Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu ...

5 

Michał Bitner, Michał Kulesza 

Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa 

jednostek samorządu terytorialnego 

Artykuł analizuje możliwości zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego umów w świetle 

konstytucyjnej zasady legalizmu. Prawna determinacja działań administracji jest jednym z kluczowych 

zagadnień nauki prawa administracyjnego. Formułowane współcześnie poglądy sięgają 

korzeniami do jednej z trzech doktryn usług publicznych: klasycznej niemieckiej doktryny prawa 

administracyjnego, francuskiej „szkoły usług publicznych” oraz koncepcji administracji świadczącej 

Ernsta Forsthoffa. Współczesna interpretacja zasady legalizmu z punktu widzenia pojęcia kompetencji 

prowadzi do wniosku o zróżnicowaniu stopnia prawnej determinacji działań administracji. 

Materialno-prawną podstawę umów zawieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego 

stanowią przepisy określające zakres jej działania. Inaczej niż odnośnie do czynności władczych, 

z zasady zastrzeżenia ustawowego nie wynika konieczność istnienia szczególnej podstawy prawnej 

w postaci przepisu wyraźnie dopuszczającego możliwość zawierania umów określonego typu. 

Przepisy tego typu są formułowane w celu modyfikacji lub ograniczenia zdolności jednostek samorządu 

terytorialnego do zawierania umów danego rodzaju lub w określonym zakresie, niekiedy 

zaś służą jedynie potwierdzeniu możliwości zawierania umów w danej dziedzinie. 

1. Uwaga wprowadzająca 

Zgodnie z zasad¹ legalizmu, wyra¿on¹ 

w przepisie art. 7 Konstytucji RP, dzia³anie organu 

w³adzy publicznej, po pierwsze, musi mieæ 

podstawê prawn¹, po drugie, musi mieściæ siê 

w granicach prawa. Ustrojodawca nie wymieni³ 

w przepisie ¿adnych konkretnych dzia³añ, 

w zwi¹zku z czym nale¿y uznaæ, ¿e dotyczy on 

wszelkich dzia³añ, bez wzglêdu na ich prawn¹ 

formê, a zatem nie tylko dzia³añ o charakterze 

w³adczym, lecz tak¿e dzia³añ wykorzystuj¹cych 

instrumenty z zakresu prawa prywatnego 

(przede wszystkim czynności cywilnoprawnych). 

Przepis ten nak³ada przede wszystkim 

na organy w³adzy publicznej, do których nale¿¹ 

tak¿e organy jednostek samorz¹du terytorialnego, 

obowi¹zek dzia³ania zgodnie z obowi¹zuj¹cymi 

przepisami kompetencyjnymi. O ile jednak 

istnienie podstawy prawnej jako przes³anka 

ka¿dego dzia³ania organu nie budzi w¹tpliwości, 

o tyle nale¿y stwierdziæ, ¿e zasada ta w innej 

mierze dotyczy dzia³añ o ró¿nym charakterze; 

innymi s³owy – stopieñ prawnej determinacji 

ró¿nych rodzajów dzia³añ administracji jest 

zró¿nicowany. 

Celem artyku³u jest analiza determinacji 

prawnej odnośnie do zawierania przez jednostki 

samorz¹du terytorialnego umów. 

2. Problematyka determinacji 

prawnej w doktrynie prawa 

administracyjnego 

2.1. Zasada związania administracji 

prawem w klasycznej niemieckiej 

doktrynie prawa administracyjnego 

Idea zwi¹zania administracji prawem, a ściślej 

– zwi¹zania administracji ustaw¹, powsta³a 

w drugiej po³owie XIX w. jako jeden z najistotniejszych 

elementów koncepcji pañstwa prawa 1 . 

1 

Pojêcie pañstwa prawa oznacza w piśmiennictwie klasycznym 

(2. po³. XIX w.), po pierwsze, pañstwo, którego 

prerogatywy – w odró¿nieniu od pañstwa policyjnego 

– ograniczaj¹ siê do wykonywania prawa (Rechtspfl ege) 

i ochrony prawa (Rechtsbewahrungsstaat), po drugie zaś, 

pañstwo, w którym obowi¹zuje zasada zwi¹zania prawem

6 SAMORZĄD TERYTORIALNY 6/2009 

Uznanie praw cz³owieka i praw podstawowych 

za podwalinê porz¹dku prawnego ka¿dego pañstwa 

prawa prowadzi do konieczności określeniu 

obszaru, w którym poddany (Untertan) jest 

wolny od ingerencji pañstwa, tzn. ingerencja 

ta jest mo¿liwa tylko na podstawie wyraźnego 

ustawowego upowa¿nienia. Koncepcja ta, stworzona 

przez niemieckich konstytucjonalistów 2 , 

sta³a siê jednym z filarów klasycznej niemieckiej 

doktryny prawa administracyjnego, której 

twórc¹ i jednym z g³ównych reprezentantów 

by³ Otto Mayer. Opracowana przez niego spójna 

teoria by³a nastêpnie rozwijana przez jego 

uczniów i nastêpców: Fritza Fleinera, Rudolfa 

Hernritta, Juliusa Hatscheka oraz Waltera Jellinka 

3 . 

Zasada zwi¹zania administracji ustaw¹ (Gesetzmässigkeit 

der Verwaltung) obejmuje – w rozumieniu 

wspomnianych autorów – dwie dyrektywy 

kierowane do administracji. Pierwsza 

z nich zak³ada pierwszeñstwo ustawy (Vorrang 

des Gesetzes) jako podstawy określaj¹cej i ograniczaj¹cej 

mo¿liwości dzia³ania administracji. 

Dyrektywa ta nakazuje uznanie aktów normatywnych 

ni¿szego rzêdu sprzecznych z ustaw¹ 

za niewi¹¿¹ce (nichtig), jak równie¿ przyznanie 

mo¿liwości zaskar¿enia decyzji administracyjnych, 

które sk¹din¹d przy spe³nieniu określonych 

przes³anek tak¿e powinny byæ uznane za 

niewywo³uj¹ce skutków prawnych 4 . Powy¿sza 

w³adzy (Rechtsgebundnenheitsstaat) jako negacja absolutystycznej 

zasady princeps legibus solutus. 

2 

O. Bähr, Der Rechtsstaat – eine publizistische Studie, Cassel– 

–Göttingen 1864; R. Gneist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte 

in Deutschland, Berlin 1879; sam termin Rechtsstaat 

pojawi³ siê w dziele Roberta von Mohla Die deutsche 

Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates 

w roku 1834; notabene, twórcy koncepcji pañstwa prawa 

byli te¿ autorami tezy o „swobodnej, twórczej dzia³alności 

administracji w ramach ustaw” (określenie W.L. Jaworskiego, 

Nauka prawa administracyjnego – zagadnienia ogólne, Warszawa 

1924; por. O. Bähr, Der Rechtsstaat…, s. 35). 

3 

Szerzej na temat „szko³y klasycznej” zob. M. Stolleis, Geschichte 

des öffentlichen rechts in Deutschland, t. II, München 

1988; E. Glitza, Die deutsche Verwaltung und die rein rechtswissenschaftliche 

Schule Otto Mayers, „Die öffentliche Verwaltung” 

1965/9–10. 

4 

We wspó³czesnych Niemczech zasada pierwszeñstwa 

ustawy zosta³a uzupe³niona zasad¹ pierwszeñstwa konstytucji 

(Verfassungsmässigkeit der Verwaltung) wynikaj¹dyrektywa 

prymatu ustawy zosta³a uzupe³niona 

zasad¹ zastrze¿enia ustawowego (Gesetzesvorbehalt), 

zgodnie z któr¹ administracja w określonych 

obszarach potrzebuje przepisu ustawy 

jako formalnego upowa¿nienia do dzia³ania 

(Handlungsermächtigung). Przepis ten, stosownie 

do stanu faktycznego, w sposób mo¿liwie precyzyjny 

powinien określaæ wymagania zwi¹zane 

z tym dzia³aniem. Poniewa¿ zakres stosowania 

zasady zastrze¿enia ustawowego – wed³ug pogl¹dów 

szko³y klasycznej – wynika z idei pañstwa 

prawa, ograniczony zosta³ zasadniczo do w³adczych 

ingerencji administracji w sferê wolności 

i w³asności (Eingriffe in Freiheit und Eigentum). 

Rozró¿nienie w³adczych i niew³adczych form 

dzia³ania administracji sta³o siê zatem jedn¹ 

z podstawowych koncepcji doktryny klasycznej. 

W pocz¹tkowym okresie rozwoju tej doktryny 

jej reprezentanci poświêcali uwagê w zasadzie 

tylko mo¿liwości w³adczego kszta³towania 

sytuacji prawnej obywatela (poddanego) poprzez 

nakazywanie określonego dzia³ania, zaniechania 

dzia³ania lub obowi¹zku znoszenia dzia³ania 

(Eingriffsverwaltung). Obrót prywatnoprawny 

oparty na ochronie w³asności oraz zasadzie swobody 

umów mo¿e wiêc podlegaæ jakiejkolwiek 

w³adczej ingerencji ze strony organów administracji 

tylko wówczas, jeśli organ ten dzia³a na 

podstawie upowa¿nienia ustawowego. Jeśli upowa¿nienie 

to zostaje przekroczone, interes obywatela 

mo¿e byæ dochodzony przed s¹dem. 

Nauka prawa administracyjnego zosta³a 

oparta na przeciwstawieniu wolności obywateli 

i przymusu pañstwa. Przez d³ugi czas teoria 

prawa administracyjnego zajmowa³a siê wiêc 

przede wszystkim aktami administracyjnymi 

wkraczaj¹cymi w zakres wolności i w³asności 

oraz wymagaj¹cymi w zwi¹zku z tym mo¿liwie 

dok³adnych upowa¿nieñ ustawowych 5 . Reprezentanci 

doktryny zdawali sobie rzecz jasna 

sprawê z istnienia sfery niew³adczej dzia³alności 

administracji, któr¹ określali mianem pieczy 

pañstwowej (Staatspfl ege), wzglêdnie dziac¹ 

ze zwi¹zania administracji prawami podstawowymi 

(Grundrechte – Art. 1 Abs. 3 Grundgesetz). 

5 

Por. W. Jellinek, Verwaltungsrecht, Berlin 1931, s. 96.

Michał Bitner, Michał Kulesza – Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa... 

7 

³alności opiekuñczej (Fürsorgetätigkeit: budowa 

zak³adów u¿yteczności publicznej, zawieranie 

umów), i która – czyni¹c zadośæ ¿¹daniom jednostki 

i ogó³u – powo³uje do ¿ycia instytucje 

dobra powszechnego 6 . Niew³adcze formy dzia- 

³alności administracji nie by³y jednak przedmiotem 

zainteresowania nauki prawa, która 

wychodzi³a z za³o¿enia, ¿e administracja jest 

zwi¹zana przepisem ustawy jedynie wtedy, gdy 

dzia³a w³adczo w sferze wolności lub w³asności 

obywateli, w pozosta³ych przypadkach dzia³a 

natomiast motu proprio 7 . Doktryna klasyczna 

wyrugowa³a w szczególności instytucjê umowy 

z zakresu administracji w tym sensie, ¿e jeśli 

pañstwo zawiera umowê cywilnoprawn¹, dzia³a 

na równi z osob¹ prawa prywatnego, co wyklucza 

koniecznośæ jakiejkolwiek prawno-administracyjnej 

regulacji w tym zakresie. 

2.2. „Szkoła usług publicznych” 

(szkoła z Bordeaux) 

Pojêcie „szko³y us³ug publicznych” (l’ecole de 

service public) ustala określony sposób definiowania 

i postrzegania istoty prawa administracyjnego 

zapocz¹tkowany przez Léona Duguit 

w dziele Transformations du droit public i kontynuowany 

przez Gastona Jèze’a, Rogera Bonnarda, 

Louisa Rollanda oraz André de Laubadère’a 8 . 

W odró¿nieniu od konkurencyjnej „szko³y” 

Maurice’a Hariou (l’ecole de puissance publique 

– szko³a w³adztwa publicznego), L. Duguit i jego 

uczniowie definiowali administracjê przez pryzmat 

us³ug publicznych 9 . 

6 

G. Meyer, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts, Leipzig 

1893, s. 73. 

7 

O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. II, München 1924, 

s. 69; F. Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 

Tübingen 1928, s. 131; W. Jellinek, Verwaltungsrecht..., 

s. 84. 

8 

Szerzej na temat dorobku szko³y z Bordeaux zob. G.J. Guglielmi, 

Une introduction du droit de service public, Paris 1994, 

s. 5–7; zob. te¿ H.S. Jones, The French state in question. Public 

law and political argument in the Third Republic, Cambridge 

2002, s. 95–97. 

9 

Rozró¿nienie actes de puissance i actes de gestion jest zreszt¹ 

znacznie starsze ni¿ „szko³a z Bordeaux”; zob. E. Laferriere, 

Traite de la jurisdiction administrative, t. I, Paris 1896, s. 477. 

Zasadniczy dorobek szko³y Bordeaux polega 

na identyfikacji trzech podstawowych atrybutów 

us³ug publicznych oraz ogólnych zasad, którym 

podlega ich świadczenie. Definicyjne cechy 

us³ug publicznych s¹ nastêpuj¹ce: po pierwsze, 

ich świadczenie podlega kierownictwu organów 

administracji [dotyczy do w szczególności organizowania 

us³ugi (la maîtrise du service), podejmowania 

jej świadczenia, decydowania o sposobie 

wykonywania, kontroli wykonywania, itp.], choæ 

samo wykonywanie us³ugi mo¿e byæ powierzone 

podmiotom prywatnym w dopuszczonych 

przez prawo formach (obecnie: la concession de service 

public, l’affermage, la régie intéressée, la gérance, le 

marché d’entreprise de travaux publics); po drugie, s¹ 

one wykonywane w interesie ogólnym (l’intérêt 

général) 10 ; po trzecie, ich świadczenie jest uwarunkowane 

brakiem jakiejkolwiek prywatnej 

inicjatywy w określonym zakresie lub niedostateczn¹ 

poda¿¹ us³ug świadczonych przez podmioty 

prywatne. Doktryna us³ug publicznych 

zosta³a przyjêta tak¿e w orzecznictwie Conseil 

d’État, które ostatecznie – choæ nie bez oporów 11 

– uzna³o umowy zwi¹zane z wykonywaniem 

us³ug publicznych za umowy administracyjne 

(contrats administratifs), podlegaj¹ce jurysdykcji 

s¹dów administracyjnych 12 . 

Trzy fundamentalne zasady, którym podlega 

świadczenie us³ug publicznych, s¹ wytworem 

przede wszystkim orzecznictwa Conseil d’État, 

poniewa¿ jednak ich doktrynalne, formalne ujêcie 

by³o zas³ug¹ L. Rollanda, zosta³y nazwane 

jego imieniem (lois de Rolland). Pierwsza z nich 

dotyczy równego dostêpu do us³ug; w odnie- 

10 

Zakres tego pojêcia pozostawa³ jednak sporny: wed³ug 

G. Jèze’a to ustawodawca określa, co zaspokaja interes 

powszechny, wed³ug M. Hauriou, niektóre us³ugi s¹ us³ugami 

publicznymi par nature. 

11 

G.J. Guglielmi, Une introduction…, s. 7. 

12 

W okresie po drugiej wojnie światowej wraz ze wzrostem 

zaanga¿owania pañstwa i samorz¹du terytorialnego 

w gospodarkê w doktrynie i orzecznictwie wykszta³ci³ 

siê podzia³ us³ug publicznych na us³ugi administracyjne 

(les services publics administratifs – SPA), których świadczenie 

podlega prawu publicznemu, oraz us³ugi przemys³owe 

i handlowe (les services publics industriels et commerciaux 

– SPIC), których świadczenie podlega prawu prywatnemu), 

zob. A. de Laubadère, Traité theoretique et pratique des 

contrats administratifs, Paris 1956.


sieniu do u¿ytkowników obejmuje zakaz nieuzasadnionej 

dyskryminacji (wzglêdnie nakaz 

takiego samego traktowania u¿ytkowników 

znajduj¹cych siê w podobnej sytuacji), natomiast 

w odniesieniu do zatrudniania pracowników 

wy³¹cza mo¿liwośæ kierowania siê motywami 

innymi ni¿ ich kwalifikacje. 

Zasada druga (zasada ci¹g³ości) jest gwarantowana 

przez trzy cechy umów administracyjnych: 

po pierwsze, podmiot publiczny mo¿e 

jednostronnie zmieniæ postanowienia umowy, 

je¿eli jest to uzasadnione potrzeb¹ us³ugi; po 

drugie, przerwanie świadczenia jest uznawane 

za najwiêksze uchybienie (la faute la plus grave) 

i uprawnia podmiot publiczny odpowiedzialny 

za świadczenie us³ugi m.in. do przejêcia bezpośredniego 

zarz¹du nad us³ug¹ (mise en régie); 

po trzecie, jeśli nieprzewidziane okoliczności 

uniemo¿liwiaj¹ świadczenie us³ugi bez ponoszenia 

strat, odpowiedzialny podmiot publiczny 

jest obowi¹zany do odpowiedniej rekompensaty 

(la théorie de l’imprévision). Z zasady ci¹g³ości 

wynika³ równie¿ – w ujêciu L. Rollanda – brak 

prawa do strajku, przekszta³cony w okresie powojennym 

w istotne ograniczenia tego prawa. 

Trzecia zasada, zwana „zasad¹ zmienności 

lub dostosowania”, oznacza mo¿liwośæ adaptacji 

statusu prawnego i sposobu świadczenia 

us³ug publicznych do zmiennych potrzeb zbiorowych 

i wymagañ interesu ogólnego. 

Nale¿y podkreśliæ, ¿e sam tryb wykonywania 

us³ugi publicznej, aczkolwiek ogólnie określony 

przez prawo, nie musi byæ w przepisach określony 

precyzyjnie. Uwaga ta dotyczy zw³aszcza 

form powierzania świadczenia us³ug podmiotom 

prywatnym. W piśmiennictwie podkreśla 

siê, ¿e prawo administracyjne, podobnie 

jak cywilne, nie jest formalistyczne. Podmioty 

publiczne mog¹ wiêc powierzaæ podmiotom 

prywatnym wykonywanie us³ug publicznych 

w formach innych ni¿ umowy stypizowane 

w przepisach prawa (umowy nazwane) 13 . 

13 

J. Guglielmi, Une introduction…, s. 52; zgodnie z przepisem 

art. 1107 francuskiego kodeksu cywilnego: les contrats, 

soit qu’ils aient une dénomination propre, soit qu’ils n’en aient 

pas, sont soumis à des règles générales; nale¿y zwróciæ tak¿e 

uwagê, ¿e wspó³czesna doktryna francuska uznaje nad- 

2.3. Doktryna Daseinvorsorge 14 

W doktrynie niemieckiej wzrost zainteresowania 

doktryny niew³adczymi formami dzia³añ 

administracji nast¹pi³ w latach 30. ubieg³ego 

stulecia, zapewne pod wp³ywem piśmiennictwa 

francuskiego. Ernst Forsthoff w g³ośnej pracy 

„Die Verwaltung als Leistungsträger” 15 stworzy³ 

pojêcie administracji świadcz¹cej (Leistungsverwaltung), 

której podstawowym zadaniem jest 

zaspokajanie potrzeb bytowych spo³eczeñstwa 

(Daseinvorsorge). Wed³ug E. Forsthoffa w świecie 

zniszczonym przez wojnê, dotkniêtym rozpadem 

tradycyjnych instytucji politycznych, 

administracja mia³a przej¹æ zadanie utrzymywania 

politycznego porz¹dku, w szczególności 

znacznie rozszerzaj¹c zakres świadczonych 

us³ug publicznych 16 . Pojêcie administracji 

świadcz¹cej zosta³o przeciwstawione administracji 

pos³uguj¹cej siê środkami nakazowymi 

(Eingriffsverwalutng), trzeba jednak zauwa¿yæ, 

¿e powy¿sz¹ dychotomiê nale¿y traktowaæ 

jako przybli¿enie – w wiêkszości przypadków 

środki nakazowe przynosz¹ rozmaite korzyści, 

udzielanie zaś korzyści mo¿e wi¹zaæ siê z obci¹¿eniami. 

zwyczajne okoliczności (les circonstances exceptionnelle) 

wynikaj¹ce z obowi¹zku zapewnienia prawid³owego funkcjonowania 

services publics za wyj¹tek od zasady legalizmu 

(principe de légalité en droit administratif), zob. Y. Gaudemet, 

Traité de Droit administratif, t. 1, Paris 2001. 

14 

Wyra¿enie „doktryna Daseinvorsorge” jest u¿ywane w sensie 

teorii administracji świadcz¹cej opracowanej przez 

niemieckiego administratywistê E. Forsthoffa, wywodz¹cej 

siê z koncepcji pañstwa C. Schmidta i E.R. Hubera; ze 

wzglêdu na jednoznacznie negatywne skojarzenia zwi¹zane 

z tymi nazwiskami warto wspomnieæ, ¿e wed³ug 

najnowszych doniesieñ poparcie E. Forsthoffa dla zmian 

dokonuj¹cych siê w Niemczech w latach 30. stopniowo 

s³ab³o, jego zaś zerwanie z ideologi¹ nazistowsk¹ by³o 

dobrowolne i wynika³o z przekonania, zob. B. Rüthers, 

Überlebende und überlebte Vergangenheiten – Zwei Starjuristen 

einer Diktatur unter sich, „Berichte aus der Welt des Rechts” 

2008/4, s. 67–75. 

15 

E. Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, Stuttgart 

1938; zob. tak¿e E. Forsthoff, Rechtsfragen der Leistenden 

Verwaltung, Stuttgart 1959. 

16 

C. Schütte, Progressive Verwaltungsrechtswissenschaft auf konservativer 

Grundlage: Zur Verwaltungsrechtslehre Ernst Forsthoffs, 

Berlin 2006.


9 

Przez administracjê świadcz¹c¹ rozumie siê, 

równie¿ wspó³cześnie, dzia³alnośæ polegaj¹c¹ 

na zapewnianiu lub wspieraniu dostêpności 

obywateli do rozmaitych dóbr 17 . Pojêcie to 

oznacza zarówno organizowanie świadczenia 

us³ug, jak i samo ich świadczenie. Wykonywanie 

administracji świadcz¹cej polega zatem na 

zaspokajaniu potrzeb bytowych (Daseinvorsorge), 

przy zastosowaniu ró¿norodnych środków 

o charakterze niew³adczym: opracowywania 

planów i wniosków, udzielania rad, wskazówek 

i upomnieñ, świadczenia korzyści, przeprowadzania 

narad oraz przede wszystkim czynności 

prawa prywatnego, a zw³aszcza umów. Niew³adczy 

charakter administracji świadcz¹cej 

sprzyja przekazywaniu jej niektórych zadañ 

podmiotom prawa prywatnego (beliehene Unternehmer 

– podmiot prawa prywatnego, któremu 

w zwi¹zku z jego dzia³alności¹ gospodarcz¹ zosta³y 

przyznane w drodze delegacji określone zadania 

i kompetencje administracji 18 ). 

Doktryna Daseinvorsorge zak³ada zatem przesuniêcie 

ciê¿aru zainteresowania doktryny 

prawa z form dzia³ania administracji na zadania, 

które powinna wykonywaæ. Norma określa 

wówczas zazwyczaj cel, który ma byæ osi¹gniêty, 

przy czym czas i środki prowadz¹ce do realizacji 

celu pozostawia siê uznaniu i wyborowi 

administracji 19 . Postulat przyznania administracji 

faktycznych mo¿liwości realizacji zadañ 

poprzez wyposa¿enie jej w określony zakres 

swobody decyzyjnej interpretowany jest zazwyczaj 

jako wyraz konfliktu miêdzy tradycyjn¹ 

koncepcj¹ pañstwa prawa a koncepcj¹ pañstwa 

dobrobytu (welfare state) 20 . Niektóre tezy 

E. Forsthoffa, bêd¹cego sk¹din¹d w latach 

30. XX w. apologet¹ zmian dokonuj¹cych siê 

w ówczesnych Niemczech, zosta³y w okre- 

17 

G. Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, 

Stuttgart 1981. 

18 

E.R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Tübingen 1953, 

s. 533. 

19 

E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, t. I, München 

1973, s. 320. 

20 

P. Häberle, Lebende Verwaltung trotz überlebter Verfassung?, 

„Juristenzeitung” 1975/688; C. Schütte, Progressive…, 

s. 140–141; H.W. Jones, The Rule of Law and the Welfare State, 

„Columbia Law Review” 1958/58, s. 155–156. 

sie powojennym generalnie zanegowane jako 

„b³yskotliwa, lecz zasadniczo totalitarna teoria 

administracji” 21 , ale jego podrêcznik prawa administracyjnego 

z 1973 r. wci¹¿ nale¿y do najczêściej 

cytowanych niemieckich prac z tego 

zakresu. 

2.4. Interpretacja zasady związania 

administracji prawem w doktrynie 

współczesnej 

Po drugiej wojnie światowej w zasadzie we 

wszystkich krajach demokratycznych legicentryzm 

ust¹pi³ miejsca konstytucjonalizmowi. 

W zwi¹zku z tym wspó³czesna doktryna prawa 

administracyjnego uwzglêdnia przy interpretacji 

zakresu zastrze¿enia ustawowego tak¿e zasadê 

demokratyzmu (Demokratieprinzip 22 ) oraz 

zasadê panowania konstytucji (Herrschaft des 

Grundgesetzes). W zwi¹zku z tym ¿adna analiza 

treści zasady zwi¹zania prawem nie mo¿e 

abstrahowaæ od interpretacji zasady legalizmu 

przyjêtej w teorii prawa konstytucyjnego. 

Zasadê legalizmu w prawie krajowym ustanawia 

przepis art. 7 Konstytucji RP. W piśmiennictwie 

dośæ powszechnie jest akceptowany 

pogl¹d, ¿e przepis ten formu³uje dwie 

powi¹zane ze sob¹ zasady: praworz¹dności, polegaj¹cej 

na dzia³aniu w granicach prawa (przestrzeganiu 

prawa), oraz legalności, polegaj¹cej 

na wymaganiu od organu w³adzy publicznej 

prawnej podstawy dzia³ania 23 . Obie te zasady 

21 

L. Jellinghaus, Zwischen Daseinsvorsorge und Infrastruktur. 

Zum Funktionswandel von Verwaltungswissenschaften und Verwaltungsrecht 

in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, Frankfurt 

am Main 2006. 

22 

D. Jesch, Gesetz und Verwaltung, Tübingen 1968. 

23 

P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 30; 

K. Dzia³ocha, „Biuletyn KKZN” VIII, s. 67; Z. Witkowski, 

w: Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruñ 2002, 

s. 76; wyra¿ana jest tak¿e opinia, ¿e przepis art. 7 ustanawia 

nakaz dzia³ania na podstawie prawa (zasada legalizmu), 

natomiast obowi¹zek przestrzegania prawa (zasada 

praworz¹dności) wynika z art. 2 Konstytucji [T. Górzyñska, 

Zasada praworz¹dności i legalności, w: W. Sokolewicz 

(red.), Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, 

s. 93]; w dalszej czêści tekstu wyra¿enia: „zasada legalizmu” 

oraz „zasada zastrze¿enia ustawowego” s¹ traktowane 

jako równoznaczne.


stanowi¹ integralny sk³adnik szerszej zasady 

demokratycznego pañstwa prawnego, sformu- 

³owania ich w odrêbnym przepisie bywa wiêc 

nierzadko postrzegane jako powtórzenie treści 

tej zasady 24 . 

Legalizmem dzia³ania organów w³adzy publicznej 

określa siê stan, w którym po utworzeniu 

w drodze prawnej rozwijaj¹ one aktywnośæ 

na podstawie i w granicach prawa, prawo 

zaś formu³uje ich zadania i kompetencje oraz 

tryb postêpowania 25 . Stan taki wynika z sytuacji, 

w której ka¿de dzia³anie organu w³adzy 

publicznej jest oparte na ustawowym upowa¿nieniu: 

po pierwsze, do podjêcia dzia³ania 

w danej kwestii, po drugie, do zajêcia siê spraw¹ 

w danej formie oraz, po trzecie, do nadania 

rozstrzygniêciu określonej szaty prawnej 26 . 

Obowi¹zkiem prawodawcy jest zatem określenie 

zarówno podstaw, jak i granic dzia³ania 

organów w³adzy. Skoro dzia³anie na podstawie 

prawa oznacza wymóg legitymacji prawnej dla 

wszelkiej aktywności polegaj¹cej na sprawowaniu 

w³adzy publicznej, przy czym legitymacja 

ta powinna obejmowaæ co najmniej ustalenie 

kompetencji organu przez określenie zakresu, 

form i trybu dzia³ania 27 , to zasada legalizmu 

odpowiada czêściowo zasadzie kompetencyjności 

znanej doktrynie prawa administracyjnego, 

czyli nakazowi dzia³ania organów na podstawie 

i w ramach kompetencji przyznanej im i tylko 

im dla rozstrzygniêcia określonej kwestii 28 . Nie 

oznacza to jednak, ¿eby do określenia ka¿dej 

kompetencji ka¿dego organu nale¿a³o stosowaæ 

takie same, wysokie wymogi szczegó³owości 

i określoności. Uznaje siê za dopuszczalne takie 

prawne ukszta³towanie kompetencji, które 

24 

Zob. dyskusjê na temat zasadności takiego rozwi¹zania 

w: „Biuletyn KKZN” VIII oraz XIII. 

25 

W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji, w: L. Garlicki 

(red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 

Warszawa 2007, s. 7. 

26 

A. B³aś, w: J. Boæ (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz 

komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wroc³aw 1998, 

s. 27–28. 

27 

W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji…, s. 8; 

Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne…, s. 76. 

28 

Z. Rybicki, S. Pi¹tek, Zarys prawa administracyjnego i nauki 

administracji, Warszawa 1984, s. 247–248. 

stwarza pewien margines swobody decyzyjnej 

pod warunkiem racjonalnego uzasadnienia. 

Odwo³ywanie siê przez konstytucjonalistów 

do pojêcia kompetencji w rozumieniu doktryny 

prawa administracyjnego, jak równie¿ podkreślenie 

ró¿nej szczegó³owości i określoności 

podstawy prawnej kompetencji pozwala na 

konstatacjê, ¿e doktryna prawa konstytucyjnego 

akceptuje ró¿ny stopieñ determinacji prawnej 

dzia³ania organów administracji i zarazem nie 

rości sobie pretensji do formu³owania ogólnych 

zasad ró¿nicowania tej determinacji. 

We wspó³czesnej doktrynie prawa administracyjnego, 

zarówno krajowej, jak i obcej, 

interpretacja zasady zastrze¿enia ustawowego, 

a zw³aszcza jej zakresu – pozostaj¹ sporne 29 . 

Niemiecka jurysprudencja przyjmuje, ¿e w odniesieniu 

do praw podstawowych zasada powy¿sza 

oznacza niew¹tpliwie koniecznośæ konstytucyjnego 

upowa¿nienia dla ustawodawcy do 

wydawania przepisów ustawowych ograniczaj¹cych 

prawa podstawowe (Eingriffsvorbehalt) lub 

precyzuj¹cych treśæ sfery wolności w zakresie 

praw podstawowych (Ausgestaltungsvorbehalt, 

Regelungsvorbehalt) 30 . W pozosta³ym zakresie 

generalny postulat zastrze¿enia ustawowego 

(Totalvorbehalt) dla wszelkich dzia³añ administracji 

jest zasadniczo odrzucany, choæ pojawiaj¹ 

siê próby jego teoretycznego uzasadniania. 

Najwa¿niejsze z nich odwo³uj¹ siê do zasady 

demokratyzmu oraz do wspó³czesnej interpretacji 

pojêcia wolności. Wed³ug stanowiska nawi¹zuj¹cego 

do pierwszej zasady po upadku 

monarchii kierownicz¹ rolê w pañstwie przej¹³ 

parlament, w zwi¹zku z czym nale¿y w ka¿- 

dym przypadku badaæ, czy określone dzia³anie 

administracji jest zgodne z jego wol¹ wyra¿on¹ 

w ustawie 31 . Drugie stanowisko nawi¹zuje 

wprost do zasady pañstwa prawa i dorobku klasycznej 

doktryny prawa administracyjnego, interpretuj¹c 

jednak pojêcie wolności obywatela 

29 

T. Wülfing, Grundrechtliche Gesetzesvorbehalte und Grundrechtsschranken, 

Berlin 1981. 

30 

P. Badura, Das Verwaltungsverfahren, w: H.-U. Erichsen 

(red.), Allgemeines Verwaltungsrecht, Berlin–New York 1995, 

s. 462. 

31 

D. Jesch, Gesetz und Verwaltung, Tübingen 1968.


11 

w sposób „nowoczesny”. Wspó³czesny obywatel 

jest jakby uzale¿niony od rozmaitych świadczeñ 

o charakterze socjalnym (i w ten sposób 

zniewolony), domaga siê wiêc od administracji 

rozszerzenia zakresu swej wolności przez spe³nianie 

na jego rzecz określonych świadczeñ. 

W ten sposób Eingriffsvorbehalt dotyczy równie¿ 

administracji świadcz¹cej 32 . Powszechnie jednak 

wskazuje siê s³abości powy¿szych teorii 33 : 

pierwszeñstwo ustawy nie jest równoznaczne 

z zasad¹ totalnego zastrze¿enia ustawowego, 

a ponadto nie uchybia demokratycznej legitymacji 

wspó³czesnej administracji. Podobnie 

druga teoria – prima facie zgodna z zasad¹ 

pañstwa socjalnego (Sozialstaatprinzip) – mo¿e 

doprowadziæ do konkluzji innych ni¿ zamierzone. 

Postulat totalnego zastrze¿enia nie dotyczy 

przecie¿ rozszerzenia kognicji parlamentu, ale 

ograniczenia pola dzia³ania administracji. Przestrzeganie 

zasady totalnego zastrze¿enia by³oby 

wiêc równoznaczne z pozbawieniem obywatela 

dostêpu do rozmaitych świadczeñ w braku 

wyraźnych przepisów ustawy 34 zarówno wtedy, 

gdy ustawodawca świadomie pozostaje bezczynny, 

jak i wtedy gdy – u¿ywaj¹c klasycznego 

sformu³owania E. Forsthoffa – nie jest w stanie 

zaspokoiæ wystêpuj¹cego u administracji „g³odu 

norm” (Normhunger der Verwaltung 35 ). 

Zasada ustawowego zastrze¿enia dla dzia- 

³añ administracji ma zasadnicze znaczenie dla 

ochrony jednostki przed samowol¹ oraz gwarancji 

przewidywalności dzia³ania administracji. 

Je¿eli zatem wartości te s¹ w inny sposób 

chronione, to administracja musi mieæ odpo- 

32 

H. Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungslehre, 1965. 

33 

F. Ossenbühl, Verwalungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, 

s. 217: ten¿e, Rechtsquellen und Rechtsbindungen der Verwaltung, 

w: H.-U. Erichsen (red.), Allgemeines…, s. 177. 

34 

W piśmiennictwie niemieckim wskazuje siê na brak odpowiedniego 

ustawowego upowa¿nienia m.in. w zakresie 

transferów bud¿etowych na rzecz obywateli i przedsiêbiorców 

[ściślej, kontestuje siê akceptowanie ustawy bud- 

¿etowej jako w³aściwej formalnej podstawy w sensie zasady 

zastrze¿enia ustawowego, zob. np. D. Jesch, Gesetz…, 

s. 227; F. Ossenbühl, Rechtsquellen und Rechtsbindungen der 

Verwaltung, w: H.-U. Erichsen (red.), Allgemeines…, s. 178], 

a tak¿e w zakresie szkolnictwa (F. Ossenbühl, Verwalungsvorschriften…, 

s. 179). 

35 

E. Forsthoff, Lehrbuch…, s. 136. 

wiednie pole manewru (Bewegungsspielraum) dla 

efektywnego wype³niania swych zadañ 36 , tym 

bardziej ¿e dzia³anie na podstawie normy ustawowej 

nie oznacza stosowania normy ustawowej 

w ścis³ym sensie (Rechtspfl ege) 37 . 

W krajowej literaturze przedmiotu dominuje 

postrzeganie problematyki legalności dzia- 

³añ administracji przez pryzmat rozró¿nienia 

dzia³añ w³adczych i niew³adczych, choæ nie 

brak te¿ g³osów odrzucaj¹cych powy¿szy tradycyjny 

podzia³ i przyjmuj¹cych, ¿e ca³a dzia- 

³alnośæ administracji ma co do zasady w³adczy 

charakter 38 . Nale¿y jednak podkreśliæ, ¿e nawet 

radykalni zwolennicy pogl¹du o b³êdności 

i naiwności rozró¿nienia miêdzy administracj¹ 

w³adcz¹ i niew³adcz¹ dopuszczaj¹ brak wyraźnej 

legitymacji ustawowej dla pewnych dzia³añ 

w zakresie „administracji świadcz¹cej” 39 . 

Idea zró¿nicowania determinacji prawnej 

dzia³añ administracji i bardzo ogólnej determinacji 

w przypadku form niew³adczych zosta³a 

najsilniej odzwierciedlona i najlepiej udokumentowana 

w pracach Tadeusza Kuty, pozostaj¹cego 

– jak siê wydaje – pod silnym wp³ywem 

idei E. Forsthoffa. Wiêkszośæ przedstawicieli 

nauki prawa administracyjnego podziela jego 

pogl¹d, ¿e zasada legalności powinna byæ ściśle 

przestrzegana w obrêbie administracji w³adczej, 

natomiast w obrêbie administracji kszta³tuj¹cej 

(wykonuj¹cej funkcje organizacyjne) ustawodawca 

przydziela jej stosown¹ dozê swobody 

poruszania siê 40 . 

Rzecz jasna, ka¿da czynnośæ organu skierowana 

ku realizacji określonych zadañ pañstwowych 

powinna byæ przewidziana i regulowana chocia¿- 

by najogólniej przez przepisy prawne 41 . Jednak¿e 

36 

L.K. Adamovich, B.Ch. Funk, Allgemeines Verwalutngsrecht, 

Wien–New York 1984, s. 100. 

37 

E. Forsthoff, Lehrbuch…, s. 65; B. Bender, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

Freiburg 1965, s. 67–68. 

38 

J. Starościak, Prawne formy dzia³ania administracji, Warszawa 

1957. 

39 

J. £êtowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, 

Warszawa 1990, s. 206. 

40 

T. Kuta, Funkcje wspó³czesnej administracji i sposoby jej realizacji, 

Wroc³aw 1992, s. 79. 

41 

M. Zimmerman, w: M. Jaroszyñski (red.), Polskie prawo administracyjne. 

Czêśæ ogólna, Warszawa 1956, s. 320.


z tego, ¿e ca³a dzia³alnośæ administracji jest zdeterminowana 

prawnie, nie wynika, aby stopieñ tej 

determinacji mia³ byæ jednakowy dla wszystkich 

typów dzia³añ i czynności podmiotów i organów 

administracji publicznej 42 . Przeciwnie, stopieñ 

determinacji prawnej poszczególnych dzia³añ 

administracji mo¿e byæ i jest zró¿nicowany w zale¿ności 

od funkcji, które administracja wype³nia, 

oraz od metod ich realizacji. Administracja 

mo¿e wykorzystywaæ ró¿ne metody stosowania 

normy prawnej. Zwi¹zanie prawne mocniejsze 

jest wtedy, gdy organ dzia³a³ w sferze objêtej prawami 

i obowi¹zkami obywateli. Jeśli bowiem administracja 

dzia³a w sferze wolności i w³asności 

obywateli w formie zezwoleñ, nakazów, zakazów, 

to mamy do czynienia ze stosowaniem prawa 

w tradycyjnym sensie polegaj¹cym na stosowaniu 

ustaw do konkretnych stanów faktycznych. 

Norma musi wiêc określiæ zachowanie siê organu 

administracji w sposób jednoznaczny (w takich 

przypadkach „administracja jest w ca³ości 

zwi¹zana prawem” 43 ). Odmian¹ determinacji 

prawnej w tej sferze dzia³alności administracji 

(polegaj¹cej na stosowaniu prawa) jest uznanie 

administracyjne 44 . Dzia³anie organu oparte na 

uznaniu (kiedyś zwanym „swobodnym”) zawsze 

jest zwi¹zane z upowa¿nieniem ustawowym wyra¿onym 

w normie blankietowej, poniewa¿ za 

pomoc¹ aktów opartych na uznaniu administracja 

wkracza w indywidualne prawa i obowi¹zki 

obywateli. Ponadto dzia³ania te s¹ uwarunkowane 

zaistnieniem określonego stanu faktycznego. 

Jeśli natomiast administracja, stosuj¹c dzia- 

³ania niew³adcze, wystêpuje w roli organizatora 

¿ycia gospodarczego i spo³ecznego, zagadnienie 

determinacji prawnej jej dzia³ania staje siê 

bardziej skomplikowane. Istotnym znamieniem 

dzia³añ niew³adczych jest bowiem to, ¿e organom 

jest pozostawiona mo¿liwośæ wyboru miej- 

42 

I. Lipowicz, Istota administracji, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, 

Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Czêśæ ogólna, Warszawa 

2002, s. 31. 

43 

T. Kuta, Aspekty prawne dzia³añ administracji publicznej w organizowaniu 

us³ug, Wroc³aw 1969, s. 68. 

44 

Zob. m.in. M. Zimmerman, Pojêcie administracji publicznej 

a „swobodne uznanie”, Poznañ 1959; T. Bigo, Kontrola s¹dowa 

swobodnego uznania, Wroc³aw 1959. 

sca, czasu, przedmiotu i formy dzia³ania. Sam 

organ decyduje, jak i jakie dzia³ania niew³adcze 

nale¿y stosowaæ, aby cel określony w przepisie 

prawa lub wynikaj¹cy z zasadniczej linii polityki 

pañstwa zosta³ (najlepiej) osi¹gniêty. Zarówno 

determinacja prawna, jak i sposób wykonywania 

ustawy s¹ w takich przypadkach o wiele 

bardziej swobodne, poniewa¿ dzia³alnośæ administracji 

kszta³tuj¹cej nie zawsze i nie bez reszty 

mo¿e byæ odczytana w przepisach ustawy, które 

maj¹ zreszt¹ czêsto charakter ramowy 45 . 

W dzia³aniach organizacyjnych, które mieszcz¹ 

siê w ramach administracji kszta³tuj¹cej, 

zwi¹zanie ustawowe organów administracyjnych 

jest z zasady luźne 46 . Pozostawia siê tu 

administracji inicjatywê i mo¿liwości wyboru, 

czy dzia³aæ i jak dzia³aæ 47 . Sposób wykonywania 

normy ustawowej w przypadku dzia³añ 

organizuj¹cych mo¿na nazwaæ „organizatorsk¹ 

swobod¹ administracji”. Podejmuj¹c dzia³ania 

organizuj¹ce, organy administracji maj¹ w ramach 

ogólnej normy kompetencyjnej – upowa¿niaj¹cej 

te organy do dzia³ania i określaj¹cej 

ogólnie cel, który ma byæ osi¹gniêty za 

pomoc¹ tych dzia³añ – swobodê co do tego, czy 

i w jakim czasie i jakie czynności maj¹ byæ wykonane 

i w jakiej kolejności 48 . Generalnie, dla 

wszystkich dzia³añ niew³adczych podstawê 

prawn¹ stanowi¹ zwykle ogólne normy kompetencyjne 

49 . Istotn¹ spraw¹ jest zatem wyraźne 

rozgraniczenie dzia³añ w³adczych i niew³adczych, 

m.in. przez określenie w przepisach prawa 

materialnego spraw za³atwianych w formie 

decyzji, czynności materialno-technicznej czy 

45 

S. Biernat, Problemy prawne sprawiedliwego rozdzia³u dóbr 

przez pañstwo, Kraków 1985, s. 138. 

46 

M. Kulesza, Administracyjno-prawne uwarunkowania polityki 

przestrzennej, Warszawa 1987, s. 203. 

47 

C.F. Menger, System des verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes, 

1954, s. 32. 

48 

T. Kuta, Aspekty prawne dzia³añ…, s. 71; por. M. Kulesza, 

Administracyjno-prawne…, s. 68. 

49 

T. Kuta, Pojêcie dzia³añ niew³adczych w administracji, Wroc- 

³aw 1963, s. 46; Autor odró¿nia wprawdzie umowy od 

dzia³añ niew³adczych sensu stricto, podkreśla jednak, ¿e 

z ¿adn¹ inn¹ form¹ nie koresponduj¹ dzia³ania niew³adcze 

tak ściśle, jak z umowami.


13 

umowy 50 . Kontrola dzia³añ niew³adczych powinna 

opieraæ siê nie na praworz¹dności, ale 

raczej na prawid³owości (celowości, rzetelności, 

gospodarności, efektywności) 51 . 

3. Interpretacja zasady legalizmu 

w orzecznictwie Trybunału 

Konstytucyjnego i sądów 

Do zasady legalizmu wyra¿onej w art. 7 

Konstytucji wielokrotnie nawi¹zywa³ zarówno 

Trybuna³ Konstytucyjny, jak i S¹d Najwy¿szy, 

a tak¿e s¹dy administracyjne. Na podstawie dorobku 

judykatury mo¿na w szczególności ustaliæ 

treśæ powy¿szej zasady. Nale¿y przytoczyæ 

zw³aszcza nastêpuj¹ce orzeczenia: 

– Organ w³adzy publicznej ma obowi¹zek, 

zgodnie z zasad¹ legalizmu (art. 7 Konstytucji), 

dzia³aæ na podstawie i w granicach 

prawa. Dzia³anie na podstawie prawa oznacza 

mo¿nośæ podejmowania tylko takich 

rozstrzygniêæ i dzia³añ w³adczych, które s¹ 

przez prawo wyraźnie dozwolone lub nakazane, 

wszystko inne jest bowiem bezwzglêdnie 

zakazane. Natomiast z nakazu dzia³ania 

w granicach prawa wynika obowi¹zek 

przestrzegania prawa do czasu legalnej jego 

zmiany 52 . 

– Z art. 7 Konstytucji nie wyp³ywaj¹ inne 

uprawnienia poza wynikaj¹cymi ju¿ z innych 

norm prawnych. Jego „samoistne” znaczenie 

mo¿na sprowadziæ istotnie do dyrektywy 

interpretacji przepisów kompetencyjnych 

w sposób ścis³y i z odrzuceniem w odniesieniu 

do organów w³adzy publicznej zasady: co 

nie jest zakazane, jest dozwolone 53 . 

– Nastêpstwem naruszenia przez dane przepisy 

norm konstytucyjnych jest stwierdzenie 

50 

C. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, w: L. Zacharko, 

A. Matan, G. £aszczyca (red.), Ewolucja prawnych 

form administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 211. 

51 

T. Kuta, Pojêcie dzia³añ niew³adczych…, s. 75. 

52 

Postanowienie TK z 11.04.2007 r. (K 2/2007), OTK-A 

2007/4, poz. 43. 

53 

Wyrok TK z 27.05.2002 r. (K 20/2001), OTK-A 2002/3, 

poz. 34; wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdañsku 

z 30.09.1992 r. (SA/Gd 1008/92, SA/Gd 1478/92, 

SA/Gd 1479/92), ONSA 1993/2, poz. 51. 

naruszenia zasady legalizmu wynikaj¹cej 

z art. 7 Konstytucji. Naruszenie przez przepisy 

aktu prawnego ni¿szego rzêdu (rozporz¹dzenia) 

przepisów aktu wy¿szego rzêdu 

(ustawy) tak¿e prowadzi do stwierdzenia 

niezgodności tych przepisów wykonawczych 

z art. 7 Konstytucji, nak³adaj¹cego na organy 

w³adzy publicznej obowi¹zek dzia³ania na 

podstawie i w granicach prawa 54 . 

Podkreślenia wymaga wyraźne nawi¹zanie 

do „rozstrzygniêæ i dzia³añ w³adczych” w pierwszym 

z cytowanych orzeczeñ oraz zastosowanie 

zasady legalizmu do oceny zgodności z Konstytucj¹ 

aktów normatywnych ni¿szego rzêdu ni¿ 

ustawa. Z zasady legalizmu wynika m.in. zakaz 

domniemywania kompetencji, nale¿y jednak 

zwróciæ uwagê, ¿e w orzecznictwie jest czêsto 

mowa jedynie o „kompetencjach publicznoprawnych”: 

– Artyku³ 7 Konstytucji RP stanowi¹cy, ¿e organy 

w³adzy publicznej dzia³aj¹ na podstawie 

i w granicach prawa, zawiera normê zakazuj¹c¹ 

domniemywania kompetencji takiego organu, 

i tym samym nakazuje, by wszelkie dzia³ania 

organu w³adzy publicznej by³y oparte na wyraźnie 

określonej normie kompetencyjnej 55 . 

– Normy kompetencyjnej nie mo¿na domniemywaæ 

i nie mo¿na jej konstruowaæ w procesie 

wyk³adni prawa. Musi byæ ona wyraźnie 

w ustawie określona. Nigdy nie mo¿na przyjmowaæ 

zasady domniemania kompetencji 

publicznoprawnej, je¿eli przepisy ustawowe 

w tym wzglêdzie milcz¹ 56 . 

– Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji skierowany 

pod adresem S¹du by³by uzasadniony 

wówczas, gdyby S¹d nie by³ uprawniony do 

orzekania w tej sprawie 57 . 

S¹dy krajowe wielokrotnie stosowa³y zasadê 

legalizmu do oceny dzia³añ podejmowanych 

54 

Wyrok TK z 10.12.2002 r. (K 27/2002), OTK-A 2002/7, 

poz. 92. 

55 

Postanowienie sk³adu siedmiu sêdziów SN – Izba Karna 

z 18.01.2005 r. (WK 22/2004), „Biuletyn S¹du Najwy¿- 

szego” 2005/3, OSNKW 2005/3, poz. 29. 

56 

Postanowienie NSA z 16.12.2004 r., FSK 417/2004. 

57 

Wyrok NSA z 19.04.2005 r. (FSK 1660/2004, FSK 

1661/2004), ONSAiWSA 2006/1, poz. 32.


przez organy jednostek samorz¹du terytorialnego, 

przede wszystkim w zakresie podejmowania 

uchwa³, a w szczególności – ustanawiania przepisów 

prawa miejscowego. Nale¿y wspomnieæ 

zw³aszcza o bogatym orzecznictwie dotycz¹cym 

stosowania art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o samorz¹dzie 

gminnym: 

– W świetle art. 7 Konstytucji uchwa³a rady 

gminy musi zawieraæ uzasadnienie, gdy¿ 

jego brak uniemo¿liwia ocenê okoliczności 

sprawy 58 . 

– Artyku³ 18 ustawy z 8.03.1990 r. o samorz¹dzie 

gminnym 59 nie jest wystarczaj¹c¹ podstaw¹ 

prawn¹ do wydania przez organ gminy 

aktu prawa miejscowego. Zgodnie z konstytucyjn¹ 

zasad¹ praworz¹dności stanowienie 

aktów prawa miejscowego jest mo¿liwe tylko 

na wyraźnej podstawie ustawowej. Nie mog¹ 

jej stanowiæ ani art. 18, ani art. 40 u.s.g., daj¹ce 

gminom prawo stanowienia aktów prawa 

miejscowego na podstawie upowa¿nieñ ustawowych 

60 . 

– Stanowienie aktów prawa miejscowego 

mo¿liwe jest tylko na wyraźnej podstawie 

ustawowej, przy czym nale¿y odró¿niæ wyraźne 

ustawowe upowa¿nienie do dzia³ania 

zawieraj¹cego elementy proceduralne oraz 

materialne wydania aktu normatywnego od 

ogólnych norm o charakterze kompetencyjnym 

(np. art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g.), 

które takiego upowa¿nienia nie zawieraj¹ 61 . 

Z drugiej strony – zdaniem s¹dów – sprawy 

ze sfery stosunków cywilnoprawnych, jeśli nie 

przekraczaj¹ granic zwyk³ego zarz¹du, nale¿¹ 

do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta 

miasta) i stanowi¹ konsekwencjê przyznania 

jednostce samorz¹du terytorialnego samodzielności 

podlegaj¹cej ochronie s¹dowej 62 . 

58 

Wyrok NSA z 2006 r., II OSK 194/2006. 

59 

Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g. 

60 

Wyrok WSA w Krakowie z 2006 r., III SA/Kr 

923/2005. 

61 

Wyrok NSA z 16.05.2001 r. (III SA 2622/2000), ONSA 

2002/3; wyrok WSA w Krakowie z 2006 r., III SA/Kr 

923/2005. 

62 

Wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdañsku 

z 14.08.1991 r. (SA/Gd 603/91); wyrok WSA w Opolu 

z 25.09.2008 r., II SA/Op 225/2008. 

Nie mo¿na odmówiæ gminie prawa do takiego 

gospodarowania mieniem, które przyniesie 

najkorzystniejsze efekty 63 . W szczególnie jasny 

sposób NSA da³ wyraz rozumieniu zasady legalizmu 

w przypadku spraw z zakresu prawa 

prywatnego, rozstrzygaj¹c kwestiê dopuszczalności 

udzielania przez samorz¹d po¿yczek (pod 

rz¹dami prawa bud¿etowego z 1991 r.). S¹d 

stwierdzi³, ¿e ¿aden przepis prawa bud¿etowego 

nie zakazuje udzielania przez gminy po¿yczek. 

A skoro rozporz¹dzenie, szczegó³owo klasyfikuj¹ce 

wydatki bud¿etu pañstwa i bud¿etów 

gmin, w grupie paragrafów 66–67 wymienia³o 

po¿yczki udzielone, to przy braku zastrze¿enia, 

¿e dotyczy to wy³¹cznie bud¿etu pañstwa 

– w tym paragrafie zosta³y określone równie¿ 

wydatki bud¿etów gmin. Wprawdzie przepis 

rozporz¹dzenia dotycz¹cego klasyfikacji bud¿etowej 

nie móg³ stanowiæ samoistnej podstawy 

prawnej uchwa³y w sprawie udzielenia po¿yczki, 

niemniej wynika z niego nie tylko to, ¿e ¿adna 

z norm reguluj¹cych gospodarkê finansow¹ 

gmin nie wyklucza udzielenia po¿yczki, ale 

równie¿, ¿e jest dopuszczona taka mo¿liwośæ. 

4. Zakres zdolności kontraktowej 

jednostek samorządu terytorialnego 

de lege lata 

4.1. Osobowość prawna jednostek 

samorządu terytorialnego a zasada 

zastrzeżenia ustawy 

Analizê granic zdolności kontraktowej samorz¹du 

nale¿y rozpocz¹æ od oczywistej konstatacji, 

¿e nadanie określonej jednostce organizacyjnej 

osobowości prawnej jest równoznaczne 

z przyznaniem jej zdolności prawnej w zakresie 

prawa cywilnego, tj. zdolności nabywania praw 

i zaci¹gania zobowi¹zañ, w szczególności w zakresie 

maj¹tkowym 64 . W sektorze publicznym 

63 

Wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdañsku 

z 4.04.1991 r. (SA/Gd 23/91), OSP 1991/11–12, 

poz. 267. 

64 

W szczególności warto podkreśliæ, ¿e wspó³czesnemu 

krajowemu prawu cywilnemu obca jest koncepcja „specjalnej 

zdolności prawnej” osób prawnych; por. brzmienie


15 

(finansów publicznych) wyposa¿enie pewnych 

podmiotów w osobowośæ prawn¹ jest zwi¹zane 

nie tylko z podkreśleniem ich maj¹tkowej odrêbności 

(jednostka samorz¹du terytorialnego nie 

ponosi odpowiedzialności za zobowi¹zania innych 

samorz¹dowych osób prawnych, a one nie 

odpowiadaj¹ za zobowi¹zania samorz¹du), ale 

tak¿e z przekonaniem ustawodawcy o konieczności 

ich samodzielnego udzia³u w obrocie prywatnoprawnym, 

co obejmuje m.in. zawieranie 

umów we w³asnym imieniu i na w³asn¹ odpowiedzialnośæ. 

Wyposa¿enie jednostki samorz¹du 

terytorialnego w osobowośæ prawn¹ ma przy 

tym znaczenie zasadniczo ró¿ne od przyznania 

osobowości prawnej Skarbowi Pañstwa: o ile 

bowiem ta ostatnia instytucja stanowi pewnego 

rodzaju fikcjê prawn¹ (Skarb Pañstwa jest osob¹ 

prawn¹, nie bêd¹c jednostk¹ organizacyjn¹, 

lecz poniek¹d zbiorowości¹ jednostek organizacyjnych, 

i – jako jedna z nielicznych osób prawnych 

– nie ma swoich organów), ka¿de zaś umocowanie 

do dzia³ania w jej imieniu musi mieæ 

wyraźn¹ podstawê ustawow¹, o tyle konstrukcja 

osobowości prawnej samorz¹du jest zbli¿ona do 

konstrukcji osobowości prawnej korporacji prawa 

prywatnego. Zreszt¹, zgodnie z przepisami 

ustrojowymi, jednostka samorz¹du terytorialnego 

stanowi wspólnotê mieszkañców (korporacjê 

prawa publicznego). W szczególności, jednostka 

samorz¹du terytorialnego dzia³a przez swoje 

organy, których wzajemne relacje przypominaj¹ 

zasady corporate governance, a zasady reprezentowania 

jednostki na zewn¹trz s¹ wyraźnie określone. 

Zgodnie z przepisami prawa cywilnego 

jednostka samorz¹du terytorialnego jako osoba 

prawna ma pe³n¹ zdolnośæ prawn¹, tzn. mo¿e 

dokonywaæ wszystkich czynności prawnych, 

z wy³¹czeniem tych, które mog¹ dotyczyæ tylko 

osób fizycznych, oraz tych, których podmiotowy 

zakres dokonywania jest w ustawie wyraźart. 

36 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 

ze zm., dalej: k.c.) przed zmian¹ dokonan¹ 28.07.1990 r.: 

„Zdolnośæ prawna osoby prawnej nie obejmuje praw 

i obowi¹zków wy³¹czonych przez ustawê lub przez oparty 

na niej statut. Nie obejmuje ona równie¿ praw i obowi¹zków, 

które nie s¹ zwi¹zane z zakresem zadañ danej 

osoby prawnej”. 

nie ograniczony 65 . Wyci¹ganie jednak wprost 

z tego faktu bezpośredniego wniosku o generalnej 

dopuszczalności zawierania przez samorz¹d 

umów w granicach określonych przepisami 

ustaw oznacza³oby faktycznie zanegowanie 

zasady legalizmu, zgodnie z któr¹ organy 

w³adzy publicznej dzia³aj¹ nie tylko w granicach, 

ale tak¿e na podstawie prawa. Nie mo¿- 

na wobec tego uchyliæ siê od analizy problemu 

z punktu widzenia zakresu kompetencji, które 

przepisy prawa przyznaj¹ organom w³adzy 

publicznej. 

Jak ju¿ wspomniano, do pojêcia kompetencji 

w rozumieniu doktryny prawa administracyjnego 

nawi¹zuje wyraźnie doktryna prawa konstytucyjnego 

interpretuj¹ca znaczenie zasady 

praworz¹dności. Nale¿y jednak stwierdziæ, ¿e 

pojêcie to – aczkolwiek podstawowe w teorii 

prawa administracyjnego – nie jest w doktrynie 

rozumiane jednolicie. Pomijaj¹c ró¿nice w definiowaniu 

pojêcia kompetencji tak¿e w okresie 

poprzedzaj¹cym rok 1990 66 , mo¿na stwierdziæ, 

¿e we wspó³czesnej doktrynie dośæ powszechne 

jest postrzeganie kompetencji przez pryzmat 

zadañ publicznych lub wprost określanie 

kompetencji jako powi¹zania podmiotu administracji 

z określonymi zadaniami (prawnego 

środka realizacji zadañ) 67 . Powi¹zanie to jest 

rozumiane jednak zazwyczaj jako prawo i obowi¹zek 

podejmowania w zakresie pewnego 

zagadnienia rozstrzygniêæ o charakterze wi¹- 

¿¹cym 68 . Przepisy określaj¹ce zakres dzia³ania 

organu (wyliczenie spraw, jakimi organ siê 

zajmuje) nie stanowi¹ bowiem wystarczaj¹cej 

podstawy do podejmowania dzia³añ w³adczych. 

65 

Por. art. 38 k.c. 

66 

Np. jako „prawnego upowa¿nienia do podejmowania dzia- 

³alności” (J. Starościak, Prawo administracyjne…, s. 205) lub 

„ogó³u pe³nomocnictw (upowa¿nieñ) do wykonywania 

w³adzy pañstwowej” (J. Trzciñski, Pojêcie konstytucyjnego 

organu pañstwa socjalistycznego, Wroc³aw 1974, s. 76). 

67 

J. £êtowski, Prawo administracyjne…, s. 161; W. Rudolf, 

Verwaltungsorganisation, w: H.-U. Erichsen (red.), Allgemeines…, 

s. 715 („Das Mittel, die Verwalungsträger und 

Verwaltungsstellen an ihre Aufgaben zu binden, ist die 

Kompetenz, d. h. die zuständigkeit, eine Aufgabe wahrzunehmen”). 

68 

Z. Rybicki, System rad narodowych, Warszawa 1971, s. 220.


Do podjêcia konkretnych dzia³añ w³adczych 

konieczny jest wiêc, obok przepisu określaj¹cego 

zakres dzia³ania, przepis upowa¿niaj¹cy 

do podjêcia takiego dzia³ania 69 . Raz jeszcze nale¿y 

tu jednak powtórzyæ, ¿e nawet ci autorzy, 

którzy za istotny element kompetencji uznaj¹ 

określenie dopuszczalnego środka realizacji 

zadania, dopuszczaj¹ w tym wzglêdzie ró¿nice 

w odniesieniu do dzia³añ niew³adczych 70 . 

Nale¿y zatem stwierdziæ, ¿e istotnym elementem 

kompetencji danego organu jest określenie 

zakresu jego zadañ (zakresu dzia³ania), natomiast 

wyraźne określenie sposobu i prawnej 

formy realizacji zadania jest wymagane tylko 

w zakresie dzia³añ o charakterze w³adczym. 

W doktrynie zadania postrzega siê najczêściej 

przez pryzmat celu, który nale¿y zrealizowaæ 71 , 

czyli skonkretyzowanego w pewnym uogólnieniu 

stanu obiektywnej rzeczywistości, jaki powinien 

nast¹piæ wzglêdnie powinien byæ osi¹gniêty 

w rezultacie czynności podjêtych przez 

organ administracji 72 . 

Wskazanie zadania jest, jak wy¿ej stwierdzono, 

istotnym elementem kompetencji organu. 

Tymczasem zarówno w przepisach prawa, 

jak i w piśmiennictwie pojêcie zadania jest 

odnoszone ju¿ to do organu administracji, ju¿ 

to do podmiotu administracji, a w szczególności 

do jednostki samorz¹du terytorialnego. 

Ró¿nica ta jest istotna, zw³aszcza w zdecentralizowanym 

ustroju pañstwowym (art. 15 i 16 

69 

A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Podstawowe pojêcia teoretyczne 

w nauce prawa administracyjnego, w: M. Wierzbowski 

(red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 114; 

autorzy nazywaj¹ takie przepisy przepisami kompetencyjnymi, 

poniewa¿ s¹ one zawarte z regu³y w ustawach 

zaliczanych do prawa materialnego i wskazuj¹, w jakiej 

formie prawnej organ mo¿e dzia³aæ w powierzonej mu 

sprawie. 

70 

Tak J. £êtowski, Prawo administracyjne…, s. 161; zdaniem 

Autora kompetencja obejmuje normê ustalaj¹c¹ pewne 

zadania, normê określaj¹c¹ realizatora zadania, normê 

ustalaj¹c¹ sankcje, jeśli zadania na³o¿one na konkretny organ 

nie zostan¹ wykonane oraz normê ustalaj¹c¹ dopuszczalne 

środki („szczególnie, gdy rzecz dotyczy środków 

w³adczych”). 

71 

J. £êtowski, Prawo administracyjne…, s. 160. 

72 

Z. Szyd³owski, Teoria organu administracji pañstwowej, 

Szczecin 1985, s. 39. 

Konstytucji RP). W doktrynie prawa administracyjnego 

rozró¿nia siê pojêcia podmiotu 

administracji (Verwaltungsträger), czyli jednostki 

bêd¹cej podmiotem praw i obowi¹zków, organu 

administracji oraz osoby (fizycznej) bêd¹cej 

cz³onkiem organu (Organwalter) 73 . W³aściwośæ 

(Zuständigkeit) organu administracji jest zawsze 

pochodn¹ podmiotu administracji, poniewa¿ 

organ danego podmiotu mo¿e dzia³aæ tylko 

w ramach w³aściwości tego podmiotu. 

Z kolei ustawodawca ogranicza siê czêsto do 

określenia w³aściwości organów (szczególnie 

wtedy, gdy chodzi o organy pañstwowe), bez 

określania w³aściwości (zakresu dzia³ania) podmiotów, 

albo przeciwnie – określa w³aściwośæ 

pomiotów, nie określaj¹c wprost w³aściwości 

ich organów. W takich przypadkach ustalenie, 

który organ powinien dzia³aæ, wymaga czêsto 

analizy przepisów ustrojowych 74 . 

Rozwa¿ania te prowadz¹ do wniosku, ¿e 

w przypadku wykonywania określonych zadañ 

w formie podejmowania czynności niew³adczych, 

w tym – czynności prawa cywilnego 

i zw³aszcza zawierania ró¿nego rodzaju umów, 

forma ta nie musi byæ w sposób wyraźny określona 

w przepisie. Innymi s³owy, zakres zadañ 

jednostek samorz¹du terytorialnego określa 

mo¿liwośæ zawierania przez nie umów, albo 

inaczej: samorz¹d mo¿e zawieraæ umowy 

w celu realizacji swoich zadañ. Notabene, tzw. 

klauzula generalna odpowiedzialności komunalnej 

zawarta w przepisie art. 6 u.s.g. obejmuje 

jeden z zasadniczych elementów normy kompetencyjnej 

– wskazanie zakresu spraw, którymi 

gmina mo¿e siê zajmowaæ. Nie wystarcza 

to do konstruowania kompetencji w zakresie 

dzia³añ w³adczych, poniewa¿ norma kompetencyjna 

obejmuje w takim przypadku tak¿e 

określenie formy dzia³ania – stanowi natomiast 

dostateczn¹ determinacjê prawn¹ określenia 

celu publicznego oraz podstawê podejmowania 

w tych ramach dzia³añ niew³adczych, a w tym 

tak¿e zawierania umów. 

73 

Zob. np. H. Maurer, Allgemeines Verwalungsrecht, München 

2004, s. 522–538. 

74 

H. Maurer, Allgemeines Verwalungsrecht…, s. 569.


17 

Skoro materialn¹ podstawê umów zawieranych 

przez jednostkê samorz¹du terytorialnego 

stanowi¹ przepisy określaj¹ce zakres ich zadañ, 

kluczowym zagadnieniem staje siê badanie celu 

danej umowy oraz jej potencjalnego, bezpośredniego 

czy pośredniego wp³ywu na realizacjê 

stanu faktycznego określanego jako zadanie. Nie 

wydaje siê jednak, aby by³o mo¿liwe formu³owanie 

jakichkolwiek uogólnieñ w tym zakresie: 

ka¿dy przypadek powinien byæ analizowany indywidualnie, 

przy czym w niektórych zwi¹zek 

miêdzy zawarciem określonej umowy a realizacj¹ 

określonego zadania bêdzie oczywisty, w innych 

mo¿e wymagaæ przeprowadzenia g³êbszej 

analizy. W ka¿dym razie analiza ta powinna 

uwzglêdniaæ równocześnie dwie normy prawne. 

Po pierwsze, przepis art. 45 u.s.g., zgodnie 

z którym podmioty mienia komunalnego samodzielnie 

decyduj¹ o przeznaczeniu i sposobie 

wykorzystania sk³adników maj¹tkowych, przy 

zachowaniu wymogów zawartych w odrêbnych 

przepisach prawa. Po drugie, przepis art. 50 u.s.g. 

nak³adaj¹cy na osoby uczestnicz¹ce w zarz¹dzaniu 

mieniem komunalnym obowi¹zek zachowania 

szczególnej staranności przy wykonywaniu 

zarz¹du zgodnie z przeznaczeniem 

tego mienia i jego ochron¹. Dodatkowo jednak 

w ka¿dym przypadku nale¿y analizowaæ mo¿- 

liwe „uwarunkowania negatywne” dla podjêcia 

danego dzia³ania, wyp³ywaj¹ce np. z przepisów 

o ochronie konkurencji, o dopuszczalności pomocy 

publicznej itp., kryj¹ siê tu bowiem najwiêksze 

ryzyka naruszenia zasady legalizmu 

oraz mo¿liwości kolizji z chronionymi prawnie 

interesami innych uczestników rynku. 

4.2. Charakter przepisów dotyczących 

możliwości zawierania określonego 

rodzaju umów przez jednostki 

samorządu terytorialnego 

Materialnoprawn¹ podstawê zawierania 

umów przez jednostki samorz¹du terytorialnego 

stanowi¹ zatem przepisy określaj¹ce ich 

zakres dzia³ania. Z zasady zastrze¿enia ustawowego 

nie wynika wiêc koniecznośæ istnienia 

szczególnej podstawy prawnej w postaci 

przepisu wyraźnie dopuszczaj¹cego mo¿liwośæ 

zawierania umów określonego typu. Nale¿y 

zatem stwierdziæ, ¿e tego rodzaju przepisy istniej¹ce 

w systemie prawa administracyjnego 

pe³ni¹ dwojak¹ funkcjê. 

Po pierwsze, deklaratoryjnie wskazuj¹ na 

mo¿liwośæ wynikaj¹c¹ z powy¿szej ogólnej zasady. 

Taki charakter maj¹ np. przepisy ustawy 

o gospodarce nieruchomościami 75 dotycz¹ce 

mo¿liwości sprzeda¿y, wynajmowania czy wnoszenia 

do spó³ek nieruchomości stanowi¹cych 

w³asnośæ jednostki samorz¹du terytorialnego. 

Przepisy te tylko i wy³¹cznie potwierdzaj¹, 

wzglêdnie formu³uj¹ wyraźnie, konsekwencje 

stosowania zasady ogólnej, ju¿ ustalonej 

w przepisie art. 45 u.s.g. Czyni¹ to sk¹din¹d jednostronnie, 

odnosz¹ siê bowiem tylko do przypadków 

rozporz¹dzania nieruchomościami, nie 

obejmuj¹c nabywania praw do nieruchomości. 

Rzecz jasna, mo¿liwośæ nabywania takich praw 

stanowi równie¿ konsekwencjê zasady ogólnej, 

a nie wniosek wynikaj¹cy z wyk³adni np. przepisu 

art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 

zgodnie z którym wyw³aszczenie 

nieruchomości mo¿e byæ dokonane, je¿eli cele 

publiczne nie mog¹ byæ zrealizowane w inny 

sposób ni¿ przez pozbawienie albo ograniczenie 

praw do nieruchomości, a prawa te nie mog¹ 

byæ nabyte w drodze umowy. Z drugiej strony 

ustanowienie odrêbnych zasad gospodarowania 

nieruchomościami podmiotów publicznych, 

mimo ¿e uprawnienie do dokonywania tych 

czynności da³oby siê wyprowadziæ z zasady 

ogólnej, mo¿e byæ usprawiedliwione odrêbności¹ 

mienia publicznego wymagaj¹c¹ potwierdzenia 

kompetencji tych osób prawnych do 

zbywania nieruchomości lub oddawania ich 

w u¿ytkowanie wieczyste 76 . Warto wspomnieæ, 

¿e w odró¿nieniu od nieruchomości gospodarowanie 

innymi sk³adnikami mienia samorz¹du 

nie zosta³o poddane ¿adnej szczególnej regulacji 

prawnej, st¹d te¿ mo¿liwośæ rozporz¹dzania 

tymi sk³adnikami, jak równie¿ mo¿liwośæ ich 

nabywania wynika tylko z zasady ogólnej. 

75 

Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm. 

76 

Zob. przyp. 77.


Po drugie, intencj¹ wprowadzenia takich 

przepisów do systemu prawa mo¿e byæ ograniczenie 

mo¿liwości zawierania określonego 

rodzaju umów przez jednostki samorz¹du terytorialnego 

77 . We wspomnianej wy¿ej ustawie 

funkcjê tak¹ pe³ni np. przepis art. 13 ust. 2 ograniczaj¹cy 

mo¿liwośæ dokonywania darowizn, 

których przedmiotem s¹ nieruchomości. Przepisy 

ograniczaj¹ce mo¿liwośæ zaci¹gania przez 

samorz¹d zobowi¹zañ umownych, a zw³aszcza 

zobowi¹zañ w zakresie d³ugu publicznego oraz 

zobowi¹zañ warunkowych (contingent liabilities: 

porêczeñ i gwarancji), wystêpuj¹ licznie 

w ustawie o finansach publicznych 78 (w szczególności 

przepisy art. 82–86). Nale¿y podkreśliæ, 

¿e w systemach prawa, w których autoryzacje 

bud¿etowe dotycz¹ nie tylko wydatków, lecz 

tak¿e zobowi¹zañ, ustawy (uchwa³y) bud¿etowe 

pe³ni¹ najwa¿niejsz¹ funkcjê w ograniczeniu 

mo¿liwości zaci¹gania zobowi¹zañ umownych 

przez jednostki sektora publicznego. W prawie 

krajowym analogiczn¹ funkcjê do koñca 2005 r. 

pe³ni³ przepis art. 29 ust. 6 ustawy o finansach 

publicznych, zgodnie z którym jednostki sektora 

finansów publicznych (w tym tak¿e jednostki 

samorz¹du terytorialnego) mog³y zaci¹gaæ zobowi¹zania 

do wysokości wynikaj¹cej z planu 

wydatków jednostki, pomniejszonej o wydatki 

na wynagrodzenia i uposa¿enia oraz o obligatoryjne 

wp³aty p³atnika. W ustawie, która wesz³a 

w ¿ycie 1.01.2006 r., redakcja powy¿szego 

przepisu uleg³a zmianie pozbawiaj¹cej go praktycznego 

znaczenia z punktu widzenia ograniczenia 

mo¿liwości zaci¹gania zobowi¹zañ wieloletnich 

79 . 

77 

Podstawow¹ form¹ ograniczenia przez ustawodawcê zdolności 

(kompetencji) jednostki samorz¹du do realizacji 

celu publicznego w sferze niew³adczej za pośrednictwem 

określonej czynności prawnej jest wyraźny zakaz dzia³ania 

w danej formie. Nale¿y tu zw³aszcza podkreśliæ, ¿e 

wyprowadzenie takiego zakazu (ograniczenia) z brzmienia 

przepisu określaj¹cego pozytywnie sposób organizatorskiego 

dzia³ania samorz¹du bêdzie wymaga³o zazwyczaj 

zastosowania rozumowania a contrario, które – ze swej 

istoty – mo¿e prowadziæ do kontrowersyjnych rezultatów. 

78 

Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm. 

79 

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o finansach 

publicznych jednostki sektora finansów publicz- 

Nale¿y wreszcie wspomnieæ, ¿e ograniczenia 

mo¿liwości zawierania określonych umów przez 

jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ wynikaæ 

nie tylko z przepisów, które takie ograniczenia 

explicite ustanawiaj¹, lecz tak¿e z ogólnych 

zasad krajowego porz¹dku prawnego 80 . Przyk³adowo 

mo¿na wymieniæ dwa z takich ograniczeñ 

o podstawowym znaczeniu. Po pierwsze, prawu 

krajowemu jest obca instytucja umów prawnoadministracyjnych 

w sensie prawa niemieckiego 

(tzn. w sensie § 54 Verwalungsverfahrengesetz 81 ), 

nych mog¹ zaci¹gaæ zobowi¹zania do sfinansowania w danym 

roku (sic!) do wysokości wynikaj¹cej z planu wydatków 

lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia 

i uposa¿enia, sk³adki na ubezpieczenie spo³eczne 

i Fundusz Pracy, inne sk³adki i op³aty obligatoryjne oraz 

p³atności wynikaj¹ce z zobowi¹zañ zaci¹gniêtych w latach 

poprzednich; wyk³adnia a contrario normy zawartej w przepisie 

art. 184 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych 

mo¿e wprawdzie prowadziæ do wniosku o mo¿liwości zaci¹gania 

wieloletnich zobowi¹zañ jedynie w granicach autoryzacji 

zawartych w uchwale bud¿etowej, jednak ze wzglêdu 

na niefortunn¹ redakcjê i umiejscowienie powy¿szego 

przepisu pogl¹d ten mo¿e byæ kwestionowany. 

80 

Warto zwróciæ uwagê na brzmienie przepisu art. 3 ust. 1 

ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, 

poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym jednostki samorz¹du 

terytorialnego mog¹ powierzaæ wykonywanie zadañ z zakresu 

gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom 

prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadaj¹cym 

osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach 

ogólnych – z uwzglêdnieniem przepisów o finansach publicznych 

lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach 

publicznych i przepisów o dzia³alności po¿ytku publicznego 

i o wolontariacie; zasady ogólne, o których mowa 

w tym przepisie, obejmuj¹ nie tylko generaln¹ mo¿liwośæ 

zawierania przez JST umów – stosownie do posiadanej 

zdolności prawnej w zakresie prawa prywatnego, ale tak¿e 

ogólne ograniczenia takiej mo¿liwości wynikaj¹ce ze specyfiki 

JST jako podmiotu prawa publicznego. 

81 

Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung 

vom 23.01.2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert 

durch Artikel 10 des Gesetzes vom 17.12.2008 (BGBl. 

I S. 2586); § 54 Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen 

Vertrags: Ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen 

Rechts kann durch Vertrag begründet, geändert oder 

aufgehoben werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag), soweit 

Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Insbesondere 

kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, 

einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen 

schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten 

würde; w prawie francuskim instytucja contrat administratif 

ma zupe³nie inne znaczenie, zob. L. Richer, Droit de contrats 

administratifs, L.G.D.J. 2008.


19 

wobec tego umowy zawierane przez samorz¹d 

nie mog¹ samoistnie zawi¹zywaæ, zmieniaæ ani 

rozwi¹zywaæ stosunków prawno-administracyjnych. 

Po drugie, zarówno krajowa doktryna 

prawa administracyjnego 82 , jak i orzecznictwo 

Trybuna³u Konstytucyjnego 83 oraz S¹du Najwy¿szego 

pos³uguj¹ siê pojêciem rzeczy publicznych, 

wzglêdnie mienia publicznego, i wi¹¿¹ 

82 

S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznañ 1946, 

s. 145 i n.; J. Boæ, A. B³aś, Maj¹tek publiczny, w: J. Boæ (red.), 

Prawo administracyjne, Wroc³aw 1998, s. 253 i n.; M. Szubiakowski, 

Rzeczy publiczne, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo 

administracyjne…, s. 134 i n. 

83 

Uchwa³a Trybuna³u Konstytucyjnego z 27.09.1994 r. 

(W. 10/93), OTK 1994/II, poz. 46; wyrok Trybuna³u 

Konstytucyjnego z 17.10.1995 r. (K 10/95); orzeczenie 

Trybuna³u Konstytucyjnego z 9.01.1996 r. (K 18/95), 

OTK ZU 1996/1, poz. 1. 

z tym mieniem szczególny status prawny 84 , choæ 

prawna jego regulacja w Polsce – w porównaniu 

z Francj¹ 85 czy Niemcami 86 – jest in statu nascendi. 

Niezale¿nie od zwi¹zanych z tym kontrowersji 

nale¿y stwierdziæ, ¿e panuje zgoda co do tego, i¿ 

konstrukcja mienia publicznego, choæ oparta na 

cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, 

dopuszcza ze swej istoty ograniczenie uprawnieñ 

w³aścicielskich – wynikaj¹ce wyraźnie z prawa 

publicznego, w tym ograniczenia w zakresie rozporz¹dzania 

mieniem. 

84 

Postanowienie S¹du Najwy¿szego – Izba Cywilna 

z 4.11.2005 r. (V CK 784/2004), „Biuletyn S¹du Najwy¿- 

szego” 2006/4. 

85 

Doktryna domaine public oraz domaine privé d’une personne 

publique Code général de la propriété des personnes publiques. 

86 

Teoria öffentlichen Sachen, zob. H.-J. Papier, Recht der öffentlichen 

Sachen, Berlin–NewYork 1998. 

dr Micha³ Bitner 

jest adiunktem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, 

dr hab. Micha³ Kulesza 

jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego.

Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu ...

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?