1 Alexandre Sampaio Ferraz – Doutor em Ciência Política (USP ...

Alexandre Sampaio Ferraz – Doutor em Ciência Política (USP), Técnico do Dieese. 1
Título: Novos Rumos do Sindicalismo no Brasil
Resumo
Após a Constituição de 1988, a discussão sobre o futuro do sindicalismo tomou dois rumos distintos
no que se refere às alterações da estrutura sindical. De um lado, os autores que viam a permanência
do “corporativismo estatal”, de outro lado os autores que viam uma mudança em direção ao
neocorporativismo ou ao corporativismo societal. Nos 20 anos que se seguiram à promulgação da
Constituição o movimento sindical passou por diversas transformações que culminaram na
legalização das Centrais. Neste trabalho exploramos algumas destas transformações pela ótica do
poder sindical, mais precisamente, a partir da discussão do poder sindical presente na literatura
sobre corporativismo.
Palavras chave: poder sindical, corporativismo, pluralismo, reforma sindical
Introdução
Após a redemocratização a discussão sobre o futuro do sindicalismo tomou dois rumos
distintos no que se refere ao impacto das alterações da estrutura sindical sobre a capacidade de
organização e ação do movimento sindical. De um lado, os autores que viam a permanência do
“corporativismo estatal”. De outro lado, os autores que viam uma mudança em direção a alguma
forma de neocorporativismo ou “corporativismo societal”. Cada uma dessas perspectivas permite
extrair algumas das limitações e potencialidades do movimento sindical que condicionaram sua
atuação ao longo desses 22 anos.
Este artigo procura analisar as alterações na estrutura sindical desde a Constituição de 1988
e os rumos do sindicalismo no Brasil à luz do debate sobre o poder sindical presente na literatura
sobre corporativismo. O arranjo implantado por Getúlio Vargas não cria o movimento sindical, mas
seu projeto institucional foi capaz de mudar profundamente o movimento. 2 Não foi um modelo
pronto, erguido de uma única vez, mas foi construído a partir de um conjunto de normas que se
1 O Dieese se não se responsabiliza pelas opiniões do autor.
2 Algumas figuras foram importantes para a formulação deste projeto, como Lindolfo Collor, Oswaldo Aranha, Joaquim
Pimenta, Evaristo de Moraes, ECT (Rodriguês, 1979)
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sucederam à criação do Departamento Nacional do Trabalho, no início de 1931. 3 Desde então, o
corporativismo estatal exibiu várias de suas faces e envelheceu até tornar-se herança do seu próprio
presente. Neste sentido, a indagação sobre os rumos do corporativismo é também uma indagação
sobre a permanência e a mudança institucional. É o que veremos a seguir.
O debate sobre o poder Sindical
A democracia confere uma particularidade ao capitalismo ao possibilitar aos trabalhadores a
conquista na arena econômica de vantagens obtidas graças a sua força na arena política (Andersen,
1985; Goldthorpe, 1984: 328). Nesta tentativa de redirecionar seu poder de influência da arena
econômica, do mercado de trabalho, para arena política os sindicatos acabam por interagir com
“parceiros” privilegiados nesta arena, particularmente com os partidos políticos, com os políticos
individuais e com a burocracia. São esses “novos” parceiros que ocupam os principais lócus de
poder decisório na arena política, seja no interior do poder Executivo, do poder Legislativo, ou do
poder Judiciário.
Estas duas formas de manifestação do poder sindical serão abordadas a partir da teoria
corporativista da análise dos grupos de interesse, que surgiu da crítica da literatura sobre o
pluralismo e do “neoliberalismo” dos anos 70. A tarefa de traçar as principais linhas do debate
sobre o poder sindical deveria partir dos conceitos de poder e influência, mas a entrada nesta seara
poderia acabar desviando o foco do trabalho. Assim, ao invés de partir de problematizar esses
conceitos nos lançamos diretamente sobre o debate em torno do poder sindical, para em seguida, e a
partir deste debate, analisar os novos rumos e trajetórias do movimento sindical no país e seus
desafios.
A Teoria dos Grupos, ou Pluralismo
Pela ótica da teoria pluralista, ou da teoria dos grupos (group theory) o poder sindical é
derivado basicamente do tamanho das associações, dos recursos monetários que dispõe, e da sua
localização na arena produtiva. Em seu modelo para análise da competição entre os grupos por
influência política, Gary Becker (1983: 377), descreve os recursos que podem ser mobilizados pelos
grupos de interesse para “produção de pressão política” basicamente em termos de “tempo, energia,
e dinheiro”. Outro expoente da Escola de Chicago, George Stigler (1971: 12), procurou mostrar de
3 Na exposição de motivos do Decreto 19.770/1931 Collor diria que aquela era a “primeira iniciativa sistemática” de se
organizar o trabalho no país de forma “racional” (Rodrigues, 1979).
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forma semelhante como a indústria que buscava ganhos por meio da regulação na arena política
deveria ser capaz de mobilizar dois recursos fundamentais para os partidos políticos: votos e
dinheiro.
Embora esses sejam alguns dos recursos básicos que podem ser convertidos em poder pelos
sindicatos, outros também são importantes para que esta conversão seja efetiva. Apesar das
simplificações feitas no modelo, Becker (1983: 374) procura deixar explícito que os grupos
competem em um “contexto de regras que traduzem os gastos com pressão política em influência
política e acesso a recursos políticos”. Esta complexidade já havia sido de certa forma apontada por
Arthur Bentley (1908), em O processo de governo. Nele o autor procura explicar os fenômenos de
governo a partir da atuação dos grupos através da pressão e da influencia sobre outros grupos,
contando para isso com seu número, e o uso de diversas “técnicas de pressão”.
A visão do pluralismo clássico de que o governo seria o transmissor neutro das pressões dos
grupos de interesse, e sua ação um “mero” reflexo da barganha entre os grupos, foi criticada por
David Truman (1963) que procurou tornar mais complexa a análise da capacidade de pressão dos
grupos ao ligá-la ao conceito de acesso às arenas decisórias, ou pontos decisórios. Truman passa a
investigar a dinâmica do acesso nos três poderes, explicitando que as regras e normas que os
regulam não são neutras e delimitam o espaço de atuação e as possibilidades de eficácia dos grupos.
A chave para conseguir o acesso efetivo aos pontos decisórios estaria no que o autor chama de “boa
organização” e poderia ser conquistado de diversas maneiras: “conhecendo a pessoa certa”, por
meio da institucionalização de um novo canal como a criação de um novo ministério, ou através da
ligação com partidos políticos e da eleição de membros para o Legislativo (Truman, 1963: 264). 4
Esta concepção de poder e do funcionamento dos grupos de interesse recebeu diversas
críticas de autores comprometidos com diferentes abordagens. Entre os que defendem uma
concepção “econômica” dos grupos de interesse, baseada nos pressupostos do individualismo
racional, a crítica mais contundente foi feita por Mancur Olson. A premissa de que a “oferta” de
grupos no mercado político é elástica, e assim, que interesses comuns bastariam para a formação de
um grupo de interesse foi posta em cheque por Olson (1999), juntamente com a afirmação de
Truman de que os interesses desorganizados estariam de prontidão para garantir as “regras do
jogo”. O autor chamou atenção para o fato de que quanto maior o número de indivíduos “racionais”
4 A “boa organização” dependeria de três conjuntos de fatores: a) os relacionados com a posição estratégica do grupo na
sociedade (localização espacial); b) os relacionados com as características internas do grupo (número de membros,
dinheiro, coesão interna, lideranças); c) os relacionados com as instituições de governo (Truman, 1963:506-7). Apesar
de inovar o modelo de Bentley, Truman não suprime a importância das “técnicas de pressão” e de ajuste de interesses
(como o logolling e a formação de alianças), para explicar da efetividade dos grupos.
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com algum interesse comum, menor a chance de que eles venham a se organizar para realização
deste “bem comum” ou “coletivo”.
Um dos problemas da abordagem pluralista seria o de igualar ação a interesse, e pressupor a
igual liberdade de ação sem reconhecer a desigualdade na capacidade de ação coletiva entre
diferentes grupos e indivíduos. A tendência ao comportamento oportunista (free-rider), no usufruto
de bens coletivos aparece com destaque tanto na Escola de Chicago, como na Teoria da Escolha
Racional. Mas ao colocar este dilema, ou esta armadilha da ação coletiva, Olson também imagina
uma saída para contorná-la. Para isso os grupos deveriam sinalizar com alguma espécie de
incentivos seletivos aos seus membros. Além disso, Olson abre ainda outra possibilidade ao
mencionar a importância dos arranjos institucionais para a determinação das possibilidades de
coordenação, ou mais precisamente, do arranjo institucional dos grupos, como estruturas
federativas, etc. (Olson, 1999).
A formulação de Olson influenciou uma infinidade de trabalhos de economistas ligados à
corrente neoclássica, e às teorias da escolha pública e da regulação, que passaram a olhar com
desconfiança para a brecha aberta pela intervenção do Estado na economia. Não há nenhuma
certeza de que a intervenção seja o resultado de uma barganha igualitária entre os grupos sociais,
pelo contrário, há evidências de que deficiências no mercado político possibilitam a privatização, ou
“captura” dos ganhos da intervenção do estado. A ação política unicamente orientada para a busca
de renda de monopólio por alguns grupos sociais impõem à sociedade, por meio da ação do Estado,
os “custos sociais do monopólio e da regulação”, revertidos em benefício provado (Tullock, 1993).
Mas a atribuição de status público para alguns grupos de interesse como os sindicatos e a
regulamentação de sua atuação não podem ser compreendidas somente a partir do seu viés negativo.
O próprio Olson (1982) chegou à conclusão que em situações onde o sistema de intermediação de
interesse é centralizado, ou que existem poucas ou apenas uma central sindical, e as negociações do
contrato de trabalho são abrangentes, o movimento sindical é capaz de coibir o comportamento free
rider e evitar a utilização de “vantagens particulares” em detrimento do bem coletivo. Esta situação
favoreceria a ação responsável dos sindicatos na demanda por melhores salários e condições de
trabalho, diminuindo as chances de que os trabalhadores sindicalizados gerassem externalidades
negativas, como inflação e desemprego, em prejuízo dos trabalhadores não cobertos pelos acordos,
ou mesmo pela representação sindical direta.
A abordagem corporativista
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Ao contrário do mercado de bens comuns, o mercado de trabalho é um mercado especial,
cuja singularidade está basicamente nas características particulares da mercadoria “força de
trabalho”. A assimetria entre trabalhadores e capitalistas no processo de barganha para
determinação dos salários e condições de trabalho cria distorções no mercado de trabalho que levam
a interações sub-ótimas (Offe e Wiesenthal, 1984). A busca de resultados ótimos teria levado à
criação de novas instituições no mercado de trabalho que incentivam a coordenação dos
trabalhadores em torno de sindicatos possibilitando maximizar os ganhos da cooperação.
Em oposição ao pluralismo, o corporativismo é por excelência um sistema onde o Estado
concede status público aos sindicatos, criando espaços institucionais dentro do aparelho estatal para
sua atuação. No corporativismo o poder sindical está ligado às características institucionais tal como
grau de monopólio, centralização e canais institucionalizados de acesso ao sistema político
decisório. No célebre artigo, Ainda o século do Corporativismo? Schmitter (1974: 85) procura
retirar do conceito de corporativismo o peso do fascismo, do autoritarismo e outros usos “vagos”,
carregados de ideologia, e muitas vezes pejorativos que associam o termo ao clientelismo, culturas
políticas singulares e tipos de regime, apresentando uma “definição operacional” do que chama de
um “moderno sistema de representação de interesses. 5
Neste trabalho o corporativismo é trabalhado como um “arranjo institucional para ligar os
interesses associativos organizados da sociedade civil às estruturas decisórias do estado”,
representando uma alternativa ao pluralismo (Schmitter, 1974: 86). Para Schmitter (1974: 107) a
“corporativisação” do sistema de intermediação de interesse seria uma resposta institucional às
“necessidades do capitalismo para reproduzir as condições de sua existência”, capaz de variar e
assumir diferentes características em diferentes fases do capitalismo e diferentes contextos
nacionais e internacionais. Entre as formas identificadas pelo autor estão a “estatal” e a “societal”.
No entanto, Schmitter (1974: 126-7) observa que o corporativismo estatal teria poucas chances de
perdurar devido ao seu alto custo (repressão) e ineficiência funcional.
O caso espanhol faz Schmitter (1974) olhar com ceticismo para as possibilidades de
transição do corporativismo estatal para o corporativismo societal por dois motivos. Primeiro, em
decorrência da “dependência do passado” e, segundo, ao fato de que a sociedade moderna
apresentava novas demandas que não “caberiam” nos pressupostos da especialização funcional e da
5 Schmitter (1974: 93-96) caracteriza o pluralismo e corporativismo como tipos ideais, sendo o corporativismo: “… um
sistema de representação de interesses no qual as unidades constituintes são organizadas num número limitado de
categorias singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas,
reconhecidas e permitidas (se não criadas) pelo Estado, às quais se outorga o monopólio de uma representação
deliberada no interior das respectivas categorias em troca da observância de certos controles na seleção de seus líderes e
na articulação de suas demandas e apoios”. E o pluralismo: “um sistema de representação de interesses no qual as
unidades constituintes estão organizadas num número não determinado de categorias múltiplas, voluntárias,
competitivas, não coordenadas hierarquicamente e autodeterminadas”.
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organização hierárquica presentes nas duas formas de corporativismo. Posteriormente, Schmitter e
Groce (1997) reconsideram este ceticismo salientando a capacidade de persistência e atualidade do
sistema corporativista, o que de certa forma mantém acesa a indagação sobre os rumos do
corporativismo no Brasil, colocada no início deste trabalho.
Através desta abordagem o autor procura conciliar o corporativismo e a democracia e,
assim, criar uma alternativa ao paradigma Pluralista como única abordagem capaz de analisar o
papel dos grupos de interesse nas modernas democracias. Este ponto aparece de forma clara na
polêmica de Schmitter (1983: 916) com Clauss Offe, onde ele procura mostrar que o corporativismo
não é antidemocrático, contra a máxima “cada homem um voto”, mas altera a qualidade da
democracia: “... se alguém procura expandir a noção e igual oportunidade e tratamento políticos
para incluir os períodos entre eleições e o processo “extra” eleitoral, então o corporativismo pode
ser interpretado como uma extensão do princípio da cidadania”. 6 Neste sentido, o que o arranjo
corporativista busca corrigir é o que podemos chamar de paradoxo da associabilidade liberal: a
oportunidade de se associar livremente é igual, mas a capacidade de exercer esta liberdade é
desigualmente distribuída.
A literatura sobre corporativismo apresenta diversas fissuras e controvérsias com respeito as
variações do conceito e sua operacionalização e, portanto, também sobre seus desdobramentos. No
centro das controvérsias está a própria conceituação de corporativismo. Alguns autores preferem
enfatizar o corporativismo como um “padrão institucionalizado de formação de políticas” e assim a
caracterização dos canais de participação dos sindicatos no processo político decisório
(Lehmbrunch, 1979:150; Lehmbrunch, 1984; Panich, 1977). Mas Schmitter (1982: 263) prefere
chamar este fenômeno de “concertação”. Na sua visão o corporativismo é antes um sistema de
intermediação de interesses e no centro de sua caracterização devem estar as propriedades
associativas do sistema (Schmitter, 1981).
A abordagem do corporativismo enquanto um modo, ou padrão, distinto de fazer política dá
uma grande ênfase à importância da relação estreita entre sindicatos e partidos políticos para a
construção da base legal do sistema, e para a sua crescente institucionalização, ligando assim a
estrutura sindical à ação das lideranças sindicais e partidárias. Lehmbruch (1984: 74) fala em
“corporatist networks”: “delegação de poder legislativo a organizações de interesse pressupõe um
intima e mutua penetração dos interesses do partido e das organizações”. A palavra chave nesta
visão é “concertação”, ou consenso ativo. Para que este ocorra é preciso que haja a representação
6 Offe (1994) afirma que o corporativismo não pode ser legitimado democraticamente, chamando atenção para o “efeito
duplo” do corporativismo: qualquer atribuição de status público significa que, por um lado, os grupos auferem
vantagens e privilégios e, por outro, têm de aceitar certas limitações e obrigações restritivas. Os problemas de
“irresponsabilidade” perante a base e burocratização foram explorados também por Lange (1984).
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paritária em canais institucionalizados de consulta, ao longo do processo decisório, anteriores a
deliberação legislativa.
Esta distinção perdeu sua centralidade com a mudança de foco das análises sobre o
corporativismo. Se nas primeiras pesquisas a preocupação era com a estrutura da organização do
sistema de representação de interesse, nas pesquisas posteriores a preocupação recaiu sobre o
processo de produção e implementação de políticas (Schmitter e Groce, 1997). Ao dar este passo
buscando medir o efeito do corporativismo sobre as políticas públicas os trabalhos apontaram para
duas importantes conclusões. De um lado, nem sempre esses dois conjuntos de características
podem se classificados (clustered) juntos. E de outro lado, que tanto o corporativismo como o
pluralismo podem estar associados à pressão e a “concertação” (Lehmbruch e Schmitter, 1982)
Ao procurar medir o impacto do corporativismo sobre as políticas públicas, principalmente
em termos de emprego, inflação e renda, os autores procuraram buscar uma maior clareza na
definição dos conceitos. Esta clareza buscava permitir sua mensuração e sua comparabilidade
possibilitando a sua utilização e operacionalização em estudos quantitativos, como ocorreu com o
conceito e com os estudos sobre a democracia e seus impactos. Não vamos explorar aqui todos os
problemas conceituais que assombram a política e a economia comparada, mas apenas apresentar
algumas das principais medidas de corporativismo que surgiram na literatura sobre o tema.
Indicadores de Corporativismo
As definições iniciais deram a primeira pista para os trabalhos empíricos sobre o tema, mas
muito se caminhou desde então. Os primeiros trabalhos que procuraram apresentar indicadores
mensuráveis de corporativismo trabalharam basicamente com índices compostos que uniam os dois
conjuntos de variáveis ou as duas formas de expressão do corporativismo discutidas na seção
anterior (Goldthorpe, 1984). Esses indicadores assumem vários graus de complexidade, variando da
simples classificação binária corporativismo ou pluralismo apresentada por Colin Crouch (1985:
117) até a criação de índices compostos, ou ainda índices abarcando apenas uma das características
do corporativismo como o de Compston (1997). Todos os trabalhos são extremamente difíceis de
reproduzir devido à falta de clareza na metodologia usada para agregação e na explicitação das
fontes de dados (Kenworthy, 2003, Siaroff, 1999).
Entre os principais trabalhos desta fase está o de Schmitter (1981: 294) que apresenta um
indicador de corporativismo numa escala de cinco pontos. O ranking geral indicando o grau de
“corporativismo societal”, e representa a agregação de dois outros rankings: a) centralização
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organizacional; b) monopólio associativo. 7 Este indicador é muito similar ao de Cameron (1984),
chamado “poder organizacional” dos sindicatos. O índice de Cameron (1984:164) é calculado a
partir da agregação de cinco variáveis: a) da taxa de sindicalização (número de membros em relação
à PEA); b) da estrutura organizacional (número de centrais e número de sindicatos filiados a estas
centrais); c) do poder das centrais na barganha coletiva (fundos de greve, poder de veto sobre
acordos, poder de veto sobre greves); d) do escopo da barganha coletiva (empresa, setorial,
nacional); e) da existência de formas institucionalizadas de representação junto ao sistema político.
As dificuldades para replicar os indicadores de Cameron e Schmitter e a falta de clareza na
especificação dos mecanismos pelo qual estes afetariam o funcionamento do sistema de
intermediação de interesses levaram a uma nova geração de trabalhos (Michell, 1996; Golden,
1993; Siaroff, 1999; Kenworth, 2003). Aproveitando o insight do casal Collier, esses trabalhos
procuram desagregar os indicadores de corporativismo para sua melhor compreensão. Na
formulação inicial Collier e Collier (1979) propõem separar duas dimensões do conceito. Na
primeira teríamos o que chamam de “incentivos” conferidos pelo estado para que os grupos se
façam representar, como o monopólio de representação, filiação compulsória, subsídios,
reconhecimento legal. No lado das “restrições” ou controles à ação dos sindicatos temos como
indicadores a regulação da barganha coletiva, restrição de greves, controle interno, etc.
O trabalho do casal Collier é importante e explicita em seu apêndice as categorias usadas
para montar a escala de corporativismo proposta a partir da legislação trabalhista. Mas este trabalho
está preocupado fundamentalmente com as formas estatais ou autorias do fenômeno e nem tanto
com seus impactos nas variáveis econômicas mencionadas anteriormente. O trabalho mais
consistente nesta direção foi realizado por Miriam Golden, confirmando as conclusões de Cameron
(1984) que apontaram para uma maior capacidade dos países corporativistas de se manterem
próximos do pleno emprego. Entretanto, em seu argumento Golden (1993) chama atenção para o
fato de que o índice de Cameron media dois conceitos distintos, os de centralização e concentração,
e que eles têm impactos distintos sobre o emprego, e que nem sempre estão associados da mesma
maneira.
A mensuração da centralização, chamada por Cameron de “poder das centrais na barganha
coletiva” e por Schmitter de “centralização organizacional” e da concentração, que Cameron chama
de “unidade organizacional” e Schmitter de “monopólio associativo” têm como objetivo captar a
capacidade de coordenação do movimento sindical. O grau de coordenação é chave uma vez que
7 O primeiro agrega a capacidade das centrais de participar da barganha coletiva, apoiar greves com fundos próprios,
manter um staff próprio, e coletar contribuição de seus membros. O segundo é calculado pela agregação de três
variáveis “organizacionais”: a) número de centrais; b) se as centrais representam simultaneamente ou não trabalhadores
de colarinho branco e azul; c) se as centrais têm facções internas (Schmitter, 1981: 294).
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estaria associado à maior capacidade de barganha e a possibilidade de troca de moderação salarial,
por parte dos sindicatos, pela garantia da manutenção do nível de emprego e de outros benefícios
indiretos na forma de políticas públicas.
A centralização mede o grau de “autoridade interna” e pode ser chamada também de
“centralização organizacional”. Para determinar a centralização é preciso analisar o poder dos
sindicatos vis a vis a Centrais, e das Federações vis a vis os sindicatos e às Centrais. Para isso é
preciso saber como está distribuído o poder entre essas organizações em relação à capacidade de
propor e vetar greves, assinar acordos coletivos, participar de órgãos tripartites com o governo, etc
(Golden, 1993: 443). A centralização avança na medida em que as organizações de cúpula são
capazes de controlar os sindicatos através de algum tipo de coerção. A base desta “autoridade” das
centrais sobre os sindicatos pode ser legal, como o monopólio para homologar os acordos coletivos,
as carteiras de trabalho, recolher as contribuições sindicais e prestar serviços de assistência aos
trabalhadores, ou “extra-legal”, alicerçada em algum tipo de constrangimento moral (identificação)
ou norma social.
A fragmentação, por sua vez, indica o grau de monopólio presente no sistema de
intermediação de interesse, e será medida pelo número de sindicatos registrados por categoria e pela
participação de cada central e sindicato sobre o total do número de filiados (Golden, 1993, 443). O
monopólio da representação, dotado ou não de investidura legal, é fundamental para a concentração,
pois restringe a possibilidade de competição entre sindicatos, ao limitar o número de sindicatos por
região e ramo de atividade. A capacidade dos trabalhadores se fazerem representar por organizações
centralizadas e concentradas possibilita que esses obtenham ganhos de escala durante o processo de
barganha, não acessíveis no caso da ação isolada, maximizando a eficiência com que produzem a
pressão política.
No centro de suas conclusões está a constatação de que os indicadores de centralização e
concentração nem sempre variam na mesma direção ou possuem o mesmo efeito. Desagregando as
variáveis captadas pelo conceito de corporativismo, Miriam Golden mostra que as variáveis que
indicam o grau de concentração entre as Centrais (medido de forma semelhante ao número de
partidos efetivos), a porcentagem de sindicatos filiados a centrais e a concentração sindical em uma
mesma Central são mais importantes para avaliar o poder sindical do que as variáveis relacionadas à
taxa de sindicalização e o grau de participação do governo e das Centrais no processo de barganha.
Na prática isso significa que elas explicam melhor as variações no emprego e na inflação.
A maior capacidade de cooperação e coordenação na cúpula, ou a centralização, permite aos
sindicatos aumentar sua “capacidade de barganha” trocando de forma crível a moderação salarial
por políticas públicas favoráveis (Wallerstein, 1989: 58). Esta cooperação, por sua vez, implica em
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custos significativos para os sindicatos individuais que abrem mão da capacidade de alternar
alianças dependendo da política em questão, como poderiam numa estrutura descentralizada. 8 Este
argumento, contudo, reforça as vantagens da centralização e da maior abrangência característica dos
sistemas com pequeno número de organizações de cúpula, mas a condiciona à habilidade dessas
organizações de satisfazer tanto as demandas setoriais, como as demandas universalistas.
Não cabe neste trabalho uma análise aprofundada da extensa controvérsia na literatura sobre
os efeitos do corporativismo sobre o emprego, inflação, desigualdade de renda, etc. 9 O que é
essencial para a argumentação proposta aqui é que todos estes trabalhos procuram associar as
características do sistema de intermediação de interesse à capacidade de cooperação entre
sindicatos. A falta de provas consistentes da importância destas variáveis que definem o
corporativismo fez como que os pesquisadores apontassem novamente para dimensão política do
corporativismo, de participação no processo político decisório como parte chave e indissociável da
concentração e da centralização para explicar seu impacto sobre a política econômica (Compston,
1997).
O poder sindical entre a economia e a política
Assim como o corporativismo, a democracia pode ser entendida como um arranjo
institucional. A implantação da democracia dissociou o poder de decisão, da propriedade dos ativos
que se quer locar, facultando aos trabalhadores, destituídos da posse do capital, a possibilidade de
influir na decisão da alocação e distribuição da renda, no mercado político. Neste sentido, o
“mercado político” é uma forma de alocação e distribuição de recursos que não o mercado
econômico. Como observa Offe (1975: 234): “O sistema democrático e um sistema político onde os
cidadãos podem decidir sobre a alocação de recursos que eles não possuem privadamente.”. Esses
recursos são alocados pelo estado democrático, sob o comando do governo eleito e podem ser
traduzidos tanto em gastos diretos como investimento. A instauração do mercado político
democrático pressupõe, assim, a aceitação por parte dos capitalistas de abrir mão de parte das
decisões sobre o investimento da economia em favor deste estado.
A teoria da dependência estrutural do Estado sobre o capitalismo, formulada por Adan
Przeworski, aponta para o fato de que em certas condições a ação do Estado é limitada
8 Como afirma Wallerstein (1989: 59): “Uma estrutura confederativa descentralizada permite aos sindicatos alternar
alianças com os patrões e com os outros sindicatos, dependendo da política em questão. Em contraposição, uma
estrutura centralizada unifica os sindicatos numa coalizão classista que dificulta a perseguição de políticas setoriais nas
quais os interesses dos trabalhadores de diferentes ramos não coincidem”.
9 Armingeon (1999), Beck, Katz, Alvarez, Garret, e Lange (1993), Compston (1997), Boreham e Compston (1992),
Driffill (2006), Kenworthy, L. (2002), Lars Calmfors e Drill, (1988), Traxler (2003).
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estruturalmente pelo fato da sua sobrevivência depender da manutenção do lucro capitalista. Mesmo
que os trabalhadores cheguem aos postos decisórios do Estado, eles se deparam com a existência de
um trade-off entre o aumento da participação dos salários e a diminuição dos lucros. O problema
central é que a partir de certo momento a redução dos lucros acaba por contrair também os
investimentos causando desemprego e queda de salários. A alternativa para os trabalhadores seria
expropriar os capitalistas e eliminar o lucro, mas ela contém uma grande dose de incerteza. A
conseqüência deste argumento é que os trabalhadores devem suportar o lucro, enquanto
consentirem em permanecer sob as regras do capitalismo. 10
A possibilidade de melhora no padrão de vida dentro do capitalismo implica que o estado,
apesar de ser “estruturalmente dependente”, tem uma margem de manobra para aumentar a taxação,
sem extinguir os lucros e sem comprometer os investimentos privados (crowd-out). O aumento na
arrecadação amplia a capacidade de ação do Estado, possibilitando a adoção de políticas ativas de
emprego e outras políticas públicas com impacto no padrão de vida dos trabalhadores (Cameron,
1978; O’Connor, 1973). A existência desta “autonomia” do Estado permite que a disputa entre
capitalistas e trabalhadores seja vista não como um jogo de soma zero, como querem os liberais ou
os marxistas, mas como um jogo de soma positiva.
Essa abordagem da relação entre capitalismo e democracia abre espaço para o
estabelecimento de um pacto racional e mutuamente benéfico entre assalariados e capitalistas.
Entretanto, frustrado no campo econômico, onde as partes são claramente desiguais, este pacto só
pode celebrar-se no campo político. 11 Esta perspectiva representa um racha na literatura marxista,
que Przeworski (1994) reconstrói em sua análise da social democracia. De um lado, temos os
autores que pensam haver possibilidade de barganha consensual entre as classes, de outro lado,
àqueles que pensam que qualquer tentativa de barganha esconde a cooptação, burocratização e o
“entreguismo” dos dirigentes sindicais. 12
As instituições que dão acesso ao produto por parte dos trabalhadores nas democracias são
os sindicatos, os partidos e um Estado, relativamente autônomo, cujos principais postos decisórios
são preenchidos através de eleições livres e competitivas, com efetiva alternância de poder, e o
sufrágio universal (Przeworski, 1994). A partir desta abordagem, a variedade dos arranjos
10 A teoria da dependência estrutura implica que enquanto o interesse dos capitalistas está garantido de antemão, pois o
próprio Estado depende de recursos materiais atrelados a manutenção do lucro e ao funcionamento da economia, o
interesse dos trabalhadores depende da sua capacidade de agir coletivamente pressionando os capitalistas a distribuir o
lucro de forma equitativa e a garantir o investimento e o pleno emprego (Przeworski e Wallerstein, 1988: 30).
11 Como observa Przeworski (1994: 246): “os pactos sociais, estabelecidos por barganha, geralmente consistem na
aceitação de uma limitação salarial por parte dos sindicatos, em troca de programas sociais, juntamente com políticas
econômicas de controle da inflação e incentivos ao investimento e ao emprego”.
12 Nesta perspectiva o corporativismo representa um perigo potencial para as organizações de trabalhadores, uma vez
que permite que as lideranças manipulem a base para legitimar as políticas estatais (Panitch, 1986; Offe, 1984).
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democráticos que respeitam essas características básicas pode ser compreendida não como
fatalidades históricas, mas como soluções objetivas para o problema da cooperação (Przeworski,
1991: 51). A sua persistência, por sua vez, dependeria do comprometimento em torno das regras de
funcionamento dessas instituições e da aceitação das liberdades civis básicas, inclusive o direito à
propriedade.
A explicação dada por Przeworski (1991) para o fato dos trabalhadores apesar da vantagem
numérica não destituírem os capitalistas da propriedade e dos meios de produção está basicamente
na incerteza que esses têm a respeito da transição para o socialismo e da sua condição no novo
sistema. A disputa de forças entre as duas classes no campo econômico, entre os capitalistas
ameaçando “desinvestir” e os trabalhadores ameaçando fazer greve, e, no campo político, os
trabalhadores ameaçando nacionalizar tudo, e os capitalistas ameaçando abandonar o sistema
democrático é resolvida pelo compromisso que garante o ganho mútuo num cenário de convivência
regulada do capitalismo e da democracia. Mas a natureza contingente do compromisso descrito
acima tem um desdobramento fundamental para os trabalhadores. O resultado da barganha que cria
as regras do jogo democrático e regulamenta a convivência entre democracia e propriedade privada
dos meios de produção depende da posição inicial e da capacidade de coordenação dos “jogadores”.
A dificuldade intrínseca de coordenação dos trabalhadores, referida anteriormente, os coloca
diante de dois jogos simultâneos. No primeiro, têm que enfrentar o problema da organização
resolvendo o “dilema da ação coletiva” e determinando se haverá, quais serão e em que situações os
representantes dos trabalhadores nos campos econômico e político. No segundo, devem barganhar
junto ao Estado ou diretamente com os capitalistas uma maior participação na renda agregada. Nada
garante que a solução encontrada pelos trabalhadores na primeira arena conduza a maximização dos
objetivos na segunda. A opção social democrata, que responsabilizou o Estado pelas atividades que
não eram lucrativas para a iniciativa privada, mas que eram importantes para o desenvolvimento, e
conferiu ao mesmo um papel ativo na correção das falhas do mercado, ao invés de ser um resultado
inevitável, dependeu da capacidade de ação dos trabalhadores nessas duas arenas.
A conclusão de Przeworski & Wallerstein (1988: 97) é emblemática: “… quando todos os
assalariados estão organizados em uma única central sindical e o governo é exclusivamente pró-
trabalhador, ele (governo) escolherá taxar o consumo capitalista” e reverter este “ganho” em prol
dos trabalhadores de forma que os “assalariados receberão benefícios materiais (material welfare)
praticamente iguais aos que poderiam obter sob o socialismo”. A democracia deu aos trabalhadores
a oportunidade de interferir no destino do capital ao mesmo tempo em que colocou certos
constrangimentos que limitam a intervenção. As opções institucionais cristalizadas na estrutura
institucional do sistema político e a estrutura do sistema de representação de interesse, ou seja, as
12

egras do jogo são peças fundamentais para determinar a capacidade dos trabalhadores de
pressionar por políticas econômicas favoráveis, que aumentem sua participação na renda e reduzam
o desemprego.
As alterações na estrutura sindical
A implantação do sistema corporativista no Brasil pode ser considerada um caso típico de
mudança institucional patrocinada pelo Estado. O projeto institucional originado no governo de
Getúlio Vargas trouxe alguns dos elementos ou características “tipo ideal” do modelo corporativista
descrito anteriormente, mas continham um elemento particular cristalizado no forte papel
“intervencionista” e regulador do Estado. O arranjo institucional do corporativismo brasileiro
conferia atribuição de status público aos sindicatos, mas vinculava a subordinação de sua criação ao
reconhecimento estatal. Este reconhecimento vinha atrelado a outras regras como a garantia do
monopólio da representação, como circunscrição definida a partir do “enquadramento sindical”, da
unicidade sindical, e a contribuição compulsória. O sistema foi reforçado com a criação da Justiça
do Trabalho, de uma legislação específica (Consolidação das Leis do Trabalho) e do sistema de
seguro social.
O Brasil serviu de estudo de caso para a tese de Philippe Schmitter de que as variantes do
corporativismo eram respostas alternativas ao modelo pluralista de organização de interesses frente
aos imperativos do “capitalismo industrial”. No contexto brasileiro de economia “atrasada” e com
um sistema político frágil, alternando entre períodos de democracia e autoritarismo, os mecanismos
de reciprocidade que caracterizavam o corporativismo estatal se adequaram aos interesses de
diferentes governos e coalizões de poder. A iniciativa estatal de garantir status públicos às
organizações e à formação do sistema de representação impuseram aos sindicatos um preço muito
mais alto em termos de subordinação do que aquele imposto pelo corporativismo societal ou
liberal. 13 O controle direto e às vezes violento da vida associativa dos trabalhadores possibilitou a
formação de sindicatos de carimbo, lideres pelegos e imbricações com líderes políticos populistas e
clientelistas.
A extensão automática dos acordos para base sindical independente da filiação assume
feições particulares no Brasil, mas não é a grande distinção do seu sistema. Em geral a maior
abrangência está associada a uma taxa de sindicalização menor do que nos países onde a extensão
dos acordos está limitada aos filiados. A taxa de sindicalização, por sua vez, tende a ser maior nos
13 Mesmo no corporativismo “liberal” os sindicatos têm incentivos para agirem de forma “irresponsável” e distante em
relação à base devido tanto à autonomia para negociar, como à burocratização (Panith, 1977; Offe, 1984).
13

países onde os sindicatos fazem intermediação do seguro desemprego e, ainda, sempre maior no
setor público do que privado (Visser, 2006). No mundo todo, os dados sobre a estrutura sindical são
sempre um pouco impressionistas, apesar do rigor cada vez maior dos conceitos e dos métodos de
coleta. Os dados dos anuários estatísticos do DIEESE mostram que entre 1995 e 2005 o número de
sindicalizados cresceu 42%, bem acima do crescimento de 25% do número de trabalhadores.
A contribuição compulsória adotada no Brasil, embora resolvesse o problema do
financiamento dos sindicatos, criou incentivos para que esses agissem de forma irresponsável
perante a base e para criação dos chamados sindicatos “de carimbo”, sem nenhuma
representatividade. Em contrapartida ao imposto sindical e à concessão da carta sindical, o estado
cerceou a autonomia dos sindicatos estipulando direitos e deveres e restringindo seu campo de
atuação política, vedando entre outras coisas que destinasse suas verbas ao financiamento partidário
e eleitoral. Além disso, ao garantir o monopólio a partir da base municipal e setorial, princípio da
unicidade, e a não prever a figura das centrais sindicais na estrutura o sistema contribuiu para a
constituição de um movimento extremamente fragmentado, descentralizado e verticalizado em suas
estruturas.
Na década de 80 foram inseridas algumas modificações fundamentais na estrutura sindical,
que foram incorporadas à Constituição de 1988. Essas alterações introduziram importantes
elementos de liberdade democrática, como direito à greve, a autonomia para a vinculação com
partidos, a restrição à intervenção do poder público nos negócios internos da organização, e a
possibilidade de sindicalização dos trabalhadores do setor público. Mas apesar dessas modificações,
outros componentes importantes do corporativismo foram mantidos, como a unicidade e o
enquadramento sindical, a contribuição sindical, e o registro legal no ministério do trabalho.
A criação das centrais sindicais a partir neste período foi a grande mudança originada seio
do próprio movimento sindical e não na lei. As centrais acoplaram-se a estrutura descentralizada e
desconcentrada do período anterior que, segundo Almeida (1996), favorecia formas de luta
descentralizadas por parte dos sindicatos, introduzindo uma dose de centralismo e de orientação
classista ao movimento antes desarticulado. O pluralismo na cúpula a partir da criação das centrais
mudou significativamente a estrutura anterior, inaugurando um sistema híbrido de intermediação de
interesses (Rodrigues, 1990; Almeida, 1996). Entretanto, a virtude do sindicalismo “autônomo”
teve seu custo e as centrais permaneceram sem reconhecimento legal e à margem da estrutura
corporativista oficial.
Alguns autores como Boito (1994) procuraram mostrar as limitações dessas mudanças para
o movimento sindical, salientando a permanência da estrutura básica do corporativismo. A
manutenção do monopólio sindical manteve junto ao sindicato de base municipal uma importante
14

atribuição que é a exclusividade na representação dos trabalhadores no momento da assinatura do
contrato coletivo de trabalho. Esta prerrogativa só pode ser transferida para a Confederação ou
Federação nos casos em que há uma delegação prévia do sindicato ou no caso de uma decisão
judicial tomada pela Justiça do Trabalho, quando ao invés de um acordo passamos a ter uma
convenção coletiva de trabalho. Assim, a lei não dá às organizações de cúpula o que seria um dos
instrumentos mais fortes e eficazes de coerção e controle dos sindicatos de base municipal.
A independência dos sindicatos com relação às centrais foi reforçada também pela forma de
distribuição da contribuição sindical. Enquanto em um primeiro momento apenas os sindicatos da
estrutura oficial se beneficiam do imposto compulsório sobre sua base, as centrais sindicais não
tinham nenhuma verba garantida em lei e dependiam da contribuição dos sindicatos associados. A
falta de mecanismos de controle das centrais sobre os sindicatos foi de certa forma compensada
pelo acesso das centrais aos fóruns tripartites oficiais, como representantes legitimas dos sindicatos
e dos trabalhadores. É através da participação das centrais nesses organismos que os sindicatos
realizam a maior parte da sua interlocução com o governo (Comin, 1994). Se a autonomia conferida
aos sindicatos lhes permite optar ou não por uma das identidades políticas estabelecidas pelas
centrais, na prática esses tem um importante incentivo a filiação a uma ou outra central.
Em sua crítica, Boito (1991) procura mostrar que a estrutura do “Sindicalismo de Estado”
não foi extinta, mas reformada. Neste sentido, a supressão do modelo autoritário/ditatorial não teria
significado a ruptura com o corporativismo estatal. As alterações na Constituição não atacavam as
barreiras à autonomia dos sindicatos, ao deixar intocada a necessidade de reconhecimento oficial, e
de outorga da representação pelo estado. Esta dependência em relação ao estado contribuía, por sua
vez, para uma independência em relação à base, que seria reforçada pela manutenção do princípio
da unicidade, da contribuição compulsória, e da justiça do trabalho como arbitro último da
resolução dos conflitos entre sindicatos e patrões.
Na visão de Boito (1991) esta estrutura impõe um limite de luta, contendo a luta sindical no
terreno do interesse político da burguesia, ou seja, mantendo o movimento sindical separado da luta
pelo fim da propriedade privada e pelo socialismo. 14 Ao fazer isso, submete o movimento sindical a
hegemonia de uma fração de classe, da oligarquia sindical. Suas análises mostram que todos os que
se habilitaram a lutar para a superação do corporativismo estatal foram cooptados pela estrutura
burocratizada do sindicalismo oficial. As restrições impostas pelo arranjo legal não permitem que os
14 O bloqueio da aprovação da convenção 87 da OIT seria uma manifestação desta limitação. Para Boito (1994), mesmo
o novo sindicalismo, outrora de massa e confronto, rapidamente teria caminhado para o “neo” corporativismo, nos anos
90, reativo e de cunho setorial.
15

sindicatos lutem efetivamente por melhores salários e condições de trabalho, ao contrário, acaba
atomizar e fragmentar a luta de classe.
A possibilidade de diferentes interpretações da lei torna ainda mais acirrada a discussão
sobre as mudanças normativas junto à estrutura sindical, principalmente no que diz respeito à
liberdade sindical. A nova carta é categórica ao afirmar que “É livre a associação profissional ou
sindical” impedindo o estado de “exigir autorização para fundação de sindicato”, mas derrapa ao
ressalvar este ponto ao exigir o “registro em órgão competente” (art. 8 da CF). 15 Neste sentido
lembra o art.120 da Constituição de 1934 que afirmava que os sindicatos seriam reconhecidos “de
conformidade com a lei”, ao mesmo tempo em que assegurava a “pluralidade sindical e a completa
autonomia dos sindicatos”. A Constituição trouxe outro elemento importante da liberdade sindical
que foi a liberdade de sindicalização do servidor público civil, trazendo para legalidade um grande
número de associações de servidores públicos que tiveram papel chave na redemocratização.
A nova regulamentação manteve o princípio da livre filiação dos trabalhadores aos
sindicatos, também garantida na era Vargas. Além disso, confere maior autonomia ao movimento
ao assegurar o direito de greve, colocando como única restrição a definição, em lei específica, do
atendimento das “necessidades inadiáveis da sociedade” nos caso dos “serviços ou atividades
essenciais”. 16 No setor público a direito de greve mereceu um artigo, devendo ser “exercido nos
termos e nos limites de definidos em lei específica”. Logo após a promulgação da carta, o governo
Sarney tratou de aprovar a lei 7.783/89, conhecida como a lei de greve do setor privado, em
resposta a eclosão de greves no período. No setor público, contudo, o dispositivo nunca foi
regulamentado, como veremos em seguida. 17
A legalização das centrais
A atuação das centrais em relação às políticas implementadas no país obedece tanto à lógica
da disputa política entre governo e oposição, como da competição interna pela representação dos
sindicatos. Estes, por sua vez, pesam na decisão de se filiar ou não a uma ou a outra central tanto a
15 Os art. 512 a 520, e 556 da CLT disciplinam o registro deixando-o a cargo do Ministério do Trabalho, o que não está
explicito na Constituição. O art. 556 explicita que “a cassação da carta de reconhecimento (art.220) não imporá o
cancelamento do registro” sindical, nem seu fechamento. O art. 576 cria a Comissão de Enquadramento Sindical, com
representantes das confederações, por elas eleitos.
16 O Art. 9º da CF, no capítulo sobre direitos sociais, contém a seguinte redação: “É assegurado o direito de greve,
competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele
defender. § 1º A lei definirá os serviços ou atividades essenciais (...). § 2º Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis
às penas da lei.
17 A Emenda Constitucional n.45/04 introduziu uma mudança importante após a CF ao alterar o art. 114, reforçando o
papel de arbitro nos dissídios coletivos e do julgamento das greves por parte da Justiça do Trabalho.
16

percepção das lideranças com relação aos benefícios desta adesão na sua base sindical, como de
ganhos de caráter universalista, de maior abrangência e, portanto, com maior apelo político que
podem obter com o fortalecimento das centrais. Esta tensão entre a base e a cúpula foi mediada pela
dependência financeira das centrais, vinculada até a legalização recente, à contribuição voluntária
dos sindicatos, que se as mantinha atrelada à base, limitava sua autonomia para perseguir ganhos
universalistas no campo político.
O novo sindicalismo, nascido no Congresso Nacional dos Trabalhadores Industriais no Rio
de Janeiro, em 1978, exibia um forte discurso contra a prática burocrática, governista, e favorável a
ação grevista. No ano seguinte seria criado o PT e dois anos mais tarde o embrião da CUT, durante
a I Conferência da Classe Trabalhadora (Conclat), embora sua fundação oficial tenha ocorrido
somente em 1983. A partir do seu terceiro congresso, em 1989, a central alteraria sua aposta no
conflito, se posicionando pela colaboração e pela conquista do poder político pela via partidária e
democrática e assim abandonando a visão negativa da colaboração de classe (Rodrigues, 1990).
Em 1986, no mesmo ano em que a CUT realizava seu primeiro congresso, o Sindicato dos
Metalúrgicos de Santos, ligado ao PCB, ajudaria a criar a Central Geral dos Trabalhadores,
juntamente com membros do MR-8, do PMDB. 18 Enquanto a fundação da CUT havia a presença
significativa de funcionários públicos e sindicatos rurais, a CGT apresentava um grande número de
confederações, mostrando seu peso na estrutura oficial. A fluidez das lideranças da CGT e a
migração partidária na cúpula mostram sua maior heterogeneidade em relação à CUT (Comin,
1994: 368). Ainda em 1985 seria criada também a União Sindical Independente (USI), com
sindicatos ligados ao comércio
A explosão do número de greves nos anos 80, movida de forma descentralizada pelos
sindicatos locais, contrastou com o a capacidade de influência política das centrais nos governos
Figueiredo e Sarney (Almeida, 1988). Como observou Almeida (1988), a estratégia de confrontação
descentralizada não se traduzia em capacidade de intervenção política, o que implicava “a definição
de metas e a construção de canais de influência sobre políticas de governo” (Almeida, 1988: 351).
Entretanto, o fracasso dos planos de estabilização e a articulação de greves nacionais pelas centrais
foram aos poucos legitimando as centrais, levando o governo a sinalizar com a possibilidade de
pactos sociais.
Em 1989, a CGT racharia novamente durante o seu segundo congresso, gerando duas CGTs:
a Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB); e a Confederação Geral dos Trabalhadores
(CGT). A criação da Força Sindical (FS), em 1991, levaria à quase extinção da Confederação Geral,
18 O número de sindicatos filiados na CUT cresceu rapidamente, passando de 450 no congresso de 1988, para 1917 em
1993 (Comin, 1994).
17

na época dirigida por Magri. 19 No seu nascimento a Força apresentou um discurso mercadamente
oposto ao discurso da CUT, pregando o sindicalismo de resultado, negociado, e com autonomia
partidária. A tentativa de construir uma atuação autônoma em relação aos partidos, apesar de
“respaldada” no pluralismo da direção não refletia a orientação sindical da presidência da central
(Cardoso, ). A movimentação na cúpula refletia em larga medida a atuação das elites sindicais no
campo político partidário, mas do que o movimento no interior do próprio movimento sindical
(Rodrigues, 1991). 20
Entre 2005 e 2007 quatro novas centrais foram criadas no bojo da legalização: a) a União
Geral dos Trabalhadores (UGT), criada em 2007 como dissidência da FS e tendo como presidente
Ricardo Patah presidente do Sindicato dos Empregados do Comércio de São Paulo e tesoureiro da
Força Sindical em 2003/4; b) a Nova Central Sindical dos Trabalhadores (NCST) que reuniu as
confederações oficiais (CNTI, CNTC, Contratur, etc.) em 2005; c) e a Coordenação Nacional de
Lutas (Conlutas), formada em 2006 a partir do desligamento do grupo da CUT e do PT que criaria o
PSOL; d) a Central dos Trabalhadores do Brasil (CTB), criada em 2007, a partir da saída da CUT
da Corrente Sindical Classista, ligada ao PCB do B.
O Executivo tentou introduzir o projeto de legalização das centrais por MP, partido das
discussões do Forum Nacional do Trabalho, mas a proposta foi rejeitada no Legislativo por
iniciativa da própria base aliada. 21 Na segunda tentativa o projeto foi introduzido via PL 1990/07,
em setembro de 2007, com justificativa assinada pelo Ministro do Trabalho. O projeto lei teve como
relator o deputado Vicentinho (PT-SP), membro da Comissão de Trabalho. Sua redação apresentava
duas diferenças importantes em relação ao texto anterior, a primeira abrandava um dos critérios
para determinar a representatividade das centrais, a segunda dava às centrais uma parte dos recursos
da contribuição sindical. 22 A proposta seguiu o rito ordinário, retornando a Câmara após ser objeto
de emendas no Senado.
19
Em 1994 foi criada a Central Autônoma dos Trabalhadores (CAT), em 1996 a Social Democracia Sindical (SDS), e
em 1997 a União Sindical Independente (USI).
20
A movimentação da CUT na direção do diálogo com o governo e principalmente a conquista do poder político pelo
PT colocou o discurso da FS em cheque, aproximando muito as duas centrais em torno de bandeiras comuns como a
luta pela jornada de 40h semanais.
21
MP 293 de 8 de maio de 2006. No dia em que trancaria a pauta a MP foi derrubada. Nos debates Arlindo Chinaglia
(PT/SP) afirma que a MP “dividia o movimento sindical” e procura um meio de derrubar a iniciativa e restabelecer as
discussões até que se chegasse a um consenso entre os lideres do governo, da base aliada e as centrais (fala em nome do
ministro do trabalho Luis Marinho) e termina deixando clara o objeto da discórdia: o repasse de recursos às centrais.
Logo depois Medeiros (PL/SP) cita o FNT para afirmar que a necessidade de legalização já era um consenso, mas
criticava alguns pontos da proposta como a possibilidade dos sindicatos indicarem além das centrais, para
direcionamento do imposto sindical, às federações e confederação, o que seria “ilegal, seria a pluralidade sindical”.
22
O art. 2, inciso IV, falava em um mínimo de 7% dos trabalhadores sindicalizados no país como critério, ao passo que
a MP falava em 10%.
18

A grande batalha deu-se em torno da obrigatoriedade da autorização prévia para o desconto
do imposto sindical e do papel das centrais. Na versão final da lei 11.648/08 aprovada no
Legislativo e sancionada pelo presidente ganhou o status quo. O texto rejeitou as brechas para que
as centrais assumissem o papel dos sindicatos, ao mudar a redação inicial do artigo primeiro que
falava que elas tinham a prerrogativa de “exercer a representação dos trabalhadores...”, para
“coordenar a representação...”. O Ministério do Trabalho ficou encarregado de cadastrar as centrais
e de criar o índice de representatividade das centrais. O executivo fez uma alteração importante no
texto ao vetar o art. 6, que havia sido introduzido na primeira votação na Câmara, e que obrigava as
centrais a prestarem contas ao TCU.
A lei formaliza o papel das centrais de representante dos sindicatos no plano nacional
através da negociação em “fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais espaços de diálogo que
possuam composição tripartite...”. Esta posição apenas consolida a atuação que já era na prática
exercida pelas entidades, e que encontra respaldo no art. 1º da Constituição que assegura “a
participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus
interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão ou deliberação”. O Ministério
do Trabalho ficou, contudo, encarregado de criar o índice de representatividade das centrais que
serve de base para definir a proporção de vagas de cada central nos fóruns tripartites, “salvo em
caso de acordo entre elas”.
No que toca ao imposto sindical prevaleceu à tese de que os sindicatos têm a prerrogativa de
indicar a central a que são filiados e para qual será revertido o imposto. Esta discussão assumiu
várias formas nos debates, remetendo ao FNT e à discussão sobre o fim do imposto sindical. 23 O
texto final alterou a CLT destinando às centrais 10% dos impostos sindicais, em prejuízo da conta
“Emprego especial emprego e salário”. 24 Este dispositivo possibilitou que o próprio governo
absorvesse a perda de arrecadação, ao invés de impor custos à estrutura existente.
O sindicalismo no setor público e o direto de greve e negociação
A Constituição de 1988 decretou a liberdade de sindicalização para os funcionários públicos,
mas grande parte das associações existentes antes da nova carta resistiu à “legalização”. A estrutura
de desconto da contribuição em folha de forma voluntária, ou seja, a partir da livre filiação à
23 O texto, contudo, em seu art. 7 deixou aberta a possibilidade de extinção deste imposto e da sua substituição pela
“contribuição negocial”, prevista na CLT e “vinculada ao exercício efetivo da negociação coletiva e à aprovação em
assembléia geral da categoria”.
24 Segundo o MTE foram repassados 62,8 milhões em 2008: CUT (21,25 milhões); FS (18,17 milhões); UGT (10,61
milhões); NCS (7,45 milhões); CTB (3,7 milhões); e CGTB (2,84 milhões). Este valor corresponde a cerca de 47% dos
recursos total arrecadados com o imposto sindical urbano em 2008 (CEF).
19

associação ou sindicato fez do sindicalismo público o grande exemplo da capacidade de
organização voluntária em bases “societais”. Esta posição reforçou a legitimidade do sindicalismo
do setor público, aproximando-o da base e reforçando a tensão entre as lutas setoriais de âmbito
local e as políticas governamentais.
Entretanto, o sindicalismo no setor público foi limitado por duas questões básicas de certa
forma resolvidas no setor privado: a regulamentação da greve e da negociação coletiva. No final de
2007 o SFT julgou que enquanto o direito de greve do setor público não era regulamentado por lei
específica ficaria valendo a mesma lei do setor privado. Esta posição causou uma enorme confusão
nas negociações e deixou aberta a “intervenção” da justiça do trabalho nas negociações do setor
público, sem dar atenção a especificidade da relação entre patrão e empregado no setor público.
Esta relação é marcada por uma configuração complexa uma vez que o empregador, poder
Executivo, tem a prerrogativa de definir as regras de carreira e salário, mas não pode fazê-lo de
forma unilateral, tem que ser autorizado pelo poder Legislativo. A assinatura da convenção 151 da
OIT pelo Brasil e o julgamento do SFT em relação ao direito de greve “apressaram” governo e
sindicatos a buscar uma solução para esta questão. O governo partiu das propostas do FNT e através
do Ministério do Planejamento tomou a iniciativa de criar uma mesa de negociação para discutir
uma proposta de lei regulamentando a negociação no setor público, o que inclui o direito de greve. 25
Apesar da iniciativa nenhum PL concreto deve ser enviado para a Câmara até o fim do governo
Lula, deixando em aberto este capítulo das mudanças na estrutura sindical do setor público. 26
As novas instâncias de participação
A participação das Centrais Sindicais nos fóruns tripartites teve início no governo Fernando
Henrique Cardoso. 27 Neste período foi importante a regulamentação da participação dos
trabalhadores no Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) e no
Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de serviço (CCFGTS) que controlam
orçamentos importantes, alocados em diversas políticas como qualificação de mão de obra, seguro
desemprego, financiamento habitacional e de infra-estrutura urbana e transporte, etc. Estes fundos
25 O FNT evidenciou uma polêmica não sanada sobre quem teria legitimidade para conduzir as negociações, ou a
iniciativa de lei, o Ministério do Planejamento ou do Trabalho.
26 Existem inúmero projetos buscando regulamentar o art. 37 da Constituição. Em 2001 o governo FHC enviou ao
congresso o Pl 4497, que como outros foram apensados ao PL 4497/2001 da deputada Rita Camata. Em 2005, o
governo tratou do tema na PEC 369, que consolidava as demandas do FNT. O Projeto atualmente encontrasse na
Comissão de Constituição e Justiça, sob a relatoria do deputado Magela (PT-DF).
27 Em 1990, depois das experiências com as câmaras setoriais do setor automotivo, as principais lideranças da CUT
ligadas a Articulação passaram a ver nas negociações tripartites uma possibilidade de avanço. A participação nos fóruns
tripartites passou a ser legitimada depois de aprovada por resolução no IV Concut, em 1992 (Comin, 1994).
20

são de extrema importância para o desenvolvimento, com um patrimônio que equivale a 12% do
PIB, ou cerca de 395 bilhões de reais em 2009. No caso do FAT, a participação dos trabalhadores
no fundo abriu caminho também para sua participação no conselho do BNDES que tem parte do seu
financiamento ligado ao fundo. 28
No governo Lula estas novas arenas foram ampliadas com a criação do Conselho Nacional
de Economia Solidária, e o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), ambos
criados em 2003, e de outras instancias de duração determinada onde se discutiu pontos específicos
da agenda do governo. Entre elas três foram particularmente importantes: a) o Fórum Nacional do
Trabalho (FNT), subordinado ao Ministério do Trabalho, que funcionou entre 2003 e 2004; b) a
Comissão de Valorização do Salário mínimo, que funcionou em 2005/5, e foi responsável pela
política determinou um ganho real de 53.8% para o salário mínimo, entre 2002 e 2010, vinculando-
o ao crescimento do PIB; c) e o Fórum Nacional de Previdência Social, que funcionou em 2007.
A participação sindical no Fórum Nacional do Trabalho foi particularmente importante, pois
evidenciou a face consociativa do governo Lula. 29 A tentativa de iniciar formular uma proposta de
Reforma Trabalhista e Sindical a partir da criação de uma comissão tripartite se justificava pela
especificidade dos interesses envolvidos e pelo alto grau de resistência tanto por parte dos
sindicatos dos trabalhadores, como dos empresários. No texto final, que acabou sem apoio
consensual, ficou determinado entre outras coisas que o imposto sindical seria gradualmente extinto
e substituído pela “contribuição negocial” e que as centrais deveriam ser legalizadas.
No final a reforma foi dividida em dois, a reforma trabalhista propriamente dita e a reforma
sindical, mas nenhuma dessas seria plenamente implementada, excetuando-se a ainda indefinida
legalização das Centrais. O fórum produziu duas peças importantes. Um Projeto de Emenda
Constitucional (PEC 369/05) que, entre outras mudanças, altera a redação do capítulo sobre
liberdade sindical e cria a representação no local de trabalho. E um esboço de projeto de lei que
regulamentava as alterações constitucionais e criava o Conselho Nacional de Relações de Trabalho,
regulamentava as centrais sindicais e reorganizava o sistema de financiamento do sistema.
A participação dos sindicatos nos fóruns tripartites não se limita as já citadas, na verdade
existe uma multiplicidade de novas arenas, como os conselhos das cidades, da saúde, e ainda a
inclusão dos representantes dos trabalhadores nos conselhos do SESI, SENAI, SESC, e SENAC por
decreto presidencial em 2006. No seu conjunto esses fóruns têm definido aspectos importantes das
28 Um dos embriões desta participação já estava sendo gestada após a criação do Conselho Consultivo dos
Trabalhadores para a Competitividade (CTCOM), em 1993, e das Câmaras setoriais. O FAT repassa 40% da receita
com o PIS/PASEP para o BNDES, respondendo em 2010 por 1/3 do patrimônio do banco.
29 Almeida (2006) mostra os principais atores que participaram das discussões do FNT regulamentado pelo Decreto
4.796/03. A CUT e a Força Sindical dividiram o comando das plenárias e das comissões, que contavam ainda com a
participação da CGT (Central), da SDS, da CGTB, e da CAT.
21

políticas públicas e possibilitado o exercício do controle social dessas políticas e recursos, embora
seus ganhos em termos de aperfeiçoamento e transparências das ações são ainda difíceis de
dimensionar. Entretanto, é certo que o aprofundamento desta participação permite aos sindicatos um
aprendizado e uma apropriação do “fazer” das políticas públicas nunca antes visto, colocando-os em
um novo patamar nas discussões sobre os rumos do estado e da economia. 30
O sindicalismo está morto?
Na década de 1990 o sindicalismo passou por uma crise que tem fundamentos tanto teóricos
como empíricos. O destino do sindicalismo estava marcado pelo declínio do seu poder tanto de uma
perspectiva institucional, como política expressa na queda do número e na proporção de
trabalhadores filiados e no declínio das taxas de greve (Rodrigues, 1999). Entretanto, alguns autores
procuraram mostrar que para além da aparente convergência em direção a perda da importância dos
sindicatos no funcionamento da economia e da política, era possível encontrar alguns sinais de
persistência tanto estrutural dos sindicatos, como de sua importância política (Ebbinghaus e Visser,
1998; Golden, Wallerstein e Lange, 1999).
O arranjo sindical corporativista não é imune às mudanças tecnológicas na produção e no
mercado de trabalho, nem aos ciclos econômicos e às alterações no equilíbrio de forças na arena
política. Sê é verdade que diante dessas alterações o movimento sindical tem sido “prisioneiro do
passado”, também é verdade que tem sido capaz de usar e alterar a estrutura ao longo dos anos para
acomodar seus interesses e se fortalecer. O sindicalismo tem mostrado que está vivo e mais forte do
que se esperava, apesar de ter tido sua morte decretada. Muitos aspectos das instituições de
barganha coletiva (centralização e coordenação) convergiram entre os países da OECD, e que esta
convergência se dá num patamar mais elevado, indicando um aumento na força dos sindicatos. As
principais centrais tem assumido uma maior relevância e observado uma maior concentração interna
e em relação às centrais rivais, apesar da descentralização das negociações (Golden, 2000).
O caminho seguido pelo movimento sindical no Brasil parece se encaixar nestas conclusões.
Entre 1991 e 2001, aumentaram a proporção de sindicatos filiados as Centrais, passando de 30%
para 38%. Os dados indicam que inicialmente a CUT perdeu espaço neste período para Força
Sindical, enquanto a primeira tinha 74% dos sindicatos filiados à centrais na sua base em 1991, a
segunda tinha 13% no ano de sua criação. Em 2001 a participação da CUT caiu para 66% do total,
30 Esta percepção é tida por Comin (1994: 389): quando afirma que “O investimento cada vez mais decidido da CUT
nos espaços institucionais de negociação formulação e gestão de políticas tendem a fazer desta central e de seus
sindicatos (...) interlocutores privilegiados dos trabalhadores frente ao estado e ao empresariado”.
22

contra 74% em 1991. Enquanto a da FS subiu de 13% para 19%, e as outras centrais de 13% para
15%. As demais centrais respondiam por 13% dos sindicatos filiados em 1991, passando para 15%
em 2001.
Não é possível comparar os dados do DIEESE e do IBGE com os dos Ministérios do
Trabalho, mas segundo o ministério existia no início de 2010 cerca de 8.826 sindicatos, sendo que
61,3% ou 5.409 são filiados a alguma central. As seis maiores centrais respondem por 87,1% dos
sindicatos filiados a alguma central e 60,3% do total de sindicatos. Apenas a CUT responde por
33,4% dos filiados e 20,4% do total, somando a Força chega a 35% dos filiados e 57,1% do total.
Esses números comparados com os de 2001 indicam que nos últimos anos estas duas centrais
aumentaram sua base de representação e assim que aumentou a concentração. Em 2001 a CUT tinha
25% do total de filiados e a Força 7,4%, enquanto em relação ao total a CUT ficava com 40,2% e a
Força 11,9%.
Fonte: MTE.
Gráfico 1. Distribuição dos Sindicatos por Central (10/02/2010)
O gráfico acima apresenta as centrais existentes no Brasil e o número de sindicatos filiados
por central, excluindo os 3417 mil sindicatos não filiados a nenhuma central. A CUT representa
claramente a maior parte dos sindicatos filiados, com 33% do total, sendo que esta porcentagem cai
para 20% quando considerados todos os sindicatos. O indice de representatividade das centrais
calculado pelo Ministério do Trabalho, contudo, indica uma porcentagem de 38,23% para CUT em
março de 2010, seguida da Força Sindical, com índice de representatividade de 13,71%; da Central
de Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil (CTB), com 7,55%; da União Geral dos Trabalhadores
23

(UGT), com 7,19%; a Nova Central Sindical de Trabalhadores (NCST), com 6,69%; e da Central
Geral dos Trabalhadores do Brasil, com índice de representatividade 5,04%. 31
A taxa de sindicalização que havia caiu de 25% da PEA, em 1990, para de 23% em 2001
(IBGE, 2001). Apesar da ligeira queda o número de sindicatos aumentou de 43% entre 1991 e 2001,
passando de 11.193 para 15.963, sendo a maior parte formada por sindicatos de base municipal.
Entre 1995 e 2005, por sua vez, o número de sindicalizados aumentou 45%, chegando a 16 milhões
de trabalhadores. Não existem dados recentes sobre o número de sindicalizados e esta é uma das
falhas do cálculo do MTE. Não há uma relação direta entre o número de sindicatos e o número de
trabalhadores sindicalizados, uma vez que o tamanho dos sindicatos varia. As primeiras pesquisas
do IBGE mostram também uma grande variação entre o número de filiados e o número de sócios
quites, mas ainda assim não indicam nada sobre a representatividade dos sindicatos em termos da
abrangência dos acordos firmados.
Os dados levantados acima permitem fazer inferências sobre a concentração sindical apesar
da fluidez apresentada nas duas últimas décadas. Inicialmente houve uma certa desconcentração,
com uma diminuição da participação da CUT no total de sindicatos filiados a centrais, bem como
no total de entidades sindicais. Entretanto, na última década parece ter ocorrido o oposto, com uma
maior concentração do movimento sindical na CUT e na Força, apesar da aparente fragmentação
dada pelo grande número de centrais. 32 Não é possível, contudo, saber se dentro da própria CUT e
da Força Sindical houve um movimento de concentração ou de desconcentração em torno dos
maiores sindicatos. Entretanto, a maior porcentagem de sindicatos ligados às centrais, número que
dobrou entre 1991 e 2010, indica que houve uma maior concentração na cúpula e contribuindo para
a maior representatividade das centrais.
Perspectivas para a próxima década
O sindicalismo parece novamente se encontrar um uma encruzilhada nesta virada de década.
Antigos debates sobre a autonomia sindical permanecem, como a cobrança dos imposto sindical.
Outros ganharam novo fôlego, como a concessão da carta sindical e o enquadramento. Parte deste
debate tem como eixo central os sindicatos do setor público. Nesta área as contribuições sempre
31 O índice de representatividade é calculado com base na portaria 194 de 17/4/2008, em cumprimento a Lei
11648/2008. Pelo art. 6 da portaria o índice é calculado dividindo-se o total de trabalhadores filiados aos sindicatos
integrantes da central dividido pelo total de trabalhadores filiados em âmbito nacional. O grande problema aqui é que o
TEM usa a RAIS para aferir o número de trabalhadores filiados.
32 Golden (1993) usa para medir a concentração entre todas as centrais o índice de Herfindahl, calculado da seguinte
forma: Herf = (% da 1 central no total de membros das centrais) 2 + (% da segunda central) 2 , etc. A autora mede também
a concentração em cada uma das centrais.
24

foram voluntárias, mas uma portaria do Ministério do Trabalho tornou-a compulsória, o que deve
gerar muita discussão dentro do movimento. Se de um lado ela pode favorecer uma maior
fragmentação, de outro lado, pode dar ao sindicalismo do setor público uma capacidade de
mobilização nunca antes vista vis a vis aos seus colegas do setor privado. Este movimento deve ter
implicações de longo prazo para o balanço de poder ente os sindicatos dos dois setores dentro das
centrais sindicais, principalmente da CUT.
Ao mesmo tempo, o sindicalismo deve procurar consolidar as conquistas obtidas durante o
governo Lula no que toca a participação dos sindicatos nas novas arenas de participação. Nada
garante que estas serão mantidas no caso de uma alternância de projeto na presidência. Além disso,
mesmo onde esta presença já está de certa forma consolidada, como nos conselhos do FAT, FGTS,
e BNDES o movimento sindical deve enfrentar uma batalha entre as centrais para participação
nestes conselhos, uma vez que o quadro congelado pela regulamentação destes conselhos tem se
mostrado extremamente fluído, com a possibilidade da criação de novas centrais, principalmente
através da fusão das existentes.
As modificações em curso parecem nos aproximar cada vez mais do corporativismo societal,
mas a sobrevivência de certas características do arranjo anterior não tem incentivado a maior
coordenação e centralização do sistema ao manter a fragmentação na base e criar o pluralismo na
cúpula. Sua permanência deve ser vista dentro do jogo de forças que atuou dentro do Fórum do
Trabalho, e resulta da cristalização de interesses e da fragmentação política, mais do que da
intenção do Estado. O projeto institucional dos criadores do arranjo corporativista estatal ganhou
vida própria e as organizações sindicais voltam a ensaiar sua emancipação sem, no entanto, andar
no sentido do pluralismo e do abandono do status público. Como diria Philippe Schmitter: o
corporativismo não está morto, vida longa ao corporativismo.
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