Il Timbro Digitale

SEMPLIFICAZIONE:
INNOVAZIONE E
COOPERAZIONE
IN SARDEGNA
Cagliari, 28-29 ottobre 2010
Pier Franco Nali

Il Timbro Digitale
1. Premessa
L
a semplificazione amministrativa e l’informatizzazione della pubblica amministrazione (egovernment)
sono i cardini dell’innovazione dei servizi pubblici e permettono di accrescerne
l’efficienza, offrendo agli utenti (cittadini ed imprese) nuovi servizi e migliorando quelli esistenti.
Il trattamento dei documenti e la gestione dei procedimenti con sistemi digitali rappresenta la strada maestra
per abbattere gli oneri amministrativi per i cittadini e le imprese e aumentare l’efficienza della PA. Con
la diffusione sul territorio regionale della soluzione tecnologica del timbro digitale la Regione Sardegna intende
svolgere un ruolo propulsivo e di indirizzo verso l’innovazione della PA locale, incoraggiando e favorendo
la progressiva diffusione dei processi di digitalizzazione e dematerializzazione, che porteranno gradualmente
alla sostituzione della carta con il documento elettronico.
2. Il documento informatico
I
l trattamento interamente digitale dell’informazione è reso possibile da alcuni strumenti abilitanti,
in primis la Firma digitale, che può essere apposta ai documenti nativi digitali con lo stesso valore
legale della firma autografa per i documenti tradizionali. Grande importanza rivestono anche la Posta
elettronica certificata (PEC), strumento di comunicazione che permette di dare ad un messaggio di posta
elettronica o ad un suo allegato lo stesso valore legale di una raccomandata con avviso di ricevimento tradizionale,
e la Carta nazionale dei servizi (CNS), una smart card per accedere ai servizi online della PA su tutto
il territorio nazionale che costituisce lo strumento fondamentale per rendere immediatamente fruibili i servizi
già in rete e per accelerarne la diffusione. Recentemente va assumendo un posto di rilievo tra questi strumenti
anche il Timbro digitale.
Il documento informatico, formato e gestito con tali strumenti, presenta diversi vantaggi. Si presta, ad e-
sempio, ad essere emesso in modalità automatica, all’erogazione tramite web e, non da trascurare, ha un costo
estremamente ridotto. Tuttavia in certe situazioni abbiamo ancora bisogno del documento cartaceo.
3. Perché il timbro digitale
I
nfatti i documenti informatici, firmati digitalmente perdono valore legale se stampati. Stampare il
documento informatico può ancora essere necessario quando il destinatario finali lo accetti o lo possa
trattare solo in questa forma. In questi casi il timbro digitale permette di trasportare su carta il
valore legale del documento informatico, firmato digitalmente. La previsione normativa del timbro digitale
(nella denominazione di “contrassegno elettronico”) è contenuta nel decreto di modifica del Codice
dell’Amministrazione Digitale (CAD) in via di approvazione, che all’art 14 (Modifica all'articolo 23 del decreto
legislativo 7 marzo 2005 n.82) introduce l’art 23-ter comma 5:
“Sulle copie cartacee di un documento informatico appartenente alle categorie individuate con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione,
sentito DigitPA, al fine di assicurarne la provenienza e la conformità all’originale, è apposto a stampa un contrassegno
elettronico formato nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell’articolo 71 e tale da consentire la
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verifica della conformità del documento cartaceo a quello informatico”.
Ne consegue il riconoscimento della validità legale del timbro solo per certe categorie di documenti individuate
con decreto. Questo, nell’intento del legislatore, per non aprire indiscriminatamente l’ambito snaturandone
lo scopo. Vi è inoltre, allo stato attuale, incertezza sulle regole tecniche del timbro digitale.
In sintesi, caratteristiche e vantaggi del timbro digitale si possono così sintetizzare: su un documento che
nasce in formato digitale, il timbro digitale può contenere il documento firmato digitalmente o parti di esso
all’interno di un codice grafico bidimensionale; questo permette di mantenere il valore legale del documento
informatico indipendentemente dal supporto e di riconvertire in digitale, tramite uno scanner, la stampa del
documento timbrato digitalmente.
Il timbro digitale è uno strumento facilitatore del processo di dematerializzazione perché permette di e-
liminare le difficoltà legate all’impossibilità di gestire i processi documentali in maniera esclusivamente digitale,
di rilasciare documenti a valore legale ai richiedenti (cittadini e imprese) anche attraverso internet, di
risparmiare tempo e denaro mediante la possibilità di stampare in locale i documenti a valore legale, di ridurre
il numero degli abusi e delle truffe basate sulla contraffazione di documenti amministrativi; infine, non
trascurabile, il timbro digitale in quanto tale non ha costi per i cittadini
4. La tecnologia
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al punto di vista tecnico il timbro digitale è una evoluzione dei tradizionali codici a barre (lineari).
Questi ultimi si rilevano però inefficienti per molte applicazioni perché la capacità di memorizzazione
che li contraddistingue è bassa. Il timbro digitale si basa su codici grafici bidimensionali,
che codificano le informazioni in due dimensioni a vantaggio della capacità di memorizzazione, dandone
una rappresentazione in formato visivo su una superficie piana.
Una simbologia bidimensionale ad alta densità di memorizzazione permette infatti di codificare il documento
elettronico di partenza, o parti di esso, eventualmente completo di firma digitale, all’interno di uno o
più simboli da apporre sulle aree sgombre del documento (o meglio della sua rappresentazione visiva), e di
acquisirlo tramite uno scanner, a partire dal codice grafico, in una successiva fase del ciclo di vita del docu-
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mento. In tal modo, la sottoscrizione elettronica iniziale resta valida e verificabile a prescindere dal mezzo di
memorizzazione.
5. Ambiti di utilizzo
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l timbro digitale può essere utilizzato per il rilascio di documenti ufficiali rilasciati da parte di una
PA a cittadini e imprese o per uso interno a una o più PA che scambiano documenti amministrativi.
Può essere inoltre utilizzato per documenti certificanti un pagamento (o un credito) di un cittadino
o un’impresa nei confronti di una PA ovvero da parte di una PA verso un proprio dipendente o un soggetto
esterno. Alcuni utilizzi tipici riguardano: certificati anagrafici e di stato civile, cedolini e certificazioni dei
redditi, licenze e concessioni da esporre in pubblico ed altri documenti a rischio falsificazione. Già nel solo
ambito anagrafico i vantaggi sono molto evidenti: mentre un certificato anagrafico tradizionale ha un costo
totale di produzione (per il Comune) di circa 9 euro e obbliga il cittadino a file e spostamenti, un certificato
erogato tramite canale telematico permettere di abbattere i costi diretti ed indiretti sia per il Comune che per
il cittadino (esenzione dai diritti di segreteria se il Comune delibera in tal senso).
6. Emissione e verifica del documento
L
a PA rilascia il documento informatico (firmato digitalmente) su supporto elettronico. Il
documento contiene al proprio interno il timbro digitale, il destinatario riceve il documento su
supporto elettronico e lo stampa.
Il documento stampato viene sottoposto a verifica attraverso l’utilizzo di uno scanner. Il destinatario
procede mediante un software gratuito alla verifica della firma digitale sui dati (nel caso di documenti a
struttura predefinita la firma digitale generalmente è apposta sui dati XML).
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7. Un esempio: il protocollo informatico
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requentemente una PA ha necessità di trasmettere il documento digitale protocollato a soggetti
terzi (esterni al protocollo informatico). In questi casi la trasmissione può avvenire per e-mail o
PEC, in cui il documento digitale è un allegato. Spesso tuttavia il destinatario non è in grado di
gestire il documento digitale poiché, ad esempio, non dispone del software di verifica della firma digitale. Un
altro problema piuttosto serio è che il documento digitale non contiene il numero di protocollo e la data di
registrazione in quali tali dati sono successivi alla firma e la loro apposizione sul documento ne
comprometterebbe l’integrità. Il problema è allora quello di fornire all’esterno una rappresentazione del
documento che sia completa della segnatura di protocollo ed evidenzi i nominativi dei sottoscrittori. La
soluzione potrebbe consistere nell’apporre su ciascuna pagina del documento (o solo sulla prima) i dati di
registrazione di protocollo e l’elenco dei nomi dei firmatari ed un codice bidimensionale (timbro digitale)
contenente gli stessi dati con aggiunta dell’impronta del documento. Il documento timbrato digitalmente è
rappresentato in formato PDF (nella figura sottostante un esempio tratto dalla Guida all’utilizzo del timbro
digitale dell’Università Federico II di Napoli).
Il flusso procedurale di protocollazione di un documento informatico con apposizione del timbro digitale
prevede per prima cosa di registrare il documento al protocollo. In questa fase si deve scegliere la posizione
del timbro sul documento e se apporre il timbro su una sola pagina (generalmente la prima) o su tutte le
pagine del documento. Si deve poi scegliere se valorizzare anche in chiaro le seguenti informazioni, contenute
in forma codificata nel timbro digitale: dati della registrazione di protocollo (AOO, UOR, nr. Prot., data
registrazione, …) e l’elenco dei nominativi dei firmatari. A questo punto il sistema di protocollo può
procedere alla timbratura ed al salvataggio della versione timbrata del documento (generalmente in formato
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pdf). Il timbro digitale apposto sul documento dal sistema di protocollo generalmente potrà contenere oltre
ai dati della registrazione anche l’”impronta” del documento informatico.
Il processo di apposizione del timbro digitale prevede la verifica e apertura della busta .p7m
(“sfirmatura”) contenente il file da timbrare (se firmato digitalmente), il controllo del formato del file
originario (come era prima della firma) ed sua eventuale conversione nel formato finale prescelto (di solito
PDF). A questo punto il sistema di protocollo informatico genera un file XML contenete i dati della
segnatura, l’impronta del documento elettronico di partenza (quello eventualmente firmato digitalmente) e i
dati delle firme digitali apposte sul documento. Il timbro (eventualmente più di uno) viene calcolato e
codificato nel formato prescelto, a partire dal file XML precedentemente creato. Viene infine apposto il
timbro (o più timbri) sul PDF nelle posizioni e pagine indicati ovvero viene generato ex novo un PDF con il
timbro precedentemente calcolato.
La verifica del timbro digitale consiste nella resa visuale di ciò che il timbro rappresenta graficamente. Il
software di verifica analizza il documento elettronico completo di timbratura (in formato .pdf) oppure il file
acquisito via scanner a partire dal formato cartaceo. Il software di verifica deve essere in grado di
riconoscere anche più timbri apposti sulla stessa pagina e anche se questi non sono perfettamente in
orizzontale.
8. La sperimentazione della certificazione anagrafica
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on la convenzione del 18/2/2009 fra il Ministero dell'Interno – Dipartimento degli affari Interni e
Territoriali – Direzione Centrale per i Servizi Demografici (DCSD) e il Comune di Ravenna è stata
avviata in Italia la prima sperimentazione del timbro digitale per l’autenticazione delle
certificazioni anagrafiche e di stato civile (ai sensi dell’art. 15 quinquies della Legge n. 38 del 1990), per un
periodo limitato e facendo riserva da parte del DCSD di autorizzare alla sperimentazione altri enti locali che
ne avessero fatto richiesta. Da allora la sperimentazione è stata estesa a livello nazionale a numerosi altri
Comuni.
Con il protocollo del 18/11/2009 tra il Ministero dell’Interno e la Regione Autonoma della Sardegna per il
collegamento all’Indice nazionale delle anagrafi (INA), la Regione ha inteso promuovere la diffusione e
l’utilizzo della soluzione tecnologica del timbro digitale nel suo territorio. In base a tale accordo i comuni
sardi possono avviare la sperimentazione del timbro digitale per l’emissione di certificati anagrafici e di stato
civile, mentre la Regione si impegna a comunicare al Ministero l’avvio delle sperimentazioni e a relazionare
al Ministero sul loro andamento. Non è necessario che i singoli comuni stipulino un accordo col Ministero ma
è sufficiente una comunicazione della Regione all’interno di un’attività di coordinamento.
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Con un contratto del 30 dicembre 2009 la Regione ha acquisito una licenza software per la piattaforma
timbro digitale, valida per tutte le applicazioni e per tutti gli enti del territorio sardo (comuni, unioni di
comuni, province, comunità montane,…), ASL, scuole di I e II grado, aziende consortili, ecc. e senza limiti
sul numero di timbri emessi, con la sola esclusione degli enti di ricerca e Università.
Utilizzando questa piattaforma l’emissione dei certificati anagrafici e di stato civile potrà avvenire in
due modalità, a scelta del richiedente: con firma digitale, utile nel caso in cui il destinatario finale gestisca i
documenti in formato digitale, senza necessità di conversione da cartaceo a digitale o viceversa oppure con
timbro digitale. I certificati possono essere richiesti dal cittadino tramite il sito web del Comune (o un sito di
coordinamento), tramite posta elettronica certificata o posta elettronica semplice, tramite sportello
automatico (totem multifunzionale) o, infine, di persona presso sportelli decentrati presidiati. La consegna al
cittadino può avvenire tramite download dal sito al quale sono stati richiesti, tramite posta elettronica
certificata o posta elettronica semplice, in formato cartaceo presso uno sportello automatico (totem
multifunzionale) o presso sportelli decentrati presidiati.
9. Modelli organizzativi di adesione alla sperimentazione
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er ragioni di economicità e di efficienza e per semplificare le problematiche tecniche, la Regione
ha previsto tre diversi modelli organizzativi di adesione alla sperimentazione da parte degli enti
locali, a seconda che si tratti di comuni medio-grandi (≥ 10.000 abitanti), dotati di piattaforma
tecnologica autonoma, di enti raggruppati in forme associative o di singoli isolati. I tre modelli organizzativi
si distinguono per le differenti caratteristiche dei comuni, derivanti dalla diversa disponibilità finanziaria,
complessità ed autonomia nell'erogazione di servizi online ai cittadini. Le principali situazioni problematiche
che si riscontrano riguardano: comuni privi di sito istituzionale, comuni privi di propri server o senza o con
poco personale informatico, ed infine comuni privi di collegamenti in rete in grado di erogare servizi online in
maniera efficiente.
9.1. Comuni medio-grandi
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uesti comuni provvederanno ad acquistare in proprio i server del timbro digitale, gli apparati
di firma e le smart card; dovranno definire e formare al proprio interno le figure responsabili
della gestione del sistema. Qualora necessario potranno contattare con il supporto tecnico della
Regione il proprio fornitore di software anagrafico affinché apporti i necessari adeguamenti per esporre
all’applicazione di dominio, con un’interfaccia applicativa, i dati necessari alla generazione dei
certificati, ovvero adotti gli standard regionali; dovranno realizzare a proprie spese l’applicazione di
dominio oppure riusare, personalizzandola, la reference implementation regionale. Questi comuni
dovranno utilizzare il proprio sito istituzionale come front-end di certificazione anagrafica e solo in casi
adeguatamente motivati potranno utilizzare a questo scopo il portale regionale Comunas.
9.2. Raggruppamenti di comuni
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I
raggruppamenti di comuni provvederanno ad acquistare in proprio i server che forniranno il
servizio a tutti i comuni associati e dislocarli in un proprio Centro servizi. Il processo di
timbratura avverrà nel Centro servizi del raggruppamento in modalità ASP (Application
Service Provider) per tutti i comuni che ne fanno parte, mentre le banche dati saranno mantenute nei
singoli comuni. Dovranno anche installare nel Centro servizi l’applicazione di dominio (realizzata a
proprie spese) oppure la reference implementation regionale; infine potranno utilizzare come front-end il
portale Comunas ovvero il sito istituzionale dell’Unione dei Comuni (se esistente) o quelli dei singoli
comuni.
La Regione si riserva la possibilità di incentivare l’adozione del timbro digitale da parte del
raggruppamento di comuni attraverso il cofinanziamento di alcune componenti tecnologiche ovvero
attraverso la messa a disposizione di personale qualificato.
9.3. Comuni singoli medio-piccoli
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n quest’ultima categoria ricadono quei comuni che dovranno necessariamente appoggiarsi su
server ubicati presso un ente terzo. In tali casi la Regione si riserva la facoltà di procedere
all’acquisto in proprio dei server di timbro digitale, installandoli nel Centro Servizi Regionale e
dimensionandoli in funzione delle adesioni. La condivisione dei server potrà però comportare livelli di
servizio inferiori rispetto ai primi due casi. Per quanto riguarda l’applicazione di dominio e il front-end
valgono le indicazioni dei casi precedenti, anche se lo scenario raccomandato è quello di utilizzare
unicamente la reference implementation regionale e il portale Comunas.
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