Pismo Wojewody Wielkopolskiego z 11 stycznia 2011 r. w sprawie ...

Poznań, dnia 11 stycznia 2011 r.
IR.III-5.0713-1/11
Wójtowie, Burmistrzowie i Prezydenci
gmin i miast
województwa wielkopolskiego
W związku z pełnioną funkcją nadzorczą w zakresie oceny zgodności z przepisami
prawnymi uchwał organów gminnych, w tym uchwał w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej „planem”) i studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej „studium”) przedstawiam
poniżej zestawienie najczęściej występujących w latach 2009 - 2010 naruszeń zapisów ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r.
Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej „ustawą”) oraz przepisów odrębnych, skutkujących
wydaniem rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał bądź
wskazujących na takie naruszenia.
I. Istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego
1. Brak przekazywania radzie gminy przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta
nieuwzględnionych uwag do projektu planu.
Nieprzekazanie wszystkich nieuwzględnionych uwag stanowi naruszenie art. 17 pkt 12
i 14 ustawy oraz, na skutek tego, art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi wójt, burmistrz albo
prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, a wykonanie tej czynności
przedstawia w wykazie, stanowiącym element dokumentacji prac planistycznych. Następnie
przedstawia listę nieuwzględnionych uwag radzie gminy, która rozstrzyga o sposobie ich
rozpatrzenia.
Spowodowane jest to najczęściej niedopatrzeniami w tym zakresie bądź też uznawaniem
przez ww. organy wykonawcze uwag faktycznie nieuwzględnionych za uwzględnione (co
znajduje swoje odzwierciedlenie w wykazie uwag). Zwracam uwagę, że częściowe
uwzględnienie/nieuwzględnienie danej uwagi również skutkuje obowiązkiem przekazania jej
radzie gminy.
II. Naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i studium.
1. Ustalenie na jednym terenie, bez wyróżnienia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych
funkcji (np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej).
Poza sprzecznością z zasadą przyjmowania ładu przestrzennego jako podstawy działań
planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy) - dochodzi do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz
§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie
wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.
z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej „rozporządzeniem”) w zakresie ustalenia
przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub
różnych zasadach zagospodarowania.
al. Niepodległości 16/ 18, 61-713 Poznań, tel. 061-851-55-66, fax 061-854-11-50
www.poznan.uw.gov.pl, e-mail: wojewoda.wielkopolski@poznan.uw.gov.pl

Sytuacja taka prowadzi do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym
sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów, niejednoznaczności w odbiorze
ustaleń planu przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również braku przewidywalności
skutków realizacji tych ustaleń.
Ww. stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok
WSA w Poznaniu z dnia 04.11.2009 r., Sygn. akt II SA/Po 383/09).
2. Uchwalanie zmian planów, ograniczające się do ustalania wyłącznie tych zagadnień, które
podlegają zmianie, z pominięciem pozostałych, wymaganych przepisami art. 15 ust. 2 ustawy,
elementów planu.
Zgodnie z art. 27 ustawy zmiana planu następuje w takim trybie, w jakim jest on
uchwalany. Ponadto w myśl art. 34 ust. 1 ustawy wejście w życie planu miejscowego
powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub
ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Tym samym zmiana planu stanowi
uchwałę o zakresie ustaleń identycznym jak uchwała w sprawie planu. Istotne jest więc aby
uchwała w sprawie zmiany planu stanowiła samodzielną podstawę do wydania decyzji
o pozwoleniu na budowę, bez konieczności łączenia jej z innymi uchwałami, które – zgodnie
z brzmieniem ww. przepisów ustawy – tracą moc.
3. Brak wyróżnienia liniami rozgraniczającymi terenów komunikacji – dróg o różnych
klasach i różnych parametrach, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, na mocy którego w planie
miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające
tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
4. Brak określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w szczególności
gabarytów obiektów, które mogą być lokalizowane w ramach przeznaczenia uzupełniającego
lub spełniają funkcję służebną wobec obiektów przeznaczenia podstawowego (np. budynki
usługowe na terenach mieszkaniowo – usługowych, budynki gospodarcze i garaże na terenach
mieszkaniowych).
Brak określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów, które są
już zabudowane lub dla terenów rolnych przy jednoczesnym braku ustalenia zakazu
zabudowy tych terenów.
Brak określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów ogrodów
działkowych bądź ich ustalanie „zgodnie z przepisami odrębnymi”.
Wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz
zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników
intensywności zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.
Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, a więc
m. in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje
uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy
musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają
okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie na danym
terenie nowej zabudowy bądź rozbudowy istniejących obiektów rodzi więc obowiązek
ustalenia dla niej parametrów określonych w art.15 ust. 2 pkt 6 ustawy.
Zaznaczyć należy, że w przypadku terenów już zabudowanych w chwili sporządzenia
planu występuje praktyczna możliwość rozbudowy, nadbudowy, bądź rozbiórki i lokalizacji
nowych obiektów w miejsce dotychczasowych. Podobna sytuacja może mieć miejsce na
terenach rolnych, na których zlokalizowane są obiekty gospodarstw rolnych, bądź zachodzi
potrzeba budowy zupełnie nowych obiektów w ramach tych gospodarstw.

Regulacje dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania ogrodów działkowych ujęte są
natomiast w obowiązującym prawodawstwie w sposób ogólny w przepisach ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga
budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych
o powierzchni zabudowy do 25 m 2 w miastach i do 35 m 2 poza granicami miast oraz
wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z brzmienia
ww. przepisu nie wynika jednak, że na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazuje
się sytuowania obiektów o większej powierzchni zabudowy i wysokości. Wywodzić stąd
należy, że sytuowanie takich obiektów jest możliwe, jednakże pod warunkiem uzyskania
decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, brak określonych wprost w planie
parametrów skutkuje całkowitą i nieograniczoną dowolnością w kształtowaniu zabudowy,
która w warunkach ogrodów działkowych, nabiera cech substandardowej i chaotycznej.
W powyższym kontekście przypominam ponadto, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.).
istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany
zagospodarowania przestrzennego.
5. Niedopełnienie obowiązku wyznaczenia na przeznaczonych w planie do zainwestowania
terenach miejsc parkingowych oraz określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego
na tych terenach z układem zewnętrznym. Obligatoryjność ustalenia ww. elementów
narzucona jest przepisami art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia.
Powyższe naruszenie, szczególnie w przypadkach wyznaczania terenów różnego rodzaju
aktywizacji gospodarczej, skutkować może wykorzystywaniem do celów parkingowych
terenów do tego nie przeznaczonych (np. tereny w liniach rozgraniczających dróg
publicznych), jak i brakiem możliwości zgodnego z przepisami odrębnymi zaprojektowania
danej inwestycji (obowiązek urządzania miejsc postojowych wynikający z § 18
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków
technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690
ze zm.). W sytuacji gdy plan nie określa jasno powiązań komunikacyjnych z układem
zewnętrznym utrudnione lub niemożliwe może okazać się wydanie pozwolenia na budowę.
6. Wyznaczanie stawek procentowych stanowiących podstawę do określania „renty
planistycznej” tylko dla wybranych terenów objętych planem.
Ustawa, w art. 15 ust. 2 pkt 12, w powiązaniu z § 4 pkt 13 rozporządzenia, precyzuje, że
ustalenie stawek procentowych powinno odbywać się na etapie sporządzania projektu planu
przez wójta, burmistrza, prezydenta i powinno dotyczyć wszystkich terenów, określonych
w projekcie planu. Podkreślić jednakże należy fakt, iż ustawodawca przewidział swobodę
w ustalaniu stawek, mieszczącą się w przedziale od 0 do 30% wzrostu wartości
nieruchomości.
7. Odsyłanie do przepisów odrębnych bez ich wyraźnego wskazania oraz określanie
w odmienny sposób pojęć już zdefiniowanych w innych, wyższych rangą aktach
normatywnych.
Ww. praktyki powodują naruszenie zasad określonych w przepisach rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U z 2002 r.
Nr 100 poz. 908), wyraźnie określających sposoby konstruowania aktów normatywnych
w omawianym zakresie.
8. Brak uwzględniania uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych, bądź
wzmiankowanie o nich wyłącznie w tekście planu, bez odniesienia na rysunku.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie określa się obowiązkowo szczególne
warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz
zabudowy. Nadto, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na rysunku planu stosuje się
nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu.
Szczególnym przypadkiem, dotyczącym ograniczonej liczby gmin, są przepisy
rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31.12.2007 r. (Dz. Urz. Woj.
Wlkp. z 2008 r. Nr 1, poz. 1) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru
ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu.
Ograniczenia z nich wynikające mogą w niektórych przypadkach determinować sposób
przyszłego zagospodarowania danego terenu i winny być bezwzględnie ujmowane w tekście
oraz na rysunku planu.
9. Ustalanie w tekście planu linii zabudowy „zgodnie z przepisami odrębnymi”,
tj. w odległościach wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), różniących się w zależności od
kategorii drogi – bez wskazania ich w formie graficznej na rysunku planu.
Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika bezpośrednio z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy,
który znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia.
W związku z powyższym ustalenie linii zabudowy w odległościach wynikających wprost
z powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych musi znaleźć odzwierciedlenie
na rysunku planu.
10. Brak załącznika do uchwały w sprawie planu, zawierającego informacje o sposobie
rozpatrzenia uwag do planu przez radę gminy.
Powyższe uchybienie dotyczy w szczególności sytuacji, w których do projektu planu nie
wpłynęły żadne uwagi lub też wszystkie uwagi zostały uwzględnione przez wójta, burmistrza
lub prezydenta.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy – wymagane rozstrzygnięcia, w tym o sposobie
rozpatrzenia uwag, stanowią załączniki do uchwały, bez względu na wcześniejszy przebieg
procedury planistycznej w tym zakresie i jego wyniki. Zamieszczenie informacji o braku
uwag bądź też ich uprzednim uwzględnieniu w całości przez wójta, burmistrza lub prezydenta
w formie załącznika do uchwały jest tym istotniejsze, że podlega publikacji w dzienniku
urzędowym wraz z uchwałą i stanowi potwierdzenie przebiegu tego elementu procedury dla
adresatów planu.
11. Nieudokumentowanie w wykazach opinii i uzgodnień do projektu planu braku wyrażenia
opinii lub uzgodnienia przez właściwe jednostki i organy bądź wpływu opinii lub uzgodnień
po upływie wyznaczonego ustawowo terminu (tzw. milczące uzgodnienie).
Wzory wykazów opinii i uzgodnień zawarte są w załącznikach nr 5 i 6 do rozporządzenia
i zgodnie z nimi przebieg opiniowania i uzgadniania winien zostać udokumentowany poprzez
adnotację o pozytywnym lub negatywnym zaopiniowaniu / uzgodnieniu, bądź też wystąpieniu
przypadków opisanych powyżej, na co miejsce przeznaczone zostało w kolumnie „uwagi”
omawianych wzorów.
12. Ustanawianie zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności
publicznej, wbrew obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. przepisom ustawy z dnia 7 maja
2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów,
a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna
z przepisami odrębnymi.
Przykładem, jak wynika z praktyki, budzącym największe kontrowersje, jest problem
lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, które z uwagi na specyficzne
uwarunkowania techniczne, wymagają posadawiania na masztach o znacznej wysokości,
stających się dominantami przestrzennymi w istotny i trwały sposób zmieniającymi krajobraz.
W konfrontacji pomiędzy cytowanymi wyżej przepisami a nadrzędnymi celami ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy m. in. przyjmowanie
ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę działań planistycznych, istotne
jest więc takie kształtowanie ustaleń planu, które pozwala na uwzględnienie i pogodzenie
priorytetów wynikających z obu ww. ustaw. W tym kontekście można przyjąć, że – o ile
niedopuszczalne jest ustanawianie w planie zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego
z zakresu łączności publicznej – o tyle częściowe ograniczenie w postaci określenia terenów
i warunków, na jakich te inwestycje mogą być realizowane – za zakaz uznane być nie mogą.
Przy przyjmowaniu ustaleń planu w zakresie omawianych inwestycji należy mieć jednakże
na uwadze ordynację przepisu art. 46 ust. 2 o wspieraniu rozwoju usług i sieci
telekomunikacyjnych, zgodnie z którym przeznaczenie terenu na cele zabudowy
wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją
inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele
zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej
o nieznacznym oddziaływaniu, co kształtuje pewne ramy, w jakich dopuszczalne jest
ustanowienie w planie ewentualnego zakresu ograniczeń lokalizacyjnych.
13. Zamieszczanie ustaleń wykraczających poza ustawowy zakres zasad sporządzania planu.
Znamiennym przykładem jest ustalanie zasad podziału na działki budowlane,
odzwierciedlanych odpowiednimi liniami na rysunku planu, jako obowiązujących. Należy
podkreślić, że podziału nieruchomości dokonuje, na zasadach określonych w art. 92
i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.
nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.
w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 261
poz. 2663), uprawniony geodeta. Podziału dokonuje się przy zachowaniu odpowiedniej formy
i szeregu zasad, których nie spełnia i nie może spełniać plan miejscowy. Plan może zawierać
jedynie wytyczne dla geodety i organu wydającego decyzję zatwierdzającą podział
nieruchomości, bez szczegółowego określania na rysunku planu granic nowo wydzielanych
działek jako obowiązujących.
14. Brak uwzględniania na rysunku studium kierunków oraz obszarów określonych w art. 10
ust. 2 ustawy.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r.
w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) studium powinno zawierać rysunek
przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania
przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy.
Wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu
rysunku studium określone zostały natomiast w §7 ww. rozporządzenia. Zgodnie z pkt 1 lit. d
tego paragrafu rysunek studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których
mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród
innych obszarów. Ponadto, zgodnie z §7 pkt 3 przy sporządzaniu rysunku studium należy
używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie
części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium.

W związku z dynamicznym rozwojem wykorzystania alternatywnych źródeł energii, jako
przykład niespójnych ustaleń studium podać można obszary lokalizacji elektrowni
wiatrowych. Charakter tego typu obiektów generuje znaczne ograniczenia
w zagospodarowaniu wynikające z ich lokalizacji (zakaz zabudowy w promieniu nawet
kilkuset metrów) oraz znaczny wpływ na krajobraz. Stwierdzić w związku z tym należy, że
dopuszczenie lokalizacji tego typu inwestycji, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami,
winno znaleźć swoje odzwierciedlenie na rysunku studium.
Przypominam ponadto, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia
25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Na mocy art. 4 ust. 2 tej ustawy
do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę
o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało
zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Wojewoda Wielkopolski
/-/ Piotr Florek
Otrzymują:
1. Adresaci wg rozdzielnika
2. aa.
Przygotował: st. specjalista Bartosz Wiercioch