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Revisão da Lei Federal de Parcelamento do Solo:
um debate sobre o Substitutivo ao PL 3.057/2000 1
Profª Drª Heloísa Soares de Moura Costa - hsmcosta@terra.com.br
Arquiteta urbanista, Professora do Departamento de Geografia da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) e pesquisadora do CNPq. Presidente da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa
em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR) na gestão 2003-2005.
Prof. Ms. Élisson Cesar Prieto – elissonprieto@gmail.com
Advogado, Professor do Instituto de Geografia da Universidade Federal de Uberlândia (UFU), consultor
nas áreas de planejamento urbano e ambiental junto a ONG's e prefeituras municipais e de processo
legislativo junto à Assembléia de Minas Gerais e à Câmara dos Deputados.
1. Introdução
SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Panorama do Parcelamento do
Solo no Brasil; 3. Tramitação da Proposta de Revisão da Lei
Federal de Parcelamento; 4. O Substitutivo ao PL
3.057/2000; 5. Considerações Finais. 6. Referências
Bibliográficas.
O debate sobre a revisão da Lei Federal de Parcelamento do Solo e sobre a
possibilidade de estabelecer uma Lei de Responsabilidade Territorial no Brasil é mais
do que necessário. A atual Lei Federal n.º 6.766/1979 e o aparato políticoadministrativo
nos Estados e Municípios, mostraram-se insuficientes para assegurar
mecanismos de controle da urbanização que resultassem em cidades mais justas ou
que eventualmente revertessem os históricos processos informais de produção e
apropriação do espaço.
Do mesmo modo que prosperam condomínios e loteamentos fechados para as
camadas de mais alta renda, multiplicam-se as favelas em áreas de risco, as
ocupações irregulares de glebas urbanas e a implantação de loteamentos clandestinos,
muitas vezes patrocinados pelo próprio poder público.
Ao mesmo tempo ao longo das três décadas que separam a Lei Federal n.º
6.766/1979 da proposta ora discutida, significativas mudanças ocorreram na política
urbana brasileira e na sua regulação. Como exemplo significativo podemos mencionar
as alterações na forma de tratar a informalidade urbana, buscando-se garantir o direito
à permanência da população nas áreas ocupadas, por meio dos processos de
urbanização de assentamentos informais e regularização fundiária, tema ainda pouco
presente no debate público do final da década de 1970.
Por isso, faz-se necessária, em conformidade com os novos ditames trazidos no
capítulo de Política Urbana da Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade
(Lei Federal n.º 10.257/2001), a atualização das normas federais sobre parcelamento
do solo, cuja proposta encontra-se em debate na Câmara dos Deputados.
O presente artigo originou-se de um debate dos autores em reunião plenária do
Conselho Estadual de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (CONEDRU) de
Minas Gerais, realizado em Belo Horizonte, em novembro de 2008, convocada
especialmente para debater o Substitutivo ao Projeto de Lei (PL) 3.057/2000, aprovado
em dezembro de 2007, em Comissão Especial.
O objetivo primeiro das discussões é estimular que governos estaduais e
municipais, entidades e instituições acadêmicas e profissionais, movimentos sociais e
1
Publicado na Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico, volume 21 (dez/jan. 2009), págs. 96-115.

setor empresarial, apresentem sugestões, alterações, modificações ao projeto em
discussão no parlamento, para que, enfim, possamos ter uma nova lei de ordenamento
do solo urbano que traduza o debate entre estes vários agentes sociais. Assim este
artigo busca sistematizar os principais elementos de diferenciação da nova proposta,
como uma contribuição ao debate recente em torno do tema.
2. Panorama do Parcelamento do Solo no Brasil
A população no Brasil é hoje essencialmente urbana. Entre 1940 e 1980, a taxa
de urbanização (ou o percentual da população que vive em áreas urbanas) cresceu de
31,2% para 67,6%. Em 1991 esse percentual chegou a 76%. Atualmente, a taxa de
urbanização já passou dos 81% (IBGE 2000).
Como sintetiza Milton Santos 2 entre 1940 e 1980, enquanto a população total do
Brasil triplicou, a população urbana se multiplicou por sete vezes e meia. Esse grande
aumento da população urbana traduziu-se em um adensamento das áreas
consolidadas e em significativo aumento da área urbanizada, mantendo-se, entretanto,
as características de desigualdade e exclusão sócio-territorial.
Alguns indicadores desse cenário são os dados atuais do Ministério das Cidades
(2007), que estimam o déficit habitacional brasileiro em aproximadamente 8 milhões de
domicílios e pior, apontam irregularidade fundiária urbana em até 13 milhões de
moradias.
Em termos espaciais, esta urbanização crescente é em grande medida resultado
do parcelamento do solo, atividade que, tanto do ponto de vista técnico quanto jurídico,
orienta a expansão da cidade e a organização espacial de novas áreas urbanas.
É notório que o parcelamento do solo, hoje realizado sob a forma de loteamento
ou desmembramento, é um dos instrumentos urbanísticos utilizados para promover a
organização territorial dos municípios brasileiros. É através desse instrumento que o
município pode exigir dos agentes imobiliários uma distribuição adequada dos lotes,
equipamentos e vias públicas, bem como suas respectivas dimensões, áreas para
recreação e outros usos comunitários e infra-estrutura mínima 3 .
Como se sabe, o parcelamento do solo urbano é condicionado por diversos
fatores, como a conformação topográfica do terreno, aspectos culturais, políticos e
econômicos e estágio tecnológico, mas sobretudo pela legislação em vigor.
Antes de dezembro de 1979, o país disciplinava a matéria do parcelamento do
solo, por meio do Decreto-lei 58/1937, que vigorou por mais de 50 anos, abrangendo
períodos de grande expansão urbana. O Decreto-lei 58/37 não continha nenhum
dispositivo de caráter urbanístico que pudesse auxiliar o poder público a melhor
organizar a expansão espacial e criar áreas públicas para a implantação dos
equipamentos públicos necessários à população que viesse a se instalar nas áreas
urbanas expandidas.
Nesse aspecto, a Lei Federal 6.766/79, veio apresentar um caráter inovador,
demonstrando preocupação com a ordenação do espaço urbano, determinando
indicadores mínimos de áreas e testadas de lotes e de faixas não edificáveis,
estabelecendo também as condições de salubridade para a implantação de novos
loteamentos e disciplinando as relações de compra e venda de lotes, garantindo o
direito dos adquirentes de lotes.
Como informa Edésio Fernandes 4 , o Decreto-lei 58/1937 estava totalmente
defasado e inadequado como instrumento de planejamento urbano, mesmo porque
2
SANTOS, Milton. Espaço e Método. São Paulo: Nobel, 1991.
3
MOTA, Sérgio A. Frazão do. Manual Teórico e prático do Parcelamento urbano. Rio de Janeiro: Forense, 1981.
4
FERNANDES, Edésio. Law and Urban Change in Brazil. London: Avebury, 1995.

este não era o seu propósito maior. O referido decreto-lei era claramente limitado
enquanto controlador do uso da terra. Na verdade, era muito mais uma lei civil voltada
para as relações comerciais entre indivíduos, referente à terra.
De acordo com Ermínia Maricato 5 , a lei de parcelamento do solo trouxe
significativa, embora pouco estudada, restrição da oferta de moradia para a população
trabalhadora. A autora entende que
“embora a lei seja fruto da luta de movimentos de moradoras de
loteamentos irregulares, mas não só destes, a nova lei atende a uma
reivindicação popular: criminalização do loteador clandestino,
possibilitando a suspensão do pagamento para efeito de viabilizar a
execução das obras urbanísticas e atribuição ao município ou ao
Ministério Público da representação das comunidades através do
interesse difuso”.
Sintetizando, ao final, Hely Lopes Meirelles 6 observa:
"Essa lei, conquanto defeituosa em alguns de seus conceitos e falha em
muitos de seus dispositivos, representa considerável avanço na
regência urbanística do parcelamento do solo para loteamentos e
desmembramentos urbanos, dando orientação técnica para sua
efetivação e meios eficazes para se coibir a conduta abusiva dos
loteadores”.
3. Tramitação da Proposta de Revisão da Lei Federal de Parcelamento
A atual lei federal de parcelamento do solo – Lei Federal n.º 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, já vigora há 28 anos. Desde então houve apenas uma alteração
legislativa aprovada em 1999, pela Lei n.º 9.785, principalmente nas áreas destinadas
a uso público dos loteamentos e também no cronograma de obras.
De lá pra cá, diversas proposições em discussão na Câmara dos Deputados e
no Senado Federal, intentaram alterar ou revogar dispositivos da lei federal de
parcelamento do solo urbano.
A proposição que atualmente unificou os encaminhamentos para revisão da lei
de parcelamento, é o Projeto de Lei n. 3.057/2000, de autoria do Dep. Bispo
Wanderval. O projeto tratava inicialmente do registro de loteamento suburbano de
pequeno valor.
Mas, em 2002, o então relator, Dep. João Sampaio propôs a reformulação
integral da Lei Federal n.º 6.766/1979, reunindo em um Substitutivo, diversas outras
propostas apensadas ao projeto.
Em 2003, com o final da legislatura, o projeto foi arquivado e desarquivado logo
depois, sendo designado na Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Câmara
dos Deputados, um novo relator que apresentou um novo parecer. Mas o parecer não
foi votado e, em 2005, um novo relator assumiu o projeto e apresentou outro parecer.
Já em 2006, diante de diversos requerimentos pedindo apreciação do projeto
por comissões permanentes da Câmara dos Deputados, foi criada uma Comissão
Especial apenas para tratar do projeto, composta por 31 membros titulares.
Em 2006, essa Comissão Especial designou mais um relator, o Dep. Barbosa
Neto, que apresentou um novo parecer, que recebeu várias emendas, mas não foi
5
MARICATO, Ermínia. O urbanismo na periferia do capitalismo: desenvolvimento da desigualdade e
contravenção sistemática, 1995, p.23.
6
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 1993, p.413.

votado em decorrência do final da legislatura.
Em 2007, o projeto foi novamente desarquivado, sendo constituída nova
Comissão Especial e designado um novo relator, o Deputado Renato Amary, que é o
atual responsável pela matéria.
Em outubro de 2007, o relator apresentou o primeiro Substitutivo que suscitou
diversos debates e recebeu centenas de emendas e contribuições. O resultado de
processo de discussão foi o Substitutivo n.º 2 apresentado na comissão e que foi
aprovado em 17/12/2007, aguardando sua inclusão na pauta do Plenário da Câmara.
Ao todo, já foram 8 anos de tramitação, passando por 3 legislaturas diferentes. 3
comissões de mérito analisaram a proposta apresentada por 5 diferentes relatores. O
projeto também recebeu, ao todo, 332 emendas e substitutivos, demandou diversas
reuniões e audiências públicas. Em que pesem todos os números, a proposição não
tem sequer data para ser levada à plenário, tampouco votada.
Se aprovada pelo plenário da Câmara dos Deputados, será ainda remetida ao
Senado Federal onde novamente será discutido, em comissões especiais ou
permanentes, com designação de relatores e pareceres que podem receber emendas.
O projeto só se torna lei se não receber qualquer alteração no Senado e for sancionado
pelo Presidente da República. Caso qualquer emenda seja aprovada pelo Senado,
será necessário o retorno do projeto à Câmara dos Deputados para nova análise.
Visando agilizar e democratizar o processo de discussão desse importante
projeto, o Ministério das Cidades realizou em maio de 2008, um seminário nacional
sobre o tema que apontou diversas contribuições. Esse evento se desdobrou em 5
seminários regionais pelo país, que ocorreram em setembro do mesmo ano.
O Conselho das Cidades também criou, por resolução, uma Comissão de
Articulação e Pactuação para elaboração de propostas ao PL 3.057/2000 e realizou
reuniões para discutir o projeto.
Diversas são as dificuldades para a tramitação dessa matéria. Primeiro, porque
se altera uma lei que, durante muito tempo, foi praticamente a única da União com
normas gerais no campo do direito urbanístico e, até hoje, é o principal instrumento de
ordenação do parcelamento do solo urbano.
Segundo, porque há muitos interesses envolvidos, econômicos, políticos,
públicos, privados, entre outros, e a boa parte deles conflitantes entre si. Os processos
de valorização e especulação imobiliária, de loteamentos clandestinos e irregulares, do
déficit de moradias e altos índices de áreas vazias e prédios desocupados, do
planejamento e do uso e ocupação dos espaços da cidade, são todos afetados pela
mudança da lei.
Terceiro, porque o processo de negociação estabelecido tem sido difícil até
pelos valores e pelo número de atores envolvidos e interessados: parlamentares,
técnicos da Câmara dos Deputados, Ministério das Cidades, Ministério do Meio
Ambiente, Ministério da Justiça, Casa Civil, Ministério Público, Associação de Juízes
Federais, Governas Estaduais, Governos Municipais representados por suas
associações, movimentos sociais e Fórum Nacional pela Reforma Urbana, Setor
Empresarial dos ramos imobiliário e da construção civil, organizações nãogovernamentais,
instituições acadêmicas e entidades de classe, ambientalistas,
arquitetos urbanistas, dentre outros.
4. O Substitutivo ao PL 3.057/2000
O Substitutivo ao PL 3.057/2000, aprovado na Comissão Especial, está
disponível para consulta na internet, nos sítios da Câmara dos Deputados
e do Ministério das Cidades .

A estrutura do texto legal proposto, divide-se nos seguintes títulos:
Título I – Disposições Gerais (arts. 1º e 2º)
Título II – Parcelamento do Solo para Fins Urbanos (arts. 3º ao 76)
Requisitos urbanísticos e ambientais
Responsabilidades
Projeto
Licenciamento
Registro do parcelamento
Contratos
Intervenção
Título III – Regularização Fundiária Sustentável em Áreas Urbanas (arts. 77
ao 99)
Procedimento
Regularização Fundiária de Interesse Social e Interesse Específico
Demarcação Urbanística e Legitimação de Posse
Registro da Regularização
Título IV – Disposições Penais, Complementares e Finais (arts. 100 ao 138)
Apesar do grande número de títulos, capítulos e artigos, a versão trazida no
Substitutivo ao PL 3.057/2000, está bem estruturada e formatada para facilitar a
compreensão dos operadores da matéria. Destaca-se, por exemplo, o artigo 2º que, de
forma didática, define os conceitos de todos os institutos presentes na lei.
Também a reserva de um título apenas para tratar das normas de Regularização
Fundiária, que não fazem parte hoje do ordenamento jurídico, é um importante avanço.
4.1. Modalidades de parcelamento do Solo
O projeto inova ao propor outras modalidades de parcelamento do solo, em
consonância com as novas espécies de parcelamento e ordenação do solo. Enquanto
à atual lei resume todo e qualquer parcelamento a apenas 2 formas – loteamento e
desmembramento – a nova proposta reconhece e cria, pelo menos 6 modalidades de
parcelamento do solo urbano.
MODALIDADES DE PARCELAMENTO DO SOLO
Lei n.º 6.766/1979 Substitutivo PL 3.057/2000
1. Loteamento
2. Desmembramento
1. Loteamento
2. Desmembramento
3. Condomínio urbanístico
4. Loteamento com acesso controlado
5. Parcelamento Integrado à Edificação
6. Parcelamento de Pequeno Porte
Deve-se considerar que a figura do remembramento considerada por diversos
autores como modalidade de parcelamento, passa agora a integrar o ordenamento
legal, uma vez que o Substitutivo remente ao município, a possibilidade do
remembramento ser regulamentado.
As definições das modalidades de parcelamento, segundo o texto proposto são:
- loteamento: a divisão de imóvel em lotes destinados à edificação, com

abertura de novas áreas destinadas a uso público, ou com
prolongamento, modificação ou ampliação das existentes;
- desmembramento: a divisão de imóvel em lotes destinados à
edificação, que não implique a abertura de novas áreas destinadas a
uso público, ou o prolongamento, modificação ou ampliação das já
existentes;
- parcelamento integrado à edificação: o parcelamento em que a
construção das edificações nos lotes ou unidades autônomas é feita
pelo empreendedor, concomitantemente à implantação das obras de
urbanização;
- parcelamento de pequeno porte: o parcelamento de imóvel com área
total inferior a 10.000m² (dez mil metros quadrados), ou o
desmembramento que não resulte em mais de 5 (cinco) unidades;
- condomínio urbanístico: a divisão de imóvel em unidades autônomas
destinadas à edificação, às quais correspondem frações ideais das
áreas de uso comum dos condôminos, admitida a abertura de vias de
domínio privado e vedada a de logradouros públicos internamente ao
seu perímetro;
As modalidades do Parcelamento Integrado à Edificação e do Parcelamento de
Pequeno Porte, podem tanto ser um loteamento, um desmembramento, quanto um
condomínio urbanístico. Pode-se falar então em até 6 novas modalidades.
O chamado Parcelamento Integrado à Edificação vem reconhecer, com normas
específicas, uma prática já corrente de implantação, principalmente de loteamentos,
com a construção das casas, estabelecendo em que condições isso deve se dar.
Já o Parcelamento de Pequeno Porte pode ser considerada uma forma mais
branda de parcelamento, cuja área total é pequena e, por isso, fica dispensado da
reserva de novas áreas públicas.
Um dos pontos mais polêmicos da nova proposta, é a legitimação da figura do
“loteamento fechado”, denominado no Substitutivo de Loteamento com acesso
controlado. Apesar de não estar definido no artigo 2º como as demais modalidades,
essa figura aparece nas disposições finais, através do artigo 124, que admite sua
aprovação, desde que cumpridas diversas condições.
Trata-se, na verdade, tanto da regularização do loteamentos existentes, quando
da possibilidade de instalação de novos loteamentos fechados, com as mesmas
condicionantes atuais, num período transitório de 3 anos.
4.2. Condomínio urbanístico x Loteamento fechado
Sem dúvida, o tema que mais tem suscitado discussões na proposta de uma Lei
de Responsabilidade Territorial são as modalidades de condomínio urbanístico e
loteamento com acesso controlado, praticamente destinadas às classes de renda
média e alta.
Há importantes diferenças entre essas espécies de parcelamento do solo, como
se resume na tabela a seguir:

DIFERENÇAS ENTRE CONDOMÍNIO URBANÍSTICO
E LOTEAMENTO COM ACESSO CONTROLADO
Condomínio Urbanístico
Formado pela subdivisão em unidades
autônomas (o proprietário tem direito a uma
fração do todo)
Há uma área interna para recreação e verde e
uma área pública para implantação de
equipamentos comunitários e áreas verdes,
externas ao condomínio
As áreas internas (vias públicas, áreas de
recreação) são particulares, devendo pagar
inclusive IPTU
Os condomínios são definitivos, são
irreversíveis
Loteamento com Acesso Controlado
Formado pela subdivisão em lotes (o
proprietário tem direito ao seu lote)
A área para equipamentos comunitários e
áreas verdes pode ser interna ou externa ao
loteamento, conforme lei municipal e/ou
concessão de uso
As vias públicas (ruas internas) e áreas de
verdes ou de equipamentos pertencem ao
Município e seu uso e manutenção é
concedido à associação de moradores
Os loteamento podem ser revertidos e
integrado ao sistema urbano
Segundo o Substitutivo proposto, o Condomínio Urbanístico somente será
admitido em municípios com Gestão Plena (que possuem legislação, conselhos e
órgãos urbanístico e ambientais). Além disso, será necessária que o município aprove
uma lei, estabelecendo:
a) os locais onde podem ser implantados,
b) as dimensões máximas e critérios de contigüidade;
c) as formas admissíveis de fechamento;
d) a necessidade ou não de EIV
e) os critérios de manutenção da infra-estrutura;
f) outros requisitos para assegurar integração do sistema viário, mobilidade
urbana e acesso a bens de uso comum do povo.
Já para implantação de Loteamento com Acesso Controlado será necessária lei
municipal ou estadual autorizando essa modalidade. Será imprescindível também a
permissão do direito de uso das áreas internas, de forma onerosa, à associação de
proprietários. O projeto de loteamento deve ainda prever a integração futura ao sistema
viário e acesso da população em geral a equipamentos comunitários e áreas de uso
público.
O texto legal prevê uma regra de transição de 3 anos a partir da entrada em
vigor da nova lei. Decorrido esse prazo, serão aplicadas ao loteamento com acesso
controlado todas as regras válidas para os condomínios urbanísticos, com o adicional
10% da área de uso público interno.
Os debates entorno dessa polêmica concentram-se, de um lado, na acusação
de que estariam sendo legalizados e incentivados bairros que se apropriam e
privatizam áreas da cidade, principalmente de preservação ambiental, as quais
deveriam se manter públicas. De outro lado, empreendedores defendem-se dizendo
que tanto o loteamento fechado, quanto o condomínio (imobiliário e vertical) já são
práticas adotadas em boa parte das cidades, com aceitação da população.
A nosso ver, a proposta de Loteamento com Acesso Controlado é bastante
polêmica – sua localização nas disposições finais é um indicativo disto – uma vez que
legitima a prática consolidada de fechamento de áreas públicas, como o sistema viário,
na forma do que se convencionou impropriamente chamar de “condomínios” fechados.

Se aprovada, tal figura colocará em cheque a noção de espaço público como de livre
acesso por todos e se adotada de forma generalizada, poderá acarretar a
descontinuidade do tecido urbano em várias regiões das cidades, com implicações
importantes para o planejamento. Trata-se de uma dimensão bastante aceita da
ilegalidade urbana, convertida em produto imobiliário preferencial de diferentes
segmentos de renda da população.
4.3. Requisitos urbanísticos
O projeto altera também diversos requisitos urbanísticos para parcelamento do
solo, especialmente com a flexibilização do índice de área mínima, a definição de
contrapartidas do empreendedor e o estabelecimento de percentual de área pública.
REQUISITOS URBANÍSTIVOS
Lei n.º 6.766/1979 Substitutivo PL 3.057/2000
1. Lotes
Área mínima = 125 m²
Testada mínima = 5 m
2. Contrapartidas
Município pode exigir reserva de
faixa non aedificandi destinada a
equipamentos de abastecimento de
água, serviços de esgotos, energia
elétrica, coletas de águas pluviais,
rede telefônica e gás canalizado.
3. Áreas institucionais
Destinadas ao sistema viário, área
para faixas de domínio, espaço
livres de uso público e
equipamentos urbanos e
comunitários
1. Lotes
Área mínima = 125 m²
* nos Parcelamentos integrados à
edificação, área mínima = 100 m²
* nas ZEIS para Municípios com Gestão
Plena, permite área mínima < 100 m²
2. Contrapartidas
Além da reserva de faixa non aedificandi,
o Município com Gestão Plena pode exigir
em lei:
- outorga onerosa para implantação de
parcelamento
- doação de área ou recursos para
habitação popular
3. Áreas institucionais
Reserva mínima de 15% da área total
(+) área para infra-estrutura básica e
complementar
(-) sistema viário (excluídas as vias)
* nas ZEIS para Municípios com Gestão
Plena, permite < percentual
* dispensadas no caso de parcelamento
de Pequeno Porte
* em condomínio, devem ser externas ao
perímetro ou substituída por doação para
o fundo municipal de habitação
A nosso ver, a permissão para lotes com menos de 100 m² (cem metros
quadrados) em ZEIS deveria ocorrer tão somente para regularizar situações já
existentes e não para novos parcelamentos.
Já a permissão para os municípios com gestão plena exigirem contrapartidas do
empreendedor como o pagamento de recursos ou a doação de áreas para habitação
de interesse social é uma medida acertada, que fortalecer inclusive diversas
legislações municipais nesse sentido e que tem sido questionadas judicialmente.
Além disso, o texto proposto reserva para áreas públicas, um mínimo de 15%
(quinze por cento) da área total do parcelamento, excluído o sistema viário e as áreas
necessárias para infra-estrutura básica e complementar. É importante ressaltar que o

texto original da Lei n.º 6.766/1979, estabelecia uma reserva de 35% da área para
sistema viário, infra-estrutura, equipamentos comunitários e áreas verdes. Com a
alteração em 1994, o percentual foi suprimido, ficando uma lacuna quanto a necessário
percentual de áreas públicas até o presente momento.
4.4. Requisitos ambientais
A revisão da Lei n.º 6766/1979 considera a necessária integração entre as
legislações ambientais e urbanísticas nos aspectos que dizem respeito à produção de
novos parcelamentos e regularização de parcelamentos existentes. A principal
inovação nessa matéria é a integração do licenciamento, como de forma a agilizar os
processos de aprovação.
Contudo, a proposta tem enfrentado resistência de ambientalistas, por flexibilizar
a utilização de Áreas de Preservação Permanente (APP), inclusive, alterando
tacitamente dispositivos importantes do Código Florestal sobre o tema.
Lei n.º 6.766/1979 e Lei n.º
4.771/65
1. APP
admite supressão de vegetação
com autorização do Poder Executivo
Federal, quando for necessária à
execução de obras, planos,
atividades ou projetos de utilidade
pública ou interesse social
2. EIA-RIMA
obrigatório:
- para projetos urbanísticos maiores
que 1 milhão de m² (100 hectares)
- em hipóteses definidas na
legislação estadual ou municipal
3. Legislação Ambiental – não há
referência
4.5. Responsabilidades
REQUISITOS AMBIENTAIS
Substitutivo PL 3.057/2000
1. APP
admite a intervenção ou supressão por
utilidade pública, interesse social ou baixo
impacto ambiental (para ser transposta
por sistema viário, usada implantação e
manutenção de sistemas de drenagem ou
atividades de utilidade pública)
* os parcelamentos em área consolidada
com APP degradada podem utilizá-la
como área de lazer (5% de
impermeabilização e 15% de
ajardinamento)
2. EIA-RIMA
obrigatório:
- para empreendimentos maiores que 1
milhão de m²
- para empreendimentos de significativo
impacto ambiental, segundo a autoridade
licenciadora
3. Legislação Ambiental – Parcelamentos
devem observar leis e planos de manejo
Outro ponto importante da nova legislação é a ampliação nas exigências de
responsabilidade do empreendedor e a introdução de duas categorias de infraestrutura,
a básica e a complementar.
RESPONSABILIDADES
Lei n.º 6.766/1979 Substitutivo PL 3.057/2000
1. Empreendedor 1. Empreendedor

Infra-estrutura básica: constituída
pelos equipamentos urbanos de
escoamento das águas pluviais,
iluminação pública, esgotamento
sanitário, abastecimento de água
potável, energia elétrica pública e
domiciliar e vias de circulação
2. Infra-estrutura básica
São os Equipamentos urbanos de:
- escoamento das águas pluviais
- iluminação pública
- esgotamento sanitário
- abastecimento de água potável
- energia elétrica pública e domiciliar
- vias de circulação
- Demarcação dos lotes e unidades
autônomas, áreas destinadas a uso
público e APPs;
- Implantação do sistema viário;
da infra-estrutura básica (exceto sistemas
individuais de disposição de esgoto); da
infra-estrutura complementar exigida por
lei; das edificações no caso do
parcelamento integrado à edificação; e a
recuperação das APPs definidas na
licença urbanística e ambiental integrada;
- Manutenção da infra-estrutura básica e
complementar e das áreas destinadas a
uso público até a expedição da licença
final ou instituição de condomínio
2. Infra-estrutura básica
São os Equipamentos urbanos de:
- abastecimento de água potável
- disposição adequada de esgoto
- distribuição de energia elétrica
- sistema de manejo de águas pluviais
2A. Infra-estrutura complementar
- iluminação pública
- pavimentação
- redes de telefonia, fibra ótica e outras
redes de comunicação e de gás
- outros elementos não contemplados na
infra-estrutura básica
Quanto a isso, chama a atenção a opção do legislador em excluir da infraestrutura
básica, a implantação da iluminação pública (que passa a ser infra-estrutura
complementar, portanto, só necessária, se assim dispuser o município.
Há diversas discussões e propostas em favor da re-inclusão da iluminação
pública como serviço básico de infra-estrutura, bem como da pavimentação (a
pavimentação entendida de forma genérica, não necessariamente asfáltica, mas
aquela que visa garantir a acessibilidade e mobilidade das pessoas nos loteamentos e
conjuntos habitacionais).
4.6. Licenciamento
Outra novidade trazida pelo Substitutivo é a unificação das etapas de
licenciamento em apenas dois atos, o que concede Licença Urbanística e Ambiental
Integrada, aprovando o empreendimento; e o que concede a Licença Final Integrada,
declarando que o empreendimento foi implantado regularmente.
A própria proposição, já no artigo 2º, as define como:
- licença urbanística e ambiental integrada: ato administrativo vinculado
pelo qual a autoridade licenciadora estabelece as exigências de
natureza urbanística e ambiental para o empreendedor implantar,
alterar, ampliar ou manter parcelamento do solo para fins urbanos e
para proceder à regularização fundiária;

- licença final integrada: ato administrativo vinculado pelo qual a
autoridade licenciadora declara que o empreendimento foi fisicamente
implantado e executado de forma regular, com atendimento das
exigências urbanísticas e ambientais estabelecidas pela legislação em
vigor ou fixadas na licença urbanística e ambiental integrada
No âmbito das competências para o licenciamento urbanístico e ambiental dos
projetos de parcelamento do solo, há uma grande mudança proposta, ampliando o
poder e a autonomia dos municípios.
COMPETÊNCIAS NO LICENCIAMENTO
Lei n.º 6.766/1979 Substitutivo PL 3.057/2000
1. Estado
* Aprovação:
- localizados em áreas de interesse
especial (proteção aos mananciais
ou ao patrimônio cultural, histórico,
paisagístico e arqueológico)
- localizado em área limítrofe do
Município, ou que pertença a mais
de um Município
- área superior a 1 milhão de m²
* Anuência Prévia
- da autoridade metropolitana
2. Município
* Fixação de Diretrizes e Aprovação:
nos casos em que a competência
não for estadual nem da autoridade
metropolitana Município
1. Estado
*Apenas Licença Ambiental
- nos parcelamentos em Municípios sem
Gestão Plena
- área superior a 1 milhão de m²
- localizado em mais de um Município;
- com vegetação secundária em estágio
médio e avançado de regeneração do
bioma Mata Atlântica
- cujo impacto ambiental direto ultrapasse
os limites territoriais de um ou mais
Municípios
- cuja implantação coloque em risco a
sobrevivência de espécie da fauna ou da
flora silvestre ameaçada de extinção
2. Município
* Fixação de Diretrizes: em qualquer
situação
* Emissão da Licença urbanística e
ambiental integrada:
- nos Municípios sem Gestão Plena: com
licença ambiental estadual
- nos Municípios com Gestão Plena: em
qualquer situação
Assim, com a nova lei, a cidade passaria a ter autonomia quase total para definir
as regras de licenciamento ao parcelamento do solo. Tanto do ponto de vista
urbanístico quanto ambiental – diferentemente do que ocorre hoje, em que
permanecem, em alguns casos, a obrigatoriedade de aprovação ou anuência do
Estado.
Em que pese a preocupação de governos estaduais e entidades metropolitanas
com a subtração de competência, ela visa conferir menor burocracia e maior agilidade
ao processo, propiciando diretrizes de projetos mais adequadas às realidades locais,
que devem ser complementados com um planejamento regional e com capacitação dos
agentes públicos municipais, tarefas para as quais os Estados são fundamentais.
4.7. Municípios com Gestão Plena
Outra importante inovação da proposta é a classificação de municípios quanto à

gestão das questões urbanísticas e ambientais implicadas no parcelamento do solo.
Para isso, a proposta determina condições para que um município seja considerado de
Gestão Plena.
De acordo com o estabelecido no artigo 2º, inciso XXIV, os municípios com
gestão plena deverão:
a) possuir Plano Diretor, independentemente do número de habitantes, aprovado
e atualizado nos termos do Estatuto da Cidade;
b) ter órgãos colegiados de controle social nas áreas de política urbana e
ambiental, ou, na inexistência destes, integração com entes colegiados intermunicipais
constituídos com essa mesma finalidade, assegurados o caráter deliberativo das
decisões tomadas, o princípio democrático de escolha dos representantes e a
participação da sociedade civil na sua composição;
c) ter órgãos executivos específicos nas áreas de política urbana e ambiental, ou
integração com associações ou consórcios intermunicipais para o planejamento, a
gestão e a fiscalização nas referidas áreas, nos termos da Lei nº 11.107/2005.
Os municípios com gestão plena poderão:
a) emitir, com autonomia, a Licença Urbanística e Ambiental Integrada;
b) implantar condomínios urbanísticos e loteamentos com acesso controlado;
c) diminuir a área mínima dos lotes nas áreas de ZEIS;
d) diminuir as áreas destinadas a uso público nos parcelamentos a serem
implantados em ZEIS;
e) reduzir, no plano de regularização fundiária de interesse específico, o
percentual de áreas destinadas a uso público e o tamanho dos lotes.
4.8. Regularização Fundiária
Talvez a conquista mais importante das discussões para revisão da Lei Federal
de Parcelamento do Solo, tenha sido o destaque de um título específico para as
normas de regularização fundiária.
A proposição trata a questão das irregularidades de duas formas. Para os novos
parcelamentos, porventura, irregulares em sua execução, aplicar-se-ia o criado
instrumento da Intervenção, que autoriza o Município a assumir a parcelamento
executado em desacordo com o projeto aprovado.
Já para os parcelamentos hoje irregulares, chamados pelo Substitutivo de
assentamentos informais, aplicar-se-iam as normas de Regularização Fundiária
contidas na proposta e ainda na lei municipal que deve disciplinar a matéria, dispondo
sobre:
a) critérios, exigências e procedimentos para elaboração e execução dos planos
de regularização fundiária;
b) requisitos e procedimentos para a emissão da licença urbanística e ambiental
integrada;
c) mecanismos de controle social a serem adotados;
d) as formas de compensação cabíveis.
A atual lei de parcelamento faculta a regularização dos loteamentos e
desmembramentos não-autorizados ou executados sem a observância do ato de
aprovação, diferenciando o parcelamento irregular (aprovado, mas executado em
desacordo com a legislação ou não registrado) e o clandestino (sem aprovação) 7 .
Frise-se que embora se distingam, para efeito de regularização, tanto a
7
GASPARINI, Diógenes. O município e o parcelamento do solo. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1988. p. 128

clandestinidade como a irregularidade do loteamento recebe da lei atual o mesmo
tratamento. Isso muda com a proposta de revisão da lei federal de parcelamento do
solo em discussão.
Passam a ser 2 (dois) tipos de Regularização:
1. a de Interesse Social, promovida pelo Poder Público em áreas definidas como
ZEIS (excluídos assentamentos cuja aquisição do domínio já esteja consumada).
Nesse tipo de regularização poderia haver redução de APP e de percentual de área
para uso público;
2. a de Interesse Específico, nos demais casos, em que se observariam as
disposições sobre parcelamento e seus requisitos urbanísticos e ambientais. Nesse
tipo de regularização, poderia haver redução de área do lote e percentual de área de
uso público, mas não redução de APP.
Outro item importante é que lei estabelece a regularização fundiária das áreas já
ocupadas, como uma responsabilidade dos municípios. A eles caberá, além de aprovar
a lei específica sobre regularização, elaborar e aprovar o Plano de Regularização
Fundiária de cada área e dar início ao processo de reconhecimento daquela situação
de irregularidade ou clandestinidade.
A revisão da lei de parcelamento também inova do direito de propriedade,
criando dois novos instrumentos jurídicos de forma impacto na questão imobiliária: a
demarcação urbanística e a legitimação da posse.
- demarcação urbanística: procedimento administrativo pelo qual o
Poder Público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social,
demarca o imóvel, definindo seus limites, área, localização e
confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e
qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses
- legitimação de posse: ato do Poder Público destinado a conferir título
de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação
urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da
posse.
Após 5 anos, o direito real de posse converte-se em direito de propriedade
Registro da Regularização se dá com abertura de matrícula.
A proposição de lei estabelece inclusive um racional e dinâmico procedimento
para Regularização Fundiária, que pode ser assim resumido:
1) O Poder público responsável pela regularização fundiária de interesse social
lavra auto de demarcação e informa o cartório
2) O cartório notifica o proprietário com prazo para impugnação
3) Se não houver impugnação, a demarcação é registrada no cartório
4) O poder público elabora o plano de regularização fundiária, licencia, expede o
título de legitimação de posse em favor do morador.
5) Após 5 anos do registro do título de legitimação de posse, formaliza-se a
conversão do título de legitimação em título de propriedade, por simples requerimento e
certidões.
Ponto controvertido, porém, e objeto de diversas manifestações contrárias é o
que trata da a gratuidade do registro da regularização fundiária, atualmente prevista na
Lei de Registros Públicos (Lei Federal n.º 6.015/1973), nos seguintes termos: isenção
de taxas e emolumentos para primeiro registro de imóvel localizado em ZEIS e da
primeira averbação de construção residencial até 70 m² (setenta metros quadrados).

Com o projeto, a gratuidade só seria aplicada se cumpridos todos os seguintes
requisitos:
1. o proprietário ter renda familiar de até 3 salários mínimos (se a renda da
família se situar entre 3 e 5 salários, há uma isenção de 20% das custas);
2. imóvel estar localizado em ZEIS;
3. tratar-se da primeira construção residencial com até 70 m² em terrenos com
área inferior a 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados).
5. Considerações Finais
As quase três décadas que separam a aprovação da Lei Federal n.º 6.766/1979
da atual proposta de Lei de Responsabilidade Territorial foram marcadas por
importantes mudanças no processo de urbanização e na trajetória de formulação de
políticas urbanas no Brasil. A Lei 6.766/1979 surgiu em um momento em que algumas
fissuras já se faziam sentir no governo militar instalado então há quinze anos e que,
entre outras características, tinha promovido reformas no sentido da concentração de
poder e recursos de toda ordem na esfera federal.
Em termos sócio-urbanísticos o momento era de elevadas taxas de crescimento
da população urbana, intensa migração campo-cidade e de pleno desenvolvimento do
que veio a ser conhecido como padrão periférico de urbanização e metropolização,
padrão este que encontra sua mais forte representação simbólica na associação entre
o loteamento popular e os diversos mecanismos de acesso à habitação via autoconstrução.
Nesse contexto, a 6.766/1979 representou um marco para a época, ao
trazer importantes inovações em termos do estabelecimento, para todos os municípios,
de critérios urbanísticos e ambientais comuns para o parcelamento do solo,
estabelecendo as obrigações, direitos, competências e penalidades para diversos
agentes sociais – empreendedores, estado e compradores – envolvidos na produção
do espaço urbano.
Desde então, a lei desencadeou intensos debates, tanto em termos das
implicações para a atividade de parcelamento do solo, quanto das controvertidas
conseqüências de sua aplicação em termos de acessibilidade à casa própria para os
setores populares 8 .
A proposta de Lei de Responsabilidade Territorial surge em outro momento, no
bojo de um conjunto de transformações políticas e sociais, entre as quais cabe
destacar a busca da consolidação da democracia, da construção da autonomia
municipal e da participação popular nas políticas públicas. Em termos demográficos,
observa-se atualmente uma diminuição significativa das taxas de crescimento
populacional, apesar de taxas ainda altas serem observadas na periferia.
A configuração espacial da urbanização torna-se cada vez mais complexa, pois
apesar de persistirem antigos padrões de desigualdade, observa-se também uma
maior dispersão espacial dos assentamentos, aumentando significativamente a porção
do território comprometida com a urbanização. Tal fragmentação se materializa tanto
em loteamentos fechados que refletem novas formas de moradia, quanto em
complexos produtivos, de comércio e serviços, centros empresarias, turísticos ou de
convenções, espacialmente isolados, porém com acessibilidade garantida pelas novas
tecnologias de informação. Estas novas formas espaciais representam novas
potencialidades e também novos desafios à gestão urbana e regional, e à regulação
urbanística e ambiental de forma mais ampla.
Por outro lado cabe ainda ressaltar, no bojo das transformações apontadas, a
8
COSTA, Heloísa Soares de Moura. A cidade ilegal: notas sobre o senso comum e o significado atribuído à
ilegalidade, 2006.

emergência da temática ambiental na gestão territorial urbana, bem como uma
alteração radical na forma de se considerar a informalidade urbana, reconhecendo o
direito de permanência das populações nas áreas que ocupam, fazendo surgir a
regulamentação relativa à urbanização e regularização fundiária.
A proposta de Lei de Responsabilidade Territorial ao buscar responder a este
conjunto de transformações traz então para o debate as seguintes inovações:
- a regulamentação referente à regularização fundiária sustentável, que
pressupõe a urbanização prévia do assentamento;
- novas modalidades de parcelamento, entre estes o parcelamento integrado à
edificação, o condomínio urbanístico e, nas disposições finais, a controvertida
legitimação do loteamento fechado;
- o licenciamento urbanístico e ambiental integrados, visando dar mais
racionalidade e integração ao processo de licenciamento do parcelamento, mas que
requer maior detalhada para ser auto-aplicável;
- a introdução de duas categorias de responsabilidade dos municípios, a partir
da noção de gestão plena;
- a inovadora, porém potencialmente problemática, adoção da noção de
compensação já amplamente adotada na legislação ambiental;
- a introdução da figura da intervenção do município no processo de
parcelamento do solo em desconformidade com a regulação;
- a controvertida regulamentação das formas e circunstâncias de ocupação das
APPs – Áreas de Preservação Permanente;
- o garantia dos direitos do comprador, associando princípios de proteção do
consumidor aos de direitos do cidadão.
De forma geral, as novidades da proposta de Lei de Responsabilidade Territorial,
discutidas ao longo do texto, apontam para uma maior centralidade do papel dos
municípios, seja no detalhamento de pontos que requerem legislação complementar,
seja na articulação da regulamentação do parcelamento do solo com outras peças da
legislação municipal, inclusive os Planos Diretores.
Esta tendência, em princípio positiva e louvável, requer, entretanto, a formação e
manutenção de quadros capacitados no nível local, bem como uma estrutura
institucional e política relativamente sólida e comprometida com os princípios de justiça
social e priorização dos direitos coletivos, pois é também no nível local que as pressões
e interesses se manifestam de forma mais intensa.
O debate que deu origem a este texto, assim como o conjunto de debates a
propósito deste tema recentemente ocorridos por todo o país, representa uma etapa
importante de aprendizado político e de construção da política pública. O processo de
discussão ainda está em curso e novos desafios em breve poderão surgir para
alimentar o debate.
6. Referências bibliográficas
COSTA, Heloísa Soares de Moura. A cidade ilegal: notas sobre o senso comum e o
significado atribuído à ilegalidade. In: BRANDÃO, C.A.L. (org.) As cidades da cidade.
Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2006.
COUTO, Sérgio A. Frazão do. Manual Teórico e prático do Parcelamento urbano. Rio
de Janeiro: Forense, 1981.

FERNANDES, Edésio. Law and Urban Change in Brazil. London: Avebury, 1995.
MARICATO, Ermínia. O urbanismo na periferia do capitalismo: desenvolvimento da
desigualdade e contravenção sistemática. In: GONÇALVES, Maria Flora
(organizadora). O novo Brasil urbano: impasses, dilemas, perspectivas. Porto Alegre:
Mercado Aberto, 1995.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6a edição. São Paulo: Malheiros
Editores, 1990.
SANTOS, Milton. Espaço e Método. São Paulo: Nobel, 1991.