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港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
前 言
由 於 港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 很 可 能 成 為 香 港 其 中 一 樁 最 重 要 的 環 境 議 題 案 件 , 思 匯 政 策 研 究 所 認
為 有 必 要 詳 細 了 解 和 分 析 此 案 , 使 公 眾 能 深 思 有 關 議 題 。 普 羅 大 眾 往 往 不 太 理 解 複 雜 的 判 詞 ,
所 以 我 們 希 望 能 發 表 一 系 列 的 報 告 文 章 , 加 深 大 家 對 此 案 的 了 解 。
本 報 告 是 思 匯 政 策 研 究 所 就 港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 研 究 系 列 的 第 一 篇 文 章 。 此 案 具 多 方 面 影 響 ,
包 括 香 港 環 境 影 響 評 估 條 例 的 管 理 、 實 踐 可 持 續 發 展 面 對 的 挑 戰 、 司 法 覆 核 程 序 , 以 及 珠 三 角
跨 境 基 建 的 持 續 規 劃 、 諮 詢 和 發 展 。 我 們 感 謝 郭 榮 鏗 大 律 師 就 本 司 法 覆 核 案 提 供 了 簡 潔 的 總 結 。
此 案 於 2011 年 3 月 22-24 日 進 行 聆 訊 , 並 於 2011 年 4 月 18 日 作 出 裁 決 。
本 人 再 次 感 謝 本 報 告 作 者 郭 榮 鏗 大 律 師 ; 十 分 感 激 Peter J Thompson 先 生 提 供 資 金 作 中 文
翻 譯 及 印 刷 ; 以 及 ADM Capital Foundation 一 直 支 持 思 匯 政 策 研 究 所 進 行 空 氣 污 染 的 研 究
項 目 。 另 外 也 要 多 謝 吳 敏 先 生 與 作 者 緊 密 聯 繫 完 成 報 告 。 本 報 告 由 黃 潔 文 小 姐 負 責 封 面 設 計 及
排 版 ; 由 潘 慧 賢 小 姐 負 責 中 文 翻 譯 。
思 匯 政 策 研 究 所 行 政 總 監
陸 恭 蕙
2011 年 5 月
思 匯 政 策 研 究 所 是 一 所 獨 立 的 公 共 政 策 智 庫 , 透 過 研 究 和 分 析 改 善 政 府 政 策 和 決 策 。
它 是 有 限 責 任 公 司 , 也 是 香 港 的 註 冊 慈 善 機 構 。
本 報 告 發 表 的 意 見 僅 代 表 作 者 的 看 法 , 並 不 一 定 代 表 思 匯 政 策 研 究 所 的 立 場 。

港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
案 件 背 景 簡 介
本 報 告 正 如 標 題 所 顯 示 , 是 此 極 具 劃 時 代 意 義 案 件 之 一 系 列 文 章 的 第 一 篇 , 案 件 影 響 多 方 面 問
題 , 包 括 香 港 環 境 影 響 評 估 條 例 的 管 理 、 實 現 可 持 續 發 展 的 挑 戰 、 司 法 覆 核 程 序 , 以 及 跨 境 基
建 的 持 續 規 劃 、 諮 詢 和 發 展 。
案 件 摘 要 :
本 文 由 司 法 覆 核 申 請 人 的 其 中 一 位 代 表 大 律 師 郭 榮 鏗 撰 述 , 謹 此 簡 介 港 珠 澳 大 橋 環 境 影 響 評 估
的 司 法 覆 核 結 果 。 該 案 於 2011 年 3 月 22-24 日 進 行 聆 訊 , 並 於 2011 年 4 月 18 日 作 出 裁 決 。
HCAL 9 / 2010
朱 綺 華 訴 環 境 保 護 署 署 長
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事 實
申 請 人 朱 女 士 是 東 涌 公 共 屋 村 的 居 民 , 而 東 涌 是 香 港 一 個 已 知 的 空 氣 污 染 黑 點 。 經 覆 核 的 建 設
項 目 是 港 珠 澳 大 橋 ( 香 港 段 ) ( 港 珠 澳 大 橋 項 目 ), 將 於 朱 女 士 住 所 附 近 興 建 。 港 珠 澳 大 橋 項 目 屬
於 根 據 環 境 影 響 評 估 條 例 ( 第 499 章 ) 2 ( 環 評 條 例 ) 的 「 指 定 工 程 項 目 」, 因 此 項 目 倡 議 者 ( 即
路 政 署 ) 需 依 法 進 行 環 境 影 響 評 估 報 告
證 。
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, 以 在 工 程 開 始 前 從 環 保 署 長 獲 發 必 需 的 環 境 許 可
申 請 人 關 注 港 珠 澳 大 橋 項 目 將 對 她 周 邊 環 境 及 其 健 康 帶 來 的 空 氣 質 素 影 響 , 特 別 鑑 於 空 氣 質 素
已 在 東 涌 及 香 港 整 體 日 益 惡 化 。
在 這 司 法 覆 核 程 序 中 , 申 請 人 要 挑 戰 署 長 的 兩 項 決 定 是 否 有 效 :(1) 根 據 環 評 條 例 第 8 條 批 准
環 境 影 響 評 估 報 告 及 (2) 發 出 許 可 證 建 設 港 珠 澳 大 橋 項 目 。 申 請 人 尋 求 的 是 推 翻 署 長 的 有 關
決 定 。
目 前 的 訴 訟 由 申 請 人 在 署 長 發 出 許 可 證 之 日 三 個 月 內 及 時 提 呈 。 法 院 書 面 批 准 申 請 司 法 覆 核 。
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裁 決 英 文 全 文 可 從 環 境 保 護 署 下 載 http://www.epd.gov.hk/eia/english/content/files/HCAL_9_2010.pdf
環 境 保 護 署 : 環 境 影 響 評 估 條 例 : 法 例 最 近 修 訂 日 期 :2011 年 4 月 18 日 ,http://www.epd.gov.hk/eia/tc_chi/legis/index1.html,
於 2011 年 5 月 13 日 登 陸 。
裁 決 後 , 此 工 程 項 目 的 環 境 影 響 評 估 報 告 不 再 顯 示 於 環 保 署 環 評 條 例 部 分 。 工 程 項 目 簡 介 和 研 究 概 要 列 於 此 處 :
http://www.epd.gov.hk/eia/tc_chi/alpha/aspd_420.html
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港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
挑 戰 的 理 據
在 最 初 的 司 法 覆 核 申 請 中 , 申 請 人 提 出 了 許 多 理 據 , 所 提 出 的 論 點 和 問 題 全 都 關 於 空 氣 質 素 評
估 和 港 珠 澳 大 橋 項 目 可 能 對 公 眾 健 康 帶 來 的 影 響 。 簡 單 來 說 , 申 請 人 認 為 環 境 影 響 評 估 報 告 並
不 符 合 環 評 條 例 的 詳 細 要 求 和 適 用 於 港 珠 澳 大 橋 項 目 環 境 影 響 評 估 報 告 的 技 術 備 忘 錄
究 概 要 。 申 請 人 依 賴 終 審 法 院 對 紹 榮 鋼 鐵 訴 環 境 保 護 署 署 長 及 另 一 人 (No. 2) 2006 9 HKCFAR
478 5 的 決 定 , 該 案 由 法 院 一 致 裁 定 , 如 果 案 中 的 環 境 影 響 評 估 報 告 獲 證 實 不 符 合 技 術 備 忘 錄
及 / 或 研 究 概 要 的 要 求 , 則 署 長 無 權 發 出 批 准 , 而 署 長 作 出 的 任 何 決 定 均 可 由 法 院 因 為 不 合 法
而 推 翻 。
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及 研
在 審 訊 期 間 , 申 請 人 陳 述 的 中 央 論 點 縮 窄 到 以 下 七 項 挑 戰 :
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1. 缺 乏 呈 報 基 線 評 估 , 以 預 測 未 來 不 建 港 珠 澳 大 橋 項 目 的 空 氣 質 素 。
2. 項 目 倡 議 者 用 以 預 測 未 來 區 域 空 氣 質 素 的 PATH 數 據 輸 入 模 型 對 申 請 人 和 她 的 各 位 專 家
來 說 並 不 能 理 解 。 模 型 未 能 獲 得 獨 立 的 第 三 方 核 實 。
3. 項 目 倡 議 者 選 擇 評 估 2031 年 , 但 該 年 並 不 代 表 研 究 概 要 所 要 求 的 最 壞 情 況 。
4. 環 境 影 響 評 估 報 告 缺 乏 臭 氧 作 為 主 要 污 染 物 的 分 析 。
5. 環 境 影 響 評 估 報 告 缺 乏 二 氧 化 硫 作 為 主 要 污 染 物 的 分 析 。
6. 未 進 行 公 眾 健 康 評 估 或 危 害 評 估 , 以 確 定 港 珠 澳 大 橋 項 目 的 規 模 將 影 響 公 眾 健 康 ;
7. 環 境 影 響 評 估 報 告 未 有 包 括 已 知 有 害 污 染 物 , 如 有 毒 氣 體 污 染 物 和 細 懸 浮 微 粒 (PM 2.5 )。
綜 上 所 述 , 申 請 人 各 項 理 據 中 的 (1) 至 (5) 項 基 本 上 是 針 對 不 符 合 技 術 備 忘 錄 及 / 或 研 究 概 要
的 投 訴 , 而 理 據 (6) 至 (7) 項 則 涉 及 署 長 未 能 根 據 環 評 條 例 第 10 (2) (c) 條 行 使 其 法 定 職 責 ,
在 發 出 環 境 許 可 證 前 考 慮 對 公 眾 健 康 的 影 響 。
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環 境 保 護 署 環 境 影 響 評 估 條 例 : 裁 決 最 近 修 訂 日 期 :2011 年 4 月 21 日 ,http://www.epd.gov.hk/eia/tc_chi/legis/index3.html,
於 2011 年 5 月 13 日 登 陸 。
環 境 保 護 署 環 境 影 響 評 估 條 例 : 裁 決 最 近 修 訂 日 期 :2011 年 4 月 21 日 , 英 文 版 :
http://www.epd.gov.hk/eia/english/content/files/FACV000028A_2005.pdf, 於 2011 年 5 月 13 日 登 陸 。
朱 綺 華 訴 環 境 保 護 署 署 長 HCAL 9/2010 第 32 至 40 段
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港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
原 訟 法 庭 的 決 定 和 理 由
理 據 (1)
法 官 就 申 請 人 的 主 要 論 點 裁 定 勝 訴 。 技 術 備 忘 錄 及 研 究 概 要 的 條 文 ( 在 考 慮 環 評 條 例 「 保 護 環
境 」 的 目 的 時 ) 的 確 要 求 項 目 倡 議 人 在 環 境 影 響 評 估 報 告 中 量 化 和 列 出 不 進 行 工 程 時 的 環 境 基
線 預 測 。 由 於 環 境 影 響 評 估 報 告 未 有 提 出 有 關 分 析 , 沒 有 人 能 預 知 該 工 程 項 目 的 「 環 境 足 跡 」。
署 長 辯 稱 說 , 項 目 倡 議 人 所 用 的 方 法 能 概 括 不 進 行 工 程 時 的 基 線 預 測 , 而 且 研 究 概 要 也 未 獨 立
要 求 報 告 分 析 不 進 行 工 程 項 目 時 的 基 線 預 測 。 這 點 不 獲 法 院 接 納 。
法 官 接 受 申 請 人 的 論 點 , 指 環 境 不 能 被 視 為 一 個 載 物 籃 , 不 斷 把 污 染 物 掃 入 , 只 要 污 染 物 不 溢
出 便 可 。 這 是 個 錯 誤 的 方 針 , 不 能 進 一 步 加 強 環 境 保 護 的 目 的 。 法 官 採 納 了 英 國 上 議 院 在 這 方
面 的 判 詞 和 載 於 歐 盟 環 保 指 令 中 的 實 踐 指 引 。 法 官 認 為 , 用 於 英 國 和 歐 盟 有 關 環 境 保 護 的 廣 泛
原 則 也 可 見 於 香 港 的 環 評 條 例 、 技 術 備 忘 錄 及 研 究 概 要 中 。
基 於 環 評 條 例 / 技 術 備 忘 錄 / 研 究 概 要 , 署 長 原 應 採 納 的 正 確 做 法 如 下 : 首 先 , 某 個 工 程 項 目 所
導 致 的 每 個 影 響 , 一 經 確 定 , 必 須 由 項 目 倡 議 者 在 環 境 影 響 評 估 報 告 中 量 化 和 衡 量 ; 其 次 , 署
長 和 項 目 倡 議 者 必 須 致 力 減 少 擬 建 項 目 的 任 何 不 利 影 響
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。
某 工 程 項 目 的 環 境 足 跡 必 須 在 環 境 影 響 評 估 報 告 中 衡 量 和 呈 報
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。
單 是 基 於 這 個 理 據 , 法 官 裁 定 申 請 人 勝 訴 , 這 點 也 足 以 推 翻 署 長 批 准 環 境 影 響 評 估 報 告 及 發 出
許 可 證 的 決 定 。 在 港 珠 澳 大 橋 項 目 的 興 建 可 以 進 一 步 發 展 前 , 該 項 目 的 倡 議 者 必 須 先 編 制 一 份
全 新 的 合 規 環 境 影 響 評 估 報 告 以 供 諮 詢 , 並 須 再 獲 得 署 長 批 准 。
理 據 (2)
申 請 人 的 這 項 理 據 是 , 項 目 倡 議 者 用 以 預 測 未 來 珠 三 角 地 區 空 氣 質 素 的 PATH 數 據 輸 入 模 型
( 一 個 區 域 空 氣 質 素 評 估 的 電 腦 模 型 ) 未 能 獲 申 請 人 的 各 位 專 家 理 解 。 特 別 是 , 輸 入 數 據 和 由
PATH 數 據 輸 入 模 型 產 生 的 輸 出 結 果 沒 有 在 環 境 影 響 評 估 報 告 中 提 出 。 根 據 常 理 , 某 電 腦 模 型
產 生 的 結 果 在 很 大 程 度 上 會 被 輸 入 的 數 據 影 響 。 由 於 申 請 人 不 知 道 輸 入 的 數 據 如 何 被 篩 選 , 也
不 知 道 模 型 的 結 果 , 故 申 請 人 形 容 使 用 該 模 型 實 在 是 面 對 一 個 「 黑 箱 」。
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朱 綺 華 訴 環 境 保 護 署 署 長 HCAL 9/2010 第 72 至 75 段
同 上 , 第 80 段
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港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
在 考 慮 了 研 究 概 要 的 有 關 條 文 後 , 法 官 否 決 了 申 請 人 提 出 的 這 個 理 由 , 認 為 這 類 數 據 無 須 在 環
境 影 響 評 估 報 告 中 提 出 , 事 實 上 , 該 等 數 據 可 向 署 長 要 求 在 法 定 諮 詢 期 間 提 出 。 9
理 據 (3) 至 (5)
這 些 理 據 都 關 於 研 究 概 要 相 關 條 文 的 具 體 解 釋 和 架 構 。 申 請 人 辯 稱 , 研 究 概 要 的 條 文 及 其 真 實
意 義 必 須 由 法 院 解 釋 , 而 不 應 任 由 項 目 倡 議 者 或 署 長 以 其 酌 情 權 自 行 決 定 某 個 影 響 或 污 染 物 應
否 進 行 評 估 和 應 該 採 用 何 種 正 確 方 法 。 這 些 事 宜 都 由 技 術 備 忘 錄 及 研 究 概 要 嚴 格 規 範 , 而 它 們
的 正 確 意 義 也 是 應 由 法 院 嚴 格 決 定 的 問 題 ( 應 用 紹 榮 鋼 鐵 案 例 ( 終 審 法 院 ) ) 。 任 何 環 境 影 響 評
估 過 程 的 一 個 基 本 原 則 是 , 進 行 評 估 的 人 不 是 項 目 倡 議 者 , 但 他 有 責 任 向 署 長 呈 報 一 切 有 關 分
析 , 以 便 署 長 ( 和 公 眾 ) 作 出 必 要 的 評 估 。
署 長 辯 稱 說 , 根 據 研 究 概 要 的 正 確 解 釋 , 項 目 倡 議 人 在 選 擇 污 染 物 時 獲 得 一 定 程 度 的 自 由 限 度 ,
前 提 是 要 提 供 足 份 理 據 , 並 獲 署 長 接 納 。 此 項 工 作 已 在 環 境 影 響 評 估 報 告 中 作 出 , 而 署 長 其 後
也 要 求 倡 項 倡 議 者 提 供 環 評 條 例 第 8 (1) 條 所 列 關 於 臭 氧 的 補 充 資 料 。
法 官 駁 回 了 申 請 人 的 論 點 , 認 為 研 究 概 要 的 條 文 ( 當 決 定 甚 麼 污 染 物 應 接 受 評 估 等 事 宜 時 ) 的
確 容 許 項 目 倡 議 者 有 一 定 程 度 的 自 由 權 去 決 定 哪 些 污 染 物 將 被 視 為 一 種 「 主 要 污 染 物 」, 條 件
是 倡 議 者 能 為 其 選 擇 提 出 合 理 的 解 釋 , 並 獲 署 長 接 受 。 一 旦 署 長 接 受 該 解 釋 , 申 請 人 只 能 證 實
違 反 韋 德 內 斯 伯 里 原 則
署 長 的 行 為 不 屬 不 合 理 或 完 全 不 合 理 。
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時 方 可 成 功 挑 戰 這 項 決 定 。 法 官 同 意 , 即 使 沒 有 評 估 臭 氧 和 二 氧 化 硫 ,
理 據 (6) 至 (7)
環 評 條 例 第 10 (2) (c) 條 要 求 署 長 在 發 出 許 可 證 前 先 考 慮 「 指 定 工 程 項 目 所 導 致 或 經 歷 的 環 境
影 響 是 否 對 或 相 當 可 能 會 對 人 ... 的 健 康 或 福 祉 造 成 損 害 」。 這 點 獨 立 於 批 准 環 境 影 響 評 估 報 告
的 決 定 , 並 與 之 有 別 。
申 請 人 辯 稱 , 除 依 賴 目 前 的 空 氣 質 素 指 標
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( 該 等 指 標 於 1987 年 制 訂 , 因 此 已 過 時 甚 久 , 也
不 包 括 像 細 懸 浮 微 粒 等 已 知 有 害 污 染 物 ), 署 長 並 沒 有 考 慮 與 公 眾 健 康 相 關 的 任 何 其 他 證 據 。
申 請 人 的 專 家 教 授 賀 達 理 提 交 了 證 據 , 以 顯 示 將 由 港 珠 澳 大 橋 項 目 產 生 的 空 氣 污 染 帶 來 的 公 眾
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同 上 , 第 104 段
韋 德 內 斯 伯 里 原 則 是 不 合 理 性 的 標 準 , 公 共 機 構 的 決 定 可 經 司 法 覆 核 推 翻 , 指 的 是 一 個 決 定 甚 不 合 理 , 以 至 任 何 一 個 好 好
考 慮 決 定 有 關 問 題 的 合 理 機 關 均 絕 不 會 考 慮 強 制 執 行 。
環 境 保 護 署 , 空 氣 污 染 指 數 及 其 背 景 資 料 : 空 氣 質 素 指 標 http://www.epd-asg.gov.hk/tc_chi/backgd/hkaqo.html 最 近 修 訂 日
期 :2006 年 12 月 5 日 , 於 2011 年 5 月 13 日 登 陸 。
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港 珠 澳 大 橋 司 法 覆 核 : 文 件 一
健 康 影 響 評 估 結 果 。 目 的 是 要 表 明 , 這 種 評 估 可 以 科 學 化 地 落 實 。
法 官 的 判 詞 第 162 段 表 示 :「 除 認 為 預 測 空 氣 質 素 不 會 違 反 任 何 空 氣 質 素 指 標 的 結 論 外 , 沒 有
證 據 顯 示 署 長 考 慮 到 該 項 目 造 成 的 環 境 影 響 是 否 對 或 相 當 可 能 會 對 公 眾 健 康 造 成 損 害 。」
署 長 提 出 , 目 前 的 空 氣 質 素 指 標 代 表 現 時 針 對 空 氣 質 素 管 理 的 執 行 政 策 , 而 在 一 個 環 評 程 序 中 ,
該 等 指 標 是 署 長 唯 一 被 要 求 採 納 用 於 衡 量 任 何 空 氣 質 素 的 標 準 。 技 術 備 忘 錄 和 研 究 概 要 未 有 獨
立 要 求 進 行 公 眾 健 康 或 危 害 評 估 。
有 關 方 面 認 為 , 法 院 ( 和 申 請 人 ) 須 受 目 前 的 空 氣 質 素 指 標 限 制 , 而 該 指 標 正 好 落 入 香 港 特 區
政 府 的 行 政 執 法 權 限 。 只 要 目 前 的 空 氣 質 素 指 標 維 持 不 變 , 並 能 顯 示 評 估 符 合 有 關 指 標 , 申 請
人 便 不 能 挑 戰 署 長 的 決 定
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。
* 署 長 正 對 此 判 決 提 出 上 訴 。
申 請 人 的 代 表 大 律 師 郭 榮 鏗
編 輯 註 釋
本 案 對 環 保 組 織 和 非 政 府 組 織 也 是 個 有 益 的 提 醒 , 突 出 有 需 要 在 研 究 概 要 首 次 由 環 保 署 發 出 供
公 眾 審 查 時 詳 細 檢 查 。 如 已 知 污 染 物 或 其 他 重 要 事 宜 因 某 種 原 因 未 列 入 研 究 概 要 內 , 這 點 應 及
時 提 出 。
此 理 據 對 所 有 諮 詢 者 和 公 眾 人 士 都 是 個 有 益 的 提 醒 , 突 出 利 用 諮 詢 期 向 署 長 要 求 重 要 及 相 關 數
據 和 資 料 的 重 要 性 。 此 舉 將 讓 公 眾 人 士 充 分 了 解 擬 建 工 程 項 目 所 用 的 方 法 和 真 實 的 環 境 影 響 。
2011 年 5 月 23 日
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朱 綺 華 訴 環 境 保 護 署 署 長 HCAL 9/2010 第 170 至 171 段
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