O_Fracasso_dos_Estados_Centralizados_em

Índice
Índice ............................................................................................................................................... 1
1. Introdução ................................................................................................................................... 2
2. Contextualização......................................................................................................................... 2
3. Problematização .......................................................................................................................... 3
4. Hipóteses..................................................................................................................................... 4
5. Referencial Teórico .................................................................................................................... 5
6. Conceitualização ......................................................................................................................... 9
7. Centralização e (Sub)desenvolvimento em África ................................................................... 10
8. O Fracasso dos Estados Centralizados em África: A Centralização em Áfica ......................... 11
9. A Auto-governação e o Reestabelecimento do Estado Africano.............................................. 12
10. A Fundação da Centralização: a Experiência Colonial e o Contexto Africano ...................... 14
11. Colonialismo, Condição Material e Ambiente ....................................................................... 17
12. Centralização e Desenvolvimento em África Pós-independência .......................................... 21
13. Políticas centralistas e suas implicações ................................................................................. 22
13.1. Partidos Políticos .............................................................................................................. 22
13.2. Burocracia e Planificação ................................................................................................. 24
13.3. Centralização Executiva ................................................................................................... 25
14. Governo Local e Regional ...................................................................................................... 26
15. Centralização Financeira ........................................................................................................ 27
16. Reformas de Descentralização em Moçambique .................................................................... 28
17. Contexto e dinâmicas locais de institucionalização do Estado ............................................... 30
Conclusão ...................................................................................................................................... 32
Referências Bibliográficas ............................................................................................................. 34
1

1. Introdução
Este ensaio intitulado “O Fracasso dos Estados Africanos Centralizados” propõe a explicar as
origens do Estado africano centralizado e os efeitos que criou para o desenvolvimento do
continente, discutir e analisar os esforços desencadeados para remediar este modelo bem como
iniciar debate sobre uma nova estratégia que pode fortalecer a ideia de uma prosperidade no
desenvolvimento.
O ensaio está divido em três partes, nomeadamente, na primeira onde se apresenta o modelo de
análise à luz do qual pode-se explicar a centralização e o seu impacto nos países africanos; na
segunda, apresentamos os conteúdos que suportam as análises em torno do problema e, por fim a
conclusão.
Pretende-se com este ensaio abrir um debate sobre as causas, os efeitos e as explicações sobre o
estágio de subdesenvolvimento que se vive e mais do que a metade dos países africanos, bem como
o impacto da dominação colonial e os sistemas administrativos adoptados pelos Estados pósindependência.
Por fim, pretende-se refletir sobre os efeitos, positivos e negativos que a relação de dependência
(mais tarde de cooperação) entre o norte (ocidente-rico) e o sul (subdesenvolvido e pobre).
2. Contextualização
Depois das lutas pelas independências em África, os Estados e governos do continente
perspetivavam o início de uma nova era caracterizada pela construção das democracias africanas,
como resultado da convivência colonial com o ocidente, com base nos princípios de construção de
Estados modernos.
Porém, se na europa este processo pode ter sido pacífico, em África não aconteceu da mesma
forma. Enquanto se pensava na (re)construção dos Estados africanos, ao mesmo tempo foi
desencadeada uma série de conflitos armandos bastante sangrentos. Para além das guerras, a
economia entrou em colapso, caracterizada pelas altas taxas de inflação e um crescimento
2

económico na ordem de 1,3% a 0,8% do Produto Interno Bruto (PIB) contra a média de 3,5% do
PIB nos países em desenvolvimento (Wunsch e Olowu, 1990:02).
Alguns Estados africanos tentaram contornar este momento de estagnação. Trata-se daquelas
economias com uma substancial reserva petrolífera ou aquelas que tiveram que sacrificar parte da
sua autonomia em beneplácito de uma relação de dependência neo-colonial (Ibid:02 1 ). Ainda
assim, olhando para a componente social nota-se que entre 1960-1982 estes Estados não registaram
avanços no capítulo de desenvolvimento apesar dos recursos de que dispunham.
Estes aspectos dos Estados africanos agravaram a instabilidade bem como tornou lento o
desenvolvimento económico do que se esperava. Quatro elementos ajudam a explicar o cenário:
a) Mudanças no sistema económico internacional;
b) Mudanças no sistema de preços no sector agrário e mineral;
c) O advento da África do Sul e;
d) A escalada dos desastres naturais.
Os conflitos étnicos e a instabilidade política, a ineficácia das políticas públicas, a fraqueza dos
sistemas administrativos e a estagnação económica, podem ser compreendidos à parte como tendo
sido causados, nas últimas duas décadas, pela tentativa de impor alto nível de centralização dos
Estados africanos modernos e estes argumentos explicam as mudanças na estrutura política e nas
estratégias de desenvolvimento (Wunsch e Olowu, 1990:04).
3. Problematização
A abordagem da centralização na ordem política foi fortemente defendida pelos cientistas sociais
durante o período do nascimento de novos Estados, como corolário do fim dos impérios coloniais
depois da Segunda Guerra Mundial. Contudo, hoje há quem defenda que a estratégia de
“centralização” para todo processo de desenvolvimento teve resultados positivos em África pós-
1
Cfr. Para melhor entendimento da dependência neo-colonial pode consultar as seguintes obras: PEET, Richard e
HARTWICK, Elaine (2009). Theories of Development: Contentions, Arguments, Alternatives. Second Edition. The
Guilford Press. New York and London; e TODARO, Michael P. e SMITH Stephen C. (2012). Economic Development.
11 th Edition. Addison-Wesley; Boston;
3

independência (Hyden, 1980, citado por Wunsch e Olowu, 1990:06 2 ). Porém, foram constatados
erros nas políticas do desenvolvimento, a emergência dos governos autocráticos e corruptos, a
exploração da massa rural pelas minorias de elites urbanas e o dispêndio de avultados recursos em
projectos de desenvolvimento mal planificados (Ekpo 1979, Austin 1984, Jackson e Roseberg
1982, citados por Wunsch e Olowu, 1990:06 3 ).
A outra disfunção inclui a incapacidade de administração efectiva a partir do centro (em contraste
a periferia), escassez de recursos, adopção de sistemas de gestão inapropriados, a autodefesa das
população rural em relação à economia de mercado, o efeito erosivo que as políticas públicas
tiveram na economia e a adopção, em poucos casos, de sistemas de tirania brutal para a manutenção
do poder (Jackson e Rosberg 1982; Austin 1984; Decalo 1985, citados por Wunsch e Olowu,
1990:07 4 ).
A centralização relacionada com a desigualdade regional e étnica é também um aspecto importante
a considerar. Mas a questão central é: porque é que a estratégia de economias centralmente
planificadas em África falhou?
4. Hipóteses
As regras são mecanismos criados pelos homens que guiam, facilitam e reforçam a habilidade
humana no trabalho colectivo. Na ausência de habilidades para formular regras (devido a
inabilidade económica, política e social) ou na presença de regras que encorajam a predação e
exploração de uns pelos outros, pode criar um declínio ou estagnação do desenvolvimento
(Ibid.:10). Assim, Wunsch e Olowu (1990:10) propõem duas hipóteses:
2
HYDEN, Goran (1980). Beyond Ujamaa in Tanzania: Underdevelopment and Uncaptured Peasantry. Berkeley.
University of California Press. USA;
3
EKPO, M.U et all (1979). Bureaucratic Corporation in Sub-Saharan Africa . Washington D.C. University Press,
EUA; AUSTIN, Dennis (1984). Politics in Africa. Hanover. H.H. University Press of New England, London;
JACKSON, Robert and ROSEBERG, Carl (1982). Personal Rule in Black Africa: Prince, Autocrat, Prophet, Tyrant.
Berkeley: University of California Press. EUA;
4
DECALO, Samuel (1976). Coups and Army Rule in Africa: studies in military rule. New Haven, Conn.: Yale
University Press, EUA.
4

i. A fragilidade das autoridades para formular e implementar regras a nível subnacional nas
esferas pública e privada (por exemplo, limites no contrato, propriedade e relações de
mercado) pode impedir uma organização pública necessária para o desenvolvimento;
ii. As regras que centralizam toda autoridade nas mãos de uma minoria podem facilitar a
exploração dos que lidam directamente com os conflitos sociais e económicos,
fragmentação e assim, o declínio do desenvolvimento.
5. Referencial Teórico
O conceito de Estado é, em grande medida, tributário das contribuições teóricas da sociologia
weberiana. Com efeito, fundando a sua definição de Estado numa concepção teórica que considera
a sociedade como um universo marcado por conflitos de interesses e antagonismos, Weber
identifica essencialmente dois critérios fundamentais que entram na análise do Estado:
administração burocrática e monopólio da violência física legítima (Weber, 1971, Ibid. 5 ).
Segundo Brito et all (2010: 23), para Weber, a administração burocrática, mais concretamente a
direcção administrativa burocrática, constitui o tipo puro da dominação legal-racional, cujas
principais características se resumem nos seguintes aspectos: funcionários que obedecem
unicamente as obrigações objectivas das suas funções; a existência de uma hierarquia;
competências da função solidamente estabelecidas; predominância do princípio de nomeação dos
funcionários segundo uma qualificação profissional; uma retribuição fixa em moeda; a existência
de carreiras; a submissão dos funcionários à uma disciplina estrita e homogénea (Weber, 1971:
226, Ibid. 6 ).
Baseada em textos jurídicos, supõe-se que a administração burocrática seja impessoal e formal,
facto que inspira confiança aos cidadãos, na medida em que o exercício do poder do Estado tornase
previsível (Braud, 1997: 71, Ibid. 7 ).
5
WEBER, Max (1971). Economie et Société, Paris, Librairie Plon;
6
WEBER, Max (1971). Economie et Société, Paris, Librairie Plon
7
BRAUD, Philippe (1997). Science politique. L’État, Tomo 2, Paris, Editions du Seuil.
5

Neste sentido, o fenómeno burocrático esta intrinsecamente ligado ao processo de
institucionalização que nos remete a existência de funções definidas por regras, normas objectivas.
Dai a ideia de “empresa política de carácter institucional” presente na definição weberiana do
Estado.
Relativamente a violência física, Weber considera que o monopólio da violência física legítima é
um dos meios, entre outros, de que o Estado se serve para alcançar os seus objectivos (Weber,
1971, Ibid. 8 ).
Na perspectiva weberinana, outros grupos políticos diferentes do Estado também podem fazer uso
da violência física. Todavia, a diferença desses outros grupos, o Estado é a única entidade que
reclama o uso legítimo da violência física com a finalidade de garantir o cumprimento dos seus
regulamentos, facto que exige a existência de uma administração burocrática (Weber, 1971,
Ibid. 9 ).
A perspectiva weberiana, a sociologia politica contemporânea, sob influência do modelo
eastoniano (Easton, 1965, Ibid.: 23 10 ), acrescenta a ideia de interacção contínua entre o Estado e o
seu meio e sublinha essencialmente três actividades ligadas ao funcionamento do Estado,
nomeadamente a actividade extractiva (recrutamento de meios humanos e cobrança de impostos);
actividade dispensadora (capacidade reguladora e capacidade distributiva); actividade responsiva
(antecipação e gestão de conflitos) (Braud, 2000: 133 – 145, Ibid. 11 ).
No entanto, e importante referir que o modelo weberiano acima exposto constitui, na linguagem
do próprio Weber, tipo-ideal, uma representação da realidade. O tipo-ideal não existe
empiricamente na sua pureza conceptual em nenhuma parte (Weber, 1971, Ibid. 12 ). Neste sentido,
o valor da definição weberiana releva fundamentalmente da sua função metodológica de
elucidação da realidade.
8
Op. Cit.;
9
Op. Cit.;
10
EASTON, David (1965). Analyse du système politique. Paris: A. Colin; 11
BRAUD, Philippe (2000). Sociologie Politique, Paris, L.G.D.J., 5a edição; 12
Op. Cit.
6

Por conseguinte, os mecanismos de funcionamento do Estado, na prática, revelam a ideia de
coabitação, em menor ou maior grau, de elementos da dominação legal-racional com elementos de
outros tipos de dominação. É aqui onde intervém a ideia de institucionalização. Com efeito, uma
forte presença de elementos da dominação legal-racional traduz-se numa forte institucionalização
do Estado e na consequente previsibilidade dos mecanismos do seu funcionamento, na medida em
que a administração burocrática funciona numa lógica formal e impessoal, facto que reforça a
distinção entre o público e o privado.
Um fraco grau de institucionalização constitui, assim, um dos principais sinais de crise de
funcionamento do Estado, tal como aconteceu, por exemplo, em muitos países da África
subshariana, particularmente a partir dos anos 1980. A este propósito, desenvolveu-se uma vasta
literatura, que vai desde a simples relação entre o Estado e a sociedade a ideia de
instrumentalização da desordem pelas elites políticas africanas (Hyden, 1980; Hyden, 2000;
Migdal, 1988; Rothchild & Chazan, 1988; Olowu & Wunsch, 1990; Chabal & Daloz, 1999 11 ).
A persistência de sinais de crise do Estado em África, que se traduziu numa sistemática confusão
do público e privado, levou alguns autores a empregar o conceito de neopatrimonialismo para dar
conta dos mecanismos do funcionamento do Estado. Estudos de autores como Medard (1990,
1991, Ibid. 12 ) ou ainda Bratton & Van de Walle (1997, Ibid 13 .), sublinham a ideia da fraca
institucionalização do Estado em África.
Com origens na categoria de patrimonialismo de Weber (1971, Ibid. 16 ), o conceito de
neopatrimonialismo foi sistematizado por Eisenstadt (1973, Ibid 14 ) nos anos 1970 para designar os
11
HYDEN, Goran (1980). Beyond Ujamaa in Tanzania. Underdevelopment and an Uncaptured Peasantry. Londres,
Ibadan, Nairobi: Heinemann; HYDEN, Goran (2000). The Governance challenge in Africa. In Goran Hyden et al.,ed.
African Perspectives on Governance. Trenton, Asmara: AWP. p. 5-32; MIGDAL, Joel (1988). Strong Societies and
Weak States. State-Society Relations and State Capabilities in the Third World. Princeton: Princeton University Press;
ROTHCHILD, Donald & CHAZAN, Naomi (1988). The Precarious Balance: State and Society in Africa, Boulder,
Colo, Westview Press; WUNSCH, James & OLOWU, Dele (1990). The Failure of the Centralised
State: Institutions and self-Governance in Africa, Boulder: Westview Press e CHABAL, Patrick, DALOZ, Jean-
Pascal (1999). L’Afrique est partie. Du désordre comme instrument politique. Paris, Economica;
12
MEDARD, Jean-Francois (1991). “L’Etat neo-patrimonial en Afrique noire”. In Jean-Francois; e MEDARD
(dir.), Etats d’Afrique Noire. Formation, Mécanismes et Crises, Paris, Karthala, p. 323 – 353;
13
BRATTON, Michael, VAN DE WALLE, Nicolas (1997). Democratic Experiments in Africa: Regime Transition in
Comparative Perspective, Cambridge: Cambridge University Press; 16 Op. Cit.
14
EISENSTADT, Samuel (1973). Traditional Patrimonialism and Modern Neo-patrimonialism, Baverly
Hills, Sage Publications;
7

sistemas políticos dos países em vias de desenvolvimento. O neo-patrimonialismo descreve, assim,
“um sistema político essencialmente estruturado à volta da pessoa do príncipe, que tende a
reproduzir um modelo de dominação personalizado, essencialmente orientado para a protecção da
elite no poder e que procura limitar, ao máximo, o acesso da periferia aos recursos detidos pelo
centro. O jogo desta elite consiste então em assegurar o monopólio da representação e controlar,
em seu proveito, o processo de modernização económica” (Badie & Hermet, 2001, ibid 15 ).
Segundo Cammack et all, (2007, citado por Brito et all, 2010:24 16 ), do conceito de
neopatrimonialismo pode destacar-se alguns aspectos tais como: hibridismo institucional;
coexistência de elementos da dominação patrimonial e legal racional; fraca previsibilidade das
regras, normas que ditam o funcionamento do Estado; fraca separação entre o público e o privado
(cristalizada no uso de recursos públicos para legitimação política); primazia de relações verticais
em detrimento de relações horizontais.
A Redução da Dependência Externa e seu Impacto na Implementação das Políticas Públicas em
Moçambique será examinada à luz da Teoria de Dependência.
Com a incapacidade do capitalismo (1930 e 1940) de reproduzir nos países periféricos, alguns suas
ex-colónias, experiências bem-sucedidas de desenvolvimento e, portanto, com o início da crise na
Teoria do Desenvolvimento, motivada pelo fracasso do processo de substituição de importações e
do projecto nacional desenvolvimentista, que pretendia criar as bases de um capitalismo autónomo
na região, surge a Teoria da Dependência em 1960.
Dentro desse escopo, o que os principais autores da Comissão Económica para a América Latina
e Caribe (CEPAL), criada pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas, no final da
década de 1940, propunham era um modelo de desenvolvimento pela via industrial, uma vez que
entendiam que a industrialização era o elemento aglutinador e articulador do desenvolvimento,
progresso, modernidade, civilização e democracia política, além deste ser o único modelo capaz
15
BADIE, Bertrand & HERMET, Guy (2001). La Politique Comparée, Paris: Armand Colin;
16
CAMMACK, Diana, GOLOOBA-MUTEBI, Fred, KANYONGOLO, Fidelis O’Neil, Tam (2007). “Neopatrimonial
Politics, Decentralisation and Local Government: Uganda and Malawi in 2006”, Working Paper 2, Londres, Overseas
Development Institute.
8

de superar a tendência permanente à deterioração dos termos de troca, que desfavorece os países
exportadores de bens primários ao transferir renda da periferia em direcção ao centro (Duarte e
Graciolli, sd: 1).
A Teoria da Dependência é uma formulação teórica proposta pela corrente weberiana desenvolvida
na América Latina por Fernando Henrique Cardoso e Enzo Falleto, e a marxista que tem em Ruy
Mauro Marini seu principal expoente. Para além destes autores há que destacar igualmente os
trabalhos desenvolvidos por André Gunder Frank, Theotónio dos Santos, Vania Bambirra, Orlando
Caputo, Roberto Pizarro e outros, que consiste numa leitura crítica e marxista não-dogmática dos
processos de reprodução do subdesenvolvimento na periferia do capitalismo mundial, em
contraposição às posições marxistas convencionais dos partidos comunistas e à visão estabelecida
pela (CEPAL).
6. Conceitualização
A presente dissertação avança alguns conceitos que vão permitir melhor entendimento do debate
a que nos propusemos retomar.
1. Capacidade cívica refere-se à capacidade legal da população de se engajar em diversas
acções clectivas
2. Concentração constitucional refere-se à tendência de concentrar o poder constitucional nas
mãos de um ou de uma minoria.
3. Entende-se espaço, neste contexto como sendo o lugar onde ocorre a auto-organização
política e económica e, segundo, a estrutura como conjunto de instituições e regras.
4. A “auto-governação” refere-se ao lugar (político) onde as pessoas podem procurar e firmar
parcerias entre elas no processo de desenvolvimento: onde elas podem completar o seu
potencial para a auto-organização a vários níveis nos quais asseguram os direitos legais
diversos recursos para acções colectivas.
5. Neste contexto, os pobres refere-se a um grupo de pessoas que não tem poder e que por via
disso obedecem a regras estabelecidas por aqueles que concentram o poder, os os
poderosos, não necessariamente ricos.
9

6. O sistema de governação forte pode ser conceitualizado como sendo a composição de
vários organizações estabelecedoras de regras interligadas entre si numa relação que
permite uma reciprocidade geral e variações na escolha da política dentro de um quadro
(Ostrom, 1985, citado por Wunsch e Olowu 1990:17 17 ).
7. Centralização e (Sub)desenvolvimento em África
Em conformidade com Wunsch e Olowu (1990:07), um dos problemas que impede o crescimento
da áfrica é a sua super centralizada organização estadual.
O argumento é de que a centralização excessiva das instituições governamentais em África desde
as independências (1960) impediu seriamente a capacidade do continente de promover o
desenvolvimento e apostar na auto-governação. Para melhor compreender o assunto é preciso
tomar em conta dois pré-requisitos: o espaço e a estrutura (Wunsch e Olowu, 1990:09).
Sumarizando, as instituições e regras são importantes porquanto necessárias para proteger e
facilitar a auto-organização entre os homens e, porque eles constituem o único caminho no qual o
conhecimento gerado por este processo é generalizado para toda sociedade. A auto-organização
remete-nos a auto-governação.
A política de centralização teve três grandes efeitos no desenvolvimento humano em África.
Primeiro, facilitou a exploração e abuso dos pobres 18 pelos poderosos. Quando o poder político
está concentrado nas mãos de alguns e efectivamente retirado das mãos dos outros, requer a
assunção da propensão humana, auto-interesse, ou mesmo, o paternalismo que impõe que os não
poderosos prossigam políticas públicas que visam a satisfação não dos seus interesses, mas sim
dos interesses das elites poderosas. Esta situação conduz a um conflito político, disrupção
económica e a deterioração social (Ibid.).
17
OSTROM, Elinor (1985). The Rudiments of the Revised Theory of the Origins, Survival, an Performance of
Institutions for Collective Actions. Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Bloomington, Ind. Indiana
University, USA;
18
Neste contexto, os pobres refere-se a um grupo de pessoas que não tem poder e que por via disso obedecem a regras
estabelecidas por aqueles que concentram o poder, os poderosos, não necessariamente ricos. 22 CROZIER, Michael
(1964). The Bureaucratic Phenomenon. University of Chicago Press. Chicago, USA;
10

Segundo, o efeito erosivo da centralização tem como base as limitações cognitivas humanas e
institucionais: estimula a propensão para o erro. Como sugere Crozier (1964, citado por Wunsch
e Olowu, 1990:12 22 ), a organização burocrática não pode corrigir o comportamento com base na
aprendizagem gerada pelos seus próprios erros, o que em parte faz com que o modelo weberiano
seja interpretado como sendo contraproducente na gestão do desenvolvimento. Assim, a burocracia
torna-se parte do problema e não da solução em si.
Estes argumentos conduzem-nos ao terceiro impacto negativo da centralização. É que ela tende a
eliminar algumas ferramentas socias ou as tecnologias da acção humana. Assim, ela enfraqueceu
diversas organizações de pequena escala necessárias para o desenvolvimento (Ibid.).
A hostilidade do Estado centralizado para as instituições não estatais torna-se mais evidente do que
a etnicidade. Antes, quando a intensa competição “Soma Zero” engendrada pelos Estados
centralizados é removida, a etnicidade não é claramente uma força negativa (Wunsch e Olowu,
1990:14). Por isso, Nisbet (1962, citado por Wunsch e Olowu, 1990:14 19 ) defende que os
agrupamentos podem contribuir para a micro-organização e bem como para o desenvolvimento,
mas muitas vezes às expensas do Estado centralizado.
8. O Fracasso dos Estados Centralizados em África: A Centralização em Áfica
Os Estados africanos modernos podem ser caracterizados pelo centralismo dentro de uma
variedade de medidas. A proporção entre a despesa pública realizada pela população comparada
com a dos governantes, o aumento dos impostos sobre a população em relação à contribuição dos
governantes, a proporção do PIB gasto pelo governo, a fraqueza jurídica dos governos
subnacionais e a ausência de partidos políticos competitivos ou a contestação dos resultados
eleitorais são alguns dos indicadores convencionais (Ibid.).
A crítica diferença entre os Estados africanos e o demais assenta numa dimensão quantitativa,
especificamente na distribuição da autoridade, responsabilidade e recursos para o governo central
em relação ao local.
19
NISBET, Robert (1962). Community and Power. Oxford University Press. New York, USA.
11

A centralização pode, finalmente, ser vista fora da governação ou seja em organizações privadas
quase sob controlo governamental. As acções colectivas privadas foram destruídas. Dentro do
cenário político, os partidos políticos competitivos foram colocados de fora, enquanto que as
associações de voluntários, sindicatos, entre outras entidades foram colocadas numa relação de
serviliência. Os poderes foram retirados do judicial e legislativo em quase todos países africanos
para o executivo (Wunsch e Olowu, 1990:05).
A centralização de instituições formais do governo tem bloqueado negociações e cooperação com
os segmentos sociais que anseiam ver o cometimento e os esforços para o desenvolvimento porque
os Estados africanos não tiveram poder suficiente para compelir os elementos-chave da sociedade
de modo a agir como demanda do Estado.
Em geral, o que se pode chamar de “capacidade cívica” foi reduzido e a “concentração
constitucional” aumentou. Estas duas tendências, segundo Wunsch e Olowu (1990:05)
desaceleraram o crescimento económico e enfraqueceram a capacidade política dos africanos.
Esta centralização multifacetada requer proporcionalmente uma descentralização que inclui os
seguintes aspectos:
i. A devolução da responsabilidade real e autoridade na escolha
e provisão dos serviços sociais e desenvolvimento de projectos
dos governos locais;
ii. Uma substancial ruptura do papel do Estado na economia;
iii. Maior abertura política em relação à participação popular;
iv. Protecção e legalização das organizações não estaduais e;
v. Concentrar o papel e poder dos agentes públicos naquelas acções necessárias para a
administração pública (Wunsch e Olowu, 1990:06).
9. A Auto-governação e o Restabelecimento do Estado Africano
De acordo com Wunsch e Olowu (1990:14) com o regime de auto-governação, o papel primário
do Estado é de agir como sendo uma plataforma de regras que empoderam e facilitam as pessoas,
12

encorajam relações de respeito mútuo e cooperação reduzindo as oportunidades de predação e
exploração.
Sob este regime pode-se organizar, aprender e agir uns com os outros de modo a criar as mais
complexas relações políticas, económicas e sociais necessárias para o que o desenvolvimento
ocorra. O papel do Estado é de estabelecer o nível, do que desenhar o modelo (Wunsch e Olowu
1990:15).
Entretanto, esta abordagem ignora uma diversidade de caminhos nos quais os seres humanos tem
participado e influenciado decisões políticas sobre as quais vivem. Inadvertidamente, encoraja as
assimetrias no poder, onde a elite-centrista torna-se mais hábil para explorar a periferia.
Esta abordagem ignora igualmente a realidade em que várias decisões são tomadas em diversos
níveis dentro de um Estado e que o controlo “democrático” nominal do centro permite um pequeno
controlo efectivo pelos indivíduos em torno das decisões e políticas púbicas que directa e
imediatamente afectam a sua vida, por um lado, como concede-lhes oportunidade ou incentivos
para tomar responsabilidade no melhoramento da sua vida e das comunidades onde estão inseridos,
por outro. Ambas perspectivas são necessárias para que ocorra a auto-organização.
Um Estado centralizado não significa um Estado forte (Migdal, 2001:58 e segts), mas também não
é o posto de Estado Fraco. Mas a questão de fundo que se coloca é como é que os Estados
centralizados em África tornaram-se extremamente fracos e que os mecanismos de autogovernação
essenciais para o desenvolvimento podem somente emergir numa estrutura política que permite
organizações humanas descentralizadas (Wunsch e Olowu 1990:16).
A experiência africana demostra que a governação efectiva não deriva da soberania centralizada,
tomada de decisões e domínio da vida política. Os Estados africanos encontraram estes três
critérios e continuam a facilitar relações de produção sustentáveis geralmente aceites como
essenciais para o desenvolvimento (Zolberg, 1966; Lofchie, 1985; Jackson e Rosberg, 1986 e
Hyden, 1983, op.cit., citados por Wunsch e Olowu 1990:16).
13

Uma forte governação pode requerer não uma autoridade “centralizada”, mas sim indivíduos
capazes de estabelecer e alcançar metas através de acções colectivas a vários níveis e dentro de
uma diversidade das comunidades.
O desafio para uma análise institucional é determinar que relação precisa de consistência e coesão
e como estruturar as relações em várias organizações, de modo a manter a uma relativa autoridade,
autonomia e independência nas suas esferas de acção (Madison, Hamilton e Jay, 1966 e Ostrom
V., 1987, Ibid. 20 ).
Wunsch e Olowu (1990:17) entendem que as forças que estão por detrás da centralização persistem
no mundo actual e requerem igualmente fortes medidas para desafiar o seu progresso.
As forças centralizadoras incluem a impaciência humana perante o sofrimento.
Portanto, os Estados altamente centralizados estabelecem regras e instituições expostas à erros na
formulação de políticas públicas bem como tornam moroso o reconhecimento e a recuperação dos
tais erros cometidos; o crescimento de uma elite sustentada pelo aparato estatal, e a entropia rural
e urbana como organizações locais co-optados e comprometidos pelo Estado centralizado.
O sistema centralizado é o último e talvez, o mais sério vestígio do colonialismo ocidental.
10. A Fundação da Centralização: a Experiência Colonial e o Contexto Africano
O colonialismo deve ser visto, segundo Wunsch e Olowu (1990:23), como sendo um evento de
uma determinada época da história de África. A colonização trouxe regimes centristas, elitistas e
absolutistas e serviu fundamentalmente para desvalorizar os “indígenas”, descentralizar as
infraestrututuras sociais baseadas em mecanismos centralizados e hierarquizados para ordenar as
relações humanas. Porém, ela não ocorreu da mesma forma em África, pois, as colónias britânicas
priorizaram a administração de benefícios mútuos para os próprios africanos bem como para a
economia mundial, diferentemente das colónias francesas e portuguesas, onde o governo não
20
MADISON, James, HAMILTON, Alexander & JAY, John (1966). The Federalist Paper. Roy FairField Edition.
Garden City, NY, Anchor Books. USA.
14

existia como um agente dos governados para facilitar as suas acções, mas sim como um
instrumento externo que reconstruiu a periferia e os supostos interesses periféricos.
Como resultado dessas caraterísticas registou-se a ausência de uma lei constitucional forte bem
como de estruturas que institucionalizassem os esforços do desenvolvimento local. Os detentores
do poder, os administradores e/ou governadores muitas vezes tentaram buscar melhorias tangíveis
para as suas circunscrições administrativas, com base no desenvolvimento organizacional a longoprazo
– Paternalistas, ad hoc e efémeros – e não nos processos políticos locais nem em
procedimentos nacionais consistentes, políticas públicas ou rotinas. Este modelo fez com que logo
que os dirigentes abandonassem o poder, ao mesmo tempo as políticas públicas por si formuladas
fossem ignoradas. As instituições que facilitavam ou sustentem a organização local também foram
abandonadas (Wunsch e Olowu, 1990:26).
Aqui, o ponto-chave é: a administração colonial, quer britânica como francesa, negligenciou,
distorceu e nalgumas vezes destruiu o sistema de regras localmente (entenda-se África)
concebidas, através das quais os indivíduos desencadeavam as acções colectivas. Mesmo em
colónias onde este sistema foi “benevolente”, a administração colonial desabilitou a essência das
sociedades locais, como também retirou a necessidade dos indivíduos de descobrir e resolver os
problemas colectivos locais. Este sistema gerou o subdesenvolvimento. Assim, a estrutura política
moderna permite apenas aos Estados centralizados e os seus agentes tomar acção (Wunsch e
Olowu, 1990:27).
A colonização transformou as estruturas locais em paternalisticas, ad hoc e personalísticas, devido
a distância entre o centro (metrópole) e a periferia (colónia), pelo que o suporte logístico foi
centralizado, moroso mas não irresoluto. Mas isto não quer dizer que todas organizações locais
foram erradicadas. O que sucede é que tais organizações não estavam estruturadas conforme a lei,
mas também foram marginalizadas. Assim, a força e os níveis organizacionais no continente
africano estavam largamente fora das estruturas formais locais de desenvolvimento que,
futuramente, poderiam acolher os poderes devolucionários e sustentar a autonomia local numa
relação de troca de políticas com as instituições nacionais (Ibid.).
15

Um dos marcos importantes de progresso foi a devolução da autoridade para os concelhos locais
eleitos e o retorno do poder para as estruturas administrativas locais. Porém, as reformas iniciadas
a partir de 1947 não tiveram muito impacto nos conflitos pós-independência em África. Mas ainda
não está claro como é que esta experiência afectou geralmente os governos africanos.
Seria simples sugerir que os líderes que lutaram pelas independências escangalharam modelo
colonial, mas os procedimentos administrativos e o controlo burocrático permaneceram intocáveis.
O aparato centralizador, absolutista e elitista sobreviveu em África pós-independência (Wunsch e
Olowu, 1990:28).
Portanto, as regras do regime colonial deixaram alguns instrumentos do poder disponíveis para os
líderes africanos da pós-independência. Mais adiante, estes líderes encontraram nestes
instrumentos, ferramentas para resolver problemas políticos controversos. Talvez o mais
importante é que o regime colonial destorceu as organizações políticas alternativas, por um lado,
ou apenas mais tarde permitiu o seu restabelecimento, por outro. Assim, as organizações
governamentais locais que podem ter sido capazes de resistir a esta centralização tornaram-se
altamente subdesenvolvidas.
Finalmente, o colonialismo predispôs os regimes africanos pós-independência à constituições
centralizadas, com enfoque para os sistemas de governação tradicionais. Em muitas situações foi
cooptado e, de alguma forma, corrompidos pelo poder do sistema colonial exercido sobre elas. As
estruturas legais e de participação local foram eliminadas, enquanto novas demandas iam sendo
colocadas nelas e nos indivíduos (Ibid.).
A sua evolução dentro dos instrumentos modernos de auto-governação ficou ofuscada pela
suspensão da relação constitucional com os indivíduos bem como pelas restrições das suas
capacidades tributárias, de estabelecimento de regras e contratos. Estas quatro mudanças, a
suspensão das constituições tradicionais e leis, a não prestação de contas à população, o controlo
de políticas públicas pelo poder colonial e restrições na autoridade, efectivamente emperrou a sua
evolução. Por isso, o enclave entre o sistema tradicional de prestação de contas e as políticas
públicas impopulares estabelecidas pelos regimes coloniais e a roptura das relações constitucionais
históricas, nalguns casos, reduziu a legitimidade de funcionar como um todo. Assim, as estruturas
16

tradicionais locais não constituíram alternativa para os governos centrais e estruturas hierárquicas
burocráticas após a independência em África (Ibid.:30).
11. Colonialismo, Condição Material e Ambiente
A política colonial reforçou o centralismo e o elitismo nos aspectos físico e humano. As
infraestruturas administrativas e de suporte foram concentradas numa única cidade: a sede da
administração, serviços educacionais, serviços de utilidade pública, mercados e telecomunicações
(Ibid.:31).
As estruturas de leis coloniais nas colónias francesas e portuguesas reforçaram o desenvolvimento
das elites, agregando igualmente a dimensão cultural. Nestas colónias, para escapar do regime
opressor e absolutista, a única via era de assimilar o modus-vivendi do ocidente colonizador 21
(Ibid.:32).
A política cultural britânica foi menos dramática se comparada com a francesa e portuguesa, mas
também funcionou no estabelecimento de uma ambição dos africanos em integrar as elites
ocidentais, facto que encorajou o desenvolvimento de uma elite com grandes oportunidades de
assegurar e exercer o poder político em relação aos indivíduos (Ibid.).
O futuro social e económico da maioria esteve associado a um governo orientado pelo ocidente,
centralizado e elitista, conforme escreve Lofche (1985:159-184, citado por Wunsch e Olowu,
1990:32 22 ).
O impacto do colonialismo centralizado pode também ser visto na perspectiva das condições
económicas dos Estados africanos em face à independência. As políticas derivadas das condições
de centralização foram reforçadas pelas condições naturais bem como pelo ambiente internacional
no qual os líderes africanos estavam inseridos.
21
O processo de transformação dos indígenas para assimilados não só fortaleceu as colónias mas também constituiu
factor para o seu colapso porque o colonizado assimilado ganhou experiência de vida ocidentalizada que inspirou, de
certo modo, o despertar da necessidade de luta pelas independências em África, através de movimentos sóciopolíticos
como a Negritude, dos renascentistas africanos Leopold Senghor, William Du Bois, Houphouet Boigny, entre outros;
22
LOFCHIE, Michael F (1985). The Roots of Economic Crisis In Tanzania. Current History.
17

De acordo com o Banco Mundial (1981:9, Ibid. 23 ), quando os Estados da África Subsahariana
ganharam a independência (política) encararam constrangimentos para o desenvolvimento. Tais
constrangimentos incluem o subdesenvolvimento dos recursos humanos, fragilidade política,
insegurança institucional, clima e geografia hostis para o desenvolvimento e o rápido crescimento
populacional. Posto isto, as economias africanas na pós-independência foram descritas como tendo
as seguintes características: pequenas, abertas, dependentes, desintegradas, com sérios problemas
na gestão de recursos naturais, e enroladas em sociedades étnicas fragmentadas. Estas economias
estiveram até à data da independência dependentes do comércio externo (Banco Mundial, 1981:9,
Hyden, 1980; 1983, Ibid. 24 ), tendo mais tarde atingido cerca de 25% do PIB.
Os recursos minerais foram cruciais para o aumento das exportações bem como serviram de
referências cambiais para os governos africanos. Mas também constituíram um foco de
vulnerabilidade. A expansão da produção, as descobertas e o desenvolvimento de recursos
adicionais esteve fora do controlo dos líderes africanos (Banco Mundial, 1981, Crowder,
1968:273-331, 345-355, ibid.:34 25 ).
A abertura da produção agrícola e mineira e o legado institucional do colonialismo reforçaram a
necessidade de um aparente benefício das políticas económicas dos Estados centralizados depois
da independência em África (Banco Mundial, 1981, Crowder, 1968:273-331, 345-355, Bates,
1981, ibid.:34 26 ).
A complexidade étnica que caracterizou os Estados africanos à data das independência influenciou
o período pós-independência pois, alguns grupos étnicos acabaram por assumir posições políticas
dominantes nos Governos (por exemplo, o ANC e a África do Sul cuja direcção circunda entre os
23
World Bank (1981). Accelerated Development in Sub-Saharan Africa. Washington D.C.;
24
World Bank (1981). Accelerated Development in Sub-Saharan Africa. Washington D.C; HYDEN, Goran (1980).
Beyond Ujamaa in Tanzania: Underdevelopment and Uncaptured Peasantry. Berkeley. University of California Press.
USA e HYDEN, Goran (1983). No shotcuts to Progress: African Development Management in Perspective.
Berkeley. University of California Press. USA;
25
CROWDER, Michael (1968). West Africa Under Colonial Rule. Hutchinson;
26
CROWDER, Michael (1968). West Africa Under Colonial Rule. Hutchinson, BATES, Robert H. (1981). Market
and States in Tropical Africa: The political basis of agricultural policies. Berkeley. University of California Press.
USA.
18

zulus e thlosas), facto que gerou rivalidades e, nalguns casos, até mesmo hostilidades (Wunsch e
Olowu, 1990:35).
É importante notar que a maioria dos Estados africanos vivem em paz e em cooperação com os
seus multi-étnicos países vizinhos. A etnicidade raramente se desenvolveu na violência, e nalguns
casos em que se notabilizou, por exemplo no Sudão, Nigéria, Ruanda, Uganda e
Burundi, pode estar directamente relacionada com as políticas e constituições herdadas do poder
colonial – a maioria, e nalguns casos a minoria, conferiram vantagens a outros grupos e
estabeleceram uma estrutura constitucional que pode ter melhorado ou mesmo piorado a situação
(Rothchild e Olorunsola, 1983, citados por Wunsch e Olowu, 1990:35 27 ).
Os Estados independentes não tiveram uma identidade cultural única e clara vista nas ciências
sociais do tempo como necessária para a estaticidade. Se aconteceu, no caso da Somália, as
identidades nacionalistas foram constituídas como uma mistura de bênção. Isto levou aos Estados
a guerras destrutivas, mais tarde com os Somalis a tencionarem a unificação com os seus
compatriotas no Quénia e na Etiópia. A política cultural coesiva derivada na nacionalidade
dominante (Modelo de Karl Deutsch) foi a mais desejada em maior parte dos casos. O dilema real
para os líderes africanos foi a fraqueza dos paradigmas alternativos de explicação de como as
relações sociais multi-étnicas dentro de um Estado podem conduzir para um moderno
“Estado-nação” na tradição ocidental (Gellar, 1972, citado por Wunsch e Olowu, 1990:36 28 ).
Assim, os líderes africanos são ambivalentes sobre a etnicidade: podem não ignorar, mas poucas
vezes viram a necessidade de construir e criar uma forte estrutura constitucional. A pequenez, a
abertura e a dependência económica fizeram com que os Estados se tornassem altamente
vulneráveis aos efeitos externos à economia. O crescimento económico deixa de ser sinónimo de
desenvolvimento.
27
ROTHCHILD, Donald & OLORUNSOLA, V. (1983). State versus Ethnic Claims: African Policies Dilemmas.
Boulder. Colorado. Westview Press. USA;
28
GELLAR, Sheldon (1972). State-bluilding and Nation-bluilding in West Africa. Bloomington, Indiana.
International Developmente Research Center. Indiana University Press, USA;
19

Segundo Jackson e Rosberg (1982:51, citados por Wunsch e Olowu, 1990:37 29 ) os líderes dos
Estados independentes tinham muita expectativa e fizeram promessas à população como também
compreenderam que a tarefa que tinham pela frente não era fácil. Por isso, o processo de politização
que ocorreu antes da independência tornou a tarefa dos líderes africanos mais difícil, como por
exemplo a identidade étnica, insegurança regional, e outros aspectos internos que se intensificaram
durante a luta pelas independências.
Por fim, o ambiente internacional dos novos Estados africanos do pós-independência enfatizaram
de novo a necessidade de apostar nas políticas nacionais. As organizações internacionais e os
Estados doadores estavam preparados para prestar ajuda a poucos Estados, mas requeriam
governos hospitaleiros com os quais pudessem celebrar complexos acordos de longo prazo para
serem elegíveis à sua assistência (Wunsch e Olowu, 1990:37).
Aqui, a aborgagem internacional desenvolvida pelos Estados ocidentais foi a assistência ao
desenvolvimento dos Estados novos ou pós-independência em África e mais tarde a ajuda ao
desenvolvimento.
A década 1960 foi caracterizada pelo uso intensivo do capital, tecnologia orientada para
agricultura, urbanização, industrialização, racionalidade burocrática como modelos dominantes
(Owens, 1972, citado por Wunsch e Olowu, 1990:38 30 ), que parecem requerer um ma tomada de
decisão nacional e centralizada.
Estes factores ideais e materiais foram desde logo focalizados nos novos modelos de constituição
presidencialista e parlamentar – algumas que não priorizavam a filosofia, experiência e instituições
internas. Os líderes, as vezes, descreveram este cenário como elitista e acreditavam que podiam
construir um centro, do qual estabeleceriam a autoridade para governar, resolver os problemas
económicos e manter a unidade nacional.
29
JACKSON, Robert and ROSEBERG, Carl (1982). Personal Rule in Black Africa: Prince, Autocrat, Prophet, Tyrant.
Berkeley: University of California Press. EUA;
30
OWENS, E. & SHAW, R. (1972). Development Reconsidered: Bridging the Gap Between Government and
People. Lexington, Mass: Lexington Books. USA.
20

12. Centralização e Desenvolvimento em África Pós-independência
Depois da independência, a ideia dos líderes africanos era de criar Estados socialistas baseados no
sistema de economia centralmente planificada alicerçada no sistema de partido único, resultante,
muitas vezes dos vários movimentos nacionalistas que surgiram em África com as ideias dos
renascentistas, que lutaram pelas independências.
De acordo com Wunsch e Olowu (1990:43), quase todos Estados africanos independentes
adoptaram uma estratégia de desenvolvimento económico e político estatista e centralizada,
durante os últimos 30 anos. Alguns líderes africanos renascentistas 31 engajaram-se numa
abordagem essencialmente estatista de desenvolvimento. Para muitos países africanos, apenas
mais tarde descobriram que esta estratégia enfraqueceu o seu desenvolvimento.
A preposição fundamental que norteia esta estratégia é de que os governos fortes 32 centralizados
eram essenciais para a unidade nacional 33 e modernização das sociedades africanas (Wunsch e
Olowu, 1990:44). Os autores defendem ainda que esta preposição não iria constituir uma surpresa,
pois, era consistente com as estruturas e hábitos do sistema administrativo do Estado colonial; foi
adoptada numa altura em que os modelos de desenvolvimento ocidental e do leste enfatizavam o
sistema de economia centralmente planificada; complementava a expectativa das organizações de
assistência internacional para a planificação “racional”, gestão e negociação dos programas de
assistência; enfatizava relativamente uma forte intenção jurídica de reconhecimento internacional
supra-soberana; encorajada pelo racionalismo ocidental e centralização; e aparentemente foi tida
como solução perante o desafio dos líderes africanos.
O Estado centralizado foi uma aparente solução para muitos desafios. O continente africano é vasto
e comporta uma diversidade de sociedades em 50 Estados, com uma população vivendo hábitos e
31
As ideias dos renascentistas africanos foi defendida por líderes como Houphouet-Boigney da Costa do Marfim,
Kwame Nkrumah do Ghana, Ahmed Sekó Toure do Guiné, Jomo Kenyatta do Quénia e Julius Nyerere da Tanzania.
32
Cfr. MIGDAL, Joel S. (2001). State in Society: Studying how states and societies transform and constitute one
another. Cambridge University Press. New York, USA. Pp. 58 e segts.
33
Nalguns casos, os Estados africanos aparentemente eram mais unidos antes da independência do que depois dela,
segundo Aristide Zolberg (1966).
21

costumes diferentes, bem como vivendo desafios diversos derivados da herança colonial e da
variedade das escolas ideológico-filosóficas (Wunsch e Olowu, 1990:45).
As preposições dos Estados centralizados estão relacionados com 5 estratégias complementares, a
saber:
i. Reposição de políticas competitivas por um ou por nenhum sistema partidário visando a
unidade nacional;
ii. Realiança entre as estruturas burocráticas e um governo central que comanda todas
actividades através de um plano nacional;
iii. A não legitimação de um papel significativo que seja aprovado pelo governo, incluindo
grupos étnicos e tradicionais, bem como as instituições modernas dos governos realmente
locais;
iv. A maximização da autoridade executiva em detrimento dos outros poderes,
nomeadamente, o judicial e legislativo, dos governos regionais, da imprensa bem como
das instituições privadas;
v. O orçamento nacional visto como fonte primária de financiamento da agenda de
desenvolvimento com maior peso para os sectores agrícola e de extracção mineral.
Neste contexto, a questão central é de saber qual foi o impacto destas estratégias na política,
economia e sociedades africanas depois da independência. Nesta perspectiva, o desenvolvimento
foi visto como um processo de consolidação nacional onde a unidade perante as metas de
crescimento económico e coesão política anulam uma contenção subversiva de qualquer estratégia.
Mas será que isto pode ajudar a explicar o fracasso?
13. Políticas centralistas e suas implicações
13.1.Partidos Políticos
A maioria dos líderes africanos iniciaram as suas tarefas de desenvolvimento aquando das
independências com a preposição primária de que: um Estado forte e unificado era necessariamente
o actor primário para o desenvolvimento. Como consequência desta preposição, os líderes
22

africanos propenderam mais em sistemas de partido único ou regimes apartidários para reduzir os
conflitos políticos e reforçar a unidade nacional (Wunsch e Olowu, 1990:46). Porém, com o andar
do tempo, alguns países começaram a adoptar sistema multipartidário e hoje já em grande número.
Wunsch e Olowu (1990:46) acrescentam que muitas democracias liberais e multipartidárias
tornaram-se, de facto, Estados de partidos únicos ou Estados militares antes de 1970.
As implicações da adopção do sistema de partido único dependem da assunção em torno da
natureza, tamanho e o significado da diversidade social em África pós-independência. Também
depende da interpretação da legitimidade política. Por fim, varia do entendimento de se o
desenvolvimento é um processo político ou técnico.
Em quase todos países africanos do pós-independência (Wunsch e Olowu, 1990:48), a combinação
de políticas distributivas e coercivas enfraqueceu os partidos políticos da oposição e fez com que
houvesse divisão entre os legisladores e outros líderes dentro dos partidos maioritários. Outras
estratégias foram usadas para impulsionar o processo incluindo a manipulação do sistema eleitoral,
intimidação dos candidatos da oposição, cooptação dos membros da oposição, detenções
arbitrárias e exílios. Entre estas estratégias, a cooptação foi, segundo Wunsch e Olowu (1990:48),
a mais usada para a criação do sistema de partido único permitindo que muitos membros dos
partidos da oposição fossem integrados no partido maioritário.
Os problemas que estão por detrás desta divisão nunca foram realmente resolvidos e os regimes de
partido único tornaram-se arbitrários e autoritários. Porém, estes regimes de partido único foram
largamente impotentes e irrelevantes bem como os resultados por si produzidos. Foram
substituídos por Estados administrativistas que funcionaram primeiramente para distribuir
benefícios entre as elites e retirar os recursos das zonas rurais (Wunsch e Olowu, 1990:49).
Em muitos países ideologicamente radicais, uma violência severa foi o preço pago pela adopção
dos regimes de partido único (Ibid.).
Os regimes de partido único não foram adequados às tarefas de desenvolvimento. Os governos
africanos continuaram apegados às mesmas estratégias de desenvolvimento até a crise dos anos
1980 e as organizações internacionais forçaram os países africanos a escolherem novos modelos.
23

A redução gradual do sector para-estatal marcou um progresso significante nas economias dos
Estados africanos. Ainda assim, as políticas púbicas adoptadas não funcionaram como devia ser.
Quando as instituições paralelas e independentes são eliminados, os regimes torna-se vulneráveis
à quedas nas organizações monoculturais herdadas.
13.2.Burocracia e Planificação
A burocracia é uma tentativa de rotinizar a aplicação das soluções pré-determinadas para perceber
a categoria dos problemas (Wunsch e Olowu, 1990:51). A planificação nacional, tal como foi
geralmente compreendida em África, tem sido o processo pelo qual as burocracias tem estabelecem
uma ligação com outros Estados para produzir um programa de desenvolvimento coordenado e
sinergético.
Virtualmente, todos assuntos públicos são resolvidos através de um sistema burocrático
hierarquizado e centralizado em África. Assim, as decisões burocráticas resultam dos planos
nacionais. Ainda assim, raramente se vislumbram em África estes pré-requisitos. Portanto, a
planificação nacional geralmente tem uma grande autoridade nominal mas tem uma limitação em
termos de recursos, responsabilidade operacional e poder. Quando estes problemas, talvez
crónicos, derivados dos sistemas administrativos complexos foram confundidos por ambientes
turvos bem como pela incompreensão das tarefas, o fracasso dos projectos e planos passou a ser a
regra. As burocracias africanas tem sido geralmente inefectivas (Wunsch e Olowu, 1990:53).
A inflexibilidade da planificação e a burocracia tem sido, muitas vezes, a causa do fracasso devido
à inadequação regional, ou mesmo por causa dos instrumentos comuns de assistência nacional,
instruções sobre o uso dos inputs, taxas de reembolso a nível local.
Portanto, a planificação centralizada necessária para desenvolver as soluções dos problemas dos
Estados africanos pós-independência foi um imperativo da coerência organizacional do que das
considerações técnicas e os programas e projectos por implementar fracassaram.
Mesmo onde os líderes tem sido mais flexíveis na programação para o desenvolvimento, mas que
ainda insistem no monopólio da autoridade púbica no meio da burocracia centralizada, o
24

desenvolvimento dos serviços públicos deixou de ser relevante contrariamente ao que os cidadãos
esperavam.
Contudo, uma vez eliminada a capacidade das instituições subnacionais pelos governos nacionais
no aumento da capacidade tributária, no desenvolvimento de programa ou projectos, surgiu uma
entropia organizacional que afectou todos sectores. Os esforços de descentralização começam a
ganhar campo. Por isso, a passividade local e a dependência cresceram já que as estruturas
nacionais eram inefectivas. Assim, Wunsch e Olowu (1990:55) consideram que a estratégia de um
sistema aberto foi um grande parâmetro de acção e decisão, no qual o juízo e o erro, a geração
indutiva de soluções, respostas abertas para fluir demandas, informação e recursos constituem uma
abordagem. Aqui, o que foi chamado de processo de pensamento “intuitivo sintético” pode ter
desenvolvido. Entretanto, a centralização burocrática geralmente não permite melhor metodologia
de percepção, análise e escolha.
13.3.Centralização Executiva
A terceira estratégia aliada à preposição segundo a qual um Estado forte, centralizado e unificado
era necessário para o desenvolvimento foi a concentração da autoridade legítima no poder
executivo (Ibid.). Este processo iniciou logo após as independências e foi baseado nos regimes de
partido único, a centralização da planificação e das instituições burocráticas, o poder discricionário
sobre os recursos económicos controlado pelo Governo, o crescimento paralelo do sistema político
de distribuição e a erosão dos limites constitucional do poder executivo (Wunsch e Olowu,
1990:57).
Num primeiro plano, o valor do controlo das instituições políticas foi relacionado à intensa
competição política e conflitos étnicos bem como ao precário balanceamento das acções onde
obtendo a coalizão do interesse étnico-regional, poderia torná-las mais fortes e militarmente
intervencionadas. Em segundo, o personalismo e a desinstitucionalização permitiram com que as
instituições se tornassem mais fortes e que funcionassem com base em regras fortes. Porém, isto
traz consigo algumas implicações, a saber:
• Fragilidade e instabilidade na transferência da autoridade de uma pessoa ou geração, para
outra;
25

• Grande discrepância no comportamento público e as normas;
• Baixa capacidade de mudanças dos procedimentos e regras constitucionais do regime e;
• Permanente a capacidade destrutiva desempenhada pelas vantagens ilimitadas das elites
contra os que estão fora do regime (Wunsch e Olowu, 1990:58).
O aspecto central da institucionalização é a diferenciação entre vários níveis de regras usadas para
renovar as políticas e a utilização da tal diferenciação para limitar o poder para qualquer um (Ibid.).
A consolidação constitucional trazida pela centralização política destruiu maior parte da
diferenciação entre os níveis de regras estabelecidas nas constituições anteriores. Ademais, a
diferenciação de uma função ou autoridade em mais de uma instituição num único nível de escolha
tende a colapsar desde cidadão comum, os líderes e chefes de governo. Similarmente, as funções
executiva, judicial e legislativa também tendem a colapsar (Wunsch e Olowu, 1990:59).
A extrema centralização política tende para a desinstitucionalização e remete para personalização
das regras políticas. Esta personalização enfrentou crise de legitimidade em governos africanos
nacionalistas. Os regimes hegemónicos são bem conhecidos como sendo mecanismos primários
de distribuição do auxílio do Estado (Wunsch e Olowu, 1990:61).
14. Governo Local e Regional
O federalismo, os sistemas eleitorais, o multipartidarismo, as emendas constitucionais,
representação étnica, o status e a autoridade da unidade do governo regional foram rapidamente
eliminadas em contraposição da autoridade centralizada. Estes aspectos foram vistos pelos líderes
do pós-independência como imposição de custos inaceitáveis no processo de tomada de decisão
bem como para reflectir uma desconfiança nos governos africanos.
Uma vez assumido depois da independência que o desenvolvimento e a unidade requerem um
Estado forte e altamente centralizado, o papel das instituições governamentais locais tornou-se
problemático. Instituições que tiveram capacidade de organizar indivíduos para adopção de acções
colectivas, para aumentar recursos e resolver conflitos fora da direcção central do Estado,
competiriam com os governos locais. Da melhor forma, ocupariam um espaço político que o
26

Estado almejava para monopolizar, da pior forma, pode tornar obstáculos para o Estado em ternos
de políticas e programas (Wunsch e Olowu, 1990:62).
Em quase todos Estados, sem excepção, os primeiros anos de independência marcaram a
eliminação dos governos locais genuínos. De facto, a descentralização serviu os propósitos de
construção de um movimento nacionalista e líderes nacionalistas muitas vezes usaram eleições
locais para estimular a mobilização política.
Dentro de poucos anos, os governos locais se tornaram administrações locais e os modelos
coloniais e pré-independência foram reestabelecidos. As autoridades nacionais redefiniram o poder
dos governos locais e reestabeleceram os modelos administrativos coloniais de tipo familiar.
Porém, no período pós-indepenência, muitos Estados aboliram os redutos das autoridades legais
coloniais que ainda persistiam e implantaram os modelos de instituições tradicionais com a
excepção de alguma autoridade baseada no sistema administrativo tipo francês, ou seja, civil law
(Wunsch e Olowu, 1990:63).
Mesmo onde a cooptação e a erosão dos governos locais em geral, e as instituições tradicionais em
particular conviveram simultaneamente de uma forma pacífica, houve custos.
15. Centralização Financeira
A chave do modelo estatista de desenvolvimento é o papel desempenhado pelo orçamento
nacional. Assumindo uma relativa competência pelas instituições políticas e comprometido na
eficiência e efectividade da metodologia de desenvolvimento baseada na planificação centralizada
e burocratizada, a mobilização central e gestão dos recursos para o desenvolvimento passaram a
ser necessários. Ademais, como a tarefa de desenvolvimento foi massiva e requer
proporcionalmente uma massiva escala de recursos. O resultado foi um movimento intenso de uma
extrema centralização financeira.
Tal abordagem de desenvolvimento tem tido sérias consequências para o desenvolvimento dos
Estados africanos. Primeiro porque encabeça os custos de tal estratégia: quanto dinheiro será gasto
para planificar, administrar e coordenar o desenvolvimento e quanto é que poderá ajudar o sector
27

produtivo? Segundo é o perigo da corrupção sobre os benefícios da implementação desta
estratégia: será que existe capacidade de diferenciação de interesses dos líderes e da população e
como as oportunidades de usar tais recursos afecta o seu comportamento? Terceiro é o impacto
deste sistema nos indivíduos que geram riqueza para o desenvolvimento (Wunsch e Olowu,
1990:65).
Entretanto, a centralização financeira aumentou as despesas públicas com os serviços públicos
através do pagamento de salários, uma vez que eram ou são necessárias muitas pessoas para
trabalharem para o Estado na provisão do bem-estar social, e menos serviu para aumentar a
poupança para o investimento.
A adopção da centralização constitui uma tentativa de desinstitucionalização dos regimes
nacionalistas e sua reposição com sistemas personalísticos. Contudo, tais sistemas requerem
muitos recursos que envolvem os serviços civis, emprego nas empresas paraestatais, serviços
púbicos, estudos, entre outros. Mais ainda, a eficiência na performance do trabalho e na
racionalidade económica no investimento capital são muitas vezes retirados como sendo critérios
de avaliação dadas suas implicações.
16. Reformas de Descentralização em Moçambique
Em conformidade com Wunsch e Olowu (2004, citados por Brito et all, 2010: 19 34 ), as reformas
de descentralização constituem um dos elementos mais marcantes do processo político dos anos
1990 na África sub-sahariana.
Com efeito, num contexto de Estado centralizado e, em muitos casos em crise, não só do ponto de
vista de regulação política como também de controlo efectivo dos respectivos territórios (Hyden,
1980; Migdal, 1988; Olowu & Wunsch, 1990; Olowu & Wunsch, 2004; Chabal & Daloz, 1999,
34
WUNSCH, James & OLOWU, Dele (2004). Local Governance in Africa. The Challenges of Democratic
Decentralization, Boulder e London: Lynne Rienner Publishers;
28

Ibid. 35 ), elas foram associadas à ideia do reforço do processo de democratização e de uma
governação participativa, transparente, capaz de conduzir a redução da pobreza.
Integradas, assim, no pacote de “boa governação”, numa abordagem marcadamente normativa, as
reformas de descentralização tem vindo a ser promovidas pelas instituições internacionais como
factor importante no processo de redução da pobreza – uma ideia reproduzida pelos governos de
muitos países africanos – sem, no entanto, tomarem em devida consideração a natureza e os
mecanismos de funcionamento do Estado a nível local.
Em Moçambique, com a aprovação da Lei dos Órgãos Locais do Estado (Lei 8/2003), as reformas
de descentralização administrativa deram origem a uma série de instituições de participação e
consulta comunitária (conselhos locais), visando a integração das populações locais no processo
de busca de soluções para o melhoramento das condições de vida a nível local. Além disso, a partir
de 2006, o governo central tem vindo a atribuir aos distritos, anualmente, fundos adicionais
destinados ao financiamento de iniciativas locais, o Orçamento de Investimento de Iniciativa Local
(OIIL).
Se é verdade que a criação dos conselhos locais e a atribuição de fundos aos distritos constituem
um aspecto de grande importância no processo das reformas de descentralização, pouca ou quase
nenhuma análise tem sido desenvolvida no sentido de captar a pertinência destas reformas para o
melhoramento das condições de vida a nível local.
Dito de outra forma, pouca análise tem sido feita sobre o contexto em que estas reformas (conselhos
locais e OIIL) tem vindo a ser implementadas. Tudo se passa como se a descentralização levasse
necessariamente a redução da pobreza, ignorando-se que os efeitos das reformas, em grande
35
HYDEN, Goran (1980). Beyond Ujamaa in Tanzania. Underdevelopment and an Uncaptured Peasantry. Londres,
Ibadan, Nairobi: Heinemann; MIGDAL, Joel (1988). Strong Societies and Weak States. State-Society Relations and
State Capabilities in the Third World. Princeton: Princeton University Press; WUNSCH, James & OLOWU, Dele
(1990). The Failure of the Centralised State: Institutions and self-Governance in Africa, Boulder: Westview Press;
WUNSCH, James & OLOWU, Dele (2004). Local Governance in Africa. The Challenges of Democratic
Decentralization, Boulder e London: Lynne Rienner Publishers; CHABAL, Patrick, DALOZ, Jean-Pascal (1999).
L’Afrique est partie. Du désordre comme instrument politique. Paris, Economica;
29

medida, são determinados pelas características do contexto sócio-político em que elas ocorrem
(Boone, 2003, citado por Brito et all, 2010:20 36 ).
Assim, por exemplo, num contexto de Estado neo-patrimonial, as reformas de descentralização,
em lugar de “empoderar” os cidadãos locais, podem simplesmente reforçar os intermediários do
poder ao nível local ou os agentes do Estado (muitas vezes simpatizantes ou membros do partido
no poder). E aqui onde este artigo se propõe a trazer um contributo para o debate acerca da relação
entre reformas de descentralização e redução da pobreza.
Relativamente a Moçambique, a fraca institucionalização do Estado foi, mais tarde, agravada pela
guerra civil, que retirou parte do território nacional do controlo da administração burocrática do
Estado. Por conseguinte, as reformas de descentralização implementadas a partir dos finais dos
anos 1990 tem estado a acontecer num contexto de Estado fragilizado não só pelo
neopatrimonialismo (Le Meur, 2003, Ibid. 37 ), como também pelas consequências da própria guerra
civil que, em algumas zonas, tinha destruído completamente a administração burocrática do Estado
como, por exemplo, nos distritos de Maringue, Cheringoma e partes do distrito de Gorongosa na
provincial de Sofala.
17. Contexto e dinâmicas locais de institucionalização do Estado
À semelhança do que aconteceu aquando das independências africanas nos anos 1960, o processo
de implementação das reformas de descentralização nos finais dos anos 1980 e começos dos anos
1990, parece não ter posto em causa a existência do Estado em África. Com efeito, em muitos
casos assumiu-se simplesmente que se estava em presença de um Estado centralizado, distante dos
cidadãos e incapaz de prover serviços de qualidade. Neste contexto, pressupunha-se que as
reformas de descentralização alargariam a base de participação dos cidadãos nos processos de
tomada de decisões e, por isso mesmo, tornariam o Estado mais próximo dos cidadãos.
Por conseguinte, o processo de implementação das reformas de descentralização parece ter dado
pouca atenção a natureza do próprio Estado, objecto de descentralização, ou seja, o saber se havia
36
BOONE, Catherine (2003). Political Topographies of the African State. Territorial Authority and Institutional
Choice, Cambridge: Cambridge University Press;
37
Op. Cit.
30

ealmente “algo a descentralizar” e uma questão que nunca chegou a ser colocada com a devida
profundidade (Le Meur, 2003, citado por Brito et all, 2010: 21 38 ).
Tal como Le Meur (2003, citado por Brito et all, 2010: 22 43 ) sublinha ao falar das reformas de
descentralização como técnica institucional, provavelmente, “o problema não é tanto de
descentralizar um Estado centralizado, mas sim de reconstruir sob bases democráticas e
descentralizadas um Estado profundamente enfraquecido pela sua dupla herança neopatrimonial
colonial e pos-colonial” (Le Meur, 2003: 9, citado por Brito et all, 2010: 22 44 ). A natureza do
Estado pode ser captada através da análise dos mecanismos do seu funcionamento. Para o meu
propósito, essa analise passa pela discussão, ainda que sucinta, do próprio conceito de Estado,
essencialmente baseado na sociologia weberiana.
38
LE MEUR, Pierre-Yves (2003). Décentralisation et développement local. Espace public, legitimite et controle des
ressources, Paris : GRET, document de travail n° 34; 43 Op. Cit.; 44 Op. Cit.
31

Conclusão
Os líderes africanos entenderam que o papel do Estado para o desenvolvimento era a centralização,
mas esta trouxe consequências negativas para muitos países do continente. A adopção dos regimes
de partido único confinou, erodiu e escangalhou as instituições necessárias para sustentar o debate
sobre as estratégias de desenvolvimento, legitimar e assistir a implementação das políticas públicas
e dar retorno sobre o seu impacto nos Estados.
As funções política, económica e social continuaram a ser formuladas por instituições extragovernamentais
tais como as associações de voluntariado, uniões comerciais, associações de
cooperativas comunais e outras. Mesmo assim, estas instituições não beneficiaram de qualquer
apoio estadual, mas pelo contrário sofreram alguma interferência governamental e oposição às suas
acções.
A dependência financeira da estratégia de centralização nas zonas rurais e a quantidade de dinheiro
alocado nelas tornou as instituições mais problemáticas ainda. Esta situação deve-se à fraqueza na
gestão financeira associada ao desconhecimento dos modelos de gestão que pudessem permitir
desenvolvimento a partir do investimento em sectores produtivos e a poupança.
A ideia fundamental era de que um Estado forte e unificado (unidade nacional) seria necessário
para promover o desenvolvimento, adoptando o modelo de economia centralmente planificada.
Politicamente, a centralização permitiria maior controlo político do Estado e evitar conflitos
internos; administrativa e financeiramente porque era necessário transferir os polos de tomada de
decisão do nível local para o central, o que custou a destruição das autoridades locais genuínas.
Desta forma, o modelo de organização do Estado não seria outro, senão a burocracia proposta por
Weber. Mas a corrupção, as calamidades naturais, a miséria e a fome, acabaram por anular estes
esforços implantando-se a instabilidade, a vulnerabilidade (interna e externa) e a fraqueza gerando
o subdesenvolvimento dos Estados africanos do pós-independência. A burocracia não foi a solução
para os Estados africano pós-independência, mas sim parte do complexo de problemas que
enfrentavam.
Qual seria então a melhor saída deste imbróglio, ou seja, o caminho a seguir? A resposta imediata
foi a descentralização, através da devolução dos poderes (genuínos) às autoridades locais que, nesta
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óptica permitiria o almejado desenvolvimento. Contudo, a descentralização, ela em si própria,
mesmo que tenha sido a solução viável para os Estados africanos do pós-independência, não
conseguiu responder com a devida rapidez ao problema de desenvolvimento devido à dependência
dos países do sul em relação aos do norte.
Note-se que muitos países africanos depois de 1960 introduziram reformas políticas,
administrativas e económicas (profundas) visando um rápido desenvolvimento, em intervalos que
variam de 10 a 20 anos. Entretanto, na década 80, a chamada década perdida no contexto do
desenvolvimento, estes países viram as suas economias a afundarem ainda mais, despontando por
via disso crises internas, fome, miséria, instabilidade política (guerras nalguns casos) e
macroeconómica. Para inverter este cenário, foi necessário adoptar novas estratégias de
desenvolvimento num contexto de alta dependência, pobreza e subdesenvolvimento.
Com isto tira-se a ilação de que as instituições de Bretton Woods, o Banco Mundial e o Fundo
Monetário Internacional, começam a jogar um papel importante para alavancar as economias
africanas (não só, como de muitos países do chamado terceiro mundo) enfraquecidas. Mesmo
assim, estas estratégias não respondem igualmente com a rapidez necessária ao desenvolvimento.
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Referências Bibliográficas
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_________________________ (2004). Local Governance in Africa. The Challenges of
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