Di Lascio – I beni pubblici - Scienze Politiche - Università degli Studi ...

Si tratta di beni appartenenti agli enti pubblici che dal nostro ordinamento sonoqualificati in una categoria autonoma da cui discende la sottoposizione dei medesimi ad unaspecifica disciplina, che ne condiziona l’uso, la circolazione e la tutela.È bene tenere presente, tuttavia, che i beni pubblici sono solo una parte di tutti i beni chele amministrazioni hanno a disposizione. Ve ne sono altri, infatti, che, in larga misura,rimangono sottoposti alla disciplina ordinaria sulla proprietà privata: si fa qui riferimento alpatrimonio disponibile degli enti pubblici, che va distinto dal patrimonio indisponibile,riconducibile ai beni pubblici ed alla relativa disciplina speciale (su cui vedi infra il par. 8).Il patrimonio disponibile è, a sua volta, suddiviso nel patrimonio mobiliare e nelpatrimonio fondiario ed edilizio. A questa categoria va anche ricondotto il denaro che leamministrazioni impiegano per le proprie spese.I beni patrimoniali disponibili possono essere oggetto di:1. contratti attivi, da cui deriva un’entrata per l’amministrazione (ad es. contratto dialienazione o vendita);2. contratti passivi, da cui deriva una spesa per l’amministrazione (ad es. contratto diacquisto).2. LE FONTI COSTITUZIONALII beni pubblici appartengono alle amministrazioni a titolo di proprietà pubblica (su taleconcetto vedi anche il par. 5).Il fondamento costituzionale di tale nozione può essere rintracciato in tre disposizionidistinte ma tra loro strettamente collegate sotto il profilo sostanziale:a. l’art. 42 della Costituzione secondo cui: “La proprietà è pubblica o privata. I benieconomici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta egarantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo diassicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, neicasi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale. La leggestabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulleeredità”;b. l’art. 43 della Costituzione, per il quale: “A fini di utilità generale la legge può riservareoriginariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad entipubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che siriferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbianocarattere di preminente interesse generale”;c. l’art. 119, c. 6, laddove stabilisce che “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e leRegioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla leggedello Stato”.2

3. LE FONTI COMUNITARIEIl Trattato di Roma non incide sugli assetti proprietari degli Stati membri. Ai sensi dell’art.295, infatti, il regime di proprietà esistente è impregiudicato.Il diritto comunitario non contiene, quindi, un disfavore per la proprietà pubblica ingenerale, quanto piuttosto pone l’accento sulla necessità che le risorse esistenti sianoutilizzate in modo efficiente, così da contribuire allo sviluppo economico dell’Unione: aquesti principi vanno ricondotte le liberalizzazioni inerenti gli scambi di merci ed imovimenti di capitali di cui agli artt. 28 e 56 del suddetto Trattato. Si tratta di obblighigenerali gravanti su tutti gli Stati membri nonché sulle imprese ivi operanti.Ulteriore principio che indirettamente richiede un uso efficiente della proprietà pubblica èquello desumibile dal generale obbligo di riduzione del debito pubblico di cui all’art. 104 delTrattato, che nel nostro Paese ha portato ad una forte attenzione per il rapporto tra benipubblici e finanza, specialmente in relazione alle potenzialità insite nei meccanismi didismissione del patrimonio mobiliare ed immobiliare.4. LE CARATTERISTICHE GENERALI DEI BENI PUBBLICI ALLA LUCE DEI PRINCIPICOSTITUZIONALI E COMUNITARIDall’interpretazione dei principi richiamati è possibile ravvisare alcune caratteristicheapplicabili a tutti i beni pubblici:a. la legittimazione generale dei pubblici poteri ad acquisire diritti dominicali sui beni,in specie quelli c.d. produttivi ex art. 42 Cost.;b. la possibilità dei pubblici poteri di stabilire limitazioni all’appropriazione dei beni daparte dei privati, attraverso l’apposizione di una c.d. riserva;c. l’esistenza di un regime giuridico pubblicistico distinto rispetto a quello propriodella proprietà privata.Inoltre, i principi di buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzionecomportano una serie di obblighi per l’amministrazione nel momento in cui la stessadeve deliberare la destinazione d’uso dei propri beni. A seconda dell’uso prescelto perun tale bene, infatti, viene in rilievo un diverso statuto proprietario.Ad esempio, vi sono beni destinati al servizio della collettività, che forniscono utilitàindivisibili e che per questo sono inclusi tra i beni demaniali. Nel caso del demaniomilitare, però, alla limitazione nell’uso si aggiunge quella dei soggetti ad esso legittimati(sono ammessi solo i militari). Nei beni a fruizione collettiva, invece, sono ammessesolo limitazioni temporanee nell’uso, spesso dettate da ragioni di tutela (come nel casodegli immobili storici). Infine, vi sono beni privati il cui uso sottende rilevanti interessicollettivi e che, per questo, sono sottoposti a parziali limitazioni nel loro uso in3

godimento esclusivo al proprietario. È il caso di una strada privata che sia l’unica via ola più agevole per raggiungere il lido del mare o un lago (sugli usi vedi infra il par. 9).5. IL CONCETTO DI PROPRIETÀ PUBBLICAIl concetto di proprietà pubblica può essere utilizzato per descrivere:1. il titolo di appartenenza all’ente dei beni pubblici;2. la legittimità costituzionale del regime speciale cui gli stessi sono sottoposti.Inoltre, se si assume che i beni pubblici sono proprietà dell’amministrazione si può anchespiegare:1. l’appartenenza dei proventi (frutti) derivanti dal bene all’ente che ne è titolare;2. il fatto che se il bene perde il carattere pubblico resta comunque nella proprietàdell’ente.Si parla in proposito di principio dell’elasticità della proprietà, al quale sono assoggettati ibeni pubblici demaniali e quelli patrimoniali indisponibili (su cui infra il par. 7 e il par. 8).In generale, per comprendere l’essenza della proprietà pubblica può essere utile ricordareche l’ordinamento sancisce l’appartenenza di alcuni beni pubblici alle amministrazioni:- perché li ritiene idonei a soddisfare gli interessi cui le medesime amministrazioni sonodeputate;- perché stabilisce che alcuni beni delle amministrazioni possano essere destinati inmodo stabile a fini pubblici poiché inerenti a funzioni pubbliche.La fonte che legittima la titolarità della proprietà pubblica è la legge. In tal senso, taluni beniappartengono allo Stato o alla regione ex lege come avviene per:1. il demanio naturale (marittimo e idrico);2. il patrimonio indisponibile (miniere);3. i beni di interesse artistico, storico o archeologico esistenti o ritrovati nelsottosuolo, i relitti marittimi e i aeromobili.La titolarità dei beni, però, può anche derivare:- da fatti acquisitivi (acquisto del bene mediante occupazione o successione inmancanza di eredi);- da atti di diritto comune (contratti, donazioni);- da fatti basati sul diritto internazionale (confisca);- da fatti basati sul diritto pubblico interno (successione tra enti);- da atti pubblicistici che comportano l’imposizione di diritti reali su beni di altrisoggetti (espropriazione per pubblica utilità).4

Alla luce della rilevata pluralità degli statuti proprietari dei beni pubblici (in base alla qualegli enti pubblici possono acquisire ed esercitare diritti di proprietà e altri diritti reali al paridei privati su taluni beni), si può affermare che talvolta il bene è pubblico solo in sensosoggettivo, in ragione cioè dell’appartenenza. In altri casi, invece, i beni sono assoggettati adun regime giuridico speciale, come avviene per quelli in uso collettivo. In particolare, i beninaturali (lido del mare, spiaggia, etc.) e i beni artificiali (porti, etc.) sono inclusi nel demaniostatale ai sensi dell’art. 822, co. 1, c.c.) e, dunque:1. sono dichiarati inalienabili e non possono formare oggetto di diritti in favore diterzi, se non nei modi e limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (v. art. 823, co. 1,c.c.),2. sono sottoposti ad uno speciale regime di tutela poiché, oltre ai mezzi ordinari didifesa della proprietà, l’amministrazione che ne ha la titolarità può avvalersi dipotestà speciali (v. art. 823, co. 2, c.c.), può ordinare la cessazione di condottesuscettibili di recare danno ai propri beni.6. LE CLASSIFICAZIONI APPLICABILI AI BENI PUBBLICIÈ possibile classificare i beni pubblici in diverso modo. Una prima ipotesi è quelladell’individuazione di alcune categorie nelle quali si pone in ordine decrescente il grado diampiezza dell’uso ammesso per ciascun bene. Così facendo, possiamo parlare di:1. res comune omnium (il mare, l’aria, l’etere, etc.)2. beni a fruizione collettiva (il lido del mare, le strade, etc.);3. beni destinati all’uso da parte delle pubbliche amministrazioni (beni della difesanazionale);4. beni privati delle pubbliche amministrazioni (patrimonio immobiliare);5. beni privati sottoposti a vincoli pubblici (culturali, paesaggistici, etc.)Vi è poi la tradizionale distinzione derivante dall’analisi delle fonti codicistiche cheregolano i beni pubblici. In questo caso, la disciplina applicabile è contenuta, in viaprincipale, negli artt. 822 e seguenti del Codice civile.Codice civile – Libro 3, Titolo I, Capo II (estratto)Art. 822 Demanio pubblicoAppartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e iporti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia (Cod. Nav.28, 692); le opere destinate alla difesa nazionale. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, seappartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi (Cod. Nav. 692 a);gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delleleggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine glialtri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico.5

Art. 823 Condizione giuridica del demanio pubblicoI beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto didiritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (Cod. Nav.30 e seguenti, 694 e seguenti). Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte deldemanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezziordinari a difesa della proprietà (948 e seguenti) e del possesso (1168 e seguenti) regolati dalpresente codice.Art. 824 Beni delle province e dei comuni soggetti al regime dei beni demanialiI beni della specie di quelli indicati dal secondo comma dell'art. 822, se appartengono alle provinceo ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico. Allo stesso regime sono soggetti icimiteri e i mercati comunali.Art. 825 Diritti demaniali su beni altruiSono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alleprovince e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti perl'utilità di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblicointeresse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi.Art. 826 Patrimonio dello Stato, delle province e dei comuniI beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelliindicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delleprovince e dei comuni. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a normadelle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbierequando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d'interesse storico,archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovatenel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica (Cost. 843), lecaserme, gli armamenti, gli aeromobili militari (Cod. Nav. 745) e le navi da guerra. Fanno parte delpatrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loroappartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati apubblico servizio 1 .1 Gli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 968/1977 riportano quanto segue:“Art. 1 - La fauna selvatica italiana costituisce patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata nell'interessedella comunità nazionale.Art. 2 - Fanno parte della fauna selvatica, oggetto della tutela della presente legge, i mammiferi e gli uccelli deiquali esistono popolazioni viventi, stabilmente o temporaneamente, in stato di naturale libertà, nel territorionazionale. Sono particolarmenteArt. 3 - In conformità di quanto previsto dai precedenti artt. 1 e 2 è vietata, in tutto il territorio nazionale,ogni forma di uccellagione. È altresì vietata la cattura di uccelli con mezzi e per fini diversi da quelli previstidai successivi articoli della presente legge”.6

Art. 827 Beni immobili vacantiI beni immobili che non sono in proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato.Art. 828 Condizione giuridica dei beni patrimonialiI beni che costituiscono il patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni sono soggetti alleregole particolari che li concernono e, in quanto non è diversamente disposto, alle regole delpresente codice. I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottrattialla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.Art. 829 Passaggio di beni dal demanio al patrimonioIl passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato deve essere dichiaratodall'autorità amministrativa. Dell'atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale dellaRepubblica. Per quanto riguarda i beni delle province e dei comuni, il provvedimento che dichiara ilpassaggio al patrimonio dev’essere pubblicato nei modi stabiliti per i regolamenti comunali eprovinciali.Art. 830 Beni degli enti pubblici non territorialiI beni appartenenti agli enti pubblici non territoriali sono soggetti alle regole del presente codice,salve le disposizioni delle leggi speciali. Ai beni di tali enti che sono destinati a un pubblico serviziosi applica la disposizione del secondo comma dell'art. 828.7. I BENI DEL DEMANIODalle predette disposizioni si desume che:a. i beni demaniali comprendono1. i beni demaniali necessari, costituiti:- dal demanio marittimo ovvero il lido del mare, le spiagge, i porti, le lagune, le focidei fiumi (art. 822 c.c. e art. 28 codice della navigazione 2 );- dal demanio idrico ovvero i fiumi, i torrenti, i laghi, i ghiacciai e le altre acquepubbliche ivi comprese le acque sorgenti (sono invece ricondotte al regimedelle miniere le acque minerali e termali) (v. anche art. 117 Cost. e competenzaregionale sui porti lacuali e di navigazione interna nonché scissione tra titolaritàdel bene e gestione del medesimo nel servizio idrico integrato ex legge n.36/1994, legge c.d. Galli, e decreto legislativo n. 112/1998);2 “Fanno parte del demanio marittimo:a. il lido, la spiaggia, i porti, le rade;b. le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante unaparte dell'anno comunicano liberamente col mare;c. i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo”.7

- dal demanio militare ovvero le opere destinate alla difesa nazionale, che sonodemanio artificiale perché non preesistente in natura ma creato dall’uomo, e diquelle destinate al servizio delle comunicazioni militari.I beni demaniali necessari appartengono sempre allo Stato, salve le eccezioniricordate del demanio regionale e, inoltre, il demanio necessario è costituito da beniimmobili caratterizzati da scarsa deperibilità a differenza di altri beni pubblici.2. i beni demaniali accidentali ovvero strade, autostrade, aerodromi, acquedotti, gliimmobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggiin materia, le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche (v.art. 822 co. 2, c.c.). Sino al 1985 erano parte del demanio accidentale le stradeferrate ora sdemanializzate e affidate alle ferrovie dello Stato. Non sono, inoltre,demanio stradale le strade vicinali (private gravate da servitù di pubblico transito, lecui spese di manutenzione cadono sugli utenti o sul comune) e le strade militari diuso pubblico ossia su cui le autorità consentono il pubblico transito. Infine, ai sensidell’art. 53 del decreto legislativo n. 42/2004 (c.d. Codice dei beni culturali e delpaesaggio) si può parlare di demanio culturale 3 .Il carattere comune dei beni demaniali accidentali e necessari è che appartengono ad entiterritoriali (Stato, regioni, province, comuni) poiché sono preordinati a soddisfare interessiimputati ad una collettività stanziata sul territorio e rappresentata dagli enti territoriali.Le principali differenze tra i beni demaniali accidentali e necessari sono, invece, che:- i primi posso appartenere a chiunque (esistono strade private, mercati e cimitericomunali, acquedotti di enti pubblici non territoriali) ma acquisiscono dettaqualifica se appartengono ad un ente territoriale; i primi appartengono solo a Statoe regioni;- i primi non sono costituiti solo da beni immobili ma possono anche consistere inuniversalità di mobili (le raccolte dei musei e le pinacoteche).Ulteriore distinzione è tra beni demaniali:a. naturali (il lido del mare) e artificiali (gli acquedotti);b. preesistenti rispetto alle determinazioni dell’amministrazione (demanio marittimo) odestinati ad una funzione pubblica (demanio militare);c. riservati allo Stato o alla regione, che possono esserne i soli titolari, oppureappartenenti anche a privati o altri soggetti pubblici.3 D. lgs. n. 42/2004 - Art. 53. Beni del demanio culturale: “1. I beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e aglialtri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie indicate all’art. 822 del codice civile costituiscono il demanio culturale. 2.I beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei limiti e con lemodalità previsti dal presente codice”.8

È un dato comune, tuttavia, l’assoggettamento indistinto di tutti i beni demaniali alle regoledi cui all’art. 823 del Codice civile secondo il quale detti beni sono incommerciabili ovverosono inalienabili (non possono essere venduti), né possono formare oggetto di diritti infavore di terzi diversi dai loro enti pubblici proprietari. Solamente la legge, con limiti emodi definiti, può porre un’eccezione a questo principio generale.Un primo corollario derivante dalla disposizione richiamata è che i beni del demanionecessario non possono essere trasferiti ad enti diversi dallo Stato e le regioni, unici versocui è ammessa la relativa titolarità, a differenza degli altri beni del demanio per i quali puòaversi il passaggio ad ente territoriale di livello diverso a condizione che:1. non siano legati in modo indissolubile all’ente di appartenenza originario (es. lapiazza di un comune);2. permanga, a seguito del trasferimento, la loro destinazione pubblica.Un secondo corollario attiene alla potestà di autotutela dell’amministrazione proprietariadei beni pubblici, in base alla quale questa è legittimata ad avvalersi degli ordinari rimedigiurisdizionali che l’ordinamento prevede a tutela della proprietà ma può anche procederead una tutela diretta dei propri beni attraverso l’irrogazione di sanzioni amministrative el’esercizio di poteri di polizia demaniale (es. rimozioni autoritative). In merito, si ritienetuttavia che la formulazione generica di cui all’art. 823 del Codice civile non permetta diindividuare un generale potere di autotutela e che, dunque, è necessario che questo sia divolta in volta attribuito da una norma specifica.Riguardo all’acquisto ed alla cessazione del regime demaniale di un bene:1. i beni del demanio naturale sono tali per il solo fatto di possedere i requisiti previstidalla legge;2. i beni del demanio artificiale sono demaniali quando sono realizzati condestinazione pubblica e se di proprietà di un ente territoriale (anche se per alcuni,come le strade, è necessaria un’espressa previsione di legge che evidenzi ladestinazione pubblica ed il suo permanere).A fini dichiarativi, la legge può prevedere che i beni siano classificati ed inclusi in elenchinominativi.La cessazione della demanialità, invece, si ha quando si verifica:1. la cessazione del bene;2. la perdita dei requisiti di demanialità (ad esempio, nel demanio naturale);3. il termine, espresso o tacito, della destinazione pubblica (ad esempio, nel demaniomilitare) che avviene ex lege (c.d. sdemanializzazione).9

8. I BENI DEL PATRIMONIO INDISPONIBILEI beni del patrimonio indisponibile, che sono elencati dagli art. 826, co. 2, e 3, e dell’art.830, co. 2, del Codice civile sono beni degli enti pubblici non territoriali destinati ad unpubblico servizio. Si tratta, quindi, di beni, mobili e immobili, che possono appartenere aqualsiasi ente pubblico.All’interno della descritta categoria, questi beni hanno caratteri diversi:- alcuni sono riservati ad enti pubblici e nessun altro soggetto dell’ordinamento puòacquistarli (ad esempio, le miniere e le acque minerali e termali);- alcuni sono patrimonio indisponibile solo poiché appartengono ad uno specifico entepubblico (ad esempio, le foreste regionali);- alcuni sono patrimonio indisponibile in conseguenza della loro destinazione allasoddisfazione di una finalità pubblica (ad esempio, i beni in dotazione del Presidentedella Repubblica o arredi degli uffici).Inoltre:- le cave e torbiere nonché le acque minerali e termali sono state trasferite al patrimonioregionale. Possono essere sfruttate, previa concessione, da privati ma l’ente proprietario hafacoltà di revocare detta facoltà in caso di mancato o insufficiente sfruttamento;- le miniere sono riservate allo Stato, ma le relative funzioni amministrative sono condiviseda Stato e regioni sussistendo anche profili legati alla materia dell’energia. Quanto allosfruttamento, le regole sono simili a quelle richiamate per le cave e torbiere;- le cose mobili d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artisticosono patrimonio indisponibile fatta eccezione per il fatto che siano costituite in raccolte dimusei, pinacoteche, archivi e biblioteche, ipotesi nella quale sono beni del demanioaccidentale.I beni del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se noncon previsione normativa ma, a differenza dei beni del demanio, non sono incommerciabili inmodo assoluto. La vendita, però, deve rispettare il vincolo di destinazione pubblica (adesempio, il passaggio di edificio destinato a pubblico servizio da un ente all’altro).L’acquisto e la perdita dei caratteri di bene pubblico per il patrimonio indisponibile avvienesecondo le modalità già descritte per i beni del demanio.9. L’USO DEI BENI PUBBLICIL’ordinamento generale, oltre a fissare regole in tema di tutela e circolazione dei beni pubblici,si occupa del relativo godimento e uso.In tal senso, si osserva che vi sono beni per cui è consentito:10

1. un uso diretto e riservato al proprietario pubblico, con sanzioni per l’uso altrui (adesempio, il demanio militare o gli uffici pubblici);2. un uso promiscuo (ad esempio, le strade militari su cui avviene il pubblico transito);3. un uso generale ovvero quelli per cui emerge una funzione a servizio della collettività (adesempio, il demanio idrico o beni di interesse storico). L’uso generale può esseresubordinato al rilascio di una somma (ad esempio, il pedaggio nelle autostrade) o diun’autorizzazione (ad esempio, lo scarico nelle acque pubbliche);4. un uso particolare poiché il bene è posto a disposizione di singoli soggetti privati (adesempio, riserve di pesca o concessione di beni pubblici come gli stabilimenti balneari).Il ruolo dell’amministrazione muta a seconda dei casi considerati:1. nell’uso diretto, è di tutela, conservazione e, appunto, utilizzo diretto;2. nell’uso generale e particolare è di regolazione e organizzazione nell’uso da parte di terzi.Per i beni a fruizione collettiva dei quali si ammette l’uso generale, si pone il problema discegliere l’uso più adatto o di contemperare più usi, come nel caso di un privato che non siainteressato all’uso ordinario del bene bensì ad un suo uso parziale a fini imprenditoriali (adesempio, l’installazione di infrastrutture per l’erogazione dei servizi pubblici).I modi attraverso cui si cerca di ottenere la coesistenza tra l’uso collettivo di un certo benepubblico e la sua utilizzazione economica sono, da un lato, il controllo pubblico delle tariffea livelli socialmente accettabili e, dall’altro, il mantenimento di più alternative per l’utente,che deve sempre avere a disposizione un’alternativa non onerosa o quantomenoscarsamente onerosa nell’uso del bene.Esempio: l’uso ordinario del lido del mare, bene incluso nel demanio marittimo, èconsentito in via normale all’universalità di coloro che ne hanno interesse. Ciò nonesclude usi frazionati o individuali del medesimo bene, a condizione che non ne ledano ilgodimento collettivo. È quello che avviene con la concessione del demanio marittimo perfinalità turistico ricreativa (v. l’esercizio di stabilimenti balneari). In altre occasioni, sonoammessi anche usi eccezionali che, invece, escludono quello ordinario collettivo (v.installazione di una fabbrica sulla spiaggia).È, pertanto, importante la modalità con cui l’amministrazione competente in ordine all’usodel bene pondera le richieste in merito pervenute, valutando gli interessi (collettivi oindividuali) ad quelle sottesi. Si pone, in tal senso, il problema della scelta delconcessionario, sia in caso di più concorrenti, sia quando questa sia condizionata daun’errata valutazione iniziale circa la destinazione d’uso del bene.11

A riguardo, l’amministrazione opera con l’adozione di un provvedimento amministrativo dinatura accrescitiva, denominato concessione amministrativa.La ratio delle concessioni nella costruzione del rapporto tra amministrazione proprietaria eprivato concessionario risiede proprio nel fatto che la prima può essere proprietaria di unbene, un’attività (servizio), un’opera e che, quindi, può conferire al secondo la facoltà diesercitare, entro certi limiti e per un periodo di tempo predeterminato, attivitàimprenditoriali su detti beni, attività (servizi), opere. Da ciò deriva che l’attività privata nonè possibile in assenza del titolo concessorio, che rappresenta l’abilitazione delconcessionario a fronte di taluni speciali poteri verso il bene pubblico concesso.10. LA PRIVATIZZAZIONE DEI BENI PUBBLICIIn alcuni periodi storici, i beni pubblici sono stati utilizzati come strumento di caratterefinanziario, particolarmente per il risanamento del debito pubblico. I beni pubblici cioè sonoutilizzati non soltanto per soddisfare interessi della collettività bensì per produrre entrate.In particolare, sono individuate tre modalità di “privatizzazione” dei beni pubblici:1. sottoscrizione di fondi immobiliari da parte del Ministero dell’Economia e delleFinanze, con apporto di beni immobili e diritti reali su immobili appartenenti alpatrimonio dello Stato, e gestione dei fondi da parte di società cui spetta procedereall’offerta al pubblico delle quote derivate dall’istituzione del predetto fondo;2. i beni immobili non conferiti nei fondi immobiliari individuati dal Ministerodell’Economia possono essere alienati;3. i beni possono essere cartolarizzati ovvero il Ministero dell’Economia può costituire opromuovere la costituzione di società (cd. Scip – società di cartolizzazione degliimmobili pubblici) cui trasferire a titolo oneroso beni immobili mediante decretoministeriale. Il compito delle predette società è di realizzare operazioni dicartolarizzazione dei proventi ottenuti dalla dismissione del patrimonio immobiliarestatale o di altri enti pubblici, attraverso emissione di titoli o assunzione difinanziamenti. Nel momento della loro costituzione, le società corrispondono allo Statoun prezzo iniziale rispetto al valore dell’immobile, riservandosi di versare la differenzadel pattuito ad operazione completata. In altre parole, alle società sono ceduti gliimmobili col solo fine di rivenderli; per ogni immobile pagano all’ente che gli haconcessi un prezzo iniziale e ottengono un finanziamento, con prestiti obbligazionari oemissione di titoli; i finanziatori versano una somma iniziale e ricevono il prezzomaggiorato da interessi man mano che gli immobili sono venduti; lo Stato incassa ladifferenza tra la somma restituita al finanziatore e il prezzo di vendita effettivodell’immobile. Gli immobili oggetto di cartolarizzazione diventano proprietà privata atutti gli effetti.12