пособие по свободе слова для стран центральной азии - Article 19

Пособие по свободе словадля стран Центральной Азии

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииОБ ЭТОМ ИЗДАНИИНастоящее пособие подготовлено организацией АРТИКЛЬ 19 –Всемирной кампанией за свободу слова. Автор книги – ДаниэлСаймонс, специалист по вопросам права, - в работе над изданиемиспользовал многие другие публикации АРТИКЛЬ 19. Директорправовых программ нашей организации Тоби Мендел написал Главу9, о свободе информации, и осуществил общее редактированиетекста.АРТИКЛЬ 19 благодарит Институт “Открытое общество” и егоСетевую программу по средствам массовой информации затерпеливую и щедрую финансовую поддержку, сделавшуювозможной подготовку и публикацию этой книги. Мы такжеблагодарны за финансовую поддержку, оказанную ПредставителемОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации.Изложенные в Пособии мнения не обязательно совпадают спозициями Института или ОБСЕ.Перевод пособия на русский язык выполнен Сергеем Сизенко.Зафир Белич из компании «Изимультимедиа» разработал макеткниги. Автор обложки – Сyзаннэ фан ден Аккер. Авторы признательныМарии Лисицыной из Молодежной правозащитной группы(Кыргызстан) за комментарии и предложения и Леониду Цхурбаевуза его большую помощь в финальном редактировании этой книги.© ARTICLE 19, LondonISBN 978-1-902598-87-1

Настоящая публикация распространяется согласно правилам лицензииCreative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 2.5.Вам разрешается копировать, распространять и показывать это издание,а также использовать его при разработке иных материалов,при условии: 1) ссылки на организацию «АРТИКЛЬ 19», 2) использованияиздания исключительно в некоммерческих целях, и 3) сопровождениялюбого производного продукта примечанием, идентичнымэтому тексту. Полный текст упомянутой выше лицензииможно найти на сайте http://creativecommons.org/licenses/by-ncsa/2.5/legalcode.Организация АРТИКЛЬ 19 будет признательна за комментарии,вопросы и предложения относительно содержания Пособия.ARTICLE 196-8 Amwell StreetLondon, EC1R 1UQВеликобританияТел.: +44 20 7278 9292Факс: +44 20 7278 7660E-mail: law@article19.org

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииОБ ЭТОМ ИЗДАНИИ 4ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ 141 ПОНЯТИЕ СВОБОДЫ СЛОВА 211.1. Концепция прав человека 211.2. Свобода слова как основное право человека 232 СВОБОДА СЛОВА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ 252.1. Источники международного права 252.1.1. Договоры 252.1.2. Обычное право 262.1.3. Общие принципы международного права 272.2. Международные гарантии права насвободное выражение мнения 272.2.1. Определение свободы словав международных документах 282.2.2. Органы, толкующие содержание правасвободного выражения мнения 302.2.3 Основные аспекты права на свободу слова 34

7.7.3.1. Презумпция невиновности 1737.7.3.2. Невмешательство в личную исемейную жизнь подозреваемых,потерпевших и свидетелей 1767.7.4. Критика судебных органов 1777.8. Недостоверные известия 1797.9. Непристойности 1837.10. Богохульство 1858 ПРАВО НА МОЛЧАНИЕ 1908.1. Право на ответное выступление 1918.1.1. Должно ли право на ответ быть общим? 1928.1.2. Право на ответ в государственных СМИ 1948.2. Обязательное распространениеофициальных сообщений 1968.3. Обязательная трансляция 1979 ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ 2009.1. Право доступа к информации:международные стандарты 2029.1.1. ООН 2029.1.2. Региональные стандарты 2049.1.2.1. Организация Американских11

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯАКПЧАХПЧНАКПЧНВДПЧГА ООНЕКПЧЕСЕСПЧЗА КБСЕКБСЕКЛРДКМ СЕКПЧМПГПП– Американская Конвенция о правах человека– Африканская Хартия прав человека и народов– Африканская Комиссияпо правам человека и народов– Всеобщая Декларация прав человека– Генеральная АссамблеяОрганизации Объединенных Наций– Европейская Конвенция о правах человека– Европейский Союз– Европейский Суд по правам человека– Заключительный Акт Конференциипо безопасности и сотрудничеству в Европе– Конференция по безопасностии сотрудничеству в Европе– Конвенция о ликвидации всехформ расовой дискриминации– Комитет министров Совета Европы– Комитет по вопросам прав человека ООН– Международный Пакт о гражданских иполитических правахМПЭСКП – Международный Пакт об экономических,социальных и культурных правах14

НГО – Негосударственная организацияОАГ – Организация Американских ГосударствОБСЕ –ООН –Организация по безопасности и сотрудничеству вЕвропеОрганизация Объединенных НацийПА – Парламентская АссамблеяСЕ – Совет ЕвропыСЭС – Социально-Экономический Совет ООНСМИ –Средства массовой информацииСНГ – Содружество Независимых ГосударствСПЧ – Совет по правам человека ООН15

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииПРЕДИСЛОВИЕРеспублики Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистани Узбекистан являются членами международного сообщества иобязаны соблюдать всеобщие права человека, включая право свободновыражать убеждения. Эти страны взяли официальные обязательствакак отразить во внутренних законодательствах исповедуемыеОБСЕ принципы, ценности и гарантии свободы слова и печати,так и обеспечить их соблюдение в повседневной практике.Журналисты региона испытывают трудности, полученные в наследствоот советской системы средств массовой информации. Еепоследствия - обломки прежних структур, мешающие независимойжурналистике и ограничивающие ее, до сих пор заметны в отдельныхрайонах Центральной Азии. Эти соображения актуальныпри изучении нынешнего состояния свободы средств массовой информациив центрально-азиатском регионе.ОБСЕ и международная организация «Артикль 19» издавна сотрудничаютв сфере содействия законодательным реформам в регионеОБСЕ. Предлагаемое вниманию читателей Пособие по свободе словарассматривает происшедшие преобразования в контексте прав человека,соблюдение которых остается ключевым вопросом во всехстранах региона.Я искренне поддерживаю выход этого издания, сочетающего в рамкаходной публикации солидный опыт изучения свободы слова вцелом и анализ положения дел в конкретном регионе. Моя служ-16

распоряжении всякого, кто заинтересован в обеспечении реализацииправа на свободное выражение мнения, – будь то журналист,государственный служащий, судья, адвокат или активист общественнойорганизации. По этой причине авторы обзорно объясняют истинноесодержание права на свободу слова в международном праве, освещаютпередовой опыт в других странах и регионах и предлагаютрекомендации, наработанные ведущими международными иобщественными организациями, а также экспертами всего мира.Осознавая, что общественная деятельность на местах и попыткиотстаивания попранных прав в судебном порядке не всегдаувенчиваются успехом, авторы издания подробно описываютпредусмотренные международным правом механизмы, каковые могутпомочь гражданам стран региона в отстаивании их права свободновыражать идеи и мнения.Наша книга состоит из двух частей. В первой части речь идет об общемхарактере права на свободу слова и о механизмах его обеспечения. Вовторой части исследуются практические составляющие этого правасогласно законам стран региона – в таких контекстах, как регулированиедеятельности СМИ, ограничения в отношении содержания печатныхматериалов или законодательство о доступе к информации. Авторыиздания сделали все, чтобы представить изложенный материал вобщедоступной форме, но в силу широкого характера потенциальнойчитательской аудитории некоторые разделы пособия могут показатьсяперегруженными излишними деталями для одних читателей - и приэтом окажутся слишком общими для иных читательских групп.Нужно сказать и о том, для чего эта книга не предназначена. Ееавторы – опытные юристы в сфере международного права и правчеловека, но не эксперты в области законодательства и правовойпрактики в странах Центральной Азии. Частые ссылки на законыпяти республик иллюстрируют общие тенденции, а не оцениваютсостояние законодательства в конкретной стране. Количествоупоминаний конкретной страны зависит от наличия информации уавторов публикации и не отражает их мнения о том, чем эта странаотличается от соседних. При работе над пособием все имеющиесясведения о положении дел в странах региона тщательно проверялись,что, впрочем, не исключает попадания в текст не совсем верных илиуже устаревших данных.19

20ЧАСТЬ 1

Глава 1ПОНЯТИЕ СВОБОДЫ СЛОВАПраво на свободу выражения мнения гарантировано законамии конституциями практически всех государств, включаястраны Центральной Азии. Однако, нередкие факты действияцензуры подтверждают, что законодательные гарантии не всегдаподкреплены подлинным осознанием значимости свободы слова.В этой, вступительной главе изложено общее содержание правчеловека и предпринята попытка пояснить, почему право свободноизлагать свои убеждения рассматривается как одна из крепчайшихопор современной демократии.1.1. Концепция прав человекаСовременное понимание прав человека возникло по окончанииВторой Мировой войны. До того отношение государства к его гражданамсчиталось внутренним делом каждой страны и не было заботоймеждународного сообщества. Неслыханные зверства нацистскогорежима в отношении иностранных и собственных граждан породилипризывы к принятию международных стандартов защиты человеческогодостоинства, которым надлежало стать обязательнымив отношениях государства с каждым, кто оказывается под его юрисдикцией.Когда в 1945 г. победившие союзники собрались в Сан-Францискодля принятия Хартии Организации Объединенных Наций, права че-21

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииловека занимали приоритетное место в повестке дня. Предложениевключить в Хартию всеобъемлющий международный пакт о правахбыло отвергнуто, но заключительный документ пятикратно упоминалправа человека, а его Ст. 68 обязала Совет по экономическим исоциальным вопросам ООН создать комиссию по правам человека.Комиссия ООН по правам человека сразу же после ее создания взяласьза разработку стандартов, которые в максимально возможнойстепени отражали бы общие ценности всех стран и культур мирав отношении прав человека. Значительной проблемой для разработчиковбыл правовой характер будущего документа. Ряд странхотел заключить обязательный для соблюдения договор, подлежащийратификации всеми членами ООН; другие государства выступализа сильную и убедительную по формулировкам декларацию,не имеющую при этом силы закона. В итоге возобладал прагматизм:было решено прописать оба документа, начав с декларативного.Так возникла Всеобщая Декларация прав человека (ВДПЧ), 1принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. без единого голосапротив. На основе ВДПЧ затем возникло два договорных документа:Международный Пакт о гражданских и политических правах(МПГПП) 2 и Международный Пакт об экономических, социальных икультурных правах (МПЭСКП). 3 Оба были приняты в 1966 г. По состояниюна 8 мая 2006 г. эти Пакты были ратифицированы, соответственно,156 и 153 странами, включая все страны ЦентральнойАзии. Часто ВДПЧ, МПГПП и МПЭСКП фигурируют под общимназванием «Международный Акт о правах человека».Провозглашенные в трех пактах ценности не новы – ведь их цельюбыло выведение единых, консенсуальных стандартов, каковые отражалибы чаяния всего человечества. Важность этих документов преждевсего заключается в их правовом статусе – в том, что они содержатперечень четко сформулированных обязательств государства в1Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 217A(III), 10 декабря 1948 г.2Резолюция Генеральной Ассамблеи 2200A (XXI), 16 декабря 1966 г., вступила в силу3 января 1976 г.3Резолюция Генеральной Ассамблеи 2200A (XXI), 16 декабря 1966 г., вступила в силу3 января 1976 г.22

Глава 1 Понятие свободы словаотношении каждого человека, оказавшегося под его юрисдикцией.Более того, в пактах заключен принцип, согласно которому каждоенарушение означенных прав не является внутренним делом страны,а вызывает законную обеспокоенность всего международногосообщества.Всеобщая Декларация остается флагманским по своему характерумеждународным документом о правах человека. Она вдохновиластраны мира на принятие не только МПГПП и МПЭСКП, но ина многие другие международные и региональные документы договорногохарактера, а также на включение соответствующих формулировокво многие национальные конституции.1.2. Свобода слова как основное право человекаВДПЧ и МПГПП гарантируют право на свободу выражения мнения.В обоих документах этому посвящена Статья 19. Также широкопризнано, что свобода слова значима не только сама по себе, но инеобходима для осуществления других прав.Для конкретного человека свобода слова имеет ключевое значениев плане его индивидуального развития, достоинства и самореализации.Беспрепятственный обмен информацией и мыслями с себеподобными позволяет человеку осознать и малую среду, и большоймир, в которых он живет, позволяет планировать собственную жизньи заниматься своим делом. Кроме того, возможность высказать своиубеждения крепит чувство собственной безопасности гражданина ипрочит уважение к нему со стороны державы.На национальном уровне свобода слова служит обязательным предусловиемнадлежащего управления государством и социально-экономическогоразвития страны.Свобода выражения мнения по-разному содействует качественномууправлению государством. Во-первых, благодаря свободе слова к властив стране приходят знающие и честные люди. В условиях демократиибеспрепятственные дискуссии между различными политическимипартиями выявляют их сильные и слабые места, вследствие чего23

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииизбиратели могут решать, кто из них наиболее готов править страной,– и отдают им свои голоса. Освещение деятельности власти и оппозициив СМИ вскрывает случаи коррупции и прочих нарушений,что препятствует укоренению бесчестной практики.Во-вторых, свобода слова способствует должному управлениюстраной тем, что позволяет гражданам уведомлять власти об ихопасениях. Когда люди могут бесстрашно, в открытую излагатьнаболевшее и если СМИ дозволено вторить им, власть предержащиеузнают о проблемных вопросах и смогут адекватно отреагировать.В-третьих, свобода выражения убеждений обеспечивает тщательноерассмотрение всех предложений относительно нового законодательстваили государственных программ. Общественныепрения создают своего рода рынок идей, откуда политики черпаютнаилучшие предложения. Свободное обсуждение грядущих законовтакже обеспечит поддержку их населением – и, соответственно, ихсоблюдение.Наконец, свобода слова способствует осуществлению иных правчеловека. Благодаря ей улучшается деятельность государства вовсех сферах; благодаря ей журналисты и активисты-общественникипривлекают внимание к насущным проблемам с правами человека ик их нарушениям, принуждая правительства к принятию требуемыхмер.В силу всех этих причин международное сообщество пришло к признаниюсвободы слова одним из основных прав человека. На первойсессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. была принятаРезолюция 59(I), которая гласит, что «Свобода информации являетсяосновным правом человека … и краеугольным камнем всехсвобод, осуществлению которых посвящена работа ОрганизацииОбъединенных Наций.» 4414 декабря 1946 г.24

Глава 2СВОБОДА СЛОВА ВМЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕпредыдущей главе отмечалось, что современная концепцияВ прав человека возникла не только как убедительная своейморалью доктрина, но и как правовой режим, обязательный дляего участников. В этой главе мы глубже исследуем права человекас точки зрения права. Вначале мы бросим взгляд на источникимеждународного права как такового, в широком понимании, и техего составляющих, которые касаются прав человека. Далее, во второмразделе мы обсудим, как свобода слова (выражения мнения илиубеждения) определена в международных правовых документах.2.1. Источники международного праваМеждународное право – это свод норм, которые регулируютдеяния государств и других субъектов (таких, как международныеорганизации и, в некоторой мере, физические лица), а такжеотношения между ними. Основных источников международногоправа три: договоры, обычное право и общие принципы права.2.1.1. ДоговорыДоговором является любое письменное и обязательное для егосторон соглашение между двумя или более государствами либомежправительственными организациями. Такие соглашения носятразные названия – договор, конвенция, пакт, протокол, но,25

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиинезависимо от названия, документ, если он задуман какобязательный, является договором. Если же, напротив, документзадуман как изложение каких-либо принципов или имеетрекомендательный характер, но не содержит неукоснительноподлежащих исполнению обязательств (т.е. является своего рода«джентльменским соглашением»), то договором он не является. Всфере прав человека есть документы обоих видов: как мы уже знаем,МПГПП и МПЭСКП являются договорами, а Всеобщая Декларацияформально ни к чему не обязывает ее стороны.2.1.2. Обычное правоОбычное международное право – это массив неписанных правовыхнорм, признанных международным сообществом. При том, чтона первый взгляд простому обывателю может показаться, будтов международных делах никто никакому праву не следует, акаждым участником движут только его прямые интересы, вдействительности государства все же занимают в отношениидруг друга последовательно уважительные позиции. Чаще всегопреобладает простое желание не ударить лицом в грязь передостальными; с другой стороны, если страны издавна привыкливести дела между собой в определенном стиле, они следуют этому– и не только из вежливости, но и в силу обоюдного долга. Именнотак и формируется обычное международное право.При том, что обычное право подчас является размытым понятием, егосуществование общепризнано среди государств. Дискуссии ведутсяне столько об обычае как источнике права, сколь о признании тогоили иного правила.Порой государства решают уточнить состояние обычного правапо какому-либо вопросу (к примеру, морское право) путемего кодификации в многостороннем договоре. Возможен ипротивоположный процесс: какие-либо положения международныхдоговорных или не-договорных документов получают стольширокое признание, что переходят в сферу обычного права.Примером тому может служить Всеобщая Декларация прав человека: еепризнание столь широко, что многие ее положения – включая Ст.26

Глава 2 Свобода слова в международном праве19 о свободе слова – ныне рассматриваются как отражения «нового»обычного международного права.2.1.3. Общие принципы международного праваПоскольку международные отношения весьма децентрализованы,а «мирового правительства», уполномоченного разрабатыватьпоследовательные законы, не существует, договоры и обычноеправо формировались как субстанция, состоящая в основномиз материальных правовых норм, без должного внимания кпроцессуальным нормам и с частыми лакунами. Третий источникмеждународного права, так называемые общие принципымеждународного права, можно уподобить стяжке, связующей вединую конструкцию кирпичики из договоров и обычаев. Общиепринципы международного права одинаково присущи всемведущим правовым системам мира. При разрешении конкретныхспоров международные суды и трибуналы могут обратиться ктаковым общим принципам для заполнения лакун, оставленныхдоговорами и обычным правом. Примером общего принципаможет быть правило, согласно которому истец имеет право накомпенсацию за доказанное нанесенное увечье.2.2. Международные гарантии права на свободноевыражение мненияПраво на свободное выражение мнения гарантируется не в одном,а в нескольких источниках права, - в целом ряде всемирных ирегиональных договоров о правах человека, а также в международномобычном праве. Как будет показано в последующих разделах,множественность источников права не отражает множественноститолкований содержания этого права. Свобода слова – правовсеобщее, и соответствующие формулировки едва ли не одинаковыво всех документах. Различия между разными режимами касаются восновном механизмов обеспечения осуществления этого права (чтобудет подробно изложено ниже, в Главе 4).27

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии2.2.1. Определения свободы слова в международныхдокументахВсеобщая Декларация прав человека впервые провозгласила свободуслова в форме, получившей впоследствии самое широкое признание.Статья 19 Декларации гласит:Каждый человек имеет право на свободу убежденийи на свободное выражение их; это право включаетсвободу беспрепятственно придерживаться своихубеждений и свободу искать, получать и распространятьинформацию и идеи любыми средствами и независимоот государственных границ.Как мы уже знаем, ВДПЧ не имеет обязательного характера, будучирекомендательной резолюцией ГА ООН. Тем не менее, всеобщеепризнание содержания Ст. 19 превратило ее в норму действующегона международной арене обычного права.Международный Пакт о гражданских и политических правах, принятыйв развитие ВДПЧ, содержит, тоже в Статье 19, очень схожую, ноболее детальную формулировку:1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживатьсясвоих мнений.2. Каждый человек имеет право на свободное выражениесвоего мнения; это право включает свободу искать,получать и распространять всякого рода информациюи идеи, независимо от государственных границ, устно,письменно или посредством печати или художественныхформ выражения, или иными способами по своемувыбору.3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящейстатьи правами налагает особые обязанности и особуюответственность. Оно может быть, следовательно, сопряженос некоторыми ограничениями, которые, однако,должны быть установлены законом и являться необходимыми:a) для уважения прав и репутации других лиц;28

Глава 2 Свобода слова в международном правеb) для охраны государственной безопасности, общественногопорядка, здоровья или нравственностинаселения.Все страны Центральной Азии являются сторонами МПГПП;хронологически последним его ратифицировал Казахстан – 24января 2006 года.Особое значение для региона Центральной Азии имеетЗаключительный Акт Конференции по безопасности и сотрудничествув Европе 5 (далее – ЗА КБСЕ). Его подписание привело к созданиюОрганизации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ),членами которой стали все пять стран Центральной Азии. В ЗАКБСЕ государства-участники задекларировали, что будут…поощрять и развивать эффективное осуществлениегражданских, политических, экономических, социальных,культурных и других прав и свобод, которые всевытекают из достоинства, присущего человеческой личности,и являются существенными для ее свободного иполного развития. 6Помимо этого, они обязались «действовать в соответствии с целямии принципами» ВДПЧ. 7Кыргызстан и Таджикистан также являются сторонами КонвенцииСНГ о правах человека и основных свободах. 8 Ее Ст. 11 немногим отличаетсяот Ст. 19 МПГПП:1. Каждый человек имеет право на свободноевыражение своего мнения. Это право включаетсвободу придерживаться своих мнений, получать ираспространять информацию и идеи любым законнымспособом без вмешательства со стороны государственныхвластей и независимо от государственных границ.5Принят в Хельсинки, Финляндия, 1 августа 1975 г., 14 I.L.M. 1292.6Там же, Принцип VII.7Там же.8Принята в Минске, Беларусь, 26 мая 1995 г., вступила в силу 11 августа 1998 г.29

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии2. Поскольку пользование этими свободами налагаетобязанности и ответственность, оно может бытьсопряжено с формальностями, условиями иограничениями, предусмотренными законом инеобходимыми в демократическом обществе в интересахгосударственной или общественной безопасности,общественного порядка или защиты прав и свободдругих лиц.Наряду с указанными источниками права следует упомянуть триважных региональных договора, гарантирующих свободу слова подобноформулировке МПГПП. Это Европейская Конвенция о правахчеловека (ЕКПЧ) (см. Ст. 10), 9 Африканская Хартия прав человека и народов(АХПЧН) (Ст. 9) 10 и Американская Конвенция о правах человека. 112.2.2. Органы, толкующие содержание права свободноговыражения мненияВДПЧ, МПГПП, ЗА КБСЕ и Конвенция СНГ охватывает широкуюпредметную сферу и потому довольно лаконичны в отношениисвободы слова. Они не дают четких ответов на многие конкретныевопросы, волнующие тех, кто хотел бы осуществить это правоили кто должен его применять. К счастью, человечество накопилодостаточное количество авторитетных толкований содержанияуказанного права при различных обстоятельствах. Сюда следуетотнести и решения международных и национальных судебныхинстанций, и рекомендации международных органов, и их жезаявления, и суждения экспертов. 12 Большинство истолкованийимеет пояснительный характер, но некоторые, частично илиполностью, стали составляющими международного обычногоправа. Ниже следует обзор наиболее важных источников, ссылки9Принята 4 ноября 1950 г., вступила в силу 3 сентября 1953 г.10Принята в Найроби, Кения, 26 июня 1981 г., вступила в силу 21 октября 1986 г.11Принята в Сан-Хосе, Коста-Рика, 22 ноября 1969 г., вступила в силу 18 июля 1978 г.12Многие материалы в переводе на русский язык размещены на сайте УниверситетаМиннесоты, см. http://wwwl.umn.edu/humantrs/russian/Rindex.html30

Глава 2 Свобода слова в международном правена которые будут далее встречаться в нашей публикации. Болееподробные сведения об описанных ниже механизмах приведены вразделе 5.2.• В системе ООН Комитет по правам человека (КПЧ)наделен надзорными полномочиями в отношении соблюденияМПГПП и неоднократно истолковывал содержаниеСт. 19 Пакта. 13 До недавних пор орган с похожимназванием, Комиссия ООН по правам человека,ежегодно представляла свою резолюцию по свободеслова. 14 В 1993 г. ООН также назначила СпециальногоДокладчика по обеспечению и защите права на свободуслова и выражения мнения, в ежегодных докладах 15которого излагаются новые тенденции и толкуются содержаниеправа и сфера его распространения. 15 марта2006 г. ГА ООН приняла решение о замещении КПЧновым органом – Советом по правам человека (СПЧ).Совет будет обеспечивать сопровождение деятельностиСпециального Докладчика в течение по крайней мереодного года, после чего может быть принято иное решение.Наконец, мандат ЮНЕСКО предполагает содействиевзаимным знаниям и взаимопониманию народов;по этой причине ЮНЕСКО проспонсировала ряд конференций,принявших декларации, которые, в своюочередь, были затем утверждены руководящим органомэтой организации. 16• По подписании Хельсинкского Заключительного АктаОБСЕ продолжала играть важную роль в сфере свободыСМИ. Под эгидой ОБСЕ страны-участницы согласовалиряд международных документов 17 - в частности,Заключительный Документ Копенгагенского совеща-13См. эти документы на англ. языке на сайте http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf.14Документы ООН о свободе слова на русском языке см. на сайте http://www.un.org/russian/documen/hr/expression/.15См. прим. выше.16См. англоязычные документы на http://www.unesco.org/webworld/com_media/communication_democracy/fed.htm.17Документы ОБСЕ представлены на http://www.osce.org/documents/. Основныедокументы имеются также на русском языке.31

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииния, 18 Парижскую Хартию 1990 г., 19 итоговый документБудапештского саммита ОБСЕ 1994 г. 20 и ДекларациюСтамбульского саммита. 21 Важен тот факт, что ОБСЕ назначиласобственного Представителя по вопросам свободыСМИ, который часто представляет государствамучастникамрекомендации относительно приведенияих законодательства о СМИ в соответствие с международнымистандартами свободы выражения мнений. 22• Специально созданные органы получают заявленияот граждан о возможно имевших место нарушенияхперечисленных выше региональных договоров.Это Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ), 23Африканская Комиссия по правам человека и народов24 и Межамериканский Суд по правам человека. 25Такие договоры и решения их органов не применимык республикам Центральной Азии, но, в силу универсальногохарактера прав человека, служат убедительнымисвидетельствами значения и сферы действия правана свободу слова. Особое значение имеет обширнаяпрактика ЕСПЧ, на решения которого часто ссылаютсянациональные суды не только в Европе, но и во всеммире.Совет Европы (частью которого является ЕвропейскийСуд по правам человека) – крупнейшая европейская18Состоялось и июне 1990 г. См., в частности, пп. 9.1 и 10.1.19Парижская Хартия для новой Европы принята Саммитом ОБСЕ в ноябре 1990 г.20«На пути к подлинному партнерству в новую эпоху», принят саммитом ОБСЕ вБудапеште в 1994 г., см. пп. 36 - 38.21Саммит ОБСЕ 1999 г., п. 27. Также см. п. 26 Хартии европейской безопасности, принятойтам же.22На английском языке соответствующие документы можно найти на сайте http://www.osce.org/fom/documents.html.23База данных ЕСПЧ на англ. и франц. языках представлена на сайте http://cmiskp.echr.coe.int/.24Решения Комиссии в скором времени будут официально опубликованы на сайтеhttp://www.achpr.org/english/_info/decisions_en.html. Их уже можно прочитать наhttp://www1.umn.edu/humanrts/africa/comcases/comcases.html.25Решения этого Суда представлены на его сайте - http://www.corteidh.or.cr/juris_ing.32

Глава 2 Свобода слова в международном правеорганизация, объединившая 46 стран, включая бывшиесоветские республики в Центральной и ВосточнойЕвропе. Мандат этой организации включает права человека,парламентскую демократию и верховенство права.В последние годы Совет Европы активно занялся разработкоймеждународных стандартов по свободе СМИ;обычно они представляются в рекомендациях КомитетаМинистров Совета Европы. 26• В 1997 г. Организация Американских Государств (ОАГ)учредила пост Специального Докладчика по вопросамсвободы слова. Им уже сделан ряд докладов 27 на разныетемы – от Интернета и свободы выражения мнений доэтических принципов деятельности СМИ. На африканскомконтиненте аналогичный пост СпециальногоДокладчика по свободе слова в Африке был создан вконце 2004 г. Африканской Комиссией по правам человекаи народов (АКПЧН). 28 Эта Комиссия принялаДекларацию принципов свободы слова в Африке. 29• Начиная с 1999 г. названные выше полномочные представителиООН, ОБСЕ и ОАГ выступают с СовместнымиДекларациями по различным вопросам свободы слова. 30В 2005 г. новый Докладчик АКПЧН выступил с подобнойдекларацией вместе с Докладчиком ОАГ. 31• Целый ряд авторитетных стандартообразующих документовбыл подготовлен негосударственными организациями.АРТИКЛЬ 19, Всемирная Кампания за свободуслова, опубликовала Типовой Закон о свободе инфор-26Обзор этих документов на англ. яз. размещен на сайте http://www.coe.int/T/E/human_rights/media/4_Documentary_Resources.27См. http://www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=159&lID=1.28См. http://www.achpr.org/english/_info/index_free_exp_en.html.29Утвержден на 32-ой сессии в октябре 2002 г. См. сайт http://www.achpr.org/english/_doc_target/documentation.html?../declarations/declaration_freedom_exp_en.html.30См. все Совместные Декларации на http://www.cidh.org/Relatoria/docListCat.asp?catID=16&lID=1.31См. предыдущее примечание.33

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиимации, Типовой Закон об общественном вещании и различныесводы принципов по важным аспектам свободыслова. 32Совокупно все названные выше источники составляют сводподробно прописанных международных стандартов, направляющихгосударства и их судебные органы в верное русло при принятиии применении законов. Часть 2 нашей книжки содержит обзоросновных аспектов, которых касаются таковые стандарты;следующий же раздел, для начала, высветит основные составляющиеправового определения права на свободу слова.2.2.3 Основные аспекты права на свободу словаСогласно формулировкам, содержащимся в Статьях 19 ВДПЧ иМПГПП право на свободу слова очень широко. Оно включает шестьосновных аспектов.1) «Каждый человека имеет право…»Право на свободу слова принадлежит каждому; не разрешеныникакие различия в силу уровня образования, расы, цвета кожи,пола, языка, религии, политических или иных предпочтений,происхождения, имущественного или любого иного статуса. Заисключением особых обстоятельств (см. раздел 6.1.3), ограниченияправ заключенных и осужденных на выражение мнения означаютнарушения международного права.2) «…искать, получать и распространять…»Право «распространять информацию и идеи» является самымочевидным аспектом свободы слова. Это право говорить другимто, что знаешь или думаешь, – будь то в частной беседе или припомощи средств массовой коммуникации. При этом свобода словапреследует более обширную цель – дать каждому гражданину32См. http://www.article19.org/publications/law/standard-setting.html. Ряд документовпереведен на русский язык; см. http://www.article19.org/pdfs/languages/russian.html.34

Глава 2 Свобода слова в международном правешанс не только высказаться, но и получить доступ к максимальноширокому спектру идей и мнений прочих лиц. Потому Ст. 19гласит, что свобода слова также включает право искать и получатьинформацию - выписывая и читая газеты, слушая радио, бродяв Интернете, присутствуя на открытых для публики дебатах и,что не менее важно, предпринимая научные исследования илижурналистские расследования.Более того, в настоящее время все чаще признается, что правона свободу информации также включает право ознакомления сданными, находящимися в распоряжении государственных органов.Следовательно, власти должны публиковать важные сведения иудовлетворять запросы граждан о доступе к их базам данных (о чемподробнее речь пойдет в Главе 9).3) «…информацию и идеи…»Право на свободу слова распространяется не только на информациюи идеи, каковые в целом считаются полезными либо правильными,но и на любые прочие факты или убеждения, которые могутбыть переданы иным лицам. КПЧ ООН – орган, следящий заимплементацией МПГПП (см. ниже раздел 5.2.1.3), особо подчеркнулэто:П. 2 Статьи 19 подлежит истолкованию как охватывающийлюбые формы субъективных идей или мнений,которые могут быть переданы иным лицам и не противоречатп. 20 Пакта, любые формы новостей и информации,в том числе коммерческого и рекламного характера,любые формы произведений искусства и т.д.;положения этого пункта не должны ограничиватьсясредствами политического, культурного или художественноговыражения. 33Помимо этого, право на свободу слова также распространяется напротиворечивые, неверные и даже шокирующие сведения; тот факт,33См. материалы слушаний судебных дел Ballantyne and Davidson v. Canada,Communication No. 359/1989, и McIntyre v. Canada, Communication No. 385/1989, UNDoc. CCPR/C/47/D/359/1989 and 385/1989/Rev. 1, 5 May 1993, Annex, para. 11.3.35

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиичто какая-то идея кому-то не нравится или считается ошибочной,не может оправдать отказ в выражении этого мнения.Как неоднократно отмечали многие наблюдатели, правоваязащита только приемлемой информации и только уже принятыхидей ожидаемого результата не дает. Английский философ ДжонСтюарт Милль (1806-1873) выдвинул четыре аргумента о значимостидозволения высказывать мысли, противоречащих принятым точкамзрения:a. Если мнение замалчивать, мы никогда не узнаем, былоили не было оно верным. Отрицание возможностиправоты мнения другого человека предполагаетсобственную непогрешимость.b. Редко мнения полностью верны или неверны. Еслизамолчать мнение, теряется то верное, что есть в нем.c. Если принятая идея действительно верна, она сможетполностью убедить людей, когда переживет открытое ичестное состязание с противоположной идеей.d. Люди легко забудут о том, чем верна какая-либо идея,если эту идею периодически не ставить под сомнение итаким образом не выявлять ее сильные стороны. 34Международные судебные органы также неоднократно указывали,что в соответствии с международными стандартами свободавыражения мнения охватывает идеи противоречивого содержания.ЕСПЧ подчеркнул:Свобода выражения мнения ... относится не только к той«информации» или тем «идеям», которые получены законнымпутем или считаются не оскорбительными илинезначительными, но и тех, которые оскорбляют иливызывают возмущение. Таковыми являются требованиятерпимости, плюрализма и широты взглядов, без кото-34«О свободе», 1859 г.36

Глава 2 Свобода слова в международном праверых «демократическое общество» невозможно. 35В решении по другому делу Суд подчеркнул, что не имеет значениято, рассматривается ли конкретное мнение как верное: «Маловажно,что мнение является взглядом меньшинства и кажется беспочвенным,... поскольку ограничивать свободу выражения мнения толькообщепринятыми идеями было бы особо неразумным». 364) «…независимо от государственных границ…»Слова «независимо от государственных границ» присутствуют и вВДПЧ, и в МПГПП; отсюда явствует, что право свободно выражатьубеждения не ограничивается территорией одной страны.Государство должно позволять своим гражданам «искать, получатьи распространять информацию» как на своей территории, так и заее пределами.5) «…любыми средствами…»Граждане должны быть вправе выражать свои мнения любымисредствами – и традиционными, и самыми современными, которыевключают газеты, журналы, книги, брошюры, радио, ТВ, Интернет,произведения искусства, публичные собрания, но не ограниченыперечисленным.6) «…уважать и обеспечивать…»Наконец, важно то, что право на свободу выражения убежденияпредполагает не только т.н. негативные, но и позитивныеобязательства государств. Иными словами, государство обязано непросто воздерживаться от вмешательства в осуществление этогоправа, но и должно принимать активные меры для устраненияпрепятствий свободе слова. Это четко указано в Ст. 2 МПГПП,35Решение по делу Handyside v. the United Kingdom, 7 декабря 1976 г., по Заявлению No.5493/72, п. 49.36Решение по делу Hertel v. Switzerland, 25 августа 1998 г., по Заявлению No. 25181/94,п. 50.37

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиисогласно которой все государства-участники обязуются «уважать иобеспечивать всем лицам ... права, признаваемые в этом пакте».Примерами подобных шагов со стороны государств могутслужить предотвращение монополизации СМИ государством иличастными структурами, (см. также раздел 10.2.3); распространениесведений по собственной инициативе; обеспечение возможностивысказаться в СМИ этническим меньшинствам (раздел 6.3.1); встранах с переходным режимом – первоочередное упразднениепрежнего законодательства, ограничивающего свободу выраженияубеждений, или внесение в него требуемых поправок.38

Глава 3СВОБОДА СЛОВА ВНАЦИОНАЛЬНЫХКОНСТИТУЦИЯХИтак, мы убедились в том, что право на свободу словагарантируется международным правом; теперь нам предстоитнайти ответ на важный вопрос о состоянии дел со свободой слована национальном уровне. Как указывается в Главе 5, некоторыереспублики Центральной Азии признали международное правокак неотъемлемую часть национального законодательства. Этозначит, что, по крайней мере в теории, право на свободу словаможет быть непосредственно обеспечено в судебном порядке.Кроме того, каждая из пяти республик включила отдельныегарантии свободы слова в собственную конституцию. Внижеследующем разделе мы предлагаем обзор соответствующихположений. Читая их формулировки, следует помнить, что всегосударства должны в полной мере соблюдать свои обязательствав отношении прав человека согласно международному праву –даже если национальные законы предусматривают более низкиеуровни защиты прав чеоовека, или если они прямо противоречатмеждународно признанным стандартам.39

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии3.1. КазахстанСвобода слова защищена, с некоторыми ограничениями, Ст. 20Конституции Республики Казахстан, которая гласит:1. Свобода слова и творчества гарантируются. Цензуразапрещается.2. Каждый имеет право свободно получать ираспространять информацию любым, не запрещеннымзаконом способом. Перечень сведений, составляющихгосударственные секреты Республики Казахстан,определяется законом.3. Не допускаются пропаганда или агитациянасильственного изменения конституционногостроя, нарушения целостности Республики, подрывабезопасности государства, войны, социального,расового, национального, религиозного, сословного иродового превосходства, а также культа жестокости инасилия.Право доступа к информации заложено в Ст. 18(3) Конституции:Государственные органы, общественные объединения,должностные лица и средства массовой информацииобязаны обеспечить каждому гражданину возможностьознакомиться с затрагивающими его права и интересыдокументами, решениями и источниками информацииВ дополнение к указанным в Ст. 20 (2) и (3) ограничениям, Ст. 39предполагает следующее:1. Права и свободы человека и гражданина могутбыть ограничены только законами и лишь в тоймере, в которой это необходимо в целях защитыконституционного строя, охраны общественногопорядка, прав и свобод человека, здоровья инравственности населения.2. Признаются неконституционными любые действия,способные нарушить межнациональное согласие.3. Не допускается ни в какой форме ограничение прав исвобод граждан по политическим мотивам...40

Глава 3 Свобода слова в национальных конституциях3.2. КыргызстанВ Кыргызстане право на свободу слова гарантировано Ст. 16Конституции, в пп. 9 и 10:9. Каждый имеет право на свободу мысли, слова ипечати, а также на беспрепятственное выражениеэтих мыслей и убеждений. Никто не может бытьпринужден к выражению своих мнений и убеждений.Каждый имеет право свободно собирать, хранить,использовать информацию и распространятьее устно, письменно или иным способом.Не допускаются пропаганда или агитация,разжигающие социальную, расовую, межнациональнуюили религиозную ненависть и вражду. Запрещаетсяпропаганда социального, расового, национального,религиозного или языкового превосходства.10. В Кыргызской Республике цензура запрещается.Дополнительная и определенная гарантия содержится в Ст. 36(1),провозглашающей свободу средств массовой информации.Вопрос ограничения прав освещен в Ст. 17(2):Ограничения в осуществлении прав и свободдопускаются Конституцией и законами КыргызскойРеспублики лишь в целях обеспечения прав исвобод других лиц, общественной безопасности ипорядка, территориальной целостности, защитыконституционного строя. При этом существоконституционных прав и свобод не может бытьзатронуто.При этом в Ст. 65 (8) содержится положение, которое, как намкажется, противоречит содержанию Ст. 17 (2) или даже опровергаетего:Не допускается принятие законов, ограничивающихсвободу слова и печати.41

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии3.3. ТаджикистанГарантии свободы слова содержатся в Ст. 30 Конституции страны:Каждому гарантируется свобода слова, печати, правона пользование средствами информации. Пропагандаи агитация, разжигающие социальную, расовую,национальную, религиозную и языковую вражду инеприязнь, запрещаются. Государственная цензураи преследование за критику запрещаются. Переченьсведений, составляющих государственную тайну,определяется законом.3.4. ТуркменистанВ Туркменистане гарантии свободы слова изложены в Ст. 26Конституции:Граждане Туркменистана имеют право на свободуубеждений и их свободное выражение, а такжена получение информации, если она не являетсягосударственной, служебной или коммерческойтайной.Об ограничениях этого права идет речь в Ст. 19, согласно которойосуществление прав человека не должно нарушать права и свободыиных лиц, моральные устои, общественный порядок или наноситьвред национальной безопасности.3.5. УзбекистанКонституция Узбекистана содержит ряд гарантий свободы слова. Кпримеру, в Ст. 29 сказано:Каждый имеет право на свободу мысли, слова иубеждений. Каждый имеет право искать, получатьи распространять любую информацию, за исключениемнаправленной против существующего конституционногостроя и других ограничений, предусмотренныхзаконом.42

Глава 3 Свобода слова в национальных конституцияхВ дополнение к этому, Ст. 30 обязывает государственные органы,государственных служащих и общественные объединения«обеспечивать гражданам возможность ознакомления сдокументами, решениями и иными материалами, затрагивающимиих права и интересы». Наконец, Ст. 67 четко запрещает, помимопрочего, цензуру средств массовой информации.Можно указать, что в целом приведенные конституционныеположения ниже того уровня гарантий свободы слова, которыйпредусмотрен в международном праве. В частности, в конституцияхничего не сказано о необходимости ограничения или же о том,что они подлежат наложению исключительно во имя заранееопределенных и немногочисленных общественных и частных интересов.Вместо этого национальные конституции стран Центральной Азиипросто дозволяют любые ограничения, предусмотренные законом.43

Глава 4ДОЗВОЛЯЕМЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯСВОБОДЫ СЛОВАпринципе, право свободно выражать мнения защищает отВ вмешательства государства любые действия, предполагающиеобмен информацией или идеями между людьми (см. раздел 2.2.3). Вподавляющем большинстве случаев подобные действия полностьюбезвредны. Впрочем, понятие поиска, получения и распространенияинформации или идей также включает действия, к которым едва лигде-либо в мире возникнет толерантное отношение. Это, к примеру,призывы к убийству, хулиганские расписывания стен краскойиз баллончиков или реализация порнографической продукциисреди несовершеннолетних. При том, что право на свободувыражения мнения признано как имеющее первоочереднуюважность, человечество также признало, что это право не являетсяабсолютным. Определенные частные или общественные интересымогут оправдать действия государства, которые вмешиваются вэто право и ограничивает его. Следовательно, ключевым являетсявопрос о том, когда и при каких обстоятельствах международноеправо разрешает государствам налагать такие ограничения.4.1. Трехчастный тестПоскольку вмешательство в право на свободу слова расцениваетсякак весьма серьезное действие, оно дозволяется только при четкоопределенных условиях. Свобода слова – это общее правило, аограничения ее – исключения; любые исключения не должны44

Глава 4 Дозволяемые ограничения свободы словазатрагивать существа самого права. Порядок оценки законностиограничений свободы слова изложен в Ст. 19 (3) МПГПП:Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящейстатьи правами налагает особые обязанности и особуюответственность. Оно может быть, следовательно,сопряжено с некоторыми ограничениями, которые,однако, должны быть установлены законом и являтьсянеобходимыми:a) для уважения прав и репутации других лиц;b) для охраны государственной безопасности,общественного порядка, здоровья или нравственностинаселения.Этот т. н. трехчастный тест в похожей форме заложен во всех основныхмеждународных договорах о правах человека. Он предполагает,что, во-первых, вмешательство государства должно быть установленозаконом; во-вторых, налагаемое согласно закону ограничениедолжно достигать или преследовать цель, признанную законной согласномеждународному праву, и, в-третьих, ограничению надлежитбыть необходимым для защиты или преследования этой законнойцели. Эти три условия подробно рассматриваются ниже.4.2. Первая часть теста: в установленном закономпорядкеЭто условие прежде всего означает, что вмешательство в правона свободу слова не может быть простой прихотью какого-тодолжностного лица. В стране должен быть соответствующийзакон или подзаконный акт, и чиновник применит какое-либо егоположение. Иными словами, легитимны лишь те вмешательства,которые официально приняты и утверждены теми, кто наделензаконодательными полномочиями.При этом условие наложения ограничения в установленномзаконом порядке не означает простой достаточностисуществования писанного законодательного акта. Соответствующеезаконодательство должно отвечать определенным стандартам45

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииясности и точности, чтобы граждане могли предвидеть возможныепоследствия своих действий в рамках такого закона. Этомутребованию не будут отвечать законодательные акты с размытымиформулировками, четко не определяющие сферу применениязакона; таким образом, ограничения свободы слова на их основеокажутся нелегитимными. В частности, формулировки вроде«сеяния розни в обществе» или «представления искаженногообраза страны» в силу своей неконкретности не смогут отвечатьтребованиям трехчастного теста.Первая часть теста имеет несколько объяснений. Прежде всего, предоставлениегражданам должных возможностей знать о том, что неразрешено, - и чего им не следует делать - отвечает принципу справедливости.Далее, было бы недемократичным, если бы должностнымлицам дозволялось творить нормы и правила в свободном режиме,на свое усмотрение: ограничения свободы слова должны определятьсятолько законодателями как народными избранниками,отражающими волю нации. Если же закон прописан нечетко, непременновозникнет соблазн нарушить его – например, по политическимпричинам. Размыто сформулированные законы будут давать итак называемый охлаждающий эффект: когда не совсем ясно, чтоможно, а что нельзя, граждане, как бы чего не вышло, считают разумнымдержаться подальше от злободневных вопросов, боясь, чтовысказанное ими окажется незаконным, – даже если на самом делес точки зрения закона все будет в порядке. Следовательно, нечеткиетребования закона могут воспрепятствовать обсуждению важныхдля общества вопросов.Чаще всего проблема нечеткости формулировок присуща законам,ограничивающим содержание публикуемых либо транслируемыхматериалов (подробнее см. Главу 7). Такая же проблема возникаети с законами, предоставляющими властям дискреционные полномочияв сфере свободы слова. В частности, законы многих странтребуют от вещателей получения лицензии от какого-то государственногооргана. В таких законах должно быть четко указано, каки на основе каких соображений лицензирующий орган принима-46

Глава 4 Дозволяемые ограничения свободы словает свои решения; в противном случае закон оставляет немало местадля принятия произвольных решений. 374.3. Вторая часть теста: законная цельВторое требование к вмешательству в свободу выражения мнения– преследование законной цели. Это требование не являетсяслишком общим: список законных целей, приведенный в Ст. 19(3)Пакта, имеет исчерпывающий характер, и государства не могутничего к этому перечню добавить. Пакт устанавливает лишь такиезаконные цели: уважение прав и репутации других лиц, охранагосударственной безопасности, общественного порядка, здоровьянаселения и его нравственности.Идея здесь в том, что не все причины решений государственныхорганов об ограничении свободы слова совместимы сдемократическим способом правления. Например, желаниезащитить правительство от критики никогда не оправдываетограничения свободы слова.Чтобы «пройти» вторую часть теста, ограничивающее свободу словаположение закона должно служить законной цели и по существу,и в плане достигаемого эффекта. Иными словами, недостаточно,чтобы положение закона по касательной имело какое–то отношениек одной из законно преследуемых целей; если закон был принят вдругих целях, он не выдержит испытания второй частью теста.4.4. Третья часть теста: необходимостьСуть третьей части теста в том, что даже если ограничение достаточночетко установлено законом и при этом служит законной цели,оно все равно нарушит право на свободное выражение мнения, если37По делу Wingrove v. United Kingdom (25 ноября 1996 г., по Заявлению No. 17419/90,ЕСПЧ в п. 40 Решения постановил: «Закон, предусматривающий действия по усмотрению,сам по себе не противоречит требованию предсказуемости, если мера усмотренияи ее применение предписаны с достаточной четкостью, в свете законной цели,предоставляющей лицам адекватную защиту от произвольного вмешательства.»47

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиине будет поистине необходимым для указанной цели. Эта часть тестаможет показаться очевидной – если ограничение не нужно, зачемего налагать? Тем не менее, в большинстве случаев, когда международныесудебные органы принимали решения о том, что законыстраны представляют собой недозволенные ограничения права насвободу слова, причиной тому служило отсутствие необходимостив таком законодательстве. Объяснение заключается в том, что международныесуды трактуют слово «необходимый» как налагающееряд качественных требований к закону и/ или практике, которыеограничивают свободу слова.Во-первых, мера вмешательства оправдана лишь тогда, когда государстводействует не потому, что ему так выгодно, а удовлетворяетнасущную потребность общества. В континууме между «нужным» и«обязательным» понятие «необходимого» находится не посередине,а ближе к правому полюсу.Во-вторых, когда есть альтернативная мера, достигающая той жецели путем меньшего вмешательства в право свободно выражатьубеждение, избранная мера отнюдь не является «необходимой».К примеру, закрытие периодического издания за диффамацию –мера чрезмерная; репутацию пострадавшего лица адекватно защитилобы опровержение, наряду с предупреждением в адрес провинившихсяили наложением штрафа.В-третьих, применяемая мера должна по возможности минимальноограничивать свободу слова, не ограничивать ее огульно илислишком широко, и запрещать лишь то, что наносит действительныйвред, не запрещая всего остального, высказываемого на законныхоснованиях. К примеру, в целях защиты национальной безопасностинедопустимо препятствовать обсуждению состояния делв вооруженных силах страны. Суды признавали, что на практике сущeтвуютграницы того, насколько выверенной и точной может бытьмера правового характера, чтобы не потерять желаемый результат.Впрочем, следование практической целесообразности не должнопривести к излишней широте налагаемых ограничений.48

Глава 4 Дозволяемые ограничения свободы словаВ-четвертых, результат вмешательства должен быть соразмерен егоцели – то есть вред свободе слова от ограничительного вмешательстване может перевешивать выгоду для защищаемых интересов.Ограничение, в какой-то мере защищающее репутацию человека ипри этом наносящее серьезный урон свободе слова, не соответствуеттакому стандарту. Демократическое общество зиждется на беспрепятственномобмене информацией и идеями, и ограничение этогодвижения информации оправдано исключительно в интересах преобладающегоинтереса общества. Иными словами, польза от любогоограничения должна быть больше его цены.В-пятых, при использовании трехчастного теста суды и все прочиедолжны брать во внимание все обстоятельства, присутствующие намомент наложения ограничения. К примеру, ограничение в интересахнациональной безопасности, оправданное во время войны,утратит легитимность в мирное время.ЕКПЧ содержит несколько иную и, по мнению многих, лучшуюформулировку необходимости ограничений. Согласно Ст. 10(2), ограничениясвободы выражения мнения должны быть «необходимымив демократическом обществе». Отсюда явствует, что целью ограниченияникогда не может быть защита нынешнего правительства откритики и мирного оппонирования его деятельности. Хотя Ст. 19(3)МПГПП не требует соответствия налагаемых ограничений демократическойформе управления, Комитет по правам человека, оперируятрехчастным тестом МПГПП, регулярно подчеркивает рольсвободы слова в свободном и демократическом обществе. 384.5. Что такое ограничение свободы слова?Нам остается дать ответ на весьма важный вопрос – что конкретноимеется в виду под «ограничением свободы слова»? Или же – какиемеры подлежат проверке трехчастным тестом, описанным в предыдущихразделах?38См. в качестве примеров материалы по заявлениям 422-424/1990, п. 7.4; 628/1995, п.10.3; 633/1995, п. 13.4-13.5.49

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииМеждународные суды всегда занимали достаточно гибкую позициюи, по большому счету, толковали ограничение как любое действиегосударственного органа, оказывающее конкретное воздействие наосуществление права на свободу слова. В этой связи следует указатьна три разных аспекта.Во-первых, здесь не важен сам характер предпринимаемого действия;ограничение свободы слова может иметь множественныепроявления – от нормы закона до судебного решения или внутреннихдисциплинарных правил государственного органа, независимоот того, дозволены они или не дозволены согласно национальномузаконодательству.Во-вторых, здесь не имеет значения, что за орган ограничивает свободувыражения мнения. Это может быть любой законодательныйорган, исполнительная власть, судебная инстанция или даже государственное(или контролируемое государством) предприятие. 39В-третьих, любое действие государственного органа, заметно повлиявшеена то, насколько свободно одно лицо или группа лиц могутвыражать собственные мнения, является ограничением свободыслова. Тут не важно, возникают ли у этих лиц небольшие затрудненияили же они вообще не могут осуществить свое право: и в том, ив другом случае ограничение имеет место и потому должно выдержатьиспытание трехчастным тестом. При этом понятно, что незначительноепрепятствование свободе выражения мнения скорее преодолеетзаложенные в тесте преграды (см. раздел 4.4), нежели категорическийотказ в осуществлении такового права.ЕКПЧ конкретнее, чем МПГПП, описывает подлежащие проверкетрехчастным тестом действия со стороны государства. В Ст. 10(2)Конвенции говорится о «формальностях, условиях, ограничениях39В решении по делу Hertzberg v. Finland (No. 61/1979, 2 April 1982, U.N. Doc. CCPR/C/15/D/61/1979, пп. 9.1 и 10.2) КПЧ ООН занял такую позицию, что ограничения насодержание программ, наложенные Финской Вещательной Компанией, которая на90 % принадлежит государству и пребывает под его контролем, являлись ограничениямисвободы слова.50

Глава 4 Дозволяемые ограничения свободы словаили штрафах», применимых в отношении права на свободное выражениемнения. На практике МПГПП толкуется таким же образом.Дело Росса против Канады (Ross v. Canada), 40 рассмотренное КПЧООН (см. также раздел 5.2.1.3), служит убедительной иллюстрациейтого, как международные структуры по защите прав человекаистолковывают значение термина «ограничение», - и того, как ониприменяют трехчастный тест.Канадский школьный учитель Росс в период между 1976 и 1991 гг.опубликовал ряд работ и несколько раз выступил с публичными речами,в том числе на ТВ, где высказывал неоднозначные мысли оконфликте между христианством и иудаизмом и на схожие темы.Еврейская семья, чьи дети ходили в другую школу, но в том же учебномокруге, подала жалобу, заявив, что округ, не приняв мер в отношенииРосса, не выполнил свои обязательства по предотвращениюдискриминации евреев и тем самым способствовал нарастанию атмосферызапугивания учеников еврейского происхождения во вверенныхучебных заведениях. Росса перевели на другую должность,отстранив от проведения классных занятий. Он подал заявление вКПЧ ООН, утверждая, что его право на свободу слова, защищенногоСт. 19 МПГПП, было нарушено.КПЧ отверг аргумент канадского правительства о том, что право заявителяне было ограничено, так как он сохранил работу и мог далеевыражать свои противоречивые убеждения:Утеря возможности учительствовать было значительнымлишением, даже если оно практически не привелок снижению уровня заработной платы. Заявитель подвергсятакому лишению за выражение своих убеждений,и, по мнению Комитета, таковое ограничение будетсоответствовать Пакту, если будет оправдано с точкизрения содержания п. 3 его Статьи 19. 4140См. Ross v. Canada, Communication No. 736/1997, 1 мая 1996 г., UN Doc. CCPR/C/70/D/736/1997.41Там же, п. 11.1.51

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииДалее КПЧ подверг наложенное ограничение оценке в свете трехчастноготеста и пришел к выводу о наличии четких правовых основанийдля наложения ограничения. КПЧ также решил, что ограничениеслужило законной цели, предусмотренной Пактом, а именно– защите прав иных лиц, в данном случае – права лиц еврейскогопроисхождения «получать образование в государственных учреждениях,свободных от предрассудков, предубеждений и нетерпимости».42 Наконец, ограничение также соответствовало требованиямнеобходимости:Комитет обращает внимание на тот факт, что ... имелисьоснования полагать о наличии причинных связеймежду высказываниями заявителя и «отравленной атмосфере»в школах округа, ощущавшейся ученикамиеврейского происхождения. В этом свете отстранениеавтора от проведения уроков можно рассматривать какограничение, необходимое для защиты права и свободыеврейских детей учиться в школах, лишенных предрассудков,предубеждений и нетерпимости. Комитет такжеотмечает, что автор был назначен на другую должностьпосле минимального неоплаченного периода отсутствиятрудоустройства и что ограничение, таким образом,не зашло за пределы необходимого для достиженияим защитных целей. 43В силу указанного КПЧ ООН постановил, что Канада не нарушалаправа своего гражданина Росса на свободное выражение мнения.42Там же, п. 11.5.43Там же, п. 11.6.52

Глава 5ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА НАСВОБОДУ СЛОВАпредыдущих главах говорилось о природе и содержанииВ права свободного выражения убеждений. Известная правоваямаксима гласит, что где есть право, там есть и средство егозащиты. В этой главе мы обсудим, каким образом обеспечиваетсяосуществление международно-правовых гарантий свободы слова,– как в национальных судебных органах, так и с использованиеммеждународных механизмов.5.1. Правовая защита в национальных судахСогласно Ст. 2(3) МПГПП, государства-участники должны обеспечитьгражданам эффективные средства правовой защиты их нарушенныхсвобод. Это означает, что каждое ратифицировавшееМПГПП государство должно позаботиться о существовании какихлибомеханизмов, предоставляющих его гражданам возможностьосуществлять собственные права, в том числе право на свободу слова.Правовые системы всех стран различны, и потому Пакт не конкретизирует,как должны действовать подобные механизмы. Каждоегосударство вольно на свое усмотрение принимать законы и создаватьинституты – лишь бы в результате права человека оказалисьпод должной защитой. 4444Общий комментарий No. 31: Характер общих правовых обязательств ГосударствучастниковПакта (Статья 2), 21 апреля 2004 г., UN Doc. CCPR/C/74/CRP.4/Rev.6, п.4.53

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииПо большому счету мы можем говорить о двух подходах разныхстран мира к имплементации международного права (включаяправа человека) на национальному уровне.Согласно первому, т.н. дуалистическому подходу, международноеправо и внутреннее законодательство рассматриваются какотдельные сферы. Напрямую применять в судах международныенормы невозможно; единственным путем является переносмеждународных норм в национальное законодательство путемпринятия закона об инкорпорировании международного договораили нормы обычного права во внутреннюю правовую систему.Впрочем, такой подход таит риск, что государство осуществитвышеуказанное с огрехами (в том числе переводческими), и то, чтозапрещено в международном праве, может оказаться дозволеннымзаконом конкретной страны.Второй, т.н. монистический подход рассматривает международноеи национальное право как нечто единое. Суды имеют правоприменять положения международных договоров (и, порой, даженормы обычного права) точно так, как они применяют положениявнутреннего законодательства. В большинстве стран, где возобладалтакой подход, международное право стоит иерархически вышевнутреннего законодательства, за исключением конституции;следовательно, в случае противоречия между международнымправом и внутренним законодательством предпочтение отдаетсяпервому.На практике многие страны пытаются найти компромисс междудуалистическим и монистическим подходами и редко строгоследуют лишь одному из них. Нередко случается, что судыгосударства с якобы монистической системой попросту игнорируютмеждународное право, – по той простой причине, что судьи незнакомы с международным правом, или же воспринимают егов штыки. Ниже мы рассмотрим соответствующие положенияв конституциях стран Центральной Азии - и увидим, что ониисповедуют принцип монизма, хотя их суды крайне редкоприменяют нормы международного права.54

Глава 5 Осуществление права на свободу слова5.1.1. КазахстанСтатус международного права в правовой системе Казахстанаопределен в Ст. 4 Конституции:1. Действующим правом в Республике Казахстан являютсянормы Конституции, соответствующих ей законов,иных нормативных правовых актов, международныхдоговорных и иных обязательств Республики, а такженормативных постановлений Конституционного советаи Верховного суда Республики.[...]3. Международные договоры, ратифицированныеРеспубликой, имеют приоритет перед ее законами иприменяются непосредственно, кроме случаев, когдаиз международного договора следует, что для егоприменения требуется издание закона.4. Все законы, международные договоры, участникомкоторых является Республика, публикуются. Официальноеопубликование нормативных правовых актов,касающихся прав, свобод и обязанностей граждан,является обязательным условием их применения.Согласно п. 1, в судах граждане могут ссылаться не только намеждународные договоры, но и на иные обязательства Казахстана,- очевидно, на правила обычного права (см. Главу 3). П. 4 требуетопубликования договоров, к которым присоединился Казахстан;ведь, по всей видимости, это служит предусловием возможности ихприменения.Согласно п. 3, при несовпадении положений национальногозакона и договора преобладает положение договора, за указаннымисключением. Поскольку МПГПП имеет абсолютный характер ине требует отдельного законодательства по его имплементации,гарантия свободы слова в Ст. 19 Пакта подлежит прямомуприменению судами Казахстана. Это же акцентировано в Ст. 4(2)Закона о средствах массовой информации,55

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииЕсли международный договор устанавливает нормы,отличные от содержащихся в этом Законе, применяютсянормы международного договора.Несмотря на указанное в законах Казахстана о статусе международногоправа, одна из структур ООН в 2003 г. выразила обеспокоенностьпо поводу того, что положения международных договоров неприменяются во внутреннем судопроизводстве. 455.1.2. КыргызстанОтношения между международным правом и внутренним законодательствомКыргызстана весьма напоминают сложившееся вКазахстане положение дел. Согласно Ст. 12(3) Конституции, «договорыи другие нормы международного права» (очевидно, в том числеи обычное право) применимы так же, как внутреннеe законодательство:Вступившие в установленном законом порядке в силумеждународные договоры и соглашения, участникомкоторых является Кыргызская Республика, а такжеобщепризнанные принципы и нормы международногоправа являются составной частью законодательстваКыргызской Республики.В Конституции не говорится об иерархии внутренних имеждународных источников права, но подтверждается, в Ст. 16(1), что Кыргызстан гарантирует права человека в соответствии смеждународными договорами, участником которых он является, идругими источниками международного права:В Кыргызской Республике признаются и гарантируютсяосновные права и свободы человека в соответствиис общепризнанными принципами и нормами международногоправа и международными договорамии соглашениями по вопросам прав человека, вступившимив законную силу.45Комитет по правам ребенка, Итоговое заключение по Казахстану, от 10 июля 2003г., п. 8.56

Глава 5 Осуществление права на свободу словаВ ст. 8 Закона Кыргызстана о нормативных актах четко обозначено,что в случае несоответствия между положениями внутреннегозаконодательства и международным правом преимуществоотдается нормам международных договоров. К тому же, Ст. 22Закона о средствах массовой информации наделяет приоритетоммеждународные договоры во всех вопросах, касающихся СМИ:Если в межгосударственном соглашении, заключенномКыргызской Республикой, содержатся нормы, отличающиесяот положений настоящего Закона, применяютсянормы межгосударственного соглашения.В 2000 г. Кыргызстан уведомил ООН, что хотя его граждане имеютправо ссылаться на международно-правовые гарантии прав человекав любом судебном органе, ни один подобный случай не имелместо в практике Конституционного Суда этой страны. 465.1.3. ТаджикистанСтатус международного права в правовой системе этого государстваопределен в 10-ой Статье Конституции, согласно котороймеждународные правовые акты являются частью внутреннегозаконодательства и имеют преимущество в случае несовпадения сними внутренних законов:… Международно-правовые акты, признанные Таджикистаном,являются составной частью правовойсистемы республики. В случае несоответствия законовреспублики признанным международно-правовымактам применяются нормы международно-правовыхактов. Законы и признанные Таджикистаном международно-правовыеакты вступают в силу после ихофициального опубликования.Конституционный Суд Таджикистана несколько раз ссылался наМПГПП, однако суды низших инстанций в случаях несоответствийтрадиционно отдают предпочтение внутреннему законодательству.46 КПЧ ООН, протокол 1842-ого заседания, 18 июля 2000 г., см. UN Doc. CCPR/C/SR.1842, пп. 52 и 64.57

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВ июле 2005 г. представители Таджикистана сообщили ООН, чтоуделяют внимание этой проблеме путем проведения обучающихмероприятий для судей, чтобы повысить уровень их ознакомленияс международным правом. 47Как и в Казахстане и Кыргызстане, Закон Таджикистана о прессе и другихсредствах массовой информации признает высший характер международногоправа. Ст. 39 гласит:В случае, если в международном договоре илисоглашении установлены иные правила, чемпредусмотренные в настоящем Законе, применяютсяправила, установленные международным договоромили соглашением.5.1.4. ТуркменистанВ Конституции Туркменистана содержится лишь очень общееположение о значимости международного права (Статья 6):Туркменистан ... признает приоритет общепризнанныхнорм международного права…Нам не понятно, значит ли это, что международное правоиерархически выше внутреннего законодательства, или же Туркменистанпросто намерен соблюдать международное право вотношениях с другими странами.5.1.5. УзбекистанКонституция Узбекистана не содержит четко выписанныхположений о месте международного права в национальной правовойсистеме. В преамбуле лишь сказано о примате общепринятыхнорм международного права, что напоминает соответствующееположение Конституции Туркменистана. В Статье 15 провозглашено«безоговорочное верховенство» конституции и законов Республики47КПЧ ООН, протокол 2286-ого заседания, 13 июля 2005 г., см. UN Doc. CCPR/C/SR.2286, п. 32.58

Глава 5 Осуществление права на свободу словаУзбекистан. Нам не ясно, говорит ли это положение о главенствемеждународного права или же является гарантией от произвольныхдействий со стороны государства.Впрочем, многие ограничения свободы слова в Узбекистане моглибы быть оспорены согласно Ст. 30 Закона о средствах массовойинформации, который отдает первенство международнымдоговорам:Если международный договор Республики Узбекистанустанавливает нормы, отличающихся от изложенныхв этом законе, применению подлежат нормы международногодоговора.В 2002 г. Узбекистан сообщил ООН, что МПГПП ни разу не применялсясудами страны. 485.2. Деятельность международных органовМеждународное право традиционно считало национальныесудебные системы надлежащими местами разрешения споровмежду государством и физическими лицами. При том, что рядмеждународных органов готов рассматривать жалобы граждано нарушении прав человека, обычно подобные заявленияпринимаются согласно правилу исчерпания заявителем всехсредств правовой защиты внутри страны, - или если он покажет,что в стране таких средств не существует. Основная причина этогоправила заключается в том, чтобы государство не было признанонарушившим взятые международные обязательства, если средстваисправления кем-то совершенного нарушения на национальномууровне предусмотрены законом. Кроме того, такая практикапозволяет государствам выявлять, без внешнего вмешательства, гдев стране имеют место проблемы с обеспечением прав человеке.48Комментарии Республики Узбекистан к Заключительным выводам, 17 октября 2002г., , UN Doc. CCPR/CO/71/UZB/Add.1, ответ на вопрос 2.59

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииХотя конституции республик Центральной Азии инкорпорируютмеждународное право в национальные системы права либоумалчивают об этом, суды часто оказываются неосведомленнымиотносительно международных договоров о правах человека инеохотно применяют их в своих решениях. До тех пор, пока суды неприучатся на практике продвигать международное право, гражданеи общественные организации стран региона могут быть вынужденыобращаться со своими проблемами и чаяниями в международныеорганы защиты прав человека.5.2.1. Международные механизмы защиты прав человекаПри ряде межправительственных организаций функционируютспециальные органы, уполномоченные осуществлять мониторингсоблюдения прав человека и решать возникающие проблемы, в томчисле нарушения свободы слова. При том, что не все такие органымогут обязать государство принять требуемые меры, значениеих велико. Большинство стран стремится избежать критики иосуждений за несоблюдение прав человека, в особенности решенийавторитетных международных организаций, подтверждающихфакты нарушений. Вследствие такого решения государствооказывается в неловком положении, и ему не удастся далее незамечать проблему или отрицать ее наличие. Более того, на волнеподобного решения может усилиться деятельность правозащитныхорганизаций внутри страны, а другие государства могут оказыватьна нее определенное давление.В этом разделе мы рассмотрим некоторые международныемеханизмы защиты прав человека и разъясним возможности ихприменения.5.2.1.1. Совет по правам человека ООНСистема защиты прав человека в рамках ООН недавно претерпелазначимое изменение – прежняя Комиссия по правам человекауступила место новой структуре, Совету по правам человека. СПЧвпервые собрался в июне 20006 г. Комиссия возникла в 1946 г. какструктура при Социально-Экономическом Совете (СЭС) и в первые60

Глава 5 Осуществление права на свободу словагоду работы ООН наряду с другими структурами отвечала за разработкуВДПЧ (см. раздел 1.1). В последние же годы деятельностьКомиссии приобрела противоречивый характер в силу того, что вее составе оказались некоторые государства с небезупречной правозащитнойрепутацией, и внутренние решения Комиссии размывалидейственность работы органа. 15 мая 2006 г. ГА ООН подавляющимбольшинством голосов приняла решение о расформированииКомиссии и создании СПЧ. 49В Комиссию входили представители 53 государств. Ежегодные заседанияпроводились в марте-апреле, длились по шесть недель и обсуждалиширокий спектр вопросов и проблем, связанных с правамичеловека. Каждый год Комиссия принимала ряд тематических резолюций,включая ежегодную резолюцию по свободе слова, в которыхопределялись современные тенденции и содержались рекомендацииобщего характера. Комиссия также принимала резолюции поситуации в конкретных странах, с целью публичного осуждения нарушенийправ человека и осуществления политического давленияна соответствующие государства.При том, что Комиссия функционировала как политический орган,где государства порой преследовали не столько правозащитные,сколько политические цели, она тем не менее была важным форумомдля обсуждения проблемных вопросов и установления стандартов.Зарегистрированные при СЭС негосударственные организации(НГО) могли присутствовать на ежегодных сессиях и делатьсобственные заявления по волнующим их вопросам, хотя не имелиправа голоса при принятии резолюций. Сессия Комиссии давала имшанс лоббировать государства по вопросам прав и контактировать ссотнями иных причастных НГО.Сейчас еще мало известно о будущей процедуре СПЧ и о его подходахк обеспечению соблюдения права на свободу слова, но, какбы там ни было, новый орган заметно отличен от старого в планеструктуры.49Создан Резолюцией ГА ООН 60/251, UN Doc. A/RES/60/251.61

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВажно, что Совет был Создан Генеральной Ассамблеей и являетсяее органом, в то время как Комиссия была вспомогательным органомСЭС. НГО, наблюдавшим заседания Комиссии, позволят продолжитьработу с Советом. 50 В составе СПЧ 47 стран (меньше, чем вКПЧ), пропорционально представляющих регионы, но по каждойстране в Совете решение принимается большинством голосов полногосостава ГА, путем тайного голосования. СПЧ будет собиратьсяне раз в год, а трижды. Кроме того, СПЧ будет проводить оценкусоблюдения прав человека во всех государствах, что означает отходот противоречивой, по мнению многих, деятельности Комиссии, котораяякобы указывала пальцем лишь на отдельных нарушителей.В мире надеются, что благодаря переменам возникнет менее политизированныйорган, более сбалансированный в своих подходах иболее сосредоточенный на выявлении и решении проблем с правамичеловека.СПЧ унаследовал от Комиссии так называемые специальные процедуры,служащие для отслеживания соблюдения государствамиих международных обязательств по правам человека и для реагированияна нарушения. Эти механизмы предполагают деятельностьрабочих групп или экспертов, сосредотачивающихся либо наодной стране, либо на какой-то правозащитной тематике. Однимиз таких механизмов является существование поста СпециальногоДокладчика ООН по вопросам свободы слова и выражения убеждений(см. ниже). По состоянию на июль 2006 г. «страновых» рабочихмандатов было тринадцать, включая Независимого Эксперта по правамчеловека в Узбекистане (г-н Латиф Гусейнов из Азербайджана).ГА ООН поручила СПЧ оценить роль вышеуказанных процедури принять соответствующее решение в течение года с проведенияпервого заседания. 5150Там же, п. 11.51Там же, п. 6.62

Глава 5 Осуществление права на свободу слова5.2.1.2. Специальный Докладчик ООН по вопросам свободы слова ивыражения убежденийДолжность Специального Докладчика по свободе слова была созданаКомиссией по правам человека ООН в 1993 г. Мандат Докладчикавключает распространение и защиту права на свободу выраженияубеждений согласно гарантиям международного права. С этой цельюДокладчик (сейчас этот пост занимает г-н Амбейи Лигабо изКении) предпринимает различные действия, включая посещениягосударств, расследование конкретных случаев и обсуждение их снациональными органами, участие в конференциях и иных форумахпо обеспечению свободы слова и опубликование пресс-релизовпо отдельным случаям и на определенные темы.Докладчик ежегодно предоставляет свой доклад Комиссии, а такжеподает отдельные подробные отчеты по каждой посещенной стране.Все эти материалы можно найти в Интернете на английскомязыке, а некоторые есть и на русском. 52 Задачей ежегодных докладовявляется уточнение четкого содержания понятия свободы слова в ееразличных проявлениях в ключевых сферах – к примеру, диффамация,свобода доступа к информации, вещание. Доклады стран предоставляютсведения о положении дел со свободой слова в разныхрегионах, выявляют проблемы, предлагают пути их решения и призваныпомочь лицам, чьи права на свободу самовыражения былинарушены. Докладчик не едет туда, где якобы есть проблемы, а посещаетразные страны во всех уголках мира. Его визит в страну возможентолько по приглашению ее правительства, хотя Докладчиквправе истребовать такое приглашение. По состоянию на май 2006г. Специальный Докладчик еще не посетил ни одно государствоЦентральной Азии.Важными функциями Специального Докладчика являются т.н. коммуникации,пресс-релизы и срочные обращения о вмешательстве вситуацию с правами человека. Обычно коммуникация представляетсобой запрос о происшедшем нарушении в виде письма к прави-52См. http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?m=85 (англ. яз) и http://www.un.org/russian/document/hr/expression/hrcomrep.htm(русский язык).63

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиительству страны. Это письмо не имеет обвинительного характера, алишь поднимает вопрос на высоком уровне и просит о разъяснениях.Целью срочного обращения является предотвращение продолжениясерьезных нарушений прав человека – к примеру, в случаяхнезаконного лишения журналиста свободы. Пресс-релиз представляетсобой публичное заявление об озабоченности ситуацией справами человека при конкретных обстоятельствах. Коммуникациии срочные обращения Докладчика часто являются его реакцией наинформацию, полученную от граждан либо от НГО.В частности, в 2005 г. Специальный Докладчик адресовал своикоммуникации правительствам Казахстана, Туркменистана иУзбекистана 53 , запросив объяснения относительно ряда уведомленныхнарушений, – от взятия правозащитников под стражу до запугиванияжурналистов. Любое лицо и каждая НГО может сообщитьДокладчику о проблеме или опасениях относительно права на свободуслова. В докладе от 1999 г. Специальный Докладчик предоставилт.н. руководство по подаче информации 54 , приводимое ниже.Руководство по подаче информации СпециальномуДокладчикуВ целях предоставления Специальному Докладчикувозможности принятия действий по уведомленному делуили происшествию, им должны быть получена, как минимум,следующая информация:1. Утверждаемые сведения о лице либо лицах:• Максимально подробное описание утверждаемогонарушения, включая дату, место и обстоятельства;53Доклад Специального Докладчика от 29 марта 2005 г., UN Doc. E/CN.4/2005/64/Add.1, пп. 501-504, 946-951, 972-90.54Его же Доклад от 29 января 1999 г., E/CN.4/1999/64, Appendix.64

Глава 5 Осуществление права на свободу слова• Фамилия, возраст, пол, этническое происхождение(где существенно), род занятий;• Взгляды, принадлежность к организациям, нынешнееили прежнее участие в политической,общественной, этно-национальной или профессиональнойгруппе или деятельности;• Сведения об иных конкретных действиях,относящихся к утверждаемому нарушению.2. Сведения о средстве передачи информации:• Максимально подробное описание утверждаемоговмешательства в право свободы слова, включая дату,место и сопутствующие обстоятельства;• Характер средства передачи информации (газета,независимая радиостанция и т.д.), включая сведенияо тираже, частоте выхода в печать или эфир,количестве публичных выступлений и т.д.;• Политическая ориентация средства передачиинформации (где существенно).3. Сведения о предполагаемых нарушителях:• Фамилия, принадлежность к государственномуоргану (например, полиция, вооруженные силы)и причины, по которым предполагается ихответственность за содеянное;• Для негосударственных образований – описаниеих отношений с государством (например,сотрудничество с силами безопасности или ихподдержка);• Где существенно, сведения о поддержке илиже вмешательстве государства в действиянегосударственных образований, включая угрозыили применения насилия и преследований поотношению к лицам, желающим осуществить правона свободу слова или выражение убеждения, в томчисле право искать, получать и распространятьинформацию.65

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии4. Сведения о действиях государства:• Если происшедшее сопряжено с наложениемограничений на средство распространенияинформации (например, цензура, закрытие,запрещение книги и т.д.) – указание органа илидолжностного лица, примененное законодательство,предпринятые меры правовой защиты внутристраны;• Если происшедшее сопряжено с арестом лица илигруппы лиц – указание органа или должностноголица, примененное законодательство, местосодержания (если известно), сведения опредоставлении защитника и возможности общенияс родными, предпринятые меры правовой защиты,предпринятое в отношении получения разъясненийо положении и статусе арестованного лица;• Где существенно – сведения о том, проведено или непроведено расследование, указание расследующегооргана и стадия расследования на момент подачисведений, включая информацию о каких-либовынесенных либо отклоненных запретительныхрешениях.5. Сведения о заявителе:• Фамилия и точный адрес;• Номера телефона, факса, электронно-почтовыйадрес (по возможности);• Фамилия, адрес, телефон, факс, электроннопочтовыйадрес (по возможности) лица либоорганизации, выступающих в качестве заявителя.Примечание: Помимо указанных сведений, Докладчик будетпризнателен за любые дополнительные комментарии либопояснения, имеющие отношение к уведомляемому делу илипроисшествию.66

Глава 5 Осуществление права на свободу словаДополнительные замечанияСпециальный Докладчик уделяет значительное вниманиесобственной информированности о текущем положениидел и будет признателен за предоставление ему сведений опроисходящем в отношении ранее уведомленных дел и фактов.Это включает как негативные, так и позитивные последствия,в том числе сведения об освобождении из-под стражи лиц,задержанных ранее за осуществление их права на свободуслова и выражения убеждений и права искать, получать ираспространять информацию, и данные о принятии новыхзаконов или о внесении изменений в действующие законы илигосударственные программы, которые оказывают положительноевоздействие на реализацию вышеперечисленных прав.Основные причины нарушенийДля принятия мер в отношении основных причин нарушений,каковые меры рассматриваются Специальным Докладчикомкак особо важные, Докладчик в большой степени заинтересованв получении информации о новых законах/законопроектах,имеющих отношение к вышеперечисленным правам, и вполучении их текстов. Специального Докладчика такжеинтересуют законы или государственные программы,относящиеся к электронным масс-медиа, включая Интернет, атакже сведения о влиянии наличия новых информационныхтехнологий на право на свободу слова и выражения убеждений.КоммуникацииИнформация об источнике поданного заявления считаетсяконфиденциальной во всех случаях, когда это указываетсязаявителем либо Специальный Докладчик полагает таковоенеобходимым.Все сведения, соответствующие описанию мандата СпециальногоДокладчика, направляются по адресу:67

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииSpecial Rapporteur on the promotion and protectionof the right to freedom of opinion and expressionc/o Office of the High Commissioner for Human RightsUnited Nations Office at Geneva1211 Geneva 10ШвейцарияФакс: +41 22 917 90035.2.1.3. Комитет ООН по правам Человека (КПЧ)При ООН, помимо Совета по правам человека, действует такжеКомитет по правам человека, обладающий, вопреки похожему названию,совсем иным мандатом. КПЧ был создан согласно МПГПП.В него входят 18 независимых экспертов. Комитет отслеживает соблюдениягосударcтвами взятых согласно Пакту обязательств. КПЧизучает поданные странами-участницами доклады и иногда рассматриваетзаявления, поступающие от отдельных лиц.Доклады государств-участниковСт. 40 МПГПП требует от всех участвующих стран предоставленияотчета Комитету о «принятых ими мерах по претворению в жизньправ, признаваемых в настоящем пакте, и о прогрессе, достигнутомв использовании этих прав» один раз в пять лет. Кыргызстан подалсвой первый доклад в 1999 г., 55 Таджикистан – в 2004 г. 56 Узбекистанподавал доклады в 2000 и 2005 гг., 57 а Туркменистан еще свой первыйдоклад не представил. На момент подготовки публикацииКазахстан только ратифицировал Пакт и предоставление первогодоклада от него еще не требовалось.55От 3 декабря 1999 г., UN Doc. CCPR/C/113/Add.1.56От 19 июля 2004 г., UN Doc. CCPR/C/TJK/2004/1.57От 2 июня 1999 и 10 января 2005 гг., UN Docs CCPR/C/UZB/99/1 и CCPR/C/UZB/2004/2.68

Глава 5 Осуществление права на свободу словаКПЧ получает доклады, изучает их, проводит встречи с представителямистран для обсуждения любых вопросов и подает подавшейотчет стороне свои выводы, где отмечаются как достигнутый прогресс,так и вызывающие беспокойства аспекты, в отношении которыхгосударству надлежит принять дальнейшие меры по приведениювнутреннего законодательства и текущей практики в соответствиес Пактом. 58В процессе подачи доклада государством важная роль часто принадлежитНГО. Когда приближается срок отчитываться, общественникимогут оказывать влияние на государство, требуя своевременногопредоставления доклада, - и даже предлагать свою консультативнуюпомощь в его подготовке. После подачи доклада НГО существеннопомогают КПЧ сформировать его мнение. 18 экспертовКПЧ не могут проводить расследования на местах или проверятьуказанное в докладах; потому они полагаются на предоставляемуюНГО информацию, под иным углом проливающую свет на положениедел с правами человека в конкретной стране. В силу этогоКПЧ поощряет предоставление сведений общественными организациямив письменном виде, в свободной форме, хотя рекомендуемымформатом является «теневой доклад» с постатейным комментариемк докладу от государства. Подаваемая в КПЧ информациядолжна максимально объективно отражать положение дел с правамичеловека, со ссылками на законы, реально имевшие место случаии прочие факты – желательно с указанием тех статей Пакта, ккоторым они относятся. Некоторые международные организации,включая «АРТИКЛЬ 19», «Фридом хаус» и Международную Лигуза права человека, ранее помогали общественным организациям изстран Центральной Азии в подготовке и представлении теневых докладов.НГО разрешено присутствовать на заседаниях КПЧ в Женеве и Нью-Йорке, где они могут проинформировать членов Комитета и подсказатьим вопросы, которые следует поставить государству по по-58См. соответствующие материалы на сайте http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/hrc/hrcs.htm.69

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииданному докладу. НГО также могут проводить свои брифинги дляотдельных членов КПЧ – в том числе вместе с другими общественнымиорганизациями.По принятии КПЧ заключительных выводов НГО могут обеспечитьдолжные последующие действия путем перевода и опубликованияматериалов и побуждения государства к разрешению проблем, указанныхКомитетом.Если сведения поступают в КПЧ за шесть недель до проведения заседания,они поступят ко всем его экспертам к началу заседания.Информация направляется по следующему адресу:Eric Tistounet, Secretary Human Rights CommitteeRoom D-204Support Services BranchOffice of the High Commissioner for Human RightsPalais des Nations1211 Geneva 10ШвейцарияТел.: +41 22 917 3965Факс: +41 22 917 0099E-mail: etistounet.hchr@unog.ch70

Глава 5 Осуществление права на свободу словаИндивидуальны жалобыКПЧ может рассматривать жалобы о нарушении защищаемыхМПГПП прав от граждан государств, ратифицировавших и Пакт,и Первый Факультативный Протокол к нему. К таким странам нынчеотносятся все республики Центральной Азии, кроме Казахстана. Посостоянию на 10 августа 2006 г. КПЧ получил 11 заявлений противКыргызстана, 25 – против Таджикистана, 3 против Туркменистана и73 – против Узбекистана. 59 Эти показатели скорее свидетельствуют остепени информированности граждан этих стран о КПЧ и о их возможностяхиспользовать предусмотренную ООН процедуру, чемо соблюдении Пакта той или иной страной. В частности, Канада –государство, которое считают едва ли не образцовым в отношенииправ человека, занимает одно из первых мест по количеству поданныхпротив нее жалоб (123 заявления).Комитет по правам человека – не суд, но порядок рассмотрения заявленийв чем-то схож с судебным разбирательством и предполагаетдва этапа. Сначала заявление изучается на предмет приемлемости;иными словами, КПЧ оценивает, отвечает ли жалоба минимальнымтребованиям принятия ее к рассмотрению. Если заявление принимается,оно подлежит последующему рассмотрению по существу,после чего Комитет приходит к своему заключению. Обычно рассмотрениезаявления на приемлемость и по существу происходитна одном заседании.ПриемлемостьОсновные условия допущения заявления к рассмотрению таковы:Подача в письменном виде, от подлинного имени. Заявление должнобыть подано в письменной форме – КПЧ, как правило, не принимаетустные или записанные на кассеты обращения. Заявление недолжно быть анонимным, хотя КПЧ может удовлетворить просьбу59См. статистические данные на сайте КПЧ http://www.ohchr.org/english/bodies/hrc/stat2.htm.71

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиизаявителя не указывать его имя в решении, если речь идет о сведенияхчастного или личного порядка.Подача заявления потерпевшим. Заявление должно быть поданолицом, полагающим, что нарушены именно его права, как конкретногочеловека. Не принимаются протесты против существованиякакого-либо нормативного акта, практики или абстрактного положениядел; от заявителя требуется продемонстрировать, как именноон/она пострадал/а в результате чего-то происшедшего.Существует также возможность подачи заявления от имени потерпевшего,если потерпевший дал на то письменное разрешение. КПЧпримет заявление и от лица, представляющего близкого родственникапотерпевшего, если сам потерпевший не в состоянии его уполномочить,- к примеру, если потерпевший исчез, или томится за решеткой,или не вышел из детского возраста.Исчерпание средств правовой защиты внутри страны. Заявительдолжен исчерпать все предусмотренные национальным законодательствомсредства правовой защиты – или же продемонстрировать,что это было невозможным или бессмысленным либо отнялобы слишком много времени.Отсутствие параллельной процедуры. Одно и то же дело не должнобыть в производстве различных международных органов защитыправ человека.Предшествование даты вступления Протокола в силу дате нарушенияправ. В заявлении должно говориться о нарушении, имевшемместо после вступления Первого Протокола к МПГПП в силу на территориигосударства, где якобы произошло нарушение. 60 Это требованиесчитается соблюденным, если нарушение началось до датывступления Протокола в силу и продолжает иметь место после этойдаты, в связи с принятием государством какого-либо акта или реше-60В Кыргызстане Протокол вступил в силу 7 января 1995 г., в Таджикистане – 4 апреля1999 г., в Туркменистане – 1 августа 1997 г., в Узбекистане - 28 декабря 1995 г.72

Глава 5 Осуществление права на свободу слования 61 (к примеру, в случае, когда государство незаконно закрыло газетуи впоследствии, уже став стороной Протокола, отклоняет прошениео возобновлении издания).Нарушение на территории государства. В заявлении должно говоритьсяо нарушении, происшедшем «на территории и под юрисдикцией»государства, на которое жалуется заявитель. 62 Гражданствозаявителя роли не играет: в частности, гражданин Казахстана можетподать жалобу на Таджикистан, если якобы имевшее место нарушениеего прав случилось на (не оккупированной) территорииТаджикистана.Отсутствие злоупотреблений правом подачи заявлений. Комитетможет отказать в рассмотрении заявления, если посчитает, что заявительзлоупотребляет свои правом подавать жалобу – например,когда заявитель просто отнимает у Комитета время пустыми либолегкомысленными утверждениями или явно не хочет соблюдать установленныепорядок и правила.Язык, на котором составлено заявление. Заявление должно быть наодном из рабочих языков КПЧ – русском, английском, французском,арабском или испанском.КПЧ не уполномочен проводить собственные расследования и потомупризывает заявителей предоставлять как можно больше сведенийи объяснений о приемлемости заявления, с изложением всехрелевантных фактов в хронологическом порядке. В заявлении такжедолжно указываться, какое защищенное Пактом право или правазаявитель полагает нарушенными; при этом нет необходимостиприводить выдержки из статей Пакта. Процедура КПЧ бесплатнаи от заявителей не требуется наличие адвоката – хотя порой он могбы весьма пригодиться и помочь жалобщику.61См., в частности, Simunek, Hastings, Tuzilova and Prochazka v. The Czech Republic, No.516/1992, от 16 июня 1995 г., U.N. Doc. CCPR/C/54/D/516/1992, пп.. 4.5.62Ст. 2(1) МПГПП, см. прим. 2.73

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииРассмотрение заявления и последующие действияКогда КПЧ получает заявление с жалобой, об этом уведомляется соответствующеегосударство, после чего оно имеет шесть месяцев дляизложения собственной позиции по приемлемости и по существузаявления. После представления государством его позиции заявительможет в течение двух месяцев представить дополнительные аргументы.Если государство в течение шести месяцев ответа не предоставляет,КПЧ посылает ему два напоминания, после чего в любомслучае рассматривает жалобу по существу.Рассмотрение заявлений происходит за закрытыми дверями.Обычно ни одной из сторон не разрешается устно излагать ее мнение.Письменные заявления от третьих сторон (известные как изложенияamicus curiae) также принимаются во внимание. РешенияКПЧ, называемые его «мнениями», передаются государству и заявителюи размещаются в сети Интернет. Решение КПЧ не может бытьоспорено.Если КПЧ постановляет, что нарушение Пакта имело место, то всвоем мнении указывает, какие меры надлежит принять государствуво исправление положения – к примеру, освобождение взятогопод стражу лица или выплата компенсации. Решение КПЧ не имеетобязующего характера (то есть государство не обязано исполнитьполученные от КПЧ рекомендации), но во многих случаях решенияКомитета все равно претворяются в жизнь. В частности, в июне 2001г. Правительство Камеруна согласилось выплатить 137 тысяч долларовкомпенсации журналисту, заключенному в тюрьму в нарушениеего права на свободу слова. 63 В других случаях государства-ответчикипосле решений КПЧ меняли свои законы либо принятуюпрактику. 6463См. Mukong v. Cameroon, Communication No. 458/1991, 21 июля 1994 г., UN Doc.CCPR/C/51/D/458/1991.64К примеру, Toonen v. Australia, Communication No. 488/1992, 31 марта 1994 г., UNDoc. CCPR/C/50/D/488/1992; Broeks v. the Netherlands, Communication No. 172/1984, 9апреля 1987 г., UN Doc. CCPR/C/46/D/426/1990.74

Глава 5 Осуществление права на свободу словаС целью улучшения исполнения его рекомендаций КПЧразработал последующую процедуру. В течение трех месяцев смомента вынесения мнения КПЧ соответствующему государствупредлагают представить сведения о мерах, принятых дляисправления нарушения; любой полученный ответ передаетсязаявителю, для предоставления комментариев. Если КПЧ считает,что принятые меры недостаточны, материалы дела передаютсяодному из его экспертов, который становится «специальнымдокладчиком по мерам в ответ на мнение Комитета». После этоготакой докладчик может слать запросы государству или встречатьсяс его представителями. Подробные сведения о принимаемых мерахпубликуются Комитетом в его ежегодных докладах.Заявления в КПЧ принимаются по следующему адресу:Petitions TeamOffice of the High Commissioner for Human RightsUnited Nations Office at Geneva1211 Geneva 10, ШвейцарияФакс: + 41 22 917 9022 (особенно в срочных случаях)E-mail: tb-petitions@ohchr.orgТиповая форма заявления на английском языке размещена вИнтернете; см. http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/annexl.pdf.Иные полезные сведения для тех, кто готовит обращения в КПЧ,включая его опубликованные мнения, выводы по периодическимдокладам государств и так называемые Общие комментарииотносительно содержания различных статей Пакта (в том числеКомментарий 10 о Статье 19 МПГПП и гарантиях свободы слова и75

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиивыражения убеждений), можно найти на английском, а частично –и на русском языке на сайте службы Верховного Комиссара по правамчеловека. 655.2.1.4. Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИПостоянный Совет ОБСЕ учредил эту должность в 1997 г.; в настоящеевремя ее занимает г-н Миклош Харацти. 66 Представителювменено отслеживать происходящее в сфере СМИ (в том числе вреспубликах Центральной Азии) и заранее оповещать государствао нарушениях свободы слова. При возникновении серьезныхпроблем – как, например, препятствование деятельности СМИ -Представитель уполномочен напрямую обращаться к соответствующимгосударствам и другим причастным сторонам, с целью способствованияпоиску решения. Он также регулярно докладываетПостоянному Совету и, где нужно, подает ему рекомендации о целесообразныхпоследующих действиях.Роль Представителя ОБСЕ отличается от описанной выше ролиСпециального Докладчика ООН. Мандат Представителя более узок,так как охватывает только свободу СМИ – лишь одну из многих составляющихсвободы слова. Кроме того, ОБСЕ как организация намногоменьше ООН, а большинство ее участников – богатые страныс устоявшейся демократией. Как следствие, обычно ПредставительОБСЕ имеет больше политической поддержки и денежных средств,чем Специальный Докладчик ООН, - и потому может занимать болеежесткую позицию в отношении какой-то страны и мобилизоватьбольшее давление на ее правительство.Представитель ОБСЕ может собирать сведения из всех полезных емуисточников. Он поощряет все заинтересованные стороны, включаяСМИ, их представителей и НГО, подавать запросы, предложения65См. док. на англ. языке на http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf. Ресурсы на русскомязыке размещены на http://www.un.org/russian/documen/hr/expression/.Дополнительные сведения на русском языке о рассмотрении заявлений см. на http://www.un.org/russian/hr/complaints/procedures1.htm.66PC DEC No. 193, OSCE, 5 ноября 1997 г., п. 1.76

Глава 5 Осуществление права на свободу словаи комментарии относительно имплементации принципов ОБСЕ исоблюдения обязательств в области свободы СМИ.Представитель ОБСЕ регулярно предпринимает действия в отношениистран Центральной Азии. Например, в первой половине 2005 г.он поднимал такие вопросы, как 67 ликвидация газеты «Республика –Деловое обозрение» и частичное изъятие тиражей изданий «Соз» и«Set.kz» (бывшая «Республика») в Казахстане, преследование в судебномпорядке журналиста и издателя в Таджикистане и приостановлениедеятельности отделения агентства Интерньюз в Узбекистане.Представитель ОБСЕ также подготовил доклад об освещении событийандижанского кризиса и о вмешательствах государственных органовв деятельность прессы в Узбекистане в мае 2005 г. и объявил осозыве Седьмой Центрально-Азиатской Конференции по средстваммассовой информации 13-14 октября того же года.В службу Представителя ОБСЕ по вопросам СМИ следует обращатьсяпо такому адресу:Office of the OSCE Representative on Freedom of the MediaKaerntner Ring 5-7, Top 14, 2. DG1010 ViennaАвстрияТел.: +43 1 514 36 6205Факс: +43 1 514 36 6260E-mail: pm-fom@osce.org67Доклады Постоянному Совету ОБСЕ от 10 марта и от 14 июля 2005 г. на англ. языкесм. на сайте http://www.osce.org/fom/documents.html.77

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииЧАСТЬ 2В первой части книги речь шла о содержании охраняемогомеждународными договорами и иными механизмами права насвободу слова, о его осуществлении и обеспечении. Вторая частьпособия исследует проявления и особенности этого права в разныхобластях - например, регулирование деятельности СМИ и ихсотрудников, законы о диффамации и право доступа к информации,находящейся в распоряжении государственных органов.78

Глава 6Регулирование деятельностиСМИсовременном обществе практически все черпают сведения оВ происходящем вокруг и в мире из средств массовой информации.Из них же граждане узнают о политической жизни страны и оработе государственных органов. Значительные возможности массмедиав плане воздействия на политические убеждения граждан икритики должностных лиц обусловили то, что СМИ часто называют«сторожевыми псами демократии» и четвертой властью, следящей задолжным функционированием трех остальных – законодательной,исполнительной и судебной.Регулирование деятельности СМИ государством порождаетособые сложности. С одной стороны, государство обязанообеспечивать свои гражданам доступ к различным и надежнымисточникам информации по интересующим общество темам.Для достижения этой цели обычно нужно в какой-то меререгулировать деятельность СМИ, в особенности вещательных. Сдругой стороны, сила воздействия СМИ на общественное мнение –например, критика ими действий правительства, вскрытие случаевкоррупции, нечестности и непрофессионализма чиновников –превращает их в заманчивые мишени для незаконного контроля.Нередко правительства стремятся к тому, чтобы сторожевой песстал послушной ручной собачкой, и вставляют палки в колесанезависимым и оппозиционным журналистам, порой объявляя ихработу вне закона.79

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВ этой главе предлагается обзор международных стандартов,разработанных с целью обеспечения общего доступа к массмедиаи выполнения ими присущих функций без нелегитимноговмешательства со стороны. Первый раздел главы посвященрегулированию деятельности журналистов; второй и третийразделы посвящены, соответственно, регулированию печатныхСМИ и средств вещания.6.1. Регулирование профессиональной деятельностиработников СМИ6.1.1. Лицензирование журналистовВ некоторых странах лица, желающие работать в СМИ, в особенностижурналисты, должны заранее получить официальное разрешениена этот род деятельности. Иногда им даже необходимо получитьспециальную лицензию или допуск. В иных случаях журналистовможно лишить возможности заниматься их работой, потребовавчленства в какой-либо профессиональной организации (в которомим будет отказано). Поскольку практический результат обоихподходов тот же, мы обозначим подобные требования единымпонятием «режим лицензирования».Декларируемой целью любого режима лицензирования чаще всегоявляется желание государства обеспечить предоставление информациинаселению подлинными профессионалами, исповедующимивысокие нравственные принципы. На самом же деле полномочиедавать или не давать лицензию превращается в политическийрычаг отказа критически настроенным или независимым журналистамв праве публично выражать их мнения. По этой причине,а также потому, что право выражать свои убеждения посредствомСМИ принадлежит каждому (см. раздел 2.2.3), независимо от квалификацийили моральных устоев, система лицензирования работниковСМИ представляет собой нарушение права на свободу слова.Важным источником подобных правовых оценок стало мнениеМежамериканского Суда по правам человека, вынесенное в 198580

Глава 6 Регулирование деятельности СМИг. 68 по делу о лицензировании как об ограничении свободы выраженияубеждений. Коста-Рика и занявшие ее сторону доказывали,что требования членства журналистов в colegio (ассоциации) былозаконным по трем причинам: во-первых, это будто бы было необходимымдля общественного порядка и «нормальным» путем регулированияпрофессиональной деятельности во многих странах;во-вторых, это требование якобы содействовало повышению уровняпрофессионализма и исповедуемых нравственных принципов, винтересах общества в целом и в целях обеспечения права гражданна получение полной и правдивой информации, и, в-третьих, системалицензирования будто бы гарантировала независимость журналистовот их работодателей.Обсудив первый аргумент, Суд отметил, что организация представителейразличных профессий, включая журналистов, в ассоциациидействительно могла бы содействовать формированию последовательнойсистемы ценностей и принципов и таким образом способствоватьобщественному порядку, в его широком понимании.При этом Суд указал, что тот же общественный порядок значительнобольше выиграл бы от более досконального соблюдения свободыслова:Свобода выражения убеждений представляет собойпервоочередную и фундаментальную составляющуюобщественного порядка в демократическом обществе,что немыслимо без свободных обсуждений и возможностиуслышать все несогласные голоса... Уважение правакаждого гражданина свободно выражать свое мнениеи неуклонное обеспечение права всего общества получатьинформацию ... служат интересам демократическогообщественного порядка. 6968«Установленное законом обязательное членство в ассоциации как условие журналистскойпрактики» (Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for thePractice of Journalism), OC-5/85 от 13 ноября 1985 г., Series A. No. 5, на англ. языке см. насайте http://www.corteidh.or.cr/serieapdf_ing/seriea_05_ing.pdf.69Там же, п. 69.81

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииСуд постановил, что лицензирование, ограничивающее доступ кжурналистской профессии, является вредоносным и идущим не напользу, а в ущерб общественному порядку .70В ответ на аргумент, что режим лицензирования является «нормальным»способом регулирования в отношении некоторых профессий,Суд провел демаркационную линию между журналистикойи, к примеру, врачебной или адвокатской практикой. В отличиеот деятельности медиков и юристов, то, чем занимается журналист,- поиск, получение и распространение информации и идей, - непосредственнозащищено как право человека – как право свободно выражатьмнение или убеждение. 71Суд также отверг аргумент, что режим лицензирования будто бынеобходим для обеспечения права граждан на информированность,так как отсекает плохих журналистов. По мнению Суда, такая системав конце концов оказалась бы контр-продуктивной:Всеобщее благополучие требует максимально возможногообъема информации, и полное осуществлениеправа на свободное выражение мнения способствует таковомублагополучию... Система, контролирующая правона свободу слова во имя предполагаемого гарантированияточности и правдивости получаемой обществоминформации, может стать источником значительныхнарушений и, в конечном итоге, сама нарушает правотого же общества на информацию. 72По поводу последнего довода – будто бы режим лицензированиялишь укрепит журналистский корпус и сможет защитить работниковмасс-медиа от работодателей – Суд пришел к выводу, что подобнаяцель достижима и не столь радикальными мерами, без предоставлениявозможности практической журналистской деятельности70Там же, п. 76.71Там же, пп. 71 - 72.72Там же, п. 77.82

Глава 6 Регулирование деятельности СМИограниченному числу лиц. Следовательно, режим лицензированияне прошел испытание тестом на необходимость (см. раздел 4.4). 73Отвергнув три основных аргумента в пользу обязательного лицензированиялиц, занимающихся журналистской деятельностью, Судединогласно пришел к мнению, что таковой режим является нарушениемправа на свободу выражения убеждения.Подобную позицию занимали и другие суды – как международные,так и национальные. К примеру, в августе 1997 г. Высший СудЗамбии признал незаконной попытку создать специальный органпо регулированию деятельности журналистов, указав, что любоепритязание на лицензирование журналистов нарушит право насвободу слова, независимо от проявлений подобных попыток. 74Три инстанции, уполномоченные оберегать свободу слова, - уже известныечитателю Специальный Докладчик ООН, ПредставительОБСЕ и Специальный Докладчик по свободе слова ОАГ – ежегоднопринимают Совместную Декларацию, содержащую стандартыпо вопросам свободы выражения мнения. В Декларации 2004 г. заявлено:От индивидуальных журналистов не надлежит требоватьполучения лицензии или регистрации. 75Из всего указанного явствует, что согласно международномуправу лицензирование и даже регистрация сотрудников СМИвозбраняется. В странах с прочными устоями демократии режимлицензирования журналистов воспринимается как неслыханнаяпрактика.73Там же, п. 79.74См. Kasoma v. Attorney General, 22 августа 1997 г., 95/HP/29/59.75От 18 декабря 2003 г.; для ознакомления с документом см. прим. 29.83

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии6.1.2. Иные требования к профессиональной деятельностиВ некоторых странах желающий быть журналистам долженотвечать таким требованиям, как достижение определенноговозраста, наличие определенного образования или непривлечениек уголовной ответственности. Такие требования отличаютсяот требований лицензирования, так как не предполагаютсуществования официальной инстанции, принимающей решениепо кандидату о том, можно ему или нельзя работать журналистом.Тем не менее, подобные требования несовместимы с международнымправом, причем по тем же, указанным выше причинам: они отходятот принципа, согласно которому правом на свободу слова наделенкаждый (см. раздел 2.2.3), а не только тот, кого государство посчитаетдостаточно квалифицированным или пригодным. Такие требованиятакже лишают сообщество граждан права получать информацию иидеи из разнообразных источников по собственному усмотрению.Более того, практическая действенность исходных требованийуказанного рода с точки зрения обеспечения качественнойжурналистики также вызывает сомнения. Из-за таких требованиймолодые таланты, не достигшие установленного возраста, лишатсявозможности учиться и искать информацию в ходе практическойработы, а толковые журналисты без соответствующего дипломамогут быть вытеснены бездарными, но обладающими нужной«корочкой» людьми.Межамериканская Комиссия по правам человека выступила сДекларацией, осудившей подобные требования:Каждый человек имеет право доносить свои убеждениядо других любым способом и в любой форме.Обязательное членство в объединении или требованиеуниверситетского образования представляют собой незаконныеограничения свободы слова. 7676Межамериканская Декларация принципов свободы слова принятаМежамериканской Комиссией по правам человека на ее 108-ом заседании 19 октября2000 г. См. сайт http://www.cidh.oas.org/declaration.htm.84

Глава 6 Регулирование деятельности СМИПолномочные представители ООН, ОБСЕ и ОАГ также заявили:Не должно существовать установленных ограниченийотносительно лиц, которые могут заниматься журналистскойпрактикой .776.1.3. Запрет на деятельностьВ некоторых странах – таковых совсем мало – закон допускает запрещение,временное или на неопределенный срок, заниматьсяпрофессиональной журналистской или иной связанной со СМИ деятельностью.Если такие решения принимаются государственныморганом, то перед нами – по сути тот же режим лицензирования,по все тем же причинам непозволимый (см. раздел 6.1.1). Однако,чаще указанное полномочие осуществляется судами, в порядке уголовногопроизводства. Такие случаи имели место в некоторых странахЦентральной Азии. В частности, в 1997 г. ряду киргизских журналистовзапретили заниматься их делом в течение 18 месяцев, запоругание чести и достоинства директора государственного золотодобывающегопредприятия. 78 В 2003 г. казахстанский суд вынес пятилетнийзапрет на профессиональную деятельность главреда независимойгазеты за уклонение от уплаты налогов и другие уголовныепреступления. 79Международным судам редко приходилось иметь дело с вопросомо том, может ли запрет на профессиональную деятельность журналиста,наложенный в уголовно-правовом порядке, когда-либо бытьоправдан ограничением свободы слова. В решение ЕвропейскойКомиссии по правам человека по делу Де Бекера против Бельгии(De Becker v. Belgium) 80 говорится, что такого рода санкция если и мо-77См. прим. 75.78См. http://www.ifex.org/en/content/view/full/5190/.79См. http://www.rferl.org/features/2003/11/19112003154247.asp.80De Becker v. Belgium, 8 января 1960 г., по Заявлению No. 214/56 (Европейская Комиссияпо правам человека).85

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиижет вообще применяться, то только при поистине исключительныхобстоятельствах. 81Бельгийский журналист и писатель Де Беккер был приговорен ксмертной казни за коллаборационизм с немецкими властями вовремя Второй Мировой войны. Приговор смягчили, Де Бекера освободили,но ему навсегда запретили участвовать в издании газеты.Комиссия постановила, что Бельгия нарушила право на свободувыражения мнения, поскольку запрету не хватало гибкости, таккак решение о его наложении не содержало пункта о возможностипересмотра его со временем, когда общественная мораль и общественныйпорядок будут полностью восстановлены. Следовательно,такой запрет не был «необходимым в демократическом обществе»,чего требует трехчастный тест ограничений свободы слова (см. раздел4.4).Комиссия не исключила возможности запрещения журналисту печататься,отдав должное исключительным обстоятельствам рассматриваемогослучая, – Бельгия едва приходила в себя после пятилетнейвойны и вражеской оккупации, в ходе которых Де Бекер совершилпредательство, – и указав, что запрет должен бы подлежать снятиюпо восстановлении нормальной жизни в стране. В нынешнее,более мирное время представляется едва ли вероятным, чтобы международныйсуд признал законность запрета на деятельность журналиста,тем более за не столь серьезные, как в деле Де Бекера, прегрешения,а за клевету или неуплату налогов. Следовательно, мыможем предположить, что (по крайней мере - в нынешнем контексте)запрещение журналистам из стран Центральной Азии практиковатьих профессию производится в нарушение международногоправа.81Сейчас Комиссии не существует; ранее она рассматривала заявления в ЕСПЧ напервом этапе.86

Глава 6 Регулирование деятельности СМИ6.1.4. Свобода объединенийВ разделе 6.1.1 акцент ставился на недопустимость принужденияжурналистов к вступлению в профессиональные объединения.Однако, на практике многие журналисты сами стремятсястать членами профессиональных ассоциаций – илидобровольно объединиться в подобную группу. Право создаватьпрофессиональные объединения и профсоюзы признано какотдельное право в основных международных договорах, включаяВДПЧ и МПГПП. В Пакте эта гарантия установлена в Статье 22:Каждый человек имеет право на свободу ассоциациис другими, включая право создавать профсоюзы ивступать в таковые для защиты своих интересов.Право на свободу ассоциации подвержено тем же ограничениям,что и свобода слова, однако любое вмешательство в осуществлениеэтого права должно отвечать требованиям трехчастного теста,описанного в Главе 4. Государственная политика, запрещающаянезависимые журналистские организации, никогда таковой тест непройдет.Объединения журналистов могут сыграть немалую роль в улучшенииусловий труда профессионалов от масс-медиа. Они такжемогут помочь их членам в повышении профессиональных иморально-этических стандартов – к примеру, путем организациитренингов и разработки кодексов поведения (подробнее осаморегулировании см. раздел 6.2.5).6.1.5. Режим аккредитации и право собирать фактыВ разделе 2.2.3 подчеркивалось, что право свободно выражатьубеждения включает право «искать и получать» информацию иидеи. Сбор информации первичен для СМИ, и национальные судыне раз подтверждали, что деятельность, направленная на получениеновостей, защищена правом на свободу слова. В частности,Верховный Суд Японии отметил следующее:Само собой разумеется, что беспрепятственное информированиео фактах, подобно праву выражать мнения,87

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиизиждется на гарантиях Ст. 21 [Конституции] ..., устанавливающейсвободу слова. Кроме того, правдивость новостийныхсводок в СМИ требует уважительного отношениякак к свободе собирать факты в информационныхцелях, так и к свободе изложения новостей… 82Обычно государства устанавливают определенные пределы на правожурналистов собирать информацию; в частности, им возбраняетсяоказываться на территории секретных военных и гражданскихобъектов или не разрешается присутствовать на некоторых судебныхслушаниях (более детально это рассматривается ниже, в разделе7.7). Такие ограничения, как и любые другие ограничения свободыслова, должны устоять перед проверкой трехчастным тестом (Глава4): они должны быть установлены законом, служить законной целии быть необходимыми для достижения этой цели.Повсеместным источником конфликтных ситуаций при сбореновостийного материала журналистами является их право доступа впомещения государственных органов. С одной стороны, журналистамдолжно быть дозволено присутствовать на заседаниях парламентаи иных органов, чтобы СМИ могли адекватно информироватьнаселение о политических процессах и тем самым выполнять своюроль «сторожевого пса демократии» и общественного наблюдателя.С другой стороны, в некоторых зданиях просто нет места длявсех желающих попасть туда репортеров, а в отдельных случаяхвозникают законные опасения, что чрезмерное присутствие прессыпомешает государственным инстанциям действенно выполнятьвверенные функции.Для предотвращения переполнения лож прессы национальныепарламенты и иные органы управления часто регулируют доступжурналистов путем аккредитации. Обычно это означает, чтожурналист должен исхлопотать специальное удостоверение, входпо которому ему предоставят в те дни, когда количество желающих82По делу Kaneko v. Japan, 23 Keishu 1490, SC (Grand Bench), 26 ноября 1969 г., цит. поизданию H. Itoh & L. Beer, The Constitutional Case Law of Japan (1978), 248).88

Глава 6 Регулирование деятельности СМИпопасть внутрь превышает возможности рассадки. В органахпоменьше тоже устанавливают подобный порядок или налагаютограничения в конкретных случаях. Обладатели аккредитационныхкарточек порой получают преимущества над остальными – доступк средствам связи либо места получше; к примеру, в Британииодна категория парламентских корреспондентов вхожа в самыйнастоящий офис, специально для них оснащенный компьютерами,Интернетом и т.д.Режим аккредитации нужен, но порой он становится средствомзлоупотреблений. Нередко государства отказывают в аккредитациикритически настроенным журналистам либо требуют наличиякарточек там, где мест хватает всем и нет никаких причинпросеивать присутствующих. В целях решения таких проблемразные международные органы прописывали стандарты, которымдолжны соответствовать применяемые правила аккредитации.Комитет по правам человека отмечал, что в соответствии с«тестом на необходимость» (раздел 4.4) порядок аккредитации недолжен дозволять политического вмешательства и может лишь вминимальной мере препятствовать реализации права собиратьновостийный материал. Более того, количество аккредитованныхжурналистов, получивших разрешение присутствовать припроисходящем, может быть ограничено только в случае явныхпроблем с размещением всех желающих. В частности, КПЧ указал:Действие такого режима должно быть не произвольным,обоснованно необходимым и соразмерным преследуемойцели ... Критерии использования порядка аккредитациидолжны бы конкретными, справедливымии разумными, а применение их – прозрачным. 83Эти же принципы разработаны в Совместной Декларацииполномочных представителей ООН, ОБСЕ И ОАГ:83По делу Gauthier v. Canada, 7 апреля 1999 г. , Communication No. 633/1995, UN Doc.CCPR/C/65/D/633/1995, п. 13.6.89

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииТребования аккредитации для журналистов оправданылишь там, где они необходимы для обеспечения импривилегированного доступа в/на определенные местаи/или мероприятия. Надзорные полномочия должныпринадлежать независимому органу, а решения поаккредитации должны приниматься справедливои прозрачно, на основе четких, исключающихдискриминацию и заранее опубликованных критериев.Ни при каких обстоятельствах журналиста нельзя лишитьаккредитации за содержание изложенного им. 84ОБСЕ также подчеркивала, что журналисты не должны лишатьсяаккредитаций из-за того, что содержится в их материалах:Исходя из того, что законное осуществление профессиональнойдеятельности журналистов защищает их и отнедопущения, и от иных санкций, государствам надлежитвоздерживаться от принятия ограничительных мернаподобие лишения аккредитации или недопущенияпо причине содержания материалов, представленныхжурналистом или средством массовой информации, котороеон представляет. 85Подводя итоги, укажем, что режим аккредитации отвечаетмеждународным стандартам, если, как минимум,1. осуществляется независимым от правительства органомсогласно прозрачной процедуре;2. основан на конкретных, недискриминационных,разумных и заранее опубликованных критериях;3. применяется в мере, оправдываемой подлиннойнехваткой места, и4. не допускает лишения аккредитации по причиневыполнения служебных обязанностей журналистомили средством массовой информации.84См. прим. 75.85Конференция по безопасности и сотрудничеству в Европе, Заседания 1986-1989 гг.,Вена, 4 ноября 1986 г. - 19 января 1989 г., Заключительный Документ, п. 39.90

Глава 6 Регулирование деятельности СМИРежимы аккредитации в странах Центральной Азии не отвечают таковымтребованиям. К примеру, туркменский Закон о прессе и другихСМИ всего лишь гласит, что журналисты могут подлежать аккредитациипри государственных органах и общественных объединениях;86 надзор над аккредитационной процедурой не предусмотрен,критерии аккредитации не прописаны, гарантии полученияаккредитации при наличии мест отсутствуют, а лишение аккредитациипо политическим причинам не возбраняется.6.1.6. Защита источников информацииВ большой степени СМИ зависят от граждан, предоставляющих имсведения, которые интересны обществу. Случается, что гражданесообщают журналистам секретные или деликатные сведения, –например, о случаях коррупции и ненадлежащего управлениялибо о деяниях организованной преступности – которые, по ихмнению, подлежат широкой огласке, дабы вскрыть происходящееи стимулировать общественное обсуждение проблемы. В такихслучаях анонимность часто является условием предоставлениясведения их источником – ведь такой человек попросту боится местив случае, если его имя станет известным.Нет никаких сомнений, что при таких обстоятельствах названныйисточник всегда лучше анонимного: если известно, откуда пришлаинформация, всегда легче проверить надежность источника,мотивы предоставления сведений и даже само его существование.Более того, оговоренному лицу или бизнесмену, чьи коммерческиетайны всплыли на всеобщее обозрение, не так сложно восстановитьдоброе имя или истребовать денежное возмещение. При этоммеждународные судебные и иные органы всегда принимали вовнимание, что многие важные сведения никогда не просочилисьбы наружу, если журналисты не могли бы гарантировать своим86Ст. 31. Также см. Ст. 10 Закона о профессиональной деятельности журналистови Ст. 22 Закона о СМИ Казахстана; Ст. 33 Закона Таджикистана о прессе и другихСМИ и Ст. 11 Закона о профессиональной деятельности журналистов РеспубликиУзбекистан.91

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииисточникам конфиденциальность. В результате возниклогарантированное право, производное от права на свободу слова иназываемое «защитой источников информации».Следует отметить, что хотя на это право обычно ссылаютсяжурналисты, по сути речь здесь идет о защите всеобщего праваполучать информацию и идеи, производным от которого являетсяправо не разглашать источник информации.6.1.6.1. Международные стандарты защиты источников информацииВ знаковом решении по делу Гудвина (Goodwin v. United Kingdom) 87Европейский Суд постановил, что попытка принудить журналистак раскрытию источника новостийного материала нарушила егоправо получать и распространять информацию и следовательно,его право на свободу выражения мнения. Суд посчитал, что указанияо раскрытии источников препятствуют широкому распространениюинформации, нанося урон демократии, и потому оправданыв исключительных случаях:Защита журналистских источников информации являетсяодним из основополагающих условий свободы печати... При отсутствии подобной защиты источники нестали бы оказывать содействие прессе, что отрицательносказалось бы на способности прессы предоставлять точнуюи надежную информацию по вопросам, представляющимобщественный интерес. В результате жизненноважная роль прессы как стража интересов обществабыла бы подорвана. Принимая во внимание важностьзащиты журналистских источников для свободы печатив демократическом обществе и опасное воздействие,которое судебный приказ о раскрытии источника можетоказать на осуществление свободы печати, подобнаямера не может считаться совместимой со статьей 10Конвенции, если она не оправдывается более важнымтребованием общественного интереса. 8887Решение по делу Goodwin v. the United Kingdom, 27 марта 1996 г., по Заявлению No.17488/90 (ЕСПЧ), см. прим. 23.88Там же, п. 39.92

Глава 6 Регулирование деятельности СМИПраво журналистов отстаивать конфиденциальность источниковинформации широко признано и другими международными органамии организациями, включая Европейский Парламент, 89 Комитетминистров Совета Европы, 90 Межамериканскую Комиссию по правамчеловека 91 и Африканскую Комиссию по правам человека и народов.92 В Заключительном Документе Венского совещания 1986 -1989 гг. государства-участники ОБСЕ отметили:Журналисты ... вольны искать доступ к государственными частным источникам информации и контактироватьс ними; профессиональная потребность в конфиденциальностиподлежит удовлетворению. 93Следовательно, фундаментальный принцип права журналистовзащищать свои информационные источники прочно закрепленв международном праве. Многие страны, включая Казахстан 94и Узбекистан, 95 приняли законы для имплементации этого права.Впрочем, нередко такие законы не отвечают соответствующим международнымстандартам – либо в силу слишком узкого толкованиятого, кто является журналистом, либо по причине слишком широкогоподхода к дозволяемым исключениям из общего правила.6.1.6.2. Лица, могущие воспользоваться этим правомПраво неразглашения источников и в международном, и внациональном праве обычно считается правом журналистов,Однако, иногда это право принадлежит и тому, кто не называетсебя журналистом и не воспринимается как журналист широкойпубликой.89Доклад No. A3-0434/93, публ. от 18 января 1994 г., OJ C 44, п. 34.90Рекомендация No. R (2000)7 о праве журналистов на неразглашение источниковинформации, принята 8 марта 2000 г. См. прим. 25.91Межамериканская Декларация принципов свободы слова, Принцип 8; см. прим.76.92См. прим. 29, Принцип XV.93КБСЕ, Венское Совещание 1986 – 1989 гг., Заключительный Документ, п. 40.94Закон о СМИ, Ст. 20(10).95Закон о защите профессиональной деятельности журналистов, Ст. 5.93

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииКак показывает цитированное выше решение ЕСПЧ по делуГудвина, целью этого права является предотвращения воздержанияисточников от передачи важной информации обществу через«посредника». Именно этот посредник вправе воспользоватьсяправом не разглашать свои источники. В большинстве случаев вкачестве посредника выступает журналист, работающий в какомтоСМИ; при этом нет никаких причин не применять это же правотогда, когда сведения переданы иному лицу, по роду деятельностипричастному к сбору и распространению информации, – к примеру,активисту общественной организации или научному работнику.Стремясь защитить источники информации, некоторыемеждународные структуры сочли нужным вообще отказаться отиспользования слова «журналист». Принятая МежамериканскойКомиссией по правам человека Декларация принципов свободыслова гласит:Каждое лицо, передающее информацию обществу, имеетправо на конфиденциальность источника информации,записей, личных и профессиональных архивов. 96Другие органы позаботились о том, что максимально широкоопределить термин «журналист», охватив каждого, кто передаетинформацию населению, независимо от того, считается онжурналистом официально или нет. В рекомендации КМ СЕсказано:термин «журналист» означает любое физическое илиюридическое лицо, которое регулярно или профессиональноучаствует в сборе и распространении информациидля общественности, используя любое средствомассовой коммуникации. 97Национальные же законодательства, напротив, порой используютузкие дефиниции, охватывающие только журналистов в тради-96См. прим. 76.97См. прим. 90.94

Глава 6 Регулирование деятельности СМИционном понимании, В узбекском законе, к примеру, сказано, чтожурналистом является «физическое лицо, работающее в средствахмассовой информации» 98 ; столь узка дефиниция вступает в конфликтс международным правом, поскольку может потенциально ограничиваетпоступление информации к населению.Наконец, помимо журналистов и уподобляемых им лиц,международное право признает еще одну категорию субъектов,могущих пользоваться обсуждаемым правом. Согласно Принципу 2уже цитированной Рекомендации КМ СЕ,Другие лица, которые благодаря своимпрофессиональным отношениям с журналистамиузнают об информации, устанавливающей ее источник,путем сбора, редакционной обработки илираспространения такой информации, должны быть вравной степени защищены изложенными здесьпринципами.Иными слова, право защиты источника принадлежит не толькотому журналисту, который непосредственно общается с ним,но и его коллегам по работе. Это правило разработано с цельюпредотвращения раскрытия источника в обход воспользовавшегосяим журналиста.6.1.6.3. ИсключенияПраво на конфиденциальность источника – подобно исходномуправу на свободу слова – не есть абсолютное право: при отдельных,узко определенных обстоятельствах оно подлежит некоторым ограничениям,притом любое ограничение должно выдержать проверкутрехчастным тестом (Глава 4).Принципы с 3-го по 5-ый Рекомендации СЕ 2000 г. 99 подробно истолковываютприменение трехчастного теста в целях защиты источников,- в особенности то, что связано с необходимостью ограничений.Декларация принципов свободы слова в Африке (2002 г.) вто-98Закон о защите профессиональной деятельности журналистов, Ст. 3.99См. прим. 90.95

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиирит многим положениям Рекомендации Совета Европы. 100Важнейшим в указанных документах является следующее:• Журналисту может быть вменено раскрыть источникинформации только тогда, когда этого требуют преобладающиеинтересы общества, и при исключительноважных обстоятельствах. Согласно Рекомендации СЕ,такого могут потребовать необходимость спасения человеческойжизни, предотвращение тяжкого преступленияили защита лица, обвиняемого в совершениитяжкого преступления. 101• Выгода от раскрытия источника всегда должнасопоставляться с уроном, наносимым свободе словафактом раскрытия источника.• Ходатайство о назывании источника может исходитьтолько от лица или органа, законно заинтересованногов таковом раскрытии и уже исчерпавшего все иныезаконные меры защиты соответствующих интересов.• Полномочиями потребовать разглашения источникамогут быть наделены только суды.• Суд никогда не должен отдавать приказ о раскрытииисточника информации в контексте дела одиффамации.• Степень раскрытия должна быть минимальной – вчастности, соответствующие сведения предоставляютсятолько испросившим их, но не широкой публике.• Любые санкции в отношении журналиста,отказывающегося назвать источник своей информации,могут быть применены только беспристрастным судомпосле справедливого слушания и должны подлежатьобжалованию в суде высшей инстанции.Наверное, основным из этих требований является сопоставление100Декларация принципов свободы слова в Африке, см. прим. 29, Принцип XV.101Цит. по Пояснительному меморандуму, прим. 90, пп. 37 - 41.96

Глава 6 Регулирование деятельности СМИинтересов: даже когда общество серьезно заинтересовано всведениях о личности источника информации, не стоит забывать опервоочередной важности защиты источников в демократическомобществе. В частности, Верховный Суд Норвегии указал, чтоаргументы против разглашения источника наиболее прочны именнотогда, когда особо прочны доводы противоположной стороны:В отдельных случаях ... чем важней нарушенные интересы,тем важней защитить источник информации. ...Следует исходить из того, что широкая защита источниковприведет к появлению более значительных сведенийо делах неизвестных, нежели ограниченная защитаили ее непредоставление как таковой. 1026.1.7. Обыски и изъятие журналистских материаловВ международном праве все больше признается, что собранная илиподготовленная СМИ информация должна быть особо защищенаот обыска или изъятия властями. Причин, по которым у журналистовдолжны существовать гарантии посильней, чем у иных лиц, несколько,и речь о них пойдет ниже.Во-первых, всегда налицо очевидный риск того, что полиция воспользуетсяполномочиями обыска для того, чтобы обойти средствазащиты журналистского источника (см. предыдущий раздел).Особые возражения вызывают обыски и изъятия с конкретной цельювыявления ранее анонимного источника. В принципе, такиедействия возможны только по решению суда, который предварительновсесторонне исследует предоставленные сторонами аргументы;кроме того, такие действия намного грубее, чем выполнениесудебного распоряжения о назывании источника. На этом акцентировалвнимание ЕСПЧ в решении по делу против ЛюксембургаRoemen and Schmit v. Luxembourg:102Решение по делу Эддеркопфа (Edderkopp), 15 января 1992 г., LNR 10/1992, JNR34/1991, п. 39.97

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииСуд полагает, что обыск, произведенный с целью раскрытияжурналистского источника информации, – дажеесли он не дал результата – является более радикальноймерой, чем судебное распоряжение о раскрытии личностиисточника. Это объясняется тем, что следователи,явившиеся на работу к журналисту с ордером на обыскбез предварительного оповещения и с оружием, обладаливесьма широкими следственными полномочиями,так как, по определению, они имели доступ ко всем документам,сберегавшимся у журналиста. В силу указанногоСуд ... полагает, что обыск жилья, а впоследствии– и места работы заявителя подрывал право защиты источниковв большей мере, чем действия, о которых шларечь в деле Гудвина. 103Вторая причина, по которой суды высказывали мнение, чтоматериалы журналистов подлежат особой защите от обыска иизъятия, заключается в том охлаждающем воздействии, каковоеспособны оказать подобные меры. Когда в чей-то дом или офисврывается вооруженная полиция, это пугает и настораживает набудущее; пережившие подобное и их коллеги вряд ли в будущемзахотят делать то, за что однажды уже пострадали, - даже еслиделали все в рамках закона. Это порождает нешуточную проблему,особенно в случае, когда то, что делают эти люди, занимающиесяпрактической журналистикой, защищено международнымправом. В целях предотвращения запугивания журналистов– будь то намеренного или неосознанного – суды несколькихстран потребовали более прочных доводов в пользу проведенияобысков и изъятий и более жесткого надзора над такими мерамипо отношению к журналистам. Например, Верховный Суд СШАпо делу изъятия полицией книг якобы неприличного содержанияпостановил следующее:Указанные в ордере широкие полномочия полиции поизъятию «изданий ... неприличного содержания» непредполагали изъятия «принадлежностей для азартныхигр» и «алкогольных напитков» ... Способ применения103Решение ЕСПЧ по делу Roemen and Schmit v. Luxembourg, от 25 февраля 2003 г., поЗаявлению No. 51772/99, п. 57. О деле Гудвина см. раздел 0.98

Глава 6 Регулирование деятельности СМИордера порождает вопрос о том, была ли процедура егооформления и исполнения адекватной для избежаниянарушения конституционно защищенного права. 104Английский суд указал на особое тщание, необходимое в техслучаях, когда СМИ, в отношении которого будет проведен обыск,расследовало предполагаемые противоправные действия властей:Правовые действия, направленные на изъятие рабочихматериалов журналиста, или на обыск помещений изданияили телепрограммы, распространяющих его материалы,или угроза таких действий обычно препятствуютобщественному обсуждению насущных вопросов. Вслучае, когда средство массовой информации проводитрасследование возможных коррумпированных или неблаговидныхдействий государственного органа, в оправданиеуказанных выше действий обычно предоставляютсянеопровержимые доказательства существованиясоответствующего преобладающего общественного интереса.В противном случае не может иметь место поощрениезаконных расследований и дискуссий и содействиежурналистским расследованиям, столь нужныеобществу, - наоборот, они могут оказаться полностьювытесненными. 105Подобного рода соображения и опасения подтолкнули рядстран к включению в уголовные кодексы отдельных процедуротносительно обыска служебных помещений СМИ и изъятияжурналистских материалов. Обычно таковому особому порядкуприсуще следующее:• Обыск может быть разрешен только судьей, послесопоставления важности обыска со значимостьюпредотвращения урона праву журналистов собиратьсведения.104См. Marcus v. Search Warrant, 367 U.S. 717 (1961), p. 730 -731.105См. Ex parte the Guardian, the Observer and Martin Bright, [2001] 2 All ER 244, 262.99

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии• Ордер на обыск не выдается, если преследуемая цельподлежит достижению иным способом, которыйнаносит меньший урон свободе выражения мнения.• Ордер не может дозволять изъятие материалов,защищенных правом на защиту источников, помимоисключительных обстоятельств.• При проведении полицией обыска долженприсутствовать судья либо прокурор.К примеру, в соответствии с Уголовным Кодексом ФранцииОбыск помещения периодического издания или вещательнойкомпании может проводиться только судьейили государственным прокурором, которому надлежитудостовериться, что проводимое расследование не ставитпод угрозу беспрепятственную профессиональнуюдеятельность журналистов и не создает препон либо неоправданныхзадержек своевременному распространениюинформации. 106Суть здесь в том, что обыск помещений СМИ и изъятие журналистскихматериалов почти всегда означает вмешательство в право на свободуслова и потому всегда должен отвечать требованиям трехчастноготеста (см. Главу 4).6.1.8. Насилие по отношению к журналистамУгрозы и физические нападения на журналистов с целью «заткнутьим рот» могут расцениваться как наиболее злостные вмешательствав право свободно выражать убеждения. К сожалению, подобныеслучаи все чаще имеют место в странах Центральной Азии. Поданным одной уважаемой организации, в течение девяти месяцев2005 г. журналисты региона восемь разы попадали в подобные ситуации.107106Ст. 56-2 уголовно-процессуального кодекса. Также см. ст. 97 - 98 УПК Германииили ст. Article 18.01(e) УПК штата Техас.107Данные международного проекта The International Freedom of Expression Exchange,см. http://www.ifex.org/en/content/view/archivealerts/177/offset/50.100

Глава 6 Регулирование деятельности СМИВ каждом таком случае нападение якобы совершают обычныеграждане, а государство либо вообще стоит в стороне, либо удовлетворенноотмалчивается, либо всерьез поощряет происходящее.Государство, мирящееся с нападениями на журналистов, явно нарушаетне только право на свободу слова, но и право человека на личнуюбезопасность – и даже его право на жизнь. Впрочем, обязательствагосударств в соответствии с международными договорами идутеще дальше: государства должны активными мерами защищать работниковСМИ и проводить тщательные расследования всех фактовугроз и нападений.6.1.8.1. Обязанность предотвращения нападенийГосударства наделены не только т.н. отрицательными обязательствамивоздержания от нарушений прав человека, но и положительнымиобязательствами обеспечения осуществления таких прав (см.раздел 2.2.3). Статья 2 МПГПП требует от государств «принятия такихзаконодательных или других мер, которые могут оказаться необходимымидля осуществления прав, признаваемых в настоящемПакте». 108 Международные суды и другие органы также подтверждали,что указанное предполагает обязанность предоставить достаточнуюзащиту от насильственных нападений на граждан как таковыхи, в особенности, на сотрудников СМИ.Декларация принципов свободы слова Африканской Комиссиипровозглашает следующее:1. Нападения, убийства, похищения журналистов и прочихлиц, осуществляющих право на свободу слова, а такжеугрозы в их адрес и физическое уничтожение средствсвязи подрывают независимую журналистику, свободуслова и беспрепятственное поступление информациинаселению.108См. Ст. 2 МПГПП. Все региональные договоры содержат такую же статью: см. Ст. 1ЕКПЧ, Ст. 2 Американской Конвенции, Ст. 1 Африканской Хартии. См. также Ст. 13ЕКПЧ и Ст. 25 Американской Конвенции, требующие от государств «эффективныхсредств» правовой защиты и права на защиту права в судебном порядке.101

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии2. Государства обязаны принимать действенные меры попредотвращению таких нападений… 109ООН, ОБСЕ и ОАГ через своих полномочных лиц также заявили,что глобальная проблема насилия в отношении работников СМИдостигла критической точки, и призвали государстваПринять адекватные меры, чтобы положить конец атмосферебезнаказанности, с выделением достаточныхресурсов и уделением должного внимания предотвращениюнападений на журналистов и других лиц, осуществляющихправо свободно выражать убеждения ... 110Важным является вопрос о том, насколько далеко простирается обязанностьзащищать журналистов. С одной стороны, защита подобногорода должна бы в заметной степени понизить риск насильственныхдействий; с другой стороны, у государства не должны появитьсяслишком обременительные обязанности – или основаниядля того, чтобы по пятам ходить за журналистами, держа под присмотромкаждый их шаг. По делу Османа Osman v. the United KingdomЕСПЧ высказался по этому повожу. Речь шла о том, должна ли былапринять меры британская полиция с целью предотвращения насилияпротив ребенка. Суд отметил, что, вне всякого сомнения, Ст. 2ЕКПЧ, защищающая право на жизнь, «может также предполагать,при четко определенных обстоятельствах, положительное обязательствогосударственных органов принимать превентивные мерыдля защиты лица, чья жизнь попадает под угрозу в результате преступныхдеяний другого лица». 111 Однако, долг защитить не долженналагать «непереносимое или несоразмерное бремя на государственныеорганы». Не всякая угроза, о которой сообщают властям,автоматически означает появление права на защиту государством.Европейский Суд полагает, что решающим критерием является,«знали ли или должны были бы знать власти, в момент ее сущест-109См. прим. 28, Принцип XI.110Совместная Декларация от 29-30 ноября 2000 г. См.прим. 29.111Решение ЕСПЧ по делу Osman v. the United Kingdom, 28 октября 1998 г., по ЗаявлениюNo. 23452/94, п. 115.102

Глава 6 Регулирование деятельности СМИвования, о реальной или непосредственной опасности жизни конкретноголица либо лиц, исходящей от преступных действий третьейстороны» . 1126.1.8.2. Обязательное расследованиеЕсли власти не смели уберечь сотрудника СМИ от нападения, ониобязаны расследовать все обстоятельства происшедшего и привлечьвиновных лиц к ответственности. Как определил КПЧ ООН,такие расследования проводятся, чтобы дать потерпевшему возможность«узнать правду о совершенных действиях, о лицах, совершившихтакие действия, и получить достойное возмещение». 113Межамериканский Суд по правам человека отметил важность расследованияслучаев нападений на журналистов для общества в целом.Если расследование не будет проведено, сотрудники СМИ могутпотерять желание дальнейшего исполнения важной роли поинформированию общественности, а отдельные граждане такжебольше не захотят указывать на преступников либо критиковатьдолжностных лиц. Короче говоря, проведенное ненадлежащим образомрасследование «порождает стимулы для всех нарушителейправ человека». 114Для предотвращения риска проведения властями расследования«понарошку», Межамериканский Суд вывел ряд критериев оценкидостаточности предпринятых следственных мер. Ссылаясь на судебнуюпрактику ЕСПЧ, Межамериканский Суд указал, что расследованиеподлежит проведению в разумные сроки, определяемыетремя аспектами: a) сложностью дела, б) действиями заинтересованноголица в судебном порядке, и в) поведением судебных органов. 115Инициатива расследования должна принадлежать государству: «го-112Там же, п. 116.113Выводы и рекомендации КПЧ ООН по Гватемале, CCPR/C/79/Add.63, п. 25.114Дело Miranda v. Mexico, за номером 11.739, отчет Nº 5/99, OEA/Ser.L/V/II.95 Doc. 7rev., п. 755 (1998), п. 52.115См. Genie Lacayo v. Nicaragua, 29 января 1997 г., Series C No. 30, п. 77. См. также делоЕСПЧ König v. Germany, 28 июня 1978 г., по Заявлению No. 6232/73, п. 99.103

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиисударству надлежит предпринять расследование в качестве установленногозаконом обязательства, а не осуществлять его как действиячастного характера в зависимости от инициативности потерпевшегоили его близких либо от предоставления ими доказательств совершенного,в отсутствие эффективного поиска истины государством».116Межамериканская Комиссия по правам человека применила этипринципы к двум схожим делам о насилии в отношении сотрудниковСМИ. В деле Миранда против Мексики Комиссия постановила,что власти предприняли крайне малые меры в следствии по убийствужурналиста, известного критическими выступлениями в адресправительства. Дело де юре оставалось открытым, но де факто неделалось ничего. Комиссия пришла к выводу, что указанное являлосьнарушением обязательства государства провести расследование,поскольку «такое расследование бессмысленно и неизбежнообречено на неудачу». 1176.2. Регулирование печатных СМИВ предыдущих разделах мы рассмотрели разнообразныемеждународные стандарты, разработанные в целях обеспечениябеспрепятственного исполнения журналистами их служебных ипрофессиональных обязанностей. Всем рассмотренным стандартамприсущи, во-первых, необходимость обеспечения того, чтобы властине заглушали критически звучащие голоса и не предоставлялиникаких преимуществ любимым лояльным журналистам, и, вовторых,желание предотвратить отбрасывание права на свободуслова в сторону в случаях, когда оно вступает в конфликт с инымизаконными интересами. Как мы покажем в следующих разделах, эти116Velásquez Rodriguez v. Honduras, 29 июля 1988 г., Series C No. 4, п. 177.117Miranda v. Mexico, прим. 114, п.. 65. Комиссия вынесла аналогичное постановлениепо делу Oropeza v. Mexico, об убийстве публициста за огласку связей между полициейи наркоторговцами. См. Case 11.740, Report Nº 130/99, OEA/Ser.L/V/II.106 Doc. 3 rev.,п. 1058 (от 1999 г.).104

Глава 6 Регулирование деятельности СМИдва соображения занимают центральное место в международныхстандартах в отношении регулирования деятельности печатныхСМИ.6.2.1. Есть ли нужда в регулировании законом?Для начала неплохо бы поставить вопрос о том, еть ли вообще нуждав законодательном регулировании работы органов печати. Вомногих странах законодатели считают само собой разумеющимсяпрописывать сложные нормативы в отношении всех аспектовжизни общества, включая средства массовой информации. Приэтом даже призванное защитить свободу слова законодательствоо СМИ часто создает и бюрократические препоны, и ниши длязлоупотреблений со стороны тех, кто притворяет законы в жизнь.Описанный в раздел 4.4 тест на необходимость служит удержаниюгосударств от следования «законотворческому инстинкту», чтобыобъемы нормативных актов о СМИ свелись к минимуму.Примечательно, что в большинстве развитых демократическихобществ нет отдельных законов, регулирующих деятельностьпечатных СМИ. Такое положение дел зиждется на намеренномотказе от ненужных регулировок и на желании отделить прессуот вещательных СМИ, в отношении которых действуют иныесоображения регулирования (см. раздел 6.3).Ясно, что пресса не может действовать в правовом вакууме.Служащим издания должны гарантироваться приемлемые условияработы, издатели не должны пиратским способом перепечатыватьчужие материалы, лица, чьи честь и достоинство ущемлены, должныбыть вправе подать на обидчика в суд, и т.д. Однако, ничто из означенноговыше не присуще исключительно печатным СМИ: в каждойкомпании работодатель вступает в какие-то отношения с нанимаемыми,пиратство осуществляется не только в отношении печатныхтрудов, а оклеветать человека можно не только в газете, но иустно, на публике, или же в других СМИ. В отличие от вещательныхСМИ – где действуют различные сдерживающие факторы техническогохарактера, влияющие, в частности, на число каналов, - пе-105

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиичатные масс-медиа имеют слишком мало самобытных черт, требующихвыписывания отдельных нормативных актов.Как следствие, многие демократические страны пошли путем упразднениязаконов о прессе. Они относятся к печатным СМИ как клюбым иным предприятиям, а их деятельность регулируется общеприменимымизаконами, гражданскими кодексами и трудовым законодательством.Считается, что если закона о прессе нет, то нет изаконных способов ограничения свободы прессы. Ряд стран (в томчисле, совсем недавно, Грузия) даже принял Закон о свободе словавзамен закона о прессе. 118 Это не значит, что закон о прессе не можетсоответствовать международным нормам, хотя на практике такиезаконы почти всегда содержат какие-то нелегитимные ограниченияв отношении тех, кто может издавать газеты, или того, что можетбыть напечатано, или вторят тому, что уже заложено в другихзаконах, тем самым напоминая прессе, что о ней недремлюще бдят.Ниже мы обсудим проблемные положения, часто находимые в законахо прессе, и представим альтернативную модель - саморегулированияпечатных СМИ.6.2.2. Требования лицензирования и регистрацииПодобно лицензирования и регистрации отдельных сотрудниковСМИ (см. раздел 6.1.1), некоторые государства, в том числе все страныЦентральной Азии, 119 требуют от физических и юридическихлиц, желающих учредить газету, журнал или иное издание, предварительногополучения официального разрешения, обычно в формелицензии. Такой разрешительный режим, как и режим лицензированияжурналистов, предполагает возможность отказа и потому являетсянарушением международных гарантий права на свободноевыражение убеждения.118См. (на англ. языке) http://www.article19.org/pdfs/analysis/georgia-foe-guide-april-2005.pdf.119См. Закон Казахстана о СМИ Казахстана, ст.. 10-13; Закон Кыргызстана о СМИ, ст.6, Закон Таджикистана о прессе и других СМИ, ст. 9-11; Закон Туркменистана о прессеи других СМИ, ст. 8-14; Закон Узбекистана о СМИ, ст. 12-17.106

Глава 6 Регулирование деятельности СМИУчреждение печатного издания очевидно является важным средством«распространения информации и идей» и, следовательно,проявлением права на свободу слова. Режим лицензирования создаетпрепятствия такой деятельности – от малых бюрократическихпрепонов до непреодолимых барьеров (в случае отказа в лицензии).Следовательно, подобный режим означает вмешательство в правона свободу слова и потому оправдан, если устоит в ходе проверки спомощью хорошо нам известного трехчастного теста.Режим лицензирования может преследовать законную цель - например,предотвращение клеветнических публикаций. Но, как ужеотмечалось в разделе 4.4, требование «необходимости» помимо прочегоозначает, что государству следует избрать те меры для достиженияпоставленной цели, которые наносят как можно малый уронсвободе слова. Решение отказать заявителю в лицензии означает нечто иное, как общий предварительный запрет на все то, что, не случисьотказ, было бы напечатано заявителем. Такой запрет, естественно,не является самым ограничительным средством в распоряжениигосударства: ведь на диффамационные статьи можно реагироватьиначе, уже после публикации, карая виноватого штрафом илииным наказанием (см. ниже раздел 7.1). Кроме того, режим лицензированиячреват злоупотреблением его правилами – к примеру, длятого, чтобы помешать оппозиции выразить ее мнение. Сказанное впервую очередь касается порядка, когда лицензии выдает не полностьюнезависимый от правительства орган и когда отсутствуют четкиекритерии выдачи лицензий. Даже осуществляемый независимыморганом разрешительный режим может принудить периодическоеиздание к самоцензуре во избежание потери лицензии.КПЧ ООН многажды выражал обеспокоенность существованиемтребований получения лицензий для издания СМИ, отмечая, чтоэто представляет собой нарушение права на свободное выражениеубеждений. В частности, в 1999 г. Комитет в отношении доклада,поступившего из Лесото, указал:Комитет обеспокоен тем, что орган, созданный в соответствиис Законом о печатании и издательской деятельности,наделен необъятными дискреционными полно-107

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиимочиями предоставлять или отказывать в регистрациипечатных изданий, в нарушение Статьи 19 Пакта». 120Комитет ООН по правам ребенка – орган Конвенции о правах ребенка,выполняющий функции, схожие с функциями КПЧ, - подвергкритике жесткие требования лицензирования, установленныезаконами Узбекистана:В свете Статьи 13 (право ребенка искать, получать ираспространять информацию) ... Комитет обеспокоентем, что жесткие требования регистрации и лицензированияСМИ и публикаций, равно как и регистрациидоступа к сети Интернет, не соответствуют Ст. 13, п. 2Конвенции. 121От режима лицензирования отличается порядок так называемойтехнической регистрации, который до сих пор принят даже вряде развитых демократических стран. Имеются в виду чистоадминистративные требования предоставления печатнымиорганами основных сведений о себе в государственные органы– как-то юридический адрес или фамилии владельцев; орган,получающий эти данные, не имеет каких-либо полномочийотказать в регистрации. Обычно это делается для того, чтобы лица,желающие подать в суд иск о диффамации, легко могли узнать, накого и куда им жаловаться.Очевидно, что режим регистрации как таковой создает меньшеугроз свободе слова, чем режим лицензирования, поскольку непредполагает права государства отказать в регистрации или ввыходе издания. Впрочем, и таким режимом можно злоупотребить,каковые случаи имели место, вследствие чего международныеорганы выразили сомнения в законности подобного режима.Убедительным примером служит дело, рассмотренное Комитетомпо правам человека в отношении Беларуси. Заявитель пожаловался120Заключительные выводы КПЧ по Лесото, 8 апреля 1999 г., UN Doc. No. CCPR/C/79/Add.106, п. 23.121Заключительные выводы Комитета по правам ребенка: Узбекистан, 7 ноября 2001г., UN Doc. No. CRC/C/15/Add.167, п. 37.108

Глава 6 Регулирование деятельности СМИна существования подзаконного требования о регистрации изданиятиражом всего в 200 экземпляров; его привлекли к ответственностиза распространение незарегистрированных буклетов, которые былиизъяты. Оценивая жалобу, КПЧ с самого начала подчеркнул, чтотакое требование само по себе представляло явное вмешательство вправо на свободу выражения убеждения, существование которого,таким образом, подлежало оправданию:Комитет отмечает, что ... от издателей периодики ... требуетсяуказание определенных данных о публикации,включая код и регистрационный номер, которые, поутверждению заявителя, могут быть получены толькоот административных органов. По мнению Комитета,наложением подобных требований в отношении буклетатиражом всего лишь в 200 экземпляров Государствосоздало препятствие, ограничившие право заявителя насвободное распространение информации. 122Комитет весьма скептически воспринял довод Беларуси, чтотребование регистрации необходимо для защиты общественногопорядка или прав иных лиц:В отсутствие каких-либо объяснений, оправдывающихтребования регистрации и предпринятые ответныедействия, Комитет полагает, что таковые требования идействия не могут рассматриваться как необходимыедля защиты общественного порядка или уважения правили репутации других людей. 123Наконец, Комитет подверг жесткой критике тот факт, что отсутствиерегистрации у заявителя повлекло за собой наложение штрафаи конфискацию нераспространенных экземпляров публикации. 124Иные международные органы выражали сходные мнения.Полномочные представители ООН, ОБСЕ и ОАГ по вопросам сво-122Лапцевич против Беларуси, 20 марта 2000 г., Заявление No. 780/1997, UN Doc. CCPR/C/68/D/780/1997, п. 8.1.123Там же, п. 8.5.124Там же.109

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиибоды слова заявили, что «обременение печатных СМИ особыми требованиямирегистрации не является необходимым и может привестик злоупотреблениям, вследствие чего введения таких требованийследует избегать». 125 ЕСПЧ подверг критике регистрационное требованиепольского законодательства, которое дозволяло властям отказыватьв регистрации, если предлагаемое название издания «несоответствовало реальному положению дел». Суд постановил, чтотакое требование «неприемлемо с точки зрения свободы прессы». 126Подводя итоги, подчеркнем, что режим лицензирования для печатныхСМИ противоречит международному праву, так как не выдерживаетпроверки тестом на необходимость. Режимы регистрациикак таковые нелегитимными не являются, но, как явствует из авторитетныхрешений и суждений международных инстанций, любойтакой режим должен в минимальной степени ограничивать свободуслова и представлять собой простую, автоматическую процедуру.Наконец, важно указать, что принятые терминологические различиямежду понятиями лицензирования и регистрации не выдерживаютсяв республиках Центральной Азии. Например, ст. 9 таджикскогоЗакона о прессе и других СМИ озаглавлена «Регистрация СМИ»,а 12-ая статья позволяет регистрирующему органу отказать в регистрации,вследствие чего заявитель не сможет выпускать издание.Следовательно, режим регистрации в Таджикистане по существуявляется режимом лицензирования.Опасности подобного режима демонстрирует случай с газетой«Оина», единственным негосударственным таджикскоязычным изданиемв Самаркандской области Узбекистана. Газета освещаларяд тем, в основном об обучении таджикских детей в Узбекистане.Областное управление по делам прессы, применив закон, весьмасхожий с указанным выше Законом Таджикистана, 127 отменило ре-125От 18 декабря 2003 г. См. сайт http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/93442AABD81C5C84C1256E000056B89C?opendocument126Дело Gaweda v. Poland, 14 марта 2002 г., по Заявлению No. 26229/95, п. 43.127Закон о СМИ, ст. 12 - 17.110

Глава 6 Регулирование деятельности СМИгистрацию издания и закрыло его. Несомненно, что это решениебыло вызвано критикой в адрес местных чиновников. 1286.2.3. Приостановление и запрещение изданийВременное приостановление или бессрочное запрещение печатногоиздания является очень суровым вмешательством в свободу слова;оно подобно запрету заниматься журналистской деятельностью(см. раздел 6.1.3). Если право на время или навсегда запретить изданиепринадлежит административному органу, то такой порядокприравнивается к существованию режима лицензирования и потомунарушает международное право (см. предыдущий раздел). Приэтом даже вынесенный судом запрет не всегда может быть оправдан.Подобная мера означает полное лишения права издания на свободноевыражение мнений, хотя в его отношении могут быть принятыиные, менее жесткие меры, - например, штраф, изъятие одного тиражаили преследование виновной стороны в уголовном порядке.Законодательные меры, лишающие печатные издания возможностираспространять их тиражи, какими бы ни были их цели и намерения,равносильны запрету на публикацию, на неоднозначныхправовых основаниях. Верховный Суд США отметил: «Свободноераспространение столь же важно для свободы слова, как и свободапечатания; нераспространенная публикация на самом деле теряетв ценности». 129 Аналогичные соображение понудили ЕСПЧ осудитьзапрет на распространение журнала в казармах австрийскойармии (дело Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs and Gubi v.Austria.) 130 Суд не нашел никаких подтверждений мнению австрийскогогосударства о том, что журнал представлял угрозу для национальнойбезопасности; в частности, в нем было призывов к неповиновениюи к насильственным действиям. Имея полемический ха-128Ежегодный отчет организации «Репортеры без границ» по Узбекистану, 2002 г.,см. сайт http://www.rsf.org/article.php3?id_article=1780.129См. Ex parte Jackson, 96 US 727 (1877).130Решение ЕСПЧ от 19 декабря 1994 г., по Заявлению No. 15153/89.111

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиирактер, журнал все же не выходил за пределы того, что дозволяетсяв контексте обсуждения идей в вооруженных силах в демократическомгосударстве. 1316.2.4. Обязательное предоставление экземпляровОбщей чертой законов стран Центральной Азии о масс-медиа 132 естьтребование к издателям о предоставлении оговоренного количестваэкземпляров издания в один или несколько государственных органов– обычно в национальную библиотеку и какое-либо министерствоили ведомство.Едва ли чем можно оправдать существование требование о представленииэкземпляра газеты в министерство или ведомство. Возникаеточевидный риск, что такое требование может быть использованокак средство цензуры, - ведь не так просто представить какое-либоиное основание получения государственным органом по экземплярукаждого выходящего в стране издания. Это требование можеттакже оказать охлаждающее воздействие на прессу, поскольку газетныеобозреватели, как бы чего не вышло, начнут воздерживаться отвыражения подлинных мнений о правительстве, осознавая, что оновнимательно отслеживает все материалы.Требование размещения экземпляра издания в национальной библиотекепреследует несомненно законную цель предоставления населениюразнообразных источников информации. Можно предположить,что такое требование служит упрочению свободы слова иотвечает духу международного права. 133131Там же, п. 38.132Казахстанский закон о СМИ – ст. 16, Кыргызстанский – ст. 11, Таджикистанский –ст. 21, Туркменистанский – ст. 19, Узбекистанский – ст. 22.133От вещательных компаний иногда требуют хранения копий данных в эфир материаловв течение 30 дней, на случай жалобы. Впрочем, это совсем другое дело.112

Глава 6 Регулирование деятельности СМИ6.2.5. Саморегулирование как альтернативная модельВ предыдущих разделах мы подчеркивали опасностигосударственного регулирования прессы: весьма частозаконодательство, якобы служащее законным целям, становитсясредством подавления неугодных. В этом разделе рассматриваетсяальтернатива – саморегулирование печатных СМИ.Идущие к демократии страны, в том числе и государстваЦентральной Азии, сталкиваются с похожими проблемами вотношении профессиональных и морально-этических стандартовдля СМИ. С одной стороны, отдельные журналисты слишком резвоиспользуют право на свободу слова, публикуя псевдо-сенсационные,невыдержанные, непроверенные и откровенно диффамационныематериалы. С другой стороны, государство и его суды поройслишком пылко реагируют на такие проявления и даже обращаютих себе на пользу, не различая между тем, на что распространяютсямеждународные стандарты защиты свободы слова, и тем, что можетподлежать легитимным ограничениям (см. Главу 4).Не зря говорится, что время – лучший лекарь. Если поначалуширокая публика приходит в раж от сенсационных илипровокационных материалов в газетах, то с течением временинездоровый интерес ослабевает, а читатели приходят к пониманиюразличий между серьезными изданиями и «желтой» прессой. Вкаждой демократической стране есть свой спрос и на бульварныеиздания, но их читают для развлечения, а вовсе не для полученияинформации, а представляемые ими угрозы слишком незначительныдля вмешательства в свободу слова. К тому же, ни одно издание негарантировано от того, что допустит ненравственный поступок иливыпустит непрофессиональный материал, и какой-то надзор наджурналистами может отвечать интересам общественного блага.В разделе 6.2.1 указывалось, что отдельные законы о печатныхСМИ не соответствуют принципам международного права, ноэто не означает, что одна из основных преследуемых ими целей –обеспечение профессиональной и нравственной журналистики –нелегитимна. Проблема тут в том, что государственным органамнедостает умений независимого обеспечения профессиональных113

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиистандартов – хотя бы в силу их часто не совсем безоблачныхотношений с печатными изданиями.Чтобы найти выход из замкнутого круга, журналисты иорганы прессы многих стран сами взялись регулировать сферупечатных СМИ. Они по сути предвосхитив потребность вгосударственном регулировании, создали негосударственныеструктуры (часто называемые советами по деятельности прессы),уполномоченные повышать стандарты и реагировать на случаинепрофессионального и попросту несоответствующего исполнениярепортерских обязанностей. Обычно такие советы устанавливаютстандарты путем принятия кодекса профессиональной этики икодекса профессиональной деятельности, проведения обучающихмероприятий по кодексам для журналистов и для широкой публикии рассмотрения полученных от граждан жалоб.В большинстве случаев единственной санкцией, которая можетбыть наложена подобным органом саморегулирования, являетсятребование от издания-нарушителя опубликовать собственноерешение о нарушении кодекса или принципа. Полномочийобеспечения выполнения решения у советов нет; следовательно,они рассчитывают на то, что причастные СМИ будут по своей волеисполнять принятые по ним решения. Однако, в состав советоввходят лица, изрядно поднаторевшие в деятельности СМИ, иприменяют они нормы и правила, установленные после широкогодиалога в профессиональных кругах; потому большинство СМИсерьезно относится к решениям советов и печатают опровержения,поправки, извинения или заявления, каковые им рекомендуюторганы саморегулирования. Кроме того, повышению уровняпрофессионализма значительно способствует и мнение (даженатиск) коллег по цеху, и нежелание видеть свою страну в неловкомположении. Удачный опыт саморегулирования печатных СМИ вряде стран побудил Африканскую Комиссию по правам человека инародов заявить:114

Глава 6 Регулирование деятельности СМИЭффективное саморегулирование является лучшей системойпродвижения высоких стандартов в деятельностиСМИ. 134Парадоксально, что ряд стран попытался претворить в жизньподсказанные передовым опытом рекомендации путемпринятия нормативных актов, требующих учреждения органовсаморегулирования и грозящих журналистам уголовнымпреследованием в случаях нарушения ими этических норм,принятых означенными органами. Очевидно, что любоерегулирование, осуществляемое «с подачи» государства, неявляется саморегулированием и, как следствие, чревато темиже злоупотреблениями, что регулирование, осуществляемоегосударством напрямую.Тем не менее, государство может мудро способствовать развитиюсаморегулирования печатных СМИ. Например, национальнымсудам может быть вменено при подготовке решений по деламо диффамации принимать во внимание точку зрения органовсаморегулирования прессы: если ранее печатный орган последовалрекомендации о напечатании опровержения и ответного заявления,он выплатит меньшую компенсацию потерпевшему. Советупо вопросам прессы может также быть дано право выступатьс собственными комментариями по любым законодательныминициативам, касающимся печатных СМИ.В этой публикации мы не можем представить обзор всех механизмовсаморегулирования, используемых органами печати по всемумиру, – потому ограничимся лишь несколькими рекомендациями.Идеальной модели, наверное, не существует, но предлагаемое нижевыведено в ходе сравнительного анализа практического опытанескольких стран.• Система саморегулирования должна как можно ширеохватить весь сектор печатных СМИ. Влияние секторав целом на развитие профессионализма мощнее, чем134Декларация принципов свободы слова в Африке, Принцип IX, см. прим. 28.115

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиипопытки воздействия со стороны немногочисленного«клуба» избранных изданий.• Органу саморегулирования следует стремитьсяк разработке единого вненационального кодексапрофессиональной этики, в ходе консультаций сзаинтересованными сторонами, - в частности, с инымипрофессиональными объединениями, союзами иассоциациями журналистов.• Как минимум, кодекс профессиональной этики долженохватывать следующее:• Уважение права населения на информированность;• Точность в сборе и распространении новостей;• Честность методов получения сведений, фотографий идокументов;• Тактичность в отношении уязвимых групп населения– к примеру, детей либо лиц, ставшими жертвамипреступлений;• Отказ от дискриминации на основаниях расы, этническогопроисхождения, религии, пола и сексуальной ориентации;• Соблюдение принципа презумпции невиновности приосвещении уголовного производства;• Защита конфиденциальных источников;• Непременное исправление ранее опубликованных неточныхили несущих ущерб сведений.• Состав органа, рассматривающего претензии,подлежит очень тщательному определению. Вомногих таких органах, проявивших себя с лучшейстороны, представлен широкий круг представителейобщественности, собственников СМИ и журналистов.• Орган рассмотрения претензий должен оперативно ибеспрепятственно принимать решения по поступившимжалобам в ходе открытой процедуры. Всем сторонамнадлежит дать шанс изложить свою позицию, но сампроцесс при этом не должен стать слишком сложным ибюрократически обременительным.116

Глава 6 Регулирование деятельности СМИ• В идеале финансирование органа саморегулированияосуществляется самим сектором печатных СМИ, а егобюджет ежегодно публикуется.6.3. Регулирование вещательных СМИВ настоящее время основным источником информации и развлеченийявляются средства массового вещания. У каждого человека естьдомашний и практически бесплатный доступ к радио- и телевещанию;такой доступ к информации особенно важен для людей малообеспеченныхили же проживающих в сельской местности.Естественно, что основные средства распространения информациинаиболее влиятельны на общественное мнение; по этой причине вещательныеСМИ часто становятся объектами незаконного контролясо стороны государства. В ряде стран государственные вещательныекомпании служат рупором власть предержащих и не представляютвсе разнообразие существующих в обществе точек зрения в интересахобщества, а негосударственное вещание или вовсе запрещено,или не может работать по-настоящему независимо в силу действиямножества различных механизмов.В отличие от прессы, в отношении которой принцип «руки прочь»себя полностью оправдывает, средства вещания, если они на самомделе служат общественным интересам, не могут должнымобразом функционировать без официального регулирования.Электромагнитный спектр представляет собой ограниченный ресурс,и хотя новые технологии увеличивают число каналов вещания,спрос на частоты все равно превышает их наличие. Поскольку государствасогласно международному праву обязаны гарантироватьсвоим гражданам свободу выражения мнения «любыми средствами»(см. раздел 2.2.3), частоты подлежат такому распределению, чтобысамые разные голоса по всей стране могли высказываться и бытьуслышаны па радио и на ТВ. В решении по делу Red Lion BroadcastingCo. v. FCC это доходчиво объяснил Верховный Суд США:Если на лицензии претендуют сто человек, а имеющихсячастот всего 10, права всех на лицензию одинаковы,но для действенного радиовещания потребуется дать117

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиилицензию лишь нескольким, а остальным отказать.Было бы удивительно, если бы гарантия свободыслова, служащая защите и развитию вещания, недавала бы государству возможности делать вещаниереальностью путем обязательного лицензированиявещателей и ограничения числа лицензий во избежаниеперенасыщения частотного диапазона.Аналогично ... лицензиат не наделен конституционнымправом ... монополизировать радиочастоту с исключениеминых лиц. Ничто ... не мешает государству потребоватьот лицензиата предоставления его частоты инымлицам ... и представления иных суждений и мнений, отражающихвзгляды общества и в противном случае неимевших бы доступа к эфиру. 135В наиболее демократических странах регулирующие вещание органывыполняют две основные функции: они распределяют частотыпутем выдачи лицензий и разрабатывают, с последующим применением,кодексы вещания, обычно касающиеся содержания эфирныхпрограмм и практики радио- и телевещания.Эти регуляторные функции порождают две дилеммы – как поощрятьнезависимое вещание, обеспечивая при этом интересы всех регионови всех общественных групп, и как регулировать без превращениярегулирования в средство неоправданного государственногоконтроля. 136 В последующих разделах мы обсудим международныестандарты, разработанные с целью дать ответы на поставленныевыше вопросы.6.3.1. Плюрализм и планирование частотПлюрализм как наличие широкого спектра мнений в удовлетворениенужд и интересов различных слоев населения являетсяосновополагающим понятием и демократии, и защиты свободы135См. Red Lion Broadcasting Co., Inc., et al. v. Federal Communications Commission, et al. No. 2,395 U.S. 367, 389 (1969).136На эту тему см. публикацию организации АРТИКЛЬ 19 «Доступ к эфиру: свободаслова и регулирование вещания» на линке, указанном в прим. 31.118

Глава 6 Регулирование деятельности СМИслова. Государство, в котором право выражения убеждений на самомделе принадлежит только кучке привилегированных лиц, не можетбыть свободным. Такое положение дел нарушает не только праватех, кто остается не услышанным, но и право каждого гражданинана информированность и на получение сведений из множественныхисточников. По этим причинам международные договоры требуютот государства принятия мер, обеспечивающих плюрализм мнений.Европейский Суд по правам человека не раз отмечал…основную роль свободы выражения мнения в демократическомобществе, в особенности там, где благодаряпрессе она служит распространению информации иидей, которые представляют всеобщий интерес и которыевправе получить население. Указанное может бытьуспешно осуществлено только на основе принципаплюрализма, высшим гарантом какового является государство.137Защита плюрализма должна стать основной целью государственногорегулирования деятельности вещательных СМИ, которые впротивном случае могут легко оказаться монополизированнымидержавой либо небольшой группой лиц. Отстаивание плюрализмаподразумевает обеспечение разнообразия вещательных организаций,их форм собственности, представляемых в программах точекзрения и языков, на которых ведется вещание.Правильная политика в сфере вещания обычно начинается с разработкиплана и принципов выделения частот вещателям. 138 Сутьэтого в том, чтобы частоты выделялись согласно имеющемуся плану,а не просто тому, кто предложит больше денег. В устоявшихсядемократиях эта задача ставится перед независим регулирующиморганом (см. следующий раздел), согласно закону действующему во137Из решения Европейского Суда по делу Informationsverein Lentia and others v. Austria,28 октября 1993 г., по Заявлению No. 13914/88.138Обычно это план «высшего уровня», распределяющий частоты по сферам использования,– мобильная телефонная связь, радиолокация, экстренные радиослужбы и,кончено, вещание.119

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииимя утверждения таких ценностей, как свобода слова, правдивостьинформации, беспристрастность и, конечно же, плюрализм. Планыраспределения частот обычно резервируют части эфирного диапазонадля национального, регионального и местного вещания; онираспределяются между радио- и телевещателями, а затем - междугосударственными (общественными), коммерческими и локальнымивещательными компаниями. На заключительном этапе по таким«блокам» выдаются соответствующие лицензии. Применяемые критерииподлежат тщательной проработке с целью упрочения плюрализма,включая обеспечение подачи в эфир программ для разныхрегионов страны, на разных языках и с учетом потребностей разныхгрупп населения.Наилучшим образом общественным интересам служит тот планраспределения частот, который возникнет в ходе консультаций совсеми причастными сторонами, – в особенности, с самими вещателямии с представителями потребителей их продукции.6.3.2. Обеспечение независимости регулирующего органаКогда задачу распределения частотного спектра решает государство,больше всего выигрывают само государство и его союзники.Центральная Азия не представляет исключения из этого правила.К примеру, в Казахстане друзья и члены семьи Президента контролируютльвиную долю вещания. Впрочем, даже когда государстводобросовестно относится к такой задаче, страх лишиться лицензиизаставляет вещателей практиковать самоцензуру и идти протореннымвластями путем. Как остроумно отметил один исследовательэтой темы, «Когда государство решает, кого награждать голосовымисвязками, а кого нет, вполне понятно, что за мнения будут звучать».139Логичным решением такого противоречия – решением, оправдавшимсебя в большинстве демократических государств, - являетсяпредоставление полномочий регулирования вещателей админист-139Моррис Эрнст, 1926 г.120

Глава 6 Регулирование деятельности СМИративному органу, который не зависим от государства. Дальнейшаязащита свободы слова осуществляется четким прописыванием правтакого органа и гарантированием возможности оспорить его решениев судебном порядке.Подлинной независимости достичь не так уж и легко, но некоторыемеры действительно предотвращают политическое или иное вмешательствов деятельность регулирующей инстанции. Ниже изложеныключевые рекомендации, разработанные Советом Европы 140 имеждународной организацией АРТИКЛЬ 19 141 :• Регулирующий орган не должен быть частьюгосударственного ведомства и подконтролен ему.Его независимость должна недвусмысленно гарантироватьсязаконом и, по возможности, в конституциистраны.• Надзор над деятельностью органа должен осуществлятьнаблюдательный совет, назначаемый согласно четкоустановленной законом процедуре. В его составе недолжны преобладать ни одна политическая партия ини один коммерческий интерес. Регламент его долженпредполагать участие общественности и консультациис ней, включая номинацию кандидатов в его члены отимени гражданского общества. Члены совета не должныназначаться одним лицом либо одной партией; вомногих странах назначения проводит многопартийныйпарламентский комитет. Как бы там ни было, государствоне должно контролировать процесс назначения членовнаблюдательного совета.• Законом должны быть установлены условия, прикоторых лицо не может стать членом наблюдательногосовета. В частности, в совет не следует включать лиц,которые 1) состоят на государственной службе, работаютв политической партии или занимают выборнуюдолжность, или 2) занимают пост в сфере вещания илителекоммуникаций или имеют в них значительныйделовой интерес.140Рекомендация (2000)23 КМ СЕ о независимости и функциях органов, регулирующихсферу вещания, от декабря 2000 г. См. также прим. 26.141См. прим. 136.121

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии• После назначения члены совета подлежат защите отснятия с должности без особых на то оснований. Срокпребывания в совете должен устанавливаться законом –как и причины возможного прекращения полномочий.Увольнение члена наблюдательного совета должнобыть прерогативой того же органа, что назначил его, ипредполагать обжалование в судебном порядке.• Регулирующий орган должен быть подотчетенобществу, представленному многопартийныморганом наподобие парламента или парламентскогокомитета. Ежегодно совету надлежит публиковатьотчет о деятельности, в том числе финансовой, спредоставлением проверенных аудиторами сведений орасходах.• Финансирование регулирующего органа должнобыть адекватным для предотвращения политическоговмешательства в его деятельность, производитьсясогласно закону и корректироваться в соответствиис четко определенными критериями. Надежнымспособом обеспечения независимости регулятораявляется самостоятельное использование им средств,полученных в качестве платы за лицензии. Принеобходимости эти средства могут быть дополненыгрантом из государственного бюджета.6.3.3. Лицензирование вещания6.3.3.1. Выдача лицензийПочти во всех странах установлены регулярные сроки подачи заявокна лицензии в соответствии с планами распределения частот (см.раздел 6.3.1), и заинтересованные стороны в состязательном порядкепретендуют на предоставляемые лицензии.В целях прозрачности порядок оценки заявок на лицензии долженбыть четко и ясно изложен в законе, с указанием сроков вынесениярешений, что обеспечит все возможности каждому претенденту, апублика сможет выступить со своими предложениями. Критерииоценки заявок должны быть опубликованы заранее; лучше всего,если они установлены непосредственно законом. Примерамиобщих критериев могут служить наличие у претендента122

Глава 6 Регулирование деятельности СМИнеобходимых технических средств и финансовых ресурсов дляподачи предлагаемых программ в эфир. Согласно требованиюобеспечения плюрализма важным критерием является степеньсоответствия предлагаемых программ вещания нуждам различныхгрупп населения с точки зрения предполагаемого содержания.Бланкетные запреты в силу формы или характера вещательнойорганизации чаще всего являются нарушениями права насвободное выражения убеждения. Решение о выдаче лицензиидолжно рассматриваться и приниматься отдельно по каждойпоступившей заявке, с учетом всех факторов, а не отталкиватьсяот априорных жестких правил. Возможным исключениемявляется непредставление лицензии на вещание политическойпартии, поскольку очевидность опасности однобокого освещенияполитического процесса партийной станцией или каналомсомнений не вызывает. От претендентов на лицензии не следуеттребовать денежного депозита, хотя взимание малой платы впокрытие операционных издержек вполне оправдано.О принятом решении регулятор уведомляет претендентов суказанием причин и оснований. Каждый, кому отказано в лицензии,должен быть вправе оспорить отказ в судебном порядке.6.3.3.2. Условия лицензийЛицензии обычно содержат определенные условия - общие,установленные законом или в подзаконных актах, и конкретные,определенные характером самой лицензии. Всем таким условиямнадлежит иметь непосредственное отношение к лицензии исоответствовать принятой политике вещания. В особой мереэто касается конкретных условий, где важно уберечься отзлоупотреблений по политическим соображениям. Условиялицензии не могут заведомо или впоследствии усложнять еесоблюдение или финансовое обеспечение. В частности, срокдействия лицензии должен быть достаточным для того, чтобывещатели вернули вложенные средства. Обычно по истечениисрока лицензии она продлевается, кроме случаев, когда это вредитобщественным интересам, - что, в свою очередь, также подлежитпрописыванию в законе.123

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВ случае взимания платы за лицензию ее размер должен бытьразумным и не ставить под угрозу коммерческую целесообразностьвещательной деятельности. Тарифная сетка подлежитпредварительному опубликованию, с недопущением произвольноговзимания большей платы, к примеру, с вещателей, собирающихсятранслировать новостные программы.6.3.4. Регулирование содержания передачЛицензирование связано с содержанием вещания в силу того,что разнообразие эфирной продукции является критериемвыдачи лицензии. В то же время во многих странах мандатрегулирующего органа также включает разработку кодексовповедения, каковых должны придерживаться все вещательныеорганизации. Такие кодексы легитимны, если не предполагаютуголовной либо гражданской ответственности за содержаниепрограмм и разрабатываются в ходе тесных консультаций свещателями и прочими причастными. Если же в стране и в сектореесть эффективная система саморегулирования, потребность в такомкодексе напрочь отпадает.Кодексы вещания обычно охватывают различные аспекты эфирныхпрограмм – правдивость, невмешательство в частную жизнь,освещение деликатных или неоднозначных тем, таких, как тяжелыеутраты, секс, насилие. Общим и важным правилом есть требованиеуравновешенного и беспристрастного преподнесения новостейи освещение текущих событий. В кодексе могут рассматриватьсявопросы профессиональной этики, включая использованиеухищрений для получения информации, проведение интервью иполучение сведений за плату. Весьма полезную роль кодекс можетсыграть для обеспечения выдержанного и объективного освещениявыборов. Наконец, кодекс может также давать ответы на вопросы орекламе в эфире (подробно см. раздел 10.1).Основной целью кодекса вещания должно быть установлениестандартов, а не карание вещателей за несоответствия.Применяемые санкции должны в первую очередь преследовать цельисправления недоразумений и потому поначалу предполагать лишь124

Глава 6 Регулирование деятельности СМИпредупреждение и публичное признание допущенного нарушения.Меры посерьезнее, как штрафы или отлучение от эфира, допустимытолько после неоднократных серьезных нарушений с отсутствиемдолжного реагирования на ранее выносимые предупреждения иболее мягкие санкции.6.3.5. Общественное вещаниеВо многих странах мира есть хотя бы один, а чаще – несколько национальныхканалов, финансируемых из государственной казны.Такие вещательные организации могут внести существенный вкладв дело обеспечения плюрализма, производя программы по темам,на которых деньги на заработаешь и которые потому не попали всферу интересов коммерческих вещателей, - к примеру, программыдля детей или вещание на языках меньшинств. Такие вещатели такжеосуществляют право населения на информированность общедоступнымпредоставлением внушающих доверие передач новостей итекущих известий, как в традиционных, так и в новомодных форматах,включая тематические передачи, документальные фильмы, передачина актуальные темы и развлекательные передачи. Надежноеи стабильное финансирование позволяет общественным вещателямпривлекать к работе маститых журналистов и проводить глубокиередакционные исследования. Главное, однако, состоит в том, чтобытакой вещатель не утратил независимость. Именно потому в нашейсфере принято различать «государственное вещание», служащеерупором властей, и «общественное вещание», истинно служащееобщественным интересам. К тому же не следует забывать о том,что финансируемое государством вещание может ступить на путьнедобросовестной конкуренции с частными каналами, ставя под угрозуих коммерческую успешность.Регулирование общественного вещания ставит четыре главных вопроса:как обеспечить его независимость от государства и бизнеса,какие программы ему следует давать в эфир, как финансировать125

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииобщественное вещание и как обеспечить его подотчетность обществу.142 Ответы на эти вопросы мы попробуем дать ниже.Гарантирование независимости общественного вещания на практикепорождает проблемы, схожие с обсужденными выше в контекстерегулирующих органов (см. раздел 6.3.2). 143 Руководящий орган общественноговещателя – как правило, правление или совет директоров– может назначаться в сходном порядке, чтобы все вошедшие вэтот орган лица были независимыми, компетентными, свободнымиот политического влияния и не обремененными финансовыми интересамив сфере вещания.Программы общественного вещания должны создаваться в свететого, что служит интересам населения в целом. 144 В этом общественныевещатели отличны от вещателей коммерческих, которые в первуюочередь пекутся о больших прибылях и потакают телевизионному«мейнстриму». Общественное вещание, напротив, должно позаботитьсяобо всех аудиториях, уделив особое внимание меньшинству,о котором забыли коммерческие провайдеры. Общественнымвещателям надлежит распространять непредвзятые и сбалансированныесведения, позволяющие зрителям сформировать собственныемнения по злободневным событиям на основании максимальнодостоверных фактов. Это особо касается программ новостей, коидолжны освещать как события внутри страны, так и за ее пределами,включая деятельность государственных органов, принимающихважные для народа решения, в том числе парламента. Наконец, важнойфункцией общественного вещания является упрочение сплоченностиобщества и уважения к меньшинствам с одновременнымформированием национального самосознания, что достигается пе-142Разработанный организацией АРТИКЛЬ 19 Типовой закон об общественном вещаниислужит примером практического решения таких вопросов. Документ доступенна линке, указанном в прим. 32.143Гарантиям независимости общественного вещания посвящена Рекомендация КМСЕ No. R(96)10 (от 11 сентября 1996 г.); см. прим. 26.144Эта цель поддержана Первой Резолюцией «Будущее общественного вещания» 4-ой министерской конференции СЕ по вопросам политики в отношении СМИ (Прага,1994 г.); см. линк, указанный в прим. 26.126

Глава 6 Регулирование деятельности СМИредачами об истории страны и о ее культурах без какой бы то нибыло предвзятости.Финансирование общественного вещания может осуществляться измногих источников, каждый из которых имеет свои «за» и «против».В ряде стран общественное вещание финансируется за счет платы,взимаемой со всех владельцев телевизоров и радиоприемников.Плюсом такой системы является защищенность от вмешательства состороны государства и стабильность поступления средств. Однако,при такой системе телевизор может стать слишком дорогим удовольствиемдля бедных граждан, а взимание сбора может повлечьсущественные издержки или сопровождаться организационнымитрудностями. Более простым и приемлемым для малообеспеченногонаселения решением является государственное финансированиеобщественного вещания, но оно создает риск вмешательства в программнуюполитику вещателя. В последнее время средства для общественноговещания дополнительно поднимаются за счет рекламыи распространения книг и видеопродукции на коммерческой основе,что, впрочем, имеет и свои минусы. Выделение большего временина рекламу урезает время трансляции качественной телепродукции,а если реклама становится основным источником финансирования,общественный вещатель рискует скатиться до практики коммерческихканалов и руководствоваться соображениями приходасредств, а не интересами общественности. Если такое происходит,существование общественного вещания теряет свой смысл. Крометого, общественное вещание при подобных обстоятельствах можетотвлечь рекламные деньги от коммерческих телепровайдеров, чтоударит по их финансовому состоянию и может повлечет ухудшениекачества эфирной продукции.Организации общественного вещания тратят немалые государственныесредства и потому должны быть надлежащим образом подотчетны.Народ имеет право знать, как и на что вещатель потратилденьги налогоплательщиков. Логично установить систему, когда разв год руководящий орган общественного вещателя представляет ипарламенту, и широкой общественности снабженный выводами аудиторовотчет, с указанием постатейных расходов. Подотчетность вотношении программной деятельности и содержания передач мо-127

128жет достигаться принятием кодекса вещательной практики, разработанногосовместно с журналистами и институтами гражданскогообщества. Кодекс должен предполагать порядок подачи отдельнымигражданами жалоб на содержание транслированных программ –и порядок рассмотрения таковых жалоб.

Глава 7ОГРАНИЧЕНИЯ В ОТНОШЕНИИСОДЕРЖАНИЯпредыдущей главе мы рассмотрели, какими средствамиВ государство может опосредованно ограничить свободу словапутем регулирования СМИ как основных носителей этого права,претворяющих его в жизнь. Эта глава посвящена непосредственномурегулированию выражаемых идей – то есть запрещению отдельныхпроявлений свободного выражения мнений в силу их содержания иливоздействия на общество. Примерами могут служить высказывания,разжигающие ненависть, диффамацию и непристойности.Описанный в Главе 4 трехчастный тест позволяет оценить, совместимоли ограничение на содержание с нормами международногоправа. Напомним, что ограничения должны быть 1) установленызаконом, с достаточной четкостью для понимания того, что можно,а что нет; 2) направлены на достижение одной из таких целей:уважение прав и репутации других людей, защита национальнойбезопасности, общественной морали и здоровья населения, и 3)быть необходимыми для достижения такой цели, при том что нетиных мер ее достижения, несущих меньший ущерб свободе слова.Эти критерии не всегда легко применить. В тех случаях, когдасвобода слова может схлестнуться с правами других лиц илигрозит безопасности страны, законодатели задаются непростымивопросами – где провести границу и необходима ли она. ДжеймсМэдисон, один из отцов американской Конституции и ееформулировки свободы слова, указывал, что порою благоразумно129

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиидозволять некоторое злоупотребление свободой слова, чтобы непрепятствовать законному осуществлению этого права:Все, чему есть должное употребление, неотделимо отнекоторой меры злоупотребления, и пресса как ничтоиное служит тому подтверждением. Так пусть же отдельныевредоносные ветви сего древа пагубно произрастают,нежели отсекут их и все древо перестанет родитьпрекрасные плоды». 145Эта глава содержит обзор международных стандартов,разработанных с целью проведения демаркационной линии междудозволенным свободой слова и непозволимым в силу преобладающихобщественных интересов. Начнем же мы с наложения ограниченийдо, а не после того, как право на свободу слова осуществлено, иобсудим, каким законодательством - уголовным, гражданским либоадминистративным – надлежит устанавливать такие ограничения.7.1. Предварительная цензураВыше, в разделах 6.1.1 и 6.2.2, важным доводом против лицензированияжурналистов и периодики был его неразборчивый характер: отказв лицензии равен запрету на все будущие статьи, независимо отсодержания. А как быть с текстом или аудиовизуальным продуктом,которые завершены, но еще не напечатаны или не даны в эфир?Следует ли властям, когда это необходимо, применять санкцииуже после распространения или же они могут при определенныхобстоятельствах предотвратить распространение?Предварительная цензура порождает особые угрозы свободеслова. Если власти вправе запрещать публикации, которых никтоеще не видел, иные лица не могут проверить, оправдан ли запрет;столь широкие полномочия со временем непременно приведут кпревышению полномочий для оберегания государства от критики.Частично проблема решается наличием возможности оспоритьзапрет в суде, что, впрочем, создает иную проблему – временной145Цит. в материалах Near v. Minnesota, 283 U.S. 697, с. 718 (1931).130

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияаспект распространения информации остается под контролемвластей, а такой контроль многое значит. К тому же судебная тяжбас цензорами затянется и отнимет средства, что понудит многихотказаться от издержек и волокиты. Более того, последние известия– продукт скоропортящийся, и выигрыш дела в суде после того, какпоезд ушел, будет лишь видимостью победы.В силу указанных опасений Американская Конвенция о правах человеканапрочь запрещает предварительную цензуру, за исключениемнеобходимости защиты детей. Ее Статья 13 (2) гласит:Осуществление права, установленного в предыдущемпункте, не подлежит предварительной цензуре…Тем не менее, суды не всегда ставили упреждающие ограничениявне закона, так как наносимый публикацией ущерб далеко невсегда исправим последующими мерами. Эта дилемма воочиювозникла в Америке, когда журнал «Прогрессив» попытался былодать в печать подробную статью о том, как сделать водороднуюбомбу. Автор и издатель утверждали, что сделали всего лишьвыдержку из общедоступных материалов, для повышения уровняобщественного осознания угроз ядерного оружия. По этому делусудья постановил:Судебная ошибка в решении против издания радикальнои существенно сузит право ответчика [на свободу слова],но ошибка в решении против Соединенных Штатовможет проложить путь термоядерному уничтожениювсех нас. В этом случае испепелится и наше право нажизнь, что обесценит и наше право публиковать. 146Это дело не дошло до Верховного Суда, но в других случаях ему приходилосьвысказывать свою позицию: «любая система упреждающихограничений заведомо рассматривается Судом как сомнительнаяс точки зрения конституционности».» 147 Этой точке зрения вторяти международные инстанции. В докладе по Республике Корея146См. United States v. Progressive, Inc., 467 F. Supp. 990 (W.D. Wis. 1979).147К примеру, дело, Bantam Books, Inc. v. Sullivan, 372 U.S. 58 (1963).131

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииСпециальный Докладчик ООН указал, что «любая система упреждающихограничений свободы выражения убеждения сразу ставитвопрос о ее нелегитимности согласно международным стандартамзащиты прав человека». 148 ЕСПЧ также постановил, что «опасности,присущие упреждающим ограничениям, по природе своей требуютсамого тщательного исследования». 149В рассмотренном ЕСПЧ деле изданий «Обзервер» и «Гардиан» властиузнали о готовящейся якобы вредоносной публикации и решилиупредить ее, обратившись в суд. Речь шла о системе т.н. особыхограничений, применяемых властями. Ведь системы, предполагающиепредварительное прочтение подготовленных к печати материаловцензурой, не могут быть оправданы никогда и уже давно неслыханныв развитых демократических странах. 150Международно-правовая позиция может быть сформулированаследующим образом. Хотя право на свободу слова не требует абсолютногозапрещения упреждающей цензуры, такая мера должнаносить характер редчайшего исключения, позволимого лишь тогда,когда публикация чревата тяжелым ущербом наподобие гибелилюдей или нанесения существенного вреда здоровью населения,безопасности или окружающей среде. Диффамационная, богохульствующая,содержащая непристойности либо острую критикугосударства статья едва ли когда-либо преодолеет такой порог.Более того, система, требующая предварительного одобрения содержанияраспространяемых в СМИ материалов неприемлема потому,что ее урон свободе слова видимо перевешивает пользу, приносимуюее целям.148Доклад о миссии в Республику Корея, UN Doc. E/CN.4/1996/39/Add.1, с. 8.149Observer and Guardian v. the United Kingdom, 24 октября 1991 г., по Заявлению No.13585/88, п. 60.150При этом кино- и видео-продукция во многих странах подлежит предварительнойцензуре. См., например, материалы дела Wingrove v. United Kingdom, 25 ноября1996 г., по Заявлению No. 17419/90, в решении по которому ЕСПЧ поддержал ограниченияупреждающего характера.132

Глава 7 Ограничения в отношении содержания7.2. Ограничивающее законодательствоВсе страны строят свое законодательство по-своему. Положения обограничениях на содержание распространяемых материалов можнонайти и в уголовных кодексах, и в гражданском праве, и в законахоб административной ответственности. Международное правоне предписывает конкретной категории законов, в которых могутустанавливаться такие ограничения, но первая часть трехчастноготеста (см. раздел 4.2) требует четкой выписанности и доступноститаких положений.К тому же право на свободу слова требует при ограниченииее применять наименее болезненные средства для защитыпреобладающих общественных или частных интересов. Какследствие, изложение подобных положений в гражданском, а не вуголовном кодексе, представляется более целесообразным.Установление ограничений в специальных законах о СМИ незапрещено, но является прогрессивной практикой: ограничительныеположения в законах о СМИ наверняка повторяют, дублируют илидаже вступают в конфликт с аналогичными положениями в общихзаконах вроде уголовного или гражданского кодексов. В результатеподчас возникает правовая неразбериха, когда журналисты неуверены, какие права у них есть, так как законы уж очень частонапоминают им о том, чего делать нельзя.7.3. ДиффамацияВсе страны защищают своих субъектов о диффамации – то есть отпосягательств в СМИ (и не только) на их честь, достоинство и репутацию.В том, что такие законы преследуют законную цель, сомненийбыть не может; трехчастный тест признает уважение прав ирепутации других лиц как веское основание ограничения свободыслова.В то же время во многих странах, и в том числе в республикахЦентральной Азии, законы о диффамации столь широки и применяютсястоль напористо, что создают значительные препятствия ле-133

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиижащему в основе демократии общественному обсуждению насущныхвопросов. 151 Публичные лица и государственные структурычасто подают гражданские и уголовные иски о диффамации противкритически высказывающихся журналистов и политиков от оппозиции,стремясь заставить их замолчать якобы в правовом порядке.Даже когда иск не удовлетворяется, финансовые и эмоциональныеиздержки столь велики, что впоследствии удерживают ответчикови им подобных от дальнейших критических выступлений. Какследствие, о коррупции и бесчинствах перестают говорить, их проявлениякак случались, так и случаются дальше, все удовлетворены,и ни с кого не станется наводить тень на плетень.Международным сообществом разработан ряд стандартов относительнозаконодательства о диффамации; 152 они призваны обеспечитьдолжную защиту репутации без нанесения ненужного ущербасвободе слова. Речь о них пойдет ниже.7.3.1. Уголовное преследованиеВ законах всех стран Центральной Азии 153 диффамация определенаи как гражданско-правовой проступок, и как деяние, преследуемоеуголовным кодексом. Иными словами, за диффамацию виновникможет как стать ответчиком по гражданскому делу, так и отвечатьв уголовном порядке. 154151КПЧ ООН критиковал Кыргызстан за «использование механизма исков о клеветев отношении критически выступающих журналистов», указав, что такое преследованиенесовместимо со свободой выражения убеждений и свободой прессы, провозглашенныхв Статье 19 Пакта. См. Заключительные выводы КПЧ по Кыргызстану от 24 июля2000 г., UN Doc. CCPR/CO/69/KGZ, п. 20.152Организация АРТИКЛЬ 19 свела все основные стандарты в одну публикацию,«Определение диффамации: Принципы свободы слова и защиты репутации»(Лондон, 2000 г.), получившую поддержку высоких должностных лиц ОАГ, ООН ИОБСЕ. Это публикация доступна в Интернете; см. прим. 30.153См., к примеру, ст. 127 - 128 Уголовного Кодекса Кыргызстана или ст. 135 - 137Уголовного Кодекса Таджикистана.154Законы некоторых республик Центральной Азии (например, Кыргызстана) предусматриваютвозможность частного обвинения. Это значит, что физическое лицоможет обвинить другое лицо в поругании своих чести и достоинства без участия прокурора.Такая процедура скорее относится к уголовно-правовой сфере, чем к областигражданского права.134

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияУголовно-правовое преследование за диффамацию порождает большевсего проблем в плоскости свободы слова. Оно может увенчатьсяжестким наказанием – лишением свободы, лишением права работатьжурналистом (см. раздел 6.1.3) или обременительным штрафом.Даже умеренное применение уголовных санкций бросает ужслишком длинную тень: всякий журналист, думающий о том, не написатьли ему о коррупции в верхах, нет-нет и вспомнит, что можетоказаться в наручниках, попасть за решетку и сесть на скамью подсудимых.Сказанное не означает, что с диффамацией не следует бороться;но будем, однако же, помнить, что трехчастный тест требуетцеленаправленного характера такой борьбы, во избежание ослабленияроли законной критики.Международные органы – такие, как ООН и ОБСЕ, - не раз признавалиопасности, таящиеся в уголовном преследовании за диффамацию,и рекомендовали упразднить такие законы. В частности,Парламентская Ассамблея ОБСЕ призвала к отмене всех законов,предполагающие уголовную наказуемость диффамации публичныхлиц, государства или его органов. 155 Полномочные представителиООН, ОБСЕ и ОАГ по вопросам свободы слова пошли ещедальше, заявив, что «уголовное преследование за диффамацию неявляется оправданным ограничением свободы выражения убеждений;все законы об уголовном преследовании за диффамацию подлежатотмене и замене, где это необходимо, гражданско-правовымимерами ответственности». 156 КПЧ ООН многократно высказывалозабоченность несоответствующим применением положенийуголовного законодательства о диффамации и рекомендовал провестиглубокие реформы – причем в таких непохожих странах, какАзербайджан, 157 Норвегия 158 и Камерун. 159155Варшавская Декларация ПА ОБСЕ, 8 июля 1997 г., п. 140.156Совместная Декларация от 10 декабря 2002 г. См. прим. 30.157Выводы КПЧ по Азербайджану, UN Doc. CCPR/CO/73/AZE, 12 ноября 2001 г.158Выводы КПЧ по Норвегии, UN Doc. CCPR/C/79/Add.112, 1 ноября 1999 г.159Его же Выводы по Камеруну, UN Doc. CPR/C/79/Add.116, 4 ноября 1999 г.135

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииЕвропейский Суд по правам человека, напротив, не постановлял,что преследование за диффамацию в уголовном порядке по определениюявляется нарушением права на свободу выражения мнения.При этом он ни разу не оправдывал тюремный приговор илиподобное наказание согласно соответствующим законам. По делуКасстелс против Испании (Castells v. Spain), Суд постановил:Доминирующее положение государства требует от негопроявлений сдержанности в применении порядка уголовногопреследования, в особенности там, где имеютсяиные меры реагирования на необоснованные нападкилибо критику со стороны противников государства илиСМИ. 160Важным фактором такого решения Суда была нестабильная остановкав Испании в то время, когда заявителя осудили за клевету, аименно за статью, из которой следовала, что за убийством баскскогодиссидента-сепаратиста стояло государство. Обоснованием срокалишения свободы для журналиста была защита общественного порядка– в не меньшей степени, чем защита репутации правительства.Суд постановил, что государствам разрешено «принимать, какгарантам общественного порядка, меры, в том числе уголовно-законодательные,призванные должным образом, но без эксцессов реагироватьна необоснованные или недобросовестные диффамационныеобвинения.» 161 Следует подчеркнуть, что при этом Суд отметилроль уголовного законодательства в поддержании общественногопорядка, каковой общественный интерес отличен от защитырепутации.Организация АРТИКЛЬ 19 полагает, что все законы об уголовномпреследовании за диффамацию нарушают гарантию свободы слова,162 но, осознавая, что такие законы существуют в ряде стран и вближайшем будущем отменены не будут, предлагает временныемеры, направленные на смягчение воздействия этих законов:160Castells v. Spain, 23 апреля 1992 г., по Заявлению No. 11798, п. 46.161Там же.162См. прим. 152;, Принцип 4(a).136

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияi. никто не может быть осужден за диффамацию, покасчитающая себя потерпевшей сторона вне разумныхсомнений не докажет присутствие всех составляющихпреступления, согласно перечисленному ниже;ii. уголовное преступление диффамации считается совершенным,когда доказано, что оспариваемые высказыванияложны, что они были распространены с осознаниемих ложного характера или же безрассудно в отношенииих возможной ложности, и что они распространены снепосредственным намерением нанести ущерб стороне,считающей себя потерпевшей;iii. государственные органы, включая полицию и прокуратуру,не должны принимать никакого участия в инициированииили осуществлении уголовного преследования,независимо от статуса стороны, считающей себяпотерпевшей от диффамации, даже если этой сторонойявляется высокое должностное лицо;iv. приговоры о лишении свободы, такие приговоры с отсрочкойисполнения, запреты на выражение мненияпри помощи конкретного средства массовой информации,запреты на журналистскую либо на иную профессиональнуюдеятельность, чрезмерные штрафы и прочиесуровые наказания никогда не должны налагатьсяза нарушение законов о диффамации, какими бы явнымиили вопиющими ни были диффамационные высказывания.1637.3.2. Гражданские искиНе предполагая подключения государственной машины уголовногопреследования, гражданско-правовые санкции за диффамациюоказывают, пожалуй, менее охлаждающее воздействие на свободуслова - но лишь тогда, когда закон выписан так, что исключаетзлоупотребления им со стороны государственных органов,обеспечивает должную защиту интересов ответчика и разумноограничивает возможные суммы компенсации.163Там же, Принцип 4(b).137

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии7.3.2.1. Государственные органы и должностные лицаБеспрепятственное обсуждение деятельности государственных органови должностных лиц лежит в основе демократии. В целях обеспечениясвободного протекания таких дебатов и развеивания опасенийсудебного преследования международные суды последовательноотмечали, что органам и должностным лицам государства надлежитмириться с более высокой степенью критики, нежели обычнымгражданам.Государственные органыВ ряде стран с прочными демократическими традициями государственныморганам не дозволено ни при каких обстоятельствах подаватьиски о диффамации, поскольку это создает угрозы свободеслова и потому, что государственные органы не обладают «репутацией»,которая подлежит защите. В качестве не физических, а юридическихлиц, не занимающихся бизнесом, у них ни личного, ни денежногоинтереса, подлежащего защите ради доброго имени. Болеетого, нехорошо, когда орган государства тратит деньги налогоплательщиковна судебные тяжбы в защиту своего реноме.В США «ни один суд высокой инстанции ... никогда не постановляли даже не указывал, что преследованию за клевету в адрес государственногооргана есть место в американской системе юстиции». 164Верховный Суд Индии постановил, что «правительство, местныевласти и иные наделенные полномочиями органы» не наделеныправом подавать иски о диффамации. 165 В ряде стран такой запретраспространяется даже на государственные предприятия. Так,Верховный Суд Зимбабве отклонил иск Государственной Компаниипочтовых перевозок и связи, 166 последовав примеру Верховного Суда164См. New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254, 11 L. Ed. 2d 686, 84 S. Ct. 710 (1964), соссылкой на City of Chicago v. Tribune Co., 307 Ill. 595, 601, 139 N. E. 86, 88 (1923).165См. Rajagopal v. State of Tamil Nadu, 6 S.C.C. 632 (1994).166См. Posts and Telecommunications Corporation v. Modus Publications (Private) Ltd. (1997),Judgment No S.C. 199/97.138

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияЮАР, который по делу Die Spoorbond v. South African Railways 167 постановил,что государственная железнодорожная компания не вправеобращаться с иском о диффамации к газете.ЕСПЧ не установил полного запрета на диффамационные иски отимени госорганов, но изложил позицию, что «пределы дозволеннойкритики в адрес правительства шире, чем в отношении частноголица или даже политика». 168 КПЧ ООН и ПА ОБСЕ рекомендовалиупразднить законы, криминализирующие диффамацию государства.169Должностные лицаДолжностные лица находятся где-то посередине – их можно критиковатьбольше, чем простых граждан, но, в отличие от органов, в которыхони работают, чиновники имеют право подавать в суд в случаедиффамации. Чем выше пост занимает должностное лицо, темс большой критикой ему надлежит мириться; особенно это касаетсявысших чиновников государства.В знаковом решению по делу Лингенса (Lingens v. Austria) ЕСПЧобосновал дозволенность жесткой критики в адрес государства. Вделе речь шла об осуждении уголовным судом за диффамацию журналиста,напечатавшего две статьи, в которых он обвинял канцлерастраны Бруно Крайского в защите бывших офицеров СС по политическимсоображениям. Указав, что позволение политикам обращатьсяс исками о диффамации против СМИ в целях предотвращениякритики наносит ущерб демократии, Суд постановил:... пределы допустимой критики в отношении политическогодеятеля как такового шире, чем в отношениичастного лица. В отличие от последнего первый долженпроявлять и большую степень терпимости к присталь-167См. Die Spoorbond v South African Railways, 1946 AD 999.168К примеру, см. материалы ЕСПЧ по делу Incal v. Turkey, 9 июня 1998 г., поЗаявлению No. 22678/93, п. 54.169См. Заключительные выводы КПЧ: Мексика, от 27 июля 1999 г., UN Doc. No. CCPR/C/79/Add.109, п. 14, и Варшавскую Декларацию ПА ОБСЕ, 8 июля 1997 г., п. 140.139

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииному вниманию журналистов и всего общества к каждомуего слову и действию. 170Эти аргументы были поддержаны и другими международными инстанциями.171В решении по похожему делу ЕСПЧ подтвердил, что политикам следуеттерпеть не только едкую критику, но и жесткие высказывания.После того, как лидер Австрийской партии свободы Йорг Хайдер впубличной речи восхвалил австрийских солдат, служивших во времяВторой Мировой войны в Вермахте и СС, одна их газет напечаталаматериал, озаглавленный «Постскриптум: не нацист, а идиот».Суд пришел к решению, что употребление этого слова в адрес политикане выходило за пределы допустимого в демократическом государстве.172По иным делам Суд четко указывал, что большей мере критики подлежатне только политики, но и все государственные чиновники. 1737.3.2.2. Позиция защитыЗаконы о диффамации, которые необоснованно ограничивают свободноераспространение информации и идей, надежно сработают,если включить в них мощные средства правовой защиты ответчика.Особо важны описанные ниже средства, почерпнутые из международнойпрактики и компаративного анализа законодательств.170Решение ЕСПЧ по делу Lingens v. Austria, 24 июня 1986 г., по Заявлению No.9815/82, п. 42.171См., например, Canese v. Paraguay, 31 августа 2004 г., Series C 111 (МежамериканскийСуд по правам человека) и Bodrožić v. Serbia and Montenegro, 23 января 2006 г., коммуникацияNo. 1180/2003, UN Doc. CCPR/C/85/D/1180/2003, п. 7.2 (КПЧ ООН).172См,, например, дело Oberschlick v. Austria (No.2), 1 июля 1997 г., по ЗаявлениюNo. 20834/92, п. 35. Также см. дело Dichand and others v. Austria, 25 февраля 2002 г., поЗаявлению No. 29271/95.173См., например, материалы дела Thoma v. Luxembourg, 29 марта 2001 г., по ЗаявлениюNo. 38432/97, п. 47.140

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияБремя доказыванияЕсли доказано, что ответчик распространил достоверные сведения,он полностью защищен от обвинений в диффамации. 174 Законы одиффамации должны защищать граждан от незаконных нападок наих репутацию, а не защищать абстрактно их честь и достоинствовне зависимости от истинной репутации. В то же время лицо, правдиваяинформация о котором вторглась в сферу его частной жизни,может подать соответствующие претензии (см. ниже раздел 7.6).Обычно есть смысл в том, чтобы ответчик показал правдивость ставшегопредметом иска мнения. Однако, в тех случаях, когда дело приобретаетобщественный интерес – если, к примеру, иск подан государственнымслужащим высокого ранга – бремя доказывания перекладываетсяна другую стороны, и доказать ложность высказанногов его адрес надлежит истцу. Важность обеспечения общественногообсуждения вопросов, представляющих всеобщий интерес, обосновываетподобное обременение истца. Как указал Верховный СудСША, «иначе те, кто хотел бы поддать должностных лиц критике засчитающиеся подлинными или на самом деле подлинные поступки,воздержатся от выражения своего мнения в силу сомнений, чтооно может быть доказано правдивым в суде или же по причине опасенийсоответствующих издержек». 175 Закону следует предполагатьдостаточность доказательства того, что высказанное является достовернымпо существу.Оценочные суждения и констатация фактаНикто не может отвечать по закону за оценочное суждение – т.е. завысказывание, достоверность или ложность которого доказана бытьне может и которое не претендует на то, чтобы излагать факт (кпримеру, в силу риторического, сатирического или попросту шутливогохарактера высказывания). 176 Если правдивость или ложность174См. Материалы по делу Castells v. Spain, прим. 160..175По делу New York Times Co. v. Sullivan, 376 US 254, 279 (1964).176Например, см. Oberschlick v. Austria (No. 1), 23 мая 1991 г., по Заявлению No. 11662/85,п. 63.141

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиивысказывания по определению не может быть доказана, оно не можеттолковаться как незаконные нападки на чью-либо репутацию. 177Укажем также, что международное право предоставляет абсолютнуюзащиту праву человека придерживаться мнения, и не деловластей решать, является ли конкретное субъективное мнение подобающимили неподобающим.Довод обоснованности действийДаже в тех случаях, когда распространенные сведения по вопросуобщественного значения не соответствуют действительности и этодоказано, ответчик по делу о диффамации может защищаться доводами,что с его стороны, с точки зрения положения, в котором он находился,было разумным распространить эти сведения в их оспариваемойформе. Подобные положения законодательства необходимыдля защиты способности СМИ выполнять их функции эффективногоинформирования населения. Когда события быстро развиваются,журналисты не всегда могут позволить себе ждать до тех пор,пока у них не появится полная убежденность в достоверности всехимеющихся сведений, и тянуть с подачей материала в газеты или вэфир. Даже самые большие профессионалы от журналистики допускаютдобросовестные ошибки, и возможность их наказания закаждое недостоверное высказывание сделала бы их работу слишкомрискованной и удерживало бы их от оперативного предоставленияинформации населению. Большее равновесие между правомна свободу слова и правом на защиту репутации обеспечивает правовойпорядок, при котором от иска защищены лица, действовавшиеобоснованно и предпринявшие возможные шаги для проверкиподаваемой информации, но держат ответ те, кто не удосужился этосделать. В отношении СМИ «тест на обоснованность» считается успешнопройденным, если журналист работал согласно утвержденнымстандартам профессиональной деятельности - например, тем,что установлены в коде профессиональной этики. 178177Решение по делу Unabhängige Initiative Informationsvielfalt v. Austria, 26 февраля 2002г., по Заявлению No. 28525/95, п. 39.178См. материалы по делу Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway, 20 мая 1999 г., поЗаявлению No. 21980/93, п. 65.142

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияАбсолютные привилегии и условный иммунитетЕсть обстоятельства, при которых возможность беспрепятственновысказываться столь велика, что соответствующие высказывание недолжны влечь за собой ответственность за диффамацию. Такая абсолютнаяпривилегия должна распространяться на заявления, сделанныево время судебных слушаний, на выступления перед выборнымиорганами и на подробные отчеты о подобных прениях. 179Иного рода высказывания либо выражения мнения другим способомдолжны обладать таким иммунитетом при условии соответствияустановленным требованиям; освобождение от ответственностиимеет место до тех пор, пока не будет доказано, что информацияраспространена со злым умыслом. Сюда, в частности, относятся случаи,когда мнение высказывается его носителем по требованию закона,по зову общественного долга или по соображениям морали.Примером может быть сообщение правоохранительным органам опредполагаемом преступлении. Во всех таких случаях общественныйинтерес в высказывании такого мнения превышает интересызащиты любой частной репутации, потребовавшие бы замалчиваниявысказанных соображений.Цитирование слов иных лицЖурналисты также не должны нести ответственность заинформирование о высказываниях иных лиц или за воспроизведениеих слов – лишь бы журналист сообщал новость и лично неподдерживал подобное высказывание. Потребность в исключенияхтакого рода указал ЕСПЧ:Наказание журналиста за содействие распространениюсделанных иным лицом заявлений ... существенноумалило бы вклад прессы в обсуждение вопросов,представляющих общественный интерес, и не должнопредусматриваться, за исключением случаев наличияна то особо сильных оснований.…179См., например, A v. the United Kingdom, 17 декабря 2002 г., по Заявлению No.35373/97.143

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииОбщее требование к журналистам относительно систематическогои официального отказа от цитат, содержаниекоторых может оскорбить иных лиц, спровоцироватьих или ущемить их репутацию, несовместимо сролью прессы по предоставлению информации о текущихсобытиях, мнениях и идеях. 180Заявителем по этому делу выступал журналист, привлеченныйк ответственности за цитату из газетной статьи о том, что вовсем Люксембурге есть только один не коррумпированныйгосударственный лесничий. Европейский Суд постановил, чтоправо заявителя на свободу выражения мнения было несправедливоущемлено и обратил внимание на то, что журналист тщательноуказал, что приводит цитату, указал автора высказывания идаже упомянул об источнике цитаты, что он «содержит жесткиеформулировки». Журналист также осведомился у третьейстороны – владельца лесных угодий, - что он думает по поводупроцитированного суждения.7.3.2.3. Виды судебной компенсацииПодобно остальным ограничениям свободы слова, санкции задиффамацию должны быть «необходимыми»; иными словами,они не должны быть чрезмерными и идти дальше того, чтотребуется в конкретном случае. Власти обязаны разработатьтакой порядок наказания за диффамацию, который, восстановивпострадавшую репутацию, не станет ледяным душем длялегитимных высказываний. Обычно лица, виновные в диффамации,выплачивают денежные компенсации, но непомерные суммы,постановляемые судами ряда стран, уже оказали отрицательноевоздействие на свободное распространение информации. Будем жепомнить, что возможен целый ряд менее болезненных, но не менееэффективных способов, как, например, судебное распоряжение обизвинениях и опровержении либо об опубликовании решения суда,признающего высказанное мнение диффамационным. Первенство180См. прим. 173, пп. 62 - 64.144

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниядолжно отдаваться именно таким мерам - как более дружественнымк свободе слова. В случаях же, когда денежная компенсациянеобходима ради возмещения финансовых убытков, закон долженчетко устанавливать возможные размеры соответствующих сумм.Как отмечалось в разделе 7.3.1, международные органы не жалуютлишение свободы в наказание за диффамацию. ЕСПЧ ни разу неподдержал тюремный приговор за такие прегрешения, а КПЧ ООНв 1994 г. в годовом отчете раскритиковал Исландию за положениезакона о возможности лишения свободу за диффамацию – хотя этоположение в судебной практике не применялось. КПЧ выразил озабоченностьтакже в отношении Норвегии и Иордании. 181 В контекстеКыргызстана Комитет отметил, что «журналисты и активисты,лишенные свободы в нарушение ст. 9 и 19 Пакта, подлежат освобождению,реабилитации и выплате компенсаций». 182 В Резолюции 1998г. Комиссия ООН по правам человека выразила обеспокоенность«количеством задержаний, взятий под стражу, ... привлечений куголовной ответственности и запугиваний, в том числе путем злоупотребленийположениями уголовного законодательства о клевете... в отношении лиц, осуществляющих свое право на свободу слова ивыражения убеждения». 1837.4. Национальная безопасностьСогласно международному праву, каждое государство выступаетгарантом прав человека; собственно, это является одной из причинсуществования государства как такового. Отсюда следует, чтокогда возникает ситуация, угрожающая дальнейшему существованиюгосударства и, как следствие, правам каждого человека в этомгосударстве, международное право позволяет определенные меры181Отчет Комитета ГА ООН, 21 сентября 1994 г., Том I, UN Doc. A/49/40, пп. 78, 91 и236.182Заключительные выводы по Кыргызстану от 24 июля 2000 г., UN Doc. CCPR/CO/69/KGZ.183Резолюция 1998/42, от 17 апреля 1998 г., UN Doc. E/CN.4/RES/1998/42; также см.Резолюция 2005/38, от 19 апреля 2005 г., UN Doc. E/CN.4/2005/L.10/Add.11.145

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиипо предотвращению угрозы, соразмерные ее величине. Такие мерыпредполагают и ограничения свободы слова – как, например, запретна распространение сведений о передвижении войск, раскрытиешифровальных кодов или подстрекательство к дезертирству.Все международные договоры, гарантирующие свободу слова, признаютинтересы национальной безопасности законными основаниямиограничения этого права.В этом свете нельзя не указать, что, подобно диффамации, соображенияякобы национальной безопасности многажды использовалисьразными странами, в том числе демократическими, для необоснованногоузаконивания запретов на свободное распространениеинформации и идей. Нередко ограничения по причине национальнойбезопасности сформулированы в законе неоправданноразмыто или же распространяются на высказывания, представляющиечисто гипотетическую опасность, что превращает их в идеальныесредства злоупотреблений ради предотвращения хожденияв обществе непопулярных идей или критики в адрес государства.Такие проблемные ограничения присутствуют и в законодательствахстан Центральной Азии. Так, Закон Казахстана о СМИзапрещает использование СМИ для посягательств на целостностьРеспублики Казахстан или для подрывания национальной безопасностистраны. 184Завеса таинственности, оправданно или же необоснованно окутывающаядела национальной безопасности, позволяет властям преувеличиватьопасности и сеять страхи среди населения, вследствиечего доводы безопасности воспринимаются даже там, где они всецелобеспочвенны. Как отметил один из исследователей вопроса, «историяполна примерами попыток властей подавить свободу словаякобы по причине необходимости срочных мер для выживания нации,хотя на самом деле они оказывались всего лишь проявлениямипаники, изворотливости или глупости». 185184Ст. 2(3).185Родни Смолла, Свобода слова в открытом обществе (New York: Knopf, 1992), с. 319.146

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияВ целях устранения таких проблем и были разработаны международныестандарты, дающие ответ на вопрос о том, выдерживают лиограничения свободы слова в интересах национальной безопасностипроверку трехчастным тестом.7.4.1. Определение национальной безопасностиВ международном праве пока нет четкого определения того, чтосоставляет «национальную безопасность». КПЧ четко указал, чтоподавление демократического дискурса и прав человека не подлежитоправданию в силу соображений национальной безопасности:Легитимная цель защиты и упрочения национальногоединства в тяжелой политической обстановке не можетбыть достигнута попытками препятствовать продвижениюмногопартийной демократии, демократическихпринципов и прав человека; в этом свете не возникаетвопрос о том, какие меры могут отвечать требованиямтрехчастного теста. 186Международные суды обычно соглашаются с доводами государств,что ограничения служили целям защиты национальной безопасности,но при этом тщательно изучают, были ли принятые меры необходимыми.В уже знакомом нам деле Observer and Guardian v. UnitedKingdom ЕСПЧ не поставил под сомнение, что запрет на книгу мемуаровбывшего разведчика отвечал интересам национальной безопасности,- при том, что книга уже вышла большими тиражамив США и в Австралии. Суд, однако, постановил, что этот запрет неотвечал требованиям необходимости, поскольку возможный ущербнациональным интересам уже был неотвратим по причине указанныхпубликаций. 187Подкомиссия ООН по вопросам предотвращения дискриминациии защиты меньшинств попыталась заполнить правовые и аналити-186См. Mukong v. Cameroon, прим. 63, п. 9.7.187См. Observer and Guardian v. United Kingdom, 26 ноября 1991 г., по Заявлению No.13585/88, пп. 56 - 71.147

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиические лакуны Сиракузскими Принципами. 188 Принцип B(iv) определяет,когда ограничение может рассматриваться как служащее интересамнациональной безопасности:Соображения национальной безопасности могутоправдать меры, ограничивающие некоторые права,только когда такие меры принимаются во имя защитысуществования нации, ее территориальной целостностилибо политической независимости перед лицом силыили угрозы силы.Соображения национальной безопасности не могутбыть основаниями наложения ограничений в целяхпредотвращения угроз праву и порядку, которые имеютлокальный или изолированный характер.Национальная безопасность не может служитьоснованием налагания нечетких или произвольныхограничений и может быть взята во внимание лишьтам, где предусмотрены адекватные и эффективныегарантии и средства защиты от злоупотреблений. ...Отсюда следует, что ограничения на основаниях защитынациональной безопасности оправданы лишь тогда, когда нациястоит перед угрозой ее «существованию, территориальнойцелостности или политической независимости», но не тогда, когдаимеет место локальный конфликт или просто противоправнаядеятельность.7.4.2. Необходимость ограниченийКак уже указывалось, международные суды обычно подвергаютссылки на интересы национальной безопасности испытаниюна необходимость (см. раздел 4.4). Два ключевых принципа,сформулированных в практике судов и в других источникахмеждународного права, таковы: выражение мнения может быть188Сиракузские принципы в отношении положений Международного пакта о гражданскихи политических правах, касающихся ограничений и отступлений, Annex,UN Doc E/CN.4/1984/4 (1984 г.). Размещены на сайте http://www1.umn.edu/humanrts/instree/siracusaprinciples.html.148

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниявне закона, если 1) оно намеренно наносило ущерб национальнойбезопасности, и 2) существует четкая связь между выраженныммнением и вероятностью нанесения вышеуказанного ущерба.7.4.2.1. Наличие умыслаТребование наличия злого намерения проводит демаркационнуюлинию между легитимными политическими дебатами о делах национальнойбезопасности и подстрекательству к незаконным действиям.Право на свободу слова охватывает все идеи, включая сепаратистскиепризывы и революционные лозунги (см. раздел 2.2.3).Гражданам должно быть разрешено публично высказывать любыеидеи и распространять их мирными способами, чтобы остальныеузнали об этих идеях и сложили о них свое мнение. С другой стороны,когда носитель идеи намерен подтолкнуть прочих к определеннымдействиям против безопасности страны, ограничение его свободноговыражения убеждений может быть «необходимым в демократическомобществе».ЕСПЧ не раз подчеркивал, что наличие намерения является ключевымфактором при вынесении решений о законности ограниченийв интересах национальной безопасности. К примеру, заявитель поделу Sener v. Turkey опубликовал критический материал о политикеТурции в отношении курдского меньшинства и назвал юго-восточнуючасть страны Курдистаном. Суд указал следующее:При том, что отдельные обороты речи кажутся агрессивными,... статья в целом не прославляет насилие. Втой же степени она не призывает людей к ненависти,мести, ответным мерам или вооруженному сопротивлению.... Суд полагает, что эти существенные факторыдолжны быть взяты во внимание. ... Далее, Суд указывает,что заявитель был арестован ... за распространениесепаратистской пропаганды в регионе Турции, называемом«Курдистан», и за утверждение, что населениекурдского происхождения, проживающее в этом регионе,подвергается угнетению. По этому поводу Судсчитает, что власти ... не учли должным образом правограждан знать об альтернативных мнениях о ситуации149

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиина юго-востоке Турции, независимо от того, наскольконеприятной была бы для властей подобная перспектива.189Национальные суды также принимали решения о необходимостипринятия во внимание наличия злого намерения. Верховный СудИндии отменил распоряжение о взятии под стражу лица, призывавшего«действовать, как в Гуджарате»; в виду имелись протесты противповышения цен на западе страны, сопровождавшиеся насилиеми повлекшие роспуск парламента. Суд указал, как важно не путать«то, что случилось, и то, чего хотели», и пришел к выводу, что призывг-на Базадура мог быть истолкован по-разному и что он вовсе незамышлял насильственных действий. 190 Верховный Суд США принялпохожее решение, согласно которому государство вправе запретитьмнение сторонников применения силы только тогда, когда«распространение их убеждений направлено на подстрекательствок явным незаконным действиям и вероятно приведет к ним». 191Требование наличия умысла также защищает выражающих своимнения лиц от ответственности за неожиданную реакцию состороны тех, кто внимает им. Однако, лицо, распространяющеесяпо какому-либо вопросу бездумно, не взирая на возможныепоследствия выступления, может рассматриваться как имевшеенедобрые намерения.7.4.2.2. Требование наличия четкой связиВторое требование – наличие четко прослеживаемой связи междувысказыванием и вероятностью последующего урона – означает,что государствам не следует руководствоваться соображенияминаподобие пресловутого «лучше перебдеть, чем недобдеть» приограничении права свободы слова. Когда государство на собственное189Решение ЕСПЧ по делу Sener v. Turkey, 18 июля 2000 г., по Заявлению No. 26680/95,пп. 45 - 46.190Дело Ram Bahadur v. State of Bihar, [1975] AIR 223; [1975] SCR (2) 732, 738.191Дело Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 at 447 (1969).150

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияусмотрение ограничивает свободу слова, видя в чем-то отдаленныйриск ущерба, возникает широкое поле для злоупотреблений,что ставит под угрозу демократическое обсуждение насущных инеоднозначных политических вопросов. Более того, национальнаябезопасность только выиграет, если позволить гражданам,исповедующим противоречивые и радикальные взгляды, открытовыражать свои мнения, в рамках закона. Это подчеркнул ВерховныйСуд Израиля:Порой демократия должна биться с одной рукой напривязи за спиной, но и в этом случае демократия возьметверх. Верховенство права и свободы человека являютсяважными аспектами безопасности и демократии– ведь, в конечном итоге, они крепят их дух и позволяютпреодолевать трудности. 192Требование наличия непосредственной связи между высказываниеми последующим насилием присуще решениям ЕСПЧ и другихмеждународных судов по делам, связанным с вопросами национальнойбезопасности. Выводы о наличии либо отсутствии такой связивсегда зависят от конкретных обстоятельств дела. К примеру, в делеKarataş v. Turkey 193 ЕСПЧ взял во внимание «особый характер обстановкина юго-востоке Турции в плане безопасности» и «необходимостьосведомленности властей о действиях, могущих породить дополнительноенасилие», но постановил, что стихи, в которых якобыумышленно содержались призывы к насильственным действиям,должны были быть разрешены, поскольку навряд ли привелибы к таким последствиям в реальной жизни:В художественном произведении содержалисьпоэтические строки, изобиловавшие патетикой иметафорами, призывавшими к самопожертвованию воимя Курдистана содержавшие весьма жесткие оборотыо турецких властях. Буквальное истолкование стиховмогло бы узреть в них призыв к читателям о ненависти,192Дело Beit Sourik Village Council v. The Government of Israel, 30 июня 2004 г., HCJ 2056/04(Верховный Суд Израиля).1938 июля 1999 г., Заявление No. 23168/94.151

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиивосстании и насилии. Однако, принимая решение о том,таковы ли эти стихи на самом деле, следовало учесть,что заявитель излагал свои мнения посредством поэзии,– формы художественного выражения, взывающей кчитательскому меньшинству.…Даже если некоторые строки стихов кажутся очень агрессивнымипо тону и в них слышится призыв к насилию,Суд полагает, что факт художественного оформлениямыслей автора и их ограниченное влияние превращаетих не столько в призыв к восстанию, сколько ввыражение глубокой печали перед лицом тяжелой политическойситуации. 194И, напротив, когда бывший мэр г. Диярбакир в интервью ежедневнойгазете заявил «Я поддерживаю национально-освободительноедвижение курдов, но против резни; ошибаются все, и курдскаяпартия тоже по ошибке убивает женщин и детей», ЕвропейскийСуд принял решение в пользу турецких властей. В том контексте,в котором это было заявлено, существовала большая вероятностьпоследующего насилия:Это высказывание не может ... рассматриваться визоляции. В сложившихся условиях оно было наделеноособым смыслом, что заявитель не мог не осознавать.... Во времени интервью совпала с нападениями награжданских лиц на юго-востоке Турции, унесшимичеловеческие жизни. В момент интервью остановка врегионе была крайне напряженной.При таких обстоятельствах поддержка, высказанная вадрес «национального освободительного движения»ПКК бывшим мэром крупнейшего города в регионе винтервью, напечатанном в значительном ежедневномнациональном периодическом издании, подлежала истолкованиюкак вероятно влекущая осложнение и безтого взрывоопасной ситуации в регионе. 195194Там же, пп. 49 - 52.195Дело ЕСПЧ Zana v. Turkey, 25 ноября 1997 г., по Заявлению No. 18954/91, пп. 59 -60.152

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияКПЧ ООН также требует доказывания тесной связи между запрещеннымвысказыванием и реальным ущербом. В деле Keun-Tae Kimv. Republic of Korea заявителем выступил основатель НациональнойКоалиции демократических движений, который перед четырьмятысячами человек зачитал документ, критиковавший правительствои его заморских союзников и призывавший к объединению двух корейcкихгосударств. Согласно закону о национальной безопасностион был признан виновным в распространении материалов, совпадающихсо взглядами «анти-государственных организаций», к которымпричислена КНДР. Комитет пришел к выводу, чтоНе ясно, как не объясненная «выгода» КНДР от распространенияприсущих ей взглядов создавала риск безопасностиюжно-корейского государства, как не яснои то, каковыми могли быть характер и степень такогориска. Нет никаких сведений, согласно которым национальныесуды рассматривали такие вопросы или жеоценивали, оказывает ли содержание речей или документовкакой-либо дополнительный эффект на слушателейили читателей, могущий угрожать общественнойбезопасности и подлежащий защите в мере, которая допускалабы ограничение, в понимании Пакта являющееся«необходимым». 196Разработанные 36 экспертами Йоханнесбургские принципы 1995г. призваны предложить применимые в свете национальнойбезопасности стандарты возможного ограничения свободы слова.Соображения «умысла» и «прямой связи» представлены в них такимобразом:В соответствии с Принципами 15 и 16 [которыекасаются ограничений], выражение мнения может бытьпокарано как угроза национальной безопасности, еслигосударство может доказать, что(a) мнение было умышленно выражено для побуждения к насильственнымдействиям;196См. Keun-Tae Kim v. Korea, Communication No 574/1994, UN Doc. CCPR/C/64/D/574/1994 (4 января 1999 г.), п. 12.4.153

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии(b) вероятным последствием выражения мнения станет подобноенасилие, и(c) между выраженным мнением и вероятностью возникновениянасильственных действий существует явная и непосредственнаясвязь. 197Йоханнесбургские принципы не имеют силы закона, нонеоднократно цитировались Комиссией ООН по правам человека инациональными судебными инстанциями.7.4.3. Отступления при чрезвычайном положенииМеждународное право признает, что во время чрезвычайныхситуаций государство может быть не в состоянии осуществлятьто, что при обычных условиях от него требуется при ограниченииправа свободы слова. Ст. 4 МПГПП дозволяет государствамучастникамвременно отступать от некоторых обязательств, в томчисле и гарантий Ст. 19:1. Во время чрезвычайного положения в государстве,при котором жизнь нации находится под угрозойи о наличии которого официально объявляется,участвующие в настоящем Пакте Государства могутпринимать меры в отступление от своих обязательствпо настоящему Пакту только в такой степени, в какойэто требуется остротой положения, при условии, чтотакие меры не являются несовместимыми с их другимиобязательствами по международному праву и не влекутза собой дискриминации исключительно на основерасы, цвета кожи, пола, языка, религии или социальногопроисхождения....3. Любое участвующее в настоящем Пакте Государство,использующее право отступления, должно немедленноинформировать другие Государства, участвующиев настоящем Пакте, через посредство Генеральногосекретаря Организации Объединенных Наций о197Принцип 6; см. линк, указанный в прим. 32.154

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияположениях, от которых оно отступило, и о причинах,побудивших к такому решению. Также должно бытьсделано сообщение через того же посредника о той дате,когда оно прекращает такое отступление.Таким образом, Ст. 4 предписывает ряд условий отступлений отобязательства при чрезвычайном положении в стране. Они таковы:• Отступления возможны лишь тогда, когда во времячрезвычайного положения под угрозой оказываетсяжизнь нации;• О сложившейся ситуации официально объявляется;• Отступления могут умалять права только в необходимоймере и никогда не должны влечь дискриминации;• Отступающие от обязательств государстваинформируют, через Генсека ООН и другие государствао том, какие права умаляются, причины отступлений отобязательств, и• Отступающие от обязательств государства обязаныпроинформировать другие государства о прекращенииотступлений.Практика Комитета по правам человека показывает, как непростоэтот орган признает легитимность чрезвычайных положений, объявляемыхгосударствами в мирное время. 198 Как указал КПЧ в комментариик Ст. 4 Пакта,Если государства-участники обдумывают применениеСт. 4 в иных, нежели вооруженный конфликт, ситуациях,им надлежит тщательно продумать основания такоймеры и обоснование ее необходимости и законности всложившихся обстоятельствах. 199198См., к примеру, Ramirez v. Uruguay, Communication No. R. 1/4, UN Doc. Supp. No.40 (A/34/40) at 121, UN Doc. CCPR/C/OP/1 at 49 (13 февраля 1977 г.), Silva v. Uruguay,Communication No. 4/1977, UN Doc. CCPR/C/.12/D/34/1978 (25 июля 1980 г.) иMontejo v. Colombia, Communication No. 64/1979, UN Doc. CCPR/C/OP/1 at 127 (24 марта1982 г.).199Общий комментарий No. 29: Чрезвычайное положение (ст. 4), 24 июля 2001 г., UNDoc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, п. 3.155

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииКПЧ также подчеркнул, что применение законов чрезвычайногоположения, предполагающих отступления от международных обязательств,должно иметь исключительный характер и быть ограниченнымво времени. 2007.5. Высказывания, разжигающие ненавистьРазжиганию ненависти по причине национальности, расы или религииуделено особое внимание в международном праве. Вообщетосвобода слова распространяется и на непопулярные идеи и суждения,которые «шокируют, оскорбляют либо будоражат» 201 , но приэтом некоторые международные договоры, включая МПГПП, нетолько дозволяют государствам запрещать распространение ненавистническихмнений, но и требуют от них этого. Более того, однаиз категорий подобных выражений мнения – побуждение к геноциду– является одним из немногих преступлений, признаваемых таковымив международном праве, наряду с военными преступлениямии преступлениями против человечности.7.5.1. Побуждение к геноцидуПо окончании Второй Мировой войны Нюрнбергский Трибуналсудил тех, кто в наибольшей степени отвечал за зверства нацистскогорежима. В приговоре по делу Юлиуса Штрайхера Суд определил,что геноцид является преступлением согласно международномуправу, даже в тех случаях, когда отдельное законодательство вопределенное время не рассматривало его как таковое. Штрайхериздавал ярую антисемитскую газету «Дер Штюрмер», настойчивопризывавшей немцев к преследованиям и истреблению евреев. Притом, что легитимность Нюрнбергского суда не раз оспариваласьпо причине наделения «новых» законов обратной силой, провозг-200Там же, п. 2.201См.. в частности, дело ЕСПЧ Otto-Preminger-Institut v. Austria, решение от 20сентября 1994 г., по Заявлению No. 13470/87, п. 49.156

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниялашенные им принципы в настоящее время общепризнанны как вобычном праве, так и в ряде международных договоров. 202В более близкие к нам времена преступление «прямого и публичногопризыва к геноциду» стало одним из основных обвинений вМеждународном Уголовном Суде для Руанды, созданном ООН в1994 г. в ответ на геноцид в этой стране, в отношении меньшинстватутси. Суд в ходе своей работы развил дефиницию означенного преступления.По делу The Prosecutor v. Nahimana, Barayagwiza, & Ngeze 203Суд указал, что умысел подсудимого подлежит установлению и что«выражения, использованные в СМИ, часто цитировались как свидетельстватакого умысла»; при этом нет необходимости доказывать«какие-либо конкретные причины, ... связывающие подобные выраженияс непосредственными результатами». 204Призыв к геноциду также признан преступлением в уставе недавносозданного Международного Уголовного Суда. 2057.5.2. Запрещение разжигания ненависти в национальныхзаконахПрисущее каждому человеку достоинство и равенство сталоаксиомой толкования прав человека в международном праве -и не удивительно, что оно осуждает высказывания, посягающиена равенство людей. Ст. 20(2) МПГПП требует от государствследующего:Всякое выступление в пользу национальной, расовойили религиозной ненависти, представляющее собойподстрекательство к дискриминации, вражде илинасилию, должно быть запрещено законом.202К примеру, преступление «прямого и публичного побуждения к геноциду» определенов Конвенции о предотвращении и наказании преступления геноцида», от 9декабря 1948 г., см. UN GA Res. 260A (III), Ст. 3 (c).203Дело The Prosecutor v. Ferdinand Nahimana, Jean-Bosco Barayagwiza and Hassan Ngeze, No.ICTR-99-52-T, Решение от 3 декабря 2003 г.204Там же, пп. 86 - 90.205Принят в Риме 17 июля 1998 г., в силе с 1 июля 2002 г., см. UN Doc. A/CONF.183/9(1998), Ст. 25(3)(e).157

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииНикто на международной арене вроде бы не сомневается, чтоограничения в отношении таких выступлений обоснованы,но содержание процитированной статьи все же оказалосьнеоднозначным и со многих позиций критиковалось как слишкомограничительное в отношении свободы слова или же слишкомобщее в перечислении категорий ненависти. Ст. 20(2) не требуетот государств запрещения всех отрицательных выступленийпо отношению к расам, национальностям или религиям, но,как только выступление становится «подстрекательством кдискриминации, вражде или насилию», ему больше нет места. Рядстран – в особенности, США – стал на позицию, что основное правосвободы слова может быть ограничено только в случаях, когда такоеподстрекательство умышленно влечет неотвратимое насилие. Этапозиция подкреплена, помимо прочих соображений, тем, что болееширокий запрет на «подстрекательство к дискриминации иливраждебности» будет употребляться государственными органами возло или же удержит граждан от участия в законных демократическихдебатах - к примеру, о вопросах религии и меньшинств. В силуэтих опасений такие бесспорно демократические государства,как Бельгия, Дания, Финляндия, Исландия и США выступили соговорками в отношении Ст. 20(2) Пакта.КПЧ ООН заявил, что между обязательством принять законысогласно Ст. 20(2) и правом на свободу выражения убеждения нетпротиворечий:По мнению Комитета, требуемые запреты полностьюсовместимы с установленным в Статье 19 правом на свободноевыражение убеждения, осуществление которогопредполагает особые обязательства и функции. 206В то же время КПЧ подчеркнул, что «ограничения свободы слова,которые могут попадать под Статью 20, также должны быть разрешеныв соответствии со Статьей 19, п. 3, где изложены требования,206Общий комментарий No. 11: Запрещение пропаганды войны и разжигания национальной,расовой или религиозной розни (статья 20), от 29 июля 1983 г., см. U.N. Doc.HRI/GEN/1/Rev.6 at 133, п. 2.158

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияпозволяющие установить допустимость ограничений». 207 Инымисловами, национальные законы, принятые согласно Ст. 20(2), должныотвечать требованиям трехчастного теста – как и любые ограничениясвободы слова.КПЧ рассмотрел несколько заявлений о разжигании ненависти. Вделе J.R.T. and the W.G. Party v. Canada 208 заявитель утверждал, что судебноераспоряжение, запретившее ему предоставлять по телефонууслуги антисемитского содержания, нарушило его право на свободуслова. Звонившие могли прослушать записанные на пленку сообщенияоб «опасностях международного финансового еврейства, ведущегомир к войне, безработице, инфляции и разрушению ценностейи принципов». КПЧ пришел к выводу о неприемлемости заявления,поскольку «выражения, которые заявитель хотел бы распространятьпосредством телефонной связи, явно представляют собойпропаганду расовой и религиозной вражды, что подлежит в Канадезапрету в силу обязательств согласно Статье 20(2) Пакта». 209В деле Faurisson v. France 210 заявителем выступил историк, привлеченныйк уголовной ответственности и оштрафованный согласнот.н. Закону Гессо, который предусматривает уголовную наказуемостьза распространение идей, отрицающих выводы и вердиктНюрнбергского суда. Фориссон был осужден после того, как заявилв журнальном интервью: «У меня есть все основания не верить в политикууничтожения евреев или в мифические газовые камеры ... Ябы хотел, чтобы 100 % французских граждан осознали, что все о газовыхкамерах бесчестно сфабриковано.» Комитет не стал анализировать,отвечает ли весь Закон Гессо изложенному в Статье 20(2), а,согласно своему мандату, рассмотрел, соответствовало ли наказание207Дело Ross v. Canada, Communication No. 736/1997, 1 мая 1996 г., UN Doc. CCPR/C/70/D/736/1997, п. 10.6.208См. J.R.T. and the W.G. Party v. Canada, Communication No. 104/1981, 6 апреля 1983 г.,UN Doc. CCPR/C/OP/1.209Там же, п. 8(b).210См. Faurisson v. France, Communication No. 550/1993, 8 ноября 1986 г., UN Doc. CCPR/C/58/D/550/1993.159

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииФориссона правилам трехчастного теста. По мнению КПЧ, наказаниебыло вынесено согласно конкретному закону, служившему законнойцели защите прав иных лиц, а именно – права еврейскогонаселения жить в атмосфере, свободной от антисемитизма. Комитеттакже признал наказание «необходимым», так как, в соответствии сполученной им информацией, основной движущей силой антисемитизмаво Франции стало отрицание Холокоста как имевшего местаявления. Следовательно, право Фориссона на свободу слова нарушеноне было. При этом КПЧ все же указал, что «при иных, нежелив этом случае, условиях» применение Закона Гессо может привестик нарушению Статьи 19. 211 Отметим, что и этот закон, и другие актыподобного содержания критиковались защитниками свободы словакак нелегитимные и контр-продуктивные.КПЧ ООН пока не рассматривал ни единого заявления с жалобойна отсутствие со стороны государства мер по имплементации требуемогоСтатьей 20(2) внутреннего законодательства против разжиганияненависти.Запрещения разжигания ненависти касается не только МПГПП,но и другие международные договоры, среди которых особо важнаКонвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЛРД), ратифицированнаявсеми республиками Центральной Азии. Статья 4этой Конвенции конкретней, чем Статься 20(2) МПГПП, и требуетот Участников признать наказуемым по закону деянием любое распространениеидей расового превосходства, ненависти и побужденияк расовой дискриминации. В отличие от МПГПП, КЛРД требуетзапрещения расистских высказываний, даже если они не содержатпризывов к дискриминации, враждебности или насилию.Может создаться впечатление, что суть Статьи 4 КЛРД смягчаетсяв ее начале, где указано, что при принятии мер в осуществлениеее положений Государствам надлежит «должным образом учесть»принципы ВДПЧ и права, установленные в Статье 5 Конвенциии включающие свободу выражения убеждения. По этой причине211Там же, п. 9.3.160

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниямногие полагают, что два требования – о запрещении расистскихвыражений и об уважении свободы слова – являются взаимоисключающими.По этому вопросу разделилось и международное сообщество:ряд Участников КЛРД – в том числе – Австралия, Австрия,Бельгия, Франция, Италия, Мальта, Монако, Швейцария, США иВеликобритания – приняли оговорки в отношении Статьи 4 или жезаявили, что будут применять ее по-особому.Даже члены Комитета ООН по вопросам ликвидации расовой дискриминации(органа, контролирующего соблюдение КЛРД подобнотому, как КПЧ отслеживает соблюдение МПГПП) не всегда единыво мнении о том, что подразумевает Статья 4. В докладе этомуКомитету правительство Дании описало случай, когда журналистбыл в уголовном порядке наказан за разжигание ненависти по тойпричине, что включил в телепрограмму сюжет с расистскими высказыванияминегативно настроенных молодых людей. Одни членыКомитета приветствовали это решение суда как «самое четкое нанастоящий момент проявление преобладания права на защиту отрасовой дискриминации над правом на свободу слова», а их же коллегиуказали, что в таких случаях «факты следует рассматривать вотношении обоих прав». 212 Пострадавший журналист впоследствииобратился в Европейский Суд. 213 ЕСПЧ постановил, что его осуждениепредставляло собой нарушение права свободно выражать мнение,так как программа безусловно задумывалась с целью выявленияи анализа расистских настроений среди молодежи, а не для распространенияэтих взглядов. Это была серьезная телевизионнаяпрограмма, рассчитанная на хорошо подготовленную аудиториюи значительно способствовавшая публичному обсуждению вопроса.214В Совместном Заявлении 2001 г. полномочные лица ООН, ОБСЕ иОАГ по вопросам свободы слова изложили ряд условий, подлежащих212Официальный протокол Отчета Комитета перед 45-ой сессией ГА ООН, см.Supplement No. 18 (A/45/18), с. 21, п. 56.213Jersild v. Denmark, решение от 23 сентября 1994 г., по Заявлению No. 15890/89.214Там же, пп. 33 - 35.161

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиисоблюдению законами о запрещении проявлений свободы слова,разжигающих ненависть:• Никто не должен быть наказан за высказывание,представляющее собой правду;• Никто не должен быть наказан за распространениененавистнических выражений, если не доказано, чтоэто делалось с умыслом разжигания дискриминации,враждебности или насилия;• Следует уважать право журналистов определять, какимобразом им лучше распространить информацию и идеисреди населения, особенно при подаче ими материалово расизме и нетерпимости;• Никто не должен подвергаться упреждающей цензуре;• Любое применение наказаний судами должно строгосоответствовать принципу соразмерности. 215Эти принципы служат надежной основой оценки легитимностилюбого конкретного закона против разжигания ненависти.7.6. Частная жизньМеждународное право четко признает, что каждое лицо подлежитопределенной защите от вмешательства в его частную жизнь. Вчастности, Статья 17(1) МПГПП гласит:Никто не может подвергаться произвольному илинезаконному вмешательству в его личную и семейнуюжизнь, произвольным или незаконным посягательствамна неприкосновенность его жилища или тайну егокорреспонденции или незаконным посягательствам наего честь и репутацию.Право на защиту личной и семейной жизни защищено прежде всегоот властей: без должных на то оснований они не могут произвестиобыск жилища, перехватывать сообщения связи или разглашать215От 27 февраля 2001 г., см. сайт http://tinyurl.com/alg7l.162

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниячастные сведения. Однако, частной жизни граждан угрожает нетолько держава. В тех странах, где СМИ независимы и вынужденыконкурировать за долю рынка, отдельные из них все чащенеразборчиво прибегают к недобросовестным средствам поиска«лакомых» сведений, отчего знаменитости и иные лица в полезрения публики вынуждены повсеместно остерегаться исподтишканаправленных на них всевидящих объективов.Законы против диффамации лишь отчасти защищают оннапористых репортеров. Как отмечалось в разделе 7.3, цель созданиязакона против диффамации состоит в том, чтобы защищать отложных сведений, наносящих ущерб репутации. Сведения, добытыесованием носа в чужую личную жизнь, могут быть достоверны,а если журналист что-то и переврал, не обязательно страдает чьяторепутация. Одно из решений ЕСПЧ даже содержит подсказкуо том, что от государства может потребоваться принятие закона,непосредственно защищающего физических лиц от посягательствна их личную и семейную жизнь иными физическими лицами:Суд снова указывает, что, хотя целью Ст. 8 является защиталичной жизни человека от вмешательств со стороныгосударственных органов, ... эффективное обеспечениетакового может потребовать положительныхобязательств. Они могут предполагать принятие мер,обеспечивающее уважение к личной жизни даже в сферемежличностных отношений. 216Заявительницей в этом деле выступала принцесса Монако Каролина.Она жаловалась на непрестанное преследование репортерами желтойпрессы, которая печатала снимки, запечатлевшие ее за обычнымиповседневными делами. Национальные суды Германии удовлетворилииски принцессы частично, не разрешив опубликованиетолько тех фотографий, которые были сделаны не в публичныхместах. ЕСПЧ привел к выводов, что в эпоху специальной техникисъемки «критерий пространственной изоляции ... на самом делеслишком нечеток и труден для соблюдения».216Дело ЕСПЧ Von Hannover v. Germany, 24 июля 2004 г, по Заявлению No. 59320/00,п. 57.163

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииЗаконы об охране личной и семейной жизни, по определению, устанавливаютслучаи, когда право на свободу слова подлежит ограничениюради иного права человека – права на неприкосновенностьчастной жизни. Иерархически ни одно из этих двух прав не вышедругого; преобладание одного из них зависит от конкретных обстоятельств.По делу Von Hannover v. Germany ЕСПЧ вывел ряд факторов,которые необходимо принимать во внимание, уделив наибольшеевнимание тому, связан ли спор с вопросом, законно имеющимобщественный интерес:Определяющим фактором ... должен быть тот вклад, которыеопубликованные фотографии и статьи вносят вобсуждение, представляющее всеобщий интерес. 217Если государство само будет решать, обсуждение каких вопросыпредставляет «всеобщий интерес», это создает определенныеопасности. Можно стать на точку зрения, что обсуждение жизнилюбого лица, способного привлечь внимание значительных слоевнаселения, представляет «всеобщий интерес». Впрочем, ЕСПЧ неподдержал довод, что «все, представляющее интерес для общества,отвечает общественному интересу»:Суд полагает, что опубликование фотографий и материалов... с единственной целью удовлетворить любопытствоопределенной категории читателей относительночастной жизни заявительницы не может считатьсяспособствующим обсуждению ни одного вопроса,представляющего общественный интерес, несмотряна известность заявительницы обществу». 218Итак, журналисты порой не должны касаться частной жизнипубличных лиц. При этом политики занимают особое место средипубличных лиц и потому факты, могущие говорить о их способностиправить страной ли исполнять иные служебные функции(например, их физическое и психическое здоровье), представляютзаконный интерес для избирателей – даже если таковые факты217Там же, п. 76.218Там же, п. 64.164

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниянаходятся в сфере частной жизни. Кроме того, избрав профессию,где успех зависит от общественного мнения, политики осознанно ипо своей воле поставили себя в поле пристального внимания СМИ.ЕСПЧ подтвердил, что, как и в случае диффамационных суждений,политикам надлежит проявлять больше терпимости, чем подобаетпростым гражданам, к случаям вмешательства СМИ в их личную исемейную жизнь (см. также раздел 7.3.2.1):Суд считает, что необходимо проводить четкуюграницу между распространением фактов, которые– пусть неоднозначно – в демократическом обществеспособствуют всеобщему обсуждению исполненияполитиками их функций, и распространениемподробностей о личной и семейной жизни человека,... не исполняющего официальных обязанностей.Если в первом случае пресса исполняет столь важнуюроль общественного наблюдателя в демократическомобществе, способствуя «распространению информациии идей, представляющих общественный интерес», то вовтором случае это не так...Общество имеет право знать, и это право столь важнов демократическом обществе, что при определенныхобстоятельствах может распространяться и на аспектыличной и семейной жизни публичных лиц, в особенностиполитиков... 219Еще одним авторитетным источником разграничения преобладающегодействия права выражения мнения и права на частную жизньявляется Резолюция 74 (26) КМ СЕ. 220 Она гласит, что у человекадолжно быть эффективное средство правовой защиты от вмешательствав его личную и семейную жизнь,…за исключением случаев, когда присутствуетпреобладающий законный общественный интерес,когда лицо явственно либо по умолчанию согласилось собнародованием сведений или когда при сложившихся219Там же, пп. 63 - 64.220От 2 мюля 1974 г., о праве на ответное выступление и о положении лица по отношениюк прессе, см. линк, указанный в прим. 26.165

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииобстоятельствах обнародование является признаннойпрактикой и не противоречит закону.Ссылка на общественный интерес вторит позиции ЕвропейскогоСуда. Резолюция так же четко поясняет, что законы об охранечастной жизни должны запрещать только те случаи опубликованияматериалов, которые противоречат общепринятой практике;иными словами, ограничения свободы слова должны зиждиться наобъективных соображениях, а не на индивидуальном мнении якобыпотерпевшего лица. В достижение консенсуса о допустимой практикемогут внести немалый вклад профессиональные объединенияжурналистов – путем принятия кодекса профессиональной этики иутверждения порядка подачи претензий гражданами.Законы некоторых стран Центральной Азии недопустимо общимобразом запрещают обсуждение частной жизни в СМИ, независимоот того, нужно ли и интересно ли такое обсуждение обществу. Ст. 6таджикского Закона о прессе и других СМИ, к примеру, попростузапрещают любое «использование СМИ для вмешательства в личнуюжизнь граждан». 2217.7. Ограничения в освещении деятельности судовПристально внимание общественности к тому, как функционируютсудебная и правоохранительная система, служит главной гарантиейсправедливости правосудия – и гарантией от авторитарногоправления. Такому вниманию в первую очередь способствуют СМИ.Как отметил Верховный Суд США,Ответственная пресса всегда рассматривалась как вернаяспутница эффективного правосудия, особенноуголовного. Это подтверждается впечатляющей практикойв течение нескольких сот лет. Пресса не простопубликует материалы о судебных процессах, но и стоитна страже ошибок в отправлении правосудия, помещая221См. также ст. 145 Гражданского Кодекса Казахстана.166

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияполицию, прокуроров и судебные процессы в поле пристальногообщественного внимания и критики. 222Следовательно, право свободы слова в отношении функционированиясистемы юстиции подлежит ограничениям лишь в техобоснованно исключительных случаях, которые рассмотреныниже, а в целом и простым гражданам, и СМИ должно дозволятьсябеспрепятственное ознакомление и обсуждение полиции и судов.7.7.1. Освещение уголовного следствияОсвещение прессой проводимого расследования может осложнитьработу полицейских преданием огласки используемых методовили полезными подсказками подозреваемым. Несмотря на это,в развитых демократических обществах суды в редких случаяхдают распоряжения о молчании прессы (см. также раздел 7.1 опредварительной цензуре), памятуя о ее важной роли общественногонаблюдателя. Создание трудностей следователям никогда небудет основанием для запрещения освещения хода дела в прессе.Верховный Суд Канады постановил, что любое распоряжениео воздержании от опубликования материалов, касающихсяуголовного расследования, оправдано лишь тогда, когда наносимыйраспространением сведений вред перевешивает урон, которыймогло бы нанести неопубликование этих сведений:При определенных условиях широкий доступ к конфиденциальнойили служебной информации, касающейсяработы судебного органа, поставит под угрозу и несможет защитить нашу систему юстиции. ... Широкийдоступ не будет иметь места лишь тогда, когда соответствующийсуд ... придет к решению, что разглашениесведений низвергнет задачи правосудия или станетпрепятствовать его должному отправлению. 223222См. Sheppard v. Maxwell, 384 U.S. 333, 350 (1966).223Дело Toronto Star Newspapers Ltd. v. Ontario, [2005] 2 S.C.R. 188, paras. 3-4.167

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВ решении по делу Weber v. Switzerland 224 ЕСПЧ привел подобные доводы.Заявитель, известный журналист и эколог Франц Вебер, утверждал,что потерпел в силу применения к нему закона, уголовнокарающего распространение «любых документов или сведенийо судебном следствии» до его «окончательного завершения». Веберапривлекли к ответственности за обнародование на пресс-конференциинекоторых фактов о шедшем в то время уголовном расследованиии за критику его методов. Суд постановил, что наказание заявителяне выдерживало проверки тестом на необходимость (см. раздел4.4) и потому нарушило его право на свободное выражение мнения.Общественность имела законный интерес к этому делу, по причинерепутации г-на Вебера и его утверждений о передергивании вдействиях следователей; напротив, правительство Швейцарии непреследовало никакого законного интереса к сокрытию сведений,ранее оглашенных на пресс-конференции. Более того, проведеннаяпресс-конференция не оказала какого-либо значительного влиянияна следствие, которое на момент выступления г-на Вебера былопрактически завершено. 225В реальной жизни полиция чаще рада вниманию журналистов, чемизбегает его; разве есть у нее лучший способ убедить граждан, чтовсе под контролем и что органам следует помогать? Поскольку уголовныесводки СМИ популярны среди населения, важно, чтобы полицейскиепредставляли сведения всем СМИ, а не только подкармливалиими любимчиков, по политическим или по иным причинам.СЕ принял Рекомендацию о принципах предоставления СМИсведений о правоохранительной и судебной деятельности; в ней изложеноследующее:Принцип 4 – Доступ к информацииЕсли журналисты законным путем заполучили отсудебных органов или полицейских служб информациюо проводимом уголовном производстве, указанным224Дело ЕСПЧ Weber v. Switzerland, решение от 22 мая 1990 г., по Заявлению No.11034/84.225Там же, пп.. 48 - 52.168

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияорганам и службам надлежит без дискриминациипредоставить эти сведения всем журналистам,обращающимся или обратившимся с таким жезапросом.Принцип 5 – Способы предоставления сведений средстваммассовой информацииКогда судебные органы и полицейские службы самирешают предоставить СМИ сведения о текущем уголовномпроизводстве, такие сведения подлежат предоставлениюбез дискриминации и, где это возможно, припомощи пресс-релизов, пресс-конференций, или сходнымипринятыми способами. 226Принцип 6 – Регулярное предоставление сведений о ходеуголовного производстваВ ходе уголовного производства, представляющеговсеобщий интерес или привлекшего особое вниманиеобщественности, судебным органам и полицейскимслужбам следует информировать СМИ о проводимыхдействиях, в степени, не посягающей на тайну следствияили оперативно-поисковой деятельности либо на темпыи саму возможность производства. В случае, когдауголовное производство длится долгое время, указанныесведения подлежат регулярному предоставлению.Как видно из Принципа 6, если дело особо интересно общественности,суды и полиция должны не просто удовлетворятьинформационные запросы, но и по своей инициативе предоставлятьсведения СМИ, – лишь бы при этом не был нанесен уронследствию.7.7.2. Доступ в зал судаСт. 14(1) МПГПП гарантирует каждому право на «открытое» судебноеслушание, что означает возможность присутствия на суде когоугодно, независимо от присутствия личного интереса к делу, в томчисле и представителей СМИ. Это право не ограничено слушания-226Рекомендация Комитета Министров Rec(2003)13 от 10 июля 2003 г. См. прим. 25.169

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиими уголовных дел; КПЧ ООН указал, что любые устные слушаниясудебных дел должны быть открыты для публики, чего бы слушаемоедело не касалось. 227Открытый характер судебных слушаний преследует несколько целей.Прежде всего, публичность процесса заставляет судейскихдолжным образом исполнять свои обязанности. Как отметил философДжереми Бентам, «судья, который судит, сам под судом публики».228 Во-вторых, при открытых слушаниях граждане узнают осодержании законов, о том, как они работают; появляются новыесвидетели; ставится заслон лжесвидетельствам; как следствие, открытостьслушаний на руку не только тем, кто реализует соответствующееправо, но и отвечает соображениям более широкого общественногоинтереса.Международные суды подчеркивали, что слушание дел в открытомпорядке служит интересам общества в целом, а не лишь интересамподсудимого или сторон. ЕСПЧ постановил, что стороны процессане вправе договориться о проведении слушания их дела за закрытымидверями. Суды могут удовлетворять ходатайства о закрытыхслушаниях лишь при условии, что это «не противоречит никакомуважному общественному интересу». 229 КПЧ ООН указал, что открытостьсудебного процесса – «долг государства, не зависящий от каких-либоходатайств». 230 Факт открытости процесса должен быть доведендо ведома публики, как в законе, так и на практике:И национальное законодательство, и практика судопроизводствадолжны обеспечивать гражданам возможностьприсутствия на слушаниях, если они того пожелают...Комитет отмечает, что судам надлежит информироватьо месте и времени открытых слушаний и предоставлять227См. Van Meurs v. The Netherlands, Communication No. 215/1986, 25 июля 1990 г., UNDoc. CCPR/C/39/D/215/1986, п. 6.1.228«Проект нового плана организации судопроизводства во Франции», цит. по TheWorks of Jeremy Bentham, published under the superintendence of ... John Bowring, 11 vols.,(Edinburgh: Tait, 1843) vol. iv, p. 316.229См. Håkansson and Sturesson v. Sweden, решение ЕСПЧ от 21 февраля 1990 г., поЗаявлению No. 11855/85, п. 66.230Van Meurs v. The Netherlands, прим. 227, пп. 6.1 - 6.2.170

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниядостаточно места для заинтересованных представителейобщественности, в разумных пределах, с учетом,к примеру, потенциального интереса граждан к делу,продолжительности слушания и срока, в который поданоходатайство об открытости слушания. 231СЕ рекомендует доступ журналистов в зал суда без аккредитаций(см. также раздел 6.1.5) и резервирование достаточного количествамест для журналистов:Принцип 12 – Допущение журналистовЖурналистов надлежит допускать на открытые судебныеслушания и на вынесения судебных решений бездискриминации и без предварительной аккредитации.Недопущение журналистов на слушания возможно тами тогда, где не допускается прочая публика, согласноСтатье 6 Конвенции [которая аналогична Ст. 14(1)МПГПП; см. ниже].Принцип 13 – Доступ журналистов в зал судаСоответствующим службам надлежит, насколько этопрактически возможно, предоставлять в залах суда определенноеколичество мест для журналистов, согласноспросу, без исключения при этом публики как таковой.232Из указанного явствует, что интерес общественности к обеспечениюкачественного отправления правосудия преобладает над интересомсторон разбирательства в отношении неразглашения частных сведений.Канадский Верховный Суд четко указал: «Как правило, ранимостьпричастных лиц не есть основание для недопущения публикина судебное слушание». 233231Там же.232Рекомендация Rec(2003)13, см. прим. 226.233См. Nova Scotia (A-G) v. MacIntyre, [1982] 1 SCR 175.171

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииОднако, право присутствовать в суде на слушании дела, подобноправу на свободу слова, не является абсолютным. Некоторые насущныеинтересы – безопасность жертвы или переживания несовершеннолетнего– могут оправдать слушание дела за закрытыми дверями.Исключения из общего правила выписаны в Ст. 14(1) МПГПП:…Печать и публика могут не допускаться на все судебноеразбирательство или часть его по соображениямморали, общественного порядка или государственнойбезопасности в демократическом обществе иликогда того требуют интересы частной жизни сторон,или — в той мере, в какой это, по мнению суда, строгонеобходимо, — при особых обстоятельствах, когдапубличность нарушала бы интересы правосудия; однаколюбое судебное постановление по уголовному илигражданскому делу должно быть публичным, за исключениемтех случаев, когда интересы несовершеннолетнихтребуют другого или когда дело касается матримониальныхспоров или опеки над детьми.Цитированное положение достаточно гибко и дает судам меру усмотренияпри принятии решении о необходимости запретить доступпублики. Однако, КПЧ ООН отмечал, что исключения, перечисленныев Ст. 14(1), исчерпывающи и что во всех случаях, когдаони не применимы, слушания должны быть открыты для всех– будь то прессы, будь то обычных граждан. Даже если суд проходитза закрытыми дверями, решение суда выносится в присутствиипублики, за исключением редких случаев, названных в Ст. 14(1). 234Бремя доказывания необходимости проведения слушания в закрытомрежиме лежит на государстве. 235Федеральный Конституционный Суд Германии постановил, чтоподозрение, будто бы орган СМИ клеветнически высветит отправ-234Общий Комментарий No. 13, Статья 14, 12 апреля 1983 г., U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.6 at 135, п. 6.235См. Miguel Angel Estrella v. Uruguay, Communication No. 74/1980, 17 июля 1980 г., UNDoc. Supp. No. 40 (A/38/40), п. 10 (UN HRC).172

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияление правосудия, не может само по себе быть основанием для недопущенияего представителя в зал суда. 2367.7.3. Освещение судебных процессов7.7.3.1. Презумпция невиновностиСтатья 14(1) провозглашает не только открытость, но и«справедливость» судебных слушаний. Естественно, чтосправедливость эта должна быть обеспечена судебными властями.Справедливость слушания связана и с работой журналистов,поскольку мощное воздействие, оказываемое СМИ на мнениечленов общественности – включая, теоретически, судей, присяжныхи свидетелей – порой оправдывает ограничения, налагаемые напорядок проведения судебных процессов.При слушании уголовных дел одним из важнейших принциповсправедливого суда есть право обвиняемого считаться невиновным,пока его вина не будет доказана согласно закону. Совет Европыотмечал, что СМИ обязаны воздерживаться от распространениямнений, расшатывающих презумпцию невиновности:Принцип 2 – Презумпция невиновностиСоблюдение принципа презумпции невиновности являетсянеотъемлемой частью права на справедливыйсуд. Соответственно, мнения и сведения о текущем уголовномразбирательстве подлежат распространениюв средствах массовой информации только когда это непричиняет вреда презумпции невиновности подозреваемогоили обвиняемого. 237Государствам разрешено принимать законы, предотвращающие «судпрессы». Впрочем, обязанность следовать принципу презумпцииневиновности не означает, что СМИ не должны комментироватьтекущие уголовные процессы. Это не отвечало бы принципу236Дело Koeler v. Volksblatt, 50 FCC 234 (1979).237Рекомендация Rec(2003)13, см. прим. 226.173

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииоткрытости судебного разбирательства (см. предыдущий раздел),что подчеркивал Европейский Суд:При том, что именно суд решает, виновно или невиновно представшее перед ним лицо в уголовномпреступлении, это не означает, что за пределами суда неможет иметь место предварительное или одновременноеобсуждение судебного разбирательства, будь то вспециализированных изданиях, широкой прессе илисреди населения.При условии, что установленные в интересах должногоотправления правосудия границы не преступаются, освещение,включая комментирование, судебных слушанийспособствует их открытости и потому полностьюсоответствует требованию ... публичного характерапроцесса. Задачей средств массовой информации являетсяраспространение такой информации и идей, таккак население тоже имеет право получать их. 238При рассмотрении соотношения права подсудимого на справедливыйсуд и права прочих граждан на получение информации международныесуды принимают во внимание все наличествующие обстоятельства.К примеру, ЕСПЧ признает, что присяжные, которымиявляются рядовые граждане, в большей мере подвержены влияниюСМИ, чем профессиональные судьи. Следовательно, если винаобвиняемого находится в руках не профессиональных судей (какобстоит дело в некоторых странах Центральной Азии), государствоможет потребовать от масс-медиа большей нейтральности в освещениисудебного дела, особенно до того, как присяжные уже отобраны.239 С другой стороны, если слушаемое дело касается вопросов,имеющих общественный интерес, государству следует максимальновоздерживаться от вмешательства в то, как процесс освещается прессой.В решении по делу Worm v. Austria ЕСПЧ отметил, что правонаселения получать разные мнения о текущих судебных процессахприобретает особую силу, когда перед судом предстает политик:238См. Worm v. Austria, 29 августа 1997 г., по Заявлению No. 22714/93, п. 50.239Там же, п. 54; также см. Tourancheau and July v. France, 24 ноября 2005 г., по ЗаявлениюNo. 53886/00, п. 75.174

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияТакие лица неизбежно и осознанно оказываются подпристальным вниманием и журналистов, и населенияв целом. Соответственно, пределы допустимого в комментариях,касающихся политика, шире, нежели в отношенииобычного частного лица.. 240Это мнение вторит тому принципу, что политики имеют право наменьший уровень защиты от диффамационных выступлений иливторжений в сферу частной жизни (см. разделы 7.3.2.1 и 7.6). В то жевремя Европейский Суд отмечает, что публичные лица тоже имеютправо на справедливое судебное разбирательство и что освещениетаких процессов в СМИ «не должно превращаться в заявления, которые,умышленно либо неумышленно, могут нанести урон справедливомуразбирательству». 241Во многих странах с прочными демократическими традициямисуды предпочитают не вмешиваться в то, как освещается их деятельностьпрессой. К примеру, Верховный Суд США не поддержал ходатайствоо запрещении обнародования в прессе и иных СМИ сведенийо признаниях, сделанным обвиняемым в деле о серийныхубийствах. Суд посчитал, что защита прав обвиняемого, достигаемаятаким запретом, не является достаточным основанием для стольсуровой меры, как упреждающая цензура. Суд отметил, что слухио сделанных признаниях все равно бы распространялись в устнойформе, что запрет на обнародование не мог быть исполнен за пределамитерриториальной юрисдикции суда, наложившего бы такойзапрет, и что в любом случае не представлялось возможным определить,повлияла ли осведомленность о признании на беспристрастностьприсяжных заседателей. 242В ряде стран саморегулирование журналистики успешно предотвращаетосвещение судебных процессов, ставящее под угрозу презумпциюневиновности фигурантов.240Worm v. Austria, прим. 238, п. 50.241Там же.242Дело Nebraska Press Assn. v. Stuart, 427 U.S. 539, 565-67 (1976).175

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии7.7.3.2. Невмешательство в личную и семейную жизнь подозреваемых,потерпевших и свидетелейГосударства регулируют тональность освещения судебных процессовпрессой не только для гарантирования презумпции невиновности.В ряде стран журналистам возбраняется обнародовать личностьподозреваемого, жертвы либо свидетеля и печатать их фотографии,в целях предотвращения вмешательства в их личную и семейнуюжизнь.Выше, в разделе 7.6 отмечалось, что «определяющим фактором ...должен быть тот вклад, которые опубликованные фотографии истатьи вносят в обсуждение, представляющее всеобщий интерес.» 243Решение ЕСПЧ по делу News Verlag v. Austria 244 показывает, как этотпринцип применяется в отношении судебного разбирательства.Правый экстремист Б. был арестован по подозрению в причастностик рассылке «писем-бомб» известным лицам страны. Газета-заявительопубликовала подборку фотографий подозреваемого с подписями,намекавшими на его вину, – наподобие «Безумный мир преступника»- за что была оштрафована, но сочла это нарушениемвластями ее права на свободу слова.Суд перечислил ряд причин в обоснование публикации этих фотографий.Он привел довод, что уголовное преследование Б. по подозрениюв резонансных и политически мотивированных деянияхпредставляло большой общественный интерес. Кроме того, крайнеправый по убеждениям фигурант появился на политической аренезадолго до истории с почтовыми отправлениями. 245 За возможнымисключением одного свадебного фото, ни одна из опубликованныхфотографий не раскрывала подробности его личной жизни.С другой стороны, Суд признал, что в принципе могут существоватьвесомые доводы в пользу запрещения обнародования фотографий243См. прим. 217.244См. News Verlags GmbH & Co.KG v. Austria, 11 января 2000 г., по Заявлению No.31457/96.245Там же, п. 54.176

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияподозреваемого, в зависимости от характера преступления и обстоятельствдела. Однако, в рассматриваемом случае австрийский судпоследней инстанции не сопоставил интересы Б., связанные с обнародованиемего фотографий, с общественным интересом, удовлетворяемымпубликацией этих фотографий; к тому же фотографииобвиняемого печатались в ходе разбирательства и в других изданиях.ЕСПЧ пришел к выводу, что наложенный на заявителя штрафне был «необходимым в демократическом обществе» и тем самымозначал нарушение права свободного выражения мнения. 2467.7.4. Критика судебных органовОсвещая судебные процессы, журналисты позволяют населениюубедиться, что судьи должным образом исполняют свои обязанности.Вскрытием и критикой случаев ненадлежащих действий и судебныхошибок СМИ помогают здоровому функционированию системыправосудия, которая достойна доверия граждан. В силу этоговласти если и должны препятствовать критике суда в СМИ, то лишьв исключительных случаях.Как было показано в разделе 7.3, многие демократические государстване наделили государственные структуры правом подавать искио диффамации; к тому же, широко признано, что публичным лицамнадлежит мириться с большей мерой критики, нежели простымгражданам. Те же принципы должны быть применимы и к судебнойсистеме: ведь судебные органы – это органы государственнойвласти, а судьи избрали себе профессию, помещающую их вполе общественного внимания.ЕСПЧ не раз задавался вопросом о том, при каких обстоятельствахорган массовой информации может быть привлечен к ответственностиза диффамацию отдельного судьи. Забавно, что первое егорешение по этому поводу, по делу Barfod v. Denmark, 247 вызвало чутьли не шквал критики. Гренландский журналист Барфод был нака-246Там же, пп. 57 - 60.247Решение от 22 февраля 1989 г., по Заявлению No. 11508/85.177

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиизан в уголовном порядке за публикацию статьи с утверждением, чтодвое народных заседателей, слушавших дело против местных властей(своих работодателей), «исполнили свой долг», приняв решениев их пользу. Это был намек, что те двое действовали предубежденнои непрофессионально. ЕСПЧ согласился с тем, что к слушанию делане стоило привлекать заседателей, связанных с ответчиком трудовымиотношениями, но и постановил, что утверждение Барфодабыло «не столько критикой решения суда, сколько ... ущемляющимдостоинство обвинением лично в адрес заседателей, которое моглоуменьшить уважение к ним в обществе и было высказано бездоказательственно».248 Суд пришел к выводу о том, что нарушения правана свободу слова не было, несмотря на очевидный интерес и обеспокоенностьобщественности, возникшие после выхода статьи заявителя.В более позднем деле, Prager and Oberschlick, 249 шла речь о журналисте,покаранным австрийским судом за диффамацию судьи обвинениямив том, что он «заносчиво запугивает» и относится к каждомуподсудимому, «как будто он заранее осужден». ЕСПЧ признал, чтокритика судебной системы исполняет важнейшую функцию в условияхдемократии и что свобода журналиста подразумевает «долюпреувеличения и даже провокативности». 250 При этом Суд указал,что судьи должны пользоваться доверием граждан и потому «бываетнеобходимо защищать такое доверие от разрушительных и по существубезосновательных нападок». 251 Пятью голосами против четырехСуд постановил, что нарушения права свободы слова не было.Решающим фактором оказалось неадекватное обоснование авторомстатьи его утверждений о судье.В решении по делу De Haes & Gijsels v. Belgium 252 ЕСПЧ занял болеесильную позицию в отношении свободы слова. Заявители подверг-248Там же, п. 35.249От 22 марта 1995 г., по Заявлению No. 15974/90250Там же, п. 38.251Там же, п. 34.252Решение от 27 января 1997 г., по Заявлению No. 19983/92.178

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияли едкой критике судью апелляционного суда Антверпена за то, чтов деле о разводе он присудил опеку над детьми их отцу - нотариусу,на которого бывшая супруга и ее родители ранее подавали в суд закровосмесительную связь и издевательства над детьми; по этим обвинениянотариус был оправдан.Суд отметил, что, в отличие от дела Prager and Oberschlick, таковые высказыванияпредставляют собой «суждение, достоверность которогодоказательству по определению не подлежит». 253 Более того, этосуждение опиралось на объемные и подробные сведения, подвергшиесятщательному изучению, в том числе и медицинские карточкидетей. Не одобрив тональности статьи заявителей, Суд напомнил,что свобода слова «защищает не только содержание информациии идей, но и форму, в которой они изложены», 254 и постановил,что наказание двух журналистов за диффамацию являлось нарушениемих права на свободу выражения мнения.7.8. Недостоверные известияВ ряде стран по всему миру запрещается распространять недостовернуюинформацию, даже если она не ущемляет чьего-то достоинства.Иногда этот запрет сформулирован как непременная обязанностьжурналиста сообщать достоверные сведения или избегатьодносторонних, искажающих ситуацию или распространяющихтревожные слухи сюжетов. Подобные положения присутствуют и взаконодательстве некоторых республик Центральной Азии, 255 но неприсущи законам более развитых демократических государств, а внекоторых даже признаны неконституционными.253Там же, п. 47.254Там же, п. 48.255См. Закон Казахстана о СМИ, ст. 21(c) и 31(1)(2); Закон Таджикистана о прессе идругих СМИ, ст. 34. Ст. 31(1)(2) казахстанского закона запрещает журналистам распространятьинформацию на основе «искаженных фактов». Закон Узбекистана опринципах и гарантиях свободы информации гласит в ст. 7, что «органы массовойинформации ... несут ответственность за неправдивость в установленном закономпорядке».179

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииНи одно дело о международно-правовой легитимности положенийнационального законодательства о запрещении распространениянедостоверных известий ни одним международным судом еще неслушалось, но выводы некоторых ООН-овских органов, занимающихсяпроблематикой прав человека, говорят о том, что такие положениянесовместимы с гарантией свободы слова, - особенно еслиони предполагают уголовные санкции. В комментариях о законодательствеКамеруна КПЧ заявил, что «преследование и наказаниежурналистов за преступление обнародования недостоверных новостейна основании всего лишь их недостоверности является несомненнымнарушением Статьи 19 Пакта». 256В других случаях Комитет подчеркивал, что вышеуказанные положениязаконов «неправомерно ограничивают осуществление свободыслова». 257 Такая позиция высказывалась даже в отношении законов,которые ограничиваются запрещением распространения новостей,чреватых массовыми волнениями. В 2000 г. СпециальныйДокладчик ООН в контексте неприемлемости лишения свободы зараспространение недостоверных известий заявил:Наказание обнародования в прессе или эфире «недостоверных»и «распространяющих тревожные слухи»сведений тюремным заключением заслуживает порицанияи несоразмерно урону, наносимому наказанномулицу. Во всех таких случаях лишение свободы в наказаниеза мирное выражение мнения является грубым нарушениемправ человека». 258Чем обоснованы претензии в адрес законодательных положений онаказуемости распространения недостоверных сведений? Конечно,достоверное и выверенное представление сведений журналистами256Заключительные выводы КПЧ по Камеруну, CCPR/C/79/Add.116, 4 ноября 1999г., п. 24.257См, к примеру, Ежегодный доклад КПЧ ГА ООН от 3 октября 1995 г., UN Doc.A/50/40, п. 89; Заключительные выводы по Маврикию, UN Doc. CCPR/C/79/Add.60,4 апреля 1996 г., п. 19.258Доклад Комиссии ООН по правам человека о развитии и защите права на свободыслова и выражения убеждения от 18 января 2000 г., см. UN Doc. E/CN.4/2000/63,п. 205.180

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияявляется важным профессиональным устоем, особенно поотношению к журналистам, работающим в общественных СМИ ислужащих интересам всего населения, но предписание такового взаконе порождает ряд неприемлемых опасностей.Во-первых, карающие за недостоверную информацию законы могутоказать весьма охлаждающее воздействие на работу журналистов.В ситуации, когда обстановка меняется быстро или когда одниисточники противоречат другим, не все факты можно легкопроверить. Репутация репортера зависит от качества подаваемой иминформации, и настоящий профессионал никогда не обнародуетто, в чем сильно сомневается, или же укажет, что факты пока неподтверждены. Если же над журналистом висит дамоклов мечзакона, карающего за недостоверные сведения, он просто не станетсообщать публике то, в чем полностью не уверен, из страха оказатьсяза решеткой, а граждане вследствие этого лишатся столь важнойоперативной информации о развитии событий.Во-вторых, факты и оценочные суждения не всегда четко отделимыдруг от друга. Нередко суждения высказываются в форме недостоверныхсообщений, имеющих саркастический, сатирический, гиперболическийили комический характер. К примеру, лицо, называющеедругое лицо «бандитом», не обязательно обвиняет это лицов незаконных действиях. Запрет на недостоверные сведения может,таким образом, легко превратиться в запрет на мысли, которые непо вкусу властям, что угрожает беспрепятственному состязаниюразличных точек зрения как основе демократии. Именно эти опасениявысказал Верховный Суд Канады в решении, отменившем карательноеположение закона как противоречащее конституционнойгарантии свободы слова: «Реальность такова, что коль скоро у большинстванаселения возникает четкое мнение по какому-то вопросу,все иные мнения могут толковаться как недостоверные». 259В-третьих, законы, предусматривающие наказание за распространениенедостоверных сведений, не всегда четко определяют, что явля-259См. R. v. Zündel , [1992] 2 SCR 731, п. 749.181

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииется достоверным в отношении конкретного случая. Следовательно,такие законы непозволимо обобщены в своих формулировках и потомуне выдерживают испытания первой частью трехчастного теста(см. раздел 4.2). Более того, истина, установленная один раз, не вечнаяи может перестать быть таковой со временем. Как заметил Дж.Б. Шоу, «новые мнения часто возникают как шутки и причуды, позжев них видят святотатство и предательство, затем - подлежащиеобсуждению вопросы, а потом – непререкаемые истины». Этот бессмертныйафоризм должен стать для властей пищей для размышленияперед тем, как они возьмутся карать за неправдивую информациюили ложные факты.В-четвертых, реальные события в странах, где закон карает за недостовернуюинформацию, показывают, как много злоупотреблениймогут иметь место. Характерным примером служит дело лидерамалайской оппозиции Лима Гуанэнга. В 1995 г. он поставил вопросо якобы имевшем месте изнасиловании 15-летней девушки главойправительства штата Малакка. Потерпевшую поместили на тригода в заведение для «заблудших душ», на «перевоспитание», а сановникак ответственности не привлекли. Г-н Лим поставил вопросо причинах «заключения» девушки. Малайский суд посчитал, чтотакое недостоверное описание статуса девушки, находившейся на«перевоспитании», представляло собой распространение ложныхизвестий, и оппозиционера на полтора года упекли в тюрьму. 260Осознавая опасности подобных положений законов, суды рядастран – Антигуа и Барбуда, Канады, Уганды и Зимбабве - вынеслипостановления о их неконституционном характере. 2617.9. Непристойности260См. материал организации «Эмнести интернешнел» ‘Malaysia: The trial of oppositionparliamentarian Lim Guan Eng’, Amnesty International (3 марта 1997 г.), (http://web.amnesty.org/library/index/ENGASA280031997)261См. решения по делам Hector v. Attorney-General of Antigua and Barbuda, [1990] 2 AC312 (Judicial Committee of the Privy Council); R. v. Zündel, прим. 259; Onyango-Obbo andMwenda v. the Attorney General of Uganda, Constitutional Appeal No. 2 of 2002 (11 февраля2004 г.); Chavunduka and Choto v. Minister of Home Affairs & Attorney General of Zimbabwe, 22мая 2000 г., Judgment No. S.C. 36/2000 (Верховный Суд Зимбабве)182

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияРаспространяясь на информацию и идеи, которые «шокируют, задеваютили будоражат» государство или любой слой населения, 262право на свободу слова в принципе защищает сексуально откровенныематериалы, могущие многим показаться оскорбительными. Вто же время международным правом признана легитимность ограничениягосударствами свободы слова в интересах защиты нравственности,если такие ограничения выдерживают испытание трехчастнымтестом.«Непристойность» не так уж и просто определить как понятие.Судья Верховного Суда США Поттер Стюарт, отчаявшись определитьпорнографию, в сердцах написал: «Не стану больше пытатьсяопределять, что это такое; наверное, мне никогда это не удастся.Но я знаю, что это такое, когда я это вижу». 263 Впрочем, международнымправом не предусматривается, что власти должны следоватьвнутреннему голосу при определении непозволимо непристойногоматериала; ведь, в соответствии с трехчастным тестом, любые ограниченияв плане содержания подлежат четкому установлению в законе.На практике, однако, международные суды проявляли заметнуюснисходительность в применении теста. ЕСПЧ признал «невозможностьдостижения абсолютной точности в формулировках законов»и постановил, что смысл швейцарского закона, запрещавшегораспространение «непристойных» материалов, был достаточно понятен,а последствия – предсказуемы, 264 по причине единообразногоприменения этого закона судами страны.При обсуждении того, какие материалы могут запрещаться как вредоносныедля общественной нравственности, и международные, инациональные суды обычно придерживались довольно широких262См. прим. 201.263Дело Jacobellis v. Ohio, 378 U.S. 184, 197 (1964) (Stewart Concurrence).264Дело Müller v. Switzerland, 28 апреля 1988 г., по Заявлению No. 10737/84, п. 29.183

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиивзглядов и признавали, что вопросы морали тесно связаны с национальнымии местными культурными традициями. ЕСПЧ указал,чтово внутренних законодательствах Государств-участниковневозможно найти единое европейское понятиеморали. Позиции, изложенные в соответствующих законах,разнятся от страны к стране и во временном аспекте,в особенности в наше время, характеризующеесябыстрой и всеобъемлющей эволюцией представленийна этот счет». 265КПЧ в свою очередь отметил, что «понимания общественной моралиочень разнятся, а единого общеприменимого стандарта не существует».266Однако, свобода действий государств в сфере защиты морали нив коем случае не безгранична. 267 Любые ограничения должны отвечатьтребованиям трехчастного теста. Это, в частности, означает,что государству следует быть менее жестким по отношению кматериалам, имеющим непристойный характер, если они ориентированына взрослую аудиторию и доступны только ей. В делеХэндисайда (Handyside) ЕСПЧ разрешил британским властям запретитьпубликацию под названием «Книжечка Красной шапочки», котораяпризывала 12–18-летных подростков не гнушаться марихуаныи половой жизни, вопреки запретам родителей. Суд придал вниманиетому, что книжка адресовалась юным читателям и содержала«пассажи, которые в переходном возрасте могут истолковыватьсякак поощрения заниматься тем, что преждевременно и вредно ... 268В другом, боле позднем по времени случае Европейская Комиссияпо правам человека осудила уголовное наказание реализатора эро-265Решение по делу Handyside v. United Kingdom, 7 декабря 1976 г., по Заявлению No.5493/72, п. 48.266См. Hertzberg v. Finland, Communication No. 61/1979, 2 апреля 1982 г., UN Doc. CCPR/C/15/D/61/1979.267См, к примеру, материалы дела ЕСПЧ Dublin Well Woman v. Ireland, решение от 23сентября 1992 г., по Заявлению No. 14234/88, п. 68.268См. прим. 265, п. 52.184

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниятических фильмов для гомосексуалистов как нарушение права свободноговыражения мнения. 269 Во внимание был взят тот факт, чтоэти фильмы продавались в секс-шопе и были фактически доступнытолько взрослым лицам, желающим их посмотреть; в силу этогоуголовное преследование продавца не было признано необходимымдля защиты общественной нравственности.7.10. БогохульствоВ разделе 7.5.2 мы показали, что в свете международного права государствамогут и должны запрещать выражения ненавистническогохарактера, в том числе те, что разжигают ненависть на религиознойпочве. При этом в ряде стран законодатели пошли еще дальше и запретилине только „побуждения к дискриминации, враждебностиили насилию», но и очернение религии либо осквернение ее символов,независимо от того, присуща ли таким действиям ненависть кпоследователям этой религии. Такого рода законодательство обычноименуется законами против богохульства.Никто не станет возражать, что все дискуссии в обществе должныпротекать в уважительной атмосфере, особенно если речь идет отом, что кому-то близко и дорого. При этом многие защитники свободыслова утверждают, что законы против богохульства устарелии не оправданы в демократическом обществе: религии, подобно политическимидеологиям, претендуют на то, чтобы предписать обществу,как ему жить, а открытое обсуждение столь важных для обществатеорий является знамением демократии. Критики существованиятаких законов настаивают, что никакие идеи и верованияне подлежат особой защите от критики либо насмешек лишь потому,что они зиждутся на религии, а не на секулярных убеждениях.Сторонники существования запрещающих богохульство законов всвою очередь утверждают, что такие законы защищают от осквернения,но не препятствуют дискуссиям. Впрочем, законы, предписывающие«уважительное» отношение к религии, создают широкое269Scherer v. Switzerland, 14 января 1993 г., по Заявлению No. 17116/90.185

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииполе для злоупотреблений – как по причине субъективного толкования«уважительности», так и в силу того, что отдельные политическиевзгляды могут запретендовать на неприкосновенность, прикрывшисьщитом религиозных догм.Как бы там ни было, многие демократические страны сохранили всвоих законах статьи, карающие богохульство, хотя применяют таковыевесьма редко, - а то и не применяют их вообще. Например, вСоединенном Королевстве судебные преследования за святотатствоимели место всего лишь дважды за все время с 1923 г. – и оба разавлекли за собой обращения в Европейские Суд и Комиссию по правамчеловека (см. о деле Wingrove ниже); в Норвегии подобное дело впоследний раз слушалось в суде в 1936 г., в Дании – в 1938 г. Другиестраны, включая Швецию и Испанию, подобные законы отменили.В Соединенных Штатах Верховный Суд последовательно отменяетвсе законопроекты, запрещающие высказывания против религий,ссылаясь на то, что некоторые доброхоты могут из лучших побужденийсоблазниться предоставлением какой-либо религии преимуществперед остальными, а также потому, что «не дело государства... подавлять реальные либо воображаемые наступления на конкретныерелигиозные догмы…». 270ЕСПЧ занял иную позицию и дозволил государствам применять положения,карающие богохульство, при условии соответствия требованиямтрехчастного теста.В деле Otto-Preminger-Institut v. Austria 271 шла речь об изъятии австрийскимиорганами фильма, по ходатайству католической церкви.Фильм был снят по пьесе 1894 г., написанной Оскаром Паниццей,которого самого в 1895 г. германский суд посадил за решетку за«преступления против религии». В этой пьесе христианский бог показанкак сенильный старец, дева Мария – как похотливая женщина,а Христос - как умственно помешанный; все трое при этом явнонеравнодушны к Дьяволу. Европейская Комиссия по правам чело-270Дело Joseph Burstyn, Inc v. Wilson, 343 U.S. 495, 504-05 (1952).27120 сентября 1994 г., по Заявлению No. 13470/87.186

Глава 7 Ограничения в отношении содержаниявека 272 посчитала, что коль скоро фильм демонстрировался в ночноевремя за деньги и его смотрели желающие того зрители, заведомопредупрежденные о содержании киноленты, и коль скоро не существовалоопасности того, что фильм увидят дети или лица, оскорбившиесябы его содержанием, изъятие фильма представляло собой несоразмернуюмеру.ЕСПЧ, однако, не согласился с такими доводами. В основу его аргументациилегло право на свободу религии, являющееся в первуюочередь правом в отношении государства, а не в отношении иныхлиц. Суд указал, что верующим надлежит «терпеть и признавать отрицаниеих религиозных верований иными лицами и даже распространениеими взглядов, враждебных к исповедуемой вере», 273 но вто же время признал, что защита государством религии от грубыхнападок может быть оправданной и даже требоваться:Манера, в которой оппонируют религиознымверованиям или догмам или же отрицают их, можетпородить обязательства государства – в частности, егообязанность обеспечить мирное осуществление правана свободу религии.…Религиозные чувства верующих ... могут легитимно рассматриватьсякак подвергшиеся неуважению провокационнымизображением объектов религиозного поклонения,каковые изображения могут считаться злоумышленнымипосягательствами на дух терпимости, должныйбыть признаком демократического общества. 274ЕСПЧ шестью голосами против трех постановил, что у австрийскихвластей были разумные основания полагать изъятие фильма «необходимымв демократическом обществе» в целях защиты прав другихлюдей.272Этот ныне не существующий орган предварительно рассматривал поступавшие вЕСПЧ заявления.273Прим. 271, п. 47.274Там же.187

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииРешение по делу Otto-Preminger вызвало шквал критики со стороныправоведов. Многие из них поставили вопрос о том, как Суд вообщемог посчитать, что показ фильма посягнул на право верующих исповедоватьих веру; иные указывали, что в таком религиозном обществе,как австрийское, несогласные голоса нуждаются в большейзащите, чем главенствующая католическая церковь, и что право свободыслова мало чего стоит, если защищает только принятые взгляды.Тем не менее ЕСПЧ стал на схожую позицию и в последующем решениипо делу Wingrove v. United Kingdom. 275 Речь вновь шла о фильме,«Видения экстаза», по мотивам фактов из жизни и писаний Св.Терезы Авильской, жившей в 16-ом веке. В одном эпизоде канонизированнаямонахиня представала в страстном объятии с другой женщиной;этот кадр чередовался с «движениями, свидетельствующимио крайнем эротическом возбуждении» подле Распятия. Согласнотребованию британского закона, режиссер фильма подал заявку вкомпетентный орган по аттестации фильмов, где решают, допустимли просмотр фильма детьми, а в случае необходимости выносятпостановление о полном запрете показа фильма. Режиссеру отказали,так как он якобы допустил запрещенное уголовным законодательствомсвятотатство смешением образных рядов религиозногои сексуального содержания.Г-н Вингроув приводил Суду довод, что карающие богохульство законы«несовместимы с европейской идеей свободы выражения мнения»,но Суд отверг этот аргумент, указав на отсутствие единой позицииГосударств о необходимости таких законов в демократическомобществе. 276 Далее Суд указал, что, как и в случае с «непристойностями»(см. раздел 7.9), в Европе нет единого понимания того, чтотребуется для защиты «прав других людей» от нападок на их религиозныеубеждения. Следовательно, каждое государство обладаетопределенной мерой усмотрения при решении о том, принимать275Wingrove v. United Kingdom, 25 ноября 1996 г., по Заявлению No. 17419/90.276Там же, п 57.188

Глава 7 Ограничения в отношении содержанияили не принимать меры против святотатства; при этом Суд предупредило «широте и неограниченном характере понятия святотатстваи опасностях произвольного или чрезмерного вмешательства всвободу слова под видом мер против якобы богохульственного содержания».277 Впрочем, британское законодательство предусматривалозапрет только на крайне откровенное содержание, каковоебыло присуще фильму «Видения экстаза». Следовательно, право г-на Вингроува на свободное выражение мнения нарушено не было.Лица, протестующие против непринятия властями мер в ответна богохульнические выражения, не смогли добиться такого жеуровня понимания в европейских органах по защите прав человека.В деле Choudhury v. United Kingdom 278 заявитель тщетно добивалсяуголовного преследования Салмана Рушди и его издателя за«Сатанинские стихи», которые он полагал оскорбительными дляИслама. Европейская Комиссия по правам человека постановила,что право на свободу религии не влечет за собой гарантированного«права инициирования какого-либо правового преследования тех,кто, в качестве авторов или издателей, оскорбляет чувства одноголица или группы лиц» 279 и отклонила заявление. В деле Dubowska &Skup v Poland 280 речь шла о публикации в газете изображения Иисусаи Марии в противогазах; власти провели следствие и изучили показания,но решили не продолжать дело. Комиссия постановила, что,в отличие от обстоятельств дела Otto-Preminger, таковая публикацияникому не помешала осуществить право свободы религии и что решениезакрыть дело не означало невыполнения государством обязанностизащищать права заявителей. 281277Там же, п. 58.278Европейская Комиссия по правам человека, решение по делу Choudhury v. UnitedKingdom, 5 марта 1991 г., по Заявлению No. 17439/90.279Там же, п. 2.280Европейская Комиссия по правам человека, решение по делу Dubowska & Skup vPoland, 18 апреля 1997 г., по Заявлению No. 33490/96.281Там же, п. 2.189

Глава 8ПРАВО НА МОЛЧАНИЕоснове права на свободу слова лежит идея о том, что каждый долженбыть вправе сам решать, какие мнения или сведения имеютВценность и заслуживают того, чтобы о них узнали другие. Это естественнопредполагает, что право на свободу слова также включаетправо вообще не высказываться: государство в принципе не должноналагать на своих граждан обязанность выражать мнение или предоставлятьинформацию, которые они не поддерживают или считаютнеправдивыми либо бесполезными. Этот принцип был поддержанрешениями национальных судов. Например, в решениипо делу Wooley v. Maynard 282 Верховный Суд по ходатайству группыСвидетелей Иеговы отменил закон штата Нью-Гемпшир, требовавшийналичия на номерных знаках машин девиза этого штата –«Свобода или смерть».Подобно праву высказываться, право на молчание не может бытьабсолютным: все равно граждане обязаны заполнять налоговые декларации,фармацевтические компании всегда обязаны информироватьо побочных эффектах препаратов, а свидетели должны даватьпоказания в суде. По этому вопросу еще нет позиции ни одногомеждународного суда, но представляется логичным, что налагаемыегосударством обязанности по предоставлению информации282См. 430 US 705 (1977).190

или выражению мнения должны бы отвечать требованиям трехчастноготеста, применяемого в отношении ограничений свободы слова(см. Главу 4).На практике большинство ограничений на право на молчание логичныи оправданы; в нижеследующих разделах мы рассмотрим отдельныеспорные вопросы.8.1. Право на ответное выступлениеВ ряде стран закон позволяет лицам, считающим, что СМИ показалиих в неправильном свете, выступить с ответом в том же СМИ. Такиеположения есть и в законах стран Центральной Азии. Например,ст. 27 узбекского Закона о СМИ наделяет каждое физическое илиюридическое лицо правом требовать от редакции органа массовойинформации «подачи опровержения ранее распространенных неправдивыхили клеветнических сведений». 283Право на ответное выступление имеет два основных проявления.Первое можно назвать правом на исправление, т.е. на указание ошибочныхсведений; редакция органа массовой информации должнаисправить ошибку и может сделать это так, как сама пожелает.Второе предполагает право недовольного лица потребовать газетнойплощади или эфирного времени для того, чтобы «свести счеты»,и это проявление права на ответ означает большее вторжение вправо не высказывать мнение.283Схожие положения содержатся в ст. 143 ГК и ст. 19 Закона о СМИ Казахстана, в ст.18 ГК Кыргызстана и 17-ой статье его Закона о СМИ, в таджикском ГК, законе о прессеи других СМИ и законе о телевидении и радио – в, соответственно, ст. 18, 24-26 и45, в ст. 26 туркменского Закона о прессе и других СМИ в ст. 27 Закона Узбекистана осредствах массовой информации.191

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии8.1.1. Должно ли право на ответ быть общим?Право на ответ представляет собой весьма противоречивый аспектзаконодательства о СМИ. Никто не спорит, что это право означаетвмешательство в свободу слова 284 . Однако многие видят в нем оправданнуюмеру, способствующую беспрепятственному распространениюинформации, гарантируя гражданам возможность услышатьобе стороны и упреждением дорогостоящих тяжб об умалении репутации,иссушающих ресурсы медийных органов средств массовойинформации. Иные причастные, напротив, видят в этом правенепозволительное вмешательство в редакционную свободу.Американская Конвенция о правах человека требует от участвующих государстввключения в законы либо права на ответ, либо права на исправление.Согласно Статье 14,1. Каждый, кто пострадал от неточных либо задевающихмнений либо идей, широко распространенныхрегулируемым законом органом массовой информации,имеет право на ответное выступление или на исправлениепосредством того же органа массовой информации,в соответствии с условиями, установленными законом.2. Исправление или ответное выступление ни в коемслучае не означают освобождения от иной правовойответственности.Европейская система защиты прав человека также признает достоинстваправа на ответ. В 1989 г. Европейская Комиссия по правамчеловека в решении по одному делу указала, что «в демократическомобществе право на ответное выступление служит подле-284Международные суды полагали право на ответное выступление вмешательствомв право свободного выражения мнения. См,, например, дела Ediciones Tiempo S.A.v. Spain, 12 июля 1989 г., по Заявлению No. 13010/87. рассмотренное ЕвропейскойКомиссией по правам человека, или Консультативное заключение правительстваКоста-Рики «Обеспечение права на ответное выступление или исправление» от 29 августа1986 г., OC-7/86, Inter-American Court of Human Rights, Ser. A, No. 7.192

Глава 8 Право на молчаниежащей соблюдению гарантией плюрализма». 285 С другой стороны,Специальный Докладчик ООН по вопросам свободы слова предостерегот права на ответ, определяемого государством, и заявил, чтоэто право должно в любом случае ограничиваться предполагаемоложными сведениями:Специальный докладчик придерживается взгляда, чтоесли система, предполагающая право на ответ, существует,она, в идеале, должны быть частью существующейв секторе системы саморегулирования, и в любом случаеможет быть надлежащим образом применима по отношениюк фактам, но не в отношении оценочных суждений.286Из решений национальных органов отметим постановлениеВерховного Суда США о том, что обязательное право на ответноевыступление в печатных СМИ неконституционно, посколькуявляется безосновательным вмешательством в дела редакции:Газета является чем-то большим, чем пассивный получательили проводник новостей, комментариев и рекламы.Выбор материала, подлежащего напечатанию, решенияоб ограничениях по причине объема или относительносодержания, освещение общественно важныхвопросов и государственных лиц – справедливое или женесправедливое - принадлежат сфере редакционногоконтроля и определяются редакцией. 287Пытаясь показать государствам-участникам ЕКПЧ дорогу через этакоеминное поле, КМ СЕ принял специальную резолюцию о правена ответное выступление. 288 Она рекомендует признать это право,но с исключениями, в следующих случаях:285См. решение Комиссии о приемлемости дела Ediciones Tiempo S.A. v. Spain, от 12июля 1989 г., по Заявлению No. 13010/87. Также см. Директиву Европейского Союза89/552/EEC от 3 октября 1989 г., ст. 23, в которой предусмотрено право на ответноевыступление в вещательных СМИ во всех странах ЕС.286Доклад Специального Докладчика по миссии в Венгрию от 29 января 1999 г., E/CN.4/1999/64/Add.2, п. 35.287По делу Miami Herald Publishing Co. v Tornillo, 418 U.S. 241, 258 (1974).288См. прим. 220, Приложение.193

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииi. Если требование о публикации ответного выступленияне получено органом массовой информации в разумнокороткие сроки;ii. Если длина ответного выступления превышаетнеобходимое для исправления информации,содержавшей неточные сведения:iii. Если ответное выступление не ограничиваетсяисправлением оспариваемых фактов;iv. Если ответное вступление представляет собойпротивозаконное действие;v. Если ответное выступление рассматривается какпротиворечащее защищаемым законом интересамтретьей стороны;vi. Если лицо, желающее сделать ответное выступление, неможет продемонстрировать наличие у него законногоинтереса.В более поздней Рекомендации КМ СЕ предложил распространитьсходные принципы на интернетовские новостийные службы ивывел еще два позволительных исключения из общего правила:- Если ответное выступление предлагается на языке,отличном от языка, на котором была распространенаопровергаемая информация, и- Если опровергаемая информация является частью достоверногоотчета об открытом заседании государственногооргана либо суда. 2898.1.2. Право на ответ в государственных СМИГосударственные СМИ, финансируемые деньгаминалогоплательщиков, не должны превращаться в орудия одногополитического блока. Им надлежит оставаться независимыми и289Рекомендация No. Rec(2004)16 от 15 декабря 2004 г., Принцип 5. Документ доступенна линке, указанном в прим. 26.194

Глава 8 Право на молчаниеобъективно представлять весь спектр существующих в обществевзглядов (см. раздел 6.3.5 об общественном вещании). Правда, напрактике – и даже в странах с развитой демократией – государствоможет успешно повлиять на освещение событий в «своих» СМИсебе на пользу. Право на ответное выступление не «глушит»оппозиционные партии и дает им возможность напрямуюобратиться к избирателям.В ряде стран суды занимали позицию обеспечения прав на ответ вцелях гарантирования населению доступа к мнениям оппозиции. Вчастности, в Индии государственная страховая компания ЛИК в ведомственномужурнале перепечатала статью с лестными отзывами осебе, но отказалась вместе с ней перепечатывать возражение, изначальносопутствовавшее этому материалу. Верховный Суд страныпостановил, что этот отказ был незаконен, поскольку ЛИК как государственнаяструктура обязана была позаботиться о «справедливости»в информировании своих читателей, которая «требовала предоставлениячитателям, как мало бы их не было, обеих точек зрения,чтобы они смогли извлечь собственные выводы». 290Аналогично, Верховный Суд Белиза вменил национальной телекомпаниипредоставить эфир лидеру оппозиции для ряда выступленийв ответ на официальные сообщения правительства об экономикестраны. Суд постановил, что политическим партиям надлежитпредоставлять телеэфир для ответа на выступления правительства,«которые информируют по важным внутренним и международнымвопросам или дают пояснения по ним, либо направлены на получениеобщественной поддержки по таким вопросам». Оппозиция неимеет обязательного права на ответные выступления только по темвопросам, где существует «полный консенсус в обществе». 291290Дело Manubhai Shah v. Life Insurance Corp. of India [1992] 3 SCC 637.291Дело Belize Broadcasting Authority v. Courtenay and Hoare, от 20 июня 1986 г.; (1988) LRC(Const.) 276; 13 Common L Bull (1987), 1238195

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВерховный Суд США 292 и Высший Суд Тринидада и Тобаго 293 такжепризнали конституционный характер «политического» права на ответноевыступление в органе массового вещания.8.2. Обязательное распространение официальныхсообщенийЕще одним ограничением права не выражать мнение является предусмотренныйзаконами стран Центральной Азии порядок обязательногораспространения через СМИ официальных сообщенийгосударственных органов. К примеру, статья 18 Закона Казахстана оСМИ гласит, что «официальные сообщения государственных органовразмещаются в СМИ согласно законодательству Казахстана.» 294В том, что СМИ, функционирующие в целях информирования населения,должны сообщать новости о важных решениях правительства,сомнений нет; опыт всех стран мира показывает, что и государственные,и частные органы СМИ широко освещают деятельностьвластей – даже когда власти такого не требуют. Общественное вещаниеинформирует о работе правительства согласно своему мандату,а частные вещатели и печатные СМИ делают это потому, что политическиеизвестия интересны аудитории и поднимают рейтингмасс-медиа, привлекая рекламодателей и их деньги.По этим причинам положения законов об обязательном распространенииофициальных сообщений не нужны. Такие положениявсегда чреваты злоупотреблениями, так как власти могут воспользоватьсяими для саморекламы в преддверии выборов или в иных сомнительныхцелях. Если такое законодательное требование сформу-292Дело Red Lion Broadcasting Co. v. Federal Communications Commission, 395 US 367, p. 390.293Дело Rambachan v. Trinidad and Tobago Television Co. Ltd and Attorney-General of Trinidadand Tobago, решение от 17 июля 1985 г. (текста решения нет).294Ст. 18. также см. Закон о СМИ Кыргызстана, ст. 14; таджикский Закон о прессеи других СМИ, ст. 25; туркменский Закон о прессе и других СМИ, ст. 23; ЗаконУзбекистана о СМИ, ст. 25.196

Глава 8 Право на молчаниелировано нечетко, возникает риск его применения для давления нанезависимые СМИ и даже риск их закрытия за несоблюдение закона.КМ СЕ высказал озабоченность требованиями распространенияофициальных сообщений, даже если они касаются только государственных(общественных) СМИ:Случаи, когда от организаций общественного вещаниятребуется передача официальных сообщений, заявленийили сводок, или информирование о действиях ирешениях государственных органов, или предоставлениеэфира указанным органам, должны ограничиватьсяисключительными обстоятельствами, четко установленнымизаконом или подзаконными актами. 295Обязанность передачи официальных сообщений отличается отпредоставления бесплатного эфира политическим партиям дляагитации перед выборами. Если эфирное время распределено междувсеми поровну, такая практика немало способствует демократии иосуществлению права граждан на информированность.8.3. Обязательная трансляцияПривычное наземное вещание все чаще уступает дорогу иным способамобслуживания потребителей – кабельному и спутниковомувещанию. В отличие от электромагнитного спектра, регулируемогопрактически во всех странах государственными органами, инфраструктуракабельного и спутникового вещания обычно принадлежитчастным компаниям и эксплуатируется ими..Если в доме есть подключение к кабельной или спутниковой сети,люди едва ли станут настраиваться на каналы наземного вещания, -хотя бы по причине неудобств технического характера. В этой связивозникает риск, что провайдеры услуг кабельного и спутниковоговещания захлестнут зрителей лавиной однородной информа-295Рекомендация КМ СЕ No. R (96)10 о гарантировании независимости общественноговещания, от 11 сентября 1996 г. Документ доступен на линке, указанном в прим.26.197

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииции, транслируя каналы, исповедующие одни и те же позиции илипринадлежащие одним и тем же немногочисленным собственникам.Кроме того, в странах с развитым кабельным и спутниковымвещанием возникает опасность дальнейшему существованию частныхстанций наземного вещания. По этим причинам в ряде странзаконодательство обязывает всех «продвинутых» вещателей транслироватьнекоторые или все стационарные каналы, имеющие лицензиюна вещание в стране или регионе, включая организации общественноговещания.Противники включения подобных положений в законы утверждают,что имеет место вторжение в «редакционную свободу» операторовкабельных и спутниковых сетей, ибо они вынуждены противволи транслировать выражения чужих мнений. Нередко приводитсяи тот аргумент, что свободный рынок сам определит, какие каналынужны телезрителям, и закону не стоит ничего предписывать.Напротив, сторонники включения в закон положений об обязательнойтрансляции указывают, что на самом деле свободный рынок далеконе всюду приводит к разнообразию СМИ, и что коль скоро естьразнообразная система наземного вещания, то ее надо защищать ипредоставить в распоряжение подписчиков кабельного и спутниковогоТВ.Примером страны, где есть законы об обязательной трансляции, являютсяСША. Согласно Акту о защите прав потребителей услуг кабельноготелевидения и о конкуренции в этой сфере (от 1992 г.), третьмощности каждого кабельного оператора подлежит использованиюдля ретрансляции местных и национальных каналов наземногоТВ. Ряд местных компаний попытался было оспорить этот Акт вВерховном Суде, якобы в силу нарушения им права на свободу слова,но пятью голосами против четырех Верховный Суд признал конституционностьзакона. 296296Дело 1994 г. Turner Broadcasting v. FCC, 512 U.S. 622.198

Глава 8 Право на молчаниеКМ СЕ рекомендовал Государствам по меньшей мере обеспечитьтранслирование кабельными и спутниковыми компаниями каналовобщественного вещания:В эпоху цифровых технологий универсальностьнеотъемлема от развития общественного вещания.Следовательно, государствам надлежит позаботитьсяо создании правовых, экономических и техническихусловий присутствия общественных вещателейна различных цифровых платформах (кабельных,спутниковых и наземных), с разнообразнымикачественными программами и услугами, которыеспособны объединить общество, особенно в связис риском фрагментации аудитории в результатедиверсификации и специализации предлагаемыхпрограмм.В этой связи и с учетом диверсификации цифровыхплатформ, правило об обязательной трансляцииподлежит применению во благо организацийобщественного вещания в максимально возможнойразумной мере и с целью гарантированного доступак услугам и программам общественного вещанияпосредством таковых платформ. 297297КМ СЕ, Рекомендация No. R (2003)9 о мерах по развитию демократического и общественноговоздействия цифрового вещания, от 28 мая 2003 г., Приложение. Документдоступен на линке, указанном в прим. 26.199

Глава 9ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИнастоящее время преобладает точка зрения, что государстваВ сберегают информацию не для себя, а от имени и в интересахграждан и потому должны обеспечивать доступ к такой информации.Об упрочении именно этой точки зрения говорит впечатляющийрост количества законов о доступе к информации, принятыхпо всему миру, а также многочисленные высказывания авторитетныхмеждународных организаций.На сегодняшний день почти в 70 странах уже есть законы, дающиегражданам доступ к сведениям в распоряжении государственныхорганов и обязывающие такие органы обнародовать ключевыесведения, не дожидаясь запросов или заявок. (В 1990 г. таких странбыло всего 13). Более того, большинство международных финансовыхорганизаций, включая Всемирный Банк и банки региональногоразвития, а также немалое число межгосударственных организацийприняли внутренние уложения о распространении информации.Из республик Центральной Азии пока лишь две приняли законы одоступе к информации - Кыргызстан 298 и Узбекистан, 299 причем ниодин из них полностью не отвечает международным стандартам.298Закон об обеспечении свободного доступа к информации, 1997 г.299Закон Республики Узбекистан «О принципах и гарантиях свободы информации»2002 г. Анализ этого закона на русском языке см. на http://www.article19.org/pdfs/analysis/uzbekistan-freedom-of-information-law-june-200.pdf.200

Законы о доступе к информации отражают основополагающийпостулат, что государство должно служить его гражданам, но приэтом зиждутся и на целом ряде более практических соображений.Организация АРТИКЛЬ 19 назвала информацию «кислородом демократии»,300 поскольку информация необходима демократии в несколькихплоскостях. Очевидно, что граждане никогда не смогутпринимать действенное участие в принятии насущных для них решений,не имея нужных сведений. Выборы никогда не достигнутсвоей цели – которая в международном праве сформулирована какобеспечение «воли народа как основы власти правительства» 301 -если у избирателей не будет доступа к сведениям, формирующихих мнение.Демократия также предполагает отчетность и соответствующее передовымпринципам руководство. Народ имеет право наблюдать задействиями своего правительства и открыто обсуждать все вопросы.Народ должен быть в состоянии оценить работу властей, что зависитот доступа к информации об экономике, общественных системахи прочих аспектах, представляющих всеобщий интерес. Есливласти не справляются со своими обязанностями, то одним из самыхэффективных способов исправления положения является открытаяобщественная дискуссия, когда вся информация на виду и высказатьсяможет каждый.Доступ к информации также служит средством борьбы с коррупциейи другими противоправными действиями. Журналистские расследованияи принципиальная позиция НГО могут с помощью информациивывести на чистую воду нарушителей и положить конецих злодеяниям. Как афористично заметил судья Верховного СудаСША Луис Брандейс, «нет лучшей дезинфекции, чем прямой солнечныйсвет».300Право граждан на доступ к информации: Принципы законодательства о свободеинформации (London: June 1999), Предисловие. На русском языке документ доступенна http://www.article19.org/pdfs/standards/foi-the-right-to-know-russian.pdf.301ВДПЧ, Статья 21. См. прим. 1.201

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииЗаконы о доступности информации достигают и ряда социальныхцелей. К примеру, право доступа к личным данным - сведениям осебе самом - повышает достоинство человека и помогает приниматьжизненно важные решения, а доступ к тому, что указано в медицинскихкарточках и архивах, позволяет определиться с лечением, спланироватьсемейные финансы и т.д.Наконец, доступ к информации повышает эффективность коммерческойдеятельности. Во многих странах с запросами об информациичаще всего обращаются бизнесмены – ведь государственныеорганы хранят немало сведений о том, что относится к экономикеи весьма интересно предпринимателям. Важным преимуществомдоступности информации является рост деловой активности –что снимает возможные опасения государственных органов об издержкахимплементации законодательства о доступе к информации.9.1. Право доступа к информации: международныестандартыОсновополагающий и законный характер права на свободныйдоступ к информации и потребность в его законодательномзакреплении и гарантированном осуществлении признаны рядомавторитетных международных организаций. Среди них – ООН,ОАГ, Совет Европы и Африканский Союз.9.1.1. ООНВопрос свободы информации поднимался СпециальнымДокладчиком ООН по вопросам свободы слова в каждом ежегодномдокладе, начиная с 1997 г. По получении его комментариев от1997 г. Комиссия по правам человека призвала Докладчика «подготовитьдальнейшие комментарии относительно права искать и получатьинформацию и дополнить их наблюдениями и рекомендациямина основании коммуникаций Государств» 302 В докладе 1998г. Докладчик четко заявил, что право доступа к информации, сбе-302Резолюция 1997/27, 11 апреля 1997 г., п. 12(d).202

Глава 9 Доступ к информациирегаемой государством, входит в право на свободу выражения убеждений:«право искать, получать и распространять информациюналагает на Государства положительное обязательство обеспечиватьдоступ к информации, в особенности сведений, сберегаемыхГосударством во всех видах систем хранения и поиска информации...» 303 КПЧ поддержал эту позицию. 304Специальный Докладчик ООН выступил с дальнейшими комментариямио свободе информации в докладе КПЧ от 2000 г., где отметилее значимость не только для демократии и свободы, но и дляправа на участие в жизни государства и для осознания права на развитие.305 В докладе была высказана обеспокоенность «тенденциейнепредоставления государствами и их органами гражданам тойинформации, которая по праву им принадлежит». 306 В то же времяДокладчик весьма подробно прокомментировал конкретное содержаниеправа на информацию. 307В Совместной декларации 2004 г. Полномочные представителиООН. ОБСЕ и ОАГ по свободе слова отметили:Право доступа к информации, сберегаемой государственнымиорганами, является основным правом, котороеподлежит обеспечению на национальном уровнепринятием всестороннего законодательства (например,Закона о свободном доступе к информации) на основепринципа максимального предоставления информации,предполагающего, что все сведения доступны, кроменемногих определенных исключений. 308303Доклад «Обеспечение и защита права на свободу слова и выражения убеждения»,UN Doc. E/CN.4/1998/40, 28 января 1998 г., п. 14.304Резолюция 1998/42 от 17 апреля 1998 г., п. 2.305 Доклад «Обеспечение и защита права на свободу слова и выражения убеждения»,UN Doc. E/CN.4/2000/63, 18 января 2000 г., п. 42.306 Там же, п. 43.307 Там же, п. 44. См. раздел 0.308От 6 декабря 2004 г. См. линк, указанный в прим. 30.203

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии9.1.2. Региональные стандартыВо всех трех системах защиты прав человека – европейской,американской и африканской – официально признана важностьсвободы информации как права человека. Ниже мы вспомним, какнарабатывались эти стандарты.9.1.2.1. Организация Американских ГосударствСпециальный Докладчик ОАГ по вопросам свободы слованеоднократно указывал на основополагающий характер правасвободного доступа к информации, включающего и право доступа ксведениям в распоряжении государственных органов. В его Докладе1999 г. Межамериканской Комиссии по правам человека отмечалосьследующее:Право доступа к официальной информации являетсякраеугольным камнем представительской демократии.В таковой системе облаченные властью представителиграждан отчитываются перед гражданами, наделившимиих доверием и полномочиями принимать решенияпо государственным вопросам. Право на информацию– которую государство использует и производит засредства налогоплательщиков - принадлежит именнотем лицам, которые вменили управление государственнымиделами свои представителям. 309В октябре 2000 г. Межамериканская Комиссия по правам человекаприняла Межамериканскую Декларацию принципов свободы слова ,310 , впреамбуле которой вновь утверждается право на информацию:Будучи убежденными, что гарантированное праводоступа к информации, сберегаемой государством,обеспечит большую прозрачность и подотчетностьгосударственных органов в их деятельности и упрочениедемократических институтов ...309Отчет от 16 апреля 1999 г., см. Annual Report of the Inter-American Commission on HumanRights 1998, Volume III, Report of the Office of the Special Rapporteur for Freedom of Expression,OEA/Ser.L/V/II.102, Doc. 6 rev., Глава III., с. 24.310См. прим. 76.204

Глава 9 Доступ к информацииВ Принципах недвусмысленно признано право доступа кинформации:3. Каждый человек имеет право быстрого инеобременительного доступа к сведениям о самом себеи о своих активах, независимо от того, содержатся онив базах данных или в государственных либо частныхархивах, и, когда это необходимо, право обновлять,исправлять и/ или изменять таковые сведения.4. Доступ к информации, находящейся в распоряжениигосударства, является основным правом каждогочеловека. Государства обязаны гарантироватьполное осуществление такого права. Этот принципдозволяет ограничения только в исключительныхслучаях, предварительно установленным законом иподразумевающим наличие в демократическом обществереальной и неотвратимой угрозы национальнойбезопасности.В одном из решений 2005 г. Межамериканская Комиссия постановила,что право на свободу слова включает право доступа к информации,находящейся в распоряжении государства. 311 Сейчас это делонаходится на апелляции в Межамериканском Суде по правам человека.9.1.2.2. Совет ЕвропыВ 1981 г. Комитет министров (политический орган СЕ, состоящийиз министров иностранных дел Государств) принял РекомендациюNo. R(81)19 о доступе к информации в распоряжении государственныхорганов, которая гласит:I. Каждый, кто находится под юрисдикцией государстваучастника,имеет право получить, по запросу, информацию,имеющуюся в распоряжении государственныхорганов, за исключением законодательных и судебныхорганов… 312311Дело Marcel Claude Reyes and Others v. Chile, 7 марта 2005 г., No. 12.108.312От 25 ноября 1981 г., п. 2.205

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииСледом появилась Рекомендация о доступе к официальнымдокументам, содержащая следующее положение:IIIОбщий принцип доступа к официальным документамГосударства-участники должны гарантировать каждомупод их юрисдикцией доступ, по запросу, к официальнымдокументам, находящимся в распоряжении государственныхорганов. Этот принцип подлежит применениюбез дискриминации на каких-либо основаниях, включаянациональное происхождение. 313В настоящее время группа экспертов СЕ по доступу к официальнымдокументам работает над текстом договора, который станетобязательным для европейских стран.9.1.2.3. Африканский СоюзВ 2002 г. Африканская Комиссия по вопросам прав человека и народовприняла Декларацию принципов свободы слова в Африке, 314 котораяподтверждает право на доступ к информации, сберегаемой государственнымиорганами:IVСвобода информации1. Государственные органы хранят информацию не длясамих себя, а как попечители общественного блага,и каждый имеет право доступа к такой информациив соответствии с четко установленными закономправилами.2. Право на информацию подлежит обеспечению закономсогласно следующим принципам:313Рекомендация КМ СЕ R(2002)2 от 21 февраля 2002 г.314См. прим. 29.206

Глава 9 Доступ к информации• Каждый имеет право доступа к информации,сберегаемой государственными органами;• Каждый имеет право доступа к информации, сберегаемойчастными структурами, если такая информациянеобходима для осуществления или защиты какого-либоправа;• Любой отказ в предоставлении информации подлежитобжалованию в независимом органе и/ или в судебномпорядке;• Даже при отсутствии запросов государственные органыобязаны обнародовать важную информацию, имеющуюзначительный общественный интерес;• Никто не может подвергаться никаким санкциямза добросовестное предание огласке информации опротивоправных действиях или сведений о серьезнойугрозе здоровью людей, безопасности либо окружающейсреде, за исключением тех случаев, когда наложениесанкций служит законным интересам и являетсянеобходимым в демократическом обществе, и• Законы о государственной тайне должны быть понеобходимости изменены и приведены в соответствии спринципами свободы информации.3. Каждый имеет право доступа, обновления илииного исправления личных данных, находящихся враспоряжении и государственных органов, и частныхструктур.9.2. Признаки режима свободы информацииУпоминавшиеся выше международные заявления и стандарты ценныв силу не только декларирования или подтверждения, но и раскрытияточного содержания права на свободный доступ к информации.Специальный Докладчик ООН подробно изложил такиестандарты в Ежегодном докладе 2000 г. 315 Рекомендация КМ СЕ еще315Доклад от 18 января 2000 г., п. 44. См. UN Doc. E/CN.4/2000/63.207

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииболее детальна – к примеру, в ней есть перечень законных целей,могущих оправдать исключения из правила доступа. 316Эти стандарты получили дальнейшее развитие в национальных законодательствахо доступе к информации и в принятых многимистранами программах действий. При всех различиях в подходах исодержании более прогрессивные законы все же наделены общимичертами, отражающими признанные международные стандарты.Международная организация АРТИКЛЬ 19 опубликовала свои принципы,Право граждан на доступ к информации: Принципы законодательствао свободе информации 317 , в которых изложен наиболее прогрессивныйопыт подготовки и применения соответствующих законов.В основе лежат международное право, региональные договорыи стандарты, а также формирующаяся национальная практика.Следовательно, Стандарты представляют собой удобный форматобсуждения тех черт, каковые должны быть присущи законам о свободномдоступе к информации.9.2.1. Принцип 1. Максимальное раскрытие информации«Законодательство о свободе информации должно основыватьсяна принципе максимального раскрытия информации.»Принцип максимального предоставления информации подразумевает,что вся сберегаемая государственными органами информациядолжна быть доступна и что исключения возможны в очень редкихслучаях.Этот принцип вобрал в себя всю логику законодательства о свободномдоступе к информации и фигурирует в качестве поставленнойцели во многих национальных законах. Важным аспектом этогопринципа является то, что орган, желающий отказать в предоставлениидоступа к сведениям, несет бремя доказывания легитимнос-316Прим. 313, Принцип IV.317См.прим. 300.208

Глава 9 Доступ к информациити непредоставления информации. Это уже зафиксировано в законахряда стран. 318Еще один аспект этого принципа предполагает, что сфера распространениязакона должна быть очень широка. 319 Это право должнопринадлежать всем, а не только гражданам государства, и запрашивающаясторона не должна обосновывать свой интерес к искомымсведениям либо указывать причины запроса. Информация подлежитширокому толкованию как включающая все сведения, находящиесяв распоряжении конкретного государственного органа, независимоот ее формы, даты возникновения, источника и наличия /отсутствия грифа секретности.Понятие государственного органа также подлежит очень широкойтрактовке. Оно охватывает все органы трех ветвей власти, без каких-либоведомственных исключений. Государственными органамитакже считаются государственные предприятия. По мнению многих,этот принцип должен распространяться и на частные структуры,если они частично финансируются из бюджета или выполняютофициальные функции. В частности, законы ЮАР требуют от частныхструктур раскрытия информации, если она нужна для защитылибо осуществления любого права.9.2.2. Принцип 2. Обязательное опубликование«Государственные органы обязаны публиковать важную информацию»Свобода информации означает не только удовлетворение госорганамиинформационных запросов граждан, но и обнародование иширокое распространение ими документов, представляющих зна-318Принципы свободы информации стран Британского Содружества, утвержденныена 11-ом заседании министров юстиции в мае 1999 г., Тринидад и Тобаго; Принцип2.319См. Орхусскую Конвенцию «О доступе к информации, участии общественности впринятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающейсреды» (принята 25 июня 1998 г., вступила в силу 30 октября 2001 г.), ст. 2(2)-(3).209

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиичительный общественный интерес. 320 В противном случае такие сведения,безусловно важные для всех, попадали бы только к тем, ктоих запросил. Более того, расходы на опубликование информациинередко меньше издержек на удовлетворение запросов этой же информации.Осуществление обязанности распространения информации поинициативе государства некотором образом зависит от наличия ресурсов,но со временем объемы распространяемой информации всеравно должны возрастать, особенно в свете появления новых технологийобнародования и распространения информации.9.2.3. Принцип 3. Прозрачность управления«Государственные органы должны активно содействовать прозрачностии открытости государственного управления».Информирование граждан о их правах и формирование культурыоткрытости в управлении крайне важны для осуществления законодательнойполитики обеспечения свободного доступа к информации.Во многих стран, и особенно в тех, где такие законы не принятыили приняты недавно, глубоко укоренена культура и практиказасекречивания. Конечный успех законов о свободе информациизависит от изменений в этой культуре – ведь насадить открытостьсверху невозможно, каким бы прогрессивным не был новый закон.321Каждая страна идет свои путем, но, как минимум, в каждой нужныобучающие мероприятия для государственных служащих. В отдельныхстранах показательные успехи были достигнуты такими мерами,как поощрение тех чиновников, которые полностью соблюдаюттребования законодательства о доступности информации, ипорицание их антиподов, а также обеспечение соблюдения законамониторингом его применения, с ежегодным обнародованием вы-320См. прим. 29, Принцип IV(2).321См. Стандарты ООН, прим. 305.210

Глава 9 Доступ к информацииведенных статистических показателей. Хорошим средством поднятияискусственной завесы таинственности может быть порядок привлеченияк уголовной ответственности тех, кто умышленно препятствуетдоступу к информации, уничтожает архивы или чинитпрепоны административному органу, осуществляющему надзор засоблюдением закона.Население страны в целом также должно быть проинформированоо своих правах согласно новому законодательству и о путях их осуществления.Следовательно, нужны кампании по повышению уровняосведомленности населения, в том числе соответствующие действияСМИ. Немалую помощь может оказать издание простого и доступногоруководства о том, как подавать запросы об информации.Третьим важным аспектом развития культуры открытости в государственномуправлении является совершенствование методик храненияинформации в государственных органах. 322 Во многих странаходним из наибольших препятствий доступа к информации являетсяплачевное состояние архивов. Порою чиновники сами незнают, какая информация у них есть - или же просто не могут еенайти. Наведение порядка с архивами важно не только для свободыинформации, но и для эффективности повседневной работы государственныхструктур и их служащих, которым постоянного приходитсяобрабатывать информацию при исполнении прямых служебныхобязанностей.9.2.4. Принцип 4. Исчерпывающий список исключений«Исключения должны быть ясны и четко обозначены, и подлежатстрогой проверке на «ущерб» и «общественный интерес».Исключения представляют собой камень преткновения для тех, кторазрабатывает законы, и потому стали проблемными аспектамимногих уже принятых законодательных актов. Нередко оченьэффективные по своей сущности законы не дают желаемогорезультата по причине слишком широко прописанных или вольно322См. прим. 318, Принцип 4.211

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиитрактуемых исключений. При этом конечно же необходимо, чтобызакон четко указывал те массивы информации, которые законно неподлежат распространению, – иначе отдельные органы могли быпо закону предавать огласке сведения, раскрытие каковых можетповлечь огромный урон.Презумпция открытости государственной информации означает,что тяжесть доказывания законности непредания определеннойинформации огласке ложится на государственный орган,отказывающий в доступе к ней. Принципами организацииАРТИКЛЬ 19 предусмотрен следующий трехчастный тест длялюбых исключений:• Информация должна иметь отношение к легитимнойцели, установленной законом;• Разглашение информации нанесет существенный уронтакой цели, и• Урон, наносимый преследуемой цели, превыситобщественный интерес в получении такойинформации.Первая часть теста означает, что в законе должен содержаться полныйперечень всех целей, могущих обосновать непредоставлениеинформации. По вопросу о том, что это могут быть за цели, согласиянет. Впрочем, по крайней мере все исключения должны бытьвыписаны четко и узко. 323 Совет Европы рекомендует следующиевозможные основания ограничения доступа к информации:IVВозможные исключения из правила доступности официальных документов1. Государства-участники могут ограничить праводоступа к официальным документам. Ограниченияподлежат четкому установлению в законе, должны323См. принципы Британского Содружества, прим. 318, Принцип 3.212

Глава 9 Доступ к информациибыть необходимыми в демократическом обществе исоразмерными цели защиты:i) Национальной безопасности, национальной обороны имеждународных отношений;ii) Безопасности населения;iii) Предотвращения, расследования и судебного преследованияпреступной деятельности;iv) Личной и семейной жизни и других законных частныхинтересов;v) Коммерческих и иных экономических интересов, какчастных, так и государственных;vi) Равенства сторон – участниц судебного процесса;vii) Окружающей среды;viii) Проверок, контроля и надзора за деятельностьюгосударственных органов;ix) Экономической, монетарной и валютной политикигосударства;x) Конфиденциальности внутреннего или межведомственногообсуждения или подготовки государственными органамикакого-либо вопроса.Впрочем, запрещать раскрытие сведений лишь потому, что они относятсяк чему-то из перечисленного выше, не легитимно: согласновторой части теста, огласка должна представлять реальную опасностьсущественного урона означенному интересу. 324Третья часть теста – преобладание общественного интереса. 325 Инымисловами, даже если огласка каких-то сведений нанесет ущерб, онивсе равно подлежат огласке, если отсутствие огласки повлекло быеще больший урон. Примером тому может быть вскрытие корруп-324См. Стандарты ООН, прим. 305.325Ст. 4(4) Орхусской Конвенции, прим. 319.213

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииции в вооруженных силах. На первый взгляд, просачивание такихсведений ослабляет национальную безопасность, но выгоды от искоренениякоррупции среди военных со временем, напротив, укрепятоборонную мощь страны. Необходимость преобладания общественногоинтереса заложена в Принципе IV(2) Рекомендации СЕ:В доступе к документу может быть отказано, если огласкасодержащихся в официальном документе сведенийнанесет или вероятно могла бы нанести урон любомуиз интересов, указанных в параграфе 1, при условииотсутствия преобладающего общественного интереса вогласке таких сведений. 3269.2.5. Принцип 5. Процедуры, способствующие доступу кинформации«Запросы об информации должны обрабатываться быстро исправедливо, с возможностью независимого пересмотра любыхотказов».Эффективный доступ к информации требует, чтобы в законе содержалисьчеткие указания о том, в каком порядке государственныеорганы реагируют на поступившие информационные запросы,и предполагался порядок независимого обжалования их решений.327 Обычно закон требует, чтобы запрос подавался в письменнойформе, - но должен позаботиться и о тех, кому это не по силам(например, слепым либо неграмотным), обязав госорганы идти имнавстречу. Закон также должен содержать четкие, разумно краткиесроки удовлетворения поступивших запросов. Ответ на запрос предоставляетсяв письменной форме с указанием любой взимаемойплаты. Если запрашивающему отказывают в предоставлении всехили части сведений, в ответе должно быть указано, как можно обжаловатьтакое решение. Желательно, чтобы закон предлагал запрашивающимвозможность указать, в какой форме им нужен доступ к326См. прим. 313.327Там же, Рекомендация V.214

Глава 9 Доступ к информацииинформации, - например, ознакомление с документом, получениевыписки, копии и т.д. 328Необходимо, чтобы закон предполагал не один способ обжалования.Во многих национальных законодательствах предусмотрено,что запрашивающая сторона может апеллировать к высшей инстанцииотказавшего в информации государственного органа, и поройэтого оказывается достаточно для исправления допущенных ошибоки обеспечения единой внутриведомственной политики.При этом крайне важно, чтобы запрашивающая сторона была вправеобратиться в независимый орган с ходатайством о пересмотре решениягосударственной инстанции; этот принцип отражен во многихмеждународных стандартах. 329 В противном случае право на доступпо-настоящему обеспечено не будет, а многие сведения, в томчисле о коррупции либо некомпетентности госслужащих, никогдане будут преданы огласке. В свете необходимости обеспечения оперативногои финансово не обременительного доступа к информациижелательно, чтобы сначала жалобы поступали не в суд, а в независимыйадминистративный орган. Именно такие положения содержатсянаиболее прогрессивными национальными законодательствами.330Наконец, закон должен предусматривать возможность обжалованиярешения вышеуказанного административного органа в судебномпорядке. Только суды на самом деле способны установить стандартыобнародования информации в проблемных сферах и тем самымобеспечить всестороннее и обоснованное решение любых спорныхвопросов относительно доступа к информации или отказа в нем.328Там же, Рекомендация VII.329Ст. 9 Орхусской Конвенции (прим. 319); Африканские принципы, прим. 29,Принцип IV(2); Принципы Британского Содружества, прим. 318, Принцип 5;Рекомендации СЕ, прим. 313, Рекомендация IX; Стандарты ООН, прим. 305.330ЮАР составляет исключение; многие страны боятся издержек создания еще однойадминистративной структуры. Впрочем, такие издержки могут быть малы по сравнениюс полученными преимуществами – в частности, искоренении некомпетентностии коррупции и распространении более эффективной практики принятия управленческихрешений.215

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии9.2.6. Принцип 6. Плата«Плата за предоставление информации на запросы граждан недолжна быть чрезмерной и препятствовать обращениям с запросами».Плата за услуги является неоднозначным аспектом законов о свободномдоступе к информации. Общепризнано, что расценки недолжны своими размерами отпугивать запрашивающих; 331 при этомбольшинство законов предполагают, так или иначе, оказание госорганамиплатных информационных услуг. Иногда взимается платаза изготовление копии, плюс фиксированная плата за обработкузапроса. В других случаях закон делит запросы на разные категориии предполагает меньшую плату за сведения, составляющие общественныйинтерес, и за данные личного характера. В некоторыхстранах определенный объем информации (к примеру, сто страниц)предоставляется бесплатно, а за остальное нужно доплачивать.Какой бы ни была конкретная система, желательно, чтобы расценкицентрализованно устанавливались каким-либо государственныморганом, а не каждым ведомством на свой лад; такой порядок обеспечитединообразие и большую доступность информации.9.2.7. Принцип 7.Открытые заседания«Заседания государственных органов должны быть открыты дляобщественности».Принципы организации АРТИКЛЬ 19 включают положение оботкрытых заседаниях государственных органов, хотя на практикезаконы о свободе информации редко уделяют внимание этомуаспекту. Многие страны регулируют эти вопросы отдельныминормативными актами. Мы же включили это положение вПринципы потому, что свобода информации распространяется нетолько на сведения в документальной форме, но и на устные дебатыв государственных органах.331См. Рекомендации Совета Европы, прим. 313, Рекомендация VIII.216

Глава 9 Доступ к информации9.2.8. Принцип 8. Первостепенное значение раскрытияинформации«Законы, противоречащие принципам максимального раскрытияинформации, должны быть изменены или отменены».В большинстве стран действуют законы о неразглашении и секретностиинформации; многие из них либо не легитимны сами по себе,либо включают нелегитимные положения, которые противоречатзаконам о доступе к информации. При соблюдении принципа приоритетностираскрытия информации закон о доступности сведенийпреобладает над любыми подобными законами. 332 К этому нужностремиться, насколько это возможно, толкованием законов о неразглашенииспособами, соответствующими законодательству о свободеинформации. Впрочем, там, где одними толкованиями потенциальныйконфликт не разрешить, положения закона о доступе к информациидолжны отменять не соответствующие им положения законово грифовании информации. На самом деле этот постулат нестоль противоречив, каким кажется на первый взгляд. Добротныйзакон о доступе к информации всегда включает исчерпывающийперечень исключений, предупреждающих огласку сведений, которыемогут нанести неоправданный ущерб, и потому нет никакойнужды дополнительно развивать эти положения в отдельных законахо неразглашении секретной информации.Со временем всем странам надлежит произвести комплексную ревизиювсе актов, ограничивающих распространение информации,для приведения их в соответствие с законодательством о свободномдоступе к информации. 333 Это особо важно для правовых систем, гденевозможно обеспечить высший статус одного закона по сравнениюс остальными.332Стандарты ООН, см. прим. 305.333См. Африканские принципы (прим. 28), Принцип IV(2).217

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азии9.2.9. Принцип 9. Защита «сигнальщиков»«Лица, предающие огласке информацию о противоправныхдействиях, подлежат защите».Закон о свободе информации должен защищать от правовых, административныхи служебных санкций тех лиц, которые предают огласкеинформацию о противоправных действиях. 334 Защита так называемых«сигнальщиков» обеспечивает поступление к гражданамважнейших для них сведений. Информирующие о неправомерныхдеяниях лица подлежат правовой защите и в тех случаях, когда огласкасведений противоречит закону или условиям трудового договора.В некоторых странах этой проблематике даже посвящены отдельныенормативные акты.Непривлечение к ответственности должно быть такжегарантировано тем лицам, которые, действуя добросовестно и впределах разумного, обнародуют информацию при исполнениислужебных обязанностей согласно закону о доступе информации.Это действенно защитит государственных служащих, предающихнеразглашаемые сведения огласке по ошибке, без злого умысла.Такие гарантии помогут в искоренении культуры чрезмернойсекретности; должностные лица не должны бояться санкций заобнародование сведений - иначе они всегда будут ошибаться всторону засекречивания и неразглашения.334См. принцип IV(2) Африканских Принципов.218

Глава 10СВОБОДА СЛОВА ИКОММЕРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬОбязанность по обеспечению свободы информации лежитна государстве, но претворяют это право в жизнь частные,коммерческие структуры. Они занимаются книгоизданием иреализацией продукции, печатают и распространяют периодику,подают в эфир вещательные программы, предоставляют доступ кИнтернету и оказывают другие услуги, благодаря которым гражданемогут выразить собственные мнения и узнать об идеях других людей.Более того, многие бизнес-структуры в то же время выступают какнепосредственные пользователи права на свободу информации – вчастности, заказывая и размещая рекламную продукцию.В этой главе мы изучим, как вмешательство государства вдеятельность частного сектора может навредить праву на свободуслова или, наоборот, помочь в его осуществлении.10.1 Реклама10.1.1. Частная рекламаПраво на свободу слова охватывает всю информацию и любые идеи –не только политические убеждения или культурно-художественноевыражение, но и совсем приземленные, имеющие отношения кхозяйственной деятельности сведения и высказывания. То, чтосвобода слова распространяется и на рекламу, подтвердил КПЧООН:219

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииПо мнению Комитета, коммерческий характер выражениямнения, имеющего форму наружной рекламы, неисключает это мнение из сферы действия защищаемойправом свободы. 335В цитированном деле шла речь о законе франкоязычной канадскойпровинции Квебек, который запрещал рекламу на английском языке.Комитет пришел к выводу, что этот закон не выдерживал проверкитрехчастным тестом, так как цель защиты интересов франкоязычногоменьшинства была достижима и менее ограничительными мерами,– например, требованием рекламы на двух языках одновременно.КПЧ решительно отверг утверждение канадского государства, будтобы «свобода слова в коммерческой рекламе нуждается в меньшейзащите, чем выражение политических убеждений»:Комитет не согласен с тем, что любая из вышеуказанныхформ выражения мнения может подлежать разнойстепени ограничения и что некоторые формы выражениямнения якобы могут ограничиваться больше, чемостальные. 336ЕСПЧ по этому вопросу занял иную позицию. Он в принципе признает,что «при выражении мнений коммерческого толка допустимыменее жесткие стандарты оценки»; 337 однако, если коммерческиепо своему содержанию высказывания не просто убеждают покупателяприобрести какой-то продукт, а фигурируют как составляющиеважной для всего населения дискуссии, то уровень их защитыправом на свободу слова должен быть тот же, что и у всех остальныхформ выражения мнения.ЕСПЧ не раз выносил постановления по делам, где т.н. коммерческиевыражения мнения касались тем, представлявших общественныйинтерес. В деле Barthold v. Germany 338 гамбургская газета напе-335Дело Ballantyne and Davidson v. Canada, прим. 33, п. 11.3336Там же.337Дело Demuth v. Switzerland, 5 ноября 2002 г., по Заявлению No. 38743/97, п. 42.338См. Barthold v. Germany, 25 марта 1985 г., по Заявлению No. 00008734/79.220

чатала материал о малой доступности услуг ветеринаров в ночноевремя и поведала о злоключениях кота, который еле выжил, покаего хозяева тщетно обзванивали разные клиники. Жизнь животномуспас д-р Бартольд, фото которого сопровождало статью. В материалеупоминалось, что Бартольд возглавлял клинику для животных,и приводилось его мнение о том, что подобные клиники редкодежурят по ночам. Вскоре несколько коллег Бартольда выхлопоталив суде распоряжение, запретившее Бартольду дальнейшие выступленияпо этому поводу в СМИ, так как он якобы занимался саморекламойв нарушение Правил поведения для представителей ветеринарнойпрофессии.Европейский Суд согласился с заявителем, что судебноераспоряжение нарушило его право на свободу слова, придавчрезмерное значение предотвращению недобросовестнойконкуренции между ветеринарами и поставив их выше права насвободу выражения мнения:Судебное распоряжение от 24 января 1980 г. не достигаетсправедливого равновесия между двумя интересами.... Применение столь строгого критерия к вопросу рекламыв сфере свободной профессии не созвучно свободеслова. Применение такого критерия может разохотитьпредставителей свободных профессий от высказываниймнений по обсуждаемым обществом вопросам и темам,касающимся жизни населения, если когда-либо возникнетхоть малая вероятность толкования высказанногоими как имеющего хоть какой-то рекламный эффект. Всилу этих же доводов, применение подобного критерияможет помешать прессе исполнять присущие ей ролипоставщика информации и общественного наблюдателя.339Суд пришел к выводу, что судебное распоряжение былонесоразмерным и, следовательно, не было «необходимым вдемократическом обществе».339Там же, п. 58.221

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииВ деле Hertel v. Switzerland 340 фигурировали схожие обстоятельства.Ассоциация производителей и продавцов электроприборов добиласьот суда решения, запрещавшего заявителю выступать в прессео возможных опасностях приготовления пищи в микроволновках.Суд указал, что хотя такие мнения могли понизить уровень продажмикроволновых печей, их не следовало толковать как имеющие исключительнокоммерческий характер:Необходимо сузить меру усмотрения там, где речь идетне только и не столько о чисто «коммерческих» высказыванияхчеловека, а о его участии в дискуссии, представляющейвсеобщий интерес, например, о здоровьенаселения; в данном же случае нельзя отрицать, что такаядискуссия имела место. 341В деле Tierfabriken v. Switzerland 342 обществу зашиты животных неразрешили показать рекламный ролик, призывавший людей «естьменьше мяса – во имя здоровья, животных и окружающей среды».Швейцарские законы запрещали политическую рекламу в сфере вещания,а приведенный выше текст якобы имел «выраженный политическийхарактер». Суд посчитал, что рекламный текст задумывалсякак вклад в дискуссию, представлявшую общественный интерес:Фильм общества-заявителя находился вне обычногокоммерческого контекста. Он не столько убеждал гражданкупить конкретный товар, сколько отражал противоречивыеубеждения, существующие в современномобществе. ... как следствие, в этом случае мера усмотренияуменьшается, поскольку на карту поставлены неисключительно коммерческие интересы какого-либолица, а участие этого лица в дискуссии, представляющейобщий интерес. 343340См. прим. 36341Там же, п. 47.342См. решение ЕСПЧ по делу Vgt Verein Gegen Tierfabriken v. Switzerland, 28 июня 2001г., по Заявлению No. 24699/94.343Там же, пп. 70 - 71.222

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельностьСуд постановил, что доводы общества защиты животных в пользусвободы слова перевешивают доводы швейцарских властей в пользузапрета политической рекламы, которая возбранялась, чтобы не допуститьмонополизации телерекламы самыми богатыми политическимиблоками. Суд посчитал, что запрет на политическую рекламу,касавшийся лишь отдельных, а именно – вещательных СМИ, не был«особо настоятельным» и что доводам, приведенным швейцарскимивластями, недоставало убедительности, - тем более, что заявительне прибегал к финансовому давлению на СМИ в предвыборныхцелях, а принимал участие в текущей всеобщей дискуссии повопросам защиты животных и животноводства как отрасли. 34410.2.2. Государственная рекламаГосударства – и, особенно, те из них, где существуют крупныегосударственные предприятия, - нередко тратят большие средства нарекламу в СМИ. Многие органы СМИ в денежном отношении оченьзависят от рекламы, и решение государства о том, куда направитьрекламные средства, может существенно повлиять на финансовоеположение издания или вещательной сети. В таких случаяхнеизбежно возникает риск принятия решений по политическимсоображениям. КПЧ ООН по крайней мере один раз, в отношенииЛесото, высказал опасения в связи с дискриминационной рекламнойполитикой:Отказ государства и государственных компаний от размещениярекламы в газетах, негативно освещающих деятельностьправительства, ... несовместим с обеспечениемсвободы слова. 345Ряд международных договоров о свободе слова обязываетучаствующие государства избегать и запрещать дискриминациюв принятии решений о размещении рекламы на основаниисоображений политической ориентации. В Декларации принциповсвободы слова в Африке четко указано, что344Там же.345См. прим. 120, п. 23.223

Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииГосударства не должны применять свои полномочия поразмещению рекламы как средство вмешательства в содержаниематериалов, распространяемых СМИ. 346В Межамериканской Декларации принципов свободы провозглашено,чтоПроизвольное и дискриминационное размещение официальнойрекламы и государственных кредитов ... с цельюоказания давления и наказания либо предоставленияпривилегий и поощрения ... средств массовой коммуникациипо причине распространяемых ими мненийугрожает свободе слова и подлежит безоговорочномузапрещению законом. 347Полномочные представители ООН, ОБСЕ и ОАГ в совместномдокументе заявили, чтоПравительствам и государственным органам не надлежитзлоупотреблять их возможностями распределениябюджетных средств в целях оказания влияния на содержаниераспространяемых СМИ материалов; размещениегосударственной рекламы должно основываться нарыночных соображениях. 348В ряде стран суды обязывали госорганы размещать рекламу без какой-либодискриминации. Высший Суд Ботсваны пришел к выводуо неконституционности правительственной директивы, требовавшейот государственных органов и предприятий, где большаячасть акций принадлежит государству, воздержаться от размещениярекламы в двух конкретных периодических изданиях. Эти двегазеты попали в черный список за критику в адрес лидеров нации,и правительство решило таким способом показать свое недовольство«безответственной журналистикой и превышением редакционнойсвободы». 349346Прим. 92, Принцип XIV.347Прим 92, Принцип 13.348Совместная Декларация от 10 декабря 2002 г. См. линк, указанный в прим. 30.349Дело Media Publishing v Attorney General of Botswana, [2001] High Court of Botswana229/2001.224

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельностьВ Индии высшая судебная инстанция штата Андра постановила,что коль скоро правительство не может быть принуждено к подписаниюрекламного контракта ни с одной газетой, распределениерекламных материалов должно производиться справедливо:Правительство не должно использовать свои полномочиядля предоставления преимуществ ряду газети демонстрации недовольства прочей прессой.Полномочия распоряжаться столь существеннымисредствами не должны применяться для принужденияпрессы к молчанию или для наказания изданий,критикующих политику и действия власти. 35010.2. Финансовое регулирование СМИЗаконы почти всех стран требуют, чтобы СМИ платили налоги сприбыли, отчитывались перед налоговыми органами и соблюдалииные требования финансового толка. Да, во всем этом можноразглядеть вмешательство в свободу слова, но подобная практикаочевидно необходима и почти всегда выдерживает проверкутрехчастным тестом (см. Главу 4). С другой стороны, если законыставят учредителей или руководителей медийной компании в болеефинансово обременительное положение, чем иные предприятия,или же создают впечатление предоставления привилегийряду избранных СМИ, возникают обоснованные подозренияограничений свободы слова. Ниже мы рассматриваем некоторыеформы финансового регулирования, которые порождают проблемыс соблюдением международного права.10.2.1. Требование инкорпорацииВ некоторых странах закон разрешает печатание и распространениепериодики только официально зарегистрированным компаниям,а вещатели должны получить лицензии. В обоснование такихтребований обычно приводят соображения необходимости350Дело Ushodaya Publications Pvt Ltd v. Government of Andhra Pradesh, AIR [1981] AP 109,117.225

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиисуществования должной структуры и обеспечения гарантий длянаселения (минимальный резерв капитала и т.д.).Требования учреждения юридического лица либо регистрации каксубъекта предпринимательской деятельности не ограничиваютсвободу слова непосредственно, но представляют собойформальности, необходимые для начала осуществления свободыслова, и потому означают вмешательство в нее, что влечет за собойприменение трехчастного теста (см. раздел 4.3). Действительно,вышеуказанные требования преследуют законную цель защитыправ других людей; если же эти требования еще и четко установленызаконом, остается проверить, являются ли такие меры истинно«необходимыми» для достижения поставленной цели.На этом момент ни один международный суд еще не применилпроверку на необходимость в отношении требованийинкорпорации. Наверное, мы можем предположить, что его позициязависела бы от величины медийного предприятия. Крупныегазеты и вещательные организации заключают контракты наогромные суммы и могут нанести немалый вред интересам другихлюдей распространением материалов, незаконно посягающихна неприкосновенность личной и семейной жизни человека и егорепутации. Следовательно, создание и регистрация отдельногосубъекта предпринимательской деятельности в таких случаяхскорее всего не являются непропорциональными требованиями– при условии, что процедура ясна, проста и защищает от отказапо политическим соображениям. С другой стороны, малые СМИне заключают больших контрактов, имеют небольшой охват ипотому навряд ли способны нанести серьезный урон правам другихлюдей. Кроме того, требование образования юридического лица,регистрации и т.д. могут повлечь расходы, непомерные для малогопредприятия.Итак, чем меньше издание, тем меньше нужда в его обязательнойинкорпорации – и тем больше бремя, ложащееся на предприятиевследствие существования такого требования. Закон, требующийодинаковой предварительной инкорпорационной процедурыот всех органов массовой информации, вероятно нарушит право226

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельностьна свободу слова. Оправданным является существование такихтребований только для крупных медийных предприятий – и тоесли применяется оно справедливо, не создает организационныхтрудностей и не влечет ненужных затрат.10.2.2. Требование депозитаВ некоторых странах закон требует (вместо инкорпорации или вдополнение к ней) предварительного помещения медийным органомдепозита на специальный банковский счет. Логика требованиязаключается в обеспечении достаточной ликвидности для выплаттретьим лицам в случае привлечения к ответственности.Совместимость такого требования – существующего, тем более,только в отношении СМИ – с международным правом вызываетбольшие сомнения. Такое требование означает дополнительнуювысокую цену, которая платится за свободу слова, и не порождает теправовые или налоговые преимущества, которые могут возникатьвследствие инкорпорации. Требование депозита открывает шлюздля злоупотреблений: захотев заглушить прессу, государствоможет чрезмерно повысить ставку – или, напротив, освободить отдепозита дружественные СМИ. Наличие более мягких альтернативв достижении декларируемой цели (в частности, требованийинкорпорации) означает, что требование предварительногодепозита наверняка не выдержит проверки тестом на необходимостьи не будет соответствовать международно-правовым нормам.10.2.3. Налоги и субсидииНалоги служат благу нации, но в тех случаях, когда их цельюили результатом является предотвращение свободы слова, они неявляются необходимыми и не соответствуют международному праву.В Виндхукской Декларации о содействии развитию независимой иплюралистической африканской прессы (1991 г.) международноесообщество выразило озабоченность использования налоговогозаконодательства как средства подавления свободы СМИ:В срочном порядке ООН и ЮНЕСКО ... следует инициироватьтщательное исследование ... и выявление, с227

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиицелью дальнейшего устранения, экономических препятствийучреждению органов массовой информации,включая ограничительные импортные ставки, тарифыи квоты на типографскую краску, печатное оборудование,средства набора и редактирования текстов. 351Известны случаи, когда национальные суды постановляли незаконныминалоговые схемы, влекшие за собой неоправданный уронСМИ. В одном деле 1936 года Верховный Суд США признал противоречащимконституции налог на газеты с тиражом более 20 тысячэкземпляров, увидев в нем «умышленное, хорошо продуманноеи замаскированное под налог средство ограничения распространенияинформации, которую граждане вправе получить». 352 В другомслучае этот же орган пояснил, что при решении вопроса о конституционностиво главу угла становится вопрос о результатах действия,а не его замысле: «Издавна признано, что нормативные акты, преследующиезаконные цели государственного управления, могут неподобающимобразом ограничить право на свободу слова. ... Налог,взимаемый исключительно с прессы или нацеленный на отдельныеиздания, налагает на государство немалое бремя доказывания обоснованностипринятых мер». 353Похожей логике последовал и Верховный Суд Индии. Рассмотревситуацию с регулярным увеличением ставки импорта на типографскуюкраску и пагубными последствиями этого для периодическихизданий, этот судебный орган пришел к выводу о неконституционноститакого сбора как порождающего «очевидное и заметное бремя,являющегося прямым следствием взимаемого налога». 354 Судвменил правительству изучить влияние налога на газетную индустриюи пересмотреть его в течение шести месяцев, с воздержанием отвзимания этого налога до окончательного решения.351От 3 мая 1991 г., поддержана на 26-ой сессии Общей Конференции ЮНЕСКО, с.16; также см. прим. 16.352Дело Grosjean v. American Press Co., 297 US 233, 250 (1936).353Дело Minneapolis Star v. Minneapolis Commissioner of Revenue, 460 US 575, 593 (1983).354Дело Indian Express Newspapers (Bombay) v. Union of India, AIR [1986] SC 515, p. 540.228

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельностьВ отличие от практики «налоговой цензуры», ряд государств попыталсястимулировать развитие масс-медийного сектора освобождениемот уплаты налогов и предоставлением субсидий. Подобныемеры позитивны, если в их основе лежат объективные критерии,а не желание помочь дружественным либо давно ставшим на ногиСМИ. Совет Европы выступил с рекомендациями о мерах развитияплюрализма в СМИ, согласно которымЛюбые ... меры поддержки должны зиждиться на объективныхи беспристрастных критериях, в рамках прозрачныхпроцедур и наличия независимого контроля.Условия предоставления финансовой поддержки подлежатпериодическому пересмотру, чтобы ненамеренноне способствовать процессам консолидации СМИ ипредотвратить непомерное обогащение субсидируемыхпредприятий. 355Освобождение СМИ от налогов может представать в разных формах:снижение ставки НДС, отмена ставок на импорт печатного, аудио-и видео-оборудования, снижение почтового сбора с периодики.Такого рода программы приняты в ряде стран, включая Украину 356и Россию. 35710.2.4. Финансовый контрольЕсли печатные СМИ платят налоги так же, как все прочиепредприятия, логично, чтобы контроль над ними в этой сфереосуществлялся по общей схеме. Однако, в ряде стран законы оСМИ наделяют госорганы специальными полномочиями проверкибалансовой и отчетной документации медийных предприятий.Здесь очевиден риск использования таковых полномочий длязапугивания критически настроенных изданий – не говоря уж о355Рекомендация КМ СЕ R(99)1 от 19 января 1999 г., Принцип VI. Документ доступенна линке, указанном в прим. 26.356Закон о государственной поддержке средств массовой информации и социальнойзащите журналистов, Ст. 5.357Федеральный Закон No. 191-ФЗ о государственной поддержке средств массовойинформации и книгоиздания, от 1 декабря 1995 г.229

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиитом, что особый режим контроля для прессы тоже не может бытьникак оправдан. Следовательно, особые контрольные полномочиянесовместимы с правом на свободу слова.10.3. Сосредоточение прав собственностиВ области СМИ, как и в других индустриях, возникают монополиии иные структуры, препятствующие конкуренции. Сосредоточениеэкономической мощи в руках небольшой кучки магнатов всегдапорождает опасности для потребителей, а в случае СМИ – еще иоткровенные угрозы свободе слова.10.3.1. Опасности чрезмерной концентрацииПроцесс т.н. концентрации СМИ угрожает свободе слова в силуследующего:• Когда СМИ принадлежат малому числу собственников,спектр дозволенных мнений сужается.• Если одна структура приобретает несколько СМИ, онаможет попытаться сэкономить за счет распространениятех же сведений во всех своих органах; в результатевсе новости на телевидении представляются точно также, как в газетах и на радио, а новостей местных илирегиональных явно не хватает.• Масштабы деятельности гигантских медийныхконгломератов вынуждают малые СМИ урезать расходы,вследствие чего они более не в состоянии проводитьсобственные журналистские расследования или инуюаналитику.• Рекламодатели предпочитают работать с крупнымиконгломератами СМИ, что ударит их менее мощныхконкурентов по карману.• Слабая конкуренция может повлечь свертываниеинновационных мер, что со временем выльетсяпотребителям в более высокие цены.230

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельностьС другой стороны, излишняя фрагментация также можетнавредить свободе слова. К примеру, в газетах будут работатьдалеко не профессионалы, а собственных средств на проведениеисследований никогда не будет хватать. Как следствие, государствовсегда оказывается перед непростой задачей: сделать так, чтобычисло конкурирующих масс-медийных предприятий былодостаточно малым для обеспечения качественного распространенияинформации и в то же время достаточно большим для обеспеченияширокого спектра представляемых точек зрения.10.3.2. Международное право о концентрации СМИНесколько международных органов подтвердили, что право насвободное выражения мнения означает обязанность государствапредотвращать непомерную концентрацию собственности в областиСМИ. Комиссия ООН по правам человека призвала государства…обеспечивать многообразие собственников СМИ и источниковинформации, в том числе за счет прозрачныхсистем лицензирования и действенного регуляторногопредотвращения концентрации собственности на СМИв частном секторе. 358В Декларации 2002 г. полномочные представители ООН, ОБСЕ иОАГ по вопросам свободы слова отметили «угрозу, порождаемуюнарастающей концентрацией собственности на СМИ и средствасвязи, - в частности, опасность для разнообразия мнений и редакционнойнезависимости». 359Обязанность государств предотвращать сосредоточение прав собственностина СМИ в одних руках подчеркивается и в ряде международныхдокументов. Декларация принципов свободы слова в Африкегласит:Государствам надлежит принимать действенные мерыво избежание непомерной концентрации прав собс-358Резолюция Комиссии по вопросам прав человека 2003/42.359От 10 декабря 2002 г., см. линк в прим. 30.231

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиитвенности на СМИ; при этом такие меры не должныбыть столь жесткими, чтобы препятствовать развитиюсектора СМИ в целом. 360Межамериканская Декларация принципов свободы слова 361 и принятаяКМ СЕ Декларация о свободе слова и информации 362 содержатподобные положения.10.3.3. Антимонопольные мерыСовет Европы предложил Государствам-участникам рядпрактических мер во избежание чрезмерной концентрации правсобственности на СМИ:Государствам следует рассмотреть возможность установленияпороговых показателей – в законах, подзаконныхактах, порядке лицензирования или иных процедурах– для ограничения влияния, которое может оказыватьсяодной коммерческой структурой или группойна один или более секторов индустрии СМИ. Такие показателимогут указывать максимальную долю аудиторииили основываться на показателях доходов/ оборотамедийных предприятий. Можно также рассмотреть вариантустановления ограничений на долю в капиталекоммерческого медийного предприятия. При введениипороговых показателей Государствам надлежит приниматьво внимание размеры рынка СМИ и уровень егоресурсов. Компании, достигшие допустимых пороговыхпоказателей на соответствующем рынке, не должны получатьдополнительные лицензии на вещание на этомрынке. 363Отдельные демократические государства приняли законы, направленныена предотвращение непомерного сосредоточения прав собственностина СМИ. Они сосредоточены на следующем:360См. прим. 29, Принцип XIV.361См. прим. 76, Принцип 12.362Декларация о свободе слова и информации КМ СЕ, принята 29 апреля 1982 г., перепечатанав DH-MM (91) 1.363См. прим. 355, Приложение, Раздел I.232

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельность• Концентрация прав собственности в конкретном видеСМИ. например, во Франции никто не может обладатьболее чем 30 % -ной долей в национальных политическихи общеинформативных ежедневных изданиях; 364 вИталии ни один издатель не может иметь более 20 % внациональной и более 50 % в региональной периодике.365• Доли собственности одной компании в разных видах СМИ–например, в телевидении и прессе. В ряде демократическихстран закон запрещает компаниям, обладающимзначительным присутствием в каком-либо сектореСМИ, приобретать собственность в остальных секторах.К примеру, в Нидерландах ни одна компания, имеющаяболее 25 % рынка периодики, не может получитьлицензию на вещание. 366• Иностранные собственники. Нередко в целях защитынациональной культуры и самобытности демократическиегосударства устанавливают ограничения в отношениииностранных собственников. В ЮАР «иностраннымлицам» запрещается прямо или опосредованноконтролировать частные вещательные компании, владетьболее чем 20 % финансов или голосов в лицензированныхСМИ и занимать более 20 % мест в советахдиректоров. 367 Закон Казахстана налагает такие же ограничения,также касающиеся других СМИ. 368 В Польшекомпания с иностранным капиталом получит лицензиютолько в том случае, если он не превышает 49 % и в уставекомпании указано, что большинство в наблюдательномсовете и в совете директоров принадлежит польскимгражданам, постоянно проживающим в стране. 369Организация АРТИКЛЬ 19 полагает, что ограничения вотношении передачи прав собственности на вещатель-364Закон о свободе коммуникаций, No. 86-1067, Ст. 41.365Закон о прессе No. 416 от 1981 г., Статья 4.366Закон о СМИ, ст. 71b(b).367Закон о независимом вещании, раздел 48.368Закон о СМИ, Статья 5(2).369Закон о вещании (1992 г.), ст. 35(2).233

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азииные СМИ иностранцам могут быть легитимными, еслитакой порядок не подрывает экономику сектора:Ограничения на долю иностранного капитала и контрольнад вещателями возможны, но всегда должны приниматьво внимание потребности в развитии вещательногосектора в целом и необходимость экономическойсостоятельности предоставления вещательных услуг. 370В предотвращении монополизации СМИ немалую роль можетсыграть саморегулирование; оно же сделает многие вмешательствагосударства ненужными. К примеру, в Нидерландах лидеры рынкапрессы в 1993 голу договорились ограничить свою долю рынканациональных газет тридцатью процентами, чем предвосхитилипланы законодателей утвердить подобные ограниченияспециальным законом.Там, где саморегулирование не представляется возможным игосударство принимает соответствующие нормативные акты,задача обеспечения соблюдения законодательства обычноделегируется национальной антимонопольной инстанцей. Подобновсем остальным надзорным органам, служба, отвечающая запредотвращение концентрации прав собственности, должна бытьполностью независимой от правительства, что позволит избежатьвыборочного либо политически мотивированного применениязакона.370См. прим. 136, Принцип 20.2.234

Глава 10 Свобода слова и коммерческая деятельность10.3.4. Государственная собственность на СМИОбязанность государства избегать чрезмерного сосредоточенияправ собственности в одних руках распространяется также и на теСМИ, которые принадлежат государству.ЕСПЧ в решениях по целому ряду дел, начиная с InformationsvereinLentia v. Austria, 371 указывал, что государственная монополия на вещаниеозначает неоправданное ограничение права на свободноевыражение мнений. По делу Лентиа австрийское государство утверждало,что монополия государственной вещательной компаниибыла необходима «как гарантия объективности, беспристрастности,разнообразия мнений, выверенного распределения программ и независимостилиц и органов, ответственных за программы». Суд отвергэтот довод, посчитав, что те же цели достижимы менее ограничительнымидля свободы слова мерами:Среди всех средств обеспечения плюрализма государственнаямонополия налагает наибольшие ограниченияна свободу выражения мнения, делая вещание с использованиемнациональной станции единственно возможным.... Нет никаких оснований полагать, что не существуетиных, менее ограничительных мер; в качествпримера достаточно обратиться к практике некоторыхгосударств, выдающих лицензии с условием разнообразногосодержания программ или предусматриваютформы участия частных лиц в деятельности национальнойкомпании. 372Следовательно, государственная монополия на вещание не была«необходимой в демократическом государстве» 373 . Декларация принциповсвободы слова в Африке в том же духе провозглашает, что «го-371Решение от 4 ноября 1993 г., по Заявлениям No. 13914/88, 15041/89, 15717/89,15779/89, 17207/90.372Там же, п. 39.373Там же, п. 43.235

Пособие по свободе слова для стран Центральной Азиисударственная монополия на вещание несовместима с правом насвободу слова». 374Обязанности государства в отношении предупреждения монополизациимогут выходить за рамки деятельности СМИ как таковых.Комитет ООН по правам человека по крайней мере единожды ужевыступил с критикой фактической монополии государства напечатание и распространение газетных изданий. 375374См. прим. 29, Принцип V.375Заключительные выводы КПЧ ООН: Армения, 19 ноября 1998 г., UN Doc. CCPR/C/79/Add.100, п. 20.236

Каждый человек имеет право на свободуубеждений и на свободное выражениеих; это право включает свободубеспрепятственно придерживаться своихубеждений и свободу искать, получатьи распространять информацию и идеилюбыми средствами и независимо отгосударственных границ.Всеобщая Декларация прав человека, Статья 19Пособие по свободе слова для стран Центральной АзииЭто пособие предназначено для всех, кто готов способствовать свободеслова в странах Центральной Азии, - для журналистов, государственныхслужащих, судей, адвокатов, активистов общественных движений. В книгеосвещено понимание свободы слова в международном праве, приведеныпримеры передовой практики в ряде стран и содержатся рекомендацииавторитетных международных органов, экспертов и негосударственныхорганизаций.ARTICLE 196-8 Amwell StreetLondon EC1R 1UQВеликобританияТел.: +44 20 7278 9292Факс: +44 20 7278 7660info@article19.orgwww.article19.org© Article 19, 2005 ▪ ISBN 978-1-902598-87-1