BNDES e Bancos de Desenvolvimento: Industrial Policy View ... - Fipe

temas de economia aplicada29BNDES e Bancos de Desenvolvimento: Industrial Policy View ouPolitical View?JOÃO AVELINO (*)1 IntroduçãoA que servem, na prática, os Bancosde Desenvolvimento e, em particular,o BNDES? Esta questão estáno cerne do debate dos que se debruçamsobre o tema na Academia.Apesar das justiicativas teóricaspara a existência de tais Bancos,dadas as falhas de mercado e restriçõesde crédito amplamenteaceitas pelos pesquisadores daárea, a questão aqui é outra: estariamtais instituições de fatoservindo ao seu propósito de melhorara produtividade da indústriae da economia como um todo (ideiaconvencionalmente chamada deindustrial policy view na literatura),ou seriam meros instrumentos deuso político-estratégico do Estadopor governos mundo afora (politicalview)?Os defensores da industrial policyview acreditam que as justiicativasteóricas para a existência dosBancos de Desenvolvimento nãose restringem apenas aos modelose livros e conseguiriam sim sertranspostas, em maior ou menorgrau, para a realidade. Assim, acredita-sepor esta visão que os Bancosde Desenvolvimento ocupamo papel de suprir as restrições decrédito existentes devido às falhasde mercado, promovendo o que sepropõem no limite: elevar a produtividadeda economia em umaforma que, se deixada única e exclusivamenteà mercê do mercado,não ocorreria.Os defensores da political view, porsua vez, acreditam que os Bancosde Desenvolvimento se afastamna prática muito do que deveriamseguir. Ao invés de terem a elevaçãoda produtividade da economiacomo um mantra, os beneiciadospelos inanciamentos são destacadamenteescolhidos por motivaçõespolíticas, sejam estas eleitoreirasou não. Assim, tais Bancosseriam apenas instrumentos dosgovernantes eleitos para promoveratividades e grupos econômicospor algum outro motivo que nãodiretamente ligados aos avançosda economia produtiva.É importante ressaltar que ambasas teses não são valores absolutos.Isto é, apesar de se poder achar quehá predominância desta ou daquelacorrente no geral, dois Bancos deDesenvolvimento podem ser geridosde maneira completamentediferente, estando alinhados emvisões opostas.Além disto, vale destacar tambémque tais visões não são necessariamentecomplementares. Isto é, umBanco que não se encaixe no perildo industrial policy view não seráobrigatoriamente gerido politicamente,e vice-versa; poderá meramenteser mal gerido. A recíprocatambém procede: uma instituiçãoem que se aceite pelos dados pertencerà political view não signiicaque não possa ser eiciente em elevara produtividade; tudo dependede quais os interesses políticos doslíderes no poder.Em que corrente se adequa melhoro BNDES, Banco de Desenvolvimentobrasileiro? No passado recente,diversos estudos empíricos foramfeitos na tentativa de respondera este questionamento. Para sechegar a uma resposta adequada,porém, é preciso testar separadamentecada pergunta: em primeirolugar, o BNDES é eiciente em elevara produtividade? E em segundolugar, o BNDES é politicamentegerido?dezembro de 2012

30 temas de economia aplicada2 BNDES e a Elevação da ProdutividadePodemos começar analisando apredominância do industrial policyview. Gostar-se-ia de saber se ainstituição é eiciente em elevar aprodutividade das empresas em relaçãoàquelas similares que não receberamverbas ou apoio da mesma.Assim, testa-se, ceteris paribus, oefeito do inanciamento sobre asempresas que o receberam.Lazzarini et al. (2011) criaram umaabordagem para obter e avaliartais dados, com foco no períodoentre 2002 e 2009. Uma vez que osdados de inanciamento do BNDESnão são publicamente divulgados,os autores focaram nas empresasde capital aberto, cujos indicadorestêm sua divulgação obrigatória.Tais empresas, além de declararemas origens das verbas que recebem,têm os dados inanceiros amplamentedetalhados para o públicogeral, tornando mais fácil medir alteraçõesna produtividade. Assim,acompanhando durante todo operíodo em questão os demonstrativosdestas, conseguiu-se montarum banco de dados adequado paraas estimações.Usando tais dados inanceiros econtrolando os efeitos ixos deirma e indústria, bem como choquesnão observáveis, os autoreschegaram à conclusão de que osinanciamentos do Banco não tiveramefeito sobre a produtividadede cada empresa, tendo apenasefeito positivo na melhoria das contasinanceiras destas. Isto implicaque os empréstimos não tiverampapel ativo em mobilizar recursospara irmas com restrições aocrédito, mas serviram apenas parauma transferência de renda indiretado governo para acionistas que,com isto, economizaram custosinanceiros que seriam pagos normalmenteà iniciativa privada.Por outro lado, o mesmo estudomostrou que, ainda que se vislumbrecerto viés na seleção dasempresas tomadoras, as empresasselecionadas possuem majoritariamentebons indicadores, isto é,boas condições de repagamentodos inanciamentos. Ou seja, aindaque os efeitos dos empréstimosnão tenham trazido resultadosesperados em termos de investimentoe elevação da produtividade,percebeu-se que os indicadores dedesempenho não foram completamentedesprezados na seleção.Ottaviano e Sousa (2007), por suavez, ao analisarem os dados de1994 e 2002, encontraram resultadosum pouco diferentes. Ambosobservaram os indicadores de produtividadeseparando as duas principaislinhas de inanciamento àépoca, a FINEM, destinada a empresase projetos de grande porte(inanciamentos superiores a R$10milhões, analisados pelo próprioBanco) e o BNDES Automático,destinado às empresas menores(inanciamentos inferiores a R$10milhões e redistribuídos por bancosde varejo terceirizados).Os dados foram avaliados sob aótica de diversos modelos de regressão,desde a regressão simples,passando por efeitos ixos, diferençasem diferenças até chegar aomodelo Propensity Score Matching. 1No modelo de PSM foi encontradauma importante distorção do efeitodos empréstimos sobre as duaslinhas de inanciamento. Enquantoa primeira apresentou efeito positivoe signiicante na melhoriade produtividade, a segunda apresentousurpreendentemente efeitonegativo e signiicante.Desta forma, os autores concluíramque os inanciamentos para asgrandes empresas estavam sendoutilizados para projetos de tecnologiainovadora e de ponta, enquantopara as pequenas e médias empresasestavam servindo apenas paradar gás a projetos ultrapassadose de baixa produtividade. Questionaramainda se as empresas degrande porte não estariam tendotais avanços independentementedo BNDES, isto é, se não ocorreuuma seleção positiva na distribuiçãodos recursos.Por im, ainda com o objetivo dese aceitar que ao menos parte dagestão do BNDES se encaixa nosprincípios da industrial policy view,Lazzarini e Musacchio (2010) testarama sua atuação em particularno campo de equity, isto é, atravésda análise das empresas em quedezembro de 2012

temas de economia aplicada31o Banco esteve presente como acionista minoritárioatravés do seu braço para o ramo, o BNDESPAR.Os autores ressaltaram que, muitas vezes, a participaçãodos Bancos Públicos de Desenvolvimento comominoritários em empresas privadas ocorre em situaçõesde interferência política bailout, isto é, empresaspróximas à falência que o governo decide salvar porconsiderar serem estratégicas, conforme visto naseção anterior. Assim, existiria uma tendência mundialpara que tais participações fossem politicamentegeridas e pouco ligadas ao aumento da produtividade.Na análise do BNDES, porém, encontrou-se efeito diferente.Utilizando novamente apenas as empresas listadasno mercado de capitais brasileiro, os autores encontraramum efeito positivo e signiicante no retornosobre investimento e no volume de investimentos comparticipação minoritária do Banco. A exceção, porém,se deu quando o Banco comprou ações de empresaspúblicas, em que o efeito é nulo. Nestes casos, uma vezque o BNDES é minoritário, a gestão privada de taisrecursos se beneiciou das lexibilidades e menor burocraciaem sua alocação, atingindo maior eiciência.E é justamente por enfrentar tais entraves de todojeito que os recursos destinados às empresas públicastiveram efeito insigniicante.Assim, concluíram que, ao menos com relação à iniciativaprivada, o BNDESPAR é eiciente em promover aelevação dos investimentos e produtividade, apesarde haver dúvidas dos autores quanto à imparcialidadedo sistema de seleção de empresas que receberam oBNDES como seu parceiro acionário.Tabela 1 − Industrial Policy ViewAutores Hipótese Período e Dados Método Resultados ConclusãoLazzarini et al.(2011)Efeito definanciamentosdo BNDES sobreprodutividade é nulo2002 a 2009: Créditoconcedido a empresas decapital aberto e dados dedesempenho destasRegressão emPainelEfeito dos financiamentosceteris paribus nãosignificante sobreprodutividade, apenassobre custos financeirosdas empresasAceita-se hipótese de efeitonulo. Acrescenta-se papel detransferência indireta de recursospúblicos para empresários viaredução de custos financeirosOttaviano eSousa (2007)Efeito definanciamentosdo BNDES sobreprodutividade é nulo.1994 – 2002: Dados deempréstimos do BNDES,separando por linha definanciamento (FINEM- grandes empresase BNDES Automático- pequenas e médiasempresas)PropensityScore Matching(entre outros)Efeito positivo esignificante sobreprodutividade da linhaFINEM e negativo esignificante da linhaBNDES AutomáticoAceita-se hipótese de efeitonulo para pequenas e médiasempresas, e se rejeita paraempresas grandes. Autoresponderam que estas últimaspoderiam ter desempenhosuperior independentemente doBNDESLazzarini eMusacchio (2010)Efeito de participaçõesminoritárias doBNDESPAR sobreprodutividade é nulo1995 a 2003: Empresasde capital aberto comparticipação minoritáriado BNDES e dados dedesempenho destasRegressão emPainelEfeito positivo esignificante sobreprodutividade de empresasprivadas e nulo paraempresas públicasRejeita-se a hipótese de efeitonulo para empresas privadase se aceita para empresaspúblicas. Deriva-se que asprimeiras se beneficiam da menorburocratização do setor privadona gestão dos recursosdezembro de 2012

32 temas de economia aplicada3 BNDES e a Gestão PolíticaE o que diz a literatura quanto aoBNDES ser ou não politicamentegerido, isto é, dar razão ou não aosdefensores da political view?As doações de campanha são obrigatoriamentepublicadas por todosos candidatos a cargos eletivospela lei eleitoral brasileira. Comisto, apesar de se ter conhecimentode que os recursos não contabilizadosde campanha são prática corriqueirano Brasil, tais dados servemem boa medida como proxy dasconexões políticas do setor privadocom os representantes eleitos.Através destes dados, diversos autoresizeram testes para averiguara presença de gestão político-eleitoraldos recursos públicos, na esmagadoramaioria dos casos ocorridaatravés de contratos apoiadospelos bancos públicos brasileiros,em particular o Banco de Desenvolvimento.Com isto, identiica--se a ingerência política, direta ouindiretamente, na distribuição dosrecursos do BNDES.Boas, Hidalgo e Richardson (2011)procuraram testar, através de regressõesdescontínuas, o efeito dedoações para candidatos ao legislativofederal, considerando doaçõespara vencedores e perdedoresnas eleições de 2006. Os autoresencontraram um resultado extremamentepositivo e signiicanteno retorno em recursos destinadospelo Governo Federal como umtodo para as empresas doadorasa membros do partido no poderno Executivo na legislatura eleita(Partido dos Trabalhadores - PT).Já com relação aos demais partidos,ainda que da base aliada, o efeitofoi bem menor, e em muitos casosnulo e insigniicante.No mesmo ramo, Claessens, Feijene Laeven (2008) testaram para asdoações de campanha da legislaturade 1999 a 2002, período em queo executivo federal era governadopela atual oposição (Partido da SocialDemocracia Brasileira – PSDB).Os autores encontraram resultadopositivo e signiicante para as empresasdoadoras a deputados eleitoscomo um todo, em comparaçãoaos deputados não eleitos.Por im, Lazzarini et al. (2011), noartigo já mencionado acima, testaramigualmente para tal presença,focando diretamente nos recursosdistribuídos pelo BNDES. Utilizandotambém regressões descontínuaspara comparar empresas quedoaram para vencedores e paraperdedores nas corridas eleitorais,encontrou-se uma altíssima correlaçãoentre as doações para osvencedores e os recursos recebidospelos doadores oriundos do governoposteriormente.Estes autores destacaram, porém,que a gerência política não estánecessariamente ligada à estruturade gestão dos bancos públicos emsi, mas ao executivo e legislativofederal eleito que, ao promoveremprojetos de investimento e projetosde lei com recursos encaminhadospara tais empresas, direcionamobrigatoriamente tais bancos paraliberar os recursos.dezembro de 2012

temas de economia aplicada33Tabela 2 − Political ViewAutores Hipótese Período e Dados Método Resultados ConclusãoBoas, Hidalgoe Richardson(2011)Doações de campanhaimplicam maiorrecebimento derecursos públicosposteriormente2006 a 2010:Doações paracampanhas doLegislativo Federale distribuição derecursos posteriorRegressõesDescontínuasResultado positivo esignificante para doadores decandidatos eleitos pelo partidovencedor do Executivo (PT).Efeito nulo para os demaisAceita-se hipótese decorrelação: doadores parao partido que comanda aexecução do orçamentorecebem ceteris paribus maisrecursos que demaisClaessens, Feijene Laeven (2008)Doações de campanhaimplicam maiorrecebimento derecursos públicosposteriormente1999 a 2002:Doações paracampanhas doLegislativo Federale distribuição derecursos posteriorRegressão emPainelResultado positivo esignificante para doadores decandidatos eleitos como umtodo, independente do partidoAceita-se a hipótese decorrelação: doadores paracongressistas eleitos recebemceteris paribus mais recursosque demaisLazzarini et al.(2011)Doações de campanhaimplicam maiorrecebimento derecursos públicosposteriormente2002 a 2009:Doações paracampanhas detodos os níveisda Federação edistribuição derecursos posteriorRegressõesDescontínuasResultado positivo esignificante para recursosrecebidos posteriormentepelos doadores paracandidatos vencedores,independente do nívelfederativoAceita-se a hipótese decorrelação: doadores pararepresentantes eleitos recebemceteris paribus mais recursosque os demais4 Considerações FinaisEm um mundo cada vez mais globalizado,a compreensão de qualquertema econômico passa pelacompreensão do contexto internacionalem que este está inserido.O mesmo se dá com os Bancos deDesenvolvimento.Se por um lado parte da literaturamundial passa por um processo dereavaliação do papel das instituiçõespúblicas e multilaterais de estímuloao crédito na economia, noBrasil o Banco Nacional de Desenvolvimentotem tido um papel cadavez maior na gestão dos recursospúblicos.Junto com a o crescimento deseu tamanho e de seu papel estratégicoa cada governo, porém,deveria crescer a preocupaçãocom o controle da gestão de seusrecursos. Detentor de orçamentobilionário, a eiciência de sua distribuiçãoé questão de extremorelevo daqueles preocupados como erário público e o real estímuloà economia produtiva. Apesardisto, as barreiras impostas paraa ampla divulgação dos dados eestímulo ao estudo são frequentespor parte do comando do BNDES,tornando-o uma espécie de caixa--preta da administração federalbrasileira.Metodologia à parte, os estudosaqui retratados destacam a necessidadede se rever determinadasações da instituição quanto à suaeiciência em estimular a elevaçãoda produtividade.Em todos os estudos notou-se umaforte insigniicância dos recursosdestinados a empresas de pequenoe médio porte, ainda que haja setoresem que a eiciência é acima doesperado, tal como nos casos emque o BNDESPAR atua como sóciominoritário de empresas da inicia-dezembro de 2012

34 temas de economia aplicadativa privada, bem como inanciamentode empresas de maior porteque são de fato produtivas.Além disto, o governo parece estarinteressado em criar nationalchampions, isto é, empresas brasileirasde porte multinacional, queconcentram e dominam completamenteo mercado nacional, sejapara diicultar a instalação de empresasestrangeiras concorrentesno País, seja para promover umainternacionalização de alguns segmentosda economia nacional comins deinidos pela política externa.Para tal, o Banco promove umaseleção ativa das empresas produtivasque encontrariam facilmenterecursos no mercado privado decrédito, gerando uma vantagemdesleal em relação à concorrênciajá que se fornece assim apenasuma forma de reduzir os custos inanceirosdas tomadoras, em umatransferência indireta de rendados cofres públicos para o empresariado.No que toca a gestão por interessespolíticos dos recursos do Banco deDesenvolvimento, a maior partedos estudos converge no que serefere à aceitação da tese.Valendo-se de regressões descontínuase dos dados de doação decampanha, notou-se a altíssimacorrelação entre doações para vencedorese recursos recebidos posteriormente,seja na eleição parlamentarou para o Executivo. Valedestacar que a maior parte dosrecursos distribuídos pelo BNDESneste caráter não tem ligação comuma gestão política direta sua, esim com projetos aprovados pelogoverno e pelo legislativo que incluemo Banco como inanciador,direcionando-o à participação.Desta forma, parece evidente que,ainda que haja diversos aspectospositivos na gestão dos recursosdo BNDES, há por outro lado muitosproblemas facilmente identiicáveise que devem ser debatidosmais amplamente pela sociedade.Com uma estrutura colossal, históriade relevância para a economianacional e braço da política econômicaatual, a melhor compreensãodo funcionamento e eiciência dealocação da instituição, tanto emtermos locais quanto no comparativointernacional, se faz fundamental.ReferênciasAZEVEDO, E.; GORAYEB, J. BNDES: 50 anosde desenvolvimento. DBA Artes Gráicas,São Paulo, 2002.BOAS, T.; HIDALGO, F.D.; RICHARDSON, N.The spoils of victory: campaign donationsand government contracts in Brazil. Workingpaper, Boston University, 2011.CLAESSENS, S.; FEIJEN, E.; LAEVEN, L. Politicalconnections and preferential access toinance: the role of campaign contributions.Journal of Financial Economics, n.88, p.554-580, 2008.COELHO, D.; NEGRI, J. A. de. Impacto doinanciamento do BNDES sobre a produtividadedas empresas: uma aplicação doEfeito quantílico do tratamento. WorkingPaper, IPEA, 2010.LAZZARINI, S.; MUSACCHIO, A. Leviathanas a minority shareholder: a study of equitypurchases by the Brazilian NationalDevelopment Bank (BNDES), 1995-2003.Working Paper 11-073, Harvard BusinessSchool. 2010.LAZZARINI, S.; MUSACCHIO, A.; BANDEIRA-DE-MELLO, R.; MARCON, R. What dodevelopment banks do? Evidence fromBrazil, 2002-2009. Working Paper 12-047,Harvard Business School, 2011.OTTAVIANO, G; SOUSA, F. The effects ofBNDES loans on the productivity ofBrazilian manufacturing irms. ProjectBRA/04/052 of the United Nations DevelopmentProgramme, ref. n. 122402, 2007.ROSENBAUM, P.; RUBIN, D. The central roleof the Ppopensity score in observationalstudies for causal effects. Biometrika, v.70, n.1, p. 41-55, 1983.1 O modelo Propensity Score Matching, utilizadoinicialmente por Rosenbaum e Rubin(1983), procura se valer dos parâmetrosdas unidades em questão para estimar aprobabilidade de “tratamento”, de formaa tornar possível criar um contrafactualválido (comparam-se duas unidades commesma probabilidade de tratamento, sendoum tratado e outro não tratado). Neste casoem particular, ser tratado ou não se refere areceber ou não o inanciamento do BNDES.(*) Graduado em Economia, FEA-USP.(E-mail: João.avelino@usp.br).dezembro de 2012