tutela administrativa exercitata de prefect

TUTELA ADMINISTRATIV{ EXERCITAT{ DE PREFECT
Asist.univ.drd. Voinea Raluca
The regime of administrative control, although not specifically regulated by the
Romanian legislation in force, entitles the prefect, as a representative of the Government
on territorial level, to exercise a legelity control of the acts assued by local public
administration bodies. The administrative control also strengthens the principle of
descentralisation in the domain of public administration by the authority it gives the
prefect to use the legal means specific to control-notification and order-and to establish
which of the issued acts are illegal. However, the prefect`s prerogatives are limited on
the one hand by the term by which he/she can operate upon certain illegal acts, and on
the other hand by the fact that only the current management acts are not subject to
control.
1. Considerente teoretice privind organizarea administra\iei publice ]i tutela
administrativ[. Principiile de organizare ]i func\ionare a administra\iei publice locale au o
importan\[ deodebit[ în configurarea structurii organizatorice ]i func\ionale a autorit[\ilor
publice locale. Potrivit atr.120 din Constitu\ie“ Administra\ia public[ din unit[\ile
administrativ - teritoriale se întemeiaz[ pe principiul descentraliz[rii, autonomiei locale ]i
pe cel al deconcentr[rii servicilor publice". Pentru în\elegerea sistemului promovat de
Constitu\ia Rom`niei în organizarea ]i func\ionarea administra\iei publice, se cunosc dou[
modalit[\i principale de organizare administrativ[ : organizarea centralizat[ ]i cea
descentralizat[ la care se adaug[ un sistem intermediar ]i secundar, respectiv organizarea
desconcentrat[. De]i nu este reglementat expres de Constitu\ie, dar nici de Legea
administra\iei publice locale 215/2001, totu]i exist[ un alt sistem intermediar care asigur[
realizarea scopului social al societ[\ii umane, acela al binelui public, care ac\ioneaz[ în
concret asupra activit[\ii organelor reprezentative ale administra\iei publice ]i anume
controlul administrativ sau tutela administrativ[ 1
Tutela administrativ[ este o institu\ie a dreptului public în baza c[reia autoritatea
central[ a administra\iei publice (Guvernul sau Ministerul de Justi\ie) ]i reprezentan\ii
locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autorit[\ilor aministra\iei publice
locale, autonome, descentralizate.Problema tutelei administrative se pune numai între acele
autorit[\i administrative între care nu exist[ subordonare ierarhic[, între un subiect din sfera
puterii executive ]i unul din afara acesteia. Nu poate fi vorba de tutel[ administrativ[ între
organele centrale ale puterii executive - Guvern, ministere - ]i cele ce exercit[ aceast[
putere la nivel jude\ean sau local - prefect ]i serviciile descentralizate ale ministerelor.
În baza regimului de tutel[ administrativ[, titularii autorit[\ii locale nu sunt numi\i
de centru, ci desemna\i de îns[]i autoritatea local[. Ei au competen\a s[ rezolve problemele
1 Bibliografie: Apostol Tofan Dana, Drept administrativ , Vol II, Ed. AllBeck, Bucure]ti,2004;
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I EdAllbeck Bucure]ti, 2001, pag454-455;
Nedelcu Iulian, Nicu Alina, Drept administrativ, Ed.Themis, Craiova 2002; Preda Mircea, Curs de
drept administrativ (partea general[ ]i partea special[), Casa Editorial[ ,,Calistrat Hoga]", Bucure]ti,
1995; Pris[caru Valentin, Tratat de drept administratie rom`n, Partea general[, Ed. Lumina Lex
bucure]ti, 1993, pag.498

Drept public
locale, emi\`nd ei în]i]i acte administrative, îns[ numai dup[ ce aceste acte au fost
aprobate de autoritatea central[ prev[zut[ de lege. Tutela administrativ[ const[ în dreptul
autorit[\ilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorit[\ilor
descentralizate, pentru motive de legalitate. C`nd num[rul actelor administrative supuse
regimului de tutel[ se men\ine în limite minime, rezum`ndu-se doar la cele care sunt legate
de un interes general, l[s`ndu-se autorit[\ilor locale rezolvarea problemelor economice ]i
sociale care le privesc, regimul de tutel[ se apropie mult de cel al descentraliz[rii
Controlul de tutel[ este necesar din mai multe puncte de vedere: în primul r`nd,
pentru c[ autorit[\ile descentralizate gireaz[ servicii publice, care trebuie s[ func\ioneze în
mod regulat ]i continuu, iar statul este direct interesat pentru buna func\ionare a acestor
servicii publice. În al doilea r`nd, în cazul descentraliz[rii, autorit[\ile centrale sunt obligate
s[ veghezee ca nu cumva interesele locale sau regionale s[ fie satisf[cute în detrimentul
intereselor generale. În al treilea r`nd, puterea central[ trebuie s[ vegheze ca autorit[\ile
locale s[ satisfac[ în condi\iile cele mai bune nevoile locale. În al patrulea r`nd, autoritatea
central[ trebuie s[ vegheze la men\inerea unit[\ii statului. O autonomie prea mare, spunea
profesorul Tarangul 2 , poate s[ fie cauza unor orient[ri politice în contradic\ie cu politica de
stat a autorit[\ilor centrale. Acest control trebuie s[ fie de a]a natur[ înc`t s[ îngr[deasc[ ]i
s[ mic]oreze autonomia administra\iilor descentralizate, f[r[ ca s[ o desfiin\eze.
În Rom`nia, a]a cum am mai precizat, nici Constitu\ia ]i nici Legea organic[ a
administra\iei publice locale nu consacr[ un asemenea regim administrativ, care este o
excep\ie de la principiile autonomiei ]i descentraliz[rii, prev[zute de dispozi\iile art. 119
din Constitu\ie. Dac[ legiuitorul constituant ar fi avut inten\ia s[ institiue un regim de tutel[
pentru autorit[\ile administra\iei locale, ar fi trebuit s[ prevad[ ca autorit[\ile centrale
abilitate s[ exercite tutela, ar fi trebuit s[ specifice cazurile pentru care se exercit[ tutela ]i
actele adoptate sau emise de autorit[\ile locale descentralizate asupra c[rora se exercit[
tutela.
Tutela administrativ[ înseamn[ un control (între anumite limite) din partea
autorit[\ilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care s[ înl[ture sau s[
limiteze tendin\ele autorit[\ilor locale aflate în disgra\ie cu politica statului, s[ asigure
totodat[ rezolvarea nu numai a intereselor locale ci ]i a celor generale. Statul nu are
numai dreptul ci ]i obliga\ia de a exercita controlul asupra autorit[\ilor administra\iei
publice, at`t asupra celor desconcentrate c`t ]i asupra celor descentralizate. Controlul
asupra autorit[\ilor descentralizate este un control special numit ,,control de tutel[", dar pe
care legisla\ia actual[ nu-l mai reglementeaz[ în mod expres. Dar aceasta nu înseamn[ c[ el
nu exist[ sau nu se realizeaz[. Ra\iunea pentru care actuala Constitu\ie nu mai consacr[ în
mod expres controlul de tutel[ este fundamentat[ pe considerente de ordin politic.
Profesorul Antonie Iorgovan 3 spunea c[ ,,a fi propus[ aceast[ no\iune (tutela
administrativ[) în Tezele sau Proiectul Constitu\iei ar fi însemnat o gre]eal[ de tact politic;
aceast[ no\iune ar fi ]ocat, atunci c`nd se c[utau formele care s[ exprime ideea de
,,autonomie" nu de ,,tutel["; dup[ zeci de ani de regimuri autoritare se c[utau formule
pentru o autonomie local[ real[".
2 E.D.Tarangul, Tratat de drept administrative român, Ed. Glasul Bucovinei, Cern[u\i, 1944, pag.442-
443
3 Antonie Iorgovan , Tratat de drept administrativ , vol I, ed. AllBeck, 2001, pag 454-455
157

Revista de }tiin\e Juridice
Chiar dac[ legisla\ia actual[ a Rom`niei nu mai prevede, în mod expres, institu\ia
tutelei administrative aceasta exist[ ]i func\ioneaz[, av`nd unele tr[s[turi specifice care se
abat de la modelul clasic al acestei institu\ii.
Pentru ca tutela administrativ[ s[ existe, legisla\ia actual[ ar trebui s[ cuprind[ trei
elemente: o autoritate central[ sau una local[ abilitat[ de aceasta, în baza legii, se exercite
tutela; precizarea cazurilor pentru care se exercit[ controlul; precizarea actelor asupra
c[rora se exercit[ controlul.
Toate aceste elemente se g[sesc în Constitu\ia Rom`niei ]i în Legea nr. 215/2001
privind administra\ia public[ local[.Cu privire la primul element - existen\a unui organ
central sau local abilitat de lege pentru a efectua controlul activit[\ii autorit[\ilor locale
autonome, descentralizate, art. 101 (1) din Constitu\ie spune c[ ,, Guvernul … asigur[
realizarea politicii interne ]i externe a \[rii ]i exercit[ conducerea general[ a
administra\iei publice". Controlul exercitat de Guvern este un control general. Pentru
realizarea acestui control general Guvernul ]i-a constituit structuri adecvate -
Departamentul de Control, Departamentul pentru Administra\ia Public[ Local[ care potrivit
competen\elor stabilite prin hot[r`ri ale Guvernului exercit[ ]i atribu\ii de control asupra
activit[\ii autorit[\ilor locale, autonome, descentralizate. Dar nici Guvernul ]i nici
Departamentul de Control al acestuia nu au competen\a de a modifica, suspenda sau anula
actele autorit[\ilor locale, autonome, descentralizate. Pentru c[ aceste acte care contravin
prevederilor legale nu pot r[m`ne nesanc\ionate, Constitu\ia ]i Legea administra\iei publice
locale prev[d alte mijloace de a întrerupe sau stopa definitiv efectele actelor ilegale emise
de autorit[\ile autonome descentralizate.
2. Tutela administrativ[ exercitat[ de prefect. Aceste mijloace speciale sunt
puse la îndem`na unei alte autorit[\i locale ]i care reprezint[ Guvernul, ac\ion`nd în
numele acestuia. Este vorba de prefect pe care Constitu\ia îl declar[ ,,reprezentant al
Guvernului", ,,numit de Guvern" . Art. 122 (4) din Constitu\ie spune c[ ,,Prefectul poate
ataca, în fa\a instan\ei de contencios administrativ, un act al consiliului jude\ean, al celui
local sau al primarului, în cazul în care consider[ actul ilegal". Dar natura controlului
efectuat de prefect nu este una ierarhic[ deoarece între prefect, pe de o parte ]i consiliile
locale ]i jude\ene ]i primari, pe de alt[ parte, nu exist[ raporturi de subordonare.
Tutela administrativ[ prevede faptul c[ pentru actele prev[zute de lege, autoritatea
local[ care urmeaz[ s[ le adopte sau s[ le emit[ trebuie s[ aib[ ,,acordul probabil"al
organului de tutel[ prev[zut de lege. Autorit[\ile administra\iei publice locale au obliga\ia
s[ comunice prefectului actele adoptate, iar prefectul are obliga\ia s[ se pronun\e asupra
legalit[\ii acestora . Aceste acte nu intr[ în vigoare p`n[ c`nd prefectul nu se pronun\[ cu
privire la legalitatea lor, deci pozi\ia prefectului apare ca un ,,acord probabil".
C`t prive]te celelalte dou[ elemente de con\inut ale tutelei administrative clasice -
precizarea cazurilor în care se exercit[ controlul, precum ]i a actelor supuse controlului, ]i
acestea se g[sesc în actuala legisla\ie din Rom`nia.
At`t dispozi\iile constitu\ionale c`t ]i cele ale Legii administra\iei publice locale
precizeaz[ c[ prefectul controleaz[ numai legalitatea, iar controlul prive]te numai actele
administrative adoptate sau emise de autorit[\ile administra\iei publice locale ]i jude\ene,
cu excep\ia celor de gestiune.
În art.27 din Legea 215/2001 se face referire la calitatea de tutel[ administratuv[ a
prefectului , astfel: (1) Prefectul poate ataca, in total sau in parte, in fata instantei de
158

159
Drept public
contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local sau de consiliul judetean,
precum si dispozitiile emise de primar sau de presedintele consiliului judetean, in cazul in
care considera aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile
acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.
(2) Prefectul raspunde, in conditiile legii, administrativ, civil sau penal, dupa caz, la
cererea autoritatilor administratiei publice locale sau judetene ale caror acte au fost
atacate, in cazul in care instanta de contencios administrativ hotaraste ca actul
administrativ a fost atacat in mod abuziv.
Cu privire la termenul stabilit de lege, se precizeaz[ c[ în termen de 30 de zile de
la comunicarea actului c[tre prefect, acesta poate fi atacat la instan\a de contencios
administrativ. În literatura de specialitate , dar ]i în practica administrativ[ ]i de contencios
administrativ s-a pus problema dac[ ac\iunea în justi\ie a prefectului , ca autoritate de tutel[
administrativ[ poate fi condi\ionat[ de îndeplinirea unor termene.Ini\ial, termenul de 30 de
zile era un termen de dec[dere, dar în legisla\ia curent[ s-a renun\at la aceast[ no\iune .
Se consider[ c[ prefectul, de la data la care i se comunic[ actul emis de o
autoritate administrativ[ teritorial[, trebuie s[ se pronun\e cu privire la legalitatea ]i
oportunitatea lui.Dac[, pentru motive temeinice, consider[ c[ actul respectiv nu este legal,
va trebui s[-l ac\ioneze la instan\a de contencios .Termenul stabilit de lege pentru
analizarea legalit[\ii actului administrativ este de 30 de zile.
Se impun c`teva elemante de procedur[ cu privire la tutela administrativ[
exercitat[ de prefect. Dincolo de termenul de 30 de zile stabilit de lege pentru exercitarea
acestei prerogative, controlul de tutel[ se refer[ în primul r`nd la actele emise de organe ale
administra\iei publice locale ori judetene, precum si de pre]edintele consiliului judetean,
legea stabilind totu]i o excep\ie, aceea a actelor de gestiune curent[. Acestea nu cad sub
inciden\a controlului exercitat de prefect. Prin cererea introductiv[ de instan\[, prefectul
solicit[ instan\ei de contencios, c[ci doar aceasta are competen\a de a solu\iona o cerere cu
un astfel de obiect, s[ anuleze actul pe care îl consider[ ilegal. Astfel, pot fi considerate
obiecte ale ac\iunii în instan\[ a prefectului doar acele acte pe care autoritatea de tutel[ le
consider[ ilegale.
Pentru a cre]te responsabilitatea prefectului, dar ]i pentru a preveni contestarea
unor acte pe baza unei motiva\ii exclusiv politice, legea administra\iei publice locale a
introdus art.27 alin 2, la care am f[cut referire anterior,astfel, aceast[ prerogativ[ de tutel[
administrativ[ recunoscut[ prefectului fiind oarecum încadrat[ în anumite limite.
Actul pe care îl atac[ în instan\[ prefectul este suspendat de drept, adic[, pe
perioada solu\ion[rii cererii de c[tre instan\[ cu privire la actul considerat ilegel, acel act nu
mai produce efectele pentru care a fost emis.
Ac\iunea în instan\[ a prefectului este scutit[ de taxa de timbru, potrivit art. 135
(1) din Legea nr.215/2001..
Tutela administrativ[ nu îi d[ dreptul prefectului de a anula el însu]i actul, nici de
a-l aproba, nici de a-l substitui.
În exercitarea atribu\iei sale privitoare la controlul administrativ, prefectul are
urm[toarele competen\e: poate propune motivat Guvernului, dizolvarea consiliilor locale;
poate propune Guvernului organizarea de noi alegeri pentru Consiliul jude\ean atunci c`nd
nu se respect[ dispozi\iile legale cu privire la func\ionarea acestuia ( art.111 alin.2),
Legea nr 215/2001; poate dispune suspendarea din func\ie a unui consilier local, art.59
alin.1, Legea nr.215/2001; poate dispune suspendarea din func\ie a primarului, art.77alin.2,
Legea nr.215/2001; nume]te în func\ii pe secretarii consiliilor locale, dar tot el îi poate

Revista de }tiin\e Juridice
sanc\iona sau elibera din func\ie; este abilitat s[-]i dea avizul consultative cu privire la
conduc[torii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor
Instrumentele juridice pe care le folose]te pentru exercitarea controlului sunt
sesizarea, care este adresat[ instan\ei ]i ordinul, folosit pentru suspendarea din func\ii a
unui consilier, primar, secretar de consiliu local. În ceea ce prive]te tutela administrativ[
care exist[ ]i func\ioneaz[ în sistemul administrativ din Rom`nia, aceasta are o influen\[
deosebit[ asupra descentraliz[rii administrative privind urm[toarele aspecte: întruc`t
controlul de tutel[ exercitat de prefect prive]te numai legalitatea actelor administrative
rezult[ c[ este vorba de o descentralizare mare. Tot cu acela]i grad poate fi cotat[
descentralizarea în Rom`nia ]i ca urmare a faptului c[ organul de tutel[ (prefectul) nu poate
anula actele ilegale ale autorit[\ilor autonome descentralizate, aceasta f[c`ndu-se numai de
instan\a de contencios administrativ.
Descentralizarea poate fi apreciat[ ca fiind mai îngr[dit[ dac[ \inem cont c[ de la
controlul exercitat de prefect sunt exceptate numai actele de gestiune curent[. La accea]i
concluzie duce ]i dreptul recunoscut prefectului de a propune Guvernului dizolvarea unui
consiliu local sau jude\ean, demiterea sau suspendarea din func\ie a unui consilier sau
primar, chiar dac[ hot[r`rea în cauz[ este luat[ de Guvern.
Tutela administrativ[ nu este o institu\ie perimat[, mai ales în statele unitare,
democratice, bazate pe principiul separa\iei puterilor în stat. Ea se racordeaz[ întocmai la
principiile autonomiei locale ]i descentraliz[rii serviciilor publice, consacrate ]i de actuala
Constitu\ie a Rom`niei asigur`nd buna func\ionare a administra\iei publice, în ansamblul
s[u.
160