolio sia avvenuta negli Stati Uniti e in Canada, e solo il 3 per
cento in Medio Oriente – che detiene il 70 per cento delle riserve
conosciute contro il 3 per cento del Nord America. Come risultato,
“le vaste riserve dell’Arabia Saudita sono sottosfruttate.
I 260 miliardi di barili di riserve saudite conosciute rappresentano
solo un terzo del petrolio che giace sotto il suolo saudita” 71.
È naturale chiedersi, dunque, come i paesi ostacolino gli investitori
stranieri. In Arabia Saudita e Kuwait, ad esempio, il settore
petrolifero è aperto solo marginalmente agli investimenti
esteri. In altri paesi, come ad esempio l’Iran, questi, seppur non
ostacolati direttamente, vengono scoraggiati da contratti non
particolarmente favorevoli per le compagnie straniere (in Iran vi
è il production-sharing e buyback. Quest’ultimo risulta poco gradito
alle compagnie internazionali in quanto le esponendo ad alti
livelli di rischio in caso in cui il prezzo del petrolio precipitas-
70 Si vedano PAUL HORSELL, Energy Investments and Impediments;
CLEMENT M. HENRY eRODNEY WILSON (a cura di), The Politics of Islamic Finance.
71 LEONARDO MAUGERI, “Two Cheers for Expensive Oil”, pp. 152-153.
239

se o i costi di produzione crescessero. Dal febbrario 2004, nessun
nuovo contratto è stato firmato 72, ma il governo ha tentato
di rendere questo contratto più conveniente per gli operatori
esteri).
Come si vede nella Tabella 1, vi sono anche dei paesi che
si sono aperti investitori stranieri. Algeria, Libia e Abu Dhabi
sono degli ottimi esempi, con risultati tra l’altro invidiabili. Le
prime due sono riuscite ad attirare investimenti garantendo alle
compagnie internazionali il diritto di “prenotare le riserve”.
Abu Dhabi, grazie ad una politica attenta alle esigenze degli investitori
stranieri, è riuscito a mantenere alti il loro impegno e
il loro interesse verso il settore energetico nazionale, facendo
concessioni particolarmente favorevoli per gli investimenti
stranieri. Tali concessioni sono invece del tutto “fuori discussione”
in altri paesi: come scrive Valerie Marcel, “per via della
loro storia di concessioni e nazionalizzazione, Arabia Saudita,
Iran, e Kuwait, che insieme detengono il 42 per cento delle riserve
conosciute di petrolio e il 54 per cento delle riserve delle
compagnie nazionali petrolifere, non offriranno alcuna partecipazione
[ad operatori stranieri] nel settore petrolifero nel
medio periodo” 73. Per via dell’importanza di questi tre paesi
nella produzione petrolifera mondiale, il costo delle loro scelte
è evidente: da una parte, essi continueranno ad avere un accesso
solo marginale e ritardato ad un avanzato livello tecnologico
nel settore estrattivo e di raffinazione. Dall’altra parte, per
via dei bassi investimenti, la crescita della capacità produttiva
continuerà ad essere limitata, con un conseguente effetto sui
prezzi.
6.6.3. La chimera dell’ìndipendenza economica. Il Medio Oriente,
l’Europa e il futuro condiviso
L’integrazione economica tra comunità politiche è un processo
antico, databile forse con la stessa nascita delle prime ag-
72 “Exploration and Production”, Petroleum Economist, agosto 2006,
pp. 35-36.
73 VALERIE MARCEL, Oil Titans, p. 40.
240

Paese
Partecipazione
straniera
legalmente possibile
Iran Sì Buy-back.
Iraq Sì
Kuwait No
Libia Sì
Qatar Sì
Arabia Saudita No Nessuno.
Emirati degli
Stati Arabi
Si
gregazioni tra individui 74. La ragione principale consiste nel fatto
che l’integrazione economica non è solo conveniente ma è anche
un processo naturale, mosso dalle normali interazioni che si
istituiscono tra individui e gruppi di individui (“la naturale propensione
a barattare, a truschinare e a scambiare un bene per un
altro” di cui parlò Adam Smith). La storia ha dimostrato infatti
l’insuccesso o per lo meno il breve respiro delle politiche volte a
garantire “l’indipendenza da altri paesi”.
Da un punto di vista puramente economico, esiste infatti un
largo consenso tra gli studiosi sul fallimento delle politiche contrarie
all’integrazione economica internazionale. La teoria economica
postula sin dai tempi di Smith e Ricardo la convenienza
dell’interdipendenza. Ciononostante, nel corso degli anni Cin-
74 Si veda BARRY BUZAN e RICHARD LITTLE, International Systems in
World History: Remaking the Study of International Relations.
241
Tipo di partecipazione
Status non definito, ma i contratti di
“production sharing” sono incoraggiati
dalle autorità.
Le autorità stanno considerando l’introduzione
di schemi di “buy-back”.
Contratti di “Exploration and Production
Sharing Contract”.
“Service Contract” e “Production
Sharing Agreements”.
Esistono diritti di concessione (fino al
90% del petrolio prodotto proviene
da joint venture con le compagnie
nazionali del petrolio, NOCs).
Tabella 5. Limiti agli investimenti internazionali in Medio Oriente. Fonte:
Kalpana Kochhar et al. 2005.

quanta, alcuni economisti si convinsero dell’esistenza di strade
alternative, e suggerirono ai paesi più poveri di proteggere il mercato
interno, e aspettare prima di integrarsi nel mercato mondiale
75. Il fallimento di queste soluzioni ha fatto sì che il consenso
sui benefici del commercio internazionale si sia ben presto esteso
anche ai suggerimenti per i paesi in via di sviluppo 76. Il successo
del Sudest Asiatico ha screditato infatti le ultime “teorie”
in supporto delle misure protezionistiche e della cautela verso
l’apertura al commercio internazionale. Il successo di Singapore,
Hong Kong, Taiwan, e Corea del Sud, e più recentemente di Malesia,
Indonesia, Thailandia e soprattutto Cina si è infatti basato
su investimenti diretti esteri ed esportazioni, smentendo così
drammaticamente quanti sostenevano per questi Paesi la necessità
di avviare un processo di integrazione economico domestico
prima di integrarsi con l’economia globale 77.
Tra gli studiosi di politica internazionale, invece, non è ancora
stato trovato un consenso sufficientemente diffuso sull’argomento
dell’integrazione economica. Da una parte alcuni autori
hanno sottolineato come la natura hobbesiana del sistema
internazionale spinga gli Stati a mostrare una certa cautela verso
l’apertura economica nei confronti degli altri paesi. E ciò sarebbe
spiegato dalla necessità dei singoli Stati di dover provvedere
autonomamente alla propria sicurezza, necessità che richiede
un limitato livello di dipendenza da altri Stati. Detto in
altri termini, la teoria vorrebbe che gli Stati preferiscano non
avere un guadagno assoluto derivante dalla cooperazione economica
se esso è relativamente inferiore al guadagno assoluto
degli altri Stati. La ragione si troverebbe appunto nel timore derivante
da un (eccessivo) rafforzamento relativo degli altri attori
78. Meglio, essere poveri, ma più ricchi del vicino, piuttosto che
75 Si veda ad esempio RAUL PREBISCH, The Economic Development of
Latin American and Its Principal Problems.
76 Si veda ad esempio JEFFREY SACHS, The End of Poverty.
77 GUNNAR MYRDAL, An International Economy: Problems and Prospects.
78 Si veda JOSEPH. G. GRIECO, Cooperation Among Nations. Si vedano
anche JOHN J. MEARSHEIMER, The Tragedy of Great Power Politics e Kenneth
Waltz, Theory of International Politics.
242

essere ricchi ma meno ricchi del proprio rivale – afferma questa
visione. Assumendo che questa rappresentazione raffiguri realmente
la realtà 79, si evince la complessità delle scelte di fronte alle
quali si trovano gli Stati: se essi sono riluttanti ad integrarsi
nell’economia mondiale perché in tal modo diventano dipendenti
da altri Stati, allo stesso tempo sono anche scettici verso
l’autonomia economica, in quanto essa non è in grado di fornire
economie di scala e un mercato sufficientemente vasto da garantire
crescita e benessere 80.
Dall’altra parte, altri autori hanno invece abbracciato più
direttamente la causa dell’interdipendenza economica, sottolineando
come il commercio internazionale favorisca la cooperazione
tra gli Stati e quindi riduca la loro propensione alla conflittualità
81. Riprendendo in modo più o meno diretto gli argomenti
di liberali classici quali Mill o Montesquieu, alcuni autori
hanno sottolineato il ruolo pacifico dell’integrazione economica
che, riducendo i vantaggi economici dei conflitti dovrebbe
portare ad una loro sensibile riduzione, se non addirittura alla
totale estinzione 82.
79 Ciò non è necessariamente vero: è l’assunto di una teoria. Il dibattito
su queste posizioni è molto ampio e complesso. Un ottimo riassunto si trova in
DAVID A. BALDWIN, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate.
Alcuni saggi hanno rivelato come spesso gli Stati siano effettivamente più attenti
ai guadagni relativi, e non a quelli assoluti, confermando quindi la visione
più pessimista delle relazioni internazionali. Tra questi si veda MICHAEL MAS-
TANDUNO, “Do Relative Gains Matter? America’s Response to Japanese Industrial
Policy”. Per quanto riguarda invece la logica politica del settore economico,
si vedano BARRY BUZAN, People, State and Fear: An Agenda for International
Security Studies in the post-Cold War Era; MICHAEL SHEEHAN, International
Security: An Analytical Survey; GIACOMO LUCIANI, “The Economic Content of
Security”.
80 Si veda a proposito BARRY BUZAN, People, State and Fear.
81 Robert. O KEOHANE e JOSEPH S. NYE, jr., Power and Interdipendece:
World Politics in Transitiono.
82 Si vedano JOHN R. ONEAL e BRUCE RUSSETT, “The Classical Liberals
Were Right: Democracy, Interdependence,and Conflict, 1950-1985”; SOLO-
MON W. POLACHEK, “Why Democracies Cooperate More and Fight Less: The
Relationship Between International Trade and Cooperation”; Rudolph J.
Rummel, Stati Assassini.
243

Figura 29. Flussi interregionali di petrolio: 2003 e 2030. Fonte: Iea 2004.
La questione è certamente complessa – il fatto che gli studiosi
non siano ancora giunti ad un punto di accordo ne è solo
una piccola prova. Se si considera il settore energetico, appare
ancora più complicata. L’energia è un fattore indispensabile
per ogni economica nazionale. Per ogni Stato è dunque
fondamentale garantire che le forniture di energia non vengano
interrotte o non subiscano alcun ridimensionamento significativo.
In generale si parla in questo caso di sicurezza energetica.
Data l’importanza che l’energia ricopre, è chiara la difficoltà
che si incontra nel tentare di definire una politica energetica
ottimale.
Essere autonomi significa molto verosimilmente ricorrere a
prodotti più costosi – cosa che nel lungo termine può rappresentare
una stessa fonte di insicurezza 83. Inoltre, le risorse ener-
83 Soprattutto se si ritiene che siano i vantaggi relativi a trainare le azioni
degli Stati. Ciò che qui si vuole dire è che se per essere autonomi, si spendono
più risorse di quanto si potrebbe fare in condizioni di mercato, allora si intacca
il proprio potenziale di crescita di lungo termine, che a sua volta implica
uno svantaggio relativo e quindi una possibile fonte di insicurezza. Si vedano
a proposito EDWARD H. Carr, The Twenty Years’ Crisis: An Introduction to the
244

getiche sono difficilmente sostituibili nel breve termine. A fronte
di quanto detto risulta evidente come possa essere assai più
facile identificare una politica energetica non ottimale, piuttosto
che una ottimale. Le politiche non ottimali sono numerose:
tra di esse vi sono sicuramente quei provvedimenti che, intenzionalmente
o no, potrebbero rallentare o bloccare la crescita
economica. E tra le politiche non ottimali vi è l’illusione di potersi
isolare da alcune regioni politicamente turbolente, ignorando
quindi il loro ruolo economico. È questo il caso del Medio
Oriente.
6.6.4. Il dilemma energetico
Tradizionalmente, per via della sua importanza, il settore
energetico è considerato “strategico”. Per i paesi consumatori
più piccoli così come per quelli più grandi, il concetto chiave in
tema di politica energetica è la “sicurezza degli approvvigionamenti,
ossia, la disponibilità e la affidabilità dell’energia a prezzi
ragionevoli” 84. La crisi dello Yom Kippur nel 1973, la rivoluzione
Kohmeinista in Iran nel 1979, e più recentemente la politica
del gas attuata della Russia contro Georgia e Ucraina (tra gli
altri) esprimono chiaramente il potere di cui dispongono i paesi
produttori, e quindi quanto gli approvvigionamenti di risorse
siano soggetti a incertezza e volatilità, e dunque al rischio rappresentato
da variabili esogene del tutto incontrollabili. La possibilità
dei paesi produttori di tagliare (o limitare) le forniture di
energia rappresenta infatti una seria minaccia per quelli consumatori,
sia nel breve che nel lungo periodo.
Da quanto detto verrebbe logicamente da concludere che
una politica energetica ottimale debba mirare a garantire l’indipendenza
dei paesi consumatori. La situazione, come si può immaginare,
non è purtroppo di così facile soluzione. Le fonti
energetiche sono difficilmente sostituibili nel breve-medio pe-
Study of International Relations; ROBERT GILPIN, War and Change in World
Politics; A.F.K. ORGANSKI e JACK KUGLER, The War Ledger.
84 DANIEL YERGIN, “What Does ‘Energy Security’ Really Mean?”, The
Wall Street Journal, 11 luglio 2006.
245

iodo, e il costo di una tale politica nel lungo periodo non è contenuto
(soprattutto per paesi come l’Italia che hanno abbandonato
l’energia nucleare). Inoltre, il vantaggio di perseguire fonti
alternative deriva dal loro costo di approvvigionamento. In ultima
analisi, come i paesi europei hanno un interesse ad acquistare
energia, così i paesi mediorientali hanno un interesse a venderla.
Una politica che miri all’indipendenza energetica non
può di conseguenza che scontrarsi con l’interesse dei paesi produttori
a continuare a vendere le loro risorse energetiche. Detto
in termini più semplici, abbassando il prezzo del petrolio, i
paesi produttori possono facilmente “sabotare” qualsiasi strategia
volta all’indipendenza energetica dei paesi europei – per i
quali sarebbe particolarmente difficile sostenere costose politiche
volte all’indipendenza energetica di fronte ai loro elettorati
alla luce di prezzi più moderati – al di là del fatto che la manovra
potrebbe anche non avere alcuna logica economica 85. A ciò
si aggiungono poi problemi più pratici quali il rinnovamento di
tutto l’apparato industriale (la produzione industriale di petrolio
comincia alla fine dell’Ottocento, ma c’è voluto un secolo
perché si imponesse sulle altre fonti) o il vantaggio derivante
dalle strutture di trasporto già esistenti.
Dopo la Federazione Russa, il Medio Oriente è il secondo
fornitore di petrolio dell’Europa occidentale. Per quanto riguarda
il futuro, secondo le proiezioni dell’Iea, il suo ruolo crescerà
ancora, fino ad arrivare nei prossimi 25 anni ad essere il
primo fornitore di petrolio dell’Europa. Da un punto di vista
energetico, quello di Europa e Medio Oriente è dunque un futuro
condiviso. L’Europa, infatti, non può pensare credibilmente
di abbandonare una fonte di approvvigionamento energetico
così importante. Certamente l’instabilità politica della regione
potrebbe rivelarsi un fattore particolarmente problematico e negativo.
Ma proprio per questo motivo, l’approccio da adottare
85 Nel corso della Guerra Fredda, i paesi produttori hanno infatti sapientemente
calibrato i prezzi petroliferi in modo da intervenire ogni qual volta
i paesi consumatori hanno avuto l’incentivo a perseguire fonti alternative. Si
veda a proposito PAUL R. KRUGMAN, Strategic Trade Policy and the New International
Economics.
246

dovrebbe cercare di essere pragmatico e realistico, cioè capace
di reagire ad ogni eventuale crisi. Come scrive Daniel Yergin,
“mercati ampi e flessibili sono lo strumento per assorbire gli
shock che promuovono la sicurezza energetica... I mercati, con
la loro decentralizzazione e la loro ingenuità, possono velocizzare
gli aggiustamenti più rapidamente ed efficacemente di ogni
altro approccio interventista” 86.
La sicurezza energetica, se esiste, può solo essere assicurata
attraverso un aumento dell’offerta: pensare di abbandonare gli
approvvigionamenti mediorientali per appoggiarsi su nuovi fornitori
significa semplicemente trasferire ad un altro attore tale
potere nei confronti dell’Europa. Che questo sia un passo avanti
verso la sicurezza energetica è ancora tutto da dimostrare.
Per il Medio Oriente vale lo stesso ragionamento. La regione
è ancora disconnessa dal resto dell’economia mondiale, e in
più molti governi rendono l’integrazione con il resto del mondo
ulteriormente più complicata per via del tentativo di applicare
una concezione particolarmente restrittiva della religione islamica.
Alla base di queste politiche vi è l’idea che il Medio Oriente,
chiudendosi in se stesso, possa diventare un’oasi felice e prospera.
Queste ricette sono fallite ogni volta che sono state tentate.
Nonostante la ricchezza di petrolio, il Medio Oriente non
sembra poter fare eccezione. D’altronde, i dati sull’analfabetismo,
sulla povertà, sulla speranza e sulla qualità della vita vita
non lasciano alcun margine di dubbio. La stessa Europa, che
spesso a malo modo viene citata come poderoso esempio di
chiusura verso l’esterno, ha potuto crescere e svilupparsi durante
la Guerra Fredda grazie agli investimenti (degli) e soprattutto
ai commerci con gli Stati Uniti.
Proprio l’Europa, rispetto al Medio Oriente, potrebbe giocare
un ruolo simile. Purtroppo, fino a questo momento, ha giocato
invece un ruolo del tutto marginale, sia in termini politici
che economici. In ragione della prossimità geografica, l’Europa
dovrebbe dunque aumentare la sua presenza nella regione, promuovendo
cooperazione economica e favorire lo sviluppo politico,
economico e sociale dei singoli paesi. Allo stesso tempo
86 DANIEL YERGIN, “What Does ‘Energy Security’ Really Mean?”.
247

non si può negare come anche i paesi del Medio Oriente abbiano
delle responsabilità. Essi dovrebbero infatti abbandonare le
loro obsolete ricette economiche, ridurre gli ostacoli agli investimenti
esteri e ai commerci così da creare un ambiente più prospero,
seguendo l’esempio dell’Estremo Oriente.
248

7.
Le organizzazioni internazionali
Instaurare “buoni rapporti tra le nazioni” è condizione necessaria
(anche se non sufficiente) affinché si possano avere
“buoni rapporti tra le imprese” e, di conseguenza, affinché si
possa conseguire una ragionevole sicurezza energetica. Per questo
motivo una politica estera che abbia tra le propria finalità anche
il perseguimento di una strategia energetica efficace non potrà
ignorare il tema della pace e, più in generale, di un processo
volto a rafforzare la concordia e a minimizzare le situazioni di
crisi. Questo si applica a tutti i livelli. In altri termini, è importante
che Italia ed Europa, e perfino – anche se in misura diversa
– l’intero occidente (definendo in tal modo l’insieme dei paesi
sviluppati, a economia capitalistica, e importatori di risorse
energetiche), facciano il possibile per spegnere i focolai di tensione
ed evitare i conflitti.
Tuttavia, il fine dei “buoni rapporti” tra le nazioni trascende
la questione della politica energetica e investe una dimensione
superiore e più vasta: quella dell’ordine internazionale.
7.1. Pace e libero commercio
In effetti, non può esservi ordine e stabilità dei commerci al
di fuori di un contesto pacifico, perché da un lato solo la pace
rende possibili gli scambi, ma anche – in senso più forte – perché
lo stesso diritto (quale ordine contraddistinto dalla pace) va
pensato in larga misura come il risultato di un processo di negoziazione
sociale e di interazioni reciprocamente vantaggiose.
249

Per un acuto analista del fenomeno giuridico quale Bruno
Leoni, in ogni società il diritto emerge proprio da uno scambio
di pretese: in linea di massima, cioè, nel contatto con gli altri
ognuno modera le proprie attese e si sforza di venire incontro
alle esigenze altrui allo scopo di vedere soddisfatte le proprie
esigenze primarie 1. Esiste quindi una relazione di reciproca implicazione
tra commercio e pace (quest’ultima intesa anche come
diritto), dato che il commercio esige la pace, ma a sua volta
essa si costruisce quotidianamente attraverso l’infittirsi di relazioni
e negozi 2.
Durante tutto il Settecento, per gli autori di cultura illuminista
il tema dell’eliminazione delle barriere doganali è tutt’uno
con quello della costruzione di un mondo un po’ più pacifico.
Già Montesquieu osservava che “l’effetto naturale del commercio
è portare la pace. Due nazioni che negoziano tra di loro diventano
reciprocamente dipendenti, se l’una ha un interesse nel
comprare e l’altra nel vendere. E tutte le unioni sono basate sui
bisogni reciproci” 3. Neppure si deve scordare che l’intera riflessione
dello studioso francese poggiava sulla tesi che “dove vi è
il commercio, là i costumi si addolciscono” 4, rilevando che l’intreccio
di relazioni e interessi che si trova al cuore dell’universo
degli scambi favorisce lo sviluppo di rapporti cooperativi.
In Benjamin Constant questa idea attraversa l’intera opera
e caratterizza specialmente De l’esprit de conquête et de l’usurpation,
in cui sono anticipati taluni argomenti poi ricorrenti nella
riflessione liberale, a partire dalla contrapposizione tra la moderna
civiltà del commercio e l’antica barbarie della violenza:
“la guerra e il commercio non sono che due mezzi diversi per ottenere
il medesimo fine: possedere ciò che si desidera. Il commercio
non è altro che un omaggio reso alla forza del possessore
da parte di chi aspira al possesso. È un tentativo per ottenere
1 Sul tema si veda BRUNO LEONI, Il diritto come pretesa.
2 In ambito internazionale questo è del tutto evidente quando si pone
mente alla natura e al ruolo del diritto internazionale privato elaborato attraverso
gli scambi e i contratti. Un’utile lettura a tale proposito è: FRANCESCO
GALGANO, Lex mercatoria. Storia del diritto commerciale.
3 MONTESQUIEU, Lo spirito delle leggi, libro XX, cap. 2.
4 Ivi, cap. 1.
250

per mutuo accordo ciò che non speriamo più di conquistare con
la violenza. Un uomo che fosse sempre il più forte in ogni confronto
non penserebbe mai di servirsi del commercio: è l’esperienza
che – provandogli come la guerra, vale a dire l’uso della
propria forza contro la forza altrui, sia esposta a varie resistenze
e a vari insuccessi – lo induce a ricorrere al commercio, ossia
ad un mezzo più mite e sicuro per impegnare l’interesse degli altri
a consentire a ciò che conviene al suo proprio interesse. La
guerra è dunque anteriore al commercio, selvaggio impulso
quella, calcolo civile questo” 5.
Ricollegandosi alla tradizione dei Lumi, Constant qui afferma
che la pace e il commercio rendono gli uomini tra loro “compatrioti”.
La sua idea è che mentre il potere tende a reificare ed
irrigidire confini e barriere il più delle volte del tutto artificiali,
nel libero spazio del commercio gli uomini si riconoscono come
appartenenti alla medesima “famiglia umana”.
Una concretizzazione storica significativa di tale ispirazione
liberale, dopo Constant, si ha con l’esperienza civile di Richard
Cobden, il più noto esponente del cosiddetto “liberalismo
manchesteriano” 6. Il nome di questo autore è solitamente
associato alla battaglia vittoriosa condotta in vista dell’abolizione
dei dazi posti a protezione dei cereali prodotti in Inghilterra
(una campagna politica e mediatica che, per la prima volta nella
storia, coinvolse larghe masse), ma quando si esamina la produzione
intellettuale di Cobden si deve constatare come la gran
parte dei suoi scritti tratti in realtà temi di politica estera ed
esprima una costante e documentata critica dell’imperialismo
britannico. In Cobden come in larga parte del liberalismo ottocentesco,
quindi, le due battaglie sono strettamente correlate: il
protezionismo conduce al militarismo, e il militarismo alla guerra
e alla pretesa di dominare il mondo. Viceversa, l’apertura del-
5 BENJAMIN CONSTANT, De l’esprit de conquête et de l’usurpation, in Oeuvres,
p. 959.
6 Tale espressione, solitamente associata all’idea di un “fanatico” sostegno
delle ragioni del libero scambio, si deve alla verve polemica di Karl Marx,
che in varie occasioni ebbe ad attaccare “gli importuni trattatelli lanciati per il
mondo dall’Anti-Corn-Law League, con in testa i fabbricanti Cobden e Bright”,
KARL MARX, Il Capitale, vol. I, p. 81.
251

le frontiere crea una reciproca “interdipendenza” la quale costringe
a rigettare il ricorso alle armi quando chi si trova da un
lato di una frontiera ha fatto enormi investimenti nell’altra nazione
e quindi non ha alcuna voglia di vedere i bombardieri sorvolare
i propri stabilimenti e constatare che i propri capitali rischiano
di essere distrutti da un momento all’altro 7.
Non molti decenni dopo, nel pieno dell’espansione coloniale
britannica, contro la guerra e in difesa del libero scambio si
alza la voce di Herbert Spencer, fautore della più ampia espansione
delle libertà mercantili e fiero avversario del colonialismo.
E posizioni analoghe assumono altri difensori del libero commercio
internazionale: William G. Sumner (che avversò il conflitto
tra Stati Uniti e Spagna), Vilfredo Pareto (che fu un membro
attivo della Società internazionale per la pace) e Frédéric
Passy (economista liberale che ottenne il premio Nobel per la
pace proprio in virtù delle sue battaglie contro il militarismo).
Nel corso dell’Ottocento, quindi, il liberalismo classico ha
ripetutamente evidenziato che quando uno Stato si dilata e finisce
per controllare in larga misura la vita economica, è fatale che
si abbiano non soltanto esiti “colbertisti” e mercantilisti, ma anche
che la classe politica finisca prima o poi per lanciarsi in politiche
espansionistiche.
Gli autori favorevoli ad evidenziare il rapporto tra pace e
commercio hanno innumerevoli volte sottolineato che le stesse
esperienze conosciute in Europa tra il diciannovesimo e il ventesimo
secolo ci insegnano che se la vita di un paese finisce per
convergere nella sola dimensione politica, lo Stato arriva a disporre
di un micidiale potenziale aggressivo che, un giorno o
l’altro, potrebbe essere utilizzato. La stessa vita economica finisce
per essere raffigurata sempre più non come interazione tra
individui, ma quale scontro tra blocchi e quella che un tempo
era la libera concorrenza tra soggetti ed imprese, diventa solo un
altro modo di combattersi.
Per tutta la tradizione liberale esiste quindi uno stretto collegamento
tra la libertà e la pace, tra la tutela dei diritti indivi-
7 RICHARD COBDEN, Speeches on Questions of Public Policy by Richard
Cobdeno.
252

duali e il rigetto di ogni forma d’imperialismo. Non a caso,
quando nel sedicesimo secolo i Paesi Bassi si sganciarono dall’impero
asburgico e costruirono una società largamente basata
sulla tolleranza e sul libero scambio, il loro motto era “Commercium
et pax”. E qualcosa di simile si può dire per l’America delle
origini, un paese nato ugualmente a seguito di una guerra
d’indipendenza, la quale fu pure una lotta contro la fiscalità eccessiva,
l’uso arbitrario del potere, l’erosione dei diritti individuali.
Per giunta, l’esplosione delle grandi guerre novecentesche
coincide con la crisi del liberalismo europeo e con il ritorno
(si pensi al cancelliere Bismarck) a politiche dirigiste, determinate
a nazionalizzare la vita produttiva e a fare dell’economia
– parafrasando Clausewitz – soltanto un altro modo di combattersi
8.
L’autore che forse meglio di altri ha saputo tirare tutte le
conseguenze da questa vicenda storica e intellettuale è Joseph
Schumpeter, nei cui scritti è forte la sottolineatura del fatto che
nei paesi capitalisti vige un’opposizione di principio alla guerra.
Se per Lenin nelle logiche di mercato si annida una naturale predisposizione
al dominio, e il capitalismo implicherebbe per sua
natura l’imperialismo, all’indomani della Grande Guerra
Schumpeter riflette sulla tragedia che ha distrutto definitivamente
il vecchio mondo, e in tali pagine egli rovescia la tesi leninista
evidenziando come il mondo degli affari abbia al contrario
una naturale predisposizione (e un ovvio interesse) alla difesa
di un ordine internazionale pacifico 9.
Spesso si è detto che vi sono taluni imprenditori (quanti
producono armi, in particolare) che vedono nei conflitti grandi
occasioni di guadagno. Si tratta di un dato tanto inequivocabile
8 Utili intuizioni sul tema si ritrovano anche in quell’acuto intellettuale
che fu Guglielmo Ferrero, che a causa del suo antifascismo morirà nel 1944 in
esilio a Ginevra. Quando alla fine del diciannovesimo secolo egli tiene una serie
di conferenze sull’emergere in Europa del militarismo, la polemica contro
il nuovo regime prussiano muove in lui anche dalla consapevolezza di quanto
possa essere pericolosa la miscela tra interventismo economico e nazionalismo
politico. Si veda GUGLIELMO FERRERO, Il militarismo.
9 JOSEPH SCHUMPETER, Sociologia dell’imperialismo. Si veda anche LO-
RENZO INFANTINO, Sociologia dell’imperialismo: interpretazioni liberali.
253

quanto sostanzialmente marginale, che soltanto il trionfo epocale
del materialismo dialettico, con la sua pretesa di leggere la
realtà nei termini del rapporto struttura-sovrastruttura e di far
derivare ogni cosa (e quindi anche la politica) dai rapporti economici,
può aver condotto a sopravvalutare.
Se si eccettuano taluni specifici settori, bisogna prendere
consapevolezza che l’economia di mercato nel suo insieme considera
le guerre semplicemente una minaccia, dato che in caso
di conflitto non soltanto gli scambi internazionali si riducono,
ma al tempo stesso crescono la tassazione, gli espropri, l’inflazione.
Richiamando la rappresentazione duméziliana dei tipi
fondamentali della società, è infatti evidente che il trionfo dei
guerrieri è destinato a segnare il declino dei mercanti.
Al contrario, allo scopo di espandersi l’economia di mercato
esige un ordine pacifico che permetta la piena circolazione
degli attori economici e l’instaurazione di relazioni d’affari tra
chiunque sia interessato a ciò. Perché questo sia possibile è perciò
necessario ridurre ogni ragione di tensione. Non vi è nulla di
sorprendente, allora, se anche nel Novecento la sparuta pattuglia
di economisti rimasti affezionati alle idee liberali abbia coniugato
strettamente i mercati aperti e la pace.
Secondo Wilhelm Röpke (maestro di Ludwig Erhard e
quindi ispiratore del boom economico della Germania post-bellica),
dato che “soltanto lo stato di guerra crea le premesse psicologiche
nelle quali il collettivismo può imporsi” è facile comprendere
come esista un “desiderio irresistibile del governo collettivista
di facilitarsi il compito cercando di provocare lo stato
di guerra tanto favorevole al collettivismo” 10. Nato dalla guerra,
lo Stato totale e aggressivo ricerca i conflitti come straordinarie
opportunità per espandersi e consolidarsi.
Lo stesso argomento si ritrova in Ludwig von Mises: “non
la guerra ma la pace è madre di tutte le cose. L’unica cosa che fa
progredire l’umanità e la distingue dal mondo animale è la cooperazione
sociale. Solo il lavoro costruisce, crea ricchezza e pone
così le basi materiali del progresso spirituale dell’uomo... Il
pieno sviluppo della divisione del lavoro è possibile solo se vi è
10 WILHELM RÖPKE, Civitas Humana, pp. 25-26.
254

la garanzia permanente di una convivenza pacifica” 11. La divisione,
anche internazionale, del lavoro è alla base dello sviluppo,
economico e non solo. Per contro, c’è un nesso molto forte
tra protezionismo e guerra: se non altro, nel senso che per due
paesi privi di legami economici, scendere in guerra è meno costoso,
perché le rispettive economie patiscono solo i danni diretti
della guerra, ma non quelli indiretti derivanti dalla perdita
o dall’allentamento degli affari reciproci. “Per non distruggere
la pace – prosegue Mises – occorre eliminare l’interesse a fare la
guerra” 12. L’interdipendenza ha esattamente questo risultato: e
in questo senso, ai suoi rischi corrispondono enormi opportunità.
Se vista in tali termini, la richiesta di autosufficienza o indipendenza
energetica non diventa solo una politica inefficiente
dal punto di vista meramente economico: diventa anche una
scelta pericolosa sul piano prettamente politico. Viceversa, l’integrazione
economica produce diversi effetti. Il primo e più ovvio
è lo spostamento delle attività laddove la produttività è maggiore.
Tale movimento è tanto più efficace quanto minori sono
le barriere legali che lo ostacolano. Esso non determina (solo)
una potenziale riduzione dei posti di lavoro nel paese che “perde”
l’attività in questione (peraltro potenzialmente compensato
dal rafforzamento di altre industrie): determina anche un abbassamento
dei costi dei prodotti la cui produzione è migrata, e
quindi favorisce tutti. In particolare spinge gli abitanti del paese
A ad acquistare beni e servizi prodotti nel paese B. Il secondo
effetto di questo cambiamento è che concetti quali quello di
mercato “interno” ed “esterno” perdono valore, o diventano meno
importanti.
Quando Mises rifletteva su questi temi, nel 1927, il mondo
era diviso da steccati inamovibili che l’avrebbero presto
precipitato nel turbine della guerra. L’Europa, in particolare,
fu talmente ferita dal conflitto che, una volta uscitane, decise
di porre le basi per una via del tutto diversa: “voltando le spalle
alla guerra – ricorda Lord Harris – le sei nazioni fondatrici
si costrinsero a creare la Cee come una singola comunità eco-
11 LUDWIG VON MISES, Liberalismo, pp. 54-57.
12 Ivi, p. 163.
255

nomica senza barriere interne. Nazioni che per centinaia di
anni avevano combattuto l’una contro l’altra con gli eserciti e
che si erano scontrate in guerre commerciali all’insegna dell’
‘impoverire-il-mio-vicino’, alla fine si garantivano reciprocamente
una pacifica cooperazione economica. Il fine era politico,
cioè la pace; il metodo era principalmente economico, cioè
il libero mercato” 13. Il fine, per ora, è stato raggiunto. Il completamento
del mercato interno è ancora lontano, eppure quel
che è stato fatto ha determinato un’autentica rivoluzione nei
rapporti tra i paesi europei: gli odi che una volta scatenavano
guerre sono ormai ridotti a materiale per le barzellette, o poco
più.
Uno sforzo simile è ora necessario rispetto a una base più
ampia: mentre l’Europa deve tagliare un traguardo che è in vista,
anche se difficile da raggiungere, è opportuno che una strategia
simile, di coraggiosa apertura, venga perseguita rispetto ad
altri paesi, a partire da quelli che già hanno con l’Ue forti legami
commerciali. Questa tensione verso la pace non dipende da
un idealismo cieco o da un pacifismo acritico: deriva dalla constatazione
che la pace conviene o, per dirla in altri termini, la pace
è economicamente efficiente.
Tale ragionamento generale non è privo di riflessi sul fronte
della sicurezza energetica. Se le risorse energetiche sono commodities
come le altre, allora non c’è ragione di assoggettarle a
regole diverse da quelle del libero scambio che, pur tra molti
contraddizioni, si stanno affermando, dentro e fuori l’Europa,
su quasi tutti i fronti. Se invece l’energia è un capitolo a parte,
un settore strategico, un input essenziale al funzionamento dell’economia
dei paesi sviluppati e alla crescita di quelli in via di
sviluppo, allora a maggior ragione va sottratta alla logica nazionalistica
che, erigendo barriere, crea inefficienze economiche,
aumenta i costi, introduce rigidità e, in ultima analisi, genera insicurezza.
13 RALPH HARRIS, “L’Unione Europea sopravviverà?”, in ENRICO CO-
LOMBATTO e ALBERTO MINGARDI (a cura di), Il coraggio della libertà, p. 248.
256

7.2. Il libero commercio può bastare?
Le tesi liberali sul rapporto tra pace e commercio (e quindi
anche tra pace e sicurezza energetica) sono state ampiamente criticate:
e non solo da posizione marxiste. L’ottimismo del liberalismo
di matrice illuminista di fronte alle virtù del commercio è stata
molto contestato, in particolare, da quanti ritengono ingenuo
illudersi che un mercato senza frontiere possa bastare a costruire
un mondo più pacifico. Uno dei maestri della cosiddetta “scuola
realista” nell’ambito delle relazioni internazionali, Hans J. Morgenthau,
ha criticato duramente il pacifismo liberale sostenendo
che “la lotta per la potenza è universale in senso temporale e spaziale
ed è un fatto empirico innegabile” 14. La sua tesi è che sia illusorio
pensare di contenere i conflitti dato che essi sono parte
essenziale della realtà umana e sociale, tanto più che per ottenere
questo risultato bisognerebbe affrancare al tempo stesso l’intera
umanità 15. Altri autori ammettono che possa essere fondata
la tesi secondo cui l’interdipendenza economica sia in grado di
fare aumentare la conoscenza reciproca, ma esprimono scetticismo
in merito al fatto che questo debba portare necessariamente
ad una posizione di reciproco rispetto. In fondo, con un aforisma
senza dubbio assai efficace, già Ennio Flaiano aveva rilevato che
“se i popoli si conoscessero meglio si odierebbero di più”.
Oltre a ciò, non manca chi sottolinea come l’interdipendenza
economica possa diventare essa stessa fattore di tensioni e
14 HANS J. MORGENTHAU, Politica tra le nazioni, p. 55. Rilevare che la
guerra è più o meno ovunque e c’è sempre stata può apparire un’affermazione
di buon senso, ma non dà ragione del fatto che vi sono state età più o meno
violente, e che anche oggi vi sono aree più segnate dai conflitti e altre invece
in cui le nazioni intrattengono rapporti sostanzialmente pacifici. Anche se
non può esser questa l’occasione per approfondire il tema, è poi necessario rilevare
la fragilità metodologica di un’impostazione così piattamente empirista.
Per una critica radicale al ricorso all’identificazione tra conoscenza e induzione
si veda ad esempio KARL R. POPPER, Congetture e confutazioni. Una prospettiva
radicalmente alternativa, basata su apriori e deduzione, si trova in:
LUDWIG VON MISES, Human Actiono.
15 “Sarebbe inutile, e perfino autolesionistico, liberare l’uno o l’altro popolo
della terra dalla brama di potenza, lasciandola intatta in tutti gli altri”,
HANS J. MORGENTHAU, Politica tra le nazioni, p. 56.
257

conflitti. Se l’Europa occidentale – ad esempio – dipende dagli
idrocarburi provenienti dall’area russa, e se Mosca può utilizzare
queste risorse all’interno di una più generale strategia di dominio,
allora è evidente come una crescita del commercio e della
dipendenza sia ben lungi dal porre le condizioni per la pace e
per relazioni amichevoli. Una simile integrazione potrebbe aumentare
le ragioni di scontento e contrapposizione. Infine, non
manca neppure chi – sulla scorta della lezione di Carl Schmitt,
in particolare – rileva come la società liberale abbia una propria
vocazione per la pace, ma solo per evidenziare che tale rigetto
ideologico della guerra espresso dalla modernità liberale finisce
per aprire la strada a guerre senza paragoni con i conflitti del
passato: le quali, poiché negano ogni legittimità al conflitto, finiscono
per veder nel nemico non già un hostis, ma un inimicus.
Non un avversario da combattere nel rispetto della sua dignità,
ma invece un nemico da distruggere e cancellare.
L’Altro (diverso da noi per nazione, cultura, religione) non
è più un soldato che combattiamo secondo quelle regole che
perfino la guerra include, ma diventa un oppositore ideologico
a cui neghiamo ogni riconoscimento. Per giunta, questo inimicus
è ancor più inaccettabile nel momento in cui mantiene viva
la possibilità della guerra: non abbracciando l’ideologia liberale-pacifista,
egli diventa un soggetto hors la loi, hors l’humanité,
che può solo essere annientato 16. Per Schmitt e per quanti si rifanno
a lui, il pacifismo di Constant e della tradizione liberale
classica avrebbe quindi aperto la strada alla guerra totale e alle
barbarie del ventesimo secolo.
Tutte queste analisi vanno prese sul serio: e all’interno di tali
riflessioni vi sono elementi fondati, sebbene il più delle volte
confusi tra molti equivoci e gravi fraintendimenti. Innanzi tutto
è bene sgombrare il campo da un’ipotesi assolutamente indifendibile,
che nessun serio fautore del rapporto tra commercio internazionale
e pace ha mai avanzato: quella che sia sufficiente
aprire i mercati ed eliminare i dazi doganali perché la guerra
possa venire definitivamente sconfitta.
16 Sul tema si veda CARL SCHMITT, Le categorie del “politico”.
258

Questa tesi si può certamente ritrovare qua e là (una nota
espressione si deve a Pierre-Joseph Proudhon 17, ad esempio),
ma non può essere in alcun modo accolta. La pace è sempre il
risultato di un processo articolato: è il frutto di dimensioni spirituali
e culturali, oltre che di accorgimenti istituzionali e processi
storici. Per uscire da una situazione di conflitto e poi, negli
anni successivi, per riuscire a mantenere un ordine fondato
sulla cooperazione e sul rispetto reciproco servono molteplici
componenti. Un’economia aperta e il venir meno di ogni forma
di “militarizzazione” della vita produttiva possono giocare un
ruolo importante, ma sicuramente non possono mai bastare.
In secondo luogo, la pace di cui qui si discute non è la pace
definitiva (ora e per sempre) e universale (tra tutti gli uomini)
che caratterizza le posizioni più “idealiste” all’interno della
riflessione filosofica e politologica. Non vi è affatto identità tra
la linea che conduce da Cobden a Mises, e quella interpretata
prima da Immanuel Kant ne La pace perpetua e poi variamene
ripresa. Per giunta, la pace ricercata anche attraverso l’ampliamento
della cooperazione economica e dell’integrazione culturale
non può essere una pace disarmata. L’obiezione di Morgenthau
secondo cui contenere “la brama di potenza” avrebbe
senso solo se ciò avvenisse a livello globale, contemporaneamente
e per tutti gli Stati, confonde l’ingiusto ed illiberale desiderio
di dominare gli altri e il più che legittimo (e anzi doveroso) impegno
a costruire un apparato protettivo che scongiuri quanto
più è possibile ogni forma di aggressione.
Qui come sempre, pare che il miglior modo per avere dialetticamente
ragione dell’avversario consista nel darne una rappresentazione
parodistica. Se il liberalismo classico pensasse
che sia sufficiente aprire qualche mercato per eliminare la guerra
dall’orizzonte della storia, non varrebbe neppure la pena di
prendere in considerazione simili tesi. Ma le cose non stanno
così.
17 Il noto autore socialista ebbe infatti ad affermare: “Sopprimiamo le tariffe,
e l’alleanza tra i popoli verrà così dichiarata, la loro solidarietà riconosciuta,
la loro uguaglianza proclamata”, PIERRE-JOSEPH PROUDHON, Oeuvres
complètes, vol. I, p. 248.
259

In un suo lavoro dedicato ad esaminare il rapporto tra ordine
politico e libero commercio, Filippo Andreatta ha esaminato
le relazioni internazionali alla luce dei problemi posti da
un’economia sempre più integrata 18. Il testo si propone di superare
la teoria liberale tradizionale, ma anche il realismo degli autori
persuasi che l’aumento dell’integrazione economica possa
produrre un’accresciuta conflittualità. Largamente basato su
un’impostazione empirica, il lavoro sostiene che l’interdipendenza
economica possa, a seconda delle circostanze, aumentare
le occasioni di tensione, ma anche le possibilità di cooperazione.
D’altra parte, dobbiamo prendere atto che “globalizzazione”
e “interdipendenza economica” sono nozioni assai vaghe e
se non le si definisce chiaramente è facile trovarsi a fare i conti
con troppi fraintendimenti.
In questo senso, va sottolineato che la prospettiva più coerentemente
liberale – da Cobden a Mises – non si limita ad auspicare
un crescente intreccio tra le differenti economie, ma suggerisce
che ciò avvenga sulla base di accordi volontariamente
scelti da parte di consumatori, imprese e altre realtà private. Sono
queste intese realizzate dagli attori economici che vengono
ritenute, da ogni partecipante, certamente vantaggiose a integrare
nel migliore dei modi (e in forma pacifica) le differenti società
e culture. In questo senso è importante che il processo di
integrazione veda proprio protagonisti consumatori e imprese,
assai più che istituzioni politiche nazionali o internazionali. La
tesi di Andreatta secondo cui il commercio non sempre favorisce
la pace è tanto più vera quanto più i sistemi economici che
sono interessati a questa crescente integrazione non sono sistemi
economici a potere diffuso, ma invece sono in larga misura
controllati dall’apparato politico-burocratico. Due economie
pianificate basate sulla monocultura che decidessero di “integrarsi”
grazie ad intese tra i loro ministri dell’economia (ad
esempio, cedendo zucchero in cambio di caffè) poco avrebbero
a che fare con quanto al centro di questa riflessione.
Un’analoga chiarificazione delle tesi e dei concetti che si intendono
prendere in esame è necessaria anche per affrontare le
18 FILIPPO ANDREATTA, Mercanti e guerrieri.
260

obiezioni provenienti dal “realismo politico” di tradizione schmittiana
19. Come già si è detto, difendere il nesso tra mercato e
pace (e viceversa) non significa affatto abbracciare una prospettiva
pacifista, che neghi ogni legittimità alle guerre volte respingere
gli aggressori, alle armi, ai sistemi di difesa. Per tanti aspetti,
uno dei testi fondanti della tradizione liberale classica è The
Proclamation on Neutrality, promulgata dal presidente (già generale)
George Washington il 22 aprile 1793, mentre l’Europa
stava precipitando in una più che decennale lotta contro l’imperialismo
francese. Questo documento è perfettamente in linea
con le tesi già espresse dallo stesso Thomas Jefferson, l’uomo
che più di tutti ha contributo a definire l’americanismo stesso 20.
Per Jefferson, infatti, l’America uscita dalla Rivoluzione del
1776 doveva intrattenere rapporti di “pace, commercio ed onesta
amicizia con tutte le nazioni, senza stringere alleanza con nessuna
di esse” 21; e, soprattutto, senza intromettersi negli affari altrui.
Per i Padri fondatori della nazione americana, insomma,
non si trattava certo di abolire l’esercito, ma più semplicemente
di evitare ogni indebita intromissione negli affari altrui. La politica
estera americana doveva solo preoccuparsi di proteggere
da eventuali minacce esterne e di favorire la migliore cooperazione
con tutti. Per costruire concretamente la pace bisogna
quindi evitare l’utopia (irresponsabile) del pacifismo radicale e
per questo motivo anche rifuggire dall’illusione che si possa eliminare
la possibilità stessa della guerra: proprio perché tale prospettiva
facilmente apre la strada alla costruzioni di “nemici assoluti”.
Più modestamente, i fautori del commercio internazionale
credono che ogni società possa trarre beneficio dall’arrivo di
merci, servizi e informazioni. Se l’Occidente conoscesse meglio
19 Si veda, ad esempio, ALESSANDRO COLOMBO, “Guerra e commercio:
alle radici di un’utopia”.
20 Come ha scritto Luigi Marco Bassani nella sua monografia, Jefferson
fu “l’inventore stesso del termine americanismo”, oltre che “il padre fondatore
più studiato, affascinante e rappresentativo di un’intera epoca”, LUIGI MAR-
CO BASSANI, Jefferson. Un profilo intellettuale, p. 12.
21 SELIG ADLER, The Isolationist Impulse: Its Twentieth-Century Reaction,
pp. 10-11; il corsivo è aggiunto.
261

l’Iran e questi conoscesse meglio il nostro mondo, la possibilità
(almeno nel medio-lungo termine) di relazioni pacifiche e cooperative
diverrebbe più concreta. Come detto, molti obiettano che
la conoscenza può anche generare nuove occasioni di tensione; e
in parte ciò è vero. Ma è un’alternativa credibile l’ignoranza reciproca?
Ritenere (illuministicamente) che la conoscenza possa
sempre e comunque eliminare ogni ragione di tensione esprime
un’ingenuità indifendibile, ma il suo opposto è perfino peggio.
Al contrario, è abbastanza ragionevole attendersi che in società
tra loro permeabili sia più facile per tutti riconoscere quanto
vi è di interessante, valido e meritevole all’interno di una cultura
anche molto diversa dalla nostra. Se grazie ai processi di globalizzazione
avviati dal secondo dopoguerra oggi vi sono milioni
di giapponesi che amano Mozart e milioni di americani innamorati
del vino e della cucina italiani, perché si dovrebbe escludere
la possibilità che una migliore conoscenza dei differenti sistemi
giuridici e istituzionali non possa aiutare gli uomini di ogni
società ad evolvere verso ordinamenti migliori? La realtà della
concorrenza istituzionale è un fatto di incredibile rilevanza, il
quale è costantemente alimentato da quel processo di circolazione
delle idee e delle informazioni che accompagna ogni apertura
dei mercati nazionali. Per giunta, quanti hanno difeso la sintonia
tra i mercati aperti e un ordine internazionale pacifico
l’hanno sempre fatto nella consapevolezza di poter contribuire a
comporre piccoli tasselli di un mosaico più ampio. Per Cobden,
abolire i dazi che impedivano alle merci spagnole o francesi di
traversare la Manica poteva giovare forse anche agli equilibri internazionali
nel loro complesso, ma soprattutto avrebbe giovato
ai rapporti tra i cittadini britannici e i paesi europei più vicini.
Così le obiezioni schmittiane possono essere efficaci di
fronte ai “costruttori” di un ordine internazionale idealisticamente
inteso, spesso destinato a produrre effetti perversi e soluzioni
inattese, del tutto inintenzionali. Ma quando invece Schmitt
contrappone la visione moderna della pace (assoluta e
astratta) a quella che era la concezione di tipo medievale, egli interpreta
una prospettiva tutt’altro che lontana dalle tesi liberali.
Prima della modernità e della sua volontà di neutralizzare e
uniformare, in effetti, la pace “non era un concetto generale,
262

normativo e privo di riferimento spaziale, ma un concetto sempre
localizzato concretamente, in quanto pace di un regno, di un
paese, di una chiesa, di una città, di un castello, di un mercato,
di una ‘realtà’” 22. Sembra qui riconoscibile più di un punto di
contatto con l’isolazionismo dell’America di fine Settecento,
che non s’illudeva di salvare il mondo, ma più modestamente si
proponeva di tenere gli ex-coloni fuori dai conflitti europei e garantire
– per quanto possibile – una loro piena possibilità di tenere
vivi i commerci e le relazioni culturali con tutte le nazioni
travolte dal conflitto del Vecchio Continente.
Quello espresso dai fautori del commercio internazionale è
quindi una forma di idealismo realista, basato su una serie di tesi
assai semplici e direttamente concatenate: l’idea che la civiltà
esige il pieno dispiegarsi degli scambi e che le relazioni commerciali
hanno necessità di un ordine di pace; che la pace si costruisce
localmente e relazionalmente grazie ad una serie di contributi
diversissimi 23, ma questi piccoli e grandi apporti sono facilitati
da frontiere aperte e permeabili, e da società civili e sistemi
di mercato quanto più è possibile sottratti a controlli e pianificazione;
che a questo obiettivo possono dare un contributo
fondamentale attori apparentemente non politici quali, appunto,
gli uomini d’affari e le imprese.
Secondo la lezione di Bruno Leoni, una società libera richiede
che diritto e politica emergano da uno scambio di pretese
(nel caso dell’ordine giuridico) e di poteri (nel caso dell’ordine
politico). Questo significa che l’elaborazione di relazioni internazionali
sempre più rette dal diritto, e quindi pacifiche, può
trarre enormi benefici dall’infittirsi di interazioni: anche e forse
in primo luogo di tipo economico.
D’altra parte in ogni società, quale sia il suo ordinamento, i
governanti non dispongono che di una quota del potere politico
e per questo essi devono costantemente rispondere di ciò che
22 CARL SCHMITT, Il Nomos della Terra nel diritto internazionale dello “jus
publicum europaeum”, p. 42.
23 Anche un’orchestra sinfonica composta da giovanissimi musicisti
ebrei e palestinesi, quale è la West-Eastern Divan Orchestra creata da Daniel
Baremboim, può a suo modo contribuire a ciò.
263

fanno di fronte a molti altri soggetti. Ci si trova di fronte ad uno
scenario al cui interno anche lo spazio del “potere” è definito da
una costante contrattazione sociale dei diversi soggetti: ognuno
dei quali portatore di istanze e diversamente dotato della capacità
d’incidere sul reale. La riflessione di Leoni mira ad evidenziare
come l’universo della politica non possa essere sottratto
dal proprio contesto sociale; e se questo è vero entro i contesti
nazionali, è ugualmente vero di fronte allo spazio sociale e giuridico
internazionale. Ma proprio per questo è necessario che
prenda corpo una rete di relazioni culturali, sociali, religiose e
(certamente) anche economiche che ponga le premesse per questo
genere di quotidiane negoziazioni di pretese e poteri.
Una politica mirante alla sicurezza energetica non può allora
ignorare le ragioni di un impegno autentico per la pace (specie
nelle aree cruciali per l’approvvigionamento degli idrocarburi),
ma comprendendo pure come una strategia diplomatica
efficace di fronte a tale questione debba riconoscere la più alta
dignità e piena libertà d’azione ai nuovi Marco Polo del mondo
futuro che si va costruendo.
È anche in virtù di questa consapevolezza che, contrariamente
a quanto vorrebbe la vulgata, le imprese operanti nel
campo dell’energia hanno sempre vissuto con insofferenza le
escalation belliche che hanno caratterizzato parte della storia
dell’ultimo secolo 24. Eppure, se si vuole uscire dall’attuale crisi
– le cui cause vanno cercate nei mancati investimenti delle imprese
durante l’epoca del cheap oil così come nell’imprevedibile
crescita della domanda delle economie emergenti, nel deficit
di integrazione dei mercati regionali e globali come nella chiusura
di molti paesi produttori – bisogna prendere atto del fatto
che prima di tutto occorre costruire un panorama pacifico nel
quale le imprese siano incentivate a investire, e dal quale possano
ottenere quel grado minimo di certezza che è indispensabile
perché lo facciano. Secondo Clô, “la sfida che il mondo si trova
di fronte è come garantire un flusso di investimenti necessario
ad assicurare una piena aderenza tra domanda potenziale ed offerta
incrementale. Un flusso oggi molto inferiore al fabbisogno
24 Si veda DAVID R. HENDERSON, “Do We Need to Go to War For Oil?”.
264

di investimenti. La pace internazionale, non è retorica dirlo, è il
presupposto imprescindibile per vincere la sfida energetica e
per la ripresa degli investimenti. Gli anni Ottanta e Novanta furono
gli anni del via dal petrolio del Medio Oriente. Quelli 2000
si prefigurano come gli anni del ritorno al petrolio del Medio
Oriente. La domanda mondiale è prevista aumentare del 50 per
cento entro il 2030. Di questa l’80 per cento dovrà gioco forza
provenire dal Medio Oriente. L’Occidente è costretto alla pace:
nel suo stesso interesse. La risposta sta nella politica che sappia
essere di cooperazione e non di contrapposizione per tutti controproducente”
25. Se dunque la sicurezza energetica è parte della
più generale necessità di costruire la pace, essa ha una dimensione
prettamente politica che esula dal suo lato economico, pure
fondamentale. Questo ha due conseguenze. La prima è che la
sfida energetica si gioca in misura significativa anche sul palcoscenico
politico: le negoziazioni internazionali hanno importanza.
Secondariamente, i progressi politici – se ci sono e per essere
realmente tali – non devono contraddire le esigenze economiche.
Devono anzi esserne determinati. L’adozione di obiettivi
idealistici, irrealistici, o desiderabili solo all’apparenza – come
l’autosufficienza energetica o l’eliminazione dei combustibili
fossili e dunque della dipendenza dai paesi produttori – è una
cura peggiore del male. La convinzione poi che tali traguardi
debbano essere perseguiti “a ogni costo” è una miscela micidiale,
perché sposta l’intero dibattito su un piano che è incommensurabile,
sul quale non è possibile effettuare valutazioni dei costi
e dei benefici e dunque le decisioni vengono prese sulla base
di diktat ideologici, che poco o nulla hanno a che fare con la ragione.
Piuttosto, il tema della sicurezza energetica dovrebbe trovare
uno spazio sempre maggiore in tutte le sedi internazionali,
in maniera da rappresentare uno dei pilastri di una strategia di
pacifica cooperazione e sviluppo tra le nazioni del mondo. Alcune
sedi sono snodi chiave nell’elaborazione di una road map
funzionale e percorribile.
25 ALBERTO CLÔ, “La questione energetica tra mercato e politica”, in
AA.VV., Il futuro dell’energia, p. 58.
265

7.3. Il G8
La riunione del G8 del 15-17 luglio 2006 rappresenta un importante
punto di svolta principalmente per due ragioni: per la
prima volta un evento simile si è tenuto in Russia (unico paese
esportatore netto di risorse energetiche rappresentato), e per la
prima volta la sicurezza energetica è stata costantemente sotto i riflettori,
rappresentando anzi il tema più importante tra quelli discussi.
I leader degli otto paesi più industrializzati – rappresentativi
del 49 per cento dell’export globale e del 49 per cento degli asset
nel Fondo monetario internazionale – hanno adottato una dichiarazione
congiunta nella quale riconoscono che “la natura globale
di queste sfide e la crescente interdipendenza tra paesi produttori,
consumatori e di transito richiede una più forte collaborazione
tra tutti gli stakeholder per migliorare la sicurezza energetica
globale. Siamo d’accordo sul fatto che lo sviluppo di mercati
globali dell’energia trasparenti, efficienti e competitivi sia il modo
migliore per perseguire i nostri obiettivi. Riconosciamo che anche
i governi e le organizzazioni internazionali rilevanti giocano un
ruolo importante nel rispondere alla sfida energetica globale” 26.Il
G8 ha stabilito undici principi sulla sicurezza energetica globale:
• Una forte crescita economica globale, un effettivo accesso
al mercato, e investimenti in tutta la filiera dell’energia;
• Mercati aperti, trasparenti, efficienti e competitivi per i servizi
di produzione, offerta, uso, trasmissione e transito dell’energia;
• Cornici legali e regolatorie trasparenti, eque, stabili ed efficaci,
inclusi l’obbligo di rispettare i contratti, e generare investimenti
internazionali sufficienti e sostenibili nell’upstream e
nel downstream;
• Un migliore dialogo sulle prospettive degli stakeholder rilevanti
sulle questioni della crescente interdipendenza e
sulla sicurezza degli approvvigionamenti e della domanda;
• Diversificazione degli approvvigionamenti e della domanda
energetici, delle fonti di energia, dei mercati geografici e
settoriali, delle vie di transito e dei mezzi di trasporto;
26 http://eno.g8russia.ru/docs/11.html.
266

• Promozione di misure sul risparmio e l’efficienza energetica
attraverso iniziative a livello nazionale e internazionale;
• Sviluppo e uso dell’energia ragionevoli dal punto di vista
ambientale, e adozione e trasferimento di tecnologie di
energia pulita che aiutino ad affrontare il mutamento del
clima;
• Promozione della trasparenza e della buona governance nel
settore energetico per scoraggiare la corruzione;
• Risposte cooperative elle emergenze energetiche, incluso
una pianificazione coordinata delle riserve strategiche;
• Salvaguardia delle infrastrutture energetiche critiche;
• Affrontare le sfide energetiche per le popolazioni più povere
nei paesi in via di sviluppo 27.
In vista di questi obiettivi, il G8 ha adottato un piano d’azione
che riguarda la trasparenza e prevedibilità dei mercati
energetici, il miglioramento del clima per gli investimenti, l’efficienza
e il risparmio energetico, la diversificazione del mix energetico,
la difesa delle infrastrutture, la povertà energetica, il clima
e lo sviluppo sostenibile 28. Molte delle raccomandazioni e
degli impegni ivi contenuti sono sensati e, se rispettati, davvero
favorirebbero un deciso miglioramento delle condizioni della sicurezza
energetica. Purtroppo c’è sempre uno iato piuttosto
ampio tra le dichiarazioni congiunte dei leaders e il loro effettivo
comportamento nella politica nazionale e internazionale. Del
resto, se tale differenza esiste all’interno dell’Unione Europea,
che fatica a conciliare la retorica del mercato interno con le pratiche
protezioniste di molti Stati membri, non c’è alcuna ragione
perché lo stesso fenomeno non si ripeta anche al livello del
G8, che raccoglie soggetti per alcuni versi ancor più eterogenei
di quelli che siedono al tavolo della trattative in sede europea.
Il tratto autenticamente significativo del G8 è un altro, che
merita di essere salvato e valorizzato: al G8 partecipano quegli
attori della partita globale che sono veramente importanti, vuoi
per il loro peso relativo rispetto all’economia mondiale, vuoi per
la loro autorevolezza politica, vuoi infine perché, se visti in pro-
27 Ibidem.
28 Ibidem.
267

spettiva, sono determinati a giocare un ruolo crescente rispetto
alle dinamiche mondiali. D’altro canto, il limite del G8 è duplice:
da un lato esso esclude alcuni paesi che già oggi sono pivot
della politica e dell’economia internazionale, come la Cina e
l’India; dall’altro lato esso è un evento ritagliato su misura di
rappresentanti delle diverse nazioni, che quindi non riesce a intersecare
altri player pure cruciali. Sarebbe quindi utile immaginare
una sorta di “G20 dell’energia”, che raccolga periodicamente
non solo i capi politici dei venti (o altra cifra arbitrariamente,
ma ragionevolmente, definita) maggiori produttori e
consumatori di energia – senza riguardo alla loro natura democratica
o no, per il semplice motivo che il non essere una democrazia
in linea di principio non aumenta e non riduce consumi e
produzioni di energia – obbligandoli a discutere la questione
energetica non solo in termini individuali e opportunistici (una
dimensione che ovviamente non può essere né cancellata né
ignorata), ma anche come un problema comune. Ancora una
volta, questa caratterizzazione non dipende da pretese moralistiche
o da retorica sulle “risorse comuni”, bensì dalla mera constatazione
che quelli dell’energia sono mercati globali, anche
quando sono regionali. Per esempio, si è detto che quello del gas
naturale è (al netto dello sviluppo del Gnl) un mercato regionale:
eppure, il prezzo del gas è ancorato a quello del petrolio, e gli
sviluppi (o la loro assenza) dello sfruttamento, per esempio, del
carbone e del nucleare nel resto del mondo impattano comunque
quel mercato, che non è insomma sospeso nel vuoto ma si
staglia su uno sfondo preciso e in movimento.
Così come la questione energetica riguarda tutti, anche
molti problemi sono comuni: le difficoltà dei paesi produttori a
sfruttare adeguatamente ed efficientemente le risorse di cui dispongono
impatta tanto essi stessi quanto i paesi consumatori,
e ha un effetto diretto e preciso su altre nazioni ancora che dispongono
di riserve ad alto costo di estrazione (per esempio nelle
acque profonde) oppure non convenzionali. Allora, tutti –
produttori e consumatori – hanno l’interesse a definire accordi
quadro nell’ambito dei quali ottenere la mobilizzazione di competenze,
tecnologie e capitali che consentano un migliore sfruttamento
dei giacimenti che spesso sono trascurati o sottoutiliz-
268

zati. In questo senso, la creazione di uno spazio di dibattito e
confronto può davvero essere utile. Perché però questo funzioni
occorre introdurre altri attori che giocano sul mondo reale ma
talvolta restano in secondo piano nei meeting internazionali:
quelle grandi imprese che sono il tramite fisico ed economico tra
le economie dei paesi consumatori e produttori di energia. Se
dunque, virtualmente, liberare l’accesso delle compagnie alle riserve
dei paesi produttori è nel pieno e diretto interesse dei paesi
consumatori, questo passo – rivoluzionario rispetto all’attuale
fase storica – richiede uno sforzo economico e politico, che
non può essere compiuto senza la partecipazione diretta dei soggetti
interessati. Infine, sarebbe opportuno un coinvolgimento,
sia pure in forma diversa, di quei portatori di valori forti che,
con le loro posizioni, possono contribuire ad aiutare od ostacolare
l’apertura dei paesi produttori e consumatori all’accesso di
capitali stranieri (naturalmente la reciprocità è un principio da
salvaguardare, non tanto come schermo dietro cui nascondere
renitenze, ma come leva morale e negoziale nei confronti dei
paesi più riottosi). Significa, questo, immaginare in primo luogo
un coinvolgimento delle maggiori autorità religiose, che possono
esercitare e spesso esercitano un ruolo guida nei diversi
paesi e che non possono essere insensibili alle profonde conseguenze,
per l’intero mondo, di una scelta di apertura o di chiusura.
7.4. L’Organizzazione mondiale del commercio
Una delle dichiarazioni congiunte degli otto capi dei paesi
più sviluppati a San Pietroburgo recita che “né la sicurezza energetica
globale, né gli obiettivi di sviluppo del millennio saranno
pienamente raggiunti senza un accesso sostenibile ai carburanti
per i 2,4 miliardi di persone e all’elettricità per gli 1,6 miliardi di
persone che attualmente non godono di tale accesso nei paesi in
via di sviluppo. Essi non possono essere dimenticati o marginalizzati”.
Questi due numeri danno la misura di una sfida che non
ha a che fare soltanto con le giuste esigenze di crescita dei paesi
sviluppati o delle economie emergenti: riguarda anche una va-
269

sta massa di umanità che, finora, è rimasta sostanzialmente
esclusa dai benefici della globalizzazione. Il riferimento ai Millenium
Development Goals aiuta a muoversi verso una visione
più ampia: la conquista di un framework che liberi per tutti l’accesso
all’energia sta alla base dello sforzo di estendere a quanta
più parte del mondo possibile le istituzioni del libero mercato e
della proprietà privata.
Questo pone in una posizione centrale, nella prospettiva
della sicurezza energetica, l’Organizzazione mondiale del commercio.
Nonostante le secche in cui sembra essere precipitata, e
che ne fanno talvolta persino mettere in discussione l’utilità 29, la
World Trade Organization è oggi l’unico spazio di negoziazione
multilaterale nel quale la questione energetica possa seriamente
e compiutamente essere affrontata. Di più: si può immaginare
che l’energia divenga addirittura il motore di Doha, in grado di
sbloccare lo stallo apparentemente infinito sull’accesso ai mercati
agricoli e no. La Wto non si proietta verso prospettive politiche,
come è invece il caso dell’Unione Europea o, in modo
più o meno esplicito, di altre organizzazioni internazionali: ciò
costituisce un notevole vantaggio. Come rileva Paolo Savona, la
Wto “ha nel proprio dna di essere un segretariato di professionisti
che agevolano la liberalizzazione dei mercati e quindi la costituzione
di un mercato globale” 30.
Entrando più nel dettaglio di alcune ipotesi di lavoro, sembra
ragionevole ipotizzare tre auspicabili direttrici di sviluppo.
Definizione di un’agenda per le trattative: è un compito che
può sembrare scontato per un’organizzazione internazionale,
ma che non va assolutamente sottovalutato. I punti qualificanti
dovrebbero integrare aspetti economici e giuridici al fine di favorire
l’apertura del mercato energetico alle imprese straniere
operanti nel settore energetico, sia nel ramo del trasporto e della
trasformazione, sia in quello della produzione e dello sfruttamento
delle risorse. Sotto questo profilo va specificamente segnalata
l’esigenza di ridurre al massimo l’interventismo da par-
29 Si veda CARLO STAGNARO, “Wto, ormai è l’ultimo round”.
30 PAOLO SAVONA, “Geopolitica e geoeconomia della sfida energetica”,
in AA.VV., Il futuro dell’energia, p. 60.
270

te dello Stato o di enti pubblici. Diminuire la presenza dell’operatore
pubblico comporta un aumento della concorrenza su una
scala potenzialmente globale, con un corrispondente beneficio
per tutti i soggetti coinvolti nel mercato energetico e specificamente
per l’utente finale, che potrebbe godere di un offerta potenzialmente
più ampia e vantaggiosa in materia di prezzi e di
servizi. Ma non solo: meno Stato significa più efficienza nei settori
del trasporto e della produzione di energia, cioè, in altre parole,
uno sfruttamento razionale delle risorse strategiche e ambientali
a beneficio della tutela ambientale. Liberalizzazione e
privatizzazione sono poi elementi determinanti per limitare al
minimo le ipotesi di “guerriglia commerciale”, liberalizzare e
privatizzare significa mettere da parte le armi (talvolta anche
belliche) della politica per sfoderare l’arma con cui ci si confronta
nel mondo del mercato: la strategia commerciale basata sulla
concorrenza.
Tutto ciò non è seriamente immaginabile senza incidere sulla
cornice giuridica di riferimento, il che implica agire (attraverso
gli strumenti della persuasione e dell’interesse reciproco) su
due strade parallele: in primo luogo è necessario eliminare le
norme discriminatorie, cioè le regole che consentono a determinati
investitori di operare a condizioni migliori rispetto ad altri
(cui magari è di fatto negata ogni seria prospettiva economica).
Non possono essere ammesse norme discriminatorie non solo
sotto il profilo della preferenza di un’impresa pubblica ad una
privata, ma anche – e soprattutto – sotto quello della preferenza
di una società nazionale rispetto ad una straniera (o una multinazionale).
In secondo luogo si tratta di intervenire su tutto il
quadro normativo: è imprescindibile assicurare un panorama
giuridico stabile, contraddistinto dalla certezza del diritto e dalla
chiarezza delle leggi e dei regolamenti vigenti, nonché dalla
tutela della proprietà privata e dei diritti di credito e della libertà
di contrattazione. Ovviamente non solo da un punto di vista formale,
ma anche sostanziale: un mercato energetico globale non
può svilupparsi realmente nelle sue enormi potenzialità positive
senza sistemi giudiziari indipendenti, imparziali, fondati sul
principio della rule of law. Sul punto va riconosciuto un ruolo
sempre maggiore alle esperienze arbitrali, che – spesso a causa
271

di distorsioni procedurali tipicamente legate a problematiche
circoscritte nei confini statali – producono risultati (qualitativi e
quantitativi) decisamente superiori se implementate a livello internazionale.
Rappresentanza degli interessi coinvolti: ormai da tempo gli
studiosi hanno rilevato come le forme e le istituzioni in cui si
esplica la rappresentanza democratica (soprattutto le assemblee
legislative) dimostrino evidenti problemi di approccio a tematiche
dotate di caratteristiche e peculiarità tecniche. Nel diritto
comunitario sono ormai pienamente collaudate ampie procedure
di consultazione dei soggetti interessati, molto spesso in grado
di innestare nel procedimento normativo elementi e conoscenze
che il politico ignora. Addirittura a livello regionale italiano,
alcuni Statuti hanno disciplinato forme di consultazione
dei destinatari delle norme – si pensi agli Statuti delle regioni
Toscana ed Emilia Romagna, per rimanere agli esempi più importanti,
dove si giunge ad introdurre la motivazione della legge
in rapporto alle risultanze istruttorie – che vanno ben al di là
dell’esperienza (del tutto insoddisfacente) delle audizioni normalmente
svolte in sede di commissioni parlamentari.
Questa problematica acquista un rilievo specifico nelle tematiche
energetiche dove il momento normativo non può prescindere
da un accordo con numerosi stakeholeders che non
possono strutturalmente avere voce nei parlamenti: si pensi alle
imprese energetiche e alle autorità religiose. In un circuito mondiale
(forse anche attraverso lo specifico strumento del G20 dell’energia,
che si è proposto in precedenza) incardinato nella
Wto tutte le istanze coinvolte nelle questioni energetiche potrebbero
trovare un tavolo di confronto globale finalizzato alla
creazione di norme il più possibile condivise e plasmate sulle necessità
di operatori e clienti.
Ampliamento dell’ambito oggettivo delle trattative: questo è
l’aspetto di portata più generale e anche più importante. Com’è
ampiamente noto la Wto, si è concentrata prevalentemente sull’accesso
ai mercati agricoli, ritenendo tale tema (e non a torto)
prioritario per combattere i tremendi flagelli della fame, della
povertà e della malattia. Le questioni agricole probabilmente
dovranno restare centrali, ma potrebbe essere proficua la ricer-
272

ca di un approccio più integrato: esattamente al contrario di
quanto si è ritenuto fino ad ora, l’accesso ai mercati non agricoli,
ed energetici in particolare, non sarebbe un ulteriore blocco
per le negoziazioni, ma ne costituirebbe la chiave per un complessivo
rilancio. Si tratterebbe di creare un vasto quadro per le
trattative, un approccio non solo multilaterale ma, per così dire,
“multidimensionale”.
Per comprendere lo stallo in cui versano ora le discussioni
in sede di Wto è utile sviluppare alcune precisazioni. A livello
scientifico-teorico, quasi nessuno dubita seriamente che liberalizzazioni
e sviluppo dei commerci internazionali producano benefici
a tutti coloro che vi prendono parte: anche un’apertura
unilaterale è favorevole a chi la pratica. È ugualmente vero,
però, che le problematiche di natura agricola presentano aspetti
effettivamente spinosi, in virtù dei quali taluni gruppi di pressione
hanno agito politicamente in modo da far percepire le
aperture dei mercati come un “costo”, o addirittura un fattore
negativo. Coinvolgere altri settori significa avvicinarsi ad una
prospettiva in cui il mercato possa essere messo in grado di manifestare
liberamente i vantaggi che il sistema dello scambio senza
vincoli dispensa a tutti, produttori, mediatori e compratori.
In tal modo, cioè, si prospetta un sistema in cui l’analisi costibenefici
dell’approccio di mercato sia estesa ad ogni aspetto dell’economia,
in modo da delineare un nuovo complessivo assetto
di sfruttamento e circolazione globale delle risorse. Può forse
suonare paradossale, ma aver ridotto l’ambito delle negoziazioni
alle questioni agricole (o poco più), allo scopo di semplificare
il raggiungimento di accordi stabili e soddisfacenti per tutti,
ha prodotto un risultato pressoché opposto: i gruppi di pressione
agricoli sono riusciti, in sede negoziale, a dare al costo concentrato
che le liberalizzazioni potrebbero imporre loro un peso
maggiore a quello, teoricamente molto superiore, dei benefici
diffusi prodotti dalle aperture del mercato. La prospettiva è
apparsa chiara agli interessati e ciò ha realizzato la condizione
ideale per impedire qualunque conclusione delle trattative.
L’apertura delle trattative anche all’energia può costituire la
chiave di ingresso, il primo passo verso una nuova strategia veramente
globale in cui costi e benefici – si mettano in paragone,
273

ad esempio, gli equilibri in materia di agricoltura con quelli in
materia di energia, ove si confrontano il bisogno dei paesi più
avanzati con la fame di capitali dei Paesi produttori – non sono
più fossilizzati, integrandosi invece in un mercato immenso, tale
da produrre solo crescita economica e sviluppo sociale per
tutti i popoli del mondo.
Si potrebbe immaginare di giungere a questa condizione attraverso
un approccio graduale. In quest’ottica potrebbe trovare
uno sbocco pure l’idea, proposta dal primo ministro polacco
Kazimierz Marcinkiewicz, di costituire una sorta di Nato dell’energia,
rivolta principalmente ai paesi dell’Ue e della Nato, che
segua il principio “tutti per uno, uno per tutti”: “sarebbe un’espressione
di solidarietà fra tutte le parti, che le unirebbe di
fronte a qualunque minaccia energetica provocata da tagli o riduzioni
degli approvvigionamenti che potrebbe essere causata
da disastri naturali, interruzioni della distribuzione o dell’offerta
o decisioni politiche dei fornitori” 31. La creazione di una sorta
di “società di mutuo soccorso energetico” è perfettamente
sensata e può aiutare a compattare le posizioni dei paesi consumatori,
aumentandone il potere negoziale: è però fondamentale
che non la si persegua come forma di contrapposizione con i
Paesi produttori, magari al fine di condizionarne politicamente
le scelte.
Ancor più adeguato, e scevro da rischi di manipolazione in
chiave politica potrebbe forse rivelarsi uno strumento internazionale
già collaudato con esiti settoriali soddisfacenti, e che merita
di essere specificamente approfondito: la Carta dell’Energia.
31 KAZIMIERZ MARCINKIEWICZ, “Europe’s energy musketeers must stand
together”, Financial Times, 9 febbraio 2006.
274

8.
La Carta dell’energia
La vicenda della Carta dell’Energia dimostra come le questioni
energetiche siano in grado di ampliare la sfera delle contrattazioni
tra gli Stati, sia in senso soggettivo (cioè sempre più
Stati coinvolti in accordi internazionali) sia oggettivo (cioè sempre
più materie interessate da accordi internazionali). Essa inoltre
può essere un importante strumento di gestione dell’incertezza
energetica.
8.1. Dalle macerie della guerra fredda alla cooperazione energetica
L’ideazione della Carta dell’Energia risale a quel particolarissimo
momento storico contraddistinto dalla fine del confronto
politico-militare tra Est e Ovest: l’idea di una forma di collaborazione
in materia energetica in ambito europeo fu delineata
per la prima volta dal Primo Ministro olandese Lubbers, che
presentò uno specifico memorandum al Consiglio europeo di
Dublino del 25-26 giugno 1990 1.
Dalla lettura di questo documento appare subito evidente
la cornice politica che sottostà a tutti gli sviluppi futuri: elaborare
una sinergia del tutto peculiare attraverso una collaborazione
di portata continentale. Negli ultimi decenni, infatti, nell’Ovest
si è affermata una spiccata capacità organizzativa (e tecnologica)
nella produzione, nel trasporto e nel consumo razionale
di energia, il tutto saldato con una notevole potenzialità sotto il
1 RUUD LUBBERS, “Memorandum Lubbers”.
275

profilo degli investimenti, mentre si continua a registrare una
(quasi) assoluta assenza di fonti energetiche. Nell’Est la situazione
è pressoché opposta: un panorama economico e infrastrutturale
in pieno marasma si colloca in una vastissima disponibilità
di gas e idrocarburi 2.
Con la caduta del Muro di Berlino, i paesi della Comunità
Economica Europea avevano l’opportunità storica di accedere
direttamente a risorse energetiche da cui erano esclusi sino a pochissimo
tempo prima; per i paesi del Comecon, contemporaneamente,
ciò implicava la possibilità di attirare un flusso massiccio
di capitali stranieri per poter avviare la transizione all’economia
di mercato: un ampio vantaggio reciproco.
Dire che l’Est ha enormi fonti energetiche significa usare
una espressione tendenzialmente neutra per indicare principalmente
l’ex Unione Sovietica: risultava esplicita l’attenzione verso
questa realtà politica squassata da una crisi che ne porterà al
disfacimento nel giro di pochi mesi. Nella dichiarazione conclusiva
del Consiglio di Dublino emerse l’interesse europeo a sostenere
l’ampio processo di riforme intrapreso in Urss: tra i settori
bisognosi di interventi strutturali venne specificamente indicato
quello dell’energia 3.
La necessità di agire in questo ambito fu percepita in modo
così pressante che nel giro di pochi mesi divenne argomento di
dibattito sia nel vertice della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione
in Europa (Parigi, 19-21 novembre 1990) sia in un’altra
riunione del Consiglio europeo (Roma, 14-15 dicembre
1990). Proprio in quest’ultimo incontro si decise di organizzare
una conferenza intergovernativa per giungere alla stesura di una
carta dell’energia: “più in generale per quanto riguarda l’energia”,
si può leggere in un documento approvato nel Consiglio di
Roma, “il Consiglio europeo ritiene necessario instaurare una
cooperazione a lungo termine in Europa in modo da ottimizzare,
allo scopo di aumentare la sicurezza dell’approvvigionamento,
lo sfruttamento delle risorse e degli investimenti, il migliora-
2 FRANCO VIEZZOLI, “La grande Europa e l’energia elettrica”, p. 503.
3 Si veda MAURIZIO MOTTA, “La Carta Europea dell’Energia: principi e
sviluppi di una nuova cooperazione nel settore energetico”, p. 223, no. 2.
276

mento delle reti, l’aumento degli scambi, nonché una utilizzazione
più razionale dell’energia, che – di fronte alla responsabilità
comune nei confronti dell’ambiente – gioverà ampiamente
a tutta l’Europa. Il Consiglio europeo auspica che nel 1991 venga
organizzata una Conferenza internazionale per l’elaborazione
di una carta paneuropea dell’energia” 4.
Va puntualizzato che l’attore principale nella prima fase del
processo che portò all’approvazione della Carta fu la Comunità
Economica Europea: la Commissione venne incaricata di redigere
una bozza, e in un tempo brevissimo sottopose al Comitato
economico e sociale, nonché al Parlamento europeo, un documento
programmatico ove si puntualizzava la necessità di elaborare
una politica energetica non solo interna, ma anche esterna
alla Cee, al fine di creare un mercato continentale dell’energia
contraddistinto da obiettivi strettamente economici – l’incremento
degli scambi tramite lo sviluppo della concorrenza – ma
anche da scopi politici di razionale sfruttamento dell’energia e di
tutela dell’ambiente. La proposta della Commissione consisteva
nel convogliare l’intesa internazionale su un testo di natura puramente
programmatica la cui applicazione sarebbe stata garantita
– in un secondo tempo – dalla stipula di accordi specifici 5.
Se l’impulso ha una chiarissima matrice comunitaria, la Carta
dell’Energia approvata il 17 dicembre 1991 va ben al di là dei
dodici Paesi a quel tempo membri della Cee: alla conferenza dell’Aja
che si concluse con l’approvazione della Carta parteciparono
numerosissimi Stati da quattro continenti, oltre il Comitato
Interstatale dell’ex URSS e la stessa Comunità Economica 6.
4 “Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo (Roma 14-15 dicembre
1990)”, citato in MAURIZIO MOTTA, “La Carta Europea dell’Energia:
principi e sviluppi di una nuova cooperazione nel settore energetico”, p. 225,
n. 5 5 MAURIZIO MOTTA, “La Carta Europea dell’Energia: principi e sviluppi
di una nuova cooperazione nel settore energetico”, p. 226.
6 I Paesi partecipanti furono: Albania, Armenia, Australia, Austria, Azerbagian,
Belgio, Bielorussia, Bulgaria, Canada, Cipro, Cecoslovacchia, Danimarca,
Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Ungheria,
Islanda, Irlanda, Italia, Giappone, Kazakistan, Kirghizistan, Lettonia, Lituania,
Lussemburgo, Malta, Moldavia, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Portogal-
277

8.2. Il contenuto e la natura giuridica della Carta dell’Energia.
La Carta dell’Energia, sottoscritta nel 1991 7 e contenuta nella
dichiarazione conclusiva della conferenza dell’Aja, è vincolante per
gli Stati che l’hanno firmata, ma non ha lo scopo di creare obblighi
specifici: si tratta di una dichiarazione programmatica sulla cui base,
nel 1994, fu poi stipulato il Trattato sulla Carta dell’Energia.
Il quadro di generale di riferimento appare chiaro già dal
preambolo della Carta.
In primo luogo si punta ad impostare un “nuovo modello
di cooperazione energetica a lungo termine in Europa e a livello
mondiale”: se in un primo tempo l’ambito geografico cui si
guardava era un’Europa ormai priva di steccati ideologici, sin
dalla sua redazione la Carta si impone sullo scacchiere internazionale
come un documento di portata globale che coinvolge
tutte le potenze industriali del G8 ma si proietta verso realtà ben
distanti, quali, ad esempio, l’Australia.
Secondariamente la cornice economica è esclusivamente
quella dell’economia di mercato, e in questo senso le Parti sono
“consapevoli” dell’opportunità di partecipare “agli sforzi congiunti
diretti ad agevolare e promuovere riforme orientate ad un
economia di mercato” in tutti i Paesi che avevano appena abbandonato
il modello del socialismo reale.
In terzo luogo si enuncia il principio cardine di tutta l’impalcatura
collaborativa che veniva delineandosi: la non discriminazione
tra gli operatori economici. Ciò significa che l’obiettivo
delle trattative è quello di formare un’area di libero scambio in
cui ad ogni investitore sia legalmente concesso sviluppare i propri
investimenti in campo energetico alle stesse identiche condizioni
giuridiche cui sono sottoposte le imprese nazionali (pubbliche
o private) dei paesi firmatari.
Pur riconoscendo “la sovranità degli Stati e i diritti sovrani
sulle risorse energetiche”, le Parti si dichiarano persuase “che una
più ampia cooperazione energetica… sia essenziale al progresso
lo, Romania, Russia, Spagna, Svezia, Svizzera Tagikistan, Turchia, Turkmenistan,
Ucraina, Regno Unito, Stati Uniti d’America, Uzbekistan, Iugoslavia.
7 http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/IT.pdf.
278

economico e, più in generale, allo sviluppo sociale e al miglioramento
della qualità della vita”, in tal senso anche “riconoscendo
il ruolo degli imprenditori… nel promuovere la cooperazione”.
Alla luce di questa impostazione complessiva, la Carta consta
di due parti ove si specificano gli scopi e i mezzi per la loro
attuazione, e una terza sezione che prefigura l’adozione di una
serie di successivi accordi specifici.
Tre sono le direttrici sostanziali verso le quali si orienta la
disciplina programmatica 8.
• Incremento dell’efficienza nella produzione, nel trasporto, nella
distribuzione e nell’utilizzo dell’energia. È il primo scopo
delle trattative e si esplica principalmente nell’obiettivo del
miglioramento degli standard di certezza degli approvvigionamenti
energetici al fine di aumentare le condizioni complessive
di sicurezza. Si sottolinea “l’importanza dello sviluppo
di reti commerciali internazionali di trasmissione dell’energia”,
garantendo “la compatibilità delle specifiche tecniche
che disciplinano l’installazione e il funzionamento delle
reti”. Strumentalmente, dunque, si punta all’ammodernamento
del complesso delle infrastrutture coinvolte nella produzione
e nel trasporto di energia, con particolare attenzione
ai processi di ricerca scientifica e sviluppo tecnologico.
• Creazione di un mercato internazionale dell’energia tramite
la liberalizzazione degli scambi. È probabilmente il filone
più significativo: viene prefigurata una politica energetica
in cui i prezzi possano formarsi attraverso la libera interazione
di domanda e offerta: ciò sia nel mercato dei prodotti
e dei servizi energetici sia in quello dell’accesso alle risorse
energetiche. Lo strumento principale è chiaramente la liberalizzazione
degli scambi, nonché la promozione e la tutela
degli investimenti. Nell’attuare tale linea politica le Parti
“si impegnano ad incoraggiare l’iniziativa privata”, ma
anche a sostenere la cooperazione tra imprese e istituzioni
di differenti Paesi, sempre “agendo sulla base dei principi
di mercato”, nell’ottica complessiva di “agevolare l’azione
8 Si veda MAURIZIO MOTTA, “La Carta Europea dell’Energia: principi e sviluppi
di una nuova cooperazione nel settore energetico”, pp. 229 e seguenti.
279

delle forze di mercato e di favorire la concorrenza”. Sotto
un profilo squisitamente giuridico, appare particolarmente
significativa la menzione dello scopo finale dell’eliminazione
“degli ostacoli tecnici, amministrativi e di altro genere”
che impediscono il pieno svolgimento degli scambi commerciali
inerenti energia e tecnologia: questo elemento implica
chiaramente un impegno alla semplificazione normativa
e burocratica. Tale aspetto trova una diretta conferma
ove si delinea l’importantissimo intento di costruire “un
contesto giuridico stabile e trasparente che crei le condizioni
per uno sviluppo delle risorse energetiche”, anche tramite
“il rispetto delle norme internazionali sulla protezione
della proprietà industriale, commerciale ed intellettuale” e
l’impedimento di fenomeni di doppia imposizione fiscale.
• Equilibrio tra esigenze economiche e tutela dell’ambiente. Gli
obiettivi di sviluppo delle infrastrutture e di apertura dei
mercati devono comunque essere perseguiti in una prospettiva
di massimo rispetto dell’ambiente. Non si parla solo di
un generico favore verso le fonti rinnovabili, non vi è esclusivamente
un generico impegno a misure politiche “coordinate
ed efficaci”, il punto più rilevante è certamente la previsione
di un mercato che, pur nel libero incontrarsi di domanda
e di offerta, sia in grado di riflettere “maggiormente
i costi e i benefici per l’ambiente”.
8.3. Dalla Carta dell’Energia al Trattato sulla Carta dell’Energia.
L’estensione oggettiva della Carta dell’Energia – che di fatto
tratta di ogni aspetto inerente il mercato energetico, dalla ricerca
sino al trasporto – nonché il considerevole numero delle
Parti contraenti hanno fatto correttamente ritenere che questo
documento, “nonostante si esplichi in una mera dichiarazione
di intenti”, abbia “un peso importante sia nei rapporti commerciali…
sia nello sviluppo economico” 9.
9 MAURIZIO MOTTA, “La Carta Europea dell’Energia: principi e sviluppi
di una nuova cooperazione nel settore energetico”, p. 233.
280

Su questa valutazione si può sostanzialmente convenire, soprattutto
se si attribuisce il dovuto rilievo ad un elemento politico
decisamente notevole: per la prima volta si affronta il problema
energetico attraverso un approccio di stampo globale e
globalizzato, e per la prima volta il blocco orientale e quello occidentale
possono realmente considerarsi dissolti nell’ottica di
una progressiva integrazione sotto le insegne dell’economia di
mercato.
Non si può comunque dimenticare che la Carta rimane pur
sempre una declamazione di principi intrinsecamente generali:
non a caso, nella sua parte conclusiva, essa prevede la successiva
stipula di un trattato di base e ulteriori trattati settoriali. Utilizzando
le categorie del diritto civile, ci si potrebbe forse azzardare
a pensare la Carta del 1991 come una sorta di contratto preliminare:
ma la realtà del diritto internazionale è ben diversa. In
particolare, nonostante gli Stati si siano impegnati a stipulare
una serie di trattati, nessuno strumento coercitivo potrebbe essere
utilizzato per “costringerli” ad addivenire a tali accordi.
Proprio sotto questo profilo è apprezzabile lo sforzo che
porta ai trattati-base in soli tre anni: il 17 dicembre 1994 a Lisbona.
Non è un percorso semplice quello che conduce la Conferenza
internazionale sulla Carta europea dell’energia ad elaborare
testi in grado di accontentare un numero molto ampio di
paesi 10: davanti ad alcune resistenze della Federazione Russa,
soprattutto nelle parti dedicate al libero accesso alle risorse
energetiche e agli investimenti, un fondamentale ruolo propulsivo
viene nuovamente impersonato dalla Comunità Europea 11.
Nella conferenza di Lisbona vengono sottoscritti tre documenti
collegati tra loro: l’“Atto finale della Conferenza della
Carta Europea dell’Energia” 12, cui si allegano il Trattato sulla
10 MAURIZIO MOTTA, “Un nuovo e decisivo impulso alla cooperazione internazionale
in campo energetico: analisi del Trattato sulla Carta dell’energia
e delle sue prospettive”, pp. 208 e seguenti.
11 Si veda COMMISSIONE EUROPEA, “The European Energy Charter: Fresh
impetus from the European Community”.
12 L’atto finale fu firmato da quarantacinque Stati e dalla Comunità Europea,
non lo sottoscrissero Canada, Stati Uniti d’America, Turkmenistan, Un-
281

Carta dell’Energia (a sua volta con relativi allegati) 13 e il Protocollo
della Carta dell’Energia sull’Efficienza Energetica e sugli
Aspetti Ambientali Correlati 14.
Dei tre testi scaturiti dalle trattative 15, l’atto finale consiste
in una dichiarazione conclusiva effettuata dalle Parti, mentre il
Protocollo riunisce tutti gli aspetti ambientali già visti nella Carta
del 1991, senza, onestamente, svilupparne elementi particolarmente
interessanti. Il Trattato e il Protocollo sono stati recepiti
nell’ordinamento italiano con la legge 10 novembre 1997, n.
415, ma il documento centrale è certamente il Trattato (entrato
in vigore il 16 aprile 1998) cui sarà dedicata un’analisi specifica.
8.4. Il Trattato sulla Carta dell’Energia: i punti salienti.
Il Trattato si compone di otto parti, ma le più rilevanti sono
probabilmente la II, dedicata al commercio, la III, finalizzata alla
tutela e alla promozione degli investimenti, la V, ove si delinea
la tecnica di soluzione delle controversie e la VII, riservata alla
struttura istituzionale creata per l’applicazione dell’accordo.
gheria ed Uzbekistan: si veda MAURIZIO MOTTA, “Un nuovo e decisivo impulso
alla cooperazione internazionale in campo energetico: analisi del Trattato
sulla Carta dell’energia e delle sue prospettive”, p. 212, no. 25.
13 Il Trattato fu firmato da quarantuno Stati e dalla Comunità Europea,
con l’esclusione di Canada, Giappone, Lituania, Norvegia, Repubblica Ceca,
Stati Uniti d’America, Turkmenistan, Ungheria ed Uzbekistan: si veda Maurizio
Motta, “Un nuovo e decisivo impulso alla cooperazione internazionale in
campo energetico: analisi del Trattato sulla Carta dell’energia e delle sue prospettive”,
p. 212, no. 25.
14 Il Protocollo fu firmato da trentanove Stati e dalla Comunità Europea,
non lo sottoscrissero Albania, Canada, Giappone, Lituania, Norvegia, Repubblica
Ceca, Romania, Stati Uniti d’America, Turkmenistan, Ungheria, ed Uzbekistan:
si veda MAURIZIO MOTTA, “Un nuovo e decisivo impulso alla cooperazione
internazionale in campo energetico: analisi del Trattato sulla Carta dell’energia
e delle sue prospettive”, p. 212, no.25.
15 I dati aggiornati sugli Stati attualmente coinvolti nella Conferenza sulla
Carta dell’Energia sono disponibili nel sito internet della Carta dell’Energia,
alla pagina web http://www.encharter.org/index.php?id=61, ove si può
anche consultare una carta geografica mondiale attraverso la quale si comprende
agevolmente la portata globale della Carta dell’Energia.
282

La cornice politico-giuridica di riferimento in cui si muovono
tutte le regole dettate dal Trattato – è bene precisarlo – rimane
comunque la salvaguardia della sovranità statale sulle risorse
energetiche, che viene chiaramente ribadita in una disposizione
di carattere generale (art. 18): alla luce di ciò si deve riconoscere
che il Trattato non vuole interessarsi delle questioni economiche
interne degli Stati contraenti. In particolare, nessuna norma
esprime un favore verso la natura pubblica o privata delle imprese
coinvolte nel mercato dell’energia.
La struttura istituzionale. Allo scopo di vegliare sulla corretta
applicazione del Trattato, nonché per la negoziazione di ulteriori
protocolli o dichiarazioni in materia energetica, si delinea
una struttura istituzionale assolutamente agile: i due organi
principali 16 sono la Conferenza della Carta dell’Energia e il Segretariato.
La Conferenza, costituita da un rappresentante per
ciascuna Parte contraente, ricopre il ruolo più importante: da
un lato veglia sulla costante attuazione dei principi che informano
l’accordo nella sua globalità, anche incoraggiando ogni iniziativa
di cooperazione al fine di favorire una completa transizione
all’economia di mercato da parte degli ex paesi socialisti;
dall’altro ha il potere di decidere su eventuali adesioni o associazioni,
nonché di esaminare e di adottare ogni protocollo aggiuntivo
e ogni modifica al Trattato 17. Il Segretariato, formato
dal Segretario generale e dal “personale strettamente necessario
a garantire prestazioni efficienti”, è tenuto a svolgere i compiti
e le funzioni che gli sono assegnate dalla Conferenza. Tale organo
è nominato dalla Conferenza, la quale può anche sollevarlo
dall’incarico e verso la quale esso è responsabile.
Commercio. Il principio fondamentale è certamente costituito
dalla tutela della libera concorrenza e del mercato: ogni Stato
si impegna ad “attenuare le distorsioni di mercato e gli ostacoli
alla concorrenza nell’attività economica nel settore dell’energia”
(art. 6/1). Una simile disposizione si esplicita direttamente nel
16 Vi sono anche organi sussidiari: si veda http://www.encharter.org/index.php?id=24.
17 Le maggioranze prescritte sono dettagliatamente indicate all’articolo
36 del Trattato.
283

dovere di approntare gli opportuni strumenti normativi “per disciplinare
la condotta unilaterale e concertata contraria alla concorrenza”
(art. 6/2): si pone dunque un obbligo giuridico di creazione
di una normativa antitrust e dei corrispondenti organi deputati
ad darne applicazione. Le condotte contrarie alla concorrenza
che risultino pregiudizievoli di interessi rilevanti possono
essere denunciate da ogni Paese firmatario, il quale può poi provvedere
alla notifica nei confronti dell’altra Parte nel cui ambito
geografico di competenza esse siano attuate (art. 6/5) 18. In quest’ottica
si collocano anche l’obbligo di eliminare gli ostacoli esistenti
(e di non porne dei nuovi) al commercio non discriminatorio
di tecnologia energetica (art. 8) – pur nel rispetto della singola
normativa nazionale e dei diritti di proprietà intellettuale –
e l’apertura del mercato dei capitali per cittadini e società degli
Stati firmatari allo scopo di finanziare scambi di prodotti e materiali
energetici nonché effettuare investimenti nell’attività economica
del settore dell’energia nelle aree di altre Parti contraenti
(art. 9) 19. Un secondo aspetto che merita attenzione è quello
della libertà di transito 20: essa interessa “materiali e prodotti
energetici” (art. 7/1), e per la sua tutela tutti gli Stati si impegnano
ad adottare ogni misura necessaria, senza distinzioni basate su
origine, destinazione o proprietà. In particolare, viene statuito il
divieto di operare discriminazioni di prezzo basate su tali distinzioni,
ed è anche previsto che non possano essere imposti “ritardi,
restrizioni o oneri non ragionevoli” (art. 7/1). Com’è del tutto
evidente, la prospettiva generale è quella di permettere la circolazione
di beni collegati al mercato dell’energia nel modo più
ampio possibile: in tal senso si comprende il “divieto di condizioni
meno favorevoli”, in forza del quale non è possibile appli-
18 MAURIZIO MOTTA, “Un nuovo e decisivo impulso alla cooperazione internazionale
in campo energetico: analisi del Trattato sulla Carta dell’energia
e delle sue prospettive”, pp. 218-219.
19 Ivi, p. 220.
20 La definizione di “transito” ai sensi del Trattato ha una portata semantica
piuttosto ampia ed è espressamente contenuta dall’art. 7/10. Sul punto vedi
anche MAURIZIO MOTTA, “Un nuovo e decisivo impulso alla cooperazione
internazionale in campo energetico: analisi del Trattato sulla Carta dell’energia
e delle sue prospettive”, p. 219.
284

care ai materiali e prodotti energetici in transito disposizioni meno
favorevoli rispetto a quelle applicate ai materiali e prodotti
energetici provenienti dalla propria area geografica o ad essa destinati
(a meno che ciò sia previsto da altro accordo internazionale
vigente). Lo Stato può limitare il transito solo dimostrando
la pericolosità per la sicurezza (anche dell’approvvigionamento)
o per l’efficienza dei suoi sistemi energetici, e comunque solo in
due ipotesi: può opporsi alla costruzione o alla modifica delle infrastrutture
che permettono il trasporto dell’energia; può opporsi
a transiti nuovi o supplementari attraverso le infrastrutture di
trasporto energetico esistenti (art. 7/5). Proprio in relazione alle
problematiche del transito dell’energia è dettata anche una disposizione
che, alla luce degli avvenimenti degli inverni 2005-
2006 e 2006-2007, si è forse rivelata non realmente efficace: salvo
accordi specifici, l’esistenza di controversie sul transito non è
ragione sufficiente per interrompere o limitare il flusso esistente
di materiali o prodotti energetici prima della conclusione delle
procedure conciliative previste dal Trattato stesso (art. 7/6).
Promozione e tutela degli investimenti. Lo scopo di creare un
immenso mercato energetico comune di portata ultra-continentale
non può trascurare l’aspetto della tutela degli investimenti
che persone fisiche o giuridiche di Paesi firmatari vogliano compiere
nelle aree geografiche politicamente soggette ad altri Paesi
firmatari. Da una parte il Trattato prevede espressamente che
ogni Stato debba creare condizioni stabili, eque, favorevoli e trasparenti
per ogni investitore nel campo energetico, dall’altra si
vieta agli enti pubblici di porre in essere misure ingiustificate e
discriminatorie tali da poter danneggiare gli investimenti effettuati
da società o cittadini di una qualsiasi Parte contraente. Particolare
interesse suscita il sistema di indennizzi elaborato dagli
articoli 12 e 13. La prima disposizione, di portata più generale,
riguarda le perdite derivanti da danni subiti a causa di conflitti
armati, situazioni di emergenza nazionale, disordini civili o di
analoghi eventi in detta area: in queste ipotesi, agli investitori degli
altri Paesi firmatari deve essere assicurato il trattamento più
favorevole tra quelli garantiti ai ogni altro investitore, interno o
estero. In ogni caso (salvo che il danno non sia stato cagionato da
autorità pubbliche poiché imposto dalla necessità della situazio-
285

ne) l’investitore ha diritto a una riparazione o un risarcimento
che devono essere entrambi tempestivi, congrui ed effettivi. Per
quanto riguarda le espropriazioni (art. 13) emerge la strettissima
similitudine della norma in questione con l’art. 1110 del North
Atlantic Free Trade Agreement (Nafta). Dal punto di vista del diritto
italiano, la disciplina dell’esproprio delineata dal Trattato
sulla Carta dell’Energia ha una portata del tutto singolare e merita
una specifica attenzione. Innanzitutto l’oggetto dell’atto
ablatorio sono gli “investimenti”, il che non ha un significato immediatamente
percepibile attraverso le categorie giuridiche nostrane:
nel diritto amministrativo l’oggetto di un esproprio è un
diritto reale, non un “investimento”. Un ovvio criterio ermeneutico
generale sviluppatosi nell’ambito della scienza del diritto internazionale
nega che il diritto interno possa essere usato come
strumento interpretativo per attribuire un significato ad una disposizione
di diritto pattizio 21, quindi sembra opportuno sviluppare
l’indagine in altro modo. Invero la ricerca non risulta complessa:
l’art. 1, comma 6, del Trattato fornisce una definizione
dettagliata che comprende ogni tipo di bene e diritto, per cui anche
i diritti di credito rientrano certamente nella nozione di “investimenti”
ai sensi della norma sull’espropriazione 22. Appurato
l’oggetto dell’attività espropriativa, è necessario precisare che
l’attività di stampo pubblicistico etichettata come “espropriazione”
va anch’essa considerata nel senso più ampio possibile: è
21 Il principio è del tutto consolidato. Sul punto si veda SERGIO MARIA
CARBONE e PAOLA IVALDI, Lezioni di diritto internazionale privato, pp. 14 e seguenti.
22 Vale la pena riportare testualmente la definizione fornita dall’art. 1,
comma 6: “‘Investimento’: ogni tipo di attività, detenuta o controllata, direttamente
o indirettamente da un investitore e comprendente: a) beni materiali
e immateriali, beni mobili e immobili, proprietà e qualsiasi diritto su beni, quali
locazioni (leases), ipoteche, vincoli e pegni; b) una società o un’impresa commerciale,
o azioni, quote di capitale, o altre forme di partecipazioni in una società
o un’impresa commerciale e obbligazioni e altri debiti di una società o di
un’impresa commerciale; c) diritti di credito e diritti a prestazioni, in virtù di
contratto aventi valore economico e connessi con un investimento; d) proprietà
intellettuale; e) utili; f) qualsiasi diritto conferito per legge o contratto o
derivante da qualsiasi licenza e autorizzazione concesse conformemente alla
legge a svolgere un’attività economica nel settore dell’energia”.
286

“espropriazione” ogni misura di effetto equivalente alla nazionalizzazione
o all’espropriazione. Quindi anche una mera regolamentazione
dell’uso di un bene tale da svuotarne sostanzialmente
il valore economico va sicuramente annoverato nella categoria
delle “espropriazioni” (si tratta del fenomeno delle cosiddette
“espropriazioni sostanziali”) 23. Anche sotto questo profilo si deve
dunque registrare un notevole scostamento dalla normativa
italiana: come precisato dalla Corte Costituzionale in una giurisprudenza
ormai consolidata da decenni 24, nel diritto nazionale,
quando il legislatore detta una disciplina uniforme per un’intera
categoria di beni, la sua attività non può essere considerata
espropriativa, anche se – nei fatti – si giungesse a privare tali beni
di una qualunque utilità per i loro proprietari. Ne consegue
che nel diritto interno le espropriazioni sostanziali sono riconosciute
(ed indennizzate) solo se hanno ad oggetto beni determinati;
ai sensi del Trattato sulla Carta dell’Energia, invece, si verifica
un’espropriazione ogniqualvolta l’operatore pubblico provochi
in qualunque modo effetti espropriativi. Nei termini definitori
appena esposti, il Trattato detta regole ben precise in virtù
delle quali un Paese firmatario può espropriare-nazionalizzare
gli investimenti effettuati da un investitore di un’altra parte contraente.
L’espropriazione deve essere giustificata da uno scopo di
pubblico interesse, non deve essere discriminatoria, deve essere
compiuta con procedura conforme alla legge e – soprattutto –
deve essere accompagnata da un indennizzo tempestivo, congruo
ed effettivo. Ma la norma si spinge oltre: l’indennizzo è pari
all’equo valore di mercato che l’investimento espropriato aveva
immediatamente prima dell’espropriazione, o al momento in
cui l’imminente espropriazione è diventata nota provocando un
effetto pregiudizievole di tale valore. Non solo: per evitare rischi
valutari, l’investitore ha la facoltà di scegliere in quale divisa
esprimere l’equo valore di mercato, e, per evitare i problemi con-
23 Il comma 3 dell’art. 13, inoltre, precisa che: “a fini di chiarezza, l’espropriazione
comprende situazioni in cui una Parte contraente espropria le attività di
una società o impresa nella propria area in cui un investitore di qualsiasi altra Parte
contraente possiede investimenti, anche attraverso partecipazioni azionarie”.
24 Inaugurata da C. Cost., sent. 9 maggio 1968, no. 55.
287

nessi con la svalutazione monetaria, vengono corrisposti anche
gli interessi calcolati dalla data dell’esproprio a quella del pagamento
25. L’impianto di questa disciplina è significativo sotto due
distinti profili. Innanzitutto appronta una tutela particolarmente
incisiva e completa degli investimenti energetici, tendenzialmente
plasmata sul modello generale statunitense in materia di
espropriazioni sviluppatosi nell’applicazione giurisprudenziale
del V e XIV Emendamento 26. In secondo luogo, dal punto di vista
del diritto interno, emerge un elemento veramente paradossale:
l’asimmetria tra la normativa italiana e quella delineata dal
Trattato comporta la conseguenza che, nel settore energetico, un
investitore di un altro Paese contraente sottoposto ad una espropriazione
verrà molto probabilmente a trovarsi – in Italia – in una
posizione migliore di un suo omologo italiano 27. Ciò non solo
perché certe attività, che per il Trattato sono “espropriazioni”,
nel diritto italiano costituirebbero invece legittime forme di regolamentazione
delle attività private, ma anche sotto il profilo
del quantum dell’indennizzo e della stessa velocità nel suo pagamento
28.
25 Da notare che il comma 2 dell’art. 13 prevede anche una specifica tutela
processuale: “l’investitore interessato ha diritto, in base alla legge della Parte
contraente che opera l’espropriazione, ad un sollecito esame ad opera di un organo
giurisdizionale o di altro competente organo indipendente di detta Parte
contraente del suo caso, della stima del suo investimento e del pagamento dell’indennizzo,
in conformità dei princìpi di cui al paragrafo 1”. L’art. 21, comma
4, inoltre, prevede una specifica procedura a tutela dell’investitore che ritenga
di essere stato sottoposto ad una espropriazione sotto forma di tassazione.
26 Per una prima analisi, si veda GIUSEPPE FRANCO FERRARI, “Eminent
Domain”. Più di recente si veda SILVIO BOCCALATTE, “Parte I. Proprietà ed
espropriazione”, in GIOVANNI COFRANCESCO (a cura di), Urbanistica, espropriazione,
ambiente negli Usa.
27 Vale la pena notare, infatti, che l’articolo dedicato alle espropriazioni
esordisce nei seguenti termini: “gli investimenti di un investitore di una Parte
contraente nell’area di un’altra Parte contraente…”. Se ne deve dedurre, dunque,
che gli investimenti effettuati in Italia da un investitore italiano siano sottratti
alla disciplina dettata dal Trattato e siano sottoposti a pieno titolo alla
normativa italiana.
28 Si vedano artt 32 ss., DPR 327/2001 (per le espropriazioni finalizzate
alla realizzazione di opere in materia energetica si vedano artt. 52-bis ss). È solo
il caso di notare che l’art. 42 Cost. non prevede che l’indennizzo debba es-
288

8.5. La Carta dell’Energia: grande opportunità od occasione perduta?
La Carta dell’Energia e gli atti che ne sono scaturiti rappresentano
il primo serio tentativo di una risposta comune alle problematiche
energetiche, e soprattutto il primo serio tentativo di
superare una visione regionale e protezionistica.
Il punto principale su cui concentrare alcune riflessioni di
sintesi, però, è un altro. Questo strumento, nato in una logica
strettamente europea – e sotto l’impulso di un’organizzazione
istituzionale del tutto peculiare, come la Comunità Europea –
ha progressivamente interessato paesi lontanissimi dal bacino
geografico che ne ha visto la nascita. Il dato – rilevato anche nella
prima relazione sullo stato della Carta dell’Energia effettuata
nel 2004 29 – è decisamente notevole: oltre a coinvolgere, in qualità
di membri a pieno titolo, realtà che avrebbero ben poco a
che spartire con il mondo europeo (Giappone e Australia), come
osservatori sono presenti gli Stati più disparati, quali – tra gli
altri – gli Stati Uniti, il Canada, la Cina, la Nigeria, l’Iran, l’Arabia
Saudita e il Venezuela. Di fatto, tutto il mondo industrializzato
e buona parte dei paesi in via di sviluppo sono toccati a vario
titolo dalle attività delle istituzioni create dalla Carta dell’Energia.
Questo elemento spinge ad una riflessione ulteriore. In
molti punti del Trattato si menzionano gli accordi Gatt-Wto 30:
gli emendamenti approvati nel 1998 hanno specificamente lo
sere pari al valore medio di mercato, né tanto meno che vada corrisposto tempestivamente
al soggetto espropriato: è anzi ampiamente noto che la giurisprudenza
costituzionale ha sempre considerato l’indennizzo “il massimo di contributo
e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di interesse generale, la
pubblica amministrazione può garantire all’interesse privato” (C. cost., sent.
13 maggio 1957, no. 61).
29 http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/Final_
Review_Conclusions.pdf.
30 Sul punto va anche ricordato che l’art. 4 del Trattato dispone esplicitamente
che “nessuna disposizione del presente Trattato deroga, nei rapporti
tra Parti contraenti che sono membri del GATT, alle disposizioni del GATT e
agli atti correlati, quali applicate tra dette Parti contraenti”.
289

scopo di armonizzare il Trattato sulla Carta dell’Energia con il
sistema delineato dall’Organizzazione Mondiale del Commercio,
che sembra un implicito orizzonte di riferimento 31. Ora, alla
luce della indubbia vitalità che ha contraddistinto le vicende
della Carta dell’Energia, forse non sarebbe assurdo immaginare
una progressiva (ed esplicita) integrazione della discussione a livello
globale delle tematiche energetiche con altre problematiche
(tipicamente agricole) che già si trattano in sede di Wto. Da
un lato, ciò proietterebbe la Carta dell’Energia in una dimensione
totalmente globale, confermando una tendenza che si sta imponendo
sul piano fattuale; dall’altro, l’aggiunta delle questioni
energetiche al materiale sul tavolo delle trattative della Wto potrebbe
forse rilanciare una prospettiva di integrazione commerciale
veramente mondiale.
Se questo scenario appare effettivamente stimolante, non si
può ignorare un problema di fondo che pervade la logica stessa
della Carta dell’Energia e degli atti ad essa successivi. Pur ribadendo
in numerosissimi frangenti la necessità di sviluppare
scambi che si basino sulle regole del mercato, il Trattato non incide
– non vuole incidere – sul regime di proprietà delle imprese
energetiche. Si pensi, ad esempio, all’art. 22, ove invece di esservi
un perentorio divieto per tutte le imprese statali ad agire
in modo non conforme alla disposizioni convenzionali, si trova
una norma ben più moderata: “nessuna Parte contraente incoraggia
o obbliga [un’]impresa statale a svolgere le proprie attività
nella sua area in maniera non conforme agli obblighi della
Parte contraente ai sensi di altre disposizioni del presente Trattato”.
Un simile approccio non è soddisfacente e difetta di coerenza
con le stesse premesse di liberalizzazione degli scambi di pro-
31 Come si nota nel sito internet della Carta dell’Energia (http://www.encharter.org/index.php?id=26)
nove firmatari del Trattato (Azerbaigian, Bielorussia,
Bosnia-Erzegovina, Kazakistan, Federazione Russa, Tagikistan, Turkmenistan,
Ucraina ed Uzbekistan) non sono membri della Wto: per questi
Paesi si tratta di un primo approccio a una disciplina di diritto commerciale
internazionale modellata sull’impostazione dell’Organizzazione Mondiale del
Commercio.
290

dotti e materiali energetici nell’ambito dello sviluppo di un mercato
internazionale dell’energia: davanti ad imprese private che
rispondono pienamente a dinamiche economiche capitalistiche,
infatti, si continuano a contrapporre colossi statalizzati che tali
dinamiche riescono ad eludere proprio grazie alla costante presenza
del capitale pubblico.
In altre parole, cioè, si vuole evidenziare che il passo finale
verso un’equilibrata integrazione su scala mondiale del mercato
energetico è possibile solo a patto di inaugurare un parallelo
processo di privatizzazione dei soggetti che vi operano: sotto
questo profilo, una trattativa internazionale potrebbe favorire
una transizione armonica, garantendo contemporaneamente
una tempistica ragionevole, determinata e indipendente dai
cambiamenti politici di ogni singola realtà statale.
8.6. Oltre la Carta dell’Energia?
Alla luce della ricostruzione sin qui fornita si possono ricavare
due elementi di riflessione:
8.6.1. La vocazione “espansiva” della Carta dell’Energia.
Non si può negare che la Carta dell’Energia sia stata in grado
di andare oltre i limiti storici in cui è stata originata. La realtà
della fine degli anni Ottanta e dell’inizio degli anni Novanta era
contraddistinta dalle prospettive di superamento delle contrapposizioni
tra Est e Ovest nell’ottica di una progressiva integrazione
(se non politica, per lo meno) economica. Subito dopo la
sua sottoscrizione, la Carta dell’Energia si è immersa in una situazione
contraddistinta dal collasso dell’Unione Sovietica: di
fatto, quindi, molto diversa da quella in cui era stata pensata.
Nonostante abbia subito una qualche forma di eterogenesi dei
fini, la trattativa internazionale sui temi energetici non si è arenata,
dimostrando che la problematica andava ben oltre una rigida
prospettiva Est-Ovest: quando nel dicembre 1994 vengono
apposte le firme ai primi documenti giuridicamente vincolanti,
il quadro politico generale è tanto velocemente quando to-
291

talmente mutato. Nel 1998, all’entrata in vigore degli accordi
base, il mondo in cui è stato presentato il Memorandum Lubbers,
nel giugno 1990, non esisteva più.
Pur essendo condotte in uno dei momenti in cui la storia ha
avuto alcune tra le accelerazioni più consistenti degli ultimi decenni,
le discussioni intorno alla Carta dell’Energia non si sono
atrofizzate, non sono apparse obsolete, ma si sono ulteriormente
sviluppate. Il primo punto su cui è necessario convenire,
quindi, è la profonda necessità – percepita da più parti – di attuare
una qualche forma di collaborazione internazionale in
campo energetico, esigenza che, da una parte ha fatto sopravvivere
la piattaforma della Carta dell’Energia al di là delle sue intenzioni
originarie, dall’altra ha progressivamente ampliato
l’ambito dei Paesi interessati (in qualità di Parti o, perlomeno,
di osservatori) ben oltre l’ambito europeo.
8.6.2. I limiti “strutturali” all’interazione internazionale realizzata
dalla Carta.
Nonostante i profili di indubbio successo, la Carta dell’Energia
e i relativi trattati non sembrano aver pienamente raggiunto
alcuni degli obiettivi che gli Stati contraenti si erano proposti.
In primo luogo non si possono ignorare le crisi che negli
ultimi anni hanno visto contrapposte Russia e Ucraina nonché
Russia e Bielorussia 32: si tratta sicuramente di momenti di massima
tensione su tematiche energetiche. Come è evidente a tutta
l’opinione pubblica, l’organizzazione che trae origine dalla
Carta dell’Energia non è stata in grado di riunire ad uno stesso
32 D’altra parte lo status di Russia e Bielorussia nell’ambito del Trattato
sulla Carta dell’Energia è controverso: ai sensi degli artt. 44 e 45, prima dell’entrata
in vigore del Trattato o prima della sua ratifica il Trattato si applica
provvisoriamente, ma, per ciascuno Stato, nei limiti della compatibilità con la
costituzione, le leggi e i regolamenti. Ogni Stato, comunque, può evitare l’applicazione
provvisoria presentando un’apposita dichiarazione ai sensi dell’art.
45 comma 2, lett. a). Russia e Bielorussia non hanno ratificato il Trattato, ma
non hanno nemmeno presentato alcuna dichiarazione in senso contrario: ne
consegue, dunque, che il Trattato si applica anche a questi due Stati, i quali,
però, possono renderne inefficaci le previsioni con un semplice atto normativo
di diritto interno.
292

tavolo tutti gli interessati: non si trattava solo delle parti specificamente
interessate dal conflitto diplomatico, ma anche – e forse
soprattutto – dei numerosi Paesi europei coinvolti loro malgrado.
Proprio nel momento della crisi, insomma, è mancato un
confronto multilaterale: si è lasciato campo libero allo scontro
tra due Stati, mentre il modo più efficace ed efficiente di affrontare
situazioni di contrasto sarebbe proprio quello di ottenere
mediazioni attraverso il contemporaneo bilanciamento dei molteplici
interessi in gioco.
Si è dovuto quindi fare ancora riferimento ai consueti canali
diplomatici che – beninteso – sono riusciti ad ottenere una qualche
forma di “accomodamento”, ma senza giungere ad una definizione
complessiva della controversia e facendo permanere il rischio
che, in un futuro inverno particolarmente rigido, la situazione
possa nuovamente precipitare costringendo i Paesi occidentali
(in particolare l’Italia) ad attingere alle riserve strategiche.
Sotto un certo profilo, ciò è anche peggio: si sarebbero potute
risolvere le controversie agendo in anticipo, evitando uno
scontro da cui hanno subito danni sia i paesi importatori di materiale
energetico sia gli esportatori. In fondo, uno degli scopi
primari di un’organizzazione come quella collegata ai trattati
scaturiti dalla Carta dell’Energia sarebbe proprio la prevenzione
delle crisi attraverso la procedimentalizzazione delle controversie.
Che il sistema dell’Energy Charter mostri le sue debolezze
nei momenti critici è confermato anche da un altro dato riferito
a una prospettiva diversa: negli anni più recenti, si è assistito a un
progressivo incremento, da parte degli investitori, del ricorso ai
meccanismi di arbitrato internazionale istituito dal Trattato 33.
Sotto una certa prospettiva, ciò potrebbe dare l’impressione che
le previsioni convenzionali siano state in grado di fornire una valida
strada per risolvere le questioni giuridiche sorte nel campo
degli investimenti energetici transnazionali. Guardando i dati
33 Il punto ha ormai una rilevanza tale da spingere la stessa organizzazione
della Carta dell’Energia a patrocinare conferenze e incontri di studio focalizzati
sulle esigenze degli investitori:si veda www.encharter.org/index.
php?id=221&L=0.
293

con un minimo di attenzione, invece, le deduzioni che se ne possono
trarre hanno segno esattamente opposto. Una volta recepite
nei Paesi contraenti, le previsioni dei trattati divengono diritto
interno: ne consegue che gli investitori nel campo energetico
non hanno possibilità di scelta, ma sono sempre tenuti a seguire
le procedure di dispute resolution così come delineate nel Trattato
stesso. Non solo: in una quota significativa di controversie, l’origine
risiede proprio in problemi interpretativi del Trattato.
Il panorama che si deduce, insomma, sembra evidenziare la
non completa adeguatezza delle previsioni convenzionali: da un
lato, esse non riescono ad evitare che gli investitori siano sottoposti
a comportamenti scorretti da parte delle autorità degli Stati in
cui operano; dall’altro, la prassi dimostra la presenza, all’interno
del Trattato, di snodi normativi non facilmente applicabili.
8.6.3. Profili critici della Carta dell’Energia.
Nonostante il notevole passo in avanti realizzato dalla Carta
dell’Energia e dal relativo Trattato, va riconosciuta l’esistenza di
profili di criticità che non sembrano risolvibili senza un’ulteriore
evoluzione del sistema. Non si tratta solo di migliorare la redazione
del Trattato attraverso emendamenti scaturenti da necessità riconosciute
da analisi periodiche – cosa sempre fattibile, auspicabile
e prevista dall’art. 34 del Trattato – ma di andare oltre la Carta
dell’Energia, riproducendone le logiche su una scala più vasta.
Come già accennato, una soluzione ragionevole potrebbe
essere quella di integrare formalmente il Trattato sulla Carta dell’Energia
con la Wto: ciò darebbe la possibilità di realizzare un
tavolo di discussione molto ampio in cui i problemi energetici
potrebbero essere studiati, affrontati e risolti sotto i molteplici
profili che li contraddistinguono. Un forum globale permanente
sull’energia potrebbe inserire il dialogo su queste problematiche
in una dimensione tale da realizzare forme di interazione
che travalichino le questioni energetiche collocandosi in un
mercato potenzialmente totale e globale, favorendo l’ulteriore
stipula di convenzioni finalizzate all’apertura armonica dei mercati
dei Paesi produttori e dei Paesi consumatori di energia.
294

Sotto un diverso profilo non si può negare che un sistema
simile possa avere la conseguenza negativa di ridurre la velocità
di approccio verso problemi immediati o verso episodi classificabili
come vere e proprie crisi energetiche o diplomatiche.
Sembra logico supporre, dunque, che l’eventuale forum globale
debba essere affiancato ed integrato da una struttura più flessibile
e meno variegata: una specie di consiglio di sicurezza energetica.
Si delinea, cioè, la necessità di un luogo ove possano confrontarsi
i principali quindici o venti Paesi produttori e consumatori,
che, dal punto di vista complessivo, rappresentano una
percentuale molto significativa dei mercati energetici.
Un simile strumento rappresenterebbe anche la possibilità
concreta di superare attuali (o eventuali) cartelli di paesi produttori,
evitando una contrapposizione con un possibile (e forse già
all’orizzonte) cartello dei paesi prevalentemente consumatori di
energia. Il punto è di notevole importanza: i rapporti con il forum
globale dovrebbero fare in modo di evitare uno scontro
frontale tra queste due categorie di Stati, che costituisce un rischio
da evitare con cura.
Ma vi sono altri aspetti che meritano una certa attenzione.
Strutturalmente, gli investimenti in campo energetico sono
sempre molto ingenti e hanno una prospettiva temporale
decisamente ampia: per sostenere i costi di ricerca, innovazione
e sviluppo, ma anche soltanto per ammortizzare la costruzione
degli impianti, l’operatore economico deve avere una
certa entità e solidità economica. A differenza di altri mercati,
in cui determinati fattori intrinseci non rilevano, il mercato
energetico richiede quindi la presenza di imprese di grandi dimensioni.
Molto spesso si tratta di enti pubblici o società a
prevalente capitale pubblico: in ogni caso si tratta di soggetti
la cui entità non può essere mai sottovalutata. In altre parole,
una sede di confronto tra Stati è necessaria, ma può non essere
sufficiente. Sarebbe invece estremamente proficuo far partecipare
anche le imprese energetiche in un tavolo paritario e
scevro da pregiudizi: da un lato gli Stati si farebbero interpreti
della voce dei cittadini elettori direttamente nelle allegoriche
orecchie di chi materialmente porta l’energia elettrica in ogni
casa; dall’altro si realizzerebbe la premessa per una profonda
295

fase di privatizzazioni che sinora è stata semplicemente inimmaginabile.
Il confronto tra enti pubblici ed operatori economici fornirebbe
un quadro sicuro di apertura dei mercati entro cui sviluppare
gli investimenti privati, limitando progressivamente l’ingerenza
dello Stato: un programma di liberalizzazioni e privatizzazioni
in un solo Stato (produttore, o anche consumatore) richiederebbe
un impatto geo-politico tutt’altro che trascurabile, poiché
permetterebbe l’ingerenza di un soggetto pubblico al di fuori
dei confini nazionali. In una prospettiva di superamento globale
e concordato della partecipazione pubblica negli operatori
energetici – la cui sede potrebbe dunque essere questa sorta
di “consiglio di sicurezza” dell’energia –, invece, tale rischio si
scongiurerebbe. D’altra parte, non avrebbero senso determinati
timori – peraltro generalmente immotivati – che un processo
di privatizzazione può generare in relazione ai prezzi e alla tutela
delle categorie meno abbienti: ormai liberi da partecipazioni
nel mercato, gli Stati potrebbero adoperarsi in moderate forme
di controllo esterno proprio attraverso una moral suasion da
esercitarsi in sede di “consiglio di sicurezza”.
Vale la pena rimarcare la necessità di coordinare e integrare
il forum globale con la struttura più ristretta di cui si è appena
discusso: la realtà dell’energia è intrinsecamente flessibile e
richiede tecniche di collaborazione internazionale che riescano
a supportare tale alto grado di elasticità. Dal lato dei consumi,
infatti, sono preventivabili aumenti anche molto consistenti in
rapporto con le previsioni di crescita demografica ma anche – e
soprattutto – industriale che, fortunatamente, interessano, e
sempre più interesseranno, zone del mondo ancora in via di sviluppo.
Anche sul lato delle risorse energetiche, peraltro – come
già visto al capitolo 4 del presente studio – la situazione è tutt’altro
che statica: il progresso tecnologico e le mutevoli esigenze
della società “creano” risorse energetiche: sul medio-lungo termine
paesi prevalentemente consumatori potrebbero evolversi
come produttori, o viceversa.
Non solo, vi è anche una terza categoria di paesi che non
possono essere assolutamente ignorati: gli Stati in cui passano le
grandi reti di trasporto dell’energia. Con le crisi degli scorsi in-
296

verni si è visto come anch’essi giochino un ruolo determinante:
sebbene le reti appaiano (superficialmente) quanto di più stabile
e intangibile possa esistere, la realtà dei rigassificatori ha reso
evidente a tutti che anche le tecniche di trasporto dell’energia
mutano radicalmente con il passare del tempo, e che tale fattore
possa incidere nelle dinamiche di mercato tanto da giungere
addirittura a modificare l’equilibrio di tutte le forze in campo.
Ne consegue, insomma, che l’organismo ristretto – che abbiamo
denominato “consiglio di sicurezza” – debba rapportarsi al forum
globale in modo letteralmente opposto rispetto a quello che
accade nell’Organizzazione delle Nazioni Unite: l’immutabilità,
l’ingessatura del “consiglio di sicurezza” avrebbe la conseguenza
di diminuirne progressivamente la rilevanza, come, d’altronde, è
accaduto per il corrispondente organismo Onu. Sul punto, la storia
delle relazioni internazionali – comunque basate su rapporti di
potenza più statici di quanto si possa riscontrare nel mercato energetico
– può fornire lezioni interessanti: davanti all’insuccesso delle
strutture Onu, che avevano senso solo in rapporto all’esito della
Seconda guerra mondiale, ma che erano state presto superate, i
paesi maggiormente industrializzati hanno percepito l’esigenza di
un luogo d’incontro informale, dando vita al G7. Anche se contestatissimo,
il G7 ha avuto la capacità di rinnovarsi attraverso la
cooptazione della Russia (trasformandosi, quindi, nel G8), che,
pur non essendo ai vertici dell’industrializzazione, è comunque un
partner strategico essenziale. Con il passare del tempo, il mutare
del contesto politico internazionale (che ha più volte provveduto
a sconfessare ogni ipotesi di morte della storia) e il susseguirsi delle
riunioni, il G8 ha visto la presenza di paesi “osservatori” nonché
di un’organizzazione sovrastatale (o parastatale, o confederale:
sul punto i giuristi non hanno ancora raggiunto una valutazione
unanime) come l’Unione Europea.
In altre parole: il modello di un’organizzazione globale dell’energia
non può essere l’Onu, ma piuttosto, con alcune diverse
peculiarità, il G8. Certamente non è facile individuare forme
di interazione che garantiscano efficacia nella flessibilità, ma il
tavolo delle discussioni non potrà ignorare questo elemento, che
riassume molti degli elementi che contraddistinguono la sfida
globale dell’energia.
297

9.
Conclusione: un coordinamento necessario
Le tesi sostenute in questo paper possono essere riassunte
in quattro punti:
• Le liberalizzazioni, promuovendo l’integrazione e la flessibilità
dei mercati, rafforzano la sicurezza energetica. Su un
mercato autenticamente libero, infatti, il mix energetico
tende a essere più diversificato, e questo consente di assorbire
meglio eventuali shock;
• Alcune scelte di politica ambientale – specie in relazione alla
lotta ai mutamenti climatici – possono al contrario indebolire
la sicurezza energetica, penalizzando fonti di energia
efficienti a favore di fonti inaffidabili;
• Il ruolo primario della politica estera, sia a livello nazionale
sia in sede europea, dovrebbe essere quello di perseguire
forme di reciproca apertura dei mercati tra i paesi produttori
e consumatori;
• Poiché la sicurezza energetica dipende da tutti questi fattori
in misura sostanziale, è urgente una revisione delle tre linee
politiche – economica, ambientale ed estera – e delle
conseguenti scelte regolatorie nel tentativo di trovare un
coordinamento e di non adottare scelte contraddittorie.
Tali osservazioni seguono in primo luogo dalla constatazione
che le tensioni sui mercati dell’energia non derivano da, e non
hanno nulla a che vedere con, una scarsità fisica delle risorse.
Petrolio, gas naturale, carbone e uranio – per citare i combustibili
principali che oggi soddisfano gran parte dei fabbisogni
mondiali – sono in natura abbondanti e non c’è alcuna ragione
di temere un loro esaurimento. Le riserve note sono in grado di
299

durare, agli attuali ritmi di consumo, un quarantennio nel caso
del petrolio, molto di più negli altri. Inoltre il concetto stesso di
riserve note è di difficile applicabilità, se non a fini statistici e per
valutare gli asset in mano alle varie compagnie o paesi. Esso
esclude, per definizione, le riserve incognite, che non sono ancora
state trovate e che si celano nel sottosuolo: gran parte della
superficie terrestre è tuttora inesplorata e potrebbe riservare
grandi sorprese. Le stesse riserve note sono spesso poco o male
sfruttate, principalmente a causa della chiusura di molti paesi
produttori ai capitali stranieri. Coi capitali, restano al di fuori
dei confini anche competenze e tecnologie che potrebbero aumentare
di molto la resa dei giacimenti.
Inoltre, se davvero le risorse fossero in via di esaurimento –
dopo tutto si tratta di quantità finite – il mercato, laddove funzionante,
consente una loro gestione oculata. Al progressivo
prosciugamento dei giacimenti corrisponderebbe un aumento
dei prezzi, che immediatamente incentiverebbe il risparmio e
l’efficienza, in maniera tale da fare miglior uso delle risorse esistenti:
il dimezzamento dei consumi per la produzione di un dato
output (per esempio spostare un’automobile per x chilometri
o, in generale, produrre un’unità di prodotto interno lordo)
equivale, a tutti gli effetti, a un raddoppio delle risorse. Più nel
lungo termine, l’aumento dei prezzi creerebbe maggiori occasioni
di profitto per chiunque fosse in grado di immettere sul
mercato fonti diverse ma equivalenti (come gli oli non convenzionali),
oppure fonti alternative. Questa prospettiva di maggior
guadagno spingerebbe molte imprese a rischiare: le compagnie
petrolifere già oggi investono molto nella ricerca e sviluppo di
tecnologie alternative, semplicemente per non rischiare di essere
tagliate fuori dal business quando queste dovessero emergere.
È ovvio che la maggior parte fallirebbe nella ricerca, a sue
spese. Ma l’esperienza suggerisce che molto probabilmente
qualcuno riuscirebbe a trovare energie alternative efficienti,
causando un nuovo salto tecnologico paragonabile a quelli sperimentati
in passato. Per comprendere tale fenomeno bisogna
considerare che quel che l’umanità cerca non è, astrattamente,
petrolio o gas o carbone: è energia che possa muovere i mezzi di
trasporto, far funzionare le macchine, alimentare le tecnologie
300

dell’informazione e della comunicazione. La stessa maggiore
importanza conquistata dall’elettricità rispetto ad altre forme di
energia è una garanzia in questo senso, perché l’elettricità generata
da una fonte è indistinguibile da quella generata da altre
fonti, e quindi i consumatori sarebbero orientati semplicemente
dal prezzo: non dovrebbero sostenere particolari costi nell’acquistare
energia da un fornitore piuttosto che da un altro (anche
questo fatto rende di cruciale importanza la terzietà e la gestione
non discriminatoria delle reti, pienamente ottenuta in Italia
con la separazione proprietaria di Terna dall’Enel e l’imposizione
di un limite alle quote che le imprese produttrici di energia
elettrica possono detenere).
Anche in quest’ottica evolutiva, le liberalizzazioni e, in generale,
la libertà economica giocano un ruolo molto importante,
in quanto costituiscono la garanzia per le imprese che potranno
operare liberamente e che i loro investimenti saranno protetti.
Ne seguono due conclusioni. La prima riguarda la tassazione
dei profitti delle compagnie, che va affrontata in maniera razionale
e non emozionale: grandi profitti sono sinonimo – se un’impresa
vuole sopravvivere – di grandi investimenti. L’adozione di
imposte punitive degli extra profitti dovuti all’aumento dei
prezzi del petrolio (o del gas) è doppiamente miope, dunque:
nell’immediato fa scappare le imprese e quindi indebolisce la sicurezza
energetica (alleggerendo le pressioni competitive su chi
resta), nel medio e lungo periodo rischia di ridurre gli investimenti
e quindi la speranza di aumentare la diversificazione o
escogitare alternative. La seconda conclusione ha a che fare con
le politiche pubbliche di promozione degli investimenti, di cui
spesso si discute sia a livello nazionale sia europeo: esse dovrebbero
essere le più neutrali possibili – per esempio la defiscalizzazione
di tutti gli investimenti in ricerca e sviluppo. Quanto
maggiori sono gli spazi di arbitrarietà, per esempio sotto forma
di detrazioni o deduzioni selettive oppure sussidi alla ricerca e
sviluppo in certi campi, tanto maggiore è il rischio che le imprese
si orientino verso attività di mero rent seeking, che abbiano
luogo fenomeni di corruzione, e che la burocrazia, per quanto
onesta, preparata e disinteressata, fallisca nel compito di individuare
i filoni più promettenti, promuovendo così un’allocazio-
301

ne inefficiente delle risorse e in ultima analisi rallentando il progresso.
Lo stesso ragionamento vale per le politiche ambientali in
generale, climatiche in particolare. Esse devono muovere da tre
presupposti: (1) in prospettiva, le maggiori emissioni di gas a effetto
serra proverranno dai paesi in via di sviluppo; (2) il riscaldamento
globale e altre questioni ambientali sono problemi globali,
non regionali, e di lungo termine, e le soluzioni devono
dunque avere le medesime caratteristiche; (3) un’eccessiva enfasi
su miglioramenti locali e immediati può indebolire chi li persegue
sullo scenario economico e politico internazionale, e perciò
disincentivare la partecipazione di chi emette di più e in ultima
analisi peggiorare, anziché alleviare, il problema. Probabilmente
questo è il punto più delicato del protocollo di Kyoto. Esso,
in effetti, richiede a un ristretto numero di paesi di operare
riduzioni sostanziali delle loro emissioni entro una scadenza ravvicinata,
e facendo ciò produce (di fatto) uno spostamento di risorse
a favore non tanto di chi può effettivamente produrre un
balzo tecnologico, ma verso chi è in grado di offrire tagli delle
emissioni, reali o apparenti che siano, qui e ora. Anche sotto il
profilo delle opzioni tecnologiche, Kyoto sembra favorire quelle
fonti di energia che, pur già disponibili, sono economicamente
poco efficienti a scapito di tecnologie più promettenti ma non
ancora perfezionate.
Infine, la politica estera gioca un ruolo spesso sottovalutato:
è opportuno che esistano forme di coordinamento, o almeno
di non contraddizione, tra politica ambientale, energetica ed
estera. In tutti questi casi, infatti, ci si scontra con l’esigenza, diretta
o indiretta, di creare un rapporto di cooperazione stabile e
mutuamente vantaggioso con gli altri paesi: da un lato per quanto
attiene la collaborazione tecnologica e la riduzione dell’impatto
antropogenico sul clima, dall’altro per quel che riguarda
la ricerca, l’estrazione, il trasporto e la vendita delle fonti fossili.
Se questo è il compito della politica estera, ne derivano due
conseguenze. Una è che essa non deve essere ostacolata da dichiarazioni
avventate o decisioni controproducenti negli altri
campi. L’altra è che la politica estera deve essere forte, stabile e
credibile: quindi condivisa. Ciò rende necessario un confronto
302

tra i diversi partiti politici per elaborare delle linee condivise
nell’interesse del paese, quanto meno sotto il profilo della sicurezza
energetica (un discorso analogo può valere per altri temi
che qui non vengono trattati).
Da queste tesi derivano alcune indicazioni in merito a quali
scelte potrebbero essere effettuate a livello nazionale, europeo,
e internazionale nell’ambito di una strategia orientata alla
sicurezza energetica.
L’Italia e gli altri Stati membri dell’Unione Europea soffrono
principalmente di due problemi: un deficit di libertà economica
nel settore energetico, e una eccessiva dipendenza da pochi
combustibili ottenuti da pochi fornitori. La diversificazione
è quindi uno dei pilastri su cui deve reggersi la strategia di sicurezza
energetica: il primo e più ovvio metodo per perseguirla è
la rimozione di quei provvedimenti di legge o regolatori che disincentivano
o vietano il ricorso a talune fonti energetiche, obbligando
dunque il mercato a spostarsi verso le altre. Parallelamente,
occorre pure un deciso sforzo di liberalizzazione dell’energia
– anche attraverso una ragionevole politica di separazione
delle reti dagli operatori del servizio 1 – e l’abbandono delle
forme di discriminazione verso le imprese straniere. Altrettanto
importante è l’adozione di un quadro normativo certo e non
ostile agli investimenti. Se è vero che l’Italia e gli altri paesi hanno
un disperato bisogno di infrastrutture, allora essi devono saper
attirare, non respingere, capitali. Questo è un passaggio
chiave nell’ottica della diversificazione: per avvenire, infatti, essa
richiede necessariamente l’ingresso di newcomers. Per esempio,
la dipendenza dai pochi fornitori di gas naturale (nel caso
italiano, principalmente Russia e Algeria) può essere alleviata
grazie a una più capillare diffusione del Gnl. Tuttavia, quelle imprese
che hanno approntato progetti di terminali di rigassificazione
si sono dovute scontrare con opposizioni e ritardi che hanno
fatto lievitare i costi e i tempi delle operazioni 2. Naturalmen-
1 A proposito della situazione italiana, si veda in particolare CARLO SCAR-
PA, “La falsa liberalizzazione del mercato del gas”.
2 Si veda SILVIO BOCCALATTE, PAOLO MESSA e CARLO STAGNARO, “Liberare
gli investimenti per liberare la sfida energetica”.
303

te, gli effetti di questa misure non saranno e non possono essere
immediati: tuttavia, il problema – che ha un aspetto acuto e
immediato, difficilmente risolubile se non con provvedimenti
tampone e in caso di emergenza, come è accaduto all’inizio del
2006 con la crisi del gas o nel 2003 con le sospensioni programmate
del servizio elettrico – ha una sua natura di lungo termine.
Necessariamente, dunque, la risposta deve guardare al lungo
periodo, per poter essere adeguata. Inoltre, occorre tenere presente
che la maggior parte dell’aumento della domanda, e quindi
gran parte delle pressioni sui prezzi, delle risorse energetiche,
proviene dalle economie emergenti, non dai paesi industrializzati:
quindi, piuttosto che far fronte a una crescita dei consumi
di energia (anche se potranno verificarsi aumenti anche sensibili
della domanda di alcune fonti, come il gas) l’Italia dovrà porsi
il problema di garantire approvvigionamenti sicuri e stabili.
L’obiettivo, dunque, dev’essere da un lato quello di provvedere
un clima favorevole agli investimenti delle imprese private, dall’altro
presentarsi come un partner politico affidabile per i paesi
produttori.
L’Unione Europea può svolgere un ruolo essenziale alla sicurezza
energetica, sia per gli Stati membri, sia per il sistema globale
nel suo complesso. Tale ruolo si declina secondo due direttrici,
una interna all’Ue, l’altra esterna. Internamente, l’Ue può
promuovere l’implementazione delle liberalizzazioni negli Stati
membri. Inoltre, può agevolare la creazione di un mercato interno
dell’energia sia forzando la rimozione degli ostacoli agli investimenti
cross border (ancora rilevanti, nonostante la piena liberalizzazione
entrata in vigore il 1 luglio 2007), sia – anche come
conseguenza di ciò – spingendo una maggiore interconnessione
delle reti e degli scambi energetici tra gli Stati membri. Il
Libro verde sulla sicurezza energetica pubblicato dalla Commissione
evidenzia chiaramente questi punti, anche se al fondo è
evidente la debolezza della Commissione su questi temi: è dunque
essenziale che si sviluppi un consenso interno all’Ue sul
conferimento a Bruxelles di maggiori poteri in materia di politica
energetica. Ciò sarebbe funzionale anche all’efficacia della
direttrice esterna, che consiste nella creazione di “buoni rapporti”
coi paesi produttori e fornitori di risorse energetiche, e con
304

quelli di transito. “Buoni rapporti” significa primariamente garanzie
reciproche sulla protezione degli investimenti, e cioè mutue
aperture dei mercati, in base all’assunto che, in un’economia
globalizzata caratterizzata da un crescente grado di interdipendenza,
ciascuno ha bisogno dell’altro. La reciprocità è un elemento
importante, ma per poterla pretendere bisogna avere la
forza e il coraggio di aprirsi per primi. Quindi tattiche di chiusura
sono nocive e da evitare, anche se in alcuni casi possono esservi
preoccupazioni fondate. I dossier vanno dunque gestiti caso
per caso, mantenendo però ferma la barra sul principio chiave
della libertà economica. Come si è visto, molte inefficienze
nei paesi produttori derivano infatti da una sua assenza: essa
può difficilmente essere promossa in maniera credibile se chi la
invoca non la adotta in casa sua.
Una accresciuta consapevolezza del ruolo dell’Ue in questo
senso potrebbe farne aumentare pure il prestigio internazionale,
con la conseguenza di agevolare negoziazioni multilaterali tese
a favorire una diffusione di tale approccio: nella consapevolezza
che pure all’interno dell’Ue il processo è tutt’altro che
semplice o lineare, ma si muove grazie a un faticoso e generoso
sforzo ma anche perché vige la convinzione che, nel lungo termine,
tutto ciò convenga. Tre sono i luoghi chiave in cui possono
prender luogo tali negoziazioni. Il primo è il G8, a causa del
fatto che esso raccoglie le maggiori potenze economiche e politiche
del pianeta – coloro, cioè, che hanno il massimo interesse
e i mezzi più efficaci a convincere gli altri paesi a seguire la via
della libertà economica. Nel caso dell’energia, sarebbe utile l’apertura
di un nuovo spazio analogo al G8, che però includa tutti
i maggiori produttori e consumatori di energia, compreso l’Opec.
Non è necessario – anzi: potrebbe essere controproducente
– che le decisioni ivi assunte siano legalmente vincolanti. Esse
dovrebbero servire più a fornire degli indirizzi, allo scopo di
esercitare una forma di moral suasion sui partecipanti ed evidenziare
il reciproco interesse. Nel processo potrebbero essere
coinvolti anche tutti gli stakeholder rilevanti, come le grandi imprese,
nazionali e internazionali, operanti nell’energia. Proprio
perché il settore privato dispone dei mezzi (tecnologici ed economici)
e delle competenze necessarie a far funzionare i merca-
305

ti energetici, esso non dovrebbe essere trascurato, escluso, o
considerato ininfluente ai fini del buon esito delle negoziazioni
politiche: dopo tutto, ciò di cui in pratica si sta parlando è la libertà
di accesso delle Nocs dei paesi produttori sui mercati a
valle, e delle Iocs sui mercati a monte della filiera energetica. Seguendo
la stessa logica, acquista una importanza centrale la
World Trade Organization. La questione energetica è di natura
essenzialmente commerciale e le difficoltà nel soddisfare pienamente
la domanda, oltre che alcune rigidità lungo la filiera, dipendono
essenzialmente dalla chiusura dei mercati e dall’eccessivo
interventismo pubblico a tutti gli stadi. Sebbene la Wto si
trovi oggi in grave difficoltà a causa della via apparentemente
senza sbocco in cui sembra essere entrato il multilateralismo, l’energia
potrebbe essere – se solo le parti avessero il coraggio di
trattarla in questi termini – il terreno comune su cui cercare una
composizione delle opposte spinte. Se si abbandona la logica
delle reciproche rivendicazioni e si guarda ai fatti, si osserverà
come vi sia una simmetria quasi perfetta tra le esigenze dei maggiori
consumatori e produttori di energia: i primi hanno bisogno
delle risorse, gli altri dei capitali, competenze e tecnologie per
estrarle. I tasselli non si incastrano principalmente a causa di rivalità
e cecità politiche, e dunque politica deve essere la soluzione.
Come? Attraverso mezzi economici, cioè attraverso il commercio.
Un tentativo di ottenere un simile risultato è la Carta
dell’energia, un impegno che purtroppo non è stato ancora ratificato
(talvolta neppure firmato) dai principali protagonisti del
risiko energetico. La parte più significativa della Carta, sotto il
profilo della sicurezza energetica, è forse quella relativa alla protezione
degli investimenti stranieri nei paesi firmatari. Perché
ciò avvenga è necessario uno sforzo da parte di tutti, a partire da
coloro che, oggi, si trovano nella posizione contrattualmente più
debole, cioè i paesi consumatori. Nella consapevolezza, però,
che le posizioni potrebbero rovesciarsi e che il gioco non potrà
durare in eterno: quando emergeranno tecnologie realmente alternative,
e ciò dovrà accadere nei prossimi decenni, le fonti fossili
perderanno importanza e quei paesi produttori che saranno
restati monocolture petrolifere (o del gas) avranno irrimediabilmente
perso l’occasione di innescare un sentiero di sviluppo du-
306

aturo e sostenibile. Contrariamente a ciò che talvolta si sente
affermare, possedere ricchi giacimenti di idrocarburi non è né
una posizione di rendita né una maledizione: è una grande opportunità,
ma anche una bomba a orologeria. Quando la miccia
avrà finito di ardere – quando, fuor di metafora, il mondo avrà
meno o nessun bisogno di petrolio e gas, perché si saranno affermate
fonti alternative efficienti – il petrolio e il gas nel sottosuolo
non saranno più una ricchezza ma un dato geologico. Se
nel frattempo i paesi in questione avranno saputo utilizzare i fiumi
di denaro ottenuti in cambio delle loro risorse per mettere in
moto l’economia, allora saranno protagonisti dell’economia globale:
altrimenti, ne saranno marginalizzati e dovranno ancora fare
i conti con la povertà e con la fame, senza neppure potersi appoggiare
ai programmi di assistenza oggi generosamente finanziati
dalle Nocs (che per farlo rinunciano a guadagni in efficienza
e a loro volta sono danneggiate dal perverso meccanismo politico
che è alla base del sistema).
L’intera tesi qui esposta si regge su un presupposto: che sia
possibile aprire i diversi mercati e che i paesi coinvolti siano disposti
a negoziare in un contesto pacifico. Senza la pace tutto ciò
è più costoso e, quindi, più difficile, anche perché inquinato da
recriminazioni reciproche più o meno giustificate e più o meno
pretestuose. Quindi, l’impegno comune di tutti – e in primo luogo
dell’Europa – per costruire un panorama globale meno bellicoso
di quanto non sia adesso. Il punto è che la guerra raramente
può risolvere i problemi: più spesso ne crea di nuovi.
Dunque, è fondamentale l’uso sapiente della deterrenza così come
l’abilità di offrire condizioni vantaggiose a chi può essere
tentato di ricorrere a espedienti militaristici.
Si torna così a uno dei temi inizialmente messi in luce e che
vanno chiariti onde evitare fraintendimenti dannosi: il concetto
stesso di sicurezza. Si possono definire “sicuri” gli approvvigionamenti
di energia se essi dipendono solo e semplicemente da
dinamiche economiche. Questo significa che la variabilità dei
prezzi, lungi dall’essere sintomo di insicurezza, è fattore di sicurezza,
in quanto indica l’esistenza di un mercato funzionante. I
tentativi di controllare i prezzi, mantenendoli attorno a un livello
arbitrariamente ritenuto né troppo alto né troppo basso, ge-
307

nerano solitamente forme di scarsità acuta e pericolosa. Quindi,
l’obiettivo di una strategia di sicurezza non deve essere la stabilizzazione
dei prezzi: piuttosto la rimozione di tutti quei fattori
che, oggi, impediscono un efficiente sfruttamento delle risorse,
il loro scambio su un mercato competitivo, il loro utilizzo da imprese
in concorrenza tra di loro su tutti i mercati globali. L’energia
non fa eccezione al nesso che lega pace e libertà economica:
non è dunque per moralismo, ma per ragioni puramente economiche,
che si può affermare ciò che è ovvio, ossia che un mondo
pacifico è anche un mondo in cui è maggiore la sicurezza degli
approvvigionamenti energetici.
308

Commenti

Fulvio Conti *
In un mondo in cui la domanda di energia cresce rapidamente
per soddisfare le esigenze di sviluppo, la sfida della sostenibilità
si gioca intorno a tre fattori interconnessi: la sicurezza
degli approvvigionamenti, l’economicità e quindi la competitività
del sistema, la salvaguardia dell’ambiente. Le politiche energetiche,
dunque, debbono essere guidate dalla necessità di conciliare
il più possibile questi tre fattori, tenendo conto dello scenario
energetico e politico globale.
Secondo le previsioni dell’Agenzia Internazionale dell’Energia,
la domanda mondiale di energia è destinata a crescere in
maniera significativa nei prossimi 25 anni, con un incremento
stimato attorno al 52 per cento. Ciò servirà soprattutto a sostenere
la crescita dei paesi in via di sviluppo, la cui domanda avrà
una crescita vicina al 93 per cento, ma è pur vero che con un 25
per cento circa i paesi dell’area OCSE avranno un tasso di crescita
molto significativo. La stessa Agenzia ritiene che una crescita
così sostenuta della domanda di energia non potrà fare a
meno dei combustibili fossili. Anche rafforzando le politiche
che favoriscono il risparmio energetico e le fonti a basso contenuto
di carbonio, il ricorso ai combustibili fossili è dunque destinato
ad aumentare. Ciò genererà inevitabilmente pressioni
sulla domanda, con la conseguente tendenza all’aumento dei
prezzi, e, conseguentemente, del potere contrattuale dei paesi
produttori, non solo dal punto di vista economico ma anche politico.
* Amministratore delegato, Enel.
311

La sicurezza energetica è certamente un problema europeo,
ma soprattutto italiano: se l’Europa, infatti, dipende per oltre il
60 per cento dalle importazioni, l’Italia dipende dall’estero per
circa il 90 per cento del suo fabbisogno energetico. Questa tendenza
è destinata ad accentuarsi nei prossimi anni: si stima che
entro il 2025 queste percentuali supereranno l’80 per cento per
l’Europa e sfioreranno il 100 per cento per l’Italia.
Se, dunque, a causa della dipendenza dall’estero per gli approvvigionamenti
energetici l’Europa è in una condizione chiaramente
difficile, l’Italia si trova in una situazione peggiore anche
a causa dello sbilanciamento verso olio e gas naturale del
mix delle fonti utilizzate per la produzione elettrica.
Diversamente dalla maggior parte dei paesi maggiormente
industrializzati, infatti, l’Italia non dispone di energia da fonte
nucleare, utilizza il carbone in misura estremamente limitata,
mentre quasi la metà dell’energia elettrica prodotta in Italia proviene
dal gas naturale, combustibile che ha progressivamente
preso il posto dell’olio sia grazie alla riconversione di alcune vecchie
centrali, che alla realizzazione di nuovi impianti, anche in
virtù della spinta data dal processo di liberalizzazione del settore
energetico. Infatti, in un contesto competitivo gli investitori
privilegiano i cicli combinati, caratterizzati da un ritorno a più
breve termine e da una maggiore accettabilità da parte dei territori
interessati. A tale fenomeno si somma un uso del gas da
parte delle famiglie e del settore civile pari al 53 per cento dei
consumi totali, un livello largamente superiore a quello che si registra
in media nel resto d’Europa.
Poiché nel nostro paese il nucleare non sarà un’opzione reale
ancora per molti anni, l’unica via possibile per migliorare la
situazione è da un lato incrementare quanto più possibile il contributo
già elevato delle rinnovabili, dall’altro creare le condizioni
per un uso del carbone tendenzialmente a zero emissioni.
Il carbone è una fonte economica, abbondante e diffusa in
molte aree del pianeta stabili dal punto di vista politico, pulita
grazie alle moderne tecnologie oggi disponibili. Una quota ragionevole
di carbone nel mix di produzione consente quindi numerosi
vantaggi: una significativa riduzione del costo medio di
generazione, una maggiore sicurezza negli approvvigionamenti
312

energetici, una minore esposizione del costo di produzione al
prezzo del petrolio, cui è legato anche quello del gas, un contenimento
delle emissioni inquinanti e dei gas serra rispetto alle
vecchie centrali a olio, anche grazie alla maggiore efficienza. Per
queste ragioni è chiaro che il carbone può avere un ruolo essenziale
nel riequilibrio del mix di produzione, mentre è importante
che l’Europa e in particolare l’Italia promuovano e sostengano
la ricerca relativa al carbone pulito e al sequestro di CO2 allo
scopo di migliorare ulteriormente le già eccellenti prestazioni
ambientali dei nuovi impianti, attivando una delle chiavi che
renderanno compatibile la sicurezza energetica con la sfida proposta
dal cambiamento climatico.
Nel frattempo, è indispensabile ampliare la disponibilità di
gas naturale, realizzando terminali di rigassificazione che non
solo faranno aumentare l’offerta, ma consentiranno anche di diversificare
la provenienza geografica di tale combustibile. In
questo modo sarà possibile ridurre la dipendenza da pochi paesi
produttori e, quindi, il rischio di crisi di approvvigionamento
dovuta a decisioni politiche.
Per quello che riguarda le fonti rinnovabili è chiara a tutti
la loro importanza. È necessario incrementare il più possibile la
produzione da questo tipo di fonti, sia per contenere le emissioni,
sia per ridurre il fabbisogno di combustibili fossili. È tuttavia
necessario essere realisti. Le fonti rinnovabili non sono risorse
tutte disponibili sempre e dovunque e non è detto che, ove
siano disponibili, sia possibile o concesso sfruttarle, spesso per
gli ostacoli posti, in particolare in Italia, dalle amministrazioni
locali. Inoltre, bisogna tener presente che gli investimenti necessari
per lo sfruttamento economicamente vantaggioso delle rinnovabili
sono ancora poco competitivi rispetto agli investimenti
in impianti “tradizionali”. In termini pratici senza gli opportuni
incentivi alla produzione di energia “verde” difficilmente
l’industria avrebbe convenienza a investire in questo campo.
È dunque necessario un duplice sforzo, teso da un lato ad
una giusta incentivazione all’istallazione di nuovi impianti, ponendo
in essere le condizioni perché ciò possa esser fatto con
successo, e volto dall’altro alla promozione e al sostegno della
ricerca in questo campo. Questo secondo aspetto è particolar-
313

mente rilevante, soprattutto se pensiamo all’ambizioso obiettivo
che recentemente l’Unione Europea si è data di raggiungere
entro il 2020 il 20 per cento dei consumi energetici da fonti rinnovabili.
Un obiettivo di questo genere, se estrapolato alla situazione
italiana, significherebbe triplicare l’attuale produzione da
rinnovabili. Ciò richiede degli sforzi enormi e una forte spinta
all’innovazione tecnologica che può essere data solo dalla ricerca.
L’onere necessario al raggiungimento di questo obiettivo non
può interamente pesare sull’industria ma deve essere anche sostenuto
da programmi finanziati dallo stato, dato che i benefici
che questo sforzo può darci saranno a vantaggio di tutti. È necessario,
inoltre, combattere la cosiddetta sindrome NIMBY
(Not In My Back Yard). Lo sviluppo di know-how tecnologico
potrà stimolare la crescita di un vera e propria industria del rinnovabile,
con benefiche ricadute non solo in termini energetici
e ambientali ma anche occupazionali e sociali.
Il processo di liberalizzazione del settore elettrico nel nostro
Paese dimostra che l’apertura del mercato può rappresentare
uno strumento efficace per stimolare efficienza ed investimenti.
Il nostro Paese ha percorso la strada della liberalizzazione
del settore energetico con molta più decisione e profondità
rispetto a quanto avvenuto altrove. Fra i grandi Paesi europei
soltanto il Regno Unito ha compiuto scelte paragonabili a quelle
italiane. Solo in questi due Paesi, infatti, è stata assicurata l’indipendenza
dell’operatore della rete di trasmissione dagli interessi
delle imprese del settore per permettere alle stesse un accesso
non discriminatorio alla rete, ed è stata ridotta la capacità
produttiva degli attori storici del mercato attraverso la cessione
forzosa di asset, così da consentire l’ingresso nel mercato di nuovi
concorrenti. Oggi, nel mercato della generazione, Enel ha una
quota dell’ordine del 30 per cento, rispetto al 70 per cento del
1999. Inoltre, è stata istituita una autorità di regolamentazione
del settore realmente indipendente e dotata di ampi poteri d’intervento.
La liberalizzazione ha prodotto importanti benefici in termini
di contenimento dei prezzi. Secondo Eurostat, dal 1996 al
2005 i prezzi dell’elettricità sono stati, dopo le telecomunicazioni,
i più virtuosi del paniere, con un aumento del 9 per cento no-
314

minale in Italia contro una media del 16 per cento in Europa.
Tale dato è tanto più significativo se si considera che nello stesso
periodo il prezzo del Brent, cui è legato l’andamento del costo
dei combustibili che utilizziamo, è cresciuto da circa 20 a oltre
60 dollari al barile e l’inflazione cumulata nel nostro Paese
ha superato il 20 per cento. In termini reali, le tariffe elettriche
dal 1996 ad oggi si sono ridotte di più del 12 per cento in termini
reali.
Nello stesso periodo, il costo dei combustibili, che pesa per
circa il 40 per cento sul prezzo dell’elettricità, è più che raddoppiato.
La componente tariffaria di pertinenza delle imprese si è
invece ridotta di circa il 40 per cento. Ciò è stato possibile perché
parte dei risparmi ottenuti dalle imprese in termini di efficienza
sono stati trasferiti ai clienti finali dagli interventi dell’Autorità.
Anche le tariffe di accesso alle rete di trasmissione e
distribuzione si sono ridotte sensibilmente nello stesso periodo,
e sono oggi tra le più basse in Europa.
Tuttavia, la legislazione attuale non ha contribuito alla creazione
di un singolo mercato europeo. L’Europa rimane una
realtà frammentata, con differenze anche sostanziali tra i diversi
Paesi. I governi di alcuni Paesi membri continuano a fare i
propri interessi intervenendo direttamente sul mercato dell’energia
per creare i cosiddetti campioni nazionali, alterando in tal
modo il corretto funzionamento del mercato dei capitali. Ogni
forma di protezionismo a favore di operatori nazionali deve cessare.
Il processo di consolidamento del mercato, con la conseguente
creazione di campioni europei, avrà luogo solo consentendo
un’effettiva e libera circolazione dei capitali. Sono oggi
necessarie leggi europee che armonizzino i processi di svolgimento
delle OPA negli Stati membri.
Non sono oggi necessarie nuove leggi a livello europeo. Ciò
di cui si ha più bisogno è l’armonizzazione dell’attuale corpo di
leggi a livello dei singoli Stati. Tale armonizzazione dovrà avvenire
con la supervisione di autorità regolatorie nazionali indipendenti,
che abbiano poteri e competenze simili nei diversi
Paesi.
È auspicabile la creazione di un’Agenzia Europea che coordini
il funzionamento dei diversi TSO (Transmission System
315

Operator) nazionali. Tale agenzia garantirebbe la mutua cooperazione
dei vari TSO, favorendo in tal modo la creazione di mercati
macroregionali efficienti, e permetterebbe una ripartizione
equa dell’energia ai confini dei Paesi membri. L’Agenzia minimizzerebbe
inoltre le conseguenze negative sui mercati europei
derivanti da blackout che hanno origine in un singolo Paese.
Un altro tema di discussione è l’unbundling ovvero la separazione
amministrativa, contabile, proprietaria. Nel contesto
Europeo, l’Italia è all’avanguardia nel processo di unbundling
del settore elettrico, avendo adottato ormai già da tempo la separazione
proprietaria della rete di trasmissione. Le attuali normative
comunitarie in tema di unbundling dovrebbero essere
applicate omogeneamente all’interno di tutti i Paesi membri così
come avvenuto in Italia, almeno per quanto riguarda il settore
elettrico.
Il terzo e ultimo cardine della politica energetica, è quello
della sostenibilità ambientale. Il tema è quanto mai attuale: la
lotta al cambiamento climatico è ormai una priorità nell’agenda
politica internazionale. Il problema è globale e richiede quindi
soluzioni globali, tenendo conto della diversa dimensione e dinamica
nei diversi Paesi. Azioni isolate delle singole nazioni non
possono che condurre ad un esito fallimentare. Occorrono dunque
azioni congiunte e coordinate. Innanzi tutto è necessario includere
nel nuovo sistema di riduzione di emissioni di gas serra
le economie mature che finora non ne hanno fatto parte, come
gli Stati Uniti, perché l’Europa può sì svolgere un ruolo trainante
nella lotta al cambiamento climatico ma non ne può sostenere
da sola tutto il peso. Inoltre, non si possono chiedere sacrifici
eccessivi ai Paesi emergenti, né si può pensare di ostacolarne
lo sviluppo. Si può però pensare a un meccanismo di inclusione
progressiva, che preveda la convergenza su determinati standard
di prestazione ambientale.
Secondo le attuali proiezioni, al 2030, le emissioni di Brasile,
Cina e India saranno più del doppio delle attuali, arrivando
a rappresentare un terzo del totale mondiale. Ogni anno le emissioni
di CO 2 della Cina crescono di circa 8 volte le riduzioni annuali
che l’Europa conseguirebbe rispettando Kyoto. Gli sforzi
di riduzione possono quindi avere un impatto maggiore in que-
316

ste aree, dove ci sono ampi spazi per aumentare l’efficienza
energetica ed emissiva. Bisogna quindi facilitare il trasferimento
nei Paesi in via di sviluppo delle migliori tecnologie esistenti
e di soluzioni innovative per la produzione e la distribuzione
dell’elettricità. In Europa, il protocollo di Kyoto sta cominciando
a produrre i suoi effetti attraverso il meccanismo dell’Emission
Trading Scheme (EU ETS).. Com’è noto, esso attribuisce
alle aziende di alcuni settori – a quelle energetiche in primis –
obiettivi di riduzione delle emissioni coerenti con gli obiettivi
nazionali. Le imprese che non riescono a raggiungere tali obiettivi
sono chiamate ad acquistare sul mercato diritti di emissione
da imprese che invece riescono a battere il proprio obiettivo. È
intuitivo che tale meccanismo può funzionare solo se gli obiettivi
vengono attribuiti in modo equilibrato ed equo. Purtroppo
ciò non è avvenuto. La ripartizione dell’impegno assunto collettivamente
dall’Europa nei confronti del Protocollo di Kyoto ha
posto l’Italia in una situazione più difficile rispetto a gran parte
dei partner europei. Lo squilibrio è confermato in particolare
dai primi risultati dell’EU ETS, da cui risulta che l’Italia è uno
dei pochi Paesi che presenta un deficit di quote di emissione.
Ciò comporta il paradossale effetto di costringere l’Italia e le sue
imprese ad acquistare diritti di emissione da Paesi meno efficienti
ed ambientalmente virtuosi. Questa situazione è particolarmente
iniqua in quanto distorce la concorrenza a livello europeo
in maniera assolutamente indipendente dalle effettive
prestazioni ambientali e non tiene in conto lo sforzo di ambientalizzazione
già operato dall’industria elettrica italiana negli anni
pre-Kyoto.
Il Protocollo di Kyoto in mancanza di un coinvolgimento
globale nelle politiche sul cambiamento climatico, da un lato rischia
di essere inefficace, dall’altro, oltre alla generale perdita di
competitività del continente, rischia di accrescere il divario fra
l’Italia e gli altri Paesi europei. Per correggere questo squilibrio
è necessario che gli obiettivi di emissione siano fissati sulla base
di benchmark armonizzati e differenziati per combustibile e per
tecnologia e che, di conseguenza, agli impianti appartenenti alla
stessa categoria tecnologica siano assegnate quote in maniera
omogenea, qualunque sia la loro collocazione geografica.
317

L’energia rappresenta il motore dello sviluppo di un’economia
moderna. La nostra visione come Enel è di garantire energia
abbondante per tutti, a basso costo e pulita, attraverso l’efficienza,
il risparmio energetico e l’utilizzo delle migliori tecnologie.
Per far questo però è necessario che le istituzioni compiano
scelte coerenti e lungimiranti, evitando che il contesto dominato
da interessi diversi, le induca a preferire l’inazione a decisioni
difficili e impegnative. Il “non fare” rappresenta la scelta peggiore,
non solo perché ci espone a enormi rischi futuri, ma soprattutto
perché penalizza cittadini e imprese nell’immediato.
È necessario intraprendere numerose azioni concrete. Innanzitutto
è essenziale diversificare il mix energetico, equilibrando
lo sbilanciamento con un ragionevole uso del carbone,
promuovendo allo stesso tempo, ove possibile, lo sviluppo del
nucleare, la produzione di energia da fonti rinnovabili e l’efficienza
energetica. È necessario inoltre costruire nuovi gasdotti
e terminali di rigassificazione per meglio collegare l’Europa ai
Paesi produttori di gas.
Bisogna promuovere la ricerca scientifica e l’innovazione
tecnologica investendo in soluzioni innovative per la produzione
di energia nel pieno rispetto dell’ambiente, dando l’impulso
decisivo allo sviluppo delle fonti rinnovabili. In questo campo
Enel è già in prima linea. Il Progetto Ambiente e Innovazione
prevede investimenti di oltre 4 miliardi di euro al 2011 per la ricerca,
le fonti rinnovabili, lo sviluppo, l’innovazione e l’applicazione
di tecnologie più avanzate. È un piano senza precedenti
per Enel e con pochi paragoni anche a livello internazionale.
È importante rimuovere gli ostacoli ad una completa integrazione
del mercato, favorendo la creazione di grandi operatori
elettrici europei. Occorre applicare in modo omogeneo, in tutti
i Paesi membri, l’attuale normativa comunitaria sull’unbundling,
costituendo al tempo stesso un’Agenzia Europea per il presidio
e coordinamento del funzionamento dei TSO nazionali.
Dobbiamo infine creare un sistema mondiale condiviso in sostituzione
del Protocollo di Kyoto dal 2012 in poi, e sostituire gli
attuali piani di allocazione nazionale con un unico piano a livello
quanto meno europeo per la riduzione delle emissioni di CO 2.
318

L’impegno che Enel profonde nello sviluppo sostenibile
continuerà a far avanzare nei mercati di competenza la soluzione
dell’equazione più energia a meno costo e a zero emissioni.
L’obiettivo è impegnativo ma non impossibile e a questo dedicheremo
ogni sforzo.
319

Gian Battista Merlo *
Il tema della sicurezza energetica occupa oggi un posto di
primaria rilevanza politica per ogni paese moderno. La complessità
dei fattori, il numero delle variabili e l’ampiezza delle
problematiche rendono il dibattito sui temi dell’energia una
questione di ampio respiro, che implica scelte e visioni politiche
globali, che spaziano dal campo economico a quello ambientale,
dalle scelte di politica energetica nazionale a quelle di politica
estera, europea e internazionale.
Proprio con quest’ottica globale, questo studio dell’Istituto
Bruno Leoni affronta il tema della sfida energetica che si profila
all’orizzonte geo-politico dei prossimi anni. Il rapporto, infatti,
approfondisce puntualmente le diverse componenti della problematica
(la costante crescita della domanda energetica, la lotta
ai cambiamenti climatici, la disponibilità delle risorse energetiche,
il ruolo del petrolio, del gas e delle altre fonti di energia, gli
sviluppi della politica energetica europea, la liberalizzazione dei
mercati, eccetera) e analizza i termini della complessa questione
energetica sia con riferimento alla specificità della realtà italiana,
sia nell’ambito di un più ampio quadro di riferimento europeo.
Ne viene fuori un interessante e completo quadro d’insieme che,
a partire da quello che sembra un “ineludibile intreccio”, fornisce
non solo originali spunti di riflessione, ma anche interessanti
suggerimenti pratici per un efficace piano d’azione.
In questo breve commento vorrei affrontare in particolare
il ruolo che il gas naturale liquefatto (Gnl) può giocare nella “ri-
* Presidente, ExxonMobil Mediterranea.
321

cerca di sicurezza” che caratterizza il nostro paese, l’Europa e il
mondo intero. Prima è però necessario ricordare alcuni elementi
del sistema energetico che è alla base del nostro tessuto economico.
Dal punto di vista energetico, l’Italia è un paese fortemente
dipendente dall’estero: l’82 per cento del greggio necessario
a soddisfare la domanda nazionale è, infatti, importato in
prevalenza da Libia, Russia, Arabia Saudita ed Iran, mentre circa
i due terzi del nostro fabbisogno di gas è soddisfatto da importazioni
da due soli paesi, la Russia e l’Algeria. In un periodo
di forti tensioni – sia strutturali che geopolitiche – come quello
che stiamo vivendo, il problema della sicurezza energetica nazionale
assume un ruolo sempre più importante e diventa sempre
più critico ed urgente poter rendere disponibili le risorse
presenti sul territorio.
Al contrario, negli ultimi anni, la produzione nazionale sia
di greggio che di gas naturale ha registrato una flessione (rispettivamente
del -2,2 per cento e -7,2 per cento), proseguendo
la tendenza alla contrazione, dovuta sia al progressivo esaurimento
dei giacimenti già da tempo in produzione, sia ai ritardi
nella messa in produzione di nuovi progetti. La regione italiana
con le maggiori riserve di greggio e dalla quale proviene
il 75 per cento della produzione nazionale onshore è la Basilicata.
Qui, nel 1998, è stato scoperto un nuovo giacimento, denominato
Tempa Rossa, di cui la Esso Italiana detiene il 25 per
cento di titolarità, in compartecipazione con l’operatore Total
(50 per cento) e con Shell (25 per cento). Il giacimento ha riserve
stimate per 420 milioni di barili di greggio ed una produzione
prevista di 50.000 barili/giorno. A tutt’oggi, però, non è
ancora entrato in esercizio a causa di lungaggini burocratiche
che il decentramento regionale non ha certo aiutato a snellire.
Quella in campo energetico è un’attività di lungo termine, ad
alta intensità di capitale, che richiede un quadro normativo di
riferimento stabile e certo. Il ruolo dei governi e delle istituzioni,
sia a livello centrale che locale, sarà sempre più determinante
nel favorire gli investimenti privati necessari per soddisfare
la crescente domanda di energia, riducendo la dipendenza dall’estero
e l’incertezza che ne può conseguire per il “sistema
paese”.
322

Contemporaneamente, anche il resto del mondo si sta muovendo.
Va premesso che esiste una stretta correlazione tra energia
e progresso economico. Si prevede che al 2030 il Pil mondiale
raddoppierà, con un tasso di crescita media annua del 2,7 per
cento, stimolato principalmente dai paesi in via di sviluppo che
oggi rappresentano poco più del 20 per cento della produzione
economica mondiale. Nel 2030 questa incidenza salirà sensibilmente,
grazie all’apporto delle economie in rapida espansione
quali Cina, India, Indonesia e Malesia. Nel contempo, anche la
popolazione mondiale è prevista crescere raggiungendo, al
2030, un totale di 8 miliardi di persone ed il 95 per cento di questa
crescita si registrerà sempre nei paesi in via di sviluppo.
Crescita demografica, miglioramento degli standard di vita
e progresso economico determineranno un aumento della domanda
mondiale di energia del 50 per cento rispetto ad oggi e,
stando alle sopracitate assunzioni, la crescita più pronunciata
(circa l’80 per cento) si registrerà nei paesi in via di sviluppo.
Nel corso del tempo si renderà necessaria una sempre più
ampia gamma di fonti di energia e di tecnologie diverse. Ma, almeno
fino al 2030, i combustibili fossili rimarranno fonti primarie
e continueranno a soddisfare gran parte del fabbisogno energetico
mondiale. Petrolio, gas e carbone sono, infatti, le uniche
fonti che offrano adeguata disponibilità e flessibilità. Le nostre
analisi evidenziano che petrolio e gas, insieme, copriranno quasi
il 60 per cento della domanda totale di energia per i prossimi
25 anni. L’utilizzo del petrolio aumenterà ad un tasso dell’1,4
per cento l’anno, con una crescita in qualche modo moderata
dai continui miglioramenti nel campo dell’efficienza, in particolare
nel settore dei trasporti. La crescita del gas e del carbone
(per ambedue dell’1,8 per cento / anno), più sostenuta rispetto
a quella del petrolio, sarà alimentata soprattutto dalla forte domanda
di energia elettrica, per il carbone soprattutto nell’area
Asia/Pacifico che dispone di vaste riserve locali.
È evidente, allora, che ci troviamo di fronte a una sfida epocale:
come soddisfare una domanda energetica crescente, nazionale
e globale, in un mondo dove per ragioni politiche alcune risorse
sono sottosfruttate – per esempio, come lo studio IBL mostra
in maniera molto chiara, l’accesso alle riserve di molti pae-
323

si produttori è precluso alle compagnie internazionali, mentre le
compagnie nazionali sono inefficienti, anche per mancanza di
capitali e tecnologie – e in cui preoccupazioni di carattere ambientale,
spesso giustificate ma talvolta esagerate, suggeriscono
l’adozione di politiche di disincentivazione del ricorso alle fonti
fossili? La mia risposta è che tutte le forme di energia avranno
un ruolo importante da svolgere nel soddisfare il crescente
fabbisogno energetico e le nostre previsioni, condivise dai maggiori
centri di ricerca, indicano che le fonti rinnovabili cresceranno
a ritmi superiori a qualsiasi altra fonte.
Tra queste, l’energia eolica e solare saranno quelle che faranno
registrare l’aumento più sensibile ma la loro base iniziale
è così bassa che, persino ipotizzando una crescita superiore al
10 per cento per anno, esse non copriranno più dell’1 per cento
del fabbisogno mondiale di energia al 2030. Lo sviluppo di
altre fonti alternative, quali l’energia da biomasse ed idroelettrica
è limitato da molti fattori tra i quali la disponibilità di aree e
di siti. Il nucleare, invece, sconta le decisioni politiche e sociali
assunte negli anni addietro e, quand’anche caratterizzato da un
nuovo impulso, avrà bisogno di almeno dieci anni di adeguamenti
strutturali e tecnologici prima di poter offrire un contributo
significativo.
In realtà, per ampliare e diversificare le fonti di approvvigionamento
energetico, l’unica vera risposta risiede nel progresso
tecnologico. Occorre contribuire allo sviluppo delle opzioni
più promettenti e capaci di coniugare la crescita economica con
la sostenibilità ambientale e sociale. Per questo, la ExxonMobil
è impegnata, tra l’altro, nel Global Climate and Energy Project
(GCEP) della Stanford University, il più grande investimento
privato per la ricerca scientifica sul clima e l’energia. È un programma
di lungo termine volto ad identificare nuove tecnologie
per un miglior uso dell’energia e per ridurre sensibilmente le
emissioni di gas ad effetto serra. Tra i 27 progetti di ricerca, molti
riguardano le energie alternative: 7 sono sull’idrogeno, 5 sull’energia
solare e 2 sulle biomasse.
Intanto, lo sviluppo della tecnologia del gas naturale liquefatto
(Gnl) sta diventando sempre più importante per soddisfare
la futura domanda globale di gas. Infatti, a fronte del sensibi-
324

le aumento del fabbisogno mondiale, il commercio internazionale
di gas sta registrando una notevole crescita e si stima che,
tra venticinque anni, i volumi movimentati saranno quattro volte
superiori a quelli di oggi e pari al 15 per cento del totale commercio
del gas. Allo stesso tempo stanno anche aumentando le
distanze da coprire prima che il gas possa giungere dai paesi
produttori ai paesi consumatori. È chiaro che per trasferimenti
così importanti, da un continente all’altro, la tecnica del trasporto
prevalentemente utilizzata fino ad oggi, quella dei gasdotti,
diventa decisamente molto rigida, mentre cresce il trasporto di
Gnl, molto più moderno, flessibile e adattabile a simili distanze.
Il Gnl, infatti, è gas naturale (metano), uno dei combustibili più
puliti al mondo, portato e mantenuto allo stato liquido alla temperatura
di circa -162 °C, a pressione atmosferica. Così liquefatto,
riduce il suo volume di circa 600 volte e può essere trasportato
con navi gasiere per essere poi ricevuto in appositi terminali,
rigassificato ed immesso nei metanodotti alla località di arrivo,
rendendolo disponibile ovunque ce ne sia bisogno.
Questa opzione dà modo di svincolarsi dalla dipendenza
dal “tubo”, di approvvigionarsi di gas anche su mercati lontani
e da paesi non connessi direttamente alla rete di gasdotti nazionale.
Offre un’interessante opportunità per operatori che abbiano
solidità finanziaria, buone relazioni con i paesi produttori,
tecnologia e continua capacità di competere. E, soprattutto,
permette di aumentare la sicurezza del sistema energetico del
paese dotandolo di fonti e forme di approvvigionamento diversificate.
ExxonMobil sta facendo, anche in questo, la sua parte,
grazie alla nostra partecipazione al 45 per cento alla società Terminale
Gnl Adriatico (gli altri soci sono Qatar Petroleum 45 per
cento ed Edison 10 per cento), che si occupa della realizzazione
di un rigassificatore al largo della costa veneta. Tale terminale è
incluso nella lista delle “opere strategiche per la modernizzazione
e lo sviluppo del paese” (delibera Cipe 121 del 21 dicembre
2001) ed è nella lista dei progetti di comune interesse europeo;
è stato inoltre identificato dall’Autorità per l’energia elettrica e
il gas e dall’Antitrust come un elemento essenziale per migliorare
la competitività del mercato italiano del gas naturale. L’impianto,
che avrà una capacità massima di rigassificazione di cir-
325

ca 8 miliardi di metri cubi all’anno, rappresenterà una delle
strutture tecnologicamente più avanzate dell’intero settore
energetico italiano e contribuirà a diversificare le fonti di approvvigionamento
e ad aumentare la sicurezza del sistema energetico
del paese.
Se la diffusione del Gnl continuerà a crescere, la struttura
stessa dei mercati del gas muterà radicalmente, acquisendo una
natura globale. Questo cambiamento presenta opportunità e rischi.
Opportunità, nel senso che grazie al Gnl verrà meno il panorama
oligopolistico che oggi caratterizza il mercato del gas.
Ciò è di particolare rilevanza per l’Europa e per l’Italia, dove il
gas è un combustibile sempre più importante (sia in termini di
quota del fabbisogno energetico primario, sia per quel che riguarda
in particolare la generazione elettrica) e dove l’approvvigionamento
dipende essenzialmente da tre sole fonti – il mare
del Nord, la Russia e l’Algeria. Naturalmente il Gnl comporta
anche dei rischi: la globalizzazione del gas crea anche le condizioni
perché possa nascere una sorta di Opec del gas, di cui si è
ampiamente parlato talvolta, forse, drammatizzando tale prospettiva
in maniera un po’ esagerata. In effetti, l’esperienza dell’Opec
dovrebbe contribuire a calmare gli animi: l’Organizzazione
dei paesi esportatori di petrolio, pur avendo influenzato
pesantemente i mercati petroliferi globali fin dalla sua creazione,
non ha mai interrotto per lunghi periodi le forniture di greggio
ai paesi consumatori, e anche durante le due crisi petrolifere
degli anni Settanta, come mostra il paper qui riportato, l’entità
delle riduzioni è stata relativamente contenuta, anche se sufficiente
a creare, nell’immediato, gravi problemi. In generale,
però, il Gnl è importante perché contribuisce a moltiplicare le
fonti di approvvigionamento del gas e a introdurre flessibilità
nel processo, oggi estremamente rigido.
In conclusione, la sfida energetica può essere vinta, perché
non vi sono nel futuro prevedibile ostacoli fisici alla disponibilità
di risorse, ma solo ostacoli politici. Per questo è importante
che una riflessione come quella avviata dall’IBL trovi attenzione
nel dibattito pubblico, troppo spesso ostaggio di paure immotivate
o entusiasmi ingiustificati. L’energia è ciò che ha reso
possibile l’incredibile sviluppo che il mondo intero ha conosciu-
326

to all’indomani della Rivoluzione Industriale e non va demonizzata.
È fuori discussione che maggiori consumi renderanno ancora
più urgenti i problemi ecologici a cui già oggi stiamo cercando
una soluzione. Ma resto ottimista sul fatto che il progresso
economico e tecnologico ci aiuterà a perfezionare le soluzioni
che abbiamo già trovato e a scovarne di nuove. Un futuro sicuro
in campo energetico richiede nuove fonti, tecnologie innovative
ed una continua attenzione all’efficienza e all’ambiente.
Questi temi vanno sempre trattati congiuntamente, per evitare
di caricare troppo peso sulle singole questioni o di trascurarne
altre.
327

Edoardo Zanchini *
Grave, imprescindibile, cruciale. Su pochi temi aggettivi
così severi hanno senso come per il problema della sicurezza
energetica. Il termometro delle relazioni internazionali è sensibilissimo
a qualsiasi variazione di umore negli equilibri interni
dei Paesi da cui provengono le risorse energetiche per gli effetti
che determinerebbero sull’economia e la crescita. Non è una
novità, non lo è da alcuni secoli e per questo si deve evitare di
utilizzare chiavi di lettura e un vocabolario fuori dal tempo per
affrontare problemi nuovi per dimensione e complessità. Occorre
aggiornare i ragionamenti alla dimensione dei problemi
del XXI secolo, il rischio è altrimenti di continuare a pensare
che si possa governare solo con la geopolitica rinunciando a capire
in questa fase storica i problemi ma anche le nuove opportunità
per un Paese come l’Italia - dipendente per quasi il 90 per
cento della propria bilancia energetica dall’estero - in questa delicata
partita. Gli osservatori più pragmatici invitano a diversificare
i Paesi da cui le risorse provengono e insieme le stesse fonti
(la “varietà” di approvvigionamento, come sosteneva Churchill)
attraverso un bilancio equilibrato e flessibile composto da
nucleare, carbone, gas, petrolio, le rinnovabili meno costose.
Proprio il mix e un mercato più aperto vengono presentati come
la risposta al problema della sicurezza ma anche dei costi
dell’energia nel nostro Paese, dove il deficit di competitività è
soprattutto nell’offerta alle aziende. Questa ricetta è però solo
apparentemente lungimirante, non fa infatti i conti con alcune
* Responsabile Energia, Legambiente.
329

novità rilevanti avvenute su scala internazionale che invece obbligano
a guardare in maniera nuova al tema sicurezza ma anche
al ruolo e agli interessi di un Paese come l’Italia.
Il primo cambiamento riguarda lo sconvolgimento impresso
dall’aumento dei consumi di Cina e India nella bilancia delle
risorse energetiche. I Paesi asiatici hanno pesato per oltre il 50
per cento dell’aumento dei consumi a livello mondiale nell’ultimo
decennio e quelli cinesi hanno raggiunto come dimensione
quelli europei. Teniamo pure da parte il dibattito sulla fine delle
risorse, si è indubbiamente aperta una nuova questione difficilmente
eludibile come l’aumento della domanda che avviene
proprio nei Paesi fuori dalla Nato. Un avvenimento difficilmente
immaginabile su questa scala e che paradossalmente toglie
linfa ad uno slogan No Global di grande successo: le responsabilità
Usa nei confronti del Pianeta e delle emissioni climalteranti.
Perché dal 1990 (anno da cui si iniziano a calcolare secondo
il Protocollo di Kyoto) ad oggi la suddivisione della torta delle
emissioni è profondamente cambiata e grazie al suo vorticoso
sviluppo economico la Cina supererà gli Stati Uniti già nel 2009.
Il secondo cambiamento riguarda da vicino le strategie politiche
internazionali: il ritorno ad un ruolo da protagonisti degli Stati
nella gestione delle risorse energetiche. Si ragiona apertamente
di Opec del gas, Cina e India stringono legami diretti con Paesi
dell’Africa come del Medioriente per l’approvvigionamento.
Mentre nel controllo dei giacimenti petroliferi mondiali solo il
9 per cento è attualmente controllato dalle Majors: Exxon,
Shell, BP, Total, Chevron. Difficile pensare di continuare con
l’antica ricetta della potenza militare che “accompagna” gli investimenti
strategici delle multinazionali del petrolio. Proprio la
guerra in Irak e la teoria dell’unilateralismo hanno rafforzato in
molti Paesi la convinzione che solo il controllo diretto delle risorse
petrolifere e adeguate armi di dissuasione (il nucleare militare
nascosto dal civile) permettono di avere una qualche autonomia
politica. Basta in un quadro di questo tipo affidarsi alle
armi della politica internazionale e del libero mercato per dare
una risposta ai problemi di sicurezza italiani? Lecito dubitarne.
Chi spinge questa prospettiva sembra piuttosto candidare il
Paese a un futuro da spettatrice speranzosa del palcoscenico
330

mondiale dell’energia. Mentre invece l’Italia avrebbe tutto l’interesse
a ridurre la propria dipendenza dall’estero per l’approvvigionamento
di risorse energetiche. Una diminuzione che permetterebbe
di realizzare quegli obiettivi di riduzione della CO2
tanto invisi ai cosiddetti economisti liberisti. Volenti o nolenti
occorrerà fare i conti con una realtà che vede l’Italia allontanarsi
da quanto sottoscritto con il Protocollo di Kyoto (+13 per
cento rispetto al 1990 invece di -6,5 per cento). Appare privo di
senso continuare a sperare in un ripensamento internazionale
quando l’Unione Europea ha di recente fissato nuovi e più ambiziosi
obiettivi al 2020: tagliare le emissioni del 20 per cento rispetto
ai valori del 1990, spingere l’efficienza energetica con una
riduzione dei consumi energetici del 20 per cento, raggiungere
una diffusione delle rinnovabili tale da garantire il 20 per cento
dei consumi rispetto al 7 per cento attuale. Si può anche essere
scettici sui cambiamenti climatici o addirittura sostenere che le
scelte per fermarli “possono indebolire la sicurezza energetica”
1, ma con questi impegni toccherà fare i conti quando si parla
di mix energetico e in particolare del peso che l’aumento del
carbone potrebbe svolgere in futuro. E dentro quegli obiettivi
c’è una visione dello spazio europeo come motore di una innovazione
che allarghi le possibilità per tutti, che promuova la ricerca
applicata, l’esportazione di brevetti e tecnologie, diventando
un modello per qualità e accesso anche per altre aree del
Mondo. Certo una rivoluzione di questo tipo nel modo di gestire
l’energia non conviene ai grandi gruppi che infatti sono i veri
avversari di ogni cambiamento. Del resto in anni che hanno
visto crescere esponenzialmente le bollette energetiche e la percezione
dell’insicurezza energetica sono esplosi i guadagni per
chi il petrolio lo estrae e commercializza (le “sette sorelle” hanno
realizzato 141 miliardi di utili nel 2006 il 6 per cento in più
rispetto al 2005). È questo il modello che si vuole continuare a
spingere magari spostato più sul versante carbone e uranio, con
meno importazioni dalla Russia e più dalla Libia, meno dal Venezuela
e più dalla Norvegia? Se nei prossimi anni il principale
problema per la sicurezza energetica italiana è prevedibile che
1 Supra, p. 17.
331

sarà rispetto all’approvvigionamento di gas è curioso che nessuno
si eserciti nel calcolare quale effetto avrebbe il solo recuperare
il gap di inefficienza delle centrali termoelettriche italiane
rispetto alla media europea (40 per cento contro 48). Calcolarlo
potrebbe aiutare a sgombrare il campo del dibattito da una
vecchia e diffusa favola che riguarda la tanto decantata efficienza
energetica italiana. Un alibi che ancora oggi viene tirato fuori
da un industria che da decenni non investe in innovazione. I
dati parlano chiaro, l’Italia, che negli anni ‘80 presentava una
delle più basse intensità energetiche del mondo – ossia la quantità
di energia consumata per la produzione di una unità di prodotto
nazionale lordo –, oggi vanta livelli inferiori alla media europea
e ben peggiori di paesi più svantaggiati sotto il profilo climatico.
Per contribuire a un dibattito finalmente nuovo e trasparente
occorre che anche l’ambientalismo si faccia carico di spiegare
meglio la propria idea di futuro energetico e non sottovaluti
il vero punto debole delle fonti energetiche rinnovabili in un
dibattito di tipo economicistico: gli incentivi pubblici. D’altronde
se si vuole parlare senza ipocrisie di energia dobbiamo partire
dal fare chiarezza rispetto alla inestricabile simbiosi di sussidi,
incentivi, tasse. Si potrebbe citare il rilancio dell’energia nucleare,
che sarà possibile solo a fronte di forzature nelle regole
di un mercato libero: il Governo USA prevede 8miliardi di dollari
di aiuti alle imprese (per aumentare del 3 per cento le forniture
elettriche nazionali!), in Finlandia è già stabilito che l’energia
prodotta dalla nuova centrale verrà comprata dallo Stato che
si farà carico delle spese per sicurezza e smaltimento. Oppure le
miniere di carbone tedesche, che pesano ogni anno 2,5 miliardi
di sussidi pubblici. Senza contare i vantaggi di competitività della
filiera delle fonti fossili grazie ad infrastrutture pagate spesso
dalle casse pubbliche e con sussidi nascosti. Spingere sulla trasparenza
conviene innanzi tutto alle fonti rinnovabili perché
hanno comunque il vantaggio di ridurre importazioni e emissioni
e di creare un mercato energetico con nuovi attori diffusi.
Semmai il vero problema per le rinnovabili sta nel fatto che presuppongono
di cambiare modo di ragionare. Perché non ha alcun
senso discuterne come alternativa a questa o quella fonte, o
332

paragonare la risposta necessaria in termini di torri eoliche o di
ettari di pannelli fotovoltaici per chiudere le centrali di Civitavecchia
o Brindisi. Non lo ha proprio perché queste vanno sviluppate
diffuse, dove ci sono le opportunità migliori, con impianti
che scambiano in rete e avvicinano domanda di energia e
produzione. Per esempio in città il solare ha un vantaggio di vicinanza
e di offerta proprio nell’ora di punta. E invece eolico,
idroelettrico, geotermia e biomasse (per elettricità e calore in teleriscaldamento)
possono svilupparsi nei territori dove le risorse
sono realmente presenti. In poche parole non esiste una risposta
che valga ovunque, e in ogni caso per essere efficace deve
essere sempre associata a una strategia di riduzione dei consumi.
Un assurdità? Utopie ambientaliste? Ma allora perché il
Governo di centrodestra danese dal 2001 ad oggi non ha cambiato
politica energetica come annunciato in campagna elettorale?
Passato qualche mese ha deciso di continuare nella strategia
di riduzione della dipendenza dall’estero attraverso la diffusione
delle rinnovabili (oggi soddisfano il 20 per cento dei consumi)
e dell’efficienza energetica. Sembrerà impossibile ma dal
1990 ad oggi i consumi energetici del settore industriale sono rimasti
stabili mentre quelli domestici sono diminuiti del 20 per
cento. Nel complesso mentre il PIL cresceva del 70 per cento
l’intensità energetica scendeva del 35 per cento. Impossibile ridurre
i consumi energetici senza deprimere l’economia? Nulla
di più sbagliato come alibi, basti dire che il nuovo obiettivo nazionale
prevede di raddoppiare il contributo delle rinnovabili al
2020 e di ridurre i consumi dell’1,25 per cento all’anno spingendo
un mercato virtuoso che vede nascere ogni anno nuove aziende.
Se le rinnovabili sono comunque condannate a un ruolo
marginale e ad una prospettiva di lungo termine come mai in
Germania tra il 1997 e il 2005 hanno visto crescere il contributo
dal 4,5 per cento al 10,8 rispetto ai consumi elettrici? Può
sembrare poco per chi ragiona con in mano una mappa globale,
ma solo da qui può venire la risposta alla fame di energia del
mondo.
Ma torniamo agli interessi di un Paese come l’Italia mediamente
piccolo nello scacchiere geopolitica mondiale. È evidente
che deve coltivare la sua interdipendenza energetica in un si-
333

stema europeo, con relazioni efficienti e sicure. Che deve giocare
un attento ruolo di alleanze internazionali. Spetta però anche
ad osservatori imparziali il compito di ricordare come non si
possa sfuggire dal guardare anche al proprio interno per non
continuare a fornire alibi a un settore industriale che non ha fatto
nulla per stare al passo con i tempi. E insieme di aiutare a non
dimenticare il fallimento delle ricette andate per la maggiore in
questi anni. Ma la liberalizzazione e il Decreto “sblocca centrali”
non dovevano dare il la a una rivoluzione che avrebbe risolto
tutti i problemi di costi e di concorrenza? Chi allora sosteneva
queste tesi oggi propone una diversificazione verso il carbone
e il nucleare. Ma non spiega come risolvere i problemi legati
nel primo caso all’aumento delle emissioni di Co2 – con le multe
previste dalla Direttiva sull’Emission Trading e dal protocollo
di Kyoto - e nel secondo alle spese di sicurezza e smaltimento
delle centrali e delle scorie. Perché se le liberalizzazioni possono
essere una straordinaria opportunità per rendere più aperto
e concorrenziale il sistema energetico italiano è anche vero
che senza una chiara direzione di marcia rischiano di consolidare
i soliti vecchi interessi.
La sfida della liberalizzazione sta nell’allargare le possibilità
di scelta per i cittadini, le opportunità di risparmio nella bolletta
energetica. Come realizzare questa prospettiva è il vero banco
di prova del sistema energetico italiano, per creare nuovi attori
industriali e competitori nell’offerta ai cittadini e alle imprese
di servizi più efficienti di produzione, gestione, risparmio
energetico. Purtroppo il confronto politico non si occupa di
questi aspetti, malgrado l’imminente apertura (a Luglio 2007)
del mercato elettrico anche per gli utenti finali. Le uniche questioni
di confronto riguardano le alleanze tra grandi produttori
e distributori di energia, le nuove centrali e l’accesso alle risorse.
Ossia gli interessi delle majors che in questi hanno ridotto gli
investimenti per inseguire la redditività finanziaria a breve. Se le
liberalizzazioni produrranno nuovi oligopoli e una finta concorrenza
non si sarà migliorata la sicurezza del sistema ma solo aiutato
alcuni gruppi. Al contrario una liberalizzazione che guarda
agli interessi dei cittadini promuove l’efficienza e si sposa perfettamente
con una idea di mercato aperto che promuove l’in-
334

novazione, dove il risparmio energetico è la prima politica in un
modello energetico distribuito che produce nuovi attori. Del resto
non esiste un alternativa credibile per la fame di energia del
Pianeta. Non lo è da un punto di vista della sicurezza internazionale
un modello incentrato su risorse petrolifere, nucleare e
carbone. Né lo può essere da un punto di vista dell’accesso alle
risorse con tassi di crescita dei consumi energetici esponenziali,
che condannano per via dei prezzi inaccessibili i Paesi meno sviluppati
e senza giacimenti. Sicuramente non può rappresentarlo
rispetto agli equilibri internazionali, perché contribuisce a
diffondere una insicurezza latente nei Paesi che possiedono le
risorse dove si riducono gli spazi di democrazia e di libertà, dal
Niger all’Algeria, dall’Indonesia all’Iran. Occorre prendere atto
che l’aumento della domanda energetica e dei protagonisti sul
palcoscenico internazionale è tale che un uso razionale delle risorse
diventa essenziale in chiave economicista ma anche di
equità. E ancora prima che si ponga il tema del limite delle risorse
energetiche è proprio l’impossibilità di allargare le possibilità
di accesso all’energia e quindi allo sviluppo per tanti cittadini
del Pianeta a dover spingere la ricerca e l’innovazione verso
tecnologie alternative e rinnovabili. Per citare il più avversato
protagonista di questi anni, George W. Bush nel suo recente
viaggio in Brasile, “ridurre la dipendenza dal petrolio per aiutare
la sicurezza nazionale oltre che l’ambiente”.
335

Salvatore Zecchini *
Nel panorama della saggistica italiana in tema di sicurezza
energetica molto è stato scritto, seguendo approcci differenti,
che enfatizzano di volta in volta l’una dimensione del problema,
oppure l’altra. Rispetto a questi studi, quello qui proposto dall’Istituto
Bruno Leoni ha il merito di affrontare l’argomento con
una approccio globale ed equilibrato, quale è quello che si richiede
date le molte sfaccettature del problema e i ridotti margini di
compatibilità tra le soluzioni che affrontano singoli aspetti.
Questo pregevole saggio, in particolare, sviluppa un’analisi
trasversale a tre dimensioni del problema, economica, politica e
ambientale, nella prospettiva di una governance internazionale,
che sia funzionale alle esigenze di un paese, come il nostro. Il risultato
è un insieme di proposte che hanno come fulcro l’uso intelligente
delle politiche di liberalizzazione su scala internazionale
in un contesto di governance soprannazionale, quale quella
della Wto.
Di fronte a una soluzione così argomentata è ragionevole
porsi due quesiti di fondo: 1) quale sia il suo grado di idoneità
rispetto all’obiettivo? e 2) quale la fattibilità nel mondo in cui viviamo?
Naturalmente la risposta dipende in maniera cruciale da
molte premesse, e in particolare da cosa si intende per sicurezza
energetica.
Se la si interpreta nei termini di una mera garanzia della
continuità dei flussi di approvvigionamento di energia per un
* Presidente, Gme.
337

dato paese, come era il caso per i paesi europei usciti dalla seconda
guerra mondiale, specialmente quelli sconfitti, la soluzione
è meno difficile di quanto appaia, perché qualsiasi strumento
può essere utile per questo scopo.
Ma se la si guarda nell’ottica di un paese sviluppato, che è
lontano dall’autosufficienza energetica e che nell’utilizzo dell’energia
si è imposto una serie di vincoli, anche ambientali, al fine
di soddisfare una funzione complessa del benessere sociale,
espressa dalla collettività, allora la soluzione idonea non è di tutta
evidenza e nemmeno di facile attuazione.
Per questo paese l’obiettivo della sicurezza energetica presenta,
infatti, non solo i contenuti di una garanzia di continuità
di offerta di energia, ma dimensioni aggiuntive, ovvero
la considerazione dell’orizzonte temporale rilevante per la
sicurezza (il breve periodo, o il medio-lungo);
la sostenibilità del costo dell’energia per le imprese (a causa
degli effetti sulla loro capacità competitiva) e per i bilanci delle
famiglie;
la capacità di fronteggiare sconvolgimenti improvvisi dell’offerta
(market disruptions) rimpiazzando alcune fonti energetiche
con altre disponibili prontamente;
la salvaguardia dai danni ambientali derivanti dall’uso dell’energia.
Un paese evoluto, come l’Italia, ha enunciato nell’ultimo
decennio questa visione programmatica della sua sicurezza
energetica. Ma guardando alle preferenze rivelate dalle azioni
concrete messe in campo dalle autorità italiane, ai diversi livelli
di governo, la nozione di sicurezza energetica che emerge è molto
più modesta. Essa è consistita nell’assicurare per un orizzonte
di pochi anni una disponibilità di energia a costi più elevati
dei maggiori partner europei, con un effetto di contenimento
dell’inquinamento non significativamente migliore di quei paesi,
con la rinuncia allo sviluppo del nucleare, neanche nelle tipologie
tecnologiche meno rischiose, e con una minima capacità di
fronteggiare imprevedibili interruzioni negli approvvigionamenti
esterni.
Non è chiaro se un simile atteggiamento possa tranquillizzare
il Paese, a fronte di una triplice dipendenza, che non ha pa-
338

i tra i maggiori paesi comunitari. In particolare si osserva: 1)
elevata dipendenza da fonti estere (per l’85 per cento); 2) elevata
dipendenza da combustibili fossili (due terzi da gas e petrolio);
e 3) elevata dipendenza dai primi due paesi in cui si concentrano
gli acquisti di prodotti petroliferi e gas naturale.
Inoltre, l’esborso per i consumi energetici è maggiore che
nei principali concorrenti nell’UE, con una incidenza della spesa
energetica sul fatturato industriale quasi doppia rispetto a
quei paesi.
L’Italia, in breve, spende molto per l’energia e poco per la
sua sicurezza energetica. Su questo fronte è talmente vulnerabile
che uno shock di prezzo o di offerta sui mercati internazionali
dell’energia avrebbe per il Paese le caratteristiche di uno
shock idiosincratico, con conseguenze più gravi che negli altri.
Non potrebbe, infatti, contare su soluzioni condivise con i suoi
partner, in quanto meno colpiti dal problema.
Assumendo la visione dell’obiettivo sicurezza espressa dal
Paese, è evidente che si tratta di una meta ardua da raggiungere,
sia per la distanza esistente rispetto all’attuale situazione
energetica, sia per la ristrettezza del ventaglio delle opzioni percorribili
nella scelta degli strumenti.
Quanto ai mezzi, è necessario sottolineare la differenza esistente
tra quelli appropriati ed efficaci sul versante interno e
quelli adatti nell’ambito esterno, per il semplice motivo che i
due contesti sono profondamente diversi quanto ad assetti di
potere di mercato e a spazi disponibili per interventi. Soltanto
per un paese egemone la linea divisoria tra le possibilità di azione
all’interno e quelle all’estero si attenua. Ma neanche in questo
caso scompare, perché le probabilità di successo di una politica
egemonica sulle fonti di energia appaiono modeste nell’attuale
scenario mondiale, mentre i costi ad essa associati si presentano
notevoli.
Guardando agli strumenti, il Rapporto dell’IBL sposa la tesi
che la liberalizzazione dei mercati dell’energia può consentire
di avvicinarsi all’obiettivo della sicurezza energetica. Il motore
di tale processo di avvicinamento sarebbe un mercato libero
da costrizioni e in grado di guidare le scelte economiche dei soggetti
tanto privati, che pubblici.
339

Tuttavia, il Rapporto riconosce che, secondo taluni, la sicurezza
energetica è un bene pubblico, nel senso dato dai tecnici
dell’economia. Invero, di questa categoria sembra condividere
le caratteristiche di non rigettabilità e non escludibilità,
mentre è dubbio che abbia sempre i tratti della non rivalità nei
consumi.
In ogni caso, presenta una forte componente di “bene pubblico”,
come si può desumere dalla stessa vulnerabilità attuale
del Paese sotto il profilo della sicurezza. Infatti, nell’ultimo decennio
le forze di mercato, affidate a sé stesse, non si sono dimostrate
interessate a condurre a questo obiettivo. In altri termini,
come per tutti i “beni pubblici”, il mercato non è stato in
grado di fornire il bene sicurezza. Il motivo è che il privato non
riesce ad appropriarsi di tutti i benefici derivanti dal produrlo,
e al limite potrebbe trovare più conveniente non produrlo. Pertanto,
in simili circostanze è giustificato e necessario un intervento
pubblico o al fine di correggere il “fallimento del mercato”,
o per sostituirsi al mercato stesso nel fornire questo bene.
Nella storia del secondo dopoguerra, si ritrova la conferma
di questo assunto. In tutti i paesi europei e in Giappone lo Stato
è intervenuto o direttamente, o attraverso società da esso controllate
o aiutate, per garantire l’approvvigionamento energetico
nazionale a costi contenuti. Negli USA l’esperienza è differente,
ma si sostanzia pur sempre nell’occhio benevolo dello
Stato nell’assecondare storicamente i processi di accumulazione
capitalistica nelle maggiori società del settore e nel tutelare le
stesse nei loro programmi di investimento per lo sfruttamento
delle risorse di altri paesi.
Negli ultimi 60 anni le compagnie europee, col sostegno dei
governi nazionali, sono divenute grosse multinazionali dell’energia,
ma dagli anni 70 hanno progressivamente perduto il
controllo delle attività estrattive nei paesi petroliferi a tutto vantaggio
delle rispettive società nazionali. Queste ultime, inoltre,
tendono attualmente a sviluppare una concorrenza verso le multinazionali
dell’energia anche nel downstream, ossia nel mercato
dei prodotti energetici.
Nel quadro europeo si assiste, pertanto, a un assetto fortemente
sbilanciato. All’interno dei mercati nazionali, vi è il pre-
340

dominio delle grandi imprese energetiche con posizioni dominanti
assecondate dai loro governi.
Nei mercati mondiali, invece, queste imprese sono costrette
ad approvvigionarsi sottostando alle condizioni poste dai paesi
titolari delle risorse energetiche (specialmente dal cartello dell’Opec).
In questo senso giocano anche l’eccesso tendenziale
della domanda di energia per i prossimi decenni e le rigidità
strutturali di approvvigionamento, dovute ad esempio alla dipendenza
dalle condotte di trasporto del petrolio e del gas.
Nei paesi terzi, d’altronde, esse iniziano a incontrare la concorrenza
delle compagnie nazionali dei paesi petroliferi, che godono
di condizioni di approvvigionamento privilegiate.
In Italia l’assetto è reso ancor più sbilanciato di quello europeo
dalla sua rinuncia all’energia nucleare e dai limiti di fatto
esistenti al potenziamento dell’utilizzo del carbone a causa di ragioni
ambientali.
In un contesto così sbilanciato non è affatto certo che il perseguimento
di una assoluta liberalizzazione dei mercati energetici
interni conduca all’ottimizzazione nell’uso delle risorse
energetiche, e per questa via alla sicurezza energetica del Paese.
Infatti, liberalizzare non vuole dire necessariamente creare una
condizione di concorrenza soddisfacente, da cui possa discendere
una maggiore efficienza nei flussi di energia prodotta o impiegata.
Al contrario, l’esito più plausibile sarebbe un accentuarsi
delle disparità, in quanto, essendo le posizioni competitive di
partenza nettamente sperequate, la nuova concorrenza, di cui vi
è bisogno, avrebbe ristrette possibilità di emergere. Essa dovrebbe,
infatti, scontrarsi con consolidate posizioni dominanti e
forti barriere all’entrata nel mercato. A meno che la nuova concorrenza
non sia rappresentata da grandi imprese estere, che godono
di tutele e di vantaggi da integrazione verticale nei paesi di
origine, e possono quindi operare in condizioni di sovvenzionamento
incrociato delle attività estere a spese di quelle interne.
Tuttavia, è plausibile ritenere che, una volta entrate nel mercato,
il loro interesse sia quello di accordarsi con l’incumbent.
Va sottolineato che le barriere all’accesso derivano tanto da
posizioni dominanti e da ragioni politiche, quanto da requisiti
341

tecnologici, ovvero dal fabbisogno di grandi investimenti, che
comportano grandi rischi e di riflesso postulano grandi dimensioni
di impresa per poterli sopportare.
In uno scenario realistico, quindi, al quesito se la liberalizzazione
sia strumentale o compatibile con l’obiettivo sicurezza,
si deve rispondere che per questo obiettivo vi è bisogno all’interno
del Paese sia di più concorrenza, sia di più Stato, ma in un
ruolo diverso dal tradizionale. Più concorrenza, per scalzare, almeno
in parte, le posizioni di rendita precostituite. Più Stato,
per svolgere il ruolo chiave di disciplina della concorrenza nel
mercato interno e di sostegno all’apertura dei mercati esteri.
Al contrario, il coinvolgimento pubblico direttamente nella
proprietà di imprese energetiche con posizione dominante
non è una condizione necessaria, e può perfino essere nefasto
per la collettività, se finisce con lo smorzare la propensione dell’impresa
a innovare tecnologicamente, ad assumere nuovi rischi
di ricerca e sviluppo, e a investire nel potenziamento produttivo.
L’obiettivo della sicurezza può invece essere perseguito
con il classico armamentario pubblico della regolamentazione,
della tassazione e dei sostegni finanziari.
Il bisogno di un ruolo pubblico di disciplina si evidenzia in
particolare nell’incentivare l’investimento nelle fonti energetiche
alternative e nelle infrastrutture che sono essenziali per la sicurezza
energetica, e nel disciplinare il loro utilizzo.
Se la diversificazione delle fonti di energia è essenziale per
la sicurezza, considerato che le energie alternative presentano
costi molto più elevati di quelle fossili, è indispensabile un intervento
pubblico del tipo “tax cum subsidy” per creare una convenienza
relativa del privato a investire nello sviluppo di queste
fonti. In altri termini, occorre un intervento pubblico per ridurre
lo scarto di costo tra i combustibili fossili e le energie rinnovabili,
con l’eccezione di quella idroelettrica, che già comporta
costi relativamente bassi. Al limite occorre operare nella direzione
di pareggiare i costi marginali delle diverse fonti.
Condizione necessaria per diversificare fonti energetiche ed
aree di rifornimento, e per promuovere una maggiore concorrenza
nel mercato interno è anche l’espansione delle infrastrutture
oltre i fabbisogni dell’operatore dominante. Quest’ultimo,
342

infatti, non ha interesse a investire in queste opere per dare spazio
alla concorrenza. Ma gran parte delle infrastrutture energetiche
presentano le caratteristiche di un “monopolio naturale”,
che non lascia posto, ad esempio, per la duplicazione di reti. È
quindi necessario che intervenga il soggetto pubblico per incentivare
l’investimento in nuove infrastrutture (fino a creare eccedenze
di capacità) e per assicurare che il loro utilizzo avvenga
nell’interesse collettivo, piuttosto che per consentire all’incumbent
di sfruttare posizioni di quasi-rendita derivante dalla proprietà
delle infrastrutture.
Parimenti, il ruolo dello Stato è essenziale per fronteggiare
la carenza di concorrenza sui mercati mondiali. In questo senso
è bene abbandonare l’illusione che i paesi importatori netti di
energia possano da soli far aprire alla concorrenza i mercati dei
paesi esportatori. La scarsità relativa di fonti energetiche milita
contro questa possibilità. Né nessuna multinazionale dell’energia
dispone nella realtà di una forza tale da poter negoziare ad
armi pari con cartelli, quali l’Opec, o con i maggiori paesi petroliferi.
In un contesto in cui prevale la forza dei grandi produttori
di energia (il cartello dei paesi Opec e, da ultimo, anche quello
nascente del gas), nessuna apertura dei mercati, né alcuna sicurezza
energetica è possibile senza un intervento dei governi dall’una
e dall’altra parte.
Non avrebbe senso, in specie, l’apertura unilaterale dei
mercati energetici europei ai concorrenti provenienti dai paesi
produttori, proprio perché favorirebbe l’emergere nel mercato
interno di nuovi operatori dominanti di provenienza estera, che
sono ancor più difficilmente controllabili di quelli nazionali. In
un simile assetto l’apertura va ricercata solo attraverso negoziati
a livello di governi, che si ispirino al principio di reciprocità
nelle concessioni dell’un paese e dell’altro.
Ciò vale anche per la sicurezza energetica. In questa prospettiva,
l’autosufficienza energetica non è una via percorribile
per i paesi europei, data la loro scarsa dotazione di fonti interne
di energia. Oltretutto, l’autosufficienza sarebbe molto costosa
ed in contrasto con le esigenze di competitività, in quanto determina
una deviazione dal criterio di ottimalità, che consiste nel
343

concentrare le risorse disponibili nello sfruttamento dei genuini
vantaggi comparati del paese.
Nemmeno l’affidarsi alle sole forze del mercato darebbe
questa sicurezza ai paesi europei, perché devono confrontarsi
con mercati mondiali governati da paesi con posizioni dominanti.
Né vi sono istituzioni internazionali in grado di fornire questo
bene pubblico della sicurezza attraverso un sistema di governance
internazionale. La World Trade Organization, in particolare,
non appare idonea allo scopo, dal momento che può operare
per l’apertura dei mercati solo entro settori molto delimitati,
non garantisce su questi mercati le condizioni di concorrenza
attraverso una politica attiva, ma solo la loro apertura, ed è
priva di reali capacità sanzionatorie verso i paesi che violano gli
accordi.
Per queste ragioni i negoziati tra paesi produttori e consumatori
si pongono come lo strumento principale per costruire
un certo livello di sicurezza per gli europei, benché non lo possano
garantire nel lungo periodo.
In questa prospettiva, la politica estera ha un ruolo importante
da svolgere, soprattutto nella sua dimensione di politica
economica verso l’estero. Questa viene condotta sia dalla diplomazia
tradizionale, sia dalle grandi imprese multinazionali dell’energia,
in un lavoro che è spesso di squadra.
Ma nessuna forma di diplomazia o politica estera, quale
quella fondata sui soliti “buoni rapporti tra Stati”, è sufficiente
per questo obiettivo. Né lo è il sottoscrivere contratti pluridecennali
di fornitura di energia, perché questi patti possono sempre
essere rimessi in discussione con un pretesto o un altro (e gli
esempi non mancano nella storia recente), o possono essere infranti
a causa di problemi che riguardano una terza parte, quale
ad esempio un paese di transito della fornitura di energia.
La garanzia ultima della sicurezza, invece, sta nello sviluppare
tra i paesi produttori e quelli consumatori una fiducia reciproca
(mutual trust) fondata sulla convergenza di interessi. E la
fiducia va costruita nel tempo, con continuità di comportamenti,
e avendo in mente, in primo luogo, lo stabilire un’intensa collaborazione
per lo sviluppo di entrambe le economie.
344

Solo se si instaura un’interdipendenza di convenienze economiche,
il paese fornitore avrà interesse a non pregiudicare la
sicurezza energetica dell’altro.
Tuttavia, la fiducia reciproca non si costruisce soltanto sullo
scacchiere economico, ma si estende al campo della sicurezza
nazionale, e quindi delle alleanze internazionali. Ne discende
che l’obiettivo della sicurezza energetica pone una seria ipoteca
sulle scelte di politica estera del paese consumatore.
In ogni caso, è chiaro che per i paesi consumatori non vi sono
grandi probabilità di successo nell’assicurarsi un livello soddisfacente
di sicurezza fintantoché permarrà l’attuale contesto
di rapporti che è fortemente sbilanciato a favore del cartello dei
produttori. Ristabilire un contesto meno squilibrato di posizioni
negoziali è quindi una priorità a cui non si può sfuggire.
Non si tratta, tuttavia, di contrapporre a un cartello dei produttori
un altro dei consumatori, ma di pareggiare le condizioni
attualmente fortemente sbilanciate dell’operare sui mercati mondiali.
Ciò è possibile se si stabilisce un adeguato coordinamento
tra i paesi consumatori, nel senso di sviluppare posizioni comuni,
che siano fondate sulla condivisione dei medesimi interessi di
lungo periodo, e di accettare gli oneri della disciplina dell’operare
in comune, cioè di porre un limite all’autonomia nazionale.
Un simile quadro di coordinamento non può essere fornito
dalla Wto, per le ragioni già accennate, né da una Nato dell’energia,
come indicato dal premier polacco, in quanto sarebbe
marcata da un atteggiamento più di confronto che di cooperazione
con la controparte. È invece l’UE che può dare all’Italia,
come agli altri paesi membri, quella cornice di coordinamento
che si ispiri ai principi di convergenza e di collaborazione con le
controparti. Di questa realtà purtroppo i maggiori paesi europei
non sembrano aver acquisito profonda consapevolezza, mentre
continuano a mostrare di voler procedere isolatamente, nel falso
assunto di poter spuntare con i paesi produttori condizioni
migliori dei propri partner.
Il risultato è che l’Europa comunitaria, nonostante i diversi
tentativi in questa direzione sin dalla sua fondazione, manca
ancora di una politica europea dell’energia. Solo qualche timido
progresso, come la Carta dell’Energia, che tuttavia rimane a
345

livello di principi generali e non di impegni con un seguito concreto.
Nel contempo, la sua vulnerabilità energetica permane
considerevole, ed è destinata ad ampliarsi nei prossimi decenni.
Per altro verso, l’UE ha adottato ambiziosi obiettivi di contenimento
delle emissioni inquinanti, con scarsa considerazione
degli effetti negativi che ne discendono sul piano della vulnerabilità
energetica per paesi, come l’Italia, la quale denuncia
un’accentuata dipendenza dal gas naturale di fonte estera e ha
necessità di ricorrere a costose energie rinnovabili a causa dell’assenza
di centrali nucleari e dell’aver raggiunto i limiti nello
sfruttamento dell’idroelettrico. Sicurezza energetica e tutela
ambientale non sono incompatibili tra loro, in quanto le energie
rinnovabili di origine interna, a differenza di quelle fossili d’importazione,
hanno un basso impatto ambientale. Tuttavia esse
sono relativamente onerose, richiedono consistenti investimenti
nelle infrastrutture relative e nello sviluppo di nuove tecnologie,
e nel breve periodo si riflettono sfavorevolmente sulla competitività
del sistema produttivo. Pertanto, la compatibilità tra i
due obiettivi non può considerarsi come un fatto acquisito per
assunto, ma piuttosto come una meta che è ancora da raggiungere
e per il cui perseguimento il privato non può fare a meno
di un ben mirato sostegno pubblico.
L’Italia, tuttavia, appare ancora lontana dal realizzare un assetto
di convenienze e costi relativi delle fonti rinnovabili, tale
da permettere di progredire verso entrambi gli obiettivi. In particolare,
le agevolazioni pubbliche a favore delle energie rinnovabili
non appaiono in grado di compensare fattori di vulnerabilità,
quali la rinuncia al nucleare, il freno all’impiego del carbone
e la modestia delle misure di risparmio energetico.
In conclusione, le tensioni che tendono ad improntare l’evoluzione
dei mercati mondiali dell’energia in questa prima
metà del secolo rendono sempre più urgente che il Paese prenda
consapevolezza del fatto che non esiste una sicurezza energetica
a buon mercato. Essa al contrario comporta oneri considerevoli.
Di questi costi la società italiana si dimostra essere poco
consapevole, ed ancor meno disposta a sostenerli.
È una situazione insostenibile, che va superata puntando su
quei fattori che contribuiscono alla sicurezza energetica e supe-
346

ando quelli che la indeboliscono. Tra i primi vi sono, in particolare,
lo sviluppo delle fonti interne di energia, la diversificazione,
l’efficienza energetica, l’investimento nella ricerca e sviluppo
nel settore, la cooperazione con i paesi produttori. Tra i
secondi vanno sottolineate la concentrazione su poche fonti di
derivazione estera e l’accentuazione dei vincoli interni al potenziamento
dell’offerta energetica. Ma al di là di queste vulnerabilità
va superato il retaggio di una cultura sociale che sembra
ignorare che l’energia è una risorsa scarsa e costosa, e quindi deve
essere utilizzata con il massimo di razionalità possibile.
347

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Energy Tribune, 11 dicembre 2006, http://www.energytribune.com/
articles.cfm?aid=299
YEATTS, GUILLERMO, Subsurface Wealth: The Struggle for Privatization in
Argentina (Irvington on Hudson, NY, Foundation for Economic Education,
1996)
YERGIN, DANIEL, “Ensuring Energy Security”, Foreign Affairs, vol. 85, no.
2, marzo-aprile 2006, pp. 69-82
ZORZOLI, G.B., Il mercato elettrico. Dal monopolio alla concorrenza (Roma,
Franco Muzzio Editore, 2005)
361

Gli autori
ROSAMARIA BITETTI è fellow dell’Istituto Bruno Leoni (Torino).
SILVIO BOCCALATTE è fellow dell’Istituto Bruno Leoni (Torino).
ANDREA GILLI è studente al master in Relazioni internazionali presso
la London School of Economics and Political Science.
MAURO GILLI è studente al master in Relazioni internazionali presso la
School of Advanced International Studies della Johns Hopkins University.
TABRIZ JABBAROV è vicepresidente per le relazioni internazionali della
Free Minds Association (Baku).
CARLO LOTTIERI è direttore del dipartimento Teoria politica dell’Istituto
Bruno Leoni (Torino).
ANGELANTONIO ROSATO, giornalista professionista, è ricercatore di
politiche energetiche in Eurasia.
CARLO STAGNARO è direttore del dipartimento Ecologia di mercato
dell’Istituto Bruno Leoni (Torino).
MARGO M. THORNING è managing director dell’International Council
for Capital Formation (Bruxelles).
MASSIMILIANO TROVATO è fellow dell’Istituto Bruno Leoni (Torino).
TURAL K. VELIYEV è direttore esecutivo della Free Minds Association
(Baku).
363

Indice
Introduzione di Massimo D’Alema p. 5
1. La sicurezza energetica tra economia e politica 15
2. La situazione europea e italiana 21
3. La sicurezza energetica 43
4. Le risorse si stanno esaurendo? 87
5. Politica, regolazione e sicurezza energetica 143
6. Politica estera e sicurezza energetica 181
7. Le organizzazioni internazionali 249
8. La Carta dell’energia 275
9. Conclusione: un coordinamento necessario 299
Commenti 309
Bibliografia 349
Gli autori 363
365

Finito di stampare nel mese di novembre 2007
dalla Rubbettino Industrie Grafiche ed Editoriali
per conto di Rubbettino Editore Srl e Leonardo Facco Editore
88049 Soveria Mannelli (Catanzaro)

Pagina collana
Policy

L’Istituto Bruno Leoni (IBL), intitolato al grande filosofo del diritto
Bruno Leoni (1913-1967), nasce con l’ambizione di stimolare il dibattito
pubblico, in Italia, esprimendo in modo puntuale e rigoroso un
punto di vista autenticamente liberale.
L’IBL intende studiare, promuovere e divulgare gli ideali del libero
mercato, della proprietà privata e della libertà di scambio.
Attraverso la pubblicazione di libri, l’organizzazione di convegni, la diffusione
di articoli sulla stampa nazionale e internazionale, l’elaborazione
di brevi e puntuali studi e briefing papers, l’IBL mira a orientare il
processo decisionale, a informare al meglio la pubblica opinione, a crescere
una nuova generazione di intellettuali e studiosi sensibili alle ragioni
della libertà.
L’IBL vuole essere per l’Italia ciò che altri think tank sono stati per le
nazioni anglosassoni: un pungolo per la classe politica e un punto di riferimento
per il pubblico in generale. Il corso della storia segue dalle
idee: il liberalismo è un’idea forte, ma la sua voce è ancora debole nel
nostro Paese.
Volti ad approfondire la dimensione teorica dei dibattiti sulla libertà individuale
e sulla giustizia, i volumi della collana Mercato, Diritto e Libertà
(promossi dall’IBL presso gli editori Facco e Rubbettino) si caratterizzano
per il rigore con cui difendono la tradizione liberale più coerente.
L’obiettivo è di offrire i migliori strumenti intellettuali alle giovani
generazioni, favorendo quel mutamento del dibattito culturale che è
premessa indispensabile a un’efficace difesa delle libertà minacciate e
ad una riconquista di quelle perdute.
Istituto Bruno Leoni
Via Bossi 1
10144 Torino
Italy
Tel. 011-070.2087
Fax: 011-437.1384
E-mail: info@brunoleoni.it
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