Høringsuttalelse
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Nærings- og Fiskeridepartementet<br />
Deres ref: Vår ref: 2018/56098-2 Arkivkode: 008 Dato: 23.11.2018<br />
<strong>Høringsuttalelse</strong> – forslag til ny forskriftsbestemmelse om adgangen til å reservere<br />
anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner<br />
Det vises til høringsnotat om forslag til ny forskriftsbestemmelse om adgangen til å reservere<br />
anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner oversendt i brev av 27.8.2018.<br />
Nærings- og Fiskeridepartementet (heretter «departementet») ber særlig om innspill på den<br />
foreslåtte definisjonen av ideelle organisasjoner. Høringsfristen er 23.11.2018.<br />
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har følgende innspill til høringsnotatet:<br />
1. Generelt om helse- og sosialtjenester Barne- ungdoms og familieetaten kjøper og om<br />
Stortingets vedtak 762<br />
I henhold til lov om barneverntjenester LOV-1992-07-17-100 (bvl.) § 2-3 skal Barne-, ungdoms- og<br />
familieetaten (Bufetat) etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunen med<br />
plassering av barn utenfor hjemmet, ha ansvar for rekruttering og formidling av fosterhjem og ha<br />
ansvar for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Som ledd i disse<br />
oppgavene inngår Bufetat avtaler om kjøp av plasser i institusjoner, herunder sentre for foreldre og<br />
barn, (bvl. kap. 5), plasser i omsorgssentre for mindreårige (bvl. kap. 5A) og plasser i fosterhjem (bvl.<br />
§ 4-22).<br />
Det vises til forskrift om offentlige anskaffelser § 2-4 h hvor det fremgår at anskaffelsesloven og<br />
forskriften ikke gjelder «tjenester som innebærer utøvelse av offentlig myndighet som er unntatt<br />
EØS-avtalen etter artikkel 39, jf. artikkel 32». Det vises også til beslutning 154/17/COL fra EFTAs<br />
overvåkningsorgan av 20. september 2017, hvor drift av barneverninstitusjoner defineres som<br />
offentlig myndighetsutøvelse. Anskaffelser av institusjonsplasser i barneverninstitusjoner er altså ikke<br />
omfattet av lov- eller forskrift om offentlige anskaffelser. Den foreslåtte forskriftsbestemmelsen får<br />
www.bufdir.no<br />
Organisasjonsnr:<br />
986 128 433<br />
Saksbehandler:<br />
Ane Riiber Bergene<br />
postmottak@bufdir.no<br />
Postboks 2233<br />
3103 Tønsberg<br />
Telefon: 466 15 000
dermed ikke direkte betydning for denne type anskaffelser. Hvorvidt anskaffelser av plasser i<br />
fosterhjem, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre er omfattet av anskaffelsesregelverket er<br />
ikke avklart.<br />
Det vises til Stortingets vedtak 762 i forbindelse med behandlingen av dokument 8:161 S (2017-<br />
2018), Innst. 303 S (2017-2018) hvor «Stortinget ber regjeringen sikre langsiktige og løpende avtaler<br />
med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 pst.<br />
innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres ». Barne- og<br />
likestillingsdepartementet (BLD) har gitt Bufdir i oppdrag å vurdere hvordan vedtak 762 på best mulig<br />
måte kan gjennomføres. Bufdirs tilbakemelding til BLD ble gitt i brev av 15.10.2018. Bufdir uttalte i<br />
denne forbindelse at det anses som en risiko at det ikke er tilstrekkelig avklart hvilke vilkår som må<br />
være oppfylt for å bli definert som en ideell organisasjon, og at det er viktig at vilkårene utformes slik<br />
at et eventuelt overskudd ikke kan benyttes på en måte som er i strid med regelverket for statsstøtte,<br />
for eksempel til finansiering av andre ideelle formål som er konkurranseutsatt. Som nevnt, er<br />
tjenestene som er omhandlet i Stortingets vedtak 762 ikke omfattet av anskaffelsesregelverket. Ved<br />
gjennomføring av Stortingets vedtak 762, vil man derfor ikke være bundet av en definisjon av ideelle<br />
gitt i anskaffelsesregelverket. Våre synspunkter om behov for tydelige vilkår som må være oppfylt for<br />
at en aktør skal kunne defineres som ideell, gjelder imidlertid tilsvarende for forslaget til ny<br />
forskriftsbestemmelse. Bufdir kommer tilbake til dette nedenfor under punkt 3.ii og punkt 5.i.<br />
2. Til punkt 2: Det rettslige handlingsrommet for å reservere kontrakter om helse- og<br />
sosialtjenester for ideelle organisasjoner<br />
Bufdir har ingen kommentarer til departementets vurdering av det rettslige handlingsrommet for å<br />
reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester.<br />
3. Til punkt 3: Departementets vurdering av behovet for å innføre en reservasjonsadgang<br />
i. Til punkt 3.1: Behovet for å legge til rette for at ideelle aktører tilbyr helse- og<br />
sosialtjenester<br />
Det fremgår av høringsnotatet at «Regjeringen har et ønske om å legge til rette for at ideelle aktører<br />
tilbyr helse- og sosialtjenester og at konkurranser om anskaffelser av slike tjenester kan reserveres<br />
for disse aktørene. Ønsket er knyttet til de ideelle organisasjonenes kvaliteter og karakter og ønske<br />
om å bevare disse». Departementet viser videre til at «[d]e ideelle aktørene skiller seg fra private<br />
kommersielle aktører ved at eventuell profitt skal reinvesteres i velferdstjenester eller i andre sosiale<br />
formål» og at «[d]e ideelle aktørene har en merverdi i samfunnet og gir samfunnsfordeler utover<br />
leveransen av de aktuelle helse- og sosialtjenestene». Departementet viser til at ideelle<br />
organisasjoner er opptatt av brukernes medvirkning på individ- og systemnivå og har hatt tradisjon<br />
for å skape nye tjenestetilbud. Ideelle organisasjoner har ifølge departementet også en kultur for<br />
samarbeid med andre aktører og bruk av frivillige, og dette medfører at brukerne på enkelte<br />
tjenesteområder blir fulgt opp gjennom ulike tilbud og kontakt også etter leveranse av tjenester.<br />
Bufdir har ingen kommentar til departementets vurdering av ideelle aktørers kvaliteter.<br />
2
I høringsnotatet fremgår det videre at årsaken til at man ønsker å kunne reservere kontrakter til<br />
ideelle aktører, er at «[e]rfaringer har vist at de ideelle aktørene har problemer med å nå opp i<br />
tradisjonelle anbudskonkurranser». Det vises både til vanskeligheter knyttet til de ideelle<br />
leverandørenes historiske pensjonskostnader og til at de kvalitative og økonomiske fordelene de<br />
ideelle leverandørene gir, er vanskelig å vektlegge i tradisjonelle anbudskonkurranser. Når det gjelder<br />
departementets ønske om å kompensere for historiske pensjonskostnader, viser Bufdir til Prop. 3 L.<br />
(2018-2019) Lov om tilskudd til visse private virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning,<br />
hvor Helse- og omsorgsdepartementet foreslår en ny lov som skal legge til rette for å kompensere<br />
leverandører av lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester for historiske<br />
pensjonskostnader. Formålet er å styrke rammevilkårene for ideelle tjenesteleverandører.<br />
Når det gjelder departementets henvisning til at det er vanskelig å vektlegge de ideelle aktørenes<br />
kvalitative og økonomiske fordeler i tradisjonelle anbudskonkurranser, ønsker Bufdir å poengtere at<br />
Bufetat har et krevende samfunnsoppdrag som skal løses med begrensede ressurser. En effektiv<br />
utnyttelse av pengene som blir bevilget til statlige barneverntjenester er svært viktig. Bufdir vurderer<br />
det som nødvendig at midlene som blir bevilget til barnevern blir benyttet til barnevern. På denne<br />
bakgrunn mener Bufdir at dersom man skal prioritere ideelle ved anskaffelser av barneverntjenester,<br />
og dermed oppnå mindre grad av konkurranse i anskaffelsen, bør det ikke åpnes for at et eventuelt<br />
overskudd går til andre formål enn barnevern. Dersom overskuddet benyttes til andre formål enn<br />
barnevern, vil dette kunne få konsekvenser for Bufetats evne til å levere barneverntjenester. Bufdir<br />
anser det derfor uheldig at den foreslåtte forskriftsbestemmelsen ikke innebærer et krav om at et<br />
eventuelt overskudd skal komme den anskaffede tjenesten til gode.<br />
ii.<br />
Til punkt 3.4: Departementets samlede vurdering<br />
Bufdir støtter departementets vurdering av at det er hensiktsmessig at det sentralt tas stilling til<br />
spørsmålet om reservasjonsadgang og at det er positivt at det skapes en klar rettstilstand. Bufdir er<br />
videre enig i at økt rettslig sikkerhet rundt reservasjonsretten for ideelle aktører, vil kunne medføre<br />
mindre ressurskrevende anbudsprosesser samlet sett. Bufdir mener imidlertid, at anbudsprosesser<br />
hvor man skal prioritere ideelle fortsatt vil være krevende, da vurderingene av om en virksomhet er<br />
ideell eller ikke, i mange tilfeller kan være kompliserte. Bufdir anser at forskriftsbestemmelsen som<br />
foreslås i liten grad gir oppdragsgiver det verktøyet Bufdir mener man trenger for å kunne vurdere<br />
om en privat aktør er ideell eller ikke. Det vises i denne sammenheng til at departementets hensikt er<br />
å følge opp Stortingets føring om å utnytte det EØS-rettslige handlingsrommet til å reservere<br />
anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører fullt ut. Det vises videre til departementets<br />
ønske om at reservasjonsadgangen kommer eksplisitt til uttrykk i anskaffelsesregelverket på en måte<br />
som er forutberegnelig for oppdragsgivere og leverandører.<br />
4. Til punkt 4: Den konkrete utformingen av forskriftsbestemmelsen.<br />
Bufdir har ingen kommentarer til dette punktet.<br />
3
5. Til punkt 5: Nærmere om vilkårene for reservasjonsadgang<br />
i. Til punkt 5.2: Vilkåret om at organisasjonen er ideell<br />
Forslaget innebærer følgende definisjon av ideelle organisasjoner: «organisasjoner som arbeider<br />
utelukkende for et sosialt formål for fellesskapets beste og som reinvesterer eventuelt overskudd<br />
tilbake til organisasjonens formål» (Bufdirs understrekninger). Det fremgår av høringsnotatet at hva<br />
som utgjør en ideell organisasjon etter disse vilkårene skal «vurderes konkret, ut fra formålet med<br />
organisasjonen og bruken av et ev. overskudd fra denne».<br />
Bufdirs erfaring tilsier at det i mange tilfeller vil være komplisert og ressurskrevende å vurdere om en<br />
tilbyder er en ideell aktør eller ikke. Bufdir mener derfor at forskriftsbestemmelsen som foreslås bør,<br />
enten i selve forskriftsteksten eller i en veileder til forskriften, angi kriterier som må være oppfylt for<br />
å kunne definere en aktør som ideell. Kriteriene bør være knyttet til vurderinger som skal foretas<br />
både i forbindelse med anskaffelsen og i forbindelse med oppfølging av kontrakten.<br />
Det første vilkåret i definisjonen er at organisasjonen utelukkende arbeider for et sosialt formål for<br />
fellesskapets beste. Bufdir opplever departementets redegjørelse for dette vilkåret som noe uklar.<br />
Det vises til departementets uttalelse om at organisasjonen «eksempelvis» bidrar til å forfølge et<br />
sosialt formål, mens ordlyden i forslaget til forskriftsbestemmelsen krever at organisasjonen<br />
«utelukkende» skal arbeide for et sosialt formål. Det vises videre til at departementet skriver at<br />
«uttalelser om formål i vedtektene er likevel ikke alene tilstrekkelig til å definere en organisasjon som<br />
ideell». Bufdirs spørsmål i denne forbindelse er om uttalelser om formål i vedtektene er tilstrekkelig<br />
til å avgjøre om vilkåret om at organisasjonen utelukkende arbeider for et sosialt formål for<br />
fellesskapets beste er oppfylt.<br />
Departementet skriver videre at kravet om at organisasjonen må arbeide utelukkende for et sosialt<br />
formål, innebærer at dersom organisasjonen yter andre tjenester på markedet enn helse- og<br />
sosialtjenester, må denne aktiviteten være begrenset og støtte utøvelsen av den ideelle<br />
virksomheten ved at overskudd ikke tas ut av organisasjonen. Det fremstår for Bufdir, som noe uklart<br />
hva departementet mener her. Bufdir mener det sentrale må være at overskudd fra en kontrakt<br />
inngått etter en anskaffelse som er reservert for ideelle aktører, ikke kan benyttes til deler av den<br />
ideelle virksomheten som er konkurranseutsatt uten at dette vurderes opp mot regelverket for<br />
offentlig støtte. Dette må etter Bufdirs vurdering gjelde selv om alle deler av virksomheten har et<br />
sosialt formål.<br />
Som nevnt under punkt 3.i, mener Bufdir at det ikke bør tillates at et eventuelt overskudd går til<br />
andre formål enn formålet den aktuelle anskaffelsen skal ivareta.<br />
Det andre vilkåret i definisjonen av ideell er at eventuelt overskudd skal reinvesteres tilbake til<br />
organisasjonens formål. Som sagt over, opplever Bufdir at det kan være krevende å vurdere om dette<br />
vilkåret er oppfylt i praksis. Det vises til departementets uttalelse om at indirekte uttak av fortjeneste<br />
kan skje i form av utvidelse av egenkapital. Bufdir opplever det som usikkert om dette også gjelder<br />
oppbygging av eiendomsmasse. Det kan også oppstå problemstillinger vedrørende om reiser og<br />
kursvirksomhet for organisasjonens ansatte er indirekte uttak av overskudd. Det anses heller ikke<br />
klart hvorvidt en ideell organisasjon kan overføre overskudd til utlandet.<br />
4
Departementet viser til at dersom virksomheten er organisert som en stiftelse, som har som<br />
hovedformål å drive sosialt, eller humanitært arbeid, tilsier kravene til stiftelser at det er liten risiko<br />
for omgåelser, så lenge kravene til bruk av overskudd er oppfylt. Bufdirs erfaring tilsier at det er<br />
vanskelig å basere seg på slike generelle betraktninger.<br />
ii.<br />
Til punkt 5.3: Vilkårene om oppnåelse av sosiale formål og fellesskapets beste<br />
Departementet skriver at «[s]elv om det legges opp til at oppdragsgiverne foretar en konkret<br />
helhetsvurdering i hver enkelt anskaffelse, trenger ikke vurderingene etter departementets<br />
oppfatning alene å knyttes til den konkrete anskaffelsen». Det fremstår etter dette noe uklart for<br />
Bufdir i hvor stor grad dette vilkåret må vurderes konkret i den enkelte anskaffelse.<br />
iii.<br />
Til punkt 5.4: Vilkåret om budsjettmessig effektivitet<br />
Departementet skriver at «[n]år det gjelder vilkåret om budsjettmessig effektivitet, har flere av<br />
forholdene som nevnes overfor i punkt 5.iii en verdi som er samfunnsmessig positiv. Det er derfor en<br />
presumsjon for at ideelle aktører bidrar til budsjettmessig/økonomisk effektivitet, sparer staten for<br />
ressurser og unngår sløsing så langt de ikke operer med et mål om økonomisk overskudd og fører<br />
eventuelt overskudd tilbake til tjenestene eller sosiale formål». Det fremgår altså at departementet<br />
mener det er en presumsjon for at ideelle aktører bidrar til budsjettmessig effektivitet. Også når det<br />
gjelder dette vilkåret fremstår det for Bufdir uklart i hvor stor grad dette vilkåret må vurderes konkret<br />
i den enkelte anskaffelse.<br />
6. Til punkt 6: Økonomiske og administrative konsekvenser<br />
Bufdir har ikke kommentarer til dette punktet utover det som er sagt over.<br />
Med hilsen<br />
Magnus Askim (e.f)<br />
anskaffelsesdirektør<br />
Ane Riiber Bergene<br />
seniorrådgiver<br />
Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.<br />
5
6