Ásgerður Magnúsdóttir

Í upphafi skal endinn skoða
Beiting aðferða verkefnastjórnunar við smíði lagafrumvarpa
Ásgerður I. Magnúsdóttir
Haustráðstefna VSF 27. september 2012

Um erindið
Erindið er byggt á lokaverkefni mínu í MPM námi við HÍ vorið 2011.
Rannsóknarspurningin var:
Getur markvissari notkun á aðferðum verkefnastjórnunar við gerð
lagafrumvarpa aukið gæði laga og bætt stjórnsýsluna, og þá hvernig?
Nálgun:
• Lagafrumvarp - Hvernig er ferillinn frá hugmynd til laga?
• Skoðuð voru valin lagafrumvörp sem urðu að lögum.
• Er ferlið eins og í Danmörku og hjá ESB?
• Hvað má betur fara?

Hæfnisaugað
Hvaða þætti í hæfnisauganu snerti verkefnið einna helst?
Verkefnismiðun
Innleiðing
verkefnastjórnunar
Árangur af stjórnun verkefna
Hagsmunaaðilar
Kröfur og markmið verkefnis
Áhætta og tækifæri
Umfang og afurðir
Verktími og verkáfangar
Gæði
Kostnaður og fjármál

Lagafrumvörp – tegundir og fjöldi
Lagafrumvarp er tillaga að lögum eða lagabreytingu sem lögð er fyrir Alþingi til samþykktar
• Stjórnarfrumvörp: Lögð fram af ráðherra
• Nefndarfrumvörp: Lögð fram í nafni nefndar Alþingis
• Þingmannafrumvörp: Lögð fram af þingmanni /mönnum
Fjöldi frumvarpa á síðustu löggjafarþingum eftir uppruna og afdrifum
* Fylltar súlur tákna samþykkt frumvörp en ófylltar tákna óafgreidd/afturkölluð frumvörp
• 134. þing og 137. þing voru kosningaþing (mjög stutt þing) og því ekki tekin með hér

Gerð lagafrumvarpa
Stjórnarfrumvörp:
Stjórnsýslan:
Pólitík
Nefndar- og þingmannafrumvörp:

Lagafrumvörp
Í lögum um þingsköp segir:
Lagafrumvörp skulu vera samin með lagasniði og hverju frumvarpi skal fylgja
greinargerð um tilgang þess og skýringu á höfuðákvæðum.
Lagafrumvarp skiptist í
Lagatexta
Greinargerð
Athugasemd um lögin í heild
Athugasemdir við einstakar greinar
Fylgiskjöl:
Umsögn fjármálaskrifstofu Fjármálaráðuneytis
Fleiri fylgiskjöl – ekki oft – reynt að setja allt inn í greinargerðina
Lagafrumvörp eru samin til að reyna að koma á breytingum
Ný lög eða lagabreytingar leiða oft til verkefna sem hafa upphaf og endi og eru tíma- og
kostnaðarháð
Hvernig er staðið að skilgreiningum á slíkum verkefnum?

Kröfur til greinargerðar stjórnarfrumvarpa
• Handbók um gerð lagafrumvarpa sem kom út 2007 setur fram vissar kröfur
• Viðbótarkröfur voru samþykktar af ríkisstjórn haustið 2010 (ekki í handbók)
• Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytis metur kostnaðaráhrif á ríkissjóð (fylgiskjal)
• Lagaskrifstofa forsætisráðuneytis fer yfir frumvarp ásamt útfylltum gátlista
Fyrirmynd að efnisyfirliti greinargerðar á vef forsætisráðuneytis:
Inngangur
Forsaga og undirbúningur frumvarps.
Tilefni og nauðsyn lagasetningar
Tilefni lagasetningar og mat á nauðsyn hennar.
Hvert er markmið lagasetningar?
Innleiðing EES-gerða – hvaða leiðir voru færar og rökstuðningur fyrir vali leiðar.
Meginefni frumvarpsins
Efnisatriði frumvarpsins.
Hvernig nær frumvarpið því markmiði sem stefnt er að?
Gildandi lög og reglur. Samanburður við önnur lönd.
Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar
Gaf frumvarpið tilefni til að skoða þetta samræmi? Hvernig metið?
Samráð
Hverja snertir frumvarpið fyrst og fremst?
Hvernig var samráði við hagsmunaaðila og almenning háttað ef samráð?
Faglegt samráð milli ráðuneyta – hvort og að hvaða marki?
Skýringar ef samráð hefur ekki átt sér stað.
Mat á áhrifum
Afleiðingar af samþykktum frumvarps fyrir almannahagsmuni og helstu hagsmunaaðila.
Áhrif á stjórnsýslu ríkisins.
Endursögn þess sértæka mats sem hefur farið fram.
Rökstuðningur, er ávinningur af samþykki meiri en hugsanleg neikvæð áhrif?

Ferli frumvarps á Alþingi
Ferli frumvarps og lágmarkstími skv. þingskaparlögum:
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fjöldi afbrigða til að flýta málsmeðferð
47
33
21
21
12
2
133. þing 134. þing 135. þing 136. þing 137. þing 138. þing
Fjöldi afbrigða

Valin voru 3 mál en 4 frumvörp til skoðunar
1. Frumvarp um breytingu á gjalddögum
2. Frumvarp um breytingar á vörugjöldum, bifreiðagjöldum og eldsneyti
3. Frumvarp til laga um stjórnlagaþing
4. Breyting á frumvarpi til laga um stjórnlagaþing

Frumvarp um breytingu á gjalddögum
Breyting á tollalögum, nr. 88/2005 og lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með síðari breytingum
Nefndarfrumvarp flutt og afgreitt 14.3.2011
Greinargerð:
• Engin kaflaskipting greinargerð alls 5 línur
• Tími, kostnaður, áhætta eða áhrif á stjórnsýslu voru ekki metin
• Ekkert formlegt gæðaeftirlit og engar umsagnir til nefndar
• Eingöngu minnst á þá sem flytja inn vörur sem hagsmunaaðila – ekki þá sem áttu að framkvæma
breytingu
Tími frumvarps í gegnum þingi < 1 klst

Frumvarp um breytingar á
vörugjöldum, bifreiðagjöldum og eldsneyti
Frumvarp um breyting á lögum nr. 29/1993, um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl., lögum nr. 39/1988, um bifreiðagjald,
og lögum nr. 87/2004, um olíugjald og kílómetragjald, með síðari breytingum (kerfisbreyting í skattlagningu ökutækja)
• Stjórnarfrumvarp byggt á skýrslu frá maí 2008 – lagt fram 11.11.2010
• Greinargerð um 8 síður
• Kaflaskipti: Almennt, Efnisatriði breytinga , Tekju-og verðlagsáhrif, Áhrif á losun
gróðurhúslofttegunda og Samráð við hagsmunaaðila
• Áhrif á ríkissjóð metin og kostnaður við breytingu ekki sagður hafa áhrif á ríkissjóð
• Athugasemdir komu frá Tollstjóra og Ríkisskattstjóra til nefndar um tíma og kostnað
Stuttur framkvæmdatími í lok desember

Frumvarp til laga um stjórnlagaþing
Frumvarp til laga um stjórnlagaþing var lagt fram 4. nóv. 2009 og samþykkt sem lög 16. júní 2010
Lagatexti: 8 síður
Greinargerð: Almenn rúmar 11 síður / Athugasemdir með einstökum greinum: 15 síður
Fylgiskjal frá fjárlagaskrifstofu: Tæpar 2 síður
Nokkur verkefni sem fólust í frumvarpinu:
• Skráning frambjóðenda og fara yfir meðmælendalista
• Kynning á frambjóðendum
• Tvöföld kosning með mismunandi kjörskrám
• Rafræn merking á kjörstað í kjörskrá (nefnt rafræn kjörskrá í frumvarpinu)
• Skipulagning og uppsetning tölvukerfa í öllum kjördeildum
• Öryggi kjörskrár og merkinga og trygging á virkni (uppitíma) á kjördegi
• Mismunandi langur tími í utankjörfundaratkvæðagreiðslu (sveitarstjórn og alþingiskosningar)
• Persónukjör - uppsetning á kjörseðli (nafn, kennitala og svf framjóðanda)
• Persónukjör - Flókin talning og útreikningar – tölvukerfi?
• Ráða starfsfólk
• Útvegun húsnæðis, aðlaga það og setja upp búnað
• Útbúa efni fyrir þingfulltrúa

Stjórnlagaþing frumvarp og breytingafrumvarp
Meðal breytinga í seinna frumvarpi:
Kröfum um kjörseðil var breytt, ekki þurfti lengur rafræna kjörskrá, breytingar gerðar á
útreikningum o.fl
Róbert Marshall mælti fyrir seinna frumvarpinu og sagði meðal annars:
„Komið hefur í ljós eftir að undirbúningur að kjöri til stjórnlagaþings hófst að framkvæmd laganna eins og hún hafði upphaflega verið undirbúin er svo flókin
að við það verður ekki unað“.
Nefndarfrumvarpi um breytingar á lögum um stjórnlagaþing útbýtt og afgreitt 9.9.2010.
Kosið 27.11.2010 – kosning dæmd ógild í jan 2011 og lögin felld úr gildi í apríl 2011.

Greinargerð með frumvarpi
Greinargerð frumvarps: Lög um stjórnlagaþing; Þingmál 152 á 138. löggjafarþingi
Lengd
Kaflaskipti í greinargerð
Áhrif á stjórnsýslu
Áhætta / Óvissa
Hagsmunaaðilar/Samráð
Verk- og tímaáætlun
Kostnaðaráætlun
Gæðaeftirlit
Almennur hluti 11 síður
1. Inngangur
2. Saga íslensku stjórnarskrárinnar
3. Vinna við endurreisn lýðveldisstjórnarskrárinnar
4. Um hugtakið stjórnlagaþing og hlutverk þess
5. Nokkur dæmi um stjórnlagaþing og afrakstur þeirra
6. Tillögur um stjórnlagaþing á Íslandi
7. Helstu efnisatriði frumvarpsins
7.1 Afmarkað hlutverk og starfsemi
7.2 Þjóðkjörnir fulltrúar og persónukjör
7.3 Samkomutímabil og störf nefnda
7.4 Kynning á starfsemi og þátttaka almennings
7.5 Ítarlegur undirbúningur til að nýta sem best starfstíma þingsins
Að hluta til - sérstaklega er varðar þingið ekki kosningar
Ekki metin
Samráð við fulltrúa allra þingflokka.
Engin
Fylgiskjal frá fjárlagaskrifstofu
Tafla með kostnaðarskiptingu ásamt nokkuð ítarlegri umfjöllun.
Ekki er séð að gert sé ráð fyrir sérstöku talningakerfi vegna kosninga.
Formlegt gæðaeftirlit með stjórnarfrumvörpum
Skýringar við einstaka greinar eru 15 bls. og fylgiskjal frá fjármálaskrifstofu er 2 bls.

Kostnaðarmat / Raunkostnaður
Tafla um kostnaðaráætlun
tekin úr frumvarpi
Áætlaður heildarkostnaður skv. frumvarpi
Áætlaður starfstími 8 mánuðir 11 mánuðir
Kostnaðaráætlun v/Stjórnlagaþings 362,3 m kr 442,0 m kr
Kostnaður og starfstími skv. skýrslu forsætisnefndar um tillögur til stjórnlagaþings:
Starfstími var frá 6. apríl 2011 – 27. júlí 2011 eða tæpir 4 mánuðir.
Endanlegur kostnaður var metinn á 326 m kr
Kostnaður við kosningar til stjórnlagaþings nam um 240 m kr.
„Endanlegar tölur um kostnað við stjórnlagaráð liggja ekki fyrir. Allt bendir þó til þess að kostnaður verði
minni en gert var ráð fyrir í upphaflegum áætlunum.“

Hvaða kröfur eru gerðar til lagafrumvarpa í
Danmörku og hjá ESB?

Kröfur til lagafrumvarpa í Danmörku og ESB
Danmörk:
Almenn greinargerð með frumvörpum
Efnisyfirlit
1. Almennt um lögin
2. Markmið og bakgrunnur
3. Einstök atriði laganna (endurtekið)
3.1 Atriði (1)
3.1.1. Gildandi réttur
3.1.2 Tillaga - Bakrunnur
3.1.3 Athugasemdir fagráðuneytis
3.1.4 Tillaga – innihald
3.2 Atriði (2)
3.2.1. Gildandi réttur
o.s.frv.
4. Efnahagsleg og stjórnunarleg áhrif á stjórnsýslu
5. Efnahagsleg og stjórnunarleg áhrif á atvinnulíf
6. Stjórnunarleg áhrif á almenning
7. Áhrif á umhverfið
8. Áhrif v/tilskipana og reglna ESB
9. Samráð – frumvarpi dreift fyrir útbýtingu
10. Samantekin tafla um atriði 4 – 8
ESB:
Mat á áhrifum sem fylgir öllum frumvörpum
1. Afmörkun verkefnis
o Eðli og umfang verkefnis
o Hverja hefur það áhrif á
o Tilgreina ástæður og undirliggjandi þætti
o Er ástæða til að sambandið grípi inn í?
2. Skilgreining markmiða
o Markmið verkefnisins og undirliggjandi ástæður
o Fíngreining markmiða frá hinu almenna til hins sértæka
o Markmið þurfa að samræmast stefnu, lögum og
3. Skilgreina helstu valkosti um stefnu
o Hvaða valkostir?
o Skoða út frá meðalhófsreglu
o Þrengja val útfrá takmörkunum
o Lista upp fýsilega kosti og greina nánar
4. Greina áhrif valkosta
o Greina áhrif – efnahagsleg, félagsleg og á umhverfi
o Meta áhrifin – nota mælikvarða (magn, fjölda o.s.frv)
o Meta stjórnunarleg áhrif, eru þau íþyngjandi eða til einföldunar
o Meta áhættu og óvissu og tilgreina hindranir
5. Samanburður á valmöguleikum
o Vega hvern valkost út frá jákvæðum og neikvæðum áhrifum
o Sýna niðurstöður eftir því sem kostur er
o Sýna samanburð með því að flokka saman áhrif og hagsmunaaðila
o Besti kostur, ef mögulegt og við hæfi að tiltaka
6. Stefna við eftirfylgni og mat
o Tiltaka árangursmælikvarða fyrir helstu markmið
o Skilgreina í stórum dráttum fyrirkomulag eftirfylgni og mats

Ferli frumvarpa í ESB
Ferli við gerð frumvarpa hjá ESB
European Commission (2009). Impact Assessment Guidelines.

Tillögur í lok greinar
• Auknar kröfur verði gerðar um mat á þeim verkefnum sem væntanleg lög leiða til
• Uppsetning greinargerða með frumvörpum verði að hluta til stöðluð – allt sett í Handbók
• Meiri kröfur verði gerðar til þingmanna- og nefndarfrumvarpa - verkferli til að tryggja gæði
• Gátlisti verði gerður opinber og lagður fram með frumvörpum á Alþingi
• Samráð milli ráðuneyta skilgreind þegar framkvæmd laga snertir fleiri en eitt ráðuneyti
• Aukin áhersla verði á verkefnastjórnun innan ráðuneyta,
• Tilnefndur verði verkefnastjóri til að stýra gerð stjórnarfrumvarpa.
• Áhersla á verkefnastjórnun í endurmenntun innan stjórnsýslunnar
• Kynning frumvarpa fyrir framlagningu verði aukin
• Samráð verði eflt – skriflegar athugasemdir áður en frumvarp er lagt fram
• Skoðað verði að leyfa frumvörpum að lifa milli þinga
• Til greina kæmi að í stað lagafrumvarpa myndu þingmenn og þingnefndir að jafnaði leggja fram
þingsályktunartillögur um að ráðherra viðkomandi málaflokks yrði falið að undirbúa lagafrumvarp til
samræmis við efni viðkomandi þingsályktunartillögu

Niðurstöður
Stjórnsýslan á Íslandi er fámenn og dýr fyrir lítið þjóðfélag.
Framkvæma þarf verkefni af yfirvegun og skynsemi.
Markvissari notkun á aðferðum verkefnastjórnunar getur bætt lagasetningarferlið,
sem ætti að leiða til betri laga og lagaframkvæmdar og skilvirkari stjórnsýslu.
Hér á ágætlega við máltækið:
Í upphafi skal endinn skoða

Takk fyrir