Geopolitica Vol.04 No.1/2

Vol. IV 

R I V I S TA D E L L ' I S T I T U T O D I A LT I S T U D I I N G E O P O L I T I C A E S C I E N Z E A U S I L I A R I E 

SICUREZZA: IL CONCETTO NEL DIRITTO INTERNAZIONALE 

E DELL'UNIONE EUROPEA 

1 

GEN.-GIU. 

2015 

NUMERO A CURA DI – Paolo Bargiacchi CON CONTRIBUTI DI – Elisa Baroncini, 

Ezio Benedetti, Carlo Buono, Francesco Buonomenna, Claudia Regina Carchidi, 

Benjamin G. Davis, Alba Ferreri, Luca Lionello, Saverio Francesco Massari, 

Massimo Panebianco, Antonietta Piacquadio, Teresa Russo, Joseph 

E. Schwartzberg, , Geoffrey Sloan, Alessandro Tomaselli, Anna Lucia Valvo, Ugo 

Villani

Vol.IV, N˚1 – Gennaio-Giugno 2015 

I N D I C E 

EDITORIALE 

La nuova “Geopolitica” (semestrale) _________________________________7 

Tiberio Graziani & DanieLe ScaLea 

NOTA DEL CURATORE 

Sicurezza: il concetto nel Diritto internazionale e dell’Unione europea _______9 

PaoLo barGiaccHi 

FOCUS 

Geopolitica del Diritto e “Scelta della Legge” _________________________13 

MaSSiMo Panebianco 

a United nations administrative reserve corps ______________________37 

JoSePH e. ScHWarTzberG 

L’alto rappresentante dell’Unione europea 

per gli affari esteri e la Politica di Sicurezza __________________________49 

UGo ViLLani 

normativa europea in materia di terrorismo informatico_________________59 

anna LUcia VaLVo 

The ordinary citizen and Drone Wordplay __________________________71 

benJaMin G. DaViS 

The «ambassador for responsibility on climate change» (arc) 

initiative. Looking for an icJ advisory opinion on climate change 

and international State responsibility_______________________________89 

eLiSa baroncini 

Sicurezza energetica e diritto internazionale dell’energia ________________109 

FranceSco bUonoMenna 

L’Unione europea e la promozione della sicurezza 

nell’america centrale e nei caraibi ________________________________121 

cLaUDia reGina carcHiDi 

What boundaries of european Security: Political versus economic? ________127 

TereSa rUSSo 

G E O P O L I T I C A – R I V I S T A S E M E S T R A L E D E L L ’ I S A G 

V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5


I N D I? 

C E 

il grande bluff: Tutela dei diritti umani e 

sicurezza interna nell’ordinamento giuridico europeo __________________139 

aLeSSanDro ToMaSeLLi 

L’estensione del mandato di eULeX in Kosovo 

e la “nuova” exit strategy dell’Unione europea ________________________153 

ezio beneDeTTi 

La necessità della sicurezza ______________________________________167 

carLo bUono 

La crisi umanitaria in Siria e l’inerzia delle nazioni Unite _______________183 

anTonieTTa PiacQUaDio 

COMMENTI E DIBATTITI 

La teoria geopolitica classica: è ancora importante? ____________________197 

GeoFFreY SLoan 

ORIZZONTI 

“convergence check”. a closer look to the impact 

of the european dimension on party policy choice ____________________207 

aLba Ferreri 

La crisi del debito sovrano 

e il nuovo processo di integrazione economica e monetaria ______________229 

LUca LioneLLo 

breve riflessione sul Programma d’azione del Partito comunista 

cecoslovacco del 1968 e sulla repressione 

dei diritti individuali e sociali alla luce di un possibile senso nella storia _____245 

SaVerio FranceSco MaSSari 


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Rivista semestrale pubblicata da avataréditions per conto di 

Istituto di Alti Studi in Geopolitica e Scienze Ausiliarie (IsAG) 

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Cartografie a cura di Lorenzo Giovannini 

© Iconografia : Diritti riservati e collezioni private 

© Istituto di Alti Studi in Geopolitica e Scienze Ausiliarie (IsAG) 03/2015 

© avataréditions 03/2015 

ISBN: 978-1-907847-29-5 

ISSN: In corso 


I N F O 

Progetto Grafico & Impaginazione 

ATELIER TATENOKAÏ 

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Stampato nell’Unione Europea da avatar 

Geopolitica. Rivista di Alti Studi in Geopolitica e Scienze Ausiliarie 

Registrazione presso il Tribunale di Roma in data 21 dicembre 2011, n. 395/2011 

Direttore Responsabile: Tiberio Graziani 


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Geopolitica è la rivista dell’Istituto di Alti Studi in Geopolitica e Scienze Ausiliarie (IsAG) di 

Roma. L’IsAG è un’associazione di promozione sociale le cui finalità sono la promozione dello 

studio della geopolitica e dell’informazione intorno alla politica estera in Italia. 

Per maggiori informazioni sull’IsAG: http://www.istituto-geopolitica.eu 

ORGANIGRAMMA DELLA RIVISTA 


G E R E? 

N Z A 

DIRETTORE: Tiberio Graziani. CONDIRETTORE: Daniele Scalea. REDAZIONE: Francesco Brunello 

Zanitti, Franco Fatigati, Valeria Ruggiu. CARTOGRAFO: Lorenzo Giovannini. 

COMITATO SCIENTIFICO NAZIONALE: Diego Abenante (Università di Trieste), Paolo Bargiacchi 

(Università Kore di Enna), Antonello F. Biagini (Università di Roma Sapienza), Luisa Bonesio 

(Università di Pavia), Alfredo Canavero (Università degli Studi di Milano), Emidio Diodato (Università 

per Stranieri di Perugia), Eugenio Di Rienzo (Università di Roma Sapienza), Carlo Jean (LUISS, 

Roma), Gianfranco Lizza (Università di Roma Sapienza), Maria Paola Pagnini (Università Cusano di 

Roma), Geminello Preterossi (Università degli Studi di Salerno), Sergio Romano (Università Bocconi 

di Milano), Biancamaria Scarcia Amoretti (Università di Roma Sapienza), Paolo Sellari (Università 

di Roma Sapienza), Roberto Valle (Università di Roma Sapienza), Maurizio Vernassa (Università di 

Pisa). 

COMITATO SCIENTIFICO INTERNAZIONALE: Anis Bajrektarevic (IMC Krems, Vienna), Evgenij P. 

Bažanov (Accademia Diplomatica, Federazione Russa), Côme Carpentier de Gourdon (Euro-Asia 

Institute), Maria do Céu Pinto (Universidade do Minho, Braga), Kiyul Chung (Università Tsinghua, 

Pechino), Michel Chossudovsky (University of Ottawa), David Cumin (Université Jean Moulin Lyon 

III), Marcelo Gullo (Escuela Superiore de Guerra, Buenos Aires), Philip Kelly (Emporia State University, 

Kansas), Hans Köchler (Università di Innsbruck), Luiz A. da Vianna Moniz Bandeira (Universidade 

de Brasilia), Kees van der Pijl (University of Sussex, Brighton), Bernardo Quagliotti de Bellis 

(Academia de Fuerza Aérea Uruguaya), Ivo Sobral (Universidade “Fernando Pessoa”, Lisbona), 

François Thual (Collège Interarmées de Défense, Parigi), Igor R. Tomberg (Accademia delle Scienze 

Russa), Andrej Volodin (Accademia delle Scienze Russa). 

REVISORI PARITARI DI GEOPOLITICA NEL BIENNIO 2012-2013: ABDOLMOHAMMADI Pejman 

(Università degli Studi di Genova), ABENANTE Diego (Università degli Studi di Trieste), ALESSANDRI 

Emiliano (German Marshall Fund of the United States), ANDRIOLO Giovanni (IsAG), BAGNATO Sara 

(IsAG), BRUNELLO ZANITTI Francesco (Osmania University), CARPENTIER DE GOURDON Côme 

(Jamia Millia Islamia), CARTENY Andrea (Sapienza – Università di Roma), CARVAJAL ARAVENA 

Patricio (Universidad de Playa Ancha – Valparaiso), CITATI Dario (IsAG), COZZI Tommaso (Università 

Pontificia Regina Apostolorum), DELL’ERA Tommaso (Università degli Studi della Tuscia – Viterbo), 

DEMIR Firat (University of Oklahoma), DI DONATO Marco (Università di Napoli L’Orientale), DIODATO 

Emidio (Università per Stranieri di Perugia), FATIGATI Franco (Sapienza – Università di Roma), FELLI 

Chiara (IsAG), GALLINA Fabio (Università degli Studi di Messina), GRAZIANI Tiberio (IsAG), LAHN 

Glada (Chatham House), LEONE Francesco G. (IsAG), LEOPARDI Alessandro (IsAG), LONGO Pietro 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5


G E R E N Z A 

(Università di Napoli L’Orientale), MARCONI Matteo (Università degli Studi di Sassari), MASINI 

Federico (Sapienza – Università di Roma), MENNINI Bianca Maria (Università degli Studi di Milano- 

Bicocca), PASTORI Gianluca (Università Cattolica del Sacro Cuore), POMPEJANO Daniele (Università 

degli Studi di Messina), PORTO Massimiliano (IsAG), ROCCISANO Francesca (Università per Stranieri 

“Dante Alighieri”), SCALEA Daniele (IsAG), SIMONI Marcella (Università Ca’ Foscari – Venezia), 

SOBRAL Ivo (Universidade Fernando Pessoa), STILO Alessio (IsAG), VANOLO Alberto (Università 

degli Studi di Torino), VERGA Enrico (IsAG), ZAVINOVSKIJ Konstantin (IsAG). 

Geopolitica è la rivista dell'Istituto di Alti Studi in Geopolitica e Scienze Ausiliarie (IsAG) di Roma. 

L'IsAG è un'associazione di promozione sociale riconosciuta come ente internazionalistico dal 

Ministero degli Affari Esteri della Repubblica Italiana. 

Geopolitica è riconosciuta come “rivista scientifica” per le Aree 11, 13 e 14 dall'Agenzia Nazionale 

per la Valutazione dell'Università e della Ricerca (ANVUR). 

SEZIONI E CONTRIBUTI: Geopolitica applica la revisione paritaria doppio-cieco 

(double-blinded peer review) a opera di esperti. La lista dei revisori è pubblicata 

biennalmente. Gli articoli sottoposti a revisione paritaria sono contrassegnati da un 

apposito marchio e inseriti nella sezione “Focus”, se attinenti al tema monografico del numero, o 

in quella “Orizzonti”. Articoli di commento e dibattito, non sottoposti a revisione paritaria, sono inseriti 

nella sezione omonima (“Commenti e dibattiti”). 

Per proporre contributi: http://www.geopolitica-rivista.org/collabora 

COLLEGAMENTI ALLA RETE INTERNET: Per motivi di spazio e per renderne più agevole la consultazione, 

Geopolitica codifica in forma abbreviata tutti gli indirizzi alla rete Internet utilizzando il 

servizio “Google URL Shortener”. Per consultare una fonte in Internet è sufficiente digitare l'indirizzo 

codificato nell'apposita barra del proprio programma di navigazione, che rimanderà automaticamente 

a quello originale. 

SUPPORTI TELEMATICI: IsAG e Geopolitica dispongono di una serie di supporti telematici per 

aggiornamenti sull'attualità, informazioni sull'attività dell'Istituto, contenuti multimediali e spazi di 

dialogo: 

– Sito dell'Istituto: http://www.istituto-geopolitica.eu 

– Sito della Rivista: http://www.geopolitica-rivista.org 

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7 del suddetto decreto, chiedere quali sono i Suoi dati sottoposti a trattamento, le modalità del loro utilizzo e potrà 

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V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

E D I T O R I A L E 

La nuova “Geopolitica” (semestrale) 

Tiberio Graziani & DanieLe ScaLea 

Direttore & Condirettore 

Giunta al suo quarto anno di vita, la rivista Geopolitica diviene, da 

trimestrale ch’era in origine, semestrale. non si tratta di un suo 

ridimensionamento né, tanto meno, della cronaca d’una sconfitta: 

al contrario. L’istituto di alti Studi in Geopolitica e Scienze ausiliarie 

(isaG) – il quale, nel frattempo, è stato riconosciuto come “ente 

internazionalistico” dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione 

internazionale (Maeci) – nel 2012 la creò con l’ambizione di 

farne un punto di riferimento per il dibattito, prima di tutto scientifico, 

sulla geopolitica in italia. Tale proposito ha avuto un successo così ampio 

e rapido da costringere l’istituto a rivedere alcuni aspetti formali di Geopolitica. 

Tra essi si possono citare: la revisione paritaria doppio-cieco (il più 

elevato standard internazionale di valutazione scientifica) applicata a 

tutti gli articoli pubblicati (eccezion fatta solo per quelli di commento e 

dibattito); l’inclusione di metadati in lingua inglese (title, abstract e keywords) 

per favorire il reperimento, la catalogazione e la diffusione internazionale 

degli articoli; la curatela di numeri monografici affidata a studiosi 

riconosciuti. Si tratta di uno standard elevato che difficilmente si 

potrebbe soddisfare pubblicando un numero di quasi 300 pagine ogni 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

E D I T O R I A L E 

SICUREZZA: IL CONCETTO NEL DIRITTO INTERNAZIONALE E DELL'UNIONE EUROPEA 

tre mesi. Da qui la decisione di passare alla cadenza semestrale, privilegiando 

la qualità alla quantità. 

a provare e sancire il successo di Geopolitica è il riconoscimento, 

avvenuto nel 2014, da parte dell’agenzia nazionale di Valutazione del 

sistema Universitario e della ricerca (anVUr). Quest’ente pubblico e 

ufficiale, a seguito della valutazione compiuta da arbitri anonimi, ha inserito 

Geopolitica negli elenchi delle riviste scientifiche di ben tre aree 

disciplinari: la 11 (Scienze storiche, filosofiche, pedagogiche e psicologiche), 

la 13 (Scienze economiche e statistiche) e la 14 (Scienze politiche 

e sociali). Un successo che, ponendo in disparte ogni falsa modestia, 

possiamo considerare ragguardevole per una rivista così giovane, impegnata 

in una scienza spesso misconosciuta e che non è espressione di università 

o società scientifiche. 

Tale riconoscimento non può che spingerci a elevare senza posa lo 

statuto scientifico di Geopolitica, con la non dissimulata ambizione di 

farne il punto di riferimento per i cultori della scienza geopolitica in 

italia. 

8 

il cambio di periodicità di Geopolitica non influenza gli abbonamenti 

in vigore. chi aveva sottoscritto l'abbonamento “annuale” per 4 numeri, 

continuerà a ricevere fino al quarto numero: semplicemente, ciò si completerà 

in due anni anziché in uno. D'ora in avanti la formula di abbonamento 

continuerà ad essere di 4 numeri, dunque biennale. 

Siamo consci che, per quanto la trattazione scientifica della materia 

sia imprescindibile per una sua corretta evoluzione verso una matura capacità 

d'analisi e riflessione, alcuni lettori potrebbero preferire un piglio 

più pratico e divulgativo. Per costoro esiste già da tempo un'altra serie, i 

Quaderni di Geopolitica, giunta ormai al quinto volume. È tuttavia nostra 

profonda convinzione che i due strumenti non siano alternativi, bensì 

complementari: affiancare la lettura scientifica di Geopolitica, col suo 

rigore teorico e metodologico, a quella divulgativa dei Quaderni, maggiormente 

legata all'attualità, costituisce la giusta miscela formativa-informativa 

che isaG vuole offrire agli studiosi e appassionati della materia. 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

N O T A D E L C U R A T O R E 

Sicurezza: Il concetto 

nel Diritto Internazionale 

e dell’Unione Europea 

PaoLo barGiaccHi 

Università degli Studi Kore di Enna, 

Professore Ordinario di Diritto Internazionale 

Gli scritti giuridici raccolti appositamente per questo numero di 

Geopolitica hanno come punto di riferimento della loro indagine 

e riflessione il concetto di «sicurezza» nel diritto internazionale 

e dell’Unione europea. il concetto, parte integrante della stessa essenza 

delle relazioni politiche e giuridiche internazionali, incontra nella prassi, 

anche giurisprudenziale, e nella dottrina sempre più diffusa elaborazione 

ed applicazione al punto da rappresentare ormai una sorta di parametro 

generale per numerosi istituti, meccanismi e concetti. Senza dimenticare, 

poi, la pretesa politica di una parte degli Stati di cristallizzare, nella società 

internazionale, la nozione di «sicurezza umana» in punto di diritto così 

da ridiscutere, dopo averla affiancata alle “classiche” dimensioni della sicurezza 

internazionale e nazionale, in modo anche incisivo norme fondamentali 

dell’attuale ed ancora vigente sistema giuridico come il divieto 

di uso della forza e quello di ingerenza negli affari interni dello Stato. 

Queste linee tendenziali di possibile evoluzione dell’ordinamento internazionale 

suggeriscono dunque l’opportunità di una prima riflessione 

collettanea sul concetto di «sicurezza» che sappia, da molteplici e diversi 

punti di vista, cogliere i principali elementi di interesse in vista di successive 

e più organiche elaborazioni. 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

N O T A D E L C U R A T O R E 

SICUREZZA: IL CONCETTO NEL DIRITTO INTERNAZIONALE E DELL’UNIONE EUROPEA 

10 

in tale ottica colleghi ed esperti 

italiani e stranieri hanno affrontato 

profili attinenti alla sicurezza 

che, in alcuni casi, sono 

oggetto di rivisitazione, anche critica, 

e sviluppo progressivo (ad esempio, 

l’interazione tra sistemi in 

un ambiente giuridico ormai così 

interdipendente da riqualificare la 

stessa scelta della legge applicabile 

come un momento di “geopolitica 

del diritto” capace di incidere sulla 

sicurezza dei rapporti commerciali, 

e quindi politici, internazionali; 

oppure l’alto rappresentante 

dell’Unione europea per gli affari 

esteri e la Politica di Sicurezza; o, 

ancora, la necessità di un nuovo 

approccio al tema della sicurezza 

nazionale ed internazionale dopo 

l’11 settembre) o che, in altri casi, 

sono all’attenzione di politici e 

giuristi per gli effetti che possono 

determinare (o hanno già determinato) 

in termini di ampliamento 

o riduzione della sfera giuridica di 

sicurezza degli individui e degli 

Stati (si pensi all’uso dei droni, al 

terrorismo informatico e alla sicurezza 

energetica) oppure che, in 

altri casi ancora, impongono a 

quegli stessi politici e giuristi di 

ricercare soluzioni a minacce per 

la sicurezza che provengono da un 

futuro non troppo remoto (si 

pensi all’iniziativa dell’Ambassador 

for Responsibility on Climate 

Change lanciata da Palau per 

richiamare l’attenzione degli altri 

Stati e, auspicabilmente, della 

corte internazionale di Giustizia 

sugli effetti del cambiamento climatico 

che minacciano la stessa “sicurezza 

di esistere” del piccolo 

Stato del Pacifico) o di introdurre 

correttivi ed innovazioni per una 

più efficiente gestione dei meccanismi 

di sicurezza collettiva (ad 

esempio, la creazione di un Administrative 

Reserve Corps delle 

nazioni Unite per le missioni di 

peacekeeping) anche alla luce dei 

risultati non soddisfacenti conseguiti 

a livello internazionale (l’inerzia 

delle nazioni Unite dinanzi 

la crisi siriana) e di Unione europea 

(la missione eULeX in 

Kosovo). 

L’auspicio è di essere riusciti 

ad offrire un quadro che, pur nella 

frammentarietà inevitabilmente 

dovuta ai limiti di spazio e di scopo 

di questo lavoro, possa consentire 

al lettore di cogliere utili spunti di 

riflessione su un tema – quello 

della «sicurezza» – che caratterizzerà, 

nel bene e nel male, le relazioni 

internazionali nei prossimi 

decenni e, con esse, anche lo 

sviluppo della scienza giuridica internazionalistica 

ed europea. 


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FOCUS: SICUREZZA: DIRITTO INTERNAZIONALE E UE 

Geopolitica del Diritto e “Scelta della Legge” _______________________13 


a United nations administrative reserve corps ____________________37 


L’alto rappresentante dell’Unione europea 

per gli affari esteri e la Politica di Sicurezza ________________________49 

UGo ViLLani 

normativa europea in materia di terrorismo informatico ______________59 


The ordinary citizen and Drone Wordplay ________________________71 


The «ambassador for responsibility on climate change» (arc) 

initiative. Looking for an icJ advisory opinion on climate change 

and international State responsibility ____________________________89 


Sicurezza energetica e diritto internazionale dell’energia ______________109 


L’Unione europea e la promozione della sicurezza 

nell’america centrale e nei caraibi______________________________121 


What boundaries of european Security: Political versus economic?______127 

TereSa rUSSo

il grande bluff: Tutela dei diritti umani e 

sicurezza interna nell’ordinamento giuridico europeo ________________139 


L’estensione del mandato di eULeX in Kosovo 

e la “nuova” exit strategy dell’Unione europea ______________________153 


La necessità della sicurezza ____________________________________167 

carLo bUono 

La crisi umanitaria in Siria e l’inerzia delle nazioni Unite _____________183 

anTonieTTa PiacQUaDio

SICUREZZA: DIRITTO INTERNAZIONALE E UE 

F O C U S 

Geopolitica del Diritto e 

“Scelta della Legge” 


Università degli Studi di Salerno, 


GEOPOLITICS OF LAW AND THE “CHOICE OF LAW”. Global commercial law 

is the new qualification for international commercial law. Accordingly, this article 

deals with the universal space or the geopolitics of foreign commerce among different 

States and it underlines the main principles and rules governing the choice of law. In 

particular, the choice of law means the electio legis of a single legal order or, on the 

contrary, the adoption of a jus commune that might apply to various commercial 

and/or financial contracts among merchants and/or consumers of different States. As 

a result, it must be highlighted the limits of the so-called lex mercatoria when the 

choice of law made by commercial operators is at the crossroads because it has to confront 

with the peremptory rules of the so-called public choice that are imposed and 

shaped by the political objectives advanced and protected by each State of the international 

Community. Furthermore, the article analyzes the role of international organizations 

in shaping uniform rules regulating international commercial contracts. 

In this regard, a special focus is devoted to the so-called “comunitarization” of private 

international law pursued through the adoption of common regulations among EU 

Member States that are often interconnected as, for instance, the Regulation (EC) No. 

593/2008 (the so-called Regulation “Roma I”) and the Regulation EC No. 44/2001 

(the so-called “Bruxelles I”), now recasted into Regulation EU No. 1215/2012 (“Bruxelles 

I-bis”). Finally, the article identifies some particular categories of contracts that 

should be considered “protected” (insurance, consumer, transport, labor, etc.) because 

they require uniform rules in order to be efficiently applied. 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

F O C U S 


KEYWORDS: CHOICE OF LAW • GEOPOLITICS OF FOREIGN COMMERCE • GLOBAL COMMERCIAL LAW 

GEOPOLITICA DEL DIRITTO E FORMAZIONE DELLO SPAZIO 

GIURIDICO COMMERCIALE UNIVERSALE MEDIANTE NORME 

DI RINVIO CONFORME AL DIRITTO STATALE APPLICABILE 

14 

con l’espressione corrente di “geo-diritto” si intende la geo-politica 

e la geo-economia degli ordinamenti giuridici in una società 

commerciale globalizzata. in tale ottica la pacificazione fra le 

leggi statali può avvenire solo attraverso la limitazione o esecuzione dei 

loro conflitti, affidata alla competenza degli Stati a partire dal loro spazio 

nazionale, ovvero dalle unioni organizzate di Stati a partire dallo spazio 

europeo o di maggiori gruppi organizzati a livello internazionale. Una 

terza ed ultima soluzione è quella di eliminare alla radice la stessa possibilità 

di un conflitto di leggi, delegando tali compiti ad autonomi legislatori 

privati internazionali, agenti come attori contrattuali, chiamati a 

mediare tra “scelta della legge” (choice of law) ed inevitabili politiche pubbliche 

(public choice), muovendosi con una qualche abilità nel mondo 

delle leggi regolatrici dei vari mercati (commerciali, finanziari, monetari 

e marittimi internazionali). Uno spazio universale dei conflitti di leggi, 

appartenenti a Stati diversi, presuppone l’esistenza di un diritto uno ed 

unico per il regolamento effettivo di tali conflitti. Tali norme risultano 

essere in larghissima parte conformi al modello classico o dominante, 

proprio delle norme di conflitto sia nazionali sia europee e in un certo 

senso ne ripetono la natura e le finalità. Le stesse, aperte come sono alla 

possibilità di richiamare, all’occorrenza, il diritto proprio di uno Stato 

estero, distinto da quello nazionale o comunque esterno a quello proprio 

dell’Unione europea. 

Questo modello classico non è certamente nato da poco tempo e si 

è consolidato almeno attraverso tre fasi evolutive. esse, notoriamente, 

sono quelle del “diritto comune dell’area del Mediterraneo” antico e premoderno, 

nonché del “diritto comune europeo” moderno, ed infine il 

“diritto comune dell’umanità” o diritto globale della comunità internazionale 

intesa nel suo complesso 1 . 

nella prima fase, come è noto, nacque l’idea che il diritto comune 

fosse capace a garantire insieme l’unità del diritto ma pure la molteplicità 

o pluralità dei diritti diversi secondo la dicotomia tra jus commune e jus 

civile gentium. É solo nel secondo periodo del diritto comune europeo, 

come insieme di Stati nazione, che tale particolare settore dell’ordinamento 

assume una denominazione propria ed autonoma, utilizzando 

formule pressappoco equivalenti nel linguaggio giuridico (“conflitti di 

leggi” o “diritto internazionale privato”). Tale visione generale permane 

anche nella fase attuale, propria di uno spazio “globale”, comune a minori 


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F O C U S 

GEOPOLITICA DEL DIRITTO E “SCELTA DELLA LEGGE” 

o particolari spazi nazionali o continentali interconnessi. come in precedenza, 

in quest’ultima come nelle fasi precedenti, l’intero mondo del 

diritto si presenta come lo spazio proprio e vitale, all’interno del quale il 

principio fondamentale della coesistenza consente di assicurare il rispetto 

del diritto di ciascuno Stato e dei vari individui. Tecnicamente il mondo 

del diritto funziona come un sistema di conformità dal generale al particolare 

e viceversa. 

Sempre nella dottrina classica del secolo scorso, molto si è discusso, 

ma quasi sempre con risultati convergenti, circa il metodo migliore per 

raggiungere tale obbiettivo di conformità (c.d. conformizzazione) della 

società giuridica internazionale e del suo relativo spazio commerciale 

universale 2 . indubbiamente, le esigenze comunitarie possono essere meglio 

perseguite mediante regole comuni di diritto internazionale privato 

(leggi e codici statali) e di diritto internazionale pubblico (convenzioni 

e trattati internazionali concordati o pre-concordati fra due o più Stati). 

Ma gli stessi obbiettivi possono essere perseguiti mediante norme speciali, 

capaci di considerare ciascun legislatore come uno “specialista nel suo 

campo”, e perciò capace di conformarsi alla pluralità delle situazioni, sia 

quelle localmente ubicate (c.d. interne), sia quelle delocalizzate all’estero 

(c.d. esterne o estranee). nell’uno come nell’altro caso la via del diritto 

uno ed unico (unum jus) passa sempre attraverso i percorsi più difficili 

delle multae leges. Di qui l’esigenza ultima e finale, espressa proprio nella 

società globale, di dar vita ad un nuovo “universalismo giuridico”, di progressiva 

sostituzione delle leggi nazionali con una legge di contenuto 

unico con un numero crescente di settori della vita privato-commerciale 

(una lex). Tale universalismo risulta ormai consolidato in civil law ed in 

common law 3 e di esso bisogna occuparsi in tutte le sue attuali implicazioni 

4 . 

15 

DETERMINAZIONE DELLO SPAZIO GIURIDICO COMMERCIALE 

MEDIANTE “CLAUSOLE DI UNIVERSALITÀ” DEI REGOLAMENTI 

COMUNITARI SULLA LEGGE APPLICABILE 

il contributo cruciale e determinante per lo sviluppo parallelo, sia 

dell’universalismo, sia del neo-universalismo, proviene proprio dalle c.d. 

clausole di universalità presenti nei regolamenti comunitari europei regolatori 

della contrattualistica internazionale privato-commerciale europea 

(art. 2 del regolamento sulle obbligazioni contrattuali ed art. 3 

del regolamento sulle obbligazioni non contrattuali). Le stesse sono 

espressione di un diritto unico e condiviso, ormai vincolato all’adozione 

di uniformi norme di conflitto ed, altresì, di uniformi regole di diritto 

materiale o sostanziale. Detto in altri termini, la loro dichiarata uniformità 

consiste tanto sulla sostituzione al legislatore statuale (c.d. destatualizzazione), 

quanto e soprattutto della europeizzazione o comunitariz- 


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16 

zazione mediante l’armonizzazione sul doppio versante, sia delle norme 

di conflitto che del diritto sostanziale 5 . 

il fenomeno della uniformizzazione, intesa in senso euro-comunitario, 

risulta sul doppio versante intra ed extra-comunitario, proprio 

dalle espressioni utilizzate nei predetti regolamenti. “norme uniformi” 

sono quelle di introduzione dei capi o capitoli sulla legge applicabile alle 

obbligazioni contrattuali e non (vedi il capo ii del regolamento 

593/2008). così come di carattere universale è dichiarata l’intera sfera 

di applicazione comunitaria, allorché si determini il suo ambito comune 

a Stati membri o non-membri dell’Unione. altrimenti, il regolamento si 

applica anche ove la legge destinata non sia quella di uno Stato membro 

(così l’art. 2 del regolamento 498/2008 e tout court l’art. 3 del regolamento 

864/2007). 

L’estensione dell’applicazione della regolamentazione euro-comunitaria, 

allargata anche a Paesi estranei all’Unione, risulta giustificata 

dagli stessi principi generali dei conflitti di leggi nella specifica materia 

dei contratti. Tali principi appartengono alla tradizione degli stessi paesi 

di common law, fondato anche esso da sempre sul c.d. diritto comune romano, 

secondo la nota formula del so called jus commune romanum. Proprio 

nella suddetta materia contrattuale, si è da sempre considerato come 

i due specifici principi del diritto dei contratti internazionali si muovano 

come un pendolo tra i due estremi della lex loci contractus rispetto a 

quello della lex loci destinatae solutionis. ciò corrisponde esattamente ai 

due precedenti ed originari testi romanistici del Digesto (L. 44-Vii, 1- 

21), su cui si è esercitata da sempre la dottrina, secondo le altrettanto 

note formule della giurisprudenza commerciale internazionale espressa 

nella formulazione di esecuzione iniziale (ubi verba prolata o proferta) o 

finale (ubi solutio destinata est) dello stesso contratto. ciò premesso, una 

volta affermati tali principi, comuni al civil ed al common law, diventa 

solo una conseguenza l’aspetto applicativo, verificare se una certa relazione 

contrattuale sia maggiormente inserita nell’ambito di uno o altro Stato e 

se come risultato finale diventa facile accertare quali siano i diritti soggettivi 

acquisiti insieme ai corrispondenti obblighi, o meglio, si riesce ad individuare 

quali siano stati i rapporti contrattuali e le relative situazioni 

soggettive attive e passive, secondo questa o quella legge statale concretamente 

applicabile (c.d. acquired rights). 

DETERMINAZIONE DELLO SPAZIO GIURIDICO COMMERCIALE 

MEDIANTE NORME UNIFORMI DI SOLUZIONE 

GIURISDIZIONALE E ARBITRALE DELLE CONTROVERSIE 

ai fini del riconoscimento internazionale dei diritti soggettivi si applicano 

complessivamente leggi, convenzioni internazionali e norme di 

diritto euro-comunitario primarie o secondarie, sia di carattere processuale 


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che sostanziale 6 . Solo queste ultime, invero, possono assicurare sia in 

sede giudiziaria che arbitrale, un vero e proprio riconoscimento non solo 

conforme o uniforme, ma soprattutto effettivo degli stessi. Trattasi delle 

norme concernenti il c.d. contenzioso internazionale in materia civile e 

commerciale, suddiviso per tradizione e condiviso in comparti ormai divenuti 

classici (giurisdizione; competenza; riconoscimento delle sentenze 

straniere). cosicché solo in virtù e per effetto dell’esercizio della giurisdizione, 

possono essere concretamente applicati i due tipi di norme uniformi 

indicate in precedenza, sia quelle di richiamo di una legge statale 

(norme di conflitto), sia quelle non-statali o materiali (norme di nonconflitto) 

7 . 

Le norme uniformi di determinazione dei confini dello spazio 

giuridico del commercio internazionale sono proprie del diritto processuale 

civile di fonte triplice: a) nazionale; b) europea; c) internazionale. 

esse perseguono il comune obbiettivo di determinare l’ambito della 

giurisdizione dei giudici nazionali rispetto a quello dei giudici stranieri, 

fissandone i relativi rapporti di coordinamento, nonché le ipotesi di esclusione 

e di contemporanea applicazione dipendente da connessione, 

nonché le modalità per l’accertamento del difetto della giurisdizione interna 

a favore di quella estera (si vedano gli artt. 3-12 della Legge n. 

218/199). occorre osservare come tale complessa disciplina di determinazione 

dello spazio giuridico internazionale sia comprensiva della giurisdizione 

ordinaria insieme a quella arbitrale. Tale equiparazione è espressamente 

regolata dalla legge italiana, ai fini della accettazione e della 

deroga alla giurisdizione nazionale, mediante clausole compromissorie e 

compromessi di arbitrato (art. 4, par. 4, della Legge n. 218/1995 che 

rinvia alla convenzione di new York del 10 giugno 1958 sul riconoscimento 

e l’esecuzione delle sentenze arbitrali straniere). É da notare come 

ai sensi dell’art. 11, co. 2, della Legge n. 218/1995 la rilevabilità d’ufficio 

del difetto di giurisdizione italiana in favore di giudici esteri, risulta 

soggetta ad un singolare ampliamento di portata più ampia rispetto a 

quella delle sole convenzioni internazionali. a chiusura di tale organico 

quadro normativo, infatti, il legislatore italiano non ha ritenuto di includere 

le disposizioni apposite di rinvio necessario alle disposizioni sul 

riconoscimento e l’esecuzione delle sentenze arbitrali straniere, sul presupposto 

avvenuto rinvio formale come rinvio in sede di fissazione di 

limiti nazionali alla giurisdizione italiana (si veda tale omissis nel Titolo 

iV, artt. 64-71 della Legge n. 218/1995, sotto la rubrica “efficacia di 

sentenze e di atti stranieri”). 

Da parte loro le norme di diritto processuale europeo perseguono 

gli stessi obbiettivi di uguaglianza tra ambiti di giurisdizione dei giudici 

degli Stati membri dell’Unione europea e di trattamento delle relative 

forme di processo e di riconoscimento di esecuzione delle rispettive sentenze 

ed atti. non contengono però, e con eccezioni molto limitate, 

17 


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18 

clausole di universalità in favore di giudici di Stati terzi non membri dell’Unione 

europea e, soprattutto, escludono di applicarsi in materia di 

compromessi arbitrali e di clausole compromissorie della stessa natura, 

esterni all’Unione europea, concentrata sui soli mezzi di soluzione delle 

controversie di commercio interne al territorio unionistico, sia di natura 

giurisdizionale che non giurisdizionale (alternative disputes resolution), 

sia di natura specifica o mista (c.d. media-conciliazione, med-arbitration) 

ed ancora altre forme atipiche (mini-trial e settlements board, forme paraarbitrali 

assolutamente prive di carattere di universalità). Da tale punto 

di vista, le regole processuali europee perseguono un obbiettivo comune 

di uniformità di trattamento nella soluzione delle controversie civilicommerciali, 

in quanto tendono a impedire o minimizzare i conflitti di 

giurisdizione fra giudici di due o più Stati dell’Unione, incidenti non 

solo sui tempi, luoghi e costi dei processi, quanto soprattutto sulla certezza 

e prevedibilità della soluzione delle medesime controversie nel loro 

merito (c.d. decisum e causa decidendi). 

Dal punto di vista della fonte normativa europea, regolatrice delle 

indicate questioni di procedura civile, la disciplina è ora fissata dal regolamento 

n. 1215/2012 del 12 dicembre 2012 (c.d. “regolamento 

bruxelles i-bis”) che, dal 10 gennaio 2015, procederà alla rifusione del 

regolamento n. 44/2001 del 12 dicembre 2000 (il c.d. “regolamento 

bruxelles i”, già “erede” ratione temporis della precedente convenzione 

del 27 settembre 1968). La sfera di applicazione del “regolamento bruxelles 

i” risulta ora parzialmente allargata dalla successiva convenzione di 

Lugano del 30 ottobre 2007, stipulata con alcuni Stati membri confinanti 

dell’eFTa (European Free Trade Association, Svizzera, islanda, norvegia). 

Si conferma che il coefficiente di universalità delle due discipline parallele 

“bruxelles” e “Lugano” risulta minore di quello previsto dalla Legge italiana 

n. 218 del 31 maggio 1995, applicabile ex art. 3, par. 2, anche «allorché 

il convenuto non sia domiciliato in uno Stato contraente» (rectius: 

«Stato membro dell’Unione europea»). Tale soluzione favorevole all’estensione 

dell’ambito di applicazione del “regolamento bruxelles i”, 

condizionata ad una autorizzazione legislativa su base nazionale, ad opera 

di singoli Stati membri, risulta appositamente confermata proprio dalla 

modifica del regolamento n. 44/2001 avvenuta nel 2012 (si vedano i 

Considerando n. 23 e n. 24 del regolamento concernenti le decisioni di 

Stati terzi nell’Unione europea). 

ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI COMPETENTI 

ALLA PRODUZIONE DI NORME UNIFORMI REGOLATRICI 

DEI CONTRATTI COMMERCIALI INTERNAZIONALI 

Sempre allo scopo di definire lo spazio giuridico commerciale, altre 

organizzazioni internazionali, sia regionali che europee o universali, uti- 


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lizzano norme uniformi, allo scopo di regolare uno strumento ad hoc, 

rivelatosi particolarmente idoneo a regolare conflitti di giurisdizione insieme 

a conflitti di leggi. Trattasi di un vero e proprio settore in progressiva 

espansione, denominato “diritto dei contratti internazionali”, intesi come 

negozi a “doppia veste”, idonei a dare forma all’accordo delle parti. Trattasi 

di negozi processuali destinati a regolare aspetti della giurisdizione e, 

viceversa, di negozi sostanziali destinati a disciplinare aspetti vari, generali 

del contratto o particolari di contratti speciali o specifici, mirati a coprire 

la vasta gamma dei più vari aspetti dei rapporti commerciali internazionali, 

sotto l’imperio di una disciplina inter partes. 

nel contesto della valorizzazione delle parti operanti nel commercio 

internazionale, proprio un’importante norma europea, contenuta nel 

predetto “regolamento bruxelles i” (art. 5, n. 1), riserva alle parti di un 

contratto di attribuire competenza ai giudici del luogo in cui l’obbligazione 

contrattuale è stata o deve essere eseguita (lex fori destinatae 

solutionis, specificato anche come lex loci traditionis ovvero della consegna 

prevista o effettuata di un bene venduto o di un servizio reso da un 

soggetto contraente). La soluzione adottata appare particolarmente utile, 

ai fini di individuare un luogo utile e certo di esecuzione dell’obbligazione, 

soprattutto nella eventualità di due o più luoghi di esecuzione della 

stessa. Tale problematica resta peraltro di attualità al livello universale, 

anche in sede di interpretazione di convenzioni delle nazioni Unite 

(come quella del 1980 sulla vendita internazionale di beni mobili o 

“convenzione di Vienna”). 

Un discorso diverso deve farsi circa l’idoneità dei contratti a stabilire 

la lex generalis. invero, lo strumento contrattuale, per sua stessa natura e 

finalità, è idoneo a produrre lex specialis (proper law) 8 . Pertanto i tentativi 

prodotti da organismi internazionali, governativi o non-governativi, non 

sembrano allo stato coronati da successo nel primo dei due sensi indicati. 

alludiamo, per esempio, al prospetto di un “codice europeo dei contratti” 

(commissione della comunità europea, 2002) e ai più limitati “Principi 

UniDroiT” sui contratti commerciali internazionali 9 . Viceversa, nell’altro 

settore del diritto internazionale uniforme dei contratti speciali, 

lo sforzo di produzione normativa risulta ormai da tempo avanzato ed 

appare degno di esposizione approfondita nel contesto del c.d. “geodiritto” 

politico ed economico dei contratti internazionali di settore. 

19 

UNIFICAZIONE DEL DIRITTO 

DEI CONTRATTI INTERNAZIONALI 

MEDIANTE DIRITTO MATERIALE UNIFORME 

al livello del diritto euro-comunitario il diritto uniforme dei contratti 

speciali privilegia una serie tipica di settori chiamati “protetti” o 

“esclusivi” e, perciò stesso, degni di unificazione normativa. Sono sen- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

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20 

z’altro settori unificati quelli riguardanti contraenti deboli (assicurazioni, 

consumo, lavoro). i fini propri della unificazione talora sono determinati 

in appositi allegati ai regolamenti dell’Unione europea, ove si specificano 

le norme nazionali unificate per ciascuno Stato membro (si veda, ad esempio, 

l’allegato i al regolamento 44/2001 con riferimento agli artt. 3- 

4 della Legge 218/1995). 

Per quanto riguarda l’unificazione dei “contratti protetti” e delle 

relative misure di protezione, si osserva che le stesse perseguono una 

generale funzione di riequilibrio in favore della parte debole e di contromisura 

nei confronti della parte contrattuale forte. invero, il favor processuale 

sussiste solamente per i contratti unificati dal regime protezionistico, 

viceversa non previsto per gli altri tipi contrattuali. ciò premesso, si osserva 

come a favore del contraente (assicurato o consumatore o lavoratore 

subordinato) sono previsti i seguenti tipi di intervento: 

a) accesso agevolato alla giustizia mediante diritto d’azione presso 

un foro diverso dal domicilio del convenuto assicuratore, venditore, 

impresa o professionista, o infine datore di lavoro (artt. 9, 

16 e 19 del “regolamento bruxelles i”); 

b) resistenza agevolata in giudizio mediante riserva del foro del 

proprio domicilio per essere convenuti in giudizio (c.d. beneficio 

unilaterale ex artt. 12, 16 e 20); 

c) compressione dello jus variandi con limitazione dell’accordo di 

proroga della competenza, successiva all’insorgere della controversia 

e meno favorevole per la parte più debole (c.d. carattere 

“relativamente imperativo” della protezione ex artt. 13, 17 e 21); 

d) rifiuto di riconoscimento di sentenze estere nel caso di violazione 

di norme protettive da parte di accordi in materia giurisdizionale 

(art. 35). 

Tale trattamento di favor configura quindi una lex generalis dei contratti 

protetti rispetto a quella dei “fori esclusi” ugualmente previsti dal 

“regolamento bruxelles i” ma per singoli contratti nominali (artt. 22- 

25 come contratti di locazione su beni immobili o contratti di società 

commerciali). 

CONTRATTI INTERNAZIONALI DI SETTORE 

a parte le categorie generali di contratti internazionali, la disciplina 

unificatrice di singoli tipi o specie contrattuali discende anch’essa da una 

doppia fonte normativa, propria di organismi interstatuali di livello sia 

universale che regionale europeo (euro-comunitario). indichiamo i principali 

tipi di contratti internazionali soggetti a norme uniformi e, ossia, 

da un lato, i contratti di compravendita internazionale di beni mobili, 


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trasporto e garanzia e, dall’altro, i contratti dei mercati pubblici di appalti, 

forniture e servizi. 

con riguardo ai primi (contratti di compravendita internazionale di 

beni mobili, trasporto e garanzia), l’unificazione del diritto dei contratti 

trova il suo punto nodale nella vendita internazionale di merci, insieme 

ai correlati contratti misti o multimodali di trasporto aereo e/o marittimo, 

quasi sempre disciplinati da convenzioni promosse nell’ambito delle 

nazioni Unite o di suoi istituti specializzati (come l’icao) 10 . Di pari 

passo con la prima va la parallela unificazione delle regole sulla circolazione 

dei mezzi monetari, finanziari e bancari di garanzia delle obbligazioni 

assunte e dei mezzi di pagamento necessari 11 . Senza il collegamento 

funzionale tra i due regimi contrattuali predetti, l’intero 

meccanismo del commercio internazionale non sussisterebbe, con utilità 

dei suoi operatori e regolarità dei rispettivi rapporti (si pensi agli Incoterms 

nella ben nota terminologia della camera di commercio internazionale 

di Parigi). così come in loro difetto ne risentirebbe l’intero sistema organizzativo 

delle reti commerciali delle imprese nei loro rapporti esterni 

con i terzi (fornitori e consumatori) 12 . Tale nucleo centrale del diritto 

regolatore della circolazione internazionale di merci non eccede ovviamente 

l’ambito puramente contrattuale. esso è destinato a coesistere con 

regimi legali di necessaria obbligatoria applicazione 13 . Mediante un loro 

confronto terminologico fra le prime e le seconde sono insieme di portata 

“universale statuale”, in quanto destinate ad evitare il conflitto fra leggi 

statuali, eliminandolo alla radice in un modo o nell’altro. ed a tanto si 

arriva o mediante una prassi di usi o standard commerciali o ci si affida 

al diritto di uno Stato e di uno solo con esclusione degli altri 14 . 

con riguardo, invece, ai secondi (contratti dei mercati pubblici di 

appalti, forniture e servizi), va evidenziata la loro natura mista o complessa 

in quanto contratti internazionali, disciplinati da un doppio regime sia 

privato che pubblico, aventi ad oggetti appalti, forniture e servizi. La 

loro unica natura deriva dalla specifica peculiarità di una presenza di 

soggetti privati (imprenditoriali) ma anche pubblici (concessionari o 

committenti) legati da rapporti di reciproca cooperazione internazionale 

15 . invero, la par condicio contrattuale dei due soggetti interessati 

risulta suscettibile di variazione in favore della parte pubblica grazie all’inserimento 

di norme collettive contrattuali, portatrici di “clausole esorbitanti” 

dal diritto comune, con le quali riservano anticipatamente 

posizioni di privilegio e condizioni potestative di fronte ai contraenti 

presenti e futuri 16 . il mercato mondiale dei capitali, in cui quotidianamente 

circolano titoli di credito commerciali e finanziari, rappresentano 

un tipico esempio di titoli pubblici che si sottopongono a regimi privati 

nella loro transizione dai mercati primari (di emissione) ai mercati secondari 

(di scambio). ne deriva che la lex mercatoria internazionale dei 

21 


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mercati pubblici deriva la sua configurazione dalla simultanea applicazione 

della legge di due o più Paesi e non più da quella di uno solo di 

essi (c.d. multi-state commercial-financial law of contracts). 

LEX MERCATORIA COME LEGGE UNIFORME 

MEDIANTE CLAUSOLE D’USO 

22 

Ulteriore ambizione e finalità della prassi e della dottrina del commercio 

internazionale resta, peraltro, legata ad una meta consistente in 

una vera e propria lex generalis comune a tutti i contratti e derivante dall’esperienza 

dei singoli tipi o settori contrattuali esaminati in precedenza. 

a parte i riferimenti storici al diritto commerciale dell’epoca medievale 

e pre-moderna, con l’espressione lex mercatoria ci si riferisce appunto ad 

un sistema totalmente autonomo rispetto al diritto statuale. Lo stesso 

viene presentato come il punto di arrivo di un progressivo processo di 

emancipazione, elusivo tanto del diritto sostanziale come del diritto 

processuale nazionale (c.d. diritto arbitrale alternativo) 17 . Tale processo 

si sarebbe ormai ben definito, con riguardo a ciascuno dei tre aspetti indicati 

in precedenza, ciascuno dei quali viene indicato in termini di un 

progressivo trasferimento nel campo dell’autonomia tanto normativa 18 

quanto contrattuale 19 e, soprattutto, arbitrale 20 . 

rispetto alla dottrina classica del secolo scorso il diritto del commercio 

internazionale, divenuto lex generalis in quanto lex mercatoria, 

non si viene più a presentare come diritto speciale, derogatorio o complementare 

rispetto al diritto interno statale. al contrario, gli scambi internazionali 

di merci e di servizi vengono sottoposti ad una propria legge 

uniforme, fatta di pratiche e di usi commerciali condivisi, riuscendo ad 

evitare i rischi e gli inconvenienti frapposti dai diritti statali e dai trattati 

internazionali multi e bi-laterali. in altre parole lo scambio commerciale 

non vive più all’ombra degli Stati, sostituiti in modo più o meno ampio 

da meccanismi di formazione spontanea di norme proprie, garantiti da 

strutture imprenditoriali multinazionali di “rete”, sotto il controllo pre e 

para-giurisdizionale di arbitri indicati ad hoc dalle parti protagoniste di 

vere e proprie strategie globali d’impresa. 

L’esperienza dei singoli settori dei contratti internazionali ha dimostrato, 

in vero, come posseggono ormai un linguaggio ed uno stile 

redazionale facilmente riconoscibile come “uniforme”, in ambiti sempre 

più definibili al livello sia regionale che universale (legal writing, setting, 

reasoning). i c.d. “principi dei contratti internazionali” risultano essere 

desumibili dal comportamento contrattuale degli operatori commerciali 

come degli arbitri internazionali chiamati a dirimere le alternative controversie 

giuridiche. in tal senso la ricerca giuridica dimostra come gli 

stessi testi internazionali siano sottoposti ad un’interpretazione uniforme 


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anche da parte degli stessi giudici statali o interni, eventualmente chiamati 

ad occuparsene nell’ambito della loro competenza giurisdizionale (vedi, 

ad esempio, l’art. 2, co. 2, della Legge n. 218/1995) 21 . 

DALLA LEGGE DEL CONTRATTO 

AL CONTRATTO SENZA LEGGE 

ad esito e conclusione di tale processo di “autonomizzazione” normativa 

dei contratti internazionali, bisogna ora precisare quali ne siano i 

relativi limiti, non altrimenti superabili o inderogabili come “principi 

generali (general principles) di diritto processuale che sostanziale. il loro 

riconoscimento appare tanto più importante se condiviso da parte di 

operatori di Paesi o gruppi internazionali “emergenti” nello spazio 

giuridico universale, comprensivo di aspetti sia economici che sociali in 

senso lato (free trade ma anche welfare state) 22 . 

È evidente come in tali casi siffatti principi generali coinvolgono 

anche il rispetto di diritti umani e di status personali internazionalmente 

conosciuti. Sono i principi generali quelli maggiormente autorizzati a 

far riemergere il terreno proprio della “legge del contratto” per bilanciare 

quello proprio del “contratto senza legge”. a questo riguardo è in via di 

formazione una nuova categoria (o sub-categoria) di “principi generali 

regionali” riferiti ad aree economico-commerciali di libero scambio o di 

zone economiche multilaterali o di veri e propri “mercati comunitari integrati” 

23 . essi sembrano condurre ad una vera transizione del diritto 

uniforme dei contratti in nuove e più complesse forme di mercato (ad 

esempio, i c.d. mercati finanziari del debito e del credito sovrano) 24 . 

non è mai risultata particolarmente agevole la determinazione dei 

principi generali di diritto, a contenuto sia sostanziale che processuale, 

all’interno dei quali il contratto ha una propria legge e, viceversa, al di là 

dei quali esso risulta affidato all’autonomia normativa delle parti. La 

prova documentata dell’esistenza di tali principi presuppone l’esistenza 

di un “testo unico” di riconosciuto valore da parte degli Stati o, almeno, 

la concorrenza di testi nazionali, idonei a dimostrare l’impatto prodotto 

dal diritto uniforme dei contratti internazionali all’interno di ciascun 

Paese. Tanto è vero fino al punto che i più noti testi sul diritto dei 

contratti commerciali internazionali utilizzano addirittura denominazioni 

allusive riferite a fonti di cui certamente non sono espressione (“Principi 

UniDroiT 1994”, “codice europeo dei contratti”). altra espressione entrata 

nelle dottrina corrente è quella di norme “a-nazionali” 25 , intese 

come vero e proprio tertium genus tra norme internazionali e nazionali. 

con le stesse si intende alludere ad una sorta di a-nomia del contratto 

internazionale, capace di autodeterminare il suo statuto normativo, ponendosi 

ad un vero e proprio livello autonomo, indipendente da quello 

23 


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24 

delle organizzazioni internazionali a vocazione universale e regionale, 

così come dalle norme statali o nazionali vere e proprie. in altri termini 

esse costituiscono l’architrave della gerarchia delle fonti normative regolatrici 

dei contratti commerciali caratterizzati da elementi di internazionalità 

o di internazionalizzazione, fino al punto da essere emancipate dall’impatto 

di qual si voglia legge statale. 

in senso contrario, nel campo del diritto regionale europeo, si manifesta 

l’esigenza di dare fondamento positivo a taluni principi posti all’interno 

di nuovi regolamenti di riforma di recente adozione (2012) e 

di differita entrata in vigore (2015). Trattasi, in particolare, del regolamento 

(Ue) n. 1215 del 12 dicembre 2012 concernente la competenza 

giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia 

civile e commerciale (di riforma del precedente regolamento n. 44 del 

2001, in parte recepito ed in parte integrato e modificato). Quest’ultimo 

allarga ampiamente il pregresso istituto del riconoscimento delle sentenze, 

estendendolo dagli Stati membri dell’Unione all’altro, ben più ampio e 

rilevante, degli Stati terzi di qual si voglia Paese esterno all’Unione, assimilando 

il regime delle decisioni estere già emesse rispetto a quelle da 

emettere in un procedimento estero in corso (art. 34 del regolamento 

n. 44/2001 ed art. 34 del regolamento n. 1215/2012). Tale principio 

generale può essere definito di trasparenza internazionale dei processi 

giudiziari, civili e commerciali, secondo tradizioni comuni al civil e al 

common law (c.d. full faith and credit clause). Pertanto, a partire dal 2015 

(si veda nel Preambolo il considerando n. 34 e l’art. 34 del regolamento 

n. 1215/2012), i tribunali di uno Stato membro dell’Unione europea, 

ove ci si attenda da parte di un tribunale di uno Stato terzo l’emanazione 

di una decisione suscettibile di essere riconosciuta o eseguita nell’Unione, 

dovranno procedere alla sospensione del processo interno, pendente insieme 

a quello estero in cause “connesse”, allo scopo evidente di prevenire 

giudicati diversi o contraddittori ab intra e ab extra in merito alle vicende 

di un contratto commerciale internazionale. 

UNIVERSALITÀ DEI PRINCIPI GENERALI REGOLATORI 

DEGLI INTERNATIONAL COMMERCIAL CONTRACTS 

TRA CHOICE OF LAW E PUBLIC CHOICE 

Tutta la precedente esposizione concerne i ripetuti sforzi intesi a 

creare un sistema euro-comunitario di norme uniformi di diritto privato-commerciale 

di portata euro-universale. resta ora, come ultimo 

obbiettivo, la più precisa determinazione del ruolo dei principi generali 

di diritto al livello esclusivamente universale o globale 26 , come regime 

giuridico imperativo o cogente dello statuto dei contratti commerciali 

internazionali, viceversa volutamente lasciati come spazio libero dell’au- 


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tonomia privata, ai fini della disciplina materiale uniforme loro applicabile. 

al momento attuale, tale ruolo risulta profondamente cambiato, 

come effetto di trasformazioni profonde, subite dal diritto dei contratti 

internazionali, quest’ultimo oggetto di una restrizione e di un assottigliamento 

dello spazio riservato ai principi generali di necessaria applicazione. 

Viceversa, risulta enormemente dilatato lo spazio giuridico riservato agli 

operatori del commercio, come veri e propri legislatori professionali, sia 

pure di natura privata, e, comunque dimostratisi in grado di far fronte ai 

conflitti di leggi e di giurisdizione, prodotti e spesso mal risolti proprio 

da quei soggetti storici e tradizionali costituiti dagli Stati sovrani con i 

loro ordinamenti giuridici. Di qui è derivata la tendenza ad osservare 

nuovi principi generali di diritto in un tema così complesso come quello 

della legge applicabile e del foro competente. 

nell’ambito di tale nuovo orientamento si stanno fondendo, progressivamente, 

ben tre tradizioni, in parte ricognitive dell’autonomia 

contrattuale degli operatori commerciali, in altre parti vincolate ai principi 

generali comuni imperativi nei confronti degli stessi 27 : 

a) universalistica di common law e civil law; 

b) internazionalistica dei contratti internazionali in materia di 

trasporti marittimi e aerei (diritto commerciale-marittimo); 

c) il diritto internazionale globale della comunicazione fra ordinamenti 

(jus communicationis totius orbis). 

con riguardo a quanto indicato sub a), il diritto universale di civil 

law e common law, ambedue regolatori nella disciplina giuridica del commercio 

internazionale, poggia ancora il suo fondamento nello jus commune 

romanum, la cui durata millenaria deve ancora la sua ragion d’essere, 

proprio alla compresenza di due elementi ordinamentali di cui uno è di 

tipo razionale di origine giurisprudenziale e dottrinale e, invece, l’altro è 

di tipo legislativo e costituzionale. Grazie al primo si consente l’informazione 

e la comunicazione giuridica tra gli operatori giuridici, secondo 

il metodo del digestum e delle istitutiones. il secondo, viceversa, assicura 

il rinnovamento legislativo e costituzionale provvedendo ad ammonire i 

destinatari, secondo il metodo del codex e delle costitutiones. all’interno 

dello spazio giuridico di civil law, siffatto metodo ha consentito di governare 

la coesistenza delle fonti normative sia cittadine (statuta civitatis), 

sia mercantili (consuetudines mercatoriae), sia, infine, statuali (leges e consuetudines 

reipublicae). allo stesso modo nello spazio proprio di common 

law anglo-americano (c.d. common law romanum), grazie allo stesso 

modello si sono disciplinati i rapporti civili e commerciali, sia sostanziali 

che processuali, facenti capo ai singoli operatori giuridici. in tale ambito 

si opera diversamente dall’ottica continentale della c.d. scuola europea 

degli statuti, notoriamente tripartiti fra personali, reali e misti (contrattuali). 

invero, i giuristi di tradizione anglo-americana, diversamente 

25 


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26 

rispetto ai civilians europei, traducono esattamente la tripartizione statutaria 

in altrettanti corrispondenti istituti di rights and remedies. essi lavorano 

secondo la tripartizione legata alla categoria dei diritti soggettivi 

personali reali e misti. Tanto si ripetono allo stesso modo le “azioni” nel 

senso processuale, altrimenti denominate actiones nella tradizione romanistica 

ed actions in quella anglo-americana. Sempre in tale logica, i 

diritti di proprietà si distinguono in “personali” sui beni mobili e “reali” 

sui beni immobili. in parallelo, la nozione della capacità personale si distingue 

in “soggettiva” per i subjects legati al domicilio come luogo di 

origine o di residenza permanente e, di conseguenza, si suddividono in 

contratti civili (civil contracts) e commerciali (commercial contracts). i 

primi, ovviamente, sono propri di soggetti privati, nazionali o stranieri, 

mentre i secondi sono riferibili a imprenditori locali o stranieri (national 

and foreign merchants). come risultato finale di tale suddivisione concettuale, 

anche le obbligazioni di debito e credito che derivano da tali 

contratti si connotano a seconda dell’ottica di riferimento, come personali, 

reali o misti. 

con riguardo all’ipotesi sub b), le norme di diritto internazionale 

commerciale e marittimo sono fin dall’inizio indissolubilmente legate 

fra loro, nei trattati e nelle consuetudini internazionali, come nelle legislazioni 

cittadine, mercantili e statuali (c.d. trattati di stabilimento, commercio 

e navigazione). Di tale comune origine internazionale ne risente 

la stessa disciplina contemporanea di stretta associazione della disciplina 

codicistico-legislativa di tre tipi di contratti commerciali internazionali 

a valenza universale (compravendita; assicurazione e trasporti). al primo 

livello di legislazione universale, intesa come legislazione multi-statuale 

internazionalmente riconosciuta, i testi della legislazione marittima 

furono sempre considerati di portata quasi universale. Trattasi, in effetti, 

di una legislazione di origine non più accentrata o unitaria di tipo imperiale, 

bensì decentrata o multipla, legata al consenso delle civitates e degli 

Stati marittimi del Mediterraneo, e poi del Mar del nord ed infine del 

continente americano. nella stessa ottica internazional-statuale, la stessa 

origine scientifica di una dottrina del diritto commerciale collega l’esposizione 

dei due settori (ad esempio, nella prima dottrina italiana giuscommercialistica 

moderna si considerano comuni ai due settori ordinamentali 

proprio quegli istituti ritenuti, ora come allora, di origine 

comune). 

con riguardo, infine, all’ipotesi sub c), nel diritto globale della comunicazione 

fra ordinamenti (totius orbis), gli stessi sono sottoposti al 

criterio del “diritto dei conflitti”, termine equivalente agli altri dell’unificazione-armonizzazione 

del diritto del commercio internazionale mediante 

regole uniformi. Loro comune caratteristica è quella di ruotare 

intorno ad un nucleo centrale di norme di necessaria applicazione inter- 


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nazionale 28 , ovvero ineludibile rispetto ad altre prive di tale qualità normativa. 

Viceversa, esse possono derivare, su base multilaterale e decentrata 

da gruppi internazionali di Stati di riconosciuta autorità, come norme 

potestative o autorizzative non obbligatorie ma anch’esse di immediata 

applicazione in virtù della loro spontanea osservanza da parte di Stati e 

soggetti professionali (G8, bricS, G20). il contributo più importante 

di tali gruppi alla teoria e alla prassi dei “principi generali di diritto” consiste 

nell’aver affermato il nuovo principio di trasparenza ai fini del regolamento 

dei rapporti di coesistenza fra ordinamenti giuridici diversi. 

esso si oppone a quello tradizionalmente affermato in termini di “separazione 

ed esclusività” degli ordinamenti giuridici. Viceversa, il nuovo 

principio conduce a rendere gli ordinamenti fra loro “visibili” e “permeabili” 

in tutti i loro momenti legislativi, normativi, amministrativi e 

giurisdizionali. Proprio perché il classico Stato di diritto è diventato 

trasparente, lo sono altrettanto i diritti soggettivi, sia privati che commerciali, 

configurabili in una visione unitaria propria del c.d. diritto 

globale del commercio internazionale. 

nell’attuale sistema del diritto commerciale universale, una prima 

distinzione di principi generali concerne la combinazione tra autonomia 

normativa e norme imperative. invero, il ruolo di tali “principi generali” 

è proprio quello di assicurare il coordinamento dei due sub-sistemi, 

quello nazionale e quello internazionale, in esso operanti ai vari livelli bi 

e multilaterali. ai fini di tale coordinamento un ruolo importante è giocato 

proprio dai “contratti internazionali”, come strumento per “veicolare” 

le norme applicabili con l’espressione specifica di “contratti commerciali 

transnazionali”. S’intende appunto dire che le norme imperative (di public 

policy) sono di necessaria applicazione internazionale garantite da giudici 

del foro come dagli arbitri delle controversie tra gli operatori commerciali. 

S’intende altresì dire che oltre tale sfera imperativa alle parti resta riservato 

il campo delle norme suppletive o complementari. Subordinata alla legge 

imperativa la sfera della lex contractus riprende così il suo pieno vigore, 

con l’obbiettivo di rendere gli operatori veri e propri “legislatori” di un 

sistema non conflittuale ed a-nazionale. Tutto ciò consente, conclusivamente, 

di cogliere anche i limiti della c.d. globalizzazione dei conflitti di 

leggi nel commercio internazionale, nonché dare un senso alla pluralità 

delle sue fonti normative regolatrici. ciò nel senso che proprio i principi 

generali comuni sulla legge applicabile rendono uniformi o armonizzati 

soltanto spazi relativamente ristretti e, cioè, a-conflittuali ovvero privi 

di conflitti di leggi. Ma tali norme uniformi presuppongono ineludibili 

conflitti di leggi, sia nazionali sia regionali comuni a gruppi di Stati, 

poste quasi a presidio ed a garanzia delle diversità delle tradizioni nazionali 

e delle politiche nazionali diversificate in materia di politiche commerciali. 

come conseguenza ultima e finale gli operatori commerciali nelle “loro 

27 


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28 

attività sia pre-contrattuali che contrattuali” incontrano il limite inevitabile 

degli sbarramenti posti da legislatori statali come da autorità 

sovranazionali e solo oltre tali limiti è loro consentito di disporre del 

destino delle leggi nazionali, europee ed extra-europee, rendendole più 

o meno applicabili secondo i concreti interessi di ciascuna fattispecie 

contrattuale 29 . 

Un’ultima e finale distinzione concerne la possibilità di inquadrare 

l’intero sistema del diritto commerciale internazionale in un vero e 

proprio contesto di nuovi principi di civiltà giuridica: accanto al collaudato 

principio di internazionalizzazione, dunque, verrebbero ad inserirsi 

quelli di globalizzazione e mondializzazione del diritto di ciascuno 

Stato. Quello classico è risultato chiaramente definito nei suoi contenuti 

di tutela e di rispetto delle diversità nazionali, sia pure con le conseguenze 

discriminatorie e di diseguale trattamento per gli operatori commerciali 

e per le attività da essi compiute. Più ambiguo, invece, esso diviene nel 

quadro della c.d. globalizzazione, inteso come concorrenza indiscriminata 

tra sistemi giuridici nazionali, tra loro suscettibili di migliore consistenza 

solo se riordinati in una forma chiamata di diritto mondiale. Per quanto 

finora si è detto tali strumenti unificatori appaiono più e meglio manovrabili 

se liberamente lasciati all’auto-regolamento degli operatori nell’ambito 

dei contratti internazionali. Viceversa, una maggiore rigidità si riscontra 

chiaramente nella definizione degli statuti obbligatori degli operatori 

commerciali e delle società commerciali internazionalmente operanti 

nel sistema, con una propria veste legale ormai più rigidamente definita 

e delimitata 30 . 

NOTE 

1 L’idea di uno spazio giuridico mondiale compare solo agli inizi dell’ottocento come 

conseguenza dell’incontro con il common law. invero, nella tradizione romanistica lo 

spazio giuridico universale viene inteso come ordinatore di rapporti giuridici distinti, 

in funzione della sede dei rapporti tra individui, quali la loro origine personale, la sede 

dei loro beni e le obbligazioni da essi contratti. La stessa viene notoriamente definita 

come vero e proprio «patrimonio universale comune dell’umanità» nella classica 

opera di Friedrich carl von Savigny, Sistema del diritto romano attuale, trad. it. a cura 

di Scialoia, Viii, berlino, 1849. ciò premesso si aggiunge che evidentemente lo spazio 

del commercio internazionale, inteso per sua natura come essenzialmente universale, 

riposa sui medesimi principi “generali” del diritto comune europeo (diritto del commercio 

unito e non separato rispetto al jus civile commune). Tanto è pacifico nella 

tradizione dottrinale del diritto romano, come insegnato nella scuola romana dall’unità 

d’italia ad oggi. cfr. Sandro Schipani, Le scuole di diritto romano nella cultura contemporanea 

a Roma, in Iuris Vincula. Studi in onore di Mario Talamanca, Vii, Jovene, 

napoli, 2001, p. 327 ss. Tale nozione universalistica risulta ampiamente diffusa già 

nelle epoche precedenti nell’area giuridica europea ed in quella euro-americana, carat- 


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terizzata da forti correnti di commercio internazionale. cfr. Massimo Panebianco, Le 

origini dello spazio europeo dei “conflitti di leggi” (1700-1914), “rivista della cooperazione 

Giuridica internazionale”, Vol. 43 (Gennaio-aprile 2013), pp. 9-23; id., Le 

origini dello spazio giuridico euro-americano (1787-1848), “rivista della cooperazione 

Giuridica internazionale”, Vol. 45 (Settembre-Dicembre 2013), pp. 9-23. La “geopolitica 

del diritto” sostanzialmente coincide con l’universalismo del diritto commercialemarittimo 

internazionale. invero, nella dottrina romanistica si discute sulle origini 

tardo-antiche o medioevali del diritto commerciale-marittimo internazionale “mediterraneo”. 

La doppia prospettiva concerne come derivato dal jus civile (rivierasco-regnicolo) 

o dal jus gentium (mercantile-marinaresco). cfr. antonio Guarino, Introduzione a Tabula 

de Amalpha e a Consuetudines Civitatis Amalphiae, napoli-cava de Tirreni, 1965- 

1968. La discussione risale ad alcuni classici autori come Marini Frecciæ, De subfeudis 

Baronum et inuestituris Feudorum, Venezia, 1579; Josephi Laurentii Mariæ de casaregis, 

Discursus Legales de Commercio, t. ii-iii (De consultatu maris), Florentiæ, 1719. 

2 classica è nel secolo scorso la contrapposizione fra le due idee dello spazio giuridico 

universale come complementare o, viceversa, esorbitante rispetto a quello nazionale: 

invero, tra le due principali scuole italiane di diritto internazionale privato, attestate 

sulla distinzione tra jus commune e jus speciale, come alternativa per comprendere lo 

spazio giuridico universale delle vita privata e della vita commerciale. Sulla prima tesi, 

cfr. rolando Quadri, Lezioni di diritto internazionale privato, 5ª ed., Liguori editore, 

napoli, 1968, p. 102: «circa il diritto internazionale privato può dirsi che i principi 

dell’ordinamento universale hanno sopravvissuto negli ordinamenti dei singoli Stati, 

salvo l’adattamento formale alla nuova situazione. in ogni modo il nesso storico esistente 

fra diritto internazionale privato e diritto interlocale dell’impero presenta un grande 

interesse» (l’autore richiama a sostegno della tesi universalistica la doppia “tradizione” 

dottrinale comune alla civil law e alla common law, rappresentata dalla nota triade Huber-Story-Dicey). 

Viceversa, per una strenua difesa della tradizione universalistica del 

jus gentium romanum, inteso come jus speciale delle relazioni privato-commerciali internazionali, 

si veda la nota tesi di roberto ago, Teoria generale del diritto internazionale 

privato, ceDaM, Padova, 1934, p. 96 ss.: «la natura particolare di certuni tra i rapporti 

che sono legati alla vita esterna, la loro caratteristica di avere un campo di azione più 

esteso o anche del tutto diverso da quello in cui si svolgono i rapporti della vita interna, 

richiede una disciplina giuridica speciale, che abbia appunto questa caratteristica come 

suo fondamento. Questo, in un certo senso, nello stesso modo in cui un rapporto che 

appartiene alla vita commerciale per via del suo scopo commerciale, o dei suoi soggetti 

aventi qualità di commercianti, richiede un regolamento giuridico diverso da quello 

che è stabilito per i rapporti delle vita civile, un regolamento che abbia per base il 

carattere commerciale del rapporto in questione» (corsivo nostro). 

3 all’origine della formazione dei grandi spazi giuridici commerciali internazionali del 

mondo moderno stanno i veri e propri classici della disciplina di civil law (c.d. diritto 

romano-olandese diffuso in europa, america, africa ed asia) e di common law prevalentemente 

anglo-americano. ai fini della individuazione delle linee guida di tale pensiero 

“condiviso” e di tale attitudine mentale propria di legislatori, giudici e studiosi di 

civil law e di common law, vedi la nota triade Huber, Story e Dicey, dominante da oltre 

tre secoli. cfr. Ulrich Huber, De conflictu legum diversarum in diversis imperiis, in id., 

Praelectiones juris civilis secundum Institutiones et Digesta Iustiniani, t. i-iii, 1ª ed., 

Groningen, 1672 (data incerta), poi Lipsia, 1735 (in particolare, t. i, pp. 538-543). 

Per il diritto dei contratti internazionali nel mondo anglo-americano di common law, 

bene ispirato alla tradizione civilistica insediata negli Stati Uniti a partire dal 1800, 

vedi Joseph Story, Commentaries on the Conflict of Laws, Foreign and Domestic, in 

29 


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30 

Regard to Contracts, Rights, and Remedies, boston, 1834 (per i foreign contracts, pp. 

193-307; per i commercial contracts, p. 231 ss.). Dal punto di vista dei contratti internazionali 

di common law è ugualmente obbligatoria la citazione della classica opera 

manualistica, pubblicata da oltre un secolo e mezzo da tre autori oxfordiani: cfr. albert 

V. Dicey, James H. Morris, Lawrence collins, The Conflict of Laws, 14ª ed., Sweet & 

Maxwell, London, 2007 (per i general contracts, vedi pp. 157-158; per i particular contracts, 

vedi pp. 159-165). Ma dello stesso autore, già in precedenza citato, all’epoca dell’universalismo 

della Società delle nazioni, vedi albert V. Dicey, A Digest of the Law of 

England with Reference to the Conflict of Laws, London, 1932 (per i contracts, vedi p. 

529 ss.). Già il titolo dell’opera (A Digest) ne sottolinea la tradizione romanistica, successivamente 

cancellata e superata in una visione propria del common law nelle successive 

edizioni a partire dalla seconda metà del secolo scorso. 

4 Si ricordi come l’importanza eccezionale di una visione scientifica dello spazio giuridico 

di common law commerciale internazionale si trovi sottolineata nelle edizioni angloamericane 

di albert V. Dicey il quale viene considerato fondatore scientifico dello 

spazio giuridico universale dei conflitti di leggi (civilized world), sulla scia della tradizione 

universalistica anglo-americana di Ulrich Huber e di Joseph Story, a partire dalle due 

prime edizioni dell’opera citata supra in nota 3 ( John Stevens Publisher, oxfordboston, 

1ª ed., 1897, e 2ª ed., 1908; ristampa Vico-Wisschenschaftliches Verlag, Frankfurt, 

2008). 

5 nella determinazione del terzo livello dell’ordinamento giuridico del commercio internazionale, 

inteso come per sua natura universale o globale, si veda nella dottrina recente 

la serie di monografie già indicate in precedenza cui aggiungi, nella dottrina italiana, 

la prospettiva manualistica. cfr. l’ampio impianto sistematico e particolareggiato 

nel volume di Ugo Patroni Griffi (a cura di), Manuale di diritto commerciale internazionale, 

Giuffré, Milano, 2012, e, in particolare, in tema di legge applicabile ai singoli 

contratti internazionali, fra diritto sostanziale (lex causae) e diritto processuale (lex 

fori), si vedano ivi i due importanti saggi di andrea bonomi, La legge applicabile al 

contratto internazionale, pp. 108-132, e Il contenzioso internazionale: competenza giurisdizionale 

e riconoscimento delle sentenze straniere, pp. 471-491. in particolare, si rinvia 

al ruolo della lex fori secondo la Legge n. 218 del 1995. Le prospettive di una disciplina 

universale di contenimento del ruolo dei c.d. fori esorbitanti mirano ad evitare una 

funzione dittatoriale delle leggi nazionali (come la Legge 218/1995) e, viceversa, 

migliorano la comparazione ed il coordinamento nazionale. 

6 nella prospettiva di uno spazio giuridico “euro-universale”, si veda Tito ballarino, Destino 

del forum destinatae solutionis nella compravendita transnazionale, in Studi in onore 

di Augusto Sinagra, i, aracne, roma, 2013, pp. 11-26; Sergio carbone, L’attualità dei 

criteri interpretativi adottati nella Convenzione di Vienna del 1980 sulla vendita internazionale 

di cose mobili, in Ivi, i, pp. 267-288; Ugo Draetta, The 1980 United Nations 

Convention on Contracts for the International Sale of Goods and Arbitration, in Ivi, i, 

pp. 585-600; ruggiero cafari Panico, Giurisdizione e discrezionalità nello spazio 

giudiziario europeo: il forum necessitatis, in Ivi, iii, pp. 121-152. 

7 Un vero e proprio “rilancio” dei movimenti convenzionali a livello di mercati continentali 

o sub-continentali, mediante l’opera normativa di organizzazioni internazionali 

e sovra-nazionali, rappresentative di organizzazioni e gruppi internazionali di Stati, si 

registra ora in varie aree del globo ove operano Unioni commerciali, economiche, finanziarie, 

monetarie, etc. (Ue, naFTa, MercoSUr, aPec, aSean, etc.). cfr., 

al riguardo e di recente, Laura zoppo, La soluzione delle controversie commerciali tra 

Stati tra multilateralismo e regionalismo, Jovene editore, napoli, 2013 (in particolare, 


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la parte terza, p. 239 ss.); alberta Fabbricotti, Gli accordi d’integrazione economica regionale 

e il diritto dell’organizzazione mondiale del commercio, aracne, roma, 2009 

(queste opere affrontano la tematica dell’armonizzazione in una ottica mista di diritto 

commerciale societario internazionale in senso lato). 

8 considerando come la electio legis può essere fatta dalle parti dinanzi ad un giudice o 

arbitro, la dottrina inglese sui contratti internazionali, come strumento per la scelta 

della legge, ha segnalato come l’alternativa non sia tra “scelta e non scelta” (choice-no 

choice), bensì tra localizzazione soggettiva od oggettiva degli elementi caratterizzanti 

la vicenda contrattuale fra proper law e public law. cfr. Geoffrey c. cheshire, International 

Contracts, Jackson, Son & company, Glasgow, 1948, p. 94 ss.; James H. Morris, 

The Proper Law of a Contract, “international Law Quarterly”, Vol. 3 (1950), p. 197 ss.; 

ronald H. Graveson, The Proper Law of Commercial Contracts in the English Legal 

System, in Lectures on the Conflict of Laws and International Contracts, University of 

Michigan, Law School (1949-1951): proper law equivale all’auto-regolamento contrattuale 

dei conflitti di leggi fra loro armonizzate. 

9 UniDroiT, Principi UNIDROIT dei contratti commerciali internazionali 2010, 3ª 

ed., Giuffré, Milano, 2012. 

10 nell’ambito della disciplina uniforme, conflittuale e sostanziale, relativa ai contratti 

relativi alla vendita internazionale, ed in particolare riguardante i trasporti e le assicurazioni, 

cfr. Philippe Delebecque, La Convention de Montréal du 28 mai 1999 pour 

l’unification de certaines règles relatives au transport aérien international ou le nouveau 

droit du transport aérien, “J.D.i”, avril-Mai-Juin 2005, p. 263 ss.; Pierre bonassies & 

christian Scapel, Droit maritime, 2ª ed., L.G.D.J., Paris, 2010; olivier cachard, La 

Convention des Nations Unies sur le contrat de transport international de marchandises 

effectué entièrement ou partiellement par mer (Règles de Rotterdam), “Journal du droit 

international”, n. 2 (avril 2012); Jean-Marc Mousseron et al., Droit du commerce international, 

4ª ed., Lexisnexis, Paris, 2012. 

11 Per la determinazione della legge uniforme ovvero a-conflittuale applicabile ai contratti 

di finanziamento e di garanzia, si veda olivier cachard, Droit du commerce international, 

2ª ed., L.G.D.J., Paris, 2011; Matti Kurkela, Letters of Credit and Bank Guarantees 

under International Trade Law, 2ª ed., oxford University Press, oxford, 2008. 

12 Per quanto riguarda la disciplina uniforme, o in tutto o in parte de-conflittualizzata, 

applicabile ai contratti degli intermediari del commercio internazionale, cfr. Michel 

Pedamon & Hugues Kenfack, Droit commercial, 3ª ed., Dalloz, Paris, 2011. 

13 in materia di contratti di compravendita internazionale, con statuto misto di diritto 

privato e di diritto pubblico di applicazione necessaria, sia amministrativa che doganale 

e fiscale, cfr. renzo Pravisano, I contratti di compravendita nazionali ed internazionali. 

Aspetti giuridici, commerciali, fiscali e doganali, Giuffré, Milano, 2010. 

14 Per la categoria dei contratti di trasporto internazionale di persone o di cose, cfr. 

Francesco rossi Dal Pozzo, Servizi di trasporto aereo e di diritto dei singoli nella disciplina 

comunitaria, Giuffré, Milano, 2008; Marco Lopez de Gonzalo, Giurisdizione civile e 

trasporto marittimo, Giuffré, Milano, 2005; enzo costanzo, Il contratto di trasporto 

internazionale nella CMR, 3ª ed., il Sole 24 ore, Firenze, 1984; angelo Pesce, Il 

contratto di trasporto internazionale di merci su strada, Giuffré, Milano, 1984; id., Il 

trasporto internazionale di merci, Giappichelli, Torino, 1995. 

15 Per la categoria dei contratti di appalto internazionale e delle relative forme contrattuali 

di gestione ed esecuzione, si veda Sergio carbone & andrea D’angelo, Cooperazione 

tra imprese e appalto internazionale. Joint-ventures e consortium agréements, Giuffré, 

31 


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32 

Milano, 1991; Ugo Draetta & cesare Vaccà (a cura di), Il contratto internazionale 

d’appalto, eGea, Milano, 1992. 

16 La disciplina dei c.d. mercati finanziari va tenuta distinta da quella dei mercati pubblici 

in generale, riguardanti i c.d. debiti commerciali di Stato derivanti da forniture, servizi 

e appalti di opere e di infrastrutture pubbliche. Per la disciplina internazionalistica dei 

cosiddetti mercati finanziari intesi come luogo di negoziazione, di intesa e di scambio 

di titoli azionari ed obbligazionari emessi da imprese o di titoli di debito pubblico di 

soggetti statali ed infra-statuali (c.d. debito sovrano), Francesco caputo nassetti, I 

contratti derivati finanziari, Giuffré, Milano, 2011; id., Profili civilistici dei contratti 

“derivati” finanziari, Giuffré, Milano, 1997; chiara Malaguti, Crisi dei mercati finanziari 

e diritto internazionale, Giuffré, Milano, 2003; elisabetta cassese, Il controllo pubblico 

del riciclaggio finanziario, Giuffré, Milano, 1999. 

17 Sulla contrattualistica delle clausole regolatrici dell’arbitrato del commercio internazionale, 

mediante ricorso a mezzi arbitrali ed alternativi rispetto a quest’ultimi, vedi 

Giorgio recchia & alfonso Papa Malatesta, Mezzi alternativi di risoluzione delle controversie. 

Arbitrato commerciale internazionale, in U. Patroni Griffi (a cura di), Manuale, 

cit., pp. 500-528; Gabriele Dell’atti, L’insolvenza comunitaria, in Ivi, p. 529 ss. in generale, 

sulle norme, le clausole e le prassi standard nella versione UnciTraL 2010, si 

veda David D. caron & Lee M. caplan, The UNCITRAL Arbitration Rules. A Commentary, 

2ª ed., oxford University Press, 2013. Per alcune prime osservazioni di commento 

al regolamento n. 1215/2012, in vigore dal 10 gennaio 2015 e sostitutivo del 

precedente regolamento n. 44/2001, cfr. Francesco Salerno, Il coordinamento tra arbitrato 

e giustizia civile nel regolamento (UE) n. 1215/2012, “rivista di diritto internazionale”, 

n. 4, 2013, p. 1146 ss.; olivia Lopes Pegna, Il regime di circolazione delle decisioni 

nel Regolamento (UE) n. 1215/2012 (Bruxelles I-bis), “rivista di diritto 

internazionale”, n. 4, 2013, p. 1206 ss.. 

18 Fabio bortolotti, Il contratto internazionale. Manuale teorico-pratico, ceDaM, Padova, 

2012 (in particolare, il capitolo ii, La legge applicabile, pp. 17-80). 

19 Ivi, in particolare il capitolo iii, I metodi di risoluzione delle controversie, pp. 81-96. 

20 Ivi, in particolare il capitolo iV, L’arbitrato internazionale, pp. 97-144. 

21 Una vera e propria dottrina dei contratti internazionali si sta progressivamente formando 

intorno ad un “nucleo duro” di principi emergenti dalla prassi e relativi a vari aspetti 

dell’esperienza contrattualistica internazionale. cfr. Herfried Wöss, Damages in International 

Arbitration under Complex Long-term Contracts, oxford University Press, 

oxford, 2014; Fabio bortolotti, Drafting and Negotiating International Commercial 

Contracts. A Practical Guide, Kluwer Law international, The Hague, 2009; John Felemegas 

(ed.), An International Approach to the Interpretation of the United Nations Convention 

on Contracts for the International Sale of Goods (1980) as Uniform Sales Law, 

cambridge University Press, cambridge, 2013. 

22 nell’ambito dei general principles della contrattualistica internazionale un grande aiuto 

proviene dalla prassi dei contratti tipici o delle tipologie particolari di contratti, da intendersi 

come sviluppo, specificazione e integrazione delle regole generali. cfr. Fan 

Yang, Contracts for the International Sale of Goods in China, ccH Hong Kong Limited, 

Hong Kong, 2012; Louise Merrett, Employment Contracts in Private International 

Law, oxford University Press, oxford, 2011; Franco Ferrari, Contracts for the International 

Sale of Goods, brill-nijhoff, Leiden, 2011; ronald c. Wolf, The Complete Guide 

to International Joint Ventures with Sample Clauses and Contracts, 3ª ed., Wolters 

Kluwer, London, 2011. 


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F O C U S 


23 Fattori unificanti ai fini dell’uniformità del diritto dei contratti internazionali sono 

ormai rappresentati da alcune organizzazioni sia regionali che universali operanti a 

tale scopo. cfr. natia Lapiashvili, Modern Law of Contracts and Sales in Eastern Europe 

and Central Asia, eleven international Publishing, The Hague, 2011; ahmet cemil 

Yildrim, Equilibrium in International Commercial Contracts, Wolf Legal Publishers, 

oisterwijk, 2011; Loukas a. Mistelis et al. (eds.), The United Nations Convention on 

Contracts for the International Sale of Goods, Hart Publishing, oxford, 2011; Lars 

Meyer, Non-Performance and Remedies Under International Contract Law Principles 

and Indian Contract Law, Peter Lang Publishers inc., new York, 2010. 

24 omettiamo ogni riferimento alla dottrina dei “contratti di Stato”, intesi come contratti 

finanziari e commerciali di Stati sovrani con altri soggetti contraenti di natura privato-commerciale. 

cfr. ivar alvik, Contracting with Sovereignty. State Contracts and 

International Arbitration, Hart Publishing, oxford, 2011. 

25 Su tale categoria concernente la policy dei contratti internazionali, si veda l’ampia 

monografia di catherine Kessedjian, Droit du commerce international, Thémis, Paris, 

2013. 

26 La tripartizione tra principi generali di diritto, regole di conflitto e statuti speciali 

serve a fissare un fondamento di common law europeo esteso a tutti gli Stati civilized e 

preliminare all’applicazione del diritto statale, riconosciuto in base alla lex fori del 

giudice competente. Siffatti principi possono essere equiparati a standards riconosciuti 

di diritto internazionale generale, secondo un antica tradizione dove il diritto universale 

equivale al “diritto cosmopolitico”, ovvero sia una sorta di diritto costituzionale della 

società degli Stati, con il fine di salvaguardia dei diritti dell’uomo, titolari di una sorta 

di cittadinanza universale messa al riparo dai conflitti di legge di Stati diversi. Quest’ultimi, 

singoli o associati in apposite organizzazioni o gruppi internazionali, sono abilitati 

a fare la scelta della legge applicabile, a condizione del previo rispetto dei predetti 

principi universali. Tale impostazione universalistica si trova nel più importante trattato 

dei conflitti di leggi di lingua inglese (Dicey, Morris & collins), nato all’origine come 

opera anglo-americana nel 1896, e qui citato supra in nota 3. Tale tradizione universalistica-classica 

dei conflitti di leggi risulta ora sviluppata nella recente dottrina italiana 

nei tre settori del diritto cosmopolitico, del diritto costituzionale-internazionale dei 

diritti dell’uomo e del diritto amministrativo-internazionale di promozione e protezione 

degli stessi diritti. il diritto universale-cosmopolitico risale ad un’antica tradizione del 

Settecento italiano dalle Origines iuris civilis, 1700-1713, napoli, di Jani Vincentii 

Gravinae al De uno et universo jure, 1720, napoli di Giambattista Vico. La stessa 

tradizione risulta ora valorizzata in quanto consente di individuare un’etica dei mercati 

internazionali come premessa ai conflitti di leggi commerciali di Stati diversi, tra loro 

in concorrenza su mercati finanziari, creditizi e di governo dell’economia. cfr. Quirino 

camerlengo, Contributo ad una teoria del diritto costituzionale cosmopolitico, Giuffré, 

Milano, 2007; barbara randazzo, Giustizia costituzionale sovranazionale. La Corte europea 

dei diritti dell’uomo, Giuffré, Milano, 2012; anna Lucia Valvo, Diritti umani e 

realtà virtuale. Normativa europea e internazionale, aracne, roma, 2013; Vincenzo 

Sciarabba, Il giudicato e la CEDU. Profili di diritto costituzionale, internazionale e comparato, 

ceDaM, Padova, 2013. 

27 La categoria generale del diritto internazionale dell’economia può essere ritenuta prevalente 

o equivalente rispetto a quella del diritto del commercio internazionale, comprensivo 

della materia dei cambi e scambi con l’estero, e può essere altresì estesa ad altri 

settori collaterali del diritto dei mercati pubblici e privati internazionali. Sua caratteristica 

fondamentale è quella della pluralità delle fonti internazionali, inter-sovranazionali e 

33 


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34 

statuali-destatuali, a seconda che il legislatore sia un soggetto pubblico o sia un soggetto 

privato, nella combinazione delle fonti legali-imperative e contrattuali suppletive o 

sostitutive di quelle statali. cfr., al riguardo, aldo Ligustro & Giorgio Sacerdoti (a 

cura di), Problemi e tendenze del diritto internazionale dell’economia. Liber amicorum 

in onore di Paolo Picone, editoriale Scientifica, napoli, 2011; Francesca Villata, Gli 

strumenti finanziari nel diritto internazionale privato, ceDaM, Padova, 2008; alessandra 

zanobetti, Diritto internazionale del lavoro. Norme universali, regionali e dell’Unione 

europea, Giuffré, Milano, 2011. Sul ruolo dei nuovi soggetti internazionali, costituiti 

da gruppi di Stati con finalità di concertazione ed armonizzazione del diritto pubblico 

dell’economia di Stati diversi, nell’ottica della trasparenza dell’azione pubblica sui 

mercati privati, si vedano, per tutti, Massimo Panebianco (a cura di), Il G8-2009. 

Sistema multi-regionale di Stati, editoriale Scientifica, napoli, 2009; Massimo 

Panebianco & anna Lisa Verdecchia, BRICS: Gruppo internazionale di Stati, “Diritto 

comunitario e degli scambi internazionali”, vol. 52, nn. 1-2 (gennaio-giugno 2013), 

pp. 1-30. 

28 La dottrina recente ha sottolineato come all’interno del diritto del commercio internazionale 

si siano venuti a formare veri e propri settori di diritto speciale, ovvero 

statutes regolatori dell’azione legislativa-amministrativa pubblica sui mercati internazionali, 

coordinati ed armonizzati tra loro. a tale meccanismo di “trans-nazionalizzazione” 

delle norme imperative e suppletive dei contratti commerciali, si riferiscono 

le opere più recenti di civil e common law. cfr. n. Kessedjian, Droit, cit., pp. 1-12; Jan 

Dalhuisen, On Transnational Comparative, Commercial, Financial and Trade Law, 4ª 

ed., Hart Publishing, oxford, 2010. Sullo stesso tema del rapporto tra lex generalis e 

lex specialis nel diritto del commercio internazionale, per la dottrina italiana sono più 

che rilevanti i due settori cruciali del diritto finanziario tributario internazionale e del 

diritto penale internazionale. cfr. Victor Uckmar et al., Diritto tributario internazionale, 

ceDaM, Padova, 2012; alessandra Lanciotti, La Corte penale internazionale e la repressione 

delle gravi violazioni del diritto umanitario, Giappichelli, Torino, 2013; Michela 

Miraglia, Diritto di difesa e giustizia penale internazionale, Giappichelli, Torino, 2011; 

claudia regina carchidi, Consiglio d’Europa, Unione europea e contrasto alla criminalità, 

aracne, roma, 2014. 

29 La questione concernente i limiti della globalizzazione dei conflitti di leggi viene 

definita, nelle diverse letterature giuridiche nazionali, in termini di contrapposizione 

fra politica delle scelte pubbliche (public choice) e scelta contrattuale della legge applicabile 

(choice of law). in più ampia prospettiva si sostiene come il diritto commerciale 

internazionale, in senso lato, si identifichi con il diritto internazionale dell’economia, 

comprensivo di commercio, finanza e questioni monetarie connesse, perciò sottoposte 

a controllo pubblico con evidenti limitazioni dell’autonomia privata. Sulla stessa questione 

vivace fu il dibattito anche in italia all’epoca della soppressione dell’art. 28 Disp. 

Prel. cod. civ. (leggi di polizia), soppresso in favore di altra disposizione divenuta corrente 

malgrado il suo evidente carattere tautologico e formalistico (leggi di applicazione 

necessaria). anche nella dottrina di lingua tedesca una doppia denominazione distingue 

i veri e propri contratti commerciali internazionali (Internationales Handelsrecht), 

espressione di negoziazione privata, rispetto alla più ampia categoria del diritto economico 

internazionale, comprensivo di norme di diritto pubblico dell’economia (Internationales 

Wirtschaftsrecht). È da considerarsi benvenuto il messaggio conclusivo 

proprio di tali dottrine giuridiche nazionali, ben ferme nel sostenere la coesistenza 

tra l’internazionalizzazione dei contratti commerciali e la legalità internazionale, 

ambedue con lo stesso identico scopo di prevenire o superare i conflitti di leggi, 

mediante una pacificazione o mediazione fra interessi delle parti contraenti o concorrenti 


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ed interventi pubblici nei settori propri dell’economia internazionale (ambiente, antitrust, 

diritto monetario, responsabilità dei produttori dei prodotti difettosi immessi 

nel commercio). 

30 in conclusione, si può ritenere che, mentre il diritto commerciale italiano appronta 

due discipline (una dei “conflitti”, l’altra di diritto uniforme), il diritto commerciale 

internazionale (o euro-internazionale) abbraccia, in realtà, una disciplina molto o, addirittura, 

troppo vasta, derivante dalla summa divisio tra disciplina regolamentare delle 

obbligazioni civili e commerciali (convenzione di roma del 1980 e regolamento 

“roma i”) e disciplina concepita mediante direttive europee ed atti normativi derivati 

o di legislazione secondaria di diritto euro-nazionale. così, mentre le prime regolano 

il conflitto di leggi, le seconde, al contrario, lo eliminano alla radice secondo una regolamentazione 

armonizzata o unificata. invero, secondo la terminologia della tradizione 

di lingua tedesca l’Internationales Handelsrecht si identifica con l’Internationales Vertragsrecht 

e si oppone all’Internationales Gesellschaftsrecht. nel primo campo prevale 

ancora il metodo del diritto internazionale privato, mentre nel secondo domina l’altra 

tecnica internazional-pubblicistica. cfr. Massimo Panebianco, Diritto internazionale 

pubblico, 4ª ed., editoriale Scientifica, napoli, 2013 (in particolare, fonti normative 

nazionali di adattamento al diritto internazionale ed europeo, pp. XXiii-XLiii). 

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MISSIONI DI PACE DELLE NAZIONI UNITE 


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A United Nations 

Administrative Reserve Corps 1 


University of Minnesota (Minneapolis, USA), 

Distinguished International Emeritus Professor 

This paper proposes the creation of a standing United Nations Administrative Reserve 

Corps (UNARC) to work with peacekeeping missions to establish viable systems of 

civil administration in situations in which, for a variety of reasons, civil authority 

has broken down. It demonstrates not only the need, but also the justification, for 

such an entity, based on recent United Nations resolutions, for example the declaration 

relating to the “responsibility to protect”. UNARC’s personnel would be recruited 

worldwide, though mainly from the global South, and would consist of men and 

women who have successfully completed a rigorous training program of at least three 

years’ duration at one of three campuses (one each with instruction in English, French 

and Spanish) of a United Nations Administrative Academy (UNAA). Instruction 

would be partly general and partially specialized in respect to both topic and cultural 

regions. Following their graduation, trainees would serve as reservists for at least ten 

years, ready to be summoned to duty – when, where and as needed – to sustain a 

given mission, working under senior United Nations officials and also with local staff, 

many of whom they would train as their future replacements. Under memoranda of 

understanding between the United Nations and their home countries, reservists would 

be able to return to their previous jobs with no loss of seniority or benefits. 

KEYWORDS: ADMINISTRATIVE ACADEMY & CIVIL AUTHORITY • ADMINISTRATIVE RESERVE CORPS • UNITED 

NATIONS PEACEKEEPING. 


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NEED AND JUSTIFICATION 

38 

This paper puts forward a proposal for the creation and maintenance 

of a standing United nations administrative reserve 

corps (Unarc) to work with duly authorized peacekeeping missions 

(where, when and as needed) to establish orderly and efficient civil 

administration in areas recovering from violent conflict and in other situations 

in which civil authority has broken down. The necessity for 

Unarc is made evident by: 

a) the large number and wide spread of failed or failing states; 

b) high rates of recidivism in areas in which United nations peacekeeping 

missions have been deployed and – in the mistaken 

belief that their mandate had been fulfilled – prematurely terminated; 

and 

c) the failure of militarily-backed, essentially unilateral attempts 

at nation-building (mainly by the United States) in countries 

such as afghanistan and iraq. 

among the nations where second or even third, Un peacekeeping 

missions have been found necessary, one may cite angola, cambodia, 

the central african republic, the Democratic republic of congo, egypt 

(specifically in the Sinai), Haiti, Lebanon, rwanda, Somalia, Sudan, 

Timor-Leste, and (arguably) various components of the former Yugoslavia 

2 . in some of these areas (for example, Somalia) the final mission 

was so colossal a fiasco, that there was not even the pretense of success 

on the part of the principal actors. Something more was evidently needed. 

However, there have also been some striking and exemplary successes. 

none, perhaps, was as remarkable and instructive as the United nations 

Transitional assistance Group (UnTaG), which shepherded namibia to 

independence over the period 1989-1990 3 . The success of this mission 

was due, in no small measure, to the high quality of the mission’s leadership 

(in the person of Marti ahtisaari, a former president of Finland 

and winner of the 2008 nobel Peace Prize). but, to a large degree, it was 

also attributable to the size, diversity and effectiveness of the civilian 

component of the undertaking, including roughly 2,000 international 

and local, non-military staff, 1,500 civilian police and a short-term staff 

of about 1,000 international personnel to supervise namibia’s first national 

elections. both the civilian staff and the 7,500 military personnel 

they assisted were supplied by countries throughout the world. in the 

case of the military component, personnel came from more than fifty 

nations. 

in respect to peacekeeping missions one must note that, however 

capable the deployed personnel may be, one can expect only so much 


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F O C U S 

A UNITED NATIONS ADMINISTRATIVE RESERVE CORPS 

from an essentially military body in bringing about a political climate 

conducive to the promotion of a sustainable peace. as in namibia, assistance 

from both police and civilian specialists is essential. although such 

assistance is, in fact, incorporated within virtually every mission, obtaining 

sufficient and effective personnel has generally proved to be highly problematic. 

The situation was candidly set forth in the so-called brahimi 

report of 2000 as follows: 

To date, the Secretariat has been unable to identify, recruit and deploy 

suitably qualified civilian personnel in substantive and support functions 

either at the right time or in the numbers required. currently, 

about 50 per cent of field positions in substantive areas and up to 40 

per cent of the positions in administrative and logistics areas are 

vacant, in missions that were established six months to one year ago 

and remain in desperate need of the requisite specialists. Some of 

those who have been deployed have found themselves in positions 

that do not match their previous experience. Furthermore, the rate 

of recruitment is nearly matched by the rate of departure by mission 

personnel fed up with the working conditions that they face, including 

the short-staffing itself. High vacancy and turnover rates foreshadow 

a disturbing scenario for the start-up and maintenance of the next 

complex peacekeeping operation, and hamper the full deployment 

of current missions. 4 

implicit in the foregoing remarks is a need for a standing body to 

preclude the problems described. The proposed United nations administrative 

reserve corps would form such a body. The corps envisaged 

would be made up of well trained civilians capable of responding, on 

short notice, to the wide range of administrative needs related to both 

on-going and concluded United nations peacekeeping and peacebuilding 

missions and of creating or restoring a viable society in situations in 

which civil authority has broken down. at full strength Unarc would 

be made up of at least 10,000 (preferably 15,000 or more) elite graduates 

of a three or four-year training program at a United nations administrative 

academy, to be described below. all Unarc personnel would 

have undergone specialized training in the main languages, cultures and 

history of a particular world region, and would also obtain some specialized 

expertise such as finance, personnel recruitment and management, 

law, police administration, sanitation and public health, communications 

technology, and so forth. 

What is here proposed would be predicated on application of the 

potentially revolutionary doctrine of the “responsibility to Protect” 

(r2P), unanimously endorsed by the General assembly in 2005. The 

principal operative section of the r2P resolution reads as follows: 

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The international community, through the United nations, has the 

responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other 

peaceful means, in accordance with chapters Vi and Viii of the 

charter, to help to protect populations from genocide, war crimes, 

ethnic cleansing and crimes against humanity. in this context, we are 

prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, 

through the Security council, in accordance with the charter, including 

chapter Vii, on a case-by-case basis and in cooperation with 

relevant regional organizations as appropriate should peaceful means 

be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect 

their populations. 5 

in addition to peacekeeping, peacebuilding has been a major, though 

woefully underfunded, United nations concern. in 2000, in fact, the 

General assembly declared: 

40 

[Peacekeeping] defines activities undertaken on the far side of conflict 

to reassemble the foundations of peace and provide the tools for 

building on those foundations something that is more than just the 

absence of war. Thus, peace-building includes but is not limited to 

reintegrating former combatants into civilian society, strengthening 

the rule of law [...] improving respect for human rights through the 

monitoring, education and investigation of past and existing abuses; 

providing technical assistance for democratic development [...] and 

promoting conflict resolution and reconciliation techniques. 6 

in all the ways just suggested, the proposed Unarc could play a significant 

role. 

Finally, we may note that our proposal complements the recommendations 

of the High-level Panel on Threats, challenges and change 

in the 2005 General assembly Summit outcome document, which put 

forward a proposal for «achieving sustainable peace, recognizing the 

need for a dedicated institutional mechanism to address the special needs 

of countries emerging from conflict» 7 . 

in particular, it called for establishing a new international advisory 

body, a Peacebuilding commission (Pbc), whose main purpose would 

be: 

to bring together all relevant actors to marshal resources and to advise 

on and propose integrated strategies for post-conflict peacebuilding 

and recovery [to assist in laying] the foundations for sustainable development 

[and to] provide recommendations and information to 

improve the coordination of all relevant actors within and outside 

the United nations. 8 


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conceptually, the Peacebuilding commission appears to be a major 

advance. What distinguishes peacebuilding from more conventional 

peacekeeping and humanitarian assistance is its focus on causes of conflict 

and the use of a wide range of multifunctional instruments to consolidate 

and entrench peace processes. Peacebuilding therefore tries to transform 

the social and political context of conflict so that human beings can live 

in a stable and secure social, political and economic environment. it recognizes 

that unless the peace process addressees the underlying causes of 

violence, human security will be threatened, a direct expression of the 

link between human rights and peace and security, as implied by the 

charter 9 . 

RECRUITMENT AND TRAINING 10 

The United nations administrative academy (Unaa) envisaged 

for the training of Unarc personnel would initially provide instruction 

in english, Spanish and French and have three campuses situated in 

stable, democratic host countries such as canada, costa rica, and Switzerland. 

in canada it might be based at the Lester b. Pearson canadian international 

Peacekeeping Training center in cornwallis, nova Scotia; 

in costa rica at the United nations University for Peace in San José; 

and in Switzerland at the United nations complex in Geneva. in time, a 

fourth campus offering instruction in arabic, and located perhaps in 

Tunisia or Jordan, might also become feasible. 

Faculty and administrators would be drawn largely from the already 

substantial pool of persons with United nations peacekeeping experience, 

supplemented by others with specialized expertise. Support staff would 

be locally recruited. Trainees would be selected competitively, based on 

tough annual qualifying examinations. While an attempt would be made 

to attract qualified individuals from all major world regions, special 

efforts would be directed at recruiting from developing countries, especially 

those of the global South. eligibility requirements would include 

possession of a baccalaureate degree or equivalent experience, falling in 

the age range from 21 to 35, being in good health, and having a moral 

record free from serious blemish. applications and testing would be 

managed through the national offices of the United nations Development 

Program (UnDP). Where needed, travel support to reach testing 

places would be provided. 

in addition to students recruited for Unarc, we note in passing 

that the academy could be used for training incoming junior professional 

staff of the United nations Secretariat, who would undergo a one-year 

orientation program (including a four-month stint in a stressful field location) 

prior to assuming posts within the United nations system 11 . 

41 


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42 

Making competitive examinations the chief determinant of eligibility 

entails costs not present in the current system for recruiting civilian staff 

for Un peacekeeping missions, in which, arguably, class privilege, personal 

connections, and country of origin play too large a role. Top posts in 

such missions tend to be staffed disproportionately by personnel from 

relatively affluent countries or by elite social strata from a relatively small 

number of developing countries. The sensitivity of such individuals to 

the cultures and economic situations of locales where they will likely 

serve would often be questionable. While there can be no guarantee that 

those with less privileged backgrounds would be better equipped to perform 

their jobs, it does seem likely that properly trained Unaa graduates 

would demonstrate the requisite empathy and understanding. 

Unarc-bound students would receive modest monthly stipends in 

addition to food and lodging. Where appropriate, stipends would be 

supplemented by allowances for dependents. books, supplies, and related 

expenses would be borne by the academy. Paid leave and travel allowances 

would enable students to make periodic home visits. The period of instruction 

would normally be three years, though certain specializations 

might require a fourth year. The third year of training would include a 

four-to-six-month field internship, within an existing peacekeeping mission 

where possible, or otherwise in some troubled area in which a peacekeeping 

mission might be needed, but is not yet in place. internships 

with government agencies, with United nations field operations (e.g., 

the UnDP, UniceF, or the World Food Program), or with nGos would be 

negotiated. 

Subjects of instruction and curricular emphases would evolve based 

on experience. but experience already accumulated by administrative 

training programs presently maintained by certain states (e.g., training 

for the indian administrative Service) would also be tapped in devising 

Unaa’s curriculum 12 . 

Unaa would establish a core curriculum that all students would be 

required to master. it would include instruction on the history, structure, 

and functioning of the United nations system, especially in respect to 

peacekeeping and peacebuilding, in that civilian, police and military 

staff will have to be able to work together effectively in the field. other 

core activities would include study of management techniques, workshops 

in effective written communication, honing critical skills in the reading 

of history and political propaganda, and training in cultural sensitivity 

and conflict resolution. Since most Unarc staff would eventually train 

local personnel to take over their functions, instruction in pedagogy 

would also prove useful. 

Specialized courses would include the following: human rights law, 

police supervision, fiscal management, community development, basic 


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education and educational reform, public health and sanitation, and disaster 

relief. intensive multi-disciplinary study of at least one major world 

region would be compulsory and specialized language training (especially 

in such lingua francas as arabic, Persian, Swahili, Hausa, Hindi/Urdu 

and Malay/bahasa indonesia) would be encouraged. Diverse means of 

testing would be utilized. Students failing to maintain high achievement 

standards would be dismissed from the program. 

apart from its academic offerings, the academy would seek to instill 

in students a global ethos stressing loyalty to humanity as a whole (complementing 

allegiance to one’s own nation) and a sense of planetary stewardship. 

Thereby, the academy, like the UnPc, would significantly promote 

planetary citizenship and inculcate in its students an esprit de 

corps that would substantially enhance their effectiveness. 

all in all, the costs of creating a United nations administrative 

academy, like those of Un peacekeeping and peacebuilding in general, 

would be modest in comparison to the benefits 13 . 

OPERATIONS 

Upon completing their Unaa studies Unarc personnel would enter 

into a ten-year contractual obligation to the corps and be subject to calls 

to duty as, when, and where their services might be required. Thus, 

Unarc would resemble the ready military reserves now maintained by 

many countries. Trainees would be recruited mainly from the administrative 

services of national governments and, as previously noted, would 

be selected primarily from the global South. To ensure their availability 

when needed, the United nations would negotiate memoranda of understanding 

with the governments of countries from which the volunteers 

came. These accord would require the governments in question to agree 

to the temporary release of trainees and reservists called up for service 

and promise to restore them to their former positions, should the volunteer 

so desire, with no loss of seniority once their United nations 

training and service were completed. 

on graduation, some trainees would be assigned immediately to 

peacekeeping or peacebuilding missions with pressing civilian staff needs. 

The remainder would return to their home countries. While the minimum 

reserve obligation would be, as previously stated, for ten years, it 

would be possible, for those wishing to do so, to extend their reserve 

status beyond that period. The United nations’ Department of Peacekeeping 

operations (DPKo) would have final discretion in this matter. 

Most Unaa graduates on United nations duty would initially serve 

in junior positions under more experienced personnel from the DPKo 

appointed as chiefs or deputy chiefs of mission or to other senior posts. 

43 


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44 

in turn, they would be responsible for recruiting, training and supervising 

lower-level local staff where needed. reservists of proven ability would 

likely be marked for positions of increasing responsibility in subsequent 

assignments. Some might even achieve permanent positions within the 

United nations system. Salaries would be modest in comparison to those 

presently paid to civilians working on contract in peacekeeping missions 

or to professional United nations staff. but, given the high value of their 

Unarc education, the discrepancy would be justifiable. Moreover, even 

the modest salaries envisaged would be significantly better than those 

that most corps personnel would earn in their home countries. 

among those with whom Unarc personnel would interact would 

be recruits to a little known, but highly effective, body of United nations 

Volunteers (UnV), participants in a program established by the General 

assembly in 1970 14 . Working through the UnDP, UnV has, since its founding, 

placed well over 50,000 volunteers to perform a broad range of onsite 

functions in more than 130 countries. of these, roughly 6,500 were 

on duty in 2013. additionally, it maintains a roster of more than 300,000 

professionals who are seeking assignments. More than 75% of assigned 

volunteers come from developing counties and more than 30% serve 

within their own countries. Volunteers now constitute approximately a 

third of all international civilian staff working in United nations peacekeeping 

and humanitarian operations. Volunteers work with United nations 

agencies, as well as non-profit and private organizations, including 

more than 2,000 nGos. Volunteers work under annually renewable contracts. 

They receive a modest living allowance, generally paid by the host 

agency, but sometimes by donors to the Un’s Special Voluntary Fund. 

cooperation between UnV and Unarc personnel would, presumably, 

be of substantial mutual benefit as well as benefit to the areas to which 

they are assigned. 

When not on active duty, Unarc reservists would have opportunities 

to participate in periodic camps to enable them to refresh and sharpen 

existing skills, acquire new skills, and be briefed on lessons learned from 

completed or on-going United nations missions. Such participation 

would be appropriately remunerated. 

Unarc’s size would vary over time. The corps would, of course, 

not even come into existence until graduating the first cohort of trainees 

three years after the academy’s inauguration. Thereafter, Unarc would 

grow at the rate of a thousand or more reservists per year, depending on 

the need for additional personnel and Unaa’s ability to expand. Much 

would also depend on the willingness of reserve personnel to extend 

their commitments beyond the ten-year minimum. Maintaining a corps 

on the order of 15,000 individuals would appear to be a reasonable and 


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F O C U S 


attainable goal; but experience may, in time, generate a need for a significantly 

larger number. 

conceivably, many Unaa graduates will never be called upon for 

active duty. Given the uncertainties of politics, one cannot confidently 

predict future personnel needs. but, even if an individual were never 

called to service, that would not mean that the money spent on her/his 

training would have been wasted. on the contrary, developing human 

capital, which would be one of Unarc’s missions, should reap dividends 

in numerous contexts. Service by well-trained personnel in the administration 

of their respective homelands could contribute greatly to their 

economic, social and political betterment. Many graduates, whether or 

not they have had foreign peacekeeping experience, would likely acquire 

skills that would enable them to rise quickly in the ranks of their home 

country’s bureaucracy, especially in developing countries. 

although most deployments of Unarc personnel would presumably 

be with chapter Vii peacekeeping missions still in the field, there is no 

reason in principle why they could not also be attached to Un-approved 

chapter Viii missions mounted by regional or sub-regional organizations, 

such as the african Union, ecoWaS or the organization of american 

States, to name but a few. This would, of course, require the development 

of appropriate new cooperation protocols and resort to skillful 

ad hoc diplomacy, and could obviate the sort of criticism increasingly 

articulated in much of the global South by those who perceive the United 

nations as the handmaiden of Western neo-imperialists (such criticism 

has been especially strident in regard to the alleged misapplication of 

the new United nations doctrine of the “responsibility to protect”). 

additionally, one may envisage Unarc missions of a preventative 

nature in situations where there threats to the peace appear likely, but in 

which hostilities have not yet begun. Here too creative diplomacy would 

be needed and intervention would require the consent of the states in 

question. 

45 

IMPLEMENTATION 

as future successes are achieved, and as recognition spreads that 

there are indeed reliable international mechanisms for preventing or 

containing violence and of reversing civil disarray, the justification for 

large national military establishments will diminish. Then, given mounting 

popular pressure for reducing tax burdens, nations should be increasingly 

willing to divert portions of their bloated military budgets toward 

supporting peacekeeping missions and providing adequate funding for 

Unarc. 


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F O C U S 


in several countries, most notably those of the nordic bloc, canada, 

and the netherlands, which have had extensive and exemplary experience 

in peacekeeping operations, much thought has been given to issues 

touched on in this essay. it seems appropriate then to suggest that a select 

group of highly trusted states, including countries from the global South 

(but not any of the major powers) be delegated by the General assembly 

to draw up, with the assistance of qualified nGos, a blueprint and 

timetable for phased implementation of Unarc and Unaa. 

The costs of creating and maintaining Unarc would be modest in 

comparison to the benefits. Whether one considers chapter Vii or 

chapter Viii interventions, the political stability provided through the 

involvement of Unarc personnel would hasten the restoration of normalcy, 

greatly reduce the likelihood of reversion to armed conflict and 

inhibit the spread of terrorist networks. if even a single major act of terrorism 

were thereby to be averted, the benefits might well be incalculable. 

NOTES 

46 

1 This paper is a reworking and slight expansion of portions of chapter 12, “Peacekeeping, 

Peacebuilding and Disarmament,” of the author’s book, Transforming the United Nations 

System: Designs for a Workable World, United nations University Press, Tokyo-new 

York, 2013, pp. 252-256 and 269-270. 

2 For a complete roster of chapter Vii peacekeeping missions, with details on authorization 

dates, mandates and authorized strengths; statistics of actual military, police 

and civilian contributions to the mission, by country and gender; and much additional 

information, see «Peacekeeping operations», in http://goo.gl/zQstG0. Data are updated 

monthly. 

3 See «namibia-UnTaG», in http://goo.gl/sJf T4i. 

4 Un General assembly, Report of the Panel on United Nations Peace Operations (brahimi 

report), Un Doc. a/55/305-S/2000/809, 17 august 2000, paragraph 127. 

5 Un General assembly, 2005 World Summit Outcome, new York: United nations, 24 

october 2005, a/reS/60/1, paragraph 13. 

6 Un General assembly (brahimi report), op. cit., para. 13. 

7 ivi, para. 97. The section entitled «Peacebuilding» consists of paragraphs 97-105. 

The recommendations were consistent with those put forward by the High-level Panel 

on Threats, challenges and change, A More Secure World, Our Shared Responsibility, 

UnGa Doc. a/59/565, 29 november 2004; Section ii; and by Kofi annan, In Larger 

Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, UnGa Doc. 

a/59/2005, 21 March 2005, paragraph 114. 

8 Un General assembly (brahimi report), op. cit., para. 98. 

9 Fen o. Hampson and christopher K. Penny, Human Security, in Thomas Weiss and 

Sam Daws (eds.), The Oxford Handbook on the United Nations, oxford University 

Press, oxford-new York, 2007, p. 549. 


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F O C U S 


10 The content of this section appears in somewhat different form in Joseph e. 

Schwartzberg, Needed: A United Nations Administrative Academy, “Un chronicle”, 

vol. 43, no. 1 (special number on The Challenge of Building Peace), March-May 2006, 

pp. 14-16. 

11 For further details, see J. Schwartzberg, Transforming, cit., pp. 175-176. 

12 a precedent for the present indian program is that of the british east india company 

at Haileybury college in england over the period 1806-57. Despite its obvious (and, 

in some respects, distasteful) colonial associations, the Haileybury program produced 

many outstanding administrators and scholars. it provided a corps of dedicated and 

efficient company servants who were able to communicate effectively with one another 

and who deeply understood what their jobs demanded. The best relevant work is Frederick 

charles Danvers et al., Memorials of Old Haileybury College, archibald constable 

& co., Westminster, 1894. 

13 in 2002, i made detailed estimates of what a Unaa might cost per annum. i determined 

that a fully-running institution with three campuses, each with an academic staff of 

about 150, several hundred support personnel (for technical, secretarial and maintenance 

services) and roughly 1,000 stipend-receiving trainees, would require an annual 

budget of not much more than $100 million (at 2002 prices), roughly equivalent to 

the then cost of the University of Minnesota’s college of Liberal arts (with approximately 

15,000 students). 

14 See «Un Volunteers» in http://www.unv.org, with links to «about Us», «What 

We Do», and «Partnership». 

47 


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F O C U S 

L’Alto Rappresentante dell’Unione 

Europea per gli Affari Esteri 

e la Politica di Sicurezza 

UGo ViLLani 

Università Aldo Moro di Bari, 


THE HIGH REPRESENTATIVE OF THE EUROPEAN UNION FOR FOREIGN AF- 

FAIRS AND SECURITY POLICY. In order to enable the European Union to speak 

with a single voice in the international scene, the Treaty of Lisbon of 2007 has instituted 

a new office, the High Representative for Foreign Affairs and Security Policy. 

The main tasks of the High Representative are related to the common foreign and security 

policy of the European Union. In these matters he has the function to represent 

the Union, as well as the functions of initiative, of proposal and of implementation 

of the decisions of the Council and of the European Council. The double status of the 

High Representative might promote the convergence of the positions of the Council 

and of the Commission; but, on the other hand, the intergovernmental character, 

which still dominates the foreign policy of the European Union, might weaken the 

role of the High Representative. 

KEYWORDS: DOUBLE HAT • EU HIGH REPRESENTATIVE • FOREIGN AFFAIRS AND LISBON TREATY. 

1. 

nell’intento di permettere all’Unione europea di parlare con una 

sola voce e di svolgere un’azione più coerente, unitaria e incisiva 

che in passato sulla scena internazionale il Trattato di Lisbona 

del 13 dicembre 2007 ha istituito la figura dell’alto rappresentante 


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F O C U S 


50 

dell’Unione per gli affari esteri e la Politica di Sicurezza. Tale figura, pur 

trovando un precedente in quella del Segretario generale del consiglio, 

nel suo compito di assistere la Presidenza di turno nel ruolo di alto rappresentante 

per la Politica estera e di Sicurezza comune (c.d. Mister 

PeSc), rappresenta una novità particolarmente significativa, ma anche 

problematica e non priva di una certa ambiguità, nel quadro istituzionale 

risultante dal Trattato di Lisbona. 

L’alto rappresentante, infatti, pur essendo un organo individuale, 

da una parte, opera nell’ambito del consiglio (formato dai Ministri degli 

Stati membri), in quanto lo presiede nella composizione «affari esteri» 

(art. 18, par. 2, TUe) ed attua la politica estera e di sicurezza comune in 

qualità di mandatario del consiglio; dall’altra, fa parte della commissione 

della quale è uno dei vicepresidenti (art. 18, par. 4, TUe). egli, dunque, 

come si usa dire, ha un “doppio cappello” (o, forse meglio, una doppia 

poltrona!). La sua duplice condizione si riflette nella duplicità di legami 

che egli ha, per un verso, con le istituzioni marcatamente governative 

dell’Unione (consiglio europeo e consiglio), per altro verso, con l’istituzione 

“sopranazionale”, la commissione, formata da individui indipendenti 

da qualsiasi Stato membro, legami che ne fanno un organo in 

qualche misura “ibrido”. 

2. 

al duplice ruolo dell’alto rappresentante si collegano anzitutto le 

procedure relative alla sua nomina e alla sua eventuale revoca. Per quanto 

riguarda il primo aspetto, egli è nominato dal consiglio europeo (composto 

dai capi di Stato o di governo degli Stati membri), il quale delibera 

a maggioranza qualificata e con l’accordo del Presidente della commissione 

(art. 18, par. 1, TUe), mentre l’elenco degli altri commissari è proposto 

dal consiglio, non da quello europeo, quindi nella sua composizione 

ministeriale, sempre d’accordo con il Presidente della 

commissione. come tutti i componenti della commissione, compreso 

il Presidente, anche l’alto rappresentante è soggetto al voto di approvazione 

collettiva del Parlamento europeo, il quale, pertanto, può 

“bocciare” il candidato proposto dal consiglio europeo, nel contesto, 

peraltro, di una bocciatura dell’intera commissione. È del tutto improbabile, 

peraltro, che si giunga a un evento così dirompente nei rapporti 

tra le istituzioni europee; la votazione del Parlamento sull’intera compagine 

della commissione è preceduta, infatti, dall’audizione di ciascun 

commissario candidato dinanzi alla competente commissione parlamentare, 

per cui un eventuale giudizio negativo sull’alto rappresentante 

proposto emergerebbe a seguito dell’audizione e, presumibilmente, con- 


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F O C U S 

L'ALTO RAPPRESENTANTE DELL'UNIONE EUROPEA PER GLI AFFARI ESTERI E LA POLITICA 

durrebbe alla sua sostituzione con un altro nominativo da parte del consiglio 

europeo e del Presidente della commissione. 

anche la disciplina concernente l’eventuale cessazione del mandato 

dell’alto rappresentante risente della duplice natura, di “mandatario” 

del consiglio e di suo Presidente nella composizione «affari esteri», 

da un lato, di componente (e vicepresidente) della commissione, dall’altro. 

Tale disciplina si presenta in maniera differenziata a seconda delle 

istituzioni e degli organi che decidano la cessazione delle funzioni. anzitutto 

è il consiglio europeo che può decidere di determinare l’estinzione 

del mandato; in questo caso si applica la stessa procedura prevista per la 

sua nomina, cioè la delibera a maggioranza qualificata, ma sempre con 

l’accordo del Presidente della commissione (art. 18, par. 1, TUe). La 

medesima procedura va seguita qualora il Presidente della commissione 

chieda all’alto rappresentante di dimettersi, ai sensi dell’art. 17, par. 6, 

3° comma. Si noti che, per quanto riguarda gli altri commissari, le dimissioni 

su richiesta del Presidente sono un atto dovuto. al contrario, l’applicazione 

della procedura di cui all’art. 18, par. 1, comporta che la richiesta 

di dimissioni da parte del Presidente non sia sufficiente per obbligare 

l’alto rappresentante a rassegnarle: occorre che, anche in questo caso, il 

consiglio europeo deliberi la revoca del suo mandato (o le dimissioni 

forzate) pronunciandosi, come sempre, a maggioranza qualificata (mentre 

l’accordo del Presidente della commissione è già assorbito nella sua richiesta 

di dimissioni). nei casi suddetti la cessazione dalla carica di alto 

rappresentante fa venire meno automaticamente la qualifica di membro 

della commissione; lo status di alto rappresentante, infatti, appare configurato 

come una condizione per la sua partecipazione alla commissione. 

Più problematica è l’interpretazione delle norme relative agli effetti, 

sul mandato dell’alto rappresentante, di un’eventuale mozione di censura 

adottata dal Parlamento europeo. com’è noto, ai sensi dell’art. 17, par. 

8, TUe e dell’art. 234, TFUe, il Parlamento europeo può approvare, con 

una maggioranza particolarmente qualificata (due terzi dei voti espressi 

e la maggioranza dei membri del Parlamento), una mozione di censura 

sull’operato della commissione, la quale determina le dimissioni obbligatorie 

e collettive dei membri della commissione. Tale potere del Parlamento 

europeo esprime quel rapporto fiduciario che deve sussistere 

tra il primo e la commissione, dal momento della sua nomina e, costantemente, 

nel corso del suo intero mandato, in base al quale, come dichiara 

lo stesso art. 17, par. 8, TUe, «la commissione è responsabile collettivamente 

dinanzi al Parlamento europeo». La mozione di censura, peraltro, 

non determina, nei confronti dell’alto rappresentante, gli stessi pieni 

effetti che produce verso gli altri componenti della commissione, compreso 

il suo Presidente. Le disposizioni testé menzionate, infatti, non 

51 


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F O C U S 


52 

prevedono la sua “caduta” (a differenza del Presidente e degli altri commissari), 

ma dichiarano che egli «si dimette dalle funzioni che esercita 

in seno alla commissione». Tale limitazione implica che l’alto rappresentante, 

pur dovendo lasciare la sua carica di commissario (e di vicepresidente) 

della commissione, resti titolare delle altre funzioni che le disposizioni 

pertinenti dei Trattati (e del diritto derivato) gli conferiscono; 

in particolare, egli resta mandatario del consiglio e Presidente dello 

stesso nella composizione «affari esteri». Un’eventualità del genere 

creerebbe problemi, pratici e politici, estremamente complessi; se egli 

restasse in carica non si vede, infatti, come si potrebbe sostituirlo nella 

nuova commissione da nominare in luogo di quella “sfiduciata”; la stessa 

restrizione dei suoi compiti a quelli connessi alla posizione di alto rappresentante 

renderebbe difficilmente sostenibile il suo ruolo, dato che 

tali compiti si intrecciano strettamente con quelli propri di componente 

e vicecommissario della commissione. È quindi prevedibile (e altamente 

auspicabile) che, in caso di censura del Parlamento, il consiglio europeo, 

in uno spirito di leale cooperazione con il Parlamento, decida di porre 

fine al mandato dell’alto rappresentante in conformità dell’art. 18, par. 

1. Tuttavia l’ipotesi di un conflitto istituzionale tra il Parlamento e il 

consiglio europeo non può escludersi. 

in ogni caso, il meccanismo di cessazione dalle funzioni dell’alto 

rappresentante determina una restrizione dei poteri di controllo politico 

del Parlamento europeo sulla commissione, subordinando lo stesso Parlamento 

a una conforme decisione del consiglio europeo, e inoltre è 

suscettibile di alterare l’equilibrio risultante dal duplice “cappello” nel 

consiglio e nella commissione, accentuando il rapporto di dipendenza 

dell’alto rappresentante nei confronti dei due consigli, cioè delle istituzioni 

europee tipicamente intergovernative. 

3. 

L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la Politica 

di Sicurezza, ai sensi dell’art. 18, par. 2, TUe, guida la politica estera e di 

sicurezza comune dell’Unione, comprensiva della politica di sicurezza e 

di difesa comune, contribuisce con le sue proposte all’elaborazione di 

detta politica e la attua, come si è detto, in qualità di mandatario del 

consiglio. in tale veste, pertanto, egli opera a servizio della istituzione 

intergovernativa, formata dai Ministri degli Stati membri, e quindi, in 

definitiva, a servizio dei Governi degli Stati membri. nell’esercizio delle 

funzioni concernenti la politica estera e di sicurezza comune il rapporto 

di servizio nei confronti del consiglio prevale sulla posizione di piena 

indipendenza che caratterizza la commissione e i suoi membri e che 

questi devono garantire, ai fini sia della loro designazione che della per- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

F O C U S 


manenza nella propria carica. i membri della commissione, infatti, non 

sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo 

o organismo; ma l’art. 17, par. 3, 3° comma, che enuncia tale prescrizione, 

fa salvo l’art. 18, par. 2, concernente, come si è visto, i rapporti dell’alto 

rappresentante con il consiglio, confermando, così, che tali rapporti si 

configurano come rapporti di “dipendenza”, non già di indipendenza, 

come per gli altri membri della commissione. 

Peraltro, in materia di politica estera e di sicurezza comune, è il 

consiglio europeo che svolge le funzioni principali, concernenti le scelte 

politiche di fondo. È tale consiglio, infatti, che individua gli interessi 

strategici dell’Unione, fissa gli obiettivi e definisce gli orientamenti generali 

di tale politica, comprese le questioni aventi implicazioni in materia 

di difesa, e adotta le decisioni necessarie (art. 26, par. 1, TUe). il consiglio, 

in definitiva, agisce in esecuzione delle determinazioni del consiglio 

europeo. in questo senso si esprime esplicitamente l’art. 26, par. 2, il 

quale dichiara che il consiglio elabora la politica estera e di sicurezza comune 

e prende le decisioni necessarie per la definizione e l’attuazione di 

tale politica in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche definiti 

dal consiglio europeo. Di conseguenza l’alto rappresentante 

opera anche nell’ambito del consiglio europeo, partecipando ai suoi lavori 

(art. 15, par. 2, TUe), presentando proposte e assicurando l’attuazione 

delle sue decisioni (oltre che di quelle del consiglio) (art. 27, par. 1, 

TUe). L’alto rappresentante, per tale via, è posto al servizio dell’istituzione 

di natura più squisitamente politica, governativa e verticistica, qual è il 

consiglio europeo. 

a fronte di questa collocazione “politica” e “governativa” dell’alto 

rappresentante fa riscontro, peraltro, la sua qualifica di membro della 

commissione (e nella posizione particolarmente prestigiosa di vice-presidente); 

cioè dell’istituzione che più di ogni altra rappresenta in maniera 

unitaria, indipendente ed esclusiva l’interesse generale dell’Unione, l’istituzione 

più genuinamente “comunitaria” e “sopranazionale” (com’era 

espressamente designata l’alta autorità della ceca nel Trattato istitutivo, 

della quale la commissione costituisce la prosecuzione). nell’esercizio 

delle sue competenze nell’ambito della commissione l’alto rappresentante 

è soggetto alle procedure che regolano il funzionamento della stessa 

commissione, compatibilmente, peraltro, con le disposizioni che ne disciplinano 

il ruolo e le funzioni nel campo della politica estera e di sicurezza 

comune. in tale qualifica egli vigila sulla coerenza esterna dell’Unione e, 

in seno alla commissione, è incaricato delle responsabilità che incombono 

a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento 

degli altri aspetti dell’azione esterna dell’Unione. come si vede, in tale 

veste l’alto rappresentante assume delle funzioni che oltrepassano la 

materia della politica estera e di sicurezza comune e investono la comp- 

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lessiva dimensione esterna dell’azione dell’Unione, della quale egli ha il 

delicato compito di garantire la coerenza. 

4. 

54 

Le singole funzioni che, nel quadro delle competenze testé ricordate, 

l’alto rappresentante è chiamato ad adempiere risultano da numerose 

disposizioni, in larga parte concentrate nel Trattato sull’Unione europea, 

che contiene la disciplina relativa alla politica estera e di sicurezza comune, 

compresa quella di sicurezza e di difesa comune, altre sparse nel Trattato 

sul funzionamento dell’Unione europea e in atti di diritto derivato. Tali 

funzioni possono classificarsi in varie categorie. 

Una prima funzione è di rappresentanza dell’Unione per le materie 

che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune; in tale compito 

l’alto rappresentante conduce, a nome dell’Unione, il dialogo politico 

con i terzi ed esprime la posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali 

e in seno alle conferenze internazionali (art. 27, par. 2, TUe). 

nella funzione di rappresentanza rientra la possibilità che gli Stati membri, 

che partecipano al consiglio di Sicurezza, invitino l’alto rappresentante 

a presentare la posizione dell’Unione, qualora essa abbia definito una 

posizione su un tema all’ordine del giorno dello stesso consiglio di Sicurezza 

(art. 34, par. 2, 3° comma, TUe). anche riguardo alle delegazioni 

dell’Unione nei Paesi terzi e presso le organizzazioni internazionali, le 

quali assicurano la rappresentanza dell’Unione, è stabilito che siano poste 

sotto l’autorità dell’alto rappresentante (art. 221 TFUe). La posizione 

di rappresentanza esterna dell’Unione è ribadita nell’art. 17, par. 1, TUe, 

il quale, dopo avere dichiarato che la commissione assicura la rappresentanza 

esterna dell’Unione, pone un’eccezione per la politica estera e 

di sicurezza comune, nella quale, come si è visto, la rappresentanza dell’Unione 

è posta in capo all’alto rappresentante. Quest’ultimo (e si 

tratta di una delle più significative novità introdotte dal Trattato di Lisbona) 

si avvale di un Servizio europeo di azione esterna (Seae: art. 27, 

par. 3, TUe), istituito con la Decisione 2010/427/Ue del consiglio del 

26 luglio 2010, posto sotto la sua responsabilità e configurabile come un 

servizio europeo di diplomazia. il Seae assiste l’alto rappresentante nell’esecuzione 

delle sue funzioni di guida della politica estera e di sicurezza 

comune, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune, e nelle 

funzioni svolte nella veste di Presidente del consiglio «affari esteri» e 

in quella di vicepresidente della commissione. 

Deve però sottolinearsi che la funzione di rappresentanza esterna 

dell’Unione non compete in via esclusiva all’alto rappresentante. abbiamo 

già rilevato che nelle materie diverse dalla politica estera e di sicurezza 

comune è la commissione che rappresenta l’Unione. Ma anche nella 


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predetta materia l’alto rappresentante condivide la rappresentanza con 

il Presidente del consiglio europeo, il quale, ai sensi dell’art. 15, par. 6, 

TUe, «assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna 

dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, 

fatte salve le attribuzioni dell’alto rappresentante»; peraltro, la 

norma in esame non chiarisce in qual modo le rispettive funzioni di rappresentanza 

del Presidente del consiglio europeo e dell’alto rappresentante 

debbano coordinarsi. 

Varie disposizioni, sia pure con terminologie differenti, mettono in 

luce, inoltre, il ruolo, già segnalato, dell’alto rappresentante nel promuovere 

l’unità, la coerenza, l’efficacia dell’azione esterna dell’Unione 

(art. 21, par. 3, e art. 26, par. 2, TUe) e il coordinamento tra gli Stati 

membri nel consiglio (art. 32, 2° comma, TUe) e nelle organizzazioni e 

nelle conferenze internazionali (art. 34, par. 1, TUe). Ma anche a questo 

riguardo il compito dell’alto rappresentante non è mai esclusivo: egli 

opera accanto al consiglio (art. 26, par. 2, 2° comma) o si limita ad assistere 

il consiglio e la commissione (art. 21, par. 3, 2° comma). 

all’alto rappresentante è affidato un potere di proposta e di iniziativa, 

come risulta già dal ricordato art. 18 TUe, il quale, genericamente, 

dichiara che egli contribuisce con le sue proposte all’elaborazione della 

politica estera e di sicurezza comune (e, in senso analogo, dall’art. 27, 

par. 1, TUe). Tale potere è ribadito da varie disposizioni, che peraltro, 

sovente, prevedono che esso sia esercitato congiuntamente alla commissione, 

come l’art. 22, par. 2, TUe, nelle materie che rientrano sia nella 

politica estera e di sicurezza comune che negli altri settori dell’azione esterna, 

e l’art. 222, par. 3, TFUe, per l’attuazione della clausola di solidarietà 

tra l’Unione e gli Stati membri, qualora uno Stato membro sia oggetto 

di un attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata 

dall’uomo; oppure in alternativa con Stati membri, come l’art. 30, par. 1, 

TUe, riguardo alla sottoposizione al consiglio di questioni relative alla 

politica estera e di sicurezza comune e alla presentazione allo stesso di 

iniziative o proposte, e l’art. 42, par. 4, TUe, relativamente alle decisioni 

del consiglio in materia di politica di sicurezza e di difesa comune, compreso 

l’avvio di missioni di carattere civili o militare (anche se, per quanto 

concerne la proposta di ricorrere a mezzi degli Stati o dell’Unione, l’alto 

rappresentante può essere affiancato dalla commissione). L’alto rappresentante 

riassume un potere esclusivo per quanto riguarda la raccomandazione 

al consiglio di autorizzare l’avvio di negoziati per la conclusione 

di accordi riguardanti esclusivamente o principalmente la politica 

estera e di sicurezza comune (art. 218, par. 3, TFUe) e la proposta, sempre 

al consiglio, di nominare un rappresentante speciale con un mandato 

per problemi politici specifici, mandato da esercitare sotto l’autorità dell’alto 

rappresentante (art. 33 TUe). 

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56 

come si è accennato, l’alto rappresentante svolge altresì funzioni 

esecutive rispetto alle determinazioni del consiglio europeo e del consiglio. 

in questo senso dispone il più volte ricordato art. 18, par. 2, il 

quale dichiara che egli non solo contribuisce, con le sue proposte, all’elaborazione 

della politica estera e di sicurezza comune, comprensiva della 

politica di sicurezza e di difesa comune, ma attua tale politica in qualità 

di mandatario del consiglio. in senso analogo si esprimono l’art. 27, par. 

2, stabilendo che l’alto rappresentante assicura l’attuazione delle decisioni 

del consiglio europeo e del consiglio, e l’art. 24, par. 1, 2° comma, il 

quale dispone che la politica estera e di sicurezza comune è messa in atto 

dall’alto rappresentante, ma, ancora una volta, anche dagli Stati membri. 

e un riferimento agli Stati membri, oltre che all’alto rappresentante, ritorna 

nell’art. 26, par. 3, TUe: questo dichiara che la politica estera e di 

sicurezza comune, cioè, in definitiva, il complesso delle decisioni prese 

dal consiglio sulla base degli orientamenti generali e delle linee strategiche 

predefiniti dal consiglio europeo, è attuata dall’alto rappresentante e 

dagli Stati membri, ricorrendo ai mezzi nazionali e a quelli dell’Unione. 

Un ruolo esecutivo, peraltro di modesto rilievo e condiviso con la commissione, 

emerge pure dall’art. 220 TFUe, concernente la cooperazione e 

i collegamenti dell’Unione europea con le nazioni Unite e altre organizzazioni 

internazionali. 

rientrano ancora nelle funzioni esecutive quelle, di particolare importanza 

nell’azione esterna dell’Unione, concernenti le missioni operative 

che essa può intraprendere, ricorrendo a mezzi sia civili che militari, nel 

quadro della politica di sicurezza e di difesa comune. Tali missioni (dette 

“missioni di Petersberg”) sono dirette a garantire il mantenimento della 

pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, 

conformemente ai principi della carta delle nazioni Unite 

(art. 42, par. 1, TUe), e comprendono una vasta gamma di azioni, elencate 

nell’art. 43, par. 1, TUe, le quali possono richiedere anche un significativo 

impegno militare. nello svolgimento delle suddette missioni l’alto rappresentante 

provvede a coordinare i relativi aspetti civili e militari, 

operando, peraltro, sotto l’autorità del consiglio e in stretto e costante 

contatto con il Comitato politico e di sicurezza (al quale fa riferimento, 

riguardo alle missioni in parola, anche l’art. 38 TUe). egli inoltre, qualora 

il consiglio decida di affidare la realizzazione di una missione operativa 

a un gruppo di Stati membri, che lo desiderano e dispongono delle capacità 

necessarie, è associato alla definizione degli accordi fra tali Stati 

sulla gestione della missione (art. 44, par. 1). 

Sul piano militare merita di essere segnalato che l’alto rappresentante 

è a capo dell’Agenzia europea per la difesa, posta peraltro sotto l’autorità 

del consiglio. Tale agenzia, prevista dall’art. 42, par. 3, 2° comma, 

e dall’art. 45 TUe, è stata istituita con l’azione comune 2004/551/PeSc 


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del consiglio del 12 luglio 2004, sostituita con la Decisione 

2011/411/PeSc del consiglio del 12 luglio 2011. 

Ulteriori compiti, peraltro di modesto profilo, dell’alto rappresentante 

sono previsti in materia di cooperazione strutturata permanente 

(art. 42, par. 6, e art. 46 TUe), che può instaurarsi tra gli Stati membri 

che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che 

hanno sottoscritto impegni più vincolanti ai fini delle missioni più impegnative, 

e di cooperazione rafforzata nel quadro della politica estera e 

di sicurezza comune (art. 328, par. 2, art. 329, par. 2, e art. 331, par. 2, 

TFUe). Più significativa, sul piano politico-istituzionale, appare la funzione 

di consultazione, di informazione e di raccordo con il Parlamento europeo. 

in proposito l’art. 36 TUe dispone che l’alto rappresentante consulta 

regolarmente il Parlamento europeo sui principali aspetti e sulle 

scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e della 

politica di sicurezza e di difesa comune; lo informa della evoluzione di 

tali politiche; provvede affinché le opinioni del Parlamento europeo 

siano debitamente prese in considerazione; da parte sua, il Parlamento 

europeo può rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni all’alto 

rappresentante, così come al consiglio, e procede due volte all’anno 

a un dibattito sui progressi compiuti nell’attuazione della politica estera 

e di sicurezza comune, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune. 

Se si considera che il Parlamento europeo è sostanzialmente emarginato 

da ogni procedimento decisionale in materia di politica estera e di sicurezza 

comune, la relazione che il citato art. 36 istituisce in maniera 

stabile e sistematica con l’altorappresentante può valere a consentire al 

Parlamento europeo di recuperare, almeno in parte, qualche forma di 

controllo sulla politica estera dell’Unione, controllo dal quale non si può 

invero prescindere per una effettiva realizzazione di quei principi democratici, 

solennemente più volte proclamati nei Trattati europei, ma che 

nella materia in esame subiscono un sostanziale e preoccupante disconoscimento. 

57 

5. 

L’analisi, sin qui svolta, delle funzioni dell’alto rappresentante ci 

sembra ribadisca quella sua ambiguità che segnalavamo in apertura del 

presente scritto. essa emerge non solo dal duplice legame, da un lato, 

con l’istituzione tipicamente “sopranazionale”, la commissione, dall’altro, 

con quella intergovernativa, il consiglio (e, a un livello ancor più verticistico, 

con il consiglio europeo); ma trova conferma nei rapporti, 

non sempre chiaramente definiti, con la commissione e con il Presidente 

del consiglio europeo nella rappresentanza esterna dell’Unione e in 

quelli con gli Stati membri nelle iniziative e nelle azioni concernenti la 


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politica estera e di sicurezza comune e, forse in maniera ancor più problematica, 

nelle missioni operative inquadrabili nella politica di sicurezza 

e di difesa comune. 

in un certo senso, l’alto rappresentante sembra una figura in cerca 

ancora di una propria identità: proprio il duplice status che egli riveste 

nel consiglio e nella commissione potrebbe risultare utile per favorire 

una convergenza tra le posizioni delle istituzioni intergovernative e di 

quella “sopranazionale”, in uno spirito di collaborazione e di coerenza 

tra le diverse manifestazioni dell’azione esterna dell’Unione. bisogna 

però riconoscere che l’affermazione di un tale ruolo è oggi ostacolata 

dalla connotazione fortemente intergovernativa, se non, talvolta, “nazionalista”, 

che domina tuttora la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. 

in un contesto siffatto sono ancora le istituzioni intergovernative, 

in specie il consiglio europeo, o, direttamente, le principali potenze 

europee, che, specie in occasione di gravi casi internazionali, assumono 

il sopravvento nel fronteggiare tali crisi, finendo per soffocare i sia pur 

timidi tentativi di dare vita a una reale politica estera unitaria dell’Unione 

europea, capace di esprimersi “con una sola voce”. 

58 


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Normativa Europea in materia 

di terrorismo informatico 


Università degli Studi Kore di Enna, Professore 

Ordinario di Diritto dell’Unione Europea 

EUROPEAN LEGISLATION IN THE FIELD OF CYBER-TERRORISM. Nowadays 

new forms of terrorism threaten State security and States have not often been able to 

face catastrophes provoked by cyber terrorism. International community faces new 

threats against its own internal security against which traditional domestic measures 

are inadequate. Therefore, multilateral responses and strong commitment for cooperation 

is strictly required. New kinds of cyber-terrorism are spreading all over the cyberspace 

as fast as new technologies and internet usually spread. Globalization produced 

a higher insecurity due to challenges brought by the cyber-terrorism, a new kind of 

terrorism able and willing to affect and damage international relations. Cyber-space 

is like a new kind of battlefield open to “geo-virtual” competition within which wars 

are not fought by traditional paramilitary or military actors with traditional tools, 

but are conducted by and through the massive use of cyber-attacks for the purpose of 

undermining enemy’s offensive and responsive capacity and provoking huge material 

damages. The need for new and adequate legislation arises from the continuous increase 

of the number of cyber-attacks against computer systems since 2005 on. In past 

years, EU Member States have been subject to dangerous cyber-attacks mostly directed 

against enterprises, banks and military sector’s computer systems. Previously unknown 

and, sometimes, even non-existent, acts of cyber-terrorism are nowadays real and extremely 

dangerous for State security as in the case of “botnet”, a kind of remote-controlled 

computer networks, which are now regulated by the European Directive of 

August 12, 2013. 

KEYWORDS: CYBER-TERRORISM • EUROPEAN DIRECTIVE OF AUGUST 12, 2013 • GEO-VIRTUAL COMPETITION. 


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PREMESSA 

60 

nell’attuale contesto storico caratterizzato dalla tecnologia dell’informazione 

e da una massiva diffusione della digitalizzazione 

nei campi più svariati, nuove forme di terrorismo minacciano 

la sicurezza degli Stati i quali, il più delle volte, si trovano impreparati ad 

arginare le catastrofiche conseguenze del terrorismo informatico. Gli Stati 

devono affrontare nuovi tipi di minaccia alla loro sicurezza interna; si 

tratta di minacce rispetto alle quali le tradizionali misure di difesa si sono 

rivelate del tutto inadeguate e che necessitano di risposte multilaterali e 

di un più mirato impegno a livello di cooperazione internazionale. 

al di là, dunque, della definizione giuridica di quel che deve intendersi 

per terrorismo, occorre evidenziare come l’uso distorto e strumentale 

delle nuove tecnologie ha prodotto nuove espressioni di terrorismo internazionale 

le cui potenzialità offensive sono pari e anche superiori a 

quelle del terrorismo tradizionale. nuove forme di terrorismo informatico 

che, parallelamente alle tradizionali espressioni di questa forma di criminalità, 

si vanno diffondendo nel cyber-spazio di pari passo con la diffusione 

delle nuove tecnologie e di internet con la tendenziale elusione, in 

ragione della dissoluzione del tradizionale rapporto fra diritto e territorio, 

di ogni possibilità di controllo governativo. 

È facilmente intuibile, dunque, come lo sviluppo tecnologico e la 

diffusione delle reti di comunicazione su scala globale abbia prodotto 

conseguenze rilevabili non solo sul piano dei rapporti internazionali e 

del vivere quotidiano, ma abbia prodotto conseguenze evidenti anche 

sul piano della criminalità sotto il profilo della nascita di nuovi tipi di 

reato e anche sotto il profilo del concetto di aggressione. 

La globalizzazione, dunque, non è stato un processo produttivo di 

effetti soltanto sull’economia e sulla finanza, ma è stato un processo che 

ha prodotto i suoi effetti anche sul concetto di terrorismo dando luogo 

al sorgere di una nuova figura: quella di terrorismo informatico, o cyberterrorismo, 

destinato ad imporsi con sempre maggior incidenza nelle relazioni 

internazionali 1 . 

il web, infatti, se da un canto ha avuto ed ha straordinari effetti 

sociali, culturali e politici, d’altro canto ha prodotto effetti destinati ad 

incidere anche sui rapporti di forza fra gli Stati membri della comunità 

internazionale. Lo spazio cibernetico deve dunque essere valutato anche 

come una specie di campo di battaglia e di competizione “geo-virtuale” 

dove le guerre non verranno condotte dai tradizionali attori militari o 

paramilitari, ma saranno concentrate su un massiccio utilizzo di attacchi 

informatici per sabotare preventivamente la capacità di risposta o di 

offesa degli avversari e per arrecare pesanti danni, non virtuali ma mate- 


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NORMATIVA EUROPEA IN MATERIA DI TERRORISMO INFORMATICO 

riali. La rivoluzione informatica sarà sempre più diretta a modificare le 

relazioni internazionali e, all’interno degli Stati, il ruolo dei leader mondiali 

sarà ridimensionato nella misura in cui l’esercizio della potestà governativa 

dovrà necessariamente fare i conti anche con il pericolo di differenti 

e più pericolosi atti di aggressione tramite l’uso di tecnologie 

informatiche. 

in altri termini, non è da escludere che la maggior diffusione di rapporti 

“virtualizzati” possa condurre ad una pluralità di “conflitti virtuali” 

fra Stati; conflitti che, per il tramite di attacchi informatici, potranno 

dar luogo a pesanti ed ingenti danni non virtuali ma concreti ed effettivi. 

LA CLASSIFICAZIONE DELLE MINACCE INFORMATICHE 

in proposito, degna di nota sembra essere la classificazione effettuata 

dal coPaSir che classifica le minacce derivanti dal cyber-spazio in quattro 

tipologie: 

1) cyber-crime: ovvero l’insieme delle minacce poste da organizzazioni 

criminali nazionali o transnazionali, le quali sfruttano lo spazio cibernetico 

per reati quali la truffa, il furto d’identità, la sottrazione indebita 

di informazioni o di creazioni e proprietà intellettuali; 2) cyber-terrorism: 

ovvero l’utilizzo della rete da parte delle organizzazioni terroristiche, 

a fini di propaganda, denigrazione o affiliazione. Particolarmente 

significativo è il caso della cyber-propaganda, ovvero della 

manipolazione delle informazioni veicolate nella rete a fini di denigrazione 

e delegittimazione politica, discriminazione sociale o personale. 

nei casi estremi, si intende ipotizzare l’utilizzo sofisticato della 

rete internet o dei controlli telematici per mettere fuori uso, da parte 

di organizzazioni del terrorismo, i gangli di trasmissione critica delle 

strutture o dei processi che attengono alla sicurezza nazionale; 3) cyber-espionage: 

ovvero l’insieme delle attività dirette a sfruttare le potenzialità 

della rete per sottrarre segreti industriali a fini di concorrenza 

sleale (se consumati nel mercato dei brevetti civili) o di superiorità 

strategica (nel caso di sottrazione di disegni e apparecchiature militari 

o dual-use); 4) cyber-war: ovvero lo scenario relativo ad un vero e 

proprio conflitto tra nazioni, combattuto attraverso il sistematico 

abbattimento delle barriere di protezione critica della sicurezza dell’avversario, 

ovvero attraverso il disturbo o lo “spegnimento” delle reti 

di comunicazione strategica, e l’integrazione di queste attività con 

quelle propriamente belliche. 2 

61 

a sua volta, il Quadro Strategico Nazionale per la sicurezza dello 

spazio cibernetico del dicembre 2013 3 , in linea con quanto previsto dal 


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62 

D.P.c.M. del 24 gennaio 2013 distingue le minacce cibernetiche in quattro 

macrosettori: 

1) criminalità cibernetica (cyber-crime), definita come il complesso 

delle attività con finalità criminali (truffa, frode telematica, furto 

d’identità, sottrazione indebita di informazioni o di creazioni e 

proprietà intellettuali); 

2) spionaggio cibernetico (cyber-espionage) in riferimento alla acquisizione 

indebita di dati e informazioni sensibili, proprietarie 

o classificate; 

3) terrorismo cibernetico (cyber-terrorism) relativo alle azioni ideologicamente 

motivate dirette a condizionare uno Stato od una 

organizzazione internazionale; 

4) guerra cibernetica (cyber-warfare) in riferimento alle attività e 

alle operazioni militari pianificate e condotte allo scopo di conseguire 

effetti nel detto ambiente. 

Per quanto riguarda l’Unione europea, fin dagli anni novanta le istituzioni 

comunitarie cominciarono ad affrontare il problema del cyberterrorismo 

in chiave integrazionista ritenendo, a giusto titolo, che la rete 

internet e le sue applicazioni avrebbero inciso con sempre maggior evidenza 

sulle relazioni socio-economiche e finanziarie nell’ambito della 

comunità internazionale. 

La diffusione del cyber-terrorismo ed il delineamento di un nuovo 

concetto di guerra digitale in ambito europeo ha condotto all’istituzione 

di enFoPoL, la famosa organizzazione preposta ad attuare un sistema di 

controllo dei mezzi di comunicazione, elaborata in occasione del consiglio 

europeo di Madrid del 15-16 dicembre 1995 (cfr. Doc. 10037/95) 

e da molti ritenuta, a torto o a ragione, una sorta di Echelon europeo (la 

rete di intercettazione globale creata dai servizi di intelligence di Stati 

Uniti, Gran bretagna, canada, australia e nuova zelanda). 

nel 2004, a conferma del fatto che la dilagante diffusione degli attacchi 

di cosiddetta cyber-criminalità ha reso non più rinviabile una maggior 

cooperazione fra gli Stati membri ai fini della tutela dei loro rilevanti 

interessi per un utilizzo sempre più diffuso e sicuro delle tecnologie informatiche, 

è stata istituita la eniSa (European Network and Information 

Security Agency) 4 , ossia il centro di eccellenza Strategico ed operativo 

dell’Unione europea nell’ambito della sicurezza informatica. nondimeno, 

con la Decisione Quadro del 2005 (recentemente sostituita dalla Direttiva 

2013/40/Ue del 12 agosto 2013), le istituzioni europee hanno adottato 

disposizioni dirette a «migliorare la cooperazione tra le autorità 

giudiziarie e le altre autorità competenti degli Stati membri, compresi la 

polizia e gli altri servizi specializzati incaricati dell’applicazione della 

legge, mediante il ravvicinamento delle legislazioni penali degli Stati 

membri nel settore degli attacchi contro i sistemi di informazione» 5 . 


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AZIONI EUROPEE IN MATERIA DI CYBER-TERRORISMO 

L’esigenza di una normativa più adeguata deriva dal costante aumento 

del numero di attacchi contro i sistemi informatici verificatisi dal 2005 

ad oggi, ossia da quando l’Unione europea ha adottato le prime disposizioni 

contro il cyber crime. negli ultimi anni gli Stati membri dell’Unione 

hanno constatato pericolosi attacchi ai sistemi informatici delle 

aziende, delle banche e persino nel settore militare. Sconosciuti, se non 

inesistenti in precedenza, si tratta di veri e propri atti di terrorismo informatico 

dalle possibili deflagranti conseguenze per la sicurezza degli 

Stati. Si pensi, ad esempio, alla diffusione di un software dannoso o ai 

cosiddetti botnet, reti di computer infetti che possono essere controllati a 

distanza. Fenomeni che, come si dirà, sono ora oggetto di specifica regolamentazione 

da parte della Direttiva del 12 agosto 2013 6 . 

Per comprendere la pericolosità e la portata del fenomeno non 

appare inutile ricordare che per «botnet» si intende una rete di computer 

infettati da virus informatici (malware). a loro volta, i computer compromessi 

(zombie) possono essere controllati e manovrati, all’insaputa 

degli utenti dei computer manomessi, da un altro computer “controllo” 

(il centro di comando e di controllo) per il compimento di atti di terrorismo 

informatico. La pericolosità del sistema e, quindi, la difficoltà di 

elaborare una normativa adeguata deriva dall’impossibilità di individuare 

e collocare territorialmente il computer che costituisce il “centro di comando 

e di controllo” che, nella normalità dei casi, si trova in luoghi diversi 

da quelli dove si trova la botnet 7 . i reati perpetrati con questo sistema 

sono i più svariati e possono andare dall’estorsione al trasferimento di 

denaro da un conto bancario ad un altro, dal sabotaggio di un sistema di 

sicurezza all’esercizio di pressioni illecite nei confronti di uno Stato, di 

una organizzazione internazionale o di un movimento politico. non 

meno gravi, poi, sono le possibilità di distorsione della concorrenza attraverso 

e-mail contenenti virus informatici che possono danneggiare la 

reputazione di un’azienda oppure, ancora, l’intromissione nei sistemi informatici 

di un concorrente commerciale o di un avversario politico. 

in considerazione di quanto evidenziato, dei progressi tecnologici 

registrati dal 2005 in poi e del fatto che gli attacchi informatici non sono 

più appannaggio esclusivo di hackers o crackers ma costituiscono vere e 

proprie azioni di intelligence, la commissione europea ha ritenuto urgente 

e non rinviabile l’approvazione della Direttiva del 12 agosto 2013 che, 

in sostituzione della Decisione Quadro del 2005, è rivolta ad affrontare 

ed arginare con maggior efficacia un fenomeno destinato purtroppo ad 

espandersi notevolmente 8 . infatti, nel corso degli anni e sempre tenendo 

in considerazione che si tratta di una materia in continuo divenire (sulla 

63 


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quale l’Unione europea interviene soltanto in via sussidiaria) e che, 

dunque, è sempre oggetto di cambiamenti ed adattamenti alle mutate 

esigenze che derivano dallo sviluppo delle tecnologie, la commissione 

europea, consapevole del fatto che la sicurezza negli anni a venire non 

potrà prescindere dal potenziamento delle infrastrutture in stretta connessione 

con il mondo delle tecnologie, ha avanzato proposte relative a 

nuovi strumenti normativi per consentire agli Stati membri di difendersi 

da potenziali attacchi contro i principali sistemi di informazione e per 

rendere più sicuro l’accesso ad internet dei cittadini europei. 

LA DIRETTIVA DELL’UNIONE EUROPEA RELATIVA 

AGLI ATTACCHI CONTRO I SISTEMI DI INFORMAZIONE 

64 

Si fa specifico riferimento alla comunicazione sulla «Strategia dell’Unione 

europea per la cibersicurezza» del 7 febbraio 2013 e alla già 

indicata Direttiva 2013/40 del 12 agosto 2013 9 . 

in particolare, la Direttiva del 12 agosto 2013 ha avviato uno stretto 

giro di vite contro gli attacchi ai sistemi di informazione sia attraverso 

una maggior armonizzazione delle norme relative alla definizione dei 

reati e all’aumento delle sanzioni edittali, sia attraverso la definizione di 

una più proficua cooperazione fra le competenti autorità degli Stati 

membri, oltre che nelle varie sedi più specificamente preposte (eUroPoL, 

eUroJUST, centro europeo per la criminalità informatica, agenzia europea 

per la Sicurezza delle reti e dell’informazione). con la Direttiva 

in oggetto, anche l’Unione europea ha voluto dare un segnale di attenzione 

in seguito alle preoccupazioni generate dai sempre più frequenti 

attacchi contro i sistemi di informazione ad opera della criminalità organizzata 

e ai potenziali attacchi terroristici contro quei sistemi di informazione 

che fanno parte delle infrastrutture critiche degli Stati membri. 

Sul presupposto che il terrorismo informatico può costituire una minaccia 

per la creazione di una società dell’informazione sicura e di uno Spazio 

di libertà, sicurezza e giustizia, l’Unione ha dunque inteso dare una 

risposta globale e integrata al fine di assicurare una maggior sicurezza 

alle reti e all’informazione. 

La Direttiva, che ha ad oggetto le più importanti forme di cybercriminalità 

come l’hacking, i virus e gli attacchi Denial of Services, è diretta 

a ravvicinare il diritto penale degli Stati membri dell’Unione europea 

per garantire un’applicazione uniforme della legge e consentire un intervento 

congiunto delle Forze di Polizia contro questa “nuova” tipologia 

di criminalità. emanata in base all’art. 83, par. 1, del Trattato sul Funzionamento 

dell’Unione europea, la Direttiva, che tiene conto e si basa 

sulla convenzione del consiglio d’europa sulla criminalità informatica, 

è diretta a sostituire la già richiamata Decisione Quadro 2005/222/Gai 

del consiglio relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione 10 , da 


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un lato specificamente orientata a rafforzare la cooperazione fra le autorità 

giudiziarie e le altre autorità competenti degli Stati membri tramite l’armonizzazione 

della legislazione penale interna in materia di attacchi 

contro i sistemi di informazione 11 , e dall’altro emanata sul presupposto 

che «le rilevanti lacune e le notevoli differenze nelle normative degli 

Stati membri in questo settore possono ostacolare la lotta contro la criminalità 

organizzata ed il terrorismo e complicare un’efficace cooperazione 

giudiziaria e di polizia nel campo degli attacchi contro i sistemi di informazione» 

(così il Considerando n. 5 della Decisione Quadro). 

il ravvicinamento delle legislazioni penali in questo settore si rende 

ancor più urgente in ragione del carattere transnazionale e senza frontiere 

dei moderni sistemi di informazione: circostanza che perciò stesso rende 

gli attacchi contro tali sistemi anch’essi di natura transnazionale. 

Lo scopo fondamentale della Decisione Quadro (e della Direttiva 

del 2013) era quello di garantire che eventuali atti di terrorismo informatico 

fossero sanzionati con misure «effettive, proporzionate e dissuasive» dopo 

che gli Stati membri fossero giunti ad una individuazione di definizioni 

comuni e, in particolare, di quelle inerenti ai sistemi di informazione e ai 

dati informatici, oltre che ad un metodo comune nei confronti degli elementi 

costitutivi e della definizione dei reati di accesso illecito ad un 

sistema di informazione, di interferenza illecita nei sistemi e nei dati informatici. 

Le figure di reato previste nella Decisione Quadro riguardavano l’accesso 

illecito ai sistemi di informazione (accesso illegittimo, anche tentato, 

ad un sistema di informazione o ad una parte dello stesso); l’interferenza 

illecita relativamente ai sistemi (ogni attività, anche solamente tentata, diretta 

ad ostacolare od interrompere un sistema di informazione tramite 

l’immissione di dati informatici o la trasmissione, il danneggiamento, la 

cancellazione, l’alterazione, ecc., di tali dati o in modo da renderli inaccessibili); 

l’interferenza illecita per quanto riguarda i dati e l’istigazione, il favoreggiamento, 

la complicità ed il tentativo. 

alle ipotesi di cui alla Decisione Quadro, la Direttiva del 12 agosto 

2013 ha aggiunto l’ipotesi di reato rubricata «intercettazione illecita» 12 , 

introdotta sulla base delle valutazioni e precisazioni di cui al Considerando 

n. 9 che dispone che «l’intercettazione comprende, ma non si limita necessariamente, 

all’ascolto, il monitoraggio o la sorveglianza del contenuto 

di comunicazioni e il rilevamento del contenuto dei dati direttamente, 

mediante l’accesso e l’utilizzo dei sistemi di informazione, o indirettamente, 

mediante l’uso di dispositivi elettronici di intercettazione elettromagnetica 

o di intercettazione sulla linea tramite strumenti tecnici» 13 . 

adottata nel più generale contesto delineato dalla commissione sia 

con il «Piano d’azione e-Europe» del 2002 che con la comunicazione 

del 2000 dal titolo Creare una società dell’informazione sicura migliorando 

la sicurezza delle infrastrutture dell’informazione mediante la lotta alla 

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criminalità informatica, la Decisione Quadro riguardava soltanto gli attacchi 

informatici e non anche gli altri reati che possono essere commessi 

per il tramite delle moderne tecnologie. 

Quanto ai rapporti fra la Decisione Quadro e la Direttiva del 2013, 

va detto che quest’ultima ricalca sostanzialmente le previsioni della prima 

eccezion fatta per la nuova «intercettazione illecita» di cui al citato art. 

6 e all’ipotesi di reato introdotta dall’art. 7 («strumenti utilizzati per 

commettere i reati») che indica la necessità di adottare misure sanzionatorie 

e di introdurre nuove figure criminose consistenti nella fabbricazione, 

vendita, distribuzione o messa a disposizione intenzionale di 

«un programma per computer, destinato o modificato principalmente 

al fine di commettere uno dei reati di cui agli artt. da 3 a 6» e di «una 

password di un computer, un codice d’accesso, o dati simili che permettono 

di accedere in tutto o in parte a un sistema di informazione». 

La previsione in oggetto è stata dettata dall’evidente necessità, se 

non di prevenire, quantomeno di contenere l’aumentato numero di attacchi 

nei confronti di sistemi di informazione pubblici o privati attraverso 

sistemi sempre più sofisticati. Si pensi, a titolo di esempio, alla creazione 

delle c.d. botnet 14 , le reti di “computer zombie” che, come detto, sono dirette 

a stabilire un controllo da remoto di una pluralità di computer “infettati” 

con software maligni tramite attacchi informatici mirati 15 . nello 

specifico, la botnet (cioè l’insieme di computer appositamente “infettati”) 

viene attivata a distanza e, all’insaputa degli ignari proprietari dei computer 

“infetti”, viene usata per lanciare attacchi informatici su larga scala 16 . 

Quanto al sistema sanzionatorio, la Direttiva risulta essere più stringente 

rispetto alla Decisione Quadro e prevede un innalzamento generale 

della soglia della pena edittale massima nella misura in cui al suo art. 9, 

par. 2, indica un limite minimo alla pena edittale superiore rispetto a 

quello indicato in precedenza 17 . Pene più severe sono inoltre previste 

dai commi 3 e 4 del citato art. 9 nel caso di utilizzo di botnet (la pena detentiva 

massima non può essere inferiore a tre anni) o nel caso in cui i 

detti reati siano commessi da un’organizzazione criminale (secondo la 

definizione di cui alla Decisione 2008/841/Gai) 18 oppure siano commessi 

ai danni di un’infrastruttura critica 19 e, dunque, siano diretti a colpire 

reti energetiche, reti di trasporto o database governativi (nel qual caso la 

pena detentiva massima non può essere inferiore a cinque anni) 20 . 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 

La Direttiva, in un certo senso, traduce in termini normativi le preoccupate 

indicazioni della commissione europea già contenute nella 

sua comunicazione del 15 novembre 2006(citata in nota 16) nella quale 

si sottolineava la necessità di migliorare la sicurezza delle reti e dell’in- 


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formazione divenute sistemi di comunicazione ormai imprescindibili sia 

nel settore pubblico che nel settore privato. oggetto specifico di codesta 

comunicazione è il fenomeno dello spam e dell’indiscriminata diffusione 

di messaggi di posta elettronica indesiderati, con specifico riguardo ai 

messaggi contenenti software maligni e programmi spia. 

in particolare, la commissione osserva con preoccupazione che l’invio 

indiscriminato di messaggi di posta elettronica indesiderati è enormemente 

facilitato dalla diffusione di codici maligni quali worm e virus 21 

posto che «una volta installati, questi consentono a un aggressore di assumere 

il controllo di un sistema infetto e di trasformarlo in un bot, 

parte di una rete botnet in grado di nascondere l’identità del vero professionista 

dello spam. Le botnet sono noleggiate dai professionisti dello 

spam, del phishing e dai distributori di programmi spia per finalità fraudolente 

e delittuose». 

consapevole della complessità del fenomeno, la commissione europea, 

che da sempre dimostra una particolare sensibilità verso lo studio 

e l’analisi del rapporto fra nuove tecnologie e criminalità, in una successiva 

comunicazione del 2007 ha manifestato grande preoccupazione in considerazione 

del fatto che il notevole aumento dei reati cosiddetti cibernetici 

non trova corrispondenza in un pari aumento di procedimenti 

penali in europa 22 . nondimeno, poiché l’epoca digitale reca con sé innumerevoli 

vantaggi anche in termini di godimento di vecchi e nuovi 

diritti e libertà fondamentali ma reca anche nuovi pericoli ai detti diritti 

e libertà, la commissione europea si fa promotrice di un programma 

operativo ai fini dell’individuazione di nuove e più concrete formule di 

cooperazione fra Stati membri, finalisticamente orientate alla lotta della 

cibercriminalità. 

in tale ottica, dunque, ed in ragione della rapidità con cui si evolve 

il contesto cibernetico, anche nella comunicazione del 2007 la commissione 

europea sottolinea l’urgente necessità di un più incisivo intervento 

politico e legislativo nella lotta contro la criminalità informatica. 

intervento da definire ed attuare nel pieno rispetto dei diritti fondamentali, 

in particolare della libertà di espressione, del rispetto della vita 

privata e familiare e della protezione dei dati personali anche attraverso 

un controllo preventivo della compatibilità delle azioni politiche con la 

carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. 

Tuttavia, nonostante gli sforzi profusi dalla commissione europea, 

appare difficile valutare quali saranno gli effetti dirimenti della citata 

Direttiva posto che, con ragionevole probabilità e nonostante gli Stati 

siano obbligati ad adeguare la loro normativa interna in termini di 

definizione dei reati e delle relative sanzioni alle “norme minime” dettate 

dal “legislatore” europeo, all’esito dell’adattamento del diritto interno al 

contenuto dell’atto normativo dell’Unione europea, inevitabilmente po- 

67 


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tranno ben verificarsi discrasie tra i diversi provvedimenti nazionali di 

adeguamento alla Direttiva capaci di vanificare gli scopi di quest’ultima 

finalizzati essenzialmente all’introduzione di una normativa omogenea 

e, in un certo senso, unitaria (se non identica) in tutti gli Stati membri 

dell’Unione. 

NOTE 

68 

1 cfr. anna Lucia Valvo, The New Frontiers of International Insecurity: between Traditional 

Terrorism and Cyber-Terrorism, in Giancarlo Guarino & ilaria d’anna (eds.), International 

Institutions and Co-operation: Terrorism, Migrations, Asylum, vol. i, Satura 

editrice, napoli, 2011, pp. 443-459. 

2 cfr. coPaSir, Relazione sulle possibili implicazioni e minacce per la sicurezza nazionale 

derivanti dall’utilizzo dello spazio cibernetico, 7 luglio 2010, p. 17, in http://www.parlamento.it. 

3 cfr. www.sicurezzanazionale.gov.it. 

4 Sull’attività ed il ruolo dell’agenzia europea per la Sicurezza delle reti e dell’informazione, 

si veda utilmente in www.enisa.eu.int. 

5 Decisione Quadro 2005/222/Gai del consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa agli 

attacchi contro i sistemi di informazione. 

6 Direttiva 2013/40/Ue del Parlamento europeo e del consiglio, del 12 agosto 2013, 

relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione che sostituisce la Decisione 

Quadro 2005/222/Gai del consiglio. il termine previsto per il recepimento della 

Direttiva 2013/40 all’interno degli Stati membri è il 4 settembre 2015. il testo integrale 

della Direttiva 2013/40 si legge in www.eur-lex.europa.eu. 

7 Le modalità per compiere atti illeciti attraverso internet sono innumerevoli. a parte i 

botnet, si pensi anche agli attacchi di tipo DoS (Denial of Service) utilizzati per rendere 

indisponibile agli utenti una risorsa del computer (come, per esempio, un sito web), di 

modo che il sito contattato dall’utente si mostri come “non disponibile” con la conseguenza 

di rendere non operativi i sistemi di pagamento on-line con conseguenti 

ingenti danni per gli utenti. il malware, a sua volta, è un software progettato per 

infiltrarsi e danneggiare un sistema informatico e viene distribuito tramite messaggi di 

posta elettronica o virus informatici allo scopo di carpire password e codici o per 

“cooptare” il singolo computer in un botnet. 

8 Si ricorda che la Direttiva del 2013, ferme restando le disposizioni della Decisione 

Quadro del 2005 (come l’interferenza illecita di dati che comporta l’eliminazione intenzionale, 

l’alterazione o il deterioramento di dati informatici), ne amplia comunque 

la portata ed è diretta ad introdurre, nei sistemi normativi nazionali, il reato di uso di 

strumenti illegali come i botnet, l’intercettazione illegale dei sistemi di informazione, 

l’intercettazione di password di utenti ignari, e così via. La citata Direttiva prevede l’innalzamento 

del massimo della pena edittale (cinque anni di reclusione in luogo degli 

attuali due), introduce nuove circostanze aggravanti (come gli attacchi su larga scala o 

ad opera della criminalità organizzata: una sorta di “cyber reato associativo”) e consente 

un miglior coordinamento delle forze di polizia e delle autorità giudiziarie dei ventotto 

Stati membri, oltre infine a creare un sistema di registrazione e tracciabilità degli 

attacchi informatici. 


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9 cfr. commissione europea-alto rappresentante, Strategia dell’Unione Europea per la 

cibersicurezza: un ciberspazio aperto e sicuro, Join(2013) 1 final, 7 febbraio 2013, e, 

in proposito, anche anna Lucia Valvo, Diritti umani e realtà virtuale. Normativa 

europea e internazionale, amon, Padova, 2013. 

10 Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Decisione Quadro, introdotta 

dal Trattato di amsterdam, era lo strumento normativo di cui ci si poteva avvalere nell’ambito 

della cooperazione giudiziaria in materia penale di “terzo pilastro”. Le Decisioni 

Quadro, finalisticamente orientate al ravvicinamento delle disposizioni legislative degli 

Stati membri, erano vincolanti ed obbligatorie alla stregua delle Direttive e, dunque, 

solo nei limiti del risultato da raggiungere e ferma restando la competenza degli Stati 

in merito alla forma e ai mezzi. 

11 cfr. carlo Sarzana di S. ippolito, Informatica, internet e diritto penale, Giuffré editore, 

Milano, 2010. 

12 L’art. 6 della Direttiva dispone nel senso che gli Stati membri devono adottare strumenti 

normativi idonei «affinché l’intercettazione, tramite strumenti tecnici, di trasmissioni 

non pubbliche di dati informatici verso, da o all’interno di un sistema di informazione, 

incluse le emissioni elettromagnetiche da un sistema di informazione che trasmette 

tali dati informatici, compiuta intenzionalmente e senza diritto, sia punibile come 

reato, almeno per i casi che non siano di minore gravità». 

13 La norma appare di particolare interesse soprattutto alla luce delle ineffabili attività di 

intercettazione effettuate dalla National Security Agency statunitense istituita dopo 

l’attentato dell’11 settembre che, attraverso il programma di sorveglianza elettronica 

PriSM, in un delirio di onnipotenza, ha ritenuto di porre sotto controllo anche le 

conversazioni di molti capi di Stato e di Governo europei fra i quali la cancelliera 

tedesca angela Merkel. Sul c.d. “Datagate”, cfr. Franco Pizzetti, Datagate, Prism, caso 

Snowden: il mondo tra nuova grande guerra cibernetica e controllo globale, in federalismi.it, 

n. 13, 2013. 

14 in proposito si riporta la definizione tecnica tratta da http://norton.com/botnet: «Un 

bot è un tipo di malware che consente ad un aggressore di assumere il controllo di un 

computer colpito. conosciuti anche con il termine di robot web, i bot fanno generalmente 

parte di una rete di computer infetti, conosciuta come botnet che è tipicamente composta 

dai computer vittima sparsi in tutto il mondo. Poiché un computer infettato da un bot 

obbedisce agli ordini del proprio “padrone”, molte persone si riferiscono a questi sistemi-vittima 

chiamandoli zombie. i criminali informatici che controllano questi bot 

sono chiamati botherder o botmaster. alcune botnet possono controllare da alcune 

centinaia a un paio di migliaia di computer, ma altre riescono ad avere decine e perfino 

centinaia di migliaia di zombie a loro disposizione. Molti di questi computer sono 

infettati senza che il proprietario ne sia consapevole. i bot si introducono nel computer 

di un utente in molti modi. Spesso si diffondono in internet andando alla ricerca di 

computer vulnerabili e non protetti da infettare. Quando ne trovano uno esposto lo infettano 

rapidamente e informano il computer principale. il loro obiettivo è di rimanere 

nascosti finché non ricevono le istruzioni per svolgere qualche attività». 

15 «Uno zombie è un computer che è stato silenziosamente infettato da un virus e che 

consente ad un utente non autorizzato o remoto il potere di controllo. Una volta che il 

computer è diventato zombie gli hacker lo usano per commettere un certo numero di 

crimini collegandolo ad una rete che raccoglie il complesso degli altri computer zombie» 

(c. Sarzana di S. ippolito, Informatica, cit., p. 369). 

16 Secondo l’efficace esemplificazione contenuta nella comunicazione della commissione 

[Sulla lotta contro le comunicazioni commerciali indesiderate (spam), i programmi spia 

69 


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70 

(spyware) e i software maligni, coM(2006) 688 def.], infatti, «Le botnet sono reti di 

computer, la cui sicurezza è stata compromessa, utilizzate dai professionisti dello spam 

per inviare massicci quantitativi di posta elettronica attraverso l’installazione di software 

nascosto che trasforma tali computer in server di posta ad insaputa dell’utilizzatore». 

17 in proposito si osserva che mentre in precedenza l’art. 6, par. 2, della Decisione Quadro 

disponeva nel senso che «ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché 

i reati [di cui agli artt. 3-4] siano punibili con pene detentive della durata massima 

compresa almeno tra uno e tre anni», l’art. 9 della Direttiva prescrive, invece, agli Stati 

membri di adottare le necessarie misure affinché i detti reati siano puniti «con una 

pena detentiva massima non inferiore a due anni», rimettendo, ovviamente, agli Stati 

la decisione sul quantum del minimo e del massimo (non inferiore a due anni) della 

detta pena edittale. 

18 in base all’art. 1 della Decisione Quadro del consiglio, del 24 ottobre 2008, relativa 

alla lotta alla criminalità organizzata, «per organizzazione criminale si intende un’associazione 

strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo 

concertato allo scopo di commettere reati [...] per ricavarne, direttamente o indirettamente, 

un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale». inoltre, secondo la 

definizione data dal comma 2 del citato art. 1, una associazione è da ritenere «strutturata» 

quando, pur essendo priva di una struttura articolata, non si sia formata in 

modo estemporaneo per la commissione di quel determinato reato ma sia preesistente. 

19 Sulle infrastrutture critiche, si veda la Direttiva 2008/114/ce del consiglio, dell’8 

dicembre 2008, relativa alla individuazione e alla designazione delle infrastrutture 

critiche europee e alla valutazione della necessità di migliorarne la protezione. La Direttiva 

è stata recepita in italia con D.lgs. 11 aprile 2011, n. 61. 

20 L’art. 9, co. 5, prevede inoltre una specifica aggravante, e sempre che la detta circostanza 

non sia già contemplata da un altro reato, nel caso in cui i reati di interferenza illecita 

ai sistemi o ai dati «siano commessi abusando dei dati personali di un’altra persona 

allo scopo di guadagnare la fiducia di terzi, in tal modo arrecando un danno al legittimo 

proprietario dell’identità». 

21 i virus hanno lo scopo di infettare files e hard-disks dei computer. Si tratta di piccoli 

programmi residenti all’interno di un altro programma. Quando quest’ultimo viene 

lanciato, essi si installano nella memoria del computer ed eseguono le istruzioni impartite 

dal programmatore che li ha generati, modificando il programma utilizzato. Possono 

distruggere dati o compromettere il funzionamento degli hardware, come i dischi 

rigidi o i monitor. i virus si diffondono facilmente attraverso internet, attraverso gli allegati 

di posta elettronica, tramite determinati siti o lo scambio di files. 

22 commissione europea, Verso una politica generale di lotta contro la cibercriminalità, 

coM(2007) 267 def. 


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The Ordinary Citizen 

and Drone Wordplay 


University of Toledo (Ohio, USA), 

Associate Professor of Law 

Drones have a cool technicity about them in the literature, but are rarely seen within 

the confines of legal articles. This article starts with footage of the steps of a drone 

strike to assist in understanding the kind of violence such weaponized unmanned aerial 

vehicles can bring. Having seen the potent violence of one of these drone strikes, 

we next look at the quantity of such drone strikes by American forces in the battle 

space of Pakistan and across other places. Having now seen the thing, we next look at 

the legal architecture used to justify a drone strike. We introduce concepts of both de 

jure legal regimes in which the law is followed and de facto legal regimes in which the 

lack of accountability for deviations from the law amount to a license. The reinterpretation 

almost beyond recognition of de jure legal regimes is one aspect of creating 

a de facto legal regime of impunity. But, even beyond reinterpretation, the departure 

from even reinterpreted legal regimes with impunity forms a second order de facto 

legal regime. These two types of de facto legal regimes come to the fore whether we are 

in a domestic policing, intelligence or armed conflict setting due to the related lack of 

accountability. This lack of accountability is in domestic law and – particularly for 

the five permanent members of the United Nations Security Council – on the international 

plane. The article suggests how the ordinary citizen faced with the contradiction 

between the de jure legal regimes and the de facto legal regimes (or the drone 

wordplay) may work to provide countervailing force to bring even United Nations 

Security Council permanent members back within the confines of the rule of law. 

KEY WORDS: ACCOUNTABILITY • DE JURE AND DE FACTO LEGAL REGIMES • DRONES 


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«The word is not the thing» 

«In war, truth is the first casualty» 

alfred Korzybski 1 

aeschylus 2 

«Necessity is the plea for every infringement of human freedom. It is 

the argument of tyrants; it is the creed of slaves» 

William Pitt 3 

«Where-ever law ends, tyranny begins, if the law be transgressed to 

another’s harm; and whosoever in authority exceeds the power given 

him by the law, and makes use of the force he has under his command, 

to compass that upon the subject, which the law allows not, ceases in 

that to be a magistrate; and, acting without authority, may be opposed, 

as any other man, who by force invades the right of another» 

John Locke 4 

INTRODUCTION 

72 

The Thing 

To help me think through forms of state violence, i have found it is 

sometimes useful to go beyond a description in a text to comprehend 

the nature of that violence. The reason is that the words in black and 

white sometimes have a tendency to anesthetize us, to make the violence 

of armed conflict or other conflict an antiseptic experience. it is a violence 

that is known to the protagonists and the victims of that violence, but to 

the ordinary citizen it may seem remote, almost clinical. as i turned 

from my work on torture to this work on drones or unmanned aerial vehicles, 

the first question that struck me was to ask what is the nature of 

this type of violence. i had come to understand the perversity of torture. 

Torture has the intimacy of the torturer with the torture victim in the 

same room meting out pain and sometimes death. Drones, on the other 

hand, have a kind of cool technicity about them. With their remote 

viewing through cameras that are nearly always watching, they sit as 

silent vigils over all that happens below within their range. Then, when 

so instructed, the operator safely ensconced in a cocoon thousands of 

miles away from what the operator is watching, moves from vigilant observer 

to source of violence for those who are no longer merely to be observed 

but are targeted in one or more drone strikes. Here, in such a 

strike, there is the carnage without the smell of death and destruction. 

in making presentations on drones, it occurred to me that the extensive 

discussions of the topic seemed to play more a role of masking 


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THE ORDINARY CITIZEN AND DRONE WORDPLAY 

the violence or maybe wrapping it in a kind of false technicity and precision. 

To discuss the use of drones in this place or that place in terms of 

permissibility and legal constructs without comprehending the lethality 

of this method of exerting state force seemed disquieting. it is to discuss 

the abyss without looking into the abyss. Without that plunge into the 

darkness of the violence, i feared that the participants would not truly 

understand what was at stake in these discussions in terms of the violence 

that these machines are capable of unleashing. So to introduce the topic 

in this paper, i have started by posing the question of «What does a 

drone strike look like?». 

on paper these things are somewhat imperfect to describe possibly, 

yet i have attempted to bring a sense of the immediacy of this violence 

throug the tool of a two-minute video. obviously, this video does not 

reflect all drone strikes, and may be an imperfect example. Yet, it serves 

as a kind of example of the violence within the range of possible levels or 

degrees of violence that we are constrained now to associate with this 

relatively recent phenomenon. Thus, i have found a video that can serve 

as a frame of reference for our analysis 5 . at thirty-two seconds a group 

of people (in the circle) walking and described as suspected Taliban 

(though the video title says it was taken over iraq) 6 could be seen. as 

one can see there are about five or six individuals with one of them 

slightly in front of the others as they walk along. 

We do not know how long these persons have been in this area or 

how long the drone has been observing them. The time stamp on the 

video suggests that this might be at night just after midnight local time 

with the drone having the benefit of night vision, but we really do not 

know. all we can know is that this camera has focused on this group of 

people at this moment. 

at 1:19 of the video the same group is shown one second before the 

drone missile hits them. as the reader and the drone operator can see, 

one of the individuals is about 10 meters in front of the rest of the group 

which appears to number five or six. 

Whether it was between the first and second image that the information 

was gathered to conclude that it was proper to move from observing 

to targeting is not known. it is possible that this particular group 

of persons has been under some type of surveillance for some time and 

were finally identified on this occasion with the decision to target them 

having been made long before the actual reality of them being present in 

a targeting environment. We know a process of identification of some 

kind has occurred, but even if we have assurances about the extensiveness 

and thoroughness of that target identification process, we have no sense 

of the actual as applied quality of that targeting process for this specific 

drone strike. 

73 


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74 

between 1:19 and 1:20 on the video is one second later when the 

drone missile hits. i felt it important to try to capture the moment of explosion 

for the reader so that they could see what a drone explosion 

looks like in physical space. The video is silent so one does not hear the 

explosion or any screams of those in the targeted space. one just sees 

this large mass of kinetic death that invades the entire picture screen 

where before one had seen five or six individuals walking. Ten seconds 

after an individual (the person is circled and an arrow pointing at them: 

we do not know which of the 5 or 6 persons it is) running away from the 

blast zone is shown. 

as we see the smoke rising from the site of the explosion, our eyes 

are carried to the one individual escaping the kinetic energy of death. 

We do not know if that person was the intended target and the others 

were collateral damage or whether all were the target and one escapes. 

We know that post-operation reviews would systematically examine 

what happened here to determine whether some type of military advantage 

was gained or not. all we can know at this point is that someone 

was able to run away from a horrific explosion that, based on its dimensions, 

would appear had been intended to kill them. 

With these four images, the reader now sees what a drone strike 

looks like. Given the explosion that fills the screen, one appreciates the 

significant violence associated with a drone strike. This type of strike is 

not the kind of precision attack that we might see done by a sniper. 

rather, we are confronted with a significant level of violence which can 

be imagined as happening in the space of an armed conflict, but not in 

anyway possible in time of peace. in the next section we try to get a 

sense of the number of drone strikes. 

How Many of the Things? An example from Pakistan 

if one is able to now integrate in one’s head and spirit the kinetic violence 

of a drone strike from the image above, one has only gone part of 

the way to understanding this phenomenon. The reason is that the drone 

strike we have seen is a solitary one – it is the individual act of one 

operator with their one drone targeting one target. but, each operator is 

replaced by other operators at the console as they each finish their shifts. 

and each of these operators have tasks that are assigned to them in using 

this tool. and at any moment there is more than one operator with one 

drone operating in the relevant theaters of conflict. one must imagine a 

sort of symphony of these buzzing drones with their remote operators 

over a given theater. a silent vigil that, when thought appropriate, can 

unleash its lethality below. 

if one were living in such an environment, what would the buzz of 

the drone connote to one? The natural instinct would be to run, yet one 


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is being followed by an all seeing eye with night vision. Where one would 

hide is where one will be targeted: no escape. How does one surrender? 

Will said surrender be recognized? Put another way, is there a manner 

of expressing such surrender that will have meaning to the drone operator? 

are drone operators authorized to accept such acts of surrender even if 

they were clearly expressed? These are the new environments that have 

more intimacy than a bombing raid at 15,000 feet yet at the same time 

retain some of the anonymity of such a bombing raid for the operator. 

Further, how does one’s experience of drones as an operator or victim 

change with this familiarity bread of frequency? if drone strikes are a 

regular occurrence, how does the operator come to terms with the death 

they are inflicting remotely but up front and close and how do the potential 

victims below adjust to this threat of death from the sky. a significant 

number of drone strikes would seem to suggest that adjustments 

for the operator and the potential victim to this new form of lethality 

form part of a new normal in the relevant theater. infrequent drone 

strikes would suggest less likelihood of causing persons to change behavior 

in a significant manner. 

So i ask the question: «How many drone strikes have there been?». 

obviously, these kinds of numbers are secret defense but non-governmental 

entities have made some efforts in some parts of the world to put a 

number on these drone strikes. 

a webpage 7 has attempted to count all of the casualties from drone 

strikes in Pakistan from 2004 to the end of 2013 in a graphic form. The 

website calculates a total of 3.213 fatalities and makes a determination 

as to how many fatalities are in several categories: e.g. high value, other, 

civilian, and children. beyond these known cases in Pakistan, we can 

surmise that there are other cases in other countries in the world including 

afghanistan, iraq, Yemen, and Somalia at least increasing the number of 

drone strikes and casualties. What the graphic shows, at least with respect 

to the american drone strikes, is a situation where they were relatively 

infrequent in the theater to a situation where they are much more frequent 

and also deadly as the years moved on. This development could suggest 

a greater sophistication in the targeting and pursuit of enemy forces or it 

could detail an expansion of the use of this tool as compared to other 

potential tools within the purview of the armed forces. it could also suggest 

a less discriminate use of the tool as both its capabilities and the operator’s 

understanding of its capabilities is clearer. From the point of 

view of the victim on the ground, the numbers do not suggest the levels 

of violence like the fire-bombing of Dresden, on the one hand, but there 

is sufficient frequency that drone strikes make up a factor to be kept in 

mind as one goes about one’s daily busy. That death rains from the sky 

in a manner that is experienced as almost random (as one is not privy to 

any targeting information) does not mean that people risking being vic- 

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tims (whether as intended or as collateral damage) remain unphased. 

on the contrary, they have to adjust their going about their business 

with a weather eye always watching for the tell-tale drone that may be in 

the vicinity that might rain down death at any moment. 

i hope that through these references and this discussion of numbers, 

i have helped the reader sense the experience of a drone strike in a way 

that may be unusual to see in the literature. My hope is that one begins 

to comprehend the human toll of this technology on piece of mind, 

whether as surveillance or as a targeting mechanism. The point is that 

24 hours a day, seven days a week, and 365 days a year, there is an eye 

that is watching and may rain down kinetic force of death. 

De Facto Regime 

76 

De Jure 

Regime 

[Diagram 1: Legal regimes for targeted killing] 

THE WORD: DRONE WORDPLAY 

OR THE LEGAL REGIMES FOR DRONE STRIKES 

Having now hopefully understood the nature of an individual drone 

strike and a sense of the numbers of such drone strikes, we now step 


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back and examine the legal regimes for such drone usage. notwithstanding 

intense and sometimes confusing debate, it does seem that the legal 

regimes for the above drone strikes are fairly straightforward. Whatever 

the category of the treaty (Geneva conventions, etc.) or customary international 

law in place and whether one is in an international armed 

conflict or a non-international armed conflict, the international humanitarian 

law fundamental principles of military necessity, proportionality 

(including what has been termed humanity or the avoidance of unnecessary 

suffering), and distinction are the lodestars of an analysis 8 . if we 

are in neither of those settings the human rights requirement (applying 

along with the above principles in some manner in the armed conflict) 

of no one being arbitrarily deprived of his/her life would be the principal 

lodestar 9 . in this regard, the standard for such killing by the state is said 

to be that: 

State killing is legal only if it is required to protect life (making lethal 

force proportionate) and there is no other means, such as capture or 

nonlethal incapacitation, of preventing that threat to life (making 

lethal force necessary) 10 . 

in the case of a properly targeted individual – someone who is in 

the armed forces of another belligerent state or a non-state actor directly 

participating in hostilities and/or having a continuous combat function, 

or – in a non-armed conflict setting – whose killing is done in accordance 

with the above rules, the killing of other civilians in the attack would 

likely be considered collateral damage and not a war crime or murder. 

if the action is taking place on another state’s territory, whether it is 

done by consent or without consent influences somewhat the legality 

analysis. if the action is done without consent of the host state, there is a 

school of thought that would argue that if the host state is unwilling or 

unable to do something about the target, then the injured state is entitled 

to take action on that host state territory 11 . This approach is, of course, 

a bit facile. obviously, assuming the unwilling or unable meme is in fact 

customary international law – a major assumption 12 – a major problem 

with this approach is the criteria for determining what amounts to unwillingness 

or inability 13 . 

Possibly more problematic from a political point of view, but, in my 

view, more elegant (and accurate) as a legal regime is to discard the unwilling 

or unable indeterminate approach and see the injured state’s 

action in the host state as a violation of the territory of that host state to 

which the host state either acquiesces or resists. This action by the injured 

state may be a charter of the United nations article 51 individual or 

collective self-defense action. even if it is not such an article 51 action, 

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78 

it is also possible such a violation of the territory of the host state does 

not amount to a violation of the territorial integrity or political independence 

of the host state, or is not in any other manner inconsistent 

with the Purposes of the United nations according to article 2(4) of 

the Un charter. The action may be done pursuant to treaty obligations 14 

or some type of bilateral security relationship even if those obligations 

are to be subsumed under the charter of the United nations obligations. 

but: 1) even if the violation of the territory of the host state did not 

fit neatly into the charter of the United nations articles 2(4) and/or 

51; 2) was done in the absence of Security council authorization (or 

General assembly Uniting for Peace type resolution to provide some 

cover if not complete legitimacy); 3) and/or was done with or without 

some type of regional or bilateral security arrangement, the ultimate 

question would be the extent to which the United nations system and 

the individual host state acquiesces to or resists the violation of the host 

state’s territory by the injured state. 

Let us look at the Un system first. obviously, any of the five Permanent 

Members of the United nations Security council alone or in 

consort are in a position to block any Security council response (and 

pressure other states not to seek a General assembly Uniting for Peace 

type resolution). They individually (or along with allies and other nonpermanent 

member but powerful states) have the wherewithal to convince 

the host state to acquiesce so as to give a veneer of legitimacy to their use 

of kinetic violence on the host state’s territory. 

Turning to internal United States law, as a matter of internal United 

States law the public authority justification for killing would appear to 

be the key justification to permit such a drone based killing, whether 

domestically or abroad, of an american citizen 15 . When we are abroad 

and not discussing an american citizen, internal United States law would 

appear not to provide a basis to prevent such action. 

but even more importantly, whether domestically or internationally 

and whether an american or a foreigner, if killing was not considered to 

fall within the public authority justification, the situation might appear 

trickier, but in fact is not. The reason is that criminal process is highly 

unlikely. The recent history in the United States suggests that the exercise 

of prosecutorial discretion by the federal prosecutors and, even if not 

preempted, by the state prosecutor would most likely not lead to any indictment 

of the actor whether in a criminal or military system of justice. 

at most, and this is from the current experience or state of play, one 

would expect the adage of malfeasance at the bottom and misfeasance 

at the top to be applied under which only low level executants would 

risk disciplinary or criminal prosecution while the organizers of the 


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effort at higher levels would not be prosecuted. at most (and only the 

closer they were in the hierarchy to the actual operator of the drone) 

they might suffer modest administrative discipline. People at the top 

would be, at least so far, guaranteed a form of immunity that amounts 

to impunity with respect to criminal prosecution or even administrative 

discipline 16 . at most a finishing of office, a resignation with a lucrative 

book contract appear to be the only “sanction” if that is what this can be 

called 17 . 

Seen in this international and domestic law vision of the United 

States legal regimes, one can see that there is a de jure regime for the use 

of drones. However, the de jure legal regime operates in an environment 

where failure to comply with the de jure strictures does not lead to accountability. 

That space in which there is non-compliance without consequence 

with the de jure regime suggests that we should think in terms 

of a separate de facto or alternative legal regime that may pervade this 

arena. it is not so much that there is law, but rather that the domestic 

countervailing forces to assure compliance with any strictures the law 

provides are essentially absent for the highest level actors who instruct 

the lower level actors. Similar kinds of non-self-limiting factors would 

seem to play out for the United States and the other four permanent 

members of the United nations system in the manner in which they 

each articulate their internal law regimes and international law compliant 

regimes. other than the threat of war between the five guarantors of 

peace for the international community in the permanent members of 

the Security council (a Hobbesian state of nature if there ever was one) 

the only limit would be the exercise of prosecutorial discretion by the 

international criminal court or some foreign host state court having 

the will to exercise jurisdiction over such individual bad actors for a 

drone strike on its territory or otherwise over which the foreign court 

had jurisdiction – similar to the italian case on torture 18 . 

For the four permanent members other than the United States, arguably 

the international criminal court serves as a check, but as a practical 

matter its institutional reluctance so far to take on anyone from a 

United nations permanent member acts as a de facto grant of immunity. 

For foreign courts, the United States has demonstrated its significant 

ability to derail (with the exception of the italian case described above) 

any such efforts in foreign courts. 

in this view, for at least the five permanent members, the words of 

international and internal law as de jure restrictions, are granted to be 

impediments whose modesty as channels of state power may be reflected 

by the actual exercise of the power to do the thing of killing with drones 

those people they want to kill (whatever the de jure regime) even with 

unacceptable collateral damage. 

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80 

Thus, if we go back to the thing of the images above in the first part 

of this article, if the rules of international or United States domestic law 

were not properly complied with in attacking that group of people in 

that desert scenario, the mechanism of accountability does not reach up 

the chain of command. Put another way, an international or domestic 

crime might have occurred, but for the United States (and the other 

four permanent members to a greater or lesser extent) there is no international 

or domestic mechanism to meaningfully punish the perpetrators 

of that crime. 

it may be useful to describe these concepts in terms of diagram 1. 

The idea of the diagram is that the legal rules provide a de jure space 

in which targeted killings are permissible (the smaller inner circle). However, 

the realities of the de facto regimes show that the space in which 

such killings are tolerated (through acquiescence and/or ineffective resistance) 

may in fact, as a matter of realpolitik, be broader for a given 

state, particularly a permanent member of the United nations like the 

United States. 

When not in armed conflict, the space between the de jure regime 

and the de facto regime would be expected to be narrower in the domestic 

space through the assertion of rights that are protected by the courts in 

their jurisprudence. When in armed conflict, the space between the de 

jure regime and the de facto regime would be expected to be broader 

simply because the countervailing levers are likely to not work as well to 

block the will of the sovereign during such kinds of states of emergency 

or war. 

HOW DO WE THEN THINK ABOUT THE USES AND ABUSES OF 

UNMANNED AERIAL VEHICLES IN THE U.S. AND ABROAD? 

based on the analysis of the nature of the violence of these weapons 

and the “rules”, a manner of thinking about the uses and abuses of unmanned 

aerial vehicles in the United States and abroad calls out for a 

synthesis that takes into account the dilemma of both having de jure and 

de facto legal regimes present. Put another way, maybe some peremptory 

notions can be derived that effectively narrow the de facto regime space 

as much as possible simply because the departure beyond such limits is 

perceived as fundamentally intolerable for a democratic state. 

one way to approach this is to think in terms of lethality of the 

weaponized versions 19 . are these weaponized versions of a level of violence 

that makes them inherently only tools of armed conflict – domestically 

or internationally 20 ? 

it would seem that the degree of destructive power of the weapon 

on the drone would suggest the situations in which it would be appro- 


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priate to use it: as drones have more destructive power, their destructive 

power is to be used exclusively as a weapon of destruction and killing in 

armed conflict; as drones have less destructive power (non-weaponized, 

for example), they are more appropriate for use domestically or internationally 

in settings of policing or intelligence gathering (whether in 

armed conflict or not). 

What may be more complicated is the presence of dual use drones 

which can be used for both intelligence/policing and killing. if we take 

the cases of the recent events in Ferguson, Missouri or at the clive bundy 

ranch in nevada, one can ask whether the presence of dual use drones 

with significant lethality would be too repugnant to the ordinary citizen’s 

ability to exercise fundamental rights of freedom of association and freedom 

of speech. as a theoretical matter one might expect so, but the 

question would be whether the courts would be willing to enjoin state 

use of such technology in that manner. even if the state were willing to 

cabin such use within certain criteria, we find ourselves confronted with 

the next complexity what i have come to call the word play of justification. 

THE WORD PLAY OF JUSTIFICATION 

From previous paragraphs we see the de facto freedom to use drones 

and we present a possible taxonomy for the use of drones. The next issue 

we face is the word play problem in the interpretation of the legal rules 

and the lethality of a given drone’s use. 

if anything has been learned from the torture memo experience, we 

should note how the process of providing legal advice to the actors of 

the executive can be significantly perverted and so very easily perverted 21 . 

on the one hand, the actor who wishes to exercise the use of the lethal 

power can provide a series of facts that express a dire, intractable, and 

urgent situation to the legal advisor/counsel memo writer. on the other 

hand, the legal advisor/counsel can write a memo to those “facts” that 

provides a legal rationale as thin as a legal gloss to “permit” the actor to 

avail themselves of the drone supposedly only under situations that fit 

the dire, intractable, and urgent set of “facts”. 

Whether the facts presented are based in objective reality or are a 

significant departure from reality will determine a first level of perversion 

of the legal advice. The authorization in the memo may in turn be interpreted 

by others subsequently to be applicable in less dire, less intractable, 

and less urgent settings to the point that drone use (and lethal drone 

use) incrementally expands in a form of force drift. This force drift operates 

as a second form of perversion that can be traced to the legal 

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advice perversion – for it is the memo that permits one thing that in 

turn becomes the rationalization to permit another thing. 

Further complications are the categories of police, intelligence, and 

armed conflict. in each of these it is very possible to use drones in a nonlethal 

manner or lethal manner subject to the background de jure legal 

regimes. However, the manner in which oversight is done in each of 

these areas (both in the Federal and State level executives, Legislatures 

and Judiciaries) may mean that the actual de jure regime in a given state 

as well as the de facto regime applicable may vary domestically in a nontrivial 

manner. To the extent lethality is considered more consistent with 

a principle of legality as expressed in one state than it is in another for 

police or intelligence operations, the reclassification of a given drone 

effort as policing or intelligence may mean a level of lethality on the 

ground that in fact varies (maybe even substantially). coupled with the 

manipulation of words that are done in the justification process, not 

only may the de jure regime vary, but the de facto regime might in turn 

vary significantly. The de facto freedom to operate from previous paragraph 

suggests that all of the above is highly probable. 

i wish i could assure the reader that the current state of the american 

constitutional structure of government can be assured to cabin that 

force drift. one could imagine self-policing by the relevant executive 

entities, aggressive oversight by the relevant Legislative bodies, and robust 

judicial constraint on the sovereign powers being exercised. in addition 

to separation of powers at the federal level, one can also imagine the 

fifty states providing the double protection of the rights of the people 22 

as a check on the federal government in the exercise of such drone force 

domestically and influence (absent power) the federal governments drone 

use on the international plane. ideally, these would be the self-corrective 

mechanisms which could work to cabin the use of drones. but, given 

the dynamic previously described of minimal de facto structural limitation 

in the national Security space, i am not sanguine about any of the state 

structures successfully working to countervail the hydraulic pressures of 

force drift. 

ENTER THE ORDINARY CITIZEN 

if one does not see the federal and state structure as having sufficient 

incentives to countervail the kind of force drift across policing, intelligence 

and armed conflict, then one may ask where is the source of countervailing 

forces to such force drift. We can look to the structures of 

civil Society such as the domestic and international press, leaking such 

as Wikileaks, etc., as tools of providing information to the polity that 

differs from the state structures public positions to cause some in the 


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polity to insist with their representatives that the use of force be cabined. 

This might have an effect on the domestic level, but when such lethality 

is being done to non-citizens and/or abroad, one does not see the value 

of the non-citizen being seen as commensurate with that of the citizen 

in the eyes of a given polity. We may care for foreigners, but we do not 

care for them as much as for fellow citizens, particularly those who resemble 

us. in this latter case at least, the unfortunate experience in the 

United States is that the polity mirrors the sovereign’s leadership, particularly 

where the mechanisms for dissemination of information are 

beholden to/acquiesce to the government assertions about national security 

concerns 23 . 

one place that one can look for such countervailing forces may be 

within the state and federal structure. These countervailing forces would 

be some of those persons within the structure who are aware of the 

generic principles that are to guide the use of drones and who see the 

practice of drone use. if that practice falls outside of what is de jure permissible 

into a zone that is essentially the wide latitude of the de facto 

space, a contradiction arises between what is legal and what is possible. 

The hope is that actors in the structure will be sufficiently troubled by 

requests for drone conduct that are technically possible but which are 

outside the bounds of a de jure legal regime that is reasonably interpreted. 

Those kinds of requests place the individual servitor of the state in a 

contradiction which they can seek to resolve up their chain of command 

or otherwise. These persons within the state must be seen as the first 

line of defense against lawlessness in the use of drones by the state. 

outside of the state, and with the advent of technology, the ordinary 

citizen can see the thing that is the drone strike and its aftermath without 

knowing all of the rationales that went into the authorization of the 

drone strike. in this setting, official rationales can be compared to the 

actual experience on the ground. actual collateral damage may be permissibly 

more extensive than what was potentially foreseen as acceptable 

levels. However, the effect of the violence of the thing and the extent of 

damage would tend to provide a basis for questioning the legality of 

what had occurred. The dissonance between the words used to rationalize 

the action and the thing seen is what causes the sense of contradiction. 

again, the contradiction between what happened, what seems possible 

to happen, and what is legally possible would arise with which the person 

within the hierarchy might feel a need to come to terms. 

if the contradiction between the experienced conduct and the principles 

understood becomes too great, the possibility arises that the person 

would feel constrained to react against the drone policy by whatever 

levers are available 24 . Thus, objection and contact with others about the 

problem are the means that like-minded people seek affinity and begin 

to form a movement. it is through this kind of movement that the com- 

83 


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pliant state apparatus is confronted with the contradictions in its drone 

policy between what is legal and what is done. We can expect the state 

apparatus to react to these efforts at influence in a form of praxis familiar 

to any situation where a citizen’s movement confronts a state. The movement 

may not in fact be successful in turning back the tide of the drone 

policy. but, the essence of the point here is not so much about success of 

the movement. rather, the point is that the citizen exercises his/her 

agency as the repository of some of the state’s sovereignty that is bestowed 

on the governmental structure to alter the policy of the government 

structure to conform more to legality 25 . 

if the principles understood are manipulated by the state (the kind 

of legal analyses we have described above) then the contradiction may 

not be experienced between the conduct and underlying principles. a 

form of internal harmony based on false consciousness might very likely 

arise as the state deploys its resources to reinterpret the legal regime in a 

manner that makes whatever drone conduct acceptable. This conundrum 

is derived from one deriving one’s principles in the dynamic of the state’s 

sovereign without the benefit of the comprehension of rules that are 

not so subject to the whims of a given sovereign’s interpretive mechanisms. 

in such a setting we might see an introduction of international law of 

the kind described above (and not the state’s foreign relations law vision 

of that international law – itself subject to manipulation). The insertion 

of international law helps decrypt the manipulations of principles that 

the state is doing. This decryption might be done intuitively by the ordinary 

citizen who has a sense of something not being right. The point 

is that having some sense of the operative international legal obligations 

in force at the time of the drone use helps the ordinary citizen to reframe 

the position (or silence) of the government about how it is conducting 

itself pursuant to its drone policy. 

in the face of such potential for state lawlessness, the ordinary citizen 

then becomes the last bulwark. it is a responsibility one would hope 

would not to be shirked or taken lightly. However, in the face of the 

massive power of the state, it is a responsibility that is not assured of 

being accepted by the ordinary citizen. The key seems to be to what 

extent the contradictions experienced are more intolerable than the fear 

of state retribution. 

SUMMARY AND CONCLUSIONS 

We have actually shown a drone strike. Then we have tried to demonstrate 

the malleable legal regimes that operate de jure and de facto with 

regard to the exercise by the state of a drone policy (whether policing, 

intelligence, or armed conflict with lethal force). We have shown how 


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to manipulate those legal regimes. We have discussed our pessimism 

about the structures of the state being able to self-correct to avoid force 

drift. We have finally suggested that the ordinary citizen may in some 

sense end up being the last best hope for countering illegality dressed in 

drone policy. at the end of the day, as one thinks of the uses and abuses 

of unmanned aerial vehicles, we should keep in mind how we can assure 

a meaningful process of control in a situation in which we do not think 

the levers of state authority are able to self-control. Since the start of the 

War on Terrorism, this inquiry has appeared to be a fundamental one to 

protect liberty domestically and to avoid war criminality abroad. it is 

the challenge confronting the ordinary citizen and, by extension, each 

of our polities. While one might see the conclusion of this article as one 

of pessimism, in fact, in this effort to decrypt the forces at play, i hope 

that i have suggested a useful path for those who confront these terrible 

dilemmas and seek to respond. it is their willingness to respond, that is 

the hope for each of us and, ultimately, for world peace. With this modest 

work, i hope to honor those who take on that essential task for humakind. 

We need more of you. 

NOTE 

1 alfred Korzybski, Science and Sanity. An Introduction to Non-Aristotelian Systems and 

General Semantics, 5 th ed., 1933, p. 222. 

2 cf. http://goo.gl/oSF5mm. 

3 William Pitt, Speech, 1783 available at http://goo.gl/YHQj8X. 

4 John Locke, Two Treatises of Government, awnsham churchill, London, 1689, vol. ii, 

Section 202, chap. XViii «of Tyranny», available at http://goo.gl/ijzSb3. 

5 UAV Predator Engage a Group of Insurgents with a Hellfire Missile in Iraq, Youtube 

upload January 22, 2009, available at: http://goo.gl/jkjqgo. 

6 in a sense, this fundamental error on the video as to where we are, what we are looking 

at, and who we are looking at provides an unexpected yet telling meditation on the 

anonymity of each of the actors toward the other. The operator risks nothing while 

the victim has no place to hide. cf. W. Michael reisman, The Lessons of Qana, “Yale 

Journal of international Law”, vol. 22 (1997), pp. 395-397: «The promise of these 

[smart] weapons is true – to an extent. Silicon chips may make a weapon more accurate, 

but that same weapon, corrected by an operator and intervisible with the target, will 

be even more accurate – meaning less injury to people with the misfortune to be in the 

way. Yet intervisibility means “retro-vulnerability”: the operator is more vulnerable to 

injury by the adversary. Hence one may hypothesize that in order to minimize retrovulnerability, 

human correction will be reduced or avoided in elective conflicts in 

which a democratic polity’s tolerance of losses is expected to be inelastic. Unfortunately, 

in armed conflict, the safety equation is zero-sum: the more safety reserved for your 

forces, the more unintended and, of course, regrettable injury to civilians». 

7 out of Sight, out of Mind available at http://drones.pitchinteractive.com/. 

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8 office of the Legal counsel (U.S. Department of Justice, office of the assistant attorney 

General), Memorandum for the Attorney General Re: Applicability of Federal 

Criminal Laws and the Constitution to Contemplated Lethal Operations Against Shaykh 

Anwar al-Aulaqui, July 16, 2010, p. 28, in annex to United States court of appeals 

(2 nd circuit), The New York Times Company, Charlie Savage, Scott Shane, American 

Civil Liberties Union, American Civil Liberties Foundation v. United States Department 

of Justice, United States Department of Defense, Central Intelligence Agency, June 23, 

2014, Docket no. 13-422, p. 67 (hereinafter: Al-Aulaqui Memo). See also report of 

the Special rapporteur on extrajudicial, Summary or arbitrary executions, Study on 

targeted killings, Addendum, §§ 28-45, at http://goo.gl/nnSnex. 

9 See article 6(1) of the international covenant on civil and Political rights, available 

at http://goo.gl/oynxoK. 

10 See report of the Special rapporteur, cit., § 32. 

11 ashley S. Deeks, “Unwilling or Unable”: Toward a Normative Framework for Extraterritorial 

Self-Defense, “Virginia Journal of international Law”, vol. 52 (2012), p. 483 ff. 

12 The state practice to assert this is or has emerged as a customary international law rule 

is thin. See a. Deeks, “Unwilling or Unable”, cit., appendix 1, at pp. 549-550. of the 

39 cases cited in the appendix the nine where the test was asserted were since 1995 

and by four states (United States: four times; israel: three times; Turkey: one time; 

and russia: one time), i.e. hardly a general practice of states or opinio juris. of the 

other 30 cases, they might as well be viewed as unprincipled violations of another 

state’s territory whether pre or post-Un charter with the Seminole wars a particularly 

pitiful case to cite. Whether the unprincipled wordplay of “test” or “standard” is used 

instead of rule, my worry is the invoking of such words of legitimacy on this thin gruel 

subverts the reality of the thing that is happening: an action by an injured state taken 

in a host state. The idea of “due diligence” by a neutral state may be present in customary 

international law, but having that rise to a question of “unwilling or unable” seems to 

narrow the notion of due diligence too much. The question becomes what is the diligence 

due in a given setting and whether that level overlaps perfectly by what the “unwilling 

or unable” meme is seeking. i seriously doubt that kind of fusion between the 

two concepts. Moreover, rules that suggested from commentators in the pre-Kelloggbriand 

Pact and pre-Un period (when armed conflict for political advantage was considered 

perfect legal in international law) would appear problematic evidence of an international 

law rule. in my view, the “unwilling or unable” phrase is a convenient meme 

that serves primarily as a rationalization for violation of another state’s territory for an 

injured state’s ends when no rule of international law seems to permit such an action. 

it is a way to avoid being called an aggressor while doing something that is moving in 

the direction of aggressive war. For these reasons, it is an inelegant obfuscation by the 

strong on the weak. compare ahmed i. Dawood, Defending Weak States Against the 

“Unwilling or Unable” Doctrine of Self-Defense, “Journal of international Law and international 

relations”, March 26, 2013, Toronto, forthcoming, available at SSrn: 

http://ssrn.com/abstract=2239817. My proposed approach may not allow as much 

obfuscation, but i think it has greater neutral rigor. For these reasons, i obviously 

differ from the view of the Special rapporteur asserting this is customary international 

law: see report of the Special rapporteur, cit., § 35. 

13 See ahmed i. Dawood, Defending Weak States, cit. 

14 For example, naTo’s action in Libya: see Statement by the naTo Secretary General 

on the situation in Libya, February 25, 2011, available at http://goo.gl/LwkLc2. See 


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also benjamin G. Davis, Obama and Libya, “Florida a & M Law review”, Vol. 7, n. 1 

(Fall 2011), pp. 17-18. 

15 Al-Aulaqui Memo, cit., at p. 14. 

16 For example, with regard to the absolute prohibition on torture, we can see that to 

date meaningful redress in the United States has been available either as criminal prosecution 

of the leaders of the torture or through civil liability. See generally Dr. Trudy 

bond, benjamin G. Davis, curtis Doebbler and the Harvard international Human 

rights clinic, Advocates for U.S. Torture Prosecutions, shadow report to the Un committee 

against Torture, September 22, 2014, available at http://goo.gl/TgbFL4. even 

when there is a successful prosecution in a first instance, such as in a blackwater case, 

the evidence shows how determined the State Department was to obstruct the ability 

to prosecute. Fortunately, that obduracy was overcome. See Matt apuzzo, Blackwater 

Guards Found Guilty in 2007 Iraq Killings, Washington Post, october 22, 2014. available 

at http://goo.gl/j3LxFk. 

17 George bush (Decision Points, crown Publishing Group, new York, 2010) and John 

rizzo (Company Man. Thirty Years of Controversy and Crisis in the CIA, Scribner, 

new York, 2014) describe a number of actions in the realm of torture that could be 

construed as prosecutable offenses but for which these senior-level actors have faced 

not the slightest risk of criminal accountability in the domestic or international system 

to date. So, i would posit would be the case for drone strikes that did not meet the various 

criteria described above as a matter of international or domestic law. 

18 Human rights Watch, Italy/US: Ruling on CIA Case Highlights US Inaction, September 

20, 2012, available at http://goo.gl/5ocGzt. 

19 in this sense, i borrow from and turn on its head the Dissenting opinion of Vice-President 

Stephen Schwebel in international court of Justice, Legality of the Threat or Use 

of Nuclear Weapons, in i.c.J. reports 1996, p. 226 ff., at 311, in which he focuses on 

the degree of lethality of various types of nuclear weapons and compliance with international 

law. 

20 Here i show great sympathy for the views of Mary ellen o’connell, Unlawful Killing 

with Combat Drones, in Simon bronitt, Miriam Gani & Saskia Hufnagel (eds.), Shooting 

to Kill: Socio-legal Perspectives on the Use of Lethal Force, Hart Publishing, oxford, 

2012; id., Seductive Drones: Learning from a Decade of Lethal Operations, “Journal 

of Law, information & Science”, august 2011 (special issue; Doi: 

10.5778/JLiS.2011.21.oconnell.1, available at http://ssrn.com/abstract=1912635). 

21 See T. bond et al., Advocates for U.S. Torture Prosecutions, cit., which elaborates on this 

process in the torture arena but could apply as a process mutatis mutandis to any use of 

force situation. 

22 James Madison, The Federalist, no. 51: «in the compound republic of america, the 

power surrendered by the people is first divided between two distinct governments, 

and then the portion allotted to each subdivided among distinct and separate departments. 

Hence a double security arises to the rights of the people. The different governments 

will control each other, at the same time that each will be controlled by 

itself». one vision of this was suggested with regard to taking the country to war 

under false pretenses in benjamin G. Davis et al., State Criminal Prosecution of a Former 

President: Accountability Through Complementarity Under American Federalism, 

“Florida Journal of international Law”, Vol. 24 (2012), p. 331. 

23 The discussion of non-prosecutions for torture in T. bond et al., Advocates for U.S. 

Torture Prosecutions, cit., are an eloquent testament to this lack of interest in the 

suffering of foreigners at the hands of our government. 

87 


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24 This experience of contradiction and the creation of movements is described in the 

sociological work of Francesco alberoni, Movements and Institutions, 1984. 

25 See general for some of the concepts of this sociological process F. alberoni, Movements, 

cit. 

88 


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The «Ambassador for Responsibility 

on Climate Change» (ARC) Initiative 

Looking for an ICJ Advisory Opinion on Climate 

Change and International State Responsibility 


University of Bologna, 

Associate Professor of International Law 

Because of the little progress in international climate change negotiations, academics 

and civil society started questioning whether and how it is possible to “provoke” proceedings 

before international tribunals in order to clarify the international legal principles 

and obligations concerning the limitation and elimination of greenhouse-gas 

emissions. In our paper we present and analyze the «Ambassador for Responsibility 

on Climate Change» Initiative, proposed by Palau (one of the Pacific Ocean State Islands 

running the risk of submersion because of global warming) at the 2011 Annual 

Meeting of the United Nations General Assembly so as to gather the necessary political 

consensus for the adoption of a resolution requesting an advisory opinion to the International 

Court of Justice. 

KEYWORDS: CLIMATE CHANGE • NO-HARM PRINCIPLE • UNFCCC. 

INTRODUCTION 

Scientists agree on the very negative impact that climate change and 

the consequent global warming have, inter alia, for the very existence 

of some small island developing States (SiDS). They, in fact, 

foresee that sea-level rise will increase from 0.2 to 0.5 meters through the 

year 2100, i.e. at the rate of about 4 mm per year. This means, for instance, 

for a nation like Tuvalu, an island just 4.6 metres above sea level, 


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90 

that there will be salt-water intrusion into agricultural land, and that the 

increased intensity of storm events will cause flooding with the destruction 

of infrastructure, coastal erosion and serious consequences on the 

physical makeup of a SiDS territory 1 . 

of course, such major events will also have a significant impact on 

the people of the small island states. in fact, because of the massive depletion 

and damages on natural resources, local vegetation and agricultural 

cultivations will be seriously reduced and also become unsuitable 

for consumption. The increased salinity will alter the fertility of the soil, 

with the consequence that local agriculture will not anymore be possible, 

thus losing an essential environmental asset to sustain human life and 

forcing out of business local farmers, with serious economic repercussions. 

Since they will need to import food, the SiDS people will have to change 

their alimentary habits, a shift which may provoke obesity and an increase 

in chronic diseases like diabetes. The sea-level rise and the destruction 

of infrastructure will definitely force the local populations to move and 

leave their homeland, as without sufficient land and appropriate infrastructure 

the tiny countries of the Pacific may become uninhabitable. 

The climate displaced people have been also qualified as “eco-refugees”, 

or “climate refugees”, involving the legal question of whether there may 

be an international obligation to accommodate such people, as well as 

the need of setting up smooth requirements for their gradual admission 

as immigrants in third countries, in case the threat of global warming is 

not stopped 2 . Tuvalu, for instance, has asked australia and new zealand 

for a plan of systematic acceptance of its population 3 , while Kiribati, a 

SiDS of South Pacific, opted for the purchase of land in Fiji where to resettle 

its inhabitants 4 . 

However, in spite of the fact that there is the serious risk for SiDS of 

being swamped, a comprehensive, and thus universal, planned action 

has not yet been achieved, while the voluntary initiatives undertaken by 

individual States are by no means sufficient to properly face the seriousness 

of the situation. 

Such a deleterious stalemate is all the more unacceptable if we consider 

that the major part of climate change very negative consequences 

are and will have to be suffered by those who are least responsible for the 

problem of global warming (for example, the very small Palau produces 

only 0,0004 of world carbon emissions). Statistics very clearly demonstrate 

the upsetting inequity between the people producing pollution and 

those bearing its consequences: between 1970 and 2008, in fact, over 

95% of deaths from natural disasters, very violent in their destructive 

capacity just because of global warming, occurred in developing countries 

5 . 


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F O C U S 

THE “AMBASSADOR FOR RESPONSIBILITY ON CLIMATE CHANGE” (ARC) INITIATIVE 

THE CAMPAIGN FOR REQUESTING AN ADVISORY 

OPINION BEFORE THE INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE: 

THE «AMBASSADORS FOR RESPONSIBILITY ON CLIMATE 

CHANGE» (ARC) INITIATIVE 

Frustrated by the lack of progress at the two UnFccc (United Nations 

Framework Convention on Climate Change) 6 conferences in 2009 7 and 

2010 8 , and in order to overcome the deadlock of international negotiations 

and the unfairness it produces, Johnson Toribiong, then President 

of the republic of Palau, announced at the 2011 annual Meeting of the 

UnGa 9 the decision of some small island States to promote the General 

assembly request for an advisory opinion to the international court of 

Justice (icJ) in order to clarify the international law principles concerning 

the States’ obligations with reference to greenhouse gas (GHG) emissions, 

and thus shed light on whether countries have a responsibility to avoid 

carbon releases on their territory causing, or likely to cause, climate 

change damage in the domain of another State 10 . Palau, acting along 

with the Marshall islands, defined SiDS as «innocent victims of Transboundary 

Harm», and emphasized that «[t]he icJ has already confirmed 

that customary international law obliges states to ensure that activities 

within their jurisdiction and control respect the environment of other 

States», recalling also article 194(2) of United nations convention on 

the Law of the Sea, which «provides that States shall take all measures 

necessary to ensure that activities under their jurisdiction or control do 

not spread and do not cause damage by pollution to other States» 11 . 

Underlining that «while sea levels have risen, emissions continue unabated», 

as the signing of the UnFccc has not been followed by an effective 

and comprehensive implementing binding agreement, Palau declared 

that «[i]t is time we determine what the international rule of law 

means in the context of climate change» 12 . 

The «ambassadors for responsibility on climate change» (arc) 

initiative launched by the small island State of the western Pacific ocean 

has already triggered lively and articulated discussions among all the 

interested stakeholders, be they States or non-State actors, on the issue 

of the clarification of the principles of international law concerning State 

responsibility vis-à-vis climate change and global warming 13 . if successful 

in opening the doors of the icJ for the most authoritative assessment of 

the World court on the duties to be observed by States with reference 

to carbon emissions, the arc initiative could produce a phenomenon of 

wide participation of civil society to the proceedings at The Hague, a 

participation which could even overcome the involvement of non- 

Governmental organizations already experienced in the nineties during 

91 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

F O C U S 


92 

the various phases of the advisory opinion on the Legality of the Threat 

or Use of Nuclear Weapons 14 . 

The intense legal-scientific debate likely to be provoked by the 

adoption of the UnGa’s request to the World court could allow the 

international judges at The Hague to work on the advisory opinion 

within the best informed environment. even if the World court might 

prefer not to be very precise in its evaluation, so as to leave more policy 

space to all the relevant actors, the outcome of the icJ, reached in a 

highly informed context characterized by the greatest participation, 

could certainly revitalize and turn the tide in the international climate 

negotiations for the reduction of greenhouse gases within the framework 

of the UnFccc 15 , redesigning the international approach to the reduction 

of carbon emissions in order to finally promote the conclusion of effective, 

universal solutions 16 . Seeking guidance from the World court by triggering 

advisory opinion proceedings would thus help to fill the gap between 

what the international community unequivocally recognizes and 

knows on the very adverse impacts of climate change and how that community 

has to act to counter the problem of greenhouse gas emissions. 

in the present essay we intend to illustrate the admissibility of the 

SiDS proposal for a UnGa resolution requesting an advisory opinion from 

the World court, together with the most relevant legal basis which the 

judges at The Hague could take into consideration in their legal reasoning 

should the arc initiative gather the necessary political support for the 

adoption of the UnGa resolution, indispensable for acceding to the World 

court advisory jurisdiction. 

THE POWER OF THE UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY 

TO REQUEST AN ADVISORY OPINION TO THE WORLD COURT 

ON INTERNATIONAL CLIMATE CHANGE LAW 

AND ITS ADMISSIBILITY 

as it is well known, the World court, which is the «principal 

judicial organ of the United nations» (article 92 of the charter), may 

issue advisory opinions at the request, inter alia, of the United nations 

General assembly. in fact, article 96 of the charter of the United 

nations establishes that the General assembly may ask the icJ to «give 

an advisory opinion on any legal question» [emphasis added], an option 

which is restated by article 65(1) of the icJ Statute 17 . The advisory jurisdiction 

of the World court has been conceived to assist the United 

nations organs in exercising the functions they have been attributed. 

Therefore, the object of the request to be addressed to the World court 

by the General assembly, pursuant to the arc initiative, has to fall within 

the scope of its activities. 


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The legal question to be submitted to the judges at The Hague, as 

suggested by Palau, is the following one: 

What are the obligations and responsibilities under international law 

of a State for ensuring that activities under its jurisdiction or control 

that emit greenhouse gases do not cause, or substantially contribute 

to, damage to another State or States? 

The charter of the United nations has reserved to the General assembly 

an extremely extensive competence. in fact, according to article 

10 of the charter, 

[t]he General assembly may discuss any questions or any matters 

within the scope of the present charter or relating to the powers and 

functions of any organs provided for in the present charter, and […] 

may make recommendations to the Members of the United nations 

or to the Security council or both on any such questions or matters. 

it is thus difficult that a legal question for an advisory opinion asked 

by the UnGa falls outside its competence: in fact, the scope of the United 

nations system, recalled by article 10 of the charter, encompasses practically 

the whole field of international relations 18 . With specific reference 

to climate issues, it may here be underlined that the item of «conservation 

of climate as Part of the common Heritage of Mankind» has been 

included in the agenda of the General assembly since 1988, when such 

topic was for the first time proposed by Malta 19 , and that, always starting 

from that year 20 , the United nations has systematically adopted, on a 

yearly basis, a resolution devoted to the «Protection of Global climate 

for Present and Future Generations of Mankind», the last one being issued 

on 20 December 2013, where the General assembly 

93 

[r]eaffirms that climate change is one of the greatest challenges of 

our time, expresses profound alarm that the emissions of greenhouse 

gases continue to rise globally, remains deeply concerned that all 

countries, particularly developing countries, are vulnerable to the adverse 

impacts of climate change and are already experiencing increased 

impacts, including persistent drought and extreme weather events, 

sea-level rise, coastal erosion and ocean acidification, further threatening 

food security and efforts to eradicate poverty and achieve sustainable 

development, and in this regard emphasizes that adaptation 

to climate change represents an immediate and urgent global priority. 

21 

Hence, the legal question suggested by Palau is within the wide 

mandate conferred by the charter to the General assembly. 


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it is also to be stressed that the proposed request is focused on the 

substantive obligations of States with reference to greenhouse gas emissions. 

Such focus is a very precise, intentional, choice. The causal relationship 

between a certain climate change damage and carbon emissions 

of a certain activity under a national jurisdiction is not addressed in the 

proposed advisory opinion, nor is it considered any issue of reparation 

for present or future climate change harm: these international legal aspects, 

in fact, are very sensitive because the burden of proof is, of course, 

highly challenging and demanding from the scientific point of view. it is 

thus a wise and constructive choice to have limited the suggested request 

for an advisory opinion to the clarification of the substantive international 

law concerning climate change and global warming. 

THE LEGAL BASIS FOR ASSESSING INTERNATIONAL 

OBLIGATIONS IN RELATION TO CLIMATE CHANGE 

The no-harm principle expressed by customary international law 

94 

The presentation of the substantive legal basis imposing the duty to 

avoid the harmful consequences of anthropogenic climate change begins 

with the customary international law, thus, with the so called “no-harm” 

rule. The no-harm rule is now a widely recognized principle of customary 

international law, pursuant to which a State has to prevent, reduce, and 

control the risk of transboundary environmental harm to other States. 

it was originally stated in the famous Trail Smelter case, an international 

dispute involving canada and the United States which generated two 

decisions (in 1938 and 1941) where the arbitrators articulated and acted 

upon «principles that have come to be widely regarded as the locus classicus 

and fons et origo of international environmental law» 22 . in the recalled 

controversy, a large smelter located in Trail, in the canadian 

Province of british columbia at approximately seven miles from the territory 

of the United States, emitted high polluting smoke which provoked 

damages to crops and forests of the north-american State of Washington. 

Subsequent to the complaints from the United States Government, the 

matter was submitted to arbitration, and in the Tribunal’s second decision, 

the arbitrators declared that 

under the principles of international law […] no State has the right 

to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause 

injury by fumes in or to the territory of another […] when the case is 

of serious consequence and the injury is established by clear and convincing 

evidence. 23 


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The precedential significance of the no-harm rule stated in the Trail 

Smelter arbitration found subsequent confirmation and articulation in 

other well-known international disputes. in the Corfu Channel case, decided 

by the World court in 1949 and involving a complaint brought 

by the United Kingdom against albania for the damages suffered by the 

United Kingdom ships because of the mines hit in albanian waters, the 

World court stated to have based its ruling «on certain general and 

well-recognized principles», inter alia the principle establishing «every 

State’s obligation not to allow knowingly its territory to be used for acts 

contrary to the rights of other States» 24 . 

With great clarity and assertiveness, the international court of Justice, 

in its judgment of 25 September 1997 in the Gabčíkovo-Nagymaros 

case, concerning the construction and operation of two series of locks 

on the Danube river, as established by a 1977 Treaty between Hungary 

and the former czechoslovak Socialist republic, specified that: 

[t]he existence of the general obligation of States to ensure that activities 

within their jurisdiction and control respect the environment 

of other States or of areas beyond national control is now part of the 

corpus of international law relating to the environment. 25 

Such a standing has been recently confirmed and strengthened in 

the decision on the Pulp Mills on the River Uruguay, where the World 

court was asked to settle a dispute between argentina and Uruguay on 

the authorization by the latter to build two pulp mills on the banks of 

the river Uruguay, in front of the argentinian town of Gualeguaychù, 

allegedly in breach of the bilateral Treaty governing the Uruguay river, 

i.e. the Statute of the river Uruguay of February 26, 1975. When considering 

such bilateral Treaty, the court emphasized that it was interpreting 

the 1975 Statute in light of the relevant customary international 

law, also requiring States «to ensure that activities within their jurisdiction 

and control respect the environment of other States», as well as obliging 

them «to use all of the means at [their] disposal in order to avoid activities 

which take place in [their] territory, or in any area under [their] jurisdiction, 

causing significant damage to the environment of another state» 26 . 

The World court also endorsed the no-harm principle as a rule of customary 

international law in the Legality of the Threat or Use of Nuclear 

Weapons advisory opinion. The court, asked to intervene on the sensitive 

legal issue by the UnGa, held the following with reference to the transboundary 

harm principle, formulating it without the limiting facets (i.e. 

the seriousness of harm and standard of proof ) originally expressed in 

1941 by the Trail Smelter Tribunal: 

95 

[t]he court […] recognizes that the environment is not an abstraction 

but represents the living space, the quality of life and the very health 


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of human beings, including generations unborn. The existence of the 

general obligation of States to ensure that activities within their jurisdiction 

and control respect the environment of other States or of 

areas beyond national control is now part of the corpus of international 

law relating to the environment. 27 

The most relevant treaty law: the United Nations Framework 

Convention on Climate Change and the United Nations Convention on 

the Law of the Sea 

among the most significant pieces of treaty law for the purpose of 

the legal analysis of the advocated icJ advisory opinion we focus here, 

because of space constraints, just on the UnFccc and the United nations 

convention on the Law of the Sea (UncLoS). 

The UnFccc 28 , beyond incorporating, in recital 8 of its Preamble, 

the already considered no-harm principle 29 , establishes, in article 2, that 

its ultimate purpose is 

96 

to achieve, in accordance with the relevant provisions of the convention, 

stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere 

at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference 

with the climate system. Such a level should be achieved 

within a time-frame sufficient to allow ecosystems to adapt naturally 

to climate change, to ensure that food production is not threatened 

and to enable economic development to proceed in a sustainable 

manner. 

The above considered UnFccc aim has been interpreted as implying 

the duty, for the contracting Parties, to prevent dangerous anthropogenic 

interference with the climate system. article 2, in fact, may be read as 

expressing the recognition, by all the UnFccc Members, that there is 

anthropogenic interference on weather conditions, with the consequent 

acceptance of the obligation «to prevent this interference from becoming 

dangerous» 30 . Such «a binding, long-term commitment for all Parties 

to the UnFccc to prevent climate change» 31 has been further articulated 

in article 3 by exhorting the States to adopt a precautionary approach. 

Pursuant to such provision, therefore, «Parties should take precautionary 

measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change 

and mitigate its adverse effects», with the supplementary indication 

that «where there are threats of serious or irreversible damage, lack of 

full scientific certainty should not be used as a reason for postponing 

such measures». 

next to the general duty to adopt preventive measures, the UnFccc, 

in article 4, establishes the specific obligations to limit greenhouse gas 


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emissions, strengthen greenhouse gas sinks and adopt measures to facilitate 

adequate adaptation to climate change. in particular, article 4.2(a) 

urges developed countries to «adopt national policies and take corresponding 

measures on the mitigation of climate change, by limiting […] 

anthropogenic emissions of greenhouse gases and protecting and enhancing 

[…] greenhouse gas sinks and reservoirs», and «also assist the 

developing country Parties that are particularly vulnerable to the adverse 

effects of climate change in meeting costs of adaptation to those adverse 

effects» (article 4.4). The prescriptions codified in article 4.2 with specific 

reference to developed countries 32 have been correctly considered as 

setting forth «an obligation of conduct», accepted by the UnFccc 

Members also identified in annex i and annex ii, to stop and reverse 

the trend of increasing carbon emissions 33 , so that a violation of convention 

duties would occur when a contracting Party does not make 

real efforts to reduce greenhouse gases, does not cooperate in good faith 

to find adequate regulatory solutions to achieve the convention purpose, 

does not adopt adaptation measures, nor does it concur to adaptation 

funding to reduce future climate change damage 34 . 

among the negative consequences of global warming there are also 

ocean acidification, coral reef bleaching, and dangers of extinction of 

the marine natural resources. as UncLoS contemplates a significant 

number of provisions devoted to the management, protection and preservation 

of those resources, and the responsibilities of the States in their 

use of the oceans, such convention represents a relevant treaty legal 

basis to be considered by the international court of Justice should the 

latter be requested to issue an advisory opinion on the legality of greenhouse 

gases 35 . in fact, chapter Xii of the convention, concerning articles 

192-237, divided into 11 Sections, lays down the complete set of provisions 

codifying all the pertinent general obligations which the Parties 

have to respect in order to prevent, reduce and control marine pollution 

(articles 192-196), i.e. to cooperate on a regional and global basis and 

to notify other Parties of imminent or actual damage to the oceans (articles 

197-199), and to provide technical assistance to less developed 

countries in order to fight marine pollution (article 202). 

With specific reference to sea and air navigation, the convention 

requires its States to adopt laws and regulations «to prevent, reduce and 

control pollution of the marine environment from vessels» and «from 

or through the atmosphere» (articles 211 and 212). This means that 

UncLoS Members have «to regulate emissions from aircraft and marine 

vessels», a target which cannot be interpreted as limiting the scope of 

the convention, since those emissions «were seen in 1982 as the most 

significant sources of atmospheric pollution affecting the oceans» 36 . 

97 


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on the contrary, article 194.2, enshrining the no-harm rule in the 

UncLoS context, considers any kind of activity emitting pollution (therefore, 

not only sea and air navigation), stating that the Parties have to 

take all measures necessary to ensure that activities under their jurisdiction 

or control are so conducted as not to cause damage by pollution 

to other States and their environment, and that pollution arising 

from incidents or activities under their jurisdiction or control does 

not spread beyond the areas where they exercise sovereign rights in 

accordance with this convention. 

The set of the recalled rules seems to provide adequate support for 

constructing a responsibility of the UncLoS States regarding the activities 

under their jurisdiction or control that emit greenhouse gases, which do 

not have to cause, or substantially contribute, to damages to other States. 

Soft Law Declarations 

98 

Since more than four decades, the international community has 

also expressed highly relevant non-binding documents (declarations of 

world summits and conferences, resolutions of the UnGa and statements 

of the Security council) which constantly reaffirm the already illustrated 

principles of environmental protection and State responsibility, reinforcing 

their universally recognized normative value. 

in fact, in 1972, the United nations conference on the Human 

environment, held in the Swedish capital on 5-16 June of that year, 

adopted the Stockholm Declaration by a vote of 103 to 0 with 12 abstentions 

37 . Principle 21 of the Declaration enunciates the no-harm principle, 

which, as we have just seen, is now firmly considered customary 

international law also by the World court, and is constantly reaffirmed 

in relevant treaty-law: 

States have, in accordance with the charter of the United nations 

and the principles of international law, the sovereign right to exploit 

their own resources pursuant to their own environmental policies 

and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction 

or control do not cause damage to the environment of other States 

or of areas beyond the limits of national jurisdiction. 

The Stockholm Declaration further affirms the duty of international 

cooperation in order to develop rules on international responsibility and 

liability for environmental damage produced by countries also outside 

their national boundaries, establishing in Principles 22 that 


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States shall cooperate to develop further the international law regarding 

liability and compensation for the victims of pollution and 

other environmental damage caused by activities within the jurisdiction 

or control of such States to areas beyond their jurisdiction. 

The General assembly has subsequently endorsed the Stockholm 

Declaration, qualifying it as expression of «the international responsibility 

of States in regard to the environment» 38 ; and 20 years after, in 

June 1992, the earth Summit (i.e. the United nations conference on 

environment and Development) adopted by consensus the rio Declaration 

on environment and Development 39 . 

coherently with its central concept, i.e. the principle of sustainable 

development 40 , Principle 2 of the rio Declaration, balancing sovereignty 

and the related right of exploitation on natural resources with the duty 

to prevent transboundary environmental harm, repeats the formulation 

of Principle 21 of the Stockholm Declaration with the addition of the 

word «developmental», thus affirming that States have the right to exploit 

their resources in accordance with their own environmental and 

developmental policies: 

States have, in accordance with the charter of the United nations 

and the principles of international law, the sovereign right to exploit 

their own resources pursuant to their own environmental and developmental 

policies, and the responsibility to ensure that activities 

within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment 

of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction 

[emphasis added]. 

99 

Principles 13 of the rio Declaration establishes another parallel 

with the just recalled Principle 22 of the Stockholm Declaration, as it 

asks the definition of rules, at domestic and at international level, regarding 

liability for environmental damages: 

States shall develop national law regarding liability and compensation 

for the victims of pollution and other environmental damage. States 

shall also cooperate in an expeditious and more determined manner 

to develop further international law regarding liability and compensation 

for adverse effects of environmental damage caused by activities 

within their jurisdiction or control to areas beyond their jurisdiction. 

a very important innovation is brought by Principle 15 of the rio 

Declaration, enshrining the precautionary principle, which may be considered 

essential to properly protect the global environment, as damages 


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deriving from human activities may be unpredictable, at least in their 

proportions, and, what’s more, may not even be redressed through ex 

post facto measures: 

in order to protect the environment, the precautionary approach 

shall be widely applied by States according to their capabilities. Where 

there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific 

certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective 

measures to prevent environmental degradation. 

100 

There is a considerable doctrinal debate on the legal nature of the 

precautionary principle, i.e. whether or not it may now be qualified as a 

principle of customary international law. also the international case-law 

is cautious 41 , even if we have to record the recent and very important 

stand taken by the Seabed chamber of the international Tribunal of the 

Law of the Sea, observing that «the precautionary approach has been 

incorporated into a growing number of international treaties and other 

instruments, many of which reflect the formulation of Principle 15 of 

the rio Declaration […] this has initiated a trend towards making this 

approach part of customary international law» 42 . 

it is already evident on the basis of the few non-binding documents 

we have just illustrated above 43 how significant soft law may be in reconstructing 

the principles of international law likely to be relevant for the 

World court if asked for an advisory opinion within the arc initiative. 

as rightly pointed out by the World court itself, also non-binding 

documents, in light of the way in which they have been drafted, the context 

and breadth of their approval or endorsement, and the constant, 

authoritative, repetition of their content, may be considered as expressing 

a «normative value. They can, in certain circumstances, provide evidence 

important for establishing the existence of a rule or the emergence of an 

opinio juris» 44 . 

CONCLUSIONS: THE DIFFICULT PATH FOR REACHING THE 

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE 

as highly predictable, the United nations path for reaching the 

adoption of a General assembly’s resolution requesting an advisory 

opinion to the World court has proven to be demanding. The arc 

initiative launched by Palau, together with the Marshall islands, in 

September 2011, has been very soon endorsed by the other SiDS and 

developing States like Grenada, or bangladesh 45 . all such countries are 

pressed by the threats on their survival represented by the dangerous 

rising sea waters and the extremely violent weather phenomena provoked 

by global warming. They share the view on the need to receive guidance 


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from the World court «on the responsibilities of States under 

international law to ensure that activities carried out under their 

jurisdiction or control that emit greenhouse gases do not damage other 

States», being confident that the rule of law which will be illustrated by 

the court will «reflect the interests of the entire international 

community» 46 . Those countries are nevertheless facing stiff opposition 

and pressure to back down by other United nations Members (in 

particular, the United States and china) 47 that consider an advisory 

opinion on international responsibility with reference to climate change 

as a very unproductive interference with the currently undergoing 

negotiation process at the UnFccc 48 , and thus use also all their diplomatic 

strength to prevent the debate on the arc initiative at United nations 

level 49 . 

notwithstanding the emerging uphill battle, the arc initiative 

supporters are confident on the final success and the widest consensus 

for the adoption of the resolution. in fact, should the UnFccc 

negotiations fail by the expected 2015 deadline, the SiDS proposed option 

to shape the law through the World court advisory opinion would 

appear to be a most needed authoritative support to «establish a new 

legal baseline for the UnFccc to build upon by articulating a clear legal 

standard applicable to all States» 50 . 

101 

NOTE 

1 cf. Climate Change Challenges Tuvalu, “GermanWatch”, 2004. 

2 cf. Maxine burkett, Climate Refugees, in Shawkat alam et al. (eds.), Routledge Handbook 

of International Environmental Law, routledge, London, 2013, pp. 717-729; Tiffany 

T.V. Doung, When Islands Drown: the Plight of “Climate Change Refugees” and Recourse 

to International Human Rights Law, “University of Pennsylvania Journal of international 

Law”, 2010, pp. 1239-1266; rafiql islam, Climate Refugees and International Refugee 

Law, in rafiqul islam & Jahid Hossain bhuiyan (eds.), An Introduction to International 

Refugee Law, Martinus nijhoff Publishers, Leiden, 2013, pp. 215-243; Marissa S. Knodel, 

Wet Feet Marching: Climate Justice and Sustainable Development for Climate Displaced 

Nations in the South Pacific, “Vermont Journal of environmental Law”, 2012, 

pp. 127-176; Jane Mcadam (ed.), Climate Change and Displacement: Multidisciplinary 

Perspectives, Hart Publishing, oxford, 2010; Stephanie regna-Gladin, Climate Refugees: 

the Emergence of Gaps and New Challenges for International Law, in Vasilka Sancin 

(ed.), International Environmental Law: Contemporary Concerns and Challenges, Papers 

Presented at the First contemporary challenges of international environmental Law 

conference, Ljubljana, June 28-29, 2012, zalozba, Ljubljana, pp. 259-276. 

3 See rebecca elizabeth Jacobs, Treading Deep Waters: Substantive Law Issues in Tuvalu’s 

Threat to Sue the United States in the International Court of Justice, “Pacific rim Law 

& Policy Journal”, 2005, pp. 103-128. See also akiko okamatsu, Problems and Prospects 

of International Legal Disputes on Climate Change, berlin conference on the Human 


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102 

rights Dimensions of Global environmental change, 2 December 2005, available at 

http://goo.gl/eQc4TS. 

4 See richard Vogel, As Sea Levels Rise, Kiribati Eyes 6000 Acres in Fiji as New Home for 

103.000 Islanders, “nbc World news”, 9 March 2012; Jeffrey Goldberg, Drowning 

Kiribati, “bloomberg businessWeek – Global economy”, 21 november 2013. 

5 See intergovernmental Panel on climate change (iPcc), The IPCC Special Report 

on Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change 

Adaptation, 2011, at p. 13: James bradbury& Kelly Levine, Five Takeaways from the 

IPCC Report on Extreme Weather and Climate Change, World resources institute, 18 

november 2011. 

6 The United nations Framework convention on climate change was opened for 

signature on 9 May 1992 and entered into force on 21 March 1994. 

7 See the reports, Decisions and Documents of the copenhagen climate change conference, 

held in Denmark from 7 to 19 December 2009, available at 

http://goo.gl/43hsrc. on such conference see Daniel bodansky, The Copenhagen 

Climate Change Accord, “aSiL insights”, 16 February 2010. 

8 See the reports, Decisions and Documents of the cancun climate change conference, 

held in Mexico from 29 november to 10 December 2010, available at 

http://goo.gl/8D5Lca. on the Mexican conference see cesare romano & elizabeth 

burleson, The Cancun Climate Conference, “aSiL insights”, 21 January 2011. 

9 See all the Documents of the 66th ordinary Session of the General assembly at 

http://goo.gl/8tcHeK. 

10 Un news centre, Palau Seeks UN World Court Opinion on Damage Caused by Greenhouse 

Gases, 22 September 2011. 

11 Statement by the Honorable Johnson Toribiong, President of the republic of Palau, 

to the 66th regular Session of the United nations General assembly, new York, 22 

September 2011. 

12 ibidem. 

13 See the fully researched and wide essay Climate Change and the International Court of 

Justice: the Role of Law, Yale Law School, Yale School of Forestry and environmental 

Studies, 2012. also before the arc initiative academics questioned themselves on 

how to build up a constructive role for the icJ, through its consultative competence, 

so as to promote effective political solutions to properly deal with global warming: cf. 

Keely boom, The Rising Tide of International Climate Litigation: An Illustrative 

Hypothetical of Tuvalu v Australia, in randall S. abate & elizabeth ann Kronk (eds.), 

Climate Change and Indigenous People. The Search for Legal Remedies, edward elgar 

Publishing, chelthenam, 2013, pp. 409-438; andrew L. Strauss, Climate Change 

Litigation: Opening the Door to the International Court of Justice, in William c. G. 

burns & Hari M. osofsky (eds.), Adjudicating Climate Change. State, National, and 

International Approaches, cambridge University Press, cambridge, 2009, pp. 334- 

356. 

14 international court of Justice, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, advisory 

opinion, 8 July 1996, “icJ reports”, 1996, p. 226. on this opinion and the participation 

of civil society in the relevant icJ proceedings cf. cathrin zengerling, Greening International 

Jurisprudence. Environmental NGOs before International Courts, Tribunals, 

and Compliance Committee, Martinus nijhoff Publishers, Leiden, 2013. 

15 climate Justice Programme, International: Palau to Seek ICJ Advisory Opinion, September 

2011. 


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16 cfr. aaron Korman & Giselle barcia, Rethinking Climate Change: Towards an International 

Court of Justice Advisory Opinion, “The Yale Journal of international Law 

online”, 2012, pp. 35-42. 

17 Pursuant to article 65(1) of the icJ Statute, «[t]he court may give an advisory 

opinion on any legal question at the request of whatever body may be authorized by or 

in accordance with the charter of the United nations to make such a request». 

18 cf. eckart Klein & Stephanie Schmal, Functions and Powers: Article 10, in bruno 

Simma et al. (eds.), The Charter of the United Nations, oxford University Press, oxford, 

2012, pp. 461-490. 

19 Un Doc. a/43/241, Request for the Inclusion of an Additional Item in the Agenda of 

the Forty-Third Session. Declaration Proclaiming Climate as Part of the Common Heritage 

of Mankind, 12 September 1988. 

20 Un Doc. a/reS/43/53, Protection of Global Climate for Present and Future Generations 

of Mankind, resolution 43/53 of 6 December 1988. 

21 Un Doc. a/reS/68/212, Protection of Global Climate for Present and Future Generations 

of Humankind, 20 December 2013, para. 2. 

22 See russel a. Miller, Trail Smelter Arbitration, “Max Planck encyclopedia of Public 

international Law”, 2007. 

23 Trail Smelter Case, United States v. canada, Decision of 11 March 1941, “reports of 

international arbitration awards”, vol. 3, 1941, p. 1938 ff., at p. 1965. 

24 international court of Justice, Corfu Channel Case, United Kingdom of Great britain 

and northern ireland v. albania, Judgment of 9 april 1949, “icJ reports”, 1949, p. 4 

ff., at p. 22. 

25 international court of Justice, Case concerning the Gabčíkovo-Nagymaros Project, Hungary 

v. Slovakia, Judgment of 25 September 1997, “icJ reports”, 1997, p. 7 ff., at p. 

41. 

26 international court of Justice, Pulp Mills on the River Uruguay, argentina v. Uruguay, 

Judgment of 20 april 2010, “icJ reports”, 2010, p. 1 ff., at p. 38. For a comment on 

this judgment see Ludovica chiussi, The Two ‘Banks’ of Transboundary Watercourses: 

Economic Interests and Environmental Protection. The Case of Pulp Mills on the River 

Uruguay, in Marina Timoteo (ed.), Environmental Law Survey 2013, Dipartimento 

di Scienze giuridiche, alma Mater Studiorum, Università di bologna, bologna, pp. 

177-186, available at http://goo.gl/fpxrdJ. 

27 international court of Justice, Legality of the Threat, cit., at p. 242. 

28 on the UnFccc see inter alia elizabeth barrett-brown, Scott Hajost & John H. 

Sterne, A Forum for Action on Global Warming: the UN Framework Convention on 

Climate Change, “colorado Journal of international environmental Law and Policy”, 

1993, pp. 103-118; Daniel bodansky, The United Nations Framework Convention on 

Climate Change: A Commentary, “Yale Journal of international Law”, 1993, pp. 451- 

558; id., The United Nations Framework Convention on Climate Change: A Commentary 

on A Commentary, “Yale Journal of international Law”, 2000, pp. 315-317; Laurence 

boisson de chazournes, The United Nations Framework Convention on Climate Change: 

on the Road Towards Sustainable Development, in rudolf Wolfrum (ed.), Enforcing 

Environmental Standards: Economics Mechanisms as Viable Means?, Springer, berlin, 

1996, pp. 285-300; id., United Nations Framework Convention on Climate Change, 

“United nations audiovisual Library of international Law”, 2008, available at 

http://www.un.org/law/avl; Michael bothe, The United Nations Framework Convention 

on Climate Change. An Unprecedented Multilevel Regulatory Challenge, “zeitschrift 

103 


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104 

für ausländisches öffenliches recht und Völkerrecht”, 2003, pp. 239-254; James 

cameron & zen Makuch, Implementation of the United Nations Framework Convention 

on Climate Change: International Trade Law Implications, in James cameron, Paul 

Demaret & Damien Geradin (eds.), Trade and the Environment: The Search for Balance, 

cameron May, London, 1994, pp. 116-146; Derek nolan & Heather Harris, UN 

Framework Convention on Climate Change, “international business Lawyer”, 1997, pp. 

108-113; ranee Khooshie & Lai Panjabi, Can International Law Improve the Climate? 

An Analysis of the United Nations Framework Convention on Climate Change Signed at 

the Rio Summit in 1992, “north carolina Journal of international Law and commercial 

regulation”, 1992, pp. 491-549; Philippe Sands, The United Nations Framework Convention 

on Climate Change, “review of european community and international environmental 

Law”, 1992, pp. 270-277; The United Nations Framework Convention on 

Climate Change Handbook, UnFccc Secretariat, bonn, 2006; roda Verheyen, The 

Climate Change Regime after Montreal: Article 2 of the UN Framework Convention on 

Climate Change Revisited, “Yearbook of european environmental Law”, 2007, pp. 

234-256; antto Vihma, The UNFCCC Faces Challenges of Legitimacy and Effectiveness, 

Fiia briefing Paper no. 75, March 2011; Farhana Yamin & Joanna Depledge, The International 

Climate Change Regime. A Guide to Rules, Institutions and Procedures, 

cambridge University Press, cambridge, 2004. 

29 «recalling also that States have, in accordance with the charter of the United nations 

and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources 

pursuant to their own environmental and developmental policies, and the responsibility 

to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the 

environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction». 

30 roda Verheyen, Climate Change Damage and International Law: Prevention, Duties, 

and State Responsibility, Martinus nijhoff Publishers, Leiden, 2005, at p. 56. 

31 See Climate Change and the International Court of Justice, cit., at p. 20. 

32 as it is well known, under the UnFccc, the costs to reduce GHGs emissions and to 

limit the negative consequences of global warming are not to be sustained in the same 

way by developed and developing countries which are Parties to the UnFccc. The 

convention «acknowledg[es] that the global nature of climate change calls for the 

widest possible cooperation by all countries and their participation in an effective and 

appropriate international response» (recital 6 of the Preamble of the UnFccc), 

hence recognizing that the international community shares a common responsibility 

for the protection of the global atmosphere. However, the UnFccc allocates differently 

such a common responsibility, providing for asymmetric obligations on the basis 

of the status of developed or developing country of the contracting Parties of the 

convention. in fact, article 3.1 of the UnFccc contemplates the principle of common 

but differentiated responsibilities, declaring that «[t]he Parties should protect 

the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on 

the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities 

and respective capabilities». a distinction is therefore made between the most 

industrialized countries, which have emitted billion of GHGs in their path to industrialization, 

greatly contributing to current global warming, and developing countries 

that, on the contrary, have a very poor record in the perspective of “historic” carbon 

emissions, and, generally, inadequate equipment to address the challenge of climate 

change. «accordingly – goes on article 3.1 of the UnFccc – the developed country 

Parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects 

thereof» [emphasis added]. Such “lead” means that annex i countries (i.e. the group 


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of industrialized Parties comprising also the economies in transition: eiTs) have to 

adopt policies reducing their gas emissions to 1990 levels [see article 4.2(a) of the 

UnFccc, already reported in the text]. Furthermore, annex ii countries, which 

represent a smaller set of annex i Parties, comprising only the most industrialized Parties, 

have to provide financial resources to the so called “non-annex i” countries (i.e. 

the developing countries) to enable them to adopt measures mitigating climate change 

and assist them to adapt to the impacts of the up-to-now produced greenhouse gas 

emissions, also promoting and facilitating the transfer of environmentally sound technologies 

and know-how both to eiTs and non-annex i Parties (see article 4.3 and 4.5 

of the UnFccc). actually, the UnFccc inextricably associates the participation 

of developing countries to the measures against global warming to the financial support 

and the technology transfer from the richest contracting Parties. as it is clearly stated 

by article 4.7 of the convention «[t]he extent to which developing country Parties 

will effectively implement their commitments under the convention will depend on 

the effective implementation by developed country Parties of their commitments under 

the convention related to financial resources and transfer of technology»; and the 

obligation to take into due consideration the needs and concerns of developing countries 

in the implementation of the UnFccc duties is further emphasized by the same 

provision, requiring the UnFccc membership to «take fully into account that economic 

and social development and poverty eradication are the first and overriding 

priorities of the developing country Parties», hence conferring the necessary flexibility 

to apply equitably (i.e. always in the light of the level of economic development of the 

contracting Parties) the UnFccc undertakings. on these aspects see Laurence boisson 

de chazournes, The United Nations, cit., at p. 289. 

33 christina Voigt, State Responsibility for Climate Change Damages, “nordic Journal of 

international Law”, 2008, pp. 1-22. 

34 See richard S. J. Tola & roda Verheyen, State Responsibility and Compensation for 

Climate Change Damages. A Legal and Economic Assessment, “energy Policy”, 2004, 

pp. 1109-1130. 

35 For an analysis of the UncLoS convention see Umberto Leanza, La Convenzione 

di Montego Bay sul diritto del mare e l’applicazione al Mediterraneo delle convenzioni internazionali 

generali in materia ambientale, in Umberto Leanza (a cura di), Le Convenzioni 

internazionali sulla protezione del Mediterraneo contro l’inquinamento marino, 

editoriale scientifica, napoli, 1992, pp. 3-17; Tullio Scovazzi, The UNCLOS and the 

New Trends in the International Law of the Sea, in Sandra namihas (ed.), Derecho del 

mar: análisis de la Convención de 1982, Pontificia Universidad católica del Perú, Lima, 

2001, pp. 321-351; Tullio Treves, UNCLOS at Thirty: Open Challenges, “ocean Yearbook”, 

2013, pp. 49-66; id., The International Tribunal on the Law of the Sea and 

Other Law of the Sea Jurisdiction (2012), “The italian Yearbook of international Law”, 

2012, pp. 245-273; Myron nordquist, Satya n. nandan & James Kraska (eds.), United 

Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, brill/nijhoff, Dordrecht, 

2011; United Nations Convention on the Law of the Sea at Thirty: Reflections, 

Division for ocean affairs and Law of the Sea, United nations, new York, 2013. 

36 Stephen L. Kass, United Nations Convention on Law of the Sea and Climate Change, 

“new York Law Journal”, 31 august 2012, available at http://goo.gl/p2djSu. 

37 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Un Doc. 

a/conF.48/14/rev.1, 16 June 1972. 

38 UnGa resolution 2996 (XXVii), 27th Session, Un Doc. a/8730 (1972). 

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106 

39 Rio Declaration on Environment and Development, Un Doc. a/conF.151/26/rev.1 

(Vol. i), annex i, 12 august 1992. 

40 among the most famous definitions of the principle of sustainable development, now 

undisputedly considered as a tridimensional concept linking economic development 

to environmental protection and social progress, we may here recall the following 

ones: «[s]ustainable development is development that meets the needs of the present 

without compromising the ability of future generations to meet their own needs» 

[Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development 

(Brundtland Commission), UnGa a/42/427, annex 4 august 1987, at chapter 

2.iV.1]; «[t]he right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental 

and environmental needs of present and future generations» (Principle 3 of 

the rio Declaration); «[w]e are deeply convinced that economic development, social 

development and environmental protection are interdependent and mutually reinforcing 

components of sustainable development, which is the framework for our efforts 

to achieve a higher quality of life for all people» (World Summit for Social Development, 

Copenhagen Declaration on Social Development, copenhagen, 6-12 March 1995, 

Un a/conF.166/9, 14 March 1994, para. 6); «[w]e, the representatives of the peoples 

of the world […] assume a collective responsibility to advance and strengthen the 

interdependent and mutually reinforcing pillars of sustainable development (economic 

development, social development and environmental protection) at the local, national, 

regional and global levels» (World Summit for Sustainable Development, Johannesburg 

Declaration on Sustainable Development, Un a/conF.199/20, 4 September 2002, 

para. 5). For enlightening considerations on the binding legal nature of the principle 

of sustainable development in modern international law, and the role played in it by 

that principle see international court of Justice, Gabčíkovo-Nagymaros case, cit., Separate 

opinion of Judge christopher Gregory Weeramantry, “icJ reports”, 1997, pp. 88- 

119. See also Ulrich beyerlin, Sustainable Development, “Max Planck encyclopedia of 

Public international Law”, 2009; christian bugge & christina Voigt (eds.), Sustainable 

Development in International and National Law: What did the Brundtland Report Do 

to Legal Thinking and Legal Development, and Where Can We Go from Here?, europa 

Law Publishing, Groningen, 2008; Jaye ellis, Sustainable Development as a Legal Principle: 

A Rethorical Analysis, in Hélène ruiz Fabri, rüdiger Wolfrum & Jana Gogolin 

(eds.), Selected Proceedings of the European Society of International Law, ii, Hart Publishing, 

oxford, 2008, pp. 641-660; nico Schrijver, The Evolution of Sustainable Development 

in International Law: Inception, Meaning and Status, in Recueil des Cours de 

l’Académie de Droit international, Vol. 329, 2007, pp. 219-412; christina Voigt, Sustainable 

Development as A Principle of International Law: Resolving Conflicts between 

Climate Measures and WTO Law, Martinus nijhoff, Leiden, 2009. 

41 See e.g. the report of the WTo appellate body in the famous EC – Hormones case: 

«[t]he status of the precautionary principle in international law continues to be the 

subject of debate among academics, law practitioners, regulators and judges. The precautionary 

principle is regarded by some as having crystallized into a general principle 

of customary international environmental law. Whether it has been widely accepted 

by Members as a principle of general or customary international law appears less than 

clear» [appellate body report, European Communities – Measures Concerning 

Meat and Meat Products (Hormones) (EC – Hormones), WT/DS26/ab/r, 

WT/DS48/ab/r, adopted 1 February 1998, para. 123)]. on the precautionary principle 

in WTo law see Lorenzo Gradoni, Il principio di precauzione nel diritto dell’Organizzazione 

mondiale del commercio, in andrea bianchi & Marco Gestri (a cura di), 


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Il principio precauzionale nel diritto internazionale e comunitario, Giuffrè editore, Milano, 

2006, pp. 147-219. 

42 Seabed Disputes chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities 

and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to 

Activities in the Area, advisory opinion, 1 February 2011, para. 135. 

43 For an excellent survey of all the soft law documents relevant for international climate 

change law see Climate Change and the International Court of Justice, cit., p. 27 ff. 

44 international court of Justice, Legality of the Threat, cit., para. 70. 

45 Un Segretary General, Joint Statement by Leaders of Pacific Islands Forum, Un 

SG/2191, 10 october 2012. 

46 Un Department of Public information, Press Conference on Request for International 

Court of Justice Advisory Opinion on Climate Change, 3 February 2012. 

47 See on this aspect Stuart beck & elizabeth burleson, Inside the System, Outside the 

Box: Palau’s Pursuit of Climate Justice and Security at the United Nations, “Transnational 

environmental Law”, 2014, pp. 17-29, at p. 26. 

48 anne Siders, Bangladesh Argues for ICJ Hearings on Climate Change Damages, “climate 

Law blog”, 26 September 2012, available at http://goo.gl/XWDazb. 

49 cf. Lisa Friedman, Island States Mull Risks and Benefits of Suing Big Emitters, “ee 

news”, 16 november 2012, at p. 1: «Tiny islands are getting some big-league help in 

their quest to haul major emitters into international court over global warming. but 

they’re fearful the United States and china might punish them by cutting off foreign 

aid. Germany, ireland and Switzerland have vowed support for the republic of Palau, 

which is leading a coalition of vulnerable nations in a landmark campaign to make climate 

change a matter of international law. The backing of wealthy european nations 

brings support for a resolution before the [UnGa] to 33 countries and is considered 

a major boost to the case». 

50 See irin Global, Island Nation Takes on the World’s Polluters, 3 February 2014. 

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Sicurezza energetica e diritto 

internazionale dell’energia 


Università degli Studi di Salerno, Ricercatore di 

Diritto Internazionale e Professore Aggregato di 

Diritto Processuale Europeo e Internazionale. 

ENERGY SECURITY AND ENERGY INTERNATIONAL LAW. In past decades, the 

focus on energy issues attention had mainly a State-connotation but, in the last thirty 

years, the focus devoted to energy safety and supply as well as to inter-States distribution 

networks stimulated a heated debate focused on single sector profile or energy 

markets regulations. The present Russia-Ukraine affair without doubts had and will 

still have consequences on energy issues, drawing particular attention on energy supply. 

In this context, this article aims at analyzing the progressive steps that should be taken 

for the purpose of implementing the international law of energy. For a long time, 

such issues were not a relevant matter for international political and legal relations 

in light of both energy resources abundance and of the lack of any environmental 

alert concerning sustainable development and climate change. 

KEYWORDS: ENERGY RESOURCES AND LEGAL SOURCES • RUSSIA-UKRAINE AFFAIR • SECURITY AND SUPPLY 

AT GLOBAL LEVEL 

INQUADRAMENTO GENERALE 

il profilarsi progressivo di un interesse globale alla sicurezza energetica, 

alla tutela ambientale ed allo sviluppo sostenibile della società, hanno 

comportato un ampliamento dell’interesse del settore energetico dal 

piano meramente interno a quello del diritto internazionale, richiedendo 


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soluzioni comuni per i diversi profili connessi ed interessanti tale settore. 

Dall’inizio del terzo millennio l’energia è divenuta così un nucleo vitale 

di interesse per la comunità degli Stati. non è quindi casuale l’adozione 

della risoluzione n. 65/151 del 20 dicembre 2010 mediante cui l’assemblea 

Generale delle nazioni Unite ha proclamato il 2012 come l’anno internazionale 

dell’energia sostenibile. Di particolare rilievo è poi il fatto 

che nella risoluzione si fissa, per la prima volta, la stessa nozione di «energia 

sostenibile» da intendersi come l’energia prodotta ed utilizzata in 

modo tale da poter sostenere lo sviluppo umano a lungo termine in tutti 

suoi aspetti sociali, economici e ambientali. Di pari rilievo è poi la 

definizione di «sicurezza energetica» da intendersi come la disponibilità 

di energia a prezzi ragionevoli 1 e come riconducibile al principio generale 

di cooperazione energetica 2 . espressione rilevante della sicurezza energetica 

è altresì il profilo attinente all’accesso all’energia che ha trovato una 

giusta affermazione nella Dichiarazione di rio del giugno 2012 nella 

parte in cui si rimarca l’importanza che può avere lo sviluppo energetico 

nella lotta alla povertà e nell’innalzamento degli standards di tutela dei 

diritti fondamentali. anche a livello di Unione europea si è raggiunta 

(invero, soltanto di recente) una adeguata consapevolezza dell’importanza 

del settore dell’energia e dei profili connessi alla sicurezza energetica, 

intesa quest’ultima come approvvigionamento il meno possibile 

dipendente dai Paesi fornitori 3 : in tale contesto si pone l’art. 194 del 

TFUe, norma di riferimento del sistema energetico europeo in ragione 

dell’ampiezza dei suoi obiettivi (garantire il funzionamento del mercato 

dell’energia; garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico 

dell’Unione; promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica 

e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili; promuovere l’interconnessione 

delle reti energetiche). 

SVILUPPO PROGRESSIVO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE 

DELL’ENERGIA 

Tradizionalmente ricondotto allo sfruttamento delle risorse naturali, 

solo di recente il settore energetico ha stimolato l’interesse degli Stati 

verso nuovi ambiti quali l’incidenza ambientale e l’accesso sostenibile ai 

servizi energetici. in una fase pre-vigente, infatti, la disciplina delle fonti 

e dell’uso dell’energia mancava di una specifica identificazione e veniva 

così a coincidere con la disciplina regolatrice dei beni o delle cose, 

ovverosia dei diritti di sovranità sul territorio. Soltanto grazie ad una 

più recente rappresentazione della sovranità territoriale idonea a configurare 

rapporti giuridici non solo interni ma anche internazionali, si è iniziato 

a percepire l’importanza della funzionalizzazione della ricchezza 

energetica. Da tale momento, dunque, è divenuto possibile delineare un 

diverso significato circa l’utilizzo delle risorse, rapportato ad interrelazioni 


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SICUREZZA ENERGETICA E DIRITTO INTERNAZIONALE DELL'ENERGIA 

statali sempre più interdipendenti, premessa essenziale dell’attuale cooperazione 

energetica. 

Un altro aspetto di sicuro rilievo nello sviluppo della cooperazione 

energetica riguarda il profilo ambientale non più giustapposto al settore 

energetico ma posto in relazione inter-funzionale con questo in modo 

da promuovere in modo sinergico i rispettivi obiettivi di settore. nel periodo 

della rivoluzione industriale, infatti, l’interesse energetico si concretizzava 

nello sviluppo della tecnologia piuttosto che nella preservazione 

dell’ambiente. Solo dopo innumerevoli incidenti industriali che ebbero 

forti ricadute inquinanti per l’ambiente si ebbe la consapevolezza che le 

risorse ambientali costituiscono, al pari di quelle energetiche, un patrimonio 

essenziale per le generazioni presenti e future. La tutela ambientale 

è divenuta così una componente importante della politica internazionale 

degli Stati, ora più consapevoli della globalità delle conseguenze dei 

danni ambientali che, pur quando generati da eventi localizzati, sono 

comunque in grado di propagarsi ben oltre i confini nazionali 4 . Sul piano 

giuridico ciò ha determinato un radicale mutamento nella trattazione 

delle questioni derivanti dall’utilizzo da parte degli Stati delle risorse energetiche 

(in particolare di quelle idriche, minerarie e gassose) al punto 

che le esigenze di preservazione dell’ambiente sono venute a costituire 

un limite allo sviluppo economico incondizionato degli Stati. Vari principi 

di diritto ambientale si sono affermati a tal riguardo, a partire dalla 

nozione di «sviluppo sostenibile» posta al centro di diversi strumenti 

giuridici approvati dalla conferenza delle nazioni Unite su ambiente e 

sviluppo tenutasi a rio de Janeiro nel 1992. Da tale momento in poi, 

quindi, è emersa in maniera forte l’esigenza di affermare la compatibilità 

tra le attività di sviluppo economico degli Stati e la tutela e la preservazione 

dell’ambiente naturale (si pensi, in tal senso, al Protocollo di Kyoto del 

1997 e al Vertice di Johannesburg del 2002), valorizzando sia lo sviluppo 

tecnologico per favorire la riduzione delle emissioni di co2, sia incentivando 

lo sviluppo e l’utilizzo di fonti energetiche alternative compatibili 

con i nuovi standards ambientali 5 . 

a tali obiettivi, espressione dell’attuale coperazione energetico-ambientale, 

si ispirano sia la carta dell’energia, e correlato Protocollo sull’- 

efficienza energetica e sugli aspetti ambientali correlati (firmati a Lisbona 

il 17 dicembre 1994 ed entrati in vigore il 16 aprile 1998), sia la richiamata 

Dichiarazione di rio del giugno 2012 ai §§ 127-128. Particolare attenzione 

viene dedicata dalla carta dell’energia all’incidenza dell’impiego 

dell’energia sostenibile sulla riduzione delle emissioni co2. ciò è particolare 

evidente nell’art. 19 del Trattato laddove statuisce che: 

111 

ai fini di uno sviluppo sostenibile e tenendo conto degli obblighi derivanti 

dagli accordi internazionali in materia ambientale di cui è 


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parte, ciascuna Parte contraente si adopera per ridurre al minimo, in 

maniera economicamente razionale, impatti nocivi per l’ambiente all’interno 

o all’esterno della sua area, dovuti a tutte le operazioni nell’ambito 

del ciclo dell’energia, tenendo in debita considerazione la sicurezza. 

nel fare ciò ciascuna Parte contraente agisce in modo da 

realizzare un favorevole rapporto costo/efficacia. nelle sue politiche 

ed azioni, ciascuna Parte contraente si adopera per adottare misure 

cautelari al fine di prevenire o minimizzare il degrado ambientale. 

LE FONTI DELLA SICUREZZA ENERGETICA 

112 

nello sviluppo delle fonti del diritto dell’energia un particolare ruolo 

ricopre la carta europea dell’energia del 1991 e la successiva carta (o 

Trattato) del 1994 6 . Si tratta di fonti che ricoprono un ruolo rilevante 

per la disciplina in quanto, a differenza delle altre fonti internazionalistiche 

ove la regolamentazione del settore energetico si pone in prospettiva 

segmentata o settoriale, queste dispongono in modo organico con 

riguardo ai profili di maggiore interesse. La collocazione di tali fonti in 

ambito europeo è da ascrivere prevalentemente ad alcune ragioni istituzionali, 

politiche ed economiche. in primo luogo, la configurazione 

giuridica di una carta europea si sviluppò in seno al consiglio europeo 

di Dublino di giugno 1990 trovando poi, l’anno successivo, consacrazione 

come documento finale dell’apposita conferenza de L’aja. in secondo 

luogo, tra le parti originarie quali la comunità europea ed alcuni Paesi 

ocSe, dell’europa centrale e dell’ex Unione Sovietica, certamente un 

ruolo maggiormente propulsivo è stato svolto dall’allora comunità europea. 

infine, la motivazione geo-economica è da ricondurre all’obiettivo 

di accelerare lo sviluppo economico degli Stati dell’europa centrale e 

orientale e garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico 

dei Paesi membri dell’allora comunità europea. 

in ogni caso sarebbe riduttivo circoscrivere la portata di tali fonti 

soltanto all’ambito europeo ora considerato dato che esistono altre motivazioni 

di ampiezza e portata che vanno ben al di là della dimensione e 

della logica esclusivamente europea. La molteplicità degli Stati aderenti 

o vincolati (rispettivamente, 56 per la carta e 52 per il Trattato), la loro 

rappresentatività regionale (america, europa ed asia orientale), l’interconnessione 

e la dichiarata conformità ai principi settoriali del sistema 

GaTT-oMc 7 , senza trascurare la molteplicità di settori di cooperazione 

energetica disciplinati (accesso alle risorse energetiche, liberalizzazione 

degli scambi dei prodotti energetici, tutela degli investimenti, sistema di 

risoluzione delle controversie, etc.), fanno sì che tali documenti rappresentino 

il primo modello giuridico (di soft law nel caso della carta e di 

tipo invece vincolante nel caso del Trattato) di regolamentazione capace 

di riflettere le istanze proprie della governance energetica. 


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con particolare riferimento alla carta, già il Preambolo mette in 

luce l’obiettivo di «promuovere la libera circolazione dei prodotti energetici 

e di sviluppare una infrastruttura internazionale efficace in materia 

di energia». Va poi segnalato come la certezza e la sicurezza degli approvvigionamenti 

energetici e dei correlati profili ambientali si pongano 

quali scopi principali da perseguire secondo la filosofia della carta (Titolo 

i). Le vicende e le controversie tra Paesi esportatori e Paesi di transito 

hanno poi posto in risalto un ulteriore profilo capace di incidere sulla 

certezza e sulla sicurezza degli approvvigionamenti, in aggiunta a quello 

relativo alla scarsità delle risorse. Si tratta di profili di non secondaria rilevanza, 

considerato che il rafforzamento della politica energetica europea 

mira proprio ad evitare una situazione di totale dipendenza energetica 

da alcuni dei principali Paesi esportatori. in tale ottica, dunque, si comprende 

meglio la logica di fondo della carta volta, nelle intenzioni originarie, 

ad intensificare la collaborazione est-ovest sul piano energetico. 

Tale logica di fondo fu poi confermata ed ampliata nel già citato 

Trattato sulla carta dell’energia (firmato a Lisbona il 17 dicembre 1994 

ed entrato in vigore il 16 aprile 1998) che costituisce il “naturale” proseguimento 

del processo iniziato con la carta. il Trattato contiene diverse 

misure relative alla tutela degli investimenti (con la rigorosa applicazione 

del principio di non discriminazione), al trasferimento degli utili all’estero 

e al rimpatrio del capitale, all’indennizzo rapido, adeguato ed effettivo 

in caso di nazionalizzazioni, al ricorso all’arbitrato internazionale come 

strumento privilegiato di risoluzione delle controversie nascenti dall’interpretazione 

ed applicazione del Trattato tra Stati ed operatori economici 

stranieri. il Trattato prevede, inoltre, l’istituzione di un’organizzazione 

energetica internazionale che sia competente a predisporre progetti ed 

emendamenti al Trattato stesso allo scopo di meglio perseguire ed attuare 

gli obiettivi sanciti dal Trattato, anche alla luce dei mutati scenari di contesto. 

infine, a seguito dell’entrata in vigore, il 21 gennaio 2010, del Protocollo 

di modifica alle disposizioni commerciali, il Trattato prevede anche 

il libero commercio delle materie prime energetiche, dei prodotti 

derivati e delle attrezzature per la produzione in conformità con le regole 

e la prassi dell’oMc. resta comunque fermo lo scopo originario del Trattato, 

ossia quello di istituire un framework condiviso per la regolamentazione 

dei contratti tra Stati ed investitori in materia energetica. Pur 

non imponendo privatizzazioni e non mettendo in discussione la sovranità 

degli Stati sulle risorse naturali, il Trattato mira comunque ad una 

progressiva armonizzazione delle legislazioni allo scopo di garantire 

un’apertura simmetrica dei mercati in vista della creazione di un mercato 

unico 8 . in altre parole, dunque, il Trattato rappresenta il primo accordo 

capace di stabilire “regole globali” in materia di liberalizzazione degli investimenti 

e di scambi nel settore energetico 9 . 

113 


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114 

Particolare attenzione merita, poi, il cd. transito di beni e materiali 

energetici oggetto di disciplina generale nell’art. 7 e di disciplina specifica 

nel Protocollo sul transito di materie prime e prodotti energetici, aggiornato 

alle nuove istanze legate al transito di idrocarburi e di elettricità. 

È evidente, e lo conferma anche la prassi di settore, che tale profilo rappresenta 

uno degli aspetti applicativi più rilevanti della complessiva disciplina 

dato che incide sulla sovranità territoriale degli Stati. oltre agli 

impegni previsti dall’art. 7, par. 2, per agevolare il transito di materie e 

prodotti (che deve avvenire senza distinzione di origine, destinazione o 

proprietà di tali materiali e prodotti energetici e, inoltre, senza discriminazioni 

di prezzo basate su tali distinzioni e senza imporre ritardi, restrizioni 

o oneri non ragionevoli), meritano altresì un cenno le misure 

che incidono sulla manutenzione e sull’ammodernamento delle infrastrutture 

di trasporto dell’energia, nonché le misure volte ad agevolare la 

loro interconnessione. 

il Trattato disciplina anche la promozione e la tutela degli investimenti. 

come già per il transito, anche la tutela degli investimenti è una 

fattispecie già disciplinata dal diritto internazionale generale e non ricondotta 

tipicamente al settore dell’energia. La tematica della tutela degli 

investimenti si è sviluppata progressivamente trovando una sua iniziale 

collocazione dapprima nelle regole di protezione diplomatica e, poi, in 

appositi accordi bi o multi-laterali 10 . in relazione al settore energetico 

essa appare di primaria rilevanza dato che costituisce un momento costitutivo 

e di sviluppo delle fasi di ricerca ed esplorazione delle risorse 

nonché di ammodernamento delle infrastrutture. Per tali ragioni, il Trattato 

mira a promuovere e tutelare gli investimenti nel settore creando 

condizioni stabili, eque, favorevoli e trasparenti per gli investitori (art. 

10) secondo un principio generale che obbliga ciascuna Parte a prevedere 

mezzi effettivi per far valere e mettere in esecuzione i diritti derivanti da 

investimenti, accordi di investimento ed autorizzazioni di investimento. 

DISCIPLINA DEI SERVIZI ENERGETICI NEL COMMERCIO 

INTERNAZIONALE 

Volgendo ora l’attenzione ai mercati e al commercio internazionale 

è necessario evidenziare come l’esigenza di regolamentare il settore energetico 

non fu considerata una priorità nell’originario Accordo generale 

sulle tariffe e sul commercio (GaTT) del 1947. invero, il settore energetico 

era in gran parte dominato da monopoli di Stato e, quindi, la relativa 

disciplina era fortemente incentrata sulla dimensione interna. Di converso, 

la dimensione esterna relativa al commercio internazionale di risorse e 

prodotti energetici era altrettanto influenzata dai cartelli e, di fatto, controllata 

da poche imprese multinazionali. Si aggiunga poi che alcune 


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caratteristiche del settore energetico lo rendono ben diverso da altri settori: 

si pensi, ad esempio, al fatto che i beni energetici (gas, petrolio, 

elettricità) hanno peculiari caratteristiche fisiche che incidono in maniera 

differenziata rispetto ad altri beni nell’attività di stoccaggio, trasporto e 

distribuzione. il complesso di queste ragioni spiega perché il GaTT non 

considerasse il settore energetico come un settore distinto. 

Si tengano altresì presenti alcune difficoltà di inquadramento generale 

della materia a cominciare dalla distinzione tra «beni» e «servizi» 

energetici, problema già sollevato nel corso dei negoziati del 1947 sulla 

carta de L’avana. bisognerà dunque attendere la metà degli anni ottanta, 

ed in particolare la Dichiarazione ministeriale di Punta del este del 1986, 

per ritrovare un mutamento di prospettiva tale da estendere ai prodotti 

connessi all’energia (in particolare, ai prodotti petroliferi) le regole GaTT, 

senza comunque trascurare le forti resistenze ad una loro compiuta attuazione 

provenienti soprattutto dai Paesi arabi 11 . Proprio durante gli 

accordi di Marrakech del 1994 la tematica fu oggetto di discussione 

con particolare riferimento alla liberalizzazione dei servizi connessi all’industria 

estrattiva del gas e del petrolio. inoltre, sia pure indirettamente, 

proprio grazie all’istituzione, in ambito oMc, del meccanismo di soluzione 

delle controversie, si sono riscontrati progressi anche nel settore dei 

prodotti energetici tanto che quel collaudato meccanismo è divenuto in 

seguito il modello di riferimento per l’omologo meccanismo contemplato 

dalla Parte V del Trattato sulla carta dell’energia (art. 26 e ss.). 

L’interesse per simili tematiche si è ulteriormente accentuato nel 

corso delle ultime tornate negoziali in ambito oMc (Doha nel 2001, 

Ginevra nel 2008, etc.) dove si è discusso di energia come specifico 

settore a sé stante. il dibattito tra ambiente, risorse energetiche e commercio 

internazionale si è posto nella prospettiva di trovare un equilibrio 

tra la promozione di beni e servizi ambientali e le fossil fuel subsidies 

(sovvenzioni ai combustibili fossili). Sempre in tale ottica, è stata altresì 

sollevata sia la tematica relativa ai biocarburanti, con particolare riguardo 

al loro impatto sull’agricoltura, che quella attinente il transito di energia, 

uno degli aspetti più delicati della disciplina del diritto energetico in 

considerazione delle forti ricadute di natura geopolitica e di sicurezza 

degli approvvigionamenti 12 . a tale ultimo riguardo, si pensi, solo per 

fare un esempio, alle ricadute per la sicurezza energetica dell’Unione europea 

della crisi in atto tra Federazione russa ed Ucraina che, tra l’altro, 

non trovano alcun utile riferimento di ordine giuridico dato che le prescrizioni 

sul transito di energia di cui al Trattato sulla carta dell’energia 

non si applicano alla russia 13 . Vero è, comunque, che l’adesione russa al 

sistema oMc, avvenuta ad agosto del 2012, dovrebbe attenuare certe 

“vischiosità” giuridiche legate alla disciplina del transito di energia. 

oltre a questi profili, la cui compiuta definizione non potrà prescindere 

dalla prassi che si svilupperà nei prossimi anni, restano ancora 

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116 

aperte anche alcune questioni di qualificazione relative alla riconduzione 

alle categorie generali di prodotti e servizi da cui scaturiscono ulteriori 

difficoltà di applicazione normativa in ragione dei diversi regimi ed obblighi 

vigenti nel sistema GaTT e GaTS (General Agreement on Trade in 

Services). il criterio prescelto all’esito del Doha Round riflette quelle che 

sono le caratteristiche tipiche, da un lato, delle risorse naturali e, dall’altro, 

della prevalente attitudine a configurarsi come servizi. in tale ottica, perciò, 

si riconduce il petrolio alla categoria dei prodotti e l’elettricità, ed il 

gas, a quella dei servizi. Da ciò consegue l’estensione di alcuni principi di 

portata generale agli scambi di prodotti petroliferi (divieto di dazi doganali, 

clausola della “nazione più favorita”, etc.) alla luce, comunque, 

delle peculiarità degli stessi 14 . L’estensione delle norme GaTS incontra, 

invece, una maggiore difficoltà di applicazione per l’assenza di un catalogo 

normativo e vincolante circa la stessa nozione di servizio. La scelta di 

fondo è, dunque, ricaduta sulla valorizzazione di quell’elemento che in 

modo preponderante qualifica il servizio, ossia la sua natura transfrontaliera 

(art. 1, par. 2). nonostante tale riconduzione presenti difficoltà 

oggettive, va comunque evidenziato come le stesse possano essere superate 

facendo riferimento alle peculiarità del servizio energetico nelle diverse 

fasi ad esso ricollegabili (dall’attività di individuazione ed estrazione, inclusa 

l’attività di trasporto sia per le vie tradizionali che per quelle tipiche 

come gli oleodotti ed i metanodotti, alle attività di distribuzione e consumo 

finale). in ogni caso, poi, anche per i servizi energetici è possibile 

individuare alcune norme generali dell’accordo che siano anche applicabili 

a questo sub-settore e, in particolare, gli articoli i e ii che disciplinano 

il principio del trattamento della nazione più favorita (che, a differenza 

di quanto previsto nell’accordo sugli scambi di prodotti, non conosce 

deroghe). Tale profilo si ricollega ad un ulteriore aspetto concernente il 

ruolo della funzione pubblica statale nell’ambito della regolamentazione 

dei servizi. non si tratta, ovviamente, di un profilo secondario considerato 

che lo sviluppo del regime GaTS in materia si lega al progressivo sviluppo 

delle istanze di liberalizzazione in ambito statale, un processo che in 

molti Stati è già stato realizzato ma, in altri, è ancora in corso. non è un 

caso, dunque, che il GaTS escluda espressamente dalla propria applicazione 

quei servizi forniti nell’esercizio del potere governativo, ossia quei servizi 

non forniti su base commerciale o, comunque, resi in assenza di concorrenza 

con altri operatori. 

NOTE 

1 La definizione si compone di due aspetti ben distinti, anche se interdipendenti. il 

primo è quello dell’affidabilità (reliability) del flusso di materie prime che dipende 


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dall’accessibilità dei giacimenti e dal funzionamento delle infrastrutture di trasporto. 

il secondo, decisamente più sfumato, è invece quello della ragionevolezza economica 

(affordability) ossia la garanzia che i prezzi non varino eccessivamente o in modo imprevedibile, 

mandando così in crisi le economie coinvolte. 

2 Lo stesso principio visto nella prospettiva statale s’inserisce nel contesto dell’interdipendenza 

energetica che, come noto, si presta a valutazioni diverse in ragione della 

sua naturale incidenza nei rapporti inter-statali. Strettamente connesso a tale ultimo 

profilo è, dunque, lo studio relativo agli assetti di geopolitica internazionale per effetto 

dei grandi progetti infrastrutturali di gasdotti e pipelines. Per un esame dei limiti di 

tale interdipendenza, anche in funzione delle correlate tensioni politico-diplomatiche, 

si veda Paul Stevens, Oleodotti e Gasdotti come fonte di conflitto: quale soluzione?, “energia”, 

n. 2/2009, p. 30 ss.. Se, da un lato, l’accesso alle risorse energetiche e naturali è 

fonte di potenziali instabilità e minacce, dall’altro, si richiedono politiche volte a 

mitigare le tensioni per la fornitura delle materie prime basate su una concertazione 

tra diverse aree regionali e politiche statali volte a favorire l’indipendenza. Sul punto, 

cfr. Philippe esper, L’accesso alle risorse: poste in gioco e sfide, “energia”, n. 2/2012, p. 18 

ss.. Sotto un diverso profilo, poi, la cooperazione e l’interdipendenza energetica rappresentano 

veri e propri principi fondanti la disciplina, anche alla luce del fatto che l’utilizzo 

del bene «energia» si configura oggi come un bene fondamentale il cui valore 

prescinde la dimensione statale. L’affermazione di tali principi nel settore di riferimento 

(e/o anche in relazione alla protezione ambientale) si è posta come obiettivo quasi 

costante nelle Dichiarazioni conclusive dei Vertici G-8 e bricS. Per una valutazione 

di tali principi con riferimento al G-8, cfr. baker institute, The Global Energy Market, 

Comprehensive Strategies to Meet Geopolitical and Financial Risks. The G-8, Energy Security 

and Global Climate Issues, “Policy report”, n. 37, 2008. Per un’analisi di tali 

principi alla luce delle Dichiarazioni conclusive dei Vertici bricS, sia consentito il 

rinvio a Massimo Panebianco & Francesco buonomenna, Politica energetica del BRICS 

nello sviluppo dei raggruppamenti internazionali di Stati, in aa. VV., Aspetti giuridici 

del BRICS, San Pietroburgo, 2011, p. 127 ss.. Da un punto di vista teorico-generale, 

poi, l’interdipendenza può rappresentarsi come uno dei modi di affermarsi della sovranità 

statale. Per un inquadramento generale del rapporto fra sovranità ed interdipendenza 

statale, si veda Paolo bargiacchi, Pretesi effetti dell’interdipendenza economica e politica 

globale sulla sovranità dello Stato, “rivista della cooperazione Giuridica internazionale”, 

n. 32 (maggio-agosto 2009), pp. 58-69. 

3 neanche la consapevole inadeguatezza delle politiche energetiche nazionali a risolvere 

questioni energetiche per loro natura non statali (come le crisi petrolifere del 1973 e 

del 1979) ha spinto gli Stati dell’Ue verso una politica energetica comune. invero, un 

primo e timido riferimento all’energia si ebbe con il Trattato di Maastricht che poneva 

solamente una previsione circa le misure di intervento nel settore (art. 3, par. 1, lett. 

u), nonostante la contestuale occasione giuridica rappresentata dalle previsioni del 

Trattato in materia di reti trans-europee (tra le quali vanno annoverate anche le reti 

energetiche). Per ovviare all’assenza di una specifica politica che legittimasse i necessari 

interventi normativi nella materia, per diversi anni si fece ricorso all’utilizzo di basi 

giuridiche generali o di altre politiche settoriali come, ad esempio, l’ex art. 95 Tce 

(ora art. 114 TFUe) in tema di mercato interno o l’ex art. 235 Tce (ora art. 352 

TFUe) in tema di poteri impliciti dell’Unione. Questa metodologia normativa, però, 

non riusciva a far fronte alle istanze, derivanti dalla prassi, che richiedevano interventi 

sempre più unitari ed organici in risposta alle esigenze di approvvigionamento. il limite 

di affidarsi alle scelte, non coordinate tra loro, di politica nazionale energetica fu messo 

in luce già dal Libro verde della commissione del 29 novembre 2000 (Verso una strategia 

117 


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118 

europea di sicurezza dell’approvvigionamento energetico). Solo con il Trattato-costituzione 

del 2004, e poi con quello di Lisbona, si ebbe però una diversa consapevolezza circa la 

politica energetica, riconducendo in primis l’energia fra le competenze concorrenti e 

inserendo, in secundis, un’apposita disposizione sul punto (l’art. 194 TFUe che costituisce 

l’unica disposizione del Titolo XXi dedicato, appunto, all’energia). 

4 La letteratura giuridica sul diritto internazionale dell’ambiente è ormai vasta. Senza alcuna 

pretesa di esaustività, ci si limita in questa sede a richiamare dunque alcune opere 

di carattere generale, senza far riferimento alla dottrina che si è occupata specificamente 

di singoli principi di diritto ambientale. cfr. Michel Prieur, Droit de l’environnement, 

6ª ed., Dalloz, Paris, 2011; ida caracciolo, Gli strumenti convenzionali internazionali 

in materia di protezione dell’ambiente: la protezione dell’atmosfera, in Umberto Leanza 

& ida caracciolo, Il diritto internazionale: diritto per gli Stati e diritto per gli individui. 

Parti speciali, Giappichelli editore, Torino, 2010; alessandro Fodella & Laura Pineschi, 

La protezione dell’ambiente nel diritto internazionale, Giappichelli editore, Torino, 

2009; Malgosia Fitzmaurice, Contemporary Issues in International Environmental Law, 

edward elgar, cheltenham, 2009; Giovanni cordini, Paolo Fois & Sergio Marchisio, 

Diritto ambientale. Profili internazionali europei e comparati, Giappichelli editore, 

Torino, 2008; angela Del Vecchio & arno Dal ri Junior (a cura di), Il diritto internazionale 

dell’ambiente dopo il vertice di Johannesburg, editoriale Scientifica, napoli, 

2005. 

5 Già nella Dichiarazione finale del Vertice G-8 tenutosi a L’aquila nel 2009 emerse il 

progressivo impegno per la riduzione delle emissioni in un contesto di sviluppo sostenibile: 

«We recognize the scientific view that the increase in global average temperature 

above pre-industrial levels ought not to exceed 2c. in this regard and in the context of 

ultimate objective of the convention and the bali action Plan, we will work between 

now and copenhagen, with each other and under the convention, to identify a global 

goal for substantially reducing global emissions by 2050». in argomento, cfr. enzo Di 

Giulio, Copenaghen: dopo la semina il raccolto, “energia”, n. 3/2009, p. 54 ss. 

6 cfr. andrea Giardina, Il Trattato sulla Carta dell’energia del 1994, in Enciclopedia degli 

Idrocarburi, iV, roma, 2005, p. 551 ss.; emmanuel Gaillard, Energy Charter Treaty: 

International Center for Settlement Decision, “new York Law Journal”, n. 66, 2005, p. 

1 ss.; richard Happ, Dispute Settlement under the Energy Charter Treaty, “German 

Yearbook of international Law”, n. 45, 2002, p. 331 ss.; eugene Schaeffer, Le Traité sur 

la Charte de l’Énergie et l’accès des produits énergetiques des pays de l’Est aux marchés de 

l’UE, in Gerhard Hafner et al. (eds.), Liber Amicorum: Professor Ignaz Seidl-Hohenveldern 

in Honour of His 80th Birthday, Kluwer Law international, The Hague, 1998, 

p. 593 ss.; ramdane babadjl, Le Traité sur la Charte Européenne de l’Énergie, “annuaire 

Français de Droit international”, n. 2 (1996), p. 872 ss.; Lorna brazell, The Draft 

Energy Charter Treaty: Trade, Competition, Investment and Environment, “Journal of 

energy & natural resources Law”, n. 12 (1994), p. 299 ss. 

7 art. 4 del Trattato: «nessuna disposizione del presente Trattato deroga, nei rapporti 

tra Parti contraenti che sono membri del GaTT, alle disposizioni del GaTT e agli atti 

correlati, quali applicate tra dette Parti contraenti». 

8 Per alcuni profili e spunti critici in ordine alla ratio politica del Trattato in funzione 

dell’interesse originario dell’Ue a «condizionare le preferenze della russia per influenzare 

decisioni e politiche», si veda Filippo clò, Quale strada verso un nuovo 

ordine energetico, “energia”, n. 2/2012, p. 30 ss., in particolare laddove si afferma che 

«il cremlino vede, infatti, il Trattato nettamente sbilanciato in difesa dei consumatori 

mentre vengono trascurati gli interessi dei produttori e le loro esigenze di sicurezza 


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della domanda. anziché ridurre i propri benefici per diminuire i rischi altrui alla cooperazione, 

l’Unione ha proposto un accordo che, di fatto, avrebbe garantito maggiori 

benefici per sé aumentando, allo stesso tempo i rischi per la Federazione russa» (p. 

38). ne è conseguito che «anziché delineare in maniera concertata con Mosca percorsi 

ed obiettivi, l’Unione europea ha, al contrario, alienato il principale referente dell’accordo, 

la russia, violando così la prima regola per un efficace institution building». Sul 

punto, si veda anche David G. Victor & Joshua c. House, The New Energy Order. 

Managing Insecurities in the Twenty-first Century, “Foreign affairs”, n. 1/2010, p. 34 

ss. 

9 cfr. Marilù Marletta, Energia. Integrazione europea e cooperazione internazionale, Giappichelli 

editore, Torino, 2011, in particolare p. 354 ss. 

10 Sulla protezione degli investimenti nel diritto internazionale, si veda Jean Pierre Laviec, 

Protection et promotion des investissements. Etude de droit international économique, 

Dalloz, Paris, 1985; Pia acconci, Il collegamento tra Stato e società in materia di investimenti, 

cedam, Padova, 2002; Sergio Marchisio, Investimenti esteri nel diritto internazionale, 

Digesto delle discipline pubblicistiche, Viii, Torino, 1993, p. 567 ss.. con 

particolare riferimento agli accordi in materia di promozione e protezione degli investimenti, 

poi, si veda, tra i tanti, Stefania bariatti, Protezione diplomatica, in Digesto 

delle discipline pubblicistiche, Xii, Torino, 1997, p. 144 ss.; Luigi Migliorino, Gli accordi 

internazionali sugli investimenti, Giuffrè editore, Milano, 1989; Giorgio Sacerdoti, 

Bilateral Treaties and Multilateral Instruments on Investment Protection, in Recueil des 

Cours, vol. 269 (1997), p. 251 ss.; Maria rosaria Mauro, Gli accordi bilaterali sulla promozione 

e la protezione degli investimenti, Giappichelli, Torino, 2003; andrea Giardina, 

Clauses de stabilisation et clauses d’arbitrage: vers l’assouplissement de leur effet obligatoire?, 

“revue de l’arbitrage”, n. 3/2003, p. 647 ss.. 

11 in generale, su queste tematiche, si veda M. Marletta, Energia, cit., p. 313 ss.; Michael 

Gibbs, Energy Services, Energy Policies and the Doha Agenda, in UncTaD, Energy 

and Environmental Services: Negotiating Objectives and Development Priorities, United 

nations Press, new York-Geneva, 2003; Julia Selivanova, Energy Dual Pricing in WTO 

Law: Analysis and Prospects in the Context of Russia’s Accession to the World Trade Organization, 

cameron May, London, 2008; edoardo Greppi, La disciplina giuridica internazionale 

della circolazione dei servizi. I sistemi di liberalizzazione GATT, OCSE e 

CE, Jovene editore, napoli, 1994. 

12 Sul punto, si veda cfr. P. esper, L’accesso alle risorse, cit., in particolare p. 20. 

13 cfr. Vincent Pogorestskyy, The System of Energy Dual Pricing in Russia and Ukraine: 

the Consistency of the Energy Dual Pricing System with WTO Agreement on Anti-dumping, 

“Global Trade and custom Journal”, n. 4/2009, p. 312 ss.. 

14 Sull’individuazione delle regole GaTT applicabili agli scambi di prodotti energetici e 

di quelle GaTS applicabili agli scambi di servizi, si veda M. Marletta, Energia, cit., 

rispettivamente p. 324 ss. e p. 342 ss. 

119 


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F O C U S 

L’Unione Europea e 

la promozione della sicurezza 

nell’America Centrale e nei Caraibi 


Università degli Studi “Niccolò Cusano” di Roma, 

Ricercatrice Confermata di Diritto dell’Unione 

Europea 

THE EUROPEAN UNION AND THE PROMOTION OF SECURITY IN CENTRAL 

AMERICA AND THE CARIBBEAN. In an increasingly interdependent world without 

a real and effective global “governance”, the international community is threatened 

more and more by the international terrorism, the proliferation of weapons of mass 

destruction, the growing (sometimes in an “anarchist” way) economic and financial 

development, the emergence of new regional players, the uncontrolled migrations, the 

growing sense of insecurity on fundamental matters like, for instance, poverty, environment 

to name only a few. All these menaces and threats intersected with the explosive 

contradictions produced by globalization that nowadays seems to be moving 

outside of a proper system of “global governance”. We believe that defining and regulating 

this scenario is an issue of relevance and urgency both as a matter of politics 

and law. A multidimensional approach is required and tools and contents of multilateralism 

should be strengthened and enhanced in order to better deal with these 

challenges. 

KEYWORDS: CITIZEN SECURITY • CULTURE OF INDIVIDUAL AND COLLECTIVE SECURITY • PARTNERSHIP EU- 

CENTRAL AMERICA AND THE CARIBBEAN 

in un mondo sempre più interdipendente e privo di un’efficace governance 

a livello globale, oggi come del resto anche in passato, la comunità 

internazionale, e quella europea in particolare, appaiono 


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F O C U S 


122 

minacciate oltre che dal terrorismo internazionale, anche dalla proliferazione 

delle armi di distruzione di massa, dalla crisi economico-finanziaria 

di portata ormai mondiale, dall’emergere di nuovi attori 

regionali che modificano equilibri ed interazioni politico-economiche 

che sembravano ormai stabili e consolidate, dai flussi migratori ed umanitari 

incontrollati e, forse, incontrollabili, dalla crescente e sempre più 

diffusa percezione di insicurezza sociale, dalle problematiche energetiche 

e dalle emergenze ecologiche, dalla povertà mondiale, dal traffico e lo 

sfruttamento di esseri umani, e da molti altri fattori 1 . 

Queste tendenze si sono incrociate con le contraddizioni esplosive 

prodotte da una globalizzazione non inquadrata, e in verità non inquadrabile, 

in un sistema di governance globale che sappia essere adeguato 

alle necessità attuali e più urgenti della comunità internazionale, a cominciare 

proprio da quelle in tema di “sicurezza”. Di fronte a tematiche, 

sfide e problemi di così grande attualità ed urgenza politica e giuridica è 

necessario dunque un approccio multidimensionale che sappia anche 

rafforzare gli strumenti ed i contenuti di un vero multilateralismo internazionale. 

con specifico riguardo al tema della “sicurezza”, tale approccio multidimensionale 

impone prima di tutto di prendere consapevolezza dello 

stato di difficoltà in cui oggi versa la c.d. “cultura della sicurezza”, sia essa 

poi individuale o collettiva, al punto da rendere talvolta complessa la 

stessa identificazione delle priorità di intervento. bisogna anche avere 

una maggiore consapevolezza di quanto sia centrale, in un mondo oggi 

globalizzato, la stessa “questione sicurezza” sia nella sua dimensione prima 

e costitutiva – quella interna di natura politica e civile – che nei suoi 

effetti, altrettanto diretti e significativi, a livello di relazioni internazionali 2 . 

nell’ambito dei limiti generali appena illustrati, va altresì evidenziato 

che la questione della “cultura della sicurezza” pubblica in europa (ma 

non solo) ha in sostanza “eliminato” l’esigenza della difesa in senso 

tradizionalmente inteso e, nello stesso tempo, ha reso decisamente più 

complessa ed impegnativa la problematica della sicurezza 3 . Si tratta di 

temi complessi sui quali, non a caso, vi è ormai una significativa elaborazione 

in dottrina e la prassi (nel caso che a noi qui interessa: la prassi 

dell’Unione europea) si manifesta e si orienta anche al di fuori dei confini 

dell’Unione e, segnatamente, nei rapporti con parti terze spesso rappresentate 

da interi continenti o macro-aree geografiche. 

concentrando la nostra attenzione sui rapporti tra Unione europea 

e Stati latinoamericani (con particolare riguardo a quelli dell’america 

centrale) e caraibici, vanno esaminate le linee-guida che accomunano 

gli interventi e le iniziative europee in materia di sicurezza pubblica in 

quelle regioni geografiche e politiche, tenendo ben presente che la mancanza 

di sicurezza (nel senso più lato del termine) è purtroppo un prob- 


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F O C U S 

L'UE E LA PROMOZIONE DELLA SICUREZZA NELL'AMERICA CENTRALE E NEI CARAIBI 

lema oggettivo che, oltre a caratterizzare quell’area del pianeta, assume 

talvolta profili così gravi da minare, oggi come in passato, la stessa stabilità 

dei Governi nazionali, oltre che una più efficiente cooperazione infraregionale 

e le fondamenta dello stato di diritto 4 . 

Volendo sinteticamente dar conto delle indicazioni generali emerse 

all’esito dei vari Vertici tra europa e Stati centroamericani e caraibici in 

tema di sicurezza pubblica, ex multis, si può utilmente far riferimento al 

partenariato tra Unione europea ed i caraibi che, dal novembre 2012, è 

stato organizzato mediante una vera e propria «strategia comune» funzionale 

alla creazione di un quadro di interessi reciproci e di rafforzamento 

del dialogo e della cooperazione in cinque settori considerati prioritari: 

la cooperazione e l’integrazione regionali; la ricostruzione di Haiti; il 

cambiamento climatico e gli altri rischi naturali; la criminalità e la sicurezza; 

l’azione congiunta nei Vertici internazionali con riferimento a 

questioni di interesse globale. La scelta di individuare le priorità, gli obiettivi 

ed il quadro comune di riferimento in termini di «strategia» implica 

dunque la necessità, da un lato, di definire un insieme coerente ed 

unitario di linee guida e, dall’altro, di identificare i mezzi politici, economici, 

diplomatici più opportuni e funzionali al raggiungimento degli 

obiettivi strategici delineati. 

in questo variegato e complesso quadro di riferimento, vengono 

dunque identificati alcuni fattori di rischio per la sicurezza negli Stati 

caraibici (fattori di rischio ovviamente validi anche per quelli centroamericani) 

tra i quali meritano un cenno il terrorismo, il riciclaggio di denaro, 

il narcotraffico, il crimine organizzato transnazionale e l’immigrazione 

clandestina. in tale contesto, i soggetti del partenariato hanno come obiettivo 

quello di contribuire, con tutti i mezzi a disposizione, all’incremento 

della stabilità interna dei Paesi centroamericani e caraibici e allo sviluppo 

di sistemi di buona amministrazione. a tal fine, quindi, questi Stati, in 

stretta sinergia con l’Unione europea, vengono sollecitati ad adottare 

politiche comuni in materia di contrasto al narcotraffico e al crimine organizzato 

transnazionale e ad implementare un controllo coerente ed efficiente 

delle frontiere esterne onde combattere l’immigrazione clandestina 

con specifico riguardo alle organizzazioni criminali che gestendola 

ne traggono beneficio. 

a fronte della portata e della rilevanza di simili problematiche, 

muovendo proprio dal Vertice del 2012 istitutivo della «strategia comune», 

il successivo Vertice tenutosi a Santiago del cile a gennaio 2013 

tra Unione europea e Paesi latinoamericani e caraibici ha avuto anche lo 

scopo di potenziare la sicurezza e lo sviluppo economico tra i due attori 

geopolitici. all’esito del Vertice, infatti, si prese atto che la sicurezza rappresenta 

senza dubbio uno degli aspetti di maggiore debolezza dell’intero 

apparato istituzionale di quei Paesi per un’articolata serie di ragioni dif- 

123 


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F O C U S 


124 

ferenti che vanno dall’alto tasso di criminalità alle differenze dei sistemi 

economico-finanziari. in tale ottica, quindi, l’Unione europea si orienta 

affinché, in questi Paesi, la sicurezza venga prima riconosciuta come un 

“bene” fondamentale sia per l’individuo che per la collettività (e, quindi, 

per la stessa struttura istituzionale dello Stato) e, poi, garantita e protetta 

in quanto tale ed alla società nel suo complesso al di là dei diversi sistemi 

di organizzazione politica, sociale ed economica nei vari Stati interessati 

dalle relazioni strategiche con l’Unione. 

Vero è altresì che i Governi latinoamericani non sono chiamati solamente 

a migliorare e rafforzare la prevenzione ed il contrasto al crimine 

organizzato in quanto prima causa di insicurezza individuale e collettiva, 

ma anche a superare quell’inerzia che, negli ultimi decenni, non ha loro 

consentito di aumentare la fiducia nel sistema giudiziario, anche attraverso 

una migliore formazione e qualificazione degli operatori di settore ed il 

rafforzamento delle garanzie a tutela della sua indipendenza dalle pressioni 

politiche ed economiche. 

Di fronte a questa complessa situazione che richiede molteplici interventi 

ed iniziative tra loro coordinati affinché si consolidi e si rafforzi 

la “cultura della sicurezza” anche nei Paesi latinoamericani e caraibici, 

l’Unione europea, oggi più che mai, è chiamata ad assumere e svolgere 

un ruolo trainante dal punto di vista politico-giuridico anche al di fuori 

dei propri confini geografici onde favorire la costruzione di un sistema e 

di un ambiente “positivo” che sappia importare ed essere realmente recettivo 

al valore della legalità, ormai connaturato nel sistema europeo. 

Questo ambizioso obiettivo richiede ovviamente una complessa ed incisiva 

attività di riforma nel settore della giustizia e degli affari interni che 

sappia, però, anche essere equilibrata e rispettosa della cultura e della 

tradizione di quelle società. 

NOTE 

1 in merito alle iniziative a livello internazionale contro il terrorismo, si vedano Gianluigi 

cecchini, Terrorismo, tolleranza e diritto internazionale, in “rivista della cooperazione 

Giuridica internazionale”, no. 10 (Gennaio-aprile 2002), pp. 9-29; anna Lucia Valvo, 

Le nuove frontiere dell’insicurezza internazionale: fra terrorismo tradizionale e terrorismo 

informatico, Giancarlo Guarino & ilaria D’anna (eds.), International Institutions and 

Co-operation: Terrorism, Migrations, Asylum, vol. i, Satura editrice, napoli, 2011, p. 

433 ss.; Paolo Spezia, Il traffico e lo sfruttamento di esseri umani, Giuffrè editore, 

Milano, 2002, p. 45 ss., il quale ritiene che «di transnazionalità si possa parlare in tre 

diverse accezioni: la prima può essere colta nella natura dei beni trattati da tali organizzazioni. 

Se questi erano in precedenza orientati, e tale orientamento non è, naturalmente, 

scomparso, sui beni immobili (agricoltura, edilizia, appalti di opere pubbliche), 

oggi, invece, anche gli immigrati clandestini e, in generale, le persone umane sono divenuti 

(accanto ai tabacchi, agli stupefacenti, alle armi, ai rifiuti tossici e nocivi), i 


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F O C U S 

L'UE E LA PROMOZIONE DELLA SICUREZZA NELL'AMERICA CENTRALE E NEI CARAIBI 

nuovi beni oggetto di operazioni di immigrazione clandestina o di trafficking, ossia di 

vera e propria tratta. in tali tipi di traffici, l’uomo è trattato alla stregua di un bene materiale 

e la “mobilità” delle “cose” oggetto dei traffici, spostate dai “Paesi di produzione” 

a quelli di “destinazione”, passando attraverso i “Paesi-ponte”, ha provocato il sorgere 

ed il consolidarsi di sinergie tra gruppi operanti in vari Stati, dando così luogo alla 

transnazionalità che caratterizza la moderna criminalità. Questi “beni” sono normalmente 

prodotti in luoghi diversi da quelli ove sono utilizzati ed il loro passaggio da 

uno Stato all’altro avviene, dunque, eludendo controlli, corrompendo chi deve vigilare 

sui transiti ed utilizzando, per i pagamenti, istituzioni legali come banche e società finanziarie. 

Tutto ciò ha rafforzato i vincoli fra le organizzazioni criminali che operano 

sui diversi territori statali, producendo quella struttura ramificata alla quale si accennava 

all’inizio. il secondo fattore propulsivo dell’internazionalizzazione di tale settore criminale 

può essere rinvenuto nella globalizzazione dell’economia e nel crescente sviluppo 

tecnologico. alla sempre più libera e non controllata circolazione delle persone e dei 

beni, si sono accompagnate conseguenze derivanti dall’interconnessione fra le economie 

ed i soggetti criminali dei vari Paesi, che hanno ben presto imparato ad avvalersi, per le 

proprie finalità, delle enormi opportunità offerte dal progresso tecnologico. in tale 

senso, i flussi dei proventi economici che traggono origine dai mercati illeciti, hanno 

determinato l’esigenza di provvedere al loro riciclaggio, ovvero al reimpiego e reinvestimento 

in attività apparentemente lecite, dando luogo ad operazioni che fungono da 

fattori propulsivi per lo sviluppo di rapporti illegali in un contesto internazionale». 

2 in tema di sicurezza pubblica, cfr. Vincenzo Garofoli & Gianmichele Pavone, La tutela 

della sicurezza pubblica tra priorità italiane e rapporti internazionali, Giuffrè editore, 

Milano, 2011; angela Di Stasi, Diritti umani e sicurezza regionale. Il «sistema» europeo, 

editoriale Scientifica, napoli, 2010. 

3 Sulla nozione di sicurezza anche in ambito europeo, si veda, tra gli altri, Gianni 

bonvicini (a cura di), L’Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, Franco 

angeli, Milano, 2010. 

4 Sulla cooperazione intergovernativa in ambito latinoamericano, cfr. augusto Sinagra 

& Paolo bargiacchi, Lecciones de Derecho internacional público, abeledo Perrot, buenos 

aires, 2013, pp. 435-455; claudio zanghì, Diritto dell’organizzazione internazionale, 

Giappichelli editore, Torino, 2013, p. 52 e ss. 

125 


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F O C U S 

What boundaries 

of European Security: 

Political versus economic? 

TereSa rUSSo 

Università degli Studi di Salerno, Ricercatore di 

Diritto Internazionale e Professore incaricato di 

Organizzazione Internazionale 

The article deals with issues related to the determination of European borders as a 

consequence of the continental reorganization process post-1989. In particular, it focuses 

on the position of Ukraine. The latest national and international events concerning 

Ukraine underline the new confrontation going between the West and Russia. 

Therefore, the article aims at thinking over the strength of the architecture of European 

security, as represented by the actions of regional organizations (OSCE, NATO, EU) 

and as challenged by the Ukrainian crisis. To this end, they adopted a type of intervention 

defined as “partnership approach”, i.e. aimed at establishing dialogue and 

cooperation with post-Soviet States and, in particular, with Russia. It will also discuss 

the foreign policy conducted by Ukraine, on the one hand, and by the EU and Russia, 

on the other. Furthermore, it will be discussed whether it is possible to identify other 

subjects in order to restore peace in the region, such as the newly Eurasian integration 

process or the ASEM. 

KEYWORDS: EURASIAN INTEGRATION PROCESS • EUROPEAN SECURITY • UKRAINE’S FOREIGN POLICY 

INTRODUCTORY REMARKS ON THE CONCEPT OF EUROPEAN 

SECURITY 

Since the nineties onwards, the concept of european security has 

been repeatedly called into question after the Fall of the berlin Wall 

that marked the end of the east-West confrontation 1 . This symbolic 


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128 

event was, in fact, supposed to represent the unification of opposing 

political and legal regimes and, therefore, the beginning of a long period 

of détente in international relations. on the contrary, according to some 

scholars, it simply moved the boundaries of the conflict out of the 

european area, i.e. behind the balkans and towards asia. conflicts in the 

former Yugoslavia, iraq and central asia would be the product of such 

axis of instability 2 . in other words, it was necessary to review the 

boundaries of european security and this has, in fact, become the main 

task of international regional organizations, as the north atlantic Treaty 

organization (naTo) and the organization for Security and 

cooperation in europe (oSce) 3 . 

Similarly, the seemingly peaceful dissolution of the former Soviet 

Union led to a transitional period of unprecedented changes on europe’s 

borders. estonia, Latvia and Lithuania opted almost immediately for 

integration with Western europe, while other twelve States of the socalled 

post-Soviet area gave rise to a still on-going regional integration 

process 4 . all of this did not prevent the emergence of old contrasts 

related to the determination of physical, cultural and political boundaries 

in the whole area from Transcaucasian States to Ukraine 5 . current 

political events confirm these boundaries are still unsecure and, probably, 

they also demonstrate that a clear boundary for european security does 

not exist to date 6 . 

according to the reform of oSce, the european security consists of 

its euro-atlantic and euro-asian dimension. However, the attempts to 

tie these two dimensions, based above all on the legal instrument of 

partnership, have not produced the expected results. The Strategic 

Partnership with russia and the eastern Partnership are only some 

examples of the european Union external action. even the naTo used 

partnerships to revise its strategy and include partners from eastern 

europe, central asia, caucasus and Mediterranean. nevertheless, such 

instrument, launched for the purpose of reorganizing the international 

community post-1989 7 , is nowadays unable to unite the above-mentioned 

two dimensions. Their relationships are, in fact, made of sanctions and 

counter-sanctions: it is unfriendly or otherwise typically contrary to 

partnership. 

The effects of globalization and the international economic crisis 

questioned again the security concept in terms of economic and political 

security. From this point of view, even the survival of State as an economic 

and political entity is questioned. as a result, alliances with other States 

or regional organizations are no longer (or not only longer) an issue of 

common identity, but have mainly become a simple issue of convenience. 

national and international situations concerning Ukraine take a picture 


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F O C U S 

WHAT BOUNDARIES OF EUROPEAN SECURITY: POLITICAL VERSUS ECONOMIC? 

of this “state of affairs” and make the boundaries of european security 

even more uncertain than in the past. 

all above considered, this article aims at analyzing the boundaries 

of this insecurity from euro-atlantic and euro-asian perspectives. in 

particular, we intend to evaluate Ukraine’s position lying at the crossroads 

between europe and russia and the attempts to encompass this country 

in either area. in front of the endeavor of the european Union to involve 

Ukraine into the association regime, the emerging process of the eurasian 

economic Union (eeU) might be equally tempting. We also intend to 

highlight the european security architecture and measures and countermeasures 

adopted by regional organizations to restore security in the 

area that are contrary to the previously established partnerships and lead 

to new “alliances” with other actors of the region. Summing up, the 

contours of european security seem unbalanced in searching for what is 

the most affordable political and economic choice. 

UKRAINE BETWEEN EUROPE AND RUSSIA: WHICH 

CONSEQUENCES FOR THE STABILITY OF THE WHOLE REGION? 

as we said, the end of the bi-polar system of international relations 

did not only produce changes in governmental systems, but also start a 

search for identity on behalf of post-Soviet States. These States have 

been seeking new basis for their own foreign policies and they also tried 

«to adopt their own conceptions and visions of the international world 

order» 8 . at least in principle, this is what happened, according to some 

scholars, in central asian States and, probably, in the baltic States. other 

post-Soviet States require a separate discussion, in particular the eastern 

european ones because they represent the new borderline between europe 

and asia and, in particular, Ukraine seems to be the epicentre from 

which instability spreads across the borders of europe 9 . 

From a geopolitical point of view, Ukraine might become a new 

centre of influence within the eurasian area. Yet, although it is independent 

since 1991, Ukraine did not elaborate a free foreign policy: in 

fact, it mostly depends on external forces. in fact, Ukraine’s history from 

independence until today shows its foreign policy was never clear-cut, 

once leaning towards integration with the european Union and once 

with russia 10 . Therefore, the choices of Ukrainian leaderships (and, in 

particular, the Ukrainian “multi-vectored foreign policy”) willing to expand 

and deepen relationships both with russia and europe ended up 

with producing continuous interferences in its own politics 11 . in other 

words, it could be argued that both parties felt entitled to participate in 

the management of Ukrainian domestic affairs 12 . 

129 


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130 

after all, Ukraine’s position is really interesting from geographical, 

economic and political point of view. it is a real crossroads for european 

and russian interests. The european Union is quite interested in maintaining 

good neighbourly relationships in order to promote its own values 

13 , export its political and economic standards, and bind partners to 

its “conditionality”. apart from the 1998 Partnership and cooperation 

agreement, the european Union has first included Ukraine in the european 

neighbourhood Policy (enP) and, then, in the eastern Partnership 

14 , even if it does not provide partner countries with the candidate 

status 15 . nevertheless, the european Union is willing to establish a sui 

generis relationship with Ukraine. The long and complicated process 

which led to the signing, on June 27, 2014, of the eU-Ukraine association 

agreement is just the expression of such different kind of political 

association and economic integration 16 . 

in a similar way, Ukraine is one of those States with whom naTo 

used the instrument of partnership in order to build a new type of relationship. 

The formal basis of such relationship is the 1997 charter on a 

Distinctive Partnership which established the naTo-Ukraine commission, 

followed and implemented by a 2009 Declaration. accordingly, 

Ukraine became a co-operative partner of naTo, through the programme 

Partnership for Peace, and since 2004 it also expressed its interest in formally 

joining the organization through a Membership action Plan 17 , 

although this application for membership has been, and is still, see-saw. 

anyway, Ukraine plays an important role in supporting naTo peace operations 

and has become an active contributor to euro-atlantic security. 

on the other side, russia always deemed Ukraine falling under its 

influence and considered european organizations’ expansion as a destabilizing 

factor for the entire eurasian area. in particular, russia always 

disagreed with naTo gradual enlargement towards its own borders. Furthermore, 

russia considers the current Ukrainian crisis as a consequence 

of the euro-atlantic security structure. its response to these matters is 

however questionable. russian justification for military intervention in 

crimea (the need to protect russian population and interests) is, for instance, 

debatable 18 . even russian intervention in the course of negotiations 

concerning the entry into force of the association agreement with 

the european Union is viewed with disfavour as well as its opposition 

against the naTo Membership action Plan for Ukraine 19 . 

indeed, russia’s foreign policy in the post-Soviet area has not been 

particularly effective. Ukraine never formally participated in post-1989 

regional cooperation processes except in some cases (see, for instance, 

the organization for Democracy and economic Development established 

to counter the russian influence in the area) 20 . in the latest years, however, 

russia promoted new and more ambitious integration processes: the 

eurasian economic community and the eurasian economic Union are, 


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in fact, considered new forms of regionalism which should fare better 

than the former ones 21 . 

THE EUROPEAN SECURITY ARCHITECTURE AND THE FAILURE 

OF THE PARTNERSHIP INSTRUMENT 

The “european security architecture” is the institutional dimension 

of european security as developed through the activity of regional organizations 

with particular regard to the Ukrainian crisis. in general, regional 

organizations contribute to the maintenance of international 

peace and security according to the chapter Viii of the United nations 

charter and this kind of “security architecture” is mainly built upon the 

european Union, the oSce and the naTo 22 . in recent years, these organizations 

devoted particular attention to the european borders and, during 

the last year, to the Ukraine crisis, adopting different types of intervention 

to begin with the so-called “partnership approach” aimed at establishing 

dialogue and cooperation with post-Soviet States and, in particular, with 

russia. 

although oSce is the «most inclusive and comprehensive regional 

security organization in the euro-atlantic and eurasian area» (all the 

former Soviet republics are oSce members), its action is only politically 

binding and not always so effective for international relations 23 . Furthermore, 

its involvement in that regional area was particularly devoted 

to democratization of post-communist States, political settlement, and 

national reconciliation through diplomatic means 24 . accordingly, oSce 

has been involved in several issues like, for instance, the political status 

of crimea since 1994 with a field mission in Ukraine and the election 

monitoring mission during the 2004 presidential elections 25 . even in the 

course of the Ukraine crisis, oSce deployed a special monitoring mission 

for the purpose of reducing tensions and fostering peace, stability and 

security according to oSce principles and commitments. The Ukraine 

crisis is also one of the main topics included in the 2014 agenda of the 

annual Security review conference (established by the 2002 Ministerial 

council held in Porto), notwithstanding the dispute between Ukrainian 

and russian delegations on the very inclusion of such an issue in the 

conference agenda 26 . 

The european Union condemned the use of force against the sovereignty 

and territorial integrity of Ukraine and imposed restrictive 

measures against the russian Federation. Diplomatic measures were also 

taken, such as the suspension of negotiations over russia’s admission to 

the organization for economic and cooperation Development and to 

the international energy agency, the cancellation of the Summit between 

european Union and russia, and the suspension of bilateral talks with 

russia on visa matters. restrictive measures against persons and entities 

131 


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132 

considered responsible for actions against Ukraine’s territorial integrity 

were however the main tool adopted pursuant to article 29 of TeU 27 . 

The adoption of additional economic sanctions (such as the embargo 

on arms and related material trade, dual use goods and technology, etc.), 

even affecting sectorial cooperation with russia, had the same purpose 

of forcing the latter to find a peaceful solution. 

on its part, the naTo suspended all civilian and military cooperation 

with russia, to begin with the planning of the first naTo-russia joint 

mission, and put the entire cooperation under review because – as declared 

at the Summit held in Wales last September – the conditions for 

a cooperative and constructive relationship do not currently exist. all of 

this means the lay-off of the mechanism of naTo-russia council, established 

in 2002 and based on the 1997 naTo-russia Founding act 28 . in 

addition, naTo adopted a defensive action and deployed additional aircrafts, 

ships and troops on eastern allies’ territories to strengthen defence: 

russia, in turn, considered such defensive action as a threat. 

While oSce is searching stronger effectiveness in international relations, 

the european Union and the naTo, representing the “binding 

bloc” of regional organizations in that area, adopted a series of measures 

for the essential purpose of isolating russia at international level as, for 

instance, the russian suspension from the G-8 (even if, being an informal 

organization, classical rules concerning membership do not apply to G- 

8) 29 . all these measures frustrate efforts to establish partnerships, create 

a real stall and, as underlined by the russian Foreign affairs Ministry, 

create not only an «unfriendly line» but also a «strategic dissonance» 

between russia and the West 30 . an alternative strategy is more and more 

needed. 

HAS THE EURASIAN INTEGRATION PROCESS 

SOME PERSPECTIVES? 

The eurasian integration process is a new strategic approach of “reorganization” 

of the post-Soviet region that, although started in the 

nineties, took shape only in recent years when more effective attempts 

to advance this process were made 31 . in fact, the commonwealth of independent 

States, established by the Minsk agreement and the alma 

ata Declaration 32 , was rather the answer to the necessity of post-communist 

States to preserve their own historical ties 33 and, even if it was 

the first attempt to reorganize the entire post-Soviet area, it was eventually 

followed by other attempts that took place inside and outside its political 

and institutional framework 34 . 

Since nineties, several initiatives towards economic integration were 

undertaken. Some were abandoned because too ambitious for the time 35 . 


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only at the end of that decade, on october 2000, a new international 

economic organization was established – the eurasian economic community 

– between belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, russia and Tajikistan 

for the purpose of integrating those member States into global economy 

and international trade system (Uzbekistan has joined in 2005; Moldova, 

Ukraine and armenia have the status of observers). Within that institutional 

framework belarus, russia and Kazakhstan eventually established 

a custom Union (the eurasian custom Union, in force since January 1, 

2010), as well as a Single economic Space (in force since January 1, 

2012) 36 , with the result of eliminating border customs controls among 

members and planning the adoption of certain eurasian criteria equivalent 

to those of the european Union. another important decision was 

about the creation of a new body specifically responsible for the economic 

integration, i.e. the eurasian economic commission. The eurasian integration 

affects the current crisis in that it is the most recent tool for 

russian foreign policy in the region. it can be considered the russian 

response to the launch of the eastern Partnership on behalf of the european 

Union which, according to russian perspective, has altered relations 

between the european Union and the countries of that area 37 . 

in particular, membership in the eurasian custom Union was justified 

by the perspective of a «modernizing regime for economic integration 

based on international law». russian efforts to include Ukraine, 

on one hand, emphasized the immediate and substantial economic benefits 

compared to those offered by the economic association with the 

european Union 38 , while, on the other, underlined the threat of punitive 

measures concerning energy and trade (for instance, the suspension of 

the Free Trade zone area agreement) as a consequence of negative implications 

for russia of the Ukrainian association with the european 

Union. 

Most recent step of this process is the newly-created eurasian economic 

Union, whose treaty was signed in astana on May 29, 2014 by 

the Presidents of russia, belarus and Kazakhstan: this is the next stage 

for a closer eurasian integration which will come into effect since January 

1, 2015. The Union is open to any State sharing Union’s goals and principles. 

Meanwhile, the association agreement between Ukraine and 

the european Union was postponed until December 31, 2015, while 

Ukraine’s economy desperately seeks financial and economic aid and 

support. 

even if it is too early to draw any conclusion about future scenarios 

affecting internal and external borders of european security, however it 

appears that boundaries of europe does not only depend on political 

factors but also, and primarily, on the “war of aid” to Ukraine that is 

being fighting among russia, United States and european Union 39 . From 

133 


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this point of view, the eurozone crisis negatively affected the european 

attractiveness while eurasian integration was considered a «new geopolitical 

cluster in the changing world» where bricS, aSean, the Union of 

South american nations are new global players 40 . 

The last asia-europe Meeting (aSeM), held in Milan on october 

2014, has underlined the necessity to strengthen asia-europe cooperation 

in order to promote international peace, security and development also 

in europe, including Ukraine. This informal process of dialogue and 

cooperation might be more appropriate for relationships in that region 

because aSeM is an alternative forum for discussion which russia considers 

more favourably, probably because it falls outside United States’ direct 

power and it is an expression of soft power and alternative strategy to security 

cooperation. 

NOTES 

134 

1 The article will not analyze the concept of security (see, for all, bjørn Møller, European 

Security: the Role of Regional Organizations, asghate, Farnham, 2012) and will not 

assess the Ukraine crisis in terms of legitimacy under international law. it only intends 

to focus on issues related to the determination of european borders and the competence 

of regional organizations to restore security. 

2 See Massimo Panebianco, Global Peace e Guerre d’Oriente, Balcani, Medio Oriente, 

Asia Centrale, Giappichelli, Torino, 2003. 

3 both organizations expanded their scope of territorial action and subject-matter competence 

to include dimensions of dialogue, cooperation, security, and human rights. 

in particular, naTo changed its Strategic concept seeking firstly to improve and expand 

security in europe through partnership and cooperation with former adversaries 

(see MC Directive for Military Implementation of the Alliance’s Strategic Concept, Mc 

400, 12 December 1991). Then, it adopted a new Strategic concept based on a broad 

definition of security which included political, economic, social, and environmental 

dimension (MC Guidance for the Military Implementation of the Alliance Strategy, Mc 

400/2, 12 February 2003). Similarly, the 1990 Charter of Paris for a new Europe 

required the former conference on Security and co-operation in europe (cSce) to 

manage the historic change taking place in europe. as a result, oSce has 57 participating 

States from europe, central asia and north america, as well as 11 partners for 

co-operation and partner organizations with whom it regularly maintains dialogue 

and cooperation. See, among others, Massimo Panebianco & cosimo risi, Il nuovo 

diritto dell’Unione europea. Diritti umani, politica estera, sicurezza comune, editoriale 

Scientifica, napoli, 1999. 

4 Such process is analyzed by zhenis Kembayev, Legal Aspects of the Regional Integration 

Process in the Post-Soviet Area, Springer-Verlag, berlin, 2009. He also considers difficulties 

related to emergence of eurasia as one of new global geopolitical centres. 

5 See Gary K. bertsch et al. (eds.), Crossroads and Conflict Security and Foreign Policy in 

the Caucasus and Central Asia, routledge, new York-London, 2000. 


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6 «europe’s “last frontier” is subject to a power struggle between the increasingly assertive 

russia and the european Union»: oliver Schmidtke & Serhy Yekelchyk (eds.), Europe’s 

Last Frontier? Belarus, Moldova, and Ukraine between Russia and European Union, 

Palgrave Macmillan, new York, 2008, p. 123. 

7 on «partnership» as legal instrument for ensuring States’ participation to international 

relations, see also Teresa russo, Deficit and anti-deficit democratico nell’ordinamento 

dell’Unione Europea, bruno Libri, Salerno, 2011, p. 242 ff. 

8 rima Tkatova, Central Asian States and International Law: Between Post-Soviet Culture 

and Eurasian Civilization, “chinese Journal of international Law”, vol. 9, no. 1, 2010, 

pp. 205-220. 

9 See natalie Mychajlyszyn, From Soviet Ukraine to the Orange Revolution: European 

Security Relations and Ukrainian Identity, in o. Schmidtke & S. Yekelchyk (eds.), Europe’s 

Last Frontier?, cit., pp. 31-53: «Ukraine is uniquely and unenviably located at 

the crossroads of east and West, a position of tremendous geo-strategic importance to 

the stability of europe and eurasia». 

10 See Kataryna Wolczuk, Integration without Europeanisation: Ukraine and its Policy towards 

the European Union, eUi Working Paper, rScaS no. 2004/15. 

11 See evgeny iljin, Ukraine between Russia and Europe: the Problem of Historical Choice, 

“international affairs”, vol. 60, no. 3 (2014), p. 9 ff. 

12 See rein Mullerson, Ukraine: Victim of Geopolitics, “chinese Journal of international 

Law”, vol. 13, no. 1 (2014), pp. 133-145, who recognizes both Western disregard (violation 

of the non-intervention principle in domestic affairs) and russian disregard 

(use of Kosovo precedent) of international law (see p. 138 ff.). 

13 Since the nineties, the eU promoted relations with the neighboring on the assumption 

that, once democratically inspired and well governed, they may be stability factors for 

the entire area. See Steven blockmans & adam Lazowski, The European Union and its 

Neighbours: Questioning Identity and Relations, in Steven blockmans & adam Lazowski 

(eds.), The European Union and Its Neighbours. A Legal Appraisal of the EU’s Policies of 

Stabilisation, Partnership and Integration, T.M.c. asser Press, The Hague, 2006, p. 3 

ff. 

14 The enP was developed in 2004 and was further implemented through regional partnerships. 

See, for all, annette Jünemann & Michèle Knodt (hrsg.), Externe 

Demokratieförderung durch die Europäische Union. European External Democracy Promotion, 

nomos Verlag, baden-baden, 2007. 

15 See Simion costea, EU-Ukraine and Eastern Partnership: Challenges, Progress and Potential, 

“european Foreign affairs review”, vol. 16, no. 2 (2011), pp. 259-276; Kristian 

L. nielsen & Maili Vilson, The Eastern Partnership: Soft Power Strategy or Policy Failure?, 

“european Foreign affairs review”, vol. 19, no. 2 (2014), pp. 243-262. 

16 article 1 establishes the objectives of the association, including: the gradual “rapprochement” 

between the Parties based on common values and close and privileged 

links; an appropriate framework for enhanced political dialogue in all areas of mutual 

interest; the promotion of peace and stability in the regional and international dimensions; 

the increase of economic and trade relations leading towards Ukraine’s gradual 

integration in the eU internal Market, including by setting up a Deep and comprehensive 

Free Trade area (DcFTa) as stipulated in Title iV (Trade and Trade-related 

Matters) of the agreement; a more intense cooperation in the field of Justice, Freedom 

and Security with the aim of reinforcing the rule of law and respect for human rights 

and fundamental freedoms. 

135 


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136 

17 on Membership action Plan (i.e., a naTo programme aimed at supporting needs 

and requests of countries willing to join the alliance), see indrek elling & Merle 

Maigre, NATO Membership Action Plan: A Chance for Ukraine and Georgia, available 

on http://goo.gl/eu3HJo. 

18 on crimea’s accession to russian Federation, see Ugo Villani, L’Unione Europea e le 

Nazioni Unite di fronte alla crisi della Crimea, “Sud in europa”, n. 1 (maggio 2014); 

robert charvin, The Ukrainian Question and the West: Moving towards Total Disintegration 

of International Law, “international affairs”, vol. 60, no. 3 (2014), p. 43 ff. 

(«Kiev and West have no right to condemn russia’s interference since the West repeatedly 

interfered in different forms in Ukraine and was encouraging Kiev to move 

away from Moscow»: p. 48). 

19 «naTo members must proclaim unequivocally that russia as a third country and 

non-member does not have a say in decision-making processes of naTo»: i. elling & 

M. Maigre, NATO Membership, cit.. 

20 The organization for Democracy and economic Development is «a transport corridor 

linking europe and asia» according to z. Kembayev, Legal Aspects, cit., p. 171 ff.. 

21 See evgeny Vinokurov & alexander Libman, Eurasian Integration. Challenges of 

Transcontinental Regionalism, Palgrave Macmillan, basingstoke, 2012; rilka Dragneva 

& Kataryna Wolczuk, Eurasian Economic Integration. Law, Policy and Politics, edward 

elgar Publishing, cheltenham, 2013; e. iljin, Ukraine, cit., p. 20. 

22 See alena Douhan, Commonwealth of Independent States. Is There Any Chance to Establish 

an Effective System of Collective Security in the Region?, “Max Planck Yearbook 

of United nations Law”, vol. 15 (2011), pp. 281-327. 

23 See the Final Declaration, astana Summit Meeting, 2010. See also andrey Kelin, Is 

the Pan-European Idea Alive and Well?, “international affairs”, vol. 59, no. 6 (2013), 

pp. 105-112. 

24 See again a. Douhan, Commonwealth, cit., p. 307. 

25 on previous oSce employments in the area, see neil MacFarlane & oliver Thränert 

(eds.), Balancing Hegemony. The OSCE in the CIS, centre for international relations, 

Queen’s University, Kingston, 1997. 

26 See attachments to the Decision no. 1124 on Dates, agenda and organizational 

Modalities of the 2014 annual Security review conference (Pc.Dec/1124, 5 June 

2014). 

27 restrictive measures were adopted by the eU council on March 4, 2014 and listed in 

the council Decision 2014/145/cFSP of March 17, 2014; they were later extended 

by the council Decision 2014/151/cFSP and council regulation 284/2014 as of 

March 21, 2014. 

28 See aurel braun (ed.), NATO-Russia Relations in Twenty-first Century, routledge, 

London, 2008. 

29 See Konrad G. bühler, State Succession and Membership in International Organizations. 

Legal Theories versus Political Pragmatism, Kluwer Law international, The Hague, 

London-boston, 2001, p. 19 ff. 

30 on these aspects, refer to The Ukraine crisis and NATO-Russia relations, “naTo review”, 

available at http://goo.gl/lrjJXt. 

31 See evgency Vinokurov & alexander Libman, Eurasia and Eurasian Integration: 

Beyond the Post-Soviet Borders, available at http://goo.gl/jLkaeM. 

32 art. 13 of the Minsk agreement: «the USSr has ceased to exist as a subject of international 

law and a geopolitical reality». Since January 1993 on, ciS operated in ac- 


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F O C U S 


cordance with a charter ratified by all countries except Turkmenistan (associate member 

since 2005) and Ukraine (always acting however as full member). 

33 See barbara corazzini (a cura di), La Comunità di Stati indipendenti, Giappichelli, 

Torino, 1996, p. 5 ff.. 

34 See Julian cooper, The Development of Eurasian Economic Integration, in r. Dragneva 

& K. Wolczuk, Eurasian, cit., p. 15 ff. 

35 For instance, in early 1994 the President of Kazakhstan, nursultan nazarbaev, proposed 

the too ambitious creation of an eurasian Union of States while the central asian 

Union, once established, was eventually renamed central asian economic Union and 

then trasformed into the central-asian cooperation organization. 

36 See christoph J. Schewe, azar aliyev, The Custom Union and the Common Economic 

Space of the Eurasian Economic Community: Eurasian Counterpart to the EU or Russian 

Domination?, “German Yearbook of international Law”, Vol. 54 (2011), 565-606. 

37 See andrei zagorsky, Eastern Partnership from the Russian Perspective, “internationale 

Politik und Gesellschaft”, n. 3/2011, pp. 41-61. 

38 «Through the association agreement, Ukraine would be required to align itself with 

eU rules without membership and without have any say in setting them. in contrast, 

the ecU, being a multilateral organization, would provide Ukraine with a full membership 

rights. Moreover, the ecU would facilitate relations between its member 

States and the eU»: Laure Delcour & Kataryna Wolczuk, Eurasian Economic Integration: 

Implications for the EU Eastern Policy, in r. Dragneva & K. Wolczuk, Eurasian, 

cit., p. 190. 

39 See igor Pellicciari, Ukraine and the War of Aid, “international affairs”, vol. 60, no. 3 

(2014), p. 40 ff.: «aid policies during last decades became one of the newest and most 

sophisticated ways of international domination and control among States». 

40 See Tiberio Graziani, Eurasian Integration: A New Geopolitical Cluster in the Changing 

World, “international affairs”, vol. 59, no. 2 (2013), pp. 192-198. 

137 


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LE ROTTE DELL’IMMIGRAZIONE 


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F O C U S 

Il grande bluff: 

Tutela dei diritti umani e sicurezza interna 

nell’ordinamento giuridico Europeo 


Università degli Studi Kore di Enna, Assistant 

Professor di Diritto dell’Unione Europea 

THE BIG BLUFF: PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND INTERNAL SECU- 

RITY IN THE EUROPEAN LEGAL ORDER. The article aims at dealing with the internal 

security of the European Union as disclosed and developed by the European 

Council and the European Commission since March and June 2014. An inter-institutional 

dialogue that will also led, in the course of 2015, to the adoption of a renewed 

Internal Security Strategy for the European Union that will focus on terrorism, migrations 

and transnational crime. In particular, by analyzing these documents, the 

article proposes a critical approach and review of the connections among the concept 

of security, certain relevant issues (like, for instance, migration policies, asylum system, 

international terrorism and transnational organized crime) and the protection of 

human rights of both European and non-European citizens. It will also highlight and 

underline the substantially political use of fundamental rights for the sake of protecting 

and strengthening the EU internal market and the free circulation of workers and 

goods. Moreover if one looks at European Union attitude and policies, it seems that 

European institutions are more concerned (and actually willing) about only protecting 

the European citizens. From this point of view, non-European citizens are only protected 

when their skills and capacities may be useful to the strengthening and further 

development of European internal market and economy. Otherwise, they are deemed 

more as a threat to European values and societies than as human beings in danger to 

which afford international protection. 

KEYWORDS: EUROPEAN LEGAL ORDER • HUMAN RIGHTS PROTECTION AND INTERNAL MARKET • INTERNAL 

SECURITY 


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F O C U S 


LA SICUREZZA INTERNA DELL’UNIONE EUROPEA 

IN ALCUNI RECENTI DOCUMENTI 

DEL CONSIGLIO EUROPEO E DELLA COMMISSIONE 

140 

La compiuta realizzazione di uno spazio condiviso all’interno dell’Unione 

europea, scevro da condizionamenti statali di sorta quali 

barriere doganali, tasse ed oneri alla circolazione di persone, merci, 

servizi e capitali, rappresenta con ogni probabilità l’autentico fine ultimo 

che, fin dalle origini, ha caratterizzato l’intero progetto integrazionista 

nel Vecchio continente. e volutamente tralasciando, almeno per ora ed 

in questa sede, ogni considerazione in merito alla ratio di matrice essenzialmente 

mercantile alla base dell’idea stessa di un’europa unita, non 

può trascurarsi come le istituzioni facenti capo a bruxelles non perdano 

occasione per rimarcarne caratteri e contenuti, nonché soprattutto la 

pressoché assoluta improcrastinabilità della sua definitiva attuazione. 

Tali brevi considerazioni introduttive non possono non trovare ulteriore 

conferma anche con riguardo alle politiche europee in materia di 

sicurezza, libertà e giustizia, valori ed obiettivi fondamentali, quest’ultimi, 

a sostegno della costruzione e del progressivo rafforzamento del disegno 

unitario in questione, a fortiori se mossi dalla necessità di un inevitabile 

confronto con la sempre più pressante ed attuale tematica dei diritti 

umani. 

a tal ultimo riguardo, piuttosto esplicita la lettera delle conclusioni 

del consiglio europeo del 26 e 27 giugno 2014, laddove il paragrafo 1 

espressamente rimarca che «uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione 

è la costruzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza 

frontiere interne, e nel pieno rispetto dei diritti fondamentali. a tal fine 

è necessario adottare misure politiche coerenti in materia di asilo, immigrazione, 

frontiere e cooperazione di polizia e giudiziaria, conformemente 

ai trattati e ai pertinenti protocolli», per poi aggiungere e specificare, in 

forza del successivo paragrafo 2, che «tutte le dimensioni di un’europa 

che protegge i suoi cittadini e offre diritti effettivi alle persone all’interno 

e all’esterno dell’Unione sono interconnesse fra loro. il successo o il fallimento 

in un settore dipende dalle prestazioni in altri settori nonché 

dalle sinergie con i settori di intervento correlati. La risposta a molte 

delle sfide cui deve far fronte lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 

risiede nelle relazioni con i paesi terzi, il che richiede il miglioramento 

del nesso tra le politiche interne ed esterne dell’Unione. Questo deve 

rispecchiarsi nella cooperazione tra le istituzioni e gli organi dell’Unione». 

Sempre in riferimento all’oggetto del presente lavoro, il paragrafo 4 

del documento in questione evidenzia che «nell’ulteriore sviluppo dello 

spazio di libertà, sicurezza e giustizia nei prossimi anni, sarà essenziale 


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F O C U S 

IL GRANDE BLUFF: TUTELA DEI DIRITTI UMANI E SICUREZZA INTERNA 

garantire la protezione e la promozione dei diritti fondamentali, compresa 

la protezione dei dati, affrontando al tempo stesso i problemi di sicurezza, 

anche nelle relazioni con i paesi terzi, e adottare entro il 2015 un solido 

quadro generale sulla protezione dei dati dell’Unione», per poi enunciare 

in seguito propositi e finalità precipue delle future azioni dell’Unione 

europea in ambito di migrazione, asilo e gestione delle frontiere, da realizzarsi 

in nome dei principi di solidarietà ed equa condivisione delle 

responsabilità di cui all’art. 80 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione 

europea (di seguito, TFUe) 1 , in tal direzione incoraggiando altresì 

il dialogo con le parti sociali e la comunità imprenditoriale al fine di 

godere dei benefici derivanti da un’ottimale regolamentazione della migrazione 

legale, nonché l’auspicio in merito a future azioni dell’Unione 

«volte a perseguire politiche attive dell’integrazione che promuovano 

la coesione sociale e il dinamismo economico» (par. 5-6). Da non trascurare, 

ancora, quanto sottolineato dall’istituzione de quo in merito al “Sistema 

europeo comune di asilo” (ceaS) e al conseguente richiamo ad uno 

sperato «rafforzamento del ruolo svolto dall’Ufficio europeo di Sostegno 

per l’asilo» (eaSo), nonché, soprattutto, quanto ritenuto degno di rilevanza 

avuto riguardo alla lotta all’immigrazione irregolare, testualmente 

definita «parte fondamentale della politica di migrazione» dell’Unione, 

e specificamente da debellarsi solo «intensificando la cooperazione con 

i paesi di origine e di transito, anche attraverso l’assistenza volta a rafforzare 

le loro capacità di gestione della migrazione e delle frontiere» (par. 7- 

8) 2 . 

Di indubbia rilevanza appare senz’altro anche il par. 9 delle conclusioni 

del consiglio europeo laddove si ribadisce espressamente l’esigenza 

di una gestione efficace delle frontiere esterne comuni dell’Unione 

con l’obiettivo di garantire una «forte protezione» in risposta al sempre 

crescente numero di persone che hanno l’europa come meta. in particolare, 

si rimarca la necessità che l’Unione garantisca supporto agli Stati 

membri, auspicando in tal senso la modernizzazione della gestione integrata 

delle frontiere esterne, il rafforzamento dell’azione dell’Agenzia europea 

per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne 

degli Stati membri dell’Unione europea (FronTeX), anche per il tramite 

del nuovo sistema europeo di sorveglianza eUroSUr, nonché «la possibilità 

di istituire un sistema europeo di guardie di frontiera per migliorare 

le capacità di controllo e di sorveglianza» alle frontiere esterne dell’Unione, 

con contestuale rinnovamento delle politica comune in materia 

di visti. 

Le conclusioni del consiglio europeo si concentrano, poi, nel par. 

10, sulla «cooperazione operativa di polizia e la prevenzione e la lotta 

contro la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità» e sulla 

politica antiterrorismo europea, nel cui ambito la stessa «dovrebbe 

141 


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F O C U S 


142 

sostenere le autorità nazionali mobilitando tutti gli strumenti di cooperazione 

giudiziaria e di polizia, con un maggior ruolo di coordinamento 

per europol e per eurojust», in particolare attraverso, tra l’altro, «il 

riesame e l’aggiornamento della strategia di sicurezza interna entro il 

primo semestre del 2015» e «la prevenzione della radicalizzazione e 

dell’estremismo e azioni volte ad affrontare il fenomeno dei combattenti 

stranieri, anche mediante l’uso efficace degli strumenti esistenti per le 

segnalazioni in tutta l’Unione europea e lo sviluppo di strumenti come 

un sistema di codice di prenotazione (Passenger Name Record) dell’Unione». 

infine, il consiglio europeo, partendo dalla premessa che «il buon 

funzionamento di un autentico spazio europeo di giustizia nel rispetto 

dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche 

degli Stati membri è vitale», conclude auspicando il rafforzamento della 

fiducia reciproca nei rispettivi ordinamenti giuridici, nonché rimarcando 

la rilevanza di «una solida politica europea della giustizia» in funzione 

della crescita economica, in particolare attraverso la creazione di un 

«ambiente imprenditoriale affidabile nell’ambito del mercato interno» 

per le imprese ed i consumatori 3 . 

Sempre facendo riferimento alle iniziative intraprese nel corso del 

2014 a livello europeo in riferimento all’oggetto del presente lavoro, certamente 

rilevante, almeno in parte, appare quanto deciso nella sessione 

del consiglio “Giustizia e affari interni” del 3-4 marzo 2014 nel corso 

della quale i Ministri degli Stati membri hanno affrontato i temi della sicurezza 

delle frontiere esterne dell’Unione e della gestione dei flussi migratori 

rimarcando sia l’interconnessione esistente tra la tutela delle frontiere 

europee esterne ed interne, che l’indubbia rilevanza, almeno in linea 

di principio, di una corretta gestione e disciplina della pressione migratoria 

ormai continua, intensa e, spesso, drammatica. in tale ottica, dunque, il 

consiglio, dopo aver nuovamente ribadito l’importanza della cooperazione 

tra gli Stati membri nell’apprestare validi strumenti giuridici ed 

operativi per far fronte ai flussi migratori verso l’Unione, ha invitato la 

commissione, il Servizio europeo per l’azione esterna, FronTeX e l’eaSo 

a continuare nella propria azione sinergica avente come precipuo obiettivo 

il costante controllo del fenomeno migratorio e a proseguire, in modo 

altrettanto sinergico, la collaborazione finalizzata all’attuazione delle 

azioni operative relative alla Task Force Mediterranean 4 . Sul punto, una 

delle priorità più stringenti consiste nell’avviare un dialogo strutturato 

con gli Stati non europei al fine di evitare o, comunque, ridurre le partenze 

verso l’europa. 

con riferimento poi all’attività della commissione, tra i molti, meritano 

un cenno due comunicazioni: la prima dell’11 marzo e la seconda 

del 20 giugno 2014. 


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nella sua comunicazione di giugno 2014, che include anche la relazione 

finale sull’attuazione della Strategia di Sicurezza Interna dell’Unione 

Europea 2010-2014 (Internal Security Strategy, iSS) 5 , la commissione 

individua le sfide per il futuro dell’europa in materia di sicurezza 

riferendole, in particolare, al crimine organizzato, al terrorismo e ai c.d. 

cyber attacks. Per contrastare tali fenomeni in modo più efficiente, la 

commissione evidenzia la necessità: a) di intensificare e stringere ancor 

di più i legami tra le politiche e le conseguenti azioni intraprese da parte 

dell’Unione nell’ambito della sicurezza interna ed esterna; b) di garantire 

il rispetto dei diritti fondamentali con riguardo alle politiche europee in 

materia di sicurezza interna; c) di promuovere la sinergia tra le politiche 

di sicurezza e le altre politiche di competenza dell’Unione come, ad esempio, 

quella in materia di ricerca ed innovazione; d) di promuovere un 

approccio condiviso al tema della sicurezza da parte di tutti i soggetti 

coinvolti, istituzionali e non. 

nella comunicazione di marzo 2014, invece, la commissione aveva 

concentrato la propria attenzione sui legami tra le questioni riguardanti 

la sicurezza e tematiche quali l’asilo e la migrazione, rimarcando a tal 

proposito come l’europa dovrebbe porsi in grado di sfruttare al meglio 

le opportunità presentate dall’ingresso di nuovi soggetti all’interno dei 

propri confini, soprattutto in considerazione dell’invecchiamento della 

popolazione e del conseguente inevitabile declino della forza lavoro. Secondo 

la commissione, dunque, «la politica e gli strumenti esistenti in 

materia di migrazione esterna e asilo dovrebbero essere sfruttati meglio 

per far fronte alle future evoluzioni alle frontiere meridionali dell’Unione, 

impegnarsi più efficacemente con i paesi vicini e potenziare l’attrattiva 

dell’Unione. in un mondo sempre più interdipendente, le questioni di 

affari interni devono essere integrate nel complesso della politica esterna 

dell’Unione, rafforzando il dialogo e la cooperazione con i paesi terzi e 

le sinergie con le altre politiche» europee quali quelle relative al settore 

commerciale e, a tal fine, promuovendo specificamente gli spostamenti 

di breve periodo dei fornitori di servizi altamente qualificati, avviando 

dialoghi strutturati con gli Stati membri, le imprese ed i sindacati sulla 

richiesta di immigrazione di forza lavoro, favorendo il riconoscimento 

di qualifiche e competenze professionali acquisite all’estero ed impegnandosi 

ancor di più per integrare efficacemente gli immigrati nel mercato 

del lavoro e, in generale, nelle società di accoglienza. 

La commissione evidenzia altresì che una componente essenziale 

di una politica migratoria ben gestita consiste nel prevenire e ridurre la 

migrazione irregolare e, a tal fine, si «richiede una combinazione di misure 

tra cui l’azione contro i datori di lavoro che assumono lavoratori in 

posizione irregolare, il rafforzamento dell’approccio dell’Unione nei confronti 

del traffico di migranti e della tratta di esseri umani, e il potenzia- 

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144 

mento della cooperazione con i paesi di origine e di transito». infine, 

sono anche individuati i propositi ritenuti altrettanto essenziali per un 

futuro ancora più sicuro dell’europa e, cioè, «combattere la corruzione 

(con un follow-up della relazione sulla lotta anticorruzione); lottare 

contro la tratta di esseri umani (delineando una strategia post-2016); affrontare 

il traffico illecito di armi da fuoco (rivedendo la normativa esistente 

dell’Unione in materia di vendita e trasferimenti all’interno dell’Unione 

e intensificando la cooperazione operativa); reagire alle minacce 

alla sicurezza informatica (traducendo in azione la strategia per la sicurezza 

informatica, incoraggiando tutti gli Stati membri a istituire un centro 

per la criminalità informatica, proseguendo l’azione dell’alleanza globale 

contro l’abuso sessuale di minori online) 6 ; prevenire il terrorismo e contrastare 

la radicalizzazione e il reclutamento (fra l’altro rafforzando la 

rete per la sensibilizzazione in materia di radicalizzazione); aumentare 

la resilienza dell’europa alle gravi crisi e calamità (migliorando l’interoperabilità 

di attrezzature e sistemi di comunicazione); affrontare la sicurezza 

interna come parte integrante delle politiche esterne europee e 

collegarla ai programmi di assistenza e cooperazione dell’Unione». 

Un altro documento interessante sul tema della sicurezza è la comunicazione 

congiunta della commissione e dell’alto rappresentante 

dell’Unione europea per gli affari esteri e la Politica di Sicurezza, del 6 

marzo 2014, relativa alla sicurezza marittima (Per un dominio marittimo 

globale aperto e sicuro: elementi per una strategia dell’Unione Europea per 

la sicurezza marittima) in cui si delineano le peculiarità specifiche di 

una futura sinergica azione tra gli Stati membri sul tema, anche in considerazione 

del fatto che: 1) su 28 Stati membri, 23 sono costieri e 26 

sono flag States; 2) gli Stati membri hanno la responsabilità di controllare 

oltre 90.000 chilometri di coste, oltre ai territori d’oltremare, e gestire 

più di 1.200 porti commerciali; 3) il 90% del commercio con l’estero ed 

il 40% di quello interno avviene via mare; 4) attraverso i porti europei 

transitano ogni anno più di 400 milioni di passeggeri. 

La nuova strategia di sicurezza marittima incoraggia per il futuro 

una collaborazione ed una cooperazione ancor più stretta tra tutti i 

soggetti operanti nel contesto de quo (dalla guardia costiera alla marina 

militare, fino alle autorità portuali degli Stati membri) al fine di conseguire 

e garantire un maggior grado di sicurezza all’interno degli spazi 

marittimi europei. conseguentemente, vengono identificate cinque aree 

specifiche ove l’approccio strategico coordinato prefigurato dalla strategia 

dovrebbe rappresentare un valore aggiunto: a) l’azione esterna; b) la 

sorveglianza e la condivisione di informazioni; c) lo sviluppo ed il rafforzamento 

delle capacità; d) la gestione del rischio, la tutela delle infrastrutture 

marittime critiche e la risposta alle crisi; e) la ricerca e l’innovazione 

sulla sicurezza marittima, l’istruzione e la formazione. 


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PRIME VALUTAZIONI CRITICHE 

il contenuto dei documenti sinteticamente illustrati lascia spazio ad 

alcune perplessità a dispetto dei “nobili” ideali e propositi enunciati in 

questi. con specifico riferimento alle conclusioni del consiglio europeo 

di giugno 2014, un primo rilievo attiene al richiamo effettuato alla tematica 

dei diritti umani la cui tutela appare talvolta non congrua rispetto 

a certi altri aspetti delle politiche europee che, certamente, rivestono una 

spiccata (se non maggiore) importanza per l’Unione e, soprattutto, per i 

suoi Stati membri. con riguardo, ad esempio, alla necessità, evidenziata 

al par. 4 delle conclusioni, di garantire il diritto fondamentale alla protezione 

dei dati in funzione anche del pieno sviluppo e consolidamento 

dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea, non 

pare infatti che tale previsione sia realmente ispirata alla tutela dei diritti 

umani una volta che la si consideri con riguardo a tematiche quali le migrazioni, 

l’asilo e le frontiere e che, anzi, si possano individuare altre finalità, 

certamente meno idealistiche, quali autentici obiettivi dell’azione 

dell’Unione europea in tema di sicurezza. Si pensi, ad esempio, al punto 

6 della conclusioni del consiglio europeo in cui la regolamentazione 

della migrazione non assurge a valore considerato di per sé, ma a strumento 

per rendere l’europa meta ancor più agognata ed attrattiva per i 

(soli) talenti e competenze altamente qualificati e professionali di individui 

non-europei 7 . Tale passaggio, perlomeno prima facie, sembra porsi 

in termini di sostanziale contraddittorietà con altri passaggi contenuti 

nelle conclusioni del consiglio europeo al pari di un errore di 

trascrizione del testo originale da parte del redattore o, comunque, di un 

inciso accomunabile alle c.d. clausole di stile caratterizzanti gli schemi 

contrattuali di diritto privato. in altre parole, quel passaggio sembra un 

trascurabile orpello giuridico-semantico (e, in quanto tale, privo di autentica 

rilevanza) al cospetto della dirompenza gius-politica dei “sacri” 

diritti umani alla cui esaltazione e conseguente tutela sembra, almeno in 

apparenza, ispirato l’intero documento delle conclusioni. 

a voler ribaltare la visuale interpretativa appena suggerita, tuttavia, 

potrebbe perfino giungersi a conclusioni diametralmente opposte, tendenti 

ad identificare tutta la restante parte di quelle conclusioni come 

contraddistinta da una insanabile incongruenza e sostanziale subordinazione 

di fronte alle affermazioni di cui al punto 6, a sua volta riflesso 

diretto dell’autentica ratio ispiratrice dell’intera politica di bruxelles sul 

tema, ossia del reale intendimento del concetto di “sicurezza”, nonché 

dell’utilizzo strumentale della categoria dei diritti fondamentali. e ciò 

anche in considerazione di ulteriori precedenti testuali solo eufemisticamente 

definibili non proprio incoraggianti. Ma procediamo con ordine. 

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146 

che la lettera del punto 6 delle conclusioni non possa costituire 

un momento trascurabile di quel documento sembra avallato, innanzitutto, 

da quanto rimarcato nella parte finale della sezione dedicata, in 

quelle conclusioni, allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui il 

consiglio europeo pone l’accento sul carattere essenzialmente strumentale 

di una «solida politica europea della giustizia» in funzione della 

crescita economica, in particolare mediante l’instaurazione di un «ambiente 

imprenditoriale affidabile nell’ambito del mercato interno» 8 . al 

pari di quanto già osservato a proposito della regolamentazione della 

migrazione, dunque, anche il rafforzamento dello Spazio europeo di libertà, 

sicurezza e giustizia sembra inteso come funzionale alla tutela del 

mercato interno e non, invece, come un obiettivo da conseguire a prescindere 

da altre finalità. 

con particolare riguardo al concetto di “sicurezza”, ed alle implicazioni 

rispetto a tematiche quali l’immigrazione, l’asilo e, in generale, i 

diritti umani, lo sconfortante quadro appena accennato sembra poter 

oltretutto trarre linfa vitale da quanto statuito a livello europeo in altri e 

precedenti testi e dichiarazioni politici e giuridici. Si pensi, solo per fare 

un esempio, all’art. 29 della convenzione del 1990 di applicazione dell’accordo 

di Schengen del 1985, in tema di responsabilità per l’esame 

delle domande di asilo, che non obbliga la Parte contraente ad «autorizzare 

in tutti i casi il richiedente asilo ad entrare o a soggiornare nel proprio 

territorio» e, quindi, fa salvo il diritto «di respingere o di allontanare 

un richiedente asilo verso uno Stato terzo» (art. 29, par. 2, comma 1- 

2) 9 . alla luce di questa disposizione non sembra proprio che le politiche 

dell’Unione europea possano realmente ritenersi improntate ad ideali 

quali la solidarietà, l’uguaglianza e l’accoglienza. al contrario, si può ben 

argomentare che la ratio fondamentale sia di tipo escludente e, dunque, 

autenticamente discriminatoria nei confronti dello “straniero” 10 . in altre 

parole, al di là degli enfatici e roboanti rimandi agli ideali della dottrina 

sui diritti fondamentali, sembrerebbero fondati i sospetti circa un uso 

essenzialmente e quasi esclusivamente politico dei diritti fondamentali 

da parte delle istituzioni europee e che, quindi, l’esaltazione di simili 

valori e concetti debba considerarsi alla stregua di vacue dichiarazioni di 

facciata cui non pare, nei fatti, corrispondere alcuna reale volontà operativa. 

in tale prospettiva, quindi, il concetto stesso di “sicurezza” pare 

più che altro doversi sostanzialmente intendere come improntato non 

tanto all’obiettivo dell’inclusione dello straniero ma, al contrario, a quello 

della difesa dallo straniero. Una simile conclusione, poi, va ulteriormente 

considerata come il riflesso immediato dei motivi ispiratori di matrice 

essenzialmente escludente che, in tale ambito, sembrano muovere il legislatore 

europeo al fine precipuo del graduale ma inesorabile innalzamento 


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di insormontabili barriere giuridiche a difesa della “fortezza europa”. Ma 

vi è di più. 

come già accennato, (anche) la costruzione ed il progressivo rafforzamento 

di uno Spazio di libertà, sicurezza e giustizia pare, nei fatti, 

assumere rilevanza in funzione della tutela del mercato interno, fin dalle 

origini autentico obiettivo finale della costruzione di una europa unita. 

e, sulla base dell’indicato uso politico dei diritti umani, a conclusioni 

analoghe pare potersi giungere anche con riferimento a questi ultimi, 

richiamando ancora una volta un precedente testuale tanto clamoroso 

quanto discutibile. 

ci riferiamo, in particolare, agli artt. 16, 17 e 38 (dedicati, rispettivamente, 

alla libertà d’impresa, al diritto di proprietà ed alla protezione 

dei consumatori) della carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea 

11 . Tralasciando ogni considerazione in merito all’opportunità della 

promulgazione di un’ulteriore carta dei Diritti Fondamentali in ambito 

europeo (in quanto sostanziale ed inutile duplicato della convenzione 

europea dei Diritti dell’Uomo del 1950), vi è da evidenziare anche in 

questo caso l’inserimento di previsioni che poco o nulla sembrano avere 

a che fare con i diritti dell’uomo di per sé considerati. L’accomunamento 

tra diritti e soggetti di natura essenzialmente economica e prerogative 

attinenti l’essere umano indifferentemente considerato danno adito, infatti, 

a più di una perplessità. Segnatamente, i dubbi in merito alle ragioni 

prevalentemente, se non esclusivamente, economiche e mercantili a cui 

si ispira l’ordinamento giuridico europeo in ogni sua manifestazione sembrano 

trarre avallo da disposizioni quali quelle da ultimo indicate. accostare, 

ad esempio, ad un diritto quale quello alla vita (art. 2) la libertà 

d’impresa o la garanzia di un (peraltro non meglio specificato) «livello 

elevato di protezione dei consumatori», oltre ad apparire quantomeno 

non condivisibile in termini di congruità logico-giuridica, sembra anche 

svelare l’autentico orizzonte verso il quale, nei fatti, continua ad essere 

orientata la rotta dell’intero comparto istituzionale dell’Unione europea. 

in altre parole, l’europa non è certamente nuova ad iniziative (para)legislative 

quali quelle richiamate, figlie di una strategia ormai svelatasi che, 

abilmente celata dietro il confortante ed attrattivo paravento dei diritti 

umani, permea fin dalle origini l’idea stessa di creare un’europa unita. 

a conclusioni in parte analoghe pare potersi giungere anche con 

riguardo alle comunicazioni della commissione prima richiamate. anche 

in questi documenti, infatti, l’astratta riconduzione delle tematiche della 

sicurezza, della migrazione e dell’asilo alla tutela dei diritti fondamentali 

viene poi calata in quella prospettiva di natura mercantilistica già evidenziata, 

lasciando conseguentemente spazio alle stesse perplessità già 

avanzate con riguardo alle conclusioni del consiglio europeo, oltretutto 

rafforzate, nel caso delle comunicazioni della commissione, dallo “sfac- 

147 


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148 

ciato” collegamento tra questioni estremamente delicate, quali la lotta 

all’immigrazione clandestina, e la mera risoluzione pratica di problemi 

inerenti la perdita di forza lavoro in conseguenza dell’invecchiamento 

della popolazione europea. ottimizzare la politica migratoria europea – 

per il tramite della lotta alla corruzione, alla tratta di esseri umani, al 

traffico clandestino di armi, alla criminalità organizzata (informatica e 

non) ed al terrorismo – in funzione della tutela del mondo del lavoro 

equivale, piuttosto incontrovertibilmente, ad anteporre il mantenimento, 

o finanche l’innalzamento, del livello di produttività all’interno dell’Unione 

europea a qualunque altra necessità, così relegando concetti quali 

la solidarietà e la cooperazione a strumenti sostanzialmente economici, 

se non addirittura a vuote espressioni utili solo in quanto politically correct. 

anche in tale occasione, dunque, il richiamo ai diritti umani da 

parte delle istituzioni europee pare più rispondere alle esigenze strategiche 

e propagandistiche cui si è già fatto cenno che ad intendimenti di valore 

e di azione scevri da finalità indirette e/o da elementi inquinanti quali, 

in primis, la logica economica. anche per tal via, inoltre, sembra piuttosto 

evidente come il concetto di sicurezza acquisti la connotazione in precedenza 

evidenziata, e cioè quella di una difesa nei confronti del diverso, 

dello straniero, del c.d. “extracomunitario”, ossia di una sorta di postbarbaro 

cui si concede il privilegio di appartenere all’élite europea solo a 

condizione di soddisfare precisi criteri di matrice essenzialmente utilitaristica. 

anche in questo caso, dunque, nulla di lontanamente accomunabile 

ai valori ispiratori dell’intera dottrina dei diritti fondamentali 

che considera l’essere umano come un soggetto da tutelare in quanto tale 

ed indifferentemente, senza cioè che rilevino le sue peculiarità specifiche. 

e proprio tale sostanziale negazione del concetto stesso di diritti umani 

che, a prescindere dalle apparenze, sembra nei fatti contraddistinguere 

le politiche europee a qualunque livello così pervase da logiche non certo 

autenticamente egualitarie, lascia ancora più perplessi considerato che, 

proprio con riguardo alla tutela dei diritti in questione, l’europa sembra 

porsi all’avanguardia grazie alla presenza di un apparato giurisdizionale 

ad hoc quale quello della corte di Strasburgo che, sin dal dopoguerra, 

eleva l’essere umano a valore autonomo, prevalente ed insuperabile. 

in termini generali, non può non rimarcarsi la sostanziale assenza 

di consapevolezza del “tempo presente” nelle politiche dell’Unione europea, 

a quanto pare permanentemente proiettate verso il “tempo futuro” 

e, dunque, distanti dal “qui ed ora”. in altri termini, sembra anche in tale 

occasione possibile evidenziare come le istituzioni europee brillino esclusivamente 

per la propria abilità progettuale e di pianificazione e, 

quindi, siano (volutamente?) incapaci, almeno all’apparenza, di approntare 

strumenti atti a relazionarsi con l’attualità e con l’urgenza di 


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problematiche immediate. La netta sensazione, peraltro non nuova con 

riguardo allo spazio giuridico europeo, continua ad essere quella di doversi 

misurare sempre e solo con programmi zeppi di auspici, intenti ed obiettivi, 

ma del tutto inadatti a fronteggiare la realtà dei fatti. a conferma di 

ciò, si deve anche rimarcare il sostanziale fallimento degli sporadici, confusi 

e frammentari risvolti operativi dell’azione dell’Unione: non pare 

proprio, infatti, che in termini di sicurezza la Task Force Mediterranean 

possa annoverarsi tra le iniziative di successo, né che con riguardo a 

FronTeX (dilaniata al proprio interno da una pressoché totale mancanza 

di uniformità di propositi e di strumenti d’azione) sia lecito fare ricorso 

a toni particolarmente trionfalistici. 

in conclusione, onestamente non si vede come un’europa solo capace, 

da un lato, di bearsi del proprio (in)glorioso passato e, dall’altro, di crogiolarsi 

nelle proprie abilità programmatorie in nome della speranza di 

un incerto futuro migliore, non in grado di esprimere nei fatti un’autentica 

uniformità di giudizio e di intenti (eccezion fatta per il rafforzamento e 

la tutela sempre maggiore dei meccanismi di funzionamento del “famigerato” 

mercato interno), possa davvero rappresentare un sicuro punto di 

riferimento per chi anela ad entrare nel suo territorio. 

NOTE 

149 

1 L’art. 80, contenuto nel Titolo V («Spazio di libertà, sicurezza e giustizia») e, in particolare, 

nel capo 2 («Politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione»), 

dispone che «Le politiche dell’Unione di cui al presente capo e la loro attuazione 

sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della 

responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. ogniqualvolta necessario, 

gli atti dell’Unione adottati in virtù del presente capo contengono misure appropriate 

ai fini dell’applicazione di tale principio». 

2 a tal ultimo riguardo, il paragrafo 8 delle conclusioni del consiglio europeo specifica 

gli elementi su cui dovrebbero concentrarsi le future politiche migratorie dell’Unione 

europea e, cioè, il «potenziamento ed espansione dei programmi di protezione regionale, 

in particolare nelle vicinanze delle regioni di origine, in stretta collaborazione 

con l’UnHcr; l’aumento dei contributi a favore degli sforzi di reinsediamento a 

livello mondiale, considerando in particolare l’attuale protrarsi della crisi in Siria; [la] 

lotta più incisiva contro il traffico e la tratta di esseri umani, incentrandosi sui paesi e 

le rotte prioritari; [la] istituzione di un’efficace politica comune di rimpatrio e applicazione 

degli obblighi in materia di riammissione di cui agli accordi con i paesi terzi; 

[la] piena attuazione delle azioni individuate dalla task force per il Mediterraneo». 

3 in tale ultimo senso, secondo il consiglio europeo, è necessario che in ambito europeo 

vengano intraprese azioni volte: a promuovere coerenza e chiarezza nella legislazione 

europea a beneficio di cittadini e imprese; a semplificare l’accesso alla giustizia, promuovendo 

mezzi di ricorso efficaci e l’uso di innovazioni tecnologiche tra cui la giustizia 

elettronica; a continuare ad adoperarsi per rafforzare i diritti degli indagati e degli imputati 

nei procedimenti penali; ad esaminare il rafforzamento dei diritti delle persone, 


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150 

segnatamente dei minori, nei procedimenti per agevolare l’esecuzione delle sentenze 

nel diritto di famiglia e in materia civile e commerciale con implicazioni transfrontaliere; 

a rafforzare sia la protezione delle vittime che il riconoscimento reciproco di decisioni 

e sentenze in materia civile e penale; a potenziare lo scambio di informazioni tra le autorità 

degli Stati membri; a lottare contro il comportamento fraudolento e i danni al 

bilancio dell’Unione europea, anche promuovendo ulteriormente i negoziati sulla 

Procura europea; a facilitare le attività e la cooperazione operativa transfrontaliere; a 

potenziare la formazione degli operatori; a mobilitare le competenze specialistiche 

delle pertinenti agenzie dell’Unione, come eUroJUST e l’Agenzia dell’Unione europea 

per i diritti fondamentali. 

4 La Task Force Mediterranean fu istituita dal consiglio “Giustizia e affari interni” di 

ottobre 2013 al fine di scongiurare ulteriori tragici naufragi nel Mediterraneo. i compiti 

della Task Force riguardano la cooperazione con i Paesi non Ue per impedire la partenza 

dei flussi migratori verso l’europa; la protezione regionale, il reinsediamento e l’accesso 

legale in europa; la lotta contro la tratta ed il traffico di esseri umani; il rafforzamento 

della sorveglianza delle frontiere; l’assistenza e la solidarietà nei confronti degli Stati 

membri che devono affrontare forti pressioni migratorie. 

5 La Internal Security Strategy fu definita dal consiglio il 23 febbraio 2010 ed attuata 

successivamente dalla comunicazione della commissione del 22 novembre (The EU 

Internal Security Strategy in Action: Five steps towards a more secure Europe). in particolare, 

in quella comunicazione la commissione individuava cinque punti strategici 

per la futura azione europea: 1) smantellare le reti criminali internazionali; 2) prevenire 

il terrorismo e contrastare la radicalizzazione e il reclutamento; 3) aumentare i livelli 

di sicurezza per i cittadini e le imprese nel ciberspazio; 4) rafforzare la sicurezza 

attraverso la gestione delle frontiere; 5) aumentare la resilienza dell’europa alle crisi e 

alle calamità. 

6 La Global Alliance Against Child Sexual Abuse Online, conclusa a bruxelles tra gli Stati 

membri dell’Unione e 22 Stati non europei, fu lanciata a livello mondiale il 5 dicembre 

2012. 

7 «Per restare una destinazione attrattiva per talenti e competenze, l’europa deve sviluppare 

strategie intese a sfruttare al massimo le opportunità della migrazione legale attraverso 

norme coerenti ed efficaci, sulla base di un dialogo con la comunità imprenditoriale 

e le parti sociali. L’Unione dovrebbe altresì sostenere le iniziative degli Stati 

membri volte a perseguire politiche attive dell’integrazione che promuovano la coesione 

sociale e il dinamismo economico» (consiglio europeo, Conclusioni, 26-27 giugno 

2014, § 6, p. 2). 

8 ivi, § 11, p. 5. 

9 «1. Le Parti contraenti si impegnano a garantire l’esame di ogni domanda di asilo presentata 

da uno straniero nel territorio di una di esse. 2. Tale obbligo non implica che 

una Parte contraente debba autorizzare in tutti i casi il richiedente asilo ad entrare o a 

soggiornare nel proprio territorio. ciascuna Parte contraente conserva il diritto di 

respingere o di allontanare un richiedente asilo verso uno Stato terzo, conformemente 

alle proprie disposizioni nazionali ed ai propri obblighi internazionali». 

10 L’art. 29 della convenzione del 1990 si pone altresì in palese contrasto con quanto 

sancito dalla convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato del 1951 che, ai 

sensi dell’art. 33, comma 1, stabilisce che «nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, 

in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la 

sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua 

cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche». 


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11 art. 16: «È riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto comunitario e 

alle legislazioni e prassi nazionali». art. 17: «1. ogni individuo ha il diritto di godere 

della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli 

in eredità. nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, 

nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di 

una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla 

legge nei limiti imposti dall’interesse generale. 2. La proprietà intellettuale è protetta». 

art. 38: «nelle politiche dell’Unione è garantito un livello elevato di protezione dei 

consumatori». 

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F O C U S 

L’estensione del mandato di 

EULEX in Kosovo e la “nuova” 

exit strategy dell’Unione Europea 


Università degli Studi di Trieste, Assegnista di 

ricerca in Diritto dell’Unione Europea 

THE EXTENSION OF EULEX MANDATE IN KOSOVO AND THE “NEW” EXIT 

STRATEGY OF THE EUROPEAN UNION. This article looks into the June 2014 review 

process of EULEX’s mandate and the decision-making process of the European 

Union on the mission’s future mandate. It particularly examines the linkage between 

that debate and two recent developments: the beginning of northern Kosovo integration 

in the framework of the Pristina-Belgrade dialogue (a process that might facilitate 

future admission of these States into the European Union) and the impact of EU-integration 

process on the Rule of Law and the judiciary in Kosovo. First paragraph 

deals with the main challenges of establishing the Rule of Law in Kosovo and EULEX’s 

poor performance in past years (notwithstanding the European Union still considers 

EULEX as its most successful mission within the Common Foreign and Security Policy 

framework). Second and third paragraphs analyze the failed proposed review, in 

2014, of EULEX mandate and the final low-profile decision to only extend the mandate 

for two more years while progressively reducing the effective powers of the mission 

on the ground. In the last section, then, an alternative proposal for the future EULEX 

mission is advanced. Such alternative proposal is informed by one of the most significant 

requests brought by the European Court of Auditors’ report. This approach 

should foresee an exit strategy for EULEX for the purpose of making EULEX mission’s 

achievements more sustainable and effective. 

KEYWORDS: ESTABLISHING RULE OF LAW IN KOSOVO • EULEX’S MANDATE REVIEW PROCESS • EXIT STRATEGY 

FOR EULEX 


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INTRODUZIONE 

154 

il 9 dicembre 2014 ricorre il sesto anniversario dell’avvio della missione 

dell’Unione europea in Kosovo, denominata eULeX, destinata 

a promuovere il Rule of Law e la transizione democratica nel Paese 

balcanico. nonostante siano passati quasi sei anni dalla sua istituzione, 

la European Rule of Law Mission in Kosovo rappresenta tuttora la più ambiziosa 

missione che l’Unione abbia mai organizzato e gestito al di fuori 

dei confini dei suoi Stati membri. concepita e sviluppata nel quadro della 

Politica europea di Sicurezza e Difesa (PeSD), eULeX è la più grande missione 

dell’Unione sia in termini di finanziamenti complessivi erogati dalle 

istituzioni europee che di numero di uomini impiegati sul terreno 1 . alla 

fine di ottobre 2014 eULeX impegnava in Kosovo circa 2.000 uomini 

(1.000 dei quali sono esperti locali che affiancano quelli europei nella 

loro azione) che operano prevalentemente nei settori della giustizia, delle 

forze di polizia e delle dogane con un budget annuo di 111 milioni di 

euro 2 . 

Questa missione ha incarnato sin dalle sue origini l’impegno che 

l’Unione ha profuso per divenire uno dei principali attori nella gestione 

delle crisi nella regione balcanica dopo i fallimenti e l’immobilismo che 

ne avevano contraddistinto l’azione durante gli anni novanta del secolo 

scorso 3 . eULeX fu concepita come la naturale prosecuzione del mandato 

affidato in materia di Rule of Law alla missione UnMiK in base alla 

risoluzione 1244 (1999) del consiglio di Sicurezza e al Piano ahtisaari 4 . 

ciononostante, sin dall’inizio della sua opera in Kosovo la missione 

eULeX è stata pesantemente e comprensibilmente criticata sia dagli stakeholders 

internazionali che da quelli locali 5 . Tra le principali critiche possiamo 

sicuramente in questa sede ricordare quella della corte dei conti 

europea, che nell’ottobre 2012 pubblicò un rapporto dettagliato che denunciava 

gli sprechi e la scarsa “effettività” delle azioni poste in essere da 

eULeX e che provocò non poco scalpore tra gli addetti ai lavori, l’opinione 

pubblica ed i più attenti osservatori delle vicende kosovare 6 . non ci pare 

quindi eccessivo affermare che eULeX ha sofferto, ed in larga misura 

soffre ancora oggi, di numerose contraddizioni e limiti strutturali che 

ne hanno “azzoppato” l’azione e che hanno reso difficile se non impossibile 

la realizzazione degli ambiziosi obiettivi per cui la stessa missione fu 

creata, ossia: assicurare lo sviluppo ed il rafforzamento progressivo dello 

Stato di diritto, dell’ordine pubblico e della sicurezza in Kosovo sia attraverso 

la formazione di personale in loco e l’assistenza tecnica garantita 

alla magistratura, alle forze di polizia ed ai servizi doganali, che per 

tramite di responsabilità esecutive direttamente delegate alla missione 7 . 


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F O C U S 

L'ESTENSIONE DEL MANDATO DI EULEX IN KOSOVO 

nel corso del 2014 eULeX è entrata in un periodo chiave della sua 

attività. La conclusione formale della missione, inizialmente prevista per 

il mese di giugno 2014, è stata posticipata, dietro espressa richiesta di alcune 

tra le più alte autorità dello Stato kosovaro 8 , al 15 giugno 2016. il 

fatto che la richiesta di estensione della missione provenisse direttamente 

dai vertici dello Stato kosovaro non ha fatto, comunque, diminuire la 

pressione di larga parte dell’opinione pubblica del Kosovo e dei più 

attenti analisti e studiosi delle vicende balcaniche per una exit strategy 

chiara e definita 9 . 

inoltre, l’estensione temporale del mandato, unitamente ad una revisione 

dei compiti e delle funzioni affidati ad eULeX, ha sorpreso non 

poco chi sperava in una nuova missione rivista nei suoi termini e contenuti 

più significativi 10 . Le forti pressioni per definire una exit strategy credibile 

si sono scontrate con la nuova realtà politica del rilancio del dialogo tra 

Kosovo e Serbia a seguito degli accordi di bruxelles dell’aprile 2013 ed 

al conseguente sblocco dei negoziati tra Kosovo e Unione relativamente 

al processo di allargamento. Questi eventi politici hanno convinto, infatti, 

molti che eULeX potesse continuare a ricoprire un ruolo di primo piano 

e di fondamentale importanza nella stabilizzazione della regione balcanica 

superando i limiti strutturali dianzi richiamati, che ne hanno fortemente 

inficiato l’operatività negli anni precedenti. non va, tuttavia, dimenticato 

in questo scenario il peso dello stallo politico seguito alle elezioni del 

giugno 2014. a tutt’oggi, infatti, non è stato possibile, a causa dei veti 

incrociati dei principali partiti politici, costituire un nuovo Governo in 

Kosovo e, in quest’ottica, anche la difficile posizione in cui si trova il 

Partito Democratico del Kosovo del premier uscente Hashim Thaçi, 

sospettato insieme ad altri esponenti di primo piano del partito di crimini 

di guerra ed attività illegali, non va sicuramente trascurata 11 . 

il compito principale affidato ad eULeX a partire dal 2008 è stato 

quello di offrire un know-how specialistico e di garantire la vigilanza in 

materia di giustizia e di polizia per le istituzioni kosovare mettendole 

nelle condizioni di affrontare la criminalità dilagante e la corruzione nel 

quadro di un progressivo rafforzamento dello Stato di diritto e di stabilizzazione 

dell’area. alla luce di diversi reports e studi pubblicati nel corso 

degli ultimi anni gli obiettivi dianzi esposti paiono, tuttavia, ancora più 

lontani che in passato 12 . 

in questo nostro contributo, prendendo spunto da quella che è la 

situazione attuale, cercheremo di delineare, quantomeno nelle sue linee 

generali, i principali errori del passato e le opportunità che eULeX continua 

ad offrire allo sviluppo del Rule of Law e di un sistema giudiziario efficiente 

nello Stato kosovaro nei prossimi due anni. Da questo punto di 

vista, non è possibile prescindere da due recenti sviluppi che hanno interessato 

il Paese balcanico. il primo, già accennato, riguarda il rilancio 

155 


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del dialogo tra Serbia e Kosovo a seguito degli accordi di bruxelles dell’aprile 

2013 e l’avvio di un’effettiva integrazione del Kosovo settentrionale, 

dove risiede tuttora la maggioranza dei serbi kosovari 13 ; il secondo concerne 

l’impatto del processo di integrazione europea sul Rule of Law e 

sul sistema giudiziario kosovaro. 

L’ESTENSIONE DEL MANDATO DI EULEX E LA SITUAZIONE 

DEL RULE OF LAW IN KOSOVO 

156 

il 12 giugno 2014 l’Unione europea ha deciso di estendere la missione 

per altri due anni. con il rinnovo del mandato l’Unione ha così inteso 

riaffermare che i suoi pubblici ministeri ed i giudici che operano 

per conto di eULeX hanno il potere di affrontare autonomamente casi 

delicati che non possono essere ancora gestiti in modo efficace dalla 

magistratura locale. Tuttavia al rinnovo temporale del mandato, come 

vedremo ancora, è corrisposto un indebolimento complessivo dell’azione 

della missione; è previsto, infatti, il progressivo passaggio delle cause alle 

autorità giudiziarie kosovare, con collegi composti da due giudici locali 

e uno di eULeX, e l’impossibilità di istruire nuove inchieste senza il placet 

delle autorità kosovare 14 . 

in una conferenza stampa, l’Unione europea ha affermato che il 

carico di lavoro gestito dai suoi magistrati sarebbe stato ridotto nel corso 

del nuovo mandato «dato lo sviluppo degli enti locali». al contrario, la 

missione si concentrerà, invece, sulla «creazione di effettive capacità in 

tutto il Kosovo, favorendo la sicurezza e l’attuazione degli accordi raggiunti 

nel dialogo tra belgrado e Pristina per il nord», dice la nota 15 . 

come già accennato in precedenza, sin dal suo avvio la missione 

eULeX ha sofferto di alcune contraddizioni strutturali e di gravi limiti 

operativi, alcuni dei quali persistono ancora oggi. esistendo due basi 

giuridiche per la missione (da un lato, il c.d. “Piano ahtisaari” che delineava 

i passaggi necessari per la costruzione di un Kosovo indipendente e, 

dall’altro, la risoluzione 1244 del consiglio di Sicurezza che definiva lo 

status giuridico del Kosovo non prevedendo in alcun modo l’indipendenza 

del Paese), tale duplicità ha fatto sì che la missione si trovasse spesso in 

difficoltà nell’adempiere in modo imparziale ed effettivo i suoi compiti. 

non a caso nel nord del Kosovo la missione è stata sviluppata sotto un 

ombrello di neutralità apparente che l’ha portata ad operare su un piano 

etnico e territoriale distinto rispetto a quanto accade nel resto del Paese 16 . 

Tra le principali critiche mosse alla missione possiamo in questa 

sede richiamare il fatto che sia gli stakeholders locali che quelli internazionali 

hanno considerato l’apparato burocratico di eULeX come troppo 

grande e la sua cultura organizzativa come poco trasparente 17 . Le relazioni 

tra le funzioni esecutive e le effettive capacità di sviluppo del Rule of 


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Law sono state problematiche con la conseguenza che eventuali cambiamenti 

strutturali non hanno influito sulla soluzione di molte delle controversie 

che rimangono tuttora pendenti. inoltre, al sovradimensionamento 

dell’apparato burocratico è corrisposto un sottodimensionamento 

dell’apparato operativo. La parte giudiziaria della missione è stata perennemente 

sotto organico e questa può essere una parziale giustificazione 

degli scarsi risultati ottenuti nella persecuzione dei crimini di guerra e 

nella lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione dilagante nel 

Paese 18 . 

alla luce di queste considerazioni, non pare inopportuno affermare 

che eULeX ha avuto, ed ha probabilmente ancora, una limitata capacità 

di collegare il proprio lavoro con gli strumenti di integrazione europea 

nella promozione dello Stato di diritto e di un potere giudiziario indipendente 

in Kosovo. il percorso di integrazione europea del Kosovo è 

stato bloccato per anni non solo a causa delle divisioni interne all’Unione 

europea rispetto al riconoscimento della sua autoproclamata indipendenza, 

ma soprattutto a causa della passività con cui l’Unione ha affrontato 

la possibile risoluzione del conflitto congelato tra Serbia e Kosovo 19 . 

eULeX ha subito una profonda riorganizzazione sulla base di una 

revisione strategica del suo mandato nel 2013, dopo il rapporto della 

corte dei conti, che ha portato un certo miglioramento strutturale. 

Tuttavia, solo alla fine del 2013 con il cambiamento strutturale della 

missione, l’Unione europea ha iniziato a superare le proprie divisioni 

interne sul Kosovo e, dunque, a presentarsi come un protagonista affidabile 

ed interessato alla soluzione della questione kosovara. il dialogo 

politico ad alto livello instauratosi tra belgrado e Pristina a partire dall’aprile 

2013 è stato sicuramente facilitato e promosso dal nuovo atteggiamento 

dell’Unione europea, ed ha portato ad un primo accordo 

sulla normalizzazione dei rapporti tra il Kosovo e la Serbia 20 . Questo 

accordo ha aperto finalmente la strada per l’integrazione almeno parziale 

del nord a maggioranza serba, in precedenza amministrato da belgrado, 

nello Stato del Kosovo. inoltre, il dialogo ha portato anche all’apertura 

dei negoziati di adesione con la Serbia 21 e dei negoziati per un accordo 

di Stabilizzazione e associazione con il Kosovo 22 , sbloccando di tal guisa 

il processo di integrazione nell’Unione del Paese balcanico, in precedenza 

bloccato sin dal 2008. Questi cambiamenti politici hanno spinto il Governo 

del Kosovo a mobilitarsi chiedendo a bruxelles il trasferimento effettivo 

di autorità da eULeX alle istituzioni del Kosovo al fine di poter 

esercitare piena sovranità e porre quindi fine al duplice “protettorato” 

della UnMiK e dalla missione europea 23 . 

alla luce di questi recenti sviluppi politici, quando nel 2013 l’Unione 

avviò il riesame strategico della missione, prendendo spunto dalle critiche 

mosse l’anno precedente dalla corte dei conti, al fine di deciderne il 

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158 

destino dopo la conclusione del mandato (al tempo prevista per il mese 

di giugno 2014), si dovette tenere conto anche di una exit strategy che si 

inserisse e si adattasse alla nuova politica complessiva dell’Unione per il 

Kosovo. alla fine di gennaio 2014 il riesame strategico fu inviato agli 

Stati membri dell’Unione per discutere e condividere l’idea se fosse opportuno 

sostituire eULeX con una missione più piccola, con un nuovo 

nome ed un mandato di soli due anni. anche a seguito delle persistenti 

divisioni in seno agli Stati membri tale ipotesi fu poi abbandonata nel 

giugno 2014 e, come detto, il consiglio europeo decise, tra non poche 

polemiche e critiche, di estendere semplicemente il mandato della missione 

già esistente per altri due anni sostituendo solo il capo Missione 

(dal 15 ottobre 2014 è l’italiano Gabriele Meucci) 24 . 

Va rilevato che, a seguito della revisione strutturale promossa da 

bruxelles nel 2013, la semplice estensione del mandato di ulteriori due 

anni ha comunque incluso molti dei capisaldi della Structural Review 

promossa dalla commissione 25 . in primo luogo, la missione si dovrà 

concentrare maggiormente sul ruolo di rafforzamento dello Stato di 

diritto, coordinando meglio tale ruolo con gli strumenti europei di integrazione, 

in particolare con il prossimo programma iPa ii. inoltre, i 

magistrati e le forze di polizia rimarranno in Kosovo solo per chiudere i 

casi e le inchieste già avviate, a condizione che i giudici ed i pubblici 

ministeri internazionali si integrino maggiormente nel sistema giudiziario 

kosovaro, coinvolgendo i colleghi locali nelle indagini e nei procedimenti 

penali pendenti. La funzione esecutiva, invece, avrebbe dovuto essere 

rafforzata nel nord del Paese unitamente all’avvio di specifiche misure di 

monitoraggio, supporto e assistenza (Monitoring, Mentoring and Advising 

Actions) per aiutare l’integrazione della regione secondo quanto stabilito 

negli accordi di bruxelles. 

La Strategic Review elenca un paio di motivi, essenzialmente di 

natura politica, che giustificano la scelta di un mandato ridotto ma, comunque, 

nell’alveo della vecchia missione eULeX. in primo luogo, l’avvio 

di un dialogo franco e costruttivo tra belgrado e bruxelles, l’inizio dei 

negoziati per l’accordo di Stabilizzazione e associazione con il Kosovo, 

i miglioramenti in materia di polizia, dogane ed indipendenza della magistratura 

e, da ultimo ma sicuramente non meno importante, la richiesta 

fatta dal Governo del Kosovo per il progressivo trasferimento di autorità 

da eULeX alle istituzioni kosovare. 

appare chiaro da quanto testé affermato che il riesame strategico 

proposto presenta notevoli profili di problematicità e non scioglie il 

nodo gordiano della scarsa efficacia ed effettività dell’operato di eULeX 

in Kosovo, legittimando ulteriormente le critiche che da più parti continuano 

a piovere sulla missione, senza contare gli scandali di cui spesso 

sono oggetto i suoi funzionari cui faremo brevemente cenno più avanti. 


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PROFILI PROBLEMATICI DELL’ESTENSIONE DEL 

MANDATO EULEX E PROPOSTE PER UNA RIQUALIFICAZIONE 

DEGLI INTERESSI DELL’UNIONE EUROPEA IN KOSOVO 

come accennato, il riesame strategico della missione appare problematico 

sotto diversi aspetti. in primo luogo, la revisione non è poi così 

“strategica” come la sua altisonante denominazione parrebbe suggerire 

dato che non definisce chiaramente l’interesse strategico dell’Unione 

europea per una futura missione eULeX (o post-eULeX), lasciando piuttosto 

indefinita l’exit strategy dell’Unione, nonché gli output attesi al termine 

della missione attualmente in corso. in secondo luogo, la Strategic 

Review non tiene pienamente conto delle esigenze specifiche emerse in 

Kosovo o delle nuove opportunità che si presentano per eULeX dal cambiamento 

del quadro politico kosovaro a seguito delle elezioni di giugno 

2014. Secondo molti giudici, pubblici ministeri ed esperti locali che lavorano 

per eULeX, la magistratura del Kosovo non è ancora pronta ad 

affrontare casi delicati riguardanti i crimini di guerra, la criminalità organizzata 

e la corruzione politica 26 . non va peraltro dimenticato che 

dopo le dichiarazioni ottimistiche del 2013 il dialogo tra Serbia e Kosovo 

è attualmente bloccato, e probabilmente lo sarà fino alla fine del 2014, 

se non oltre. in questo contesto tutt’altro che roseo abbiamo assistito 

anche al debutto sulla scena di un terzo attore potenzialmente 

dirompente: l’albania che, come anche i fatti della partita di calcio tra 

Serbia ed albania interrotta per disordini e scontri sugli spalti hanno dimostrato, 

può giocare un ruolo tutt’altro che secondario nella futura 

evoluzione della delicata vicenda. inoltre, l’influenza dell’Unione europea 

sul Governo kosovaro rispetto alle questioni attinenti al Rule of Law 

risulta condizionata in questa fase dagli strumenti (limitati) messi a disposizione 

dall’accordo di Stabilizzazione firmato a luglio 2014, considerato 

anche che il percorso futuro del processo d’integrazione del Kosovo 

nell’Unione appare tutt’altro che lineare. 

Tutto ciò considerato, riteniamo opportuno formulare alcune ipotesi 

operative che potrebbero servire a migliorare non solo la sostenibilità e 

l’effettività delle azioni proposte, ma anche la trasparenza nell’operato di 

eULeX. 

La prima ipotesi, ovviamente di difficile realizzazione ma di sicuro 

impatto, riguarda la sospensione dell’attuale missione estesa per due anni, 

prevedendo un nuovo mandato ad interim di sei mesi che permetta all’Unione 

di negoziare e preparare una nuova missione quando finalmente 

il nuovo Governo kosovaro vedrà la luce (dopo le elezioni il nuovo Parlamento 

kosovaro non è stato ancora in grado di esprimere un nuovo 

Governo e, da questo punto di vista, il rischio di nuove elezioni politiche 

è tutt’altro che remoto). 

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160 

La seconda ipotesi riguarda la riduzione della dimensione burocratica 

di eULeX, che però dovrebbe mantenere sostanzialmente inalterate le 

sue funzioni esecutive soprattutto nei casi più delicati, specialmente nel 

settore giudiziario e di polizia, prevedendo anzi un aumento del personale 

effettivamente utilizzato in questi settori ed una riduzione invece di 

quello doganale (che attualmente impegna circa il 40% del personale totale) 

27 . i casi sensibili dovrebbero essere gradualmente (e non immediatamente 

come previsto invece dall’attuale mandato esteso) trasferiti alle 

autorità giudiziarie e di polizia del Kosovo svolgendo un monitoraggio 

costante sul loro operato. inoltre, eULeX dovrebbe poter istruire nuovi 

casi, inchieste e processi, favorendo la creazione di gruppi di lavoro misti 

tra giudici e poliziotti kosovari e stranieri. Per poter realizzare questo 

obiettivo e definire la velocità del processo di transizione risulta ovviamente 

necessario stabilire criteri univoci di valutazione delle effettive 

capacità e dei risultati operativi conseguiti dal personale locale, risultato 

che al momento pare assai difficile da conseguire 28 . 

Per quanto concerne nello specifico le c.d. “funzioni esecutive”, riteniamo 

di fondamentale importanza mantenere la presenza di giudici eU- 

LeX nelle corti di appello, nella corte costituzionale e nel consiglio 

Superiore della Magistratura del Kosovo, con funzioni non meramente 

consultive; nonché favorire e non smantellare l’istruzione di nuove inchieste 

ad opera di gruppi di lavoro misti Unione europea/Kosovo non solo 

nel nord (come sostenuto dalle autorità kosovare) ma anche nel resto 

del Paese. infine, le funzioni di Monitoring, Mentoring ed Advising dovrebbero 

essere rafforzate sia rispetto alla gestione dei futuri progetti europei 

che nella fase di formazione e reclutamento di nuovi quadri nella magistratura. 

Per quanto nello specifico concerne il nord del Kosovo, poi, risulta 

di fondamentale importanza evitare il perdurare di double standards sia 

rispetto alle funzioni esecutive che di Monitoring, Mentoring ed Advising. 

bisogna, infatti, scongiurare che quanto è accaduto nel passato (scarsa 

effettività delle azioni di eULeX nel nord ed iperattivismo nel resto del 

Paese) si riproponga a ruoli invertiti. il rinnovo del mandato e la decisione 

di trasferire progressivamente le funzioni alle autorità giudiziarie e di 

polizia kosovare potrebbe causare, anche alla luce delle richieste fatte 

dalle autorità di Pristina, una differenziazione nell’azione di eULeX nelle 

due parti del Paese che porterebbe ad un ulteriore rallentamento del 

processo di integrazione del nord nelle istituzioni kosovare. 

Per quanto, da ultimo concerne il delicatissimo ruolo della Special 

Investigation Task Force, incaricata di concludere le indagini sui casi di 

crimini di guerra denunciati nel già citato “rapporto Marty”, non pare 

accettabile la proposta di chiudere l’inchiesta con una semplice relazione 

alle autorità giudiziarie kosovare che potrebbe (visto anche il ruolo 


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politico e l’indubbio potere rappresentato dai diversi personaggi coinvolti) 

non avere seguito in un procedimento giudiziario a carico degli accusati 

di crimini gravissimi. Una soluzione potrebbe dunque essere quella di 

istruire un tribunale penale misto sul modello di quelli creati a suo tempo 

per il Libano, la cambogia o la Sierra Leone 29 . 

CONCLUSIONI 

Molto realisticamente dobbiamo sottolineare che la decisione presa 

dal consiglio europeo di giugno 2014 rende pressoché irrealizzabili le 

proposte appena formulate. È passata, infatti, l’idea di estendere eULeX 

per altri due anni ma nessun vero potere e «nessun nuovo caso» saranno 

affidati alla missione 30 . Più specificamente i giudici di eULeX seguiranno 

solamente i procedimenti pendenti e saranno in minoranza nei collegi 

giudicanti; i procuratori di eULeX, dal canto loro, potranno inoltre seguire 

anche nuovi casi ma solamente se saranno le autorità kosovare ad affidarglieli 

(alla luce delle dichiarazioni fatte dai diversi partiti kosovari 

negli ultimi mesi non ci pare che sussistano le condizioni politiche perché 

ciò possa avvenire) 31 . Sebbene in casi particolarmente delicati eULeX 

potrà chiedere di gestire direttamente le indagini, le autorità kosovare 

potranno comunque rispondere negativamente 32 . Vi sono essenzialmente 

due problemi legati a questa decisione di estensione temporale della missione 

e di riduzione dei suoi poteri reali. riteniamo però opportuno soffermarci 

prima brevemente sui risultati ottenuti da eULeX dal 2008 al 

2013. 

non pare eccessivo dire che gli anni dal 2008 al 2012 sono stati un 

disastro e che, in seguito, le cose sono poi migliorate anche se molti dei 

problemi strutturali, come già rilevato in precedenza, permangono tuttora. 

in particolare, ciò che maggiormente colpisce chi analizzi i risultati 

conseguiti è l’elevatissimo numero di assoluzioni formulate dalla missione 

e per di più in casi di importanza tutt’altro che trascurabile 33 . Questo è 

probabilmente il motivo per cui recentemente un eminente evaso di 

etnia albanese ha negoziato la sua consegna ad eULeX in cambio di 

garanzie circa il luogo dove avrebbe dovuto essere detenuto e processato. 

Va detto, per inciso, che eULeX, dopo un’attenta ispezione ai letti della 

prigione del carcere, ha rigettato la sua richiesta di avere un cuscino più 

soffice. Per quanto “coraggiosa”, la decisione di non cedere almeno sul 

cuscino sembra non essere sufficiente a compensare la decisione di negoziare 

questioni non-negoziabili con un criminale pericoloso e recidivo: 

fatto piuttosto stravagante per una missione che si occupa di Stato di 

diritto e che aveva sonoramente dichiarato, appena 18 ore prima di 

avviare le negoziazioni con l’evaso, che «the rule of Law is not nego- 

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tiable» 34 . Se questa è eULeX pare legittimo preoccuparsi su quello che 

sarà il futuro del Rule of Law in Kosovo. 

Troppi livelli di burocrazia (da Pristina a bruxelles, fino ad alcune 

capitali europee) sono responsabili del fallimento di eULeX. il paradosso 

è che queste burocrazie affermano che lo Stato di diritto in Kosovo sta 

migliorando, che eULeX deve rimanere ancora un po’ per completare il 

suo lavoro e che i suoi poteri possono essere ridotti drasticamente perché 

la magistratura kosovara è ora in grado di amministrare la giustizia in 

modo accettabilmente competente ed imparziale. alla luce di tutte queste 

considerazioni critiche riteniamo che continuare a mantenere la missione 

in Kosovo per altri due anni senza veri poteri sia non solo uno spreco di 

risorse (circa 250 milioni di euro) ma anche un rischio considerevole 

per la stabilità dell’intera regione. 

Un recente studio di un’organizzazione non governativa che da anni 

opera in Kosovo 35 ha confermato che i cittadini kosovari non hanno alcuna 

fiducia nell’indipendenza ed imparzialità della loro magistratura: 

giudici e pubblici ministeri sono tanto vulnerabili all’interferenza politica, 

alla corruzione e all’intimidazione che, per usare le parole del rapporto 

pubblicato nell’ottobre 2012 dalla corte dei conti, essi «tendono ad 

obbedire in anticipo alle influenze esterne». Ma il vero dramma è che 

anche eULeX sta progressivamente perdendo credibilità e affidabilità. 

Difficilmente due giudici kosovari affiancati da uno di eULeX si potranno 

opporre alle richieste ed alle pressioni delle élites kosovare con il risultato 

che le già numerose assoluzioni rischieranno di divenire la regola 

(conoscendo la realtà kosovara e gli equilibri di potere esistenti nel Paese 

non vediamo ad esempio possibile la condanna per crimini di guerra di 

un personaggio come Hashim Thaçi da parte di un tribunale kosovaro, 

per quanto “coadiuvato” da un giudice di eULeX). 

al quadro problematico e tutt’altro che risolutivo dianzi esposto si 

aggiungono alcune notizie di stampa dell’ultima ora che gettano un’ulteriore 

ombra sull’operato della missione. il 28 ottobre 2014, infatti, 

sospetti di corruzione a carico di alti funzionari e responsabili di giustizia 

di eULeX sono stati denunciati da Maria bamieh, Procuratore britannico 

della stessa missione. a riferirlo è stato il quotidiano kosovaro Koha 

Ditore. il Procuratore britannico avrebbe raccolto informazioni circostanziate 

relativamente ad almeno tre inchieste penali chiuse da funzionari 

eULeX in cambio di denaro. rilevante ci pare anche l’informazione 

secondo cui la stessa bamieh sarebbe stata sospesa nei giorni scorsi dopo 

aver accusato la missione europea di voler insabbiare lo scandalo 36 . 

nonostante tutti questi dubbi, perplessità, limiti e scandali l’Unione 

europea continua a sostenere che eULeX è non solo la più grande ma 

anche la «most successful mission of the european Union» nel quadro 

PeSc 37 . Probabilmente il vero problema non risiede unicamente nel 


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mandato di eULeX ma è una questione più profonda che riguarda l’essenza 

stessa ed i limiti strutturali in cui si sviluppa la politica estera e di sicurezza 

dell’Unione. 

NOTE 

1 Vedran Džihić & Helmut Kramer, Kosovo After Independence. Is the EU’s EULEX 

Mission Delivering on its Promises?, Friedrich-ebert-Stiftung, berlin, July 2009, pp. 1- 

28; elizabeth Pond, The EU’s Test in Kosovo, “The Washington Quarterly”, vol. 31, 

no. 4 (2008), pp. 97-112; enver Hasani, From UNMIK to EULEX: An Outline of the 

Key Aspects of Governance, Cooperation and Confidence-Building Under the Conditions 

of International Supervision, in e. M. Flberbauer et al. (eds.), Cutting or Tightening the 

Gordian Knot? The Future of Kosovo and the Peace Process in the Western Balkans after 

the Decision on Independence, Study Group information, Wien, 2008, pp. 148-158. 

2 Per i dettagli organizzativi ed operativi della missione, cfr. http://www.eulex-kosovo.eu. 

3 erika De Wet, The Governance of Kosovo: Security Council Resolution 1244 and the Establishment 

and functioning of EULEX, “american Journal of international Law”, vol. 

103 (2009), p. 83 ss.; robert Muharremi, The European Union Rule of Law Mission in 

Kosovo (EULEX) from the Perspective of Kosovo Constitutional Law, “Heidelberg 

Journal of international Law”, vol. 70 (2010), pp. 357-379; Labinot Grejçevci, EU Actorness 

in International Affairs: The Case of EULEX Mission in Kosovo, “Perspectives 

on european Politics and Society”, vol. 12, no. 3 (2011), pp. 283-303. 

4 Si veda Paolo bargiacchi, La Proposta Ahtisaari alla luce del diritto internazionale e 

della Risoluzione 1244 (1999) del Consiglio di Sicurezza e la prospettata tutela dei Serbi 

e del loro patrimonio culturale e religioso in un Kosovo indipendente, “eurasia. rivista di 

Studi Geopolitici”, no. 4/2007, pp. 63-88; Marc Weller, Kosovo’s Final Status, “Journal 

of international affairs”, no. 84 (2008), p. 1223 ss.. 

5 V. Džihić & H. Kramer, Kosovo, cit.; David cadier, EU Mission in Kosovo (EULEX): 

Constructing Ambiguity or Constructive Disunity?, “Transatlantic Security Paper”, no. 

3 ( June 2011), p. 1 ss.. 

6 european court of auditors, European Union Assistance in Kosovo Related to the Rule 

of Law, Special report n. 18, 2012. 

7 cfr. http://goo.gl/npzdFH. 

8 il 23 aprile 2014 il Governo kosovaro ha votato in favore di un disegno di legge che 

prevede l’estensione del mandato di eULeX sino al 15 giugno 2016, garantendo al 

contempo la continuazione delle indagini portate avanti dalla Special Investigative Task 

Force (SiTF), sulla quale vedi anche infra. L’estensione del mandato di eULeX è stata 

peraltro espressamente richiesta al Parlamento di Pristina da parte del Presidente kosovaro 

atifete Jahjaga. 

9 il problema della mancanza di una exit strategy chiara e definita anima il dibattito dottrinale 

già da diversi anni. Si veda per tutti Martina Spernbauer, EULEX Kosovo. Mandate, 

Structure and Implementation: Essential Clarifications for an Unprecedented EU 

Mission, “cLeer Working Papers”, no. 5, 2010. 

10 anche a seguito delle espresse richieste formulate da Pristina, il consiglio dell’Unione 

europea ha deciso il 12 giugno 2014 di estendere per altri due anni il mandato di eU- 

LeX con la Decisione 2014/349/PeSc. 

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11 Un rapporto del consiglio d’europa che ha fatto scandalo e sollevato molte polemiche 

in Kosovo ed all’estero, pubblicato nel 2010, sosteneva che alcuni importanti ex-comandanti 

militari dell’esercito di Liberazione del Kosovo (UcK), membri del cosiddetto 

“commando Drenica”, che includeva anche l’attuale Primo Ministro Hashim 

Thaçi, si macchiarono di gravissimi crimini di guerra nei confronti di prigionieri serbi 

detenuti in diversi campi di prigionia, situati anche in albania, come il traffici di 

organi e la tortura. il testo del c.d. “rapporto Marty” si può leggere in 

http://goo.gl/iizmFc. in una lettera inviata nel mese di aprile 2014 al Parlamento 

kosovaro il responsabile della politica estera dell’Unione, catherine ashton, ha affermato 

che bruxelles «wanted the SiTF to continue probing organ trafficking allegations 

made in a report by council of europe rapporteur Dick Marty» e che «the work of 

eULeX Kosovo’s Special investigative Task Force and any judicial proceedings deriving 

from it shall continue until such time as the council of the european Union notifies 

Kosovo that the investigation and these proceedings have been concluded». il testo 

della lettera della ashton è disponibile in http://goo.gl/73l1i0. 

12 cfr. M. Spernbauer, EULEX Kosovo, cit.. 

13 in totale i Serbi che tuttora vivono in Kosovo rappresentano circa il 2% della popolazione 

totale (circa 25.000 persone su una popolazione totale di 1,6 milioni) a fronte di circa 

150.000 che sono fuggiti dal Kosovo dopo il 1999 e vivono tuttora come rifugiati o 

sfollati soprattutto in Serbia. La minoranza serba è concentrata soprattutto nel nord 

del Paese nei quattro comuni di Mitrovica, Leposavic, zubin Potok e zvecan. i dati 

sono presi dall’ultimo censimento ufficiale del 2011 (cfr. http://ask.rks-gov.net/). Va 

altresì ricordato, inoltre, che in Kosovo risiedono altre 9 minoranze riconosciute oltre 

a quella serba (bosnjaki, rom, egiziani, gorani, ashkali, turchi, etc.) che costituiscono il 

7,1% della popolazione totale del Paese. 

14 Per il nuovo mandato di eULeX, si veda http://goo.gl/99fsKz. 

15 La Dichiarazione si legge in http://goo.gl/un7ycl. 

16 D. cadier, EU Mission, cit.. 

17 Maria Derks & Megan Price, The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, conflict research 

Unit netherlands institute for international relations ‘clingendael’, The Hague, 

november 2010, pp. 1-48- 

18 il Progress Report per il 2013 della commissione europea sul processo di adesione del 

Kosovo si può leggere in http://goo.gl/ohDVa4. 

19 D. cadier, EU Mission, cit. 

20 charles cadwell, Serbia-Kosovo Agree to Normalize Relations, Now to Normalize Society, 

“MetroTrends blog”, The Urban institute, april 22, 2013, in http://goo.gl/KwpXai. 

21 La decisione di avviare i negoziati per l’adesione della Serbia è stata presa dal consiglio 

europeo di giugno 2013. Le Conclusioni si leggono in http://goo.gl/YsWLpU. 

22 L’avvio dei negoziati per la firma dell’accordo di Stabilizzazione e associazione con il 

Kosovo fu annunciato dalla commissione il 28 ottobre 2013 (http://goo.gl/Vesmv9). 

il 27 luglio 2014, al termine dei negoziati, l’accordo (che consta di 416 pagine, suddivise 

in 10 titoli, 7 allegati e 5 protocolli) è stato siglato a Pristina dal rappresentante della 

commissione e dal Ministro kosovaro per l’integrazione europea (cfr. 

http://goo.gl/JF2DW9). 

23 balkan investigative report network (birn), Kosovo Judges cannot handle politicallysensitive 

cases, February 14, 2014, in http://goo.gl/zqttcK. 

24 cfr. http://goo.gl/6PScta. 

25 cfr. http://goo.gl/4wWbac. 


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F O C U S 


26 il Kosovo è uno dei Paesi con il più alto tasso di corruzione al mondo come anche rilevato 

da Transparency international. Per i relativi dati, si veda appunto Transparency 

international, Global Corruption Barometer 2013: Kosovo, in http://goo.gl/2vFKYD; 

id., Corruptions Perceptions Index 2013, che si legge in http://goo.gl/Ga9vtf; republic 

of Kosovo anti-corruption agency, Annual Report: January-December 2012, March 

2013, in http://goo.gl/bz8JUa. 

27 balkan investigative report network (birn), Kosovo Judges, cit., p. 3 ss.. 

28 ivi, p. 12. 

29 Per una trattazione esaustiva delle funzioni e dell’operatività dei c.d. tribunali misti, 

cfr. augusto Sinagra & Paolo bargiacchi, Lezioni di diritto internazionale pubblico, 

Giuffré editore, Milano, 2009, pp. 425-431. 

30 Hans rilind, The New 2014 Mandate of EULEX: Between Effectiveness and Exit Strategy, 

Kosovo civil Foundation report, Pristina, 2014. 

31 osservatorio sui balcani e sul caucaso, La difficile transizione del Kosovo post-indipendenza 

tra nazione e nazionalismi, 29 settembre 2014, in http://goo.gl/HzyW4o. 

32 Hans rilind, The New 2014 Mandate, cit. 

33 circa l’85% dei casi istruiti da eULeX tra il 2008 ed il 2012 si sono risolti con la decisione 

di non procedere o con l’assoluzione dell’imputato. 

34 cfr. http://goo.gl/nMwcca. 

35 Transparency international, Global Corruption, cit., 2013. 

36 cfr. http://goo.gl/aFasyi. 

37 in questo senso le Conclusioni del consiglio europeo di giugno 2013, p. 12. 

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La necessità della sicurezza 

carLo bUono 

Procura Militare della Repubblica di Napoli, 

Direttore della Segreteria 

THE NECESSITY OF SECURITY. The “right to security” is the power of an individual 

to enjoy his fundamental rights. After 9/11, everyone invoked the guarantee of “a 

safe life”. Yet, State actions against security threats severely limited those very rights 

that were supposed to be protected. When threats is actual and tangible, the need to 

ensure security becomes increasingly urgent and necessary. The gravity of the situation 

can sometimes justify an earlier response when threat is imminent. Countermeasures 

taken in the name of the right to security can affect human rights and found a justification 

in the principle of necessity, i.e. the need of security. In international military 

missions, the use of force is lawful in case of attack (or imminent attack), hostile act 

or hostile intent. The “hostile act” is the intentional behavior aimed at causing serious 

damages or risks to coalition forces and likely to contribute directly to an “attack”. 

The “hostile intent” is the ability to form groups of units able to create real risks and 

identifiable threats against coalition forces. Intent and hostile acts occur before the 

attack and the preventive use of force is justified by the Rules of Engagement. Presently, 

the question is whether time is ripe for abandoning exceptional countermeasures and 

looking instead for efficient procedures and ways to go back to normality and fully 

restore the rule of law even in hard cases. Evidence-based Operations (information, 

intelligence, and evidence gathered during military operations and put at disposal of 

local judiciary) might become the new pillars of a renewed rule-of-law concept. 

KEYWORDS: EVBO (EVIDENCE-BASED OPERATIONS) • HOSTILE ACT AND INTENT • PRINCIPLE OF 

PROPORTIONALITY 


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Gli avvenimenti dell’11 settembre 2001 hanno radicalmente trasformato 

la comunità mondiale modificando soprattutto le nostre relazioni 

sociali. La necessità di molti Stati di “assicurare sicurezza” è stata il motore 

di numerose scelte condizionando, in particolare, le produzioni legislative 

nazionali ed internazionali. oggi, a distanza di tempo, di là da un’analisi 

del “codificato”, è importante compiere un’indagine sul rapporto tra le 

azioni sociali ed il mondo del diritto, ossia comprendere come il sistema 

delle norme abbia condizionato il vivere comune e, al contempo, sia 

stato influenzato da una società nata dopo il tremendo attentato 1 . il rapporto 

tra ciò che governa e ciò che è governato è un’antica preoccupazione. 

non vi è dubbio che la vera efficacia delle norme è data dalla volontà 

della società nella misura in cui una regola è effettivamente vigente 

quando l’esigenza dell’individuo e del gruppo diviene esigenza dello Stato 

o, addirittura, come nel caso della legislazione anti-terrorismo, valica i 

confini di una nazione e diviene la produzione “legislativa” di un’organizzazione 

internazionale. 

Una delle conseguenze dell’attentato alle Torri Gemelle è una sorta 

di doppia violazione dell’ipotetico “diritto alla sicurezza”, una duplice lesione 

avvenuta in due momenti storici: da un canto, tutto ciò che, nell’immediatezza 

dell’attentato, fu violentemente compromesso e, dall’altro, 

e successivamente, le conseguenze delle iniziative e contromisure intraprese 

dai vari Stati ed organismi internazionali. Forzando la vera terminologia 

giuridica e cercando di dare una connotazione sociologica, si 

vuole intendere con “diritto alla sicurezza” la facoltà di ogni individuo 

di disporre liberamente dei propri diritti fondamentali: in altre parole, 

tutto quel complesso di percezioni, azioni e conseguenze che in nome 

della sicurezza interessano un individuo o una comunità 2 . 

Le impressioni avvertite nell’immediatezza dell’atto terroristico 

furono legate alla percezione del pericolo. La violenta aggressione non 

coinvolse solo gli individui presenti ma l’intera comunità mondiale, rimasta 

attonita ed impaurita dalla netta sensazione di dover convivere 

giornalmente ed in ogni momento con la paura di subire attentati. La 

conseguenza è stata che ogni cittadino, desiderando una vita serena e 

protetta, si è rivolto alla propria nazione chiedendo la garanzia di “un’esistenza 

sicura”. Possiamo anche non elevare la “sicurezza” al rango di 

diritto personale, ma non possiamo negare che, comunque, è un bene 

sociale e chi governa deve garantire ai cittadini la libera “fruizione” dei 

diritti fondamentali. Gli Stati, insomma, non possono esimersi dal porre 

in essere un insieme armonico di politiche sociali idonee a ridurre l’illegalità 

e, se non esiste un vero “diritto alla sicurezza”, il libero godimento 

dei nostri diritti fondamentali con quell’attentato sicuramente è stato 

molto compresso. 


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F O C U S 

LA NECESSITÀ DELLA SICUREZZA 

il secondo momento è rappresentato dalle conseguenze dell’azione 

governativa richiesta. con l’attentato dell’11 settembre il panorama cambia 

bruscamente e si inizia ad avere la netta certezza che la minaccia, o se 

vogliamo l’attentato al bene sociale “sicurezza”, assume una connotazione 

“globale” al di là dei confini nazionali. L’azione che i Governi hanno 

dovuto intraprendere è stata, per forza di cose, decisa e preventiva e ha 

dovuto affrontare una situazione straordinaria tanto da prevedere contromisure 

eccezionali. ciò ha dato vita ad un paradosso: da un canto, infatti, 

la pressione sociale ha richiesto una risposta dura e decisa ma, dall’altro, 

la risposta ha comportato una nuova compressione dei diritti 

fondamentali. Si pensi, in tal senso, a quei provvedimenti amministrativi 

o legislativi che, di fatto, hanno limitato alcune libertà o, addirittura, ad 

un provvedimento come il Patriot Act che non incide solo sui diritti dei 

cittadini statunitensi ma interessa l’intera comunità mondiale. il “diritto 

alla sicurezza” o, comunque, il bene sociale “sicurezza” (intesa come piena 

fruizione dei diritti fondamentali) ha dunque subito, in nome della stessa 

sicurezza, un nuovo schiacciamento 3 . 

La sicurezza diventa allora una priorità. non abbiamo più a che fare 

solo con problemi di diritto interno ma assistiamo anche ad azioni internazionali 

congiunte contro fenomeni (quali, appunto, il terrorismo) 

che prevedono interventi, anche armati, in territori a volte ben lontani 

dalla Madre Patria. in realtà, i fenomeni criminali si uniscono o, comunque, 

s’intrecciano e le contromisure sono prese come conseguenza 

di questa “globalizzazione del crimine”. La nascita dei “pacchetti sicurezza” 

o delle politiche di “tolleranza zero” vengono alla luce seguendo le stesse 

linee-guida politiche e giuridiche che regolamentano missioni internazionali 

in afghanistan, iraq, bosnia o Libano 4 . Tutto ciò comprime 

non solo i diritti fondamentali dei cittadini (che anche indirettamente 

subiscono le azioni di polizia o militari) ma, a volte, anche i diritti degli 

stessi criminali come quello ad avere una difesa od un processo. Lo scopo 

della nostra analisi non è quello di denunciare simili profili (sarebbe un 

esercizio privo di rilevanza pratica) ma, piuttosto, di cercare di comprendere, 

nell’eccezionalità dell’azione politica, quale limite abbia l’uso della 

forza, ossia fino a dove sia possibile spingere le proprie azioni nei confronti 

di un individuo, di un gruppo di individui o, addirittura, di un altro 

Stato senza che si trasformino in una grave aggressione. 

non è possibile calare il tutto in una cornice giuridica. il diritto, infatti, 

interviene il più delle volte come un correttivo che cerca di disciplinare 

le spinte politiche e di limitare l’eccessiva compressione dei diritti 

individuali. alla base di tutto, come elemento comune per le azioni di 

forza, vi è un problema evidente, ossia l’incremento dello “stato di rischio” 

per cui più la minaccia subita è elevata e più le contromisure prevedono 

un graduale e susseguente uso della forza. Uno Stato moderno, insomma, 

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170 

non arriva ad emanare leggi speciali riduttive delle libertà individuali se 

non in risposta a fenomeni criminali straordinari sempre più gravi. Se 

cresce dunque lo stato di rischio, aumenta anche l’uso della forza come 

risposta. Questo concetto fa direttamente riferimento al principio di 

proporzionalità ma gli Stati, pur riconoscendolo a livello internazionale, 

hanno una diversa sensibilità nel codificarlo e, quindi, in sede di applicazione 

le volontà nazionali possono differire, ed anche molto, tra loro 5 . 

il più delle volte negli ordinamenti interni, e soprattutto nel diritto 

penale, il principio di proporzionalità è connesso al concetto di legittima 

difesa (la reazione ad un’aggressione è legittima nella misura in cui sia 

proporzionata all’offesa) per cui più l’aggressione diviene pericolosa e 

più si giustifica l’atto di forza a sua difesa. La proporzionalità non è tra 

arma di offesa ed arma di difesa (non è a priori giustificato sparare contro 

un aggressore in possesso di una pistola) ma si deve valutare lo stato di 

rischio percepito che non sempre è tanto elevato da giustificare l’esplosione 

di colpi (si pensi alla diversa reazione nei confronti di un aggressore con 

una pistola in tasca o, invece, che punta l’arma contro il bersaglio). 

nelle diverse sensibilità nazionali, però, è diverso il valore dell’aggressione 

e non per una discorde interpretazione del principio di proporzionalità 

ma, piuttosto, per il diverso sistema di valutazione dell’offensività 

del gesto. Si parla, ad esempio, di “difesa preventiva” 6 , che 

giustifica la “risposta” armata nei confronti di chi ha solamente violato 

una proprietà privata, perché quell’azione di per sé è già idonea a rappresentare 

una sorta di aggressione “fisica” che, quindi, giustifica, in quanto 

proporzionata, la reazione armata. adottando i termini già utilizzati, in 

tale situazioni lo “stato di rischio” è elevato e, dunque, è giustificata una 

“risposta elevata”. Una concezione “estrema” della difesa preventiva si 

distingue anche in relazione al fatto che nella legittima difesa il danno 

deve essere “attuale”: chi subisce un’aggressione può difendersi solo fino 

a quando questa è in atto e non è “autorizzato”, per il sol fatto di aver 

subito l’aggressione, ad usare la forza dopo che l’offesa sia cessata o, addirittura, 

ad usarla in via preventiva ipotizzando che un individua possa 

essere un potenziale futuro aggressore. nell’esempio prima citato, chi 

viola una proprietà privata è un aggressore “capace” di una violenza talmente 

elevata che per fermarlo (appunto in modo preventivo) è quindi 

lecito esplodere colpi di arma da fuoco e la proporzionalità della risposta 

sta nella diversa percezione del comportamento. Su questa linea, la nostra 

dottrina discute ancora oggi in merito ai cosiddetti mezzi “offendicoli” 7 , 

ossia sul difendersi mediante recinzioni, cocci di vetro, cani da guardia e 

quant’altro possa comportare danni, anche letali, per la persona introdottasi 

magari solo per compiere un furto e, quindi, senza alcuna velleità di 

aggredire. in linea con la giurisprudenza prevalente, gli esempi riportati 

costituiscono mezzi “offendicoli visibili” nel senso che il ladro è 


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preavvisato della pericolosità del suo gesto. Pur tuttavia, la proporzionalità 

non viene valutata con riguardo allo specifico “attuale” pericolo ma a 

priori, quasi a costituire una sorta, appunto, di “difesa preventiva”. 

Sempre in tema di proporzionalità, un ulteriore livello, dove lo scenario 

muta sensibilmente, è costituito dalla difesa del “pubblico”. Un esempio 

significativo è offerto dall’azione di difesa che svolge la sentinella: 

in questa, infatti, i principi di attualità e proporzionalità seguono logiche 

diverse. Si parla di difesa del “pubblico” perché, in realtà, la sentinella 

non difende se stessa ma l’installazione presso cui monta di guardia ed il 

suo compito è proprio quello di impedire l’accesso all’area che protegge. 

Per eseguire tale compito è stata armata e, prima di reagire, deve seguire 

una procedura conosciuta nell’ambiente militare come “escalation of 

force”. Di fronte al tentativo di introduzione clandestina, quindi, la sentinella 

reagisce dapprima solo con avvertimenti vocali che diventano 

sempre più pressanti (dalla semplice intimazione di fermarsi – alto là – 

alla minaccia di usare la forza – alto là, fermo o sparo) e, successivamente, 

con l’esplosione di colpi di avvertimento che, a fronte del perdurare dell’azione 

minacciosa, vengono poi indirizzati verso zone del corpo non 

vitali e, in ultima ipotesi, diventano invece letali. L’accesso illegittimo in 

una infrastruttura militare, quindi, presenta un grado di offensività tanto 

elevato da “autorizzare” come extrema ratio anche l’uso letale della forza. 

in questo caso, dunque, gli attori in gioco sono mutati ed il concetto di 

sicurezza (qui: “sicurezza militare”) riconfigura la situazione ad un livello 

diverso da quello della legittima difesa, chiama in causa altre cause di 

giustificazione ma, preme dirlo, non si discosta poi molto dal concetto 

di “difesa preventiva”. 

La proporzionalità è, dunque, un concetto giuridico che può essere 

analizzato da varie prospettive. essa, in realtà, non costituisce solamente 

un principio fondamentale di molte cause di giustificazione tipiche del 

diritto penale ma diventa anche il fondamento di scelte politiche. il 

pieno rispetto dei diritti fondamentali, barriera invalicabile in uno Stato 

democratico, è alla base di molte carte costituzionali e, in tale contesto, 

le libertà fondamentali sono l’espressione di diritti soggettivi che l’ordinamento 

giuridico deve garantire. ebbene, nelle stesse carte costituzionali 

si parla della possibilità di limitare il pieno godimento di tali diritti in 

casi tassativi disciplinati dalla stessa costituzione. ancora una volta la 

“sicurezza” diventa la causa di alcune limitazioni. Si pensi, ad esempio, 

gli artt. 16 e 17 della costituzione italiana dove, in situazioni eccezionali 

e contingenti, per evitare rischi eccessivi è possibile contenere le libertà 

individuali. La logica è che se un problema coinvolge oppure è potenzialmente 

pericoloso per la collettività, l’intervento dell’autorità deve 

poter essere tale da limitare la libertà del singolo. non è anche questo un 

profilo attinente la questione della “proporzionalità”? cresce lo stato di 

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rischio e cresce anche l’uso della forza, e la gradualità di tale uso sta, appunto, 

nell’evitare il rischio così come accade alla sentinella che non 

difende se stessa ma, piuttosto, la “sicurezza” della struttura militare 

seguendo una escalation di avvertimenti sino ad esplodere i colpi di arma 

da fuoco nel momento in cui la minaccia divenga concreta ed elevata. a 

monte, vi è la limitazione del diritto costituzionalmente garantito della 

libertà di movimento: il cittadino, infatti, è soggetto al divieto di introdursi, 

senza autorizzazione, in “territorio militare” in ragione delle necessità 

legate alla sicurezza dello Stato e, quindi, la limitazione della sua 

libertà si spinge fino a legittimare una risposta letale nei suoi confronti. 

Un altro esempio che ci avvicina maggiormente al cuore del problema 

“sicurezza” riguarda il Vertice del G-8 del 2009 in italia dove fu autorizzato 

l’utilizzo di un drone con sistemi di sorveglianza aerea 8 . in pratica, si 

ebbe una decisa compromissione del “diritto alla riservatezza” dato che i 

movimenti nell’area in questione e nelle aree limitrofe furono sorvegliati 

senza una preventiva autorizzazione di un magistrato ma solo in forza di 

una decisione politica tesa a garantire, in occasione di un Vertice internazionale 

di alto livello che determinava un notevole incremento dello 

“stato di rischio”, la massima sicurezza. ancora una volta viene in linea di 

conto il principio di proporzionalità (più alto è lo stato di rischio, più 

diventa lecito l’uso della forza) qui legato all’eccezionalità della situazione 

dato che sarebbe del tutto impensabile ipotizzare in condizioni normali 

che la nostra aeronautica utilizzi droni per sorvegliare i movimenti degli 

italiani. 

Vi è, però, un altro elemento di cui tenere conto dato che rappresenta 

il collante che lega tutto il discorso e, cioè, quello della “necessità” da intendersi 

come il principio che definisce l’azione idonea ad evitare il 

rischio che si manifesta 9 . nella legittima difesa, una volta eliminato lo 

stato di rischio, fermato l’aggressore e messolo in condizioni di non offendere, 

non è più possibile continuare l’azione che, altrimenti, diverrebbe 

“non necessaria” oltre che “sproporzionata”. Per la stessa ragione l’utilizzo 

dei droni durante il G-8, “necessario” per evitare attentati, non è al contempo 

“necessario”, e quindi ammesso, in condizioni diverse, ossia per 

gli ordinari controlli delle abitudini e dei movimenti delle persone che 

attraversano l’area sorvegliata. ne segue che, nella legittima difesa individuale 

e pubblica, chi subisce l’aggressione può solo difendersi con la 

forza necessaria per evitare un danno attuale e non è “autorizzato” in 

virtù dell’aggressione subita ad usare la forza una volta che l’offesa sia 

cessata: la necessità si lega dunque al perdurare dello stato di rischio. il 

volo del drone durante il G-8, invece, permette di controllare gli individui 

a prescindere che siano o meno terroristi e, quindi, a prescindere che 

siano aggressori o potenzialmente pericolosi, e serve quindi al controllo 

di un’area e di persone che hanno comportamenti “normali” e non apri- 


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oristicamente illeciti. in questo caso, pertanto, il discorso che si viene a 

delineare è più complesso: la necessità sta nel prendere contromisure dinanzi 

ad uno stato di rischio eccezionale non immediatamente ed espressamente 

percepibile ma comunque concreto. 

il mondo attuale è attraversato da fenomeni, come il terrorismo, 

che costituiscono un pericolo grave e che influiscono sulla vita delle persone. 

La libera “fruizione” dei diritti fondamentali è compromessa e la 

vita giornaliera affronta una mutata condizione della sicurezza in cui i 

controlli sono molto più diffusi e numerose sono le limitazioni agli 

spostamenti. Le nazioni, singolarmente o nell’ambito della cooperazione 

internazionale, devono agire affinché sia ridotto sensibilmente lo stato 

di rischio perché questa è la richiesta che ogni cittadino rivolge all’autorità 

politica. il problema è che le azioni di carattere eccezionale spesso sono 

lesive delle libertà individuali. Questa compressione dei diritti non è un 

fatto nuovo (come detto, i sistemi costituzionali e legislativi la prevedono 

in casi eccezionali) e, del resto, sarebbe impensabile non garantire una 

cornice di sicurezza elevata in occasione di Vertici come quello del G-8. 

occorre, però, comprendere fino a dove, per evitare certe limitazioni ai 

diritti individuali, ci si possa spingere verso la limitazione di altri diritti. 

La nostra costituzione, come altre, prevede la possibilità di operare 

limitazioni in nome della sicurezza ma non stila un elenco di quando e 

come ciò possa avvenire e si limita ad evidenziare che, per determinati 

scopi, è “necessario” operare in tal senso. La scelta è dunque rimessa alla 

politica e consiste nel prendere contromisure preventive quando lo stato 

di rischio diventa elevato. Si obietta che il limite a tale operare sta comunque 

nel rispetto della vita umana e che, quindi, non è possibile, fosse 

anche nel nome della sicurezza, uccidere o provocare lesioni gravi. anche 

su questo punto, però, il dubbio permane: se, ad esempio, i dirottamenti 

avvenuti l’11 settembre fossero stati preventivamente intuiti, si sarebbe 

potuto ordinare l’abbattimento degli aerei onde evitare una simile strage. 

Una scelta indubbiamente drammatica e non priva di conseguenze 

politiche (e giuridiche) ma forse inevitabile e, comunque, sempre condotta 

in nome del diritto alla sicurezza. 

in questa prima parte delle nostre riflessioni, si è partiti da una situazione 

in cui il privato cittadino, per garantire a se stesso la sicurezza, 

può utilizzare la forza in modo proporzionale per difendersi da un danno 

attuale, per giungere alla situazione in cui lo Stato è chiamato a garantire 

la sicurezza, e quindi la difesa, di una installazione militare oppure a 

prendere contromisure “speciali” e “straordinarie” atte a prevenire ogni 

rischio. il passaggio ulteriore sta nel fatto che le contromisure adottate 

in nome della sicurezza possono persino ledere quel diritto fondamentale 

per eccellenza che è il diritto alla vita e trovare fondamento nel principio 

di necessità. Gli altri principi, quello della proporzionalità e dell’attualità 

173 


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174 

del danno, giocano invece ruoli diversi, sempre più attenuati man mano 

che l’autorità statale si trova a dover garantire una vita sicura. 

in tale crescendo, si vuole ora, nelle pagine che seguono, introdurre 

un ulteriore livello, legato alla partecipazione alle missioni internazionali 

e alle azioni che i nostri militari compiono in nome della sicurezza. in 

tale contesto la cornice legislativa è più ampia perché non coinvolge solo 

il diritto nazionale ma anche quegli ambiti internazionali in cui certe 

azioni, di difesa o di supporto alle Forze armate e di Polizia di altri 

Paesi, trovano giustificazione nelle risoluzioni delle nazioni Unite, negli 

accordi internazionali ed in quelle determinazioni prettamente militari 

come direttive, ordini e regole d’ingaggio. Sebbene ogni missione abbia 

le proprie regole e la propria storia (rendendo così impossibile delineare 

un quadro giuridico unitario e, dunque, valutare in modo univoco i limiti 

dell’azione svolta a tutela della sicurezza), è comunque possibile comprendere 

quale sia la minaccia ovvero identificare quale sia il rischio da 

contrastare mediante le opportune contromisure. 

Secondo la Law of Armed Conflict (Loac) esistono quattro gradi 

di possibile minaccia: l’attacco; l’imminente attacco; l’atto ostile; l’intento 

ostile 10 . 

i primi due sono abbastanza semplici da classificare: un “attacco” si 

verifica quando la forza viene impiegata contro militari o forze di polizia 

impiegate nella missione internazionale o, più in generale, contro beni e 

persone protette. L’attacco costituisce una minaccia attuale e comporta 

uno stato di rischio elevato. Gli atti che, invece, sono inequivocabilmente 

prodromici all’attacco e che, in quel momento, costituiscono una minaccia 

incombente (puntare un’arma contro, lanciarsi imbottito di esplosivo 

contro un’installazione, etc.) sono qualificabili come “attacco imminente”. 

in queste due situazioni è riconosciuto il diritto universale di difesa, 

ossia la self-defense che implica la difesa non solo di se stessi ma anche del 

bene o delle persone affidate. in questi casi, l’atto di difesa deve integrare 

i requisiti dell’immediatezza (la risposta deve avvenire subitaneamente 

rispetto all’attacco), della proporzionalità (la risposta deve essere graduata 

rispetto all’offensività dell’attacco) e della distinzione (la risposta deve 

essere esclusivamente diretta contro l’aggressore). La necessità, che è l’esigenza 

di sicurezza, è quella di eliminare lo stato di rischio e, quindi, 

l’azione difensiva si deve interrompere nel momento in cui cessa lo stato 

di rischio. 

Più difficile, invece, è definire un “atto” o un “intento ostile” poiché 

tali situazioni non sempre si manifestano in modo evidente ed, anzi, il 

più delle volte assumono connotazioni diverse in funzione delle scelte 

politiche contingenti o dell’intento dell’agente. in generale, quindi, ci 

riferiamo a tutte quelle situazioni che non creano, nel preciso momento 

in cui sono realizzate, uno “stato di rischio” ma che sono comunque 


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idonee, nello sviluppo futuro degli avvenimenti, a sostanziare una minaccia. 

L’atto ostile è, infatti, quel comportamento intenzionale idoneo 

a contribuire direttamente a situazioni di “attacco” e che può causare 

grave pregiudizio o grave pericolo per i militari o le forze della coalizione 

internazionale. Simili comportamenti non costituiscono quindi un attacco 

effettivo ma sono comunque tali da poterlo causare. L’esempio 

classico è quello del posizionamento di un “artificio esplosivo improvvisato” 

(Improvised Explosive Device) idoneo ad esplodere al passaggio 

dei militari. L’attività di posizionamento dell’artificio esplosivo non costituisce 

un “attacco” o un “imminente attacco” perché, in quel momento, 

nessuna forza militare o civile sta transitando nel luogo ove viene posizionato 

l’artificio e, quindi, non sussiste lo stato di rischio (tanto più 

che se tale “atto ostile” viene scoperto non costituirà più una minaccia). 

È di tutta evidenza, però, che tale azione criminale sia prodromica ed 

idonea a realizzare un attacco. 

a volte, è difficile identificare con certezza il confine tra un “atto 

ostile” ed un “attacco imminente”. L’elemento di valutazione più importante 

è costituito dalla “attualità” dello stato di rischio, ossia dal capire se 

l’atto criminale coinvolge, in quel preciso istante, i militari della missione 

internazionale. La distinzione fra le due fasi non è senza importanza, né 

costituisce un mero esercizio di retorica ed, anzi, le conseguenze sono 

notevoli. La presenza militare nelle missioni internazionali ha, infatti, 

come principale obiettivo il supporto della popolazione civile, ossia vuole 

essere una forza protettiva che garantisce sicurezza in un contesto martoriato. 

non sarà mai possibile, a meno di contravvenire agli stessi compiti 

della missione, dunque, porre in essere azioni che coinvolgano negativamente 

la popolazione locale. il punto è che l’attacco e l’imminente attacco 

costituiscono situazioni inaspettate ove la reazione, finalizzata ad eliminare 

lo stato di rischio, è improvvisa mentre, con riguardo all’atto ostile 

(e, come si vedrà, ancor più con riguardo all’intento ostile), vi è il tempo 

di “pianificare” la successiva risposta. Pianificare significa innanzitutto 

poter usare una forza graduata e consapevole idonea, da un lato, ad eliminare 

le situazioni di rischio futuro e, dall’altro, a non causare soprattutto 

ulteriori danni (i c.d. danni collaterali) alla popolazione civile. nella 

risposta ad una situazione inaspettata, invece, pur evitando il più possibile 

di coinvolgere la popolazione (in altre parole, operando la distinzione 

del tiro), l’errore non evitabile (o, comunque, il solo trovarsi sotto attacco) 

comporta la possibilità di danni collaterali perché manca una pianificazione 

preventiva. in realtà, non sempre per tutti gli Stati la linea di demarcazione 

tra un “attacco imminente” ed un “atto ostile” è così chiara: 

se, infatti, proviamo a mettere in relazione tale distinzione con quanto 

già detto sulla “difesa preventiva”, allora ben si comprende come si possa 

175 


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176 

concepire la risposta ad un “atto ostile”, pur se non costituisce un “attacco 

immediato”, secondo i principi della self-defense 11 . 

La differenza tra agire in self-defense nei confronti di un attacco 

inaspettato oppure pianificare un’azione per evitare una minaccia incombente 

riguarda anche un altro aspetto importante, ossia quello delle 

“regole d’ingaggio” (Rules of Engagement, RoE). Si tratta delle direttive 

tecnico-militari per disciplinare i casi, ed i limiti, dell’impiego della forza. 

esse devono essere conformi al diritto internazionale e si legano a scelte 

politiche che siano idonee a fronteggiare una situazione di crisi. Le RoE 

sono, dunque, uno strumento di pianificazione che i comandanti debbono 

utilizzare nel momento in cui organizzano un’azione di forza. in 

altre parole, le RoE definiscono il sistema e, soprattutto, i limiti dell’utilizzo 

della forza a qualunque livello ed in qualunque momento della missione. 

Disciplinano, insomma, il modo d’agire, le procedure da attuare, 

le azioni da intraprendere ed anche il tipo di armamento da utilizzare in 

relazione allo stato di rischio. ancor prima di effettuarla, infatti, pianificare 

una missione significa organizzare una forza armata che faccia fronte 

ad una minaccia più o meno elevata e le RoE indicano il livello di rischio 

da affrontare. Dotare la forza di un armamento piuttosto che di un altro 

ed addestrarla a certe reazioni significa pianificare secondo i sistemi ed i 

limiti all’uso della forza imposti dalle RoE per quella specifica missione 

e, se la missione internazionale ha come obiettivo la protezione della 

popolazione civile, nessuna regola d’ingaggio potrà mai contemplare la 

possibilità di provocare danni collaterali. il solo provocarli, quindi, rappresenta 

una violazione delle regole predefinite e non solo quelle delle 

convenzioni internazionali sui conflitti armati. 

anche se complessa, è in questo contesto che va introdotta la nozione 

di “intento ostile” che può definirsi come la probabile ed identificabile 

minaccia che consista nella capacità di rendere gruppi, unità od individui 

idonei a causare un rischio reale. in particolare, si manifesta nell’intenzione 

di attaccare od infliggere danni ed è riconoscibile da informazioni raccolte 

(per lo più di intelligence) che indicano la reale possibilità ed il grado di 

preparazione che alcuni individui o gruppi di persone hanno nel causare 

atti criminali. L’intento ostile si colloca, dunque, in una fase ancora antecedente, 

ossia quella di persone o gruppi armati che pianificano (o, comunque 

direttamente contribuiscono ad organizzare in modo concreto) 

azioni di forza contro i militari membri della coalizione o contro beni e 

persone protette. Pur non esistendo un atto od un’azione idonea a causare 

uno stato di rischio (e, tantomeno, un attacco), anche contro simili 

attività “di progettazione” le “regole d’ingaggio” possono prevedere ed 

autorizzare l’uso della forza. 

il tema è senza dubbio complesso, quasi scivoloso. in pratica, vengono 

raccolte informazioni che identificano la volontà e l’idoneità di alcune 


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persone a condurre gravi attacchi e, sulla scorta di queste, viene dunque 

raggiunta una “certezza” che autorizza poi l’azione militare. il punto è 

quindi capire quali tipi di reazioni sono lecite o, se vogliamo, proporzionali. 

in altre parole, il punto è determinare se la necessità di sicurezza 

possa giustificare il ritenere “colpevoli” alcuni individui al di là di una 

procedura giudiziaria. non si tratta di una questione teorica ma reale 

perché, dopo l’11 settembre, molte azioni hanno fatto propria questa 

logica. in ambito militare si parla allora di targeting ovvero di un processo 

che, in una prima fase, identifica come certa una minaccia (positive identification) 

– e, dunque, riconosce (ed accerta) l’obiettivo come militare – 

e, in una seconda fase, sceglie e pianifica l’azione nei confronti di questo 

obiettivo (target). Tale processo ha dunque sempre a proprio fondamento 

la necessità della sicurezza e la gamma delle molteplici azioni proposte 

può andare dalla cattura della persona alla sua tortura e, financo, alla sua 

eliminazione fisica. 

Questo tipo di azioni sono però giustificate? La risposta non è 

sempre facile. 

in via preliminare, e per sgombrare il campo da ogni possibile equivoco, 

va evidenziato come i comportamenti in guerra incontrino, comunque, 

limiti ben definiti nelle convenzioni internazionali e, in particolare, 

nelle convenzioni e nei Protocolli di Ginevra. in questi, 

ovviamente, non è vietato sopprimere il “nemico” (atto che, sebbene 

brutale, è proprio della guerra) ma, altrettanto ovviamente, non è neanche 

permesso compiere atti di tortura o, comunque, infliggere trattamenti 

disumani od inutili sofferenze. Simili azioni restano, e a maggior ragione, 

proibite anche quando realizzate non nell’ambito di un “conflitto classico” 

e dichiarato tra due Stati ma in operazioni internazionali di altro tipo. 

Sebbene “autorizzata” con un provvedimento del Presidente degli Stati 

Uniti, a sua volta “autorizzato” da un atto legislativo qual è il Patriot Act, 

la tortura inflitta alle persone catturate perché sospette di terrorismo 

non appare un atto giustificato dalla necessità della sicurezza giacché 

resta comunque contrario ad ogni logica giuridica e, tra l’altro, neanche 

idoneo a raggiungere la certezza di una informazione genuina. Quest’ultimo 

aspetto non è di secondario rilievo sol che si pensi alla positive identification 

di un terrorista (obiettivo militare) realizzata sulla scorta di 

una confessione estorta con la tortura. L’illecito comportamento determina 

un loop critico perché l’informazione estorta (magari neanche vera 

perché, appunto, estorta) diventa il fondamento di una nuova azione di 

forza e quindi, in pratica, la necessità della sicurezza non è più la giustificazione 

di tale azione. rimane, però, da comprendere – ed è l’aspetto 

più complesso – se comportamenti conformi al diritto internazionale, 

tenuti nell’ambito di una azione militare condotta per fronteggiare situazioni 

eccezionali, siano comunque leciti. 

177 


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Per tornare ora all’ambito del diritto italiano, di rilevante interesse 

è quella norma di legge (tra l’altro poco conosciuta se non dagli addetti 

ai lavori… e neanche tutti!) introdotta nel 2009 dal Decreto Legge n. 

152 (poi convertito nella Legge 29 dicembre 2009, n. 197) riguardante 

“disposizioni urgenti per il finanziamento alle missioni” (sic!) il cui art. 

4, co. 1, sexies e septies recita 

1-Sexies: non è punibile il militare che, nel corso delle missioni di 

cui all’articolo 2, in conformità alle direttive, alle regole di ingaggio 

ovvero agli ordini legittimamente impartiti, fa uso ovvero ordina di 

fare uso delle armi, della forza o di altro mezzo di coazione fisica, per 

le necessità delle operazioni militari. 

1-Septies: Quando nel commettere uno dei fatti previsti dal comma 

1-Sexies si eccedono colposamente i limiti stabiliti dalla legge, dalle 

direttive, dalle regole di ingaggio o dagli ordini legittimamente impartiti, 

ovvero imposti dalla necessità delle operazioni militari, si applicano 

le disposizioni concernenti i delitti colposi se il fatto è previsto 

dalla legge come delitto colposo. 

178 

Su questa nuova causa di giustificazione, “momentanea” perché 

legata esclusivamente alle missioni internazionali contemplate dall’art. 2 

del Decreto (Libano, afghanistan, iraq, ex-Jugoslavia etc.), si è discusso 

molto in dottrina e molte perplessità sono state avanzate 12 . L’analisi che 

qui si vuole proporre, però e come già detto, ha una differente chiave di 

lettura che prende le mosse dal concetto della necessità della sicurezza. 

non vi è dubbio che la norma de quo conferisca ai nostri militari un ombrello 

di copertura diverso dalla legittima difesa, dall’uso legittimo delle 

armi o dall’adempimento di un dovere. essa, infatti, non ha ad oggetto 

l’uso della forza in via esclusivamente difensiva ma, concordemente a 

talune regole d’ingaggio, riguarda, consentendole, quelle azioni offensive 

idonee ad intervenire su un obiettivo militare che “impedisca” il corretto 

svolgersi della missione affidata. ci troviamo, dunque, nell’ambito della 

procedura prima indicata di targeting in cui l’utilizzo della forza diventa 

parte di una azione deliberata atta ad eliminare la persona che rappresenta 

un serio ed insormontabile pericolo alla sicurezza. È evidente che “azione 

deliberata” significa individuazione certa della minaccia non solo con 

riguardo all’identificazione della persona ma anche con riguardo alla 

prova della sua evidente e diretta partecipazione alle azioni “terroristiche”. 

il filo logico da seguire parte, dunque, dal compito affidato alla missione 

internazionale (il più delle volte con una risoluzione delle nazioni Unite) 

che ne costituisce il mandato. Tale “obiettivo strategico”, che nella sua 

forma embrionale si può riassumere nell’espressione “assicurare la sicurezza”, 

va perseguito anche se elementi o gruppi opposti con azioni 

mirate ne impediscono scientemente il conseguimento: per la realiz- 


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zazione dell’end state, ed in nome della “necessità”, può allora essere “deliberata” 

un’azione atta ad eliminare tale ostacolo. 

La vera preoccupazione, in realtà, non sta tanto nell’azione ma, a 

monte di questa, sta piuttosto nella positive identification. Se sono gli elementi 

di intelligence a fondare la decisione che designa l’attività di un 

certo individuo come diretta partecipazione alle azioni contro la missione 

internazionale, è allora necessario chiedersi se tali elementi possano essere 

assunti a livello di prova. La norma italiana prima indicata sembrerebbe 

aver aggirato l’ostacolo. in pratica, infatti, il “supporto legale” sta nell’aver 

agito in modo conforme alla pianificazione (direttive e ordini) e, soprattutto, 

alle regole d’ingaggio: se, dunque, l’azione ed il susseguente uso 

della forza sono contemplati in una di queste regole, allora l’attività del 

militare viene giustificata 13 . ne segue che, giustificando l’azione ed attribuendo 

alla regola d’ingaggio un simile valore, si dà alla certezza 

fondata sull’intelligence un valore formidabile. Per questo ci si trova ad 

un livello diverso rappresentato dalla norma di legge, prodotto di una 

volontà prettamente politica esercitata in nome della sicurezza, che giustifica 

un’attività che non può non essere eccezionale. 

non si vuole semplificare perché si è ben consapevoli che ampia è la 

discussione sia per comprendere limiti e modi dell’azione (e, dunque, i 

limiti della “causa di giustificazione”) che per fissare il confine tra l’eccesso 

(comma 1-Septies) e, invece, l’uso “concesso” della forza (comma 1-Sexies). 

Questa nostra indagine ha, però, un valore più sociale che giuridico tanto 

che ha analizzato il modo di agire in nome della “necessità della sicurezza” 

partendo da un concetto puro di difesa ove la self-defense, universalmente 

riconosciuta, rappresentava la base dell’azione di forza e gli elementi costitutivi 

dell’attualità del pericolo e della proporzionalità della risposta 

ne erano il baluardo. il concetto, però, non si è fermato a questo stadio: 

la necessità di sicurezza ha imposto l’azione preventiva e non sempre 

proporzionale all’attualità del pericolo. L’eccezionalità del momento 

storico ha rafforzato, insomma, il concetto di prevenzione ed il nostro 

modo di agire si è orientato verso la giustificazione della “difesa preventiva” 

perché questa era la necessità politica (poi giustificata dal successivo 

impianto legislativo). avallare l’azione deliberata di tipo offensivo ha 

permesso, in altre parole, una difesa efficiente dalla minaccia del terrorismo 

in nome di quella necessità della sicurezza inizialmente richiesta “a 

furor di popolo”. 

oggi è necessario chiedersi se i tempi siano maturi per abbandonare 

l’eccezionalità ed individuare procedure e modi efficienti che segnino il 

ritorno alla normalità. nelle stesse missioni internazionali, durante la 

fase di smobilitazione si insiste molto sull’interessante concetto di Rule 

of Law che è proprio di un intervento internazionale in un’area disastrata 

dove la sicurezza è minacciata ed i diritti umani compromessi. in sostanza, 

179 


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180 

chi interviene, sia esso civile o militare, deve raggiungere l’obiettivo di ridare 

“forza alla legge” ovvero ristabilire la presenza di uno Stato con le 

sue diramazioni amministrative, legislative e giudiziarie. Più lo Stato 

guadagna terreno e più l’ordine e la sicurezza vengono ristabiliti, minore 

è la possibilità che il crimine, anche legato a fenomeni terroristici, si rafforzi. 

È di tutta evidenza che il concetto di targeting mal si sposi con una 

simile dottrina nella misura in cui, tramite il targeting, il terrorista/criminale 

viene “eliminato dal teatro operativo” con un’azione militare, dunque 

eccezionale, che non garantisce però un futuro perché la soluzione militare 

non è mai una soluzione definitiva. ciò significa che – mettendo su una 

ipotetica bilancia, da un lato, le azioni di targeting deliberato e, dall’altro, 

l’azione giudiziaria di un processo con la raccolta delle prove, la possibilità 

per l’imputato di difendersi ed, eventualmente, la condanna – il nostro 

operare dovrà favorire questa seconda soluzione a scapito della prima. 

Per dirla in altri termini, in un piatto abbiamo la “cattura” di un nemico 

manu militari e nell’altro, invece, “l’arresto” di un criminale per ordine 

(o convalida successiva) dell’autorità giudiziaria. Per passare da un 

sistema all’altro possiamo anche concepire situazioni intermedie in cui 

le attività di intelligence (la possibilità di individuare il terrorista, la sua 

ricerca e cattura affidata ad un organismo militare operante nelle missioni 

internazionali) possano essere messe a disposizione delle forze di polizia 

locali (ancora non autonome o con limitata capacità “tecnica”) e, tramite 

queste ultime, fatte poi entrare in un processo penale affinché un giudice 

le possa valutare. L’azione militare, insomma, filtrata dall’azione della 

polizia locale o, comunque, di supporto a quest’ultima, diviene utile per 

“costruire” l’accusa nei confronti di una persona che ha compiuto, finanzia 

o contribuisce alla commissione di atti terroristici. Questo concetto viene 

oggi denominato Evidence-Based Operations (EvBO) ed è ancora tutto 

da sviluppare 14 . Vari sono gli interrogativi e complesso sarà trasformare 

le informazioni (intelligence) in prove (evidences) o, comunque, “declassificare” 

le informazioni militari per renderle “civili” in modo da adattare 

quanto raccolto al sistema processuale locale (ad esempio, non sarà facile 

trasformare un informatore in un testimone). L’attività è complessa anche 

in relazione al grado di corruzione della polizia locale o alla sua compromissione 

con il terrorismo. Serve, quindi, un’azione congiunta che coinvolga 

molte e diverse realtà operanti. 

L’obiettivo di quest’ultimo passaggio è, però, quello di un “ritorno” 

alla normalità perché la necessità della sicurezza può giustificare situazioni 

contingenti di carattere eccezionale ma, come tutte le situazioni straordinarie, 

esse devono poi avere un termine. il perdurare dei fenomeni di 

terrorismo non può divenire la giustificazione per azioni che si svolgono 

ai margini del diritto. oggi si discute molto sulla necessità di condurre 

la “guerra” con sistemi diversi. a maggior ragione, dunque, l’agire militare 


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– che è un’attività straordinaria e momentanea – deve alla fine condurre 

verso un sistema di Stato che sia duraturo e sicuro. Forse, il sistema delle 

EvBO è un nuovo modo per riscrivere una dottrina ed indicare una 

strada… più sicura! 

NOTE 

1 nell’ampia bibliografia sul tema, per una voce spesso “fuori dal coro”, a volte discutibile 

ma comunque utile per riflettere, si veda noam chomsky, Linguaggio e politica e riflessioni 

sul mondo dopo l’11 settembre, Di renzo editore, roma, 2002. 

2 Sul concetto di “diritto alla sicurezza”, si veda Thomas Hobbes per il quale (Leviatano, 

1651) lo Stato è fondato sul valore intrinseco della sicurezza. cfr. anche Tommaso 

edoardo Frosini, Diritto alla sicurezza e tutela delle libertà: un crinale sottile che esalta 

le democrazie, “Guida al diritto”, n. 32 (2005), n. 32, p. 5. 

3 il Patriot Act si legge in http://goo.gl/UWzkUn. 

4 a tal proposito è interessante la “teoria delle finestre rotte” sull’effetto psicologico che 

le condizioni di degrado e di abbandono di aree urbane possono determinare nella 

percezione della sicurezza da parte degli individui. Questa teoria è alla base di varie 

strategie operative per la prevenzione ed il contrasto alla criminalità. cfr. James Q. 

Wilson, George L. Kelling, Broken Windows: The Police and Neighborhood Safety, 

“atlantic Monthly” (March 1982). 

5 La bibliografia sul principio di proporzionalità è, di fatto, sterminata e rende inutile 

ogni significativa indicazione di testi. Un’interessante analisi di diritto comparato sul 

concetto di difesa proporzionata si legge in carlo alberto zaina, La nuova legittima 

difesa: Commento con dottrina e giurisprudenza, Maggioli editore, rimini, 2006. 

6 Si parla anche di “legittima difesa anticipata” (cfr. cassazione Penale, sez. i, 6 dicembre 

2005, n. 4337) o di “legittima difesa allargata” (cfr. c.a. zaina, La nuova legittima 

difesa, cit.). 

7 Gli offendicula si riferiscono sia alla legittima difesa che all’esercizio del diritto. Parte 

della dottrina ritiene che gli offendicula non riguardano la legittima difesa perché, a 

rigore, mancherebbe la proporzionalità tra interesse tutelato e mezzo di tutela e, inoltre, 

mancherebbe anche la qualità e l’attualità del pericolo da respingere. alcuni ritengono 

che gli offendicula non possano inquadrarsi neanche nella legittima difesa anticipata 

perché atti ad offendere sia l’aggressore che il non-aggressore. con riguardo al concetto 

di “assicurare la sicurezza”, esistono insomma alcune “zone grigie”. 

8 cfr. http://goo.gl/i7MgHv. 

9 Tra i numerosi contributi sul principio di necessità e di proporzionalità, oltre che di 

necessità militare, si vedano aldo Maria Sandulli, La proporzionalità nell’azione amministrativa, 

ceDaM, Padova, 1998; natalino ronzitti, Diritto internazionale dei 

conflitti armati, Giappichelli, Torino, 1998; rodolfo Venditti, Il diritto penale militare 

nel sistema penale italiano, 7ª ed., Giuffré, Milano, 1997; David brunelli, Giuseppe 

Mazzi, Diritto penale militare, 4ª ed., Giuffré, Milano, 2007. 

10 Sulla Loac, si veda istituto internazionale di diritto umanitario, Rules of engagement 

handbook, international institute of Humanitarian Law, Sanremo, 2009; center for 

Law and Military operations (cLaMo), Rules of engagement handbook for Judge Ad- 

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vocates, charlottesville (Va.), 2000. i testi indicati, e molti altri, si leggono in 

http://goo.gl/UjucQP. 

11 Su questi ed altri importanti aspetti inerenti le operazioni militari, si veda in generale 

il Manuale utilizzato dalla giustizia militare statunitense (Legal Support to Operations, 

FM 27-100, Headquarters, Department of the army, 1 March 2000), che si legge in 

http://goo.gl/WK4SY3. 

12 Fra tutti, si veda l’interessante, ma non sempre condivisibile, contributo di Paolo Maria 

ortolani & Francesco zamponi, La rilevanza penale delle Regole d’ingaggio, “informazioni 

della Difesa”, aprile 2010; cfr. anche Matteo Tondini, Regole d’ingaggio e 

diritto all’autodifesa. Riflessioni e suggerimenti, in “rassegna dell’arma dei carabinieri”, 

Vol. 53, no. 1 (2005), pp. 7-54. 

13 Una regola d’ingaggio esiste (si tratta della RoE 421) e la si legge in NATO Legal Deskbook, 

Second edition, 2010, p. 256, in http://goo.gl/bf3Gd9. 

14 cfr. Joop Voetelink, EvBO: Evidence-Based Operations How to Remove the Bad Guys 

from the Battlefield, “Journal of international Law of Peace and armed conflict”, no. 

4 (2013), pp. 194-201 (il contributo si può leggere anche in http://goo.gl/c3Gliy). 

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La crisi umanitaria in Siria e 

l’inerzia delle Nazioni Unite 

anTonieTTa PiacQUaDio 

Scuola Superiore Universitaria per Mediatori Linguistici 

(CIELS) di Padova, Docente di Analisi e 

strategie di pianificazione delle missioni di pace e di 

Risoluzione delle controversie e cooperazione internazionale 

THE HUMANITARIAN CRISIS IN SYRIA AND THE INERTIA OF UNITED NA- 

TIONS. The article aims at exploring and analyzing the legal and political aspects 

linked to the humanitarian crisis in Syria in the light of the praxis and the “decisions” 

issued by the United Nations Security Council and other bodies of that Organization. 

The overall goal is to understand which motivations have impeded until now an effective 

engagement of the international community in that area. The methodology 

takes into account the United Nations acts and the doctrinal position known as the 

“Responsibility to protect” according to which the International Community would 

be allowed to intervene using any necessary means within the sovereign borders of a 

State in case the population is suffering gross and systematic human rights violations 

and the host State is unable or unwilling to stop the atrocities. At the beginning the 

article focuses on the political and legal framework of the conflict; in the second paragraph, 

it is discussed how international community of States approached the Syrian 

conflict and the main reasons for the substantial failure of international action; at 

last, it will be discussed, on one hand, the legal basis of the “Responsibility to protect” 

and, on the other, the casting of Russian and Chinese vetoes which halted any Security 

Council Resolution concerning Syria. A brief comparison with the Lybian case (where 

the Security Council was instead very proactive in its deliberations and actions) will 

also be included. 

KEYWORDS: HUMANITARIAN CRISIS IN SYRIA; RESPONSIBILITY TO PROTECT; UNITED NATIONS INERTIA 


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F O C U S 


INTRODUZIONE 

184 

Dal 2011 si affrontano in Siria diverse forze organizzate la cui violenza 

nel tempo ha superato ampiamente la soglia dei semplici 

scontri, così passando, per modalità ed intensità, da sporadici 

atti di protesta e resistenza armata ad una vera e propria lotta per il controllo 

permanente del territorio 1 . 

Una tale situazione solleva una serie di interrogativi circa la reticenza 

mostrata dalla comunità internazionale nel qualificare tale situazione 

come un «conflitto armato». La complessità del quadro degli avvenimenti 

ha reso prudente la comunità internazionale e tale prudenza, 

molto probabilmente, nasconde l’impossibilità di intervenire in 

qualunque modo in un Paese come la Siria 2 . il regime alawita sa, infatti, 

di poter contare sul sostegno di russia e cina, due alleati dai diversi interessi 

strategici in grado di bloccare, mediante il diritto di veto, qualunque 

risoluzione implicante l’utilizzo di misure coercitive contro la Siria. i 

perduranti scontri armati e l’intensificarsi dell’azione repressiva da parte 

del regime di assad hanno, tra l’altro, enormemente complicato l’azione 

internazionale volta ad una soluzione diplomatica del conflitto. L’inasprirsi 

dello scontro e delle violenze sull’intero territorio siriano, con 

le diverse parti impegnate a contendersi il controllo anche delle principali 

città, ha poi fortemente aggravato l’emergenza umanitaria fino al punto 

da configurare l’esistenza di una «guerra civile», ossia (e per restare alle 

qualificazioni giuridiche) di un «conflitto armato non-internazionale» 3 . 

in tale ultimo senso si è anche pronunciato il comitato internazionale 

della croce rossa sin dal 2012 dichiarando che «la Syrie est actuellement 

le théâtre d’un conflit armé non-international opposant les forces du 

gouvernement et un certain nombre de groupes organisés d’opposition 

armée» 4 . L’estensione e la natura della violenza armata, nonché il livello 

di organizzazione dei gruppi armati non statali in lotta contro il regime 

siriano, qualificherebbero appunto come conflitto armato non-internazionale 

l’uso della forza in Siria con la derivata possibilità di configurare, 

pertanto, gli atti delle parti belligeranti (Governo ed oppositori) quali 

«crimini di guerra» 5 . ad una simile conclusione di responsabilità comuni 

e condivise era pervenuto anche il Report del Segretario Generale delle 

nazioni Unite sulla situazione dei diritti umani che, infatti e non a caso, 

aveva posto l’accento sulle gravi violazioni dei diritti umani commesse 

sia dalle forze armate governative che da quelle non governative 6 . 

Tutto ciò considerato, la ritrosia a porre in essere un intervento di 

natura umanitaria da parte della comunità internazionale, da condurre 

sotto l’egida del consiglio di Sicurezza, può trovare una sua spiegazione, 


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F O C U S 

LA CRISI UMANITARIA IN SIRIA E L'INERZIA DELLE NAZIONI UNITE 

oltre che nei precipui interessi di taluni Paesi dell’area, anche in quanto 

accaduto precedentemente in Libia 7 . 

DIMENSIONE POLITICA DELL’APPROCCIO DELLA COMUNITÀ 

INTERNAZIONALE AL CASO SIRIANO 

Prima di proseguire, va premesso che la nozione di “comunità internazionale” 

è spesso utilizzata per legittimare politicamente le azioni 

intraprese da taluni Stati non sempre agenti uti universi: il caso del 

Kossovo, da questo punto di vista, fu un perfetto esempio. nel 1999, infatti, 

vi era secondo la naTo l’esigenza per la comunità internazionale di 

intervenire contro la Serbia, nonostante il dibattito in seno alle nazioni 

Unite si orientasse maggioritariamente in senso nettamente contrario 8 . 

in termini simili la questione e la situazione si è riproposta anche in occasione 

del più recente intervento in Libia 9 . L’uso del termine “comunità 

internazionale” si rivela talvolta sospetto, dunque, in quanto esso presuppone 

l’universalità della risposta armata del “corpo sociale” degli Stati 

in situazioni come quella che vive la Siria sin dal 2011. Lungi, però, dal 

manifestare un approccio universalmente condiviso, in simili casi il 

ricorso all’uso della forza rappresenta piuttosto la volontà di imporre un 

dato morale (a voler essere idealisti) e, certamente, corrisponde ad interessi 

particolari e nazionali di certi Stati. 

Muovendo da questa precisazione, la situazione siriana può essere 

analizzata alla luce della recente esperienza libica. come per la Libia, infatti, 

il consiglio di Sicurezza si è interessato alla situazione siriana e, 

dopo un anno dall’avvio della repressione delle contestazioni da parte 

del Governo alawita, ha adottato una serie di risoluzioni 10 . Mentre, però, 

in Libia il consiglio di Sicurezza aveva autorizzato un intervento armato, 

ciò non è accaduto per la Siria a causa del veto imposto da russia e 

cina 11 . ciò nonostante, la comunità internazionale non è rimasta del 

tutto inerte. La Lega araba, ad esempio, aveva già inviato nel dicembre 

2011 un gruppo di osservatori con lo scopo di redigere un rapporto che 

tenesse conto della situazione sul terreno e le nazioni Unite, insieme 

alla Lega araba, avevano inviato a Damasco l’ex Segretario Generale 

Kofi annan per negoziare un piano di pace tra le parti belligeranti 12 . 

il piano, annesso alla risoluzione 2042 (2012), mirava a far cessare 

immediatamente la violenza armata in tutte le sue forme e da parte di 

tutte le fazioni, nonché a porre fine alla violazione dei diritti umani, a 

garantire l’accesso degli organismi umanitari e, inoltre, a facilitare la transizione 

politica diretta all’instaurazione di un regime democratico e pluralista 

fondato sul principio di uguaglianza di tutti i cittadini a prescindere 

dall’appartenenza politica, etnica o dalle convinzioni religiose. il piano 

di pace, inoltre, prevedeva l’apertura di un dialogo politico tra il Governo 

185 


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e le forze di opposizione e, allo scopo di controllare l’esecuzione del 

piano de quo, il consiglio di Sicurezza autorizzava anche il dispiegamento 

di un gruppo di osservatori in seno alla missione onusiana di supervisione 

(MiSnUS, Mission de supervision des Nations Unies en République arabe 

syrienne), istituita con risoluzione n. 2043(2012) del 12 aprile e poi 

conclusasi il 20 luglio dello stesso anno. Questa e le successive iniziative 

delle nazioni Unite (e, da ultimo, la mancata adozione, per il veto di 

russia e cina, della risoluzione n. 348 del 22 maggio 2014, con la quale 

il consiglio di Sicurezza intendeva deferire alla corte penale internazionale 

la questione siriana) non hanno però impedito il perpetuarsi 

di gravi violazioni dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario 

13 . 

ESISTENZA DI UN FONDAMENTO PER IL RICORSO ALL’USO 

DELLA FORZA E L’EMERGENTE DOTTRINA DELLA 

“RESPONSABILITÀ DI PROTEGGERE” 

186 

Le misure finora adottate dalla comunità internazionale si sono 

dimostrate insufficienti e non hanno scosso più di tanto il regime di 

assad il quale gode ancora dell’appoggio dei suoi tradizionali alleati 

(russia, cina e, in Medio oriente, iran). L’embargo dell’Unione europea, 

l’espulsione degli ambasciatori siriani ed altre misure prese al di fuori 

delle nazioni Unite non hanno avuto nessuna efficacia. La stessa MiSMUS 

è stata un fallimento ed il piano di Kofi annan non ha dato risultati soddisfacenti. 

anche la prospettiva di un referral del caso alla corte Penale 

internazionale è naufragata per l’incapacità del consiglio di Sicurezza 

di deliberare misure sanzionatorie contro Damasco. a fronte di tali infruttuosi 

tentativi e del persistere di gravissime violazioni dei diritti 

umani resta da chiedersi se sia lecito profilare un intervento armato. 

La decisione di ricorrere all’uso della forza necessita del previo accertamento, 

da parte del consiglio di Sicurezza, dell’esistenza di una minaccia 

alla pace e alla sicurezza internazionale. La nozione di «minaccia» 

fu inserita nella Carta al fine di disporre di una base evolutiva e non vincolante 

per il consiglio di Sicurezza. Dalla caduta del Muro di berlino e 

con la fine del mondo bipolare, data la natura assai vaga ed elastica della 

nozione di «minaccia alla pace», il consiglio di Sicurezza si è, dunque, 

servito di tale qualificazione estendendola anche a situazioni di violazione 

dei diritti umani per giustificare interventi che superano il limite del 

«dominio riservato» 14 . 

Gradualmente si è così affermato un nuovo concetto di sicurezza 

internazionale secondo cui ciò che succede all’interno dello Stato non 

sempre è di sua esclusiva spettanza. Del resto, è la stessa Carta, all’art. 2, 

par. 7, a sottrarre l’adozione delle misure necessarie al mantenimento 


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della pace e della sicurezza internazionale al divieto di ingerenza negli 

affari interni dello Stato, tanto da profilare, nella recente dottrina e nella 

prassi delle organizzazioni internazionali, una nuova forma di “diritto 

d’ingerenza”. Le stesse gravissime violazioni dei diritti umani in ruanda 

e nei balcani, infatti, diedero avvio ad una riflessione sulla condotta da 

tenere in simili circostanze che ha progressivamente consolidato la dottrina 

della “responsabilità di proteggere” che ripensa completamente le 

possibili reazioni della comunità internazionale alla commissione di 

crimina iuris gentium 15 . Secondo tale ottica, infatti, l’accento è posto 

sulla responsabilità primaria dello Stato di proteggere la popolazione con 

derivata reinterpretazione dello stesso concetto di sovranità che non implicherebbe 

più solo il controllo delle autorità sui cittadini, ma anche la 

responsabilità verso questi. in altre parole, dunque, lo Stato ha il dovere 

di proteggere la popolazione e, se violazioni gravi e sistematiche dei 

diritti umani hanno luogo e lo Stato non può o non vuole fronteggiarle, 

allora quella responsabilità di proteggere viene a gravare, in via sussidiaria, 

sulla comunità internazionale. nella costruzione teorica, si introduce 

poi un secondo elemento di novità e la questione dell’intervento militare 

per fini umanitari è inserita in un contesto di più ampio respiro 16 . 

La “responsabilità di proteggere” nelle sue due dimensioni (nazionale 

ed internazionale) si articolerebbe quindi in tre diversi profili: la responsabilità 

di prevenire, ossia identificare e gestire tempestivamente le situazioni 

critiche che possano degenerare in conflitti interni 17 ; la responsabilità 

di reagire, ossia la risposta ad una crisi con il ricorso alla forza 

armata solo come extrema ratio 18 ; e, infine, la responsabilità di ricostruire, 

soprattutto a seguito di un intervento militare, garantendo piena assistenza 

per il necessario ripristino materiale e la riconciliazione delle parti 

coinvolte 19 . in tale più completo e complesso contesto, un intervento armato 

sarebbe legittimo solo al verificarsi di talune specifiche condizioni 20 . 

L’iciSS, dunque, ha sposato l’approccio della legittimità “condizionata” 

dell’intervento per fini umanitari. L’azione militare sarebbe quindi 

legittima solo in presenza di una «giusta causa», ossia quando volta a 

fermare od evitare una perdita di vite umane su ampia scala (che abbia 

concretamente luogo o che si teme possa verificarsi) come risultato di 

un’azione deliberata dello Stato oppure della mancanza o incapacità dello 

stesso di agire, oppure una pulizia etnica su ampia scala (che abbia concretamente 

luogo o che si teme possa verificarsi) perpetrata attraverso uccisioni, 

espulsioni forzate, atti di terrore e stupri. il riferimento tassativo 

alle ipotesi appena indicate e, quindi, l’esclusione di circostanze diverse 

(come, per esempio, altre violazioni dei diritti umani o dei principi della 

democrazia), mette al riparo la “responsabilità di proteggere” da critiche 

fondate sul relativismo culturale e le conferisce una certa “credibilità” 21 . 

inoltre, affinché un intervento armato sia legittimo in risposta ad una 

187 


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delle situazioni indicate, è altresì necessario che l’interveniente persegua 

un obiettivo principalmente, se non esclusivamente, umanitario ovvero 

un «fine giusto». L’intervento militare dovrebbe, poi, aver luogo solo 

allorquando ogni altra opzione sia stata considerata e si abbiano ragioni 

fondate di ritenere che nessuna alternativa potrebbe avere successo in 

base al criterio dell’uso della forza come extrema ratio 22 . 

Lo spettro ideologico di un intervento in Siria in nome della “responsabilità 

di proteggere” che possa andare oltre il fine meramente 

umanitario allo scopo di garantire l’accaparramento delle risorse o la 

ridefinizione della carta strategica regionale, però, ha indotto a forti reticenze 

nell’applicazione della dottrina e all’utilizzo del veto da parte degli 

alleati del Presidente assad nel consiglio di Sicurezza. non a caso, 

dunque, gli ideatori della dottrina della “responsabilità di proteggere”, 

consapevoli della possibilità che vi possano essere interessi precipui degli 

Stati dietro l’intervento, hanno posto la motivazione umanitaria non 

come esclusiva ma come prioritaria. 

ALCUNE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE SULLE RAGIONI 

DEL MANCATO INTERVENTO IN SIRIA 

188 

alla luce di quanto detto, ci si deve interrogare su quali siano le ragioni 

del mancato intervento in Siria. Facendo un paragone con il caso 

libico 23 , è possibile avanzare alcune conclusioni in merito. La ragione 

legata alla presenza del petrolio in Libia e alla sua assenza invece in Siria 

è piuttosto semplicistica ed insufficiente a spiegare l’assenza di un intervento 

armato. ciò che sicuramente spiega la situazione di stallo in Siria 

è il forte sostegno di cui Damasco gode da parte dell’alleato sino-russo, a 

differenza di quanto avvenne per la dirigenza libica. il Presidente assad 

sa di poter contare su due alleati in grado di bloccare ogni risoluzione 

coercitiva nei suoi confronti e che, con motivazioni diverse che rispondono 

ai propri interessi nella regione, lo sostengono 24 . il sostegno russo 

si spiega non solo per gli interessi economici che Mosca ha in Siria ma 

anche e soprattutto per la presenza di una base navale, quella di Tarsus, 

che permette alla russia di avere uno sbocco sul Mediterraneo. a sua 

volta, pur avendo interessi economici, l’appoggio cinese sembra potersi 

ricondurre alla volontà di Pechino di mantenere buoni rapporti con la 

russia, suo fornitore di armi, e con l’iran, suo fornitore di idrocarburi. 

Tali motivazioni dimostrano che l’idea stessa di una comunità internazionale 

capace di far prevalere l’interesse uti universi è relegata in quegli 

ambiti laddove non emergano preponderanti gli interessi meramente 

soggettivi degli Stati più potenti. 

Un altro elemento che depone a sfavore di un intervento in Siria è 

l’effettiva fattibilità un’operazione militare nella regione. Se in Libia tale 


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prospettiva apparve possibile, sia pure limitatamente allo spazio aereo, 

un’operazione militare sul territorio siriano potrebbe rivelarsi molto più 

complessa e pericolosa. chi dovrebbe poi intervenire? atteso che un intervento 

armato per essere efficace necessiterebbe un impegno, in termini 

di assetti ed uomini, ben più massiccio di quello posto in essere in Libia, 

la sola organizzazione in grado di realizzare una simile operazione 

potrebbe essere la naTo, il cui intervento, però, potrebbe facilmente 

essere percepito come un atto di aggressione da parte dell’altro storico 

alleato di Damasco, Teheran. La difficoltà di effettuare un intervento 

risolutivo nell’affaire siriano sta anche nel rischio ulteriore di destabilizzare 

l’intera regione mediante il coinvolgimento del Libano, come già accaduto 

con il Mali in occasione dell’intervento in Libia. 

in conclusione, il mancato intervento in Siria mostra la persistenza 

della primazia dello Stato come attore principale nelle relazioni internazionali, 

pur a fronte della continua erosione della sua sovranità da 

parte delle organizzazioni internazionali. il potere concorrente di queste, 

infatti, si manifesta con riguardo a funzioni e poteri che non toccano 

comunque gli elementi vitali dello Stato e ciò è ancor più vero quando si 

tratti di uno Stato potente che intende affermare e far valere nelle relazioni 

internazionali tale propria forza. in tale ottica, dunque, il caso siriano 

impartisce una lezione di relazioni internazionali a chi professa la fine 

dello Stato e l’avvento delle organizzazioni internazionali. Per quanto 

queste giochino ormai un ruolo importante nelle dinamiche delle relazioni 

internazionali, infatti, esso continua a configurarsi nella sostanza 

come un ruolo residuale. 

189 

NOTE 

1 contrapposizione che coinvolge la minoranza alawita del Presidente bashar al assad e 

la maggioranza sunnita all’opposizione che, inizialmente, agiva sotto la sigla unita del 

FSa (Free Syrian Army) ma che poi, negli ultimi due anni, si è frammentata in una pletora 

di gruppi di provenienza e finalità diverse. Secondo le stime dell’onU, gli scontri 

tra il regime e gli insorti hanno generato più di 100.000 mila morti e due milioni di 

rifugiati. Si veda, in tema, Un Human rights council, Report of the Independent International 

Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic, Un Doc. 

a/Hrc/21/50, 16 august 2012. La stessa International Commission of Inquiry parlò 

poi di uccisioni intenzionali di massa di civili non direttamente coinvolti nelle ostilità, 

di esecuzioni sommarie, di sparizioni forzate, di torture, etc.: cfr. Human rights 

council, Report of the Independent International Commission of Inquiry on the Syrian 

Arab Republic, Un Doc. a/Hrc/23/58, 4 June 2013, §§ 38, 51-54 e 64-66; ed anche 

Un Doc. a/Hrc/22/59, 5 February 2013, § 42. 

2 La violenza degli scontri è culminata nell’attacco chimico del 21 agosto 2013 a Ghouta, 

alla periferia di Damasco, effettuato dalle truppe del Presidente assad mediante missili 

terra-terra contenenti gas sarin che hanno ucciso decine di donne e bambini. il Segretario 


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190 

Generale dell’onU ha definito tale azione come il peggiore e più orribile attacco 

chimico dal 1988 quando l’ex Presidente iracheno Saddam Hussein usò il gas sarin per 

uccidere tra le 3200 e le 5000 persone nel villaggio curdo di Halabja. cfr. Secretary 

General’s press encounter on the Report of the Mission to Investigate Allegations of the Use 

of Chemical Weapons in the Syrian Arab Republic on the incident in the Ghouta area of 

Damascus, 16 September 2013. a seguito di tale attacco, e dello sdegno da esso generato, 

il consiglio di Sicurezza ha adottato la risoluzione n. 2118 (2013) del 27 settembre 

2013 che ha recepito l’accordo tra Stati Uniti e Federazione russa sullo smantellamento 

dell’arsenale chimico siriano. 

3 L’art. 3 comune alle convenzioni di Ginevra del 1949 ha introdotto la distinzione tra 

conflitti armati internazionali e conflitti armati non internazionali, basando la distinzione 

sulla natura dei belligeranti: solo Stati nel primo caso, Stato ed altri enti aventi 

natura non statale nel secondo. Tuttavia l’art. 1 del Secondo Protocollo addizionale 

del 1977 alle convenzioni di Ginevra, che sviluppa e completa il citato art. 3 senza comunque 

modificarne le condizioni e l’applicazione, precisa che esso non trova applicazione 

in certe forme di violenza quali sommosse o sporadici ed isolati atti di violenza 

che possono avvenire nel territorio di uno Stato («This Protocol shall not apply to situations 

of internal disturbances and tensions, such as riots, isolated and sporadic acts 

of violence and other acts of a similar nature, as not being armed conflicts»). Tale 

definizione, di per sé astratta, ha reso difficile una netta distinzione tra l’internal disturbance 

ed il conflitto armato, rimettendo di fatto alla volontà degli Stati membri la 

classificazione e qualificazione della situazione come conflitto armato o meno. 

4 La dichiarazione è in http://goo.gl/mTJn2o. L’aver esplicitamente menzionato le regioni 

di Homs, idlib e Hamain ha suscitato un ampio dibattito circa l’opportunità di 

qualificare il caso di specie come un «conflitto armato non internazionale localizzato». 

cfr. robert chesney, The War in Syria and LOAC: Some Key Issues, in “Lawfare”, July 

15, 2012; Laurie r. blank & Geoffrey S. corn, Losing the Forest for the Trees: Syria, 

Law, and the Pragmatics of Conflict Recognition, “Vanderbilt Journal of Transnational 

Law”, vol. 46, no. 3 (2013), pp. 693-746, in particolare pp. 713-714; Geoffrey corn, 

Mixing Apples and Hand Grenades: The Logical Limit of Applying Human Rights 

Norms to Armed Conflict, in “Journal of international Humanitarian Legal Studies”, 

vol. 52, no. 1 (2010), in particolare pp. 74-75. 

5 Sul punto, si veda Some Syria violence amounts to civil war: Red Cross, May 8, 2012, che 

si legge in http://goo.gl/xVGma3. 

6 «Violence and killings, including during armed clashes, continued throughout the 

country. an increase in the use of explosive devices, inflicting loss of life among civilians, 

was also reported. credible reports indicated that Government security and armed 

forces continued, unabated, to commit serious violations of human rights, including 

by the shelling of civilian areas and the use of lethal force against demonstrators, 

arbitrary arrests, torture and summary and extrajudicial execution of activists, defectors 

and opponents. Furthermore, ongoing violations by armed anti-Government forces 

continued to be reported, including cases of kidnapping and abduction, and the torture 

and killing of members of the security and armed forces and pro-Government elements»: 

Un Doc. a/Hrc/20/37, June 22, 2012, § 14. 

7 Louise arimatsu & Mohbuba choudhury, The Legal Classification of the Armed Conflicts 

in Syria, Yemen and Lybia, international Law PP 2014/01, chatham House, 

London, March 2014, p. 10. 

8 in occasione dell’intervento coercitivo in Serbia-Montenegro del 1999, il consiglio di 

Sicurezza non poteva decidere per la minaccia del veto da parte di russia e cina. in 


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quel caso, dunque, la naTo fece proprio l’argomento umanitario giustificando 

l’impiego della forza con «l’obiettivo di prevenire ulteriori sofferenze umane e ulteriori 

repressioni contro la popolazione civile del Kossovo» (comunicato stampa n. 140 del 

1999 del Segretario Generale della naTo). cfr. Heike Krieger (ed.), The Kosovo 

Conflict and International Law. An Analytical Documentation 1974-1999, cambridge 

international Documents Series, cambridge, 2012; augusto Sinagra & Paolo bargiacchi, 

Diritto internazionale pubblico, Giuffré editore, Milano, 2009, p. 344. 

9 Sul punto si veda Ugo Villani, Aspetti problematici dell’intervento militare nella crisi 

libica, “Diritto internazionale e diritti umani”, n. 5 (2001), pp. 369-425, il quale mette 

in evidenza le contraddizione tra la decisa azione della naTo ed il tono delle 

risoluzioni onU che non autorizzavano esplicitamente i bombardamenti da parte 

dei caccia dell’alleanza atlantica. russia e cina hanno interpretato le metodiche utilizzate 

dalla naTo come uno strumento per il proprio tornaconto politico e per soddisfare 

i propri interessi strategici nell’area. in conseguenza di questi eventi, la nuova 

coppia sino-russa ha deciso di allontanarsi dal clima di generale accordo che regnava 

nel consiglio di Sicurezza per porsi come difensori dei concetti di sovranità nazionale 

e non interferenza negli affari interni. 

10 Si vedano le risoluzioni n. 2042(2012) del 14 aprile 2012; n. 2052(2012) del 27 

giugno 2012; e n. 2059(2012) del 20 luglio 2012. 

11 La posizione russa nella crisi siriana è stata fortemente condizionata dall’esito del conflitto 

libico. L’intervento della naTo, conclusosi con la cattura e l’uccisione di 

Gheddafi, ha corroborato la convinzione russa che le risoluzioni del consiglio di Sicurezza 

possano essere manipolate e, addirittura, legittimare interventi il cui scopo è 

quello di incoraggiare mutamenti di regime che non sarebbero altresì permessi dalla 

comunità internazionale degli Stati. 

12 Si veda la risoluzione dell’assemblea Generale delle nazioni Unite del 12 febbraio 

2012 (a/reS/66/253). 

13 L’attività delle nazioni Unite nella gestione della crisi siriana dimostra l’uso politico 

da parte del consiglio di Sicurezza di uno strumento che dovrebbe avere le scopo di 

garantire la giustizia a seguito di violazioni particolarmente gravi dei diritti umani, 

ossia il referral alla corte Penale internazionale. in tal senso, russia e cina hanno 

ripetutamente bloccato l’azione del consiglio già a partire dal 2012 con il progetto di 

risoluzione, inquadrabile nel capitolo Vi della Carta, che prevedeva la mediazione 

della Lega araba volta a favorire «a Syrian-led political transition to a democratic, 

plural political system, in which citizens are equal regardless of their affiliations or 

ethnicities or beliefs» (Un Security council, 4 February 2012, Un Doc. S/2012/77, 

§ 6). il testo della risoluzione, lungi dall’essere neutrale, conteneva una serie di molteplici 

condanne nei soli riguardi delle forze governative, mentre russia e cina avrebbero 

voluto una condanna indistinta per le violazioni commesse da qualunque parte al conflitto. 

non potendo ottenere la modifica del testo della risoluzione, votarono dunque 

contro impedendone l’adozione. nel luglio 2012, poi, russia e cina votarono nuovamente 

contro un altro progetto di risoluzione proposto dagli Stati occidentali (cfr. 

Un Security council, 19 July 2012, Un Doc. S/2012/538) che, richiamando il capitolo 

Vii (e non più Vi) della Carta, richiedeva l’immediata cessazione delle ostilità ed 

invitava le parti ad avviare un processo di transizione. il riferimento al capitolo Vii fu 

interpretato da russia e cina come elemento prodromico per l’adozione di future 

sanzioni o, addirittura, per l’autorizzazione all’uso della forza da parte del consiglio: 

«The vote that just took place should not have taken place at all. The sponsors of the 

draft resolution just rejected (S/2012/538) were well aware that it simply stood no 

191 


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192 

chance of being adopted. The russian delegation had very clearly and consistently explained 

that we simply cannot accept a document, under chapter Vii of the charter 

of the United nations, that would open the way for the pressure of sanctions and later 

for external military involvement in Syrian domestic affairs» (Un Security council, 

6810th meeting, 19 July 2012, Un Doc. S/PV.6810, p. 8). L’azione delle nazioni 

Unite avrebbe potuto essere maggiormente efficace se fosse stata di natura meramente 

conciliativa ed affidata ad organizzazioni regionali come la Lega araba, come avvenuto 

ad esempio nel caso della risoluzione sulle armi chimiche (la n. 2118 del 2013), 

adottata all’unanimità, o nel caso della risoluzione n. 2139 del 22 febbraio 2014 in 

cui si chiede a tutte la parti in causa la cessazione delle ostilità e di favorire l’ingresso di 

organismi e agenzie specializzate per fornire assistenza umanitaria alla popolazione 

siriana. 

14 in tal senso rileva l’art. 2, par. 7, della Carta in base al quale l’organizzazione non può 

intervenire in questioni che attengono «essenzialmente» alla competenza interna di 

uno Stato. La portata del disposto sottrae quindi alla sfera di azione delle nazioni 

Unite le competenze che attengono al dominio riservato di uno Stato. con la caduta 

dei regimi socialisti, però, tale limite è venuto definitivamente meno per quanto riguarda 

i diritti umani. in definitiva, qualsiasi situazione all’interno di uno Stato che sia lesiva 

della dignità umana (dal maltrattamento delle minoranze alle gross violations dei diritti 

fondamentali, dall’adozione di politiche economiche e sociali pregiudizievoli per la 

popolazione alle sofferenze determinate da guerre civili) diventa ormai oggetto dell’attività 

dell’onU, costituisca o meno poi una violazione di un obbligo specifico. Sul 

punto, cfr. a. Sinagra & P.bargiacchi, Lezioni, cit., p. 304; richard b. Lillich, Humanitarian 

Intervention: A Reply to Ian Brownlie and a Plea for Constructive Alternatives, 

in John norton Moore (ed.), Law and Civil War in the Modern World, Johns Hopkins 

Press, baltimore-London, 1974, pp. 229-251; i. M. Lobo de Souza, The Role of State 

Consent in the Customary Process, “The international and comparative Law Quarterly”, 

vol. 44, no. 3 (1995), pp. 521-539; ryan Goodman, Humanitarian Intervention and 

Pretexts for War, “The american Journal of international Law”, vol. 100, no. 1 (2006), 

pp. 107-141; christine D. Gray, Regional Arrangements and the United Nations Collective 

Security System, in Harold Fox (ed.), The Changing Constitution of the United Nations, 

british institute of international and comparative Law, London, 1997, pp. 91-117; 

Waldemar Hummer & Michael Schweitzer, Article 52, in bruno Simma (ed.), The 

Charter of the United Nations. A Commentary, oxford University Press, oxford, 2002, 

pp. 807-853; Daniel H. Joyner, The Kosovo Intervention: Legal Analysis and a More 

Persuasive Paradigm, The european Journal of international Law, 2002, pp. 597-619. 

15 La dottrina, elaborata in un Report del 2001 dalla International Commission on Intervention 

and State Sovereignity (iciSS), è stata poi ufficialmente fatta propria dalle 

nazioni Unite che vi hanno fatto esplicitamente riferimento per la prima volta nel 

2005 durante il World Summit. in seguito, a più riprese questa dottrina è stata richiamata 

dagli Stati e, in particolare, dalle organizzazioni internazionali e regionali al punto 

che si parla, talvolta, di una “norma emergente”. Questa posizione è comunque contestata: 

si veda, ad esempio, nicholas Dorr, The Responsibility to Protect: An Emerging 

Norm?, “irish Studies in international affairs”, vol. 19, no. 1 (2008), p. 45 ss.. Sul 

punto, si veda anche alex J. bellamy, Global Politics and the Responsibility to Protect: 

From Words to Deeds, routledge, London, 2011; ademola abass, Regional Organisations 

and the Development of Collective Security. Beyond Chapter VIII of the UN Charter, 

Hart Publishing, Portland, 2004. 


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16 L’iciSS ha, innanzitutto, insistito sulla necessità di abbandonare l’espressione, per 

certi versi carica di ambiguità, «intervento umanitario» in favore della più chiara formulazione 

«military intervention for human protection purpose» (iciSS, The Responsibility 

to Protect, international Development research centre, ottawa, 2001, p. 

9, §§ 1.39-1.41). Si tratta, a ben vedere, di una riformulazione che intende dare conto 

e rispondere alle critiche mosse da molte agenzie ed operatori umanitari in merito alla 

pericolosa e controproducente “militarizzazione” del termine «umanitario». Sul significato 

e l’importanza del cambiamento terminologico, si vedano le riflessioni di eve 

Massingham, Military Intervention for Humanitarian Purposes: Does the Responsibility 

to Protect Doctrine Advance the Legality of the Use of Force for Humanitarian Ends?, 

“international red cross review”, vol. 91, no. 876 (December 2009), pp. 815-817. 

17 iciSS, The Responsibility, cit., pp. 19-27. 

18 ivi, pp. 29-37. 

19 ivi, pp. 39-45. 

20 Sulla responsabilità di reagire, cfr. Marie-José Domestici-Met, Humanitarian Action. 

A Scope for the Responsibility to Protect, “Goettingen Journal of international Law”, 

2010, pp. 951-980. 

21 L’iciSS indica questi parametri come «precautionary criteria» (The Responsibility, 

cit., pp. 35-37). 

22 Ludovica Poli, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali 

regionali. Nuove prospettive dal continente africano, edizioni Scientifiche italiane, 

napoli, 2011. 

23 nel caso libico il consiglio di Sicurezza diede prova di ragguardevole rapidità nel decidere 

di autorizzare, con la risoluzione n. 1973(2011), «all the possible measures». 

Le prime manifestazioni anti-governative ebbero luogo il 15 febbraio e già il 19 marzo 

aveva inizio l’operazione Odissey Dawn. nel caso in cui sia in corso una crisi umanitaria 

e siano a rischio delle vite umane non è certo facile quantificare il “troppo” o il “poco” 

tempo: in taluni casi, infatti, la situazione impone di non attendere anche un solo secondo 

di più. Ma come andarono veramente le cose in Libia? La decisione del consiglio 

di Sicurezza di autorizzare la no-fly zone e tutte le misure correlate fu inquadrabile nell’esercizio 

di quella Responsibility to Protect di cui si è discusso? Si consideri, per prima, 

la questione della «giusta autorità» (right authority): senza dubbio, la “coalizione di 

volenterosi” che condusse le operazioni militari in Libia ebbe, in effetti, un mandato 

proprio dal consiglio. riguardo al criterio della «giusta causa», però, la risoluzione 

ed il conseguente intervento militare appaiono essere poco giustificati: in particolare, 

si noti che né la risoluzione n. 1970 (2011), né la n. 1973 (2011), né, peraltro, la decisione 

del consiglio dei Diritti Umani di sospendere la membership della Libia, 

basarono le proprie decisioni su inchieste ed indagini indipendenti, ma si limitarono a 

considerare veritiere le notizie riportate dai media e dalle organizzazioni regionali. eppure, 

secondo la logica dell’intervento militare quale soluzione di ultima istanza, 

prospettata non solo dalla dottrina della “responsabilità di proteggere” ma anche, e soprattutto, 

dalla Carta dell’onU, è quantomeno discutibile che si sia deciso di autorizzarlo 

senza prima inviare sul posto osservatori indipendenti in grado di raccogliere notizie 

di prima mano. e ancora: si era veramente in presenza di una crisi umanitaria? 

Definire, o meno, una situazione «disastro umanitario» è operazione di per sé complessa 

e lo è stato ancora di più nel caso libico dove i manifestanti si sono rapidamente 

“trasformati” da comuni cittadini disarmati a vero e proprio gruppo armato in grado 

di organizzare attacchi alle truppe governative e di macchiarsi, a sua volta, di gravi 

crimini che si possono certamente definire come crimini di guerra. Sul punto, cfr. John 

193 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

F O C U S 


rosenthal, A Political Court: the ICC and Libyan War Crimes, Gatestone institute, 

august 2011, http://goo.gl/yqomf0. 

24 il sostegno russo al regime del Presidente assad non ha solo motivazioni geostrategiche 

ed economiche ma è riconducibile anche alla volontà di contrastare quella che viene 

vista come una pericolosa tendenza dei Paesi occidentali a promuovere ed attuare l’uso 

della forza per gestire conflitti interni agli Stati e, in particolare, quelli tra regimi al 

potere e gruppi di opposizione armata. La russia ha peraltro interessi in Siria più vasti 

ed articolati di quanti non ne avesse in Libia. Mentre la russia è il principale fornitore 

di armi alla Siria, gli acquisti siriani equivalgono solo al 5% delle esportazioni totali di 

armamenti russi. cfr. alexey eremenko, Russia picks politics over Syria arms exports, 

ria novosti, July 10, 2012, in http://goo.gl/9udcky. 

194 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

COMMENTI E DIBATTITI 

La teoria geopolitica classica: è ancora importante?__________________197 

GeoFFreY SLoan

C O M M E N T I E D I B A T T I T I 

La teoria geopolitica classica: 

è ancora importante? 1 

GeoFFreY SLoan 

Britannia Royal Naval College, Chair of the Department 

of Strategic Studies and International 

Affairs 

This paper makes an evaluation as to whether geopolitical theory is still relevant to 

understanding the big picture of international politics in the 21 st century The key 

starting point is the defining of geopolitics in terms of its origins – an attempt to explain 

variations in political outcomes across space, and in the relations between different 

political societies. An understanding is also given of the key theoretical 

developments in the twentieth century, including its contested contribution in the 

Second World War. Finally, too is argued that geopolitical analysis still has great relevance 

today in that it can present a picture of the constellation of forces which exist 

at a particular time and within a particular geographical frame of reference. 

KEYWORDS: HISTORY AND THEORY OF GEOPOLITICS • INFLUENCE OF GEOGRAPHY ON INTERNATIONAL 

RELATIONS • HALFORD JOHN MACKINDER 

INTRODUZIONE 

nel campo di quel cimento intellettuale noto come relazioni internazionali, 

possono esservi pochi soggetti che sono stati condannati, 

incompresi e male utilizzati come la geopolitica. 

Quest’atteggiamento si manifesta ancora all’inizio del ventunesimo secolo. 

brian blouet (2001: 133), uno dei due biografi di Sir Halford 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5


LA TEORIA GEOPOLITICA CLASSICA: È ANCORA IMPORTANTE? 

198 

Mackinder, scrive: «La storia della 

geopolitica è una storia di cattive 

idee – talvolta folli idee – che 

hanno condotto paesi alla guerra e 

alla recessione». 

Scopo del presente saggio è 

fornire un antidoto a tale asserzione 

e un’idea sul perché la teoria 

geopolitica sia ancora rilevante. 

Si può suggerire di definire la 

geopolitica come un tentativo di 

attrarre l’attenzione su certi schemi 

geografici della storia politica. È 

una teoria di relazioni spaziali e 

causazione storica. Da questa teoria 

si è dedotta una spiegazione che 

suggerisce la rilevanza politica contemporanea 

e futura di varie configurazioni 

e concetti geografici. 

LA STORIA 

DEL PRIMO PERIODO 

DELLA GEOPOLITICA 

il termine geopolitica fu coniato 

da uno scienziato politico 

svedese, rudolf Kjellen. costui insegnò 

presso le università di Göteborg 

e Uppsala. nel 1901 pubblicò 

un libro il cui titolo si tradurrebbe 

in italiano con Lo Stato come forma 

vivente. Suo obiettivo era combattere 

una visione logistica dello 

Stato. Questa vedeva lo Stato 

meramente come somma degli articoli 

della sua costituzione e leggi 

più fondamentali. in breve, Kjellen 

formulava un sistema organico di 

scienza politica, che avrebbe dato 

una spiegazione sistematica del 

processo di sviluppo degli Stati. 

V’erano cinque importanti dimensioni 

in tale sistema. La prima, 

“Geopolitik”, descriveva le condizioni 

e i problemi dello Stato che 

originano da caratteristiche geografiche. 

Seconda era la “ecopolitica”, 

che guardava al fondamento 

economico di uno Stato. La terza 

dimensione era la “demopolitica”, 

che mirava alla composizione etnica 

e alle tendenze demografiche 

di un particolare Stato. Quarta 

veniva la “sociopolitica”, ch’esaminava 

lo Stato da una prospettiva 

sociologica. elemento finale era la 

“cratopolitica”, che guardava alla 

forma di governo di un particolare 

Stato. Punto chiave della visione 

di Kjellen della geopolitica è che 

toccava altri campi del sapere e necessitava 

d’essere integrata con essi. 

in un certo senso si può suggerire 

che la geopolitica confini con storia, 

geografia e scienza politica, ma 

possa anche essere guardata come 

un ausilio a tutte e tre. 

Sebbene la parola sia novecentesca 

d’origine, teorizzare circa la 

relazione tra i contesti geografici 

o materiali e la politica di sicurezza 

è uno dei concetti più antichi e 

centrali della scienza politica occidentale. 

Una delle prime forme 

di analisi politica fu un tentativo 

di spiegare le variazioni in risultati 

politici attraverso lo spazio e nelle 

relazioni tra differenti società 

politiche. Questo tipo di analisi fa 

pesante affidamento su fattori geografici. 

È un filo di pensieri che 

si può rintracciare in aristotele, 

Montesquieu e Machiavelli. Per esempio, 

nel Principe Machiavelli 

(1532) suggerisce che la padronanza 

della geografia sia una com- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



ponente chiave dell’abilità di uno 

statista: «[il principe deve] 

conoscere come sorgono i monti, 

come imboccano le valli, come giacciono 

i piani, ed intendere la 

natura de’ fiumi e delle paludi; ed 

in questo porre grandissima cura. 

[…] e quel Principe che manca di 

questa perizia, manca della prima 

parte che vuole avere un capitano». 

L’essenza di quest’approccio 

è la semplice idea che l’ambiente 

geografico risulti in restrizioni 

e opportunità che toccano significativamente 

il compimento delle 

funzioni di produzione economica 

e protezione dalla violenza – d’universale 

importanza nella vita 

umana. 

La seconda ondata di letteratura 

geopolitica fu prodotta nel 

tardo ottocento e nel primo 

novecento. i nomi più importanti 

sono quelli di alfred Thayer Mahan, 

Friedrich ratzel, Sir Halford 

Mackinder, Frederick Jackson 

Turner e Karl Haushofer. ciò che 

li differenziava dalla prima ondata 

era l’enfasi posta su tecnologia e 

cambiamento. ci si focalizzava su 

un sistema mondiale di relazioni 

politiche di potenza e sicurezza. 

Questo era stato creato dalle tecnologie 

prodotte dalla rivoluzione 

industriale (in particolare quelle 

di trasporto e armamento), interagendo 

in una struttura geografica 

in espansione. 

il cambiamento cui si rife - 

rivano aveva un certo numero di 

caratteristiche distinte. La prima 

era il globalismo. L’inizio del XX 

secolo vide l’avvento in politica internazionale 

di un sistema politico 

chiuso. Per dirla con Sir Halford 

Mackinder (1904: 422): «ogni 

esplosione di forze sociali, anziché 

dissiparsi in un circuito circostante 

di spazio ignoto e caos barbarico, 

riecheggerà bruscamente dall’altro 

angolo del globo, e gli elementi deboli 

nell’organismo politico ed 

economico del mondo saranno 

conseguentemente fatti a pezzi». 

egli era conscio anche della 

sottile relazione tra geografia 

ed evoluzione delle decisioni 

politiche. in ciò l’ambiente geografico 

non definisce le scelte dei 

decisori politici, ma non di meno 

fornisce un’importante, se non 

cruciale, influenza condizionante: 

«L’uomo non la natura intraprende, 

ma la natura controlla 

in larga misura» (Mackinder, 

1904: 437). 

La seconda era l’importanza 

del contesto geografico in cui si 

esercita la potenza politica. Questa 

nuova ondata di teorici geopolitici, 

come Mackinder, sottolineava la 

mutante rilevanza politica della 

posizione geografica di uno Stato. 

i principali fattori che danno 

luogo a questo mutamento erano 

quelli occorsi nella tecnologia 

di trasporto e di armamento. in 

breve, è sviluppata una sintesi 

tra lo schema fisico-geografico e 

quello storico-politico. inoltre, si 

può affermare che questi teorici 

geopolitici risolsero due problemi 

fondamentali che avevano assillato 

la prima ondata di teorie geo - 

politiche. esse erano incapaci di 

spiegare il cambiamento storico e 

199 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



200 

non avevano ben chiaro come gli 

ambienti geografici modellassero 

i risultati politici. Un esempio di 

come queste due debolezze fossero 

superate alla fine del XiX secolo è 

fornito da Mackinder (1890: 84): 

«il corso della politica è il 

prodotto di due insiemi di forze, 

che costringono e guidano. L’impeto 

è dal passato, nella storia incorporata 

nel carattere e nella 

tradizione di un popolo. il presente 

guida i movimenti con gli 

eventi economici e le opportunità 

geografiche. Statisti e diplomatici 

hanno successo o insuccesso 

sostanzialmente nella misura in cui 

riconoscono l’irresistibile potere 

di queste due forze». Tale sintesi 

solleva tre questioni che vanno al 

cuore del presente articolo. 

IL CONTESTATO 

CONTRIBUTO DELLE 

TEORIE GEOPOLITICHE 

CONTEMPORANEE 

cos’è accaduto alla teoria 

geopolitica nella seconda metà del 

XX secolo? cosa manca all’attuale 

teoria delle relazioni internazionali 

a causa di quest’assenza di comprensione 

della teoria geopolitica? 

infine: perché la teoria geopolitica 

è ancora importante? 

La risposta alla prima domanda 

ruota attorno due argomenti: 

la geopolitica tedesca e gli 

sviluppi nella scienza sociale post- 

Seconda Guerra Mondiale negli 

Stati Uniti e in Gran bretagna. 

non v’è dubbio che la scuola 

tedesca di geopolitica fondata da 

(Maggiore Generale Professore 

Dott.) Karl Haushofer provocò un 

immenso danno collaterale alla 

credibilità del pensiero geopolitico 

nel suo insieme. Holger Herwig 

ha recentemente mostrato che non 

solo Haushofer e i suoi figli erano 

ben connessi con elementi di 

spicco del regime nazista quali 

Hess; Haushofer fece anche uso 

della geopolitica come strumento 

di propaganda per aiutare a giustificare 

le iniziative di politica estera 

del Terzo Reich. Per esempio, 

nel settembre 1938 Haushofer 

celebrò così gli accordi di 

Monaco: «Un giorno felice nella 

storia della geopolitica, il risultato 

della maestria geopolitica del 

Führer». non v’è dubbio che, per 

l’inizio della Seconda Guerra 

Mondiale, Haushofer fosse diventato 

– seguendo le parole del suo 

biografo ufficiale Hans Jacobsen – 

il «colto dirigente pubblicitario 

del Terzo Reich» (Herwig, 1999: 

233). 

nel trentennio successivo alla 

Seconda Guerra Mondiale la 

geopolitica divenne un paria intellettuale. 

Tra il 1945 e la pubblicazione 

nel 1977 de The Geopolitics 

of the Nuclear Era di colin 

Gray, nessun titolo di libro pubblicato 

negli Stati Uniti usò il termine 

“geopolitica”. i geografi 

politici, poi, non vedevano l’ora di 

prende le distanze dalla materia. 

nel 1957 il geografo politico H. 

Weigert affermava: «nel punto 

dove la geopolitica diviene una 

filosofia (o piuttosto una pseudofilosofia 

del determinismo ge- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



ografico) tesa a giustificare gli obiettivi 

politici di una specifica 

nazione, là cala il sipario che la separa 

dal nostro campo di studi» 

(1957: 5). alexander (1961: 409) 

andava anche oltre, suggerendo 

che: «i geografi abbandonano 

completamente “geopolitica” come 

termine di lavoro, salvo utilizzarlo 

nelle sue connotazioni storiche. 

Per amor di chiarezza, si può sperare 

che gli scienziati politici facciano 

lo stesso». 

L’altro tema era l’allontanamento 

da ciò che si può descrivere 

come approcci materialisti nella 

scienza politica post-Seconda 

Guerra Mondiale negli USa e in 

Gran bretagna. L’accento andava 

sulla “rivoluzione comportamentale”. 

inoltre, si può suggerire 

che il recente movimento ch’enfatizza 

le istituzioni e la teoria 

post-moderna abbia accelerato l’allontanamento 

dalle prospettive 

geopolitiche. infine, è importante 

riconoscere che, all’interno di 

quelle che possono essere chiamate 

Scienze Umane, la tendenza dominante 

vuole che l’origine del cambiamento 

risieda nella cultura e 

nelle istituzioni umane piuttosto 

che nell’ambiente geografico. Le 

cause sociali dei risultati sociali, 

più che le cause naturali dei risultati 

sociali, continuano a dominare 

la scienza sociale occidentale. 

La risposta alla seconda domanda 

è stata succintamente formulata 

da Daniel Deudney della 

John Hopkins University. egli argomenta 

che, sfortunatamente, 

dopo il 1945 “geopolitica” sia divenuta 

un’abbreviazione della visione 

che si concentra soltanto 

sulla rivalità strategica e l’interazione 

tra Stati. Deudney sostiene 

vi siano tre errori associati all’assenza 

di teoria geopolitica nelle 

relazioni internazionali contemporanee. 

Primo: la teoria delle relazioni 

internazionali manca oggi 

dell’apparato concettuale necessario 

ad afferrare le implicazioni 

politiche e di sicurezza dei grandi 

mutamenti nel contesto geografico, 

come la navigazione 

oceanica coadiuvata dal satellite, il 

diffondersi dell’industrializzazione 

e l’apertura dello spazio orbitale 

come terreno d’interazione strategica. 

Secondo: manca la capacità 

di formulare ipotesi che non 

riguardino solo l’operare dei sistemi 

statuali, ma che spieghino 

perché vi sono sistemi-Stato e perché 

l’orizzonte geografico dei sistemi-Stato 

sia cambiato così drammaticamente 

nel tempo. infine, 

l’assenza di una struttura geopolitica 

si è tradotta nell’ignoranza dei 

problemi che lo Stato contemporaneo 

ha per mantenere la sicurezza 

in una specifica posizione 

ed ambiente geografici in cui il 

particolare Stato si ritrova. inoltre, 

il concetto di disintegrazione 

statale, che si può scorgere nei balcani, 

nella regione africana dei 

Grandi Laghi, nel caucaso e più 

recentemente in afghanistan, è 

stato privato di qualsiasi spiegazione 

geopolitica. 

La risposta alla terza domanda, 

quella sul perché la teoria 

geopolitica conti ancora, può pre- 

201 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



202 

sentarsi come un certo numero di 

proposizioni interrelate. Uno degli 

aspetti chiave della teoria geopolitica 

è che agevola la comprensione 

del rapporto tra geografia e 

Stato. in tale ruolo ha due funzioni 

iniziali: a) è descrittiva, perché 

aiuta a comprendere il mondo nel 

suo insieme; b) è prescrittiva, perché 

può delineare opzioni strategiche 

per il futuro. La geopolitica 

è il ponte che connette la geografia 

e le relazioni internazionali, una 

combinazione di influenze condizionanti 

e di mutevoli significati 

delle condizioni geografiche. in 

somma, lo studio delle relazioni 

internazionali da una prospettiva 

spaziale ha implicazioni strategiche. 

Le principali direttrici 

strategiche si possono dedurre 

comprendendo le relazioni spaziali 

tra gli attori politici. come l’ha recentemente 

posta M.T. owens 

(1999: 63): «Discernendo ampi 

schemi geografici, potremmo 

sviluppare migliori opzioni strategiche 

grazie alle quali uno Stato 

possa affermare il proprio posto 

nel mondo». il punto chiave è che 

lo Stato moderno deve ancora assicurarsi 

che la struttura geografica 

del campo entro cui si esercita la 

sua potenza sia la più favorevole 

possibile, mentre i nemici, o potenziali 

nemici, siano svantaggiati 

rispetto alla struttura geografica in 

cui devono operare. 

La seconda proposizione 

vuole che sia in virtù delle scelte 

fatte dai decisori politici che si assegna 

importanza politica alle configurazioni 

geografiche o a particolari 

posizioni geografiche. ciò 

riflette la natura della politica 

come processo decisionale. in 

questo processo i fattori geografici 

che influenzano la politica sono 

un prodotto del fatto che i decisori 

politici selezionino particolari obiettivi 

e cerchino di realizzarli 

tramite la cosciente formulazione 

di strategie. Si può suggerire 

che una prospettiva geografica sia 

inevitabile se si voglia realizzare 

un qualsiasi tipo di politica. 

Questa prospettiva duratura è 

stata sfidata dall’ammiraglio bill 

owens (USn) e da altri sostenitori 

nordamericani della cosiddetta 

“rivoluzione negli affari militari” 

(abbreviata rMa in inglese): 

essi credono infatti che la rMa 

stia per mandare in pensione la geografia 

come vincolo per la strategia, 

e forse cancellare la geografia 

come fattore significativo per la 

strategia e l’arte del governo. Tale 

visione non è nuova: circa cinque 

anni fa colin Gray ebbe un dibattito 

con Martin Libicki (ora con 

la ranD) sulla medesima questione. 

il punto fondamentale che 

sfugge ai sostenitori della rMa è 

quello che Mackinder (1904: 437) 

espresse così: «i movimenti sociali 

[in cui includeva cambiamenti 

nella tecnologia di trasporto e armamento] 

in ogni epoca hanno 

ruotato attorno essenzialmente 

agli stessi caratteri fisici». L’elemento 

chiave è che la tecnologia 

non rende superflua la geografia, 

semplicemente ne muta il significato 

politico e strategico. 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



L’ultima proposizione che 

voglio avanzare è la seguente: tutta 

la geopolitica è locale. con ciò intendo 

che tutta la cultura, come 

tutta la politica, è per definizione 

di derivazione intestina. Ma da 

dove proviene questa cultura 

strategica domestica? ovviamente 

da un’esperienza storica geopoliticamente 

modellata, così com’è interpretata 

in un contesto locale. 

L’idea che vi sia una logica realista 

dell’arte di governo, in contrasto 

con una cultura di derivazione interna, 

è – ritengo – un errore. 

Mackinder (1919: 38) era nel 

giusto quando scriveva: «L’influenza 

delle condizioni geografiche 

sulle attività umane è dipesa 

[…] non solo dalle realtà così come 

noi oggi sappiamo essere ed essere 

state, ma in misura ancora maggiore 

da ciò che gli uomini immaginavano 

riguardo ad esse […]. ciascun 

secolo ha avuto la sua propria 

prospettiva geografica. ancora 

oggi la nostra visione delle realtà 

geografiche è in realtà di parte a 

causa dei preconcetti ereditati dal 

passato». 

CONCLUSIONE 

Date queste tre proposizioni, 

affermerei che deve sempre esserci 

una gamma di elementi geografici 

rilevanti per qualsiasi conflitto 

e conseguente pace. inoltre la 

geopolitica, nel suo ruolo di 

scienza politica e nel fornire una 

visione interpretativa della politica 

internazionale, continuerà a fare 

ciò che ogni buona analisi geopolitica 

ha fatto in passato: presentare 

un quadro della costellazione di 

forze che esiste in un particolare 

momento entro una particolare 

cornice geografica di riferimento. 

(Traduzione dall’inglese di Daniele Scalea) 

BIBLIOGRAFIA: 

– alexander, L. (1961), The new geopolitics: 

A critique, “Journal of conflict 

resolution”, V (4) 

– blouet, b. (2001), Geopolitics and globalization 

in the twentieth century. London, 

reakton books 

– Herwig, H. (1999), Geopolitik: 

Haushofer, Hitler and Lebensraum in 

c.S.Gray & G.r. Sloan (eds.), Geopolitics, 

geography and strategy, London, 

Frank cass 

– Kjellen, r. (1901), Staten som lifsform 

– Machiavelli, n. (1532), Il principe 

– Mackinder, H. J. (1890), The physical 

basis of political geography, “Scottish 

Geographical Magazine”, 6 

– Mackinder, H. J. (1904), The geographical 

pivot of history, “Geographical 

Journal”, 23,4 

– owens, M. T. (1999), In defense of 

classical geopolitics, “naval War college 

review”, 3,4 

– Weigert, H. W. (1953), Principles of 

political geography, new York, appleton-century-crofts 

inc 

NOTE 

1 Traduzione italiana di: Geoffrey 

Sloan, Classical Geopolitical Theory: 

Does It Still Matters?, “Journal of 

Global competitiveness”, Vol. 13, no. 

1-2 (2005), pp. 101-105. 

203 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

ORIZZONTI E RECENSIONI 

ORIZZONTI 

“convergence check”. a closer look to the impact 

of the european dimension on party policy choice __________________207 

aLba Ferreri 

La crisi del debito sovrano 

e il nuovo processo di integrazione economica e monetaria ____________229 

LUca LioneLLo 

breve riflessione sul Programma d’azione del Partito comunista 

cecoslovacco del 1968 e sulla repressione 

dei diritti individuali e sociali alla luce di un possibile senso nella storia ___245 

SaVerio FranceSco MaSSari

O R I Z Z O N T I 

“Convergence Check”. 

A closer look to the impact of the European 

dimension on party policy choice 

aLba Ferreri 

Università di Siena, Dottoranda di ricerca in Politica 

Europea e Comparata. alba.siena@gmail.com 

Departing from considerations about the dimensionality of European party policy 

and party convergence, the present paper aims to assess the impact of EU constraints 

on the policy choices made by domestic political parties. The idea behind the investigation 

is that parties would be more and more limited when choosing the attitude to 

assume in a mounting number of policy domains, resulting in a convergence of party 

platforms especially ascribable to the European integration process. The analysis will 

be based on data from the 1999-2010 Chapel Hill’s Expert Surveys (CHES), wherefore 

experts’ evaluations about party attitudes will be considered. It uses ordinary least 

squares (OLS) estimation with dependent variables selected in such a way that each 

one would represent parties’ stances on diverse policy domains – characterized by different 

degrees of EU involvement. The findings suggest that the EU dimension is indeed 

of great importance – and parties explicitly consider this when formulating their 

own policy choices. Far from aspiring to be an exhaustive set of findings, the present 

study would rather pave the way to further research on the topic – especially for its 

implications for the quality of democratic debate and electoral democracy. In fact, 

the parties are the main gate-keepers between “politics” and the public: in these terms, 

their choices are unavoidably related to the future path of the EU – held accountable 

by citizens not only by means of EP elections, but also (and, perhaps, still more importantly) 

by national elections and domestic parliaments. 

KEYWORDS: EUROPEAN UNION • EXPERT SURVEYS • POLICY CONVERGENCE 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5


“CONVERGENCE CHECK” 

208 

INTRODUCTION 

notwithstanding the large 

availability of both empirical 

and anecdotal evidence 

of the impact the european 

Union (eU) has on party politics, 

its precise functioning is rather 

under-theorized. by and large, 

there is relatively scarce literature 

on the impact that both the transfer 

of competencies and the growing 

involvement of eU 

institutions have on the policy 

choices made by national parties 

within the Member States. 

Moreover, europeanization 

studies have only recently emerged 

as a comparative politics-related 

division of european integration 

studies, and yet party research has 

its own traditions and methodologies 

– particularly when dealing 

with party change (Ladrech 2012). 

as eU legislation restricts the 

policy alternatives available to governments 

and – because of the 

electoral link – to parties and citizens, 

three different scenarios may 

summarize the findings of previous 

studies exploring the impact 

of the european integration 

process on party politics and electoral 

competition (nanou and 

Dorussen 2013): 

– the “division of labor” scenario: 

parties compete over 

the content and direction of 

eU-regulated policies at european 

Parliament elections 

and contest issues decided at 

the national level at domestic 

elections (Mair 2000). 

– the “business as usual” scenario: 

parties compete as 

normal. They are either “unaware” 

of eU policy commitments 

or choose to be silent 

about them. 

– the “constraint” scenario: parties 

adjust their programmatic 

platforms in such a way that 

they will not challenge the 

eU commitments, but keep 

on competing across a broad 

spectrum of policies. 

Following the last depiction 

– as long as the eU keeps on acquiring 

more policy competencies, 

awareness of the impact of this 

process amongst political actors 

will increase – to the extent that 

the result might be a convergence 

of party platforms especially ascribable 

to the european integration 

process. 

The present paper will focus 

on the impact of eU policy competencies 

on party policy positions 

– by distinguishing its effect across 

a range of policy areas. 

it will be structured as follows: 

first of all, the themes of europeanization 

and party convergence 

will be presented, providing 

a short literature review on these 

subjects. as a matter of fact, while 

the convergence argument predicts 

convergence particularly in 

policy domains with increasing 

eU competence, the interaction 

of political party activity and the 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



european Union may occur in 

many different ways. 

also, political parties are primarily 

analyzed in their domestic 

setting, that is, as actors playing 

within the national arena: thus, research 

on europeanization is 

aimed to understand if the eU actually 

impacts domestic parties in 

some measurable way and how it 

does so (Ladrech 2012). This understanding 

of the direction of 

change follows a “top-down” conceptualization 

of europeanization 

dynamics (namely, the eU conceived 

as the explanans or independent 

variable, Jachtenfuchs 

2001). 

after the presentation of the 

state of the art in literature, a theoretical 

model will be developed 

and the main hypotheses on how 

parties react to eU stimuli based 

on their principal motivations will 

be derived. 

Finally, the latter will be 

tested utilizing a statistical research 

design. The analysis be will based 

on the data from bakker (et al. 

2012) chapel Hill’s Expert Surveys 

1 (cHeS): hence, party attitudes 

at a given point in time will 

be considered. 

as Veen (2011) righteously 

states, a wide array of measurement 

techniques is employed in such a 

field of studies: in fact, quantitative 

data could stem from expert interviews 

(Thomson and Stokman 

2006), the analysis of voting behavior 

(Hix et al. 2007), public 

opinion surveys (Thomassen 

2005), political text (Proksch and 

Slapin 2010) or expert surveys 

(Hooghe et al. 2010). each 

method has its advantages and disadvantages 

– but some are more 

appropriate than others to fit a 

context. 

Since an expert survey will be 

utilized in the present paper, it may 

be specified that this is a widespread 

method to measure party 

positions, based on indirect analysis 

through the judgments of country 

professionals. in sum, experts 

of each country of interest are 

asked to answer a number of questions 

meant to assess party attitudes 

toward each topic covered 

by the survey (the final estimate 

would be the average of the experts’ 

evaluations). 

according to benoit and 

Laver (2007), this is precisely the 

major advantage of expert surveys: 

unlike hand-coding techniques, it 

is easier and cheaper to survey expert 

anytime is needed 2 . nonetheless, 

there are some drawbacks as 

well: for instance, there might be 

problems with the questionnaires’ 

formulation, or in the interpretation 

each expert gives to the latter. 

also, when dealing with notions 

such as “left” and “right”, those 

could vary from one country to 

another – or even within the same 

country over time (since it is not 

available a time-series dataset comprising 

all expert surveys’ estimates). 

Far from aspiring to be a comprehensive 

account of the impact 

the eU exerts on political parties’ 

choices, the present paper will pro- 

209 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



210 

ceed acknowledging the limits of 

this choice of data, aiming to provide 

a tentative assessment of the 

actual existence of a convergence 

among those domestic actors’ positions 

– when it comes to shape 

their attitudes towards specific 

fields, whose connection with the 

eU could vary. 

THEORETICAL FRAMEWORK 

The idea that ideological differences 

among political parties are 

deemed to decrease over time, producing 

less idiosyncratic policy 

choices, was already present before 

the european community was 

crafted. 

at least from the 1950s onwards, 

various authors have argued 

that “the end of ideology” was approaching 

(bell 1960): the underlying 

implication of this provocative 

thesis is the belief that the 

left-right cleavage – which has 

functioned as a schema to classify 

ideologies – would eventually become 

irrelevant, resulting in a centripetal 

electoral competition 

(blomme et al. 2008). 

one of the first scholars rigorously 

conceptualizing the notion 

of ideological convergence has 

been anthony Downs: in the seminal 

work An Economic Theory of 

Democracy (1957) – starting from 

the median voter’s theorem 3 , the 

author developed a spatial model 

predicting that parties would ultimately 

converge to the policy position 

of the median voter. 

as a matter of fact – according 

to the rational-choice theory, 

parties’ main goal is winning elections, 

thus trying to catch as many 

votes as possible. related to this, 

Kircheimer (1966) famously came 

to similar conclusions – contending 

that, as political parties cease 

to compete on the basis of principled 

ideologies, instead becoming 

competitive instrumentalists, the 

quality and quantity of opposition/dissent 

would decline in government. 

More recently, Katz and Mair 

(1995) observed the decline of the 

“catch-all” party primarily depicted 

by Kircheimer, theorizing 

the heyday of the so-called “cartel-parties”. 

in line with the convergent 

argument, party programmes 

have become more 

similar, as competition among political 

parties is shaped upon a collusion: 

in fact, parties «become 

agents of the state and employ the 

resource of the state (the party 

state) to ensure their own collective 

survival» (Katz and Mair 

1995:5). 

in the “responsible party 

model” or “mandate theory”, party 

programmes link the policy promises 

to the voters’ wishes 

(Thomassen & Schmitt 1997). 

Prospectively, party platforms appeal 

to voter preferences and, retrospectively, 

they enable voters to 

punish parties for their record in 

government (nanou and 

Dorussen 2013). Models that focus 

on accountability in political 

representation also view party pro- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



grammes as promises: while elections 

guarantee the persistence of 

a mechanism of accountability, 

party manifestos are also expressions 

of preference. Thus, parties 

are seen not only as “office (vote)- 

seekers”, but also as guided by “policy-seeking” 

considerations. connected 

to this, parties maximize 

their utility when gaining office 

enables them to implement their 

preferred policies. 

in spite of the success of those 

theories putting forward convergence 

in the aftermath of the Second 

World War, a number of contrasting 

voices kept on underlining 

the differences still existing among 

the various parties’ stances. Downs 

himself circumscribed the implications 

of his own theory, making 

a distinction between two-party 

and multi-party systems, wherefore 

in the latter «parties (…) try 

to remain as ideologically distinct 

from each other as possible» 

(Downs 1957: 115). 

related to this, Macdonald 

and rabinowitz (1989) referred 

to the relevance of «valence issues» 

for political competition. in 

a nutshell, while the traditional 

proximity model of voting 

(Downs 1957) provides for issues 

which are judged in strictly rational 

terms – namely, voters prefer 

parties closer to their own position 

on a given issue, in the 

directional model of voting (Macdonald 

and rabinowitz 1989), issues 

are judged in symbolic terms, 

thus voters prefer the most intense 

party in their own direction on a 

given issue. 

in addition to that, budge 

and Klingemann (2001) found no 

more than «trendless fluctuations» 

when looking at linear developments 

towards convergence 

of political parties: in other words, 

the decline of ideological polarization 

is far from assuming a definite 

pattern – and that seemed clear 

when empirically assessing this hypothesis 

over a wider span of time. 

Thence, evidence suggests 

that little empirical support is 

found to the “end of ideology” thesis, 

and that – especially at the individual 

level – the left-right cleavage 

still constitutes a rather crucial 

«economizing device», both enabling 

voters to face the complex 

realm of politics and generally 

shaping party competition (Freire 

et al. 2009). 

in light of this backdrop, one 

could observe that – even if the 

study of political parties and european 

integration entered the 

field of party research in occasion 

of the first direct elections to the 

european Parliament back in 

1979, it was not until the 1990s 

that the concept of europeanization 

and political party research 

actually met (Ladrech 2009). Furthermore, 

european integration 

and its bearings have completely 

changed over the past decades, rendering 

european issues ever closer 

to domestic politics – to the extent 

that the sharing of policy-making 

powers between national governments 

and the eU has sensibly ex- 

211 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



212 

panded over time (nanou and 

Dorussen 2013). 

as Hix and Høyland (2011: 

137) argue, «eU politics is party 

politics», as parties provide vital 

links between the national and eU 

arenas. To be sure, the eU has not 

only become involved in more and 

more policy areas, but it has also 

extended its authority. indeed, 

Hooghe and Marks (2001) observe 

that – where eU decisions 

have supremacy over existing and 

future legislation in the Member 

States – they function as constraints: 

eU legislation limits the 

policies that parties in the Member 

States can pursue once in government. 

Therefore, they impact 

party competition as well (nanou 

and Dorussen 2013). 

research on the attitudes of 

political parties towards the european 

integration process produced 

a burgeoning literature mainly 

claiming that the conflict over the 

eU is largely shaped by ideology 

and left-right logics (Hix et al. 

2007). in particular, european integration 

seems to produce neither 

a new cleavage, nor new normative 

orientations in conflict with other 

long-established ones. rather, traditional 

socio-economic Left/ 

right dimension of conflict is seen 

as one of the main bases of party 

attitudes toward the eU (Mair 

2007; conti and Memoli 2012). 

Hix (et al. 2007) specified the 

latter argument pointing out that 

a pro and anti-integration axis is 

emerged, but orthogonal to the 

left-right axis. Further, a limited 

role is played by the governmental 

status of a party. Hooghe (et al. 

2004) made reference instead to 

the division between parties that 

represent values of «new politics» 

(i.e. post-materialist values in the 

sense conveyed by inglehart 4 ) and 

“conventional” parties as an additional 

source of influence. 

What is more, some european 

issues connect closely to domestic 

politics, while others do 

not. consequently, european affairs 

having distributional effects 

within countries are most closely 

related to Left/right contestation, 

whereas others affecting national 

sovereignty attach more closely to 

new politics contestations. 

Theoretically, politics can be 

conceived as contestation in an infinite-issue 

space, but for many reasons, 

there is justification for reducing 

that space to a more 

manageable number (bakker et al. 

2010). as far as the impact of the 

eU on national party systems is 

concerned, at least in pre-2004 eU 

member states, the conclusion by 

Mair (2000) has been prominent. 

When taking into consideration 

the impact of the eU on creating 

new parties (format) or re-structuring 

the nature of issue competition 

between parties (mechanics), 

he found that in general there 

is very little impact of a direct nature 

(Ladrech 2009). 

attempting to systematize the 

researches on europeanization and 

national parties, Ladrech (2002) 

pointed out that the constraints 

on the range of policy-making fi- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



nally diminished the scope of policy 

proposals offered by parties at 

elections. Following this line of 

reasoning, Mair (2007) detailed 

these constraints as manifesting in 

three specific ways: (1) a decrease 

of policy space available to competing 

parties; (2) a reduction of 

the policy instruments available 

for the national governments’ perusal; 

(3) a limited policy repertoire 

(Ladrech 2009). 

in a spirit of full disclosure, 

the shift of policy competencies 

hence appears as an incremental 

process, which parties accordingly 

respond to. Ergo, if policy convergence 

means that parties would 

take positions in the issue-space 

closer to those held by their “rivals” 

– wherefore rendering the distribution 

of party positions more 

compact, then eU decision-making 

seems likely to limit the range 

of party policy positions. 

as already argued, alternative 

explanations of party change assume, 

more generally, that domestic 

(i.e., the surge of “cartel-parties”) 

or external factors (i.e., an 

economic crisis, or the long-standing 

phenomenon of globalization) 

diminish the importance of the 

Left/right cleavage – accounting 

for the end of ideologies (nanou 

and Dorussen 2013). While recognizing 

the importance of these 

factors, the focus of the present 

paper would be – as announced – 

on the influence of eU policy 

competencies, by distinguishing its 

effect across various policy areas. 

admittedly – as areas become subject 

to greater eU decision-making 

authority, thus becoming “locked 

in” to certain policy alternatives, 

there might be also a risk of “depoliticization” 

and increasing insulation 

from domestic political 

debate (Mair 2000; nanou and 

Dorussen 2013). namely, this argument 

implies an implicit convergence 

of party platforms: for 

political parties the range of policy 

options appears to shrink due to 

eU policy commitments. 

DATA AND OVERVIEW 

in light of the arguments reviewed, 

a tentative assessment of 

the impact eU policy pledges have 

on domestic parties’ policy choices 

would be done. as mentioned, the 

analysis is performed taking advantage 

of the 1999-2010 chapel 

Hill’s expert Surveys (cHeS). 

The surveys replicate and extend 

the ray dataset for 1984, 

1988, 1992, and 1996 and the 

chapel Hill survey of 1999 5 . 

This dataset «provides a 

comprehensive report of 2010 national 

party positioning on ideology, 

european integration and 13 

policies in 28 countries based on 

expert judgments. These data are 

the most recent wave of the 

chapel Hill expert Survey collected 

at regular intervals since 

1999 and now bundled in a trend 

file combining four waves: 1999, 

2002, 2006 and 2010» (bakker et 

al. 2012:2). 

The surveys monitor the ideological 

positioning of parties on 

213 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



214 

a general left–right dimension 

and – since 1999 – also on the 

economics left–right and the social 

left–right dimension (‘new 

politics’ or green/alternative/libertarian 

(GaL) to traditional/authoritarian/nationalist 

(Tan) dimension). 

Second, the surveys 

bring together data on party 

stances towards the eU. Moreover, 

they add other questions on party 

positioning and salience for thirteen 

policy dimensions surveyed 

by benoit and Laver (2006). 

The 2010 wave also encompasses 

two non-eU european 

countries, norway and Switzerland, 

as well as recent eU member 

croatia and long-time candidate 

Turkey. The 2010 survey was conducted 

in the spring of 2011 and 

covers 237 national parties in these 

28 countries (bakker et al. 2012) 

included in the questionnaire, 

questions defined as “specific policy 

issues”, such as: 

– power transfer to the European 

Parliament (EP): this category 

appears as capable of 

grasping both the issue of eU 

membership and the problem 

of representation. as a matter 

of fact, any overall assessment 

of the eU as a system of governance 

should take into consideration 

these topics, alongside 

the ones of “policy scope” 

and “identity” (cotta and isernia 

2009; conti and Memoli 

2012). 

– internal market 6 : with its politics 

of regulation, the internal 

market could be considered a 

long-standing and crucial element 

of the eU as a political 

entity. over time, it has 

deeply impacted the relationship 

between the state and 

market within the eU Member 

States, shifting authority 

from the States to the eU itself. 

– EU cohesion/regional policy: 

the regional policy of the eU, 

commonly named cohesion 

policy, represents approximately 

35.6 % of the overall 

eU budget 7 (Wostner 2008). 

Given the severe public finance 

constraints provided, 

increasing attention has been 

put on the actual effectiveness 

of cohesion policy – wherefore 

making the latter a matter 

of contention also among 

domestic actors (including 

political parties). 

– EU foreign and security policy: 

being an area not-yet-intensely 

europeanized (conti and 

Memoli 2012), the concern 

about competence attribution 

is far from being trivial. 

– EU enlargement to Turkey 8 : 

this controversial issue is 

added because not only it taps 

the specific favorability/opposition 

towards further 

eU enlargement, but it is also 

central to considerations regarding 

issues of “identity” – 

whose evolution could be 

seen both as a pre-existing 

“cultural heritage” and as an 

open-ended process giving 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



space to actors pursuing 

specific political projects 

(checkel and Katzenstein 

2009). 

The points just raised may be 

relevant because they include decisive 

issues – differing in their degree 

of “involvement” required to 

the Member State by the eU. Party 

positions on these themes will 

hence constitute the dependent 

variables of the analysis 9 . 

as explanatory variables, four 

elements dealing with the formation 

of parties’ ideological positions 

are considered. The first couple 

refers to cleavages seen as most 

influential in party positioning, 

while the second pair of dimensions 

attempts to grasp a “purely 

european” attitude developed by 

parties: 

Left/Right placement: as already 

mentioned when reviewing the 

literature, the Left/right continuum 

is the traditional dimension 

along which parties have polarized. 

To be sure, the question regarding 

the relation between a 

party’s Left/right placement and 

its positions on issues arising 

from european integration has 

been already addressed before, receiving 

three main lines of responses 

(Hooghe et al. 2002), as 

following: 

acknowledging those arguments, 

the expectation here would 

be in line with the third model 

(the “Hooghe-Marks” one), following 

other scholars’ encouraging 

results on that, i.e. Hooghe et al. 

2002; bakker et al. 2010). it follows 

the first hypothesis: 

215 

Table 1. Left/Right dimension vs. European integration dimension(s) 

The regulation model: European integration is subsumed into the Left/Right dimension. European 

politics is fused to the basic domestic competition between the Left, which pushes for common economic 

regulation across Europe, and the Right, which favors less regulation. Party positioning on 

Left/ Right and European issues coincide. 

The Hix-Lord model: European integration and Left/Right contestation are independent of each 

other. European integration engages national sovereignty and mobilizes territorial groups, which 

compete on where authority should be located. Left/Right contestation involves the allocation of 

values among functional interests. Hence, party positioning on domestic issues and party positioning 

on European issues are orthogonal to each other 

The Hooghe-Marks model: Left/Right contestation shapes positioning only on European 

policies that are concerned with redistribution and regulating capitalism. Hence, the Center-Left 

supports European integration in cohesion policy, social policy, unemployment policy, environmental 

regulation, and upgrading the European Parliament, whereas the Right supports market integration 

but opposes European reregulation. Left/Right location is related to a subset of European issues. 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



216 

H1: Left/Right placement 

accounts for variation in party 

attitudes toward specific policy 

questions, but only for a subset of 

European issues 

– “new politics” (GAL-TAN): 

this dimension assumes many 

denominations – including 

those recalling the famous distinction 

between materialist 

and post-materialist values 

(suggested by the mentioned 

influential work by inglehart). 

The present paper will stick 

to the label “GaL-Tan”, following 

the cHeS norms and 

related publications (Hooghe 

et al. 2010; bakker et al. 

2012). 

Whatever the label given, 

GaL-Tan has been deemed «the 

most general and powerful predictor 

of party positioning on the issues 

that arise from european integration» 

(Hooghe et al. 2002). 

admittedly, it covers a broad range 

of topics: one pole (GaL) combines 

ecology, “alternative” politics 

(non-economic values inspired by 

post-materialist issues, i.e. feminism), 

and libertarianism, while 

the other (Tan) merges support 

for traditional values, opposition 

to immigration, and defense of the 

national community (Hooghe et 

al. 2002). Furthermore, the relationship 

between these two poles 

seems to vary between east and 

West: particularly, Western leftwing 

parties tend to have a propensity 

for the “GaL” dimension, 

whereas eastern left-wing parties 

are likely to be prone to the 

“Tan” dimension (Marks et al. 

2006; bakker et al. 2012). 

in order to formulate the second 

hypothesis, a control variable 

will be already presented: 

– “East-West”: dummy (0. Party 

from east-central europe; 1. 

Party from eU-15) 

H2: Parties located on the “GAL” 

pole will tend to be more 

supportive to further integration 

in the policy fields examined. 

Related to this, a differentiation 

may be found between Eastern 

and Western parties. 

– “General party positioning on 

EU integration”: this dimension 

serve for distinguishing 

specific favorability/opposition 

towards the integration 

process. in fact, european integration 

has been hypothesized 

as a process that has produced 

a new and potentially 

disruptive impact, generating 

a set of issues on the agenda 

which cannot be swallowed 

within existing patterns of political 

contestation. 

H3: Party positioning on EU 

integration accounts for variation 

in party attitudes toward specific 

policy questions 

– “EU salience”: relative salience 

of european integration in 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



the party’s public stance. according 

to saliency theory, 

parties compete by giving emphasis 

to certain issues or 

making a claim to “issue ownership” 

and de-emphasizing 

others (budge et al. 2001: 

78–87). Saliency theory contrasts 

with the main assumption 

of spatial theories – 

which see parties competing 

and taking distinct positions 

along issue dimensions 

(nanou and Dorussen 2013) 

H4: EU salience of European 

integration will impact on party 

attitudes toward specific policy 

questions 

The following control variables 

will be also included: 

– “EU member state”: the underlying 

idea is that – as far 

as the obligations deriving 

from eU membership increase, 

governments would 

tend to feel more constrained 

in terms of the policies they 

can implement. it follows that 

parties will feel this limit 

when it comes to policy 

choices. Moreover, eU restraints’ 

impact on party competition 

in non-Member 

States should be different, 

since policy decisions at 

the eU level are predominantly 

binding on Member 

States (nanou and Dorussen 

2013) 10 . 

– “Government participation”: 

following Sitter (2001), parties 

that are excluded from the 

governmental arena tend to 

show more euroscepticism 

than those included in the 

government. 

Since the estimates are the averages 

of each variable, the statistical 

technique that appears as 

more suitable is oLS regression. 

Five models will be run, one for 

every dependent variable presented 

11 . 

./.. 

217 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



Table 2. oLS regression estimates 

DEP.VAR: 

EP 

COEFF. 

(ST. ERRORS) 

DEP. VAR.: 

INTMARK 

COEFF. 

(ST. ERRORS) 

DEP. VAR: 

COHESION 

COEFF. 

(ST. ERRORS) 

DEP. VAR.: 

FOREIGN 

COEFF. 

(ST. ERRORS) 

DEP. VAR.: 

TURKEY 

COEFF. 

(ST. ERRORS) 

LR 

-.054** 

(3.21) 

.200** 

(11.19) 

-.171** 

(8.61) 

.024 

(1.52) 

-.079 ** 

(2.70) 

GALTAN5 

-.078** 

(4.64) 

-.085** 

(4.82) 

.044* 

(2.19) 

.008 

(0.49) 

-.233** 

(8.36) 

POSITION 

.626** 

(34.26) 

-695** 

(33.56) 

.511** 

(23.63) 

.853** 

(49.48) 

.373** 

(11.81) 

SALIENCE 

-.170** 

(3.58) 

.072 

(1.26) 

-.174** 

(3.10) 

-.095* 

(2.11) 

-.027 

(0.30) 

GOVT 

-.131* 

(2.10) 

.137* 

(2.06) 

-.036 

(0.49) 

.038 

(0.64) 

.249* 

(2.30) 

EASTWEST 

.304** 

(4.39) 

-.176* 

(2.54) 

-.510** 

(6.23) 

.073 

(1.14) 

.033 

(0.34) 

EUMEMBER 

.432** 

(4.50) 

.822** 

(8.79) 

.112 

(0.99) 

.586** 

(6.49) 

.074 

(0.30) 

218 

Constant 

2.223** 

(10.66) 

-.177 

(0.74) 

4.266** 

(17.27) 

-.035 

(0.18) 

3.711** 

(8.17) 

R-squared 0.73 0.79 0.57 0.83 0.61 

N 694 558 693 700 379 

* p



that it would be more likely to find 

favor towards a more powerful 

eP in eU-15 rather than in central/eastern 

europe. 

even though it is generally 

said that states, such as the central/eastern 

european ones, which 

joined after 2004 are more confident 

in european institutions 

(Marks et al. 2004), it is possible 

that – due to the outbreak of the 

economic crisis, the existing relationship 

between member states 

and the european Union has dramatically 

changed. To date, countries 

like the czech republic and 

– increasingly – Hungary belong 

to the group of eurosceptic countries. 

The 2014 european Parliament 

(eP) elections 12 proved to 

be another step in Hungary’s slide 

away from a federalist europe 13 . 

interestingly enough, “GaL- 

Tan” dimension is significant in 

this model, as well as while 

Left/right is significant at .05: 

thus, leftist parties seem to be 

more prone to support a further 

assignment of competences to the 

eP. The connection between “left” 

and “GaL” is verified on the basis 

of these results 14 . 

rather unsurprising the significance 

of the variables relating 

the relative salience of european 

integration in the party’s public 

stance (PoSiTion), which is 

positively significant. The eU 

membership, which is also positively 

significant, is understandable 

– as participation may foster favorability 

towards a power transfer 

to the eP. 

– Model 2 (dependent variable: 

internal market): 

Party positioning on eU integration 

accounts for a significant 

variation in party attitudes towards 

the internal market (the positive 

sign of the coefficient confirms 

the hypotheses put forward), 

alongside Left/right positioning 

and GaL-Tan dimension. it is of 

particular interest that the coefficient 

for “Left/right” goes in an 

opposite direction with respect to 

the GaL-Tan one. 

in line with the prediction of 

Hooghe (et al. 2006), in the West, 

where the status quo is “capitalism”, 

there is an affinity between 

the pro-market right and “Tan” 

values, whereas – in central and 

eastern europe – defenders of 

non-market distribution are 

“Tan” and those anticipating 

benefits from marketization are 

“GaL”. not only in the model the 

relative variable shows significance 

(eaSTWeST), but also the divergence 

of the signs for “Lr” and 

“GaL_Tan” could be supposedly 

connected to this consideration. 

Unsurprisingly enough, the 

variable relating the eU membership 

is positively significant. 


EU cohesion/regional policy): 

in this model, both party positioning 

on eU integration and 

eU salience have a significant impact 

on party attitudes towards 

eU cohesion policy. 

219 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



220 

confirming previous findings 

(Hooghe et al. 2006), both Left/ 

right and GaL-Tan dimensions 

also seem to influence party 

stances regarding this policy. 

The dummy distinguishing 

the eU-15 from central/eastern 

europe is significant (with negative 

coefficient): this is rather predictable, 

since eU cohesion is a 

policy of solidarity at the european 

level, whose primary beneficiaries 

are the new Member States. 


EU foreign and security policy): 

as said, foreign policy is an 

area not-yet-intensely europeanized. 

it follows that not finding 

a significance for the variable 

concerned with traditional “leftright” 

contestation, or for the new 

politics’ variable “GaL-Tan”, 

which falls short of significance 

here) is foreseeable. 

The variable regarding the 

overall orientation of the party 

leadership towards european integration 

is significant: thus, the 

more a party is favorable to the european 

integration trajectory, the 

more it will be likely to favor eU 

commitments also in the field of 

foreign policy. Similar conclusions 

may be drawn for the significant 

of the variable relating the eU 

membership. 


EU enlargement to Turkey): 

Finally, Turkish troubled path 

to the eU has been for long time 

a divisive issue, which tackles several 

dimensions of party contestation 

– encompassing the political, 

economic, cultural and migratory 

elements of Turkish-eU relations. 

The findings reported in table 2 

mirror this situation. 

The fact that both 

“Left/right” and “GaL-Tan” are 

significant with a negative coefficient 

confirms what previous research 

asserted: “GaL” values are 

consistent with support for further 

european integration and, at least 

in the West, there are strong affinities 

between “left” and “GaL” 

(Marks et al. 2004). 

Moreover, “GaL” values 

could be more easily connected to 

a favorable attitude towards Turkish 

eU accession bid – since the 

“GaL” pole is generally amenable 

to a supportive position on issues 

such as identity, cultural diversity 

or immigration, which are easily 

implied when grasping the 

dilemma of Turkey’s eU membership. 

related to this, the significance 

of the variable regarding parties’ 

stances towards european integration 

is expectable: it is more 

likely that a party which generally 

favors the eU deepening and 

widening process would also be in 

favor of Turkey’s accession. 

as a final point, the variable 

GoVT is also significant at .05: 

following Hix (2007), parties in 

government are the same controlling 

the policy agenda and repre- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



senting the states at the european 

level; thus, far more than their 

fringe party colleagues, mainstream 

parties are able to have a 

voice in eU policy-making. This 

agenda-setting power at the european 

level contributes to mainstream 

party support. 

– Hypotheses testing: 

When looking at table 2, the 

overall results partly confirm the 

hypotheses put forward in the paper. 

In primis, the overall party 

position on the european integration 

process – rather than its 

“salience” in party stances – appears 

to be a fairly good predictor, 

which is significant across all models 

run and policy areas considered. 

Therefore, while the hypothesis 

concerned with salience (H4) 

should be unfortunately rejected, 

the one (H3) about party position 

on eU integration should instead 

be accepted. 

Left/right proves to be a 

long-standing term in the party 

policy choice equation, but it 

shows significance only in models 

concerning intensely europea - 

nized areas such as the internal 

market and in the ones regarding 

debated issues (Turkey), whereas 

it falls short of significance when 

dealing with not-so-intensely europeanized 

policy domains (foreign 

policy). 

This seems consistent with 

the hypothesis (H1) made in the 

present paper: the Left/right dimension 

still accounts for a significant 

variation – but not beyond 

a specific subset of policies. 

by contrast, “GaL-Tan” dimension 

is always significant 

across the models – with the exception 

of the one concerning foreign 

policy. its significance gets 

along with the direction specified 

by the dedicated hypothesis (H2): 

in fact, “GaL” values seems to be 

associated with a supportive attitude 

towards further integration 

in the domains investigated. What 

instead does not emerge clearly 

from the present analysis is the expected 

differentiation between 

Western and central/eastern europe: 

in particular, the support for 

the latter distinction is here rather 

weak – since the variable accounting 

for “east/West” demarcations 

is significant only in three out of 

five models run. The same could 

be stated for the government/opposition 

dimension and the other 

control variable regarding the eU 

membership. 

CONCLUSIVE REMARKS 

as far as party ideological 

convergence on policy choices is 

concerned, mixed conclusions 

could be drawn: 

– the relevance acquired by parties’ 

attitudes towards european 

integration generally 

suggests a path towards ideological 

convergence, chiefly in 

policy fields with increasing 

eU competences. 

221 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



222 

Further, it follows that, in 

contrast to the mentioned “depoliticization” 

argument (Mair 

2000), which foresees an implicit 

convergence of party programs, 

european integration has somehow 

led to an explicit convergence 

of party positions (nanou and 

Dorussen 2013), as parties appear 

aware of the opportunities/constraints 

derived from the eU membership 

in each policy domain – 

constantly coming to terms with 

their specific stances on the eU 

integration path. 

in spite of that, it is also true 

that ideological convergence on 

the “european issue” should be 

clear also when looking at the 

salience of the latter: as said, this 

is not proved by the analysis performed 

in the paper (however – 

although “salience” is an extensively 

used concept within the field 

of eU studies, it suffers from conceptual 

ambiguity and lacks rigorous 

empirical investigation, as netjes 

and binnema 2007 argue). 

– it is undeniable that party 

stances are still largely 

amenable to the Left/right 

dimension 15 . nonetheless – 

as some observers (Marks et 

al. 2004) underline, the relationship 

between Left/right 

orientations and the degree of 

support for european integration 

depends on when the 

question is asked (it suffices 

to think of the various institutional 

changes the european 

Union has experienced 

at least from the 1980s onwards). 

in these terms, european 

integration is conceived 

as a “swiftly moving target”: 

thence, the relative weights of 

the dimensions considered 

could change as time passes 

by. 

as a final point, it is worthy 

revisiting what nanou and 

Dorussen (2013) recently pointed 

out when dealing with the topic 

of ideological convergence. building 

upon insights from spatial 

proximity theories of party competition, 

the authors demonstrated 

how – in policy domains where 

the involvement of the eU has increased 

– the distance between 

parties’ positions tends to decrease. 

according to the mentioned scholars 

– if the eU is indeed reducing 

the policy options available to domestic 

political parties, a pretty 

straightforward implication for 

the quality of democratic debate 

in europe is unavoidable. 

Moving from a different 

point – the one about the dimensions 

involved in the debate about 

parties and their policy choices in 

the face of european integration, 

the present paper arrives to similar 

conclusions. 

in other terms, fact is that the 

eU is a dimension which domestic 

actors should increasingly take 

into consideration in a mounting 

number of policy domains. in spite 

of that, the salience of this dimension 

– as the analysis performed 

reveals – is still lower than it would 

be necessary when one looks at the 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



effective power (and related competences) 

acquired by eU institutions. 

The low salience of the european 

dimension could be considered 

as a troublesome indicator, 

which may suggest a lack of attentiveness 

on behalf of parties – especially 

during domestic elections, 

but also when it comes to european 

elections, which are stably regarded 

as “second-order” vis-à-vis 

their domestic counterparts (reif 

and Schmitt 1980). 

The european Union is «a 

strange beast in the political jungle» 

(Green 2001), wherefore a 

full knowledge of all its dynamics 

is an ever difficult task – both for 

pundits and for actors involved in 

this multi-level mechanism. Still 

– as long as its impact on party 

politics in the Member States will 

be growing, political parties’ understanding 

and responsiveness to 

their electorate will be absolutely 

crucial – and should enlighten 

their policy choices. 

Lastly, the present paper has 

hopefully hinted at a number of 

directions for the further research: 

in a nutshell, the impact of external 

pressures on party competition 

and democratic accountability 

should inform revised investigations 

on the role of the eU and its 

relationship with domestic actors. 

in this respect, it would be interesting 

to replicate the present 

study once the 2014 cHeS wave 

will be made available 16 . Particularly, 

considerations about the outbreak 

of the socioeconomic and 

financial crisis and its impact on 

the relevance of the ‘european dimension’ 

should be left to future 

studies focusing on issues such as 

those aforementioned. 

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APPENDIX: 

QUESTION WORDING 

AND VARIABLE CODINGS 

– Please note that the cHeS dataset 

contains average expert judgments per 

political party, allowing the aggregation 

of experts’ scores, the estimation 

of standard deviations among experts’ 

judgments, as well as the calculation 

of uncertainty estimates. 

For the sake of clarity, the present appendix 

would specify the full question format 17 . 

– Dependent variables: 

eP: position of the party leadership on the 

powers of the european Parliament: 

1– Strongly opposes 2– opposes 3– Somewhat 

opposes 4– neutral 5– Somewhat in 

favor 6– Favors 7– Strongly favors 

inTMarK: position of the party leadership 

on the internal market: 




225 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



coHeSion: position of the party leadership 

on eU cohesion policy: 




ForeiGn: position of the party leadership 

on Foreign and Security policy: 

Control variables: 

eaSTWeST: dummy (1. Party from eU- 

15; 0. Party from central/eastern europe) 

GoVT: government participation in (year): 

0. Party not in government 0.5. Party in government 

for part of the year 1. Party in government 

full year 




eUMeMber: dummy (0. country of this 

party not an eU member; 1. country of 

this party an eU member) 

226 

TUrKeY: position of the party leadership 

on eU enlargement to Turkey: 




– Independent variables: 

Lr: position of the party in terms of its 

overall ideological stance (from “0 = extreme 

left” to “10 = 

extreme right”) 

GaL_Tan: position of the party in terms 

of its ideological stance on democratic freedoms 

and rights [please see the paper for an 

explanation on the meaning of “GAL-TAN”] 

(from “0 = extreme left” to “10 = extreme 

right”) 

PoSiTion: overall orientation of the party 

leadership towards european integration: 

1– Strongly opposed 2– opposed 3– Somewhat 

opposed 4– neutral 5– Somewhat in 

favor 6– in favor 7– Strongly in favor 

SaLience: relative salience of european 

integration in the party’s public stance: 

1– Great importance 1– no importance 2– 

Little importance 3– Some importance 

NOTES 

1 Hooghe (et al. 2001), data and codebook 

available at: 

http://goo.gl/Hb374i. 

2 More than that, “in an ideal world” 

this might be the best means for estimating 

party position (Proksch and 

Slapin 2006). as far as cHeS are concerned, 

problems of reliability and validity 

of the data have been dealt with 

through statistical tests (Hooghe et 

al. 2010). 

3 First proved by Duncan black, which 

states that the median voter’s preferred 

policy cannot lose in elections against 

any other. 

4 “The Silent Revolution”, Princeton 

University Press, 1977. 

5 Please refer to ray’s website 

http://goo.gl/xnx7c3) for data and 

replication, and to cHeS website for 

additional information about the surveys 

(http://goo.gl/Mu5Tc8). 

6 only asked in 2002, 2006, 2010. 

7 Period 2007-2013, please see Wostner 

2008 

8 onLY asked in 2006 and 2010 

9 Question wording and variable codings 

are reported in the appendix. 

10 That said, the present variable accounts 

only for bulgaria in this 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



dataset, since this State was not yet a 

eU Member at the time of the survey. 

11 The analysis is run on STaTa 12. 

12 Held in the days between 22-25 May, 

the 2014 eP elections were the 8th 

ballot since the first direct elections 

in 1979, and the first in which the 

transnational european political parties 

fielded candidates for president of 

the european commission. on the 

last european electoral round it is interesting 

the e-book edited by Luciano 

bardi, Hanspeter Kriesi and alexander 

H. Trechsel, eUi/rScaS/ 

eUDo, Florence, 2014. available online 

at http://goo.gl/i6uT9a. 

13 as Stephen Szabo, executive Director 

of the Transatlantic academy, states 

in the commentary available at 

http://goo.gl/dei0FS . «The turnout 

of 28 percent was among the lowest 

in the eU member states, although 

there may have been voter fatigue, 

since the election came less than two 

months after Hungary’s parliamentary 

polls. The big winner was Prime Minister 

Viktor orban’s Fidesz party, 

which won close to 52 percent of the 

vote and 12 of Hungary’s seats in the 

eP. The far right Jobbik party came 

in second with close to 15 percent and 

three seats, while the Socialists collapsed 

and fragmented, polling only 

11 percent for two seats. orban feels 

vindicated in his euroskeptic line and 

has vowed not to support Jean-claude 

Juncker, the european People’s Party’s 

candidate, for commission President, 

despite his Fidesz being part of that 

caucus. Jobbik’s showing may have 

been weak in comparison to their totals 

in the recent parliamentary election 

and in light of the national Front 

and UKiP results in France and 

britain, but nationalism is alive and 

well in Hungary». 

14 indeed, the expectation was that – the 

more left-sided and “GaL” a party 

was, the more favor it would show towards 

the conferral of powers to the 

eP (in line with those who saw a strict 

relation between “left” and “GaL”, at 

least in Western europe, see bakker 

et al. 2010). 

15 Moreover, the “GaL-Tan” dimension 

– which is added to the left-right 

dimension of party competition on 

the european issue (Hooghe et al. 

2002) – is highly correlated with the 

latter. Thus, one has to bear in mind 

this correlation when assessing the 

presence/absence of such a dimension 

within any party system. 

16 Please refer to the following website 

for updates: http://goo.gl/4zX6iQ 

17 The complete codebook (means, as 

well as raw data) is available at 

http://goo.gl/hLii0S 

227 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5


La crisi del debito sovrano e 

il nuovo processo di integrazione 

economica e monetaria 

LUca LioneLLo 

Università Cattolica di Milano, Dottorando di 

ricerca in Istituzioni e politica 

THE SOVEREIGN DEBT CRISIS AND THE NEW PROCESS OF ECONOMIC AND 

MONETARY INTEGRATION. The European Union is having an identity crisis, 

which stems from the fundamental contradictions of the integration process. The first 

part of this article considers the roots of the crisis and measures adopted to face it. 

These had three main objectives: prevention of national defaults through the creation 

of rescue mechanisms and the intervention of the European Central Bank; strengthening 

of the economic governance; creation of a European banking union. The second 

part of the article analyses three main challenges the integration process has to face in 

order to overcome the crisis. First, it is necessary to complete the process of sovereignisation 

of the European Union. Second, the democratic deficit of EU institutions must 

be solved by strengthening the role of the European Parliament. Last, it is necessary 

to rethink economic growth at European level. Considering the necessity to adopt these 

structural reforms, the paper argues in its conclusion the necessity the relaunch the 

constitutional project, at least in the framework of the Euro area. 

KEYWORDS: DEBT CRISIS, ECONOMIC AND MONETARY UNION, ECONOMIC SOVEREIGNTY 

INTRODUZIONE 

La crisi deal debito sovrano costituisce una svolta nel processo di 

integrazione europea e allo stesso tempo un pericolo ed un’opportunità 

per il futuro dell’Ue. Le debolezze dell’unione economica 


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LA CRISI DEL DEBITO SOVRANO 

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e monetaria hanno generato una 

crisi del progetto europeo che, 

prima di essere economica, è innanzitutto 

una crisi di identità. 

Davanti alla concreta possibilità di 

un crollo dell’unione monetaria e 

dell’intero progetto di integrazione, 

gli europei hanno dovuto 

confrontarsi con una serie di domande 

esistenziali sul loro stare insieme 

che per troppi anni sono 

state evitate o sottovalutate. Qual 

è lo scopo del processo di integrazione 

europea? Quanta solidarietà 

si può provare nei confronti dei 

cittadini degli altri Stati membri? 

È così necessaria la moneta unica? 

Quanto incide la mia opinione sul 

processo decisionale europeo? 

Dalla risposta che verrà data a queste 

domande dipenderà se e in che 

modo la crisi verrà superata. 

Per il momento l’unione economica 

e monetaria è sopravvissuta 

al collasso della Grecia, alla 

speculazione finanziaria ed alla 

forte perdita di consenso del progetto 

europeo grazie a numerosi 

sacrifici e complesse riforme che 

hanno profondamente trasformato 

la governance economica dell’Unione. 

Le istituzioni comunitarie 

hanno acquistato negli ultimi 

anni dei poteri che fino a pochi 

anni fa gli Stati membri rifiutavano 

categoricamente di cedere, perché 

relativi ad aspetti essenziali della 

loro sovranità nazionale. 

Le trasformazioni in corso 

rappresentano l’inizio di una 

nuova fase del processo di integrazione, 

incentrata sullo sviluppo 

dell’unione economica e monetaria 

e volta a risolvere definitivamente 

quelle contraddizioni strutturali 

della costruzione europea che 

hanno causato lo scoppio della 

crisi. 

Lo scopo di questo articolo è 

comprendere in che modo il processo 

di integrazione europea si stia 

sviluppando in reazione alla crisi 

del debito sovrano. nella prima 

parte si studieranno le cause della 

crisi e le riforme adottate dagli 

Stati per contrastarla. nella seconda 

parte si analizzeranno invece 

quelle problematiche ancora 

aperte del processo di integrazione, 

che dovranno essere affrontate nei 

prossimi anni per dare alla crisi del 

debito una soluzione duratura. 

L’ASIMMETRIA TRA 

L’UNIONE ECONOMICA E 

L’UNIONE MONETARIA 

La creazione dell’Unione 

economica e Monetaria (UeM) 

costituisce il momento più avanzato 

del processo di integrazione 

europea. con la firma del Trattato 

di Maastricht 1 i paesi membri 

hanno deciso di trasferire a livello 

sovranazionale la gestione della 

politica monetaria, parte fondamentale 

della loro sovranità nazionale. 

L’introduzione di un’unione 

monetaria in europa risponde sicuramente 

ad esigenze di carattere 

economico, in particolare la necessità 

di superare quelle inefficienze 

del mercato unico che le diverse 

politiche di cambio ancora produ- 


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cevano, nonché permettere all’europa 

di concorrere nel commercio 

internazionale con il dollaro americano 

e lo yen giapponese. La 

scelta di creare una moneta unica 

è stata fortemente influenzata altresì 

dalle teorie sull’area monetaria 

ottimale 2 , che analizzano a quali 

condizioni è vantaggioso per un 

gruppo di paesi dotarsi di 

un’unione monetaria. il mercato 

comune europeo, essendo caratterizzato 

da una forte diversificazione 

della produzione fra gli Stati 

membri, nonché dalla libera circolazione 

dei capitali, presentava 

già all’inizio degli anni ‘90 alcune 

delle condizioni necessarie per l’introduzione 

della moneta unica 3 . 

allo stesso tempo la creazione di 

un’unione monetaria, privando i 

paesi membri della politica di cambio, 

normalmente utilizzata per 

reagire agli shock asimmetrici che 

colpivano il mercato interno, richiedeva 

sicuramente una rafforzamento 

del coordinamento economico, 

nonché la creazione di 

strumenti comuni per reagire agli 

shock economici. Da questo punto 

di vista la creazione dell’euro è 

stata innanzitutto una scelta di carattere 

politico, volta ad imprimere 

un’accelerazione al processo di unificazione 

dell’europa. Pur presentando 

una serie di imperfezioni, la 

creazione della moneta unica 

avrebbe infatti ulteriormente legato 

i paesi partecipanti, obbligandoli 

già nel medio termine a perseguire 

una maggiore integrazione 

economica e politica al fine di rendere 

il progetto di unione monetaria 

sostenibile. L’adozione della 

moneta unica diventava così una 

scelta a favore di un’unione sempre 

più stretta e indissolubile fra i paesi 

europei. 

L’unione monetaria è stata costruita 

sulla base di un processo di 

convergenza economica e monetaria 

fra gli Stati membri durata 

quasi dieci anni 4 . a partire dal 

1999, la banca centrale europea 

(bce) è stata incaricata di gestire 

per tutti i paesi della zona euro una 

politica monetaria unica, in piena 

indipendenza 5 e perseguendo l’obbiettivo 

primario della stabilità dei 

prezzi 6 . L’euro è diventato così un 

bene comune per milioni di europei 

ed ha rafforzato il processo di 

integrazione, nonché il senso di 

appartenenza dei cittadini all’Unione. 

in seguito all’introduzione 

dell’euro, i paesi membri 

hanno goduto di un basso tasso di 

inflazione, una forte riduzione dei 

tassi di interesse sul loro debito 

pubblico ed una generale stabilità 

economica 7 . 

all’introduzione della moneta 

unica, tuttavia, non è seguita 

la creazione di un’effettiva unione 

economica. nel corso della conferenza 

intergovernativa di Maastricht, 

gli Stati membri non 

hanno voluto accettare cessioni di 

sovranità economica e fiscale a favore 

dell’Unione europea, la quale 

non dispone ancora né delle 

risorse, né delle competenze sufficienti 

per adottare una vera politica 

economica a livello continentale. 

Le risorse attualmente a 

disposizione del bilancio Ue ven- 

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gono spese per la maggior parte 

nella politica agricola comune e 

nella politica di coesione regionale 

sulla base di un serrato accordo intergovernativo 

8 . Si tratta evidentemente 

di strumenti limitati, del 

tutto insufficienti a fornire una risposta 

unica ed efficace agli eventuali 

shock economici che possono 

colpire l’unione e i suoi Stati membri. 

al fine di garantire la stabilità 

dell’unione monetaria i governi 

hanno accettato solo un coordinamento 

delle loro politiche di bilancio 

sulla base delle norme del 

Trattato 9 e del Patto di Stabilità e 

crescita 10 . Da una parte viene previsto 

il così detto metodo aperto 

di coordinamento, che consiste 

nell’approvazione di raccomandazioni 

di politica macroeconomica 

non vincolanti, sul cui rispetto la 

commissione e il consiglio esercitano 

una sorveglianza multilaterale 

di carattere politico ex art. 121 

TFUe. Dall’altra parte esiste un 

metodo chiuso di coordinamento 

che prevede l’adozione di parametri 

di stabilità vincolanti per le politiche 

di bilancio dei paesi membri 

11 e sul cui rispetto vigilano il 

consiglio e la commissione ex art. 

126 TFUe con la possibilità di 

sanzionare le eventuali infrazioni 12 . 

Si tratta evidentemente di un coordinamento 

molto debole, del 

tutto insufficiente a garantire una 

gestione coesa della politica economica 

europea. 

La creazione dell’UeM non 

ha in nessun modo determinato 

una mutualizzazione dei debiti degli 

Stati membri. come affermato 

dall’art. 125 TFeU sul divieto di 

bail out, né gli Stati membri, né 

l’Unione possono farsi carico delle 

obbligazioni assunte da un altro 

paese Ue. nonostante gli impegni 

presi dai governi prima dell’adozione 

della moneta unica, il coordinamento 

economico ha presto 

dato prova delle sue debolezze. nel 

2003, in seguito ad un generale rallentamento 

della crescita economica, 

molti paesi sforavano il rapporto 

del 3% deficit/Pil, compresi 

Francia e Germania. in relazione 

a questi due paesi, nonostante le 

raccomandazioni della commissione, 

il consiglio non raggiungeva 

la maggioranza necessaria per 

aprire una procedura di infrazione 

nei loro confronti, che veniva pertanto 

sospesa 13 . apertasi una controversia 

davanti alla corte di Giustizia, 

i giudici del Lussemburgo 

hanno affermato 14 che nonostante 

una sospensione della procedura 

non fosse legittima, il consiglio 

aveva comunque una piena discrezionalità 

nel decidere se sanzionare 

o meno uno Stato per la violazione 

dei parametri di stabilità. Forte di 

questa sentenza il consiglio poteva 

dunque decidere di non sanzionare 

Francia e Germania, nonostante 

fosse stata accertata una loro duratura 

infrazione delle norme europee. 

La governance economica 

della zona euro dimostrava così 

tutta la sua inefficacia, in parte perché 

si basava su raccomandazioni 

non obbligatorie, in parte perché 

l’applicazione delle norme vincolanti 

dipendeva da soggetti inter- 


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governativi, quali il consiglio, dotati 

di un’ampia discrezionalità politica 

e riluttanti a sanzionare gli 

Stati membri. La riforma del Patto 

di stabilità e crescita nel 2005 15 ha 

confermato un approccio morbido 

al coordinamento delle politiche 

economiche, introducendo tempistiche 

più lunghe per la correzione 

del deficit e soprattutto maggiori 

margini di apprezzamento della situazione 

economica dei singoli 

Stati membri. L’inefficienza della 

governance economica ha permesso 

negli anni successivi a diversi 

paesi della zona euro di perpetrare 

una cattiva gestione delle 

loro finanze pubbliche, violando 

sistematicamente i criteri di stabilità 

e le raccomandazioni di politica 

macroeconomica, nonché fornendo 

dati economici incorretti 

alla commissione europea 16 . 

contrariamente alle aspettative, 

anche i mercati finanziari non 

hanno svolto una pressione sugli 

Stati membri con finanze pubbliche 

meno solide. nonostante il divieto 

di bail out, gli investitori internazionali 

hanno scommesso 

sull’interdipendenza dei paesi 

membri e sul fatto che nessuno 

Stato sarebbe stato lasciato da solo 

in caso di difficoltà finanziarie. Per 

questo motivo tutti i paesi della 

zona euro hanno goduto di tassi 

di interesse molto convenienti sul 

loro debito pubblico, nonostante 

avessero situazioni finanziarie profondamente 

diverse. 

in conclusione l’asimmetria 

tra l’unione monetaria, fondata su 

una sostanziale cessione di sovranità, 

e l’unione economica, basata 

invece su un difficile coordinamento 

intergovernativo, ha permesso 

lo sviluppo di profondi 

squilibri e fragilità all’interno della 

zona euro, che la crisi del debito 

sovrano ha rivelato in tutta la loro 

drammaticità. 

LO SCOPPIO DELLA CRISI 

DEL DEBITO E LA RIFORMA 

DELLA ZONA EURO 

La crisi finanziaria scoppiata 

nel 2007 negli Stati Uniti si è rapidamente 

diffusa a livello globale 

colpendo l’economia reale e rendendo 

necessario l’intervento massiccio 

dei governi a sostegno del 

proprio sistema bancario ed industriale. 

i diversi paesi europei, una 

volta escluso un intervento comune 

17 , hanno adottato dei piani 

nazionali di aiuto a favore delle 

banche e delle imprese colpite dalla 

crisi, nonostante ormai gran parte 

di esse avesse raggiunto una dimensione 

continentale ed il loro salvataggio 

eccedesse spesso le risorse a 

disposizione dei singoli Stati. 

L’aggravarsi della crisi economica 

e finanziaria ha determinato 

un definitivo collasso delle finanze 

pubbliche di quei paesi che avevano 

consolidato un livello eccessivo 

di deficit e di debito pubblico. 

Questo era in particolare il caso 

della Grecia, che, dopo aver adottato 

l’euro nel 2001 mostrando ai 

partner dati economici manipolati, 

non era riuscita a risanare la sua finanza 

pubblica, rifiutando di adottare 

quelle riforme economiche e 

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dell’amministrazione pubblica necessarie 

a modernizzare il paese e 

renderlo competitivo sul piano internazionale. 

Fermo lo scarso impegno 

del governo greco, anche le 

istituzioni europee hanno avuto 

una grave responsabilità nel peggioramento 

della situazione economica 

del Paese, avendo preferito 

un approccio morbido alle numerose 

infrazioni del patto di stabilità 

ed essendo comunque nota la scorrettezza 

dei dati economici forniti 

da atene 18 . Subito dopo aver vinto 

le elezioni nell’ottobre 2009 il leader 

del partito socialista George 

Papandreu è stato costretto a rivelare 

lo stato reale delle finanze pubbliche 

greche che ormai avevano 

raggiunto un deficit superiore al 

12,4% ed un debito pubblico prossimo 

al 140% 19 . in assenza di meccanismi 

europei di garanzia e di 

intervento, la reazione delle agenzie 

di rating e degli investitori internazionali 

è stata di immediata 

sfiducia. in seguito al down rating 

dei titoli di Stato da parte delle 

maggiori agenzie di rating a partire 

dall’autunno 2009, i tassi di interesse 

sul debito greco hanno raggiunto 

in poche settimane livelli 

insostenibili, compromettendo 

sempre di più la stabilità finanziaria 

del paese e rendendo probabile 

la sua bancarotta nel giro di pochi 

mesi. 

L’instabilità della Grecia ha 

avuto immediate ripercussioni su 

quella degli altri paesi della zona 

euro, a causa della stretta interdipendenza 

economica e finanziaria 

all’interno dell’Unione. Gli attacchi 

speculativi si sono diffusi innanzitutto 

a Portogallo e irlanda 

nell’estate 2010 e successivamente 

a Spagna e italia nel 2011 e a cipro 

nel 2012. anche se ad essere colpiti 

erano innanzitutto i bond dei paesi 

più deboli, il vero obbiettivo degli 

speculatori era la zona euro nel suo 

complesso. i mercati volevano testare 

la tenuta del progetto di 

unione monetaria, per verificare se 

e in che modo i Paesi in difficoltà 

avrebbero ricevuto il sostegno di 

quelli più solidi. La crisi del debito 

sovrano era dunque iniziata. 

Dal momento che la maggior 

parte degli istituti di credito europei 

deteneva ingenti quantità di titoli 

di Stato dei paesi in difficoltà, 

la crisi del debito si è da subito intrecciata 

con un’ulteriore crisi del 

sistema bancario, che a sua volta, 

richiedendo ingenti sforzi di ricapitalizzazione 

da parte dei governi, 

comprometteva sempre di più la 

tenuta dei loro conti pubblici. Davanti 

al rischio di implosione dell’unione 

monetaria, i paesi membri 

hanno approvato una serie di riforme 

della governance europea, al 

fine di dotarsi finalmente di strumenti 

di intervento adatti a far 

fronte alla crisi del debito sovrano. 

il processo di riforma si è sviluppato 

lungo tre direttive. 

Una prima serie di interventi 

è stata volta ad impedire la bancarotta 

dei paesi colpiti dalla crisi finanziaria. 

ciò è avvenuto innanzitutto 

con la creazione di 

meccanismi temporanei di salvataggio: 

il Fondo europeo di Stabilità 

Finanziaria (FeSF) 20 ed il 


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Meccanismo europeo di Stabilità 

Finanziaria (MeSF) 21 . Questi strumenti 

sono intervenuti insieme al 

Fondo Monetario internazionale 

(FMi) a sostegno di Grecia, Portogallo 

e irlanda. nel 2012 in seguito 

alla firma di un trattato intergovernativo 

sulla base del nuovo 

art. 136.3 TFUe è entrato in vigore 

il Meccanismo europeo di 

Stabilità (MeS) 22 , un’organizzazione 

intergovernativa permanente 

con sede a Lussemburgo, che può 

intervenire a sostegno dei paesi in 

crisi sotto stretta condizionalità. il 

MeS è stato già attivato a sostegno 

del sistema bancario spagnolo e di 

cipro. 

anche la bce è intervenuta 

massicciamente per impedire il 

collasso degli Stati in crisi e porre 

un limite alla speculazione finanziaria. 

a partire dal maggio 2010 

con il Securities Markets Programme 

(SMP) 23 la bce ha iniziato 

ad acquistare ingenti quantità 

di titoli di Stato dei paesi più esposti 

sui mercati finanziari e ha fornito 

liquidità crescente agli istituti 

bancari della zona euro con scadenze 

sempre più estese. in seguito 

alla creazione del Meccanismo europeo 

di Stabilità, la bce ha lanciato 

un nuovo programma, l’Open 

Monetary Transactions (oMT 24 ), 

con cui si è impegnata a sostenere 

i paesi beneficiari di un piano di 

aiuti condizionato del MeS, acquistando, 

potenzialmente senza 

limiti, i loro titoli di Stato a breve 

termine. 

Una seconda linea di azione 

è consistita nella riforma del Patto 

di stabilità e del coordinamento 

economico 25 . innanzitutto sono 

state previste maggiori sanzioni 

per gli Stati che non rispettano le 

raccomandazioni di politica macroeconomica 

ovvero per i paesi 

che si trovano in una situazione di 

deficit eccessivo. in secondo luogo 

è stata diminuita la discrezionalità 

in capo al consiglio con l’introduzione 

di meccanismi semiautomatici 

di approvazione delle decisioni 

e delle sanzioni proposte 

della commissione. È stata poi introdotta 

una supervisione europea 

più efficiente sulla procedura di 

approvazione dei bilanci nazionali 

con l’introduzione del semestre europeo 

26 e del calendario di bilancio 

europeo 27 . La commissione europea 

è stata inoltre dotata del potere 

di raccogliere direttamente i dati 

statistici necessari per verificare 

l’effettiva applicazione del coordinamento 

europeo fra gli Stati 

membri. 

in secondo luogo il trattato 

così detto “Fiscal Compact” 28 ha 

introdotto nelle costituzioni nazionali 

il principio di pareggio di 

bilancio 29 e regole più rigide per la 

riduzione del debito pubblico 30 . il 

Fiscal Compact ha dunque determinato 

un’importantissima limitazione 

della sovranità nazionale 

in quanto i paesi firmatari non potranno 

più sviluppare in futuro politiche 

economiche fondate sul debito 

pubblico. il rifiuto di due 

paesi membri, Gran bretagna e repubblica 

ceca, a partecipare, ha 

obbligato gli altri venticinque governi 

a stipulare un accordo sepa- 

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rato al di fuori del quadro giuridico 

dei trattati europei. il Fiscal 

Compact rispetta tuttavia l’acquis 

communautaire 31 e coinvolge le 

istituzioni comunitarie nell’applicazione 

della sua disciplina 32 . 

Una terza linea d’azione consiste 

nel processo di integrazione 

bancaria al fine di spezzare il circolo 

vizioso tra crisi del debito e 

crisi bancaria, garantire l’uniformità 

delle condizioni di credito 

nella zona euro e proteggere i risparmiatori. 

in seguito allo scoppio 

della crisi finanziaria il Parlamento 

europeo e il consiglio nel 

2009 hanno adottato una riforma 

della supervisione prudenziale con 

la creazione del Sistema europeo 

di vigilanza finanziaria (SeViF), 

costituito dal comitato europeo 

per il rischio sistemico (cerS) e 

da tre autorità di vigilanza: l’autorità 

europea degli Strumenti Finanziari 

e dei Mercati (eSMa), 

l’autorità bancaria europea (abe) 

e l’autorità europea delle assicurazioni 

e delle Pensioni aziendali 

e Professionali (eioPa). 

nonostante l’importanza di 

questi meccanismi per il coordinamento 

delle autorità di vigilanza 

nazionale e l’elaborazione di standard 

di stabilità finanziaria, l’approfondirsi 

della crisi ha spinto gli 

Stati membri ad accettare le proposte 

della commissione sulla 

creazione di un’unione bancaria 

costituita da un meccanismo di supervisione 

bancaria unico gestito 

dalla bce, garanzie comuni sui 

depositi ed un meccanismo di risoluzione 

delle crisi 33 . il 20 dicembre 

2013 il consiglio ecofin ha 

trovato l’accordo per la creazione 

di un meccanismo di risoluzione 

unico e di un fondo di risoluzione 

bancaria unico 34 , accelerando così 

l’adozione definitiva del progetto 

di unione bancaria, che dovrebbe 

essere portato a termine entro il 

maggio 2014. 

PROSPETTIVE E 

SVILUPPO DEL PROCESSO 

DI INTEGRAZIONE 

ECONOMICA E MONETARIA 

La riforma della governance 

economica ha prodotto un’importante 

trasformazione dell’Unione 

europea che è tuttora in corso. ci 

troviamo di fronte ad un’accelerazione 

del processo di integrazione 

volto a bilanciare l’asimmetria tra 

l’unione economica e l’unione monetaria 

e mettere fine a quegli squilibri 

economici e deficit istituzionali 

che hanno causato lo scoppio 

della crisi del debito. nei prossimi 

anni gli europei dovranno pertanto 

confrontarsi con una serie di 

sfide volte a portare a termine il 

progetto di riforma e garantire in 

via definitiva la stabilità dell’Unione. 

Una prima sfida riguarda il 

trasferimento di sovranità dal livello 

nazionale al livello europeo. 

La crisi del debito ha già innescato 

un processo di limitazione della 

sovranità nazionale nell’ambito 

della politica fiscale e di bilancio e 

lo sviluppo di nuove competenze 

e poteri a livello europeo. innanzitutto 

gli Stati non possono più 


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aumentare la loro spesa pubblica e 

le decisioni più importanti di politica 

economica devono essere 

concordate con bruxelles. allo 

stesso tempo la banca centrale europea 

ha fortemente rafforzato il 

suo ruolo, potendo intervenire, 

seppur in via condizionata, a sostegno 

dei paesi in crisi e venendo 

presto investita di importanti poteri 

di vigilanza bancaria. anche 

la creazione di un meccanismo di 

salvataggio permanente, quale il 

MeS, ha rafforzato le capacità 

d’azione dell’unione in situazioni 

di crisi potendo intervenire con 

ingenti risorse per garantire la solvibilità 

dei paesi membri in difficoltà 

e la stabilità del sistema euro. 

Queste cessioni di sovranità pongono 

tuttavia due ordini di problemi. 

Da una parte alcune riforme 

approvate a livello europeo non 

trovano un preciso fondamento 

giuridico nella lettera dei trattati. 

a causa dell’aggravarsi della crisi, 

davanti al rischio di implosione 

dell’unione monetaria, gli Stati 

membri sono stati costretti a forzare 

in un certo modo l’interpretazione 

delle norme europee, prendendo 

atto delle dinamiche 

evolutive del processo di integrazione. 

È questo il caso dell’introduzione 

di maggioranze qualificate 

inverse 35 nella gestione del coordinamento 

economico che, pur non 

trovando un chiaro fondamento 

nella lettera del Trattato, sono state 

necessarie per ridurre la discrezionalità 

del consiglio e rafforzare il 

ruolo della commissione. anche 

il trasferimento orizzontale di risorse 

da un paese all’altro nel quadro 

del MeS ha sollevato dei 

dubbi di compatibilità con il divieto 

di bail out, su cui è già intervenuta 

la corte di Giustizia nel 

caso Pringle 36 . infine l’adozione 

delle Outright Monetary Transactions 

da parte della bce, per 

quanto condizionato e volto a garantire 

la stabilità dell’unione monetaria, 

ha sollevato diverse perplessità 

a causa della potenziale 

esposizione senza limiti della 

banca centrale europea a favore 

dei paesi in crisi 37 . 

D’altra parte il trasferimento 

di competenze dagli Stati membri 

all’Unione in ambiti chiave della 

sovranità nazionale ha sollevato 

una serie di resistenze negli ordinamenti 

costituzionali degli Stati 

membri. La corte costituzionale 

tedesca (Bundesverfassungsgericht) 

è a proposito intervenuta più volte 

per affermare che l’Ue non è una 

federazione e pertanto le competenze 

fondamentali nella gestione 

del bilancio devono restare nelle 

mani dei Parlamenti nazionali 38 . 

ciò pone una serie di difficoltà alla 

prospettiva di creare un autentico 

governo economico europeo, che 

possa sviluppare una politica indipendente 

ed autonoma dai veti e 

dai condizionamenti degli Stati 

membri. recentemente la corte 

costituzionale tedesca ha riconosciuto 

la compatibilità con la legge 

fondamentale degli aiuti alla Grecia 

39 e del Meccanismo europeo 

di Stabilità 40 , ma ha ricordato che 

la partecipazione della Germania 

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ai meccanismi di salvataggio deve 

essere determinata fino a un valore 

massimo 41 ed autorizzata in via 

preventiva dal Parlamento. 

evidentemente il processo di 

integrazione europea è giunto ad 

un punto di svolta in cui si pone 

la necessità di sviluppare una sovranità 

propriamente europea, al 

fine di superare la crisi del debito 

e stabilizzare l’unione economica 

e monetaria. La sfida nei prossimi 

anni sarà dunque quella di pensare 

ad una riforma dei Trattati europei 

e delle costituzioni nazionali per 

legittimare e disciplinare le cessioni 

sostanziali di sovranità già in corso. 

Una seconda sfida strettamente 

legata alla cessione di sovranità 

a livello europeo riguarda il 

necessario superamento del deficit 

democratico. La riforma della governance 

economica attuata fino 

ad ora si è fondata soprattutto sul 

metodo intergovernativo. nonostante 

la commissione abbia rafforzato 

il suo ruolo di supervisione, 

è sempre il consiglio a 

prendere le decisioni fondamentali 

di politica economica, mentre il 

Parlamento europeo rimane relegato 

ad un ruolo del tutto marginale. 

i cittadini europei si trovano 

pertanto nella condizione di dover 

sostenere le scelte di politica economica 

prese a livello europeo 

senza poter esercitare un controllo 

su quelle istituzioni che adottano 

tali misure. ciò ha fortemente aggravato 

il deficit democratico 

dell’Unione europea, determinando 

una grave violazione del 

principio “no taxation without rapresentation”, 

che sta a fondamento 

di tutti gli ordinamenti costituzionali 

democratici. 

il lento, ma progressivo slittamento 

di competenze sovrane 

dal livello nazionale a quello europeo 

ha trovato impreparata l’Ue 

che è al momento incapace di fornire 

ai cittadini europei quei livelli 

di accountability garantiti dagli ordinamenti 

democratici nazionali. 

ci troviamo pertanto nella situazione 

paradossale in cui gli Stati 

nazionali sono democratici, ma 

non hanno gli strumenti per risolvere 

i problemi dei cittadini, mentre 

l’europa avrebbe i mezzi per 

farvi fronte, ma ancora manca di 

una legittimazione democratica 

sufficiente. onde evitare che la cessione 

di sovranità nazionale si trasformi 

in una perdita di democrazia, 

è necessario consolidare le 

fondamenta democratiche dell’Unione 

europea, permettendo ai 

cittadini di incidere sul processo 

decisionale. ciò potrà essere fatto 

innanzitutto rafforzando il ruolo 

del Parlamento europeo nelle 

scelte di politica economica e fiscale. 

infine un’ultima sfida riguarda 

le politiche di crescita a livello europeo. 

in seguito all’approvazione 

delle nuove norme sul consolidamento 

della finanza pubblica, i 

paesi membri hanno perso la capacità 

di indebitarsi, dovendo assicurare 

ogni anno il pareggio del 

loro bilancio 42 . nell’attuale fase di 

crisi economica molti governi 

hanno dovuto pertanto attuare 

una politica di austerity al fine di 


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risanare le loro finanze pubbliche. 

ciò ha determinato una forte depressione 

dei consumi e degli investimenti, 

innescando pericolosi 

fenomeni recessivi. avendo molti 

paesi perso di fatto la capacità di 

investire a livello nazionale, è nata 

l’esigenza di ripensare le politiche 

di crescita a livello europeo. Le risorse 

che i paesi membri non sono 

più in grado di investire a livello 

nazionale, dovrebbero invece essere 

spese a livello europeo per un 

piano di sviluppo sostenibile. 

al momento le risorse del bilancio 

Ue sono pari a poco più 

dell’1% del Pil dell’Unione e non 

sono pertanto sufficienti per sviluppare 

politiche economiche efficaci. 

È dunque in atto un dibattito 

su come rilanciare la crescita a 

livello europeo. Una proposta consiste 

nel rafforzamento della banca 

europea degli investimenti, fornendola 

di maggiori risorse per il 

finanziamento di progetti di interesse 

comune o permettendole di 

emettere project bond con lo stesso 

scopo. Un’ipotesi più complessa 

sarebbe invece la creazione di titoli 

del debito pubblico europeo (così 

detti eurobond), con diverse formule 

di garanzia, volti a mutualizzare 

il debito pubblico degli Stati 

membri e a mettere in comune una 

parte consistente della politica di 

spesa. Un’altra proposta è la creazione 

di un bilancio separato per 

la zona euro dotato di nuove risorse 

proprie, quali ad esempio i 

proventi di una tassa sulle emissioni 

inquinanti o sulle transazioni 

finanziarie. a proposito è già in 

atto un progetto di cooperazione 

rafforzata tra undici paesi membri 

per la creazione di una tassa comune 

sulle transazioni finanziare 

che è stato presentato nel Febbraio 

2013 alla commissione europea 

ed è attualmente oggetto di discussione 

davanti al consiglio 43 . 

CONCLUSIONI 

nonostante la crisi del debito 

sembra aver superato la sua fase 

più acuta, i dubbi sul futuro dell’europa 

restano ancora numerosi. 

nonostante la speculazione dei 

mercati finanziari sia diminuita e 

i governi abbiano attuato con successo 

importanti riforme del loro 

sistema economico, l’Unione ha 

davanti a sé una serie di sfide sulla 

cessione di sovranità, la democratizzazione 

delle sue istituzioni e lo 

sviluppo di politiche di crescita, 

da cui dipende il definitivo superamento 

della crisi. 

La tenuta del progetto europeo 

dipenderà in gran parte dalla 

capacità delle istituzioni europee 

e dei governi di convincere i cittadini 

circa la necessità e la bontà 

delle riforme in corso. al momento 

stiamo vivendo una gravissima 

crisi di fiducia dell’opinione 

pubblica nell’Ue, testimoniata da 

un’importante rafforzamento delle 

forze euroscettiche in tutto il vecchio 

continente. Mentre nel sud 

dell’europa il populismo antieuropeo 

fa leva sulle impopolari politiche 

di austerità necessarie per il 

risanamento delle finanze pubbliche, 

nel nord europa viene messa 

239 


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240 

in dubbio la solidarietà nei confronti 

dei paesi in crisi, i quali vengono 

accusati di perseverare nella 

cattiva gestione della loro finanza 

pubblica. L’approccio miope e 

spesso demagogico alle sfide del 

processo di integrazione dipende 

in gran parte dalla mancanza di un 

vero dibattito europeo sulla crisi e 

sul futuro dell’Ue. Questo è relegato 

ai negoziati intergovernativi 

e all’ambito accademico, non esistendo 

a livello europeo degli spazi 

di dibattito sufficienti per far discutere 

gli europei del loro futuro 

comune. Un ruolo fondamentale 

per superare questi limiti potrà essere 

giocato evidentemente dai 

partiti europei e dalle forze europeiste 

e federaliste della società civile. 

La crisi attuale è diventata 

dunque un’incredibile opportunità 

per instaurare un primo autentico 

dibattito a livello europeo sulle 

prospettive del processo di integrazione. 

allo stesso tempo la soluzione 

alla crisi non potrà prescindere da 

una riforma istituzionale dell’Ue, 

probabilmente sulla base di un rilancio 

del processo costituente. 

non mancano in teoria i consensi 

a favore di un simile progetto. numerosi 

capi di Stato e di Governo 

si sono espressi con formule più o 

meno chiare a favore dell’unione 

politica dell’europa, se non addirittura 

per uno sbocco federale del 

processo di integrazione. Sono 

molte le organizzazioni europeiste 

e federaliste della società civile che 

promuovono uno sviluppo politico 

dell’unione economica e monetaria, 

nonché il rafforzamento 

delle istituzioni democratiche 

dell’Unione. il problema resta evidentemente 

definire un obbiettivo 

politico preciso ed attuare un processo 

di riforma istituzionale per 

raggiungerlo. 

a proposito, una delle proposte 

più interessanti è quella contenuta 

nel Blue Print on a Deep and 

Genuine Economic and Monetary 

Union, pubblicato dalla commissione 

europea nel novembre 2012. 

La commissione ha individuato 

una serie di riforme da adottare nel 

breve, medio e lungo periodo al 

fine di raggiungere un’effettiva unificazione 

politica dell’Ue. nel 

breve termine (entro un anno e 

mezzo) gli Stati membri dovrebbero 

avviare nel quadro dei trattati 

la creazione di una vigilanza bancaria 

unica ed un rafforzamento 

della governance economica. nel 

medio termine (entro cinque anni) 

dovrebbe essere lanciata, sulla base 

di una riforma dei trattati, una politica 

di bilancio comune, almeno 

nella zona euro, con la creazione 

di eurobond. infine nel lungo termine 

(oltre i cinque anni) si dovrebbe 

giungere ad una riforma 

strutturale dell’Ue con la creazione 

di una piena unione bancaria, 

fiscale ed economica. Sulla base 

di queste proposte è iniziato il processo 

di unificazione bancaria, i 

cui elementi più importanti sono 

stati già approvati dai governi nazionali. 

in seguito alla pubblicazione 

del Blue Print della commissione 

sono state avanzate altre proposte 

da parte del Presidente francese 

François Hollande 44 per la crea- 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5



zione di un governo economico 

della zona euro, in parte sostenute 

dal governo tedesco. non è da 

escludere che proprio la Germania, 

in seguito alla vittoria del partito 

di angela Merkel ed il contenimento 

delle forze euroscettiche 

alle elezioni politiche del 22 Settembre 

2013, si farà ancora una 

volta portatrice di una riforma 

della governance economica. Fra le 

diverse proposte che il nuovo governo 

tedesco potrebbe avanzare 

ci sono i così detti “contratti di 

competitività”, che gli Stati membri 

stipulerebbero con la commissione 

per ricevere sostegno finanziario 

con lo scopo di attuare precise riforme 

che migliorino la competitività 

del paese 45 . 

NOTE 

1 il Trattato sull’Unione europea è stato 

firmato il 7 Febbraio 1992 a Maastricht. 

È entrato in vigore l’1 novembre 

1993. Le successive modifiche al 

Trattato hanno investito solo marginalmente 

le norme relative l’Unione 

economica e Monetaria. in particolare 

il Trattato di Lisbona, entrato in 

vigore l’1 Dicembre 2009, ha elevato 

la bce al rango di istituzione dell’Unione 

ed ha rafforzato la procedura 

per deficit eccessivo. 

2 La teoria è stata sviluppata dal premio 

nobel per l’economia robert Mundell 

nel 1961 e successivamente da McKinnon 

(1963), Kenen (1969) and emerson 

(1990). 

3 La comunità europea non era tuttavia 

dotata di un elevato tasso di mobilità 

della forza lavoro, altra condizione 

necessaria per la sussistenza di 

un’area monetaria ottimale. cfr. 

c.a.e. GooDHarT, The Political 

Economy of Monetary Union in P.b. 

Kenen, Understanding Interdependence: 

The Macroeconomics of the 

Open, Princeton, 1995; b. eicHen- 

Green, Is Europe an Optimum Currency 

Area?, cePr Discussion Paper, 

novembre 1990, n. 478. 

4 il Trattato di Maastricht prevedeva la 

creazione dell’Unione economica e 

Monetaria in tre fasi. Una prima fase 

a partire dall’1 Luglio 1991 era volta 

al completamento del mercato interno, 

dando attuazione alla libera circolazione 

dei capitali. La seconda fase 

a partire dall’1 Gennaio 1994 prevedeva 

la creazione dell’istituto Monetario 

europeo ed era volta a garantire 

la convergenza economica dei Paesi 

membri. L’ultima fase a partire dall’1 

Gennaio 1999, a cui potevano accedere 

solo i Paesi che avevano raggiunto 

un sufficiente grado di convergenza, 

prevedeva la fissazione dei tassi irrevocabili 

di cambio tra le monete nazionali 

e l’euro e il trasferimento della 

gestione della politica monetaria al Sistema 

europeo delle banche centrali 

(Secb) con a capo la banca centrale 

europea (bce). 

5 il principio di indipendenza della Sistema 

europeo delle banche centrali 

(Sebc) viene affermato all’art. 131 

TFUe. 

6 L’art. 127.1 del Trattato sul Funzionamento 

dell’Unione europea 

(TFeU) sancisce la stabilità dei prezzi 

quale obbiettivo primario di politica 

monetaria. in via sussidiaria viene previsto 

l’obbiettivo del sostegno alle politiche 

economiche nell’Unione. 

7 cfr. rapporto della commissione europea 

EMU@10: successes and challenges 

after 10 years of Economic and 

Monetary Union del 7 Maggio 2008. 

8 il bilancio annuale dell’Ue ammonta 

a 150,9 miliardi di euro nel 2013, pari 

solo all’1% del PiL generato dai paesi 

membri. cfr. Decisione del Parla- 

241 


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242 

mento europeo e del consiglio del 22 

luglio 2013 recante la modifica dell’accordo 

interistituzionale del 17 

maggio 2006 sulla disciplina di bilancio 

e la sana gestione finanziaria con 

riguardo al quadro finanziario pluriennale 

(2013/419/Ue). 

9 Le norme sono contenute nel Titolo 

Viii del Trattato sul Funzionamento 

dell’Unione europea (TFUe). 

10 il Patto introdotto su iniziativa tedesca 

nel 1997 è composto da reg. n. 

1466/97 per il rafforzamento della 

sorveglianza delle posizioni di bilancio 

nonché della sorveglianza e del coordinamento 

delle politiche economiche; 

reg. n.1467/97 per l’accelerazione 

e il chiarimento delle modalità 

di attuazione della procedura per i disavanzi 

eccessivi; risoluzione del consiglio 

europeo relativa al patto di stabilità 

e di crescita, 17 giugno 1997. 

11 nei termini del rapporto 3% 

deficit/Pil e 60% debito pubblico/Pil, 

come previsto nel Protocollo n.11 allegato 

al Trattato. 

12 Per la distinzione tra metodo aperto 

e chiuso di coordinamento, cfr. amtenbrink, 

F./de Haan, J., Economic Governance 

in the European Union, 

“common Market Law review”, 40 

(2003), 1075–1106. 

13 conclusioni del consiglio ecofin 

sulla procedura per deficit eccessivo 

nei confronti di Francia e Germania, 

25 novembre 2003. 

14 Sentenza della corte di Giustizia, 13 

luglio 2004 nella causa c-27/04: 

commissione delle comunità europee 

contro consiglio dell’Unione europea. 

15 Sulla base del reg. 1055/2005 e del 

reg. 1056/2005. 

16 in seguito all’approvazione del reg. 

(ec) 2103/05, eurostat è stato dotato 

degli strumenti per rafforzare il dialogo 

con le autorità degli Stati membri 

e della possibilità di svolgere delle missioni 

sul territorio degli Stati membri 

al fine di verificare la correttezza dei 

dati economici forniti alla commissione 

europea. 

17 il 4 ottobre 2008 si è svolto a Parigi 

una riunione informale tra i governi 

francese, tedesco, britannico e italiano, 

i quali hanno concordato che ogni 

paese avrebbe agito da solo, pur in 

modo coordinato. Tale approccio è 

stato confermato dal consiglio ecofin 

del 7 ottobre. 

18 cfr. rapporto finale della commissione 

sulle statistiche del deficit e del 

debito pubblico greco, 8 Gennaio 

2010, coM(2010) 1. La commissione 

e il consiglio avevano già aperto 

una procedura per deficit eccessivo 

contro la Grecia nel 2004. Questa era 

stata chiusa nel 2007 sulla base di dati 

economici forniti dal governo greco, 

che tuttavia risultarono manipolati. 

19 cfr. Münchau W., Greece can expect 

no gifts from Europe, “Financial Times”, 

29 novembre 2009. 

20 il Fondo europeo di Stabilità Finanziaria 

era una società a responsabilità 

limitata di diritto lussemburghese tra 

i paesi euro creata in forza di una decisione 

assunta all‘eurogruppo il 7 giugno 

2010. Ha avuto una durata triennale 

ed una dotazione di 440 miliardi 

di euro. 

21 il Meccanismo europeo di Stabilità 

Finanziaria era un fondo garantito dal 

bilancio europeo, creato con il regolamento 

del consiglio 407/2010 sulla 

base dell’art. 122.2 TFUe. Ha avuto 

una dotazione di 60 miliardi di euro. 

22 il Trattato istitutivo è entrato in vigore 

il 27 Settembre 2012. Ha una dotazione 

di 700 miliardi di euro. 

23 Decisione della banca centrale europea 

del 14 Maggio 2010 che istituisce 

il Securities Markets Programme. 

(ecb/2010/5). 

24 Decisione della banca centrale europea 

del 6 Settembre 2012 che istituisce 

l’Outright Monetary Transactions 

(ecb/2012/13). 


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25 La riforma è avvenuta sulla base di due 

pacchetti normativi. il Six Pack è stato 

approvato nel novembre 2011 ed è 

composto da: reg, 173/11 sull’effettiva 

applicazione della sorveglianza di 

bilancio nell’area euro, reg. n. 

1174/11 sulle misure per la correzione 

degli squilibri macroeconomici eccessivi 

nell’area dell’euro, reg. 1175/11 

sulla riforma del reg. 1466/97, reg. 

n. 1176/2011 sulla prevenzione e la 

correzione degli squilibri macroeconomici, 

reg. 1177/11 sulla riforma 

del reg. 1467/11, Direttiva 2011/85 

relativa ai requisiti per i quadri di bilancio. 

il Two Pack è stato approvato 

nel Maggio 2013 ed è composto da: 

reg. 472/11 sul rafforzamento della 

sorveglianza economica e di bilancio 

degli Stati membri nella zona euro che 

si trovano o rischiano di trovarsi in 

gravi difficoltà per quanto riguarda la 

loro stabilità finanziaria, reg. 473/ 

sulle disposizioni comuni per il monitoraggio 

e la valutazione dei documenti 

programmatici di bilancio e per 

la correzione dei disavanzi eccessivi 

negli Stati membri della zona euro. 

26 introdotto sulla base del reg. 

1175/11. esso consiste in un periodo 

da Gennaio a Luglio in cui la commissione 

vigila sull’approvazione dei 

programmi di bilancio nazionali da 

parte dei Parlamenti nazionali. 

27 introdotto sulla base del reg. 473/13, 

in base a cui la commissione controllo 

da ottobre a Dicembre l’approvazione 

delle leggi di bilancio nazionali. 

28 Trattato sulla Stabilità, il coordinamento 

e la Governance nell’unione 

economica e monetaria (TScG), firmato 

il 2 Marzo 2012. Per la sua entrata 

in vigore è bastata la ratifica di 

12 paesi membri della zona euro. 

29 cfr. art. 3 TScG. 

30 cfr. art. 4 TScG. 

31 cfr. art. 2.1. TScG. 

32 La commissione e la corte di Giustizia 

devono vigilare sull’implementazione 

del trattato sulla base dell’art. 

8 TScG. 

33 Proposta di regolamento del consiglio 

sul conferimento di specifiche 

competenza alla bce sulle politiche 

di supervisione prudenziale degli istituti 

di credito, coM/2012/511. 

34 cfr. comunicato Stampa del consiglio, 

bruxelles, 18 Dicembre 2013, 

17602/13. 

35 in base a questa regola, introdotta dal 

Six Pack, la raccomandazione della 

commissione di sanzionare un Paese 

inadempiente ex art. 121 e 126 TFUe 

viene automaticamente approvata, se 

il consiglio non si oppone a maggioranza 

qualificata entro un determinato 

periodo di tempo. 

36 Sentenza nella causa c-370/12. Thomas 

Pringle / Government of ireland. 

Secondo la corte l’art. 125 TFUe 

non vieta la concessione di un’assistenza 

finanziaria da parte di uno o 

più Stati membri ad un altro Stato 

membro che resta responsabile dei 

propri impegni nei confronti dei suoi 

creditori. Gli Stati membri che partecipano 

al MeS non rispondono, né si 

fanno carico direttamente degli impegni 

del paese beneficiario degli aiuti 

finanziari. non viene pertanto violato 

il divieto di bail-out. 

37 La corte costituzionale Tedesca ha 

rinviato alla corte europea di Giustizia 

il compito di verificare la compatibilità 

delle oMT con il Trattato e 

in particolare con il divieto di finanziamenti 

monetari e l’obbiettivo della 

stabilità dei prezzi (condizione necessaria 

per la partecipazione della Bundesbank 

alle oMT). cfr. Bundesverfassungsgericht, 

Pressemitteilung no. 

9/2014 del 7 Febbraio 2014. 

38 cfr. Giudizio della corte costituzionale 

tedesca sulla compatibilità della 

legge di ratifica del Trattato di Lisbona 

con la Legge Fondamentale, 30 Giugno 

2009. Par.249. 

243 


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39 Giudizio della corte costituzionale 

tedesca, del 7 Settembre 2011. 

40 Giudizio della corte costituzionale 

tedesca, del 12 Settembre 2012. 

41 Pari al momento a € 190.024.800,00. 

42 il Fiscal Compact ha obbligato i paesi 

membri ad inserire nelle loro costituzioni 

il riferimento al principio del 

pareggio di bilancio. 

43 Proposta di direttiva del consiglio per 

attuare una cooperazione rafforzata 

nell’ambito di una tassa sulle transazioni 

finanziarie, com. 2013/45 

(cnS). 

44 Dichiarazione del Presidente Francese 

Hollande alla conferenza Stampa del 

16 Maggio 2013 all’eliseo. 

45 come dichiarato dalla cancelliere 

Merkel alla conferenza stampa del 

consiglio europeo del 20 dicembre 

2013. 

244 


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Breve riflessione sul Programma d’azione 

del Partito Comunista Cecoslovacco del 1968 

e sulla repressione dei diritti individuali e 

sociali alla luce di un possibile senso nella storia 

SaVerio FranceSco MaSSari 

Università di Bologna, Dottore di ricerca 

ThE 1968 ACTION PROGRAM OF CZECHOSLOVAKIAN COMMUNIST PARTY: 

A BRIEF ESSAY ON THE INDIVIDUAL AND SOCIAL RIGHTS REPRESSION IN 

THE LIGHT OF A POSSIBLE SENSE OF HISTORY. Looking at the History of the 

Western modern age, it is possible to recognize philosophical and conceptual development 

that have turned their theoretical potential in the nations real life. One of these 

moments is certainly the Prague Spring of 1968: the essay attempts to evaluate the 

Soviet repression in the light of a possible sense of the History. The Prague Spring period 

generated a very impressive philosophic and political discussion that is touching 

the fundamental and living questions about people and nations self-determination 

and their approach towards the most important historical dynamics. The creation of 

values and the relation between personal freedoms, collective rights and the repression 

of them is a basic question in the History of the Europe and totalitarianism. Considering 

the current status of democracy and freedom, the Prague Spring can brings today 

useful suggestions in order to orientate our present debate about those issues. The discussion 

originated from the Prague Spring and Czechoslovakian events is nowadays 

a living matter for those people that, as Milan Kundera says, are looking for “such 

freedom and democracy as the world has never seen”. 

KEYWORDS: CZECHOSLOVAKIAN COMMUNIST PARTY • PRAGUE SPRING • SENSE OF HISTORY 

riflettendo sulle modalità di sviluppo delle linee di politica del 

diritto e sulla diffusione sociale dei diritti nella loro definizione 

dei rapporti tra uomo e Stato, libertà e uguaglianza, individuo e 


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PROGRAMMA D'AZIONE DEL PARTITO COMUNISTA CECOSLOVACCO DEL 1968 

246 

società, è possibile cogliere un 

processo non sempre continuo ma 

segnato da cesure piuttosto nette. 

nel corso della storia, prendendo 

a riferimento l’età Moderna 

del mondo occidentale, si possono 

infatti individuare momenti precisi 

di sviluppo concettuale e filosofico 

che hanno poi riversato la loro carica 

teoretica nella concretezza della 

vita delle nazioni e che hanno inciso 

nel senso di progresso nelle relazioni 

sopra considerate. Questi 

passaggi hanno apportato parole 

d’ordine di portata generale che si 

sono poi oggettivizzate nel campo 

positivo sotto forma della affermazione 

della primauté della legge, 

dei diritti individuali e collettivi. 

n. bobbio nel suo L’Età dei 

Diritti, afferma che l’origine di tale 

movimento storico si dipana «[...] 

attraverso la diffusione delle dottrine 

giusnaturalistiche, prima, le 

dichiarazioni dei diritti dell’uomo, 

incluse nelle costituzioni degli stati 

liberali, poi, il problema segue la 

nascita, lo sviluppo, l’affermazione, 

in una parte sempre più ampia del 

mondo, dello stato di diritto...». 

Senza voler essere esaustivi, 

per non appesantire la scrittura 

con riferimenti che non sarebbero 

attinenti allo scopo del presente 

articolo, si può immediatamente 

riconoscere le linee di faglia che 

hanno segnato un andamento 

complessivamente progressivo 

della storia. La guerra nel nuovo 

Mondo culminata con la 

Dichiarazione di indipendenza del 

1776, in primo luogo, segnò di 

certo l’affermazione di princìpi liberali 

quali la libertà del singolo o 

«libertà privata» 1 e la partecipazione 

democratica. D’altra parte, 

i princìpi della rivoluzione 

Francese operarono in europa un 

ulteriore balzo, sancendo un aspetto 

più sociale dei diritti 

esaltando la fraternità. La massificazione 

della società e i processi di 

industrializzazione dell’ottocento 

hanno, come noto, portato alla 

evoluzione concettuale di princìpi 

sociali più netti che si sono concretizzati 

nelle esperienze del 

novecento attraverso la rivoluzione 

bolscevica del 1917 e, nel 

dopo guerra, con le esperienze 

delle democrazie europee del welfare. 

Sono tre, dunque, i processi 

che hanno rafforzato l’estensione 

e la diffusione dei diritti e dei principi 

che si sono affermati quale esito 

di questi passaggi storici: la positivizzazione, 

la generalizzazione e 

la internazionalizzazione di quelli 

che G. Peces-barba inserisce nella 

categoria modernissima dei Diritti 

Umani 2 . Proprio nell’internazionalizzazione 

di tali diritti si possono 

leggere due aspetti complementari; 

da una parte l’aspetto relativo al riconoscimento 

e alla difesa del 

diritto del singolo o della collettività 

di cui questo fa parte in 

quanto minoranza o comunque, 

in senso ampio, in quanto oggetto 

di aggressione, dall’altro, la 

sanzione del diritto all’indipendenza, 

all’autodeterminazione e 

alla libertà dei popoli. 

Guardando alla storia della 

seconda metà del novecento, si 


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può argomentare che tale processo 

di costruzione e tensione nell’affermazione 

del diritto non è però 

un’esperienza limitata al solo 

campo delle democrazie liberali, 

anzi spesso la rivendicazione di una 

necessaria evoluzione dei diritti afferenti 

la sfera del privato è stata 

oggetto di discussione nel campo 

socialista e nelle zone di influenza 

dell’Unione Sovietica. Forse ancora 

di più, la ricerca di un equilibrio 

tra diritti collettivi ed individuali, 

libertà del singolo e 

“pubbliche virtù” sono state la cifra 

di un costante processo che ha portato 

alla idealizzazione ed interpretazione 

di nuove strade all’applicazione 

della democrazia 

socialista, alternative o comunque 

diverse da quell’assetto ideologicodogmatico 

cristallizzatosi in 

Unione Sovietica ma altrettanto 

lontane dalle democrazie capitalistiche. 

Quindi, si potrebbe argomentare 

che vi sia una ricorrente 

tensione nella storia sui diritti con 

momenti nei quali, proprio attraverso 

una riflessione sui diritti e 

sulle libertà si metta in dubbio l’equilibrio 

sin a quel momento registrato, 

per tentare una strada 

nuova e un senso nuovo all’esperienza 

collettiva e dei singoli. 

Questo aspetto è sicuramente 

presente nel caso relativo alla cecoslovacchia 

e alla repressione dei 

tentativi di revisione dell’applicazione 

del socialismo reale di 

stampo sovietico, culminati storicamente 

nei fatti del 1968 e nella 

Primavera di Praga. Gli avvenimenti 

citati sembrano davvero paradigmatici 

della tensione che 

questo articolo cerca di afferrare, 

poiché lo sviluppo dei fatti e del 

dibattito intellettuale relativo a 

quel periodo presenta una profonda 

connessione con l’interrogativo 

della relazione tra le dinamiche 

storiche, politiche, 

attinenti alle libertà e ai diritti e al 

senso di queste nel dipanarsi delle 

vicende di un popolo, di un continente, 

di una ideologia. 

Lo spunto per inseguire le 

tracce di questo processo e che 

supporta la tesi di un movimento 

storico è dato dalla lettura del Programma 

di azione del Partito comunista 

cecoslovacco dell’aprile 

1968, che avrebbe voluto porre le 

basi ad un nuovo auspicato corso 

della vita socialista cecoslovacca e 

che poi è rimasto un esempio di 

riformismo sconfitto dalla repressione 

militare. il documento, approvato 

dal comitato centrale 

dopo un aspro contrasto tra la 

fazione dei riformisti di alexander 

Dubček e quella filosovietica di 

antonin novotny, è infatti un 

manifesto critico dello sviluppo del 

modello socialista che avrebbe necessitato 

di una revisione alla luce 

di un nuovo assetto di diritti e libertà 

per la costituzione di una 

nuova ed evoluta democrazia socialista. 

il fascino e l’attrattiva che 

questo scritto mantiene è ancor 

oggi del tutto evidente, vuoi per 

gli esiti tragici e in qualche modo 

“eroici” che da questo sono scaturiti, 

vuoi per la lucidità dell’analisi 

e per la temerarietà delle posizioni 

247 


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248 

ideali se contestualizzate al momento 

storico in cui venivano formulate. 

Tuttavia, oggi, certo non 

si può esaminare il testo con scopo 

agiografico o celebrativo, poiché 

non avrebbe senso farlo, ma diviene 

utile se si vuole inserire 

l’episodio storico del ’68 cecoslovacco 

in una prospettiva generale 

e, forse, teleologica e di senso che 

spiega come i princìpi legati alle 

libertà e ai diritti propugnati nella 

elaborazione del periodo in 

oggetto si siano fatti storia con effetti 

di lungo periodo sulla vicenda 

più complessa dell’applicazione 

reale della dottrina socialista. 

Tra l’altro, la coincidenza temporale 

tra i fatti della Primavera 

cecoslovacca e i movimenti europei 

e mondiali che si sono registrati 

nel ‘68 si carica di ulteriore significato, 

poiché potrebbero essere ricondotti 

ad un’ulteriore, forse ultima 

sin ora registrata, faglia di 

demarcazione nel processo di elaborazione 

concettuale e poi di 

rivendicazione e oggettivazione di 

nuovi diritti per la ricerca di nuovi 

equilibri sociali, politici e storici: 

senza citare i casi francesi e statunitensi, 

è esemplare come, per esempio 

in italia, proprio in quel periodo 

nascano le condizioni che 

poi porteranno alla definizioni 

dello Statuto dei Lavoratori nel 

’70, alle conquiste delle donne nel 

cammino verso una difficile parità 

di genere e, più tardi nel ’75, alla 

riforma di un diritto di famiglia 

sin allora retrogrado e patriarcale. 

D’altronde, le connessioni tra 

gli eventi di Praga e gli sviluppi 

negli altri Paesi sul fronte dei diritti 

è stata ben presente nella coscienza 

del ceto intellettuale ceco che all’epoca 

dei fatti si interrogò sul significato 

della Primavera. Precisamente, 

M. Kundera, nel suo scritto 

Il destino ceco pubblicato nel 

dicembre del 1968 sulla rivista letteraria 

“Listy”, volle interpretare 

la rivolta di Praga come una presa 

di coscienza del popolo e della 

nazione ceca che assolveva così ad 

una “missione storica”, ponendosi 

per la prima volta dalla fine del 

Medio evo al centro della storia 

mondiale per indirizzare al mondo 

il proprio appello. Per Kundera, 

infatti, il compito delle nazioni più 

piccole, non potendo competere 

con quelle grandi in termini di 

potenza militare o demografica, è 

quello di «creare valori» così da 

giustificare la propria presenza 

sullo scenario internazionale. La 

stessa libertà, esistenza ed autonomia 

delle nazioni “piccole” è legata 

alla capacita di fornire una spinta 

propulsiva attraverso la produzione 

di valori e, nel caso di 

specie, i cecoslovacchi si sarebbero 

posti quali avanguardie di un 

movimento storico che rifiutava la 

repressione che negava la possibilità 

di una democrazia da attuarsi 

nel sistema socialista, proponendo 

al mondo «una libertà che il 

mondo non aveva mai visto». 

Dalle parole di Kundera, sembra 

dunque che gli eventi di Praga 

siano da leggersi su un piano quasi 

messianico e che consentano di 

parlare di un preciso momento nel 

quale la storia abbia mostrato un 


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senso negli eventi e abbia indicato 

un verso da poter seguire nella 

comprensione degli eventi. 

Un aiuto a comprendere il 

concetto di senso della storia può 

essere ripreso da un altro importante 

intellettuale ceco che ha 

intensamente investigato questi aspetti 

e ha personalmente partecipato, 

nell’esperienza successiva di 

charta 77, al dibattito attorno alle 

libertà, pagando con la vita la propria 

esposizione. Jan Patočka, infatti, 

nei suoi Saggi eretici sulla 

filosofia della storia assume la posizione 

di Heidegger nel definire 

il senso come «ciò in base a cui 

qualcosa si rende comprensibile». 

Dal punto di vista storico il senso, 

la possibilità di comprensione, si 

acquisterebbe dal momento in cui 

l’uomo esce da una condizione di 

infantilismo tipico della pre-istoria 

e si interroga sulla problematicità 

della sua esistenza, rinunciando, in 

maniera certo sconvolgente, alla 

tranquilla accettazione degli eventi 

tipica di colui che si affida all’onnipotenza 

ed onniscienza “degli 

dei”. nasce il senso nella storia, in 

realtà nasce la storia stessa, quando 

l’uomo scopre la filosofia e la politica 

ovvero gli strumenti della 

comprensione e della gestione 

della complessità. 

certo non può sfuggire come 

negli eventi di Praga sia ribadita la 

trilogia proposta da Jan Patočka 

tra storia, politica e filosofia, 

poiché il filo unico del senso da attribuire 

a quei giorni lega fortemente 

questi aspetti con la posizione 

di Kundera rispetto al 

significato di produzione di “nuovi 

valori” che questo momento ha 

comportato. e se la storia nasce 

quando vi è la coscienza della 

problematicità, allora certo il nodo 

dei rapporti tra il sistema socialista 

insediato e le libertà sociali e dei 

singoli rappresenta forse uno dei 

punti problematici e, dunque, di 

ricerca di senso del XX secolo, sicuramente 

almeno rispetto alla vicenda 

comunista della quale 

questo aspetto è destinato a segnarne 

propriamente il senso 

storico. 

La tensione tra socialismo, 

democrazia, libertà e diritti così 

generata carica gli elementi considerati 

nel loro equilibrio di una 

volontà di rottura: la problematicità 

e la complessità di questi rapporti 

inducono inevitabilmente al 

tema del mutamento che è proprio 

dell’epoca “storica’ come definita 

da Patočka opposta all’era “pre-istoria”. 

La Primavera di Praga rappresenta 

senza dubbio uno snodo 

della storia in cui i processi problematici 

si manifestano evidentemente 

perché pretendono un mutamento 

che pone di per sé sfide 

pericolose nel rinvenimento di un 

nuovo senso: scrive Patočka che l’esplicito 

interrogarsi «...è più rischioso, 

perché trascina tutta la vita, 

sia individuale che sociale, nella 

sfera del mutamento di senso, zona 

dove la vita viene a mutare con 

tutte le sue strutture, dal momento 

che ne è mutato il senso. La storia 

significa questo e non altro...». 

Dunque, la Primavera di 

Praga dal punto di vista storico 

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250 

potrebbe essere interpretata come 

una di quelle faglie in cui si produce 

la manifestazione del tentativo 

di dare un senso nuovo attraverso 

la produzione di nuovi valori 

che reinterpretano le esperienze 

del passato. Dal punto di vista della 

vicenda socialista, il tentativo di 

dare al mondo e alla storia una 

nuova dimensione di libertà nel 

campo comunista, ovvero il 

processo di problematizzazione 

della condotta del regime inteso 

nel senso storico di Patočka, si traduce 

nell’affermazione strutturale 

dei diritti e delle libertà dei singoli 

e delle organizzazioni sociali che 

sono rese esplicite nel Programma 

d’azione del Partito comunista 

cecoslovacco del 1968, che assume 

così una dimensione preziosa 

nella valutazione di una vicenda 

storica che ha coinvolto interi 

popoli, nazioni e ha determinato 

il destino storico di intere esperienze 

ideologiche. 

certo non si può tacere che il 

dibattito sulla valutazione degli 

eventi della Primavera di Praga ha 

visto anche opinioni divergenti nel 

panorama culturale che hanno valutato 

diversamente l’impostazione 

resa da Kundera. effettivamente, 

tra tutti, Vàclav Havel ha opposto 

interessanti argomentazioni alla 

lettura resa dall’intellettuale 

boemo, contestando nel suo scritto 

Il destino ceco? soprattutto la valutazione 

di Kundera rispetto al lascito 

degli eventi dell’agosto del 

1968, 

Se, infatti, l’autore da ultimo 

citato riteneva che l’autunno di 

Praga fosse stato più rilevante della 

Primavera, intendendo così che le 

conquiste della protesta si sarebbero 

conservate con esiti positivi 

sulle libertà dei cittadini cechi, 

Havel ritiene che la protesta sia 

stata di fatto annullata dalla repressione 

e che l’intento di dare una 

carica epica agli eventi praghesi 

risponde ad un tentativo piuttosto 

retorico e addirittura ad una 

«costruzione illusionistica» 3 . 

Questa impostazione riduttiva 

renderebbe di certo la Primavera 

di Praga un evento secondario nel 

panorama storico e, forse, non ne 

coglierebbe la portata che si ritiene 

essere davvero più ampia. 

D’altronde se si può parlare 

di senso nella storia, altrettanto interessante 

sarebbe verificare se esista 

un verso progressivo della storia, 

ovvero se questa fosse 

teleologicamente orientata. certo 

neanche questo è un concetto universalmente 

accettato: invero sono 

pochi quanti vogliono leggere 

negli eventi il senso di questi, considerandoli 

invece come fatti 

oggettivi da narrare. 

Tuttavia, si vuole qui accogliere 

la posizione di n. bobbio 

su una possibile filosofia della storia 

per cui «per colui che si ponga da 

questo punto di vista gli eventi cessano 

di essere dati di fatto da descrivere 

[…] ma diventano segni o 

indizi rivelatori di un processo, 

non necessariamente intenzionale, 

verso una direzione prestabilita», 

pur se questi sia cosciente che sta 

descrivendo una storia «la cui funzione 

non è conoscitiva ma am- 


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monitiva, esortativa o soltanto suggestiva» 

4 . 

Di fatto, considerando il 

processo storico come una traccia 

sulla quale poter leggere ed interpretare 

le infinite connessioni tra 

le vicende umane, di certo il Programma 

di azione resta il manifesto 

della via cecoslovacca al socialismo 

che vede, attraverso la 

definizione dei diritti, la messa in 

discussione della matrice sovietica 

al socialismo per intraprendere la 

ricerca di un senso nuovo da dare 

a questa ideologia. Si propone, 

dunque, una breve analisi delle posizioni 

contenute nel programma 

d’azione per poi tentare alcune 

conclusioni rispetto a quanto sin 

ora quanto argomentato. 

DEMOCRAZIA SOCIALISTA 

NEL PROGRAMMA D’AZIONE 

DEL PCC 

il primo elemento da considerare 

è di certo l’analisi che i redattori 

del Programma d’azione 

hanno formulato sul concetto di 

“democrazia socialista” e sullo stato 

della sua attuazione nel dato momento 

storico. infatti, la 

democrazia socialista non sarebbe 

stata estesa tempestivamente e anzi 

si è involuta in un sistema autoritario/burocratico 

che ha soffocato 

gli slanci verso una reale attuazione 

dei modelli socialisti. La ragione 

principe di tale fenomeno è 

ritrovata nel deteriorarsi dei principi 

socialisti a causa del “culto 

della personalità” di matrice staliniana 

che ha provocato burocrazia, 

settarismo, repressione dei 

diritti e delle libertà democratiche 

del popolo, la violazione della legalità, 

casi si arbitrio e di abuso di 

potere. ciò ha definito una precisa 

responsabilità per aver applicato 

un’erronea interpretazione della 

teoria socialista nella quale sarebbe 

stata negata l’evoluzione sociale ed 

individuale della dimensione libertaria 

di ciascuno al fine di privilegiare 

una dittatura mediocre e 

burocratica. 

La mediocrità dei quadri dirigenti 

e del sistema che questi 

hanno creato è un tema fondamentale 

nell’argomentare degli estensori 

del Programma di azione. infatti, 

l’egualitarismo, nella sua 

forma dogmatica ed esiziale, ha 

spesso provocato il livellamento 

verso il basso di ogni settore del 

vita pubblica, privata e produttiva, 

eliminando il merito e, dunque, 

frustrando le capacità e le energie. 

Si ritrova, forse paradossalmente, 

un’eco di tale fenomeno nell’opera 

di de Tocqueville quando esaminava 

la nascente società democratica 

americana e avvertiva dei pericoli 

dell’uguaglianza che si applica 

in due tendenze: «[…] una che 

porta la mente umana verso nuove 

conquiste e l’altra che la ridurrebbe 

volentieri a non pensare più. Se in 

luogo di tutte le varie potenze che 

impedirono o ritardarono lo slancio 

della ragione umana, i popoli 

democratici sostituissero il potere 

assoluto della maggioranza, il male 

non avrebbe fatto che cambiare 

carattere [...]» 5 . 

251 


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252 

il richiamo a de Toqueville, 

nella parte in cui descrive l’egualitarismo 

come un movente a non 

pensare più, è molto suggestivo se 

lo si mette in corrispondenza con 

il concetto di Patočka che vuole 

l’apertura della crisi verso un nuovo 

senso proprio dall’interrogativo e 

dalla coscienza di voler domandarsi 

rispetto allo stato attuale: la 

volontà d’uscita da un egualitarismo 

soffocante sarebbe dunque 

un ulteriore elemento che caratterizzerebbe 

l’importanza storica 

della elaborazione concettuale del 

documento in oggetto. appare evidente 

la critica dell’impostazione 

tradizionale, posto che invece la 

ricetta proposta nel documento 

per il rilancio della prospettiva socialista 

cecoslovacca passa attraverso 

una nuova formulazione tra 

il pubblico e i diritti e le libertà del 

singoli. anche l’intermediazione 

del Partito tra la sfera individuale 

e quella pubblica, pur mantenendo 

nel senso leninista il ruolo di guida 

e avanguardia, non deve essere 

quella di una istituzione totale 

poiché questo «in quanto rappresentante 

degli interessi delle parti 

più progressiste di tutti i ceti […] 

non può essere il rappresentante 

di tutto l’insieme degli interessi sociali», 

in questo, profondamente 

divergendo dal modello totalitario 

che vede nel partito la sintesi di 

ogni aspetto sociale, culturale, 

politico. 

Gli stessi cardini del processo 

di evoluzione immaginata dal Partito 

cecoslovacco, pur senza 

perdere il riferimento socialista, si 

basava su elementi caratterizzanti 

le strutture di libertà e diritto proprie 

delle esperienze democraticoliberali. 

così viene specificato il 

principio di legalità e di riserva di 

legge per cui ogni possibile restrizione 

alle libertà individuali e 

associative, anche fuori del partito, 

deve essere prevista esclusivamente 

dalla legge che sola può determinare 

«ciò che è antisociale, vietato 

o illegale» e ancora «la 

garanzia fondamentale della legalità 

risiede nella procedura 

giudiziale di fronte ad un tribunale 

il quale, esente da ogni influenza 

politica, è vincolato solo alla 

Legge» 6 . Dal punto di vista istituzionale 

è riconosciuto come la 

separazione e controllo dei poteri 

sia una garanzia contro gli arbitrî, 

individuando in tal senso un sistema 

di check and balance, per cui 

«è necessario assicurare una ripartizione 

delle competenze e un sistema 

di controllo reciproco tra le 

varie istanze in modo che eventuali 

errori o eccessi di una di queste 

siano riparati tempestivamente 

grazie all’attività di un’altra» 7 . 

D’altronde, sono le libertà dei 

moderni a richiamare la forte rivendicazione 

dei redattori del documento: 

«[…] bisogna impedire 

che le varie istituzioni ignorino i 

diritti personali e gli interessi dei 

cittadini in materia di proprietà 

personali, alloggi familiari, giardini 

ect. [...]» 8 . non fa eccezione la libertà 

di professare una fede per cui 

«le libertà garantite dalla legge 

sono pienamente valide anche per 

i cittadini delle varie religioni e 

confessioni» 9 che sono chiamati 

a collaborare e che vogliono «sulla 


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base della loro fede da eguali tra 

gli eguali, in quanto edificatori con 

eguali diritti della società socialista, 

partecipare all’attuazione di tutti 

i compiti che si pongono innanzi 

a noi» 10 . Ugualmente devono riconoscersi 

i diritti alle libertà di 

espressione e di tutti i diritti 

politici e personali dei cittadini tra 

cui quello di associazione, riunione 

e di informazione e di formazione 

dell’opinione pubblica: «[...] non 

si può prescrivere, secondo un’interpretazione 

arbitraria del potere, 

ciò di cui possono essere informati 

e ciò di cui non possono esserlo, 

quali opinioni possano o non possano 

esprimere in pubblico, 

quando l’opinione pubblica possa 

o non possa farsi valere [...]» 11 . 

Questo quadro descrive bene 

l’impostazione del documento favorevole 

alla diffusione delle libertà 

negative che si realizzano nella 

sfera del privato e fuori dallo Stato 

e dalle organizzazioni collettive 

quali libertà che b.constant già 

definì “dei moderni” perché proprie 

di una nuova epoca dei diritti 

segnata dall’affrancamento dal 

potere dispotico ed invasivo del 

“pubblico”. Superando la valutazione 

deteriore dell’autore citato 

sulle libertà positive, definite antiche 

poiché basate sui modelli classici 

di esercizio collettivo della 

sovranità ma controllo sulla vita 

privata, il documento in oggetto 

assume una impostazione diversa 

dell’idea di libertà positive 12 , forse 

più moderna ancora di quella che 

constant riservava a quelle “negative”, 

poiché intese quali estensioni 

alla maggior parte dei cittadini 

della partecipazione al potere 

politico. 

infatti, si registra una profonda 

rimeditazione dei rapporti 

con categorie che più avevano sofferto, 

restando escluse dai processo 

di burocratizzazione della struttura 

socialista: giovani, donne, dissidenti, 

minoranze etniche e religiose 

sono richiamate innanzi alla 

legge costituzionale che attribuisce 

loro diritti e ruoli politici. 

Siamo rimasti in debito di 

molte cose nei confronti della 

gioventù. Le insufficienze e gli errori 

della vita politica, economica 

e culturale, così come nelle relazioni 

umane, colpiscono in 

modo particolare la gioventù: le 

contraddizioni tra le parole e le 

azioni, la mancanza di franchezza, 

le grandi fasi e il burocratismo, la 

tendenza a sistemare tutto partendo 

da posizioni di forza […] 

hanno finito per colpire dolorosamente 

gli studenti e i giovani operai 

e contadini e a suscitare in loro 

il pensiero che non sono loro stessi, 

il loro lavoro, i loro sforzi a determinare 

il loro avvenire. 13 

Lo stesso vale per le donne la 

cui questione non sembra essere 

stata considerata in precedenza 

come questione politica seria: 

«[...] bisogna riconoscere alle 

donne un posto corrispondente ai 

princìpi della democrazia […] e 

all’importante partecipazione delle 

donne alla formazione dei valori 

materiali e spirituali della società 

[...]» 14 . Tutele e partecipazione 

253 


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254 

sono riconosciuti alle minoranze 

dei credenti, alle minoranze 

nazionali e ai non comunisti, riconosciuti 

nel loro diritto e nelle 

loro libertà. 

CONCLUSIONI 

Di fronte al tentativo di mutamento 

che il Programma di 

azione del Partito comunista rappresenta, 

la successiva repressione 

dell’agosto 1968 deve essere esaminata 

nel senso che sarebbe possibile 

rintracciare nella vicenda di 

Praga, anche alla luce del pensiero 

di Kant, il quale, riporta bobbio, 

«nei suoi ultimi scritti si pose la 

domanda se il genere umano sia in 

costante progresso verso il meglio. 

a questa domanda […] ritenne che 

si potesse dare una risposta affermativa, 

se pure con qualche esitazione» 

15 . Da questa angolazione, 

dunque, quanto successo 

in occasione della rivolta del 1968 

può indurre ad affermare che in 

quel frangente si svolse un “movimento” 

della storia, fu quello un 

momento nel quale si manifestò, 

nel senso che a ciò è attribuito da 

Patočka, un nesso problematico insito 

nel processo storico della vicenda 

socialista che vedeva una 

contraddizione tra il regime, le libertà 

e i diritti dei singoli e delle organizzazioni 

sociali. 

La presa di coscienza rispetto 

a questo elemento, enfatizzata da 

Kundera come addirittura “missione” 

del popolo ceco, ha portato 

di fatto al processo di conflitto e 

di sconvolgimento del senso storico 

fino ad allora accettato, per accedere 

nella sfera del mutamento 

di senso, quando è la vita sociale e 

individuale che muta, o tenta di 

mutare, le sue strutture perché, appunto, 

ne è mutato il senso. i diritti 

sono stati gli strumenti che hanno 

permesso l’innescarsi di una contraddizione 

capace di provocare, 

nel senso di Patočka, la ricerca di 

un nuovo senso e per questo la 

valenza storica della Primavera di 

Praga non può essere negata. 

non è vero, come per esempio 

sostenuto da Havel, che il lascito 

della rivolta sia stato del tutto annullato 

dalla repressione. La Primavera 

di Praga ha seminato nella 

coscienza dei partiti comunisti europei 

il senso della contraddizione 

storica evidente nella repressione 

e ha agitato nella sinistra mondiale 

il tarlo del dubbio, l’angoscia o la 

consapevolezza che lo status quo 

dell’esperienza del socialismo reale 

dovesse essere messa in discussione 

e problematizzata per approdare a 

nuove soluzioni storicopolitiche 

16 . Di fatto la rivolta di 

Praga ha innescato il processo 

storico che Patočka ha teorizzato 

e per il quale lo sconvolgimento 

del senso fin ad allora ingenuamente 

accettato avrebbe portato 

alla possibilità di raggiungere un 

senso nuovo «più libero e ambizioso», 

forse proprio quella libertà 

che il «mondo non aveva mai 

visto», come preconizzato da 

Kundera. 

Se davvero così si potesse intendere, 

allora citando il filosofo 

di Konigsberg l’intervento militare 


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contro «il diritto di un popolo di 

non essere impedito da altre forze 

di darsi una costituzione civile che 

esso crede buona» 17 è un atto antistorico, 

privo o quanto meno 

contrario al senso degli eventi, e 

come tale destinato ad essere travolto 

dalla storia stessa. Dunque, 

alla luce di una ratio storica la repressione 

del verso della storia ha 

condannato gli aggressori perché 

non hanno capito in che modo 

assecondare il senso degli eventi, 

condannando loro stessi ad una 

progressiva consunzione per l’antistoricità 

delle loro dottrine, 

azioni e posizioni. 

BIBLIOGRAFIA 

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1968; 

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1965; 

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rivista letteraria Listy, 1968; 

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Giuffrè editore, Milano 1998; 

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a cura di Jiří Hochman, 

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– T. West “Destiny as alibi: M. Kundera, 

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after 1968” Slavonic and east european 

review, 2009. 

NOTE 

1 a. De Tocqueville, La Democrazia in 

America, rizzoli bUr, Milano 2007 

2 G. Peces-barba, Derecho Positivo de lo 

Derechos Humanos, editorial Debate, 

Madrid 1987. 

3 all’articolo di Havel, pubblicato sulla 

rivista “Tvář” nel febbraio 1969, come 

visto apertamente critico rispetto alla 

posizione di Kundera, l’autore boemo 

rispose con un altro scritto dal titolo 

Radicalismo ed esibizionismo per 

difendersi dalle tesi di Havel e ribadire 

la portata del tentativo della Primavera 

di Praga. Havel, infatti, aveva contes- 

255 


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256 

tato la lettura di Kundera affermando 

che, in realtà, con la protesta si era voluto 

raggiungere l’obiettivo di “normalizzare” 

il Paese, ovvero introdurre 

quei diritti e libertà che sono correnti 

nelle democrazie liberali. ciò ovviamente 

priverebbe gli eventi di Praga 

di quella portata messianica voluta da 

Kundera e che Havel definisce 

«delirio romantico». in realtà, lo 

scontro che si consumava tra questi 

due intellettuali replicava lo scontro 

tra chi leggeva gli eventi da “comunista”, 

proponendo un revisionismo 

che avrebbe portato ad un socialismo 

democratico quale evoluzione di un 

socialismo stalinista e burocratico, a 

fronte di intellettuali “non comunisti” 

che interpretavano sempre e comunque 

tutto il socialismo, anche 

quello riformista, come antidemocratico 

e antimoderno «[...] poiché l’omogeneizzazione 

stalinista ha deformato 

nel suo sviluppo l’evolversi 

naturale in senso democratico della 

società nazionale e le deformazioni 

non possono essere riformate”. Vedi 

sul punto M. Kopeček, Il conflitto sulla 

questione ceca negli anni 1967/69, 

“Literàrnì noviny”, 2008,(XX) 

nonché S. Mella, La polemica tra Milan 

Kundera e Václav Havel sul destino 

ceco quarant’anni dopo, “esamidzat”, 

2009, Vii. 

4 n. bobbio, L’Età dei diritti, einaudi, 

Torino 1990 

5 a. De Tocqueville, La Democrazia in 

America, rizzoli bUr, Milano 2007 

6 La via Cecoslovacca al socialismo, editori 

riuniti, roma 1968, pag. 69 

7 Ivi, pag. 66 



10 Ivi, pag. 35 

11 Ivi, pag. 53 

12 «[…] Le libertà positive vanno considerate 

come il risultato ultimo di una 

serie di interventi dei pubblici poteri 

diretti a dare attuazione al principio 

di eguaglianza sostanziale, di modo 

che la persona umana si possa pienamente 

sviluppare e la partecipazione 

al governo diventare effettiva. esse 

non si traducono in diritti pubblici 

soggettivi […] bensì presuppongono 

alcune situazioni giuridiche soggettive 

strumentali attribuite ai singoli ed alle 

formazioni sociali al fine di raggiungere 

[…] l’integrazione dei governati 

nell’area di governo […]» T. Martines, 

Diritto Costituzionale, Giuffrè editore, 

Milano 1998 

13 Ivi, pag. 34 

14 Ivi, pag. 35 

15 n. bobbio op. cit. 

16 Per esempio in italia il P.c.i. attraversò 

una fase di dibattito molto netto che 

vide gran parte dei suoi quadri direttivi 

critici nei confronti dell’invasione 

operata in cecoslovacchia; in seguito 

queste posizioni portarono alla 

definizione di un nuovo posizionamento 

della vicenda comunista europea 

che tentava di affrancarsi, pur in 

funzione anticapitalista, dalle linee del 

PcUS. 

17 e. Kant, Scritti politici e di filosofia 

della storia e del diritto, Utet, Torino 

1965 


V o l . I V , N ˚ 1 G e n . - G i u . , 2 0 1 5

avataréditions 

ITALIA 

LE GRANDI OPPORTUNITÀ DEL KAZAKHSTAN 

QUADERNI DI GEOPOLITICA 

No. 5 – 2015 – 182 PP – 19€ 

La Repubblica del Kazakhstan non è soltanto lo Stato più 

esteso dell’Asia centrale ma anche uno dei Paesi dell’ex 

URSS che meglio ha saputo ricostruire un’identità e una fisionomia 

propri nel corso di poco più di vent’anni di indipendenza. 

L’economia di questo Paese, popolato da una 

ricca pluralità di gruppi etnici e religiosi, va ben oltre lo 

sfruttamento delle ingenti risorse naturali disponibili e si 

articola intorno a una strategia tesa a incentivare lo sviluppo 

attraverso la sinergia pubblico-privato e l’attrazione di eccellenze 

dall’estero. Il presente Quaderno di Geopolitica si 

propone di offrire agli operatori italiani che si affacciano o 

sono già presenti in Kazakhstan un panorama a vasto raggio 

delle sue prospettive: dalle caratteristiche specifiche delle 

Zone Economiche Speciali alle peculiarità del sistema legislativo 

e doganale, dai Piani di sviluppo strategico ai Parchi 

scientifici e tecnologici, focalizzando l’attenzione sul livello 

dei rapporti economici bilaterali con l’Italia e fornendo indicazioni 

e contatti utili per un fecondo approccio al Paese. 

Acquisti e abbonamenti: pagina 6


ITALIA 

CHE COS’È LA GEOPOLITICA? 

“Geopolitica” è oggi un termine molto in voga, usato e 

persino abusato. Infatti, lo si ritrova spesso utilizzato come 

sinonimo di “politica internazionale”, affrontata non di 

rado con un approccio giornalistico. In realtà, la Geopolitica 

vera e propria è qualcosa di diverso. Si tratta d'una disciplina 

accademica che si sta affermando in molti paesi, 

d’un approccio interpretativo e analitico le cui origini affondano 

a oltre un secolo fa. Ma se gli equivoci prosperano, 

è anche perché la geopolitica ancora manca d'una chiara 

definizione degli obiettivi e metodologica, condivisa nel 

mondo scientifico. Da qui l'esigenza di porsi il fatidico interrogativo: 

che cos’è la geopolitica? 

Acquisti e abbonamenti: pagina 6 

GEOPOLITICA 

VOL. I, No. 3, AUTUNNO 2012 – 22€


ITALIA 

L'ISLAM POLITICO ALLA PROVA DEL POTERE 

GEOPOLITICA 

VOL. III, No. 1/2, PRI.-EST. 2014 – 25€ 

L'Islam Politico, ossia quell'insieme di correnti e movimenti 

che trattano l'Islam come un'ideologia politica, dopo decenni 

di egemonia di élite “laiche” è riuscito a giungere al potere 

in alcuni paesi musulmani. Anche non considerando l'Arabia 

Saudita wahhabita, apripista fu l'Iran già nel 1979, seguito 

poco più d'un decennio dopo dall'Afghanistan coi Taliban e 

in tempi più recenti dalla Turchia dell'AKP di Erdo an e dalla 

Palestina di HAMAS. La “Primavera Araba” del 2011 ha offerto 

un'eccezionale occasione all'Islam Politico, in particolare alla 

sua componente dei Fratelli Musulmani, giunta al potere in 

Tunisia e in Egitto e a contendere il controllo della Siria al 

Ba'th. Il rovesciamento del regime talibano in Afghanistan, 

lo scontro fratricida con Fatah in Palestina, la guerra civile 

in Siria (allargatasi ora all'Iraq), il golpe militare in Egitto, 

la crisi istituzionale in Tunisia, sono solo alcuni degli esempi 

che dimostrano come l'ascesa al potere dell'Islam Politico sia 

lungi dall'essere incontrastata, rivelandosi spesso effimera 

prima della reazione degli avversari. Questo numero di Geopolitica, 

curato da Pietro Longo, s'interroga sulle cause del 

successo e della sconfitta dell'Islam Politico e cerca di capire 

quale sarà il suo futuro. 

Acquisti e abbonamenti: pagina 6

P R O G E T T O G R A F I C O 

ATELIER TATENOKAÏ 

T. : +39 366 325 4102 

tatenokai@avatareditions.com 

Stampato nell’Unione Europea da avatar

C'è un concetto, integrante alle relazioni politiche e giuridiche internazionali, 

che incontra sempre più diffusa elaborazione concettuale e pratica: quello 

di sicurezza. In questo numero di Geopolitica. Rivista dell'IsAG curato dal 

Prof. Paolo Bargiacchi, ordinario di Diritto Internazionale all'Università Kore di 

Enna, numerosi esperti italiani ed esteri discutono vari profili attinenti alla sicurezza, 

quali l'interazione tra sistemi in ambiente giuridico, la politica estera 

dell'Unione Europea, il nuovo approccio alla sicurezza post-11 settembre, l'uso 

dei droni, il terrorismo informatico, la sicurezza energetica e ambientale, i meccanismi 

di sicurezza collettiva. Un insieme variegato di spunti di riflessione su un 

tema che caratterizzerà, nel bene e nel male, le relazioni internazionali nei prossimi 

anni e, con esse, lo sviluppo della scienza giuridica. 

I S T I T U T O D I 

A LT I S T U D I 

D I G E O P O L I T I C A 

E 

S C I E N Z E 

A U S I L I A R I E 

Vol. IV 

1 

GEN.-GIU. 

2015 

20€

Geopolitica Vol.04 No.1/2

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