O Parlamentarismo Racionalizado como Condição da Democracia ...

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS - CCJ
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO - CPGD
PROGRAMA DE DOUTORADO
LINHA DE PESQUISA: CONSTITUIÇÃO E ESTADO CONTEMPORÂNEO
O PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO COMO CONDIÇÃO DA
DEMOCRACIA EM ESTADOS CONTEMPORÂNEOS: FRANÇA,
PORTUGAL E ALEMANHA COMO SISTEMAS PARA ANÁLISE
Orientador: Prof. Dr. Cesar Luiz Pasold
Tese submetida ao Curso de Pós-Graduação
em Direito da Universidade Federal de Santa
Catarina - UFSC, para obtenção do título de
Doutor em Direito.
MSc Paulo Márcio Cruz
FLORIANÓPOLIS, JULHO DE 1999.

PÁGINA DE APROVAÇÃO
ESTA TESE FOI JULGADA APTA PARA A OBTENÇÃO DO TÍTULO DE
DOUTOR EM DIREITO DO ESTADO E APROVADA EM SUA FORMA FINAL
PELA COORDENAÇÃO DO CURSO DE PÓS GRADUAÇÃO EM DIREITO DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA - UFSC
Prof. Doutor Cesar Luiz Pasold - Orientador
Prof. Doutor Ubaldo Cesar Balthazar - Coordenador do CPGD/UFSC
Florianópolis, 21 de julho de 1999.
APRESENTADA PERANTE BANCA EXAMINADORA COMPOSTA DOS
PROFESSORES:
Prof. Doutor Cesar Luiz Pasold - Presidente
Prof. Doutor Dalmo de Abreu Dallari - Membro
Profª. Doutora Sueli Gandolf Dallari - Membro
Prof. Doutor Osvaldo Ferreira de Melo - Membro
Prof. Doutor Antônio Carlos Wolkmer

AGRADECIMENTOS
A Deus, por ter me dado vida para chegar até aqui.
Aos meus pais, por tudo que me proporcionaram.
À minha mulher e minhas filhas, por terem entendido meus esforços.
Ao meu orientador e amigo, professor Doutor Cesar Luiz Pasold, pela
compreensão, dedicação e por todas as lições que recebi.
pela ajuda.
Ao meu amigo professor Doutor Osvaldo Ferreira de Melo, pelo incentivo e
A todos aqueles que comigo colaboraram nesta difícil empreitada,
representados pelos professores Doutores Licínio Chainho Pereira e António José
Fernandes da Universidade do Minho e pelo professor Doutor José Roberto Provesi, da
Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI
Ao Centro de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Santa
Catarina, pela excelência do ensino que me foi oferecido.
À UNIVALI, pelo fundamental estímulo.

Para Alice, Paula e Lygia

RESUMO
Esta Tese busca comprovar que o Parlamentarismo Racionalizado, como
Sistema de Governo, funciona, no Estado Contemporâneo, como uma das condições da
Democracia, analisando três sistemas de Governo da Europa Ocidental: os da França e
Alemanha após a Segunda Guerra Mundial e o de Portugal após a redemocratização
advinda da Revolução dos Cravos.
Para demonstrar esta hipótese básica, o trabalho foi dividido em quatro partes:
a primeira delas destinada a revisar os conceitos sobre a Democracia no Estado
Contemporâneo, desde já procurando estabelecer as ligações existentes entre estas
duas categorias e o Sistema de Governo. Na segunda parte, o que se fez foi
caracterizar o Governo e o Parlamentarismo no Estado Contemporâneo democrático,
delimitando a este último o campo de análise da pesquisa realizada. Na terceira parte
buscou-se descrever o funcionamento dos sistemas de Governo da França, Portugal e
Alemanha, sempre apontando as ligações entre estes sistemas e a Democracia efetivada
nestes países. Na quarta e última parte, procedeu-se a sistematização de todas as
comprovações aferidas ao longo da Tese, aprofundando-se as demonstrações da
conexão entre o regime democrático e a racionalização do Parlamentarismo.
A demonstração de que a Democracia, nos estados contemporâneos analisados,
teve entre suas principais condições o Parlamentarismo Racionalizado como Sistema
de Governo, foi realizada utilizando-se o método dedutivo, tendo como técnica de
pesquisa a Pesquisa Bibliográfica.

ABSTRACT
This thesis aims at proving that the Rationalistic Parliamentarism, as a
governmental system, works in the Contemporary State, as one of the conditions of
Democracy, through the analysis of three systems of Government in Western Europe:
the French, the German, after the Second World War, the Portuguese, after the
redemocratization originated from the Cravos Revolution.
In order to show this basic hypothesis, the work was divided into four parts:
the first covers the concepts related to Democracy in the Contemporary State, aiming
at establishing the existing links between these two categories and the Governmental
System. In the second part, the Goverment and the Parliamentarism in the
Contemporary Democratic State were characterized limiting to the latter the field of
analysis of the research which was carried out. In the third part, the aim was to
describe the functioning of the Governmental systems in France, Portugal and
Germany, pointing out the links between the systems and the Democracy accomplished
in these countries. In the fourth and last part, the systematization of all the
confirmation achieved throughout the thesis was developed through a deeper
discussion of the connection between the democratic regime and the rationalization of
the Parliamentarism.
The demonstration that the Democracy, in the analysed contemporary states,
had as one of its main conditions the rationalistic parliamentarism as the Government
System, was carried out by means of the deductive method, having the Bibliographic
Research as the research technique.

RESUMEN
Esta tesis busca comprobar que el Parlamentarismo Racionalizado, como
Sistema de Gobierno, funciona, en el Estado Contemporáneo, como una de las
condiciones de la Democracia, analisando tres sistemas de Gobierno de Europa
Occidental: los de Francia y Alemania trás la Segunda Guerra Mundial y el de Portugal
después de la redemocratización avenida de la Revolución de los Claveles.
Para demostrar esta hipótesis básica, se ha dividido el trabajo en cuatro partes:
la primera de ellas, destinada a revisar los conceptos sobre la Democracia en el Estado
Contemporáneo, buscando ya establecer las ligaciones existentes entre estas dos
categorías y el Sistema de Gobierno. En la segunda parte, lo que se hizo fue
caracterizar el Gobierno y el Parlamentarismo en el Estado Contemporáneo
democrático, delimitando a este último el campo de análisis de la investigación
realizada. En la tercera parte se buscó describir el funcionamiento de los sistemas de
Gobierno de Francia, Portugal y Alemania, siempre apuntando las ligaciones entre
estes sistemas y la Democracia efectivada en estos países. En la cuarta parte, se
procedió a la sistematización de todas las comprovaciones logradas a lo largo de la
tesis, profundizándose las demostraciones de conexión entre el régimen democrático y
la racionalización del Parlamentarismo.
La demostración de que la Democracia, en los estados contemporáneos
analisados, tuvo como una de las principales condiciones el Parlamentarismo
Recionalizado como Sistema de Gobierno, fue realizada utilizándose el método
Dedutivo, teniendo como técnica de investigación la Investigtación Bibliográfica.

RÉSUMÉ
Cette thèse cherche a prouver que le Parlementarisme Rationalisé comme
Système de Gouvernement, fonctionne, dans l’état Contemporain, comme une des
conditions de la Démocretie, tout en analysant trois Systèmes de Gouvernement de
l’Europe Occidentale: ceux de la France et de l’Allemagne après la deuxième Guerre
Mondial et celui du Portugal après la redémocratisation dû a la Révolution des
Oeillets.
Pour demontrer la base de cette hipothèse, le travail a été divisé en quatre
parts: la première se destine a revoir les concepts sur la Démocratie dans l’Ètat
Contemporain, en essayant déjà d’etablir des liaisons existentes entre ces deux
catégorieset le Système de Gouvernement. Dans la deuxiéme partie, on caracterise le
Gouvernement et le Parlementarisme dans l état Contemporain Démocratique,
délimitant a ce dernier, le champ de l’analyse de la recherche réalisée. Dans la
troisíeme partie on décrit le fonctionnement des Systèmes de Gouvernement de la
France, du Portugal et de l’Allemagne, toujours en montrant les liaisons entre ces
Systèmes et la Démocratie efectué dans ces pays. Dans la quatriéme partie on a
réalisés la systématisation de toutes les conclusions obtenues tout au long de la thése,
en approfondent les démonstrations de la connexion entre le régime démocratique et la
rationalisation du Parlementarisme.
La démonstration que la Démocratie, dans les états contemporains analysés, a
eu comme pricipales conditions le parlementarisme Rationalisé comme système de
Gouvernement, a été realisé en utlilisant la méthode déductible, ayant comme
téchnique de recherche, la recherche bibliographique.

SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS .............................................................................................................ii
RESUMO..................................................................................................................................iv
ABSTRACT ..............................................................................................................................v
RESUMEN ...............................................................................................................................vi
RÉSUMÉ .................................................................................................................................vii
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................1
PARTE I - DEMOCRACIA E ESTADO CONTEMPORÂNEO ........................................8
CAPÍTULO I - CONSIDERAÇÕES SOBRE A DEMOCRACIA ....................................10
1.1 - ORIGENS DA DEMOCRACIA: ABORDAGEM PANORÂMICA ..........................12
1.2 - O SIGNIFICADO CONTEMPORÂNEO DE DEMOCRACIA .................................22
1.3 - DEMOCRACIA E CIDADANIA................................................................................30
CAPÍTULO II - O ESTADO CONTEMPORÂNEO DEMOCRÁTICO..........................33
2.1 - CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS .........................................................................35
2.2 - PRINCIPAIS ASPECTOS DE CARACTERIZAÇÃO E LEGITIMAÇÃO ...............41
2.3 - MANIFESTAÇÕES RELEVANTES SOBRE A INTERVENÇÃO
DEMOCRÁTICA DO ESTADO CONTEMPORÂNEO NA SOCIEDADE ......................53
PARTE II - GOVERNO E PARLAMENTARISMO NO ESTADO
CONTEMPORÂNEO DEMOCRÁTICO............................................................................58
CAPÍTULO III - GOVERNO E ESTADO CONTEMPORÂNEO DEMOCRÁTICO...59
3.1 - ASPECTOS INTRODUTÓRIOS ................................................................................59
3.2 - CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS SOBRE O GOVERNO DEMOCRÁTICO ....64
3.3 - OS SISTEMAS CONTEMPORÂNEOS DEMOCRÁTICOS DE GOVERNO..........68

3.4 - GOVERNO E PARLAMENTARISMO......................................................................86
CAPÍTULO IV - PARLAMENTARISMO COMO SISTEMA DEMOCRÁTICO DE
GOVERNO: REVISÃO.........................................................................................................91
4.1- CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS ..........................................................................99
4.2 - HISTÓRICO ..............................................................................................................102
4.3 - CARACTERIZAÇÃO E MECANISMOS DE FUNCIONAMENTO ......................107
4.4 - FORMAS CONTEMPORÂNEAS ............................................................................116
CAPÍTULO V - ASPECTOS FUNDAMENTAIS DA RACIONALIZAÇÃO
DEMOCRÁTICA DO PARLAMENTARISMO...............................................................120
5.1 - CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS .......................................................................122
5.2 - ALGUMAS FORMAS CONTEMPORÂNEAS DE RACIONALIZAÇÃO
DEMOCRÁTICA DO PARLAMENTARISMO ...............................................................128
5.3 - A RACIONALIZAÇÃO DO PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA
DEMOCRACIA: ASPECTOS PRELIMINARES .............................................................136
PARTE III - A RACIONALIZAÇÃO DO PARLAMENTARISMO E
DEMOCRACIA EM TRÊS CASOS: FRANÇA, PORTUGAL E ALEMANHA ..........144
CAPÍTULO VI - O PARLAMENTARISMO FRANCÊS: RACIONALIZAÇÃO
EXTREMA E DEMOCRACIA...........................................................................................145
6.1 - A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE GOVERNO DA Vª REPÚBLICA............149
6.1.1 - O Presidente da República ..................................................................................153
6.1.2 - O Parlamento Francês da Vª República ..............................................................166
6.1.3 - O Governo...........................................................................................................169
6.1.4 - As Relações Governo - Parlamento ....................................................................179
6.2 - O PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA DEMOCRACIA ..................183
CAPÍTULO VII - O PARLAMENTARISMO PORTUGUÊS E RACIONALIZAÇÃO
EQUILIBRADA ...................................................................................................................187
7.1 - ENQUADRAMENTO HISTÓRICO.........................................................................188
7.2 - CARACTERIZAÇÃO DO ATUAL SISTEMA DE GOVERNO .............................196
7.3 - AS INSTITUIÇÕES DO SISTEMA DE GOVERNO EM PORTUGAL..................199

7.3.1 - O Chefe de Estado...............................................................................................200
7.3.2 - O Parlamento.......................................................................................................206
7.3.3 - O Governo em Portugal.......................................................................................211
7.4 - A INTERAÇÃO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE GOVERNO
PORTUGUÊS.....................................................................................................................214
7.4.1 - As Relações Entre o Presidente da República e o Governo................................214
7.4.2 - As Relações Entre o Presidente da República e a Assembléia da República .....216
7.4.3 - As Relações Entre a Assembléia da República e o Governo ..............................217
7.5 - O PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA DEMOCRACIA ..................221
CAPÍTULO VIII - O PARLAMENTARISMO ALEMÃO E RACIONALIZAÇÃO
DE SEGURANÇA ................................................................................................................225
8.1 - A LEI FUNDAMENTAL DE BONN E O TRATADO DE UNIFICAÇÃO DAS
DUAS ALEMANHAS .......................................................................................................228
8.2 - A ORGANIZAÇÃO DOS PODERES NA ALEMANHA ........................................233
8.2.1 - O Presidente Federal ...........................................................................................233
8.2.2 - O Parlamento Federal..........................................................................................236
8.3 - RÁPIDAS CONSIDERAÇÕES SOBRE O SISTEMA DE PARTIDOS..................243
8.3.1 - A Democracia Cristã na Alemanha.....................................................................245
8.3.2 - A Social-Democracia Alemã...............................................................................246
8.3.3 - A Esquerda Comunista e a Proibição de Partidos...............................................247
8.3.4 - O Movimento Liberal..........................................................................................249
8.4 - O CHANCELER FEDERAL.....................................................................................251
8.4.1 - A Eleição do Chanceler Federal..........................................................................252
8.4.2 - O Chanceler e os Ministros .................................................................................253
8.4.3 - As Relações do Chanceler com o Bundestag......................................................255
8.4.4 - A Responsabilidade do Chanceler Federal Perante o Presidente da República..266
8.5 - O PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA DEMOCRACIA ..................269

PARTE IV - DEMOCRACIA E PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO NO
ESTADO CONTEMPORÂNEO.........................................................................................275
CAPÍTULO IX - A DEMOCRACIA EFETIVADA NO PARLAMENTARISMO
RACIONALIZADO .............................................................................................................277
9.1 - A DEMOCRACIA E O GOVERNO FRANCÊS DA V REPÚBLICA: O SISTEMA
DO PRESIDENTE .............................................................................................................278
9.2 - A DEMOCRACIA E O GOVERNO PORTUGUÊS APÓS A REVOLUÇÃO DOS
CRAVOS: O REGIME DO EQUILÍBRIO........................................................................285
9.3 - A DEMOCRACIA E O GOVERNO ALEMÃO APÓS A SEGUNDA GUERRA
MUNDIAL: O REGIME DO CHANCELER ....................................................................289
9.4 - OS PRINCIPAIS ASPECTOS DE CONSOLIDAÇÃO DA DEMOCRACIA DOS
SISTEMAS DE GOVERNO DA FRANÇA, PORTUGAL E ALEMANHA ...................293
9.4.1 - Aspectos Relevantes de Consolidação Democrática do Sistema Francês...........294
9.4.2 - Aspectos Relevantes de Consolidação Democrática do Sistema Português.......307
9.4.3 - Aspectos Relevantes de Consolidação Democrática do Sistema Alemão ..........314
9.5 - O PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO COMO CONTRIBUTO À
DEMOCRACIA .................................................................................................................323
CONCLUSÃO.......................................................................................................................331
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...............................................................................343

INTRODUÇÃO
O Parlamentarismo Racionalizado como condição da Democracia em estados
contemporâneos: França, Portugal e Alemanha como sistemas para análise. Este é o
título desta Tese, que foi concebido já a partir de pesquisas realizadas quando da
produção da dissertação de Mestrado de seu autor, no Curso de Pós-Graduação em
Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, que tratava do Parlamentarismo
como Sistema de Governo no Município e que contou com a necessária análise do
sistema de gabinete.
Durante o desenvolvimento daquele trabalho, várias evidências foram
encontradas que permitiram a elaboração da hipótese principal desta pesquisa: o
Parlamentarismo Racionalizado, em determinados estados contemporâneos, serviu
como uma das condições de consolidação da Democracia.
Quem trabalha com a Teoria do Estado, com a Teoria Constitucional e com a
Teoria Política, normalmente faz, com maior ou menor intensidade, algumas reflexões
sobre as variáveis que sustentam a Democracia. Principalmente em relação ao Brasil. É
comum questionar-se o caráter instável e inadequado do regime democrático brasileiro.
Há quem sequer admita que seja realmente uma Democracia.
A partir, então, das leituras levadas a efeito sobre os sistemas de Governo em
outros estados, surgiu a intenção de investigar e comprovar o vínculo entre Governo e
Democracia, tendo como elo de ligação o Parlamentarismo Racionalizado como seu
elemento de estabilidade.

Com a realização de estudos e análises do Parlamentarismo Racionalizado em
três estados contemporâneos - França, Portugal e Alemanha -, a partir de épocas
delimitadas, buscou-se demonstrar sua vinculação com a estabilidade democrática,
sempre considerando as características históricas, sociais e políticas de cada uma
destas sociedades.
Deve-se ressaltar que a concepção - antes do conceito - de Democracia varia
nos três estados estudados, como será mostrado durante o desenvolvimento desta Tese.
As categorias estabilidade e legitimidade democrática foram criteriosamente
trabalhadas de forma a dar um sentido uniforme à pesquisa. O Parlamentarismo passou
por processos de racionalização legitimamente aceitos pelas sociedades envolvidas e,
com isto, proporcionou estabilidade democrática aos respectivos sistemas políticos.
O trabalho pretende demonstrar, também, que o Parlamentarismo, ao ser
racionalizado para permitir estabilidade, realça sua capacidade de adaptação político-
cultural.
A escolha da França, Portugal e Alemanha foi provocada pelas peculiaridades
encontradas nos processos de racionalização do Parlamentarismo daqueles países e
também porque o autor decidiu-se por concentrar os esforços em regimes
reconhecidamente democráticos.
A categoria “regimes reconhecidamente democráticos” já na defesa do projeto
desta Tese suscitou muita controvérsia. Entretanto, como é de exclusiva
responsabilidade do autor o estabelecimento de conceitos operacionais que serão
utilizados no decorrer dos trabalhos, deve-se entendê-la como sendo regime
democrático que admite, na prática, e não só em teoria ou em fantasias eleitorais, a
2

existência de propostas ideológicas diametralmente opostas com reais possibilidades
de ascenderem ao poder.
Claro que foi a decantada Democracia dos Estados Unidos da América a
responsável por toda a polêmica. Por isto, deixa-se muito claro: aquela Democracia,
até agora, não abrigou governos de outra orientação ideológica que não os capitalistas
liberais. Portanto não nos serve, sequer, de contraponto para discussão.
Como o recorte eleito foi o do Estado Contemporâneo democrático, foram
escolhidos três sistemas que sofreram racionalizações distintas, mas que se inserem
entre aqueles exemplos de obstinação pela Democracia pluralista estável, com o
Governo servindo como um dos suportes para o regime.
Estes estados contemporâneos, como será visto, são democráticos não só pelo
aspecto formal, mas também pela convivência de inúmeras correntes ideológicas
dentro de um contexto de desenvolvimento econômico e social importante e evidente,
mesmo com todas as agruras que as duas Grandes Guerras - no caso de França e
Alemanha - e a ditadura salazarista de décadas - no caso de Portugal - lhes impôs.
A França foi escolhida como um dos estados a serem estudados por conta da
proximidade de seu sistema de Governo parlamentarista racionalizado com o
Presidencialismo. Mas o sistema de Governo francês é de matriz parlamentarista, já
que preserva suas características fundamentais, como se faz questão de destacar
também desde o início desta Tese.
Como ainda será observado, um dos motivos da rápida superação dos
problemas do pós-guerra, foi o modelo de Parlamentarismo Racionalizado adotado na
França. Este sistema permitiu, inclusive, a convivência dos princípios democráticos
3

com o General De Gaulle, líder da resistência aos nazistas durante a Segunda Guerra e
Presidente francês por dois períodos durante a V República.
A Alemanha está neste trabalho por causa de sua proposta de estabilidade de
segurança. O Parlamentarismo Racionalizado, desenvolvido na Alemanha Ocidental
nas décadas seguintes à Segunda Guerra Mundial, teve papel fundamental em sua
estabilidade democrática durante a chamada Guerra Fria e, muito especialmente, no
processo de reunificação das duas alemanhas, após a queda do muro de Berlim.
Já Portugal apresenta uma proposta intermediária entre a alemã e a francesa,
contemplando aspectos muito peculiares de sua cultura e que, por via de conseqüência,
se aplicam entre nós, no caso de se desejar refletir sobre a possibilidade de
implantação do Parlamentarismo no Brasil. Mais importante para este trabalho, porém,
é a constatação de que a racionalização do sistema parlamentarista português
viabilizou a rápida transição do regime ditatorial para a Democracia após a Revolução
dos Cravos, tendo produzido uma notável estabilidade política e social até aqui.
Vale sempre destacar que, apesar e além dos requisitos levantados para
justificar a escolha dos sistemas de França, Portugal e Alemanha, outra grande
motivação foi o caráter de Democracia real existente atualmente em cada um deles.
Para atingir os objetivos propostos, a Tese ficou dividida em quatro partes. A
primeira delas destina-se a revisar os principais aspectos das categorias Democracia e
Estado Contemporâneo, com um capítulo para cada uma delas.
Com a Democracia, o cuidado foi com as particularidades de cada Estado
estudado, já que, como se disse anteriormente, as concepções variam de acordo com as
realidades históricas, culturais e sociais.
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Com relação ao Estado Contemporâneo democrático, a ênfase centrou-se na
condição de legitimidade da sua intervenção nos domínios econômico, social e cultural
para atingir objetivos de estabilidade democrática através da satisfação social.
Na segunda parte, concebida em dois capítulos, tratou-se de fazer uma
consistente revisão sobre o Governo e suas manifestações no Estado Contemporâneo,
com uma previsível concentração no sistema parlamentar. Além disto, procurou-se
fazer também uma caracterização do Parlamentarismo Racionalizado, já como
subsistema derivado de adaptações do sistema original. Neste segundo capítulo desta
parte, destinado à racionalização democrática do sistema parlamentar, já são apontadas
algumas de suas conexões com a Democracia, mesmo que de forma preliminar.
A terceira parte é a mais descritiva delas. Em três capítulos fez-se um
profundo estudo dos sistemas de Governo da França, Portugal e Alemanha, também
com algumas demonstrações de como cada sistema funciona como condição da
Democracia.
Convencionou-se dizer, para atingir os objetivos desta Tese, que o
Parlamentarismo francês é de “racionalização extrema”, que o português é de
“racionalização equilibrada” e o alemão de “racionalização de segurança”, com cada
uma destas categorias indicando algumas das características de cada um deles.
Na última parte desta Tese faz-se a demonstração da Democracia efetivada no
Estado Contemporâneo através do Parlamentarismo Racionalizado, com uma detalhada
sistematização de todos os aspectos relevantes de consolidação democrática em cada
um dos três estados, que culmina com o estabelecimento das evidências que tornam
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esta variação do sistema de Governo parlamentar um contributo à Democracia.
Toda esta Tese foi precedida de uma ampla revisão bibliográfica e de um
importante período de seis meses, no qual o autor esteve na Universidade do Minho,
em Braga, Portugal, principalmente selecionando bibliografia e freqüentando
disciplinas de Ciência Política e Teoria Constitucional, que foram fundamentais para a
elaboração dos capítulos descritivos sobre os sistemas de Governo dos três estados
escolhidos para análise.
Também são necessárias algumas explicações prévias sobre as opções que
foram adotadas para a estruturação deste trabalho, pois, para não ampliar em demasia o
seu referente, deixou-se de abordar variáveis muito importantes, como os partidos
políticos - neste caso só a Alemanha, por sua especificidade, foi contemplada e,
mesmo assim, com uma panorâmica abordagem - e outros segmentos sociais muito
significativos. A intenção foi preservar o objetivo específico da Tese, sem desvios que
aumentassem, ainda mais, sua área de abrangência.
Outro aspecto fundamental a ser destacado nesta introdução é a concepção de
Democracia. Esta categoria pode inspirar a produção de várias teses a seu respeito.
Não foi este o objetivo neste trabalho, apesar de se ter escrito um capítulo exclusivo
para o tema. O que se quis foi vincular o conceito de Democracia à cultura e a fatos
específicos de cada um dos estados estudados. Preservado o núcleo duro do conceito
desta categoria, procurou-se demonstrar que, em termos gerais, cada Sociedade tem
seu entendimento específico sobre Governo democrático e exercício democrático.
Quanto à metodologia, a opção foi pelo método dedutivo que, segundo
PASOLD, destina-se a “estabelecer uma formulação geral e, em seguida, buscar as
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partes do fenômeno de modo a sustentar a formulação geral” 1 e pela técnica 2 de
pesquisa bibliográfica, com raras citações advindas de declarações em seminários ou
textos produzidos em aulas de cursos de Mestrado ou Doutorado.
As categorias estratégicas à elaboração desta Tese têm seus conceitos
operacionais expressos ao longo dos capítulos que a compõem.
Quanto à organização formal desta Tese, os parâmetros considerados foram
aqueles adotados pelo Curso de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de
Santa Catarina - UFSC, em seu programa de Doutorado.
A organização da estrutura da presente Tese foi elaborada para possibilitar um
entendimento lógico e interligado do seu conteúdo, com os capítulos obedecendo
critérios de proporcionalidade dentro das partes estabelecidas.
autor.
Os textos em língua estrangeira foram traduzidos livremente pelo próprio
Finalmente, o Autor desta tese isenta, expressamente, o Orientador, os
integrantes da Banca e o CPGD/UFSC, de qualquer responsabilidade no concernente
ao aporte teórico e ideológico adotado.
1
- PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica - idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do direito. Florianópolis:
OAB/SC, 1999, p. 83.
2
- Também segundo PASOLD, nesta mesma obra, na página 84, encontra-se a seguinte definição: “Técnica é um conjunto
diferenciado de informações reunidas e acionadas em forma instrumental para realizar operações intelectuais ou físicas, sob o
comando de uma ou mais bases lógicas investigatórias”.
7

PARTE I - DEMOCRACIA E ESTADO CONTEMPORÂNEO
A Democracia percorreu um longo caminho até o Estado Contemporâneo.
Como se sabe, as revoluções burguesas de 1789 e 1848 quase transformaram o
ideal democrático em lugar comum do pensamento político moderno.
Todos os que faziam oposição ao regime democrático tinham o cuidado de
reverenciar de forma gentil o princípio fundamentalmente reconhecido, ou tentavam se
esconder por detrás de uma máscara prudente de terminologia democrática.
Nas últimas décadas antes da Primeira Guerra Mundial, nenhum estadista
importante ou pensador célebre jamais fez qualquer declaração pública a favor da
autocracia. Aliás, mesmo com a luta de classes, crescente neste período, entre a
burguesia e o proletariado, não havia oposição no que se referia ao Regime de
Governo. Liberalismo e Socialismo não apresentavam diferença ideológica neste
aspecto. Democracia era a palavra de ordem que, nos séculos XIX e XX, dominou
quase universalmente o pensamento político.
Entretanto, como qualquer palavra da moda, a Democracia começou, no início
do século XX, a perder o sentido original. Ela foi usada para muitos fins, muitas vezes
contrastantes.
A revolução social, conseqüência, principalmente, da Revolução Industrial e
da Primeira Grande Guerra, empurra para a revisão este valor político chamado de
Democracia.

O Estado Contemporâneo, concebido e forjado neste ambiente, tendeu, com o
máximo de energia, à realização de uma Democracia que, em conjunto com os valores
sociais, representa sua essência teórica.
O movimento do socialismo democrático, em determinado momento da
história, divide-se em duas facções distintas. Uma delas, autocrática, dá origem a
diversos regimes onde a Democracia só é levada em consideração para emprestar um
nome de fachada ao regime. Já a outra permanece fiel e decidida a preservar os valores
mínimos da Democracia e dá origem aos estados da Europa Ocidental que estão
incluídos no espectro de interesse desta Tese.
Muitos destes movimentos de conciliação entre a Democracia e a proposta de
Estado Social funcionaram, como será visto em outros capítulos, como uma nova
forma de conceituação para o próprio regime democrático.
Antes disto, porém, é preciso tratar da Democracia sob o ponto de vista de sua
história e de suas tendências no Estado Moderno e no Estado Contemporâneo. É o que
se pretendeu fazer neste primeiro capítulo.
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CAPÍTULO I - CONSIDERAÇÕES SOBRE A DEMOCRACIA
Nenhuma categoria do vocabulário geral da teoria do Estado e do Direito
Constitucional é mais impregnada de controvérsias do que a Democracia.
Usada por Heródoto há quase três milênios, o significado desta categoria vem
mudando ao longo do tempo.
A Democracia na idade antiga, que começou a ter vida entre os gregos, seis
séculos antes de Cristo, teve uma curta duração. Basta observar o que escreve Eduard
Gonzalo, quando diz que:
no mundo da Antigüidade, democracia significava governo de muitos ou
governo popular. Em que pese a curta fase de governo democrático de
algumas cidades-Estado gregas nos séculos VI-IV a C. , o termo não tinha
necessariamente uma conotação positiva. Ao elaborar uma tipologia sobre
quais eram os diferentes tipos de governo de seu tempo, Aristóteles
discriminou entre três tipos puros - monarquia, aristocracia e república - e
três tipos corruptos - tirania, oligarquia e democracia -, sendo a república o
governo exercido pelos muitos em proveito e interesse da comunidade e a
democracia uma variante impura do mesmo governo onde os muitos o
exerciam em seu próprio interesse. 3
Esta distinção entre o interesse da comunidade como algo contrário, por
definição, ao interesse particular é fundamental para entender a mentalidade política
dos antigos, no que diz respeito ao interesse geral da comunidade, que não a concebia
como uma mera agregação de interesses particulares, mas sim como a expressão de um
bem superior, imbricado na infalibilidade da lei, o que permitia o desenvolvimento
3 - GONZALO, Eduard. Las democracias. Madrid: Tecnos, 1995, p. 179.

geral da comunidade e de seus cidadãos como formadores da polis.
Já o problema da definição de Democracia começa na etimologia da palavra e
segue por regimes que são ou se dizem democráticos mas que são diferentes entre si.
Darcy Azambuja assevera que:
alguns a definem gramaticalmente, e então se percebe que a Democracia
nunca existiu e não existirá jamais. Outras procuram descrevê-la tal como ela
é, e então verificam que houve e há tantas democracias quantos Estados a
praticaram e praticam. E há os que a conceituam tal como devia ser, e nessa
perspectiva a inteligência e a imaginação criam sistemas que vão do provável
ou possível até magníficas e atrozes utopias. 4
A primeira parte desta Tese será, bem entendido, dedicada a algumas
abordagens fundamentais sobre a Democracia.
A análise tratará, portanto, de abordar a Democracia institucionalizada no
ocidente. Estão fora da perspectiva deste trabalho outras manifestações que não
aquelas adstritas às origens dos estados a serem analisados.
Tratar-se-á, desta forma, de descrever o surgimento e desenvolvimento dos
ideais democráticos a partir do século XVIII, sem se descuidar de seus principais
aspectos históricos, num primeiro momento, com vistas a destacar as formas e
características da Democracia, para, em seguida, fazer-se uma análise dos principais
elementos que integram seu conceito.
4 - AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. Porto Alegre: Globo, 1969, p. 216.
11

1.1 - ORIGENS DA DEMOCRACIA: ABORDAGEM PANORÂMICA
Na antigüidade, democracia significava Governo de “muitos” ou governo
popular. Mesmo com a experiência de Governo democrático de algumas cidades-
Estado gregas nos séculos VI, V e IV antes de Cristo, o termo não tinha
necessariamente uma conotação positiva.
Ao elaborar uma tipologia sobre quais eram os diferentes tipos de Governo de
sua época, Aristóteles 5 os organizou em três tipos “puros” - Monarquia, Aristocracia e
República - e três tipos “impuros” - Tirania, Oligarquia e Democracia -, sendo a
República o Governo exercido pelos “muitos” para atender o interesse da comunidade
e a Democracia uma variante degenerada do Governo dos “muitos”, que o exerciam em
seu próprio interesse. 6
Esta distinção entre o interesse da comunidade significando algo contraposto
por definição ao interesse particular, é fundamental para a compreensão da
mentalidade política da cultura antiga, que não entendia o interesse geral da
comunidade como uma mera agregação de interesses particulares, mas sim como a
expressão de um valor superior, representado pela virtude e pela lei, que permitia o
desenvolvimento cognitivo e moral do cidadão da polis.
A intenção da corrente dominante da filosofia grega e romana era conceber um
Governo justo e harmônico em que os cidadãos se subordinavam a esta “entidade” que
5 - ARISTÓTELES. A política. Trad. Nestor Silveira Chaves. 14. ed. Rio de Janeiro: Ediouro, 1996, p. 52.
6 - O tipo “puro” de Governo dos “muitos” corresponde, no texto original de ARISTÓTELES, à palavra grega politéia,
palavra que foi interpretada como res pública, a partir da reintrodução de ARISTÓTELES no ocidente, no século XIII.
12

se situava acima dos interesses particulares.
Sobre o pensamento político dos antigos e na mesma linha de raciocínio,
Caminal Badia assinala que
Aristóteles, Políbio e Cícero se inclinavam por um governo `misto’ que, desde
a perspectiva da ética heterônima, integraria em um único governo aquilo que
podia ter de positivo os três tipos puros. A opinião mais generalizada na
antigüidade era que qualquer governo dos `muitos’ - dos `pobres’, como
Aristóteles já tinha tratado de assinalar -, posto que a multidão, se governava,
só podia fazê-lo por motivações inerentes a sua hostilidade de classes,
radicalmente refutada pelos elevados fins que deviam guiar o cidadão. Em
outras palavras, se tendia a acreditar que o governo da multidão, enquanto
governo daqueles que não tinham independência econômica nem meios de
vida suficientes, conduzia inevitavelmente à destruição de toda possibilidade
de vida social organizada, já que, implícita ou explicitamente, se assumia que
os `pobres’eram incapazes de fins que transcendessem seus interesses. 7
Esta posição de Carminal Badia evidencia o caráter aristocrático da
democracia antiga. Na Grécia, o conjunto de cidadãos habilitados ao exercício da
Democracia direta concentrava quase todo poder da cidade-Estado, graças à soberania
quase ilimitada da assembléia popular que exercia a Democracia direta e determinava
todas as ações legislativas, judiciais e governativas.
Para a teoria política grega e romana, a cidadania era uma disposição natural
do indivíduo socialmente emancipado 8 , que incluía automaticamente o exercício de
deveres cívicos em relação à comunidade.
Nem o Governo “popular”, nem o Governo “misto” da antigüidade se
fundamentavam na separação entre a comunidade política e a comunidade civil.
7 - BADIA, Miguel Caminal et alii. Manual de ciência política. Madrid: Tecnos, 1996, p. 180.
8 - Cidadão emancipado era aquele com posses suficientes para participar do processo democrático, usando a definição de
Garcia Pelayo, em seu “Las Tranformaciones del Estado Contemporâneo”, editado pela Tecnos, em Madrid, 1987, na página
185.
13

A diferença entre este cenário de miscigenação entre o político e o social e a
Democracia moderna é a distinção entre a estrutura institucional e administrativa
“pública”, representada pelo Estado, e o conjunto de indivíduos “privados”.
A Democracia sempre teve como requisitos os direitos inalienáveis, deveres
recíprocos e virtudes perseverantes dos indivíduos. Rousseau escreveu, sobre a
Democracia, que “se existisse um povo de deuses, governar-se-ia democraticamente.
Um governo tão perfeito não convém aos homens”. 9
O conceito de Democracia que se foi impondo progressivamente desde o
século XIX refere-se às relações entre Estado e Sociedade e não aos deveres em
relação à comunidade, e deixava antever um regime de Governo no qual o poder
político do Estado pertenceria, por direito, a toda população, ou seja, ao povo,
entendido como o conjunto de cidadãos sem exclusões por razões de classe social, raça
ou sexo, e não somente um grupo específico e limitado de pessoas.
A finalidade última da Democracia seria o controle, intervenção e a definição,
pelos cidadãos, de objetivos do poder político, cuja titularidade lhes corresponderia em
parcelas iguais, de acordo com o princípio de que o Governo deve refletir a vontade do
povo.
A Democracia moderna é abordada por Alain Touraine, referindo-se a
Aristóteles, da seguinte maneira: “Essa separação entre vida pública e vida privada,
que acaba por beneficiar a primeira, tornar-se-á o sinal mais evidente da concepção
cívica da liberdade e das ideologias republicanas ou revolucionárias que, no mundo
9 - ROUSSEAU. Jean-Jacques. O contrato social - princípios de direito político. Trad. Antônio de P. Machado. Rio de
Janeiro: Ediouro, s. d., p. 82.
14

moderno, vão reivindicá-la.” 10
Em um Sistema de Governo democrático moderno, a soberania popular seria
sempre delegada às instituições estatais, que exerceriam a autoridade em nome dos que
a delegaram.
Na prática, o esquema funcional da democracia tal como se esboçou no século
XVIII e procurou se consolidar no século XIX se fundamentava na separação entre os
poderes do Estado - legislativo, executivo e judiciário - que se ocupavam das ações
públicas em três esferas distintas - elaboração e aprovação das leis; administração e
execução das atividades públicas sob a égide da lei e a aplicação de sanções àqueles
que não cumprissem a lei ou a solução de conflitos privados entre os cidadãos.
Deve-se sublinhar que a evolução da Democracia como noção genérica -
Governo popular - e como prática - Democracia representativa - não foi convergente.
A gênese do conceito moderno de Democracia teve origem num período de tempo
relativamente curto, com a revolução inglesa do século XVIII, a declaração de
independência dos Estados Unidos e a Revolução francesa. É durante este período,
entre meados do século XVII e princípios do século XVIII, que se configura a idéia de
que uma ordem política não pode ser estabelecida sem a ausculta à vontade popular.
Neste sentido e para ser fiel à cronologia utilizada até aqui, deve-se utilizar a
lição de Jorge Miranda. O tratadista português escreve que “ para designar o princípio
democrático, a Revolução Francesa lançou as locuções `soberania do povo’ e
`soberania nacional’, as quais persistem ainda em numerosas Constituições, na
10 - TOURAINE, Alain. O que é a democracia? Trad.Guilherme João de Freitas Teixeira. 2 Ed.Petrópolis: Vozes, 1996, p. 40.
15

linguagem doutrinal e na prática.” 11
A noção de Governo popular era poliédrica 12 e apresentava diversas variáveis.
Para algumas teorias sobre a Democracia desde o final do século XVIII, a principal
destas variáveis era a Democracia direta e não a representativa, identificada, a
primeira, como a autêntica Democracia, já que todo movimento legislativo seria
resultado da deliberação de uma assembléia popular.
Na primeira metade do século XIX, ocorre na Europa uma ferrenha disputa
entre o antigo regime aristocrático e o novo regime democrático.
Em 1831, a Constituição belga consagra um sistema parlamentar semelhante
ao Inglês, no qual o Poder executivo ganha natureza essencialmente ministerial e não
mais real, ficando com o Rei apenas o poder de arbitragem, intervindo somente para
restabelecer a harmonia entre os poderes. Estados como a Dinamarca e os Países
Baixos também adotam esse sistema em 1848. A Suécia e a Noruega, com pequenas
variações, também se filiam ao Parlamentarismo em 1809 e 1814, respectivamente.
Na segunda metade do século XIX, a adesão à Democracia liberal é quase
total. Nos Estados Unidos, a vitória do Norte contra o Sul na Guerra de Secessão, em
1865, consolidou este regime e o capitalismo, bem como reforçou a Federação e o
Governo democrático.
Na França, o Parlamentarismo democrático também se desenvolveu no século
11
- MIRANDA, Jorge. Ciência política - formas de governo. Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade Lisboa, 1992, p.
146.
12
- O termo “poliédrica” indica que o Governo popular possuia muitas faces e concepções. É uma expressão utilizada pelo
autor desta Tese.
16

XIX, “apesar da Constituição de 1814 ter instituído um regime de monarquia
limitada, na qual o Rei dispunha do monopólio da iniciativa legislativa, do direito de
veto e do direito de dissolução”, conforme ensina Philippe Lauvaux 13 .
Segundo Duverger, “o sistema parlamentar na França se desenvolveu
lentamente entre os anos de 1814 e 1848 e sobre uma base bastante restrita de
eleitores, sendo que o sufrágio universal apenas foi instaurado em 1848, durante a
Segunda República.” 14 Com a Terceira República (1870 a 1940) consolidou-se o
sistema parlamentar e a Democracia, muito embora, como assinala Samuel Finer, “com
um nítido predomínio do Legislativo sobre o Gabinete de Governo.” 15
As noções de Democracia direta e de Democracia representativa existiam, no
século XIX, inseridas em muitos movimentos favoráveis ao Governo Constitucional, o
que significava um Governo Parlamentar que apresentava algumas características da
Democracia representativa - separação dos poderes, representação política, eleições,
etc. - mas que limitava, de um modo ou de outro, os poderes do Parlamento e restringia
o direito de voto em função de barreiras para a participação popular determinadas por
critérios de propriedade e nível de riqueza.
Já a Democracia do século XX foi moldada através de vários avanços da
Democracia representativa, que acabou por prevalecer, até por questões de
operacionalidade. A Democracia direta remanesceu em institutos como o Referendo e
o Plebiscito, utilizados pelas sociedades de estados constitucionalizados em ocasiões
13
- LAUVAUX, Philippe. O parlamentarismo. Trad. Álvaro Cabral. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1987, p. 28.
14
- DUVERGER, Maurice. Os grandes sistemas políticos. Trad. Fernando Ruivo e Fernando Pinto. Coimbra: Almedina,
1985, p. 33.
15
- FINER, Samuel E. Governo comparado. Brasília: UnB, 1981, p. 257.
17

especiais e relevantes.
As teorias democráticas, contemporaneamente, mantiveram uma grande
diversidade de enfoques. Afora aquelas que são teorias normativas puras, o restante
não tem como ponto de partida o debate ideológico sobre a Democracia como havia
sido iniciado no século XIX.
No século XIX e no início do século XX generalizou-se, no mundo ocidental,
como observado anteriormente, o modelo que se convencionou chamar de Democracia
liberal. C. B. Macpherson, no seu “A Democracia Liberal - Origens e evolução”,
escreve que:
o conceito de democracia liberal só se tornou possível quando os teóricos - a
princípio uns poucos, e depois a maioria dos teóricos liberais - descobriram
razões para acreditar que `cada homem um voto’ não seria arriscado para a
propriedade, ou para a continuidade das sociedades divididas em classes. Os
primeiros pensadores sistemáticos a pensarem assim foram Bentham e Johnn
Mill, em princípios do século XIX. 16
O mesmo autor ressalta o surgimento da Democracia pautada pelo liberalismo.
Macpherson escreve que:
assim, vejo o divisor de águas entre a democracia utópica e a democracia
liberal aparecer em inícios do século XIX. Essa é minha razão para tratar as
teorias de antes do século XIX como precursoras da democracia liberal, mais
do que tratar qualquer delas, digamos, de Rousseau ou Jefferson ou de
qualquer dos teóricos puritanos do século XVII, como parte da tradição
liberal-democrática `clássica’. Isso não quer dizer que os conceitos anteriores
ao século XIX tenham sido negligenciados ou esquecidos pelos teóricos do
século XX. 17
Para evitar qualquer confusão de concepção ou conceitual, é importante
16
- MACPHERSON, C. B. A democracia liberal - origens e evolução. Trad. de Nathanael C. Caixeiro. Rio de Janeiro: Zahar,
1978, p. 17.
17
- MACPHERSON, C. B. Id. Ibid. p. 18.
18

considerar o que Reale escreve sobre o tema, quando assinala que:
à primeira vista parece que a democracia liberal surgiu a um só tempo, como
um sistema único e íntegro, a tal ponto que houve mestres de Política e de
Direito segundo os quais o adjetivo `liberal’ seria dispensável, por ser
imanente à idéia de `democracia’. A história, no entanto, demonstra-nos que
não foi assim, pois distintas são as fontes das quais se originam a democracia
e liberalismo, aquela já existente no Mundo Antigo; o outro, expressão típica
da Época Moderna. 18
E completa o autor escrevendo que “fica, assim, esclarecido que a democracia
antecede ao liberalismo, assim como a democracia liberal precede à social-
democracia.” 19 Esta observação final de Reale é muito importante para esta Tese, no
sentido de localizar o Estado Social, que estará sempre presente nos próximos
capítulos.
Já Burdeau, ao tratar da Democracia no Estado Liberal, assume uma posição
um tanto diferente de Reale, ao observar que
se é verdade que a democracia se associa à liberdade, é da interpretação da
liberdade pelo pensamento liberal que deriva a democracia tal como foi
realizada no Estado liberal. Esta asserção parece uma verdade de La Palice,
mas na realidade não é assim, pois se apoia numa observação cronológica
essencial: o liberalismo é anterior à democracia. Para contestar esta
cronologia, poder-se-ia evocar a democracia grega. Na realidade, esta teve
uma existência muito breve e apenas sobreviveu no espírito dos homens a
título de um modelo intelectual mais ou menos idealizado. Pode pois dizer-se
que, no momento em que a idéia democrática ressurgiu nos tempos modernos,
a democracia tinha de ser reinventada. 20
De qualquer forma, com a Democracia Liberal, consolidou-se a Democracia
enquanto valor fundamental, vista como o regime mais adequado ao atendimento das
necessidades humanas e que mais respeita a natureza do homem. Canotilho ensina que
18
- REALE, Miguel. O estado democrático de direito e o conflito das ideologias. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 25.
19
- REALE, Miguel. Id. Ibid. p. 27.
20
- BURDEAU, Georges. O liberalismo. Trad. de J. Ferreira. Lisboa: Europa-América, 1979, p. 163.
19

“não obstante a tendencial antidemocraticidade do liberalismo e do parlamentarismo
liberal, a teoria do governo e da democracia representativa acabou por impor-se
quando, nos finais do século XIX e começos do século XX, o sufrágio passou a ser
praticamente universal.” 21
Para realçar mais ainda esta assertiva, deve-se ressaltar a afirmação de Dalmo
Dallari, no sentido de que “consolidou-se a idéia de Estado Democrático como ideal
supremo, chegando-se a um ponto em que nenhum sistema e nenhum governante,
mesmo quando patentemente totalitários, admitem que não sejam democráticos.” 22
Contemporaneamente, principalmente a partir do segundo pós-guerra, a
Democracia liberal experimentou diversas modificações, dando origem a um novo tipo
de regime que Duverger denomina de “tecnodemocracia” 23 . Tal regime decorreu da
evolução, ao longo do tempo, da Democracia liberal e está em vigor até hoje.
O tratadista francês também estabelece um comparativo entre estes dois tipos
de Democracia, apontando que:
a Democracia liberal de 1870-1939 e a tecnodemocracia posterior a 1945
opõem-se ponto por ponto. A primeira beseava-se na concorrência econômica
e na lei do mercado; a segunda assenta em grandes empresas de direção
coletiva que planificam suas atividades e impõem os seus produtos através da
publicidade e dos `mass midia’. A primeira pretendia um Estado fraco, que
não interviesse no domínio econômico; a segunda exige que os governantes
assegurem a coordenação geral da produção, do consumo e das trocas,
através de diferentes intervenções e estímulos. A primeira assistia ao
confronto de partidos de quadros, ... ; a segunda confronta partidos de
massas, disciplinando seus aderentes e os seus leaders, que eles integram
numa ação coletiva. 24
21 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1995, p. 402.
22 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 1985, p. 132.
23 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 41.
24 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 41.
20

Manuel Gonçalves Ferreira Filho varia um pouco o enfoque e pondera que “na
Democracia providencialista predomina o valor liberdade, mas há uma clara ação do
Estado no sentido de se criar uma igualdade de oportunidades.” 25
Já Burdeau entende que a Democracia Social pode ser resumida na liberação
dos indivíduos em relação a todas as formas de opressão. Para o publicista francês,
“dentro do contexto de idéias no qual situa-se a democracia social, os direitos do
homem não são mais apenas protetores da liberdade, mas exigências de ação do
Estado visando a satisfazer as necessidades humanas, que, se não forem satisfeitas,
impedem ao homem de alcançar a plenitude de seu ser.” 26
Com estas condições, nos dias de hoje, não mais vigora a Democracia liberal
mas sim um novo tipo de Democracia, que nesta Tese será trazida para as órbitas da
Teoria Política 27 , da Ciência Política 28 e do Direito Constitucional 29 , com um recorte
para o que seria uma de suas condições: o Parlamentarismo Racionalizado.
25
- FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 86.
26
- BURDEAU, Georges. La democrácia. Trad. Hector Morales. Barcelona: Ariel, 1970, p. 58.
27
- Entendida, nesta Tese, como a intenção prescritiva da doutrina.
28
- Entendida, nesta Tese, como a intenção descritiva da doutrina.
29
- Entendido, nesta Tese, como aquele ramo do Direito que se ocupa das prescrições e previsões
constitucionais.
21

1.2 - O SIGNIFICADO CONTEMPORÂNEO DE DEMOCRACIA
No item anterior discorreu-se, em linhas gerais, sobre as origens da
Democracia. Como se viu, foi um longo desenvolvimento que culminou com sua
consolidação como Regime de Governo no Estado Contemporâneo.
Entretanto, qual é o exato significado atual desta palavra que tão
profundamente marca o pensamento e a vida política contemporânea?
Antes de abordar o significado ou os significados de Democracia, cabe aqui
uma pequena observação. O escopo da presente Tese é estabelecer o vínculo existente
entre o Parlamentarismo Racionalizado e a Democracia institucionalizada nos países
que serão objetos de análise. Este será o objetivo em que esta Tese vai se concentrar.
Nestas condições, este trabalho não contém uma análise filosófica da
Democracia, nem das teorias que se formaram sobre ela. Em conseqüência, os
conceitos que se pretende apresentar para o tema estão situados no âmbito do Direito
Constitucional, da Teoria Política e do Direito Constitucional.
Feitas estas observações, ainda assim há outra dificuldade bem exposta por
Alain Touraine quando afirma que “o que define a Democracia não é, portanto,
somente um conjunto de garantias institucionais ou o reino da maioria, mas antes de
tudo o respeito pelos projetos individuais e coletivos, que combinam a afirmação de
uma liberdade pessoal com o direito de identificação com uma coletividade social,
22

nacional ou religiosa particular.” 30
Apesar das dificuldades que este tipo de abordagem enseja, alguns autores
trataram de estudar a Democracia com um viés lógico sistemático.
Carl Schmitt, por exemplo, em sua conhecida obra sobre a Constituição
definiu a Democracia como a identidade entre os dominadores e os dominados, entre
os governantes e os governados, entre os que mandam e os que obedecem. Para ele, “a
chave da Democracia é a existência de identificação entre governantes e governados
de modo que a força ou a autoridade dos que dominam ou governam deve ser apoiada
na vontade, no mandato e na confiança dos que são governados de forma que esses
governem a si mesmos.” 31
Na mesma direção ensina Arendt Lijphart, ao afirmar que “o governo
democrático ideal seria aquele cujos atos estivessem sempre em perfeita
correspondência com as preferências de todos os cidadãos.” 32 Para este autor, muito
embora tal correspondência jamais tenha sido posta em prática por nenhum Governo,
deve ser uma meta ideal a que todos os regimes democráticos têm que aspirar.
Para Ferreira Filho, a Democracia contemporânea gira em torno de dois
valores: a Liberdade e a Igualdade, valores que ao mesmo tempo se atraem e se
repelem. Assim, conseqüentemente, um regime democrático seria aquele que
garantisse a liberdade e a igualdade. Para o constitucionalista, “o princípio
democrático significa atribuir o poder ao povo, o que importa numa identificação
entre governantes e governados.” 33
30 - TOURAINE, Alain. Op. Cit. p. 26.
31 - SCHMITT, Carl. Teoria de la constitución. Trad. Miguel Pereles. Madrid: Alianza, 1982, p. 230.
32 - LIJPHART, Arendt. As democracias contemporâneas. Trad. Carlos Coutinho. Lisboa: Gradiva, 1989, p. 14.
33 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A reconstrução da democracia. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 30.
23

José Afonso da Silva conceitua Democracia “não como um valor-fim, mas
meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana, que se
traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem.” 34 Para ele, como regime
político, a democracia seria definida como “um processo de convivência social em que
o poder emana do povo, há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em
proveito do povo.” 35
Interessante é a posição Olavo Brasil de Lima Júnior, quando mostra que
existem forças muito poderosas atuando dentro do sistema político, particularmente
dentro das organizações partidárias. O autor escreve que:
a democracia, por conta do modo particular de organização do partido
moderno, voltado para a organização e mobilização da comunidade -
enquanto burocracia -, deixou de ser a base para o desenvolvimento potencial
dos indivíduos e transformou-se em método para assegurar a liderança
política nacional efetiva. Transformou-se em democracia plebiscitária e de
liderança: plebiscitária, porque as eleições não mais se distinguem de moções
de confiança; de liderança, porque o que está em jogo é a confiança em
líderes. 36
É como acontece na França e, em menor escala, em Portugal e na Alemanha,
como será visto mais adiante nesta Tese. Como ainda explica Lima Júnior, nestes
países “esse desenvolvimento, que tem como motor a extensão progressiva do sufrágio
e a organização dos partidos de massa, levou à erosão do Parlamento como centro de
debate e decisão.” 37
Karl Loewenstein entende que nas democracias todo o poder emana do povo,
devendo tanto o Governo como o parlamento estar de acordo com a vontade do povo.
34 - SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: RT, 1992, p. 114.
35 - SILVA, José Afonso. Id. Ibid. p. 115.
36 - LIMA JÚNIOR, Olavo Brasil. Instituições políticas democráticas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997, p. 20.
37 - LIMA JÚNIOR, Olavo Brasil. Id. Ibid. p. 20.
24

Acrescenta, ainda, ser propósito da Democracia a ocorrência regular de eleições livres
e honestas, nas quais devem competir todas as ideologias e as forças sociais que as
promovem. Loewenstein entende que nas democracias “há uma conformação
triangular do poder composta pelo Parlamento, pelo Governo e pelo Povo, sendo que
o poder político, por estar distribuído entre vários detentores do poder, está
submetido a um permanente controle.” 38
O jurista e teórico político Norberto Bobbio parte de uma definição mínima de
Democracia, que para ele é o conjunto de regras que visam estabelecer quem, num
determinado grupo social, está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais
procedimentos. O ilustre pensador parte da idéia segundo a qual “todo grupo social
está obrigado a tomar decisões vinculatórias para todos os seus membros com o
objetivo de prover a própria sobrevivência.” 39 Todavia, estas decisões deverão ser
tomadas por indivíduos do grupo (apenas um, alguns, muitos, todos) e para que possam
ser aceitas como decisão coletiva impõe-se sejam tomadas com base em certas normas,
com Bobbio também assinalando que são aquelas “que estabelecem quais os
indivíduos autorizados a tomar as decisões vinculatórias para todos os membros do
grupo, e à base de quais procedimentos.” 40 Bobbio ainda acrescenta, ao analisar o
tema do ponto de vista da cidadania, que Democracia também deve significar “um
regime no qual todos os cidadãos adultos têm direitos políticos” 41 Em outras palavras,
a acertiva do pensador italiano quer denotar que Democracia é um sistema no qual
deve existir sempre o sufrágio universal.
38 - LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitución. Trad. José Liadmantel. Barcelona: Ariel, 1986.
39 - BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia - uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 18.
40 - BOBBIO, Norberto. Id. Ibid. p. 18.
41 - BOBBIO, Norberto. Id. Ibid. p. 44.
25

Georges Burdeau entende que, politicamente, o objetivo da Democracia é a
liberação do indivíduo das coações autoritárias, sua participação no estabelecimento
das regras que estará obrigado a observar, enquanto que econômica e socialmente, o
benefício da Democracia se traduz na existência, no seio da coletividade, de condições
de vida que assegurem a cada um a segurança e a comodidade adquiridas para seu
destino. Nestas condições, ensina o constitucionalista, “uma sociedade democrática é,
pois, aquela em que se excluem as desigualdades decorrentes da área da vida
econômica, em que a fortuna não é uma fonte de poder, em que trabalhadores estejam
defendidos da opressão, em que cada um, enfim, possa fazer valer um direito a obter
da sociedade uma proteção contra os riscos da vida.” 42
Trazendo uma contribuição de muita importância, o professor Pinto Ferreira
afirma existirem pelo menos três correntes doutrinárias a respeito da definição de
Democracia. Para o tratadista, a Democracia tem um sentido clássico de Governo do
povo que expressaria sua vontade por meio de sua maioria. Assim, para os que seguem
esta corrente, Democracia seria “o governo das maiorias constitucionais” 43 . Entre os
seguidores desta corrente, o autor destaca Barthélemy e Duez e Esmein e Munro. Neste
sentido, a Democracia seria o oposto da monarquia por ser esta baseada num poder
hereditário. Seria também o oposto de aristocracia, por ser ela o regime de poucos. E
também da ditadura, que seria um regime onde uma pessoa ou um grupo se apossa do
poder pela força ou pela violência, governa autoritariamente e não pode ser alijado do
poder senão pelo recurso à violência.
Ainda com Pinto Ferreira, pode-se observar que outros publicistas, citados por
42 - BURDEAU, Georges. Op. Cit. p. 61.
43 - FERREIRA, Luiz Pinto. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 5. ed., 1991, p. 86/87.
26

ele, se contrapõem à idéia de Democracia significando o governo das maiorias. Entre
eles, o filósofo Johnn Stuart Mill e o jurista Hans Kelsen, para os quais a Democracia
não pode ser entendida apenas como o Governo das maiorias, mas deve ser “um
sistema de vida em que se assegure às minorias políticas a possibilidade de existência
legal na vida nacional.” 44 Neste sentido é que deve ser entendida a idéia de
pluralidade de partidos políticos, da coexistência legal deles dentro da comunidade, do
rodízio das maiorias e do respeito às minorias. Dentro da concepção em tela, a
Democracia seria um regime no qual a maioria não poderia fazer tudo aquilo que bem
entendesse, mas sim em que deveriam conviver harmonicamente a maioria e a minoria,
ou as maiorias e as minorias, dentro de um conjunto de leis que garantisse não somente
o respeito às minorias, aqui entendidas como co-participantes do processo político,
como a possibilidade de a minoria se tornar maioria pela decisão dos representados.
escrevendo que:
Kelsen expressa sua posição em relação à dialética maioria/minoria
numa democracia, a vontade da comunidade é sempre criada através de uma
discussão entre maioria e minoria e da livre consideração de todos os a favor
e contrários a uma regulamentação determinada. Tal discussão não somente
tem lugar no Parlamento, senão também, e sobretudo, em reuniões políticas,
jornais, livros e outros veículos da opinião pública. Uma democracia sem
opinião pública é uma contradição. 45
O professor Pinto Ferreira aponta ainda a existência de uma terceira concepção
de Democracia, sustentada especialmente por Harold Laski. Segundo ela, “a
Democracia seria uma técnica de igualdade, devendo ser entendida como mecanismo
legal de proteção às massas operárias. Visaria ela, em última análise, a possibilidade
44 - FERREIRA, Luiz Pinto. Id. Ibid. p. 87.
45 - KELSEN, Hans. Teoria general del derecho y del estado. Ciudad de México: Universidad Nacional de México, 1969, p.
341.
27

da existência de uma Democracia econômica.” 46
Ao revisar estas três concepções de Democracia, Pinto Ferreira acaba por
concluir que para a compreensão exata da noção de Democracia, é necessário
condensá-las. Assim, o constitucionalista apresenta a seguinte definição para
Democracia: “é o governo constitucional das maiorias que, sobre as bases de uma
relativa liberdade e igualdade, pelo menos a igualdade civil (a igualdade diante da
lei), proporciona ao povo o poder de representação e fiscalização dos negócios
públicos.” 47
Pode-se notar, por todas estas definições, como é tarefa extremamente difícil
formular uma definição única e exata do termo. Na realidade, todos os conceitos e
noções apresentados são corretos no sentido de retratarem ao menos uma faceta do
tema. E deve-se ressaltar que Democracia não significa apenas um conjunto de regras e
procedimentos. Com Celso Campilongo pode-se perceber bem isto, quando ele escreve
que
as regras do jogo compõem uma definição mínima de democracia. Um ponto
de partida. No plano estatal, como demonstrou Bobbio em diversos trabalhos
e especialmente em O Futuro da Democracia, a regra da maioria tem sido
apontada como básica. Mas as premissas da democracia nas organizações
sociais, nas pequenas comunidades e no direito sistêmico - ainda que
vinculadas a essa definição mínima - certamente podem combinar-se com
outros critérios de formação da vontade coletiva. Esse o duplo desafio da
teoria do direito e do Estado: de um lado superar as amarras metodológicas
que enclausuram o direito, a soberania e a democracia no espaço estatal; de
outro lado, construir modelos explicativos que dêem conta da nova
realidade. 48
Verifica-se também que toda noção de Democracia está intimamente ligada à
46 - FERREIRA, Luiz Pinto. Op. Cit. p. 87-88.
47 - FERREIRA, Luiz Pinto. Op. Cit. p. 88.
48 - CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e democracia. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 104.
28

de um Regime de Governo exercido pelo povo e que dê a ele as necessárias condições
de participação. Neste sentido é que se pretende demonstrar a íntima ligação do
instrumento de Governo - no caso, o Parlamentarismo racionalizado - com a
Democracia efetivada.
Em última análise, pois, a Democracia é um Regime de Governo caracterizado
por atribuir a titularidade do poder ao povo. Assim, o Governo democrático é aquele
que desenvolve formas aptas a possibilitar ao povo o exercício direto ou indireto do
poder.
Mesmo assim, esta não é a única característica da Democracia, já que ela
também deve ser entendida como um regime no qual os governantes, uma vez
investidos no poder pelo povo, vão exercê-lo de acordo com a vontade dos governados,
ou seja, deve haver razoável harmonia entre governantes e governados, para que o
poder seja exercido efetivamente em nome do povo. Para a existência desta harmonia,
é preciso que os canais de participação e de controle no e do Governo estejam
permanentemente abertos à participação da Sociedade, sem que isto inviabilize ou
retarde a implementação das ações governativas reivindicadas pela coletividade.
29

1.3 - DEMOCRACIA E CIDADANIA
Cometer-se-ia, muito provavelmente, um séria omissão se não fosse trazido a
esta Tese, mesmo que de forma panorâmica, o vínculo da Democracia com a
Cidadania. Não há Cidadania sem que a Democracia esteja assegurada, pois, como
ensina Osvaldo Ferreira de Melo, ela é “o pleno gozo dos direitos políticos. O vínculo
entre o indivíduo e o Estado.” 49
Pode-se perceber a importância da Cidadania para a Democracia, pelas
palavras de Alain Touraine, quando assevera que “não há cidadania sem a consciência
de filiação a uma coletividade política, na maior parte dos casos, a uma nação, assim
como a um município, a uma região, ou ainda a um conjunto federal, tal como aquele
em direção do qual parece avançar a União Européia. A Democracia se apoia na
responsabilidade dos cidadãos de um país.” 50
A Democracia, tal como teoricamente concebida contemporaneamente, se
estriba na participação política efetiva dos cidadãos de um país. Caso estes cidadãos
não se sintam responsáveis pelo seu Governo, porque este exerce seu poder em um
território que lhes parece hostil ou estranho, não pode haver representatividade dos
dirigentes ou a livre escolha destes pelos governados.
Neste caso, a Democracia também estará comprometida.
Mais especificamente, não é possível se conceber a Cidadania sem uma ordem
49 - MELO, Osvaldo Ferreira. Dicionário de direito político. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 18.
50 - TOURAINE, Alain. Op. Cit. p. 93.
30

jurídica que lhe dê guarida. Esta ordem, normalmente, expressa-se por três vertentes
básicas: a dos direitos civis, a dos direitos políticos e a dos direitos sociais.
Porém, nesta Tese o que se quer é enfocar a Cidadania como participação
política e, por isto, deve-se considerar a Cidadania como dimensão pública da
participação do homem na vida social e política do Estado. Apesar disto, não se pode
negligenciar os aspectos que digam respeito a elementos culturais, socio-políticos e
históricos, que se apresentam com esta condição do ser social.
Muito freqüentemente vê-se a Cidadania como expressão do regime político,
no qual o cidadão se confere a possibilidade de participar do processo governamental,
especialmente por intermédio do voto.
Quando se trata a Cidadania como exercício dos direitos políticos, que é a
ótica desta Tese, faz-se mister trazer as impressões de autores como Jair Eduardo
Santana, que ensina ser possível fazer-se “a distinção habitual entre cidadania ativa e
cidadania passiva, conforme diga respeito ao fato de o cidadão poder escolher e
poder ser escolhido, respectivamente.” 51
José Afonso da Silva também exprime pensamento semelhante, ao registrar
que “a cidadania qualifica os participantes da vida do Estado, é atributo das pessoas
integradas na sociedade estatal, atributo político decorrente do direito de participar
no governo e direito de ser ouvido pela representação política.” 52
Como no Estado Contemporâneo não é possível se restringir a Cidadania ao
51 - SANTANA, Jair Eduardo. Democracia e cidadania. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 71.
52 - SILVA, José Afonso. Op. Cit. p. 300.
31

cidadão eleitor, conforme anota Jair Eduardo Santana 53 , deve-se entender que o termo
significa a participação política do cidadão, nas suas mais variadas formas, para
atingimento dos fins propostos pelo Estado Democrático de Direito.
É exatamente neste ponto que a Cidadania assume papel fundamental para a
Democracia condicionada pelo Parlamentarismo Racionalizado. O conceito
operacional de Democracia, a ser utilizado durante todo o desenvolvimento desta Tese,
está vinculado à capacidade de participação política do cidadão.
No próximo capítulo, tratar-se-á de conectar a Democracia com o Estado
Contemporâneo, dando-se início à delimitação da área de interesse desta Tese.
53 - SANTANA, Jair Eduardo. Op. Cit. p. 73.
32

CAPÍTULO II - O ESTADO CONTEMPORÂNEO DEMOCRÁTICO
Antes de se iniciar esta parte do trabalho, é preciso estabelecer que,
operacionalmente, para esta Tese, o Estado Contemporâneo democrático aqui tratado é
o também chamado de Estado Social, Estado de Bem Estar ou Estado Social-
Democrata, entendido como aquele que intervêm na Sociedade para garantir
oportunidades iguais a seus cidadãos nos âmbitos econômico, social e cultural, num
conceito ainda mais abrangente do aquele utilizado por Pasold, quando escreve que
“pode-se esperar que o Estado Contemporâneo cumpra eficazmente a sua função
principal que deve ser a FUNÇÃO SOCIAL.” 54
Para esta Tese, a intervenção do Estado vai além da intervenção estatal por
força da função social. Ou, preferindo, basta entender que toda intervenção do Estado
contemporâneo destina-se, exatamente, a garantir a sua função social.
O articulado no parágrafo anterior guarda semelhança com o conceito ensinado
por Wolkmer. O autor citado escreve que:
finalmente, a crise e a falência do modelo liberal, a eclosão da sociedade
industrial de massas, bem como as profundas transformações sócioeconômicas
ocorridas em fins do século XIX e começos do século XX,
possibilitaram a complexa experiência de uma estrutura que, por estar ainda
em curso, assume diversas especificidades, cunhada por autores com as
designações de Estado Social, Estado Intervencionista, Estado Tecnocrático,
Estado do Bem Estar, Estado Providência ou Assistencial (Welfare State),
etc. 55
O caráter intervencionista é exatamente o principal diferencial do Estado
54 - PASOLD, Cesar Luiz. Função social do estado contemporâneo. 2. ed. Florianópolis: Estudantil, 1988, p. 46.
55 - WOLKMER, Antônio Carlos. Elementos para uma crítica do Estado. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1990, p. 26.

Contemporâneo.
Não é demais registrar que, até pela natureza desta Tese, o Estado
Contemporâneo a ser abordado será o Democrático, entendido como aquele que
intervém nos domínios econômico, social e cultural obedecidos os parâmetros mínimos
de cidadania política, justiça, legalidade e legitimidade.
E é também fundamental ressalvar que o Estado Democrático varia de lugar
para lugar e de Sociedade para Sociedade. Como se vai estudar o Estado democrático
em três realidades distintas, a lição de Dallari é basilar quando trata da “Eliminação da
rigidez formal”, assinalando que:
o Estado Democrático, para que realmente o seja, depende de várias
condições substanciais, que podem ser favorecidas ou prejudicadas pelos
aspectos formais, mas que não se confundem com estes. Para que um Estado
seja democrático precisa atender à concepção dos valores fundamentais de
certo povo numa época determinada. Como essas concepções são
extremamente variáveis de povo para povo, de época para época, é evidente
que o Estado deve ser flexível, para se adaptar às exigências de cada
circunstância. Isso já demonstra que, embora a idéia de Estado Democrático
seja universal quanto aos elementos substanciais, não é possível a fixação de
uma forma de democracia válida para todos os tempos e todos os lugares. 56
Estas considerações acerca do Estado Democrático são fundamentais para o
entendimento das “diferenças democráticas” que serão encontradas nos três países que
são analisados nesta Tese.
56 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 256.
34

2.1 - CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS
O Estado Contemporâneo democrático é aquele Estado que se contrapôs ao
Estado liberal a partir principalmente da segunda metade do século XIX evoluindo,
durante todo o século XX, para uma posição interventiva, ou como escreve Pasold, “a
participação do Estado na vida da Sociedade passa de uma fase de tolerância
crescente até a de exigência, de modo que, hoje, são poucos os que admitem um
comportamento omisso do Estado frente ao encaminhamento e à solução dos grandes
problemas sociais.” 57 Apesar de parecer simples, a tarefa de conceituar, com um
mínimo de precisão, o Estado Contemporâneo democrático, não é das mais fáceis. É
como se expressa Bobbio, quando escreve que:
uma definição de Estado Contemporâneo envolve numerosos problemas,
derivados principalmente da dificuldade de analisar exaustivamente as
múltiplas relações que se criaram entre o Estado e o complexo social e de
captar, depois, os seus efeitos sobre a racionalidade interna do sistema
político. Uma abordagem que se revela particularmente útil na investigação
referente aos problemas subjacentes ao desenvolvimento do Estado
contemporâneo é o da análise da difícil coexistência das formas do Estado de
direito com os conteúdos do Estado social. 58
Note-se que a “racionalidade” apontada por Bobbio refere-se ao sistema de
Governo, que é o canal de comunicação da Sociedade com o braço executivo do
Estado.
Georges Burdeau, em sua obra “O Estado”, faz uma observação também
extremamente importante sobre as características do Estado Contemporâneo
57 - PASOLD, Cesar Luiz. Op. Cit. p. 32.
58 - BOBBIO, Norberto et alii. Dicionário de política. Trad. Carmen C. Varrialle, Gaetano Lo Mônaco, João Ferreira e Luís
Guerreiro Pinto Cascais. 6. ed. Brasília: UNB, 1994, p. 401.
35

democrático, ao abordar a “solução da democracia pluralista”, para usar as palavras
deste autor. Fazendo ponderações que procuram preservar parte do caráter liberal do
Estado, mas reconhecendo seu viés social, Burdeau escreve que:
há uma terceira solução para os problemas das relações entre o Estado e a
estrutura social, que é a das democracias ocidentais contemporâneas e que se
situa na tradição liberal em virtude de não procurar violentar a sociedade.
Ela aceita o pluralismo social, mas em vez de abstrair daí o corpo político por
uma operação intelectual que lhe assegure a unidade, faz da coletividade
inteira, na sua autenticidade sociológica, a base do poder estatal. Ela confia
nas solidariedades que a complexidade da vida moderna, especialmente no
plano econômico, estabelece entre as diferentes categorias sociais a fim de
atenuar, mediante uma coesão técnica, a ausência de homogeneidade
espiritual. 59
As constituições contemporâneas que se confessam instituidoras do Estado
Social Democrático foram elaboradas sob a égide de uma liberdade formal e
material.
Paulo Bonavides escreve que “sem Estado social e sem Constituição, não há
como criar a ordem econômica e social de uma democracia pluralista, mormente
numa sociedade de massas do século XX.” 60 , e continua o tratadista brasileiro
afirmando que “o Estado Social é hoje a única alternativa flexível que a democracia
ocidental, a nosso ver, ainda possui; a aspiração máxima dos juristas da liberdade
perante a opção negativa e fatal de uma sociedade repressiva e totalitária.” 61
Como conceito de Estado Contemporâneo em Bonavides, pode-se trazer a
lição escrita por ele ao final de seu Teoria do Estado, quando leciona que:
em suma, compendiando todos os conceitos expostos, de natureza histórica e
ideológica, que gravitam em torno da Ordem Econômica e Social nas
59
- BURDEAU, Georges. O estado. Trad. Cascais Franco. Póvoa do Varzim: Europa-América, 1970, p. 144.
60
- BONAVIDES, Paulo. Teoria do estado. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 225.
61
- BONAVIDES, Paulo. Id. Ibid. p. 225.
36

Constituições do pluralismo democrático, logramos a seguinte conclusão:
assim como o Estado Liberal foi a revolução da burguesia e o Estado
socialista, a revolução do proletariado, o Estado social é a terceira revolução
da idade moderna: a revolução da sociedade. 62
De Norberto Bobbio temos várias obras escritas a respeito do Estado e suas
variações ideológicas, como “Estado, Governo, Sociedade”, “A Teoria das Formas de
Governo” e “As Ideologias e o Poder em Crise”, junto com o grande debate atual
acerca do Futuro da Democracia, tema objeto também de um livro do autor italiano.
Foi nesta obra que Bobbio provavelmente se exprimiu com maior objetividade e
precisão sobre a transição do Estado Liberal para o Estado Social. O autor cita os seus
ansaios editados em Milão, em 1977, nos quais escreveu que “como pude afirmar nas
mais diversas ocasiões, a passagem do estado liberal para o estado social é
assinalada pela passagem de um direito com função predominantemente protetora-
repressiva para um direito cada vez sempre mais promocional.” 63 . Mesmo não sendo
exatamente um conceito, a afirmação de Bobbio delimita o Estado Contemporâneo,
permitindo seu entendimento a partir de um pressuposto básico, ou seja, a promoção de
valores coletivos.
Já David Owen, ao escrever sobre o Estado Contemporâneo na Alemanha e na
Inglaterra, explica que esta proposta de perfil ideológico de Estado “... não é, como
muitos pensam, uma forma consensual ou uma forma estagnada de socialismo, eis que
apresenta comprovado índice de políticas socialistas de caráter pioneiro com vistas
ao bem estar e à distribuição da riqueza e do poder.” 64
62 - BONAVIDES, Paulo. Id. Ibid. p. 232.
63 - BOBBIO, Norberto. Op. Cit. p. 112.
64 - OWEN, David. A social-democracia alemã e o trabalhismo inglês. Trad. simultânea sem especificação. Brasília: UNB,
1982, p. 17.
37

O conceito de Heller assume papel de importância incontestável num trabalho
como este. No item seguinte deste capítulo, poder-se-á observar a contribuição
fundamental deste autor alemão para a caracterização do Estado Contemporâneo. A
certa altura de seu Teoria do Estado, ele escreveu que
a formação social que se chama Estado deve ser diferenciada restritivamente,
não só do ponto de vista objetivo mas, além disso, metodológico, de toda
estrutura de sentido. O Estado não é espírito objetivo e quem tentar objetiválo
perante sua subsistência humana psicofísica, verá que nada lhe ficará nas
mãos, O Estado não é, pois, outra coisa senão uma forma de vida humanosocial,
vida em forma e forma que nasce da vida. 65
Este conceito está impregnado por um compreensível desejo de “socialização”
da função do Estado, já que a citada obra foi escrita quando do período de
sedimentação doutrinária do Estado Contemporâneo.
Sahid Maluf, em seu Teoria Geral do Estado, também traz um conceito
marcante de Estado Contemporâneo, ao registrar que:
o Estado social-democrático é necessariamente evolucionista, para
acompanhar o dinamismo do mundo moderno e fazer face aos novos
problemas que surgem a cada passo no panorama social. Se não fosse assim,
estaria em contradição com aquela verdade imperiosa salientada por Von
Ihering: não se pode esperar que a vida se dobre aos princípios; são os
princípios que se devem modelar pela vida. 66
E completa o tratadista dizendo que “evidentemente, a evolução democrática
segue o impulso daquele `sopro de socialização que agita o mundo’, como previu Rui
Barbosa. E, fatalmente, caminha para a democracia socialista.” 67 Como este livro foi
escrito e publicado em 1954, pode-se perceber claramente a conjunção do Estado
65 - HELLER, Hermann. Teoria do estado. São Paulo: Mestre Jou, 1968, p. 65.
66 - MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 307.
67 - MALUF, Sahid. Id. Ibid. p. 307.
38

Contemporâneo com a Democracia.
A principal motivação dos defensores do Estado Contemporâneo como Estado
de Intervenção foi, exatamente, o resgate da Democracia enquanto valor e pressuposto
de atuação deste tipo de Estado. É por este motivo que muitos dos conceitos e
considerações sobre este modelo estatal fazem este tipo de referência.
Mesmo Marcelo Caetano, para quem a categoria Democracia não ocupava
papel de destaque entre as suas preferidas, traz uma posição conceitual esclarecedora
sobre o Estado Contemporâneo. O autor lusitano ponderou que:
o Estado converteu-se, em todos os países, numa empresa gigantesca: produz
bens, fornece energia, domina a circulação de produtos e das idéias através
de transportes e das comunicações, controla a moeda, orienta o crédito,
regula a repartição de rendimentos e nos períodos críticos intervém no
consumo, ao mesmo tempo que ministra a instrução e se ocupa cada vez mais
de todos os graus de cultura. Esta hipertrofia do fim econômico e cultural do
Estado verificada nos nossos dias exerce profunda influência na sua estrutura
e não pode deixar de estar sempre presente em quem estuda os problemas
contemporâneos da Ciência Política. 68
O conceito de Estado Contemporâneo também aparece, não raramente, ligado
ao de “racionalização” do Estado, o que, se acredita, levou também às técnicas de
racionalização do Sistema de Governo parlamentarista. Dalmo Dallari, em obra
intitulada “O Futuro do Estado”, expressa muito bem esta tendência. O professor
paulista escreve que:
os adeptos dessa idéia admitem, e exaltam como vantagem, o caráter racional
do processo político no Estado de Bem-Estar, negando, porém, que isso
contrarie os princípios democráticos. Pelo contrário, pretendem que o Mundo
do Bem-Estar, em que todos se sentirão livres porque suas necessidades
fundamentais serão atendidas e no qual haverá igualdade porque a todos será
garantido um mínimo de bem-estar, será plenamente democrático e capaz de
68 - CAETANO, Marcelo. Manual de ciência política e direito constitucional. Tomo I. Coimbra: Almedina, 1996, p. 147.
39

estabelecer a harmonia espontânea e permanente. 69
Esta assertiva de Dallari atinge dois aspectos fundamentais desta Tese: a
racionalização do Sistema de Governo enquanto item fundamental do processo político
e a opção pela Democracia.
69 - DALLARI, Dalmo de Abreu. O futuro do estado. São Paulo: USP, 1972, p. 191.
40

2.2 - PRINCIPAIS ASPECTOS DE CARACTERIZAÇÃO E LEGITIMAÇÃO
É fundamental para o desenvolvimento da presente Tese, uma revisão
minimamente consistente sobre a caracterização e os principais aspectos de
legitimação deste Estado Contemporâneo em que se pretende pesquisar o
Parlamentarismo Racionalizado como condição da Democracia.
O chamado Estado Contemporâneo democrático é o recorte que se vai utilizar
como parâmetro, dividido em dois pressupostos básicos: a intervenção na Sociedade e
o seu caráter democrático.
Para a junção destas duas qualidades do Estado, é preciso, logo a princípio,
localizar historicamente o Estado Contemporâneo e para isto vamos utilizar a lição de
Pasold, ao asseverar que “se operarmos com o referente `discurso constitucional’,
podemos, por convenção, precisar o surgimento do Estado Contemporâneo na segunda
década do presente século: em 1917, com a Constituição Mexicana e, em 1919, com a
Constituição de Weimar.” 70 Ou, como escreve Toshio Mukai, comentando o clamor
que havia pela atuação do Estado para disciplinar a vida econômica, diante do
gigantismo dos monopólios, quando diz que “nesse clima, surgem as primeiras
constituições contemplando, além dos direitos políticos do homem, direitos
concernentes à sua posição econômica e social, sendo pioneira nesse sentido, a
Constituição de Weimar (1919).” 71 Mukai completa seu raciocínio ensinando que
“nasce na Alemanha a concepção do Estado Social, defluindo daí o moderno
70 - PASOLD, Cesar Luiz. Op. Cit. p. 43.
71 - MUKAI, Toshio. Participação do estado na atividade econômica - limites jurídicos. São Paulo: RT, 1079, p. 10.
41

pensamento econômico e jurídico do Estado Social de Direito.” 72
Como elementos de caracterização, pode-se adotar o que ainda ensina Pasold,
ao escrever que o Estado Contemporâneo deve ter dois requisitos básicos a serem
cumpridos: “1 - prioridade para a realização de valores fundamentais do homem
(saúde, educação, trabalho, liberdade, igualdade); 2 - ambiente político-jurídico de
constante legitimidade, portanto, com prática permanente das medidas clássicas de
legitimidade dos detentores do poder governamental e das ações estatais (isto é,
eleições diretas, secretas, universais e periódicas; plebiscitos; referendos).” 73
Para completar o raciocínio sobre a caracterização do Estado Contemporâneo,
deve-se continuar com Cesar Pasold, que destaca, com rara propriedade, um esquema
que diz o seguinte: “Fixamo-nos em três pontos destacáveis das considerações antes
apresentadas, colocando-as na ordem que nos é conveniente: a) a condição
instrumental do Estado; b) o seu compromisso intrínseco com o Bem Comum ou
Interesse Coletivo; c) a interferência na vida da Sociedade.” 74
As diversas mudanças sociais que tiveram lugar no século passado,
principalmente aquelas ligadas aos direitos do proletariado, podem ser consideradas
como a gênese do Estado Contemporâneo, ou como prefere Jordi Sánches, são seus
“fatores desencadeantes” 75 . Estas mudanças podem ser percebidas como uma
interação entre a revolução industrial e a revolução política. Para esta Tese, é
importante destacar a extensão da Democracia acontecida no final do século XIX e
72 - MUKAI, Toshio. Id. Ibid. p. 10.
73 - PASOLD, Cesar Luiz. Op. Cit. p. 87.
74 - PASOLD, Cesar Luiz. Id. Ibid. p. 33.
75 - SÁNCHES, Jordi. El estado de bienestar. Madrid: Tecnos, 1996, p. 239.
42

começo do século XX e que se consolidou após a Segunda Guerra Mundial.
José Eduardo Faria destaca o Estado Contemporâneo sob a ótica do Governo,
ressaltando que, neste tipo de Estado, pode-se observar que:
como vetor tanto do progresso material quanto da justiça social, o Executivo
se converteu em instrumento de consecução de objetivos concretos; seu
sistema jurídico é, então, concebido como técnica de gestão e regulação da
sociedade; e, sob a forma clássica das regras gerais, abstratas e impessoais, a
legislação passa a proteger ou favorecer determinados interesses privados
erigidos em interesses públicos. Desse modo, o Estado deixou de ser aquela
associação `ordenadora’ típica do Estado de Direito clássico, que tinha a
legitimidade do uso da coação jurídica, renunciando, em contrapartida, a
intervir no campo econômico e social; e se tornou uma associação
eminentemente `reguladora’, na perspectiva de um Estado Social de Direito. 76
A possível influência dos efeitos da revolução industrial na pré-configuração
do Estado Contemporâneo é difusa e não se esgota com a enumeração das
conseqüências políticas, sociais e econômicas da industrialização. Sem dúvida, é
preciso destacar outros fatores, que estão resumidos a seguir:
a - A tradição de criação de associações de trabalhadores que buscavam, entre
outras finalidades, objetivos sociais. Seu âmbito era claramente sindical e seu
funcionamento ocorria à margem do Estado. As associações operárias eram uma
tentativa de oferecer uma resposta às múltiplas disfunções sociais provocadas pela
revolução industrial;
b - O aparecimento da miséria como conseqüência do processo de
industrialização e a formação de grandes aglomerados urbanos. O surgimento da
miséria endêmica provocou a derrocada das instituições de caridade e assistência
social clássicas, com o aparecimento de providências por parte das instituições
76 - FARIA, José Eduardo. Direito e globalização econômica. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 7.
43

públicas. Num primeiro momento, estas providências são tomadas no âmbito estrito
dos municípios;
c - A crise do princípio da responsabilidade compartilhada entre o trabalhador
e a empresa no que dizia respeito aos acidentes de trabalho. A razão desta foi a
importância numérica que os acidentes de trabalho haviam adquirido no segmento dos
trabalhadores e suas graves conseqüências sociais. Este fato impulsiona o
questionamento do modelo de Estado Mínimo, próprio do liberalismo clássico.
Uma das conclusões que se pode extrair destas constatações é a existência de
uma multiplicidade de varáveis interrelacionadas e que o surgimento do Estado
Contemporâneo é inseparável de tendências e processos sociais, econômicos e
políticos. Pode-se dizer que o conceito de Estado Contemporâneo deve ser construído
com base em parâmetros que considerem a evolução e as mudanças que se processaram
em diversos âmbitos.
Mesmo assim, não é aconselhável o afastamento de noções mais próximas do
Direito Constitucional, como expõe Toshio Mukai, ao escrever que “a inserção do
Estado Social no Estado de Direito traduz um tempo que impõe ao Estado
contemporâneo, sua ingerência no domínio particular, isto é, no todo social. E isto
fica claro se examinarmos algumas das mais expressivas constituições
contemporâneas, como a da França de 1958 e a da Itália de 1947.” 77
Sem abandonar a Tese da análise multidimensional, que explica, de forma
consistente, o aparecimento do Estado Contemporâneo, alguns autores, como
77 - MUKAI, Toshio. Op. Cit. p. 10.
44

Bonavides 78 e Reale 79 preferiram também oferecer uma visão cronológica da evolução
do Estado Contemporâneo. Pode-se conciliar as diversas contribuições da seguinte
forma:
a - A Fase Experimental, que iria de 1870 a 1925. Deve-se notar que o aspecto
central desta fase é a articulação em torno das relações entre responsabilidade social e
Democracia;
b - A fase de Consolidação, que se inicia a partir da crise dos anos 30. A
principal novidade nesta segunda fase é a concepção Keynesiana 80 , assim como uma
ampliação da confiança do conjunto da Sociedade na intervenção do Estado e na
legitimação das garantias sociais em forma de direitos inerentes ao cidadão;
c - A Fase de Expansão, que se situa a partir da Segunda Guerra Mundial e que
teve seu apogeu nas décadas de 1950 a 1970. A característica principal deste período é
a relação que se estabelece entre investimento social, expansão econômica e
Democracia.
É exatamente nesta última fase que vai se concentrar a presente Tese, pois foi
a partir deste período, ultrapassadas as turbulências e a difícil tarefa de reconstrução
provocadas pelas duas grandes guerras, que se iniciaram as construções democráticas
baseadas na racionalização dos Sistemas de Governo, mormente o Parlamentarismo.
78
- BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 187.
79
- REALE, Miguel. Op. Cit. p.27.
80
- Norberto Bobbio, em seu Dicionário de Política elaborado em conjunto com Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino,
editado pela UNB em 1994, diz que ‘é com J. M. Keynes, nomeadamente com a publicação da sua famosa “Teoria Geral do
Emprego, Juro e Moeda”, que se supera pela primeira vez e de forma decisiva a interpretação da política econômica
liberalista, tal como foi apresentada pelas escolas marginalistas. Keynes critica asperamente a política deflacionária
aconselhada para debelar a depressão. Não se pode afirmar - sustenta o economista de Cambridge - que uma maior
parcimônia na economia, como a provocada pela redução de salários, represente maior volume de investimentos.”
45

Quanto ao aspecto democrático do Estado Contemporâneo, basta analisar mais
detidamente a Constituição alemã de Weimar 81 (1919-1933), uma das constituições
precursoras deste Estado, para entender os seus principais pontos.
A positivação de preceitos constitucionais encontrados na Carta de Weimar foi
proveniente de um debate exclusivamente jurídico, iniciado muitas décadas antes,
como já se viu, com a discussão sobre a idéia de um Estado de direito democrático e
social.
Este debate serviu a alguns Constitucionalistas alemães, entre os quais se
destaca Hermann Heller 82 , para introduzir os direitos sociais no terreno jurídico e
defender a transformação da noção de Democracia social em norma jurídica
fundamental - ou constitucional.
Analisados por uma perspectiva histórica, os esforços de Heller para
caracterizar a Constituição de Weimar como uma construção da Democracia social
foram muito importantes. Eles se contrapunham frontalmente com a opinião de outros
Constitucionalistas, que defendiam que o espírito da Constituição de Weimar estava
contemplado no artigo 48 (este artigo outorgava ao Presidente da República funções
especiais, muito próximas das de um ditador).
O debate entre os juristas alemães durante a República de Weimar permite
estabelecer um paralelismo com as formulações sobre um Estado de Direito
democrático e social que começam a ganhar corpo em diversos países europeus a partir
81 - A Constituição alemã ganhou este nome por ter sido elaborada na cidade de Weimar, já que Berlim tinha suas entradas
bloqueadas e boa parte de seus edifícios tinham sido destruídos.
82 - A obra mais importante de Heller editada no Brasil é Teoria do Estado, publicado pela Editora Mestre Jou, em São Paulo,
em 1968. Esta obra é a principal criação teórica da intervenção do Estado no domínio social escrita quando dos debates sobre
o Estado de Bem Estar.
46

da Segunda Guerra Mundial e, muito especialmente, com a Lei Fundamental de Bonn
de 1949.
Para Heller, o colapso que podia surgir do fascismo e do desenvolvimento do
capitalismo poderia ser evitado sem a renuncia ao Estado de Direito, com a
incorporação de conteúdos econômicos e sociais a este Estado que possibilitariam o
avanço até uma nova ordem.
A idéia do Estado social de Heller tinha como eixo central a incorporação
jurídica das relações trabalhistas. O Estado social, segundo este mesmo autor,
implicava na autonomia da sociedade para regulamentar o Direito do Trabalho pela
negociação entre patrões e empregados. Esta regulamentação provocaria um avanço
social por conta, entre outros motivos, da redução do Estado de classe e policial
existente então.
A atitude reformista de Heller foi a que permitiu a afirmação de um Estado
social de Direito e democrático frente ao nazi-facismo e ao auge econômico do
capitalismo. Trazida para os dias atuais, com a crise do capitalismo globalizado, a
história se repete.
Posteriormente, nas fases mais adiantadas de consolidação e expansão do
Estado Contemporâneo democrático, os debates sobre o grande consenso que passou a
existir, principalmente nas três primeiras décadas após a Segunda Guerra Mundial, não
afetaram a Democracia como pressuposto de Cidadania.
Esta posição é corroborada por Paulo Bonavides, quando escreve que “o
Estado social da democracia distingue-se, em suma, do Estado social dos sistemas
47

totalitários por oferecer, concomitantemente, na sua feição jurídico-constitucional, a
garantia tutelar dos direitos da personalidade” 83 , numa clara alusão ao escopo
democrático do Estado Contemporâneo.
Deve-se citar ainda Bonavides para justificar a escolha da França e da
Alemanha como modelos de análise para esta Tese, quando ele escreve que:
a Constituição francesa de 1946, tão prolixa na discriminação dos direitos
sociais e tão sóbria respeitante aos direitos fundamentais e tradicionais, como
direitos perante o Estado, juntamente com a Constituição de Bonn, que
fundou, sem rodeios, um Estado social, denotam a irrefrágável
preponderância da idéia de social no constitucionalismo contemporâneo, mas
nem por isso enfraquecem as esperanças de que esse princípio generoso e
humano de justiça não se possa compadecer com a Tese não menos nobre e
verídica da independência da personalidade. 84
E conclui: “vencidos os escolhos que apontamos, o Estado social da
Democracia realizará este equilíbrio.” 85
Entretanto, para a manutenção desta Democracia, foi preciso elaborar modelos
renovados de Governo calcados, principalmente, na racionalidade e na estabilidade.
Para finalizar, são necessárias algumas considerações sobre a legitimação do
Estado Contemporâneo. Sobre isto são fundamentais duas observações muito
pertinentes:
a) Quando o mercado não pode realizar as funções que lhe são próprias, de
modo a garantir a legitimação do poder, o Estado, através de seu Governo, tende a
assegurar os mecanismos de intervenção para garantir a legitimação. Juán Picó assinala
83 - BONAVIDES, Paulo. Op. Cit. p. 204.
84 - BONAVIDES, Paulo. Id. Ibid. p. 205.
85 - BONAVIDES, Paulo. Id. Ibid. p. 204.
48

que “quando isto acontece, o Estado adota a correspondente função de integração
social.” 86
b) A expansão do intervencionismo do Estado provoca um aumento da
necessidade de legitimação. Neste caso, cada vez mais setores da Sociedade se
politizam e ficam interagindo com o Estado, que passa a exercer certo controle sobre
estes setores. Isto provoca um aumento de participação dos cidadãos e o Estado estará
obrigado a responder aos anseios sociais, sob pena de sofrer uma crise de legitimidade.
Usando as premissas citadas acima, diversos autores propõem novos
fundamentos inerentes aos princípios legitimadores do Estado Contemporâneo, que
podem ser resumidos a três critérios que se relacionam entre si. Que são:
a) A análise sistêmica indica que a capacidade de satisfazer as necessidades
sociais concretas é um dos aspectos que sustenta a legitimidade do Estado
Contemporâneo. Garcia Pelayo, neste sentido, ensina que “uma das conseqüências de
tal capacidade do Estado Contemporâneo é o surgimento de um novo modelo de
autoridade: a autoridade operacional. Esta autoridade se baseia na outorga de
autoridade às pessoas mais capacitadas para aperfeiçoar a funcionalidade das
instituições.” 87
b) Sob a ótica da legitimação racional, pode-se analisar os princípios de
eficiência e eficácia como núcleos legitimadores do Estado Contemporâneo. Se o
Estado não pode satisfazer a Sociedade com a utilização eficiente dos recursos
arrecadados com os tributos para evitar crises de crescimento e desenvolvimento, o
86 - PICÓ, Juán. Teorias sobre el estado del bienestar. Madrid: Siglo XXI, 1987, p. 307.
87 - PELAYO, Manuel Garcia. Las transformaciones del estado contemporâneo. Madrid: Alianza, 1987, p. 203.
49

esultado será uma diminuição de legitimação. Offe assinala que “o ponto de
equilíbrio entre a legitimidade e a eficiência acontece quando a aceitação das regras
de legitimação dos regimes democráticos é reforçada com os resultados das políticas
governamentais, que devem ser eficientes, isto é, que promovam, restituam e
mantenham as relações de intercâmbio para todos os cidadãos e suas necessidades.” 88
Esta posição de Offe consubstancia a Tese de que o Governo funciona como
uma das condições da Democracia no Estado Contemporâneo.
c) O último elemento relacionado com a criação de uma faixa de consenso
legitimador do Estado Contemporâneo vem da chamada “Democracia política”. Sobre
este aspecto, Jordi Sanches leciona que “o grau de participação e de integração da
elite e o voto das massas são aspectos importantes a considerar ao analisar o
consenso, assim como a participação geral nos processos de formação da vontade
política.” 89
Konrad Hesse também traz uma importante lição sobre a necessidade de
legitimidade política democrática para o Estado Contemporâneo. O autor observa que a
legitimação livre do domínio do povo pressupõe, não somente a liberdade do
próprio procedimento de legitimação, mas também a possibilidade de uma
eleição livre entre vários grupos e correntes políticas, na qual
simultaneamente a responsabilidade do grupo condutor até agora pode ser
realizada por ser negada a ele a nova legitimação e legitimado um outro
grupo. A ordem democrática deve, por conseguinte, impedir que um grupo
condutor possa, uma vez para sempre, pôr-se na posse do poder político e
então não mais carecer de nova legitimação. 90
88 - OFFE, Claus. Contradiciones en el estado de bienestar. Madrid: Alianza, 1990, p. 73.
89 - SANCHES, Jordi. Op. Cit. p. 253.
90 - HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da república federal da Alemanha. Trad. Luís Afonso Heck. Porto
Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 1998, p. 134.
50

Para José Eduardo Faria, a legitimidade tem estreita ligação com a estabilidade
do sistema político no Estado Contemporâneo. Sobre isto ele escreve que “afinal,
como o Estado Contemporâneo requer um conjunto de respostas imediatas, flexíveis e
por vezes sigilosas para fazer frente às exigências de gestão sobre a economia,
segurança nacional e política externa, sua estabilidade e seu desenvolvimento estão
intimamente dependentes da eficiência da estrutura do sistema de decisões
públicas.” 91
O mesmo autor citado no parágrafo anterior faz referência à necessidade de
racionalização do sistema político como forma de legitimar o poder do Estado, ao
escrever que
como o Estado Contemporâneo encontra-se em constante mutação - na medida
em que o sistema político, ao funcionar, se transforma e atua sobre o meio
ambiente - requerendo sempre novas decisões para o exercício adequado de
uma função hierárquica de gestão, uma questão se faz necessária: em que
condições uma sociedade pode mudar seu comportamento, por intermédio do
sistema político, procurando formas mais racionais para resolver suas
dificuldades e para introduzir novos modos de coexistência social? 92
Sobre a interligação da Democracia com a legitimidade nos sistemas políticos,
José Eduardo Faria também assinala que:
diante de um bom volume de informações, sua racionalidade é sempre
ampliada. A capacidade de voice é que torna possível, por exemplo, a
compatibilização dos interesses dos detentores do poder e os valores
reclamados pelos diversos grupos sociais. Já os mecanismos de lealdade
implicam um reconhecimento tácito das regras a partir das quais os sistemas
políticos operam a seleção de seus programas de ação, convertendo
juridicamente as preferências individuais numa decisão pública. Nesse
sentido, a natureza verdadeiramente democrática dos regimes políticos está
sempre condicionada à manutenção das regras do jogo ... 93
91 - FARIA, José Eduardo. Poder e legitimidade. São Paulo: Perspectiva, 1978, p. 107.
92 - FARIA, José Eduardo. Id. Ibid. p. 108.
93 - FARIA, José Eduardo. Id. Ibid. p. 110.
51

A conexão entre a Democracia e a legitimidade também pode ser observada
em diversos autores, como é o caso de Konrad Hesse. Para ele, a racionalização e a
estabilização, juntamente com a garantia das liberdades públicas, dependem da
legitimação democrática direta, com base na vontade livre dos cidadãos e na
publicidade dos atos do Parlamento. Por isto, este autor escreve que:
a legitimação democrática é capaz de proporcionar melhor uma decisão pelo
parlamento democraticamente eleito. O procedimento democrático, que
conduz a essa decisão, somente pode ser aquele de um processo de formação
de vontade política livre que se consuma em publicidade plena e garante
consideração ótima, assim como compensação ótima das aspirações
diferentes. 94
Portanto, a legitimidade que até aqui foi tratada, deve ser entendida como a
legitimidade alcançada pelo exercício do poder em consonância com os anseios da
Sociedade. Para que fique claro a que legitimidade se está referindo, quer-se adotar a
lição de Pasold, que exprime bem o sentido que se quer dar, quando escreve que:
além das ‘medidas clássicas’ e das `não-ortodoxas’, admite-se que a
legitimidade possa ser conferida através de medidas que, à falta de melhor
denominação, chamo de `pela eficácia’. Elas consistem em verificação da
legitimidade através da resposta fatual dos destinatários do ato em questão.
Nestes casos ocorre que o ato político (ou econômico, ou social, ou cultural)
gerador de fatos, tem sua legitimidade verificada pelo transcorrer dos
acontecimentos e o resultado efetivo alcançado. 95
É desta eficácia, que deve ser democrática, que se estará tratando nesta Tese.
Pôde-se observar, portanto, que as propostas de desempenho interventivo
democrático do Estado Contemporâneo, através do Governo, desde que legítimas, são
tidas como fundamentais para a Democracia levada a efeito neste mesmo Estado.
94 - HESSE, Konrad. Op. Cit. p. 382.
95 - PASOLD, Cesar Luiz. Reflexões sobre o poder e o direito. 2. ed., Florianópolis: Estudantil, 1986, p. 23.
52

2.3 - MANIFESTAÇÕES RELEVANTES SOBRE A INTERVENÇÃO
DEMOCRÁTICA DO ESTADO CONTEMPORÂNEO NA SOCIEDADE
Dallari lembra que “o Estado Contemporâneo é onipresente em nossas
vidas”. 96 Esta onipresença citada pelo mestre paulista significa, em outras palavras,
que o Estado, de meados do século XIX até hoje, tornou-se cada vez mais interventivo
na vida social e econômica de seus cidadãos.
Não há como estudar o Estado Contemporâneo, em nenhum de seus aspectos,
sem considerar a sua característica fundamental: o seu caráter interventivo e regulador.
Como conceito operacional para a categoria Intervenção do Estado na Ordem
Econômica e Social usar-se-á a lição de Osvaldo Ferreira de Melo, quando escreve que
é o “controle pelo governo da ordem econômica e social” 97
O Estado Contemporâneo Democrático, liberal em sua estrutura e socialista no
seu programa de ação, vem se mostrando como uma “democracia orgânica”, conforme
declara Maluf. Segundo ele, “junto com a declaração dos direitos fundamentais do
homem, também veio a declaração dos direitos fundamentais da sociedade. O homem
é entendido como um ser com duas faces: como pessoa humana, titular de direitos
individuais, e como unidade do corpo social, sujeito a determinados deveres e
obrigações” 98 . O mesmo tratadista também observou que:
sobre os escombros das doutrinas liberais estruturaram-se as doutrinas do
direito social. Os direitos individuais passaram a subordinar-se aos direitos
96 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 79.
97 - MELO, Osvaldo Ferreira. Op. Cit. p. 65.
98 - MALUF, Sahid. Op. Cit. p. 307.
53

da sociedade, até onde fosse necessário para o restabelecimento do equilíbrio
social, sob a supervisão do Estado que se tornara intervencionista. Admitiu
assim, em princípio, a antítese de Stuart Mill: a liberdade consiste em se fazer
ou deixar de fazer tudo o que, praticado ou deixado de ser praticado, não
desagregue a sociedade nem lhe impeça os movimentos. 99
Sobre o caráter interventivo do Estado Contemporâneo, Maluf ainda escreve
que “em tais condições, a ação intervencionista do Estado se exerce amplamente até
onde houver interesse da sociedade, tendo por limites os direitos naturais
imprescritíveis da pessoa humana. Entre os direitos sociais e os direitos individuais, o
Estado social-democrático é um aparelhamento de equilíbrio, um fator de harmonia,
um órgão coordenador das atividades essenciais e promotor da justiça social.” 100
O Estado Contemporâneo intervêm em praticamente todas as áreas de atuação
da Sociedade. Dallari ensina que “até mesmo no âmbito econômico, que lhe era
rigorosamente interdito, ele tem participação direta e intensa, mas também aí é
impossível a identificação dos seus precisos limites. Acompanhando a gradativa
penetração do Estado nessa área, vemos que da interdição absoluta passou-se a
admitir a intervenção regulamentar, ou de funcionamento.” 101
Para Bobbio, a intervenção do Estado fica muito clara, se analisada sob a ótica
da socialização dos setores econômicos mais desenvolvidos da sociedade civil. Desta
forma, o Estado tem uma cota de participação constante nas atividades econômicas
gerais, aí incluídas, muito especialmente, as sociais, destinada a moderar a acumulação
do lucro. O tratadista italiano escreve que:
99 - MALUF, Sahid. Id. Ibid. p. 297-298.
100 - MALUF, Sahid. Id. Ibid. p. 307.
101 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 82.
54

o paradigma mudou: a política econômica do Estado interfere agora
diretamente, não só através de medidas protecionistas em relação ao capital
monopólico, mas também das manobras do Banco Central e, pouco a pouco,
mediante a criação de condições infra-estruturais favoráveis à valorização do
capital industrial. De um ponto de vista teórico, isto implica a passagem da
economia política à analise e crítica da política econômica do Estado. 102
A intervenção democrática do Estado Contemporâneo, que afinal de contas é o
objeto principal deste item nesta Tese, começou a ser forjada a partir da Primeira
Guerra Mundial. Os esforços de guerra começaram a romper definitivamente com os
últimos vestígios do Estado liberal que remanesciam então.
No período entre guerras, houve a conhecida depressão de 1929, que obrigou o
presidente norte americano Franklin Delano Roosevelt a instituir o New Deal,
enfrentando a maior das resistências por parte dos capitalistas liberais. Dallari, sobre
isto, escreve que “a própria suprema corte norte americana criou obstáculos para a
implantação dessa nova política, mas as solicitações sociais eram intensas, os
resultados começaram a demonstrar o acerto da orientação e, afinal, o
intervencionismo tornou-se irreversível.” 103
Este modelo de intervenção, entretanto, que mais tarde seria abandonado pelos
americanos do norte e substituído, novamente, por políticas de orientação liberal,
firmou uma forma de atuação estatal diferente daquelas perpetradas nos estados nazista
e fascista que se viu entre as duas grandes guerras, qual seja a “intervenção
democrática do Estado”.
Este tipo de intervenção democrática havida nos Estados Unidos inspirou os
102 - BOBBIO, Norberto et alii. Op. Cit. p. 402.
103 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 236.
55

estados europeus após a Segunda Guerra Mundial na implantação de seu modelo de
Estado de Bem-Estar Social, ou Estado Social Democrata, ou mesmo Estado Social,
dependendo da designação escolhida. Como ensina Wolkmer, “todas essas são
rotulações que justificam e legitimam momentos do Estado Contemporâneo, os quais
indistintamente do modelo político-econômico de que se servem, quer seja o
Capitalismo, quer seja o Socialismo estatizante...” 104
Esta posição é corroborada por Alberto Venâncio Filho quando escreve que:
na Inglaterra, o esforço do Gabinete trabalhista, dirigido pelo Premier
Clement Atlee, logo após o término da Segunda Guerra Mundial (1946-1950),
realizando uma intensa política de nacionalização, as quais foram, na
maioria, mantidas pelo Gabinete Conservador que se seguiu no poder; na
França, as tentativas do Gabinete León Blum, sob a égide do `Front
Populaire’, em 1936, e que se segue, logo após a libertação em 1945, uma
extensa política de nacionalização que vai encontrar sua plena
fundamentação legal no dispositivo do preâmbulo da Constituição francesa da
IV República, de 27 de outubro de 1946, que dispõe que `todo bem, toda
empresa cuja exploração tem ou adquire as características de um serviço
público nacional ou de um monopólio de fato deve tornar-se propriedade da
coletividade’, iniciando-se logo em seguida, com o Plano Monet um dos mais
significativos esforços de planejamento democrático. Também na Itália, após
o malogro do regime fascista, permanece uma política acentuada de
intervenção, com grande parte da economia do país sob controle estatal, como
é o caso do Instituto de Risconstruzione Industriale (IRI), empreendendo-se
também uma política de desenvolvimento das regiões menos evoluídas do Sul,
através sobretudo da Cassa del Mezzogiorno. 105
A mesma tendência pode ser observada em outros países da Europa Ocidental,
como Espanha e Áustria. A exceção, nesta Tese, será exatamente Portugal, que só
passou a ser um Estado Contemporâneo democrático a partir da Revolução dos Cravos
em 1974, mais especificamente com a posse de Mário Soares como Primeiro-Ministro,
alguns anos depois, inaugurando o Estado Social interventivo lusitano.
104 - WOLKMER, Antônio Carlos. Op. Cit. p. 26.
105 - VENÂNCIO FILHO, Alberto. Intervenção do estado no domínio econômico. Rio de janeiro: FGV, 1968, p. 14.
56

Em conclusão, a intervenção do Estado Contemporâneo democrático no
domínio econômico e social deve ser entendido como uma exigência da Sociedade do
pós-guerra e esta intervenção foi respaldada pelo exercício democrático do poder neste
tipo de Estado.
A lição de Dallari, comentando os ensinamentos de Burdeau, serve
perfeitamente para finalizar-se este item, quando escreve que “a constatação dessa
realidade levou Burdeau a admitir que o Estado ocupa tal lugar em nossa vida
cotidiana, `que ele não poderá ser retirado sem que, ao mesmo tempo, sejam
comprometidas nossas possibilidades de viver’.” 106
No próximo capítulo, vai-se tratar de estabelecer as relações entre o
Parlamentarismo Racionalizado como sistema de Governo e o Estado Contemporâneo.
Considerando-se que, a exemplo da Parte I desta Tese, a Parte II também tem
por objetivo o estabelecimento das bases teóricas para o seu desenvolvimento, ainda
será possível observar muitas considerações de caráter genérico, o que torna-se
perfeitamente aceitável a partir destas premissas.
106 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 71.
57

PARTE II - GOVERNO E PARLAMENTARISMO NO ESTADO
CONTEMPORÂNEO DEMOCRÁTICO
Nesta parte da Tese, a intenção é estabelecer os conceitos operacionais para as
categorias Governo e Parlamentarismo, bem como iniciar a demonstração das
conexões existentes entre elas e a Democracia.
Mesmo sem desprezar os aspectos históricos acerca do Governo e do
Parlamentarismo, a ênfase será dada aos seus aspectos contemporâneos, mormente
após a Segunda Guerra Mundial.
Também serão observados os ensinamentos de diversos autores sobre a
classificação da categoria Governo, com abordagens contemporâneas, que serão
aplicadas em outras partes desta Tese.
Além disto, no Capítulo IV será feita uma revisão do Parlamentarismo como
Sistema de Governo democrático, já com um recorte mais específico em direção ao
objeto desta Tese.

CAPÍTULO III - GOVERNO E ESTADO CONTEMPORÂNEO
DEMOCRÁTICO
3.1 - ASPECTOS INTRODUTÓRIOS
Desde que o homem se deu conta de ser capaz de pensar e de ter consciência
de ser, também descobriu que esta era sua principal característica de proeminência
sobre as outras espécies vivas. Os poetas da antiga Grécia renderam homenagens à
capacidade discursiva da mente humana. Sófocles, em Antígone, permite que se
conheça, quem sabe, o mais delicado e inteligente destes atributos. O notável pensador
escreveu que:
há muitas coisas terríveis e maravilhosas, mas nenhuma mais formosa e
poderosa que o homem. Ele que abre caminho sobre as águas do mar varrido
por tempestades e corta a terra com seu arado. Se apodera dos animais
selvagens, tornando-os dóceis e serviçais. Foi capaz de ensinar-se a si
próprio a falar e a pensar rápido como o vento. Aprendeu também os hábitos
relacionados com o Governo. Contra tudo o que enfrenta pode inventar algum
recurso. Somente contra a morte não possui nenhum recurso. 107
O estudo da arte de governar é coisa muito antiga. Os gregos, os romanos e
outros povos, escreveram vários tratados sobre esse tema 108 , com inúmeros preceitos
sobre a natureza do Governo e muitas considerações sobre sua prática.
Contudo, a maioria dos autores não concorda com o que alguns deles chamam
107 - SÓFOCLES. Antígone. Trad. de J. B. Mello e Souza. 17. ed. Rio de Janeiro: Ediouro, 1997, p. 83.
108 - Ver, sobre isto, José Antonio Gonzales Casanova, em seu Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, p. 174, citado
nesta Tese ou o Dicionário de Política, de Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino, editado em 1994, pela
Editora da UNB, p.555 e seguintes.

de “Ciência do Governo”.
Deve-se anotar que a maioria dos publicistas, quando fala de “Ciência do
Governo” não está colocando em dúvida a existência da Ciência Política, segundo o
conceito utilizado por Bobbio, quando ensina que “em resumo, Ciência política, em
sentido estrito e técnico, corresponde à ciência empírica da política ou à ciência da
política, tratada com base na metodologia das ciências empíricas mais desenvolvidas,
como a física, a biologia, etc.” 109 Há, isto sim, como se sabe, um importantíssimo
conjunto de conhecimentos sobre o Estado, sobre as condições em que podem emergir
diferentes tipos de Governo e também sobre as diferenças entre eles ou quanto à
relação entre governantes e governados nas várias épocas da história. Acontece mesmo
que esse conjunto de conhecimentos até poderia ser chamado de “ciência”, com todo o
respeito àqueles que discordam desta afirmação.
Na realidade, o que há é um movimento contrário à pretensão de que pode
existir um conjunto sistemático de conhecimentos capaz de servir de guia definitivo ao
homem de Estado, constituindo uma “ciência” de como governar. Uma “ciência”
destinada a fazer em seu terreno a descrição das relações de poder entre governantes e
governados no Estado.
Robert Mac´iver, em seu Teoria del Gobierno, comentando esta posição de
alguns setores da doutrina atual, escreve que:
os homens sempre sonharam com uma ciência do governo e alguns, inclusive,
pretendem havê-la inventado. Desde Platão a George Bernard Shaw não
faltaram os campeões do ponto de vista de que no desenvolvimento deste tipo
de ciência está a salvação da humanidade. Platão estava dominado por um
complexo mito e Shaw por outro, e assim será sempre. O que pode ser então
109 - BOBBIO, Norberto et alii. Op. Cit. p. 164.
60

uma ciência do governo completa? Uma ciência de como são governados os
homens ? Muito há acumulado em material científico útil para isto, mas tratase,
na maioria das vezes, de descricões históricas e não de conhecimentos
sistemáticos. Uma ciência de como deveriam ser governados os homens? Mas
tenhamos em conta que a expressão `deveriam´ sempre supõe o complexo
mítico do pensador e está sujeita constantemente aos seus pressupostos
mentais e, portanto, fora do âmbito estritamente científico. Neste caso se
estaria falando de uma Teoria do Governo. O qual, por suposto, não minora
sua importância social. Uma ciência sobre como devem ser governados os
homens? Quem sabe isto nos crie mais esperanças. Maquiavel apresentou o
exemplo a todo o mundo moderno - de oferecer ao governante regras
pragmáticas para seu trabalho e orientação. 110
O mesmo autor, sobre este assunto, ainda assevera que:
quem teve uma profunda experiência em assuntos públicos: homens de Estado,
diplomatas, políticos, chefes de partido, conselheiros de presidentes ou de
soberanos, nos legaram um conjunto de memórias nas quais expõem, segundo
suas experiências, quais são os segredos do êxito político. Os psicólogos,
publicistas e especialistas em publicidade, ou em análise de mercado,
propaganda, estudaram os modos e maneiras da resposta das massas e os
truques com os quais esta resposta pode ser manipulada. Por mais
esclarecedores que tais memórias, avisos, lições e conclusões sejam, não
chegam a cumprir os requisitos de uma autêntica ciência. São reflexões,
observações sobre a arte de governar, mas também dados aproveitáveis para
uma ciência do governo. 111
Já Heller, numa posição obviamente mais próxima dos conceitos tradicionais e
que coloca o Governo como objeto da Ciência Política, assinala que:
assim, pois, esta ciência ocupa-se, preferentemente, dos problemas que surjam
em torno do Governo e da legislação, e não dispensará a sua atenção, ou só o
fará em circunstâncias especiais, aos da Jurisdição e Administração. Não
obstante, nos casos em que os órgãos judiciais e administrativos se achem
capacitados a alterar, de forma substancial, a distribuição do poder político
mediante decisões autonômas, como é o caso - para citar só um exemplo muito
conhecido da Suprema Corte Federal dos Estados Unidos; ou então, quando a
atividade judicial ou administrativa presumir um entrave ou um estímulo para
o Governo ou a Legislação, como nas ditaduras, em que se realiza a
concentração dos poderes, em um e outro caso tais formas da atividade
estatal incluem-se, imediatamente, no círculo de problemas pertecentes à
110 - MAC’IVER, Robert. Teoria del gobierno. Trad. Marita Sanches. 7. ed. , Madrid: Tecnos, 1966, p. 76.
111 - MAC’IVER, Robert. Id. Ibid. p. 76.
61

Ciência Política. 112
Mesmo com eventuais afirmações que são, no mínimo, exageradas, como a de
Mac´Iver, é certo que o tema Governo sempre mereceu as mais profundas reflexões
por parte daqueles preocupados com a Ciência Política, com a Ciência do Direito e
com a Teoria do Estado, porquanto ser de fundamental importância para a vida das
sociedades modernas que sejam cada vez mais ajustadas e aperfeiçoadas as relações
democráticas entre governantes e governados.
O Governo distingue-se de algumas funções do Estado, por ter sua origem nas
sociedades democráticas, na vontade do povo, o que o torna naturalmente proeminente
diante de alguns outros poderes estatais. Nas ditaduras, a realidade é ainda mais
elucidativa, quando o Governo normalmente legisla, julga e administra ao mesmo
tempo. Basta analisar alguns regimes não democráticos, como aqueles existentes no
Oriente Médio e na Indochina, por exemplo, para se ter a comprovação desta
afirmação.
Bobbio escreve sobre este conflito de entendimento, assinalando que:
... o Estado não é senão uma das formas que a organização política da
sociedade assumiu no decorrer da história (a mais evoluída e a mais
complexa), na qual se manifestou um poder de Governo. Se o Estado é um tipo
de organização política relativamente recente (habitualmente sua origem se
situa no início do século XVI), a formação de um poder de governo remonta a
uma fase histórica muito anterior. Por exemplo, a cidade-Estado e o Império
feudal são formas pré-estatais de organização política nas quais é possível
identificar um poder de Governo. 113
A evolução da divisão do trabalho foi o que determinou a formação das
112 - HELLER, Hermann. Op. Cit. p. 234.
113 - BOBBIO, Norberto et alii. Op. Cit. p. 553.
62

elações sociais mais complexas. Isto, junto com a consolidação das profundas
desigualdades sociais entre os indivíduos e os grupos, criaram problemas tão graves
que acarretou a necessidade de organizar a população sob o comando de um chefe, a
quem foi confiada a função de impor as regras necessárias para limitar os efeitos
desagregadores de tais problemas. Segundo Bobbio, “acontece assim, em seus termos
mais gerais, a passagem da comunidade primitiva para a organização política da
sociedade, na qual aparece uma primeira forma rudimentar de Governo.” 114
É sempre para a função Governo que todas as atenções sociais se voltam, em
qualquer regime.
Pode-se dizer que nas sociedades contemporâneas, mesmo naquelas em que o
poder é multicentrado, na perspectiva de Niklas Luhmann 115 , o exercício do poder de
governar é aquele que atende às necessidades de atenção principal às reivindicações do
todo social, sem com isto, evidentemente, querer-se dizer ser esta uma função mais
importante que a de legislar ou de julgar.
114 - BOBBIO, Norberto et alii. Id. Ibid. p. 554.
115 - LUHMANN, Niklas. Sociologia do direito. Tomos I e II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1983, p. 212 e 252.
63

3.2 - CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS SOBRE O GOVERNO DEMOCRÁTICO
É fundamental, para um estudo do tipo que se está propondo, uma revisão
bibliográfica dos conceitos básicos do termo Governo, fornecendo assim o devido
suporte teórico para os demais capítulos deste trabalho.
escreveu que:
Pode-se começar com Aristóteles, no seu A Política, quando o pensador grego
visto que as palavras Constituição e Governo significam a mesma coisa, visto
que o Governo é a autoridade suprema do Estado e que, forçosamente, esta
autoridade suprema deve repousar nas mãos de um só, ou de vários, ou da
multidão, segue-se que desde que um só, ou vários, ou a multidão, usem da
autoridade, com vistas ao interesse geral, a Constituição é pura e será
forçosamente; ao contrário, se governa com vistas ao interesse particular, isto
é, ao interesse de um só, ou de vários, ou da multidão, a constituição é viciada
e corrompida, porque de duas coisas uma: é preciso declarar que os cidadãos
não participam do interesse geral ou dele participam. 116
Osvaldo Ferreira de Melo registra que, conceitualmente, Governo é:
1. Strictu Sensu, direção de um Estado, correspondendo ao Chefe Supremo e
seus auxiliares imediatos. 2. Lato Sensu, todas as pessoas e instituições do
Poder Executivo. 3. Período em que se estabelece uma gestão governamental.
Nesta acepção, o mesmo que governança. 4. Mecanismo utilizado pelo Estado
para a gerência de suas funções. 5. Conjunto de magistraturas através das
quais o Estado procura realizar sua finalidade. 6. Diz. -se `de fato´ o governo
ainda não reconhecido na ordem externa. Quanto ao seu desempenho e aos
sistemas, o governo pode ser: a. constitucional; b. absoluto; c. representativo;
d. presidencial; e. parlamentar e f. de gabinete. 117
Claro que numa exposição como esta, com uma assinalada opção pela técnica
da pesquisa bibliográfica, pode-se incorrer em algumas repetições, mas que se
116 - ARISTÓTELES. Op. Cit. p. 115.
117 - MELO, Osvaldo Ferreira. Op. Cit. p. 56.
64

justificam pela busca de um razoável conjunto de autores que, às vezes, comungam da
mesma linha teórica.
Continuando, então, pode-se afirmar que Governo, num sentido mais genérico,
significa “conduta” ou “ação pessoal conduzida ou dirigida a um fim”. Permite-se
dizer que toda ação deste tipo implica um poder de Governo. Este poder normalmente
é, ao mesmo tempo, mais ou menos coercitivo e consensual.
O poder consensual de Governo implica que uns aceitem o posto de comando
de outros e, segundo a lição de Gonzales Casanova, “para que guie é que o guia deve
seguir a orientação fundamental que foi dada, já que o consenso se baseia no acordo
comum do `até onde se pode ir´.” 118
É como ensina Kelsen, ao assinalar que a chamada “vontade do povo” não
existe, sendo uma figura de retórica. Ele escreveu que:
... a forma de governo definida como `governo do povo’ não pressupõe uma
vontade do povo voltada para a realização daquilo que, segundo a opinião
deste, constitui o bem comum. O termo designa um governo no qual o povo
participa direta ou indiretamente, ou seja, um governo exercido pelas
decisões majoritárias de uma assembléia popular, ou por um corpo de
indivíduos, ou até mesmo por um único indivíduo eleito pelo povo. Os
indivíduos eleitos pelo povo são chamados seus representantes. Essa
representação do povo significa a relação, constituída por eleição, entre o
eleitorado e os eleitos. 119
A doutrina ensina que ao governante não se outorga uma confiança cega, pois
o figurino democrático é aquele onde todos os seguidores saibam e vejam para onde se
vai e se se vai bem. Isto é o que se chama de controle do Governo, que pode ser objeto
118
- CASANOVA, José António Gonzales. Instituciones políticas y derecho constitucional. Barcelona: Vicens Vives, 1991,
p. 277.
119
- KELSEN, Hans. A democracia. Trad. Ivoni Castilho Benedetti. São Paulo: Martins Fontes, 1993, p. 141-142.
65

de longo e detalhado estudo, dadas suas inúmeras formas atuais.
Vale observar o que Goulart, ao abordar o tema Governo, ensina quanto à sua
importância, ao escrever que:
governar é, acima de tudo, desempenhar as funções próprias do Estado, em
busca da realização do bem estar comum. Segundo essa linha de raciocínio, a
ação governamental se revela em qualquer das seguintes hipóteses: a. quando
são elaboradas as normas disciplinadoras da sociedade; b. quando se
implementam concretamente estas normas, através da realização de obras e
serviços destinados à melhoria da qualidade de vida de todo o corpo social; c.
quando são dirimidos conflitos, reconhecidos direitos e prerrogativas e
aplicadas sanções, com vistas à manutenção da ordem e à realização da
justiça. 120
Goulart continua, na mesma obra e agora já emitindo o seu conceito,
escrevendo que “destarte, podemos definir o governo como sendo o conjunto de
instituições e de órgãos oficiais que, no exercício de suas competências
constitucionais, diligencia a promoção do bem estar social.” 121
Já Maurice Duverger, em seu Os Grandes Sistemas Políticos, ao analisar as
relações do Poder Executivo com outros poderes do Estado, assinala que:
a palavra governo é mais difícil de precisar, porque tem vários sentidos: 1º
pode designar o conjunto de órgãos políticos do Estado, incluindo o
Parlamento; 2º pode designar um órgão governamental particular,
correspondendo à noção de poder executivo na teoria liberal, que se opõe
assim ao Parlamento, que encarna o poder legislativo; 3º pode também
designar apenas um elemento deste Executivo, o ministério ou gabinete
ministerial, por oposição ao Chefe do Estado. Esta imprecisão do termo é
lamentável, mas impossível de evitar em virtude da força do hábito. Na
prática, o contexto evita geralmente qualquer confusão. Quando se fala de
Governo em relação com o Parlamento, como se faz aqui, trata-se,
120
- GOULART, Clóvis de Souto. Formas e sistemas de governo - uma alternativa para a democracia brasileira. Porto
Alegre: Sérgio Fabris, 1995, p. 36.
121
- GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 36.
66

evidentemente, do segundo sentido. 122
Feitas estas considerações, estribadas nos conceitos emitidos pelos autores
citados, este trabalho passará a se dedicar aos sistemas de Governo encontrados em
estados contemporâneos democráticos.
122 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 17.
67

3.3 - OS SISTEMAS CONTEMPORÂNEOS DEMOCRÁTICOS DE GOVERNO
Está-se apresentando, nesta Tese, uma forma própria de analisar e qualificar os
sistemas de Governo, sempre levando em consideração sua estrutura orgânica, que é
observada sob diversos pontos. O primeiro deles é a análise constitucional das
instituições de poder do Estado (considerando-se aí os processos de composição e
escolha de seus titulares). O segundo é o estudo do elenco de poderes e competências
que a cada um são atribuídos. O terceiro é a análise das interrelações dos órgãos de
soberania, assim como dos processos de controle recíprocos que entre eles se
estabelecem.
Constata-se que há sistemas de Governo que são mais compatíveis com
regimes democráticos, como o sistema parlamentar, mas que também podem existir em
sistemas ditatoriais ou autocráticos. É certo também que a estrutura orgânica de poder
do Estado reflete, em parte, o perfil da Sociedade política e civil desse Estado. Pode-se
dizer que o Sistema de Governo reflete a opção ideológica de cada Estado.
Para uma revisão bibliográfica mais adequada sobre o Governo, serão
utilizadas as lições de alguns tratadistas escolhidos por sua dedicação à matéria.
As variações de modelos contemporâneos que em seguida serão expostos não
esgotam, evidentemente, os que existem. Vai-se utilizar, especificamente, os
ensinamentos de Karl Loewenstein, Maurice Duverger, Marcello Caetano, Armando
Marques Guedes, Gomes Canotilho e Dalmo de Abreu Dallari, trazendo considerações
68

acerca do pensamento dos citados autores.
a. Karl Lowenstein
Logo de início, deve-se registrar que o resumo feito não reflete,
necessariamente, toda a contribuição deste autor para a matéria, mas é o suficiente
para mostrar a sua posição doutrinária.
O critério preponderante no modelo proposto por Karl Lowenstein é o da
“distinção entre distribuição e concentração do exercício do poder político” 123 , isto é,
conforme uma e outra circunstância, ter-se-ia governos constitucionais democráticos
ou governos autocráticos.
Nos governos constitucionais seria possível distinguir os seguintes modelos de
Sistema de Governo: 1. de Democracia direta; 2. de assembléia; 3. parlamentar; 4. de
gabinete; 5. presidencial e 6. diretorial.
Os governos autocráticos são representados pelos seguintes tipos: 1.
monarquia absoluta; 2. cesarismo plebiscitário napoleônico e 3. Neo-presidencialismo.
A designação Neo-presidencialismo utilizada por Lowenstein, nada tem a ver com o
Sistema de Governo que corresponde ao presidencialismo parlamentarizado, da
autoria de Clóvis Goulart 124 . Aquele seria o sistema de Governo que, na tradição
napoleônica, era autocrático-autoritário, no qual a estrutura orgânica estava dominada
pelo Chefe de Estado - o Presidente - que exerce o poder sem qualquer controle real da
sua atuação, ainda que não abrisse mão, em alguns casos, de outros órgãos superiores -
123 - LOEWENSTEIN, Karl. Op. Cit. p. 73.
124 - GOULART, Clóvis. Op. Cit. p. 146.
69

ou de soberania -, tais como o Parlamento, o Gabinete, os tribunais, entre outros. No
entanto, só formalmente é que estes órgãos gozam de independência perante o Chefe
de Estado. Na prática, é este que governa sem limites. As autocracias poderiam ainda,
segundo o autor em tela, ser qualificadas como brandas, autoritárias e totalitárias.
Nas primeiras, o exercício do poder é de natureza concentracionista, ou seja, é detido
por uma única autoridade, que o exerce sem qualquer controle real. No entanto, deixa
ainda um espaço de liberdade à Sociedade civil, já que “o regime autoritário se
satisfaz com o controle político do Estado sem pretender dominar a totalidade da vida
sócio - econômica da comunidade, ou determinar sua atitude espiritual de acordo com
sua própria imagem” 125 . Já nas autocracias totalitárias a presença e o domínio do
Estado estendem-se a toda a vida social, muito além da Sociedade política.
Para Lowenstein, a diferença entre os diversos sistemas de Governo
autocráticos e constitucionais, é feita de acordo com critérios orgânicos, tendo em
vista a natureza dos órgãos de cada modelo e a atribuição e distribuição de poderes e
competências, que entre eles se encontra estabelecida.
b. Maurice Duverger.
O eminente constitucionalista francês Maurice Duverger, com uma
contribuição incontestável ao estudo dos sistemas políticos e de Governo, considera,
na sua obra já referida, “Os Grandes Sistemas Políticos”, que devem ser atendidos dois
pressupostos para a qualificação do que entende genericamente por sistemas políticos:
a estrutura das instituições políticas (o regime político, para o autor) e o ambiente
125 - LOEWENSTEIN, Karl. Op. Cit. p. 76.
70

sócio-econômico em que estão inseridas.
Pela análise da estrutura das instituições políticas pode-se distinguir os
regimes liberais dos regimes autoritários.
Já com a análise do ambiente social em que se inserem distinguem-se os
sistemas capitalistas e os sistemas socialistas.
Os sistemas políticos, segundo Duverger, resultam do cruzamento desses dois
elementos, de que se podem obter os seguintes resultados: 1. as democracias
capitalistas - encontradas nos países ditos do mundo ocidental; 2. os regimes
autoritários capitalistas - monarquias arcaicas e ditaduras fascistas ou conservadoras;
3. as ditaduras socialistas - sistema dos países que pertenceram ao leste europeu e de
alguns poucos países hoje espalhados pelo planeta como, por exemplo, Cuba -; e 4.
democracia socialista, cujo modelo só é disponível em teoria.
Sendo estes os sistemas políticos apontados por Duverger, deve-se ainda expôr
os sistemas de Governo, os quais o autor chama de regimes políticos 126 . Claro que eles
só podem ser encontrados nos três primeiros tipos de sistemas políticos apontados
acima, considerando que o último - a democracia socialista - ainda não foi posto em
prática, não sendo possível assim, a observação de nenhum modelo concreto. Os três
primeiros regimes admitem os seguintes sistemas de Governo:
a. As democracias capitalistas estruturam os seus sistemas de Governo de duas
formas puras e uma mista: as primeiras são: 1. o Parlamentarismo e 2. o
126 - Alguns autores, principalmente os franceses, como Duverger, utilizam a categoria Regime Político para designar o
Regime de Governo. Para esta Tese, Sistema de Governo refere-se a Parlamentarismo, Presidencialismo e Sistema Diretorial
Suíço; Forma de Governo refere-se a República e Monarquia e Regime de Governo refere-se a Democracia e Autocracia.
71

Presidencialismo. A segunda 3. o Semipresidencialismo. A essas Duverger acrescenta
um quarto tipo, cuja posição, como se verá, não esclarece com rigor: 4. o sistema de
assembléia, mas que, sabe-se, diz respeito ao singular sistema Diretorial suíço.
1. O sistema parlamentar é aquele em que “o Governo está dividido em dois
elementos, dos quais um - o Gabinete ou Governo no sentido mais restrito do termo - é
responsável perante o Parlamento e tem o direito de o dissolver.” 127 Neste aspecto, a
responsabilidade política do Governo perante o Parlamento deverá ser tida como o
mais significativo elemento do modelo parlamentar. Até atingir na Europa sua forma
clássica, o Parlamentarismo conheceu algumas variações em sua evolução. São elas:
- a Monarquia limitada (em que, apesar de existir já um parlamento com
alguns poderes, o sistema de Governo continua a privilegiar o princípio do governo
monárquico);
- o Parlamentarismo orleanista (em homenagem a Luís Filipe, Duque de
Orleães e que desenvolveu este sistema de Governo, na França, entre 1830 e 1848, que
se caracteriza por um reforço dos poderes do Parlamento, coexistindo com um Chefe
de Estado igualmente interventor. Pode-se dizer assim, que o Governo está obrigado a
uma dupla confiança).
2. Quanto ao sistema presidencialista, as suas características são mais
evidentes, com a concentração do Poder Executivo no Chefe de Estado, que o exerce
com livre discricionariedade. Entretanto, hodiernamente existem vários modelos de
presidencialismo, com destaque para aqueles baseados na repressão da população
127 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 139.
72

através de ditaduras que se mantêm sem a observância das regras mínimas da
Democracia e dos direitos fundamentais do homem. Nesses tipos de presidencialismo,
a legitimidade do sistema é baseada na força militar, normalmente com um partido
único ou com um partido oficial.
3. As ditaduras socialistas, próprias dos então denominados países do leste
europeu, possuíam as mesmas características das ditaduras capitalistas. Para distingui-
las umas das outras, Duverger escreve que “enquanto as primeiras baseavam o seu
sistema produtivo na coletivização, as segundas mantinham os sistemas de
apropriação privada dos meios de produção.” 128
c. Marcello Caetano
É com Marcello Caetano - e isto é majoritário nos meios acadêmicos em
Portugal - e a partir de Marcello Caetano que a doutrina portuguesa para os sistemas
de Governo se afirma e adquire contornos de originalidade.
Marcello Caetano, nas páginas finais do seu Manual de Ciência Política 129 ,
considera existirem duas grandes famílias de regimes de Governo: a autocrática e a
democrática. O critério proposto para caracterizá-las é ainda o que foi utilizado
durante séculos pelos clássicos: o número de detentores do poder. Sendo detido por
apenas uma pessoa - monocracia - ou por um grupo reduzido - aristocracia ou
oligarquia -, estaríamos diante das formas de Governo autocráticas. Estando o poder
nas mãos do povo, está-se diante dos regimes democráticos. Entretanto, nem todos os
regimes democráticos manifestam idênticas formas de exercício do poder. Elas
128 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 359.
129 - CAETANO, Marcello. Op. Cit. 405 p.
73

devem ser divididas conforme a representatividade dos órgãos do poder: a. direta: b.
representativa; e c. semi-direta. Estes são os tipos mais importantes que serão tratados
a seguir:
1. O sistema democrático de governo direto “consiste no exercício integral
das funções próprias do Poder político pela assembléia geral dos cidadãos ativos do
Estado.” 130 Equivale, portanto, ao sistema de assembléia, já citado anteriormente.
2. O sistema democrático de governo representativo, o mais complexo de
todos os enunciados e o que interessa, afinal de contas, para esta Tese, baseia-se na
idéia da representação direta, através dos titulares dos órgãos de Governo. Conforme a
estrutura orgânica, seriam eles divididos em: a. sistema de Governo representativo
convencional - ou de democracia popular -; b. sistema de Governo representativo
parlamentar - predomínio do Parlamento -; e c. sistema de Governo representativo
pessoal - predomínio do Chefe de Estado - que assume dois sub-tipos diferentes:
monarquia representativa - Chefe de Estado hereditário - e a república presidencialista
- Chefe de Estado eleito -.
3. O sistema democrático de Governo semi-direto é a combinação das duas
modalidades anteriores, combinando o “exercício do Governo pelos cidadãos eleitores
com o dos seus representantes.” 131
d. Armando Marques Guedes
O modelo sugerido por Marques Guedes é, sem dúvidas, o mais original até
130 - CAETANO, Marcello. Id. Ibid. p. 361.
131 - CAETANO, Id. Ibid. p. 371.
74

aqui analisado, segundo o ponto de vista do autor desta Tese.
Em primeiro lugar, o critério fundamental da classificação sugerida já não é o
do número dos detentores do poder mas, segundo o autor “o modo como são exercidas
as funções soberanas. Desse modo, distinguem-se, em primeiro lugar, os sistemas
centralizadores (ou absolutistas) dos de separação de poderes - ou
constitucionais.” 132 Dentro de cada uma destas famílias existem diferentes
modalidades de sistemas de Governo, sendo feita a sua classificação novamente em
função da forma de exercício do poder e, também, da construção jurídico- institucional
de cada modelo.
Segundo Marques Guedes, os sistemas centralizados compreendem as
seguintes formas de Governo: 1. monocracia; 2. governo de assembléia; e 3.
sovietismo.
1. As monocracias se identificam com o exercício pessoal absoluto do poder,
sob forma de monarquias absolutistas ou das ditaduras pessoais carismáticas;
2. O Governo de assembléia - ou convencional - coincide exclusivamente com
o regime jacobino francês que vigorou entre o fim de 1792 e 1795;
3. O sovietismo representava, no essencial, o modelo de Governo da extinta
URSS que, baseando-se no sistema de assembléia, evoluiu, como reconhece o autor,
para uma espécie de semipresidencialismo, no qual o presidente do Soviet Supremo
desempenhava a função suprema do Estado. A sua característica dominante seria o
caráter colegiado do órgão político supremo, donde resultava um órgão executivo na -
75

pelo menos teoricamente - dependência do Presidente do Soviet Supremo. Deste modo,
podem ser encontradas algumas semelhanças com o sistema convencional, havendo
autores que preferem integrar esta experiência concreta nesse modelo.
Já os sistemas de separação de poderes subdividem-se em três grandes grupos:
1. nas formas de exercício independente do poder; 2. nas formas de exercício
correlacionado e 3. nas formas mistas. O critério principal de análise reside na
estrutura orgânica dos poderes executivo e legislativo. Como são exatamente os mais
importantes diante do tema deste trabalho, vale assinalar o que Marques Guedes diz a
respeito. É o seguinte:
1. Nas formas de exercício independente, o Executivo e o Legislativo mantêm-
se rigorosamente separados, sendo três os seus modelos: monarquia representativa ou
constitucional pura, presidencialismo e Governo de Chanceler. A monarquia
representativa e o presidencialismo divergem somente no caráter monárquico ou
republicano da chefia do Estado, a quem corresponde também, num caso e no outro, o
poder executivo. O Governo de Chanceler - como na Constituição Imperial alemã de
1871 - mantém igualmente separados o Legislativo do Executivo. O que acontece é
que o Governo, neste caso, não está apenas em um só órgão, mas em dois diferentes -
Chefe de Estado e Chefe de Governo -, existindo, assim, o que o autor chama de um
“bicefalismo” do Poder Executivo;
2. As formas de exercício correlacionadas enquadram-se num esquema de
cooperação de dois dos poderes do Estado (Legislativo e Executivo). Daí resulta o
sistema parlamentar, que conhece duas versões diferentes: o sistema parlamentar de
132 - GUEDES, Armando Marques. Introdução ao estudo do direito político. Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e
76

gabinete e o sistema parlamentar de assembléia. Traço comum a ambos e, por isso
Política Ultramarina, 1969, p. 18.
77

mesmo, dominante nos dois tipos pela relação estreita entre o Legislativo e o
Executivo, através da origem e permanência em funções do Governo a partir do
Parlamento, perante o qual responde politicamente. O que varia é a recíproca posição
do Parlamento e do Governo. No primeiro dos dois casos citados, é o Governo, através
do seu Chefe, que assume uma posição dominante, podendo também promover a
dissolução do Parlamento (modelo Inglês). No segundo caso, as posições se invertem e
prepondera o órgão legislativo, podendo este subsistir com a queda - e fazendo cair -
do Executivo, como na Constituição portuguesa de 1911. Não se deve, entretanto,
confundir os governos de assembléias ou convencionais, com governos parlamentares
de assembléia. Enquanto aqueles não conhecem a separação de poderes, estes a têm
como pressuposto;
3. Já as formas mistas são duas: parlamentarismo racionalizado e semi -
presidencialismo. Nestes sistemas os poderes do Chefe de Estado são ampliados.
Marques Guedes reconhece que se deve atribuir a Maurice Duverger a
expressão “semipresidencialismo” e que o citado sistema é similar ao Governo de
Chanceler. O tratadista português explica que sua posição deriva do fato de que estes
são casos típicos de “bicefalismo” do Executivo, nuns casos com predomínio do Chefe
de Estado e, em outros, com predomínio do Chefe de Governo. Assim sendo, quase
que a denominação “semipresidencialismo” se torna inadequada. Quer parecer que se
trata de uma forma atenuada de Presidencialismo. Efetivamente não o é.
Por outro lado, as novas tendências contemporâneas caminham mais no
sentido do chamado Governo de Chanceler, ensina o autor.
78

e. Gomes Canotilho.
J. J. Gomes Canotilho identifica os sistemas de Governo com a “organização
constitucional dos poderes, sendo esta a forma de separação e interdependência de
vários órgãos de soberania.” 133 Nessa perspectiva, o constitucionalista de Coimbra
qualifica-os levando em conta dois aspectos fundamentais da estrutura orgânica
constitucional: as relações de controle e as relações de responsabilidade que se
estabelecem entre os órgãos de soberania. As primeiras são as “que se exercem em
relação aos titulares dos órgãos sobre os atos desses órgãos.” 134 A responsabilidade
política, intimamente ligada ao conceito anterior, segundo Canotilho “exprime a
situação do controlado face ao controlante.” 135
Da análise destas relações de controle político que se estabelecem entre vários
órgãos de soberania nascem, caso a caso, os sistemas de Governo, que se caracterizam
por uma estrutura orgânica específica. Assim sendo, são observados cinco modelos
estruturais: 1. a estrutura dualista monárquico-representativa; 2. a estrutura
presidencial; 3. estrutura diretorial; 4. estrutura parlamentar republicana; e 5. estrutura
mista parlamentar - presidencial. Pode-se mostrá - las da seguinte forma:
1. a estrutura monárquico-representativa, equivale praticamente à idéia de
monarquia constitucional, na qual, apesar de haver uma separação e controle de
poderes, o princípio monárquico é o princípio estruturante fundamental do Estado.
Assim, verifica-se a responsabilidade do Primeiro-Ministro perante o Rei, e a ausência
de responsabilidade deste último perante o Parlamento ou qualquer outro órgão de
133 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 715.
134 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Id. Ibid. p. 716-17.
135 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Id. Ibid. p. 717.
79

controle. O Rei é, ao mesmo tempo, Chefe de Estado e Chefe de Governo;
2. a estrutura presidencial corresponde, evidentemente, ao sistema
presidencialista, no qual o Chefe de Estado dispõe de legitimidade democrática direta,
acumulando a chefia do Poder Executivo. Nele não existe Gabinete, nem há qualquer
relação de controle político entre o Presidente e o Parlamento (impossibilidade de
dissolução e de moções de censura);
3. a estrutura diretorial, ou Sistema de Governo de diretório, caracteriza-se
pela existência de um órgão colegiado - o Diretório - eleito pelo Parlamento para um
período de tempo determinado, do qual não pode ser destituído, mas apenas
“orientado” pelo Parlamento. Neste sistema, o Diretório exerce funções executivas e o
Parlamento as suas tradicionais;
4. a estrutura parlamentar republicana (ou monárquica) equivale ao sistema de
Governo parlamentar. Nele verifica-se a responsabilidade do Gabinete perante o
Parlamento, que o pode destituir ao votar uma moção de censura ou desconfiança. Por
outro lado, sabe-se também que o Parlamento pode ser dissolvido pelo Chefe de Estado
a pedido do Primeiro-Ministro, quando se estabelece uma dupla e recíproca
responsabilidade;
5. a estrutura mista parlamentar-presidencial possui os elementos do sistema
de Governo semi-presidencialista, na terminologia de Maurice Duverger, que pode ir
do “Parlamentarismo Presidencializado” até o “Presidencialismo Parlamentarizado”,
agora usando a terminologia concebida pelo constitucionalista brasileiro Clóvis
80

Goulart 136 . Nestas variações do modelo parlamentar - já que em havendo a existência
dos elementos mínimos caracterizadores (como a responsabilidade política do Governo
perante o Parlamento e a possibilidade deste ser dissolvido) são modelos de matriz
parlamentarista - existe uma estrutura orgânica com um bicefalismo democrático,
considerando que o Chefe de Estado e o Parlamento são eleitos pelo voto direto,
secreto e universal. Com o aumento da autoridade do Chefe de Estado - o Presidente
da República, no caso -, que dá origem à dupla responsabilidade do Governo perante
estes dois órgãos. Por outro lado, se o Parlamento for dissolvido pelo Chefe de Estado
sem a solicitação do Governo, o Gabinete pode ser demitido pelo Parlamento em
função do resultado de uma votação de censura ou confiança.
Esses cinco modelos propostos por Gomes Canotilho, possuem a virtude da
simplicidade. Contudo, o autor lusitano exclui os sistemas de Governo com
concentração de poderes, considerando que neles não há Constituição.
f. Dalmo Dallari.
Com Dalmo Dallari, ilustre professor titular de Teoria Geral do Estado da
Universidade de São Paulo e um dos mais renomados doutrinadores brasileiros,
alcança-se também uma abordagem muito didática e elucidativa.
Quando trata das “tendências do Governo no Estado Contemporâneo” 137 , o
autor aborda o surgimento de novas concepções de organização do mecanismo
governativo e diz que, por conta do aparecimento, num lapso de tempo muito curto, de
vários fatores de influência, que modificam fundamentalmente o papel do
136 - GOULART, Clóvis de Souto. Op. Cit. p. 146.
137 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 209.
81

Estado e com inúmeras conseqüências sobre os sistemas de Governo.
Conforme o publicista em tela, as mudanças não aconteceram uniformemente
em todos os Estados, já que o Governo nas sociedades democráticas é a conjunção de
fatores históricos, políticos, econômicos e sociais, mas pode-se perceber certas linhas
comuns, mesmo que poucas, que servem para se verificar o contexto histórico de cada
um.
Segundo Dallari, também é certo que para os estudiosos da Ciência Política
não é tarefa fácil distinguir entre os pilares fundamentais permanentes dos sistemas de
Governo em alguns Estados Contemporâneos e as adaptações havidas em cada um
deles.
Esta dificuldade faz com que a teorização do assunto leve à formação de
modelos que, sem abandonar os já citados traços fundamentais, começam a consolidar
novos tipos de sistema de Governo. Tanto é assim que se pode destacar a parte em que
Dallari escreve que “ por tal motivo é que surgem com freqüência expressões como
formas atípicas, sistemas não clássicos, sistemas impuros, formas ecléticas ou mistas,
não faltando também o prefixo neo, quando se quer afirmar ou sugerir que se trata
apenas de uma forma nova de exteriorização de uma idéia antiga.” 138
De acordo com o tratadista, o estudo das situações atuais mostra que os
sistemas clássicos de Governo estão gradativamente desaparecendo, o que acontece
pela presença de novos fatores, próprios das sociedades contemporâneas que buscam
respostas às suas aspirações fora dos padrões tradicionais.
138 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Id. Ibid. p. 209.
82

Deve-se anotar, segundo Dallari, que mesmo os dois sistemas preponderantes -
o Parlamentarismo e o Presidencialismo - surgiram por evolução histórica, como
rupturas com os sistemas anteriores, o que não quer dizer que os sistemas de Governo
sejam apenas conseqüência de outros fatores e que não tenham influído na criação de
novas realidades. Pode-se até afirmar que o Sistema de Governo determina certa ordem
e certos comportamentos. Mas estes estão ligados num processo dialético e participam,
por sua vez, da criação de novas realidades. Neste ponto é que acontece a
transformação, já que as estruturas antigas ficam muito distantes das novas realidades
sociais, o que determina uma nova configuração do Sistema de Governo.
O Parlamentarismo foi formado ao longo da história da humanidade, resultado
de uma longa sucessão de acontecimentos, o que atendeu a determinadas necessidades.
Certamente que o processo de retirada do poder dos monarcas não se deu de imediato e
sem resistências. O mesmo aconteceu com o Presidencialismo, que tendo surgido por
conta de fatores absolutamente novos, rompendo de forma definitiva com a monarquia,
não foi imediatamente compreendido e aceito, com muitos estudiosos da época
acusando-o de ser apenas um disfarce do antigo sistema.
Dallari ensina que:
precisamos aceitar, portanto, que o Parlamentarismo e o Presidencialismo já
não são fundamentais para a formação de um Governo. É comum que o
demasiado apego às fórmulas consagradas, à tendência de formar as coisas
segundo um figurino já conhecido, ou mesmo o temor de ser excessivamente
inovador, conduzem à aceitação passiva dos modelos consagrados. Este
comportamento muitas vezes é nocivo, quando se trata de um sistema de
Governo, porque condiciona as novas tendências a limites de sistemas
antigos. 139
139 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Id. Ibid. p. 214.
83

De acordo com o autor, já houve inúmeras oportunidades, em diferentes
Estados, em que todos os debates sobre a adoção de um novo modelo de Governo
giraram em torno da adoção de formas puras ou modificadas do Parlamentarismo ou do
Presidencialismo, não se admitindo a criação de um sistema completamente novo que
não fosse derivado daqueles dois.
Dallari afirma que, para a análise das atuais tendências, nenhum fenômeno
momentâneo deve ser aceito como modelo fundamental. Para um estudo deste tipo, só
as diretrizes já definidas e consolidadas podem ser consideradas, ou seja, aquelas que
possam ser tidas como gerais e permanentes. Desta forma, só as tendências que
apresentem alguma longevidade é que podem ser consideradas, tendo um tratamento
científico sistemático, enquadradas em um conjunto geral. Quando isto acontecer, o
novo sistema, então, estará consolidado e poderá receber uma denominação própria.
Segundo Dalmo Dallari e como já foi citado anteriormente, pode-se, então,
considerar duas tendências atuais que, salvo algum fato superveniente muito
importante, deverão ser incorporadas aos novos sistemas atualmente em elaboração: a
racionalização do Governo e o fortalecimento democrático do Governo. Para este
tratadista, estas tendências consistem no seguinte:
a - Racionalização do Governo - o próprio Parlamentarismo do pós Iª Guerra
Mundial serviu para “racionalizar” o Governo, superando o empirismo que então
dominava as atividades governamentais. A diferença fundamental entre esta tendência
anterior e a atual dá-se no sentido de transformar a atividade atual de Governo numa
atividade com muito auxílio técnico, sem a pretensão descabida de transformar esta
atividade, que é política por excelência, numa mera “mecanização” do Governo,
84

incompatível com as sociedades democráticas contemporâneas.
O autor assevera que, neste sentido, há um esforço atual, cujo objetivo é
aproveitar os recursos modernos de comunicação e organização disponíveis para ajudar
os governantes a decidir com precisão e agir com mais eficácia;
b - Fortalecimento democrático do Governo - Este fortalecimento dá-se no
bom sentido, quando o sentido da palavra “fortalecimento” deve ser entendida como a
capacidade do Estado de atuar no meio social para satisfazer as necessidades básicas
dos seus cidadãos, não devendo ser confundida com modelos autoritários e violentos,
que nada têm a ver com um Estado democraticamente forte. Usando as expressões de
Dallari, podemos escrever que “na verdade, há uma exigência de maior presença do
Estado na vida social, e isso, associado ao esforço de racionalização, leva à
elaboração de planejamentos globais para melhor equacionamento dos problemas e
aproveitamento mais adequado dos recursos. Mas há também a exigência de que esse
fortalecimento seja democrático.” 140
Esta permanente ausculta ao conjunto da Sociedade é, segundo ele,
fundamental para que o Estado forte não seja apenas um regime de força. Ao se
ressaltar este aspecto, faz-se para não permitir que argumentos falsos, do tipo “o povo
é incapaz de escolher por si só”, sejam utilizados para justificar qualquer Governo não
democrático, que só afasta a participação de quem não pertença à burocracia e que não
aceite os métodos utilizados pelo Governo. Dallari diz que “quando isto ocorre, não
se tem o fortalecimento do Estado, mas sua degeneração.” 141
140 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Id. Ibid. p. 213.
141 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Id. Ibid. p. 213.
85

O pensamento de Dallari quanto ao Governo no Estado Contemporâneo pode
ser resumido ao se ressaltar que os sistemas atuais visam à racionalização do Governo
e o fortalecimento democrático do Estado, numa perspectiva de participação e
eficiência. Esta assertiva permite que as hipóteses básicas desta Tese ganhem robustez,
por conta da perfeita harmonia entre a proposta da pesquisa e a tendência apontada
pelo ilustre publicista.
86

3.4 - GOVERNO E PARLAMENTARISMO
Em se tratando de Sistema de Governo, somente alguns países merecem
atenção para os efeitos desta Tese. Quer-se tratar de Sistemas de Governo
constitucionais e democráticos que, além disto, se destacam por serem países
ocidentais, que influíram e influem em maior ou menor medida no Direito
Constitucional e na vida política e social de outros estados.
Estar-se-á, com efeito, ante um grupo de países com uma grande tradição
constitucional - interrompida sim, por vezes de forma brutalmente bélica - que
representam, ao mesmo tempo, a vanguarda da corrente democratizadora do mundo. É
importante esclarecer que sempre que se refere à Constituição, faz-se em seu
significado garantista - ou seja, como garantia de um Governo limitado pelo Direito,
quer coletivo quer individual - e principalmente, à Democracia como valor principal.
Este é um esclarecimento importante num mundo repleto de pseudo-constituições e de
fantasias democráticas.
Estes países, que podem ser considerados avançados no que diz respeito
estritamente ao Governo dos respectivos povos, compartilham certas características
políticas.
A primeira destas características é a realização periódica de eleições livres
para escolher seus governantes. Isto implica, no Estado Contemporâneo, no
reconhecimento dos partidos políticos e na capacidade de sufrágio dos cidadãos
maiores de idade não incapazes. A segunda característica é a configuração dos órgãos
87

de Governo vinculados ao princípio da separação e interrelação dos poderes que, na
prática, principalmente no sistema parlamentarista, funciona como uma contínua
relação dialética entre a maioria governamental e a minoria da oposição. A terceira
característica é a vigência de uma série de liberdades individuais - como as de
expressão, reunião, circulação, associação, etc - e de direitos - de acesso à justiça, ao
voto democrático, etc - que se constituem em limites, cuja infração determina o início
de um processo de reparação dos mesmos. A quarta e última característica é,
exatamente, a racionalização do Parlamentarismo como Sistema de Governo atuando
como condição da Democracia.
Como resultado dessas características, o desenvolvimento político decorre de
fatores de normalidade e previsibilidade. Mesmo com eventuais manifestações de
violência, os conflitos acontecem dentro de níveis suportáveis e as mudanças sociais
encontram condições adequadas para irem acontecendo de acordo com os avanços da
própria Sociedade, com a Democracia e a paz - objetivos últimos de todo esforço
estatal - prevalecendo.
Os três sistemas de Governo democráticos atuais - parlamentarista,
presidencialista e diretorial suíço - neste trabalho ficam reduzidos ao Parlamentarismo,
já que o Presidencialismo só tem mostrado eficiência democrática na singular
organização política dos Estados Unidos da América do Norte e o sistema diretorial
também está presente unicamente na Suíça, também por conta de sua organização
política e sua composição étnica muito próprias.
É importante, mais uma vez, recorrer ao professor Clóvis Goulart para que se
possa justificar esta posição vinculada ao Parlamentarismo. A certa altura de seu
88

Formas e Sistemas e Governo, o mestre catarinense escreve que “não é possível
governar sem provocar desequilíbrio ao processo político-democrático quando à
mesma pessoa são confiadas as atribuições de Chefe de Estado e de Chefe de
Governo.” 142
Continua Clóvis Goulart ensinando que:
não se pode conceber, por inconciliável, que o Presidente da República,
enquanto Chefe de Estado, se invista da condição de verdadeiro árbitro
imparcial no jogo de interesses político-partidários, colocando acima destes
e, se necessário, contra estes, o interesse maior da Nação e, como Chefe de
Governo, na posição de líder do partido dominante, participe diretamente da
luta eleitoral, empenhando-se ao máximo, como seria de seu dever, na
consecução dos objetivos programáticos que norteiam a ação partidária. 143
É como também assinala Almino Affonso, destacando as virtudes
democráticas do Parlamentarismo, ao escrever que:
as instituições parlamentaristas, expondo-se às demandas sociais, tendem a
atendê-las na medida extrema do possível e não se omitem de fazê-lo, porque
o povo tem condutos ao seu alcance através dos quais pode fiscalizá-las. É
dessa dinâmica democrática que se forja a eficiência do Parlamentarismo, no
exato sentido de que assegura o funcionamento ativo da vontade popular,
através do domínio da maioria em favor do bem público, sob fiscalização e
crítica da minoria atuante. 144
Kelsen também fez importantes considerações sobre o Parlamentarismo,
vinculando-o, de forma definitiva, à Democracia. Ele afirmou que “não se pode
duvidar seriamente de que o parlamentarismo não seja a única forma real possível em
que possa realizar-se, na realidade social hodierna, a idéia de democracia; por isso, a
condenação do parlamentarismo é, ao mesmo tempo, a condenação da
142 - GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 12.
143 - GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid.. p. 13.
144 - AFFONSO, Almino. Parlamentarismo e governo do povo. São Paulo: Letras e Letras, 1993, p. 19.
89

democracia.” 145
Kelsen ainda conceituou o sistema de Governo parlamentar com uma
abordagem muito objetiva, ao escrever que o “Parlamentarismo é formação da
vontade normativa do Estado mediante um órgão colegiado eleito pelo povo com base
no sufrágio universal e igual para todos, isto é, democraticamente, portanto segundo o
princípio de maioria.” 146
Na realidade, a maioria dos sistemas de Governo ditos parlamentaristas atuais
são, em verdade, como já foi dito, versões racionalizadas do sistema original.
O Presidencialismo, como está concebido em muitos países sub-
desenvolvidos, tem se mostrado uma verdadeira usina geradora de regimes ditatoriais e
autoritários, enquanto que o Parlamentarismo clássico só é aplicável em algumas
poucas democracias tradicionais.
Como se pode claramente perceber, mesmo com algumas posições divergentes
em pontos muito particulares, há um entendimento quase que generalizado sobre o
surgimento de sistemas combinados, que respeitam as tendências sociais atuais - como
já foi visto - e que visam dar maior consistência, principalmente democrática, ao
Governo do Estado.
É com Kelsen, novamente, que se pode entender esta tendência do Estado
contemporâneo para a racionalização democrática do Governo, quando escreveu que:
o caráter racionalista da democracia manifesta-se sobretudo na tendência em
estabelecer a ordem jurídica do Estado como um sistema de normas gerais
145 - KELSEN, Hans. Op. Cit. p. 112.
146 - KELSEN, Hans. Id. Ibid. p. 113.
90

criadas, com essa finalidade, por um procedimento bem organizado. Existe
uma clara intenção de determinar, mediante uma lei pré-estabelecida, os atos
individuais dos tribunais e dos órgãos administrativos, de modo a torná-los -
o máximo possível - calculáveis. Há uma franca necessidade de racionalizar o
processo no qual o poder do Estado se manifesta. 147
Está muito claro o entendimento do autor no sentido da racionalização
democrática do Governo.
No próximo capítulo vai-se tratar de aspectos básicos da vinculação do
Parlamentarismo com a Democracia sem, contudo, envidar-se muitos esforços para
caracterizar a racionalização democrática do sistema, o que será objeto de análise num
outro capítulo.
147 - KELSEN, Hans. Id. Ibid. p. 185.
91

CAPÍTULO IV - PARLAMENTARISMO COMO SISTEMA
DEMOCRÁTICO DE GOVERNO: REVISÃO
O Parlamentarismo, deve-se sublinhar já de início, é um sistema de governo
que é inerente à Democracia. Basta registrar o que escreveu Phillipe Lauvaux sobre
ele, ao ensinar que:
sem dúvida, a qualidade do funcionamento do parlamentarismo varia de
muito, segundo os países. A do modelo britânico, tão freqüentemente imitada,
jamais foi alcançada, na verdade. Mas essa vocação para a expansão do
regime parlamentar é atestada, desde já, pela diversidade de seus aspectos no
mundo contemporâneo. Como a expressão mais funcional da democracia
representativa, o parlamentarismo é o regime mais apto a garantir o Estado
de direito. 148
No Parlamentarismo, o Governo é baseado na confiança política do
Parlamento, é uma emanação da maioria parlamentar, é responsável politicamente
perante o Parlamento, e este pode ser dissolvido pelo Chefe de Estado. Este é um
conceito geral, com a concretização política assumindo formas muito diferentes, com
as próprias formas jurídicas podendo variar muito, desde o Parlamentarismo clássico
até o chamado Parlamentarismo racionalizado, cuja “racionalização” assume muitas
formas.
No sistema parlamentarista o Governo existe, normalmente, como um órgão
colegiado, que pode ser constituído de maneiras diferentes, como será visto ainda, com
mais detalhes, no decorrer deste trabalho.
148 - LAUVAUX, Phillipe. Op. Cit. p. 181.

Um Governo parlamentarista - ou de matriz parlamentarista - pode ter sua
composição resultante única e exclusivamente da vontade de seu Chefe - Primeiro-
Ministro, Presidente do Conselho de Ministros ou Chanceler, que são seus nomes mais
comuns -, ou de responsabilidade partilhada entre este e o Chefe de Estado, no caso da
França, por exemplo. Mas, ainda que na formação do Governo o Chefe de Estado tenha
uma intervenção pouco mais do que simbólica e protocolar - como no Reino Unido,
Itália e na República Federal da Alemanha -, a nomeação do Primeiro-Ministro é
sempre da sua responsabilidade. Portanto, o Governo pode ser um resultado direto das
eleições parlamentares, como no Reino Unido, ou ser resultado de um conjunto de
resultados eleitorais, como na França, no qual são pesados os números das eleições
parlamentares e as presidenciais, também diretas e universais.
Na França, o Presidente da República nomeia o Primeiro-Ministro
considerando o quadro parlamentar, mas dispõe de vastos poderes executivos,
chegando ao ponto de, como aconteceu recentemente naquele país, manter governos
sem maioria parlamentar, enquanto o Parlamento não manifeste expressamente sua
desconfiança.
O Sistema de Governo parlamentarista é, até hoje, o mais difundido na Europa
ocidental, com suas versões monárquica ou republicana, já que em cada um destes
casos o Poder Executivo aparece com dois órgãos distintos: um Chefe de Estado
politicamente irresponsável (e portanto, com funções especiais e limitadas) e um
Gabinete (constituído por um Presidente do Gabinete, Chanceler ou Primeiro-Ministro
e vários ministros) que define a orientação política do Governo, é responsável perante
o Parlamento e deve ser demitido quando perder a sua confiança. Pode-se dizer que
93

ambas as relações permitem alcançar a virtude essencial do sistema parlamentarista de
Governo, que consiste em manter a inamovibilidade ao Chefe de Estado (de forma
vitalícia, se é o Rei e por tempo determinado, se é o Presidente da República),
assegurando assim ao Sistema um elemento estável de continuidade, ainda que o Poder
Executivo fique extremamente sensível à opinião pública.
Muito relevante para esta Tese é a contraposição entre o que se convencionou
chamar de Governo Parlamentar Clássico e Governo Parlamentar Racionalizado. O
que se pretende indicar com parlamentarismo racionalizado são aquelas várias formas
de Parlamentarismo adotadas desde o final da Primeira Guerra Mundial e que foram
sendo racionalizadas, ou seja, traduzindo em termos jurídicos, de forma teórica, o
Parlamentarismo que só funcionava com base em critérios políticos.
O Governo parlamentar clássico (surgido no século XVIII, na Inglaterra, em
sua forma pura) tende, ao contrário da divisão clássica dos poderes, a manter uma
constante colaboração entre o Legislativo e o Executivo, tratando de equilibrar suas
respectivas autoridades pelos chamados votos ou moções de censura ou desconfiança,
formulados pelo Parlamento e o poder de dissolução do mesmo pelo Chefe de
Estado.
Essa modalidade pode ser dividida em duas formas muito parecidas, mas
diferentes em suas concepções funcionais: a) Governo parlamentar clássico do tipo
inglês, com predominância política do Gabinete e, dentro dele, do Chefe de Governo, o
Primeiro-Ministro, Chanceler ou Presidente do Governo e b) Governo parlamentar
clássico do tipo europeu continental, com claro predomínio político da ou das
Câmaras, especialmente as eleitas pelo povo, quando em modelos bicamerais, nas
94

quais uma delas é indicada indiretamente. Estas considerações remetem a análise à
possibilidade de diferenciar o Parlamentarismo entre Governo parlamentar de
Gabinete e Governo parlamentar de Assembléia, baseados nas regras do sistema
eleitoral e no sistema de partidos de cada Estado.
Jorge Miranda, neste particular, permite a caracterização de ambos os tipos,
ensinando que “o sistema parlamentar de gabinete é o de matriz britânica,
traduzindo-se em governos de legislatura e exige dissolução do parlamento sempre
que o Governo é por ele derrubado. O sistema parlamentar de assembléia é o de
matriz francesa, e traduz-se em maior dependência efetiva do Governo ao Parlamento
e admite sucessão de governos durante a mesma legislatura.” 149
O tratadista português ainda se refere a uma variação do Governo parlamentar
de Gabinete, denominado de sistema parlamentar racionalizado, que nesta Tese é
tratado como uma das condições da Democracia, escrevendo que “o chamado sistema
parlamentar racionalizado baseia-se na definição de regras jurídicas capazes de
propiciarem estabilidade ministerial, numa tentativa de adaptação do esquema
fundamental de funcionamento do sistema britânico a outros países (como a Alemanha
ou a Espanha desde a Constituição de 1978). A sua regra mais conhecida é a da
moção de censura construtiva.” 150
No Parlamentarismo, para se explicar teoricamente sua concepção funcional,
existem três órgãos políticos - o Chefe de Estado (Rei ou Presidente), o Parlamento e o
Governo -, em que o Chefe de Estado ou é puramente simbólico ou as suas
149 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 135.
150 - MIRANDA, Jorge. Id. Ibid. p. 136.
95

competências são muito condicionadas ou, para serem exercidas, precisam de
referendo ministerial. Diferentemente, no sistema presidencialista e no sistema
diretorial, existem dois órgãos, o Parlamento e o Presidente ou o Colégio Diretorial. Já
na maioria dos sistemas ditos racionalizados, também são três os órgãos políticos
ativos - não só o Parlamento e o Governo - mas também o Chefe de Estado.
Na existência deste terceiro centro autônomo de poder está a principal
característica dos sistemas parlamentaristas racionalizados atuais e sua principal
vinculação com o sistema parlamentarista clássico, ainda que este poder possa variar
muito. Existem modelos nos quais o Governo é responsável politicamente tanto
perante o Chefe de Estado como perante o Parlamento. Já em outros tipos, o Chefe de
Estado tem função somente de moderação política.
Os sistemas parlamentaristas racionalizados são também designados como
parlamentarismos presidencializados. António Fernandes adota a designação “Sistema
Misto Semipresidencialista”. O tratadista português escreve que “o semi-
presidencialismo é uma mescla de presidencialismo e de parlamentarismo. O esquema
institucional do semi-presidencialismo é muito parecido com o do sistema
parlamentar, pois também existe um Chefe de Governo e um Chefe de Estado, e o
executivo só pode governar se tiver a confiança do Parlamento.” 151
É importante frisar que a confiança do Governo perante o Parlamento é uma
das características do Parlamentarismo e o que o diferencia fundamentalmente do
Presidencialismo.
151 - FERNANDES, António José. Ciência política - teoria, métodos e tendências. Lisboa: Escola Superior de Polícia, 1991,
p. 198.
96

que:
António Fernandes, sobre o citado sistema semipresidencial, ainda escreve
no entanto, o Chefe do Estado, eleito por sufrágio universal, não se limita a
exercer as funções representativas que lhe correspondem no sistema
parlamentar. Pelo contrário, é ele que dirige o Governo e que toma as
grandes decisões políticas, sem ser responsável por elas perante o
Parlamento. Além disso, tem a faculdade de assumir poderes extraordinários,
em caso de emergência. O Chefe de Estado desfruta, de fato, de amplos
poderes, sendo isso o elemento central do sistema. 152
Esta afirmação serve, salvo melhor juízo, somente para a França, não podendo,
portanto, ser generalizada para os sistemas parlamentaristas racionalizados como um
todo.
Segundo os autores que se ocupam deste tema, os sistemas de Governo mistos
podem estar organizados com preponderância dos elementos presidencialistas ou com
predominância dos elementos parlamentaristas. Os mesmos autores usam
denominações como “sistema de governo semipresidencialistas” ou
“semiparlamentaristas”, o que, segundo a posição adotada nesta Tese, são variações do
Parlamentarismo, porquanto mantêm suas características fundamentais.
É com Clóvis Goulart, quando utiliza denominações muito precisas para
referir-se aos dois modelos, que encontramos, salvo juízo mais adequado, as melhores
designações para os sistemas mistos, quando escreve que se fosse instado
... a designar essas formas mais ou menos híbridas de sistemas de governo,
chamaríamos, a primeira, de parlamentarismo presidencializado e, a segunda,
de presidencialismo parlamentarizado. As designações ora proposta, ainda
que passíveis de crítica, tem, no mínimo, o mérito de, por um lado, preservar
a natureza do sistema e, por outro, de assinalar uma conotação marcante. 153
152 - FERNANDES, António José. Id. Ibid. p. 198.
153 - GOULART, Clóvis de Souto. Op. Cit. p. 146.
97

Goulart, portanto, divide as formas de Parlamentarismo Racionalizado em
duas variáveis abrangentes, o que se entende como muito procedente.
O esquema apresentado por Fernandes, comparando os sistemas de Governo da
França e Portugal, na sua obra Ciência Política 154 , que a seguir está reproduzido, é
muito elucidativo.
Observe-se que se usado o padrão proposto por Clóvis Goulart, o primeiro é
Presidencialismo Parlamentarizado e o segundo é Parlamentarismo
Presidencializado. Senão vejamos:
VARIÁVEIS SISTEMA DE GOVERNO
FRANCÊS
1 - Designação do Chefe de
Estado.
SISTEMA DE GOVERNO
PORTUGUÊS
Sufrágio Universal. * Sufrágio Universal. *
2 - Composição do Governo. O Chefe do Estado é o Presidente
do Conselho de Ministros,
existindo também um Primeiro-
Ministro. *
3 - Responsabilidade política do
Governo.
O Governo depende do
Parlamento quanto à formação e
subsistência. **
4 - Dissolução do Parlamento. O Chefe do Estado pode
dissolver o Parlamento. **
5 - Separação de poderes e de
funções.
Os membros do Governo não
pertencem ao Parlamento, e viceversa.
*
6 - Papel do eleitorado. Julga a ação do Governo e o
Chefe do Estado. */**
O Chefe do Estado não faz parte
do Governo e só preside à
reunião do Conselho de
Ministros se, para o efeito, for
convidado pelo Chefe de
Governo. **
O Governo depende do
Parlamento quanto à formação e
subsistência. **
O Chefe do Estado pode
dissolver o Parlamento. **
98
Os membros do Governo não
pertencem ao Parlamento e viceversa.
*
Julga o Primeiro Ministro e a
ação do Governo (e
eventualmente o Chefe do
Estado). */**
7 - Sede aparente do Poder. O Chefe do Estado. * O Parlamento. **
SISTEMA DE GOVERNO SEMI-PRESIDENCIALISTA SEMI-PARLAMENTAR
* - Características do Parlamentarismo
** - Características do Presidencialismo
154 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 200

Importante também assinalar, outra vez, que o sistema parlamentar de gabinete
é o de matriz britânica, traduz-se em governos de legislatura e exige dissolução do
Parlamento sempre que o Governo é por ele derrubado. O sistema parlamentar de
assembléia é o de matriz francesa, traduz-se na maior importância efetiva do
Parlamento e admite sucessão de governos durante a mesma legislatura.
99

4.1- CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS
Para se começar a conceituar o sistema parlamentarista de Governo, invoca-se
o que assinala Osvaldo Ferreira de Melo, no seu “Dicionário de Direito Político”, no
qual registra que é a “organização de governo em que se estabelece um regime de
colaboração solidária e equilibrada entre o Executivo e o Parlamento, por intermédio
do Conselho de Ministros, ao qual compete a gestão governamental. O Conselho de
Ministros é responsável perante o Parlamento, de cuja confiança depende, e seu 1º
Ministro é o Chefe do Governo.” 155
Jorge Miranda, por sua vez, ensina que “no sistema parlamentar, o Governo
assenta na confiança política do Parlamento, é uma emanação da maioria
parlamentar, é responsável politicamente perante o Parlamento, e este pode ser
dissolvido pelo Chefe de Estado.” 156
Pinto Ferreira traz um conceito muito preciso para o sistema parlamentarista,
assinalando que “é aquele regime em que, sobre a base de uma separação atenuada de
poderes, o governo é praticamente exercido por um gabinete dependente da maioria
parlamentar e revogável pela vontade desta.” 157
Fernandes discorre com rara competência sobre o sistema parlamentarista,
conceituando que:
100
o Parlamentarismo é um sistema político de governo que se caracteriza
essencialmente pelas seguintes regras jurídicas fundamentais comuns:
155 - MELO, Osvaldo Ferreira. Op. Cit. p. 96.
156 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 316.
157 - FERREIRA, Luiz Pinto. Teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 1975, p. 618.

101
responsabilidade do Governo perante o Parlamento, reconhecimento do
Parlamento como fonte de todos os poderes, ausência de democracia direta,
não eleição do Chefe de Estado por sufrágio universal, direito de dissolução
do Parlamento pelo Chefe do Estado e acumulação de poderes e de funções. 158
Já o publicista francês Maurice Hauriou construiu a seguinte definição para o
Parlamentarismo:
é uma forma de governo tendo por base o regime representativo, com
separação atenuada de poderes, no qual se estabelece entre o Poder Executivo
e o Parlamento, composto de uma ou duas Câmaras, uma íntima colaboração
e contato permanente por intermédio de um órgão executivo, que é o Gabinete
de Ministros, o qual partilha com o Chefe de Estado a direção do Governo,
mas que não governa sem ter a confiança contínua do Parlamento, perante
quem é politicamente responsável. 159
Para Duguit, o Parlamentarismo “repousa essencialmente sobre a igualdade
dos dois órgãos do Estado, o Parlamento e o Governo, sua íntima colaboração em
toda a atividade do Estado e na ação que exercem um sobre o outro para se limitarem
reciprocamente.” 160
Vale acrescentar, neste espaço destinado à conceituação do sistema
parlamentarista, que este costuma ser chamado por vários nomes, como “Governo
Parlamentar”, “Governo de Responsabilidade Solidária”, “Governo de Partidos”,
“Governo de Gabinete”, “Parlamentarismo”, etc. Cada uma destas denominações
indica algo sobre características isoladas e parciais do tipo de sistema parlamentarista
que está sendo citado, porque apontam a importância do Parlamento, a
responsabilidade política do Gabinete exigida pelo Parlamento, a necessidade de
poucos partidos com organização coerente, a existência de um órgão principal, o
Gabinete, que serve de nexo entre as duas esferas. Estes nomes, inclusive, advertem
158 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 194.
159 - HAURIOU, Maurice. Direito constitucional. Trad. António Vasconcelos. Lisboa: Juris, 1959, p. 158.
160 - DUGUIT, León. Tratado de derecho constitucional. Tomo II. Madrid: Fuentes, 1967, p. 805.

para os riscos de excesso de ingerência do Parlamento nas questões do Governo, crítica
muito utilizada pelos opositores do Parlamentarismo.
Para não haver risco de repetições desnecessárias, encerra-se aqui a
conceituação do Parlamentarismo, não sem antes destacar a lição muito bem elaborada
de Darcy Azambuja, que em seu Teoria Geral do Estado ensina ser o sistema
parlamentar “dúctil, complexo e adaptável às circunstâncias imperiosas do momento e
sendo, antes de tudo, uma criação do espírito nacional, expressão dinâmica do
temperamento político de cada povo, do seu nível cultural, do seu sistema de
representação e das suas organizações partidárias.” 161
161 - AZAMBUJA, Darcy. Op. Cit. p. 306.
102

4.2 - HISTÓRICO
O Parlamentarismo é uma criação inglesa, devido às circunstâncias especiais
da evolução daquele povo e formado paulatinamente, empiricamente, por obra de
circunstâncias muito próprias da Inglaterra e não elaborado no laboratório cerebral da
doutrina. Esta forma de concepção torna muito difícil a determinação de datas para o
surgimento da prática parlamentar de Governo.
Mesmo Heller, em seu Teoria do Estado, faz menção ao processo histórico
Inglês, escrevendo que “o aparecimento do poder estatal monista produziu-se segundo
formas e etapas muito diferentes nas diversas nações. A atomização triunfou
primeiramente na Inglaterra. Foi este o único reino em que, graças à energia dos reis
normandos, se consegue criar, já no século XI, uma organização política
relativamente forte no meio da hierarquia feudal.” 162
No advento da Casa de Orange se pôde notar pela primeira vez que do
Governo só participavam políticos com afinidade à nova situação política e em 1695 só
participavam do Governo os membros da maioria parlamentar, o que, segundo
Gonzales Casanova “seria o primeiro gabinete autêntico da história do
Parlamentarismo.” 163
Ao começar o século XVIII, foi-se concretizando a dependência do Gabinete
em relação ao Parlamento. A atitude passiva dos reis da Casa de Hannover - Jorge I e
162 - HELLER, Hermann. Op. Cit. p. 161.
163 - CASANOVA, José António Gonzales. Op. Cit. p. 238.
103

Jorge II - permitiu, desta forma, que o Gabinete atuasse como corpo autônomo. Sobre
este evento, Dallari escreve que:
104
com o falecimento da Rainha Ana, em agosto de 1714, o príncipe alemão
Jorge, eleitor de Brunswick-Lunerburg e que governava de Hannover os seus
territórios, foi considerado o herdeiro legítimo da Coroa britânica, subindo
ao trono da Inglaterra com o título de Jorge I. Nem ele, nem seu sucessor
Jorge II, tinham conhecimento dos problemas políticos ingleses, e não
revelavam o menor interesse por eles. Como registram os historiadores,
nenhum dos dois falava inglês e quando se dirigiam ao Parlamento faziam-no
em latim. Uma das principais conseqüências de todas essas circunstâncias foi
que o Gabinete continuou a se reunir e a tomar decisões, sem a presença do
Rei. E logo um dos ministros, membro do Gabinete, foi se destacando dos
demais, liderando o Gabinete e passando a expor e defender suas decisões
perante o Parlamento. Esse ministro, Robert Walpole, foi chamado, de início,
por ironia, Primeiro-Ministro, por sua ascendência sobre os demais e no
controlar o Rei. Mas sua atuação teve importância decisiva para que, com a
redução da participação e da autoridade do monarca nas decisões políticas,
ficasse claramente delineado um dos pontos básicos do parlamentarismo: a
distinção entre o Chefe de Governo, que passou a ser o Primeiro Ministro, e o
Chefe de Estado, que continuou sendo o monarca. 164
Pouco a pouco foram-se afirmando as características essenciais do sistema:
Gabinete homogêneo, escolhido da maioria parlamentar e responsável perante esta. Se
antes era o monarca que formava livremente seu ministério, no momento seguinte viu-
se obrigado a formá-lo com base no partido majoritário no Parlamento. Finalmente, se
o Rei podia demitir sem limitações o Gabinete, a faculdade de provocar uma crise
passou para o Parlamento e, ainda seguindo o processo, uma dissolução do mesmo,
acompanhada de uma nova eleição para os seus membros, colocava limites a uma
possível “ditadura parlamentar”.
Passando para o continente, foi na França, em 1814, 1848 e 1875, que o
Parlamentarismo teve sua primeira previsão em estruturas constitucionais
164 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 198.

contemporâneas. Da França, a partir de 1875, é que ele se expandiu por toda a Europa.
A passagem deste Parlamentarismo para o atual sistema ocorreu, na Inglaterra,
sem grandes traumas e representou, sem dúvidas, um processo de evolução e
desenvolvimento das idéias democráticas. Ele levou à consolidação do conceito de
legitimidade democrática fundada no princípio da eleição dos representantes, em
oposição à legitimidade real, baseada na hereditariedade. Com a ascensão da
burguesia, triunfa a idéia da legitimidade democrática, enfraquecendo totalmente a
idéia de o Rei possuir poderes de Governo. Duverger reflete muito bem estas
transformações ao escrever que “na monarquia limitada, a legitimidade popular é
ainda débil em relação à legitimidade hereditária. No parlamentarismo orleanista, as
duas estão mais ou menos em igualdade de circunstâncias. No parlamentarismo
moderno, a primeira e a outra não é mais do que um vestígio, que desaparece
completamente nas repúblicas parlamentares.” 165
Em torno destas linhas fundamentais surgiram inúmeros sistemas, mantida,
entretanto, a diretriz básica representada pela atribuição de competência ao Parlamento
para a fixação da política do Estado. Em alguns casos foram admitidas a participação
do Chefe de Estado no exercício de algumas funções políticas, razão pela qual alguns
autores passaram a chamar de dualista esta última forma, denominando monista a
primeira. Ainda em função das variações introduzidas no Parlamentarismo, fala-se em
regime de Gabinete, quando o sistema é nitidamente monista e o Executivo é como que
representante da maioria do parlamento. Esta hipótese corresponde, na realidade, ao
figurino parlamentarista com um sistema bipartidário. Pode-se chamar de sistema de
165 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 140.
105

assembléia aquele em que o executivo é uma espécie de delegado do Parlamento e atua
de comum acordo com ele, o que seria típico do Parlamentarismo num sistema
pluripartidário.
Dallari, sobre estas variações do Parlamentarismo, escreve que:
106
na verdade, porém, essas peculiaridades não chegam a criar um novo tipo de
Governo, razão pela qual todas elas são consideradas variações do tipo inglês
de Governo. Quanto às razões que determinam seu aparecimento, não é difícil
explicá-las, já que houve, antes de tudo, o temor dos excessos do poder
pessoal e, em conseqüência, o desejo de transferir a maior soma de poder
político para os Parlamentos. Isso ficou muito evidente depois da I Guerra
Mundial quando em toda Europa os Estados adotaram novas constituições
introduzindo o parlamentarismo. 166
E prossegue Dalmo Dallari escrevendo o seguinte:
Observando o fenômeno, MIRKINE-GUETZÉVITCH assinalou que a
tendência essencial do constitucionalismo europeu daquele período era a
procura de racionalização do poder. E compreendendo que o problema básico
dessa racionalização estava nas relações entre o legislativo e o executivo,
deram preferência absoluta à predominância do legislativo, acreditando-o o
mais equilibrado e menos sujeito aos riscos do personalismo. E ele próprio
acentuou que a lembrança da guerra e dos grandes erros das monarquias
estava contribuindo para acentuar esse desejo de organizar governos
racionais, tomando o parlamentarismo por modelo. 167
Jorge Miranda faz menção às variações do sistema parlamentarista, escrevendo
que “o sistema jurídico semi-parlamentar tem duas manifestações históricas. No
século XIX, é a monarquia orleanista (de Luiz Felipe de Orleães) ou monarquia
constitucional de relativo equilíbrio entre o Rei e o Parlamento, a meio caminho entre
a monarquia limitada e a monarquia parlamentar.” 168 E, alcançando o nosso tempo,
arremata: “No século XX, na República, é o semi-presidencialismo - ou os
166 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 200.
167 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Id. Ibid. p. 200.
168 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 76.

semipresidencialismos (tão variados eles são, em resposta a problemas políticos bem
diversos).” 169
No próximo item, vai-se caracterizar este Sistema de Governo e apontar seus
mecanismos de funcionamento.
169 - MIRANDA, Jorge. Id. Ibid. p. 76.
107

4.3 - CARACTERIZAÇÃO E MECANISMOS DE FUNCIONAMENTO
Ao se comparar vários sistemas de Governo em estados contemporâneos,
pode-se notar que, apesar da mesma matriz - no caso dos parlamentaristas - cada um
tem seu próprio modelo, assentado em sua cultura política e seus costumes e tradições.
Clóvis Goulart, sobre isto, escreve que “não é provável, por mais que se
aprofunde na pesquisa, que se venha a constatar a existência de dois Estados
exercitando o mesmo modelo, ou seja, que da mesma forma organizem estruturalmente
o Governo, com idêntica distribuição de competência a seus diferentes órgãos.” 170
Mesmo assim, com esta imensa variação do sistema em suas diversas
manifestações contemporâneas, sempre se pode notar a presença de dois institutos
característicos do sistema e que emprestam o necessário equilíbrio ao mesmo, que são
a Moção de Censura, como símbolo da responsabilidade política do Governo e a
dissolução do Parlamento, com igual sentido, com relação ao Parlamento.
O Governo, na maioria das vezes, não passa de uma representação do
Parlamento e por este designado, o que torna natural sua responsabilidade política
perante o mesmo e que só possa exercer o Governo enquanto tiver a confiança deste
mesmo Parlamento.
escreve que:
Sobre a responsabilidade política do Governo perante o Parlamento, Dallari
170 - GOULART, Clóvis de Souto. Op. Cit. p. 138.
108

109
o Chefe de Governo, aprovado pelo Parlamento, não tem mandato com prazo
determinado, podendo permanecer no cargo por alguns dias ou por muitos
anos, ambas as hipóteses já tendo ocorrido na prática. Há dois fatores que
podem determinar a demissão do Primeiro-Ministro e de seu Gabinete (ou a
queda do Governo, segundo a gíria política): a perda da maioria parlamentar
ou o voto de desconfiança. Num sistema bipartidário, quando se realizam
eleições para o Parlamento, a chefia do governo está sempre em jogo. Se o
partido a que pertence o Primeiro-Ministro conseguir manter a maioria
parlamentar, ele permanece no cargo. Se, pelo contrário, o maior número de
cadeiras for conquistado por outro partido, este, automaticamente, adquire a
chefia do governo, devendo ser escolhido entre os seus membros o novo
Primeiro-Ministro. 171
Nos sistemas parlamentaristas racionalizados atuais, é evidente a preocupação
em não se admitir a queda de um Governo por conta da ação isolada de um dos seus
ministros.
Cada vez mais os gabinetes de Governo estão sob a liderança de um Presidente
ou Primeiro-Ministro, em cuja pessoa recai a maior parcela de responsabilidade
política. Tanto isto é verdade, que atualmente é muito difícil acontecer a queda de um
Gabinete motivada por atos de um de seus ministros. Os gabinetes são substituídos, na
maioria das vezes, por conta da alternância da maioria parlamentar, no início de cada
legislatura ou devido a alterações havidas nos blocos majoritários, resultantes de novos
acordos partidários, o que neste caso pode ocorrer em qualquer tempo dentro de uma
mesma legislatura.
escreve que:
Ainda sobre isto, deve-se registrar a lição de Maurice Duverger, quando
chama-se responsabilidade política do Gabinete perante o Parlamento ao fato
de o Parlamento poder obrigar o Gabinete a demitir-se através de um voto de
desconfiança. A responsabilidade política não é outra coisa senão uma
espécie de revogação do Governo pelas assembléias, que funciona sob forma
171 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 199.

110
dum voto de desconfiança emitido por estas últimas, na sequência do qual os
ministros devem retirar-se. Observe-se, por outro lado, que nem todo o voto
hostil das Câmaras põe em jogo a responsabilidade política do Gabinete, mas
apenas os que recaem sobre uma `moção de confiança´ expressamente
apresentada pelo Governo ou sobre uma `moção de censura´ apresentada por
deputado. A responsabilidade política do Governo perante o Parlamento,
assim definida, constitui o elemento essencial do regime parlamentar. Mesmo
que os outros dois elementos não existam (por exemplo, se não houver
dualismo do Executivo, como no Governo provisório francês de 1945-1946, ou
direito de dissolução) este basta para que haja regime parlamentar. A
responsabilidade política é coletiva: é todo o Gabinete que é atingido pelo
voto hostil do Parlamento e que se demite. Se apenas um ministro é atacado,
normalmente todo o Gabinete se solidariza com ele: é o princípio da
solidariedade ministerial. No entanto, acontece por vezes que o Chefe do
Governo se desembarace dum ministro em relação ao qual o Parlamento seja
hostil em virtude dos seus atos pessoais. 172
Num sistema parlamentar, o Governo tem geralmente o direito de dissolver o
Parlamento, ou, mais especificamente, aquela assembléia que é eleita por voto direto,
secreto e universal, perante a qual o Gabinete é responsável. O direito de dissolução
está muitas vezes sujeito a certas limitações. Umas destinadas a evitar que a
representação nacional esteja sujeita a dissoluções demasiado repetidas, o que tem
criado intervalos de tempo mínimos entre uma dissolução e outra, com outras tendendo
a impedir, simplesmente, que o Governo utilize o instituto da dissolução, como é o
caso da França, nas Constituições de 1875, 1946 e 1958, nos quais a dissolução está
ligada ao Chefe de Estado.
Duverger, sobre isto, ainda escreve que:
no regime parlamentar clássico, tal como os teóricos o descrevem, o direito
do Gabinete dissolver o Parlamento constitui o pendente necessário do direito
do Parlamento fazer cair o Gabinete. A dissolução é assim considerada como
uma das chaves-mestras do parlamentarismo, porque só ela permite
contrabalançar a influência do Parlamento sobre os ministros, por meio da
responsabilidade política. Sem a dissolução, o Gabinete encontra-se
praticamente desarmado face a um Parlamento que o pode derrubar a seu
172 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 367.

111
gosto. A dissolução restabelece o equilíbrio dos poderes: perante um voto de
desconfiança da Câmara, o Gabinete solicitará a dissolução ao Chefe de
Estado e os eleitores serão chamados a resolver o conflito. A arbitragem do
povo, pela via das eleições gerais, é assim a pedra angular do regime
parlamentar. Tal análise não é inexata, mas peca por ser demasiado
formal. 173
Dallari, em seu “Elementos de Teoria do Estado”, trata de dar um enfoque
menos formal ao instituto da dissolução do Parlamento, ensinando que:
uma das características importantes do sistema inglês é a possibilidade de ser
dissolvido o Parlamento, considerando-se extinto o mandato dos membros do
Parlamento antes do prazo normal. Isso pode ocorrer quando o Primeiro-
Ministro percebe que só conta com uma pequena maioria e acredita que a
realização de eleições gerais irá resultar numa ampliação dessa maioria. Ou
então, e isto se aplica mais aos sistemas pluripartidários, quando o Primeiro.
-Ministro recebe um voto de desconfiança mas entende que o Parlamento é
que se acha em desacordo com a vontade popular. Nesses casos ele pode pedir
ao Chefe de Estado que declare extintos os mandatos e, pelo mesmo ato,
convoque novas eleições gerais. Realizadas as eleições, seu resultado
determinará a permanência do Primeiro-Ministro, se continuar com a
maioria, ou sua demissão, se contar apenas com a minoria dos novos
representantes eleitos. 174
As considerações até aqui levadas a efeito procuram esclarecer o papel
respectivo dos quatro “elementos” necessários para o funcionamento do sistema
parlamentarista, ou seja: o Parlamento, o Governo, o corpo eleitoral e o Chefe de
Estado, sem considerar, claro, a atuação do Poder judiciário para dirimir os conflitos
de atribuição entre os poderes do Estado.
Ao Parlamento compete confirmar inicialmente ao Governo sua investidura e,
seguidamente, quando presente uma crise, provocar a sua demissão. Compete também
ao Parlamento estabelecer as diretrizes políticas do Governo, aprovando-lhe os planos
e fiscalizando sua atuação.
173 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 138.
174 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 199.

Duverger, com muita precisão, escreve que:
112
o Parlamento é assim a sede dum debate permanente entre os cidadãos e o
Governo, entre a oposição e a maioria. É a tribuna pública onde se exprimem
as reivindicações e os desacordos. A publicidade dos debates parlamentares é
a este respeito essencial, como o é em matéria de controle do Governo por
meio de perguntas, interpelações e comissões de inquérito. O fato de o
Governo dever se explicar em público e de as reivindicações dos cidadãos
serem formuladas publicamente é mesmo um elemento do poder parlamentar.
Esta publicidade dos debates é assegurada pela publicação integral no Jornal
Oficial e eventualmente pela reportagem direta que a televisão faça dos
debates. 175
O Governo, por outro lado, é conduzido de forma mais concreta pelo seu
Chefe - o Primeiro-Ministro, Chanceler ou Presidente do Governo - que conduz a
política do Estado e mantém a unidade de orientação política e administrativa
promovendo e coordenando as atividades do ministério e em tipos contemporâneos de
Parlamentarismo goza de maior estabilidade, através de artifícios que permitem aos
parlamentos as manifestações de desacordo sobre assuntos em particular, sem contudo
implicar, necessariamente, em demissão, ou seja, deixando ao juízo do próprio
Governo e do Chefe de Estado as consequências da simples retirada de propostas
enviadas ao Parlamento ou a demissão do ministro ou dos ministros signatários da
mesma, modelo que se pode observar na Alemanha, por exemplo.
Dallari, sobre isso, leciona que:
o Chefe de Governo, por sua vez, é a figura central do Parlamentarismo, pois
é ele que exerce o poder executivo. Como já foi assinalado, ele é apontado
pelo Chefe de Estado para compor o Governo e só se torna Primeiro-Ministro
depois de obter a aprovação do Parlamento. Por esse motivo é que muitos
consideram o Chefe de Governo, no Parlamentarismo, um delegado do
Parlamento, pois ele só pode assumir a Chefia do Governo e permanecer nela,
como se verá em seguida, com a aprovação da maioria parlamentar. Como
assinalou LOEWENSTEIN, não há como sustentar que no Parlamentarismo se
175 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 127.

preserve a separação de poderes. 176
Neste item, ousamos discordar de Dallari, por conta do sistema francês que,
apesar de ser um tipo de Parlamentarismo Racionalizado - ou um Presidencialismo
Parlamentarizado -, não tem o Chefe de Governo como a figura central do processo
político, dada a proeminência do Presidente da República, conforme se verá.
Logo em seguida, sobre o Governo com responsabilidade política, Dallari
também assinala que:
113
num sistema pluripartidário é preciso verificar se ainda subsiste a coligação
majoritária, para que se mantenha o Primeiro-Ministro. A coligação pode ser
desfeita por desentendimentos entre seus componentes, ou pode tornar-se
minoritária em conseqüência do resultado de novas eleições. Em ambos os
casos o Primeiro-Ministro perde sua base de sustentação política e deve
demitir-se. Outro fator que determina a demissão do Primeiro-Ministro é a
aprovação de um voto de desconfiança pelo Parlamento. Se um parlamentar,
com apoio de um certo número de colegas, desaprova, no todo ou num
importante aspecto particular, a política desenvolvida pelo Primeiro-Ministro,
propõe um voto de desconfiança. Se este for aprovado pela maioria
parlamentar, isso revela que o Chefe de Governo está contrariando a vontade
da maioria do povo, de quem os parlamentares são representantes. Assim
sendo, devem demitir-se. Às vezes, embora muito raramente, o Primeiro-
Ministro considera o voto de desconfiança produto de um desentendimento
ocasional ou secundário e não se considera obrigado a demitir-se. Nesse
caso, o comportamento da maioria em novas votações é que decide se ele deve
ou não continuar no cargo. 177
O Governo parlamentarista recebe considerações precisas na obra “Os Grandes
Sistemas Políticos”, de Maurice Duverger, onde o tratadista francês escreve que:
o Gabinete assume o essencial das funções governamentais. Chama-se-lhe
também `Ministério´ ou `Governo´ (a terminologia permanece vaga: a palavra
`Gabinete´ designa também o conjunto dos colaboradores pessoais dum
ministro, como se verá adiante. A palavra `Ministério´ designa também um
176 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 198.
177 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Id. Ibid. p. 199.

114
departamento ministerial, como quando se fala do Ministério da Agricultura
ou do Ministério do Interior). Os membros do Gabinete chamam-se ministros,
mas existe muitas vezes uma hierarquia entre eles: há super-ministros e subministros.
O Gabinete é um órgão coletivo: as decisões são tomadas em
comum. À cabeça deste órgão coletivo está colocado o Chefe do Governo, que
se distingue do Chefe do Estado. A este Chefe de Governo chama-se,
consoantes os países, Primeiro-Ministro, Presidente do Conselho ou
Chanceler. O Chefe do Governo escolhe os outros membros do Gabinete, que
submete à aprovação (formal) do Chefe do Estado; preside às reuniões do
Gabinete realizadas sem a presença deste último, a que se chamam `
Conselhos de Ministros ´, que se desenrolam na presença do Chefe do Estado;
fala em nome de todo o Gabinete perante as assembléias. 178
O terceiro elemento fundamental ao Parlamentarismo é o corpo eleitoral, que
se insere diretamente no sistema pela possibilidade de eleições antecipadas e das
eleições periódicas. Em alguns modelos, o eleitorado também se manifesta, em alguns
casos, através de Referendo, que serve, entre outras coisas, para induzir o Parlamento a
manter-se em contínuo contato com o povo.
Sobre o corpo eleitoral, é importante trazer a lição de António José Fernandes,
quando considera que:
no que concerne aos governantes, a eleição consiste na sua escolha feita
através da expressão dos votos de uma pluralidade de pessoas - os eleitores.
O conjunto de pessoas que preenchem os requisitos legais da capacidade
eleitoral forma o corpo eleitoral ou colégio eleitoral. O corpo eleitoral varia
de país para país e até da eleição de um órgão para a eleição de outro órgão
dentro do mesmo país, e tem aumentado muito ao longo do tempo, à medida
que o sufrágio restrito (censitário e capacitário) foi dando lugar ao sufrágio
universal. E as condições de elegibilidade e os processos de escrutínio
também variam muito de uns países para outros, conforme o sistema eleitoral
adotado. 179
Mas a função mais recente e interessante é a exercida pelo Presidente da
República, que está colocado nos sistemas parlamentaristas racionalizados
178 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 136.
179 - FERNADES, António José. Op. Cit. p. 181.

contemporâneos, como representante do Estado e controlador e facilitador do
funcionamento de todo o sistema. Enquanto a função de orientação política e
administrativa é do Gabinete, o Chefe de Estado não se imiscui nas questões político-
administrativas, estando acima das diferenças entre a maioria e a minoria.
Alguns autores, como Canotilho 180 , em função exatamente das variações nas
funções do Chefe de Estado, passaram a adotar a denominação de Parlamentarismo
Monista - quando o centro do poder é o Parlamento, sendo o Gabinete uma espécie de
seu delegado - também conhecido da doutrina e como já foi anotado anteriormente de
Parlamentarismo de Assembléia, com o Presidente da República - neste caso eleito
indiretamente - ou o Monarca exercendo papel meramente simbólico, como
representante do Estado, sem qualquer influência nos destinos do Governo. Por outro
lado, quando o modelo adotado permite ao Chefe de Estado alguns poderes, dividindo
certas atribuições com o Gabinete, os tratadistas convencionaram chamá-lo de
Parlamentarismo Dualista, ou, como também já se viu anteriormente,
Parlamentarismo de Gabinete.
A estrutura funcional do Parlamentarismo está sujeita à obediência de
determinadas características. Canotilho, sobre o que ele próprio denomina de
“critérios”, escreve o seguinte:
115
a) Critérios institucionais
1) Compatibilidade do cargo de Deputado com o de Ministro;
2) O Primeiro-Ministro é, em regra, membro do Parlamento;
3) Responsabilidade ministerial, conducente à demissão do governo em caso
de retirada de confiança por parte do órgão parlamentar;
4) controle do Governo através de interpelações;
5) investidura do governo, após expresso voto de confiança do Parlamento;
180 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 709.

6) dissolução do Parlamento pelo Chefe de Estado para contrabalançar a
dependência do Governo perante o Parlamento;
b) Critérios estruturais
1) existência de partidos organizados;
2) alto grau de homogeneidade e ação solidária do Gabinete;
3) a existência de um Primeiro-Ministro que trace as diretivas políticas;
4) a existência de uma oposição legal;
5) a existência de uma cultura política favorável ao parlamentarismo. 181
No próximo item far-se-á a descrição de algumas formas contemporâneas de
Parlamentarismo, derivadas do sistema clássico.
181 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Id. Ibid. p. 1106.
116

4.4 - FORMAS CONTEMPORÂNEAS
Nos sistemas contemporâneos derivados do Parlamentarismo clássico, o
Presidente da República, como Chefe de Estado, quando eleito por voto direto, secreto
e universal, tem geralmente prerrogativas jurídicas mais importantes do que as
daqueles eleitos indiretamente ou às dos Monarcas, nas monarquias constitucionais
democráticas. Como eleito diretamente pelo povo - e também, por conseqüência, como
seu representante - o Presidente da República, em alguns modelos parlamentaristas -
como o Francês - encontra-se colocado ao mesmo nível do Parlamento e nitidamente
acima do Primeiro-Ministro e dos ministros, com alguns setores da doutrina,
representados, principalmente, por Maurice Duverger, passando a chamá-los -
incorretamente, como já se registrou anteriormente - de semipresidencialista.
De qualquer forma, deve-se insistir na premissa de que, mesmo com algumas
características próprias, os modelos derivados, ou pelo menos a maioria deles, são
efetivamente Parlamentaristas, já que conservam os traços fundamentais do sistema.
Mesmo a França é Parlamentarista, onde o Presidente da República é também
Presidente do Conselho de Ministros, podendo, de fato, exercer tarefas de Governo.
Neste caso, usar-se-á a denominação de Clóvis Goulart, que o chama de
Presidencialismo Parlamentarizado, como também citado anteriormente.
No sistema parlamentarista clássico, o Chefe de Estado é, ou um monarca
hereditário, ou um Presidente da República eleito indiretamente, sem a chancela
popular para seu mandato. Tanto um como outro estão bem longe da legitimidade
popular do Primeiro-Ministro e não representam a nação. Representam formalmente o
117

Estado, o que é bem diferente.
Maurice Duverger, sobre isto, escreve que:
118
o dualismo do Executivo é mais aparente do que real: a própria natureza do
Chefe de Estado faz com que ele seja mais um símbolo do que uma autoridade
governamental. Isto é evidente quando se trata de um rei, que corresponde a
uma legitimidade antiga, hoje ultrapassada: já ninguém acredita que o poder
político se adquira por hereditariedade. Os Presidentes da República
parlamentares são menos contrários ao sistema de valores democráticos, mas
o Governo e o Primeiro-Ministro, agindo com a confiança do Parlamento que
representa diretamente a nação, são naturalmente mais poderosos do que eles.
Exercem, pois, em seu lugar os poderes nominais que a Constituição lhes
atribui. Sem o referendo ministerial obrigatório, o Chefe de Estado nada pode
fazer e a sua própria assinatura não passa de uma formalidade. A situação
altera-se se o Presidente da República for eleito por sufrágio universal e tiver
ele mesmo a qualidade de representante do povo. Pode não exercer, por si
próprio e efetivamente, os seus poderes constitucionais e tornar -se o órgão
essencial do Governo. Mas nem sempre o faz. 182
Nos modelos racionalizados contemporâneos, com a eleição direta, secreta e
universal, o Presidente da República tem assumido um papel muito mais relevante no
contexto dos poderes do Estado. Eles nasceram por causa das falhas apresentadas pelo
sistema original, principalmente onde a história institucional fora muito diferente da
Inglaterra. Um dos enquadramentos existentes para o Parlamentarismo Racionalizado é
o que Duverger e outros autores chamam de semipresidencialismo e sobre ele o autor
francês escreve que “o sistema semipresidencialista nasceu dessas falhas do sistema
parlamentarista. A investidura popular do primeiro magistrado da República teve por
objetivo fazer um governo irremovível e poderoso. Não se elege um presidente por
sufrágio universal para que ele inaugure exposições, mas sim para que ele atue.” 183
Sobre a distinção entre o Chefe de Estado e Chefe de Governo, Dallari escreve
182
- DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 115.
183
- DUVERGER, Maurice. O regime semipresidencialista. Trad. de Noêmia de Arantes Ramos e Elzira Rezende Arantes.
São Paulo: Sumaré, 1993, p. 17.

que:
119
o Chefe de Estado, monarca ou Presidente da República, não participa das
decisões políticas, exercendo preponderantemente uma função de
representação do Estado. Sendo secundária sua posição, em termos políticos,
é normal nas repúblicas parlamentares que sua escolha seja feita por eleição
no Parlamento e que seu mandato seja relativamente longo. É inegável,
todavia, que o Chefe de Estado é uma figura importante, pois, além das
funções de representação e além de atuar como vínculo moral do Estado,
colocado acima das disputas políticas, ele desempenha um papel de especial
relevância nos momentos de crise, quando é necessário indicar um novo
Primeiro-Ministro à aprovação do Parlamento. Essa indicação é
extremamente difícil, muita vezes, nos sistemas pluripartidários, pois deve ser
escolhido alguém que revele estar em condições de compor um Gabinete que
obtenha a aprovação da maioria parlamentar. 184
Atualmente, o Chefe de Estado, nos sistemas parlamentaristas racionalizados,
possue algumas funções de arbitragem e, até, de supervisão do Governo, como é o caso
da França e que será analisado mais adiante.
Canotilho faz um importante resumo analítico das variações do sistema
parlamentarista quanto às idéias de controle e responsabilidade, o que nos permite
então, após isto, encerrar este capítulo e introduzir o seguinte. A lição do professor da
Universidade de Coimbra tem o seguinte teor:
Estrutura dualista monárquico-representativa
1) - Responsabilidade do Primeiro-Ministro perante o rei e irresponsabilidade
do Executivo ou do Gabinete em face do Parlamento.
2) - Controle primário do Rei sobre a Câmara alta (entre nós: Câmara dos
Pares), nomeadamente quando esta foi fundamentalmente composta por
membros de nomeação régia.
3) - Irresponsabilidade do Rei, como Chefe do Executivo, perante o órgão
representativo-parlamentar.
Estrutura parlamentar republicana
1) - Responsabilidade do Gabinete perante o Parlamento (o Gabinete ou o
Primeiro-Ministro é nomeado pelo Presidente da República, mas deve antes
obter a confiança do Parlamento, havendo a obrigação de demitir-se no caso
de aprovação de moções de censura ou de rejeição de votos de confiança).
2) - Dissolução do Parlamento pelo Presidente da República, sob proposta do
184 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 198.

120
Gabinete (do Primeiro-Ministro). A dissolução é feita por decreto
presidencial, mas trata-se de um ato de iniciativa do Gabinete que assume a
responsabilidade política do mesmo através da referenda.
3) - Eleição do Presidente da República pelo Parlamento, mas ficando com o
estatuto constitucional de irresponsabilidade política perante o mesmo.
Estrutura mista parlamentar-presidencial.
1) - Dois órgãos (Presidente da República e o Parlamento) eleitos por
sufrágio direto.
2) - Dupla responsabilidade do Governo (Gabinete) perante o Presidente da
República e perante o Parlamento.
3) - Dissolução do Parlamento por decisão e iniciativa autônomas do
Presidente da República (ao contrário do que existe quer no regime
presidencial quer no regime parlamentar).
4) - O Gabinete como órgão constitucional autônomo (diversamente do regime
presidencial e analogamente ao regime parlamentar).
5) - O Presidente da República com poderes de direção política próprios (à
semelhança do regime presidencial, mas diversamente do regime
parlamentar). 185
Com o registro desta lição de Canotilho, pode-se passar ao capítulo seguinte,
que irá abordar a racionalização democrática do Parlamentarismo em seus vários
aspectos.
185 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 704-707.

CAPÍTULO V - ASPECTOS FUNDAMENTAIS DA RACIONALIZAÇÃO
DEMOCRÁTICA DO PARLAMENTARISMO
Principalmente após a Segunda Guerra Mundial - antes este movimento era
notado em países como a Alemanha - começou a tomar corpo uma nova proposta de
sistema de Governo que, ao mesmo tempo, pudesse conciliar estabilidade, eficácia e
Democracia.
O Parlamentarismo já estava consagrado como o sistema preferido pelos
europeus, principalmente entre aqueles que não abriam mão do regime democrático.
Entretanto, a instabilidade e a incapacidade de responder adequadamente às aspirações
sociais no tocante ao desenvolvimento das políticas públicas fizeram com que muitos
países, como França, Portugal e Alemanha, passassem a promover ajustes em seus
sistemas parlamentaristas de Governo.
Estes estados conviveram com parlamentarismos, na maioria das vezes, sem
equilíbrio entre o exercício democrático do poder e a necessidade de dar estabilidade
ao Governo. É como escreve Felippe Cocuza, quando diz que:
um Parlamentarismo exagerado cria problemas à Nação. Se o
parlamentarismo separa o Estado e Governo, é evidente que o Chefe de
Governo não pode interferir em coisas de Estado, e as Forças Armadas e as
Relações Exteriores pertencem à esfera do Estado, que é permanente. Os
governos é que mudam e precisam mudar, se deixam de governar bem. 186
O modelo parlamentarista clássico teve que se adaptar.
186 - COCUZA, Felippe. O parlamentarismo e o voto distrital. São Paulo: Transcendental, 1991, p. 71.

A “racionalização” dos governos parlamentaristas da Europa Ocidental seguiu
uma tendência de procura por estabilidade e fortalecimento do Estado democrático.
Deve-se repetir o que Dallari escreve sobre este assunto. O tratadista brasileiro
assinala que “duas são as tendências que já podem ser consideradas e que, salvo
algum imprevisto de grande significação, deverão incorporar-se aos novos regimes
atualmente em elaboração: a racionalização do governo e o fortalecimento
democrático do governo.” 187
É exatamente isto que se buscará demonstrar com esta Tese, com base nas
experiências de três estados contemporâneos: França, Alemanha e Portugal. O esforço
será no sentido de comprovar que a racionalização do Parlamentarismo como Sistema
de Governo foi um dos pressupostos da consolidação da Democracia naqueles estados.
187 - DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit. p. 212.
122

5.1 - CONSIDERAÇÕES CONCEITUAIS
O conceito de Parlamentarismo Racionalizado está, nesta Tese, intimamente
vinculado à Democracia. Não há sentido, sob a ótica deste trabalho, em racionalizar o
Sistema de Governo a não ser para assegurar maior estabilidade política e democrática
ao Estado Contemporâneo, através da participação efetiva da Sociedade. Nisto,
também está imbricada a estabilidade do Governo.
Como se pretende estabelecer, de forma sistemática, a vinculação da
racionalização do Parlamentarismo com a Democracia, os conceitos que serão
apresentados também buscam esta ligação.
Valmireh Chacon assinala que já na Grécia se procurava uma forma de
racionalizar o Governo, quando este esforço era entendido através da premissa de que
“tratar-se-ia de um regime simultâneo de Monarquia, aristocracia e Democracia -
sem cair nos extremos de Tirania, Oligarquia e Demagogia através de um Executivo
centralizado, um legislativo partidariamente seletivo e um Judiciário também eleito
embora apartidário. Tudo oriundo de assembléias populares, suas fontes e seus
fiscais.” 188
Guardadas as devidas diferenças e proporções, o objetivo, na Grécia de então,
era equilibrar o regime político através da racionalização do Governo. O mesmo
fenômeno observa-se atualmente, com a agregação de um outro objetivo, que é a
188 - CHACOM, Valmireh. O novo parlamentarismo. Brasília: Fundação Milton Campos, 1978, p. 15.
123

consolidação da Democracia.
Darcy Azambuja, por seu turno, numa abordagem genérica, mas muito
esclarecedora, aponta que o Governo parlamentar instituído por várias das atuais
constituições européias é, na verdade, um tipo racionalizado de Parlamentarismo. O
mestre gaúcho escreveu que:
124
desde que o Ministério ou Gabinete tenha direito de imprimir uma orientação
própria aos negócios públicos, o parlamentarismo existe. Não será mais o
parlamentarismo clássico, mas uma forma que evoluiu no sentido da
supremacia do Parlamento, muito semelhante ao parlamentarismo francês,
onde a dissolução da Câmara não era mais praticada, e muito diversa do
inglês, no qual, ao contrário do que muitos supõem, a supremacia cabe ao
Gabinete. 189
Para Marcelo Rebelo de Souza, constitucionalista e então Deputado português,
líder do Partido Social Democrata - PSD, referindo-se ao Parlamentarismo
racionalizado, somente que com outra denominação - semipresidencialismo - escreve
que “um sistema de governo semipresidencial se define pela convergência da
legitimidade do sufrágio direto e universal como forma de designação do chefe de
Estado, com a manutenção dos mecanismos de efetivação da responsabilidade política
do Governo perante o Parlamento.” 190 .
Referindo-se também ao Parlamentarismo racionalizado como
“semipresidencialismo”, Manuel Gonçalves Ferreira Filho comenta que:
na verdade, esses regimes semipresidenciais parecem ser sistemas
parlamentaristas sob forte influência presidencial, o que redunda em regimes
ora quase-parlamentaristas, ora quase-presidencialistas (ou
semipresidenciais), de acordo com o momento. Ou, conforme predomine, no
momento considerado, a força do Presidente, em geral quando não há maioria
189
- AZAMBUJA, Darcy. Op. Cit p. 309.
190
- SOUZA, Marcelo Rebelo. O sistema de governo português. 4. ed., Lisboa: Associação Acadêmica da Faculdade de
Direito de Lisboa, 1992, p. 14.

parlamentar coesa que a ela se opõe. 191
É muito difícil não fazer um pequeno e respeitoso comentário acerca da
afirmação do professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Na verdade, o
Parlamentarismo se “racionalizou” na Europa Ocidental muito mais para garantir a
Democracia, através de governos estáveis e sintonizados com as aspirações do corpo
social, conforme se vai demonstrar mais adiante. A instabilidade política funcionava -
e funciona - como ameaça à Democracia.
Entretanto, ao conceituar o Parlamentarismo Racionalizado, Ferreira Filho
esclarece que “chama-se de parlamentarismo racionalizado o modelo que procura,
por técnicas jurídicas, aperfeiçoar a prática do parlamentarismo, especialmente
evitando a instabilidade governamental.” 192
Gomes Canotilho e Vital Moreira, abordando a racionalização do
Parlamentarismo, trazem os exemplos da França e da Alemanha, que criaram
mecanismos de estabilidade democrática aos seus sistemas. Os tratadistas portugueses
escrevem que “tais preocupações incidiram em duas áreas distintas. Por um lado, no
campo da relação de dependência do governo face à assembléia; por outro, e em
contrapartida, na criação de um segundo pólo autônomo de poder ao lado do
parlamento, o presidente da república, igualmente eleito por sufrágio direto, de modo
a contrabalançar a dependência parlamentar do Governo.” 193
Ainda de acordo com os dois professores da Universidade de Coimbra, os
primeiros movimentos para a racionalização do sistema passaram pela reformulação do
191 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O parlamentarismo. São Paulo: Saraiva, 1993, p. 21.
192 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Id. Ibid. p. 47.
193 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da constituição. Coimbra: Coimbra, 1991, p. 202.
125

papel do Governo diante da Assembléia da República, no caso de Portugal, reforçando
a posição do primeiro, tornando-o mais independente e dando mais previsibilidade às
ações do Parlamento. No dizer de Canotilho e Moreira, “tratava-se de criar
instrumentos práticos que, sem pôr em causa a depedência do governo em relação ao
parlamento lhe assegurem uma maior estabilidade, impedindo crises frequentes e
imprevistas. Tais instrumentos dizem respeito ao regime de formação do governo, ao
processo de nomeação e investidura, à disciplina do voto de desconfiança.” 194 Note-se
que todas estas providências se deram sem a renúncia aos princípios democráticos.
A mudança no papel do Chefe de Estado também é destacada por Canotilho e
Vital Moreira, quando ensinam que:
126
a segunda vertente do movimento de reconsideração e qualificação do sistema
de governo parlamentar consistiu essencialmente em tornar o governo
dependente, em maior ou menor medida, também do Presidente da República,
o qual é autonomizado como órgão de poder, sendo para o efeito diretamente
eleito, tal como o parlamento. Primeiramente ensaiada logo na constituição
republicana alemã de Weimar (1919), esta solução veio a encontrar fortuna
sobretudo após a II Guerra Mundial, sendo hoje uma característica essencial
do sistema de governo de um número significativo de países, na Europa e fora
dela. Ela traduz-se na criação de uma estrutura de três órgãos, cujos pólos
são o presidente e a assembléia, ficando o governo dependente de ambos. 195
Canotilho e Vital Moreira também ensinam que:
os esforços de racionalização centraram-se essencialmente nos seguintes
aspectos, separada ou cumulativamente: a) autonomização da figura do
primeiro-ministro face aos restantes ministros, cabendo-lhe a função de
dirigir a ação do governo; b) dispensa de um expresso voto de investidura
parlamentar ou da apresentação do governo, uma vez nomeado, perante o
parlamento para obter um voto de confiança; c) reforço da posição
governamental nas suas relações com a assembléia (iniciativa legislativa,
fixação da agenda parlamentar, etc.); d) limitação da queda parlamentar do
governo aos casos de aprovação de moção de censura, ou de derrota de uma
194 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 202.
195 - CONOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 203.

127
moção de confiança expressa a propósito uma declaração de política geral; e)
restrição das moções de censura, exigindo-se um número mínimo de
deputados proponentes e uma maioria qualificada para sua aprovação e
estabelecendo-se sanções políticas para os signatários no caso de essas
moções não serem aprovadas; f) exigência de ligar a moção de censura à
apresentação de uma solução alternativa de governo, com um candidato a
chefe do governo (a chamada moção de censura construtiva), de modo a evitar
o derrube de governos por `coligações negativas’, incapazes depois de
formarem um governo. 196
Canotilho e Vital Moreira aparecem entre os principais autores lusitanos que
se dedicam a esta matéria. Diante desta constatação, resolveu-se trazer, como acorreu
acima, várias citações destes autores, junto com um pedido de desculpas pelos
eventuais excessos de trechos reproduzidos dos citados tratadistas.
Paulo Bonavides, por seu turno, assinala que foi Mirkine-Guetzévitch o
principal estudioso das modificações do Parlamentarismo, através de formas
racionalizadoras contemporâneas. O tratadista brasileiro escreve que:
entende esse autor que desde a República de Weimar a racionalização do
parlamentarismo em diversas Constituições européias vem sendo
gradativamente encetada. Verifica-se então que depois de ter profusa
aplicação, sugerida pelas práticas dos mais celebrados exemplos da
Inglaterra, Bélgica e França, o parlamentarismo ingressa numa fase teórica,
de construção doutrinária, formulação de regras propostas à observância
constitucional, para o exercício do regime segundo novos modelos de
experiência, ou segundo a pauta de uma `doutrina homogênea e rígida’. É
assim que Preuss intervém no parlamentarismo de Weimar e Kelsen faz a
Constituição da Áustria. 197
Jorge Miranda traz uma lição tipicamente conceitual sobre a racionalização do
Parlamentarismo ao escrever que:
o chamado sistema parlamentar racionalizado baseia-se na definição de
regras jurídicas capazes de propiciarem estabilidade ministerial, numa
tentativa de adaptação do esquema fundamental de funcionamento do sistema
196 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 202.
197 BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed. , São Paulo: Malheiros, 1995, p. 335.

128
britânico a outros países (como a Alemanha ou a Espanha desde a
Constituição de 1978). A sua regra mais conhecida é a da moção de censura
construtiva. 198
Em outra obra sua, Jorge Miranda traz também uma importante afirmação
sobre o Parlamentarismo racionalizado, desta feita declarando, explicitamente, sua
ligação com a Democracia e com o desempenho do Governo. O autor escreve que:
o princípio democrático, mitigado pelo princípio da separação de poderes em
certa acepção, deu ainda origem a uma forma intermédia: o governo
parlamentar, conquanto com características muito diferentes das do sistema
inglês. O sistema parlamentar aparece então um pouco como a síntese entre
predomínio das Assembléias e do Poder Executivo e, ao mesmo tempo, entre
democracia e eficácia governativa. 199
A seguir serão tratadas as formas contemporâneas de racionalização
democrática do sistema paralmentar.
198 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 135.
199 - MIRANDA, Jorge. Direito constitucional - o estado e os sistemas constitucionais. 4. ed. Coimbra: Coimbra, Tomo II,
1990, p. 167.

5.2 - ALGUMAS FORMAS CONTEMPORÂNEAS DE RACIONALIZAÇÃO
DEMOCRÁTICA DO PARLAMENTARISMO
Todo o sistema político sofreu modificações e adaptações em razão da
necessidade crescente de racionalização do Sistema de Governo parlamentarista. Desde
as técnicas legislativas até a representação política tiveram seus procedimentos e seu
perfil mudados. Max Weber, em seu “Parlamentarismo e Governo”, já destacava as
mudanças ocorridas pela racionalização democrática do Parlamentarismo referindo-se
à profissionalização da atividade política, escrevendo que:
129
dentro e fora do Parlamento uma figura característica é necessária: o político
profissional, um homem que pelo menos idealmente, mas quase sempre
materialmente, considera a política partidária como o cerne de sua vida.
(Repetindo mais uma vez:) Esta figura, quer a amemos ou a odiemos, é na sua
atual forma o produto inevitável da racinalização e da especialização de
atividades sectárias na base de eleição de massa. Aqui, novamente, não faz
diferença qual o grau de influência política e de responsabilidade que cabe
aos partidos em virtude do avanço do parlametarismo. 200
Também por isto, como escreveu Max Weber, os partidos políticos ganharam
dimensões e importância nunca antes observadas. Foi também dependendo da
realidade partidária, que a racionalização do Parlamentarismo tomou suas formas
atuais.
Os Países democráticos contemporâneos, com sistema parlamentarista
bipartidário, praticamente ignoraram as crises ministeriais, convivendo com governos
geralmente estáveis. Nestes países a racionalização deu-se, muito mais, no sentido de
200 - WEBER, Max. Parlamentarismo e governo. Coleção “Os Pensadores”. São Paulo: Abril, 1974, p. 76.

eficiência governamental, e não no de estabilidade política do sistema como um todo.
Já os sistemas multipartidários não bipolarizados possuem freqüentes crises
ministeriais gerando, quase sempre, um quadro eminentemente instável. Nestes
últimos, a instituição da dissolução do parlamento, geralmente, não é instrumento
adequado para garantir a almejada estabilidade, pois, mesmo com novas eleições, não
há garantia de formação de maioria.
Mesmo assim, nos países onde o multipartidarismo é regra, a dissolução do
Parlamento é utilizada com muito mais freqüência, “o que acaba sendo um sintoma
visível de instabilidade neles existentes.” 201 , como assinala Lauvaux.
Na maioria das vezes, os mecanismos tradicionais do sistema parlamentar não
foram, fora da órbita da Inglaterra e dos países inspirados pelo seu bipartidarismo, por
si só, capazes de gerar ou de criar sistemas dotados da necessária estabilidade. Maurice
Duverger nos permite entender ainda melhor a tendência acontecida com a
racionalização do Parlamentarismo, quando escreve sobre a Tecnodemocracia, ou seja,
a Democracia concebida após a Sociedade contemporânea ter-se tornado muito
complexa e dominada por técnicas e tecnologias até então inexistentes. Ele afirma que
“o desenvolvimento do Executivo e a perda de substância do Parlamento constituem a
diferença mais aparente entre a organização política da tecnodemocracia de hoje e a
democracia liberal de ontem.” 202
A tecnodemocracia, citada por Duverger, teve seu Governo construído com os
201 - LAUVAUX, Philippe. Op. Cit. p. 169.
202 - DUVERGER, Maurice. As modernas tecnodemocracias. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975, p. 168.
130

processos de racionalização do Parlamentarismo. A evolução técnica e tecnológica não
permitiram mais que o Parlamento tivesse a mesma burocracia cerimoniosa
característica dos períodos anteriores às grandes guerras mundiais. O autor francês
chega a afirmar que, durante a transição para os parlamentarismos racionalizados,
131
o crescimento do Executivo é mais proporcional ao esvaziamento do
legislativo. O Governo não só herdou os poderes perdidos pelas assembléias,
por exemplo, quando regula por decreto o que antes era regulado por lei. Ele
não tira seu poder somente do fato de os deputados não mais poderem
derrubá-lo tão facilmente nem da circunstância da maioria lhe ser
subordinada, através da disciplina dos partidos. 203
Por conseqüência, visando a criar certas condições de estabilidade
governamental, contemporaneamente, alguns ordenamentos jurídicos estabeleceram
novos mecanismos para o funcionamento do seu Parlamentarismo. A este movimento
convencionou-se chamar de “racionalização”.
Um destes mecanismos é a chamada “moção de censura construtiva” prevista
na Lei Fundamental de Bonn em seu artigo 67, com o nome de “voto de desconfiança
construtivo”. Rogeiro leciona que o citado artigo traz a
definição da Moção de Censura Construtiva, como é conhecida na doutrina
constitucional de forma a obstar aos excessos de `irracionalização
parlamentar’ típicos do 2 Reich (República de Weimar). Esta fórmula foi
usada em 1982, quando o FDP 204 decidiu aceitar a coligação proposta pela
CDU/CSU 205 e derrubar o chanceler Helmut Schmidt, uma figura histórica do
SPD. 206
Por este mecanismo, que será analisado mais detalhadamente nos próximos
capítulos, o Parlamento alemão somente pode aprovar uma moção de censura contra o
203 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 169.
204 - FDP - Partido Liberal Democrata.
205 - CDU - União Cristã Democrática; CSU - União Social Cristã.
206 - ROGEIRO, Nuno. A lei fundamental da república federal da Alemanha. Coimbra: Coimbra, 1996, p. 182.

Chanceler, desde que já esteja indicado um substituto, apoiado expressamente pela
maioria de seus membros. Ele é um bom exemplo de racionalização.
Philippe Lauvaux escreve, sobre a racionalização do Parlamentarismo levada a
efeito durante o processo de elaboração da Lei Fundamental de Bonn, que:
132
uma das questões essenciais para o constituinte era estabelecer a autoridade
do executivo. A Constituição de Weimar fracassara principalmente nesse
ponto, ao querer combinar diferentes princípios de governo que na prática
tinham sido comprovadamente incompatíveis. Querendo evitar um regresso às
práticas do regime precedente, o constituinte da República de Bonn afastou,
por um lado, os princípios dualistas da Constituição de Weimar e, por outro,
levou a um ponto extremo a racionalização das regras parlamentares relativas
à responsabilidade política. As garantias instituídas tendem a reforçar a
estabilidade do Executivo, ou seja, essencialmente do chefe de governo, o
chanceler federal, que é o único a ser diretamente investido da confiança do
Bundestag, e o único responsável perante ele. 207
Para fortalecer ainda mais as demonstrações sobre o processo de
racionalização do Parlamentarismo, é importante ressaltar o que sublinha Karl Deutsch
sobre o Chefe de Governo alemão. O autor escreve que no Parlamentarismo
Racionalizado alemão, “o cargo mais poderoso no governo federal é o do Chanceler.
Com efeito, ele nomeia e demite todos os membros do Gabinete; nesses assuntos, o
Presidente limita-se a seguir a suas propostas.” 208 E evidencia ainda mais a
racionalização do Parlamentarismo alemão ao escrever que “o Chanceler guia,
geralmente, a política pública. Dentro dos limites da lei básica, ele especifica os
limites de jurisdição entre os ministérios. Não pode ser impugnado; e só pode ser
derrubado se uma maioria legislativa acordar quanto ao seu sucessor.” 209
Vale ressaltar que a existência da Moção de Censura Construtiva na
207
- LAUVAUX, Philippe. Op. Cit. P. 57.
208
- DEUTSCH, Karl. Política e governo. Trad. Maria José Matoso Miranda Mendes. Brasília: UNB, 1983, p. 438.
209
- DEUTSCH, Karl. Id. Ibid. p. 438.

Alemanha, um país estruturalmente estável, mostra que a estabilidade política não está,
necessariamente, ligada à estabilidade social ou à econômica. A Itália é um bom
exemplo disto.
Nestas condições, o sistema alemão, ao eliminar a possibilidade de queda de
um Gabinete sem que outro seja constituído, elimina muitos fatores de instabilidade,
com vantagens notórias ao aperfeiçoamento do regime democrático. Konrad Hesse
escreve um elucidativo parágrafo sobre a intenção do regime alemão, quando afirma
que:
133
Democracia é, na estrutura constitucional da Lei Fundamental de Bonn,
forma de racionalização do processo político. Ela cria racionalidade pelo seu
próprio procedimento de formação da vontade política e pela publicidade
desse procedimento. O procedimento democrático de formação da vontade
política conduz a uma moldagem das direções de vontade não-moldadas. Ele
possibilita decisão segundo regras firmes. Ele fundamenta responsabilidade e
cria possibilidades de realizar essa responsabilidade. 210
Outro exemplo de instituto que visa a criar condições de estabilidade
governamental é o constante do artigo 49-3 da Constituição francesa.
Mesmo que o Sistema de Governo francês adotado pela Constituição de 1958
não possa ser classificado como puramente parlamentar, por ter elementos também do
Presidencialismo, sem dúvida contém os elementos fundamentais caracterizadores do
Parlamentarismo.
O citado dispositivo constitucional pode ser estudado como um mecanismo
estabilizador próprio do sistema francês, sobre o qual se escreverá mais adiante,
quando da análise específica daquele sistema.
210 - HESSE, Konrad. Op. Cit. p. 122.

Pelo citado artigo 49-3 da Constituição francesa, o Primeiro-Ministro pode
empenhar a sua responsabilidade quando da votação de um texto que, nesse caso será
considerado aprovado salvo se for aprovada, por maioria absoluta, moção de censura,
apresentada dentro de 24 (vinte e quatro) horas.
Inverte-se, desta maneira, o ônus da rejeição do projeto, por não poder ser ele
derrubado pela maioria ordinária. Caso queira, deste modo, rejeitar o projeto e
questionar a responsabilidade do Primeiro-Ministro, deve o Parlamento formar uma
“maioria positiva”, destinada a aprovar e não só uma “maioria negativa”, afeita a
rejeitar.
Através deste dispositivo, a Constituição francesa procurou dificultar a
possibilidade de o Parlamento criar situações de instabilidade governamental,
assegurando condições de permanência para vários governos, desde 1958.
O referendo de 28 de outubro de 1962, instituindo a eleição do Chefe de
Estado francês por sufrágio universal direto, é outro bom exemplo de racionalização
do Parlamentarismo. Sobre isto, vale citar o que escreveu Karl Deutsch ao comentar
que “a quinta República foi concebida para evitar a fraqueza de suas predecessoras.
Vastos poderes executivos foram dados ao Presidente, não ao Primeiro-Ministro. O
seu Presidente é forte e eleito diretamente pelo povo.” 211
As eleições legislativas que se seguiram à implantação do sufrágio universal,
direto e secreto para a escolha do Chefe de Estado, possibilitaram, pela primeira vez
na França, o surgimento de uma maioria estável na Assembléia Nacional.
211 - DEUTSCH, Karl. Op. Cit. p. 408.
134

Assim, a premissa que traduzia a necessidade de autonomia governamental
perante o Parlamento tornou-se realidade política. É como Javier Garcia Fernandez
escreve, ao abordar a racionalização do Parlamentarismo francês. Ele diz que:
135
não obstante, é preciso mostrar mecanismos muito importantes que limitam a
iniciativa política do Parlamento: obstáculos à moção de censura, predomínio
governamental através da questão de confiança, obstáculos ao controle
tributário, influência do Governo na organização dos debates, etc. A isto
deve-se acrescentar a limitação da iniciativa legislativa, pois a Constituição
estabeleceu uma estrita reserva, que entra também na capacidade de
regulamentação do Governo. 212
O sistema da dupla confiança é suplantado pela solidariedade política que liga
o Chefe de Estado, o Governo e a maioria na Assembléia Nacional.
Todas estas modificações serviram de base à construção de uma Democracia
contemporânea estável na França.
A Constituição francesa de 1958, com as modificações introduzidas em 1962,
serviu de modelo para outras duas constituições parlamentares européias; as de
Portugal e da Grécia. A Constituição portuguesa de 1975, com suas revisões
posteriores, instituiu um executivo dualista, segundo o modelo francês, com um
Presidente eleito por sufrágio universal e um Primeiro-Ministro responsável perante a
Assembléia Nacional.
Mauro Volpi, em seu “Forma de Governo e Revisão da Constituição”, dedica
um capítulo completo para discutir a V República Francesa, e a certa altura escreve
que “sem dúvida, o modelo estabelecido pela Constituição francesa de 1958, com as
modificações introduzidas em 1962, influenciou decisivamente muitos sistemas de
212 - FERNANDEZ, Javier Garcia. Ciência política. Barcelona : Teide, 1984, p. 76.

governo em estados europeus, como Portugal, onde o semipresidencialismo é menos
intenso no que diz respeito aos poderes do Chefe de Estado, mas tão democrático
como o sistema francês.” 213
Em sua versão de 1976, a Constituição portuguesa passou a conferir ao Chefe
de Estado poderes mais importantes que aqueles da Constituição francesa, motivados
por aspectos muito específicos do processo de transição democrática pelo qual passava
Portugal naquele momento. Ele podia exonerar livremente o Primeiro-Ministro e
dispunha do direito de veto em matéria legislativa, que só poderia ser derrubado em
segunda votação, por maioria qualificada.
O texto constitucional e a prática conferiram ao Parlamentarismo
Racionalizado português, inegavelmente, um caráter dualista, como já se registrou
acima.
A revisão constitucional de 1982, que democratizou definitivamente Portugal,
reduziu os poderes do Presidente da República, e promoveu a racionalização definitiva
do Sistema de Governo, garantindo, até agora, uma incontestável estabilidade
democrática.
213 - VOLPI, Mauro. Forma di governo e revisione della constituzione. Torino: G. Giappichelle, 1998, p. 91.
136

5.3 - A RACIONALIZAÇÃO DO PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA
DEMOCRACIA: ASPECTOS PRELIMINARES
As liberdades públicas e o sufrágio universal foram os grandes propulsores
para a transformação do liberalismo original em liberalismo democrático.
A diferença entre um e outro conceito é importante, dado que foram
necessários dois séculos para a evolução do sufrágio censitário para o sufrágio
universal e, a partir daí, a consolidação das liberdades públicas e da Democracia
representativa. Mesmo assim, Badia mostra que “atualmente, só um terço dos Estados
existentes no mundo - mais ou menos 190 - podem ser entendidos como democráticos e
destes, quase a metade pratica a Democracia representativa.” 214
O Parlamento é a instituição estatal que mostra de forma mais transparente as
mudanças havidas no sistema político, se considerado o pluralismo eleitoral. O Estado
Liberal e, depois da Segunda Guerra Mundial, o Estado Democrático Social de Direito,
ampliaram este pluralismo pela extensão dos direitos políticos à maioria dos cidadãos.
Com isto, também foram alargadas as áreas de atuação do Governo que,
gradativamente, passou a buscar de forma obstinada três aspectos: estabilidade,
eficácia e democraticidade.
É como escreveu Kelsen, referindo-se à racionalização do sistema parlamentar,
quando ensinou que “o parlamentarismo pode ser corrigido, seja para aumentar a sua
democraticidade (ou seja, maior liberdade dos cidadãos; por exemplo, com o
214 - BADIA, Miguel Carminal et alii. Op. Cit. p. 383.
137

eferendo ou com as várias formas de iniciativa legislativa popular), seja para
diminuí-la (princípio das maiorias qualificadas, sistemas eleitorais majoritários, etc.),
mas não pode ser eliminado.” 215
Os partidos políticos tornam-se os novos centros de poder da Democracia
representativa, promovendo uma estreita relação entre a sociedade civil e o Estado,
representados, como afirma Badia, “pelos atores políticos que atuam no cenário das
instituições estatais e em suas administrações.” 216
Os velhos poderes do Estado Liberal, o Poder Executivo e o Poder legislativo
foram transformados em duas instituições do Estado Democrático, com o Governo e o
Parlamento operando como resultado da atuação dos partidos políticos.
Os parlamentos liberais se apresentavam como a representação dos interesses
gerais da sociedade, mas na realidade representavam os setores mais abastados do
conjunto social. Apesar das diferenças políticas, eram órgãos homogêneos e atuavam,
invariavelmente, na defesa dos interesses da burguesia dominante.
Já os parlamentos democráticos contemporâneos passaram a ser muito mais
representativos, porque nenhum segmento social estaria excluído, desde que detentor
de coesão e organização para eleger seus representantes.
A representatividade e o pluralismo são duas características democráticas dos
parlamentos contemporâneos, o que conduziu ao chamado Parlamentarismo
Racionalizado.
215 - KELSEN, Hans. Op. Cit. p. 13.
216 - BADIA, Miguel Carminal et alii. Op. Cit. p. 384.
138

O Parlamentarismo foi objeto de um intenso debate durante as três primeiras
décadas do século XX, ante a disputa entre a Democracia e o autoritarismo,
principalmente em países como Alemanha, Itália e França.
Carl Schmitt destacou a contradição básica da Democracia parlamentar em
relação ao liberalismo: “enquanto no liberalismo a desigualdade econômica era ligada
à desigualdade política, na democracia a igualdade, ou homogeneidade política se
contrapõe às desigualdades econômicas.” 217
A crítica do pensador alemão deve ser contextualizada historicamente na
República de Weimar, nos anos vinte, marcada pelas conseqüências da Primeira
Guerra Mundial, pela revolução Russa de 1917 e pela profunda crise econômica e
social de então.
Hans Kelsen, por sua vez, teceu críticas pesadas a Carl Schmitt, quando este
construiu um modelo ideal para contrastar com a realidade, como escreve Garcia
Pelayo. Considerando que a democracia direta não era possível nos estados modernos,
a crítica à Democracia parlamentar implicava num aval para as soluções anti-
parlamentares e autoritárias. Era preciso, assim, defender a única Democracia possível,
que era a Democracia parlamentar, entendida pelo jurista austríaco como “a formação
da vontade decisiva do Estado por meio de um órgão colegiado, eleito pelo povo em
função do direito do sufrágio universal e igual, e atuando com base no princípio da
maioria.” 218
Depois da Segunda Guerra Mundial, com a consolidação da Democracia de
217 - SCHMITT, Carl. A crise da democracia parlamentar. São Paulo: Scritta, 1996, p. 47.
218 - PELAYO, Manuel Garcia. Derecho constitucional comparado. Madrid: Alianza, 1984, p. 214.
139

partidos, os sistemas parlamentares de Governo, e o próprio Estado de Bem Estar se
estabilizaram.
A estabilidade se deve, por uma lado, pela sedimentação e consenso sobre o
Estado Contemporâneo de intervenção econômica e social e, por outro, pela
racionalização do Parlamentarismo como sistema de Governo. A integração da maioria
dos partidos representados no Parlamento, assim como das forças econômica e sociais,
no sistema político e econômico do Estado democrático e social de direito constituiu a
base principal da estabilização do Parlamentarismo como Governo democrático.
A partir daí, a Democracia do Estado Contemporâneo foi, cada vez mais,
condicionada a aspectos de “racionalização” do modelo parlamentar de Governo.
Requejo anota que algumas medidas destinadas a racionalizar a Democracia
parlamentar foram tomadas para assegurar o seu funcionamento eficaz. São elas:
140
a) a constituição de grupos parlamentares com disciplina de voto e que
dependem de acordos que estabelecem os órgãos de direção partidária ou as
principais figuras do partido político; e b) a garantia de estabilidade
institucional do sistema político ao fixar mecanismos compensadores ante
aquelas composições do parlamento que sejam demasiado pulverizadas. Os
sistemas eleitorais que favorecem os partidos majoritários e evitam um
excessivo fracionamento do parlamento, a eleição de um presidente da
república com prerrogativas políticas ou a adoção de medidas constitucionais
que facilitem a eleição e dificultem a demissão do Presidente do Governo são
exemplos desta necessidade de fazer compatível a representação com a
estabilidade institucional e seu eficaz funcionamento. 219
No Parlamentarismo Racionalizado, a representação parlamentar está
submetida a mecanismos “racionalizadores” que funcionam no sentido de garantir a
continuidade do Estado democrático de Direito. Basta verificar o que escreve Konrad
Hesse ao tratar da função legislativa do Parlamento na Alemanha, quando assinala que
219 - REQUEJO, Ferran. O estado democrático e social. Madrid: Tecnos, 1995, p. 179.

a “legislação, todavia, não se esgota nisto, que seja decidido e que seja decidido em
legitimação democrática e de modo democrático. Trata-se, ademais, de por o decidido
em forma clara, determinada e visível e assegurar a ele duração e obrigatoriedade -
relativa - efetuar aquela racionalização, estabilização e alívio, que caracteriza a
ordem estatal-jurídica da lei Fundamental.” 220
A Democracia encetada no Estado Contemporâneo perdeu sua característica de
concentração no Parlamento como fonte única de representação da Sociedade.
É como mostra Maurice Duverger, ao escrever sobre o Semipresidencialismo
que, como já se destacou, é um tipo de Parlamentarismo Racionalizado. O autor
francês assinala que:
141
o termo `semipresidencialista’ define bem um regime no qual o chefe de
Estado tem apenas uma parte das prerrogativas de seu homólogo americano.
Embora tenha sido eleito, como o outro, por sufrágio universal, não possui a
totalidade do poder executivo, do qual o essencial fica nas mãos do primeiroministro
e sua equipe, que dirigem normalmente a política da nação de acordo
com um parlamento que pode destituí-los. O presidente dispõe de poderes de
regulamentação, de pressão e até de substituição. Mas não pode conservar o
governo e seu chefe, a menos que a Assembléia Nacional concorde. Depois de
um voto de desconfiança ou de censura, ele precisa formar um novo
ministério, a não ser que ele determinine a dissolução. Nesse caso deverá, de
qualquer maneira, inclinar-se diante da vontade da nova câmara. Ele tem no
máximo alguns meios de pressionar as decisões do primeiro-ministro e de seus
colaboradores, ou até de suprimí-los excepcionalmente, mas não pode agir de
forma permanente em lugar deles, ou de fazê-los simples executores de sua
política. Esse é, pelo menos, o esquema jurídico do sistema
semipresidencialista. 221
No final da citação anterior, Duverger, provavelmente, quis dizer que, na
prática, em alguns casos, o Chefe de Estado intervém além daquilo que a Constituição
prevê. A Democracia não segue um padrão estático em todos os países que possuem
220 - HESSE, Konrad. Op. Cit. p. 383.
221 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 25.

um sistema parlamentar racionalizado. Diante desta constatação e da dificuldade em
positivar com celeridade normas para a adaptação frente às situações inusitadas, quem
arbitra, baseado na conjuntura, é o Chefe de Estado. Mesmo, em alguns casos, fora da
Constituição.
O mesmo Duverger, ainda nesta obra sua intitulada “O Semipresidencialismo”
volta a abordar esta forma de Parlamentarismo Racionalizado, ensinando que:
142
como seu nome indica, o regime semi-presidencial é intermediário entre o
parlamentarismo europeu e o presidencialismo americano. A direção efetiva
do governo é repartida entre dois personagens: o Primeiro Ministro, que os
deputados podem obrigar a se demitir, como no regime parlamentar; o
Presidente eleito em sufrágio universal como no regime presidencialista.
Sendo escolhido diretamente pelo povo, este último não está reduzido a um
papel puramente honorífico de um chefe de Estado parlamentar. É necessário
ainda que a Constituição lhe reconheça poderes reais e que ele os possa
exercer. 222
Atualmente, no Estado Contemporâneo democrático, muitos grupos atuam com
decisiva intervenção e/ou influência nas suas ações. O poder econômico, junto com
outros poderes organizados da sociedade civil são forças que devem ser consideradas,
sob pena da derrocada do esquema político que está no poder naquele momento. Com a
globalização, isto ficou ainda mais visível, como assinala José Eduardo Faria, quando
analisa a crise do Estado nacional, ao escrever que:
por um lado, o Estado já não pode mais almejar regular a sociedade civil
nacional por meio de seus instrumentos jurídicos tradicionais, dada sua
crescente redução de seu poder de intervenção, controle, direção e indução.
Por outro lado, ele é obrigado a compartilhar sua soberania com outras
forças que transcendem o nível nacional. Ao promulgar suas leis, portanto, o
Estados nacionais acabam sendo obrigados a levar em conta o contexto
econômico-financeiro internacional, para saber o que podem regular e quais
de suas normas serão efetivamente respeitadas. 223
222 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 193.
223 - FARIA, José Eduardo et alii. Op. Cit. p. 11.

A estabilidade democrática e institucional demonstrada por países do ocidente
europeu, principalmente aqueles que serão objeto de estudo nesta Tese - e
instabilidade de outros, que se valem de sistemas de Governo distintos do
Parlamentarismo Racionalizado -, refletem a importância de se determinar, com
precisão, os instrumentos utilizados para a consecução deste objetivo tão almejado por
quase todas as nações. É como assinala Bonavides, ao escrever que:
143
cumpre-se, pois, um esforço de racionalização nas aplicações práticas do
parlamentarismo ocidental, a fim de fazer daquele poder que emana
exclusivamente do povo, ainda que o seja apenas de modo nominal, em
algumas democracias impuras, um poder efetivamente capaz de restituir aos
mecanismos de governo o rompido equilíbrio do executivo e do legislativo. 224
E é também o que pretende mostrar Paulino Jacques, ao assinalar o caráter de
adaptação do Parlamentarismo racionalizado. Referindo-se à mudança havida na
França, na década de 80, ele leciona que:
em data de 10 de maio de 1981, foi eleito Presidente da República francesa o
líder socialista François Mitterrand, por voto direto do povo, vencendo o
Presidente conservador Valery Giscard d’Estaing, por longa margem de
sufrágios. O Presidente vitorioso incluiu em seu programa de Governo a
`nacionalização dos bancos e da grande indústria’, peculiar ao Estado
socialista. De acordo com o regime vigente na França, o Presidente
certamente dissolverá a Câmara dos Deputados e convocará novas eleições, a
fim de realizar a referida reforma econômico-financeira, com apoio da
Câmara, que representa o povo - sem violências ou derramamento de sangue.
Eis a excelência do governo parlamentar. 225
A lição de Paulino Jacques, registrada no parágrafo anterior, mostra que o
Parlamentarismo Racionalizado francês, por exemplo, soube responder muito bem às
mudanças na orientação ideológica de Governo naquela ocasião, sem que houvesse
224 - BONAVIDES, Paulo. Op. Cit p. 137.
225 - JACQUES, Paulino. O governo parlamentar e a crise brasileira. Brasília: UNB, 1982, p. 26.

qualquer questionamento quanto à manutenção do regime democrático.
Também Mauro Volpi faz uma interessante declaração sobre a importância do
Parlamentarismo racionalizado para a consolidação democrática na França da V
República, escrevendo que:
144
um dos exemplos mais claros da adaptação do sistema parlamentar francês à
democracia é a coabitação. Mesmo com a evidente proeminência do Chefe de
Estado, há ocasiões em que o poder de decisão, necessariamente, deve ser
repartido entre o Presidente e o Primeiro Ministro de forma equilibrada, sob
pena de a sociedade se insurgir, de diversas formas, contra a situação
política. 226
Mais uma vez, e isto estará registrado ao longo desta Tese, deve-se ressaltar
que não há modelos acabados nem possíveis de serem copiados de um Estado para
outro. E tampouco há fórmulas jurídicas infalíveis ou que, por si só, possam resolver
os problemas relativos ao Governo e sua conexão com os preceitos democráticos.
Há, sabe-se, exemplos. Estes serão mostrados durante o desenvolvimento do
presente trabalho. Mas, absolutamente, não são soluções para aplicação pura e simples
em outras realidades culturais, econômicas e sociais. É como escreve Jorge Miranda:
“Não bastam as fórmulas constitucionais, por melhores que sejam, para prevenir ou
resolver os problemas políticos - e isto deve ser, para os juristas, suficiente convite à
humildade.” 227
Os três próximos capítulos serão dedicados ao Parlamentarismo Racionalizado
da França, Portugal e Alemanha, no sentido de se descrever os seus sistemas de
Governo e sua vinculação com a Democracia.
226 - VOLPI, Mauro. Op. Cit. p. 96.
227 - MIRANDA, Jorge. Id. Ibid. p. 208.

PARTE III - A RACIONALIZAÇÃO DO PARLAMENTARISMO E
DEMOCRACIA EM TRÊS CASOS: FRANÇA, PORTUGAL E
ALEMANHA
Esta terceira parte, formada por três capítulos, um para cada sistema
escolhido, destina-se a detalhar a racionalização do Parlamentarismo e indicar os seus
vínculos com a Democracia.
O sistema francês será analisado a partir da Constituição de 1958, instituidora
da V República, com as modificações havidas em 1962.
O sistema de Governo de Portugal e sua vinculação com a Democracia será
estudado a partir do movimento revolucionário de 1974, mas com ênfase ao modelo
surgido da revisão de 1982.
O Parlamentarismo de segurança alemão e sua conexão com a Democracia será
objeto de estudo desde sua gênese, em 1949, com a Lei Fundamental de Bonn, até a
unificação das duas alemanhas.
A pesquisa relatada a seguir é fruto de uma tarefa de descrição detalhada dos
três sistemas, destinada a ressaltar as ações racionalizadoras e suas justificativas, o que
explica a razoável quantidade de informações que serão mostradas no decorrer dos
próximos capítulos.
Apesar de descritivo, o estudo também teve como objetivo a seleção de
impressões que iniciam a conexão entre o Parlamentarismo Racionalizado e a
Democracia.

CAPÍTULO VI - O PARLAMENTARISMO FRANCÊS:
RACIONALIZAÇÃO EXTREMA E DEMOCRACIA
O atual sistema político - e por via de conseqüência, o de Governo - francês
foi iniciado com a passagem da IVª para a Vª República, que ocorreu sem traumas ou
convulsões sociais, mas conforme as regras constitucionais vigentes na época.
A primeiro de junho de 1958, o General De Gaulle recebeu da última
Assembléia Nacional da IVª República o poder necessário para elaborar uma nova
Constituição. Nela, De Gaulle, com a liderança obtida durante a resistência francesa ao
nazismo, influiu de forma decisiva para o reforço das funções do Poder Executivo, a
racionalização das funções do Parlamento e para o início da implantação de um
modelo de Democracia que seria consolidado nas duas décadas seguintes.
Seguindo um procedimento peculiar francês, o projeto de Constituição foi
aprovado pelo Conselho de Ministros, com parecer prévio favorável do Comitê
Consultivo Constitucional e do Conselho de Estado e submetido a referendo popular
em 28 de setembro de 1958, tendo sido promulgada a nova Constituição em 4 de
outubro do mesmo ano.
Note-se que o uso do referendo como instrumento de consulta popular, já
indicava a opção inequívoca por processos democráticos de consulta direta à
Sociedade.
Esta mesma Constituição da Vª República sofreu várias modificações até

agora, mas a mais importante delas foi a de 1962, com uma emenda que transformou a
eleição do Presidente da República - até então realizada por um Colégio de Notáveis -
em eleição direta, secreta e universal, o que deu ao Chefe de Estado a legitimidade
própria dos representantes escolhidos pelo povo. Naquele momento, a racionalização
do sistema francês ganhou corpo e passou a ter um outro centro de legitimidade
democrática: o Presidente da República.
Marcello Caetano, ao tratar do processo histórico-constitucional na França, fez
uma interessante observação sobre as razões que levaram o Presidente De Gaulle a
propor as alterações de 1962, quando escreveu que “a eleição direta foi justificada
pelo próprio Presidente De Gaulle como solução necessária para evitar o ` retorno do
desgraçado regime dos partidos ´ (alocução de 18 de outubro de 1962) e visa o
reforço da autoridade do Chefe de Estado.” 228
A racionalização do sistema parlamentar francês reforçou o poder do
Executivo, concentrando parte dele nas mãos do Chefe de Estado, colocando-o no
mesmo nível do Parlamento e dos partidos políticos, por conta de acontecimentos
muito peculiares à França, principalmente os ligados à resistência aos nazistas durante
a Segunda Guerra Mundial.
Entretanto, para conservar essa situação privilegiada, os presidentes franceses
- mormente após De Gaulle - passaram a necessitar de maioria eleitoral e parlamentar,
excluindo a possibilidade de qualquer tipo de manifestação de perda de confiança da
Sociedade.
228 - CAETANO, Marcello. Op. Cit. p. 116.
147

Pela peculiaridade do sistema francês, a demissão do Primeiro-Ministro,
quando aliado do Chefe de Estado ou a derrota em um referendo, pressupõe também a
perda da confiança no Presidente da República já que, mesmo não sendo sua obrigação
constitucional, numa situação assim, seu sentido de autoridade quase que o obriga à
demissão (como fez De Gaulle em 1968, quando pôs seu cargo em jogo devido ao
referendo de 1969).
Os mais entusiasmados com o modelo francês, como Manoel Gonçalves
Ferreira Filho 229 e Garcia Pelayo 230 , entendem que o equilíbrio entre as instituições
democráticas daquele país, atualmente, chegam a requintes de perfeição. Apesar de
exagerada, esta posição reflete muito bem a Democracia, em seu melhor sentido, sendo
sustentada pela racionalização do Parlamentarismo.
O sistema francês da Vª República, apesar de ter sido qualificado por
Loewenstein como “neo-presidencialista” 231 e de não ter coincidência com o sistema
parlamentarista clássico, como desejou De Gaulle, possui os traços fundamentais desse
sistema, o que permite dizer que o mesmo possui, se não todos os mecanismos
caracterizadores, mas a matriz do sistema parlamentarista, presente em algumas de
suas instituições e na sua forma de funcionamento, numa posição um pouco diferente
daquela de Fernandes, que ao ensinar sobre o Sistema de Governo francês escreve que
“trata-se de um sistema de governo semi-presidencialista, intermédio entre o
parlamentarismo da Europa Ocidental e o presidencialismo dos Estados Unidos da
229
- Além de uma descrição meramente científica, o autor, em pontos específicos, deixa transparecer sua admiração pela
estabilidade conseguida com o sistema adotado pela V República, principalmente em seu “O Parlamentarismo”, bastante
citado neste trabalho.
230
- Garcia Pelayo, em seu “Derecho Constitucional Comparado” também deixa evidente seu entusiasmo com a estabilidade
do modelo francês.
231
- LOEWENSTEIN, Karl. Op. Cit. p. 98.
148

América, e diferente dos sistemas que vigoraram em França até essa data. A sua
estruturação colheu ensinamentos dos sistemas anteriores.” 232
Darcy Azambuja, por seu turno, trouxe uma importante observação, citando o
sistemas francês, ao ensinar que:
149
desde que o Ministério ou Gabinete tenha direito a imprimir uma orientação
própria aos negócios públicos, o parlamentarismo existe. Não será mais o
parlamentarismo clássico, mas uma forma que evoluiu no sentido da
supremacia do Parlamento, muito semelhante ao parlamentarismo francês,
onde a dissolução da Câmara não era mais praticada, e muito diversa do
inglês, no qual, ao contrário do que muitos supõem, a supremacia cabe ao
Gabinete. 233
Vale acrescentar, ainda nesta parte introdutória do sistema francês, que o
Governo concebido para a Vª República, principalmente após 1962, é caracterizado
por sua dualidade de comando. Quando reunido em Conselho de Ministros para
decisões políticas mais relevantes, o Governo da França é exercido pelo Presidente da
República, que o preside. Já, quando reunido em Gabinete, para as decisões
administrativas menos importantes, quem preside o Governo francês é o Primeiro-
Ministro. Essa “bicefalia” é a marca registrada do sistema de Governo na França, como
poderá ser observado mais adiante.
Como acordo semântico para esta Tese, vamos adotar a designação
“Presidencialismo Parlamentarizado” 234 , utilizada por Clóvis Goulart, para identificar
tecnicamente o Sistema de Governo Francês.
232
- FERNANDES, António José. Os sistemas político-constitucionais francês e alemão - análise comparativa. Braga:
Uminho, 1985, p. 15.
233
- AZAMBUJA, Darcy. Op. Cit. p. 309.
234
- GOULART, Clóvis de Souto. Op. Cit. p. 146.

6.1 - A ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE GOVERNO DA Vª REPÚBLICA
A Constituição de 1958 nasceu com o objetivo de pôr fim ao
“Parlamentarismo absoluto”, ou seja, o sistema de Assembléia da IVª República que,
inevitavelmente, gerava confusões que beneficiavam o Parlamento e de consagrar um
sistema parlamentarista dualista, para garantir a estabilidade política e democrática da
França de De Gaulle.
Os Constituintes de 1958 adotaram uma concepção inicial de separação
funcional de poderes, estabelecendo a necessidade de uma colaboração orgânica,
entendido por muitos autores como “um sistema parlamentarista muito
racionalizado.” 235
O objetivo principal da Constituição instituidora da Vª República foi o de
garantir a estabilidade democrática do Governo mediante uma série de princípios, que
estão elencados a seguir:
1º - O Governo não deriva somente do Parlamento, mas também do Presidente
da República, que o escolhe e nomeia, sem qualquer proposta de ação governamental
previamente aprovada por aquele. Ao separar a formação do Governo da vontade do
Parlamento, a política governamental deixou de ser definida por blocos parlamentares
corporativos, tão comuns na IIIª e IVª Repúblicas;
2º - Uma vez nomeado, o Governo passa a existir oficialmente, sem
235 - AMARES, Jorge. Ciência política. Barcelona: Sanes, 1991, p. 78.
150

necessidade, como assinalado acima, de qualquer exigência de confiança da
Assembléia Nacional;
3º - A Assembléia Nacional pode exigir a responsabilidade política do
Governo, porém essa exigência deve ser efetivada por meio de uma Moção de Censura
cuidadosamente elaborada;
4º - A supremacia do Poder Executivo e, em seu centro, o Chefe de Estado ou
o Presidente da República;
5º - É o Governo e não o Parlamento quem define e orienta a política nacional.
A Constituição francesa de 1958 é, principalmente, um produto das
concepções ditas “gaullistas” do poder, ou seja, para a separação e o equilíbrio entre os
poderes do Estado é preciso colocar em seu comando um verdadeiro árbitro, que possa
dispor de meios constitucionais suficientes para convocar a população em caso de crise
ou obstrução política ao Governo.
Marcel Pacaut, ao analisar o sistema político francês, facilita a compreensão
dos objetivos e o perfil do Governo da Vª República, ensinando que:
151
a Constituição de 1958, embora seja uma constituição do tipo parlamentar,
caracteriza-se pela restrição dos poderes do Parlamento, tanto do ponto de
vista legislativo como no que respeita à sua função de controle do Executivo,
e correlativamente pela extensão dos poderes do Presidente da República, que
dispõe não somente da liberdade total de dissolução do Parlamento, como
também da possibilidade de recorrer ao Referendo e ainda da faculdade de
suspender as disposições constitucionais. 236
A renovação do Parlamentarismo francês passou, fundamentalmente, pela
236 - PACAUT, Marcel. El mundo contemporâneo - 1945-1975. Trad. Miguel Eradis, Madrid: Eceres, 1976, p. 236.

evisão do papel do Chefe de Estado, que veio a ter uma posição privilegiada em
relação ao Governo e ao Parlamento.
Michel Canterrant conta, em uma de suas obras, uma anedota atribuída ao
Presidente De Gaulle. Escreveu ele:
República.
“- O que estou tratando de fazer é uma síntese entre a Monarquia e a
- Uma República Monárquica ? pergunta seu interlocutor.
- Digamos que seja uma Monarquia Republicana, respondeu o General.” 237
Assim, desde suas origens, o Presidente da República é o principal detentor do
poder na Vª República. Esta proeminência é encontrada não só nos objetivos dos
Constituintes de 1958, mas também no exercício político desde a entrada em vigor
desta Constituição.
Está claro que o General De Gaulle pretendeu restabelecer a paridade
democrática entre o Poder Executivo e o Legislativo, tornando o primeiro, em grande
parte, independente do segundo. Foi o Presidente da República quem passou a garantir
esta independência, a qual ficou definitivamente consagrada na reforma constitucional
de 1962, que deu ao Chefe de Estado a legitimidade democrática necessária - pela via
da eleição direta, pois até então era eleito por um Colégio Eleitoral - e um caráter
altamente representativo.
A mudança ocorrida em 1962 democratizou o sistema francês, que estava
237 - CANTERRANT, Michel. La V República de Francia. Trad. Carlos Penet, Madrid: CEC, 1987, p. 107.
152

ainda sob certa influência da chamada “ditadura do Parlamento”, que desvirtuava o
regime, a exemplo do que aconteceu com muito mais intensidade durante a IVª
República, produzindo seguidas crises que poderiam ameaçar a Democracia no país
através da fragilização do Governo.
Maurice Duverger, ao comparar os sistemas político-constitucionais da França
e Alemanha, realça o caráter prevalente do Chefe de Estado francês, ao escrever que:
153
de fato, a revisão de 1962 modificou profundamente o sistema estabelecido em
1958. Em aparência, modificou somente o sistema de designação do
Presidente da República, desde então eleito por sufrágio universal e direto em
vez de ser designado por um colégio de cerca de 82. 000 notáveis,
majoritariamente rurais. Na realidade, esta eleição por sufrágio universal
atribui ao Presidente uma influência nova. Ele já não é um Chefe de Estado
parlamentar, sem prestígio, nem poderes, mas sim o Chefe supremo do
Governo, exercendo efetivamente as funções que a Constituição lhe
reconhece, em vez de ser o seu titular nominal. 238
O caráter proeminente do Presidente da República vem sendo confirmado por
aqueles que sucederam De Gaulle. François Mitterrand, por exemplo, conforme
apontam alguns autores, enquanto esteve na oposição denunciou incisivamente os
excessos de poder atribuídos ao Chefe de Estado, mas quando esteve exercendo esta
função nunca preocupou-se em alterar essa situação.
Também Fernandes assinala essa mudança no sistema francês depois da
revisão de 1962, escrevendo que:
o centro da vida política francesa, de acordo com as disposições da
Constituição e particularmente depois da revisão de 1962, é pois o Presidente
da República. Eleito por sete anos por sufrágio universal e direto, o
Presidente da República é o árbitro do funcionamento regular dos poderes
públicos e o garante da constituição e da continuidade e integridade do
Estado. Compete-lhe não só a nomeação do Primeiro-Ministro e, sob proposta
238 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 118.

154
deste, dos restantes membros do Governo, como a presidência do Conselho de
Ministros, a promulgação das leis e a utilização do direito de veto suspensivo,
a assinatura dos regulamentos e dos decretos deliberados em Conselho de
Ministros, a dissolução da Assembléia Nacional, a representação externa, a
chefia das forças armadas e as nomeações dos cargos civis e militares do
Estado, o exercício do direito de clemência, e tem ainda, em circunstâncias de
particular gravidade e depois de ouvidos o Primeiro-Ministro e os Presidentes
das Assembléias e do Conselho Constitucional, a faculdade de assumir
poderes excepcionais. 239
Vale, inclusive, registrar que, enquanto a pesquisa para este trabalho estava
sendo feita, na Universidade do Minho, em Portugal, o Presidente da França, Jacques
Chirac, dissolveu o Parlamento, convocando eleições parlamentares para o mês de
junho de 1997, com o fim de conseguir nova base de apoio para medidas duras de
contenção de imigração e ajustes econômicos de perfil neo-liberal, com isso
atendendo, em parte, à pressão dos nacionalistas de direita de Jean Marie Le Pen, que
na ocasião tinham crescente apoio da opinião pública francesa.
6.1.1 - O Presidente da República
um Presidente.
Na França, se diz que a IVª República foi uma Assembléia e a Vª República é
Todos estes poderes dados ao Presidente da França permitiram a De Gaulle
imprimir durante dez anos uma política de controle institucional, de submissão dos
partidos políticos, subjugados pelo chamado partido “gaullista” - uma união de várias
tendências que tinha maioria na Assembléia Nacional - e de restauração do prestígio
239 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 37.

do Poder Executivo, “racionalizando” de forma radical o Parlamentarismo francês que,
durante a IVª República - época de muita influência da esquerda francesa - caminhou,
na prática, para um sistema de assembléia, como já se assinalou antes.
Os presidentes posteriores - George Pompidou, Valery Giscard d´Estaing e
François Mitterrand muito aproveitaram a ascendência do Poder presidencial sobre as
outras instituições na vida político-constitucional francesa. Na prática, é o Presidente
que determina e dirige a política nacional, enquanto o Primeiro-Ministro por ele
escolhido se limita à execução e coordenação das tarefas administrativas, onde a
burocracia altamente qualificada, que tanto orgulha os franceses, assegura a
consecução de ditas tarefas. A exceção dá-se nos períodos de coabitação, quando a
relação entre o Chefe de Estado e o de Governo fica bastante equilibrada, já que a
maioria da Assembléia Nacional é aliada do Primeiro-Ministro.
Tudo isto, dentro de regras democráticas perfeitamente aceitas pela Sociedade
francesa, que entende ser necessário um mínimo de estabilidade governamental - via
racionalização - para a manutenção da Democracia.
a) - A Eleição do Presidente da República.
Desde a reforma de 1962, o Presidente da República é eleito pelo voto direto,
secreto e universal dos franceses maiores de dezoito anos, para um mandato de 7 anos,
com direito a concorrer à reeleição. A eleição é efetuada por um sistema majoritário
uninominal de dois turnos, desde que nenhum dos candidatos tenha obtido a maioria
absoluta dos votos no primeiro.
155
Javier Garcia Fernandez, ao ensinar o sistema político da França, trata da

eleição do Presidente da República e explica que:
156
o sistema eleitoral, perfeitamente regulado no artigo 7º da Constituição, se
realiza desde 1962 por sufrágio universal direto. É um sistema denominado de
dois turnos, de modo que passam para o segundo turno somente os candidatos
com maior número de votos. Alguns autores justificam este segundo turno pela
eleição do vencedor por forte maioria do corpo eleitoral, mas o certo é que na
eleição presidencial de 1969, o vencedor, George Pompidou, obteve só 58,
21% dos votos emitidos, que representaram 37, 5% dos votos. Alguns autores
têm destacado como este tipo de eleição incita ao voto útil e a bipolarização
entre a direita e a esquerda (à exceção da eleição de 1969, em que se
enfrentaram no segundo turno dois candidatos conservadores, o que explica
precisamente a elevada abstenção), o que possivelmente seja um dos fatores
que incitou De Gaulle a realizar a mudança constitucional de 1962. 240
Para ser candidato a Presidente da França é preciso ser francês nato, ter 23
anos ou mais e “dignidade moral”, segundo decisão do Conselho Constitucional de 18
de abril de 1974 (não foi encontrada, na literatura disponível, qualquer análise dessa
decisão, cujo conteúdo está impregnado de subjetividade). Mesmo assim, desde a Lei
Orgânica de 18 de junho de 1976, para ser candidato a Presidente da República é
necessário ser apresentado por, pelo menos, 500 cidadãos que pertençam a alguma das
seguintes instituições:
1) o Parlamento;
2) o Conselho de Paris,
3) os Conselhos Gerais; e
4) as Assembléias Territoriais ou Prefeituras que representem pelo menos 30
departamentos municipais.
O Presidente da República francesa perde suas funções por morte, demissão,
240 - FERNANDEZ, Javier Garcia. Op. Cit. p. 78.

fim de seu mandato ou destituição pelo Tribunal Supremo - por alta traição -, assim
como por impedimento definitivo se este é constatado pelo Conselho Constitucional.
Neste caso, entra em funcionamento a Presidência interina da República, que
não pode ir além de 35 dias, exercida pelo presidente do Senado ou, no seu
impedimento, pelo Primeiro-Ministro.
O Conselho Constitucional pode, em se tratando de enfermidade
comprovadamente tratável e com perspectivas concretas de cura, prorrogar a
interinidade. Em ambos os casos - dentro do prazo de 35 dias ou com prorrogação - o
Presidente interino exerce o Poder com a plenitude de suas competências. As únicas
limitacões estão na impossibilidade da dissolução da Assembléia Nacional e a
convocação de referendo, também sendo proibida a aprovação de qualquer modificação
na Constituição da República durante a interinidade.
b) - As Funções do Presidente da República.
O Presidente da República francesa é um Chefe de Estado com muitos
poderes, e não só a mais alta autoridade moral da República. Assim, a Constituição da
França diz que o Presidente da República deve ser, acima de tudo, o principal protetor
da Constituição. Através de sua arbitragem, o Chefe de Estado assegura o
funcionamento regular dos Poderes do Estado, assim como a continuidade do Estado,
além de garantir a integridade do território, o respeito dos acordos e tratados
legitimamente firmados e os princípios democráticos do regime.
A Constituição francesa distingue duas categorias de poderes do Presidente da
República, que são divididos em Poderes Próprios - que ele exerce pessoalmente e sem
157

eferendo ministerial - e Poderes Compartilhados - que são exercidos junto com o
Primeiro-Ministro.
É importante sempre ressaltar que há duas instâncias de Governo no sistema
francês. Uma, o Conselho de Ministros, é presidido pelo Presidente da República, e se
destina às decisões políticas mais relevantes. A outra, o Gabinete, tem como
competência as decisões da rotina administrativa e presidido pelo Primeiro-Ministro.
Fernandes explica que:
158
na qualidade de Presidente do Governo, o Presidente da França preside ao
Conselho de Ministros, que exerce os poderes atribuídos pela Constituição ao
Governo, sem outra precisão. Aliás, um conjunto de poderes do Governo não
pode ser exercido senão em Conselho de Ministros ou depois de deliberação
do Conselho de Ministros, tais como: deliberações sobre projetos de lei e
sobre certos decretos, autorizações concedidas ao Primeiro-Ministro para
colocar à Assembléia Nacional a responsabilidade do Governo, decisões de
proclamar o `estado de sítio´. 241
E complementa dizendo que “... enquanto as deliberações importantes são
tomadas em Conselho de Ministros, sob a presidência do Presidente da República, a
sua execução cabe ao Gabinete (composto pelo Primeiro-Ministro, ministros e
secretários de Estado), sob a orientação do Primeiro-Ministro.” 242
Deve-se enfatizar que esta proeminência do Presidente da República francesa
está estribada, exatamente, em aspectos democráticos. Eleito diretamente pela
Sociedade, o Presidente francês goza de legitimidade democrática para exercer poderes
de Governo, diferentemente de presidentes eleitos indiretamente, como em outros
sistemas parlamentaristas racionalizados.
241 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 38.
242 - FERNANDES, António José. Id. Ibid. p. 38.

A seguir, serão abordados os poderes próprios e os poderes compartilhados do
Presidente da República francesa.
b. 1) - Os Poderes Próprios.
Estes poderes são expressamente enumerados pela Constituição e o Presidente
da República francesa pode decidir unilateralmente - mesmo quando deva ouvir outros
órgãos ou instituições - sem o referendo do Primeiro-Ministro ou de outros membros
do Governo.
Agesta, sobre os poderes próprios do Presidente francês, escreve que:
159
a nomeação do Primeiro Ministro, a apelação ao referendo, a dissolução da
Assembléia Nacional, o exercício destes poderes extraordinários, o direito de
mensagem e apelação ao Conselho constitucional são atos do Presidente da
República que não estão sujeitos a referendo ministerial e que entranham uma
decisão e uma responsabilidade plena em seu exercício, só matizada pela
proposta do Governo ou a consulta a outros órgãos que se exigem em certos
casos. 243
Também Garcia Fernandez se manifesta sobre os poderes próprios do
presidente francês, salientando que:
está claro, por conseguinte, que são poderes próprios do Chefe de Estado os
que não necessitam de referendo do Primeiro-Ministro, a saber: nomear o
Primeiro Ministro e por fim às suas funções (artigo 8º); submeter a referendo
um projeto de lei, por proposta do Governo ou das Câmaras (artigo 11);
dissolver a Assembléia Nacional (artigo 12); tomar medidas excepcionais
(artigo 16); dirigir-se às Câmaras mediante mensagens, que não darão lugar
a debate (artigo 18); requerer ao Conselho Constitucional para que se
pronuncie sobre a colisão de um tratado internacional com a Constituição
(artigo 54); nomear três membros do Conselho Constitucional e o seu
Presidente (artigo 56); submeter as leis ordinárias, antes de sua
promulgação, ao Conselho Constitucional (artigo 61). 244
243 - AGESTA, Luiz Sanches. Derecho constitucional comparado. Madrid: Universidad de Madrid, 1988, p. 291.
244 - FERNANDEZ, Javier Garcia. Op. Cit. p. 80.

Com base nessas considerações, pode-se enumerar e comentar as seguintes
atribuições exclusivas do Presidente da República:
Nomeação do Primeiro Ministro.
A não exigência de referendo que era obrigatório durante a IIIª e a IVª
Repúblicas traduz o caráter discricionário da nomeação do Primeiro-Ministro pelo
Presidente da República, mesmo que seja necessário levar em consideração, por conta
da matriz parlamentarista do sistema de Governo francês, a maioria no Parlamento.
Alguns setores da doutrina francesa conseguem ver na Vª República uma
espécie de ressurreição do “orleanismo” 245 , ou seja, um tipo de sistema baseado na
dupla confiança: a do Chefe de Estado e a do Parlamento, na mesma linha de
raciocínio de Duverger, quando ensina que “a situação do Presidente da República e a
dos membros do Governo no sentido estrito do termo são muito diferentes, quanto à
sua designação e ao seu estatuto. À independência total do Presidente da República
em relação ao Governo e ao Parlamento, opõe-se a dependência do Governo
relativamente ao Parlamento e ao Presidente.” 246
Mesmo com a Constituição francesa da Vª República não fazendo qualquer
previsão de demissão do Primeiro-Ministro pelo Chefe de Estado, a doutrina e a
prática política francesa mostram que não é comum a manutenção de um Primeiro-
Ministro em desacordo com o Presidente da República. Quando isso ocorre,
normalmente acontece a dissolução do Parlamento que, em última análise, subtrai ao
245 - Referente ao período monárquico de Luís Filipe de Orleãs do século XIX, quando existiu, na França, uma monarquia
constitucional de relativo equilíbrio entre o Rei e o Parlamento, a meio caminho entre a monarquia limitada e a monarquia
parlamentar.
246 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 138.
160

Governo a confiança devida para a continuação da estabilidade política do sistema.
Duverger esclarece este tópico com muita clareza ao trazer a interpretação de
De Gaulle sobre a possibilidade de demissão do Primeiro-Ministro pelo Chefe de
Estado. Ele registra que “quando Paul Reynaud perguntara: `O primeiro-ministro,
designado pelo Presidente da República, poderá ser exonerado por ele?’ De Gaulle
respondera na ocasião: `Não! (...) O primeiro-ministro é responsável diante do
parlamento, e não diante do chefe de Estado, naquilo que se refere à conjuntura
política.” 247
Em situações muito especiais, é possível que um Primeiro-Ministro seja de
uma tendência política de oposição ao Presidente da República, o que os publicistas
chamam de “coabitação”, como será explicado mais adiante.
Dissolução da Assembléia Nacional.
É outra prerrogativa pessoal do Presidente francês imbricada em sua função de
arbitragem política e na relação plebiscitária entre o Chefe de Estado e o povo.
A Constituição de 1958 permite ao Presidente da República dissolver a
Assembléia Nacional, mediante prévia consulta ao Primeiro-Ministro e aos presidentes
das Câmaras, consulta esta que deve preceder à dissolucão, mas não é vinculante para
a decisão do Chefe de Estado.
Nesta direção, Jean Cadart estabelece a cronologia das dissoluções ocorridas
nesse período de vigência da atual Constituição, mostrando que:
247 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 125.
161

162
a vida política francesa da Vª República vem sendo marcada por três
dissoluções. Em 1962, De Gaulle dissolveu para resolver suas diferenças com
a Assembléia Nacional que considerava inconstitucional o procedimento pelo
qual se reformou a Constituição, no que se refere à eleição do Chefe de
Estado. Em 1968, a dissolução foi o meio utilizado novamente por De gaulle
para renovar sua confiança. E em 1981, imediatamente depois de sua eleição
como Presidente da República, Mitterrand dissolveu a Assembléia Nacional
para tratar de conseguir uma maioria parlamentar com afinidade à sua
política. 248
Convocação de Referendo Legislativo.
Esta é uma das atribuições derivadas do papel de árbitro entre o Parlamento e
o Governo exercido pelo Presidente da República, podendo convocar referendo para a
aprovação de projetos de lei que tratem sobre o funcionamento dos poderes públicos.
Na prática, mesmo que a decisão de recorrer ao referendo seja uma
prerrogativa do Presidente da República, são o Governo e o Parlamento que devem
fazer a proposta ao Chefe de Estado.
A propósito, Fernandes, ao analisar o sistema político francês leciona que “...
o poder legislativo do Parlamento encontra-se limitado pelas disposições
constitucionais, que autorizam o Presidente da República a passar por cima do
Parlamento pela via do referendo, por um lado, e que reservam um estreito domínio à
lei, fora do qual o Parlamento não poder agir, por outro.” 249
Poderes Excepcionais em Caso de Crise
Os Constituintes franceses de 1958 estiveram preocupados com a continuidade
do Estado. Por isto, o artigo 16 da Constituição permite ao Presidente da República
248 - CADART, Jean. La constitución de la república francesa. Madrid: Marterres, 1989, p. 109.
249 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 40.

adotar todas as medidas necessárias - como a suspensão dos direitos constitucionais e
dos direitos individuais - desde que exista uma ameaça grave e imediata. Sobre isto
Agesta ensina que:
163
o presidente da República se constitui como uma magistratura extraordinária
para a defesa das instituições ou da independência da nação em
circunstâncias excepcionais em que se interrompe o funcionamento regular
dos poderes públicos constitucionais (art. 16). Esses poderes extraordinários
que se conferem em circunstanciais especiais estão condicionados pelas
causas que os motivam (ameaça grave e imediata das instituições da
República, independência da nação, integridade de seu território ou execução
de suas obrigações internacionais e interrupção do funcionamento regular dos
poderes públicos constitucionais) e por seu fim : a vontade de assegurar aos
poderes constitucionais, no mais breve prazo possível, os meios possíveis para
o cumprimento de sua missão. Esta determinação é tão vaga, que é
praticamente ilimitada, mesmo quando a Constituição exija a consulta, sobre
o assunto, ao Conselho Constitucional. As condições de procedimento são
mais precisas: o Presidente da República deve informar à nação mediante
uma mensagem; o Parlamento se reúne de pleno direito e a Assembléia
Nacional não pode ser dissolvida durante o exercício dos poderes
extraordinários. Pesou sobre esse discutido artigo, que lembra as cláusulas de
poderes especiais das constituições americanas, as experiências da passada
guerra e é curioso advertir que este preceito, que parecia prever um hipótese
muito rara, já teve ocasião de ser aplicado. 250
A extensão dos poderes do Presidente, caso aplicado o dispositivo do artigo
16, não é ilimitada. Em primeiro lugar, as medidas que sejam adotadas pelo Chefe de
Estado devem ser absolutamente exigidas pelas circunstâncias. Em segundo lugar,
essas medidas devem ter como alvo a garantia às instituições constitucionais dos meios
para cumprir suas funções. Em terceiro e último lugar, a Assembléia Nacional não
pode ser dissolvida durante o exercício dos poderes excepcionais, como se viu com
Agesta.
Os chamados “poderes excepcionais” do Presidente da República francesa,
250 - AGESTA, Luiz Sanches. Op. Cit. p. 291.

inspirados claramente na Constituição alemã de Weimar, só foram levados a efeito
uma vez, quando da rebelião dos generais em Argel, em abril de 1961.
Dirigir Mensagens ao Parlamento.
Com estas mensagens, o Presidente da República pode transmitir ao
Parlamento sua posição sobre certos temas, sem que ensejem qualquer debate
parlamentar.
Nomear o Presidente do Conselho Constitucional e Três de Seus Membros.
Esta prerrogativa, apesar de parecer menos importante, na prática, garante ao
Presidente da França certa influência na Corte Constitucional francesa, o que às vezes
é decisivo em determinados embates jurídicos que podem ensejar interpretações
diversas.
Muito a propósito e de forma a esclarecer a importância do Conselho
Constitucional da França, Fernandes ensina que:
164
a interpretação e apreciação da constitucionalidade das leis está a cargo do
Conselho Constitucional. Com efeito, o Conselho Constitucional é um gênero
de jurisdição política suprema, encarregada de controlar a
constitucionalidade das leis e a regularidade das relações presidenciais e
parlamentares. A sua função é a de um juiz, mas é exercida sobre matérias
que prosseguem objetivos políticos; os seus membros devem ter a
independência dos magistrados, mas o seu recrutamento é fundamentalmente
político. 251
E continua o publicista lusitano escrevendo que sendo:
composto por nove membros nomeados por um período de nove anos não
renovável, três dos quais nomeados pelo Presidente da República, três pelo
Presidente da Assembléia Nacional e três pelo Presidente do Senado, sendo
251 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 40.

165
um terço (1/3) renovado trienalmente, e pelos ex-Presidentes da República,
que nele têm assento vitalício, o Conselho Constitucional tem competência
para estatuir sobre a constitucionalidade das leis antes da sua promulgação,
para deliberar sobre a delimitação entre os domínios legislativo e
regulamentar, sobre os tratados, acordos e convenções constitucionais, que
contrariem a Constituição, sobre a vacatura da Presidência da República e
sobre a regularidade dos atos eleitorais e das operações de referendo, e para
se pronunciar consultivamente sempre que, em circunstâncias excepcionais, o
Presidente da República resolva assumir plenos poderes. 252
Provocar o Conselho Constitucional Para Que se Pronuncie Sobre a
Constitucionalidade de Uma Lei ou de um Tratado.
Esta sim, é uma das prerrogativas menos importantes do Presidente da
República, considerando que outras instituições também podem argüir a
inconstitucionalidade de normas jurídicas.
b. 2) - Os Poderes Compartilhados.
Junto com os poderes presidenciais que não precisam de referendo ministerial
e que a Constituição francesa traz de forma expressa, o texto constitucional de 1958
elenca outra série de atribuições - dentro de uma perspectiva parlamentarista - que o
Presidente da República compartilha com o Primeiro-Ministro e com o Governo como
um todo e cujo exercício precisa de referendo, como, por exemplo, a nomeação dos
Ministros por proposta do Primeiro-Ministro, a promulgação das leis, o direito de
graça ou clemência, entre outros e que serão estudados quando for abordado o Governo
da França.
c) A Responsabilidade do Presidente da República.
A Constituição francesa da Vª República preceitua, em seu artigo 17º, que “o
252 - FERNANDES, António José. Id. Ibid. p. 41.

Presidente da República não é responsável pelos atos realizados no exercício de suas
funções, a não ser em casos de alta traição à nação.” 253 Em função desse dispositivo,
fica evidente a irresponsabilidade política do Chefe de Estado.
Sem embargo, esta constatação admite várias interpretações. Hauriou
considera que “se o Presidente da República permanece em segundo plano, sua
irresponsabilidade política é efetiva, mas se sua sorte está vinculada ao êxito de um
referendo ou aos resultados das eleições gerais (principalmente depois da dissolução
da Assembléia Nacional), então ele mesmo organiza sua própria responsabilidade
política e pode obrigar-se à demissão.” 254
O Parlamentarismo Racionalizado francês, na hipótese descrita por Hauriou,
encaminha democraticamente o Presidente da República a coabitar, no caso de maioria
oposiconista na Assembléia Nacional. Em caso de derrota num referendo, o caminho
consensual é a renúncia.
Pode-se falar, como o faz Pablo Lucas Verdu, que o Presidente francês tem
“responsabilidade política extraconstitucional” 255 , quando põe em jogo a
continuidade de seu mandato político. Assim aconteceu com o Presidente De Gaulle
após o referendo de 27 de abril de 1969. A posição defendida pelo general foi
derrotada e ele se demitiu.
Em síntese, é permitido dizer que a responsabilidade do Presidente da
República ocorre perante a nação, através da opinião pública, que obriga o Chefe de
253
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FRANCESA. Trad. Carlos Paredes. Coimbra: Almedina, 1996, p. 27.
254
- HAURIOU, André. Derecho constitucional e instituciones políticas. Trad. Federico Jimenez, Barcelona: Ariel, 1971, p.
83.
255
- VERDU, Pablo Lucas. Curso de derecho constitucional. Madrid: Tecnos, 1974, p. 266.
166

Estado a manter-se dentro dos limites estabelecidos pelo Estado Democrático de
Direito.
6.1.2 - O Parlamento Francês da Vª República
Fiel à tradição republicana iniciada em 1875, o Parlamento Francês é bi-
cameral, composto pela Assembléia Nacional e pelo Senado.
O bi-cameralismo de 1958 corresponde a duas vontades do Presidente De
Gaulle, que queria o Senado moderando os extremismos da Assembléia Nacional,
eleita por voto direto, secreto e universal, ao contrário do Senado. Este último também
representa os interesses dos municípios franceses.
a) - A Assembléia Nacional.
A Assembléia Nacional da França é composta por 577 deputados, eleitos por
voto direto, secreto e universal, em eleição majoritária realizada por distritos
eleitorais, em dois turnos. Agesta ajuda a explicar a eleição dos deputados franceses ao
escrever que “os deputados da Assembléia Nacional são eleitos por sufrágio direto
dos maiores de dezoito anos ... a Constituição não previu o regime eleitoral. Este, em
virtude da regulamentação de 13 de outubro de 1958, voltou a fundar-se no sistema de
distritos uninominais com eleição em dois turnos, exigindo no primeiro turno a
maioria absoluta dos votos emitidos, e no segundo, a maioria simples.” 256
256 - AGESTA, Luiz Sanches. Op. Cit. p. 296.
167

A adoção desse sistema eleitoral - decorrente de um acordo entre gaullitas e
socialistas - favorece a formação de maiorias parlamentares sólidas e homogêneas.
O mandato dos deputados é de 5 anos.
b) - O Senado
O Senado (cujo número de membros varia de acordo com o aumento da
população francesa, segundo a Lei Orgânica de 1976) é eleito indiretamente,
representando as coletividades territoriais da República, assim como os franceses que
residem no exterior.
Lapierre ensina que:
168
o Senado, por sua parte, compõe-se atualmente de 283 membros eleitos por
sufrágio indireto por um colégio eleitoral de aproximadamente 75. 000
membros, onde estão incluídos os deputados, os conselheiros gerais, os
conselheiros municipais dos municípios com mais de 9. 000 habitantes e um
determinado número de eleitores designados pelos conselhos municipais. O
Senado tem mandato de 9 anos, mas é renovado por terços a cada três anos e
não pode sofrer dissolução. 257
Em cada Departamento francês é constituído um Colégio Eleitoral composto
de Deputados, Conselheiros Gerais e Delegados dos Conselhos Municipais. Gonçalves
Pereira ensina que:
a fórmula eleitoral varia segundo o número de Senadores correspondente a
cada Departamento. Quando o número de Senadores a serem eleitos for
menor do que 5, o método utilizado é o majoritário de dois turnos e quando se
trata de 5 Senadores ou mais é aplicado o sistema proporcional com listas
bloqueadas, que consiste em estabelecer a proporcionalidade a cada lista de
partidos ou coligações apresentadas nos Departamentos. 258
257 - LAPIERRE, Jean Willian. Análise dos sistemas políticos atuais. Trad. Carmo Rodrigues. Lisboa: Rolim, 1980, p. 102.
258 - PEREIRA, André Gonçalves. Curso de direito constitucional. Lisboa: Gradiva, 1970, p. 58.

O Senado francês já foi objeto de muita polêmica por vários motivos. Seja por
sua escolha pouco democrática ou pela super representação das pequenas cidades do
interior em detrimento dos grandes centros urbanos. Entretanto, mesmo com as
críticas, o Senado, de acordo com a literatura consultada, tem se mostrado sempre mais
equilibrado e apegado aos princípios republicanos e democráticos do que a maioria da
Assembléia Nacional, não raro dominada por grupos corporativos e blocos ideológicos
dispersos.
c) - As Funções do Parlamento.
O bicameralismo francês não é paritário. Mesmo com o Senado dispondo de
certos poderes, a Constituição atribui uma clara proeminência à Assembléia Nacional,
por conta de sua origem incontestavelmente democrática e representativa.
que:
Sobre o funcionamento do Parlamento francês, Francisco de La Peña leciona
169
o regime de funcionamento das Câmaras mostra com fidelidade a concepção
gaullista do Parlamentarismo racionalizado, frente à soberania parlamentar
da IIIª e da IVª Repúblicas. O instituto característico da autonomia orgânica
das Câmaras, a incapacidade de autorregulamentação, fica notavelmente
expressa por obra do artigo 61º da Constituição, que a obriga a submeter os
regulamentos, antes de serem promulgados, ao Conselho Constitucional, para
que este órgão se pronuncie sobre sua constitucionalidade. Ainda que alguns
autores escrevam a favor desse controle, é sem dúvidas um procedimento
atentatório à soberania da Assembléia, que se vê interferida por um órgão que
carece de legitimidade eleitoral e que, como ficou comprovado anteriormente,
atua de forma eficaz, pois em 1959 declarou inconstitucionais 14 artigos do
Regimento da Assembléia da República e 12 do Senado. 259
A Constituição francesa de 1958 elenca as seguintes atribuições do
259 - PEÑA, Francisco. Instituciones políticas de Francia. Madrid: Eceres, 1987, p. 174.

Parlamento:
a) Função Legislativa : O Parlamento pode iniciar o processo legislativo e
aprova as leis. A Constituição francesa, seguindo a tradição ocidental, estabelece um
elenco de matérias legisláveis pelo Parlamento. As que não estão elencadas é porque
são de competência privativa do Primeiro-Ministro ou do Presidente da República.
Assim sendo, a Constituição francesa estabelece uma verdadeira “reserva normativa”,
ao Chefe de Governo e ao Chefe de Estado;
b) Função Financeira : ainda que a iniciativa dos projetos de lei que tratem de
matéria financeira pertençam ao Governo - aí compreendidos o Conselho de Ministros
e o Gabinete -, o Parlamento as aprecia e aprova;
Constituição;
c) Atribuições Judiciais : aprova os membros do Tribunal Supremo;
d) Funções Constitucionais : compartilha a iniciativa para a reforma da
e) Função de Controle : mesmo com a função controladora do Governo
compartilhada com o Senado, é a Assembléia Nacional que pode exigir-lhe a
responsabilidade política.
6.1.3 - O Governo
O Governo racionalizado francês está regulamentado no Título III da
Constituição da França, mas na realidade carece de um tratamento normativo exato,
170

por conta das lacunas do texto constitucional e das práticas políticas da Vª República.
Com o que está previsto na Constituição não é possível saber-se como é a composição
do Governo. Na falta dos regulamentos específicos, são os decretos deliberados no
Conselho de Ministros que organizam o Poder Executivo da França.
Garcia Pelayo permite a compreensão do Governo francês quando escreve que
171
a primeira dificuldade encontrada ao se tratar de elucidar a natureza do
Governo é o alcance jurídico desse conceito. Do Título III da Constituição,
especialmente o previsto no artigo 21º, prevendo ser `o Primeiro-Ministro
dirige a ação do Governo´, pode-se chegar à conclusão de que o Governo está
formado pelos ministros, que formam o Conselho. Porém, essa primeira
impressão se desvanece com o artigo 9º do texto constitucional, que preceitua
que ` o Presidente da República preside o Conselho de Ministros ´,
presidência que é conferida excepcionalmente ao Primeiro-Ministro (artigo
21º). Em virtude desta atribuição, o Presidente convoca o Conselho,
estabelece a sua ordem do dia e dirige os debates. Pode-se dizer que o
Conselho de Ministros é uma instância distinta do Governo e que tem,
inclusive, proeminência sobre este (em todo o Título III só é feita uma menção
ao Conselho de Ministros, no artigo 21, para conferir de forma excepcional
sua presidência ao Primeiro-Ministro). 260
a) - Composição.
O Governo francês é um órgão colegiado, solidário e hierarquizado, composto
pelo Primeiro-Ministro e pelos outros membros. A saber:
a) Os Ministros, titulares de uma pasta ministerial e responsáveis por uma área
específica da administração pública;
b) Os Ministros de Estado, encarregados de certos departamentos do Governo
e ligados diretamente ao Primeiro-Ministro, normalmente são personalidades cujas
funções anteriores conferem um peso político importante;
260 - PELAYO, Manuel Garcia. Op. Cit. p. 253.

c) Os Ministros Delegados, aos quais o Primeiro-Ministro delega
competências específicas, normalmente de caráter técnico;
d) Os Secretários de Estado, que podem estar ligados a ministérios ou
diretamente ao Primeiro-Ministro, neste último caso para tarefas relevantes e
específicas.
Como já destacado anteriormente, o Governo pode reunir-se em Conselho de
Ministros, sob a presidência do Presidente da República e em Gabinete, presidido pelo
Primeiro-Ministro. O primeiro é mais importante do que o segundo.
Como remate desta parte, pode-se usar a lição de Arendt Lijphart sobre o
Executivo Francês, quando escreve que:
172
o Governo, pois, está formado pelo Primeiro-Ministro, os Ministros e os
Secretários de Estado. Resulta difícil estabelecer com clareza as diferenças
jurídicas existentes entre estas diversas categorias, já que os critérios de
composição do Governo não têm sido uniformes. Em função da evolução
destes cargos, pode-se assinalar a existência de duas categorias: os
ordinários e os de Estado, sendo estes últimos uma espécie de `supra-
Ministros´, com funções mais amplas. Da mesma maneira, os Secretários de
Estado, que em determinados períodos da Vª República foram autônomos, sem
estar vinculados a nenhum Ministro, são designados por diversas razões,
como a de dar participação aos dirigentes de outros partidos da maioria
parlamentar ou dar mais importância - e inclusive mais autonomia -, a um
determinado setor administrativo. 261
b) - Formação do Governo.
Já foi registrado também que a Constituição francesa da Vª República confere
ao Presidente o poder de nomear, discricionariamente, o Primeiro-Ministro, por
decreto que não precisa ser referendado por nenhum outro órgão. Volta-se a repetir: a
261 - LIJPHART, Arendt. Op. Cit. p. 82.

nomeação de um Primeiro-Ministro diferente do líder do partido ou da coligação de
partidos vencedora das eleições parlamentares não resiste à pressão da opinião pública,
atenta ao cumprimento dos princípios democráticos norteadores do sistema político e
de Governo da França.
Teoricamente, deve o Presidente da República observar a composição da
Assembléia Nacional e escolher como Primeiro-Ministro uma pessoa de sua confiança.
É interessante notar que alguns autores da doutrina francesa entendem que o Primeiro-
Ministro, após nomeado, deve solicitar a confiança da Assembléia Nacional antes de
ser investido no cargo. Isto é na teoria. Na prática, o que vale é a escolha do Presidente
da República.
Georges Burdeau aborda com rara precisão esse assunto, ao escrever que:
173
a formação do Governo é um dos traços mais inovadores da Vª República. Em
virtude do artigo 8º da Constituição, o Chefe de Estado nomeia o Primeiro-
Ministro e, por proposta deste, designa e demite os outros membros do
Governo. A particularidade desta fórmula é a ausência de voto de investidura
parlamentar, com o que se quebra um dos princípios básicos das democracias
ocidentais, pois para formar e constituir o Governo não é preciso a confiança
do Parlamento. O paradoxo da situação é que o Presidente da República não
pode demitir o Primeiro-Ministro, ainda que a prática da Vª República alterou
este princípio constitucional, de modo que todos os Primeiro-Ministros
deixaram o cargo por vontade do Chefe de Estado. 262
Quando a maioria presidencial e a parlamentar coincidem, não há qualquer
problema para a nomeação do Primeiro-Ministro, já que, nesse caso, existe a confiança
do Chefe de Estado e do Parlamento. Porém, a situação se altera completamente
quando o Chefe de Estado tem que enfrentar uma maioria hostil na Assembléia da
República. Este enfrentamento é possível por conta da diacronia existente entre a
262 - BURDEAU, Georges. Derecho constitucional e instituciones políticas. Trad. Sérgio Moncayo. Madrid: Nación, 1981, p.
594.

eleição do Presidente da República e dos membros da Assembléia da República.
Mesmo que ocorram ao mesmo tempo, a duração dos mandatos é diferente.
Em caso de um conflito de maiorias, o Presidente da República deve optar por
uma das seguintes alternativas:
a) O Presidente pode nomear para Primeiro-Ministro um dos membros de seu
partido que, com toda certeza, não poderá governar, já que necessita também da
confiança da Assembléia Nacional;
b) O Presidente pode utilizar o mecanismo da dissolução como meio de
retomar a harmonia entre a maioria presidencial e a parlamentar. Foi assim que,
imediatamente após ser eleito, o Presidente socialista François Mitterrand dissolveu a
Assembléia - que era controlada por forças de centro-direita eleitas em 1978 -
permitindo ao eleitorado escolher uma maioria parlamentar muito grande para apoiar o
Presidente da República.
Esta decisão, sem dúvidas, constitui-se num grande risco para o Presidente,
pois se não for eleita a maioria esperada, ao Chefe de Estado não restaria outra saída
se não passar a um segundo plano, aceitando um Governo compartilhado, ou mesmo a
renúncia;
c) O Presidente pode, ainda, nomear o Primeiro-Ministro entre a maioria
parlamentar hostil, o que o obriga a adotar uma postura menos interventiva nas
questões de Governo, porém mais de acordo com a função de um Chefe de Estado
parlamentarista. Isto aconteceu em 1986 logo após a vitória eleitoral da coligação de
centro-direita liderada por Jackes Chirac, quando o Presidente era François Mitterrand,
174

e que inaugurou a chamada “República de coabitação”. Pela primeira vez na história
da Vª República foi aplicado estritamente o sistema dualista, com o Presidente
arbitrando e o Governo determinando e conduzindo a política nacional.
Este é outro traço democrático importante produzido pelo modelo de
racionalização francês. Ao mesmo tempo que permite ao Presidente da República
funções de Governo, também prevê uma coabitação entre tendências ideológicas
opostas.
Neste sentido Carlos Fernandez escreve que “as instituições da Vª República
permitiram ao Primeiro-Ministro - apoiado pela Assembléia - converter-se no centro
de impulsão política, contrariando a prática iniciada por De Gaulle e seguida por
outros presidentes.” 263 Em outras palavras, em 1986 foi produzida uma
“parlamentarização” do sistema francês, que diminuiu, pelo menos enquanto perdurou
aquela situação, a importância do Presidente da República.
Alguns setores da doutrina francesa ressaltam que a reeleição de François
Mitterrand em 1988 e o retorno de uma maioria parlamentar favorável ao Presidente,
talvez não indiquem, necessariamente, a mudança do sistema de coabitação entre o
Presidente e o Gabinete.
Esta posição pode ser justificada por conta da falta de maioria absoluta na
Assembléia Nacional e também porque a coabitação deixou marcas profundas na
prática política francesa, com o Parlamento e o Governo reivindicando mais liberdade
de ação.
263 - FERNANDEZ, Carlos. Francia y La V República. Barcelona: Universidad de Barcelona: 1989, p. 213.
175

Note-se que, mais uma vez, o sistema francês sofreu um aprimoramento
democrático efetivo quando assimilada pela Sociedade a necessidade de estabilidade
democrática e governamental.
O exemplo mais oportuno de coabitação aconteceu exatamente durante a
pesquisa feita para a elaboração desta Tese. A nomeação de Lionel Jospin para
Primeiro-Ministro francês em 03 de junho de 1997 inaugurou a terceira coabitação da
Vª República. Democraticamente, passaram a conviver um Presidente de direita e um
Primeiro-Ministro de esquerda.
A tradução política da coabitação francesa pode ser feita pela necessidade que
tem o Presidente da República, em determinados momentos da vida nacional, de
coabitar com a oposição, dividindo com ela determinadas responsabilidades. O recente
exemplo do Presidente Jacques Chirac é bastante elucidativo quando ele, pelo menos
aparentemente, arriscou e perdeu.
Chirac venceu Jospin na corrida presidencial francesa de 1995 e elegeu ampla
maioria na Assembléia Nacional, dando-lhe a possibilidade de montar um Governo
perfeitamente afinado com ele.
Ao perceber que o Governo de seu partido e seu aliado, com Alain Juppé na
função de Primeiro-Ministro mostrava-se claudicante diante de vários desafios - entre
eles a complicada engenharia política da União Européia e sua moeda única, as
privatizações e as relações com os imigrantes - Chirac dissolveu a Assembléia
Nacional e convocou eleições parlamentares.
176
Dia 01 de junho de 1997 foi realizado o segundo turno nos distritos em que

não houve um vencedor com maioria absoluta no primeiro turno. A coligação liderada
pelo Presidente Chirac perdeu e a Assembléia Nacional francesa, formada por 577
deputados, ficou com a seguinte composição:
Partido/Coalizão Número Atual Número Anterior Liderança
Coalizão Socialista 273 deputados 75 deputados Lionel Jospim
Coalizão de Direita RPR/UDF 249 deputados 464 deputados Jaques Chirac
Partido Comunista 38 deputados 24 deputados Michel Ranter
Verdes 8 deputados Nenhum deputado Difusa
Frente Nacional 01 deputado Nenhum Jean Marie Le Pen
Outros Direitistas 08 deputados 13 deputados Difusa
Se vencesse, Chirac poderia encaminhar as questões políticas como bem
entendesse, com sua legitimidade reforçada e confirmada. Como foi derrotado, passou
a coabitar com Jospin na função de Primeiro-Ministro, dividindo com ele o ônus das
medidas impopulares e difíceis que viriam a ser adotadas.
No sistema francês é muito difícil o Presidente da República perder de fato.
Como, politicamente, segundo as análises de especialistas franceses, não seria possível
dissolver a Assembléia Nacional tão cedo, a ordem foi coabitar com a oposição. Mas
não faltou quem lhe sugerisse a renúncia. Chirac fez de conta que não era com ele.
c) - As Funções do Governo.
A atual Constituição francesa separa as atribuições do Primeiro-Ministro,
como órgão singular, e as do Governo como órgão colegiado. Para melhor
compreensão desse assunto, mostrar-se-á o que escreve André Demichel quando
177

assinala que:
seguintes:
178
ao Primeiro-Ministro corresponde o poder regulamentador, a direção da ação
do Gabinete, a defesa nacional e as nomeações civis e militares, assim como
as relações com o Parlamento previstas no título V. São reservadas ao
Governo em seu conjunto o poder regulamentador de cada área, assim como a
determinação das linhas de ação de cada ministério. Ao Conselho de Ministro,
e não ao Governo, pertence a iniciativa legislativa, a declaração de Estado de
Sítio e a questão de confiança que pode ser apresentada ao Parlamento. 264
É possível enumerar, como as principais atribuições do Primeiro-Ministro, as
a) dirigir as ações do Governo;
b) propor ao Presidente da República a nomeação e a demissão dos outros
membros do Governo;
c) referendar os regulamentos ministeriais;
d) ser responsável pela defesa nacional, mesmo que as grandes decisões nessa
área pertençam ao Chefe de Estado.
Como órgão colegiado, a Constituição atribui ao Governo a função de
assessorar o Primeiro-Ministro na política estabelecida por ele e o Presidente da
República, como descrito acima, na condição de Presidente do Conselho de Ministros;
como órgão colegiado, o Governo pode declarar o Estado de Sítio, participa nas
decisões do Governo e pode solicitar do Parlamento autorização, através de
“ordenanças”, para medidas que normalmente são de competência da Lei.
É importante - e interessante - registrar que a Vª República criou uma situação
264 - DEMICHEL, André. El gobierno francés de la v república. Trad. Luiz Cerrant. Madrid: Labor, 1986, p. 84.

muito peculiar com relação a alguns critérios para o exercício da função de Ministro de
Estado na França, proibindo, por exemplo, qualquer vinculação daqueles com o
Parlamento. Foi com Agesta que se encontrou a melhor descrição para esse detalhe do
sistema francês. O autor madrilenho ressalta que:
179
o princípio da separação dos órgãos tem uma segunda conseqüência, que
constitui uma das mais chamativas novidades da nova Constituição francesa.
A função de membro do Governo, diz o artigo 23, é incompatível com o
exercício de todo mandato parlamentar, de toda função de representação
profissional de caráter nacional e todo emprego público ou atividade
profissional pública. Uma lei orgânica fixa as condições para a substituição
caso algum ministro esteja exercendo algumas dessas funções ou empregos. A
substituição do mandato parlamentar terá lugar mediante a convocação do
deputado suplente, que substituirá o parlamentar que passe a ocupar uma
pasta ministerial (artigo 25º). 265
Agesta continua seu raciocínio apontando os objetivos e as justificativas deste
dispositivo, ponderando que:
poderia pensar-se que nos encontramos perante um princípio clássico do
sistema presidencialista. O alcance dessa medida tem um significado mais
modesto e mais prático: tende simplesmente a cortar o que se chamava de
carreira por trás das pastas ministeriais, que era uma das causas endêmicas
da instabilidade ministerial como fonte perene de intrigas para determinar
uma crise. É possível que, por sua vez, esta medida tenha outras
conseqüências, dando preferência nas pastas ministeriais a quadros
profissionais altamente qualificados. Inclusive foram nomeados Primeiro-
Ministros que não tinham mandatos parlamentares, como foi com Pompidou e
Barre. 266
E complementa o mesmo autor dizendo que “com isso fica completo esse
original sistema parlamentar em que os ministros, responsáveis perante o Parlamento
e com participação em suas funções, não procedem, sem embargo, nem por sua
investidura nem por um mandato parlamentar, da Assembléia com a qual
265 - AGESTA, Luiz Sanches. Op. Cit. p. 293.
266 - AGESTA, Luiz Sanches. Id. Ibid. p. 293.

colabora.” 267
Esta característica, mais comum nos sistemas presidencialistas, contraria a
tendência da maioria dos sistemas parlamentaristas da Europa Ocidental, nos quais o
Primeiro-Ministro e os ministros de Estado, em sua maioria, são provenientes do
Parlamento e não precisam licenciar-se para o exercício de suas funções.
6.1.4 - As Relações Governo - Parlamento
A Vª República instituiu uma marca claramente parlamentarista e democrática
nas relações Governo - Parlamento.
O Governo responde solidariamente perante a Assembléia Nacional, segundo o
que preceitua a Constituição francesa de 1958, com o Senado estando numa posição de
inferioridade, já que não pode exigir responsabilidade política ao Governo.
Pablo Lucas Murillo observa muito bem o mecanismo de controle do sistema
francês, ao afirmar que:
180
as relações políticas do Governo com a Assembléia Nacional se articulam
basicamente em torno da Questão de Confiança (a Constituição não utiliza
esse termo parlamentarista) e o voto de censura. A Questão de Confiança
pode ser suscitada pelo Primeiro-Ministro, após prévia deliberação do
Conselho de Ministros, sobre o programa de Governo ou, eventualmente,
sobre uma declaração de política geral. 268
Murillo ainda levanta um fato muito interessante sobre a Questão de
267 - AGESTA, Luiz Sanches. Id. Ibid. p. 293.
268 - MURILLO, Pablo Lucas et alii. Sistemas políticos contemporâneos. Barcelona: Teide, 1984, p. 83.

Confiança, inclusive ligando-a ao Parlamentarismo Racionalizado, argumentando que:
181
este tradicional instituto parlamentarista suscita, no sistema francês, uma
importante dúvida: O Governo, após constituído, deve solicitar a confiança da
Assembléia Nacional? Muitos autores, depois de minuciosos estudos dos
antecedentes e da redação do artigo 49º da Constituição, chegam à conclusão
que é necessário este trâmite, que veio a substituir ao da investidura. Sem
dúvida, esta concepção, defendida pela esquerda desde 1958, nem sempre foi
posta em prática, pois alguns Primeiro-Ministros compareceram com seu
programa perante a Assembléia, como Pompidou, mas outros se negaram a
fazê-lo e o comparecimento de Pierre Mauroy em 1981 perante a Assembléia
Nacional recém eleita não permite saber se foi propósito do Governo
socialista tentar implantar o costume. Quem sabe pode-se pensar, como
sustentam muitos escritores franceses, que a confiança da Assembléia
Nacional no Governo está implícita na Vª República, o que ficaria melhor com
a idéia do Parlamentarismo Racionalizado. Há também um procedimento,
certamente polêmico, de comprometer a confiança do Governo e é ele que está
regulamentado no parágrafo terceiro do artigo 49º, em virtude do qual, o
Primeiro-Ministro pode pedir a votação de um texto, que se considera
aprovado sem debate nem votação quando não se apresenta uma moção de
censura no prazo de vinte e quatro horas. 269
Pode-se observar, então, que dois são os instrumentos com os quais a
Assembléia Nacional pode exigir responsabilidade política do Governo. São eles:
a) - A Moção de Censura.
O sistema francês está construído sobre o pressuposto de que o Governo deve
ter a confiança da Assembléia Nacional, confiança esta que só pode ser retirada de
forma expressa pela maioria dos Deputados. A lição de Burdeau é elucidativa quando
ensina que:
a moção de censura é regulada pelo pressuposto da confiança implícita ao
Governo, e que só os votos a favor da moção - que se `desconta´ da confiança
implícita - são computados, já que os votos nulos, as ausências e as
abstenções `votam´ a favor do Governo. Por esse motivo, é um instituto com
uma configuração muito restrita, já que tem que ser assinada por um décimo
dos deputados, que não poderão apresentar outra moção de censura no
mesmo período legislativo, além de precisar da maioria absoluta dos votos
269 - MURILLO, Pablo Lucas et alii. Id. Ibid. p. 83.

para ser aprovada. 270
Mesmo assim, o procedimento previsto pela Constituição da Vª República para
a proposição de uma Moção de Censura não é tão claro como o da anterior
Constituição de 1946, mas pode-se listar os seguintes requisitos:
Número Mínimo de Assinaturas.
A Moção de Censura deve ser assinada, pelo menos, por um décimo dos
Deputados da Assembléia Nacional;
Prazo de Reflexão.
A Moção de Censura não poderá ser apreciada nas primeiras 48 horas após sua
apresentação, para impedir que uma medida com esta magnitude seja votada no embalo
de emoções ou no calor de algum enfrentamento político inicial;
Exigência de Maioria Para Aprovação.
A Moção de Censura, para ser aprovada, deve ter o voto favorável da maioria
absoluta dos Deputados, sem o que é considerada rejeitada;
Penalização dos Signatários.
Os deputados que tenham assinado a propositura de uma Moção de Censura
que tenha sido rejeitada, não poderão subscrever outra durante o mesmo período
legislativo, não devendo ser confundido com a Legislatura, que é o tempo de mandato
dos Deputados da Assembléia Nacional.
270 - BURDEAU, Georges. Op. Cit. p. 595.
182

Desde 1958, ano da entrada em vigor da Constituição da Vª República, foram
apresentadas muitas Moções de Censura, mas só a apresentada em 1962, contra o então
Primeiro-Ministro George Pompidou foi aprovada.
b) A Questão de Confiança.
Mesmo que a Constituição francesa da Vª República não traga expressamente
a “Questão de Confiança”, seu artigo 49 prevê duas situações em que o Primeiro-
Ministro, após prévia deliberação do Conselho de Ministros, pode solicitar a
confirmação da confiança da Assembléia Nacional. São elas:
Para seu Programa de Governo ou uma declaração de Política Geral;
Para um texto legislativo, que será automaticamente aprovado caso não seja
acolhida uma Moção de Censura que tenha sido apresentada nas 24 horas subsequentes
à apresentação da Questão de Confiança.
Lijphart facilita a compreensão da “Questão de Confiança” do sistema francês,
quando anota que:
183
este é um instrumento de utilização conjunta da Questão de Confiança e a
Moção de Censura que persegue a eliminação do chamado `fenômeno da
dissolução de maiorias´, muito freqüente durante a IVª República: quando o
Governo solicitava uma questão de confiança vinculada a um projeto de lei e
não obtinha a maioria suficiente para sua aprovação, retirava a proposta. A
Constituição da Vª República eliminou tal possibilidade e permitiu ao
Governo aprovar seu projeto de lei sem tê-lo votado e aprovado pelos
representantes do povo, sempre e quando não seja apresentada uma Moção de
Censura no prazo de 24 horas após apresentado o projeto de lei, ou que seja
apresentada e rejeitada. É importante insistir que o que se vota é a Moção de
Censura e não o texto legislativo. 271
271 - LIJPHART, Arendt. Op. Cit. p. 147.

6.2 - O PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA DEMOCRACIA
Foi, sem dúvidas, o sistema francês que trouxe maiores dificuldades para o
estabelecimento da conexão entre o Sistema de Governo e a Democracia.
A hipótese com que se trabalhou sempre se mostrou consistente: a França, um
dos países mais desenvolvidos do planeta no que diz respeito à Democracia e aos
direitos humanos, teve em seu Parlamentarismo Racionalizado um dos sustentáculos
para atingir este grau de desenvolvimento.
Pois bem. Num primeiro momento, quando se foi à bibliografia para embasar
esta hipótese, o que se encontrou foram afirmações tais como “o atual Sistema de
Governo da França nasceu de um golpe de Estado” ou “o sistema de Governo francês é
uma monarquia republicana” ou ainda “o sistema de Governo da França dá ao
Presidente da República poderes imperiais”.
Entretanto, depois de uma análise detalhada, o pesquisador mais atento
começa a entender que o processo democrático francês foi muito diferente daqueles
mais tradicionais, calcados na luta de maiorias alijadas do poder contra minorias
autoritárias.
O que aconteceu na França foi que uma sucessão de fatores passaram a
contribuir para a criação de uma consciência democrática baseada na preocupação em
limitar os excessos da Democracia parlamentar, tão comum durante a IVª República.
184
Considerado isto, é possível concluir, com boa segurança, que os franceses

optaram por uma democratização “regressiva”, ou seja, pela estabilização do sistema
político, como um todo, através de um processo de regresso à Democracia equilibrada.
Isto, como em qualquer movimento destinado a equilibrar situações, levou, no
início, a uma certa radicalização de métodos, principalmente com o General De Gaulle.
Observe-se o que diz Javier Garcia Fernandez, a certa altura de sua obra, sobre
o caráter progressivo da consolidação democrática na França. O autor, mesmo com as
ressalvas comuns ao sistema francês, assinala que:
185
a estreitíssima conexão entre o regime constitucional da V República e a
expressão da política conservadora obriga a reivindicar-se a continuidade do
regime depois de que, após as eleições presidenciais e parlamentares de 1981,
a esquerda voltava, depois de tantos anos, ao poder. É certo, como disse
Olivier Duhamel, que a chegada da esquerda supõe a legitimação de um
regime nascido depois de um golpe de Estado, e que tudo isso se produziu sem
a menor ruptura das previsões constitucionais, as quais permitiram, inclusive,
o ajuste entre o poder presidencial e a maioria parlamentar. A prática da
esquerda mostra, inclusive, que a diferença dos anos do gaullismo, não parece
tender a uma confusão de poderes Executivo-Legislativo, o que mostra que a
estrutura institucional da V República não parece, de momento, em perigo. 272
Javier Garcia Fernandez escreveu este livro há 18 anos atrás. Até hoje o
sistema francês demonstra sua flexibilidade e adaptação.
Já se observaram vários tipos de composição política, de coabitação e de
crises, com o Sistema de Governo da França sempre se apresentando como adequado
ao exercício da Democracia. É como observa Duverger, en seu “Os Grandes Sistemas
Políticos” ao abordar o atual sistema de Governo naquele país, ao escrever que “não
obstante, o regime francês continua a ser parlamentar. O Primeiro-Ministro e os
ministros formam um Gabinete responsável perante a Assembléia Nacional, que pode
272 - FERNADEZ, Javier Garcia. Op. Cit. p. 103.

obrigá-lo a demitir-se através de um voto de desconfiança. O governo não pode
governar se não dispuser de maioria na Assembléia.” 273
Ainda com Duverger, só que agora em obra denominada O Regime
Semipresidencialista, é possível observar-se a importância da estabilidade
governamental para a Democracia francesa. Como a estabilidade governamental deu-
se, naquele país, através da racionalização do Parlamentarismo, o tratadista gaulês
escreve que “a introdução de tal sistema na França se deu em uma velha democracia
que nunca havia conhecido maioria e não parecia capaz de conhecê-la nos próximos
dias: justamente para mitigar os defeitos dessa ausência de maioria.” 274
Buscou-se no ex-Presidente Francês Valery Giscard d’Estaing, em sua obra
Democracia Francesa, quando aborda o desenvolvimento democrático de seu país,
também um depoimento que pudesse reforçar esta posição. Segundo o que ele
escreveu, os processos ocorridos na Inglaterra e na Alemanha são exemplos de
evolução da Democracia social engendrada após a Segunda Guerra Mundial, quando
aqueles países iniciaram, antes da França, o combate efetivo às desigualdades sociais.
E mostra que o desenvolvimento democrático francês do pós-guerra deu-se com a
implantação do sistema de Governo da Vª República, esclarecendo que:
186
em primeiro lugar, porque ela se cumpriu num período de excepcional
estabilidade política. Nossas instituições, fixadas em 1958 e 1962 sob a
inspiração do General De Gaulle, após terem sido violentamente combatidas
por uma fração do corpo político, na realidade não são mais contestadas.
Numa situação verdadeiramente excepcional em nossa história, os franceses
têm o sentimento de dispor, em seu conjunto, de um sistema político adaptado
à governança de um Estado moderno. 275
273 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 276.
274 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. III, do prefácio.
275 - d’ESTAING, Valery Giscard. Democracia francesa. Trad. Paulo Brossard. Rio de Janeiro: DIFEL, 1977, p. 19.

Em seguida d’Estaing aponta as complexidades do processo de estabilização
da Democracia francesa, após 1958, que ensejou, por conta desta estabilidade, uma
profunda reformulação na Sociedade daquele país. O autor escreveu que “em segundo
lugar, porque a estabilidade do poder político, e por conseguinte a dos homens que o
manejam, devida simplesmente à fidelidade à Democracia, proporcionou uma ilusão
de imutabilidade, quando o país se transformava desde seus alicerces.” 276
Como se pôde notar durante o desenvolvimento deste capítulo, todos os
instrumentos do Sistema de Governo da França da Vª República convergiram para
objetivos bem definidos, como estabilidade governamental e democrática.
Deve-se realçar, conforme se procurou demonstrar, que a racionalização do
Parlamentarismo francês, que o levou para tão próximo do Presidencialismo, obedeceu
critérios muito próprios da sociedade francesa. Atualmente, não há mais a
proeminência do Chefe de Estado sobre as outras instituições democráticas.
Cada vez mais os franceses reconhecem em seu Sistema de Governo o
equilíbrio necessário para assegurar a cidadania política a toda Sociedade.
É uma Democracia construída sobre outra Democracia, cabendo um pedido de
desculpas pela utilização de uma afirmação não usual como esta.
A Democracia existe sob várias formas e depende da convergência Sociedade-
Governo-Estado para uma faixa de consenso sobre sua operacionalidade e sua
capacidade de dar respostas adequadas às aspirações dos cidadãos que vivem para
exercitá-la.
276 - d’ESTAING, Valery Giscard. Id. Ibid. p. 20.
187

CAPÍTULO VII - O PARLAMENTARISMO PORTUGUÊS E
RACIONALIZAÇÃO EQUILIBRADA
Portugal possui um sistema de Governo que pode ser caracterizado como
“Parlamentarismo Presidencializado” 277 , ao contrário do sistema francês, no qual,
como já foi observado nesta Tese, o Presidencialismo é Parlamentarizado.
Sendo assim, o sistema de Governo parlamentarista em Portugal foi
racionalizado de forma distinta, como veremos nesta parte do trabalho.
Considerando a denominação dada ao modelo português, optou-se, na
introdução a este capítulo, pelas idéias do publicista catarinense Clóvis de Souto
Goulart, que dedica significativa atenção em sua obra, Formas e Sistemas de Governo
- Uma Alternativa Para a Democracia Brasileira, à definição e caracterização das
formas mistas de Parlamentarismo. Consultou-se muitos outros autores, do porte, por
exemplo, de Canotilho, Dallari e Agesta, mas não se conseguiu encontrar algum com
tanta clareza e precisão como o faz o autor mencionado. Opondo-se à designação dada
ao atual modelo parlamentarista lusitano, Goulart assinala que “... a impropriedade em
denominar os sistemas de governo adotados em Portugal e França, de semi-
presidencialismo, não tem, apenas, a nossa acusação. Ela é ressaltada, com
irrefutável argumentação lógica pelos autores portugueses Canotilho e Moreira,
insuspeitos conhecedores da realidade política de seu país.” 278
277 - GOULART, Clóvis de Souto. Op. Cit p. 146.
278 - GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 145.

Clóvis Goulart prossegue citando os dois autores referidos, ponderando que:
189
depois de ressalvarem o fato de que a denominação do sistema é relativamente
irrelevante, exceto se se quiser a ela atribuir qualquer valor normativo,
lecionam: ` A solução depende, não apenas da análise do esquema
configurado na Constituição da República Portuguesa, mas, também, da
própria definição típica de cada um dos sistemas tradicionais. De qualquer
forma, se se entender que a característica essencial do sistema parlamentar é
a dependência do executivo perante o Parlamento, e que a do sistema
presidencial é a chefia do executivo pelo Presidente e sua independência
perante o Parlamento, então o esquema da CRP comporta a primeira, mas
não a segunda. Nesses termos, afigura-se que, se se quiser dar um nome ao
sistema, então ele terá de pôr em relevo a sua natureza mista, é certo, mas de
dominante parlamentar. 279
Goulart continua ainda com Canotilho e Moreira, escrevendo que:
e, julgando mais apropriadas designações como `governo parlamentar com
uma componente presidencial’ ou `forma de governo misto parlamentarpresidencial’,
arrematam: Todavia vulgarizou-se entre nós a designação de
regime semi-presidencial, que se tornou corrente na literatura portuguesa
sobre o tema, por influência francesa. A verdade é que tal designação, além
de equivocada (caracteriza o sistema de referência à forma de governo
presidencial, silenciando a sua referência à forma de governo parlamentar,
que todavia é a dominante), não corresponde adequadamente ao perfil do
esquema da CRP, visto que, a todas as luzes, ele está longe de revestir metade
das características do regime presidencial, faltando-lhe mesmo a sua
principal característica (como acima se mostrou). 280
Certamente que os doutrinadores portugueses estão se referindo, muito
especialmente, a autores como Maurice Duverger, o qual, por inúmeras vezes, em suas
obras, generaliza os sistemas mistos como semi-presidenciais.
279 - GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 146.
280 - GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 146.

7.1 - ENQUADRAMENTO HISTÓRICO
Atualmente, Portugal é, constitucionalmente, uma República democrática
representativa, organizada em um Estado unitário centralizado e baseada nos direitos e
liberdades fundamentais de seus cidadãos.
A Democracia portuguesa é muito recente. Só em 25 de abril de 1974, após
décadas de ditadura, foi restaurada curiosamente através de um golpe militar, pondo
fim a um regime que Fernandes chama de “ditatorial e corporativista” 281
Este regime ditatorial e corporativista empurrou Portugal, já na década de 70,
para guerras coloniais na África, contra as guerrilhas patrocinadas pelos movimentos
de libertação de Angola, Moçambique e Guiné-Bissau. No entanto, amplos setores da
Sociedade portuguesa entendiam que a solução para as colônias africanas era política e
não militar, o que precipitou o fim da ditadura iniciada por Salazar, com um golpe de
Estado patrocinado pelas forças armadas.
Já nos primeiros momentos do movimento de 25 de abril os militares
apresentaram um programa à Nação Portuguesa, que ficou denominado como
Programa do Movimento das Forças Armadas ou Programa do MFA. Este programa
previa, entre outras coisas, a liberdade de reunião e de associação, a formação de
agremiações políticas e a eleição de uma Assembléia Nacional Constituinte, para levar
281 - FERNANDES, António José. Os sistemas político-constitucionais português e espanhol - Análise Comparativa. Lisboa:
Europa, 1986, p. 41.
190

o país à Democracia e aprovar uma nova Constituição para Portugal.
Em 11 de março de 1975, houve uma outra tentativa de golpe dentro das
próprias forças armadas, com um ataque a um quartel em Lisboa, o que acarretou
mudanças significativas no comando do MFA. Vários oficiais de alta patente foram
afastados de suas funções ou mesmo foram para o exílio. Este fato mudou
completamente a orientação político-ideológica do movimento de 25 de abril:
desaparece o escopo liberal e entra em cena o perfil ideológico que orienta a vida
política portuguesa até hoje - resistindo até agora ao neo-liberalismo que varre a
Europa ocidental - e que orientaria a elaboração da nova Constituição, a Social-
Democracia.
A Assembléia Constituinte foi eleita em 25 de abril de 1975 e iniciou seus
trabalhos em 2 de junho do mesmo ano. O novo texto foi promulgado em 2 de abril de
1976, após muita polêmica, o que levou os militares a quase tutela de todo o processo,
inclusive com a celebração do primeiro pacto entre o MFA e os Partidos políticos.
Muito rapidamente o golpe de Estado de 25 de abril de 1974 foi-se
transformando em Revolução, que começou pela substituição da Junta de Salvação
Nacional - o que, há de se convir, era um título um tanto pretensioso - pelo Conselho
da Revolução, que passa a ser o órgão detentor do poder político-militar.
O primeiro Pacto MFA-Partidos Políticos, celebrado em 10 de abril de 1975,
estabeleceu como órgãos soberanos do Estado o Presidente da República, o Conselho
da Revolução, a Assembléia do MFA, a Assembléia Legislativa, o Governo e os
Tribunais, com o Presidente da República, dado o perfil do sistema político adotado,
191

sendo o presidente do Conselho da Revolução e Comandante Supremo das Forças
Armadas.
O Presidente da República era eleito por um Colégio Eleitoral, formado pela
Assembléia do MFA 282 e pela Assembléia Legislativa.
Foi então instaurado constitucionalmente um “... `regime semi-democrático´ e
um `sistema directorial militar´, dado que a Assembléia do MFA não resultava da
manifestação da vontade popular através de eleições livres e diretas, e o Conselho da
Revolução ocupava uma posição dominante (posição de tutela sobre os órgãos
legislativos e executivos) na estrutura dos órgãos do Poder do Estado.” 283
Por conta do ambiente altamente conturbado que acompanhava a elaboração da
Constituição e com a derrota dos militares mais radicais na batalha intestina das Forças
Armadas e com os vencedores entendendo que, numa Democracia de fato, o Presidente
não poderia continuar sendo eleito indiretamente, foi necessária a celebração de outro
Pacto MFA-Partidos Políticos, em 27 de fevereiro de 1976.
O chamado segundo Pacto MFA-Partidos Políticos foi diferente do primeiro
em pontos muito importantes, principalmente ao deixar em segundo plano a
Assembléia do MFA, mantendo o Conselho da Revolução com poderes reduzidos e
prevendo a eleição do Presidente da República por voto direto, secreto e universal,
dando a este amplos poderes.
282 - Conforme António José Fernandes, na disciplina “Instituições Políticas e Sociais dos Países Membros da União
Européia”, lecionada durante a realização do III Curso de Mestrado em Estudos Europeus, da Universidade do Minho, a
Assembléia do MFA era constituída por 240 representantes das Forças Armadas, sendo 120 do exército, 60 da marinha e 60
da Força Aérea, entre os quais deveriam estar, obrigatoriamente, os membros do Conselho da Revolução.
283 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 43.
192

Ficou estabelecida, neste segundo pacto, também a responsabilidade do
Governo perante o Presidente da República e também perante a Assembléia
Legislativa.
O modelo do segundo pacto foi introduzido na Constituição que entrou em
vigor no dia 25 de abril de 1976.
A Constituição da República de 1976 implantou um sistema sem precedentes e
que não pode ser identificado com qualquer modelo contemporâneo (parlamentar,
presidencial, diretorial ou misto), considerando que a sede do poder passou a ser o
Conselho da Revolução.
escrevendo que:
António Fernandes explica muito bem o esquema implantado naquela ocasião,
193
por isso se diz que a CRP de 1976 define um sistema de governo híbrido, que
não é parlamentar nem presidencialista, e muito menos é um sistema de
convenção ou assembléia, nem se identifica com o sistema semipresidencialista
francês. Pelo simples fato de consagrar um órgão de
soberania de índole militar - o Conselho da Revolução - a Lei Fundamental de
1976 definiu um modelo novo de sistema político de governo, que alguns
autores denominaram de `modelo misto semipresidencial e diretorial militar´
e outros do `modelo de semipresidencialismo´, mas que nós preferimos
qualificar de `sistema híbrido´, portador de elementos característicos dos
sistemas presidencialistas (eleição do Chefe de Estado por sufrágio universal,
direto e secreto, e separação de poderes e de funções), dos sistemas
parlamentares (responsabilidade política do Governo perante o Parlamento e
faculdade de dissolução deste pelo Chefe de Estado), e dos sistemas
diretoriais militares (consagração de um órgão diretorial militar - o Conselho
da Revolução - com funções legislativas no domínio militar e de fiscalização
política da atividade dos outros órgãos de soberania). 284
A Constituição de 1976 já trouxe uma previsão de revisão após a primeira
284 - FERNANDES, António José. Id. Ibid. p. 44.

legislatura parlamentar 285 , que culminou com a aprovação pela Assembléia da
República da Lei Constitucional n. º 1/82, que entrou em vigor após a sua promulgação
em 24 de setembro desse ano, consumando-se desta forma a revisão da Constituição
portuguesa de 1976.
Com a revisão de 1982, o regime político tornou-se verdadeiramente
democrático, já que todos os órgãos de direção superior do Estado passaram a ser
eleitos pelo voto popular e o Sistema de Governo deixou de ser o que Fernandes
chamou de “Diretorial Militar”. O Conselho da Revolução foi extinto, sendo
substituído pelo Conselho de Estado, com competências apenas consultivas. Instituiu o
Tribunal Constitucional, destinado ao controle da constitucionalidade das normas
jurídicas. Aumentou as competências da Assembléia da República, tanto em matéria
legislativa, como em matéria eletiva e de fiscalização política, com a redução de duas
para uma moção de censura para derrubar o Governo, além de ter mudado o sistema de
relações entre os órgãos de direção superior do Estado, como o Parlamento, o Chefe de
Estado e o Governo. Canotilho ajuda a entender o Sistema de Governo em Portugal
após a primeira revisão, ensinando que “as relações entre os vários órgãos de
soberania estabelecidas na Constituição da República Portuguesa apontam para um
regime misto parlamentar-presidencial, onde são visíveis elementos típicos do
presidencialismo e elementos caracterizadores do regime parlamentar.” 286
A partir deste momento, todos os esforços da Sociedade portuguesa deram-se
285 - O artigo 286 da CRP prescrevia a primeira revisão constitucional nos seguintes termos: a) Na II legislatura, a
Assembléia da República tem poderes de revisão constitucional, que se esgotam com a aprovação da lei de revisão; b) As
alterações da Constituição terão de ser aprovadas por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior ã
maioria absoluta dos Deputados em efetividade de funções, e o Presidente da República não poderá recusar a promulgação da
lei de revisão.
286 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 709.
194

no sentido de garantir estabilidade democrática ao sistema político, com a
racionalização do Sistema de Governo, como será visto mais adiante.
Após cinco anos da primeira revisão, a Assembléia da República
automaticamente ganhou poderes de revisão 287 . Depois disto duas outras revisões já se
realizaram sem, contudo, provocar alterações substanciais no sistema político e de
Governo de Portugal instituídos em 1982.
Durante a elaboração desse capítulo desta Tese, foi possível freqüentar - como
seminário para o Programa de Doutorado ao qual o autor desta Tese encontra-se
vinculado - a disciplina “Instituições Políticas e Sociais dos Países da União
Européia”, no curso de mestrado em Estudos Europeus da Universidade do Minho, em
Portugal, ministrada pelo professor doutor António José Fernandes, na qual teve-se
oportunidade de discutir a evolução dos sistemas político e de Governo daquele país.
Na ocasião foi apresentado o seguinte esquema:
287
- Segundo o inciso 1 do artigo 284, a Assembléia da República pode rever a Constituição decorridos cinco anos após a
data de promulgação de qualquer lei de revisão.
195

Síntese da Evolução das Instituições Políticas - Órgãos de Soberania, Regime
Político e Sistema de Governo:
25 de abril de 1974
1 Pacto MFA-Partidos
Políticos
2 Pacto MFA-Partidos
Políticos
1 Revisão da CRP (12/08/82)
Órgãos de Soberania Sistema de Governo
- Junta de Salvação Nacional
- Assembléia do MFA
- Governo
- Tribunais
- Presidente da República
eleito indiretamente
- Conselho da Revolução
- Assembléia do MFA (240
membros)
- Assembléia Legislativa (250
membros)
- Governo
- Tribunais
- Assembléia Legislativa (250
membros)
- Presidente da República
eleito diretamente
- Conselho da Revolução
- Governo
Tribunais
- Assembléia da República
- Presidente da República
- Governo
- Tribunais
- Diretorial Militar
- Semi-Democrático
- Diretorial Militar
- Regime Semi-Democrático
- Parlamentarismo restrito
(por conta do Conselho da
Revolução)
- Regime Semi-Democrático
- Regime Democrático
-Parlamentarismo
Presidencializado
Revisões Posteriores mantiveram os mesmos órgãos sem alterações
Deve-se observar que a 1ª Revisão da CRP eliminou o Conselho da Revolução
e criou o Conselho de Estado para o substituir nas funções consultivas do Presidente
da República e instituiu o Tribunal Constitucional em substituição à Comissão
Constitucional que funcionava junto do Conselho da Revolução. 288
288 - Quadro elaborado pelo Prof. Doutor António José Fernandes na disciplina Instituições Políticas e Sociais dos Países da
União Européia do Curso de Mestrado em Estudos Europeus da Universidade do Minho, em Braga, Portugal, 1997.
196

7.2 - CARACTERIZAÇÃO DO ATUAL SISTEMA DE GOVERNO
O sistema de Governo português remete o pesquisador a algumas
considerações importantes, antes de começar a dissecar um a um seus elementos, de
modo a clarear ao máximo possível esta exposição.
Inicialmente, quer-se salientar que o Chefe de Estado e o Parlamento têm o
mesmo grau de legitimidade democrática, pois ambos são eleitos por voto popular.
Fernandes destaca este detalhe do sistema lusitano ao escrever que:
197
o Chefe de Estado e o Parlamento têm ambos legitimidade democrática, que
lhes advém de sua eleição por sufrágio universal. Todavia, segundo o
articulado na Lei Fundamental, a vontade do Presidente da República não
deve sobrepor-se à vontade do Parlamento. É certo que o Chefe de Estado
pode demitir o Governo para assegurar o regular funcionamento das
instituições democráticas (n. º 2 do artigo 198º) e pode dissolver o
Parlamento, mas dificilmente o fará contra a vontade dos principais partidos
nele representados, nomeadamente se estes dispuserem da maioria absoluta
dos deputados, e muito menos se dispuserem de dois terços dos seus membros.
Além disso, a formação e manutenção do Governo dependem dos resultados
eleitorais e da composição da Assembléia da República. 289 O Presidente da
República pode nomear um qualquer Primeiro-Ministro e este formar o seu
Governo, mas se não desfrutar do apoio majoritário no Parlamento
dificilmente poderá subsistir, pois a rejeição do seu programa, que deve ser
submetido à apreciação da Assembléia Parlamentar no prazo de dez dias após
a sua nomeação, implica a demissão do Executivo. Não basta o Governo
dispor da confiança política do Presidente da República, precisa
necessariamente do apoio parlamentar. 290
Depois, é fundamental destacar que a formação e subsistência do Governo
dependem do Presidente da República e do Parlamento, perante os quais é responsável.
289 - De acordo com o artigo 190 da CRP, o Primeiro-Ministro é nomeado pelo Presidente da República ouvidos os partidos
políticos representados na Assembléia da República e tendo em conta os resultados eleitorais.
290 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 59.

O Chefe de Estado nomeia o Primeiro-Ministro tendo em conta os resultados das
eleições parlamentares, levando em consideração a composição da Assembléia da
República após o pleito, já que o Governo tem que ter a confiança da mesma.
Ainda é preciso considerar que o Presidente da República, como garantidor
das instituições e árbitro do processo político possui poderes significativos, mas que
precisam, na maioria das vezes, da aprovação de outros órgãos do Estado, o que
proporciona certo equilíbrio ao sistema.
Este equilíbrio foi alcançado, exatamente, pela implantação de um modelo de
Parlamentarismo racionalizado, destinado a dar estabilidade à Democracia.
O Tribunal Constitucional, como órgão encarregado de zelar pela legalidade e
constitucionalidade das normas jurídicas, pode declarar nulos os atos praticados por
qualquer instituição de direção superior do Estado.
Deve ficar claro também que o sistema de Governo de Portugal não se
identifica, como já foi assinalado, com o sistema francês, pois no modelo português o
Presidente da República não é membro do Governo, nem pode convocar o Conselho de
Ministros - prerrogativas próprias do Presidente da França - podendo, no entanto,
presidir o gabinete por solicitação do Primeiro-Ministro.
As principais características do sistema português são a responsabilidade
política do Governo perante o Parlamento, a faculdade do Primeiro-Ministro, por sua
demissão ou por meio de uma Moção de Confiança, contribuir para a dissolução do
Parlamento, além da competência do Presidente da República para dissolver a
198

Assembléia da República.
As características apontadas no parágrafo anterior evidenciam um sistema de
Governo de matriz claramente parlamentarista, de relação democrática equilibrada
entre os três centros de poder.
199

7.3 - AS INSTITUIÇÕES DO SISTEMA DE GOVERNO EM PORTUGAL
O Parlamentarismo racionalizado português é baseado num sistema de
interrelação democrática entre o Parlamento (Assembléia da República), o Presidente
da República e o Governo.
Com um sistema partidário de dois partidos dominantes, normalmente com um
deles tendo maioria absoluta no Parlamento ou, no máximo, em coligação ou com o
apoio de partidos menores, os Governos têm tido condições de estabilidade razoáveis.
O atual Governo do Primeiro-Ministro António Guterres, do partido socialista, conta
com a simpatia do Presidente, também socialista, Jorge Sampaio. Isto não aconteceu
com os dois Governos anteriores do professor Aníbal Cavaco Silva, quando Mário
Soares era Presidente da República, não tendo havido, porém, qualquer problema de
relacionamento institucional e, após dois períodos no poder, o Governo Social-
Democrata foi substituído pelo Socialista pela via da eleição ordinária para os
membros do Parlamento.
Este fato indica, mais uma vez, que o modelo de racionalização do
Parlamentarismo português está sendo eficiente na consolidação da recente
Democracia daquele país.
Destaque-se, mais uma vez, que, mesmo com Chefe de Estado e Chefe de
Governo de partidos diferentes, as relações institucionais não sofreram qualquer tipo
de abalo.
200
Deve-se registrar também que o Tribunal Constitucional, apesar de não ter

funções governativas ou arbitrais no sistema de Portugal, tem papel fundamental ao
exercer a tutela à Constituição, à legalidade e à relação jurídica entre os órgãos de
direção superior do Estado, conformse será visto a seguir.
7.3.1 - O Chefe de Estado
O Presidente da República é o Chefe de Estado na República Portuguesa e tem
como tarefa principal garantir a soberania e a unidade do Estado, a arbitragem política
entre o Parlamento e o Governo, garantir as instituições democráticas e comandar as
forças armadas.
A Constituição da República Portuguesa, em seu artigo 123º, define o
Presidente da República da seguinte forma:
“O Presidente da República representa a República Portuguesa, garante a
independência nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das
instituições democráticas e é, por inerência, Comandante Supremo das Forças
Armadas.” 291
O Presidente da República Portuguesa, portanto, não é um Chefe de Estado
simbólico, nos moldes dos países parlamentaristas clássicos, mas sim um ativo
participante nas relações institucionais do sistema político português, já que goza de
legitimidade eleitoral. A CRP atribui ao Presidente da República significativas
competências no exercício da sua magistratura. Pode-se observar o que dizem
291 - CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA. Coimbra: Almedina, 1996, p. 70.
201

Canotilho e Vital Moreira sobre o Presidente da República Portuguesa, quando
escrevem que:
202
os tópicos concretos que permitirão caracterizar o sistema português, no que
respeita ao estatuto constitucional do PR, são os seguintes: a) o PR é
diretamente eleito, por maioria absoluta sob candidatura direta dos cidadãos
(e não dos partidos); b) o seu mandato é de cinco anos, maior do que a
legislatura da AR, não podendo ser destituído antes do final de seu mandato;
c) o PR detém grandes poderes institucionais que se apresentam como poderes
efetivos, não meramente nominais, entre os quais sobressaem o direito de
veto, a dissolução da AR, a demissão do Governo; d) a função presidencial
exerce-se com pequenos poderes de intervenção direta na condução política
do país, a qual pertence ao governo, com autonomia face ao PR; boa parte
dos atos mais graves do PR estão, porém, condicionados a prévio parecer do
Conselho de Estado, à proposta do Governo ou à ratificação parlamentar. 292
O Sistema de Governo de Portugal colocou, portanto, o Presidente da
República como um verdadeiro guardião do processo democrático, o que é traduzido
pela função, ressaltada pelos publicistas, de árbitro do processo político.
a) - Eleição.
A Constituição da República Portuguesa, em seu artigo 124, disciplina a
eleição da Chefe de Estado da seguinte forma:
“1. O Presidente da República é eleito por sufrágio universal, direto e secreto
dos cidadãos portugueses eleitores, recenseados no território nacional. O direito de
voto é exercido presencialmente no território nacional.” 293
Jorge Miranda comenta o preceituado pelo citado artigo escrevendo que:
a eleição do PR por sufrágio universal direto é um dos elementos
determinantes do seu estatuto constitucional. Embora não exista uma relação
necessária entre o modo de eleição e os poderes do PR, a verdade é que a
292 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Op. Cit. p. 555.
293 - CONSTITUIÇÃO da República Portuguesa. Op. Cit. p. 72.

203
eleição direta não seria coerente com um estatuto desprovido de poderes de
intervenção (ao menos nominais) no sistema político, tal como a eleição
indireta não seria congruente com um estatuto de eminência do PR no sistema
de governo. 294
O Presidente da República Portuguesa é, assim, eleito por voto, direto, secreto
e universal pelos cidadãos eleitores, alistados no território nacional, para um mandato
de cinco anos, admitida uma recondução. Os cidadãos portugueses cujo domicílio
eleitoral seja no estrangeiro ou Macau não participam das eleições presidenciais,
apenas escolhendo representantes à Assembléia da República, o que dá a esta última
mais legitimidade de representação que ao primeiro.
Canotilho contribui para o entendimento desta limitação imposta aos
residentes no exterior para as eleições presidenciais, ensinando que:
na eleição do PR participarão, nos termos do nº1 do artigo 124 da CRP, os
cidadãos portugueses residentes em território nacional à data do último
recenseamento. Em relação à eleição do Presidente da República a
Constituição afastou explicitamente a possibilidade de participação dos não
residentes no território nacional, ao contrário do que expressamente admitiu
quanto às eleições de deputados. A questão que pode levantar-se é a de saber
se os cidadãos residentes em Macau poderão votar na eleição do PR. Nos
termos do artigo 292º-1, o território de Macau não é considerado território
português, mas apenas território sob administração portuguesa, pelo que deve
considerar-se afastada a participação daqueles na eleição presidencial. 295
A exclusão dos portugueses residentes no exterior nas eleições para Presidente
da República é justificada pela doutrina portuguesa como uma questão de manutenção
da independência e unidade do Estado, pelos problemas que pode acarretar um grande
número de eleitores residentes no estrangeiro e sem intimidade com os problemas do
país. Pelo menos é a desculpa corrente, com a qual um setor minoritário de publicistas
294 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 124.
295 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 456.

lusitanos não concorda. De qualquer forma, isto deve ser entendido como um dos
traços da racionalização do sistema de Governo português, já que contribui para o
equilíbrio das relações institucionais.
A idade mínima para a candidatura ao cargo de Presidente da República em
Portugal é de 35 anos e para a apresentação de uma candidatura, são necessárias um
mínimo de 7. 500 e um máximo de 15. 000 de assinaturas de cidadãos eleitores.
É permitida, como já foi anotado anteriormente, apenas uma reeleição, ou dois
mandatos consecutivos.
O sistema eleitoral para a eleição é o majoritário com dois turnos, caso
nenhum dos candidatos consiga, no mínimo, metade mais um dos votos válidos no
primeiro turno. Em caso de segundo turno, concorrem os dois candidatos mais votados
no primeiro turno.
b) - Funções e Competências.
Quando se trata das funções e competências do Presidente da República
Portuguesa faz-se mister, logo de início, citar o que escreve António Fernandes,
quando ensina que:
204
com efeito, a CRP atribui ao PR competências significativas inerentes ao
exercício da sua magistratura. Dessas competências, umas respeitam às suas
relações com os outros órgãos do Estado (art. 136º), outras concernem à
prática de atos próprios (art. 137º), e outras decorrem da sua coresponsabilidade
nas relações internacionais do Estado e da sua coparticipação
no processo legislativo (arts. 138º e 139º); mas todas elas são
competências essencialmente políticas. 296
296 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 51.

Segundo a Constituição da República Portuguesa, as relações do Presidente da
República com os outros órgãos de direção superior do Estado dão-se nas seguintes
atribuições:
a - presidir o Conselho de Estado e o Conselho Superior de Defesa Nacional;
b - convocar extraordinariamente, dirigir-lhe mensagens e dissolver a
Assembléia da República;
c - nomear e exonerar o Primeiro-Ministro e os membros do Governo, demitir
o Governo e presidir o Conselho de Ministros por solicitação do Primeiro-Ministro;
d - nomear cinco membros do Conselho de Estado e dois vogais do Conselho
Superior da magistratura;
Madeira; e
e - dissolver os órgãos de Governo das Regiões autônomas dos Açores e da
f - marcar o dia das eleições do Presidente da República, dos deputados à
Assembléia da República, dos deputados do Parlamento Europeu e dos deputados às
Assembléias Legislativas das Regiões Autônomas.
No exercício da Presidência da República, cabe ao Chefe de Estado exercer as
seguintes funções:
a - a de Comandante Supremo das Forças Armadas;
205
b - a de promulgação, veto e publicação das leis, os decretos-lei e os decretos-

egulamentares;
c - a de submeter a referendo questões de relevante interesse nacional;
d - a de requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva de leis,
decretos-lei e convenções internacionais;
e - a de declarar a inconstitucionalidade de normas jurídicas;
f - a de decretar o Estado de Sítio ou de Emergência;
g - a de indultar e comutar penas; e
h - a de conferir condecorações.
No âmbito das relações internacionais, são as seguintes as funções do
Presidente da República:
a - a de nomear os representantes diplomáticos nacionais e acreditar os
representantes diplomáticos estrangeiros;
e
b - a de ratificar os tratados internacionais, depois de devidamente aprovados;
c - a de declarar a guerra e fazer a paz.
Como se pôde perceber, este extenso rol de competências do Presidente da
República Portuguesa expressa o seu perfil institucional como órgão de regulação e
moderação em um sistema parlamentarista racionalizado democrático, no qual o
206

Governo depende não só do Parlamento, mas também do Chefe de Estado.
Deve-se destacar que as normas jurídicas produzidas pelo Governo dependem
de sanção do Presidente da República, que pode vetar de forma absoluta e definitiva -
diferente do veto às normas produzidas pela Assembléia da República - ou seja, sem
qualquer possibilidade de apelação.
Distinto do papel desempenhado pelo Presidente da República em modelos
parlamentares clássicos, em Portugal ele possui, como se viu, importantes poderes
institucionais, entre os quais podemos destacar o direito de veto, o poder de dissolução
da Assembléia da República e o poder de demissão do Governo. Não sendo sua
competência dirigir o Poder Executivo, diferentemente do sistema presidencial,
também não pode se imiscuir nas ações do Governo, competindo-lhe, entretanto,
acompanhar o desenvolvimento da política geral do país e zelar pelo regular
funcionamento das instituições estatais podendo, em determinados casos, influir na
definição de políticas do Estado, principalmente na defesa do regime democrático.
7.3.2 - O Parlamento
O Parlamento português, monocameral, é a Assembléia da República, que
representa o povo de Portugal. É o principal centro de legitimidade democrática do
Estado.
A Assembléia da República é o órgão representativo dos cidadãos portugueses
e, portanto, deve ser composta por representantes escolhidos com ampla participação
207

da sociedade e representando todos os setores e correntes políticas com repercussão
junto aos cidadãos, num total, desde 1989, de 230 deputados.
Canotilho e Vital Moreira, sobre o Parlamento, escrevem que “a Assembléia
da República ocupa um lugar de relevo no sistema de órgãos do poder político. É
órgão legislativo por excelência; é a base da formação do executivo, que perante ela é
responsável; é o principal fórum de debate político e de fiscalização da atividade
governamental.” 297
a) - Composição e Eleição.
A Assembléia da República é composta por 230 deputados eleitos em distritos
eleitorais por listas de votação em todo o território nacional, nas Regiões Autônomas e
no exterior, em escrutínio proporcional, para um mandato de 4 anos, sem restrições
para reeleições.
O artigo 152 da Constituição da República Portuguesa ordena as eleições para
a Assembléia da República, com o seguinte teor:
208
1. Os deputados são eleitos por círculos eleitorais geograficamente definidos
na lei, a qual pode também determinar a existência de um círculo eleitoral
nacional.
O número de Deputados por cada círculo do território nacional, excetuando o
círculo nacional, quando exista, é proporcional ao número de cidadãos
eleitores nele inscritos.
Os deputados representam todo o país e não os círculos por que são eleitos. 298
Sobre as eleições para os deputados à Assembléia da República em distritos
eleitorais e suas eventuais deformações, Canotilho ensina que:
297 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 619.
298 - CONSTITUIÇÃO da República Portuguesa. Op. Cit. p. 73.

209
a fixação dos círculos eleitorais é o único dos elementos essenciais do sistema
eleitoral que não está definido na própria Constituição, tendo-o esta remetido
para a lei eleitoral. Contudo a liberdade legislativa está longe de ser total.
Em primeiro lugar, a divisão dos círculos eleitorais não pode ser arbitrária,
tendo de basear-se em critérios objetivos, tomando em conta designadamente
a divisão administrativa do território. Em segundo lugar, o sistema de
representação proporcional, que é o princípio fundamental de direito
eleitoral, implica que os círculos eleitorais devem ter uma dimensão mínima
que não defraude aquele sistema. Estes limites são tanto mais importantes
quanto é certo que a manipulação do número e da divisão dos círculos
eleitorais tem sido, em Portugal e no estrangeiro, um dos mais privilegiados
instrumentos de arbitrariedade política, especialmente no sentido de
`fabricar´ maiorias artificiais. 299
Atualmente, Portugal encontra-se dividido em 22 (vinte e dois) distritos
eleitorais, sendo 18 (dezoito) no continente, 1 (um) nos Açores, 1 (um) na Madeira, 1
(um) para os portugueses residentes em outros países da Europa e outro para os
portugueses residentes nos países do “resto do mundo”, para usar uma expressão muito
ao gosto de Fernandes.
b) - Funções e Competências.
A Assembléia da República Portuguesa possui funções e competências que
podem ser divididas em legislativa, financeira, de fiscalização política e eletiva.
A competência Legislativa da Assembléia da República traduz-se pela
iniciativa legislativa e de referendos, conforme o artigo 170 da CRP, na discussão e
aprovação dos projetos de lei e na homologação dos decretos-lei aprovados pelo
Governo, excetuados aqueles de competência privativa do Governo.
299 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 622.

Existe, previsto nos artigos 167 e 168 da CRP 300 , um rol de matérias de
competência legislativa exclusiva da Assembléia da República, salvo quando aprovada
lei delegada específica, com previsão do seu período de vigência e abrangência.
A competência financeira da Assembléia da República está ligada ao
300
- Diz o artigo 167 da CRP (Reserva Absoluta de Competência Legislativa) - “É da exclusiva Competência da Assembléia
da República legislar sobre as seguintes matérias:
a) Eleição dos titulares dos órgãos de soberania;
b) Regime de referendo;
c) Organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional;
d) Organização da defesa nacional, definição dos deveres dela decorrentes e bases gerais da organização, do funcionamento e
da disciplina das forças armadas;
e) Regimes do Estado de Sítio e do Estado de Emergência;
f) Aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa;
g) Definição dos limites das águas territoriais, da zona econômica exclusiva e dos direitos de Portugal aos fundos marinhos
contíguos;
h) Associações e partidos políticos;
i) Bases do sistema de ensino;
j) Eleições dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autônomas e do poder local, bem como dos resultantes
órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio direto e universal;
l) Estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos
por sufrágio direto e universal;
m) Inclusão na jurisdição dos trinunais militares de crimes dolosos equiparáveis aos crimes essencialmente militares, nos
termos do ítem 2 do artigo 215;
n) Regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais;
o) Consultas diretas aos cidadãos eleitores a nível local;
p) Restrição ao exercício de direitos por militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo.
Artigo 168 (Reserva relativa de competência legislativa) - É da exclusiva competência da Assembléia da República legislar
sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:
a) Estado e capacidade das pessoas;
b) Direitos, liberdades e garantias;
c) Definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal;
d) Regime geral da requisição e da expropriação por utilidade pública;
e) Bases do sistema de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património cultural;
f) Bases do sistema de segurança social e do serviço nacional de saúde;
g) Regime geral do arrendamento rural e urbano;
h) Criação de impostos;
i) Definição dos setores de propriedade dos meios de produção, incluindo a dos setores básicos nos quais é vedada a atividade
às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza;
j) Meios e forma de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de
interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indenizações;
l) Sistema de planejamento e composição do Conselho Econômico e Social;
m) Bases da política agrícola, incluindo a fixação dos limites máximos e mínimos das unidades de exploração agrícola
privadas;
n) Sistema monetário e padrão de pesos e medidas;
o) Regime geral de elaboração e organização dos orçamentos do Estado, das regiões autônomas e das autarquias locais;
p) Organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respsctivos magistrados, bem como das
entidades não jurisdicionais de composição de conflitos;
q) Regime dos serviços de informação e do segredo de Estado;
r) Estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais;
s) Participação das organizações de moradores no exercício do poder local;
t) Associações públicas, garantias dos administradores e responsabilidade civil da Administração;
u) Bases do regime e âmbito da função pública;
v) Bases gerais do estatuto das empresas públicas;
x) Definição e regime dos bens do domínio público;
z) Regime dos meios de produção integrados no setor cooperativo e social de propriedade.”
210

exercício da competência legislativa e diz respeito à aprovação dos orçamentos gerais
do Estado e das leis que criam ou alteram tributos.
A Competência de fiscalização política é exercida pela Assembléia da
República por interpelações orais aos membros do Governo e também por questões
escritas ou requerimentos de informação sobre as atividades do Executivo, apreciando
os relatórios anuais da Administração e, principalmente, através da votação de Moção
de Censura ao Governo.
A competência eletiva da Assembléia da República diz respeito à eleição de
cinco membros do Conselho de Estado, cinco membros da Alta Autoridade para a
Comunicação Social e os membros do Conselho Superior do Ministério Público que
lhe competir designar, bem como a eleição, por maioria de dois terços dos deputados
presentes à sessão, desde que o resultado seja igual ou superior à maioria absoluta dos
deputados componentes do Parlamento, de dez juízes do Tribunal Constitucional, do
Provedor de Justiça, do Presidente do Conselho Econômico e Social, de sete vogais do
Conselho Superior da Magistratura e dos membros de outros órgãos constitucionais
cuja designação seja cometida à Assembléia da República, conforme as alíneas g e h
do artigo 166º da Constituição da República Portuguesa. Sobre a competência eletiva
da Assembléia da República, Fernandes ainda ensina que “o exercício das
competências eletivas da AR obedece ao disposto nos preceitos constitucionais nos
artigos 278º a 281º do regimento da AR, os quais regulam os processos eleitorais que
têm lugar na AR para eleger os titulares dos cargos exteriores à Assembléia cuja
designação lhe compete.” 301
301 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 49.
211

7.3.3 - O Governo em Portugal
O Governo Parlamentarista Presidencializado de Portugal é formado pelo
Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros, quando houver, pelos Ministros e
pelos Secretários e Sub-Secretários de Estado, conforme o artigo 186º da Constituição
da República Portuguesa, com um Conselho de Ministros por eles formado, podendo
haver Conselhos de Ministros especializados, previstos no artigo 187º da mesma CRP.
a) - A Formação do Governo.
O Governo português é formado com base nos resultados das eleições
parlamentares, quando o Presidente da República toma a iniciativa de escolher o
Primeiro-Ministro no seio do partido majoritário na Assembléia da República. Os
outros ministros são indicados pelo Primeiro-Ministro e nomeados pelo Presidente da
República. O Governo é obrigado a apresentar o seu programa de ação à Assembléia
da República no prazo máximo de dez dias após sua nomeação e a rejeição do mesmo
implica em sua demissão.
O Governo depende da confiança da Assembléia da República, que pode ser
explícita, como quando da aprovação do programa de Governo ou de um voto de
confiança, ou pode ser tácita, quando o Parlamento não aprovar uma Moção de
Censura às ações do Executivo.
se.
A não obtenção da confiança, tácita ou explícita, obriga ao Governo demitir-
212

O Governo português obedece aos princípios da solidariedade e da
responsabilidade coletiva. Com isto, todos os membros do Governo são, de forma
solidária, politicamente responsáveis perante a Assembléia da República e perante o
Chefe de Estado.
A racionalização democrática do sistema de Governo português torna-o
responsável perante os outros dois centros de poder, o que, deve-se repetir, é o seu
principal mecanismo de equilíbrio e estabilidade.
b) -Funções e Competências.
O Governo é o órgão de condução da política geral do País e o órgão superior
da administração pública (art. 185º). Goza, por isso, de competências políticas -
através da orientação política do Poder Executivo e das suas diversas áreas de atuação
-, legislativas - através da iniciativa legislativa, de decretos-lei, no caso de matérias
autorizadas pela Assembléia da República e na elaboração de decretos regulamentares
às leis - e administrativas - que concerne à elaboração e execução das metas
estabelecidas no plano de Governo no âmbito da administração pública, da execução
do orçamento do Estado e a produção de atos necessários à satisfação do
desenvolvimento geral da sociedade.
Canotilho e Vital Moreira ensinam, sobre o Executivo português, que:
213
o Governo é, constitucionalmente, o órgão de coordenação da política geral
do país (art. 185º), dispondo dos pertinentes poderes de ordem política e
administrativa (arts. 200 e segs.). Todavia, não é totalmente independente
nesta matéria. Exerce-a de acordo com um programa de governo que deve
apresentar à discussão da AR (mas não à sua aprovação); as principais
medidas políticas têm de consubstanciar-se em opções de política econômica e
financeira cujos instrumentos (o plano e o orçamento) têm de ser aprovados

214
pela AR (arts. 93 e 109); enfim, muitas decisões políticas implicam alterações
legislativas e, embora o Governo detenha entre nós poderes legislativos
originários, a verdade é que, em muitas áreas (as constitucionalmente
consideradas mais importantes), só a AR pode legislar (arts. 167º e 168º). Por
outro lado, Governo está também condicionado pelos poderes do PR,
nomeadamente pelos seus poderes de bloqueio (veto, etc.). 302
302 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Op. Cit. p. 213.

7.4 - A INTERAÇÃO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE GOVERNO
PORTUGUÊS
Um dos traços característicos do Parlamentarismo Presidencializado de
Portugal é sua relação política tri-lateral, ao contrário do que acontece com os sistemas
parlamentaristas e presidencialistas clássicos, onde a relação é bi-lateral, já que no
primeiro as relações acontecem entre o Parlamento e o Governo, com o Chefe de
Estado exercendo funções meramente simbólicas e, no segundo, onde o Presidente da
República acumula as funções de Chefe de Estado e de Governo, a relação tripartite
também não acontece.
A Constituição da República Portuguesa articula, portanto, um modelo de três
instituições democráticas atuantes politicamente, com uma intrincada rede de inter-
dependência e de poderes e controles recíprocos, que analisaremos a seguir.
7.4.1 - As Relações Entre o Presidente da República e o Governo
Na primeira Constituição depois do golpe de Estado de 1974, o Presidente da
República detinha amplos poderes sobre o Governo e podia demiti-lo a qualquer
momento.
Com as revisões posteriores, passou a existir autonomia do Governo perante o
Presidente da República, com funcionamento independente. Foi alterada, assim, a
215

elação de responsabilidade do Governo perante o Presidente da República. As únicas
responsabilidades que o Chefe de Governo ainda tem perante o Chefe de Estado são as
de prestar informações e contas sobre a direção política interna e externa do país
(artigo 204, 1).
Claro que a relação do Presidente da República com o Primeiro-Ministro
depende muito do apoio que tem o Governo na Assembléia da República. Caso o apoio
seja amplamente majoritário na Assembléia da República, o Gabinete pouco depende
do Chefe de Estado. Caso contrário, com confiança “negativa” no Parlamento, o
Governo só pode subsistir com o apoio decidido do Presidente, que pode proporcionar
uma “sobre-vida” ao Governo minoritário.
Além disto, como assinalam Canotilho e Vital Moreira,
216
... existem várias manifestações de interdependência institucional entre os
dois órgãos: a) certos atos do Presidente da República dependem da iniciativa
do Governo (art. 136º / h, l, m e p e art. 138º / a e c), da sua audição prévia
(art. 137º / c e e, sobre a declaração do Estado de emergência, concessão de
indultos e comutação de penas), ou da sua co-rresponsabilização através da
referenda (art. 143º), como acontece no caso de dissolução dos órgãos das
regiões autônomas (art. 136º / j), de promulgação de leis, decretos-lei e
decretos regulamentares (art. 137º / b) e de ratificação de tratados (art. 138º /
b); b) certos atos do Governo exigem intervenção do Presidente da República
sob pena de inexistência (exemplo: promulgação de atos legislativos e
assinatura de decretos). 303
Outro aspecto a ser considerado é a hipótese do artigo 136º, alínea i, quando o
Presidente da República, a convite do Primeiro-Ministro, pode presidir o Conselho de
Ministro. Esta prática reiterada pode ter conseqüências muito importantes nos rumos
do Governo.
303 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 214.

Ainda sobre este assunto, é importante trazer o ensinamento de António
Fernandes, ao lecionar que:
217
as relações entre o Chefe de Estado e o Governo revestem uma forma de
colaboração no respeito pelo princípio da separação de poderes e funções e
pelo princípio da interdependência dos órgãos superiores do Estado. Ao
Presidente da República cabe nomear e exonerar o primeiro-ministro e os
outros membros do Governo, presidir ao Conselho de Ministros quando o
Primeiro-Ministro lhe solicitar, promulgar e mandar publicar os decretos-lei
e os decretos regulamentares emanados do Governo, ou vetá-los, e colaborar
com o Executivo no domínio das relações internacionais do Estado. Por sua
vez, o Governo, que é responsável perante o Presidente da República, está
obrigado a informar o Chefe de Estado através do Primeiro-Ministro, acerca
dos assuntos respeitantes à condução da política externa do país, e a
referendar os atos do Presidente da República, nos termos do art. 143º, da
CRP, e desfruta da faculdade de se pronunciar sobre a declaração de estado
de sítio ou do estado de emergência e de propor ao Chefe de Estado a
sujeição de questões de relevante interesse nacional, bem como a declaração
de guerra e a feitura da paz. 304
7.4.2 - As Relações Entre o Presidente da República e a Assembléia da República
descritas.
As relações entre o Chefe de Estado e o Parlamento não são difíceis de serem
O Presidente da República pode dissolver e convocar a Assembléia da
República, além de dirigir-lhe mensagens e vetar suas normas jurídicas aprovadas.
A Assembléia da República não pode destituir ou censurar o Presidente da
República. Na arbitragem democrática do sistema português, o árbitro só pode ser
substituído ao término de seu mandato, por crime ou doença, já que não é responsável
304 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 57.

politicamente perante a Assembléia da República e muito menos perante o Governo.
O mais significativo dos poderes do Presidente da República perante a
Assembléia da República é, com certeza, o de dissolução, dependente apenas da
consulta ao Conselho de Estado e de audiência aos partidos com representação no
Parlamento. A revisão da Constituição ocorrida em 1982 apenas introduziu limites de
prazo para a dissolução, conforme disposto no artigo 175º da Constituição da
República Portuguesa, que em seu caput diz o seguinte:
218
1. A Assembléia da República não pode ser dissolvida nos seis meses
posteriores à sua eleição, no último semestre do mandato do Presidente da
República ou durante a vigência do estado de sítio ou do estado de
emergência.
A inobservância do disposto no número anterior determina a inexistência
jurídica do decreto de dissolução.
A dissolução da Assembléia não prejudica a subsistência do mandato dos
Deputados, nem da competência da Comissão Permanente, até a primeira
reunião da Assembléia após as subsequentes eleições. 305
O Presidente da República arbitra o processo político resolvendo as crises
provocadas pela incapacidade do conjunto parlamentar que existe exatamente para, ao
contrário, proporcionar soluções ao Governo e também para desfazer maiorias que
tenham, eventualmente, perdido apoio junto à Sociedade.
7.4.3 - As Relações Entre a Assembléia da República e o Governo
A regra constitucional portuguesa institui uma relação de “Parlamentarismo
Negativo”, ou seja, o Governo não precisa ser de origem parlamentar ou ter a
305 - CONSTITUIÇÃO da República Portuguesa. Op. Cit. p. 97.

confiança da Assembléia da República. Não pode, isto sim, é ter a sua desconfiança.
Sobre isto, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira ensinam que “o principal princípio
constitucional em matéria de relações entre o Governo e a AR é o de que o Governo
não é necessariamente de origem parlamentar nem tem de gozar da sua confiança
positiva, mas não pode existir contra ela ou com sua desconfiança ativa.” 306
Claro que o Governo não entra na plenitude de suas funções sem a
apresentação de seu programa à Assembléia da República, mesmo dispensando
qualquer aprovação de confiança ou investidura formal.
O programa do Governo não precisa ser votado e só pode ser rejeitado - com a
conseqüente demissão do Governo - pelo voto da maioria absoluta dos deputados em
exercício do mandato. Não é preciso uma maioria a favor para mantê-lo, mas é
indispensável uma maioria contrária para derrubar o Governo.
A Constituição da República Portuguesa também impõe limites à apresentação
da Moção de Censura, instrumento utilizado pelo Parlamento para aferir a confiança da
Assembléia da República ao Governo, cuja aprovação resulta na sua demissão e, até,
na dissolução do próprio Parlamento, dependendo da arbitragem do Presidente da
República. Esta restrição existe para impedir a banalização da medida, evitando que a
Moção de Censura seja utilizada indiscriminadamente para atacar o Governo.
No caso da Moção de Censura, basta que a proposta não atinja a maioria
absoluta dos membros da Assembléia da República para que seja considerada rejeitada.
Quanto a isto, vale registrar o que diz o artigo 198º da Constituição da República
306 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Op. Cit. p. 215.
219

Portuguesa:
220
1. Implicam a demissão do Governo:
O início de nova legislatura;
A aceitação pelo Presidente da República do pedido de demissão apresentado
pelo Primeiro-Ministro;
A morte ou a impossibilidade física duradoura do Primeiro-Ministro;
A rejeição do programa do Governo;
A aprovação de uma moção de censura por maioria absoluta dos Deputados
em efetividade de funções.
2. O Presidente da República só pode demitir o Governo quando tal se torne
necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições
democráticas, ouvido o Conselho de Estado. 307
Mesmo com a existência do voto inicial para a investidura do Governo, com a
aprovação do seu programa, este pode apresentar à Assembléia da República a
solicitação de um Voto de Confiança que, se aprovado, expressa a confiança do
Parlamento ao Governo, diferentemente da Moção de Censura, que é proposta pela
Assembléia da República. Mesmo a maioria para aprovação do Voto de Confiança é
diferente daquela exigida para a investidura do Governo ou para a aprovação de uma
Moção de Censura, pois enquanto a primeira depende de maioria relativa, as duas
últimas precisam de maioria absoluta.
O Governo precisa da Assembléia da República para a aprovação dos
instrumentos necessários ao desenvolvimento de suas metas, como as propostas de
orçamento e empréstimos, além de estar sujeito à sua fiscalização, podendo ver seus
atos submetidos às comissões parlamentares de inquérito.
Como fica nítido no estudo das relações institucionais, a racionalização do
Parlamentarismo português possui um viés diferente daquela do sistema francês. A
estabilidade democrática perseguida pelo modelo lusitano foi sendo construída em
307 - CONSTITUIÇÃO da República Portuguesa. Op. Cit. p. 107.

ordem crescente, ou seja, partindo de um regime semi-democrático, logo após o golpe
de Estado, para uma Democracia plena.
Diante desta constatação, não fica difícil compreender o caráter de
Democracia equilibrada, presente no sistema de Governo, como adiante vai-se procurar
demonstrar.
221

7.5 - O PARLAMENTARISMO COMO CONDIÇÃO DA DEMOCRACIA
Demonstrar a conexão existente entre o Parlamentarismo racionalizado de
Portugal e a Democracia praticada naquele país não é uma tarefa tão complicada como
foi com a França.
Em primeiro lugar, porque Portugal nunca viveu um “excesso” de Democracia,
como aconteceu com a IVª República francesa. Portanto, a racionalização democrática
foi progressiva e não regressiva. Toda Sociedade compreendeu perfeitamente a
necessidade de práticas democráticas, uma das condições para que o país pudesse, no
futuro, ingressar no fechado clube da União Européia.
Em segundo lugar, devido à explicita opção pelo equilíbrio das instituições
democráticas com base na racionalização de seu sistema de Governo. É como diz
Fernandes, ao escrever que “assim, a Lei Fundamental em vigor, além de consagrar os
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos, comporta os mecanismos legais de
defesa e perpetuação do regime democrático e pluralista e prescreve a forma política
do Estado e o sistema político de governo.” 308
Portugal e seu sistema de Governo são citados por Joaquim Lleixà, que diz ser
o Parlamentarismo racionalizado originário dos modelos de Weimar e da Vª República
Francesa. O autor escreve que:
Áustria, Finlândia, Islândia e Portugal são outros países europeus que devem
308 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 45.
222

223
ser citados. A situação criada nestes casos evoca o dualismo característico da
monarquia constitucional européia quando avançava para sua
parlamentarização. Nesta monarquia houve uma dialética entre a legitimidade
de origem liberal-democrática e a legitimidade tradicional, entre o
parlamento e a coroa. Nos semipresidencialismos republicanos do século XX,
as duas legitimidades eventualmente confrontadas têm, ambas, origem
democrática: tanto o Presidente da República - exceto no caso da Finlândia -
como o parlamento são eleitos direta e democraticamente pelo conjunto dos
cidadãos. Quanto ao governo, aqui perfeitamente definido como órgão
colegiado e dirigido por seu presidente de governo, é baseado numa dupla
confiança. 309
Logo a seguir, o mesmo autor assinala que “os semipresidencialismos formam
parte integrante de um modelo de experiências chamadas de Parlamentarismo
racionalizado.” 310
A procura por equilíbrio no sistema português fica clara com a lição de
Canotilho, quando escreve que “através da recusa de um regime de `confusão’ de
poderes (em benefício do executivo ou do legislativo) a CRP pretendeu estabelecer um
processo estrutural (estructural due process) onde os dois elementos fundamentais da
teoria clássica da divisão dos poderes ficassem salvaguardados: 1) proteção dos
direitos fundamentais; 2) estrutura institucional e funcional justa do Estado.” 311
Canotilho também assinala que o “trialismo” do sistema português, que visa a
manutenção e o aperfeiçoamento da Democracia, enseja que:
a prática política conduziu, de forma tendencial, a uma `condenação ao
entendimento’, dado:
- existir um PR que pouco pode sem o governo;
- governo que também nada pode sem a confiança (pelo menos negativa) da
AR;
- AR que pode ser dissolvida pelo PR. 312
309 - LLEIXÀ, Joaquim et alii. El gobierno. Madrid: Tecnos, 1996, p. 402.
310 - LLEIXÀ, Joaquim et alii. Id. Ibid. p. 403.
311 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 708.
312 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Id. Ibid. p. 716.

Canotilho e Vital Moreira escreveram juntos o que se considera uma das
melhores obras portuguesas de Direito Constitucional, intitulada Fundamentos da
Constituição. Neste livro, os autores fazem um pormenorizado estudo do princípio
democrático inscrito na Constituição da República Portuguesa.
É na referida obra que se encontram algumas das mais interessantes conexões
entre a organização governamental portuguesa e a Democracia pretendida naquele
país.
Note-se o que escrevem Canotilho e Moreira sobre o princípio democrático
como princípio normativo. Os professores de Coimbra assinalam que “o princípio
democrático é um princípio jurídico normativo e não um simples modelo ou teoria
abstrata. Como impulso global dirigente, ele aponta para a idéia de democracia como
forma de vida, como forma de racionalização do processo político e como forma de
legitimação do poder.” 313
É com Jorge Miranda que se tem a mais nítida percepção da importância da
organização do sistema de Governo para a consolidação do regime democrático. O
professor da faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, ao analisar o princípio
democrático do Estado português assinala que “no sistema de Governo instituído pela
atual Constituição da República Portuguesa, com sua revisões de 1982 e 1987, é
condição vital à Democracia a pluralidade de órgãos governativos, independentes ou
interdependentes quanto à sua subsistência, e com funções distintas, competindo,
nomeadamente, ao Parlamento o primado da função legislativa.” 314
313 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Op. Cit p. 77.
314 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 189.
224

E conclui o publicista lusitano escrevendo que “o conceito de Estado de
Direito Democrático é, pois, o conceito - a nível de regime político e de forma de
governo - destinado a abranger o máximo possível de Estado de Direito e de
Democracia no conjunto de suas diferentes implicações substantivas e adjetivas.” 315
Toda a intrincada construção constitucional portuguesa atual conduz a uma
interação geral das atividades políticas e sociais para a consolidação da Democracia.
Como na França, a racionalização do Parlamentarismo português, que os
autores ora chamam por este nome, ora pelo de “semipresidencialismo”, obedeceu,
principalmente, a critérios histórico-culturais.
O importante, em cada análise efetuada sobre o Parlamentarismo
racionalizado, é assinalar a capacidade de adaptação deste sistema à consciência
democrática das sociedades envolvidas. Cada uma com suas próprias características e
seu próprio conceito de Democracia como valor universal, que devem ser totalmente
respeitados.
315 - MIRANDA, Jorge. Id, Ibid. p. 191.
225

CAPÍTULO VIII - O PARLAMENTARISMO ALEMÃO E
RACIONALIZAÇÃO DE SEGURANÇA
Entre os três países pesquisados para esta Tese, foi a Alemanha que nos
proporcionou maiores dificuldades, por conta de sua recentíssima reunificação e a
conseqüente falta de bibliografia atualizada, apesar de que muitos dos preceitos
anteriores da Lei Fundamental de Bonn tenham permanecido intactos.
A lembrança da nefasta experiência nazista e a do sistema de Governo da
República de Weimar e a presença do bloco socialista europeu liderado pela extinta
União Soviética numa parte da nação até 1990 explicam as preocupações fundamentais
quanto ao sistema de Governo alemão.
escrevendo que:
Manuel Vilarinho, discorre sobre o sistema de Governo da Alemanha
este sistema se caracteriza por constituir um `sistema de mecanismos de
segurança´. A racionalização, neste sentido, é total, pois abundam as
disposições de previsão: os partidos extremistas (nazistas e comunistas) são
postos fora da lei ou se exige um alto número mínimo de votos para ter acesso
ao Parlamento (5%), o qual impede a proliferação de partidos e a presença
parlamentar de partidos pequenos, uma vez legalizados. A Federação, por sua
vez, multiplica seus controles e intervenções sobre os Lander. O processo de
designação do Chanceler equilibra o poder de eleição do Presidente do
Parlamento, mas o primeiro pode decidir a dissolução da Câmara se entende
que o Chanceler eleito não vai poder governar com o apoio necessário. O voto
construtivo de censura impede, por meio da persuasão, críticas que possam
obrigar o Chanceler a demitir-se. O Presidente se constitui em chefe potencial
de um `Governo de reserva´ para apoiar a um Chanceler com minoria no
Parlamento e pode permitir-lhe que legisle sem apoios parlamentares
mediante a `declaração de necessidade legislativa´. Os conflitos entre as duas

Câmaras são solucionados por uma Comissão de Conciliação. 316
Pode-se perceber então, que tudo no sistema alemão tende a assegurar um
funcionamento estável do Governo, sem sobressaltos ou acidentes, do sistema de
Governo e do Estado e em definitivo do sistema político e do regime democrático.
Na Alemanha, o centro do poder é o Governo e seu chefe, o Chanceler, é quem
conduz a política, tendo ao seu lado, como proteção oficial, de reserva, o Presidente da
República e o Senado.
Deve-se ressaltar, a propósito, que o Presidente da República Federal da
Alemanha, ao contrário do que se imagina, tem - apesar de moderada - influência no
sistema de Governo, como veremos mais adiante.
O sistema de partidos na Alemanha também colabora ativamente para a
segurança do sistema de Governo.
Gonzales Casanova, sobre a atuação dos partidos alemães depois de 1949, se
manifesta escrevendo que:
227
a primeira fase de partido dominante (a democracia cristã acaudilhada pelo
Chanceler Adenauer) foi sucedida por um sistema de bipartidarismo
imperfeito, com o partido liberal sendo o fiel da balança (em espanhol o autor
usa o termo `pivô´). Já a Grande Coalizão cristã-socialista demonstrou - com
suas reformas constitucionais autoritárias e centralizadoras - que a
aproximação ideológica andava junto com a prosperidade do capitalismo
alemão, convenientemente apoiado pelos Estados Unidos. Ao perder suas
últimas componentes marxistas, o Partido Social-Democrata se aproximou
mais do trabalhismo britânico ou da Social-Democracia escandinava que dos
socialistas do sul da Europa. Tudo isto não deixou de ser um incentivo para a
utilização do grande aparelho burocrático dos sindicatos socialistas em apoio
a uma `sociedade de bem estar´, perto da opulência. Sem outras oposições que
não a Democracia Cristã, as alternativas progressistas estão condenadas ao
fracasso e começa a emergir uma oposição radical, anarquista e violenta, à
316 - VILARINHO, Manuel. Anatomia da Alemanha. Lisboa: Bertrand, 1976, p. 178.

qual o aparelho de segurança do sistema sabe dar contundente resposta. 317
Portanto, pode-se notar que a racionalização radical do sistema parlamentarista
alemão tende a assegurar, o máximo possível, o controle do jogo político pelo Governo
e pelo Chanceler. O Corpo eleitoral alemão aparece cada vez menos dividido em suas
escolhas e proporciona aos dois grandes partidos os votos necessários para, em
coligação com um pequeno partido ou coligados entre si, o exercício do poder, o que
passou a ser chamado por alguns autores de “sistema de dois partidos e meio”, numa
clara tendência de desideoligização do povo, num processo já observado nos Estados
Unidos e na Grã-Bretanha.
Fernandes, após assinalar que de 1941 a 1961 a Alemanha foi caracterizada
pelo convívio de muitos partidos, escreve que:
228
... as eleições de 1961 marcam o fim do multipartidarismo e o início do
`sistema de dois partidos e meio´. Com efeito, os resultados destas eleições
trouxeram novos dados à cena política alemã: os democratas-cristãos perdem
28 lugares e deixam de ter maioria absoluta no Bundestag, pois sua
percentagem de mandatos passa de 54, 3% para 48, 5%, enquanto os sociaisdemocratas
ganham 21 lugares e ultrapassando a barreira dos 35% de
mandatos ao obterem 38, 1%; e ao mesmo tempo, os liberais, passando de 41
para 67 mandatos (13, 4%), adquirem uma importância decisiva no
Parlamento. Pela primeira vez, os três partidos obtêm a totalidade dos
assentos do Bundestag, e os pequenos partidos deixam de ter representação
parlamentar. 318
Alguns autores, como Verdu, escrevem que “... o povo alemão conduz ao
Governo, com muitas seguranças, eficientes administradores de sua prosperidade.” 319
317 - CASANOVA, José António Gonzales. Op. Cit. p. 359.
318 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 118.
319 - VERDU, Pablo Lucas. Op. Cit. p. 247.

8.1 - A LEI FUNDAMENTAL DE BONN E O TRATADO DE UNIFICAÇÃO DAS
DUAS ALEMANHAS
A criação da República Federal da Alemanha foi determinada pela conjuntura
internacional do período da guerra e do pós-guerra, tendo sido obra das nações aliadas.
A política de rendição incondicional fez com que os aliados tivessem total
responsabilidade em relação à Alemanha. Foi um período muito difícil e de muita
indefinição, já que muitas nações estavam envolvidas no processo de sua
reorganização. A divisão da Alemanha logo ganhou contornos muito parecidos com a
disputa Leste-Oeste, consolidando ainda mais a sua separação. Henri Menudier, em
relação a esse fato, escreveu que “quatro anos após a sua derrota total, a Alemanha
ocupada assistia à formação de dois Estados antagônicos, os dois inseridos nos
campos que os legitimaram e tornavam-se simultaneamente vítimas e símbolos das
novas relações de força a nível internacional.” 320
Foi no “Acordo de Potsdam”, de agosto de 1945, que, segundo Fernandes
“decidiu-se descentralizar a Alemanha, mas sem a dividir, tratando-a economicamente
como um todo e criando um certo número de departamentos centrais, e acordou-se em
que a vida política da Alemanha deveria ser reconstruída numa base democrática,
permitindo-se a existência de todos os partidos políticos não fascistas, direito de
reunião e a discussão de todos os problemas políticos.” 321
Na reunião dos Ministros-Presidentes da zona ocidental em Rittersturzt, ficou
320 - MENUDIER, Henri. A vida política da Alemanha Federal. Trad. António Landeira e Isabel Auyn, 1980, p. 78.
321 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 96.
229

decidida a elaboração de uma norma fundamental para os Estados alemães que ficaram
sob ocupação dos aliados. Em agosto do mesmo ano, a Conferência de Delegados
Parlamentares de tais Estados reuniu-se no lago Herrerchiem e elegeu um Conselho
Parlamentar, que ficou encarregado da elaboração de uma Lei Fundamental para a
Alemanha Ocidental.
O Conselho Parlamentar reuniu-se em Bonn em setembro de 1948 e,
trabalhando com muita discrição e de acordo com os interesses aliados, aprovou, em 8
de maio de 1949, a Lei Fundamental, que foi ratificada pelos Parlamentos dos Lander
e aprovada, com alguma contrariedade, pelos governadores militares aliados.
Nuno Rogeiro faz uma elucidativa observação sobre a realidade alemã na
época da aprovação de sua Lei Fundamental, assinalando que “apesar da paixão
mortal centralizadora do Nacional-Socialismo, a verdade é que os Estados e Regiões
da Velha Alemanha tinham permanecido intactos, e preparavam-se para erguer uma
nova ordem constitucional.” 322
A Lei Fundamental de Bonn entrou em vigor no mesmo dia de sua publicação,
em 23 de maio de 1949.
Tanto o preâmbulo como o artigo 23 da Lei Fundamental da Alemanha
Ocidental previu que a Constituição só teria validade e vigência nos Lander, que
estavam delimitados arbitrariamente pelos aliados. Os Constituintes alemães, mesmo
sabendo que não passava de um devaneio, não deixaram de declarar solenemente que
estavam “representando os alemães que estavam impedidos de participar daquela
322 - ROGEIRO, Nuno. Op. Cit. p. 51.
230

obra” e que “o povo alemão ficava comprometido a completar aquela obra por sua
livre deliberação” 323 . Para o Constituinte alemão ocidental ficou claro que se tratava
de um texto temporário.
A humilhação da divisão terminou mais de quarenta anos depois. Perez
Serrano expressa muito bem esse acontecimento ao escrever que:
231
o velho sonho alemão fez-se inesperadamente realidade (ninguém podia
imaginar então o vertiginoso curso dos acontecimentos) graças, em parte, aos
processos de mudanças, econômicas e políticas, empreendidas por Gorbachov
na União Soviética desde sua chegada ao poder em 1985, e que tiveram
diretas e irreversíveis conseqüências nos países da Europa do Leste que se
encontravam sob sua tutela. A queda do `muro da vergonha´ que dividia
fisicamente Berlim, em dezembro de 1989, o beneplácito dos soviéticos e dos
aliados da II Guerra Mundial - expresso no Tratado de Moscou de 12 de
setembro de 1990 para a restituição plena da soberania da Alemanha - a
superação, ao menos aparentemente, do receio dos seus vizinhos, permitiram
à Alemanha levar a cabo seu desejado processo de unificação em 3 de outubro
de 1990. A unidade alemã se materializou num Tratado de Unificação entre a
República Federal da Alemanha e a República Democrática da Alemanha,
assinado em Berlim a 31 de agosto de 1990, em virtude do art. 23 da Lei
Fundamental de Bonn, que contemplou a possibilidade de que o âmbito
territorial de vigência daquela pudesse se estender `a outras partes da
Alemanha´, através de um ato unilateral de adesão da Republica Federal, com
efeito vinculante para o povo alemão ocidental e suas instituições estatais. 324
Este tratado de Unificação, que entrou em vigor em 3 de outubro de 1990,
modificou em parte a Lei Fundamental de Bonn, já que seu artigo 5º previa um
processo de reforma constitucional para a modificação ou complementação daquela,
principalmente em relação aos pontos vitais da unificação alemã. Podemos enumerar
alguns pontos da Lei Fundamental que sofreram modificações em razão daquele
tratado. Os principais são os seguintes:
323 - LEI FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. Coimbra: Coimbra, 1996, p. 131.
324 - SERRANO, Federico Perez. La ley fundamental de Bonn. Madrid; CEC, 1993, p. 124.

- as relações entre a Federação e os Lander, de acordo com a Resolução
conjunta de 5 de julho de 1990;
Fundamental;
- a reordenação da área de Berlin-Bradenburg;
- a inclusão de normas sobre assuntos estatais estratégicos na Lei
- a aplicação do art. 146 da Lei Fundamental, ou seja, a elaboração de uma
nova Constituição, a ser aprovado pelo povo alemão por um referendo.
Com a entrada em vigor da adesão da República Democrática Alemã à
República Federal da Alemanha, a Lei Fundamental de Bonn (com as modificações
levadas a efeito pelo Tratado de Unificação) está em vigor desde 03 de outubro de
1990 nos dez Lander da República Federal e nos cinco da antiga e extinta Alemanha
Oriental e na Berlim unificada.
Outro caminho diferente para a reunificação das duas alemanhas, defendido
pela parte minoritária da doutrina alemã, era o previsto pelo artigo 146 da Lei
Fundamental de Bonn, segundo o qual esta perderia sua vigência quando fosse
aprovada uma nova Constituição pelo povo alemão. Representante da corrente
majoritária, Arnold Sheneider, em seu Democracia y Constitución en Alemania, ensina
que:
232
a eficácia demonstrada durante quarenta anos pela Lei Fundamental,
desenvolvida e aprofundada pelo Tribunal Constitucional Federal, era motivo
mais que suficiente para as forças representativas alemãs, que não tiveram
dúvidas em eleger o artigo 23 da Lei Fundamental como o procedimento mais
apropriado para levar a cabo a unificação, ou seja, através da adesão da

República Democrática da Alemanha à República Federal. 325
Quer parecer que, no caso da adesão da antiga Alemanha Oriental, houve a
aplicação do mesmo critério quando da adesão do Land de Sarre, em 01 de janeiro de
1957, previsto no artigo 23 da Lei Fundamental. A diferença entre os dois processos se
dá no âmbito dos diplomas legais que regulamentaram as duas adesões. Enquanto que
o primeiro caso foi uma lei constitucional, no segundo foi uma simples lei ordinária.
325 SCHNEIDER, Arnold. Democracia y constitución en Alemania. Trad. Emília Esteros. Barcelona: Vicens Vives, 1992, p.
187.
233

8.2 - A ORGANIZAÇÃO DOS PODERES NA ALEMANHA
A Lei Fundamental de Bonn traz de forma expressa o princípio tradicional de
separação de poderes.
O reconhecimento constitucional de titulares distintos para as três funções
clássicas do Estado alemão não significa, de nenhuma maneira, a falta de conexão
entre os poderes estatais.
A Lei Fundamental de Bonn articulou um sistema de colaboração entre os
poderes do Estado que estabelece um Sistema parlamentarista. Sobre isso, Fernandes
escreve que “a arquitetura constitucional da Alemanha Federal colocou efetivamente
o Bundestag no centro da vida política alemã, definindo um ‘sistema de governo
parlamentar’. 326
Em conseqüência, o executivo federal alemão é comandado pelo Chanceler
Federal, que precisa da confiança da Câmara Baixa do Parlamento Federal, o
Bundestag.
8.2.1 - O Presidente Federal
Atualmente o Presidente federal tem uma participação menor na atividade
326 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 101.
234

política, se comparado aos da República de Weimar.
Esta mudança fica muito bem caracterizada quando considerada sua eleição
indireta por uma assembléia composta pelos membros do Bundestag e representantes
dos Lander.
O Presidente não tem a independência necessária para desempenhar um papel
mais relevante na vida política da Alemanha.
a) - A Eleição do Presidente Federal.
Como foi escrito acima, a eleição do Presidente Federal é realizada por uma
Assembléia Federal, formada pelo Bundestag e de um número igual de membros,
eleitos pelas representações do povo dos Lander, através de uma eleição proporcional.
Sobre este tema, Rogeiro nos ensina que “... o Colégio Eleitoral (Assembléia Federal)
procura reproduzir, mais uma vez, o princípio federal e de participação política dos
Lander.” 327
A Assembléia Federal reúne-se até trinta dias após o término do mandato ou
impedimento do Presidente da República, sendo convocada pelo Presidente do
Parlamento Federal.
Pode ser eleito Presidente Federal, qualquer alemão maior de 40 anos. Seu
mandato é de cinco anos, permitida uma reeleição.
Fernandes ainda complementa o que se escreveu sobre a eleição do Presidente
Federal ensinando que “para a eleição do Presidente da República realizar-se-ão, no
327 - ROGEIRO, Nuno. Op. Cit. p. 175.
235

máximo, três voltas eleitorais. Se nas duas primeiras nenhum candidato obtém os
votos da maioria dos membros do Congresso Federal, procede-se a uma terceira
votação, sendo eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos expressos.” 328
b) - As Funções do Presidente Federal.
O Presidente da República Federal da Alemanha é um Chefe de Estado típico
de um sistema parlamentarista com funções de representação, mas não exerce, na
opinião majoritária da doutrina, nenhum poder efetivo. Entretanto, os poderes de
intervenção que possuí lhe conferem uma influência considerável na vida política
alemã.
Menudier escreve um esclarecedor parágrafo sobre as funções do Presidente
Alemão, afirmando que:
236
o Presidente federal representa a unidade nacional, a nível interno e externo.
O seu principal poder reside na nomeação do Chanceler ou, em caso de crise,
na dissolução do Bundestag (artigo 63) A designação do chanceler, que
seguidamente deverá ser confirmada pelo Bundestag, não passa de simples
formalidade na medida em que o nome do Chanceler é decidido pelos
partidos. O Presidente pode também dissolver o Bundestag, sob proposta do
Chanceler, no caso do Bundestag recusar a confiança solicitada pelo Chefe de
Governo (artigo 68). O estado de emergência no plano legislativo
(Gesetzgebungsnotstand) permite ao Presidente, nos termos do artigo 81,
declarar como válidas as leis preparadas por um Governo minoritário e
rejeitadas pelo Bundestag. Este tipo de consideração é meramente teórico, já
que não se registram ainda crises desta índole e as mudanças de poder têm
sido feitas segundo esquemas que não justificam o exercício dos poderes do
Presidente. 329
Todos os atos e decretos do Presidente federal alemão devem ser referendados
pelo Chanceler ou pelo Ministro da área correspondente. Mesmo assim, a Lei
328 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 105.
329 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 145.

Fundamental dispensa de referendo ministerial os seguintes atos do Presidente Federal:
a - a nomeação e demissão do Chanceler Federal, conforme artigo 63, inciso 2º
da Lei Fundamental;
b - a dissolução discricionária do Bundestag quando este não eleja o Chanceler
por maioria absoluta de seus membros no prazo de quatorze dias depois de ter negado
a confiança ao candidato indicado pelo Presidente, conforme o artigo 68, inciso 1º da
Lei Fundamental ;
c- o requerimento para a permanência obrigatória do Chanceler Federal em
suas funções até a nomeação de seu sucessor, conforme o artigo 69, inciso 3º da Lei
Fundamental.
Mesmo nomeando e exonerando o Chanceler Federal, o Presidente Federal não
preside o Conselho de Ministro.
8.2.2 - O Parlamento Federal
Como é normal em todo Estado Federal, o Parlamento alemão é bi-cameral. O
Bundestag representa o conjunto da sociedade alemã, com o Bundesrat ou Conselho
Federal representando os governos dos Lander.
Ao tratar do sistema alemão, Duverger explica que:
237
o Parlamento é composto por duas Câmaras: o Bundestag, que representa a
federação (os deputados são eleitos proporcionalmente à população), e o
Bundesrat, que representa os Estados. Trata-se de um federalismo

238
inigualitário: consoante as suas dimensões, cada Land (país) tem direito a um
número de deputados compreendido entre três e cinco (mas a desigualdade é
menor do que na época da Constituição de Weimar, em que este número
variava entre 1 e 26; os deputados de cada Land em bloco, num só e mesmo
sentido. As duas Câmaras não são iguais. O Bundesrat não participa da
investidura do Chanceler e não pode derrubar o Governo; tem apenas direito
de veto em matéria legislativa; o Bundestag pode ultrapassar este veto (mas
se o veto for formulado pelo Bundesrat por maioria de dois terços, exige-se a
mesma maioria do Bundestag). Quanto a algumas categorias de leis
importantes, relativas ao sistema federal ou aos interesses dos Lander, as
duas Câmaras têm poderes iguais e é necessário o seu acordo para que a
decisão seja tomada; o mesmo acontece em matéria constitucional. 330
a) - O Bundestag.
O Bundestag, ou parlamento federal, vê metade dos seus deputados eleitos em
todo o território federal e a outra metade por listas partidárias apresentadas nos
distritos correspondentes aos Lander.
que:
Mellado Prado, a respeito da eleição do Bundestag, se pronuncia ensinando
após a unificação, os deputados eleitos pelo povo dos Lander orientais
passaram a representar entre 1/5 e 1/6 do total de parlamentares (127 em
662, na 12ª legislatura, 1990-1994). A lei eleitoral estabelece o princípio do
`mínimo´. Ou seja, a representação do Bundestag está sujeita à satisfação de
uma percentagem mínima de votos (5%). Esta medida, se não reduziu a
representação parlamentar a um bipartidarismo puro, fez mesmo assim que de
11 partidos representados em 1949 restassem não mais de 4 a 6, desde aí. 331
b) - Composição e Eleição do Bundestag.
O Tratado de Unificação não modificou nenhum preceito da Lei Fundamental
de Bonn no que diz respeito ao Bundestag. Apenas uma das disposições transitórias do
Tratado (parágrafo 42) previu uma derrogação provisória da parte que trata da eleição
330 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 256.
331 - PRADO, Pillar Mellado. Sistemas polítos en Europa. Madrid: Eceres, 1992, p. 166.

dos deputados do Bundestag para o período compreendido entre 13 de outubro de 1990
(data de entrada em vigor do tratado) e 2 de dezembro desse mesmo ano (eleições do
primeiro Bundestag da Alemanha unificada) quando os 144 deputados dos novos
Lander e da zona oriental de Berlim foram designados pela Câmara Popular ou
Parlamento da antiga República Democrática da Alemanha.
Atualmente, o Bundestag é composto por 662 deputados eleitos para mandato
de 4 anos por voto direto, secreto e universal de todos os cidadãos alemães maiores de
idade (18 anos), através de um sistema mitigado, como escrevemos na introdução deste
item, que recebe o nome de “eleição proporcional parcialmente personalizada”. O
sistema funciona com as vagas distribuídas proporcionalmente entre as listas de
candidatos que concorrem às eleições, sendo eleitos aqueles que recebam mais votos
em cada um dos distritos eleitorais em que se divide o território nacional. Cada eleitor,
sendo assim, utiliza um cédula dupla, com uma das partes destinada à escolha da lista
sua predileta e outra destinada ao nome do candidato de sua preferência.
Esse procedimento eleitoral foi um compromisso assumido entre a
Democracia-Cristã, que queria um sistema majoritário puro e a proposta proporcional
apoiada pelos pequenos partidos. Foram os Social-Democratas que propuseram uma
fórmula intermediária, que fundiu os dois sistemas e que satisfez a todos, com um
processo que é majoritário e proporcional ao mesmo tempo.
Além disso, a Lei Eleitoral Federal da Alemanha exige, como também já
vimos antes, um mínimo de 5% dos votos a nível federal para os partidos terem
representação no Bundestag. Esse princípio possibilitou a simplificação e estabilidade
do sistema de partidos alemão, com muitos autores enaltecendo a formula adotada,
239

como Diheter Noellen, que o qualifica como o “milagre eleitoral alemão.” 332
c) - As Funções do Bundestag.
O Bundestag tem uma posição proeminente em relação a outra Câmara do
Parlamento Federal, já que é o Bundestag o órgão de deliberação e controle político
que aprova a confiança ao Chanceler Federal e exige dele a responsabilidade política
através de dois mecanismos típicos de sistemas parlamentaristas: a Moção de Censura
e a Questão de Confiança.
Além disso, com exceção de algumas matérias relevantes para os Lander,
quando as duas Câmaras ficam em paridade, o Bundesrat não pode negar-se, na
prática, a aprovar os projetos aprovados pelo Bundestag. Caso o faça, o Bundestag
pode aprovar definitivamente o texto através de uma segunda aprovação com maioria
absoluta.
A Lei Fundamental de Bonn prevê, de qualquer forma, uma Comissão de
Conciliação, formada por membros das duas Câmaras, que se encarrega de dirimir
possíveis conflitos.
d) - O Bundesrat.
Os Lander participam, por meio do Conselho Federal, da produção legislativa
da Alemanha e da administração da Federação e nos assuntos relacionados à União
Européia, como escreve Bernhard Vogel, ao ensinar que “por isso, o conselho federal
criou recentemente um órgão especial de deliberação, a chamada Câmara da
332 - NOELLEN, Diheter. El sistema eleitoral alemán. Artigo in Revista de Estúdios Jurídicos. Madrid: Universidad
Complutense de Madrid, 1995, n. 64, p. 07.
240

Comunidade Européia, incumbida de votar rapidamente os pronunciamentos, inclusive
fora do ritmo normal das sessões.” 333
Conselho Federal - Bundesrat - é composto por membros dos governos dos
Lander, por estes nomeados e exonerados. Eles podem ser substituídos por outros
membros destes mesmos governos.
Cada Land tem pelo menos três votos. Os Lander com mais de dois milhões de
habitantes têm quatro votos, aqueles com mais de seis milhões de habitantes têm cinco
votos e os com mais de sete milhões têm seis votos.
Os representantes de cada Land são obrigados a votar em bloco, com a Lei
Fundamental de Bonn não permitindo divergências entre eles.
Autores há, como o professor Gonzales Casanova, da Universidade de
Barcelona, que mostram com muito realismo o papel da Câmara representante dos
governos estaduais. O catedrático catalão escreve que “pode-se entender o Bundesrat
como uma Câmara Alta típica e extremamente poderosa, por representar não
diretamente o povo, mas o poder político supremo dos Lander, independentemente de
os considerarmos verdadeiros Estados ou regiões.” 334
E Bernhardt Vogel completa esta afirmação acerca da importância do
Bundesrat ao afirmar que “o Conselho Federal goza de grande prestígio junto à
população; dele vieram quatro dos seis chanceleres federais. Suas iniciativas
lançaram marcos em âmbitos importantes, como, por exemplo, a proteção
333 - VOGEL, Bernhard. O federalismo na Alemanha. São Paulo: Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung, 1995, p. 57.
334 - CASANOVA, José António Gonzales. Op. Cit. p. 359.
241

ambiental.” 335
e) - A Composição do Bundesrat.
O Bundesrat ou Conselho Federal é a Câmara de representação dos Governos
dos Lander. É um órgão permanente não eletivo, que atualmente (dezembro de 1996) é
composto por 68 membros.
Faz-se mister trazer o ensinamento de Pablo Lucas Murillo, quando escreve
sobre o Bundesrat afirmando que:
242
o Conselho Federal, verdadeiramente, é, como diz a Lei Fundamental de Bonn
em seu artigo 50, o meio pelo qual os Estados cooperam na legislação e na
administração de justiça e, como pode-se ver, concentra em si competências
muito superiores às de órgãos análogos em outros Estados federais Não
obstante, cabe ressaltar que quanto mais eficaz é o Bundesrat na realização
de suas funções (de controle, correção e coordenação), menos capaz é de
marcar a pauta em assuntos de importância política fundamental; não é
provável, em todo caso, que chegue a alcançar a importância do Parlamento e
do Governo. 336
A forma de escolha dos delegados no Bundesrat e o modo de funcionamento
dessa Câmara mostram uma outra originalidade do sistema federal alemão.
O Conselho Federal ou Bundesrat não é escolhido por voto direto dos cidadãos
dos Lander. O chamado “Parlamento dos Governos dos Lander” é formado por
membros dos governos dos dezesseis Lander e são nomeados e demitidos de seu cargo
por opção de seus respectivos governos.
O Bundesrat traz um sistema de mandato imperativo até certo modo
surpreendente, já que parece estar, em seu espírito e sua forma, mais perto de uma
335 - VOGEL, Bernhard. Op. Cit. p. 59.
336 - MURILLO, Pablo Lucas et alii. Op. Cit. p. 224.

Confederação do que propriamente de uma Federação, não fosse pela clara
proeminência do Bundestag.
f) - As Funções do Bundesrat.
A construção constitucional alemã coloca em destaque três funções
fundamentais do Bundesrat, que estão elencadas a seguir:
dos Lander; e
representar os interesses dos Estados membros junto ao Estado Federal;
subsidiar o Governo da Federação com a experiência político-administrativa
zelar pela Federação em seu conjunto.
Menudier descreve as funções do Bundesrat enfatizando que:
243
através do Bundesrat, os Lander exercem influência sobre o Bund e
prolongam uma sólida tradição institucional que determina igualmente que o
Estado Federal utilize os Lander para mandar executar as suas leis e
regulamentos, à custa de certas emendas. Muito forte em 1871, a posição do
Reicharat viu-se nitidamente enfraquecida em 1919; a Lei Fundamental
escolheu uma posição intermédia ao decidir: `Por intermédio do Bundesrat,
os Lander participam na legislação e na administração da Federação´ (art.
50). Os regulamentos de administração geral preparados pelo Governo
federal devem ser aprovados pelo Bundesrat, as leis federais são-lhe
submetidas se o Bundestag não tiver sido citado. O Bundesrat deve emitir a
sua opinião em todo o conjunto de medidas administrativas. 337
337 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 175.

8.3 - RÁPIDAS CONSIDERAÇÕES SOBRE O SISTEMA DE PARTIDOS
É importante, particularmente para a Alemanha, salientar alguns aspectos de
seus partidos políticos, já que estes não estão, de forma nenhuma, dissociados do
modelo de Parlamentarismo racionalizado deste país e também do modelo de
Democracia adotado após a Segunda Guerra Mundial.
A República Federal da Alemanha tinha como objetivos não só a consolidação
da Democracia mas, também, o combate ao totalitarismo da Alemanha Oriental e do
mundo soviético.
Para isto, procurou implantar um processo de “condicionamento democrático”
em relação aos seus partidos políticos. Muitas vezes os partidos de orientação não
democrática foram considerados ilegais, contrariando as regras da Democracia liberal,
o que é explicado por sua história recente ligada ao nazismo.
Nota-se esta preocupação ao se verificar que a Lei Fundamental de Bonn não
considera que sejam os partidos os únicos canais democráticos entre a Sociedade e as
estruturas governamentais, mas consagrou-os no artigo 21, no qual prevê
genericamente a liberdade interna e externa dos mesmos, ligada aos princípios
constitucionais genéricos de associação.
A cláusula dos 5% como estipulado na Lei Fundamental, ou seja, a regra
segundo a qual tem de existir um mínimo nacional de votos que permita a um partido
ter representação no Parlamento Federal, é, para os estudiosos da Ciência Política, o
244

maior obstáculo à formação de novos partidos.
Por outro lado, os incentivos iniciais à formação de novos grupos, como a
isenção fiscal de tributos, previstos na primeira lei ordinária sobre partidos na
Alemanha, foram muito contestados nas jurisprudências do Tribunal Constitucional
Federal, que considerou que a regra prevista na citada lei favorecia às tendências
apoiadas pelos grandes grupos econômicos e empresariais, como o CDU (União Cristã
Democrática) e o FDP (Partido Liberal Democrata), e prejudicava partidos cuja base
era os sindicatos e as associações classistas, como o SPD (Partido Social-Democrata).
Desde então passou-se a entender que só seriam isentas de impostos as contribuições
inferiores a uma determinada quantia.
A partir de 1959 foram criadas disposições legais que permitiram a subvenção
parcial dos partidos pelo Estado, quando passaram a ser considerados, oficialmente,
potenciais formadores da própria decisão da política pública e como veículo efetivo da
vontade democrática do povo.
Atualmente, os cinco principais partidos (CDU-União Cristã Democrata, CSU-
União Social Cristã, SPD-Partido Social-Democrata, FDP-Partido Liberal Democrata e
Verdes-Ecologistas), mantêm fundações próprias financiadas pelo Estado, o que
demonstra a significação dos valores repassados pela Federação e pelos Lander.
O bipartidarismo atual alemão é imperfeito, num duplo sentido, já que uma das
forças dominantes é o CDU/CSU, ou seja, duas tendências coligadas, e por conta da
existência de um partido que é o “fiel da balança” na formação dos Governos.
245
Entre os dois grandes partidos alemães - União Cristã Democrata/União Social

Cristã, por um lado, e o Partido Social Democrata, por outro - insere-se o Partido
Liberal Democrata (FDP), que, historicamente, coliga-se à direita ou à esquerda para
eleger e sustentar o Governo.
As eleições de 1961 acabaram por terminar com o multipartidarismo e
iniciaram uma fase de bipartidarismo relativo, com os Democratas-Cristãos atingindo
48, 5% dos lugares, os Social-Democratas ficando com 35% das cadeiras e a ascensão
dos Liberais, que atingem 13, 4% de lugares no Parlamento, adquirindo uma
importância nunca antes alcançada. Fernandes explica muito bem esta tendência, ao
escrever que “estes resultados são o prenúncio do `tripartismo´ (leia-se `sistema de
dois partidos e meio´), cuja tendência se viu confirmada nos atos eleitorais
posteriores...” 338
votos válidos.
O FDP, mesmo em sua fase mais prestigiosa, sempre ficou entre 8% e 13% dos
8.3.1 - A Democracia Cristã na Alemanha
A CDU e a CSU tiveram sua formação oficial muito recentemente, derivada da
aceitação da Doutrina Social da Igreja e da aliança entre uma idéia de “Estado Social
de Direito”, permeadas por contribuições vindas do conservadorismo europeu.
Rogeiro explica que:
o aspecto confederativo da aliança CDU/CSU (a CDU não se expande para a
338 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 118.
246

247
Baviera, a CSU não se expande para fora da Baviera) representa, para muitos
analistas, uma espécie de apelo bifronte às tradições do conservadorismo
`iluminado´ alemão: por um lado as classes sociais mais `móveis´,
essencialmente urbanas e embrenhadas na economia de mercado que olha na
democracia cristã um casamento feliz de tradicionalismo e modernização, por
outro as velhas classes tradicionais, que destacam, sobretudo no programa
bávaro, as noções de ordem, segurança, unidade nacional na diversidade,
projeção cultural no exterior, anticomunismo, antisocialismo e progresso
econômico. 339
A figura mítica dos primeiros vinte anos da CDU, Konrad Adenauer, uniu e
dividiu a direita alemã. Ao mesmo tempo que soube exercer o poder em circunstâncias
muito difíceis, levando a Alemanha a formar uma quase simbiose com o ocidente dos
norte-americanos e rejeitando qualquer aproximação com o coletivismo oriental e anti-
cristão do mundo soviético, também excluiu nacionalistas partidários da neutralidade
ante o capitalismo e o comunismo, molestando setores que o consideravam demasiado
permissivo ao “materialismo sem cérebro” 340 dos Estados Unidos, para se usar uma
expressão de Schwarz.
8.3.2 - A Social-Democracia Alemã
O SPD nasceu formalmente em 1875, resultante da fusão de grupos políticos
de origem sindical e de associações de trabalhadores.
Nos seus primeiros tempos esteve filiado ao marxismo, evoluindo, até 1959,
para a defesa da economia mista e para uma maior fiscalização do Parlamento sobre o
Governo. O SPD notabilizou-se pela luta a favor do voto universal, do direito de
339 - ROGEIRO, Nuno. Op. Cit. p. 92.
340 - SCHWARZ, Hanz. Adenauer - el hombre de estado - 1952 - 1967. Trad. Henrique Iañes. Madrid: Campus, 1991, p. 76.

coligação, pelo relacionamento relativamente cordial com o partido oficial da
Alemanha comunista, o SED, e principalmente pela proposta de união alemã a longo
prazo, num quadro de reformas institucionais na Europa, o que acabou por acelerar o
processo de reunificação, que culminou com a queda do Muro de Berlim e o
desmantelamento do socialismo “real”.
8.3.3 - A Esquerda Comunista e a Proibição de Partidos
Os comunistas entraram, por eleição, no Parlamento de Weimar, após o pleito
de junho de 1920.
Ao se tratar da esquerda alemã, não se pode esquecer que as revoluções
urbanas do século XIX foram altamente influenciadas pelo movimento comunista
internacional, capitaneado por dois alemães: Karl Marx, doutorado em filosofia e
Friedrich Engels, um prussiano fascinado por estratégias e movimentos voluntaristas.
Por outro lado, um acontecimento interessante liga a revolução russa à
Alemanha, já que Lenin vai para Moscou num trem alemão fretado pelos militares, que
acreditavam no enfraquecimento do leste com a revolução bolchevique, quando a 1ª
Guerra Mundial já estava às portas da Europa.
Até 1934, a Alemanha conhece um movimento comunista relativamente forte,
apesar de muito dividido, com grupos ligados ao trotsquismo, comunistas
independentes, partidários de um aliança estratégica com URSS e adeptos de um
“comunismo nacional”, tornando a República de Weimar um momento de muitas
248

polêmicas políticas.
A partir de 1949, todas as tendências anteriores transferem-se para a República
Democrática da Alemanha e formam o SED, partido oficial e que se encarrega de
selecionar o pessoal político para os cargos mais importantes da Alemanha comunista.
A Lei Fundamental proibiu os ditos partidos anti-liberais, ao prever que “são
inconstitucionais os partidos que, pelos seus objetivos ou pelas atitudes dos seus
adeptos, pretendam prejudicar ou subverter a ordem fundamental liberal e
democrática ou que ponham em perigo a existência da República Federal da
Alemanha. Cabe ao Tribunal Constitucional Federal decidir sobre a questão da
inconstitucionalidade.” 341
A possibilidade de proibição de partidos, prevista, como vimos, no parágrafo
2º do artigo 21 da Lei Fundamental, gerou inúmeras controvérsias. A parte que fala em
“pôr em perigo a existência da República Federal” poderia, teoricamente, tornar-se um
obstáculo à reunificação. Diante dessa preocupação, só foram decretadas duas
proibições, a do SRP-de orientação fascista, e a do KPD-comunista, o que demonstra
que a aplicação desse dispositivo não foi fácil.
O Governo Federal apresentou queixa contra o SRP em 19 de novembro de
1951, pois era um partido de extrema direita, composto e dirigido por antigos nazistas.
O Tribunal Federal Constitucional aceita a queixa e em 15 de julho de 1952 um
despacho provisório coloca o SRP na ilegalidade. Logo em seguida a proibição e a
dissolução são definitivas. Dada a conjuntura do pós-guerra, não é difícil entender a
341 LEI FUNDAMENTAL da República Federal da Alemanha. Op. Cit. p. 150.
249

dissolução de partidos de orientação nazista. Muito mais difícil foi explicar a proibição
do partido comunista. Menudier permite uma melhor compreensão sobre o fato citado
ao escrever que “a proibição do Partido Comunista da Alemanha, o KPD, foi menos
bem aceito que a do SRP. Embora a queixa contra o KPD tenha sido apresentada
apenas três dias depois, em 22 de novembro de 1952, a sentença foi proferida muito
mais tarde, em 17 de agosto de 1956.” 342 Continua o mesmo autor explicando outras
questões importantes sobre o partido comunista na Alemanha ensinando que:
250
quando os aliados, em 1945, autorizaram o KPD, fundamentaram-se
essencialmente no conceito de antifascismo. Mas os juizes de Karlsruhe
constataram que, posteriormente, este partido recusara um conjunto de
valores mais amplo. Na sua opinião, o marxismo-leninismo, que analisam
pormenorizadamente do ponto de vista ideológico, é incompatível com a
`ordem fundamental, liberal e democrática´: assinalam também que este
partido, por força da sua própria ideologia, tem uma tendência natural para
praticar atos anticonstitucionais. A proibição só poderia ser levantada em
caso de eleições em toda a Alemanha. Esta sentença foi ainda mais mal aceita
por todos os que, não sendo anticomunistas por princípio, viam que se proibia
um partido que estava em vias de desaparecimento da cena política: em 1953
obtinha apenas 2, 2% dos votos e abandonava o Bundestag. O sistema
eleitoral, com efeito, levava à eliminação progressiva dos pequenos
partidos. 343
Depois da reunificação, o SPD sucede aos velhos grupos comunistas.
8.3.4 - O Movimento Liberal
Atualmente o FDP é o partido do liberalismo político na Alemanha.
As atuais regras políticas da Alemanha ameaçam, com muita freqüência, a
342 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 71.
343 - MENUDIER, Henri. Id. Ibid. p. 71.

extinção da representação do FDP, que tem preferido estar aliado ao CDU para as
composições de Governo, tendo participado diretamente nas grandes transformações
dos últimos dez anos.
Aproveitando a oportunidade histórica da reunificação, os liberais têm
conduzido a proposta da integração européia, aproveitando a própria União Européia,
da qual são os maiores entusiastas e a ajuda a novos e antigos países do Leste europeu,
como bandeiras de sua proposta política.
251

8.4 - O CHANCELER FEDERAL
O verdadeiro poder político na República Federal da Alemanha reside no
Governo e, muito especificamente, na figura de seu Chanceler, que goza de uma
posição muito sólida e tem competências muito amplas.
A proeminência do Governo é tão intensa, que alguns autores denominam o
sistema alemão de “democracia do Chanceler” 344 . Dentro dessa ótica e demonstrando
alguma apreensão, Duverger escreve que “o sistema é acompanhado por um
extraordinário poder reconhecido ao Chanceler, que excede visivelmente a noção de
regime parlamentar e que pode vir a tornar-se perigoso.” 345
Agesta destaca também a figura do Chefe de Governo, com menos
preocupações que Duverger, assinalando que “é o Chanceler Federal quem encarna a
função de governo na organização de poderes. A ele corresponde fixar as linhas e as
diretrizes da política do governo e, ao mesmo tempo, é ele que responde pelo êxito ou
pelo fracasso desta política.” 346
A Constituição alemã organiza o Governo Federal dentro dos limites do
Parlamentarismo.
344 - Autores como Henri Menudier e Ramón Garcia Cotarelo, que será citado, neste sentido, no final deste capítulo, usam
esta expressão.
345 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 257.
346 - AGESTA, Luiz Sanches. Op. Cit. p. 329.
252

8.4.1 - A Eleição do Chanceler Federal
O Chanceler Federal é aprovado sem debate pelo Bundestag, por proposta do
Presidente Federal. Para tanto é necessário que haja maioria absoluta da Câmara, após
o que é nomeado pelo Presidente da República.
A Lei Fundamental alemã prevê a possibilidade de o Bundestag, num prazo de
quatorze dias, eleger Chanceler, também com maioria absoluta, uma pessoa diferente
daquela indicada pelo Chefe de Estado. Caso numa segunda votação nenhum candidato
seja eleito com esta maioria, o Chanceler poderá ser escolhido por maioria simples
numa terceira votação. Neste caso, o Presidente Federal poderá optar entre nomear o
Chanceler escolhido por maioria simples ou dissolver o Bundestag.
Sobre o Chanceler Federal, Henri Menudier explica que no sistema alemão o
Chefe de Governo
253
é eleito pelo Bundestag, sem debate, sob proposta do Presidente, devendo
conseguir a maioria absoluta. Se este candidato não for eleito, o Bundestag
pode escolher outro que será eleito chanceler se obtiver a maioria absoluta
nos catorze dias subsequentes do primeiro escrutínio. No caso de nenhuma
votação se verificar neste prazo, devido a confrontos parlamentares ou por
desacordo com o Presidente da República, proceder-se-á a novo escrutínio,
sendo eleito o candidato com maior número de votos - verificando-se a
maioria absoluta o Presidente da República deve proceder à nomeação nos
sete dias que se seguem à eleição; se registrar apenas uma maioria relativa
pode proceder à nomeação ou à dissolução do Bundestag. 347
347 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 152.

8.4.2 - O Chanceler e os Ministros
Como foi dito acima, o Chanceler fixa as diretrizes políticas do Governo e tem
a responsabilidade pelo resultado das mesmas. Dessa forma, a responsabilidade
política é exigível somente do Chanceler Federal, de quem os Ministros são meros
subordinados e colaboradores.
O âmbito da responsabilidade política do Chanceler depende, por um lado, de
sua própria vontade - por meio de uma Questão de Confiança por ele próprio proposta
- e, por outro lado, da vontade do Bundestag - por meio de uma Moção de Censura
Construtiva -. Claro está que a orientação política do Governo não é só um poder do
Chanceler, mas também um dever. Diante desse fato, o Chefe de Governo responde
também por suas omissões, já que essas podem prejudicar a coesão do Governo.
Como é lógico, a responsabilidade política do Chanceler está imbricada com a
de seus Ministros, conforme dispõe o artigo 69, inciso II, da Lei Fundamental de
Bonn, ao dispor que “... as funções de um Ministro termina também com qualquer
outro termo das funções do Chanceler Federal.” É assim que podemos observar a
responsabilidade política solidária de todo o Gabinete com seu Chanceler, de tal forma
que o Bundestag não pode exigir responsabilidade política do Primeiro-Ministro sem
também envolver todo o Gabinete em qualquer solução que venha a ser adotada.
Apesar destas constatações, há autores que questionam a impossibilidade da
demissão individual dos Ministros pertencentes ao Gabinete de Governo, mas a Lei
Fundamental alemã descarta este mecanismo de forma enfática. Portanto, pode-se
254

considerar que em termos de responsabilidade política, apenas o Bundestag e o
Chanceler são relevantes.
que:
Georges Burdeau, sobre a responsabilidade política no sistema alemão, aponta
255
o Chanceler é o dono e o senhor de seu Governo, cuja coesão interna não
pode ser perturbada por uma votação da Câmara Baixa contra um ou vários
Ministros. Em definitivo, o Bundestag não pode obrigar um ou vários
Ministros a solicitar demissão de forma isolada, mas pode manifestar sua
desconfiança através das chamadas `missbilligungsbeschulss´ (Moção de
Reprovação); mas essa Câmara do Parlamento só supõe a manifestação de
uma opinião sem eficácia jurídica alguma. Esta forte e majoritária corrente
doutrinária que nega a existência de uma responsabilidade política dos
Ministros ante o Bundestag foi contestada por alguns autores que admitem
uma responsabilidade política indireta dos Ministros federais ante o
Bundestag ou mesmo os entendem como sujeitos de uma autêntica
responsabilidade política. 348
Mesmo que os Ministros não sejam responsáveis perante o Parlamento, com
certeza o são ante o Chanceler Federal. A Lei Fundamental e o Regulamento interno
do Governo Federal os obriga a respeitar as normas de ação política definidas pelo
Chanceler, que se constituem na base da unidade interna do Gabinete. Desta forma, os
Ministros federais devem prestar contas de suas atividades administrativas e políticas
ao Chefe de Governo, que sobre eles exerce controle.
Menudier também faz importante abordagem sobre a responsabilidade política
dos Ministros ao escrever que:
a oposição aos ministros é ambivalente já que, dependendo unicamente do
Chanceler, não podem ser demitidos pelo Bundestag (como em Weimar)
embora este disponha de meios eficazes para, eventualmente, expressar o seu
desacordo. Oberlander em 1960 e Kruger em 1964, Ministros dos Refugiados,
foram obrigados a pedir demissão dado o seu passado no III Reich. Strauss
retirou-se em fins de dezembro de 1962 porque, no caso Spiegel, exorbitou os
348 - BURDEAU, Georges. Op. Cit. p. 259.

256
seus poderes omitindo a verdade ao Bundestag. Em caso de conflito com o
Chanceler os ministros não podem procurar apoio no Bundestag. Mas a força
de que dispõe no âmbito do Governo varia em função dos grupos de interesses
ou das tendências que representam. O peso de um Ministro advém não apenas
da sua personalidade mas também da importância do setor da vida nacional
que fica sob sua responsabilidade. 349
8.4.3 - As Relações do Chanceler com o Bundestag
O Chanceler Federal mantém com o Bundestag uma estreita relação de
confiança, que se inicia com a votação de sua indicação e que perdura enquanto o
Bundestag não retirar expressamente essa confiança por meio da votação de uma
Moção de Censura ou a rejeição de uma Questão de Confiança.
a) - A Moção de Censura Construtiva.
O artigo 67 da Lei Fundamental de Bonn é, sem dúvidas, o preceito mais
célebre e comentado de todas as disposições relativas à organização da República
Federal da Alemanha. A chamada “Moção de Censura Construtiva” foi idealizada para
ser a garantia mais forte e eficiente da autoridade governamental e seu mais importante
fator de estabilidade.
Como se pode facilmente constatar, este instrumento criado pelos alemães é o
mais sofisticado entre todos os que foram concebidos para racionalizar o sistema
parlamentarista nascido na Europa, no período entreguerras e que tem seu ápice em
algumas Constituições do pós-guerra.
349 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 154.

A Moção de Censura Construtiva exclui de forma veemente a obstrução
negativa e inútil verificada no período de Weimar, dando ao executivo uma clara
proeminência.
Esta fórmula, encontrada na Lei Fundamental de Bonn, que permite ao
Parlamento controlar o Governo mas, ao mesmo tempo, não deixando que aquele se
aposse de todo o processo político, nos remete às experiências recentes acontecidas no
Brasil, quando um Congresso Nacional irresponsável politicamente, praticamente
“engessa” o Governo e retarda reformas estruturais fundamentais para o país, movido
por sentimentos corporativistas e nacionalismos ultrapassados. No caso do Brasil, o
que se observa é uma má formação do sistema, que apresenta lacunas vitais a todo
processo político-governamental.
O sistema previsto na Lei Fundamental de Bonn é, em princípio, obediente às
regras clássicas da responsabilidade política governamental, já que só o Bundestag
pode derrubar o Chanceler Federal e, conseqüentemente, seu Governo. Nem o
Presidente Federal, nem o Bundesrat podem fazer qualquer coisa contra um Governo
que tem a confiança do Bundestag.
Os Constituintes de Bonn consagraram um sistema no qual o Bundestag não
pode derrubar o Governo sem substituí-lo por outro. Portanto, um voto de
desconfiança não significa automaticamente a queda do Gabinete. Só depois que o
Bundestag escolher outro Chanceler é que o anterior será afastado de suas funções.
A razão principal que levou o sistema de Governo alemão a adotar este
processo foi evitar que falsas - ou eventuais - maiorias parlamentares sejam formadas
257

com o único fim de derrubar o Chanceler, não estando sólidas para chegar a um acordo
para a escolha de um novo Chanceler.
Mellado Prado remata muito bem este tema, quando escreve que:
258
realmente não creio que a importância teórica e prática do artigo 67 seja tal
que possa ser considerada um fator determinante da forma de Estado, mas sim
que o dito preceito dá à Lei Fundamental toda a sua originalidade, ao
assegurar ao Chanceler sua proeminência em relação ao Bundestag,
proeminência que é produto de um processo de concentração de poder nas
mãos do Primeiro-Ministro. 350
b) - Requisitos da Moção de Censura Construtiva.
A Moção de Censura Construtiva possui determinados requisitos para sua
apresentação, como no processo legislativo ordinário, sem os quais não pode produzir
seus efeitos.
os seguintes:
Os requisitos para a apresentação de uma Moção de Censura Construtiva são
a - Iniciativa - Em primeiro lugar, a iniciativa para apresentar uma Moção de
Censura é exclusiva do Bundestag. A proposta de uma Moção de Censura, para
começar a tramitar, necessita do apoio prévio de, pelo menos, uma Quarta parte dos
membros do Bundestag;
b - Indicação do Candidato Alternativo - Esse traço muito particular, como já
dissemos, do sistema alemão, está inserido no Regulamento do Bundestag, impondo
que na Moção de Censura deve haver também uma manifestação de desconfiança e, o
mais original, a indicação de um candidato a Chanceler Federal. Estas duas
350 - PRADO, Pillar Mellado. Op. Cit. p. 153.

providências são indissociáveis, inclusive no momento da votação.
Alguns autores consideram que a apresentação conjunta da manifestação de
desconfiança e a eleição de um novo Chanceler confunde duas fases da atuação do
Parlamento, cuja lógica política sugere a separação.
Unir a derrubada do Gabinete com a investidura de um novo Governo é, na
opinião de Burdeau, “estabelecer uma solidariedade artificial entre duas questões que
são totalmente diferentes é colocar os representantes do povo num dilema dificilmente
tolerável para a democracia representativa. Dessa forma não há oposição, já que para
existir essa oposição tem que se unir sobre um programa positivo.” 351
Para alguns setores da doutrina, o artigo 67 da Lei Fundamental menospreza os
princípios do Parlamentarismo ao ignorar um de seus traços fundamentais que é a crise
ministerial.
Jiménez de Parga chega a firmar que:
259
a crise ministerial é insubstituível em um sistema multipartidário, pois obriga
a atenuar os antagonismos dos partidos e a tomar consciência de suas
responsabilidades comuns. Portanto, ao suprimir esta possibilidade que é a
crise ministerial, pode-se temer que a Lei Fundamental de Bonn tenha
suprimido, repentinamente, as possibilidades de uma mudança de Governo.
Definitivamente, muitos consideram que a supressão da sanção da
responsabilidade ministerial derivada do artigo 67 é pagar um preço muito
alto pela estabilidade do Governo. 352
Na prática, o que se observa, é que o povo alemão não faz restrições a esta
supremacia do Governo, como facilmente se nota com a leitura de livros de autores
como Duverger, Menudier ou Fernandes. A economia mais forte da Europa e uma das
351 - BURDEAU, Georges. Op. Cit. p. 274.
352 - PARGA, Carlos Jimenéz. Los régimes políticos contemporáneos. Madrid: Universidad de Madrid, 1994, p. 173.

maiores do planeta, aliada a uma estabilidade política e democrática de décadas, faz
com que a Alemanha atual tenha um modelo de sociedade quase que completamente
sedimentado;
c - Número Mínimo de Assinaturas - O Regulamento do Bundestag, exige para
a apresentação de uma Moção de Censura, a aquiescência de um quarto dos deputados
do Bundestag, fazendo dela uma faculdade coletiva e não individual. Dessa forma, só
as propostas conseqüentes, vindas de grupos parlamentares importantes, podem ser
levadas em consideração, evitando assim a perda de tempo em discussões de uma
Moção de Confiança com poucas possibilidades de êxito.
Rogeiro, ao comentar a Lei Fundamental de Bonn, anota que:
260
a definição da Moção de Censura Construtiva, como é conhecida na doutrina
constitucional contemporânea, é a forma de obstar com veemência os excessos
de chamada `irracionalização parlamentar´ típicos do 2º Reich (República de
Weimar). Esta fórmula foi usada em 1982, quando o FDP decidiu aceitar a
coligação proposta pela coligação CDU/CSU e derrubar o chanceler Helmut
Schmidt, uma figura histórica do SPD. 353
c) - Os Efeitos da Moção de Censura Construtiva.
Quando a maioria absoluta dos membros do Bundestag vota a favor de uma
Moção de Censura, também está elegendo o candidato alternativo a Chanceler Federal,
que houvera sido incluído, obrigatoriamente, no texto da Moção.
A Lei Fundamental de Bonn não é muito clara sobre em que condições o Chefe
de Estado providenciará a saída do antigo Chanceler, não prevendo qualquer prazo
para que isto aconteça. Na prática, o prazo utilizado é o do artigo 63, imposto ao
353 - ROGEIRO, Nuno. Op. Cit. p. 182.

Presidente da República para a nomeação do Chanceler.
Menudier resume com rara precisão este processo ao escrever que “o
Bundestag só pode levar um Chefe de Governo à demissão através de um voto de
desconfiança construtivo (artigo 67); os deputados elegem um sucessor por maioria
absoluta e convidam o Presidente da República a demitir o Chanceler em
exercício.” 354
d) - A Questão de Confiança.
O Chanceler Federal pode utilizar o mecanismo da Questão de Confiança para
prevenir a ameaça de uma Moção de Censura, precipitando assim a crise que poderia
advir.
Agesta permite um melhor entendimento deste ponto escrevendo que “em
qualquer momento o Chanceler Federal pode verificar se o desenvolvimento de seu
programa político continua contando com a anuência do Bundestag. Para tanto, pode
solicitar a chamada `questão de confiança´.” 355
A Questão de Confiança prevista no artigo 68 da Lei Fundamental de Bonn
permite ao Chanceler, quando sua base de sustentação parlamentar mostra-se vacilante,
utilizar procedimentos pelos quais possa exercer uma certa pressão sobre a coligação
ou sobre seu próprio partido. Permite também que o Chanceler, quando em minoria,
utilize certos procedimentos que torne inútil a obstrução do Bundestag.
Dessa forma, sendo a condição para ser proposta a dissolução do Parlamento
354 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 152.
355 - AGESTA, Luiz Sanches. Op. Cit. p. 334.
261

ou a adoção do “Estado de Necessidade Legislativa”, a Questão de Confiança adquire
um novo e peculiar contorno que a diferencia de outros instrumentos de controle
parlamentar no Estado contemporâneo.
escrever que:
Continuamos com Agesta, que ainda tem uma posição muito elucidativa, ao
262
proposta a votação de confiança pelo Chanceler e se os membros do
Bundestag não expressam sua confiança, se abre uma dupla possibilidade de
atuação do Presidente da Federação, que atua a pedido do Chanceler:
dissolver o Bundestag dentro de um prazo de vinte e um dias, convocando o
corpo eleitoral para a eleição de outro Chanceler ou, também a pedido do
Governo, proclamar o Estado de Necessidade Legislativa... 356
Nos dois casos, o Chanceler permanece em suas funções, diferente de outras
formas de racionalização do sistema parlamentarista.
O direito de dissolver o Bundestag se extingue quando termina o prazo de
vinte e um dias, já citado acima, a contar da data da negativa à confiança solicitada.
Também se extingue esse direito, por óbvio, se o Bundestag elege outro Chanceler.
e) - Requisitos e Efeitos da Questão de Confiança.
A Proposta da Questão de Confiança.
O Chanceler Federal pode solicitar ao Parlamento uma Questão de Confiança.
Essa faculdade do Chefe de Governo não é compartilhada com os outros Ministros,
pois tem caráter singular e pessoal.
Evidentemente que o partido do Chanceler ou a maioria que o apoia podem
356 - AGESTA, Luiz Sanches. Id. Ibid. p. 334.

sugerir esta medida, mas não passa de uma sugestão que não vincula juridicamente o
Chefe de Governo.
A Lei Fundamental não prevê qualquer trâmite para a Questão de Confiança.
Ramón Garcia Cotarelo, ao analisar a Questão de Confiança, pondera que a
falta de regulamentação sobre a matéria enseja muitas variações na sua propositura,
mas assevera que é o Chanceler Federal que tem legitimidade para propô-la. Assim,
escreve que:
263
apesar disso, um grupo de Deputados do Bundestag pode, sem dúvida,
solicitar da Câmara um `voto de confiança´ pelo qual se manifeste o apoio
parlamentar ao Governo. Esta medida tem, quando a oposição mostra-se
especialmente dura em sua crítica ao Governo, o valor de uma aclamação.
Mas devemos assinalar que estas propostas de `voto de confiança´ que nascem
da Câmara não constituem, no sentido técnico do artigo 68, questões de
confiança e, portanto, delas não se depreende nenhum dos efeitos jurídicos
derivados da Questão de Confiança stricto sensu, salvo se o próprio
Chanceler assumir como sua tal proposta parlamentar. 357
Maioria Exigida.
Como na aprovação da indicação do Chanceler, a maioria exigida para que se
considere aprovada a confiança ao Governo é também a absoluta.
A Lei Fundamental alemã não faz diferença de maioria para a formação do
Governo e para a sua continuação;
Efeitos da Questão de Confiança.
A apresentação de uma Questão de Confiança ao Bundestag pode suscitar três
situações distintas. São elas:
357 - COTARELO, Ramón Garcia. La república federal de Alemania. Madrid: Teide, 1984, p. 97.

1 - a primeira hipótese ocorre quando o Chanceler e seu Governo obtêm a
confiança do Parlamento, reforçando o prestígio e a autoridade do Gabinete;
2 - a segunda hipótese é aquela em que o Bundestag nega a confiança ao
Governo de forma positiva, substituindo o Chanceler em exercício por outro, conforme
o procedimento previsto no artigo 67 da Lei Fundamental;
3 - a terceira hipótese é a de o Bundestag negar a confiança ao Governo, sem
escolher o substituto para o Chanceler Federal (não é obrigado a fazê-lo, como no caso
da Moção de Censura, quando os dois procedimentos estão constitucionalmente
unidos). Neste caso, nos deparamos com outras três hipóteses, que são as seguintes:
- apesar de não ter esta obrigação, o Chanceler se demite ao comprovar que
não possui uma maioria sólida que o apoie;
- o Chanceler pode propor ao Presidente Federal que dissolva o Bundestag,
com o Governo transformando-se em interino, até que a nova maioria se forme;
- a última hipótese ocorre quando a confiança é negada pelo Parlamento e o
Presidente Federal não o dissolve. Neste caso, o Chanceler passa a ter muitas
dificuldades, principalmente quanto aos projetos de lei que são encaminhados ao
Bundestag. A rejeição constante dos projetos de lei pode levar o Chefe de Governo a
propor ao Presidente Federal a declaração do “Estado de Emergência Legislativa”,
conforme o estabelecido nos artigos 68 e 81 da Lei Fundamental, que será vista a
seguir.
264

f) - A Declaração do Estado de Necessidade ou Emergência Legislativa.
A Lei Fundamental de Bonn exige, para a declaração do “Estado de
Necessidade Legislativa”, uma estreita colaboração entre o Chanceler, seu Governo, o
Presidente da República Federal e o Bundesrat ou conselho federal. Isto significa que
um Governo minoritário pode legislar e governar, durante determinado tempo, sem a
confiança do Bundestag.
Duverger, sobre o Estado de Necessidade Legislativa, explica que:
265
se o Chanceler tiver apresentado um voto de confiança e não tiver obtido a
maioria nem pedido a dissolução, e se o Bundestag rejeitar em seguida os
projetos que o Governo considere urgentes, o Presidente Federal pode, se tal
tiver sido pedido pelo Governo e aprovado pelo Bundesrat, proclamar o
Estado de Necessidade Legislativa para estes projetos: se o Bundestag os
rejeitar de novo dentro do prazo de um mês, basta um voto do Bundesrat para
se converterem em leis. O Chanceler só pode voltar a utilizar este mecanismo
no prazo de seis meses, findo o qual não pode voltar a recorrer a ele. Esta
ressurreição - muito atenuada - do `estado de necessidade´ do artigo 48 da
Constituição de Weimar permite, pois, a um Chanceler que tenha sido posto
em minoria pela assembléia popular, não só permanecer no poder, mas até
legislar durante seis meses, desde que tenha o acordo do Presidente e do
Bundesrat (eleito por sufrágio indireto). 358
Depreende-se disto, fundamentalmente, que o Chanceler está obrigado a
dividir as decisões políticas com o seu Gabinete, já que a Lei Fundamental reza que o
Estado de Necessidade Legislativa “nasce do Governo Federal”, e não do Chanceler
Federal. Claro que a intenção, nesse caso específico, é usar também o prestígio do
conjunto do Governo para sensibilizar o Parlamento a aprovar as suas propostas
legislativas.
Este mecanismo, de certa forma, é uma exceção ao espírito da Lei
358 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 257.

Fundamental, que ressalta a proeminência do Chanceler nas relações institucionais.
Pode-se observar também que enquanto a Lei Fundamental confere ao
Chanceler o direito de propor ao Presidente a dissolução do Bundestag, para a
solicitação do Estado de Necessidade Legislativa é exigida a intervenção do Governo.
Para Cotarelo:
266
existem motivos e razões de peso para admitir a intervenção do Governo.
Pleitear a Questão de Confiança ou dissolver o Bundestag são atos que afetam
e interessam ao Chefe de Governo em relação à sua maioria e ao Parlamento
Federal. Sem dúvida, no Estado de Necessidade Legislativa não se trata da
relação de confiança entre o Chanceler e o Parlamento, posto que esta
confiança desapareceu. O que importa, simplesmente, é permitir a um
Governo permanecer, continuar no poder, sendo imprescindível que na origem
desta convivência difícil, o Governo dê provas de coesão interna. 359
Outro requisito indispensável para a declaração do Estado de Necessidade
Legislativa é a aprovação do Bundesrat, o Conselho Federal.
A declaração do Estado de Necessidade Legislativa possui limites na Lei
Fundamental de Bonn, para que este mecanismo não se torne um instrumento
meramente discricionário.
Estes limites são temporais, na medida em que esta mesma Lei Fundamental
diz que deve ser observado o prazo de seis meses entre uma declaração de Estado de
Necessidade Legislativa e outra. Os limites materiais implicam na obediência, por
parte do legislador, da repartição de competências entre a Federação e os Lander e na
supremacia da Lei Fundamental, que não pode, absolutamente, ser contrariada por
qualquer outra norma aprovada, em qualquer circunstância, na República Federal da
359 - COTARELO, Ramón Garcia. Op. Cit. p. 146.

Alemanha.
8.4.4 - A Responsabilidade do Chanceler Federal Perante o Presidente da República
Também por conta do turbulento período de Weimar, os Constituintes de Bonn
trataram de introduzir mudanças fundamentais nas relações do Chefe de Estado com o
Chanceler Federal.
Em primeiro lugar, mesmo sendo do Presidente a indicação do Chanceler, o
primeiro não pode fazer cair o Governo e o segundo, em momento nenhum, pode se
transformar no “Chanceler do Presidente”.
Em princípio, se falarmos em termos constitucionais, o Chanceler só responde
politicamente perante o Bundestag e, por via de conseqüência, só dele necessita
confiança. Porém, os poderes presidenciais são maiores do que se pode supor, mesmo
com o ambiente político alemão preferindo que o Chefe de Estado seja um apoio e não
uma espada sobre a cabeça do Chanceler.
Menudier facilita o entendimento das relações entre o Chanceler e o Presidente
Federal na Alemanha quando escreve que:
267
o Presidente controla os atos do Governo através da nomeação dos juizes, dos
funcionários, dos oficiais e subalternos (artigo 60, par. 1º), da promulgação
das leis (artigo 82, parágrafo 1º) e da assinatura de tratados. Já rebentou
uma polêmica a propósito de se saber se o Presidente tinha direito de veto
quanto a nomeação de certos Ministros (artigo 64, parágrafo 1º). Theodor
Heuss opusera-se à nomeação de Tomas Dehler como Ministro da Justiça,
sendo forçado a ceder face a pressão de Adenauer. O mesmo aconteceu com
Heinrich Lubke que recusara a nomeação de Georg Schroder para os
Negócios Estrangeiros. Tendo no seu papel uma concepção mais política que

268
seu antecessor, conseguiu impedir a designação de certos altos funcionários.
Apressou a saída do Governo de Franz Josef Strauss, quando do escândalo
Spiegel mas, ao defender uma grande coligação acabou por facilitar a sua
reeleição em 1964. Mas esta tentativa de alargar as competências do
Presidente foi mal recebida. Registraram-se as mesmas reações quando
Walter Scheel manifestou propósitos idênticos. 360
Deve-se lembrar também que, caso o Chanceler perca a maioria que o apóia
durante determinado período de seu Governo, é o Presidente que intervém e somente
ele pode reforçar a posição do Chefe de Governo minoritário ante o Parlamento, o que
não dá ao Chefe de Estado a condição de intervir a qualquer momento.
Resta saber quais as opções do Presidente Federal para reforçar a posição do
Chanceler. De acordo com esta pesquisa, tem-se duas possibilidades:
1º - No caso de o Chanceler minoritário, perdida a votação da Questão de
Confiança, pedir a dissolução do Bundestag, cabe ao Presidente Federal decidir sobre
qual a melhor decisão a ser tomada, dependendo das relações de confiança existentes
entre eles. No caso do Chanceler contar com a confiança do Presidente, este dissolverá
o Parlamento e reforçará a sua posição. Caso contrário, negará a dissolução e forçará a
demissão do Chefe do Governo;
2º - A Segunda possibilidade se dá quando o Chanceler perde a votação de
uma Questão de Confiança e propõe ao Presidente Federal a declaração do Estado de
Necessidade Legislativa para um projeto de lei. Neste caso pode-se, outra vez,
observar que a permanência do Chanceler está vinculada a uma decisão unilateral do
Chefe de Estado, que poderá manter, ao menos por seis meses, um Governo
minoritário, legislando sem o apoio do Bundestag, com o consentimento do Bundesrat.
No caso de negar a declaração do Estado de Necessidade Legislativa, o Presidente
360 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 146.

Federal estará forçando o Chanceler a se demitir.
Como se pode perceber, a posição do Presidente Federal da Alemanha não está
restrita à Lei Fundamental de Bonn e suas funções, além das formalmente previstas,
avançam bastante na direção da efetiva arbitragem do sistema germânico.
Como observa Cotarelo,
269
o Chefe de Estado alemão constitui um `Poder de Reserva´ cuja importância,
não somente prática, senão também jurídica, varia segundo o espírito de
unidade que permeie o Bundestag. Claramente diferente, nestes casos, de
outros Chefes de Estado republicanos o Presidente Federal alemão supre a
inatividade dos representantes do povo soberano: `a autoridade supre à
política, ao direito de agir’. 361
361 - COTARELO, Ramón Garcia . Op. Cit. p. 153.

8.5 - O PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO COMO CONDIÇÃO DA
DEMOCRACIA
Apesar das dificuldades de se encontrar, como já dito antes, bibliografia
atualizada tratando da Alemanha unificada, o mesmo não aconteceu com a vinculação
do sistema germânico de Governo com a Democracia.
Devido à disputa estabelecida com o antigo bloco soviético, principalmente
com a extinta República Democrática da Alemanha, a República Federal da Alemanha,
ou a Alemanha Ocidental, como ficou conhecida, viu-se obrigada a lutar de todas as
formas pela manutenção e, principalmente, pelo “sucesso” da Democracia. O regime
democrático não podia ser só uma filosofia de vida do Estado alemão, tinha que ser
mais, deveria ser um símbolo de desenvolvimento econômico e social, para servir de
contraponto à autocracia da Alemanha Oriental.
Note-se, por exemplo, o que escreve Odair de Oliveira, em sua obra Alemanha
Ocidental - Democracia em Evolução, quando conclui afirmando que:
270
a República Federal da Alemanha está transformada, portanto, na principal
trincheira da luta contra o comunismo internacional. Será inexpugnável, pois
a subversão e o ódio vermelho jamais conseguirão atravessar a cerca
divisória ou o muro de Berlim. Realiza a verdadeira revolução democrática
que há de ser, na defesa e combate ao comunismo, muito mais eficaz que as
armas mais aperfeiçoadas. 362
Em função deste obstinado objetivo, foi criado um sistema de Governo
baseado em um Parlamentarismo racionalizado destinado a, também, cumprir uma
362 - OLIVEIRA, Odair. Alemanha Ocidental - democracia em evolução. Belo Horizonte: Itatiaia, 1968, p. 158.

tarefa ideológica fundamental, resgatando os princípios democráticos do período entre-
guerras.
Mesmo assim, é importante destacar que a Democracia “negativa” de Weimar
foi duramente combatida na Alemanha do pós-guerra, com a adoção de mecanismos,
inseridos no sistema de Governo, que asseguram uma Democracia equilibrada e
“positiva”, como ocorreu, também, na França.
Duverger explica este fenômeno escrevendo que:
271
quis-se evitar que se reproduzisse o fenômeno que provocou a queda do
regime de Weimar: a conjunção de extremos (nacionalismo de direita e
comunistas) que fornece uma maioria negativa, que derruba todos os governos
mas é incapaz de apoiar qualquer um. Por essa razão, inventou-se um sistema
engenhoso: O Bundestag só pode derrubar o ministério elegendo (por maioria
de seus membros) um sucessor do Chanceler. 363
Observe-se que prevalece, também na Alemanha, o modelo democrático de
equilíbrio, como em Portugal. Mas com a diferença, segundo vários tratadistas, como
Menudier 364 , de ser o Parlamentarismo racionalizado alemão “de segurança”. Todos os
mecanismos existentes apontam para uma estabilidade extrema num regime
democrático equilibrado.
Basta, para se ter a comprovação do que está escrito no parágrafo anterior,
examinar o tempo de permanência de cada Chanceler alemão, no poder, desde a
implantação da República de Bonn. Helmut Koll, por exemplo, ficou quatorze anos
governando.
Outra marca indelével da influência do Parlamentarismo racionalizado alemão
363 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 257.
364 - MENUDIER, Henri. Op. Cit. p. 254.

em seu regime democrático diz respeito à forma de eleição dos deputados ao
Bundestag. A base de formação do Governo na República Federal da Alemanha é a
composição desta sua Câmara Baixa, onde estão os representantes do povo.
Deve-se notar, então, que os deputados alemães são eleitos através de um
sistema distrital misto ou “mitigado”, como preferem alguns autores. Para equilibrar a
representação democrática, cada cidadão eleitor vota duas vezes: uma na lista de
candidatos à eleição proporcional e outra no candidato de seu distrito eleitoral. Esta
fórmula, que racionaliza a representação popular, foi proposta pelo partido Social-
Democrata, como se viu durante o desenvolvimento deste capítulo, com base em
critérios de correção do sistema eleitoral, que passou, assim, a equilibrar a participação
de representantes de trabalhadores e de representantes apoiados por grandes
conglomerados econômicos e industriais.
Muitos autores, como Menudier, ressaltam as virtudes do modelo democrático
alemão, como a estabilidade política e o consenso social, que nenhuma crise séria foi
capaz de abalar durante os últimos cinqüenta anos. O autor escreve que:
272
poucos estados no mundo podem apresentar um balanço como este. A
concentração das forças políticas, o bom equilíbrio dos poderes entre maioria
governamental e oposição, entre Estado federal e Länder, a estreita
associação das forças econômicas e sociais às grandes decisões, o
crescimento econômico regular, a ativa inserção nas relações internacionais
depois de longa recusa de admitir certas realidades não são estranhos a este
balanço bastante favorável. 365
Diferente da França e de Portugal, o Parlamentarismo racionalizado alemão
nasceu dos debates no Bundestag e não da vontade de Adenauer, como muitos
acreditam, cuja maioria entendeu a necessidade de manter o sistema parlamentar,
365 - MENUDIER, Henri. Id. Ibid. p. 248.

apoiado em estabilidade democrática e desenvolvimento econômico e social. O mesmo
Menudier, ao tratar do Parlamento alemão, aponta este detalhe, ao registrar que “foram
os parlamentares e não os militares, os funcionários ou uma classe particular da
sociedade que, sob o olhar vigilante dos ocupantes, elaboraram um modelo
democrático, inspirado no dos Americanos e dos Ingleses.” 366
Este modelo democrático foi construído sobre um sistema de Governo
destinado a garantir, como já bastante ressaltado, a solidez e estabilidade das
instituições democráticas. Tanto é assim, que Cotarelo escreve que:
273
desde o começo se tratou de garantir a existência de um governo democrático,
eficaz, responsável e estável. A imagem da atribulada República de Weimar e
da ditadura hitleriana funcionaram como um ponto de referência abrigado na
articulação do atual sistema de Governo alemão. Isto explica os traços mais
característicos do ordenamento: o regime de direitos e liberdades
democráticas, a figura do Presidente da República, o sistema federal, a moção
de censura construtiva, a hegemonia do Governo e a função arbitral do Poder
Judiciário. O que todos estes elementos acabaram caracterizando, no seu jogo
de responsabilidades recíprocas, foi uma Democracia do Chanceler, com uma
solidez incontestável. 367
Para melhor demonstrar os vínculos do Parlamentarismo Racionalizado alemão
com a estabilidade democrática, é importante realçar alguns pontos destacados neste
capítulo. Quando se escreveu que a racionalização do Parlamentarismo alemão é
abundante, fez-se esta observação com base, por exemplo, no que escreve Vilarinho 368 ,
evidenciando que os partidos extremistas são colocados fora da lei e a federação tem
diversas armas para controlar os Lander.
Além disto, pode ser destaque também a “racionalização eleitoral” alemã, com
366 - MENUDIER, Henri. Id. Ibid. p. 167.
367 - COTARELO, Ramón Garcia. Op. Cit. p. 199.
368 - VILARINHO, Manuel. Op. Cit. p. 168.

seu sistema de dois partidos e meio. Isto, na verdade, é outro fator de estabilidade, sem
a pulverização típica dos sistemas pluripartidários.
Outro fator de preservação da estabilidade democrática é o papel do
Bundesrat. Este Conselho Federal atua como instituição de correção e moderação do
sistema, servindo como um contraponto aos excessos do Bundestag, principalmente
quanto ao apoio para o Chanceler, evitando algumas tentativas de fragilizá-lo, muito
comuns no jogo democrático.
Alguns autores, como Burdeau 369 e Jiménez de Parga 370 , citados também neste
capítulo, fazem referência ao caráter pouco democrático, por exemplo, da Moção de
Censura Construtiva, que obriga o Parlamento, ao aprovar a desconfiança ao
Chanceler, a indicar, no mesmo ato, um substituto. Mas deve-se entender que são
mecanismos de estabilização política e democrática. Com todo respeito aos dois
tratadistas, o instituto da Moção de Censura Construtiva do modelo alemão tem que ser
contextualizado para ser convenientemente analisado. A Democracia, na Alemanha, e a
literatura mostram isto, significa estabilidade política do Governo, que está sujeito
somente às mudanças promovidas dentro das regras democráticas elaboradas para
garantir esta mesma estabilidade.
Mesmo o Presidente Federal, como também foi visto neste capítulo, na
Alemanha, atua como elemento de racionalização do Sistema de Governo, ao servir de
apoio ao Chanceler.
Um Chanceler enfraquecido pela perda momentânea da maioria no Bundestag,
369 - BURDEAU, George. Op. Cit. p. 107.
370 - PARGA, Carlos Jiménez. Op. Cit. p. 217.
274

pode contar com a ajuda decisiva do Presidente Federal, principalmente para a
Declaração de Necessidade Legislativa, outro instrumento típico de racionalização,
destinado a viabilizar o Governo em tempos de crise, impedindo assim a
desestabilização de todo o sistema.
275

PARTE IV - DEMOCRACIA E PARLAMENTARISMO
RACIONALIZADO NO ESTADO CONTEMPORÂNEO
Tudo o que se registrou até agora, nesta Tese, pretendeu assinalar o esforço
empreendido, por parte de determinados estados contemporâneos, no sentido de
consolidar a Democracia através da estabilidade, eficiência e eficácia de seus sistemas
de Governo. Como exemplo, pode-se citar Norberto Bobbio, em seu livro “As
Ideologias e o Poder Em Crise”, no qual mostra claramente sua preocupação pela falta
de racionalização do sistema de Governo italiano. Observe-se o que ensina o autor
quando refere-se ao mau Governo: “Onde falta um centro unificador, os centros de
poder se multiplicam. E, multiplicando-se, contribuem para criar um estado de
confusão permanente que caracteriza a vida pública italiana.” 371
O filósofo italiano, em outra obra sua, ressalta a importância do Governo para
a Democracia. Bobbio escreve que:
para quem considera a democracia como o ideal do `bom governo’ (no sentido
clássico da palavra, ou seja, no sentido de que ela está melhor capacitada do
que qualquer outro para realizar o bem comum), outro tema objeto de
contínuo debate é o que se poderia chamar de `insucessos’ da democracia’.
Grande parte do que hoje se escreve sobre a democracia pode ser incluído na
denúncia, ora amargurada ora triunfante, destes insucessos. Nela cabem o
tema já clássico da teoria das elites e o tema ainda mais clássico do contraste
entre democracia formal e democracia substancial. Nela cabem, enfim, o tema
da ingovernabilidade, que emergiu nestes últimos anos. 372
Assim como Bobbio, um robusto conjunto de autores, atualmente, se ocupa de
371 - BOBBIO, Norberto. As ideologias e o poder em crise. 4. ed. Brasília: UNB, 1995, p. 202.
372 - BOBBIO, Norberto. Op. Cit. p. 83.

ponderar sobre a relação vital existente entre Governo e Democracia. Um bom
exemplo é Mauro Volpi, quando leciona que “a Itália, já faz muito tempo, procura
racionalizar seu sistema de governo para dar estabilidade a seu regime político,
sempre as voltas com dissoluções do Parlamento e quedas de Gabinete.” 373
O Governo, como instrumento de consecução de objetivos estatais, com suas
variações contemporâneas de intervenção nos domínios econômico e social, funciona
atualmente como o principal parâmetro da Democracia, tendo até suplantado algumas
características dos mecanismos clássicos do regime.
Demonstrar esta Tese significou extrair da presente pesquisa os vários
aspectos que vinculam o Parlamentarismo Racionalizado como Sistema de Governo e a
consolidação da Democracia em vários países, de um modo geral, e em particular, nos
três estados escolhidos como modelos de análise para este trabalho. É o que se
pretende com o capítulo a seguir.
373 - VOLPI, Mauro. Op. Cit. p. 140.
277

CAPÍTULO IX - A DEMOCRACIA EFETIVADA NO
PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO
No último capítulo desta Tese, o que se pretende é revisar os principais
aspectos, presentes nos sistemas de Governo da França, Portugal e Alemanha, e
organizá-los de forma lógica, servindo para construção de paradigmas aplicáveis ao
estudo dos parlamentarismos racionalizados presentes em estados contemporâneos, de
forma genérica.
Para cada Estado estudado pretendeu-se produzir um elenco de itens que
pudessem demonstrar a comprovação da hipótese básica estabelecida.
Assim, tantos os mecanismos como as posições doutrinárias foram conectadas
de modo a fornecer consistência à demonstração.
Mais uma vez é importante ressaltar que o único Estado, entre os três
estudados, que mereceu um item para o partidos políticos foi a Alemanha, o que é
justificado pelo fato de seu sistema de partidos ter uma forte contribuição para o
modelo de racionalização do Parlamentarismo naquele país.
é a França.
Obedecendo a ordem de abordagem da Tese, o primeiro Estado a ser analisado

9.1 - A DEMOCRACIA E O GOVERNO FRANCÊS DA Vª REPÚBLICA: O
SISTEMA DO PRESIDENTE
O Parlamentarismo Racionalizado da França, instituído pela Constituição de
1958, tornou eficazes o Governo e o regime democrático naquele país. Tanto um como
outro foram assentados no princípio de presunção de confiança em relação ao
Governo, que se tornou o bastião da estabilidade política e do desenvolvimento
econômico e social nas décadas que sucederam à Segunda Guerra Mundial.
Para isto, concorreram dois fatores, a destacar: por primeiro a
presidencialização do Parlamentarismo, que segundo Lauvaux “incutiu todo o seu
valor ao princípio constitucional não escrito, enunciado pelo general De Gaulle em
1946, segundo o qual o governo procede do Chefe de Estado, impôs o uso que permite
ao primeiro-ministro abster-se de solicitar um voto de confiança acerca do programa
governamental.” 374 Em segundo lugar, e principalmente, o artigo 49, item 3 375 da
Constituição da República Francesa, que traz as eficientes condições através das quais
a presunção de confiança continua beneficiando o Governo, enquanto este existir.
O disposto no artigo 49 não contraria o Parlamentarismo e nem deve levar a se
pensar que é possível governar sem maioria. Muito pelo contrário, já que permite a
manutenção e, se for o caso, a criação de nova maioria pela bipolarização de forças no
374 - LAUVAUX, Philippe. Op. Cit. p. 172.
375 - Diz o item 3 do artigo 49 da Constituição da República Francesa que “o Primeiro-Ministro poderá, após deliberação do
Conselho de Ministros, assumir a responsabilidade do Governo perante a Assembléia Nacional sobre a votação de um texto.
Neste caso, o texto será considerado aprovado a menos que uma moção de censura, apresentada dentro das vinte e quatro
horas seguintes, seja aprovada nas condições estabelecidas no parágrafo anterior”.
279

debate político.
Esta bipolarização do embate político na França, feita especialmente pelo
agrupamento ideológico de partidos e não, necessariamente, pela existência de dois
partidos, alimentada pelo sistema eleitoral majoritário de dois turnos, criou as
melhores condições para a eficácia do procedimento racionalizado do artigo 49 que,
junto com a permanência dos mecanismos tradicionais do Parlamentarismo, como a
possibilidade de dissolução do Parlamento, proporciona estabilidade democrática ao
sistema francês.
Veja-se o que Lauvaux também escreve sobre a aplicação do artigo 49 da
Constituição francesa. O autor diz que:
280
com efeito, a ameaça de dissolução basta para impedir a aliança de um
componente da maioria com a oposição, a fim de derrubar o governo, pois
semelhante comportamento seria fatal no plano eleitoral, em virtude da
bipolarização do próprio eleitorado. Assim, o artigo 49-3, concebido
originalmente como procedimento excepcional, tornou-se em certos períodos -
como entre 1978 e 1981 - um verdadeiro método de governo, garantindo a
sobrevivência de uma maioria cuja coesão se encontrava profundamente
abalada. Pôde-se denunciar o caráter artificial desse prolongamento; mas
nem por isso é menos verdade que, nessa hipótese, as disposições de
parlamentarismo racionalizado demonstram sua plena eficácia. 376
A racionalização democrática do Parlamentarismo da França teve como
objetivo principal a modificação da estrutura de poder existente nas repúblicas
pretéritas, de modo a dar a este poder estabilidade. Esta estabilidade tem sentido de
governabilidade, como escreve Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao ensinar que é “a
possibilidade de ação governamental eficaz, quer dizer, a aptidão de um Estado
determinado realizar os objetivos a que se propõe - a sua missão -, não em abstrato,
376 - LAUVAUX, Philippe. Op. Cit. p. 173.

mas diante de um quadro concreto.” 377
O principal objetivo a ser atingido, na França da Vª República, foi a
estabilidade política e democrática, que existiu de forma efêmera desde a Terceira
República.
O grande problema foi o de estabelecer o modus operandi do sistema político
para atingir esta estabilidade. A Democracia da Vª República francesa teve como
pressupostos, para tanto, como já foi comentado acima, a legitimidade e a eficácia
decisória do sistema de Governo.
Para se ter uma idéia da importância destes dois pressupostos em um regime
que pretende ser democrático, pode-se trazer os ensinamento de Bobbio, quando
escreve que “é provável que exista uma correlação positiva entre legitimidade e
eficácia decisória por um lado, e a Estabilidade por outro. Quanto maior é a
legitimidade e mais elevada é a eficácia decisória, tanto mais estável será um sistema
político democrático.” 378
A Democracia francesa da Vª República foi estruturada sobre o carisma de De
Gaulle. A Constituição de 1958 reforçou os poderes do Chefe de Estado, e em última
análise, do Poder Executivo diante do Parlamento. Naquele primeiro momento, o que
se procurou foi estabilidade através deste movimento de concentração de poder nas do
Presidente da República.
Restava, portanto, a legitimação. Esta foi alcançada graças ao citado carisma
377 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Constituição e governabilidade. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 3.
378 - BOBBIO, Norberto et alii. Op. Cit. p. 399.
281

de De Gaulle, construído, principalmente, durante a resistência ao nazismo.
A posição de líder carismático exigia, algumas vezes, ações no sentido de
manter De Gaulle em sintonia com o povo. Para tanto, o general valia-se de vários
expedientes, como a expectativa em torno de um pronunciamento seu e, para continuar
governando com estas características, ações extraordinárias e inesperadas, como as
ocorrências na Argélia, a eleição direta para o Presidente da República, a recusa em
convocar o Parlamento em sessão extraordinária e as modificações no Senado.
Bobbio, no “Dicionário de Política”, assinala que “consciente de ser um líder
cujo carisma aumentava em tempos de crise, De Gaulle era mestre em criar, de vez em
quando, através do estilo e da temática de sua política externa, situações de tensão,
pequenas crises, que tornavam atuais os seus apelos.” 379
Um dos instrumentos mais utilizados por De Gaulle para transformar as
questões específicas numa escolha entre a sua pessoa ou o caos foram os referendos.
Através deste expediente, pedia o Presidente a adesão dos cidadãos, num plano
pessoal, como confiança a si. A questão jurídico-institucional ficava em segundo
plano. O modo de coerção era a declaração de que, em caso de derrota, o Presidente se
demitiria. O que acabou acontecendo em 1969.
Com esta legitimação carismática de De Gaulle, o centro de decisão foi
transferido do Parlamento para o Chefe de Estado, tendo sido alcançada a tão almejada
estabilidade política. Através das transformações institucionais, políticas e até
sociológicas, foi estabelecido um novo sistema de Governo na França, nos moldes
379 - BOBBIO, Norberto et alii. Id. Ibid. p. 542.
282

pretendidos pelos elaboradores do texto constitucional da Vª República.
Porém, fazia-se necessário a moldagem da Democracia francesa surgida da Vª
República. Para isto, fez-se necessário a transferência desta legitimação para as
instituições criadas constitucionalmente, a fim de dar continuidade à situação de
estabilidade criada então.
Pode-se encontrar ainda, no mesmo “Dicionário de Política” de Bobbio,
Matteucci e Pasquino, outra citação muito procedente sobre a consolidação da
Democracia francesa, quando escrevem que “não obstante a oposição teórica entre o
caráter pessoal do carisma e o caráter formal da instituição, esta forma de
transmissão faz coincidir os dois termos, somando a força dos dois diversos tipos de
autoridade que aí se reúnem: a autoridade legal, burocrática e a autoridade por
dádiva excepcional. A instituição assim legitimada possuirá um poder interno de
controle social e um poder de continuidade elevadíssimos.” 380
Desta forma, a legitimação que antes dependia da figura do líder carismático,
que não era muito firme, ficou inserida nas instituições, contribuindo decisivamente
para a continuidade do Parlamentarismo racionalizado francês e para a sua
Democracia.
A autoridade presidencial restou institucionalizada, agora menos ligada a um
líder carismático e mais ao sistema de Governo e à Democracia francesa. Desta forma
foi criado o atual sistema político da França, que é ainda motivo de muita polêmica
entre os doutrinadores.
380 - BOBBIO, Norberto et alii. Id. Ibid. p. 365.
283

O sistema é tão controvertido que nas reuniões dos chefes de Governo da
União Européia, a França é sempre a única com dois representantes: O Presidente e o
Primeiro-Ministro.
Deve-se ressaltar que, mesmo tendo sido o Presidencialismo Parlamentarizado
francês de 1958 aplicado em sua plenitude pela ação de Charles De Gaulle, o sistema
foi adotado e teve sua continuação assegurada pelos presidentes franceses que o
sucederam. O caso mais interessante é o de François Mitterrand, em seus quatorze anos
de poder.
O texto constitucional da Vª República se adaptou às diferentes situações
políticas acontecidas desde 1981.
Logo que assumiu o poder, Mitterrand viu-se no meio de um grande dilema:
como governar a França por instituições tão combatidas por ele e por seu partido
socialista? Pouco tempo de Governo bastou para convencê-lo da necessidade de manter
o esquema existente, até porque já tinha sido incorporado à cultura política da
Sociedade francesa.
Mitterrand não estimulou nenhuma revisão constitucional para diminuir o
poder do Chefe de Estado. Com isto, resguardou a autoridade do Presidente da
República no modelo constitucional estipulado pela V República, nos termos
concebidos por De Gaulle, seu adversário histórico. Burdeau registra com precisão este
fato ao escrever que “Mitterrand se instalou na presidência com facilidade, apesar de
vivamente ter criticado sua amplidão quando estava na oposição. Não somente ele
encarnava o Poder de Estado da maneira entendida por De Gaulle mas ainda, mais do
284

qualquer de seus predecessores, ele detinha a autoridade governamental.” 381
É preciso acrescentar que De Gaulle e Mitterrand, mesmo com a participação
também importante de outros presidentes, foram os dois personagens que melhor
refletiram a definição de Democracia da maioria da Sociedade francesa.
A prova maior, porém, da condição democrática do sistema de Governo
francês ocorre quando da coabitação, como esta que acontece, enquanto esta Tese está
sendo escrita, com Jacques Chirac, ligado aos setores da direita francesa, e Lionel
Jospin, do partido socialista.
Desta forma, ocorre a já mencionada dupla interpretação do texto
constitucional francês, com o regime democrático assegurando a convivência entre a
maioria parlamentar e a proeminência do Presidente da República.
É lícito afirmar que a racionalização democrática do Parlamentarismo francês
atingiu os objetivos de estabilidade e desenvolvimento almejados por aquela
Sociedade, alavancada por modificações no Direito positivo, mas também por
influência de fatores políticos e sociais.
A Democracia Francesa está moldada, portanto, também pelo sistema de
Governo adotado pelo Estado francês e legitimado pelos seus cidadãos.
381 - BURDEAU, Georges. Op. Cit. p. 442.
285

9.2 - A DEMOCRACIA E O GOVERNO PORTUGUÊS APÓS A REVOLUÇÃO DOS
CRAVOS: O REGIME DO EQUILÍBRIO
A busca por um modelo democrático efetivo para Portugal após a Revolução
dos Cravos, em 1974, fez com que o sistema de Governo - um Parlamentarismo
Presidencializado - fosse concebido para garantir um equilíbrio de poderes e a
consecução de ações que efetivassem a Democracia Econômica, Social e Cultural
inscrita na Constituição daquele país.
O que mostra Fernandes, ao comentar a tentativa ultra-revolucionária ensaiada
durante o verão de 1975 que culminou com a derrota dos radicais e na restauração do
jogo democrático, mostra bem o caráter da Democracia portuguesa, ao lecionar que:
286
nessa contingência, tornou-se necessário rever a plataforma de acordo
constitucional MFA-Partidos Políticos, pois os militares democratas não
concebiam que, numa democracia, o Presidente da República fosse escolhido
por um colégio restrito, muito menos se esse colégio fosse constituído pela
Assembléia Legislativa e pela Assembléia do Movimento das Forças Armadas,
sem o povo participar na eleição desta última, como, aliás, estava previsto. 382
Como se percebe, o modelo democrático atual de Portugal nasceu de uma
necessidade de “Democracia Positiva”, motivada pelas décadas de ditadura de Salazar.
Para a satisfação da ânsia democrática de muitos setores da sociedade portuguesa, o
Parlamentarismo deveria ser racionalizado de modo a garantir um regime democrático
equilibrado, mas onde o Chefe de Estado fosse eleito pelo povo, como forma de
defenestrar, definitivamente, a lembrança do regime ditatorial. Os portugueses, pelas
382 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 43.

experiências passadas, principalmente no período anterior ao de Salazar, sabiam que
era preciso, de forma decidida, promover esta racionalização do Parlamentarismo para
dar-lhe não só estabilidade, mas mobilidade e capacidade de ação efetivas, para que a
inoperância do Governo não criasse novas crises políticas incontornáveis.
Como ainda vai-se realçar muitas vezes, as condições históricas e sociológicas
existentes quando do retorno da Democracia em Portugal exigiram, como também
aconteceu na França e na Alemanha, a formulação de um modelo típico, que passou a
ser efetivado através das ações políticas em geral e do Governo em particular.
Canotilho e Vital Moreira são precisos nesta constatação quando escrevem
que, na Constituição Portuguesa, “o princípio democrático é um princípio jurídico
normativo e não um simples modelo ou teoria abstrata. Como impulso global
dirigente, ele aponta para a idéia de democracia como forma de vida, como forma de
racionalização do processo político e como forma de legitimação do poder” 383
Nesta lição de Canotilho e Vital Moreira estão incluídos os aspectos mais
importantes desta Tese em relação ao Parlamentarismo português como condição da
Democracia. Ao afirmarem que a Democracia em Portugal é um princípio “global
dirigente”, não fica difícil concluir que isto se aplica a todos os setores da sociedade e,
muito especialmente, aos órgãos de direção superior do Estado, aí incluído, com
destaque, o Governo, já que é dele o principal papel de “direção”, através do que
Luhmann chama de “legitimação pelo procedimento” 384
383 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Op. Cit. p. 77.
384 - LUHMANN, Niklas. Legitimação pelo procedimento. Trad. Gustavo Bayer. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, Tomo I,
1983.
287

Jorge Miranda aponta este aspecto da Democracia portuguesa, registrando o
seguinte: “acrescente-se, para além de tudo, que não parece exato qualificar a
democracia representativa como simplesmente formal, sem conteúdo. Ela tem um
conteúdo: precisamente o que é dado pela legitimidade, pela participação, pelo
pluralismo e pela divisão do poder.” 385
Também é de se ressaltar a menção dos autores à “racionalização do processo
político”. Isto significa que a relação entre órgãos envolvidos no Sistema de Governo
possui um perfil racional. O Presidente da República, eleito democraticamente, não
governa mas arbitra e influi. A Assembléia da República não é a detentora de todo
poder político mas é o centro de referência democrática. O Governo, por sua vez, é
responsável perante a Assembléia da República mas não está sujeito às ditas “maiorias
negativas”, possuindo a estabilidade necessária para buscar a legitimidade desejada.
O Governo, em Portugal, está vinculado aos princípios democráticos por
conta, principalmente, de suas atribuições. São elas que dão sustentação à Democracia
econômica, social e cultural portuguesa. É, também, este caráter contemporâneo que
permite ao regime lusitano a manutenção de seu equilíbrio.
Sobre a vinculação das ações do Governo com a Democracia, ainda é
pertinente trazer à tela os ensinamento de Canotilho e Vital Moreira, quando escrevem
que:
288
em síntese, são possíveis duas concepções materiais de governo: a) um sentido
amplo, em que se concebe o governo como um domínio ou âmbito funcional
que, em parte, pertence ao governo em sentido orgânico-institucional e,
385 - MIRANDA Jorge. Op. Cit. p. 187.

289
noutra parte, aos outros órgãos de soberania (PR, AR); b) em sentido restrito,
equivalente à função a cargo do governo orgânico-constitucionalmente
referenciado, e que pode definir-se como a conexão de funções legislativas
regulamentares, planificadoras, administrativas e militares, de natureza
econômica, social, financeira e cultural, dirigidas à `gestão dos negócios
públicos’ (conforme art. 189-5), dentro dos fins constitucionalmente
estabelecidos e observados os poderes e respeitadas as funções dos demais
órgãos de soberania. 386
Em Portugal, segundo ainda Jorge Miranda, é voz corrente entre a doutrina
que a Democracia não teria êxito sem sua estreita vinculação com as ações de
desenvolvimento econômico, social e cultural do Governo, como forma de corrigir e
prevenir falhas graves do período da ditadura. O tratadista escreve que “assim como
poderá esta ou aquela Constituição ligar a democracia à democracia econômica,
social e cultural (expressis verbis referida, como sucede na Constituição Portuguesa
atual no art. 2). Será uma decisão de certo poder constituinte, uma solução bem
localizada de Direito Público positivo, não uma exigência universal comprovada pelo
Direito comparado.” 387 Nota-se, na lição do tratadista português, o caráter de opção
por este modelo de Democracia. Para que esta prescrição se realize, é preciso que o
Governo, como acontece em Portugal, esteja adequado à consecução destes objetivos.
Principalmente quando estão previstos de forma tão clara como na Constituição da
República Portuguesa.
386 - CANOTILHO, J. J. Gomes. Op. Cit. p. 188.
387 - MIRANDA, Jorge. Op. Cit. p. 188.

9.3 - A DEMOCRACIA E O GOVERNO ALEMÃO APÓS A SEGUNDA GUERRA
MUNDIAL: O REGIME DO CHANCELER
Toda a leitura feita para a construção desta Tese, principalmente as mais
específicas, mostram que os países - como França, Alemanha e Portugal - que
empreenderam processos de racionalização de seus sistemas de Governo
parlamentaristas, o fizeram considerando questões fundamentais da cultura
democrática de seus povos.
Os alemães tiveram que considerar, em primeiro lugar, as lições que a história
lhes legou. A experiência de Weimar e, principalmente, o nazismo, marcaram
profundamente o conceito de Democracia naquele país.
Bonn,
Neste sentido, Cotarelo escreve que, na Alemanha da Lei Fundamental de
290
desde o começo se tratou de garantir a existência de um governo democrático,
eficaz, responsável e estável. A imagem da atribulada República de Weimar e
da ditadura hitleriana funcionaram como ponto de referência para a
articulação do atual sistema político alemão. Isto explica, conseqüentemente,
os traços mais característicos do ordenamento constitucional e que
estudaremos com maior detalhe na parte seguinte: o regime de direitos e
liberdades, a figura do Presidente da República, o sistema federal, a moção
de censura construtiva, a hegemonia do governo e a função arbitral do Poder
Judiciário. 388
Pôde-se notar também, durante as pesquisas para esta Tese, um turbilhão de
críticas ao sistema adotado na Alemanha. Desde a acusação de “Estado Policial”,
passando por “Ditadura da Prosperidade”, até o denominado “Governo do Chanceler”,
388 - COTARELO, Ramón Garcia. Op. Cit. p. 199.

menos pejorativo que as duas primeiras, mas não menos acusatória de desvios dos
princípios democráticos. Antes de qualquer tipo de conclusão, deve-se considerar seus
muito aspectos históricos e sociais que motivaram a construção deste modelo.
Juntados todos os ingredientes que formaram o Governo e a Democracia alemã
da Constituição de Bonn, pode-se perceber claramente os motivos que levaram a
Alemanha a adotar um sistema tão rígido em seus critérios de estabilidade política.
Como conceber algo diferente em um país que provocou todos os problemas
da Segunda Guerra Mundial, que se rendeu incondicionalmente, que teve a maioria de
seus recursos humanos e materiais comprometidos pelo referido conflito e que,
principalmente, foi dividida física e ideologicamente?
O primeiro Chanceler alemão no pós-guerra, Konrad Adenauer, um político
veterano, de 79 anos, conservador e com objetivos bem definidos, que levavam em
consideração, principalmente, a reconstrução econômica do país e sua luta ideológica
contra a hoje extinta e incorporada República Democrática da Alemanha, influiu
decisivamente para a racionalização estabilizadora do sistema político, aí incluídos o
Governo e a Democracia.
Vamireh Chacon ressalta as principais características do modelo implantado
sob inspiração de Adenauer. E anota que foi
291
tudo coroado pelo Chanceler: por isto, seus adversários ironizavam a fórmula
como sendo uma `Democracia do Chanceler’, o que não ofendeu Adenauer,
interessado, com seus novos contrapesos, em evitar não só outro Hitler,
quanto também um novo Hindenburg, emergíveis sob pretextos carismáticos
remontando a Bismarck. Em síntese, na Visão de Adenauer `Democracia +

República = Autoridade política e estabilidade: Democracia do Chanceler. 389
Determinados mecanismos, como será observado em item seguinte deste
capítulo, podem parecer deslocados num contexto que se pretende democrático, como
a proibição da “maioria negativa”, através da “Moção de censura Construtiva”,
prevista no artigo 67 da Lei Fundamental de Bonn. Alguns autores chegam mesmo a
condená-la, como ressalta Pillar Mellado Prado, quando escreve que “para um setor da
doutrina, o artigo 67 menospreza o sentido do sistema parlamentarista ao ignorar a
virtude de um de seus traços essenciais: a crise ministerial. A seu juízo, ela é
insubstituível em um sistema multipartidário, pois obriga a atenuar os antagonismos
dos partidos e a tomar consciência de suas responsabilidades.” 390
Por outro lado, um também significativo setor da doutrina alemã considera a
Moção de Censura Construtiva um elemento fundamental para a estabilidade do
sistema. Como exemplo, pode-se citar Cotarelo, quando escreve que:
292
a solidez do Governo alemão deve-se atribuir também ao complexo
mecanismo que a Constituição estabelece para regular a moção de censura
(moção de censura construtiva) em seu artigo 67, cuja finalidade é garantir a
estabilidade do Governo ante o Parlamento, coisa que conseguiu com tanta
eficácia que, até hoje, só um Governo perdeu uma moção de censura, ainda
assim por que ele mesmo quis. 391
A Democracia da Alemanha foi concebida com base em critérios de
estabilidade. Para isto o Parlamentarismo foi racionalizado de maneira a não permitir
quedas freqüentes de governos, já que foi um dos fatores determinantes do insucesso
da República de Weimar.
389 - CHACON, Vamireh. Op. Cit. p. 45.
390 - PRADO, Pillar Mellado. Op. Cit. p. 141.
391 - COTARELO, Ramón Garcia. Op. Cit. p. 234.

É provável que, com a unificação levada a efeito em 1990, o atual modelo
democrático alemão já tenha sofrido algumas modificações em suas premissas. O fim
do bloco soviético retirou o componente ideológico do sistema. Mas isto ainda não é
possível de ser averiguado pela falta de estudos sistemáticos completos sobre este
assunto.
De qualquer forma, o sistema alemão está assentado numa proposta de
proteção ao Chanceler, na qual o Presidente Federal atua como um “poder de reserva”
para proporcionar estabilidade ao Governo. O Parlamento, com legitimidade
democrática, representado pelo Bundestag, por sua vez, além de suas funções
legislativas exerce, junto com a Federação, através do Bundesrat, um importante
“poder de moderação”, que tem sido fundamental para a Democracia da Alemanha.
293

9.4 - OS PRINCIPAIS ASPECTOS DE CONSOLIDAÇÃO DA DEMOCRACIA DOS
SISTEMAS DE GOVERNO DA FRANÇA, PORTUGAL E ALEMANHA
A intenção, neste item, é a de selecionar os aspectos mais destacados de cada
um dos três sistemas, que formam o arcabouço de ligação entre a Democracia e o
Parlamentarismo Racionalizado típico de cada um deles.
Os referidos aspectos, desde que elencados de forma sistemática, demonstram
muito bem o princípio democrático inscrito em cada um dos sistemas de Governo
analisados.
É como dizer que a Democracia francesa da V República foi-se consolidando
pela aplicação das disposições jurídico-políticas previstas para o seu Parlamentarismo
racionalizado, que pôde conciliar as aspirações de um regime de afirmação
internacional do período carismático de De Gaulle, com a obediência aos pressupostos
mínimos da Democracia.
O mesmo ocorreu com a Alemanha, onde a necessidade de um regime estável e
seguro era a maior aspiração naquele momento difícil do pós-segunda guerra, nas
disputas da guerra fria e no intrincado processo de unificação ainda em curso. O
desafio foi consolidar um modelo democrático que levasse em consideração os muitos
aspectos específicos da realidade histórica e cultural daquele povo. O Parlamentarismo
teve a virtude de se amoldar àquelas condições sem abrir mão da Democracia.
Em Portugal, as dificuldades da redemocratização foram equacionadas, como
já assinalado, pela implantação de um sistema de Governo balanceado, numa relação
294

tri-lateral, com a Democracia se consolidando pela consecução de políticas
interventivas muito intensas, controladas por um complexo sistema de equilíbrio entre
os órgãos de soberania do Estado, sempre limitado aos pressupostos da Democracia
econômica, social e cultural que, diga-se de novo, são explícitos na Constituição da
República Portuguesa.
9.4.1 - Aspectos Relevantes de Consolidação Democrática do Sistema Francês
O grande problema a ser resolvido na França da Vª República, principalmente
pelo ambiente do pós-guerra, era o “excesso de Parlamentarismo”, que foi a marca
registrada da IVª República, que vigorou, ainda, imediatamente após o fim da segunda
grande guerra mas que se mostrava inadequado para a difícil tarefa de reconstruir o
país em diversos aspectos, mas principalmente nos âmbitos político, econômico e
social.
Naquele modelo, as ditas “maiorias negativas” e a pulverização partidária
impediam qualquer estabilidade democrática do regime. A Assembléia Nacional era
evidentemente proeminente, porém não conseguia as condições necessárias para a
manutenção de um Governo por um período de tempo suficiente para a implementação
de políticas com um mínimo de consistência.
Com a implantação da Vª República, os franceses trataram de implementar um
sistema de Governo que pudesse, ao mesmo tempo, ancorar a Democracia e ser
eficiente para o difícil momento por que passava o País.
295

Para a viabilização de um modelo que se enquadrasse neste perfil, foram
acrescentados os seguintes instrumentos democráticos ao Parlamentarismo, como
forma de racionalizá-lo:
1 - A utilização do Referendo como alternativa à Democracia representativa.
Com base no artigo 11 da Constituição francesa, o Presidente da República,
após proposição do Primeiro-Ministro ou dos presidente das casas do Parlamento, pode
submeter a referendo popular um projeto de lei. Desta maneira, o povo torna-se
legislador, decidindo diretamente se deverá ser alterado o ordenamento jurídico
francês.
Pode-se dizer, sem margem de erro, que o referendo é um instrumento de
Democracia semi-direta, como acontece em alguns estados contemporâneos.
Entretanto, sabe-se que existe, no sistema francês, a intenção de fortalecer o Chefe de
Estado, através deste mecanismo, em detrimento do Parlamento.
As regras do artigo 11 392 da Constituição da França são uma clara
demonstração das modificações levadas a efeito para a racionalização democrática do
Parlamentarismo da França. O raciocínio é simples: se o Presidente da República tem
sua legitimidade fundada na eleição direta pelo povo, nada mais natural do que o
recurso a um instrumento direto de ligação sua com o povo. Principalmente para
moderar os excessos do Parlamento.
392 - O artigo 11 da Constituição da França diz o seguinte: “O Presidente da República, mediante proposta do Governo
durante os períodos das sessões ou mediante proposta conjunta das duas assembléias, publicadas no diário oficial, pode
submeter a referendo qualquer projeto de lei que se refira à organização dos poderes públicos, que envolva a aprovação de
um acordo da Comunidade ou que autorize a ratificação de um tratado que, sem ser contrário à Constituição, possa afetar o
funcionamento das instituições. Quando o resultado for favorável à adoção do projeto, o Presidente da República o
promulgará dentro do prazo de quinze dias.”
296

O autor da presente Tese, em estudos já publicados sobre o sistema de
Governo da Vª República registra que “esta é uma das atribuições derivadas do papel
de árbitro entre o Parlamento e o Governo exercido pelo Presidente da República,
podendo convocar referendo para a aprovação de projetos de lei que tratem sobre o
funcionamento dos poderes públicos.” 393
Na prática, os presidentes franceses têm usado o referendo sempre que
acreditam haver alguma intransigência do Parlamento em relação a determinada
matéria. Ligá-la ao funcionamento dos poderes públicos é sempre muito fácil.
A propósito, Fernandes, ao analisar o sistema político francês, mostra que “o
poder legislativo do Parlamento encontra-se limitado pelas disposições
constitucionais, que autorizam o Presidente da República a passar por cima do
Parlamento pela via do referendo, por um lado, e que reservam um estreito domínio à
lei, fora da qual o Parlamento não pode agir, por outro.” 394
É certo que existem algumas limitações 395 no texto constitucional, mas que,
em regra, não impedem a adoção do sistema quando assim o deseja o Chefe de Estado.
Neste sentido e ressaltando o caráter democrático do sistema, Adriano Moreira
escreve que “com efeito, em matéria legislativa o referendo do artigo 11 realiza uma
substituição pelo povo do Parlamento, respondendo a uma dupla justificativa: de uma
parte deixa a democracia mais efetiva, o que corresponde à idéia de participação do
393 - CRUZ, Paulo Márcio. Parlamentarismo em estados contemporâneos: os modelos da Inglaterra, Portugal, França e
Alemanha. Itajaí/Blumenau: UNIVALI/FURB, 1998, p. 113.
394 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 40.
395 - A limitação diz respeito à necessidade de ser a proposta de referendo apresentada ou pelo Governo ou por proposta
conjunta das duas casas do Parlamento. Nas coabitações, evidentemente, o poder do Presidente de convocar referendos fica
limitado, dado que não tem o Primeiro-Ministro de seu lado e, provavelmente, o presidente da Assembléia Nacional.
297

povo no exercício direto do poder; de outra, melhora o funcionamento do regime
parlamentar, o que sustenta necessariamente a idéia de arbitragem popular.” 396 O
mais adequado pode ser a arbitragem do Presidente da República através da
manifestação popular.
Na Democracia francesa, como se nota, o papel do referendo é concebido
como de regulação democrática dos mecanismos políticos, na medida em que ele
permite a moderação das relações entre os órgãos de soberania, evitando o recurso à
questão de confiança ou mesmo à dissolução do Parlamento. Burdeau chega a afirmar
que “o referendo é somente um substituto democrático, um complemento do direito de
dissolução, finalmente, um meio colocado à disposição do Presidente da República,
desde então considerado um árbitro, situando-se acima dos partidos.” 397
O referendo foi utilizado por Charles De Gaulle por quatro vezes: duas
relativas a leis ordinárias e duas pretendendo a modificação da Constituição. Georges
Pompidou o fez uma só vez, a fim de aprovar o ingresso do país na então Comunidade
Econômica Européia. Valery Giscard d’Estaing não o utilizou. François Mitterrand
obteve sucesso em 1988, quando foi aprovado um projeto regulando a independência
da Nova Caledônia. Num outro, quando pretendia alargar a abrangência do artigo 11
da Constituição, sofreu um revés, perdendo a votação, como ensina Lauvaux. 398
Chirac, até agora, não o utilizou.
2 - O Conselho de Ministros presidido pelo Chefe de Estado.
396
- MOREIRA, Adriano. Ciência política. Lisboa: Bertarnd, 1979, p. 176.
397
- BURDEAU, Georges. Derecho constitucional e instituciones políticas. Trad. Carlos Marenes. Madrid: Nacional, 1981,
p. 594.
398
- LAUVAUX, Philippe. Op. Cit. p. 112.
298

Outro dispositivo da Constituição Francesa destinado à racionalização
democrática do Parlamentarismo é a função que tem o Presidente da República de
presidir o Conselho de Ministros.
As decisões mais importantes relativas ao Governo são tomadas em colegiado,
ou seja, através do Conselho de Ministros, no qual são, inclusive, discutidas as
políticas a serem implementadas. Sendo assim, a participação do Presidente da
República na determinação da linha de conduta do Governo ganha ainda mais
intensidade.
O sistema de Governo francês traz implícito o princípio da maior legitimidade
democrática do Presidente da República, contra o perfil difuso da Assembléia
Nacional. Esta última seria o centro de legitimidade democrática de representação,
servindo como um canal comunicante, através do Primeiro-Ministro, com o centro de
legitimidade democrática de execução, encarnado no Chefe de Estado.
Apesar de ser pouco convencional nos modelos parlamentaristas da Europa
Ocidental, este sistema equilibra a representação democrática da Assembléia Nacional.
3 - A eleição direta para o Presidente da República.
Para alcançar os objetivos de equilíbrio demonstrados no item anterior, o
sistema francês adotou a eleição direta para o Presidente da República.
A chave do sistema reside nas modificações introduzidas na competência do
Chefe de Estado. É a principal idéia para a racionalização do Parlamentarismo na
França.
299

Como já foi ressaltado, as modificações advieram em função de De Gaulle,
personagem histórico da política francesa. Citado por Chevallier, o General -
Presidente descreve a atuação do Presidente, muito vinculada à sua personalidade, mas
muito bem assimilada por aqueles que o sucederam. Neste texto estão as modificações
perpetradas na Constituição francesa com relação ao Chefe de Estado, estando escrito
que Charles De Gaulle disse que a previsão é
300
que o Presidente seja, como está formulado, `o garantidor da independência
nacional, da integridade do território e do respeito dos tratados e assegure,
por sua arbitragem, o funcionamento regular dos poderes públicos e a
continuidade do Estado’ o que somente exprime o papel capital que é o meu a
meus olhos e aos cidadãos. Certamente existe um Governo que `determina a
política da nação’. Mas todo mundo sabe e espera que ele proceda de minha
escolha e atue em virtude de minha confiança. Certamente existe um
Parlamento, onde uma das Câmaras tem o poder de censurar os ministros.
Mas a massa nacional e eu mesmo não vemos aqui nada que limite minha
responsabilidade, ainda mais porque eu tenho o poder jurídico de dissolver a
Assembléia de oposição, de solicitar ao país diretamente, através do
referendo, acima do Parlamento e, em caso de perigo público de tomar as
medidas que me pareçam necessárias. 399
O texto acima referido, traduzido em uma das aulas do Curso de Mestrado em
Estudos Europeus da Universidade do Minho, mostra, com singular clareza, mais uma
vez, a motivação que orientou a elaboração do atual sistema de Governo francês.
A modificação da relação Parlamento / Governo passava necessariamente pela
alteração da forma de escolha do Presidente da República que, nas repúblicas
anteriores, era feita por um colégio eleitoral de representação um tanto duvidosa.
A idéia de Charles De Gaulle era de que o mais importante era assegurar ao
Presidente da República a inteira independência dos outros poderes constituídos. Para
399
- CHEVALLIER, Jean-Jacques. Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à nos jours. 7. ed.
Paris: Dalloz, 1985, p. 290.

isso, o Chefe de Estado necessitaria da legitimação dada pela eleição popular.
Charles De Gaulle sabia que sua própria legitimação advinha dos fatos
históricos e da liderança por ele desenvolvida durante os anos anteriores, mas tinha
muitas preocupações com o futuro da instituições.
A eleição direta e democrática do Chefe de Estado teve, na França, deste
modo, ligação intrínseca com o fortalecimento do poder do Presidente da República.
Tal posição é comentada por Prélot, quando escreve que:
301
o General De Gaulle estimava-se depositário de uma legitimidade histórica
pessoal, mas considerava que seus sucessores, em não a tendo, retornassem
fatalmente à impotência. Assim, para salvaguardar uma presidência já
dominante é que ele concebeu a eleição direta. Ele considerava que ela era a
única capaz de dotar seus herdeiros da legitimidade de onde tirariam sua
forças. Historicamente, e contrariamente a uma idéia pré-concebida, a eleição
por sufrágio universal foi uma conseqüência de potência do Presidente, antes
de ser uma causa. Como previsto e querido pelo fundador da V República,
essa conseqüência, por seu turno, tornou-se a fonte da perpetuação do
sistema. 400
Ainda com Prélot, pode-se observar o objetivo democrático da eleição direta
do Presidente da República francesa. Ele continua asseverando que:
a introdução da eleição do Presidente da República por sufrágio universal
direto pelo referendo de 28 de outubro de 1962 não cria um novo equilíbrio de
poderes. Ela consagra aquilo que o General De Gaulle instaurou. Ela confere
a seus sucessores o meio de fazer prevalecer o sistema político sobre as
instituições. O fundador da V República quis que, após ele, os presidentes
seguintes dispusessem eles também de uma legitimidade inegável. Ele a tinha
largamente pela história. Ela permitia aos chefes de Estado que deviam seguílo
de retirá-la da vontade geral democrática. Tal fato teve maior sucesso que
todo o sistema político nesse sentido. 401
400 - PRÉLOT, Marcel. Instituciones políticas y derecho constitucional. 3. ed. Trad. Marita Sanches. Madrid: Tecnos, 1987, p.
334.
401 - PRELÓT, Marcel. Id. Ibid. p. 335.

Além de demonstrar a nítida vinculação do sistema de Governo com a
Democracia francesa, esta parte do trabalho também indica a oportunidade do uso do
plebiscito e do referendo para fazer frente a eventuais posições corporativas ou
regionalistas do Parlamento. Para o Brasil, isto responde de forma razoável à pergunta
de como reformar o sistema político para torná-lo justo e realmente representativo.
4 - Irresponsabilidade do Presidente da República perante o Parlamento.
Uma das características do sistema parlamentarista é a irresponsabilidade do
Chefe de Estado perante o Parlamento. No caso francês, diante da eleição do
Presidente da República pelo sufrágio universal, passou a existir a independência deste
em relação à Assembléia Nacional. Entretanto, disto decorre sua responsabilidade
perante a Sociedade.
A não existência de responsabilidade política do Presidente da República
francesa perante outros poderes e sua legitimidade democrática derivada da eleição por
sufrágio universal é a base e o fundamento de sua atuação. Sem o apoio popular ele
estará obrigado politicamente - não juridicamente - a mudar os rumos de sua política
ou mesmo a demitir-se do cargo.
Serge Sur, também citado durante as aulas do Curso de Mestrado em Estudos
Europeus da Universidade do Minho, em Braga, Portugal, em sua edição de 1997,
escreveu que:
302
Charles De Gaulle, que foi o presidente que mais utilizou-se desse respaldo
popular, sobretudo através de consultas diretas, colocava sempre sua
responsabilidade diante da nação em jogo quando pretendia uma modificação
na legislação através de referendo. Foi assim que, declarando que pediria
demissão caso não aprovado o referendo de 1969 sobre as modificações na

composição do Senado, foi levado renunciar ao cargo diante da derrota
popular a que foi submetido. 402
Pode-se concluir, então, que na Vª República foi engendrado um
Parlamentarismo Racionalizado, tendo como ponto de apoio a responsabilidade do
Chefe de Estado perante o povo, o que lhe dá legitimidade democrática para arbitrar o
processo político e garantir a independência da nação.
É como escreve Duverger, quando assinala que “o Presidente eleito por
sufrágio universal, ao contrário, invoca uma autêntica investidura popular, que não
pode ser contestada. Por mais ambígua que seja em seus vários aspectos, sua
legitimidade não é discutível em uma nação democrática.” 403
5 - A função de arbitragem do Presidente da República.
Como se viu até aqui, as disposições da Constituição francesa da Vª República
em matéria de poderes do Chefe de Estado não devem ser interpretadas como
aleatórias ou resultado da tradição, sem qualquer implicação prática para a manutenção
e o aperfeiçoamento da Democracia naquele país. A definição de arbitragem trazida
pelo artigo 5 da Constituição francesa de 1958 reflete bem isto, ao dispor que “o
Presidente da República vela pelo respeito à Constituição. Ele assegura, por sua
arbitragem, o funcionamento regular dos poderes públicos, bem como a continuidade
do Estado.” 404
Apesar da ambigüidade do significado da palavra arbitragem, esta previsão
está na Constituição francesa para ampliar os poderes de intervenção do Chefe de
402 - SUR, Serge. Le système politique de la V Repblique. Paris: P. U. F., 1981, p. 278.
403 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 61.
404 - CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FRANCESA. Op. Cit. p. 78.
303

Estado para arbitrar os conflitos porventura existentes no sistema de Governo, sempre
com o objetivo de garantir a proposta de Democracia da França da Vª República.
A prática constitucional, na França, demonstra que a arbitragem corresponde,
isto sim, a um exercício de poder efetivo pelo Presidente da República, que pode
impor sua vontade para viabilizar a solução de questões políticas específicas. Alguns
autores, como André Hauriou, mostram que “a expressão foi adotada porque tinha
duplo sentido: de um lado a noção de árbitro, como no campo esportivo, imparcial,
exterior às partes em conflito, habilitado a regular tais conflitos; por outro lado, um
poder de decisão autônomo.” 405
Assim, a função presidencial, pelo texto do artigo 5, não é somente aquela de
mediador de conflitos, mas também a de agente atuante na relação democrática de
poderes e na consecução das políticas públicas.
6 - As interações democráticas entre o Parlamento, o Presidente da República
e o Primeiro-Ministro.
Com um perfil claramente racionalizado, o Parlamentarismo francês pode ser
caracterizado pela eleição direta do Chefe de Estado, por seus poderes, por sua
influência no Governo e pela limitação do Parlamento. O Presidente é eleito para um
mandato de sete anos, em eleição de dois turnos, por voto direto, secreto e universal.
O Presidente da República, na França, tem poderes que um Chefe de Estado no
Parlamentarismo clássico não tem.
405 - HAURIOU, André. Derecho constitucional e instituciones políticas. Trad. Lamert Jimenez. Barcelona: Pineda, 1980, p.
178.
304

Esta situação faz parte da proposta de fortalecimento do Executivo, que tem o
Presidente da República na presidência do Conselho de Ministros, como forma de dar
o máximo de estabilidade ao sistema.
Mesmo a nomeação do Primeiro-Ministro decorre da vontade do Chefe de
Estado. Com maioria na Assembléia Nacional, escolherá alguém de sua confiança.
Com minoria, irá coabitar, como acontece atualmente com Chirac e Jospin.
Quando possui maioria, o Presidente da República influi, inclusive, na escolha
dos ministros. Como assinala Georges Burdeau sobre o sistema francês, ao escrever
que “num Governo existem Ministros do Presidente e Ministros do Chefe de Governo,
sendo que tal prerrogativa de escolha ou de veto de nomes para compor o Ministério
foi utilizada por todos os Presidentes da Vª República.” 406 Mesmo na coabitação
citada, de Chirac e Jospin, dois ministros foram indicados pelo Chefe de Estado e
aceitos pelo Primeiro-Ministro: o da Cultura e o de Relações Exteriores.
Isto demonstra que a Democracia francesa da Vª República é também
cultivada pelo Governo. Não fosse esta condição, as coabitações estariam fora de
cogitação.
O relacionamento democrático entre o Presidente da República e o Primeiro-
Ministro dá-se com a interveniência do Parlamento.
No sistema francês, a competência legislativa, que originalmente esteve a
cargo da Assembléia Nacional, atualmente é gradativamente conduzida pelo Poder
Executivo. É como escreve Jean Gicquel, ao afirmar que “em definitivo, a iniciativa
406 - BURDEAU, Georges. Op. Cit. p. 234.
305

parlamentar é reduzida à insignificância. Depositando um projeto de lei, os eleitos
cumprem um gesto ritual, sem grandes esperanças de vê-lo aprovado, de uma certa
maneira para justificar sua atividade perante seus eleitores. Ela está nas mãos do
Ministério, que a reduz a praticamente nada.” 407
Já a nomeação do Chefe de Governo é conseqüência da vontade do Presidente
da República. Mesmo sendo fruto de um acordo com a maioria na Assembléia
Nacional, a decisão do nome é de inteira responsabilidade do Chefe de Estado.
Com a conformação democrática do Sistema de Governo instaurado pela Vª
República, o controle político sobre o Governo também sofreu modificações em
relação ao padrão parlamentarista clássico. A responsabilização do Governo perante o
Parlamento tornou-se mais uma forma de manifestação de descontentamento do que
uma possibilidade de derrubada do Gabinete.
Somente uma vez a Assembléia Nacional derrubou um Governo (1962),
fazendo cessar as funções do Gabinete de Georges Pompidou, como ensina
Fernandes. 408
Durante a IIIª e IVª repúblicas, o Parlamento era o centro da vida política
francesa. O proeminência da Assembléia Nacional deu lugar a do Executivo,
representado pelo Primeiro-Ministro e, principalmente, pelo Presidente da República.
7 - A Responsabilidade do Governo diante do Presidente.
Uma das características do Parlamentarismo é a responsabilidade política do
407 - GICQUEL, Jean. Derecho constitucional e instituciones políticas. Trad. Isabel Paredes. Madrid: Tecnos, 1991, p. 179.
408 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 72.
306

Primeiro-Ministro diante do Parlamento.
Este princípio, entretanto, sofreu modificações na França da Vª República.
Está aqui uma das características básicas da racionalização democrática do
Parlamentarismo francês, prevista na Constituição e praticada nas últimas quatro
décadas.
Mesmo com a previsão constitucional, típica dos sistemas parlamentaristas, da
nomeação do Primeiro-Ministro pelo Chefe de Estado, no sistema francês ela não é
somente solenidade, mas poder real.
Com a coincidência da maioria parlamentar ser aliada ao Presidente da
República, não há discussão quanto a quem orienta politicamente o Governo.
Esta prerrogativa, porém, é fortemente diminuída em períodos de coabitação,
ou seja, quando é eleita para a Assembléia Nacional uma maioria de oposição. Neste
caso, apesar de ter ainda alguma liberdade de escolha, fica claro que o Presidente, para
poder coabitar, nomeia alguém saído da maioria parlamentar. Manoel Gonçalves
Ferreira Filho, a propósito, escreve que “aí tem-se uma necessária coabitação, que
parece redundar num poder de frenagem em mãos do Presidente, ficando o Gabinete
com a iniciativa política. O regime assume então o caráter parlamentarista, embora o
de um parlamentarismo bloqueado pelo contrapeso da vontade presidencial.” 409
No lugar de “bloqueado”, o ideal seria dizer “racionalizado” de forma
atenuada, por conta de um eventual elemento de equilíbrio, a maioria de oposição ao
Presidente, advinda do processo eleitoral.
409 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. Cit. p. 57.
307

9.4.2 - Aspectos Relevantes de Consolidação Democrática do Sistema Português
A racionalização democrática do Parlamentarismo em Portugal, como já foi
assinalado, teve motivações decorrentes da vontade de implantação de uma
Democracia Social, em contraponto às décadas de ditadura do período de Salazar.
Entretanto, os líderes oposicionistas portugueses, mormente Mário Soares,
estiveram exilados em outros países do ocidente europeu, especialmente na França.
Com isto, conviveram com os processos de ajuste democrático naqueles países, o que
foi decisivo para a conformação do modelo de Governo democrático implantado em
Portugal após 1974. Duverger escreve sobre a influência da experiência francesa sobre
o sistema português, porém faz questão de mostrar uma diferença básica entre elas:
“Mas em Portugal trata-se de um gaullismo institucional e não de um gaullismo
pessoal.” 410 Para os dias atuais, esta afirmação seria um tanto exagerada. Mas para a
época, servia muito bem.
A Sociedade portuguesa e, principalmente, aquelas lideranças políticas,
sabiam que era preciso conceber um Sistema de Governo que pudesse contemplar
Democracia e estabilidade ao mesmo tempo, alimentadas por um Executivo capaz de
responder de forma conveniente aos reclamos do povo português, açodados pelo atraso
econômico e social e pelo isolamento cultural a que foram submetidos durante a
ditadura.
Para atingir estes objetivos, além da convivência política com os militares até
410 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. 73.
308

a completa democratização, em 1982, a racionalização do Parlamentarismo em
Portugal contemplou, principalmente, os seguintes aspectos:
1 - Eleição direta do Presidente da República.
Um dos principais traços de racionalização do Parlamentarismo português é a
eleição direta do Presidente da República.
Diferente do que acontece na França, o Presidente da República portuguesa
não tem, necessariamente, vinculação com os partidos políticos ou com uma proposta
política.
República que:
Canotilho e Vital Moreira ensinam, sobre a eleição direta do Presidente da
309
sendo o primeiro dos órgãos de soberania na respectiva ordenação
constitucional (arts. 113 e 123), eleito diretamente por sufrágio popular e por
maioria exigente (arts. 124 e 129), tendo um mandato mais longo do que o da
legislatura parlamentar (arts. 131 e 174), imune à destituição ou à revogação
do mandato (arts. 131 e sgts.), o Presidente da República detém uma
legitimidade e uma estabilidade institucional singulares no contexto dos
órgãos titulares do poder político. 411
Tanto é condição da Democracia portuguesa a eleição direta, secreta e
universal do Chefe de Estado, que o Parlamentarismo Racionalizado praticado naquele
país não condiciona a eleição do Presidente da República à eleição da Assembléia da
República. Os mesmos Canotilho e Vital Moreira tratam deste assunto ensinando que
“a eleição presidencial não gera uma `maioria presidencial’ sobreposta - e muito
menos oposta - à eventual maioria parlamentar. Por detrás do desempenho
constitucional do Presidente da República está inequivocamente - ainda que apenas de
411 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Os poderes do presidente da república. Coimbra: Coimbra, 1991, p. 27.

modo implícito - um concepção de autonomia e independência do Presidente da
República em relação aos partidos políticos.” 412
Esta desvinculação com os partidos políticos, diferentemente da França, onde
o Chefe de Estado pode governar, indica uma proeminência das funções de arbitragem
do Presidente da República Portuguesa, o que será visto no próximo item.
2 - A função de arbitragem do Presidente da República
Em Portugal, diferentemente também do que acontece na França, o Presidente
da República não participa do Governo, apesar de poder sugerir e, se convidado, estar
presente a reuniões do Gabinete. Sua principal tarefa é moderar o jogo político através
da arbitragem.
Canotilho e Vital Moreira, mais uma vez são chamados a explicar a função de
arbitragem do Chefe de Estado português e o vínculo desta função com a Democracia.
Os constitucionalistas afirmam que “o Presidente da República não é titular da função
governamental, nem detém poderes de co-gestão governamental, mas possui
importantes poderes de intervenção institucional e comparticipa da função de
orientação e de conformação política do Estado.” 413 E ainda ensinam os dois autores
que “na verdade, todos os Chefes de Estado desempenham algum papel constitucional.
No sistema racionalizado de Portugal, o Presidente da República não somente dispõe
de especiais poderes para desempenhar essa tarefa como também possui outras
importantes funções.” 414
412 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 28.
413 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 33.
414 - CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 31.
310

Os poderes a que se referem Canotilho e Moreira são aqueles previstos no art.
123 da Constituição da República Portuguesa que, além de definir o cargo de
Presidente da República, identifica igualmente as suas principais funções, que são: a)
representar a República; b) garantir a independência nacional, a unidade do Estado e o
regular funcionamento das instituições democráticas; e c) comandar as Forças
Armadas.
O Presidente não faz parte da dialética Governo - Oposição, maioria - minoria.
Isto acontece no terreno partidário. Nesta disputa, o Presidente mantém sempre uma
distância arbitral. Como dizem Canotilho e Vital Moreira: “Nesse conflito o
Presidente da República é árbitro (entre o Governo e a Assembléia, entre a maioria e
a oposição), polícia (do Governo, controlando a sua conduta) e, em caso de crise,
bombeiro do sistema (demissão do Governo, dissolução da Assembléia da República,
declaração do estado de exceção, etc.)”. 415
3 - A irresponsabilidade do Presidente da República perante o Parlamento e a
Legitimidade Democrática Compartilhada
O Presidente da República Portuguesa divide a legitimidade democrática com
o Parlamento e O Governo. Entretanto, diferente deste último, ele não provém de uma
maioria parlamentar ou de uma eleição indireta por um colégio eleitoral.
A eleição por sufrágio direto, secreto e universal do Chefe de Estado
português faz com que ele seja irresponsável politicamente perante o Parlamento.
Mesmo porque, uma das condições para ser Presidente da República, em Portugal, é
415 - CONOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Id. Ibid. p. 30.
311

sua desvinculação do partido político ao qual pertenceu até a sua eleição.
Especificamente quanto à irresponsabilidade política do Presidente da
República perante o Parlamento e o caráter democrático deste fato, faz-se mister trazer
a lição de António Fernandes, quando escreve que “as relações entre o Chefe de
Estado e o Parlamento processam-se de acordo com o princípio da independência, da
legitimidade democrática e em pleno respeito pela legalidade constitucional. De fato,
tanto o Presidente da República como o Parlamento são eleitos por sufrágio
universal, direto e secreto, não dependendo um do outro quanto à sua natureza e
constituição” 416
Mais uma vez pode-se perceber o sentido de equilíbrio democrático presente
no sistema português.
República
4 - A dissolução do Parlamento e a demissão do Governo pelo Presidente da
Neste item de análise, também fica evidente a vinculação do Parlamentarismo
Racionalizado de Portugal com a Democracia.
Como o objetivo não é, nesta parte deste capítulo, o de se estender demais, já
que são muitos aspectos dos três sistemas que são trazidos à demonstração, usar-se-á
apenas as lição de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em um dos parágrafos de seu
livro denominado “o Parlamentarismo” e também um parágrafo da obra “Direito
Constitucional”, de J. J. Gomes Canotilho, que por si só são bastante elucidativos.
416 - FERNANDES, António José. Op. Cit. p. 55.
312

Ao comentar os poderes do Presidente da República, Ferreira Filho diz que
“um, é o de poder exonerar o Primeiro-Ministro, desde que entenda `necessário para
assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas’, condicionado
simplesmente a ouvir o Conselho de Estado.” 417
Note-se que a demissão do Governo, antes de mais nada, está vinculada a
critérios de preservação do regime democrático.
Já a dissolução do Parlamento é um mecanismo que, no sistema Português,
assegura o equilíbrio democrático entre este e o Presidente da República. Assim como
o Governo depende da maioria existente na Assembléia da República e por ela pode
ser derrubado através de uma moção de censura, a falta de estabilidade democrática na
sua composição autoriza o Chefe de Estado a dissolvê-la para recompor a maioria e
formar um Governo minimamente estável. Canotilho, ao tratar das relações entre o
Presidente da República e a Assembléia da República anota que:
313
a interdependência institucional entre o PR e AR resulta do direito de
dissolução como poder próprio e efetivo do Presidente da República (cfr. Art.
136). Trata-se, como já se disse, de uma dissolução do tipo royale e não do
tipo governamental. Ela serve para evitar impasses ou bloqueamentos no
funcionamento das instituições, como são os eventualmente resultantes da
dupla responsabilidade do governo e, num plano mais global, da confrontação
direta entre o PR e a AR.
A dissolução do tipo “royale”, citada por Canotilho, é aquela destinada a
restabelecer o equilíbrio democrático entre as instituições de direção superior do
Estado, sem preocupações de cunho governativo.
Já a dissolução governamental é decorrente do descumprimento, por opção ou
417 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. Cit. p. 61.

incapacidade, do programa de Governo pelo Gabinete.
5 - A legitimidade democrática compartilhada entre o Parlamento e o
Presidente da República
Tem muita importância este aspecto do parlamentarismo português - mais até
que no sistema francês - porque a legitimidade compartilhada no sistema de Governo
de Portugal, como assinalou Canotilho no item anterior, é do tipo royale, e não
governamental.
Isto significa que esta convivência não tem por objetivo a correção de aspectos
governativos, que porventura estejam apresentando problemas e que precisam de uma
mudança de rumo, mas sim o de assegurar o regular funcionamento democrático das
instituições.
6 - O pressuposto da “confiança negativa” no Governo
Este é, ainda, outro aspecto que também demonstra, senão a vinculação do
sistema de Governo português com a Democracia, mas sua construção baseada em
estabilidade e eficiência.
Como a Constituição da República Portuguesa prevê, de forma cristalina, a
responsabilidade política do Governo perante o Parlamento, o sistema é
parlamentarista.
Mesmo assim, seus aspectos presidencialistas de racionalização forçam a sua
coabitação com a interferência do Presidente da República, principalmente quanto à
demissão do Governo, a dissolução do Parlamento e quanto à escolha do Primeiro-
314

Ministro.
A escolha do Chefe de Governo pelo Presidente da República deve levar em
conta os resultados eleitorais e a posição dos partidos com assento no Parlamento, com
a rejeição do programa de Governo necessitando do voto contrário da maioria absoluta
dos deputados em exercício de suas funções.
A “confiança negativa” pode ser explicada também pela lição de Manoel
Gonçalves Ferreira Filho que, ao comentar as relações entre o Governo e o Parlamento
em Portugal, escreve que “assim, está aí aberta a possibilidade de um Primeiro-
Ministro minoritário, ou seja, de um Primeiro-Ministro que não tenha a seu favor a
maioria parlamentar, mas, graças à abstenção, não tenha a maioria absoluta da
Assembléia contra.” 418
9.4.3 - Aspectos Relevantes de Consolidação Democrática do Sistema Alemão
Na República Federal da Alemanha, o que prevaleceu foi um conjunto de
fatores ligados, principalmente, à situação atípica daquele país após a denominada
segunda grande guerra.
Além das preocupações com o caráter de propulsor da Democracia, que
deveria ser dado ao sistema de Governo, ainda havia o grande problema da disputa
ideológica com a hoje extinta e incorporada Alemanha do leste, que era a
418 - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Id. Ibid. p. 63.
315

epresentação ativa do bloco soviético.
Diante disto, os alemães da República de Bonn precisavam ter, ao mesmo
tempo, um modelo democrático que desse coerência ideológica à sua vinculação com o
ocidente democrático, e um sistema de Governo que propiciasse, ao máximo,
segurança ao regime, sem as ameaças de crises e instabilidades, que poderiam ser
fatais na disputa com o socialismo bolchevique.
Como ressalta Cotarelo, na Alemanha de Bonn
316
desde o começo se tratou de garantir a existência de um governo democrático,
eficaz, responsável e estável. A imagem da atribulada República de Weimar e
da ditadura hitleriana funcionaram como ponto de referência para a
articulação do atual sistema político alemão. Isto explica, consequentemente,
os traços mais característicos do ordenamento constitucional e que
estudaremos com maior detalhe na parte seguinte: o regime de direitos e
liberdades, a figura do Presidente da República, o sistema federal, a moção
de censura construtiva, a hegemonia do governo e a função arbitral do Poder
Judiciário. 419
O enfoque, como se pode perceber, foi diferente daquele dado aos sistemas da
França e de Portugal. O que se observa, mais uma vez, é a condição de adaptabilidade
do Parlamentarismo, através de modelos de racionalização diferentes, como
instrumento de consolidação da Democracia.
Mais próximo do Parlamentarismo clássico do que os modelos anteriores, os
aspectos mais destacados de racionalização democrática do sistema alemão são os
seguintes:
419 - COTARELO, Ramón Garcia. Op. Cit. p. 199.

1 - O Chanceler Federal
Todo sistema alemão está assentado na estabilidade e fortalecimento de seu
Chefe de Governo. O Chanceler é a grande âncora democrática do Parlamentarismo
racionalizado da Alemanha.
A experiências com sistemas passados, principalmente com o de Weimar,
construíram um conceito de Democracia vinculado ao desempenho do Governo, de
preferência com tempo suficiente para desenvolvimento completo de suas propostas de
ação.
É de Konrad Adenauer a principal contribuição teórica para a atual arquitetura
democrática da Alemanha. Conservador e político veterano, ele influiu decisivamente
para a racionalização estabilizadora do Governo. Neste sentido, Vamireh Chacon
ressalta as principais características do sistema, escrevendo que os alemães procuraram
sintetizar vários aspectos,
317
tudo coroado pelo Chanceler: por isto, seus adversários ironizavam a fórmula
como sendo uma `Democracia do Chanceler’, o que não ofendeu Adenauer,
interessado, com seus novos contrapesos, em evitar não só outro Hitler,
quanto também um novo Hindenburg, emergíveis sob pretextos carismáticos
remontando a Bismarck. Em síntese, na Visão de Adenauer `Democracia +
República = Autoridade política e estabilidade: Democracia do Chanceler. 420
2 - A Moção de Censura Construtiva
Já foi anotado no capítulo destinado exclusivamente ao sistema alemão, que a
Moção de Censura Construtiva, prevista no artigo 67 da Lei Fundamental de Bonn
constitui-se no preceito mais célebre e comentado de todas as disposições relativas ao
420 - CHACON, Vamireh. Op. Cit. p. 45.

sistema de Governo da República Federal da Alemanha. Neste sentido, já se registrou
que “a chamada `Moção de Censura Construtiva’ foi idealizada para ser a garantia
mais forte e eficiente da autoridade governamental e seu mais importante fator de
estabilidade.” 421
Ao condicionar a demissão do Chanceler à indicação de um substituto no
mesmo ato, o sistema de Governo alemão impõe uma “Democracia positiva”, cujo
conceito está em visível conexão com os aspectos históricos e culturais da Sociedade
alemã, já apontados anteriormente.
3 - O Estado de Necessidade Legislativa
Esta é outra circunstância que tipifica a racionalização do Parlamentarismo e
sua vinculação à estabilidade democrática do sistema.
Caso o Governo tenha rejeitada uma moção de confiança que tenha
apresentado e o Chanceler decidir não dissolver o Bundestag, tendo importantes
projetos de lei para serem aprovados, preferindo continuar em suas funções, pode
solicitar ao Presidente Federal a declaração do “estado de necessidade legislativa”.
Neste caso, os projetos de lei que venham a ser rejeitados pelo Bundestag,
podem ser aprovados pela câmara representante dos Lander, o Bundesrat, que ganha
assim importância numa situação excepcional.
Esta fato ganha mais importância considerando-se que este “estado de
necessidade” (que não pode exceder a seis meses) depende ainda inteiramente da
421 - CRUZ, Paulo Márcio. Op. Cit. p. 141.
318

câmara representante dos Lander.
Na verdade, se o Bundestag, no prazo máximo de um mês após a declaração
pelo Presidente Federal, continuar na oposição ao Chanceler, a decisão final pertence
ao Bundesrat. Caso ele aprove o diploma do Governo, este passa a vigorar sem
restrições.
Pode-se, assim, conceber uma situação política na qual, em face da
incapacidade do Bundestag, o sistema pode ser governado por uma aliança política
pela estabilidade entre o Governo e a câmara dos representantes da federação, de modo
a assegurar que a “maioria negativa” não possa prevalecer e comprometer a
Democracia alemã, como aconteceu com a República de Weimar.
Entretanto, como forma de preservar o caráter democrático do sistema, o
“estado de necessidade legislativa” não pode ser usado indiscriminadamente, já que
“... possui limites na Lei Fundamental de Bonn, para que este mecanismo não se torne
um instrumento meramente discricionário.” 422
São limites temporais, com o prazo de seis meses de vigência, como já
observado, e limites materiais, impostos pela própria Lei Fundamental, que não pode
ser contrariada por qualquer outra norma aprovada, em qualquer circunstância, na
República Federal da Alemanha.
Chanceler
4 - O Presidente Federal como um “poder de reserva” para auxiliar o
422 - CRUZ, Paulo Márcio. Id. Ibid. p. 148.
319

Diz-se que o Presidente Federal é um “poder de reserva” porque sua atuação
mais efetiva se dá no caso das flutuações que existem na maioria que deveria apoiar o
Chefe de Governo.
Um Chanceler minoritário depende do Presidente Federal para declarar o
“estado de necessidade legislativa”, que lhe dá uma sobrevida de, pelo menos, seis
meses.
Este mecanismo existe na Lei Fundamental de Bonn para evitar as
manifestações de maiorias negativas eventuais, que podem travar o Governo e
comprometer sua eficácia e sua estabilidade.
É como escreve Rogeiro, ao ensinar que “em minoria, o Chanceler vale-se do
poder de reserva do Presidente Federal. Com maioria a favor do Governo, o
Presidente Federal apaga-se.” 423
escrever que há
Ou como assinala Konrad Hesse ao referir-se ao Presidente Federal alemão, ao
320
um lado especial da função de governo na função do chefe de estado. Nela, o
elemento da configuração ativa recua a favor do elemento de preservação da
unidade estatal. A função constitucional do Presidente federal está na
conservação e na representação dessa unidade. Por certo, na democracia uma
única pessoa não é capaz de garantir unidade estatal. Porém, uma conciliação
ou mediação pelo Presidente Federal aparece como força neutra e quanto
mais ele, por causa de sua neutralidade, ganhou a confiança do opositor. 424
5 - As relações entre o Governo e o Parlamento
A racionalização democrática do sistema de Governo que está prevista na Lei
423 - ROGEIRO, Nuno. Op. Cit. p. 76.
424 - HESSE, Konrad. Op. Cit. p. 401.

Fundamental de Bonn é exercida, principalmente, na relação do Chanceler Federal com
o Bundestag.
Rogeiro mostra, sobre o Parlamentarismo alemão, que “procurou-se conciliar
o princípio da governabilidade e da estabilidade e a regra da fiscalização e do
controle político parlamentar.” 425
Esta assertiva do constitucionalista português retrata com fidelidade o espírito
que preside as relações entre o Governo, a câmara dos representantes do povo e a
representação das regiões assentadas no Bundesrat.
Foram aliados o princípio da discussão e do debate democrático pleno e a
necessidade de precisão, proficiência e celeridade na decisão administrativa.
Neste sentido, a arquitetura do sistema foi idealizada de modo a levar a noção
de “segurança” ao extremo.
Ao mesmo tempo que preserva traços do Parlamentarismo puro, manifestados
pela necessidade de o Governo contar com a confiança de uma maioria de deputados
no Bundestag e nos vários instrumentos de responsabilização e fiscalização do
executivo pela Parlamento, a instituição de mecanismos como a “moção de censura
construtiva”, já estudada anteriormente, cuidaram de prevenir os excessos
parlamentares que existiam no modelo de Weimar.
Mesmo quando o Bundestag experimenta alguma proeminência, o Bundesrat e
o Presidente Federal entram em cena para retomar o equilíbrio de “segurança” do
425 - ROGEIRO, Nuno. Op. Cit. p. 72.
321

sistema.
A dita “Democracia do Chanceler”, realmente, significa que crises e
instabilidades governamentais, na Alemanha, representam exercícios democráticos
muito pouco apreciados pela Sociedade daquele país.
6 - A proibição de partidos políticos de orientação não-democrática
É consabido que o sistema partidário alemão - diferente dos outros dois países
estudados - teve e tem um papel fundamental em todo o desenvolvimento da
Democracia, atuando como outra importante condição para a sua consolidação.
Mas, como não é o propósito desta Tese afastar-se da delimitação proposta,
apenas teceu-se rápidas considerações sobre os partidos políticos na Alemanha e, de
forma muito tangente, na França e em Portugal. Aliás, fez-se esta ressalva logo na
introdução.
Mesmo assim, pela seu indefectível papel de sustentação ao sistema
parlamentarista racionalizado alemão, não é possível deixar de sublinhar a proibição
expressa, existente na Lei Fundamental de Bonn, aos partidos de orientação “não
democrática”, como está previsto no seu artigo 21, parágrafo segundo, rezando que
“são inconstitucionais os partidos que, pelos seus objetivos ou pelas atitudes dos seus
adeptos, pretendam prejudicar ou subverter a ordem fundamental liberal e
democrática, ou ponham em perigo a existência da República Federal da Alemanha.
Cabe ao Tribunal Constitucional decidir sobre a questão da inconstitucionalidade.” 426
426 - SERRANO, Federico Perez. Op. Cit. p. 150.
322

Este dispositivo, junto com a “cláusula dos 5%”, ou seja, a regra segundo a
qual tem de existir um mínimo nacional de votos que permita a um partido aspirar à
representação no Parlamento - pois só a partir daí é que começa a contar a repartição
proporcional - não permitem a proliferação desenfreada de partidos de representação
duvidosa, segundo a concepção da Sociedade germânica.
Ao não permitir partidos políticos com orientação “não democrática”, junto
com a barreira dos 5%, a Sociedade alemã acabou por optar pelo “bipartidarismo
imperfeito”, com duas agremiações partidárias muito fortes junto com uma terceira,
que serve também como elemento de equilíbrio e segurança ao sistema.
É muito difícil criticar este modelo, diante de tantas distorções que se observa
em outros estados, onde muitos partidos, praticamente sem representação, são
verdadeiros balcões de negócios espúrios, prestando, isto sim, um desserviço à
Democracia.
323

9.5 - O PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO COMO CONTRIBUTO À
DEMOCRACIA
Neste item final, a intenção foi trazer citações que mostrem, explítica ou
implicitamente, que o Parlamentarismo Racionalizado funcionou e funciona como uma
das condições da Democracia. Embora sabendo que existem estudos que procuraram
vincular o Parlamentarismo com a Democracia ou o Governo com a Democracia, o
objetivo central desta pesquisa foi estabelecer os contributos do Parlamentarismo
racionalizado ao processo democrático, buscando evidências existentes na literatura
disponível sobre o tema.
Portanto, para esta Tese, a delimitação foi muito específica, ou seja, o
Parlamentarismo Racionalizado, com base no conceito operacional estabelecido na
parte introdutória, entendendo-o como condição de consolidação democrática em
estados contemporâneos. Como objetivo secundário, quis-se demonstrar, também, que
este tipo de construção jurídico-política deve, sempre, obedecer a critérios específicos
de cada Sociedade, para que não haja o entendimento equivocado de que modelos
políticos ou sistemas de Governo podem, simplesmente, ser transplantados. Deve-se
sempre ter em conta que, desde que convenientemente concebidos, modelos
parlamentaristas racionalizados podem contribuir, efetivamente, para o
desenvolvimento democrático de um país, como aconteceu na França, em Portugal e na
Alemanha.
Afinal, pode-se chegar à conclusão de que o Parlamentarismo Racionalizado,
encontrado nos estados analisados, funcionou e funciona como uma das condições da
324

Democracia porque, exatamente, obedeceu a critérios históricos e sociais. Tanto é
assim, que cada modelo possui aspectos muito próprios. Genericamente, o que se
encontrou foi uma busca intensa, pelos países estudados, por modelos democráticos
adequados aos perfis de suas sociedades, com observância das regras básicas do
Parlamentarismo. Mas, indubitavelmente, cada modelo foi construído de modo
diferente.
É como vai-se notar na análise final do Parlamentarismo Racionalizado como
condição da Democracia no Estado Contemporâneo, utilizando-se as hipóteses básicas
desta Tese. Com o livro intitulado “O Regime Semipresidencialista”, de Maurice
Duverger, por exemplo, estas constatações ficam muito evidentes.
Como já foi dito na introdução desta Tese, por Parlamentarismo Racionalizado
são entendidos todos os sistemas derivados do modelo original que tenham sofrido
adaptações democráticas para garantir legitimidade, estabilidade, eficiência e eficácia
ao Governo, de modo a sustentar a Democracia. Portanto, mais uma vez, deve-se
ressaltar que o “semipresidencialismo” de Duverger, que é a tônica da obra citada no
parágrafo anterior, é Parlamentarismo Racionalizado.
Já que parece não haver, segundo se constatou, uma obra que trate
especificamente deste aspecto, o esforço deste trabalho consistiu em identificar, numa
plêiade de autores, aqueles pontos que sustentassem esta Tese e que estão descritos ao
longo de seus capítulos.
Já a citada obra de Duverger é especialmente pródiga no sentido de fornecer
elementos para a sustentação científica da hipótese básica deste trabalho.
325

O autor, apesar de ter tido, como objetivo principal, no acima referido livro, a
caracterização do sistema misto, que ele chama de “semipresidencialismo” 427 ,
adentrou, muitas vezes, nos aspectos relacionados com a efetivação da Democracia nos
estados por ele analisados.
Isto pode ser observado em vários pontos da obra do tratadista francês. Note-
se que, ao destacar que em muitos estados contemporâneos o sistema de governo
parlamentar racionalizado funcionou como um viabilizador da transição democrática,
Duverger escreve que “no plano prático, o regime semipresidencialista mostrou a sua
adaptação à transição dos regimes ditatoriais em direção à democracia.” 428
Observe-se o ensinamento do autor quando se refere especificamente ao
sistema francês. Pode-se perceber claramente, nas suas palavras, a nítida intenção de
realçar a forma como o Parlamentarismo Racionalizado funcionou como elemento de
consolidação de um modelo democrático adequado àquela Sociedade. Duverger ensina
que:
326
a introdução do sistema na França se deu em uma velha democracia que
nunca havia conhecido maioria e não parecia capaz de conhecê-la nos
próximos dias: justamente para mitigar os defeitos dessa ausência de maioria.
Em todos esses casos, a eleição do Chefe de Estado por sufrágio universal e a
atribuição de prerrogativas importantes a esse presidente eleito pelo povo
tinham por objetivo estabelecer um ponto de atracação que permitiria mitigar
a fraqueza dos governos em face de parlamentos anárquicos. 429
Note-se ainda o que escreve Duverger quando, neste livro sobre o
Semipresidencialismo, trata-o como um regime de transição para a Democracia e como
427 - Para esta Tese, o semipresidencialismo, conforme concebido por Duverger, insere-se no rol dos modelos de
Parlamentarismos racionalizados e que são objeto deste estudo.
428 - DUVERGER, Maurice. Op. Cit. p. II.
429 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. III.

o principal instrumento para a democratização de países que acabaram de sair de
regimes de força. O autor francês escreve que “no país onde o comunismo foi mais
duro e estreito, o mecanismo semipresidencialista fez funcionar uma democracia mais
sólida do que esperávamos.” 430
Duverger, em 1978, quatro anos após o golpe de Estado que destituiu Salazar
em Portugal, já escrevia sobre a experiência portuguesa com o semipresidencialismo,
implantado paulatinamente após a Revolução dos Cravos e destacava seu aspecto
democratizante ao afirmar que o general Eanes, naquele momento da vida política
portuguesa, deixa claro que “sua ambição é, sem dúvida, chegar a uma democracia de
pleno exercício, na qual as armas cedam totalmente ao sufrágio universal.” 431 E foi o
que se observou em Portugal. O regime semipresidencialista - ou o Parlamentarismo
Racionalizado - foi um eficiente instrumento de consolidação democrática.
É de Duverger, também, uma afirmação que mostra qual o figurino de
Democracia pretendido pelos franceses na Vª República e sua vinculação com o
Parlamentarismo Racionalizado. Ele escreve que “o sistema francês assenta na
soberania dos cidadãos, que a exprimem através do voto em eleições competitivas.
Trata-se de uma democracia representativa para a eleição dos parlamentares; de uma
democracia direta, não mediatisada, para a eleição do Presidente da República e de
uma democracia semi-direta (no sentido literal do termo), para o referendo.” 432
Ao comentar a renúncia de De Gaulle após a derrota no referendo de 1969,
430
- DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. III.
431
- DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 30.
432
- DUVERGER, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional: el sistema político francês. Trad. Carlos Molina.
3. ed. Madrid: Tierra, 1980, p. 157.
327

Duverger, mais uma vez, conecta o Parlamentarismo racionalizado com a Democracia,
ao escrever que “a abdicação de 27 de abril de 1969 selou o caráter democrático da
nova instituição. Seu germe já estava ali desde a origem” e complementa ressaltando
que “a reforma foi preparada por uma longa campanha de educação cívica iniciada
em 1956, para demonstrar que a eleição do chefe de governo por sufrágio universal
daria à França um regime de democracia eficaz.” 433 Note-se que estão juntas, nesta
assertiva de Duverger, as duas principais preocupações presentes nos
parlamentarismos racionalizados: Democracia e eficácia do Governo, com a segunda
sendo condição da primeira.
Outros autores, como Paulo Bonavides, também têm afirmações importantes
que expressam, com muita convicção, a busca democrática do Parlamentarismo
Racionalizado, inclusive enfatizando que os modelos são diferentes em estados
diversos. Este publicista, após realçar outras vantagens do Parlamentarismo, escreve
que:
328
tomado o parlamentarismo na sua acepção corrente e democrática de governo
das maiorias, temos a base simples e homogênea sobre a qual cada Estado
erguerá uma superestrutura jurídica com as chamadas técnicas de
racionalização do poder parlamentar, tendo em vista sempre a eficácia
crescente e progressiva das instituições políticas, de modo que possam estas
atender desembaraçadamente aos cuidados e anseios materiais cada vez mais
largos da sociedade, no interesse da paz, da justiça e da prosperidade de
todas as classes, animadas como se acham por impaciente consciência
reivindicatória de melhoria social. 434
Também o professor Themístocles Brandão Cavalcanti, ao analisar a
racionalização do Governo em países parlamentaristas, faz interessantes observações
433 - DUVERGER, Maurice. Id. Ibid. p. 60.
434 - BONAVIDES, Paulo. Op. Cit. p. 338.

que se encaixam muito bem na sustentação do postulado geral desta Tese, que procura
demonstrar que governos eficientes e eficazes são condições de consolidação da
Democracia. O diretor do Instituto de Direito Público da Fundação Getúlio Vargas
assinala que “multiplicaram-se os países que adotaram o regime presidencial, e o
parlamentarismo sofreu correções que visaram a reduzir os perigos da instabilidade
política e administrativa, dando novo conceito à pessoa do Primeiro-Ministro ou do
Chanceler. Assim fizeram a França e a Alemanha, entre outros.” 435 E continua, o
mesmo autor, fazendo outras observações de muita pertinência, inclusive anotando que
o sistema parlamentar se racionalizou para se adaptar. Ele escreve que “... essas
formas parlamentaristas, como já disse, evoluíram muito no sentido de maior
autoridade e estabilidade do Presidente da República e do Primeiro-Ministro.” 436
Cavalcanti ainda escreve que “na França, a V República procurou restaurar a
força do Executivo, ou seja, restaurar o poder governamental, na palavra dos críticos
do regime.” 437 E assinala que o processo administrativo do Parlamentarismo
racionalizado democrático “foi uma estrutura, entretanto, que progrediu sabiamente.
Assimilou todos os modernos processos da administração científica, nacionalizou
numerosos serviços públicos essenciais, bastando citar os trens e a eletricidade, criou
numerosas empresas públicas, de origem tradicionalmente francesa e cresceu de
forma a atender a todas as necessidades de um bom serviço público.” 438
As lições de Themístocles Cavalcanti demonstram o vínculo efetivo do
435 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Teoria do estado. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 432.
436 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Id. Ibid. p. 433.
437 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Id. Ibid. p. 437.
438 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Id. Ibid. p. 437.
329

Parlamentarismo racionalizado com a eficiência governativa destinada a garantir a
Democracia.
Mas foi com Clóvis Goulart que se encontrou as afirmações mais decididas
sobre a vinculação do Parlamentarismo racionalizado como contributo à Democracia
em estados contemporâneos. Escreve este autor, preliminarmente, que “os ideais
democráticos, seja quanto ao controle político pelo povo, seja no que respeita à
realização desta filosofia de vida de que falamos, encontram, no regime
parlamentarista, o caminho mais transitável e claro para a sua efetiva
concretização.” 439
Continua o publicista ensinando que:
330
o parlamentarismo, por ser o regime natural de governo democrático,
difundiu-se por toda Europa e parte de outros continentes, principalmente
com o processo de reconstitucionalização dos Estados, após a Segunda
Grande Guerra Mundial. As técnicas parlamentaristas passaram a inscreverse
no corpo das construções jurídico-políticas dos Estados que as adotaram.
Realizou-se, assim, a racionalização do governo parlamentar. 440
E conclui Goulart lecionando que “... a idéia de democracia, de governo da
maioria sob a vigilância constante das minorias, vai-se consolidando na Europa, sob
a égide e o equilíbrio das técnicas parlamentaristas.” 441
Constatado isto, juntamente com tudo que se verificou durante o
desenvolvimento desta Tese, pode-se afirmar que não foi o Parlamentarismo “per si”,
uma das condições da Democracia, pelo menos nos países estudados. Seu figurino
439
- GOULART, Clóvis de Souto. Parlamentarismo - regime natural de governo democrático. Florianópolis: Fundação Nereu
Ramos, s. d., p. 59.
440
- GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 60.
441
- GOULART, Clóvis de Souto. Id. Ibid. p. 60.

clássico só foi estável e consolidado, democraticamente, em países do Reino Unido e
do Common Law, com a Inglaterra à frente.
Foi o Parlamentarismo Racionalizado, isto sim, com suas várias
denominações, com sua capacidade de adaptação democrática à cultura de cada
Sociedade que serviu, realmente, como contributo ao regime democrático.
Desta forma, quando prevaleceu a convicção de que a Democracia é o melhor
regime de Governo, mesmo com concepções diferentes, mas mantidas suas premissas
básicas, as técnicas de racionalização do Parlamentarismo funcionaram como
fundamentais pressupostos para a sua consolidação.
Apesar de não ser uma receita que possa ser aplicada indistintamente, as
reflexões acerca deste fato podem contribuir, de forma efetiva, para a consolidação da
Democracia em muitos estados que se debatem, há décadas, para alcançar um modelo
equilibrado, eficiente e justo.
331

CONCLUSÃO
Esta Tese buscou, fundamentalmente, organizar de forma lógica e
cientificamente concebida, uma seqüência de capítulos que pudessem satisfazer à
demonstração da hipótese básica proposta, ou seja, o Parlamentarismo Racionalizado
funciona, em determinados estados contemporâneos, como uma das condições da
Democracia.
Para isto, foi necessário fazer uma revisão direcionada sobre a Democracia no
Estado Contemporâneo. Desde este momento, começou-se a promover a ligação entre
o sistema de Governo e o regime democrático. Deve-se notar, portanto, que alguns
capítulos desta Tese já apresentaram considerações conclusivas muito importantes e
que não serão aqui repetidas.
Desde o início do exame da passagem da denominada Democracia Liberal para
a denominada Democracia Social, o que se percebeu foi a estreita conexão existente
entre estas duas categorias. A ênfase, por óbvio, foi dada à Democracia Social, que é,
teoricamente, própria do Estado Contemporâneo.
Notou-se ainda que a Democracia efetivada no Estado Contemporâneo
encontra-se vinculada a conceitos de Legitimidade. Todo o processo político passou a
depender, desde o início do presente século, do procedimento legitimador pelo qual os
governos são escolhidos e exercem suas atividades, entendidos como uma emanação
do Parlamento.
Firmou-se, então, a percepção de que a estabilidade e a eficiência do Governo

deveriam ser sustentadas por um sistema que permitisse a existência de tais premissas.
A análise histórica demonstrou que o Estado Contemporâneo democrático perseguiu
modelos que pudessem contemplar, ao mesmo tempo, os princípios democráticos e a
satisfação da Sociedade através da atuação de seu instrumento governativo. A
cidadania mostrou-se, também, vinculada à Democracia e ao exercício eficiente do
poder, entendido como elemento de satisfação social, como foi dito neste parágrafo.
O Estado examinado foi o Contemporâneo, caracterizado, como é consabido,
por sua intervenção nos domínios econômico, social e cultural, tendo ficado nítida a
vinculação desta com a racionalização do Sistema de Governo parlamentarista.
Para ser democrático e eficiente, o Estado Contemporâneo necessariamente
passou a ser interventivo. Na parte da presente Tese em que se tratou desta ligação, a
maioria dos autores, nas obras citadas, ressaltaram que a Democracia passou a
depender da capacidade do Estado, através do Governo, de responder aos anseios do
Sociedade.
A evolução do denominado Estado Social deu-se, como visto, para
acompanhar o dinamismo da Sociedade contemporânea, que passou cada vez mais a
exigir governos estáveis, legítimos - também pelo procedimento - e eficazes.
Foi exatamente o compromisso com a consecução da função social do Estado
Contemporâneo que provocou a necessidade de governos democráticos e eficientes,
concebidos com base em sistemas estáveis.
O Estado Constitucional Liberal, surgido da Revolução Francesa, concebido
para intervir o mínimo possível nos domínios econômico, social e cultural apesar de,
333

como foi constatado no decorrer da pesquisa levada a efeito para esta Tese, perseguir o
regime democrático, não teve sua atuação governamental comprometida com critérios
de estabilidade.
O contraponto ao Estado Liberal, o Estado Máximo socialista, por sua
concepção totalitária, também não foi objeto de preocupações de ordem democrática e
de estabilidade.
A preocupação com a Democracia estável surgiu com a adoção do Estado
Contemporâneo Democrático acolhido, na prática, inicialmente, por países da Europa
Ocidental.
Preocupados em estabelecer um “meio termo” entre as propostas de
intervenção mínima do Estado Liberal e de intervenção máxima do Estado Socialista,
no período compreendido entre as duas guerras mundiais e, mais intensamente, depois
da Segunda Guerra Mundial, os regimes democráticos passaram a perseguir modelos
políticos com estabilidade, para garantir a própria Democracia.
Isto é muito perceptível quando se analisam as considerações contempladas no
Capítulo II desta Tese, que trata do Estado Contemporâneo democrático. Naquela
parte, pôde-se perceber que a legitimação democrática deste Estado - aí incluído o
Governo - passou a ter como um dos principais elementos a capacidade do Estado de
responder aos anseios sociais. Para tanto, o processo de racionalização democrática do
sistema parlamentarista atuou como um dos elementos decisivos.
O início instável do Estado Contemporâneo democrático derivou para modelos
assentados em bases racionais. Isto passou a permitir o funcionamento de sistemas
334

estáveis e capazes de responder às demandas da Sociedade como um todo.
A intervenção democrática do Estado passou a ser uma exigência, uma
condição, e não só uma opção política em determinados períodos ou governos.
Nesta linha, o Parlamentarismo racionalizado passou a ser um dos elementos
principais para a manutenção e aperfeiçoamento da Democracia. O desenvolvimento
do sistema político democrático também passou a exigir a presença de fatores de
normalidade e previsibilidade. A realidade social contemporânea, como idéia de
Democracia, passou a ter neste sistema de Governo um de seus principais suportes,
como restou demonstrado no Capítulo III desta Tese.
O termo “racionalizado” passou a significar “democraticamente estável e
eficiente”. A racionalização do Parlamentarismo começou, portanto, a fazer parte da
Democracia contemporânea.
O Parlamentarismo racionalizado, como se constatou, em suas versões
republicanas ou monárquicas, desenvolveu-se no sentido de enfatizar a racionalização
e o fortalecimento democrático do Governo, exatamente para garantir a subsistência da
Democracia. Sem estes elementos, necessários à estabilidade e eficiência, o
comprometimento do regime democrático seria inevitável.
No Capítulo V mostrou-se que a racionalização do Parlamentarismo teve
motivação claramente voltada para a consolidação da Democracia. Notou-se, por
exemplo, que um dos mecanismos utilizados foi a implantação da eleição democrática
do Chefe de Estado quando a Forma de Governo é a República, para atuar como
árbitro no sistema e, principalmente, entre os órgãos envolvidos nas funções
335

governativas, como o Governo e o Parlamento.
Os sistemas trazidos para análise proporcionaram constatações inequívocas
sobre a atuação do Parlamentarismo Racionalizado como condição da Democracia.
França, Portugal e Alemanha, com processos distintos de racionalização democrática
do parlamentarismo - e isto mostrou-se muito importante, dada sua capacidade de
adaptação - mostraram-se arquétipos de organização racionalizada muito procedentes
para a pesquisa proposta.
A pesquisa sobre a França trouxe a possibilidade de se constatar a atuação do
Parlamentarismo racionalizado como condição da Democracia em sua acepção mais
profunda, como se pode verificar ao longo do Capítulo IV desta Tese.
Após o detalhado relato descritivo sobre o sistema francês, chega-se à
conclusão de que naquele país foi encetado um processo de “Democracia regressiva”,
de modo a proporcionar estabilidade a um sistema de muita instabilidade como era o
da IVª República.
Demonstrar a conexão existente entre o Parlamentarismo racionalizado da
França e a Democracia implantada e consolidada naquele país exigiu que fosse
considerada sua história recente, a partir da implantação da Vª República e da ascensão
de Charles De Gaulle ao poder.
Este fato provocou, nos meios políticos e acadêmicos, muitas discussões sobre
o caráter democrático do sistema francês, já que o General procurou, por todas as
formas, fazer valer seu carisma sobre as instituições democráticas. O que se acabou
por constatar foi que mesmo este recorte histórico, muito específico da evolução da
336

Democracia francesa, acabou sendo absorvido pela racionalização democrática daquele
sistema.
Pode-se, portanto, dizer que o Parlamentarismo racionalizado francês
“absorveu” o caráter proeminente do Presidente da República e o “incorporou” ao
Sistema de Governo.
Mesmo assim, o instituto da “coabitação” - situação na qual o Presidente da
República divide efetivamente seu poder e sua legitimidade democrática com o
Primeiro Ministro - funciona como um elemento de moderação e como uma
possibilidade para a Sociedade francesa fazer valer suas aspirações democráticas.
Aliás, a coabitação põe por terra todos os argumentos em favor da
caracterização do sistema francês como sendo uma variação do Presidencialismo, e não
do Parlamentarismo. Neste sentido, a conclusão é a de que não há, em estados
contemporâneos, sistema presidencialista que permita a convivência estável - ou
compartilhamento do poder - entre opções ideológicas antagônicas. Na França, com o
respeito devido àqueles que discordam desta afirmação, estão preservados os
elementos caracterizadores do Parlamentarismo: a possibilidade de dissolução do
Parlamento, a indicação do Primeiro Ministro com base na maioria existente neste
mesmo Parlamento e a possibilidade de cessação das funções deste mesmo Primeiro
Ministro a qualquer tempo, seja pela ineficiência governativa ou pela perda de
confiança no Parlamento.
Foi, indubitavelmente, o Parlamentarismo racionalizado francês, como
possibilidade de sistema de exercício do poder de forma compartilhada, construído
jurídica e politicamente como sistema de Governo, um dos fatores decisivos que
337

permitiram a consolidação da Democracia naquele país.
Já a “Democracia Progressiva” de Portugal, adotada após a Revolução dos
Cravos, também contou com o concurso decisivo do Parlamentarismo Racionalizado
como Sistema de Governo.
As experiências de outros países europeus, trazidas por seus líderes pós-
revolucionários, permitiu que a tardia Democracia portuguesa fosse concebida com
base em critérios de racionalização muito precisos, traduzidos, principalmente, pela
função de arbitragem do Presidente da República.
A criação deste terceiro centro de legitimação democrática traduziu a vontade
da Sociedade portuguesa em eliminar, de uma vez por todas, os resquícios do regime
liderado por Salazar.
Mas foi o Sistema de Governo que traduziu os anseios sociais por Democracia,
estabilidade e eficiência. A convivência de um Chefe de Estado, eleito
democraticamente, com um Chefe de Governo de oposição a ele, demonstra muito bem
como a racionalização democrática do Parlamentarismo concebida naquele país atingiu
um dos seus objetivos.
Este tipo de “Racionalização Equilibrada” do Parlamentarismo teve o mérito
de traduzir as expectativas da Sociedade portuguesa com relação à atuação de seu
Governo.
Mesmo sem instrumentos de efeito, como nos casos da França - como já foi
considerado - e da Alemanha - que é concluído adiante, o Sistema de Governo
português demonstra que o Parlamentarismo permite formas de racionalização que
338

conseguem traduzir, com bastante fidelidade, a cultura política de cada Sociedade.
Com isto, a Democracia passa a contar com um elemento de consolidação
fundamental, pois é difícil imaginar um regime democrático que consiga continuar
funcionando num ambiente de instabilidade e ineficiência. Um dos raríssimos casos
conhecidos é o da Itália, onde a Sociedade já discute, intensamente, formas de
racionalização efetiva de seu sistema parlamentarista.
Nota-se, no Capítulo VII desta Tese, dedicado ao sistema português, que a
Constituição daquele país busca um regime de equilíbrio, através da rejeição de um
regime de “confusão”, como está já registrado pelas palavras de CANOTILHO.
Segundo este mesmo autor, o sistema político português conduziu a uma expressa
“condenação ao entendimento” como forma de legitimação democrática do exercício
do poder político.
A relação tri-lateral equilibrada do Parlamentarismo racionalizado português
criou as condições fundamentais à Democracia calcada em princípios de Justiça Social
e na efetividade do Estado de Direito.
No estudo sobre a República Federal da Alemanha, o que se observou foi o
Parlamentarismo racionalizado funcionando como condição de uma “Democracia de
Segurança”, contraposta ao regime comunista da extinta - e anexada - Alemanha
Democrática.
Naquele país a consolidação da Democracia não foi somente uma opção da
Sociedade alemã, mas também uma imposição da disputa ideológica que perdurou até
1989, entre o bloco ocidental democrático e a extinta União das Repúblicas Socialistas
339

Soviéticas.
No Capítulo VIII, desta Tese, inteiramente dedicado ao Parlamentarismo
racionalizado alemão, pode-se observar que a Democracia foi sustentada também por
alguns instrumentos de racionalização presentes no Sistema de Governo.
A instabilidade, marca registrada do Sistema de Governo da República de
Weimar, foi superada principalmente pela adoção destes instrumentos de
racionalização previstos na Lei Fundamental de Bonn.
Como principais exemplos é possível destacar a atuação do Presidente Federal
e a existência da Moção de Censura Construtiva.
Com uma Democracia que leva em conta a federação como um dos pilares
básicos do sistema, o Presidente Federal - representante dos Lander - tem um papel
muito relevante quando se trata de auxiliar o Chanceler a manter sua estabilidade,
principalmente através do Estado de Necessidade Legislativa.
Com governos democráticos com muita estabilidade e eficiência, a República
Federal da Alemanha deve muito destas características à Moção de Censura
Construtiva.
O fato de só poder derrubar um Governo se puder, no mesmo ato, indicar
outro, levou o Parlamento alemão a exercitar o que se convencionou chamar de
“maioria positiva”, em contraposição à “maioria negativa” da República de Weimar,
que servia para destruir, mas não conseguia “construir” governos.
340
Deve-se considerar, também, que o tipo de racionalização adotado na

Alemanha teve sua gênese nos debates do Parlamento, enquanto que na França foi
influenciado por De Gaulle e em Portugal contou com a tutela dos militares. Este
registro é importante para evitar conclusões incorretas, influenciadas pelas condições
em que foram moldadas as linhas mestras do sistema, em meio a um ambiente
transtornado pela rendição incondicional da Segunda Guerra Mundial e pela ocupação
aliada de então.
Como aconteceu na França, a Democracia da Alemanha no pós Segunda
Guerra Mundial foi construída com base em fatores de estabilidade, com uma
racionalização do Parlamentarismo destinada a não permitir quedas freqüentes de
governos ou mudanças bruscas de rumo em suas políticas sociais e econômicas.
Desta forma, notou-se que o Parlamentarismo Racionalizado pôde
desempenhar sua função de condição da Democracia em três realidades sociais
distintas, o que denota sua capacidade de adaptação e de incorporação dos princípios
democráticos.
No Capítulo IX desta Tese, no qual foram arrolados, de forma também
conclusiva, os principais aspectos de consolidação da Democracia proporcionados pela
adoção do Parlamentarismo Racionalizado nos três países pesquisados, pode-se
perceber claramente os muitos vínculos existentes entre estas duas categorias, ali de
forma muito objetiva e cristalina.
É nesta parte que a hipótese básica do trabalho ficou melhor comprovada,
pois, ao trazer várias lições de diversos autores, permite a consolidação da Tese
colocada para investigação.
341

Esta Tese também teve como objetivo, além de comprovar a conexão do
Parlamentarismo Racionalizado com a Democracia, o de proporcionar elementos
teóricos e práticos para a discussão acadêmica e política sobre os sistemas de Governo
democráticos, principalmente no Brasil.
Um outro objetivo também alcançado, secundário mas não menos importante,
foi o de confeccionar um trabalho sistemático com informações que são raras ou de
difícil acesso para investigadores brasileiros que se dedicam a esta matéria, já que a
fase de pesquisa realizada na Universidade do Minho, em Portugal, possibilitou a
coleta de material muito específico naquela e em outras universidades européias
visitadas durante aquele período.
Apesar de tudo que foi tratado nesta Tese, é fundamental ressaltar, mais uma
vez, que não há sistema de Governo que seja a panacéia universal para todos os males.
Cada Sociedade precisa encontrar - com a necessária participação de seus
setores acadêmicos dedicados à pesquisa da matéria - o seu próprio Sistema de
Governo adequado à sua realidade social, econômica e cultural.
Com os interesses legítimos da maioria da Sociedade levados em conta, é
natural que seja encontrada a forma adequada.
O Parlamentarismo Racionalizado como Sistema de Governo democrático
deve ser considerado como uma das possibilidades, mas não como a única. A
criatividade e a competência técnica, aliadas à sensibilidade e à busca incessante por
Justiça - principalmente a Social - podem, e isto está também de certa forma
demonstrado nesta Tese, elaborar um modelo de Governo que ajude a resolver de uma
342

vez por todas o problema crônico do subdesenvolvimento brasileiro e que proporcione
vida digna aos milhares de excluídos deste país. Sem isto, todo o esforço terá sido em
vão.
Vale lembrar, enfim, que sem Justiça Social toda Democracia será efêmera.
343

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