L'analisi costi benefici e la scelta degli investimenti pubblici

L'analisi costi benefici e la scelta degli investimenti pubblici
Cost-benefit Analysis
Sta in: Conferenza nazionale delle acque. Roma 1969-19070
1) Ciò a cui serve e ciò a cui non serve l'analisi costi-benefici;
2) Quando e perché è stata introdotta l'analisi costi-benefici;
3) I vari metodi seguiti;
4) Il variare degli obiettivi di politica economica porta a scegliere progetti diversi;
5) I benefici indiretti
6) L'analisi dei sistemi e gli strumenti tradizionali.
In un mondo dove lo Stato si interessa sempre più allo svolgersi delle attività economiche e dove la
spesa pubblica non è solo indirizzata verso i consumi sociali (difesa, ordine pubblico, sanità, ecc.),
ma anche a guidare e sostenere il processo produttivo, diviene necessario sottrarre alla semplice
intuizione degli uomini politici il giudizio sulla convenienza dei singoli investimenti pubblici e
fornir loro dei metri di giudizio per quanto possibile obiettivi e razionali. Come dice Giuseppe
Medici, «...La società contemporanea, con i suoi imponenti investimenti in ricerche scientifiche
dimostra di credere nella utilità di indagini che riducano sostanzialmente l'arbitrio dei
governanti» .
Numerosi strumenti sono stati elaborati da quel ramo dell'economia che prende il nome di estimo
dei progetti (design appraisal). Di solito, due sono usati a preferenza: l'analisi costi e benefici e il
calcolo del saggio di rendimento interno. In questo scritto nell'espressione analisi costi e benefici si
include anche il calcolo del saggio di rendimento interno.
Le analisi costi e benefici sono caratterizzate dal fatto che:
a) stimano progetti di investimento da farsi, e perciò compiono un lavoro di previsione;
b) ricercano fra più progetti quello più utile alla collettività (o socialmente più utile) e quindi non
avranno come principale punto di riferimento la ricerca del massimo profitto;
c) dovendo fornire una misura del rendimento sociale dell'investimento, tali stime dovranno tener
conto dei suoi effetti sul sistema (bilancia dei pagamenti, effetti monetari, ecc.);
d) vengono applicate anche alle spese pubbliche - quali la difesa, la pubblica istruzione, ecc. - il cui
prodotto non è oggetto di scambio;
e) esse, infine, sono utilizzate quasi esclusivamente per gli investimenti pubblici, ovvero per gli
investimenti compiuti con il concorso pubblico.
Le caratteristiche esposte differenziano l'analisi costi e benefici sia dalla stima dei beni e delle
attività economiche in essere, sin dal piano degli investimenti dell'imprenditore privato (o «piano
del produttore») e giustificano una loro trattazione separata.
La loro funzione, infine, non si esaurisce nel campo economico ma tende a migliorare il
comportamento degli organi pubblici, sottomettendoli ad un più efficace controllo democratico.
A tal fine occorre però che i criteri ed i metodi di stima siano fissati con norme cogenti: solo cosi,
ad esempio, i previsti rendimenti di un progetto di irrigazione in Emilia possono confrontarsi con
quelli di un progetto di irrigazione in Sicilia. Infatti, mentre gli economisti, con le inevitabili
divergenze e discussioni di cui ogni progresso scientifico si alimenta, continuano a cercare nuovi
strumenti di analisi, lo Stato deve suggerire i criteri sulla base dei quali la propria amministrazione
deve compiere le scelte.
E' quanto si verifica negli Stati Uniti d'America, dove il Governo federale richiede ai singoli stati,
agli enti locali e pubblici di accompagnare ogni richiesta specifica di finanziamento con un'analisi
G. MEDICI, Prefazione a Sociologia Rurale di Corrado Barberis, Bologna 1965

dettagliata dei prevedibili rendimenti del progetto, secondo gli schemi ed i parametri resi noti dagli
enti federali di finanziamento. Essi si trovano raccolti in un volume (Green Book) pubblicato dal
Governo americano.
Alcuni economisti (Frutilla, Eckstein, (1) ma soprattutto Mc. Kean) (2) hanno criticato varie
impostazioni di questo libro: ma se oggi esso appare in parte superato, ha sicuramente contribuito a
razionalizzare la spesa pubblica e, soprattutto, ha permesso che essa venisse distribuita fra le varie
esigenze ed i vari territori con criteri di maggiore equità che nel passato.
Non bisogna nascondersi, infatti, che molto spesso gruppi di pressione sia pubblici sia privati, o
addirittura interni alla pubblica amministrazione, determinano situazioni di inefficienza altrettanto
gravi di quelle dovute alla superficialità ed all'errore. Ecco perché, se è importante stimare il
probabile rendimento di un investimento pubblico, non lo è meno fissare normativamente i criteri
della stima.
1) Ciò a cui serve e ciò a cui non serve l'analisi costi benefici
L'analisi costi e benefici è la stima del rendimento sociale degli investimenti.
Essa serve:
I) a stabilire se un progetto sarà redditizio;
II) a scegliere fra più possibilità tecniche dello stesso investimento quella che offre il
maggiore rendimento;
III) a disporre i progetti secondo i rispettivi rendimenti, così da fornire un ordine di priorità;
IV) a determinare - insieme a considerazioni di altra natura - la distribuzione della spesa fra
i vari settori di intervento pubblico.
Volendo, ad esempio, costruire una diga, si formuleranno più progetti di massima escludendo tutti
quelli che daranno rendimenti negativi (punto I). Quindi si approfondirà l'analisi in modo da esser
sicuri di scegliere il progetto migliore (punto II). I previsti rendimenti unitari della diga verranno
confrontati con quelli degli altri progetti nel settore delle acque (punto III): se essi risulteranno più
alti la nostra diga avrà la precedenza, se viceversa risulteranno più bassi occorrerà aspettare che
vengano prima compiuti gli investimenti più redditizi, a meno che, naturalmente le disponibilità di
bilancio non siano così ampie da permettere l'esecuzione di tutti i progetti.
L'analisi costi e benefici non è quindi lo strumento principale per la programmazione generale, sia
che questa si prefigga una pianificazione globale del sistema, sia che si proponga di imprimere
alcuni indirizzi agendo soprattutto sulla spesa pubblica. Nel primo caso, che è tuttavia ancora
lontano dalla realtà anche nei paesi ad economia socialista, molti ritengono che non sia necessario
ricorrere all'analisi separata dei singoli progetti, dato che essi verrebbero ad essere tutti racchiusi in
un unico grande schema matematico di ottimazione delle risorse, relativamente al fine che ci si
propone (massimo saggio di sviluppo annuo, ad esempio) con limiti fissati dall'esterno (ambiente
fisico, esigenze di difesa, ecc.).
Nel caso di una programmazione non rigida, quale si sta cercando di introdurre in Italia, dove vi è
largo spazio per l'attività privata, e dove alla stessa attività pubblica sono garantite ampie
autonomie locali e settoriali, le indicazioni del programmatore (che devono considerarsi vincolanti
per l'amministrazione pubblica) saranno basate su una ricognizione macroeconomica del sistema e
sulla identificazione dei settori deboli o carenti. L'ammontare delle entrate dello Stato e la loro
ripartizione fra i vari settori di spesa sarà compiuta tenendo conto delle grandi finalità di politica
economica che devono essere di guida nel determinare l'ammontare complessivo della spesa
pubblica e la sua ripartizione. Esse sono:
a) livello dei consumi privati;
b) soddisfacimento dei bisogni collettivi;
c) sostegno dello sviluppo economico;

d) più equa distribuzione dei redditi;
e) massima occupazione;
f) equilibrio della bilancia delle transazioni con l'estero;
g) controllo delle fluttuazioni dei prezzi;
h) migliore (più efficiente) uso delle risorse.
Queste finalità sono tra loro contraddittorie dal momento che la piena soddisfazione di una di esse
tende a sacrificare alcune fra le altre. Infine, solo l'ultima finalità (quella sotto h) può essere
raggiunta con la sola applicazione dell'analisi costi e benefici.
Quindi l'ammontare di spesa per singoli settori di intervento pubblico (istruzione, difesa, acque,
viabilità, sanità, ecc.) verrà deciso, in prima approssimazione, dal Governo centrale, anche perché
l'analisi costi e benefici si trova in difficoltà quando le si richiedono criteri di scelta per un'ottima
allocazione delle risorse fra settori eterogeni. Con questo metodo, infatti, si riesce ad indicare con
sufficiente sicurezza, ad esempio, l'ordine di priorità della costruzione di porti, strade, aeroporti da
un lato e di preferenza fra vari tipi di armi dall'altro, ma non si può, se non con margini di
incertezza molto ampi, confrontare il rendimento della spesa in cannoni con quella in autostrade.
Tuttavia, l'analisi costi e benefici, se applicata su vasta scala per tutti, o per molti, settori di
intervento pubblico, può aiutare nella ripartizione della spesa pubblica (punto IV) soprattutto fra i
settori simili. Così se l'ultimo investimento previsto nel settore delle acque, con gli stanziamenti
disponibili, promettesse rendimenti più alti degli investimenti progettati nel settore della viabilità o
dell'edilizia, è chiaro che il programmatore dovrà rifare i suoi conti destinando una maggiore quota
di fondi al settore palesemente più redditizio.
Quindi l'analisi costi e benefici, se non condiziona la programmazione generale, tuttavia fornirà la
prova della sua corretta impostazione. Resta però, di regola, vero che l'analisi costi­benefici si
applica per decisioni all'interno di sistemi parziali e ben definiti, come viabilità, edilizia
sovvenzionata, acque, ecc.
Prest e Turvey (3) aggiungono una ulteriore limitazione all'impiego dell'analisi costi-benefici. Essi
sostengono essere questo metodo inadeguato per grandi progetti in piccoli paesi. E ciò perché la
loro esecuzione comporta rilevanti alterazioni di tutto il sistema dei prezzi, per cui si rende
necessario un riesame dell'intero equilibrio economico generale del paese. Essi, tuttavia, non
escludono in questi casi l'uso dell'analisi costi e benefici, ma vogliono ricordare i limiti della
tecnica tradizionale nel valutare progetti suscettibili di modificare radicalmente le strutture
economiche di un paese.
Si può aggiungere che negli ultimi anni, grazie alla notevole esperienza accumulata soprattutto
dalla Banca mondiale e dalle ricerche del gruppo Harvard, tale limitazione si è ridotta.
2) Quando e perché è stata introdotta l'analisi, costi e benefici
L'analisi costi-benefici nacque negli Stati Uniti d'America, in risposta a sollecitazioni
dell'Amministrazione e del Congresso. Le sue origini sono legate ai progetti di protezione del suolo
e regolazione delle acque, tutt'ora il campo della sua massima applicazione.
Una prima legge federale, del 1902, il «River and Harbour Act», prescriveva già che la utilità degli
investimenti volti ad accrescere la navigabilità dei fiumi ed a migliorare il sistema portuale dovesse
essere calcolata dal Corpo degli Ingegneri dell'Esercito (Corps of Engineers) confrontando le spese
sostenute con i benefici che ne avrebbe tratto il commercio. Con una legge successiva (il «River
and Harbour Act» del 1927) veniva prescritto di valutare i benefici particolari e locali (singoli Stati,
enti locali, privati proprietari al fine di far sopportare dai beneficiari una parte dei costi (sia
attraverso la collaborazione finanziaria degli Stati e degli enti locali, sia con una maggiore
tassazione dei maggiori beneficiari). Ma la legge fondamentale che, si può dire, segnò
l'affermazione definitiva del metodo detto dell'analisi tosti e benefici fu il « Flood Control Act» del
1936, nel quale si stabiliva una partecipazione finanziaria del governo federale a tutti quei progetti
di controllo delle piene, i cui benefici - chiunque ne fosse il destinatario - fossero superiori ai costi.

Era il periodo del new-deal: l'amministrazione Roosevelt facendo sue le impostazioni del Pigou e
del Keynes, e nel tentativo di combattere la recessione e di diminuire la disoccupazione aveva
iniziato una nuova politica di opere pubbliche, soprattutto nel settore delle acque e del controllo
delle alluvioni. I rendimenti dell'investimento non erano più solo ricercati nei maggiori profitti di
un certo numero di imprese ma anche nella loro capacità di alleviare la disoccupazione e nella loro
idoneità ad iniziare un processo di sviluppo. Sono gli scopi dichiarati dei grandi lavori sul
Tennessee, compiuti dalla Tennessee Valley Authority (TVA), sono le prime applicazioni
dell'economia del benessere, teorizzata dal Pigou nel 1920.
L'analisi costi e benefici comincia ad assumere l'aspetto che conserverà sino ad oggi: mentre sino
allora le indagini federali tendevano ad identificare i beneficiari dell'opera, così da stabilire fra chi
ripartire i costi (secondo una tecnica simile a quella già introdotta in Italia per il riparto degli oneri
di bonifica) con il Flood Control Act si domanda all'autorità pubblica di finanziare tutte le opere per
le quali i benefici sono superiori alle spese. E' però rilevante che si dia un nuovo ed ampio
significato sociale alla parola benefici generali, dei quali si è discorso, e che vanno al di là dei
semplici profitti delle imprese o delle maggiori entrate fiscali.
Da allora la tecnica costi e benefici è stata affinata, sia per effetto delle sue costanti applicazioni sia
per contributi teorici. Il suo uso si diffuse dal settore delle acque a quello della viabilità (il primo
tentativo nello Stato dell'Oregon è del 1937 (4)) delle spese militari, della pubblica istruzione ed
uscì dagli Stati Uniti per essere applicato nei paesi d'Europa, soprattutto in Gran Bretagna; in
Olanda, in Svezia.
Nel nostro paese, ad opera principalmente della Cassa per il Mezzogiorno, il metodo va
acquistando una sua cittadinanza, anche per merito dei contributi teorici, fra i quali; primi in ordine
di tempo, vanno ricordati quelli degli economisti agrari, che partivano dallo studio dei piani di
bonifica (5). Già in Perizie e Pareri del 1947 (6) Giuseppe Medici si occupò di questa tematica a
proposito delle stime degli investimenti irrigui, mentre, nel 1955, Carlo Vanzetti scriveva un
volumetto completamente dedicato alle scelte degli investimenti pubblici (7).
Negli Stati Uniti il processo è passato attraverso tre tappe fondamentali: la prima, cui abbiamo già
accennato, fu la legge del 1936, alla quale seguì una certa discordanza nelle prassi esecutive dei
vari enti.
Inoltre la naturale tendenza delle comunità locali, dei singoli stati, dei gruppi interessati
all'esecuzione del singoli progetti fece sì che «ogni ente … adottasse metodi volti sistematicamente
a sopravvalutare i benefici ed a sottovalutare i costi in modo da spingere il Parlamento... ad
approvare i progetti» (8).
Ciò creò un certo scetticismo nei confronti dell'analisi costi e benefici, che in parte perdura tuttora,
ma spinse alla codificazione dei metodi e dei criteri da seguire, per opera di uno speciale comitato
(Subcommittee on Benefits and Costs) del FederaI Inter-Agency River Basin Committee, che nel
1950 pubblicò «Proposed Practices far Economic Analysis of River Basin Projects », più noto
come « Libro Verde» (Green Book).
Le norme del libro verde non sono coercitive, ma se esse non vengono rispettate l'analisi del
progetto viene rinviata per una riformulazione.
L'ultimo documento, noto come il Memorandum del Presidente, e che ha visto la luce nel 1962, se
non innova i criteri del «Green Book », però definisce con maggior precisione e con i necessari
aggiornamenti gli obiettivi dei piani di sfruttamento delle acque e gli standars di formulazione e di
valutazione dei piani stessi. Così sono forniti coefficienti per alcuni tipi di beneficio (si veda a
questo proposito, il saggio di S. Fiorentino e M. Guccione, a pag. 68).
Intanto l’analisi costi e benefici si era andata sviluppando nel settore militare soprattutto in quello
aereonautico per opera della RAND (Research and Development) Corporation la quale sorse
durante la seconda guerra mondiale con il compito di vagliare i rendimenti probabili delle armi da
costruire e fornire dei criteri di scelta.
La Rand Corporation continuò a compiere ricerche anche dopo la fine della guerra, e fornì gli
esperti che all'inizio degli anni sessanta segnarono la terza tappa dell'analisi costi e benefici. Fu,

infatti, in quell'epoca che il Ministro della Difesa americano innovò le procedure per le decisioni di
spesa nell'ambito del suo ministero introducendo una programmazione del bilancio (Planning
Programming Budgeting System o PPBSl la quale «è sostanzialmente un'applicazione in senso lato
dell'analisi costi-benefici». Essa consiste: a) in un'analitica classificazione delle spese rispetto ai
diversi servizi offerti dall'operatore pubblico; b) nell'applicare sistematicamente ad ogni servizio
valutazioni di costi e benefici (8).
Nel caso delle spese militari, come ad esempio quelle per la giustizia e l’ordine pubblico (9), è
difficile valutare in termini monetari i benefici di determinate spese: si ricorre allora ad una
semplificazione del metodo, che è poi la ricerca della minima spesa per raggiungere l'obiettivo
dato. In realtà si tratta dell'applicazione delle norme generali di economia e in particolare di quelle
estimative, a situazioni nuove, utilizzando efficientissimi strumenti di calcolo.
Questi metodi offrono sicuri vantaggi e sono di grande aiuto nell'attività amministrativa. Essi
inoltre hanno permesso e stimolato nuove ricerche di teoria economica, come nel caso dei prezzi
ombra, delle economie esterne e della scelta del saggio d'interesse.
3. I metodi seguiti
Per giungere alla scelta dell'investimento occorre, per ogni progetto, mettere a confronto i benefici
con i relativi costi, in modo da identificare il progetto migliore. Questo resta vero sia che si
confrontino soluzioni alternative volte ad ottenere le medesime finalità, sia che invece si tratti di
stabilire criteri di priorità fra progetti diversi.
Un metodo di prima approssimazione è quello di calcolare il rapporto capitale/prodotto. In tal modo
si confronta la spesa iniziale con il flusso annuale di beni aggiuntivi che il nuovo investimento
permette di produrre.
I risultati sono però imprecisi dal momento che la spesa iniziale è solo una parte della spesa totale,
ed il prodotto, pur contenendoli in sé, è maggiore di tutti benefici.
Nel caso di progetti simili, in cui le spese globali abbiano grosso modo lo stesso rapporto con gli
investimenti iniziali e i benefici con le produzioni annue, il metodo presenta indubbi vantaggi per il
primo rapido approccio indicativo. Così dovendosi scegliere fra due impianti idroelettrici, può
bastare, per orientarsi, conoscere gli stanziamenti iniziali necessari e le quantità di energia
producibili.
Il rapporto capitale/prodotto non basta però per scegliere fra un invaso destinato a raccogliere acqua
per l'irrigazione ed uno idroelettrico.
Il rapporto capitale/prodotto, inoltre, non tiene conto dei costi e benefici indiretti e indotti a monte
ed a valle del progetto - quali, ad esempio, l'effetto sull'occupazione, sulla domanda, sullo sviluppo
della zona - né dei benefici non mercantili - quali l'amenità del paesaggio, la difesa sanitaria, ecc.
Infine il rapporto capitale/prodotto non dice se un progetto darà un beneficio ovvero se i rendimenti
saranno superiori ai costi. Soprattutto questa è la ragione che ne limita l'uso ai casi in cui non si
possa far ricorso a tecniche più complete.
Sotto il nome di analisi dei costi e dei benefici si raccolgono oggi tre metodi intesi a misurare gli
investimenti pubblici, e cioè:
a) la differenza tra i benefici ed i costi;
b) il rapporto tra i benefici ed i costi;
c) il saggio di rendimento interno; d'ora in avanti chiamato I.R.O.R. (Internal Rate of Return) .
Il criterio basato sulla semplice differenza fra costi e benefici fa cadere la scelta sui progetti di mole
maggiore, che non necessariamente sono i più vantaggiosi . Esso è stato perciò respinto dagli
studiosi.
Spesso il metodo del calcolo del saggio del rendimento interno non viene compreso nella definizione, anche se esso è
tuttavia un caso particolare del rapporto costi-benefici.
Si abbiano infatti due progetti x e y, cui costi e benefici siano del seguente tipo:

Il rapporto costi/benefici e l'IROR sono invece correntemente usati, essendo il primo preferito dagli
enti pubblici americani ed il secondo dagli organismi internazionali. Fra gli economisti stessi che si
sono occupati dell'argomento, non si è formata una opinione prevalente a favore dell'uno o dell'altro
metodo. Con il rapporto fra i benefici e i costi si dividono l'atteso rendimento per il prevedibile
costo (entrambi scontati al saggio d'interesse): l'investimento sarà tanto più redditizio quanto più il
rapporto sarà superiore ad uno. L'IROR invece ci dice quanto presumibilmente renderà ogni lira
investita in un singolo progetto: il 5, il 10, il 15%. La percentuale così ottenuta è l'IROR e sarà
tanto più ampia, quanto più promettente l'investimento.
Le differenze fra i due metodi sono le seguenti.
Innanzitutto, con il rapporto costi e benefici, si possono porre a confronto la spesa iniziale e tutti i
costi di manutenzione ed esercizio attualizzati con tutti i benefici (lordi) che matureranno, anch'essi
attualizzati. Ma si può anche confrontare la spesa iniziale, sempre attualizzata, con i benefici netti ­
anch'essi attualizzati - cioè con i rendimenti che risulteranno anno per anno dopo aver sottratto dai
benefici lordi le spese di manutenzione di esercizio .
L'alternativa è fra due ipotesi: se si voglia penalizzare il capitale dei costi di manutenzione e di
esercizio fin dall'inizio, ovvero questi ultimi debbano essere sottratti anno per anno dai benefici che
man mano maturano (10). In pratica si verificherà che, a parità di altre condizioni, la prima formula
farà preferire gli investimenti che richiedono poche spese di manutenzione ed esercizio, la seconda,
gli investimenti che promettono alte rese anche se accompagnati da onerosi impegni di gestione e
manutenzione delle opere.
Il primo metodo sarà da preferire quando gli strumenti amministrativi di cui si dispone non offrano
sufficienti garanzie per una solerte cura delle opere costruite.
Con l'IROR il problema non si pone. Infatti confrontare i benefici lordi con tutti i costi, ovvero i
benefici netti con il solo investimento iniziale, porta allo stesso risultato .
L'altra differenza tra i due metodi consiste in ciò: per calcolare il rapporto benefici/costi occorre
predeterminare il saggio d'interesse a cui scontare i ricavi e le spese degli anni futuri, mentre per
l'IROR ciò non è necessario, dal momento che il saggio di rendimento del progetto (e cioè
l'incognita che si ricerca) è appunto il saggio d'attuazione di tutte le grandezze. Lo si calcola per
ogni progetto alternativo e la scelta cadrà su quello che offre il saggio di rendimento più elevato:
ossia quello che restituisce un interesse maggiore al capitale impegnato.
Ora, fissare il saggio d'interesse è operazione difficile: non sempre il saggio di mercato può
ritenersi indicativo per gli investimenti pubblici, i quali hanno rendimenti molto differiti nel tempo.
Il saggio di mercato inoltre oscilla anche di molto nel lungo periodo e quindi non è indicativo per
opere che abbiano lunga vita. L'IROR, che evita queste difficoltà, offre quindi vantaggi pratici.
Ma la possibilità di predeterminare il saggio d'interesse presenta aspetti che hanno un preciso
significato politico. Scegliere un basso saggio d'interesse significa favorire gli investimenti a
rendimento differito ed a lunghi tempi di esecuzione e cioè gli investimenti che determinano le
scelte economiche degli altri settori e degli altri operatori. Si supponga ad esempio di dover
scegliere fra due grandi impianti idroelettrici: uno localizzato in Calabria e l'altro in Lombardia. I
rendimenti, nel primo caso, matureranno più lentamente che nel secondo, dove una regione già
altamente industrializzata ed a forte concentrazione urbana è pronta a ricevere sin dall'inizio
quantità anche cospicue di energia aggiuntiva. In Calabria, invece, se i benefici saranno
probabilmente maggiori, a causa della meno favorevole situazione di partenza, essi matureranno
Costi
Benefici Benefici-Costi
Progetto x 1000 1300 300
Progetto y 500 700 200
Scegliendo il progetto con la massima differenza fra costi e benefici, ci si orienterà verso l'investimento meno redditizio
Per la formula vedere L'analisi costi benefici e la scelta degli investimenti pubblici (II) in questo stesso sito
Per la formula vedere L'analisi costi benefici e la scelta degli investimenti pubblici (II) in questo stesso sito

più tardi, man mano che lo sviluppo dell'economia, in parte provocato dalla nuova disponibilità di
energia, permetterà di utilizzare a pieno le capacità produttive del nuovo impianto.
Fissando un alto saggio di interesse risulterà più conveniente l'investimento in Lombardia, mentre
un basso saggio d'interesse orienterà la scelta verso la Calabria.
La determinazione del livello del saggio d'interesse corrisponde ad una scelta politica. Scegliere un
basso saggio d'interesse significa favorire gli investimenti a rendimento differito e a lunghi tempi di
esecuzione. Vorrà dire sacrificare i consumi attuali - e del domani più prossimo - a vantaggio di una
maggiore ricchezza in un futuro più lontano. In particolare ne usciranno avvantaggiate le zone
povere ed arretrate, dove gli investimenti in infrastrutture presentano in genere rendimenti
fortemente differiti.
Infine la scelta di un basso saggio d'interesse accentua la caratteristica degli investimenti
infrastrutturali di fornire le indicazioni per una organizzazione economica dello spazio.
Scegliere un alto saggio d'interesse significa invece favorire gli investimenti dai rendimenti più
immediati, con brevi tempi di esecuzione e cioè gli investimenti che seguono le indicazioni della
domanda già esistente e che quindi dipendono dalla dinamica autonoma degli altri settori.
Concludendo: la scelta di un basso saggio d'interesse per la valutazione degli investimenti in opere
pubbliche rappresenta la volontà di accentuare la funzione dello stato nel suggerire il tono ed i modi
del processo di sviluppo, la scelta di un alto saggio il desiderio di accontentarsi che l'intervento
pubblico segua - o preceda solo di poco - le indicazioni offerte dal sistema.
Utilizzare l'IROR per giungere alla scelta degli investimenti, porta agli stessi risultati che se si fosse
fissano un alto saggio d'interesse, in pratica il più alto possibile per valori dei benefici almeno
uguali ai costi .
La stessa tecnica di misurazione dei progetti presuppone quindi una scelta
di politica economica. Così la BIRS adotta l'IROR, e cioè il metodo che comporta la scelta di quei
progetti che offrono maggiori garanzie di recupero degli anticipi finanziari; gli Stati Uniti
d'America, dove viene impiegato il rapporto benefici/costi, lasciano all'operatore pubblico la facoltà
di fissare il saggio d'interesse a cui scontare i benefici futuri.
4) Diversi obiettivi di politica economica portano a preferire progetti diversi
Diverse finalità di politica economica portano a scegliere differenti metodi di calcolo e ad ottenere
risultati differenti. Legata agli obiettivi di politica economica è anche la scelta fra i criteri
classificatori dei costi e dei benefici.
L'analisi che porterà alla scelta del progetto si estende, come si è detto, al di là delle entrate e delle
uscite finanziarie dato che deve tener conto anche dei costi e dei benefici non mercantili ed
indiretti.
I benefici non mercantili (Intangible benefits degli americani) sono quelli cui non è possibile
attribuire un valore monetario, perché ad essi non corrispondono beni scambiati sul mercato. Si
tratta, ad esempio, della protezione delle vite umane, di valori paesistici, di una migliore
distribuzione del reddito, ecc.
Nulla vieta di assegnare un valore, anche monetario, alla soddisfazione di questi bisogni: ma si
tratterà pur sempre di un'operazione arbitraria e che sarà giustificata solo se rispecchierà il grado di
preferenza verso di essi manifestato dalla collettività attraverso i suoi rappresentanti politici.
Nell'analisi del progetto l'economista dovrà elencare tutti i costi ed i benefici di questo genere,
cercando anche di dar loro un peso ma la loro capacità di influire sulle scelte dei progetti dipenderà
dagli obiettivi fissati dal potere politico.
L'analisi inoltre potrà essere più o meno estesa: si può infatti tener conto di tutti i possibili benefici
non mercantili, escluderli dall'analisi ovvero considerarne solo alcuni. Lo stesso dicasi per i costi ed
i benefici indiretti.
Per la formula vedere L'analisi costi benefici e la scelta degli investimenti pubblici (II) in questo stesso sito

A seconda degli indirizzi di politica economica varierà il numero ed il tipo dei costi e dei benefici
che serviranno a completare la equazione per la scelta del progetto.
Se, ad esempio si vuol combattere la disoccupazione, la quantità di mano d'opera aggiuntiva che si
potrà occupare rappresenterà sicuramente un beneficio ed andrà in tal modo calcolata. Ma ciò
sarebbe meno vero in un paese con un buon livello di occupazione. Cosi la riforma agraria
compiuta in Italia negli anni cinquanta deve essere valutata tenendo conto dei suoi benefici in
termini di maggior occupazione, che non erano allora i più trascurabili, anche se, a distanza di soli
15 anni apparirebbero, forse, marginali.
In un paese con una bilancia dei pagamenti che presenti una cronica tendenza al disavanzo, si
metteranno fra i costi indiretti tutti gli esborsi di divise estere che gli investimenti progettati
comporterebbero, con il risultato che verrebbero preferiti gli investimenti più «autarchici».
Ogni finalità di politica economica dovrebbe ripercuotersi sui parametri per giudicare le priorità fra
più progetti, indirizzando cosi le scelte. Perché questo si verifichi occorre però che gli indirizzi
siano resi espliciti, in forme il meno possibile contraddittorie, da un piano economico nazionale.
Ancora più utile sarebbe che i criteri sulla base dei quali giudicare la convenienza dei progetti
vengano fissati normativamente, non solo per i motivi di equità e di razionalizzazione delle scelte -
già indicati nel 1° paragrafo - ma soprattutto per creare la necessaria rispondenza fra scelte a livello
macroeconomico e generale e singoli progetti. Anche perché mutando il livello decisionale, mutano
gli obiettivi: ciò che è più utile per una singola regione può non corrispondere alla migliore scelta
per l'intero paese. Così se, per una regione può sembrare utile un progetto di irrigazione, che
porterà un incremento della produzione orticola e che aumenterà i redditi degli agricoltori o dei
consumatori o di tutti e due, esso può presentare meno vantaggi a livello nazionale, ove ci si trovi
di fronte ad una situazione di eccedenze per quegli stessi prodotti che vengono esitati solo grazie al
sostegno offerto dallo stato. Trasferendo il discorso su un piano più vasto, già oggi vediamo che
determinati indirizzi agricoli, benché utili all'economia del paese, non possono essere perseguiti a
causa di limiti posti dalla Comunità Economica Europea. La loro estensione infatti sarebbe dannosa
agli interessi dell'economia della piccola Europa nel suo complesso.
Allo stesso modo molti autori ritengono che l'aumento di produzione in una fabbrica che trasformi
o che utilizzi beni la cui disponibilità sia stata accresciuta dall'investimento pubblico, ovvero
l'aumento di prodotto registratosi nelle aziende che forniscono le materie prime ed i servizi richiesti
per la costruzione e la manutenzione delle opere del progetto, non debbano essere messi in conto.
Si prenda il progetto di un bacino di invaso la cui acqua contribuirà ad aumentare la produzione di
pomodori della valle sottostante, in cui sia anche installata una fabbrica di conserve.
Tra i benefici (rendimenti) del progetto si calcolerà la quantità aggiuntiva di pomodori moltiplicata
per il loro prevedibile prezzo di mercato. Sommare poi a questo beneficio anche il maggior valore
aggiunto ottenibile dalla fabbrica, a causa della maggiore disponibilità di materia prima, non è
corretto, si sostiene da parte di questi autori, perché sarebbe una duplicazione. Essi dicono che tale
aumento, o si sarebbe verificato anche senza l'impianto (in seguito ad un aumento autonomo della
domanda) e allora non ha senso includerlo fra i benefici dell'investimento, ovvero questo aumento
della domanda non si verifica. In questo caso al maggior aumento di prodotto della nostra fabbrica
corrisponderà una uguale diminuzione presso le aziende concorrenti e quindi tutto si risolverebbe in
un semplice spostamento di reddito. La conclusione di questi autori è che i pomodori trasformati
spunteranno prezzi più bassi di prima, e allora non vi saranno benefici, ovvero, qualora essi
continuino ad essere venduti allo stesso prezzo o ad un prezzo addirittura superiore, ciò vuoi dire
che vi sarà stato nel frattempo un aumento autonomo della domanda che avrebbe provocato quei
benefici che si vogliono erroneamente attribuire al progetto irriguo.
Anche questi autori tuttavia concordano nel ritenere che l'incremento di valore aggiunto della
fabbrica di conserve locale rappresenta un beneficio netto per la regione in cui l'azienda è
localizzata: compiere l'investimento significa in ogni caso favorire l'attività conserviera della zona,
sia pure a detrimento di attività concorrenti dislocate altrove.

5) I benefici indiretti
L’esempio della fabbrica di conserve, che può aumentare il proprio valore aggiunto in seguito ad un
investimento in opere irrigue, ci introduce nel campo dei problemi non ancora definiti nell'analisi
degli investimenti pubblici. Infatti si è concordi nel ritenere che l'aumento di attività indotte e
derivate, a monte ed a valle del progetto, rappresenta sicuramente un beneficio per l'economia
locale, perché anche se si trattasse di un semplice trasferimento di reddito, lo sarebbe a vantaggio
dell'economia della zona. Ma su un piano più generale non tutti concordano con l'opinione riportata
poc'anzi, secondo la quale tutti i benefici indotti e derivati (d'ora in avanti: indiretti) non debbono
essere messi in conto quando si valuti il rendimento di un progetto in termini di reddito nazionale.
Si può sostenere per restare nell'esempio già fatto, che il maggior reddito provocato da un aumento
della domanda di conserve, in mancanza di investimenti aggiuntivi, non sia un aumento di
ricchezza giacché esso non si risolve in una maggiore quantità di prodotto, ma solo in una
lievitazione dei prezzi. Nel caso poi la domanda globale non sia aumentata ma una quota maggiore
di essa si diriga verso la nostra fabbrica, a danno di altre aziende, vuol dire che avremo, sia pure
artificialmente, reso meno costoso il prodotto: nella nostra fabbrica infatti la curva dei costi si sarà
spostata verso il basso, nelle altre una parte della produzione si sarà rivelata extramarginale e
quindi abbandonata. Avremo cioè reso in media meno costoso un bene. E questo è sicuramente un
beneficio.
Passando poi ad un altro esempio sembra chiaro che non si possa calcolare fra i benefici degli
investimenti autostradali in Italia la maggiore produzione nazionale di automobili, anche se
indubbiamente non si può negare che una relazione esiste fra i due fatti.
Alcuni effetti indiretti dell'investimento andranno quindi messi in conto, altri no.
Innanzitutto sembra molto dubbia l'utilità di includere nella stima del progetto gli effetti che
l'investimento avrà sulla domanda globale. E' noto che ogni investimento aggiuntivo provoca un
aumento di reddito, e quindi della domanda di beni di consumo, per un certo numero di persone:
iniziando dagli imprenditori che saranno chiamati a costruire le opere, i loro operai, i commercianti
presso i quali gli operai faranno i loro acquisti, e così via in una lunghissima catena di passaggi di
moneta.
L'aumento globale della domanda viene misurato dalla nota formula keynesiana in cui esso è
uguale all'investimento iniziale moltiplicato per l'inverso della propensione marginale al risparmio.
Tanto più i vari percettori di reddito consumeranno, tanto più la catena si allungherà; tanto più essi
risparmieranno, tanto minore sarà l'effetto moltiplicativo sulla spesa iniziale. Ma la propensione al
risparmio non dipende dal tipo di investimento: essa è un dato dell'ambiente. Gli effetti keynesiani
di x lire spese per la costruzione di una diga hanno effetti diversi di x lire distribuite in elemosine.
Tuttavia le nostre conoscenze statistiche non sono approfondite al punto di permettere la
predeterminazione dei moltiplicatori specifici messi in moto dai singoli investimenti, mentre gli
effetti keynesiani della spesa rappresentano benefici in periodi recessivi, ma incidono
negativamente sulla realtà economica nei periodi espansivi. Gli eventuali vantaggi e svantaggi che
un nuovo investimento crea stimolando la domanda globale, presunti uguali, in mancanza di
meglio, per ogni lira di spesa aggiuntiva, a qualunque progetto attinente, non offrono alcun
elemento di scelta .
Prescindendo dagli effetti monetari dell'investimento, vi è comunque chi sostiene che non si può
giungere ad un corretto ordine di priorità fra più progetti se non si conoscono tutti, o almeno i più
importanti, benefici e costi indiretti dei rispettivi investimenti. Questa opinione è soprattutto diffusa
nei paesi sottosviluppati e di medio sviluppo. Essa poggia sulla constatazione che ciò che occorre
tener presente, nel giudicare un investimento, sia la sua capacità di mettere in moto o di contribuire
ad un processo di accelerazione dello sviluppo. La posizione contraria è sostenuta da economisti
In realtà l'aumento della domanda provoca effetti inflazionistici, più o meno sensibili a seconda del tempo che
intercorre fra la spesa e l'entrata in funzione dell'impianto, nonché del tipo di prodotto che l'investimento renderà
disponibile. Questi punti sono trattati dal Di Nardi (11) e dal Graziani (10).

statunitensi, che hanno sotto gli occhi un paese dove il livello di ricchezza raggiunto fa passare in
primo piano i problemi di una migliore utilizzazione delle risorse presenti. Ciò comunque non
toglie che gli enti pubblici statunitensi completino l'analisi dei progetti di opere pubbliche con una
disamina dei benefici (più raramente anche dei costi) indiretti che da queste si attendono.
La soluzione probabilmente è intermedia. E' vero, da un lato, che mettere in conto, ad esempio,
tutti gli aumenti di produzione indirettamente provocati dal nuovo progetto falserebbe il giudizio
sulla sua convenienza, dal momento che riuscirebbe impossibile tener dietro a tutte le possibili
duplicazioni ed anche perché si finirebbe per identificare tutti gli eventuali benefici indiretti, ma
non i costi indiretti. E' anche vero, d'altro lato, che gli effetti indiretti variano, in maniera spesso
considerevole, da un progetto all'altro e ciò non può essere trascurato. Si pensi ad esempio, a quali
diverse conseguenze avrebbe dato luogo, a suo tempo, la scelta di un potenziamento della rete
ferroviaria al posto di una politica autostradale.
In un paese dove il sistema economico garantisce alla maggior parte dei cittadini, che già godono
alti livelli di reddito, una ricchezza crescente, può non essere rilevante valutare gli effetti che un
investimento avrà sulle altre strutture produttive, perché si suppone che queste siano già utilizzate
al massimo e quindi lo stimolo aggiuntivo si risolverà, nella maggior parte dei casi, in un semplice
trasferimento di reddito. Ma è evidente che in un paese il quale si proponga come fine
l'accelerazione del proprio sviluppo, è importante conoscere la direzione di questo trasferimento di
reddito. Se questo, infatti, si verificherà a vantaggio dei settori moderni e dinamici, ciò sarà
certamente utile alla causa del progresso. In paesi estremamente arretrati, infine, dove tutto si
muove molto lentamente, anche i semplici trasferimenti di reddito possono essere considerati di per
sé un fatto positivo.
L'inclusione o meno di benefici indiretti nella stima preventiva di un progetto richiede soprattutto
un grande equilibrio. Come afferma il Graziani «... la loro presenza dovrà essere accertata caso per
caso, secondo la situazione concreta in esame ».
Il Marrama, a questo riguardo, suggerisce di spostare l'analisi economica, ove sia possibile farlo, da
progetti specifici a gruppi di progetti. «In questo caso sarebbe più facile dominare il campo dei
benefici secondari e, fra l'altro, evitare duplicazioni di conteggio» (12).
6) L'analisi dei sistemi e gli strumenti tradizionali
L'ultimo argomento di questo breve scritto riguarda le discussioni che sorgono fra i sostenitori
dell'analisi dei sistemi come ottimo mezzo per la scelta degli investimenti pubblici ed i difensori
degli strumenti tradizionali di cui finora si è discorso. In realtà la questione è mal posta: non vi è fra
i due metodi né contrasto né contraddizione, dal momento che l'uno è il completamento dell'altro.
Sotto la dizione analisi dei sistemi si comprende una serie di metodi (13) idonei a trovare l'ottima
soluzione a problemi che presentano più alternative. Gli attuali calcolatori permettono di tener
conto di un numero grandissimo di variabili e delle loro interazioni. In particolare un tempo si
redigeva prima il piano tecnico e poi se ne valutava il rendimento: se questo non era soddisfacente,
si doveva cambiare il progetto anche numerose volte e con tutto ciò non si poteva esser certi di aver
scelto la soluzione migliore. La cosa si complicava ulteriormente quando si avevano di fronte
progetti per usi multipli, nei quali le variabili economiche interagiscono continuamente fra loro
(14).
Con l'analisi dei sistemi, che di regola chiede l'impegno di un calcolatore, si identifica rapidamente
l'ottimo, od una soluzione molto vicina all'ottimo. In molti casi - direi sempre quando si tratta di
acque - l'analisi dei sistemi è strumento insostituibile.
Ma esso non cambia la logica economica delle scelte. L'ottimo infatti può essere il massimo saggio
di rendimento interno, ma anche il maggior rapporto benefici-costi, ovvero la più grande differenza
fra i rendimenti e la spesa.
I benefici indiretti e non mercantili dovranno essere espressi in cifre per essere immessi nel
calcolatore: e la loro misura dovrà essere compiuta sulla base delle scelte di politica economica che
governano il settore. L'analisi dei sistemi è quindi uno strumento che permette di rendere più rapido

e, soprattutto, più perfetto il calcolo dei costi e benefici. I due metodi non sono in contrasto:
bisogna però che questo sia ben chiaro per evitare di accettare ciecamente i risultati forniti
dall'elaboratore. Aver ottimizzato un progetto - o un gruppo di progetti - non significa ancora aver
trovato la via da seguire, perché altri progetti - o altri gruppi di progetti - possono offrire rendimenti
maggiori e sono quindi da preferirsi.
Se è vero che molte volte, ed in particolare nel campo delle acque, si è chiamati a progettare una
data opera la cui esecuzione è già decisa, è altrettanto vero che, soprattutto in un paese come l'Italia,
in fase di avanzata industrializzazione, è necessario tener presente l'obbligo di compiere, anche
all'interno di uno stesso settore, scelte prioritarie, e di scartare (o tenere nel cassetto) quei progetti
che, sia pure vantaggiosi, lo sono però meno di altri.