El Mapa escolar: un instrumento de la política ... - unesdoc - Unesco

El mapa escolar : un instrumento de la política de educación

El mapa escolar :
un instrumento
de la política de educación
Jacques Hallak
Paris 1978
Unesco : Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

Tanto las notaciones como la
presentación aquí adoptadas
no deben ser interpretadas
como una toma de posición de
parte del UPE (o de la Unesco,
de la cual forma parte) en
cuanto el status jurídico de
país o territorio alguno, de su
regimen político o del trazado
de sus fronteras
Publicado en 1978 por la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura,
Place de Fontenoy, 75700 París
Composición y compaginación realizada en los talleres del UPE,
7-9 rue Eugène-Delacroix, 75016 Paris
Impreso por Louis-Jean, Gap, Francia
ISBN 92-803-3071-3
0 Unesco 1978

Prefacio
En esta obra, Jacques Hallak reunió las conclusiones del trabajo
de investigación sobre el emplazamiento de las escuelas, llevado
a cabo bajo los auspicios del proyecto del Instituto Internacional
de Planeamiento de la Educación (UPE) sobre el mapa escolar.
Este proyecto fue concebido y realizado para satisfacer la nesidad
de numerosos Estados Miembros de la Unesco, de ampliar
su red de establecimientos en el nivel de la enseñanza primaria
y secundaria. En el marco de este trabajo, se puso de manifiesto
que los métodos apropriados, que permiten situar las escuelas
en la forma más conveniente, eran de primordial importancia
para asegurar la mejor utilización -al aplicar planes de educación-
de los recursos destinados a desarrollar los sistemas
escolares existentes.
En tales condiciones, el proyecto sobre el emplazamiento de
las escuelas, en el contexto de los planes globales tendientes a
desarrollar los sistemas de educación, debfa:
1. Analizar y hacer el inventario de todos los factores pedagógicos,
económicos, geográficos, sociales, administrativos, políticos,
etc., que han de tenerse en cuenta para optimizar el emplazamiento
de las escuelas;
2. Elaborar esta metodología de manera que resultase suficientemente
precisa como para poder guiar los trabajos del mapa escolar
emprendidos en los Estados Miembros y suficientemente
flexible y general como para poder ser adaptada a las condiciones
particulares de cada país;
3. Aplicar concretamente esta metodología a los problemas que
se le plantean a los responsables de la planificación, en la práctica
de su trabajo de desarrollo, tales como la escolarización
universal del primer grado, la aplicación de reformas de la educación,
etc.
El fundamento empírico del proyecto consistió en estudios de casos
en diversos países escogidos de Africa, Asia, América Latina
y Europa. Dichos estudios, efectuados en estrecha colaboración
con las autoridades nacionales, comprendían las fases siguientes:

Prefacio
1. Análisis critico de las características de la actual red de escuelas
de primero o segundo grados, en una o varias circunscripciones escolares
de 50, 000 a 200, 000 habitantes, elegidos a raíz de la diversidad
de los problemas que se les plantean;
2. Estudio de la evolución, a plazo medio, de la población que ha de
ingresar en la escuela, considerando los factores demográficos, los
objetivos de escolarización y algunas variables socioeconómicas.
3. Propuestas para racionalizar el mapa escolar elaboradas a partir
de los resultados obtenidos durante las dos fases precedentes.
Estos estudios de casos publicados por el UPE, permiten al lector que
le interese, manejar una profusión de datos más precisos relativos a
la puesta en práctica efectiva de la metodología del mapa escolar en un
determinado contexto..
La metodología elaborada en el proyecto que figura en el informe de
síntesis que presentamos a continuación, constituye una contribución
importante a las técnicas de planeamiento de los sistemas de educación.
Su importancia estriba en que atrae nuestra atención sobre la dimensión
espacial de los sistemas de educación y en que nos proporciona los instrumentos
analíticos que permiten a la vez identificar y proyectar en el
tiempo y el espacio los elementos materiales del sistema de educación
que convergen hacia un esfuerzo de planeamiento educacional general.
Es una novedad oportuna, puesto que el planeamiento de la educación
se ocupa cada vez más no sólo de la ampliación global de los sistemas
de educación en cuanto a la cantidad de establecimientos, educadores y
educandos, sino asimismo de modificaciones que repercuten sobre la
distribución de los sistemas educacionales, por región, tipo de aglomeración
y estratos sociales en un país determinado.
La metodología del mapa escolar, del mismo modo que otras metodologías
o técnicas, no tenderá por sfsola a garantizar una mayor
igualdad de los servicios de educación.
Será sin embargo, un instrumento dtil, en manos de los responsables
de las políticas educacionales que deseen recapitular la distribución de
los servicios de enseñanza existentes para establecer un plan de educación
tendiente a reducir las disparidades que se han identificado.
Ahora que el proyecto sobre el mapa escolar proporcionó la clave
para resolver algunos problemas y suministró los medios metodológicos
para abordar algunos de ellos, los trabajos del Instituto Internacional
de Planeamiento de la Educación están marcados por una preocupación
creciente que pretende asegurar una mayor igualdad de la oferta
educacional.
Un proyecto de esta magnitud crea numerosos vínculos durante su concepción
y su ejecución y, deseo expresar, en nombre del Instituto, mi
gratitud a quienes han contribuido a su feliz culminación. Es evidente,
que en este proyecto, la buena dirección y la perseverancia de Jacques
Hallak que era responsable del mismo en el Instituto, son dos elementos
de considerable importancia.
Varios Estados Miembros han tenido la gentileza de contribuir, en
cooperación con el Instituto, a la realización de estudios de casos, poniendo
generosamente a nuestra disposición, con tal fin, personal y

Prefacio
datos. Es mi profundo deseo que los estudios de casos representen,
para cada país participante, una contribución equivalente a los esfuerzos
realizados.
Una gran parte de las actividades de investigación del Instituto, sobre
todo en los países en vías de desarrollo, r,ecibe la asistencia financiera
de las contribuciones voluntarias de Estados Miembros de la Unesco. Por
lo que atañe a este proyecto en particular, está en deuda con las siguientes
organismos: "Ministry of Overseas Development" (Reino Unido), la
SIDA (Suecia), la CIDA (Canadá) y la NORAD (Noruega).
Hans N. Weiler
Director 1.1. P. E.

índice
Introducción general 13
Parte A. Síntesis de los estudios pilotos sobre el mapa
escolar 35
I. El mapa escolar en algunos países 39
II. La enseñanza primaria universal: objetivo diffcil
de alcanzar 63
III. Preparación previa a la introducción de
las reformas 85
IV. Mejorar la eficacia racionalizando el mapa 101
V. La oferta y la demanda: influencia recíproca 117
Parte B. Metodología 151
VI. Las posibles modalidades de introducción del
mapa escolar 155
VII. Dos conceptos útiles: área de reclutamiento
y normalización 175
VIII. Los métodos de diagnóstico 215
IX. La estimación de las necesidades de escolarización 24 7
X. Preparación de las propuestas 267
Conclusiones generales 2 89
Bibliografía selectiva 297

Mi reconocimiento
Desearía agradecer a quienes han colaborado directa o indirectamente
en la realización de este informe: los investigadores
del UPE y los consultores que participaron en los estudios de
casos; los corresponsales que contribuyeron mediante comentarios
y sugerencias a mejorar este informe; los cursillistas
de los cursos intensivos y de los cursos regulares del UPE que
permitieron poner a prueba concretamente la metodología y enriquecerla
con ejemplos nacionales; el personal de administración,
de secretaria, y los servicios generales que prestaron
su concurso para efectuar las investigaciones, las instituciones
de asistencia, bilaterales y multilaterales que financiaron dichos
trabajos; y por último, haciendo quizás alguna omisión, los
directores del UPE, Señor R. Poignant y Señor H. Weiler que
con su respaldo y consejo contribuyeron ampliamente al éxito
de esta empresa.
J. Hallak

Introducción general
A. EL MAPA ESCOLAR: ¿POR QUE?
Desde el comienzo de la década del 60 se vienen intensificando las
críticas sobre las escuelas como parte de nuestras vidas.
En Europa y en los Estados Unidos se acusa a las instituciones
escolares de ser "un medio deshumanizador, impersonal, carente de
calor humano"; se impugna el monopolio de la enseñanza por parte
de la escuela y se proponen nuevas estructuras más favorables a la
formación. Illich ha preconizado la "desescolarización" de la sociedad
y la creación de estructuras más abiertas y mejor integradas en el
mundo exterior . Por otro lado existen algunas experiencias que
tienden a poner de manifiesto que se está evolucionando en ese sentido.
En California por ejemplo algunos padres de un alto nivel cultural
retiran a sus hijos del sistema escolar y les proporcionan una
enseñanza "a la medida" en el hogar. El desarrollo y los progresos
que se han operado en la enseñanza con el empleo de las computadoras,
de los "video-cassettes" y de otros materiales pedagógicos subsidiarios,
ha estimulado a padres e hijos a reclamar la abolición de la asistencia
escolar obligatoria.
El experimento de "descentralización escolar" de Parkway, en
Filadelfia, constituye un paso en esa misma dirección. Por añadidura,
los intentos en sentido opuesto, que consisten en "llevar la comunidad
a la escuela" - de acuerdo a la terminología de Harold Howe - o en
abrir la enseñanza a la población empleada en los diferentes sectores
de actividad, como acontece en las universidades de verano europeas,
contribuyen a la "explosión" y a la dispersión de la escuela en los
ámbitos geográfico y social.
A la luz de lo que precede, el lector puede preguntarse, hasta qué
punto se justifica la elaboración de una metodología para la localización
de los establecimientos escolares. ¿Puede acaso considerarse
prioritario y urgente desarrollar técnicas para la ubicación de los
centros docentes cuando varios especialistas concuerdan en la necesidad
de buscar fórmulas de aprendizaje fuera de aquellos y cuando,
para los más radicales, se trata pura y simplemente de clausurarlos?
13

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
El presente trabajo no se propone enjuiciar las críticas que se han
formulado contra los establecimientos educacionales, como tampoco
examinar las propuestas que los expertos han preconizado sobre
procedimientos de formación fuera del sistema escolar. No obstante,
es preciso señalar que si bien hay un consenso respecto a las limitaciones
de que adolece la escuela tradicional, tal consenso no existe
cuando se trata de encontrar soluciones. Un pequeño grupo de
educadores propone reemplazar las actuales escuelas por sistemas
complejos para la organización, la producción y el intercambio de
conocimientos. Otro, que constituye la mayoría, todavía confía en
los establecimientos educativos tradicionales y piensa que la escuela
continúa siendo un lugar adecuado para la enseñanza, pero considera
que lo que es preciso revisar son los objetivos del sistema escolar,
que los métodos que se utilizan son anticuados y que deben ser cambiados,
y que el contenido de los programas es de poca utilidad. En
otras palabras, que es preciso intervenir en el nivel de los objetivos,
los métodos y los contenidos y que en lugar de suprimir los centros
de enseñanza sería necesario reordenarlos, adaptarlos a las necesidades
de quienes los utilizan. En apoyo de esta tesis se esgrimen los
siguientes argumentos:
(a) Hasta ahora, ningún país ha podido reemplazar su sistema
educativo basado en la escuela por un proceso de formación fuera
de la escuela. Se trata con frecuencia de proyectos-piloto, de
experiencias realizadas a pequeña escala o de propuestas teóricas
que no trascienden la fase de investigación y experimentación y
que generalmente se llevan a cabo en medios muy particulares
(niños excepcionalmente dotados; padres de elevado nivel cultural;
minorías étnicas; deficientes físicos y mentales; etc. ).
(b) Por muy deseables que puedan ser, todas las propuestas que se
han formulado para la educación masiva sin escuela requieren
métodos de organización para la utilización de los recursos
disponibles y sistemas de gestión sumamente complejos y elaborados
que hacen poco verosímil la aplicación de esas propuestas a
gran escala a corto plazo, incluso en países tecnológicamente
muy avanzados, como los Estados Unidos. En efecto a raíz de
los problemas que entrañan, se corre el riesgo de que sólo sirvan
a una minoría privilegiada y de que favorezcan de ese modo la
discriminación de las oportunidades educativas entre los diferentes
estratos socio-culturales de la población. Máxime sabiendo que
14
la supresión de las escuelas y su sustitución por otras fórmulas de
formación no parece previsible en plazos razonables, en los países
en vías de desarrollo, ni siquiera en la mayor parte de los países
industrializados. Son múltiples los obstáculos que dificultan la
introducción de esos cambios y no obedecen exclusivamente a los
problemas pendientes, relativos a la organización de la formación
masiva fuera de los establecimientos escolares. Bastaría para . •
convencerse de ello, con sondear la actitud de la mayor parte de
los docentes, de los administradores de la educación y de los
padres de alumnos, ante cualquier propuesta de supresión de los
centros docentes.

Introducción general
¿Cómo evolucionará nuestra sociedad? ¿Se convertirá en una
"sociedad" sin escuela? Sólo la experiencia podrá dar respuesta a
estos interrogantes. Sin embargo, nos parece que si bien es cierto
que a largo plazo puede pensarse en la posibilidad de sustituir la
escuela tradicional por mecanismos de formación que prescindan de
la escuela, resulta ilusorio esperar el advenimiento de la sociedad
sin escuela dentro de los diez o quince próximos años.
En 1970, se destinaron alrededor de 20, 000 millones de dólares a
la creación, la ampliación y la reconversión de establecimientos de
enseñanza, en el mundo entero. En este año y en los próximos
continuarán haciéndose esfuerzos financieros de esa magnitud, prosiguiéndose
asf, el desarrollo de la infraestructura escolar, la cual a
su vez, requerirá recursos cada vez más elevados para su funcionamiento.
La manera de organizar la distribución geográfica de las
escuelas influirá enormemente en la eficiencia de la utilización de
los recursos dedicados a la educación. La adopción de técnicas y de
métodos de organización de la oferta educativa, es decir, el mapa
escolar, constituyen pues, una tarea de carácter prioritario.
Por otro lado, aún admitiendo que los responsables de las políticas
en materia de educación, atribuyen cada vez más importancia a la
enseñanza extra-escolar (mediante el desarrollo de actividades de
formación permanente, de programas de alfabetización, de formación
rural, etc. ), los métodos de organización de la oferta en materia de
enseñanza en dicho sector son sustancialmente los mismos, de
manera que al tratar la metodología del mapa escolar, se abarca
asimismo de hecho la del mapa extra-escolar. Cierto es que el mapa
de la formación permanente y el de la formación en el lugar de trabajo
requieren diferentes técnicas, pero sus bases conceptuales son, en
gran medida, las mismas que las del mapa escolar.
¿En qué consiste el mapa escolar? Resulta difícil dar una definición
satisfactoria en unas pocas líneas. Una encuesta realizada por el
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE), en
unos cincuenta países muestra, en efecto, que la significación y el
papel del mapa escolar varían en grado sumo según los casos (ver el
Anexo del Capítulo I). En ciertos países (Nigeria, Filipinas y Nueva
Zelandia), los locales escolares se sitúan de manera empírica, de
acuerdo con una legislación referida a normas sobre la superficie, y
sobre el funcionamiento de las escuelas. En otros (Japón, Dinamarca
y los Estados Unidos), el mapa escolar tiene un significado más
complejo en la medida en que, no obstante la descentralización del
poder de decisión por lo que atañe a la ubicación de los establecimientos
de enseñanza, se puede observar un importante esfuerzo de planificación
y coordinación para la ubicación de las escuelas en ciertas regiones.
Finalmente, en otros países (Francia, la República Popular de
Bulgaria y la Unión Soviética), el mapa escolar se prepara en el nivel
central sobre la base de un método simple y uniforme para todo el
país.
15

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Como puede apreciarse en los capftulos subsiguientes, la fórmula
que hemos adoptado se inspira en las experiencias de los diferentes
países, pero en realidad no corresponde a ninguno de ellos en
particular. Para dar en esta etapa inicial algunos elementos de
definición, conviene indicar el papel, el marco conceptual y el procedimiento
para aplicar el mapa escolar.
B. EL PAPEL DEL MAPA ESCOLAR .
El mapa escolar es parte integrante del proceso de planificación de
la educación, por lo cual tiende a facilitar la realización de los
objetivos del plan. Entre éstos, los más conocidos y más universalmente
aceptados son los siguientes:
(a) Proporcionar a todos los niños en edad escolar una educación
básica y extender la enseñanza más allá del periodo de escolaridad
obligatoria en función de los recursos disponibles y de las necesidades
económicas y sociales del pafs. Según esta noción, el
mapa escolar debe permitir la organización de la oferta de
educación de manera que satisfaga las "necesidades" definidas en
el plan. Como puede verse en el Capítulo II, ciertos estudios de
casos ponen de manifiesto e ilustran este objetivo.
(b) Promover la "igualdad de oportunidades en materia de educación".
Se han dado varias interpretaciones a este objetivo, pero en lo
que se refiere al mapa escolar, el propósito es lograr: (a) la
igualación geográfica de las condiciones de la oferta, mediante la
creación de capacidades de absorción iguales y mediante una
distribución equitativa de los recursos humanos, materiales y
financieros entre las diferentes regiones; (b) la igualación social
de las posibilidades de acceso a la escuela, mediante disposiciones
que estimulen la asistencia escolar, tales como el establecimiento
de un servicio de transporte escolar, de cantinas y de
internados, y la lucha contra la discriminación racial o religiosa
en la frecuentación de determinados establecimientos escolares
(puede recordarse a este respecto la experiencia del "bussing" en
los Estados Unidos). Esto no garantiza el éxito de tales
disposiciones.
(c) Aumentar la eficacia de los sistemas de educación, mejorando la
relación entre los costos y el rendimiento. En la preparación del
mapa escolar se procurará asegurar que los fndices de utilización
de los locales escolares, de los equipos y de los docentes sean lo
más elevados posible, habida cuenta de las limitaciones de orden
pedagógico, administrativo y político que puedan existir. Es
conveniente superar el hábito negativo de considerar la escuela
como un medio aislado, desconectado del medio ambiente e
introducir el concepto de integración del mapa escolar en otro .
más general, de los servicios comunitarios y de desarrollo
regional. Al igual que el hospital o que la oficina de correos, la
escuela forma parte de un conjunto de servicios que conviene
16

Introducción general
distribuir geográficamente, de manera coherente, de tal modo
que la acción de los factores económicos ajenos al sistema permita
utilizar lo más eficazmente posible los recursos educacionales!,
(d) Reformar las estructuras, los programas y los métodos. El
papel del mapa escolar es primordial en cualquier intento de
reforma de los sistemas de educación. Podría afirmarse sin
arriesgarse a incurrir en error que, en gran medida, los
fracasos comprobados de las reformas introducidas en ciertos
países se deben a la ausencia del mapa escolar. Sea cual fuere
el nivel de desarrollo del sistema escolar en el momento en que
se introduce una reforma, existe siempre un grupo de establecimientos
con características especificas y propias que reflejan, de
una u otra manera, las estructuras, los programas y los métodos.
El mapa escolar debe permitir el estudio de las modalidades de
readaptación y de redistribución geográfica de los establecimientos
de enseñanza, de modo que la oferta se adecúe a las nuevas
características del sistema de educación definido por la reforma.
El caso de Francia es muy ilustrativo de este papel del mapa
escolar. En 1963 se adoptó una reforma de la enseñanza cuyo
estudio se había iniciado en 1959. Dicha reforma se funda en dos
principios esenciales: la prolongación de la escolaridad obligatoria
hasta los 16 anos de edad y la adopción de un establecimiento
único para el primer ciclo: el "colegio de enseñanza secundaria".
Era, pues, necesario reestructurar los locales ya existentes
(liceo, colegio de enseñanza general, etc. ) y ampliar la capacidad
de admisión del sistema, para poder acoger a la totalidad de los
niños de los 11 a 15 años de edad. Por lo cual, como ello suponía
la inversión de sumas cuantiosas en la construcción de establecimientos
de enseñanza y proceder a la readaptación y a la creación
de nuevos centros de enseñanza, el Ministerio no podía atenerse
al empirismo que hasta entonces había prevalecido. Es ahí donde
tiene su origen el mapa escolar en Francia.
1. El "Comité de Procedimiento del Plan" en Holanda redactó con ese
criterio, un informe de diagnóstico sobre el sistema escolar
nacional. El país fue dividido en 80 regiones con arreglo al
principio de circunscripción denominado "nodal", es decir, en
función de la intensidad con que se producen los desplazamientos
de la población entre los domicilios y los lugares de trabajo.
Además, la identificación de las regiones se basa en parámetros
sociales, culturales y económicos. Por último, se han tenido
en cuenta las áreas de "captación" de las escuelas secundarias en
las zonas urbanas y rurales. En síntesis, se hizo un esfuerzo
para integrar el mapa de los establecimientos educativos con el de
los servicios sociales y económicos.
17

El mapa escolar :
un instrumento de la política Je educación
C. EL MARCO CONCEPTUAL
El mapa escolar puede considerarse como un instrumento de análisis
que permite el enlace entre:
(a) la elaboración del plan y el establecimiento de los proyectos
detallados para su ejecución;
(b) la determinación de los objetivos globales y su traducción en
acciones concretas en el nivel local;
(c) la asignación global de los recursos, efectuada en el nivel central
y las necesidades, tal como éstas pueden ser estimadas a la luz
de las características locales.
Por otra parte, el mapa escolar debe conducir a una articulación de
las redes escolares de los diferentes niveles y tipos de enseñanza.
Ello conlleva una compleja operación que requiere:
- un método de coordinación de las diferentes redes escolares;
- la regionalización de los objetivos del plan;
- la preparación de esbozos en los cuales los objetivos regionales se
traduzcan en acciones concretas, habida cuenta de la estructura
del sistema de educación vigente y de las normas y reglas que
rigen los establecimientos escolares;
- la elaboración detallada del mapa escolar local que debe tomar en
consideración las necesidades, las características y los problemas
específicos de la localidad de que se trate.
(i) La coordinación de las diferentes redes escolares
Una organización racional del mapa escolar implica una coordinación
de las diferentes redes escolares en la medida en que un establecimiento
de un nivel dado acoge alumnos provenientes de varios centros
educacionales del nivel inmediatamente inferior.
En el marco de la enseñanza obligatoria, la organización de la red
de establecimientos de enseñanza debe tener en cuenta, sobre todo,
la distribución geográfica de la población. En este nivel, se recurrirá
al sistema de internado y a los transportes escolares excepcionalmente.
El mapa de la enseñanza obligatoria tendrá, pues, una base local.
Como la enseñanza general inmediatamente posterior a la escolaridad
obligatoria presenta, en gran medida, las mismas características,
cualesquiera que sean las regiones del país, el mapa escolar de dicha
enseñanza debe ser elaborado dentro de un marco regional, pero
evidentemente debe tener muy en cuenta el mapa de la enseñanza
obligatoria y asegurar que, en la medida de lo posible, todos los niños,
sin distinción, tengan acceso a ella.
Dada la diversidad de especializaciones y de profesiones, y habida
cuenta de las necesidades específicas de las diferentes regiones, la
enseñanza especializada y la enseñanza universitaria sólo pueden ser
organizados en el plano nacional; sin embargo, y por las mismas
razones que antes se adujeron, el mapa de ambas debe tener presente
la distribución geográfica de las enseñanzas obligatoria y postobligatoria
(general).
18

Introducción general
Existe, por consiguiente, una cierta jerarquía y una coordinación
indispensable entre los diferentes mapas escolares, que pueden
presentarse esquemáticamente del siguiente modo:
Esquema 1. Coordinación de los diferentes mapas escolares
Nivel nacional
Nivel regional
Nivel local
Mapa de la enseñanza
universitaria
Mapa de la
enseñanza
general
post-obligatoria
Mapa de la enseñanza
obligatoria
Mapa de la enseñanza
especializada
Adviértase que la distinción entre los niveles nacional, regional y
local varia según los países y que no debe generalizarse sin adoptar
las precauciones debidas. En un país como la República Federal de
Alemania deberá hacerse una delimitación según los "Lander" o
estados, en cada "Land" según las regiones, y en cada región según
las circunscripciones o distritos. Generalmente se procederá de
igual manera cuando se trate de Estados federados. Además, una
región de cinco millones de habitantes en un país como Nigeria puede
corresponder a un distrito en otro, como la India, o tener la
importancia de todo un país, como Bélgica.
(ii) La regionalización de los objetivos del plan
El Esquema 2 permite ilustrar el procedimiento seguido para la
regionalización de los objetivos.
En el plano nacional es imperativo regionalizar los objetivos del
Plan, previo a la puesta en práctica del mapa escolar. ¿Cómo se
podría entonces, analizar concretamente los medios que deben ser
empleados para alcanzar los objetivos propuestos, sin tener una clara
visión de las características propias de cada región y sin haber
adoptado previamente decisiones sobre cómo deben ser asignados en
el nivel regional los recursos provenientes del nivel central? ¿Cómo
decidir, por otra parte, dónde deben ubicarse los establecimientos de
enseñanza superior o los servicios de enseñanza especializada sin
antes haber comparado las realidades económica, educativa y social
de cada región con las necesidades y con las posibilidades del país
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PERSPECTIVA NACIONAL
PERSPECTIVA REGIONAL
PERSPECTIVA
LOCAL
El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Introducción general
en su conjunto? El mapa escolar regional es el instrumento por
excelencia, de la concreción de la regionalización del plan educativo y
es parte integrante del mapa de los servicios comunitarios y de las
actividades económicas correspondientes a la regionalización del
plan de desarrollo económico y social.
El mapa nacional y la regionalización reflejan una misma realidad
y no tendría sentido considerarlos contradictorios o hablar de uno sin
referirse a la otra y viceversa.
En el plano regional convendrá definir zonas geográficas homogéneas,
teniendo en cuenta los factores económicos, demográficos, geográficos,
administrativos, etc. Si la regionalización de los objetivos
nacionales pasa a través del "filtro político", a fortiori lo será cuando
se trate de "localizar" los objetivos regionales. Esta etapa, aunque
necesaria, es insuficiente, porque será preciso igualmente realizar
un minucioso análisis del sistema escolar en cada zona geográfica y
tener en cuenta las reglamentaciones vigentes, las limitaciones locales
que existan y las normas adoptadas por el gobierno. El mapa escolar
que organiza y distribuye la oferta educacional entre las circunscripciones
no es ni más ni menos que un ejercicio de planificación
completo en el nivel de cada región. Hablar pues, de mapa regional
oponiéndolo a la planificación regional, es depojar a ambos de todo
sentido.
(iii) La preparación de los esbozos de mapas nacional y regionales
(ver Esquema 3)
La preparación de los esbozos de los mapas nacional y regionales
refleja las dos preocupaciones aludidas, a saber:
- La necesidad de garantizar la interacción entre los diferentes
niveles de decisión.
- La necesidad de regionalizar los objetivos para tener en cuenta las
características propias de cada región y sus necesidades
específicas.
De acuerdo con ésto, el esbozo del mapa escolar nacional deberá
efectuarse en el nivel central, en estrecha colaboración con las autoridades
competentes en materia de ordenación del territorio nacional,
de desarrollo regional y con otros organismos administrativos
interesados, con miras a integrar el mapa escolar en el mapa correspondiente
a la totalidad de los servicios comunitarios (infraestructura,
vivienda, salud pública, etc. ).
Debe tener en cuenta la estructura del sistema educativo, es decir,
la distribución de la totalidad de la matrícula de acuerdo a los diferentes
niveles y modalidades de enseñanza. Es preciso, además, tener
presentes las reglamentaciones vigentes que rigen el funcionamiento
del sistema educativo, las normas y pautas relativas a los locales y
a los equipos, y los criterios existentes en lo que concierne a las
zonas de incorporación de los alumnos y al alojamiento de los mismos.
Los servicios regionales prepararán el esbozo del mapa de su propio
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Introducción general
sector. Por las razones antes expuestas, dicho mapa está principalmente
referido a la enseñanza obligatoria y a la enseñanza general
"post-obligatoria". Mutatis mutandis, ha de seguirse un procedimiento
análogo al señalado para el mapa escolar nacional. Tales
esbozos de mapas nacional y regionales, constituyen en sí un instrumento
para comprobar si los objetivos perseguidos por el plan son o
no realistas y si los recursos previstos corresponden a las necesidades
y a las características de las regiones.
(iv) La preparación detallada del mapa escolar local
A escala de cada circunscripción o distrito, la preparación del mapa
escolar requiere cinco pasos metodológicos interdependientes:
1. El diagnóstico de la distribución geográfica de la oferta en materia
de educación. Se trata de examinar el actual mapa escolar, identificando
principalmente los desequilibrios existentes en la
distribución geográfica de la matrícula y de las condiciones de
escolarización.
2. La determinación de: (a) criterios para la delimitación de las
áreas de captación de los establecimientos escolares (por ejemplo,
las densidades de población); (b) normas relativas al tamaño de las
escuelas en función de las limitaciones de orden pedagógico,
económico y administrativo (para un número de alumnos inferior
de 15 a 20, el costo de mantenimiento de la escuela resulta prohibitivo);
(c) normas relativas al espacio físico, a los tipos de
construcción, a los suministros y a los equipos, por alumno
(2 metros cuadrados por alumno, para la enseñanza primaria, es
la norma adoptada por algunos países).
3. La regionalización de los objetivos del plan escolar, habida cuenta
de las perspectivas de desarrollo de cada región. Por ejemplo, si
en el plan nacional se pretende alcanzar un índice de escolarización
del 30% para el grupo de población comprendido entre los 5 y los
18 años, ¿cual deberá ser el índice objetivo de cada región?
4. La proyección de las necesidades de escolarización en función de
los objetivos regionalizados y de la evolución demográfica.
5. La elaboración de propuestas para un mapa de los futuros locales,
después de haber analizado el costo/rendimiento de varias propuestas
posibles (¿debe elegirse la fórmula de los "complejos escolares"
que favorecen la integración social o bien la de las pequeñas
escuelas de barrio, de tamaño más "humano"? ).
El Esquema 4 integra los diferentes elementos del marco conceptual.
D. EL PROCEDIMIENTO: .PARTICIPACIÓN O BUROCRACIA?
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Por lo que respecta al procedimiento, el trazado del mapa escolar
debe ser el resultado de una serie de etapas sucesivas en las que
participen las administraciones centrales, regionales y locales. La
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PERSPECTIVA NACIONAL PERSPECTIVA REGIONAL PERSPECTIVA
LOCAL
El mapa escolar :
un instrumento de ¡apolítica de educación

Introducción general
administración central prepara las directrices iniciales sobre la base
de los objetivos que el plan persigue, en función de las cuales los
servicios regionales y locales formulan sus propuestas. Estas son
a su vez examinadas por la administración central, que puede, si es
preciso, modificar sus directrices iniciales ajustándolas a las
realidades y a las diversidades regionales que se hayan evidenciado.
En realidad no se trata de un movimiento en sentido único del "centro"
hacia la "periferia", sino de una sucesión de "lazadas" que ligan las
decisiones de la administración central con las propuestas expresadas
por las administraciones regionales.
En otros términos, la adopción del mapa escolar implica aceptar
una "regla del juego" que influye en los propios principios de la
planificación de la educación. No se trata de admitir un sistema de
planificación centralizado y autoritario que impone desde la capital
directrices indicando el emplazamiento de las escuelas, excluyendo
toda posibilidad de "censura" en el nivel regional, ni de aceptar un
sistema de planificación descentralizado y particularista que beneficie
a determinadas regiones en detrimento de otras y que favorezca la
discordancia entre los objetivos nacionales y las medidas adoptadas
en el nivel regional, sino en cambio, de un sistema híbrido que
reúna las ventajas de ambos.
En pafses con un sistema administrativo fuertemente centralizado
suele hablarse mucho de "descentralización" cuando en lo que realmente
se piensa es en la "desconcentración", es decir, en el monopolio
del "poder" por el centro, quedando reducido el papel de la
periferia al de mero ejecutante. En los pafses con una estructura
administrativa tradicionalmente descentralizada se insiste en la
necesidad de promover la integración de las iniciativas regionales,
mientras que se piensa esencialmente que la autonomía regional
constituye un derecho sagrado.
En el nivel central a veces se admite que en la preparación del plan
y de las directrices básicas del mapa escolar se tengan en cuenta las
opiniones de los grupos interesados, en especial los docentes, los
padres de alumnos, los organismos de educación públicos y privados,
los departamentos ministeriales, etc.
También es preciso que en los niveles regional y local, el mapa
escolar sea el resultado de la participación de los representantes de
las colectividades regionales y locales, sobre todo de los padres de
alumnos, de los sindicatos de docentes y de las autoridades responsables
de las actividades de desarrollo regional.
La puesta en práctica, así como la adopción del mapa escolar
plantean un doble problema en lo que a la participación se refiere:
uno "vertical", es decir, entre las administraciones y las autoridades
centrales y locales; otro "horizontal", o sea, en cada nivel de
decisión, entre los grupos interesados. Esta situación genera tres
riesgos no desdeñables, que pueden resumirse así:
(a) El riesgo de que se produzca una creciente burocratización del
sistema de planificación. En algunos países, los funcionarios
locales resignarían su responsabilidad en los funcionarios
25

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
regionales, quienes, a su vez, lo harían en los funcionarios
centrales. Llevado esto al extremo, el mapa escolar termina
por convertirse en otro instrumento más al servicio de una
planificación burocrática.
(b) El riesgo de que se legitimicen decisiones básicamente injustas
y anti-democráticas. Una amplia consulta a los grupos interesados
efectuada previamente a la toma de decisión, constituye un
excelente medio de reunir información acerca de los deseos de la
población, y en ningún caso esa consulta debe servir de pretexto
o de encubrimiento para una determinada política. La diversidad
de opiniones expresadas por diferentes colectividades (suponiendo
que éstas estén debidamente informadas - y es éste el papel del
mapa escolar - y que dichas opiniones lleguen a un consenso)
es tal, que le permitirá al poder central adoptar la política que
su elección, la misma, sin duda que hubiese adoptado sin proceder
a una consulta.
(c) El riesgo de que detenten el poder los grupos más fuertes y mejor
organizados. Si, para evitar los dos riesgos antes señalados, se
procede de modo tal que las decisiones sobre el mapa escolar sean
asumidas exclusivamente por aquellos órganos en los que se ejerce
la participación - lo que, aunque utópico, es teóricamente posible -,
puede surgir un peligro todavía mayor: que grupos organizados
que tienen una representación marginal (pero que disponen de
tiempo para desempeñarse en los asuntos políticos), se apoderen
en su propio provecho de la representación en las comisiones
encargadas del mapa escolar. La experiencia de la participación
universitaria en los Estados Unidos muestra cuan real es este
riesgo. Pero, la situación puede ser más grave aún cuando, como
sucede en algunos países, la "élite" local (el jefe de policía, el
comandante militar, los hombres de negocios, el presidente de un
club social, etc. ) so capa de la "participación popular" participa
en una nueva forma de planificación "popular", en nombre de los
pobres y de los oprimidos.
En resumidas cuentas, y sin pretender con ello agotar el tema, debe
reconocerse con lucidez, que si la participación sólo sirve para
ocultar temporalmente a cada miembro de la comunidad las exigencias
reales de la vida colectiva, conduciría, sin ningún género de dudas, ya
sea a una reacción de los reflejos de autoridad que parecerían entonces,
sanos y deseables, ya sea a la legitimación de un proceso político
especialmente regresivo. Y sería una curiosa paradoja que se ahogara
la democracia adoptando la participación.
E. CONTENIDO DEL PRESENTE TRABAJO
Como ha podido advertirse, el mapa escolar plantea el problema del
poder de planificar y de decidir en materia de educación. En las
páginas que siguen no daremos ninguna fórmula para resolverlo. Se
trata, en efecto, de un problema político que no es posible zanjar con
26

Introducción general
fórmulas técnicas. Sin embargo, como lo muestra el Esquema 4,
los factores políticos intervienen tanto en el mapa escolar nacional
como en los mapas regionales o locales. El hecho de que se les haga
explícitos no significa que se los considere como parte integrante de
las orientaciones metodológicas que este trabajo contiene. Puesto
que ninguna técnica es absolutamente neutra, forzoso es dar cabida a
una serie de diversas experiencas procedentes de sistemas ideológicos
y políticos diferentes. Esto es un poco lo que - aunque muy imperfectamente
- hemos pretendido hacer en esta obra y en el proyecto de
investigación que en la misma se expone. Para ello hemos procedido
en tres etapas: en primer lugar, se efectuó una amplia encuesta en unos
cincuenta países con el fin de hacer un censo de las experiencias que
en materia de la carta escolar se estaban realizando. Aunque se
omitieron ejemplos particularmente pertinentes, tales como los de
China y Cuba, la encuesta ha puesto de manifiesto la extrema diversidad
de las situaciones que constituyen un reflejo de la de los sistemas
ideológico-polfticos de los diferentes países. Como se preveía de
antemano, dicha encuesta ha confirmado que, aunque proclamen de viva
voz lo contrario, muchos países no planifican la educación y que sus
mapas escolares son fruto del azar, de la improvisación o de la
política del "laissez-faire". En segundo lugar, una vez analizadas
las situaciones, una docena de países aceptaron cooperar con el UPE
en el estudio de sus propias experiencias en materia de cartografía
escolar o en la elaboración, mediante estudios piloto, de metodologías
susceptibles de generalizarse a nivel nacional. En tercer lugar, los
resultados de esos estudios y las conclusiones a las que se llegó en
las investigaciones llevadas a cabo, fueron redactados y probados en
varios seminarios de formación. En el presente trabajo se sintetizan
los estudios de casos y se propone una metodología del mapa escolar,
metodología que, como ha de comprobarse, se centra en los mapas
escolares regional y local.
Los trece estudios de casos particulares, revisten especial interés
porque cada uno de ellos representa una investigación piloto sobre una
esfera de aplicación diferente de la metodología del mapa escolar, y
porque llegan a conclusiones originales en lo que respecta a los
principios de planificación de la educación y a la política en materia
de escuelas. Como puede observarse, se refieren a Asia, Africa,
Europa y América; comprenden zonas rurales y urbanas; incluyen
escuelas primarias, medias y secundarias y atañen a sistemas de
enseñanza públicos y privados. En cada caso fue necesario adaptar
la metodología a las condiciones existentes en el sistema educacional
del país y a la disponibilidad de datos estadísticos. Consecuentemente,
las técnicas propuestas no pueden pretender la universalidad o el rigor
científico que un lector apresurado pudiera sentirse tentado a concederles.
Antes de inspirarse en ellas, cada país tiene que tener
presente el medio ideológico y político en que habrán de aplicarse.
Por otra parte, debe quedar bien claro que la composición de la
muestra de los estudios de caso, es el resultado de las posibilidades
reales para llevar a cabo las investigaciones y que de ninguna manera
27

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
refleja una preferencia ideológica o una discriminación de facto en
cuanto a la puesta en práctica de esas investigaciones.
En la parte A de esta obra (Capítulos I al V) se hace una síntesis
de las principales conclusiones resultantes de las investigaciones.
Los cuatro primeros capítulos ponen de relieve, en una rápida
presentación de la muestra de los estudios de caso, la gran diversidad
que existe en los campos de aplicación del mapa escolar en la planificación
de la educación. La lectura de estos cuatro capítulos no es
imprescindible para comprender el presente trabajo: el lector podrá
leer el capítulo que verse sobre el tema que más le interese, pasando
acto seguido al Capítulo V. En el final de cada capítulo figura un
resumen que permite orientar al lector en su elección.
En el Capítulo V se señalan algunas conclusiones preliminares que
se desprenden de la investigación realizada por el UPE sobre los
problemas concretos que presenta el mapa escolar, tales como las
relaciones entre la "oferta" y la "demanda" en educación; el grado
de "realismo" que encierra el objetivo internacional de la escolarización
primaria universal; las desigualdades en las condiciones de
escolarización en el medio rural, etc.
Se ha procurado que la parte B (Capítulos VI al X), dedicada a la
metodología, sea lo más práctica posible. Ha sido ideada en forma de
manual destinado a los expertos en planificación y administración de
la educación. A pesar de que en ella se utilizan algunas fórmulas
algebraicas, no es necesario poseer conocimientos matemáticos para
comprender el texto que pretende ser sencillo y concreto.
En el Capítulo VI se describen las etapas seguidas para la introducción
del mapa escolar analizando principalmente los problemas de la
formación del personal, de la recopilación de los datos estadísticos,
que plantea el papel que un estudio desempeña, sobre una región piloto
determinada y de la preparación del procedimiento en el plano nacional.
En el Capítulo VII se trata de introducir algunos conceptos útiles,
tales como, el de "áreas de reclutamiento", de "perímetros urbanos
y rurales", de "normas" y de "modelos".
En el Capítulo VIII se hace un desarrollo de los métodos de diagnóstico
del mapa escolar en los niveles nacional y regional, introduciendo
el procedimiento de demarcación del país en regiones, la
técnica de los indicadores, y los parámetros que deben tenerse en
cuenta al dictaminar el diagnóstico.
El Capítulo IX se refiere a la estimación de la "demanda" de
escolarización. En él se describen algunas técnicas para "regionalizar"
los objetivos, analizar los fenómenos migratorios, y hacer encuestas
destinadas a apreciar las necesidades que trascienden el período de
escolaridad obligatoria.
El Capítulo X versa sobre los métodos de preparación de propuestas
referidas al emplazamiento de los establecimientos de enseñanza y al
papel que desempeñan las técnicas de análisis de costo/resultados,
en la formulación de decisiones.
En último término, y a modo de conclusiones, se indican algunas
posibles repercusiones del mapa escolar.
28

Introducción general
Las críticas dirigidas a los sistemas de enseñanza
no cuestionan la necesidad de elaborar métodos para
la organización de la oferta de educación. El mapa
"educativo" cubre un campo mucho más amplio que
el mapa escolar, pero se sustenta en las mismas
bases conceptuales, a saber: un método de coordinación
de las diferentes redes de educación; la regionalización
de los objetivos del Plan; la preparación de esbozos en
los cuales los objetivos se traducen en acciones
concretas, y la elaboración de mapas para el futuro.
Estos deben ser el resultado de una serie de etapas
sucesivas que relacionen las administraciones
central, regionales y locales. La puesta en práctica
y la adopción del mapa escolar plantea un doble
problema de participación: de carácter "vertical",
es decir, entre las administraciones y los responsables
centrales y locales, y "horizontal", o sea, entre los
grupos sociales interesados y cada nivel de toma de
decisiones.
29

ANEXO
Lo que es el mapa escolar :
referencia a
algunas experiencias nacionales
¿En qué consiste el mapa escolar? Es difícil dar una definición
satisfactoria como lo demuestra una encuesta efectuada por el UPE
en 50 pafses, para estudiar sus respectivas experiencias en este
campo. Se advirtió rápidamente que los diferentes pafses atribuyen
al mapa escolar, papeles y significados diversos. Veamos algunos
ejemplos ilustrativos:
En el sur de Nigeria existe una legislación que reglamenta en forma
estricta la creación de nuevos establecimientos. La colectividad o
las personas interesadas deben dirigir una petición al Departamento
de Educación mediante un formulario que especifica las modalidades
de reclutamiento de maestros, de la creación y del financiamiento de
la escuela, acompañándolo de una descripción de los planes del terreno
y de las construcciones, y asegurando el respeto a las reglas y
ordenanzas que reglamentan el funcionamiento de los establecimientos.
Normas referidas a las superficies de los terrenos y a los locales,
asf como recomendaciones relativas a los equipos, generalmente
forman parte de la documentación que justifica la creación de las
escuelas. Ciertamente, la ley prevé una disposición que permite
evitar el desperdicio de esfuerzos, dado que el Comité de Educación
- organismo responsable del mapa escolar - puede negar su aprobación
"si ya existen locales adecuados en la misma región para la que se
propone la apertura de la escuela". 1 Sin embargo, no se dispone de
ningún plan integrado para el emplazamiento de las escuelas a escala
nacional, que permita garantizar la racionalidad del mapa escolar.
No obstante, en ciertas ciudades como Lagos se intenta crear una red
coordinada de escuelas.
En Filipinas, el "Manual de Reglamentos para las Escuelas Privadas"
y el "Manual de Servicios para las Escuelas Públicas" definen en
términos muy generales las normas en cuanto a superficies de terrenos
y de locales que deben respetar las nuevas escuelas públicas y privadas.
Para estas últimas las reglas vigentes son muy flexibles y están
referidas a:
1. Ver por ejemplo "The Education (Lagos) Ordinance", 1957.
30

Introducción general
- el emplazamiento de locales en función de riesgos de incendio y de
la proximidad a las rutas de gran circulación, de las condiciones
sanitarias y de la precaución contra la intemperie;
- la superficie de los emplazamientos en función de la matrícula
escolar;
- el funcionamiento y mantenimiento de la escuela.
La experiencia demuestra que la decisión sobre el emplazamiento de
locales de escuelas se realiza caso por caso., sin un criterio de
coordinación en el nivel nacional. La gran mayoría de las escuelas
primarias y secundarias se halla concentrada en las regiones más
desarrolladas y dinámicas del país, en detrimento de las zonas
rurales descuidadas.
Por el contrario en el Japón, el mapa escolar tiene una connotación
más compleja y desempeña un papel diferente según las regiones.
En efecto, la ley atribuye a las municipalidades la responsabilidad
de crear las escuelas primarias y de nivel medio, de la misma
manera las ciudades más pequeñas deben poseer al menos una escuela
primaria y una escuela media. Por el contrario, el mapa de las
escuelas secundarias depende de las autoridades civiles de las regiones.
Para facilitar el perfeccionamiento de los mapas escolares, el
Ministerio de Educación estimula la fusión de los establecimientos
escolares y ha publicado una "Guía para fusionar las escuelas".
Igualmente se ha intentado equiparar los locales, siquiera aquéllos
cuyo costo está a cargo del Erario Público (cerca de una tercera
parte); se ha publicado a este efecto una "Guía para la Construcción
de Escuelas". Finalmente se observa un comienzo de integración
del mapa escolar en los planes de urbanización.
En Nueva Zelandia, como lo indican los funcionarios del Ministerio
de Educación: "no existe un plan nacional integrado para la creación
de nuevas escuelas. Ello se debe al carácter descentralizado del
sistema escolar y a la autonomía de las escuelas privadas que pueden
ser creadas sin necesidad de recurrir al gobierno, salvo si es para
obtener un acuerdo formal". Para la enseñanza primaria, cada
distrito escolar (hay 10 de ellos) estima de manera empírica sus
necesidades en materia de nuevos establecimientos y negocia con el
Departamento de Educación su financiación. Inclusive en la enseñanza
secundaria, a pesar de que ella depende directamente del Ministerio,
la iniciativa de creación de las escuelas es de la competencia de las
colectividades locales.
En Dinamarca la coexistencia de tres sistemas escolares (escuelas
Estatales, de las colectividades locales y de las instituciones
privadas) determina que no exista programación del mapa escolar
primario y medio ni en el nivel nacional ni en el de los distritos
escolares. Sin embargo, desde la reforma municipal introducida en
el país en 1970, se ha decidido introducir la planificación del
emplazamiento de los establecimientos en el nivel de los distritos,
pero es demasiado pronto aún para apreciar los resultados de estas
medidas. En cambio, el mapa escolar de la enseñanza secundaria
ha sido objeto de un esfuerzo de planificación en el nivel nacional
31

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
fundado en las perspectivas de evolución de la matrícula escolar; se
ha elaborado en 1970/71 un fichero de los establecimientos, el
"Skoleregister" que suministra las informaciones esenciales con
respecto a cada escuela.
En América del Norte - Estados Unidos y Canadá - a rafz de la
inmensidad de los territorios, cada provincia o estado permanece
autónomo en materia de educación y ello particularmente en lo que se
refiere a la planificación de las construcciones escolares. La situación
varfa según las regiones, pero el procedimiento es en todas partes
más o menos el mismo. Los territorios se dividen en distritos
escolares, cada uno de ellos dotado de una Comisión Escolar. Tal
Comisión escolar es la que:
- "determina las políticas generales que han de seguirse en cuanto
al emplazamiento de nuevas construcciones o la readaptación de una
construcción existente;
- aprueba los principios rectores de orden pedagógico;
- autoriza la contratación de un especialista-asesor en construcción
de establecimientos escolares y escoge al arquitecto del proyecto. . "^
Así, es probable que como resultado de la estructura descentralizada
de la educación en América del Norte existan mapas escolares
coherentes para cada distrito, en cambio no es seguro que en cada
provincia o estado y aún menos para el conjunto del país se haya
creado una red coherente de establecimientos escolares.
En efecto, varios distritos municipales como se encuentran en la
incapacidad de financiar con sus propios recursos el desarrollo de
su sistema de educación para hacer frente al aumento de la matrícula
escolar y a las exigencias de la pedagogía moderna, los gobiernos del
Estado o las provincias han adoptado fórmulas de prorrateo para
financiar las construcciones escolares. Sin embargo, si bien este
procedimiento ha permitido superar un poco las desigualdades de
condiciones entre los distritos, no se puede hablar estrictamente de
mapa escolar homogéneo en los estados y las provincias.
En cambio, en Francia, las estructuras son centralizadas y el
mapa escolar refleja la red completa de escuelas del Estado a través
de todo el país. ** Establecido por decisión del Ministro de Educación
Nacional, sobre la base de las propuestas de los jefes de la supervisión
1. Fuente: "Gymnasiebehovet 1985", por K. Antonsen, O. Dauneskiold-
Sanze, 1968, Statens-trykeningskontor, UN 00-460.
2. A. Gaudet, "Le spécialiste en aménagement scolaire", en
Education et Gestion, No. 35, marzo 1973.
3. Ver Commissariat Général du Plan d'Equipement et de la Productivité,
"Vème Plan, 1966-1970", Rapport général de la commission
de l'équipement scolare, universitaire et sportif (Anexo).
32

Introducción general
escolar y después de consultas a las comisiones académicas competentes,
el mapa escolar constituye el instrumento de previsión que
permite programar la creación o transformación de todos los
establecimientos escolares. Se trata de un método simple y uniforme
para su preparación, que está en vigencia desde 1963 para el segundo
grado del primer ciclo de la enseñanza, y desde 1965 para el segundo
ciclo. El método comprende tres fases:
- demarcación del territorio nacional en sectores y distritos escolares
(son áreas de reclutamiento de alumnos correspondientes a los
establecimientos de 1er y del 2do ciclo);
- cálculo de la matrícula futura por área geográfica;
- previsión del equipo, en función de las previsiones de las matrículas,
de la estructura escolar y del equipo existente.
Por añadidura, la industrialización de los equipos ha permitido
introducir la equiparación de los locales, en el conjunto del territorio
nacional.
En Bulgaria, el establecimiento del mapa escolar se funda en un
cierto número de principios:
1. Principio de la democratización: La red escolar se organiza de
tal manera que de a cada joven búlgaro la posibilidad de recibir
instrucción, sin diferencia de origen (campesino, urbano) ni de
nacionalidad.
2. Principio de la "regularidad": La distribución de las escuelas en
cada región debe permitir un acceso fácil a todos los alumnos.
3. Principio de la "unicidad": Se trata de garantizar un mapa escolar
unificado micro-regional, en el nivel local, regional y nacional.
4. Principio de "conducción": La organización del mapa escolar debe
ser conducida conforme a las normas de la administración y
respetar las exigencias modernas de la pedagogía.
5. Principio de las esferas de actividad clasificadas: Las regiones
donde hay escuelas de grado superior abarcan a las regiones que
cuentan con escuelas de grados inferiores.
Por último, con arreglo a las "líneas fundamentales sobre el sistema
de servicio público en la República Popular de Bulgaria" adoptadas
por el Consejo de Estado en 19 72, el servicio escolar está integrado
en el conjunto de los servicios públicos.
En Polonia, la elaboración del mapa escolar que se realiza en cada
región, se basa en los siguientes principios:
1. El aumento progresivo del emplazamiento de las escuelas en los
centros de las comunidades locales que se han extendido, con la
creación de unidades administrativas de mayor amplitud. Esto
exige transporte escolar y nuclearización. Ya se ha introducido
este sistema en la mitad de las comunidades. Se prevé reducir
el número total de escuelas de 25, 000 a 17, 000.
2. La generalización de este tipo de sistema conduciría a la nivelación
de la educación en la ciudad y en el campo, es decir, a plasmar
el principio de democratización en mayor grado.
3. En 1978 se iniciará la reforma del sistema de educación basándose
en la formación de toda la juventud en escuelas de II grado
33

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(de diez años), general y obligatoria, y con este fin serán
transformadas las escuelas colectivas de primer grado.
4. Teniendo como base el establecimiento de una red de escuelas
centrales de ocho años y la implantación de la reforma del
sistema de instrucción, todas las autoridades escolares de las
divisiones administrativas (y municipales), llevaron a cabo en
1974 la elaboración del nuevo mapa escolar. En estos trabajos
participan también los centros de investigación encargados de
la planificación de la red escolar.
5. Se admite que las escuelas de diez años tendrán por lo menos
tres clases paralelas de IX y X y excepcionalmente dos. En las
escuelas satélites el número de alumnos no debe ser inferior a
20, y en 1990 a 30. El número de alumnos por clase no debe ser
superior a 25; el número de alumnos por escuela puede variar de
400 a 1, 000.
6. Teniendo como base las escuelas de 10 años se definirá, según
las necesidades de la economía nacional, la red de escuelas
profesionales donde se prosiguen los estudios luego de la escuela
de 10 años, especialmente en las principales aglomeraciones
donde la educación se efectuará para varias profesiones similares.
Las escuelas profesionales deben ser también centros de educación
permanente para adultos. En la escuela profesional el número de
alumnos no debe ser mayor de 1, 500 (ésto, sin contar los adultos
que asisten a los cursos de educación permanente).
34

PARTE A
Síntesis de los estudios pilotos
sobre el mapa escolar
Se dice frecuentemente que "la mejor manera de aprender es
emprender"; la serie de estudios pilotos iniciados por el UPE en una
decena de países ha permitido desarrollar y someter a prueba una
metodología de mapa escolar. Hemos tratado de mostrar la gran
diversidad de campos en que se pueden aplicar las técnicas de
cartografía escolar y la posibilidad de utilizarlas en condiciones más
o menos favorables. Existan o no datos estadísticos adecuados, sea
o no la planificación de la educación un instrumento de la política
educativa, al utilizar la metodología del mapa, ha sido posible
estudiar problemas tan diferentes como: (a) los efectos de la disminución
de la población en edad escolar debido al éxito de un programa
de planificación familiar o de reducción de la demografía regional;
(b) el realismo de las decisiones en cuanto a prolongar el período de
escolarización obligatoria; (c) las condiciones para llevar a cabo
reformas estructurales de los sistemas escolares; (d) la posibilidad
de escolarización primaria universal en zonas rurales de escasa
población y los obstáculos que presenta la racionalización de la oferta
de educación en las zonas urbanas donde dada la alta densidad, el m^
es muy costoso; (e) las ventajas y dificultades que presenta la
incorporación del mapa escolar en los esquemas de ordenación rural;
(f) la coexistencia de sistemas escolares públicos y privados y la
puesta en práctica del mapa escolar para una mejor utilización de los
recursos del sector de la enseñanza, etc. En los próximos capítulos
daremos a conocer los trece estudios de casos particulares que han
enriquecido la metodología presentada en esta obra. El Capítulo I
describe la experiencia de tres países en cartografía escolar: URSS,
Sri Lanka y Marruecos ~ insistiendo en los aspectos metodológicos.
El Capítulo II muestra cómo el mapa escolar permite comprobar el
realismo de los objetivos de los planes educativos; el Capítulo III
describe el papel que tiene el mapa escolar en la preparación y en la
introducción de reformas de los sistemas de enseñanza; el Capítulo IV
da ejemplos de la aplicación del mapa escolar para mejorar la eficacia
de los recursos educativos; y el Capítulo V desarrolla las principales
conclusiones del muestreo sobre estudios pilotos.
35

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Sin embargo, antes de presentar cada estudio de casos por separado
convendrá indicar a través de estos ejemplos, la forma en que se
pueden clasificar las experiencias mundiales en cuanto al papel del
mapa escolar en el proceso de adopción de decisiones y de planificación
de la educación.
Hemos de advertir, en primer lugar, que el esquema clásico que
figura a continuación no se puede aplicar tal cual, a ningún país
estudiado.
INFORMACIÓN EVALUACIÓN CONTROL
DIAGNOSTICO ")
DECISION
APLICACIÓN
Las etapas de "Control", de "Evaluación" así como las relaciones
entre las distintas etapas, están por lo general ausentes en los
procesos de decisión y salvo casos excepcionales, como por ejemplo
el de la Comisión de Educación de India en 1964, parece imposible
"describir" ninguna experiencia, mediante un esquema en "lazadas",
como el anterior.
En segundo lugar, a causa del elevado número de centro de
decisiones que la organización escolar implica y de la diversidad de
responsabilidades según los niveles y tipos de enseñanza en los
diferentes países (el esquema de la República Federal de Alemania
brinda un ejemplo al respecto), no es posible presentar todas las
experiencias nacionales en un mismo cuadro sin menoscabar la
precisión de la información al simplificar los criterios de clasificación.
Por estas razones, el cuadro siguiente clasifica las experiencias
nacionales en función de ciertos criterios (incompletos) de clasificación.
En términos generales se advierte que el Ministerio de
Educación ostenta aparentemente un cuasi-monopolio en el campo de
la información; pero la decisión y la aplicación de la misma, dependerán
según los casos, de iniciativas individuales, de colectividades
locales, de grupos de padres de alumnos, de los servicios del
Ministerio de Educación, del Plan o aún del Ministerio de Transportes.
De manera general - en nueve de once países - las opciones son
"arrancadas" y dependen de la presión de los usuarios o de otros
grupos de intereses locales. Por lo tanto, existe gran dificultad para
asegurar un mínimo de racionalidad a la toma de decisiones. De
hecho, el factor político es determinante ya que, cualquiera sea el
tipo de opciones, el gobierno puede siempre de una manera u otra
ejercer cierto control y restringir la libertad de las iniciativas
dispersas; puede rehusar la afectación de la institución a fines
educativos, bloquear la subvención destinada a asegurar su funcionamiento
o tomar cualquier otra medida que contribuya al cierre de un
establecimiento que ha sido abierto sin su aprobación. En la práctica,
la situación no es tan simple ya que el gobierno no puede hacer caso
36

Parte A
omiso de las aspiraciones de la población. Es en la perspectiva de
un posible equilibrio entre los "beneficios colectivos", nacionales y
regionales que el mapa escolar podrá desempeñar un papel significativo.
Esquema 5. La administración escolar en la República Federal de
Alemania
Comuna
Alianza de comunas
Administración de
la circunscripción
Inspección
Administración
del distrito
Ministerio de
Educación y Cultura
Planificación de las escuelas Financiación
Servicio de
Organización Costos de Costos de fun- educadores
Construcción pedagógica inversión cionamiento Sueldos
Q-
Ü
I Intervención
obligatoria
:
D Intervención
facultativa
37

I. El mapa escolar
en algunos países
En este capítulo se presentará la experiencia de tres pafses muy
diferentes en cuanto al nivel de desarrollo económico, a las características
políticas y al sistema escolar: la URSS que tiene a su haber
más de medio siglo de planificación de la educación; Sri Lanka, que
a diferencia de la mayoría de los países del tercer mundo ha instaurado
la escolarización primaria universal a principios de la década del
60; y Marruecos cuyo sistema escolar sólo se ha desarrollado
realmente, después de su independencia.
A. LA URSS : "MAPA ESCOLAR MULTIFACETICO"
En cuanto asumieron el poder las autoridades soviéticas estimaron
necesario formular los principios fundamentales del mapa escolar con
vistas a la enseñanza universal. De esta forma, en la resolución de
la primera conferencia gubernamental de estadistas, según las
estadísticas de la Educación Nacional del 15-21 de marzo de 1919
(Moscú), y en un decreto del Comité Central Ejecutivo y del Sovnarkon
de la R. S. F. S. R. del 31 de agosto de 1925 relativo a la adopción de la
educación primaria general y al establecimiento de una red escolar,
las autoridades trataron el problema de la división del territorio en
distritos, de la definición del área de reclutamiento de las escuelas,
la adopción del radio de acción escolar, etc. Mucho más tarde, al
adoptarse en 1956 la enseñanza obligatoria de 8 años, se realizó un
importante esfuerzo para mejorar el mapa escolar. Durante estos
últimos años con la adopción de la enseñanza secundaria completa
(diez años), se han llevado a cabo estudios muy detallados con el fin
de mejorar la red escolar en R. S. F. S. R. en Ucrania, en Lituania,
en Tadjikistan, en Krigizie y en algunas otras repúblicas.
Estos estudios, que habrían sido generalizados a todas las regiones
de la URSS, se han efectuado aproximadamente según un esquema
común que se podría definir de este modo:
En una primera etapa se reunió un conjunto de datos:
- mapas de distritos, planos de ciudades;
- distribución de las fuerzas productivas y sus posibilidades de
desarrollo;
39

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- nivel de desarrollo económico de los koljozes, sovjozes y otros
organismos; ayuda que podrfan prestar para llevar a cabo el
establecimiento de la red escolar;
- esquema de la planificación en el nivel de distrito, aprobada con
carácter definitivo por los organismos dirigentes;
- lista de las escuelas de enseñanza general con los planes futuros de
desarrollo de la Educación Nacional;
- índice de promoción de 8 o a 9 o año, por materias, etc.
Luego, un análisis de la evolución demográfica durante estos últimos
cinco años ha permitido identificar perspectivas en cuanto al número
de alumnos inscritos. Las estimaciones están referidas al conjunto
de la población (por región y por distrito), distinguiendo entre
población urbana y rural; al aumento natural de la población; a la
distribución del número de habitantes por edad hasta 18 años, por
distrito, por consejo rural, etc.
En tercer lugar, se llevaron a cabo estimaciones para el futuro.
La previsión de matricula se hizo según dos métodos: un método
llamado "cálculo directo" y un método de "cálculo por mil habitantes".
El primer método utiliza las tasas de admisión, de repetidores, de
rechazados, de promovidos, de ausentismo, etc. Se considera que
este procedimiento es demasiado pesado, (y, las estimaciones por
micro-distritos en R. S. F. S. R. exigen de 5 a 6 meses de cálculo)
aunque se simplifique con la introducción de computadores electrónicas.
El segundo método tiene una aplicación mucho más general y lo
utilizan especialmente los servicios de planificación de construcciones
escolares; basta conocer el número de alumnos y el de la población
de un territorio dado, para estimar de acuerdo con ciertas hipótesis
(sobre las migraciones, la mortalidad, el porcentaje de inválidos y
retrasados mentales), las necesidades de escolaridad para los años
venideros.
Encuarto lugar, se estudiaron las posibilidades para llevar a cabo
el futuro mapa escolar. Para este efecto hay que plegarse a
determinados principios:
1. La organización del esquema de distribución de la red escolar
deberá basarse en la red de escuelas que ya existe. Esta se hará
separadamente para las escuelas primarias, secundarias y de
8 años.
2. Debe especificarse la orientación de los alumnos de escuelas
primarias hacia otras escuelas, a fin de proseguir sus estudios,
y precisarse la distancia que los separa de su nueva escuela.
3. Habrán de tenerse en cuenta las condiciones geográficas y sus
repercusiones en el mapa. Especialmente la distancia máxima
que debe recorrer un alumno se determina en función de la
topografía: en la estepa los alumnos de cursos superiores pueden
asistir a escuelas situadas hasta 3 kms. de distancia; en la
montaña esta distancia debe reducirse a la mitad; y aunque
40

El mapa escolar en algunos panes
frecuentemente el transporte escolar es una solución más ventajosa
que la del internado, la situación exigirá la creación de
internados. •"•
4. La distribución de las escuelas deberá reflejar la existencia de
diferentes nacionalidades. La Constitución de la URSS garantiza
a cada niño el derecho de recibir educación en su lengua vernácula
y, en la práctica, este derecho se aplica según el número de
niños en edad escolar. De esta forma, en Lituania, se ha organizado
la enseñanza en tres lenguas diferentes: lituano, ruso y
polaco (con siete variantes).
5. Entre las posibles soluciones convendrá evitar el sistema de dos
turnos, pues parece tener un rendimiento poco satisfactorio.
6. Al organizar la red de escuelas de los distritos habrá que evitar
la creación de escuelas con bajo número de alumnos (el número
normal de alumnos por clase es de 35 a 40). El problema es más
complicado en las escuelas de 8 años o secundarias; en éstas el
horario es tal^ que resulta casi imposible utilizar un profesor con
horario completo (18 horas) para una sola materia. En las
escuelas de 8 años, más de la mitad de las materias escolares las
enseñan personas que tienen a su cargo varias asignaturas.
Sin embargo, los "proyectos-modelo" de construcciones escolares
comprenden diferentes variantes según las regiones a las que se
destinan. Los responsables de la Educación Nacional del departamento
urbano de Moscú se han pronunciado a favor de la escuela secundaria
de 1, 000 a 1, 300 alumnos y contra las escuelas gigantes (2, 000
alumnos y más) que ocasionan dificultades de gestión y de rendimiento.
En Letonia y Estonia los responsables, también prefieren las escuelas
de 1, 000 alumnos; los de la región de Gorki optan por una solución
similar: la escuela de ls200 alumnos. Por el contrario, en las
ciudades de Lituania se prefieren los establecimientos de 1, 712 a
1, 920 alumnos.
Es interesante advertir que el promedio de alumnos por escuela
varfa considerablemente según las repúblicas: el promedio de alumnos
por escuela primaria es de 28. 1 en Lituania; de 25.2 en Estonia; de
30. 4 en R. S. F. S. R. y de 68. 8 en Kirgizie, el promedio de alumnos
por escuela de ocho años es de 144. 6 en Georgia; de 235. 2 en
R. S. F. S. R. y de 285 alumnos en Moldavia; por escuela secundaria,
el término medio es de 192 en Estonia, pero en cambio de 513. 7 en
Georgia.
1. En principio, para los alumnos de los grados I—III, la distancia
máxima es de 1. 5 km. y para los alumnos de IV-X es de 2 kms.
2. 9 h. de historia, 10 h. de geograffa, 7 h. de química, 8 h. de
idiomas extranjeros, 8 h. de educación física y 8 h. de formación
profesional.
41

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
En quinto lugar, se advierte que el trabajo ha sido efectuado por
grupos especializados creados con este propósito e integrados por
representantes de las comisiones del Plan de las regiones y los
distritos, y contaron con la ayuda de los funcionarios del Ministerio
de Educación Nacional y del Partido. Al estudiar los esquemas de
distribución de las escuelas, los grupos de regiones o las comisiones
trabajan en estrecha colaboración con los departamentos, los
directores de distritos y de ciudades, de la Educación Nacional.
Estos últimos proporcionan informaciones detalladas sobre la red
existente y pueden esclarecer los demás problemas vinculados a la
planificación, a la construcción de escuelas, a su infraestructura. Se
organizan entrevistas con los presidentes y los vicepresidentes de los
comités ejecutivos de los distritos y de las ciudades, con los secretarios
de los comités del partido que están encargados de la educación;
con los primeros secretarios de los comités; con los presidentes de
la Comisión del Plan de distritos, con los arquitectos, los ingenieros
de la construcción, los responsables de los servicios de transporte,
los inspectores del departamento central de construcciones, los
presidentes de los consejos rurales de los koljozes, con los directores
de los sovjozes y con otros responsables a nivel de distrito. Se trata
por lo tanto de un procedimiento que requiere la participación directa,
la opinión o la simple información de casi la totalidad de las autoridades
representativas de las ciudades o de distritos.
El estudio sobre la experiencia de la URSS en materia de mapa
escolar^ desarrolla estos diferentes aspectos y pone de manifiesto
los principales problemas que enfrentan actualmente los expertos en
planificación soviéticos, al organizar la oferta de educación. Estos
problemas son fundamentalmente de tres tipos:
- por una parte, mejorar el rendimiento pedagógico y los resultados
escolares eliminando progresivamente las escuelas pequeñas y
aumentando el número de profesores ^calificados;
- por otra parte, consolidar la infraestructura escolar teniendo en
cuenta la incorporación del cuarto año escolar en las escuelas de
ocho años, el aumento más rápido de la población urbana en
detrimento de la población rural, y la necesidad de eliminar progresivamente
las escuelas primarias y de 8 años puesto que ya no se
adaptan a las necesidades actuales de la URSS (durante los últimos
cinco años se han creado 19, 000 escuelas primarias y 8, 600 de
ocho anos);
- en tercer lugar, preparar el pasaje a la educación secundaria
general y tomar las medidas que permitan terminar con el "atraso
crónico" de las escuelas rurales.
42
1. Ver V. A. Jamine, S. L. Kostaniane, K. G. Nojko, V. N. Oussanov,
"Répartition des écoles d'enseignement général en URSS"
(en preparación), UPE, París.

43
El mapa escolar en algunos países

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Luego de haber enunciado los principios fundamentales y los
métodos de racionalización de la red de escuelas de enseñanza general,
el estudio del UPE expone cuatro ejemplos de aplicación del método
de mapa escolar en diferentes regiones de la URSS: en el distrito del
lago Serebirare en la región de Moscú; los distritos de Tuarag y
Kaichodoris en la R. S. S. de Lituania; el distrito "octubre" en la
región costera y el distrito de Regar en la R. S. S. de Tadjikistan
(ver Mapa 1). En el distrito de Serebirare, a 200 kms. de Moscú, de
las 37 escuelas existentes se cerrarán 29 en diez años. Los distritos
de Tuarag y Kaichodoris cuentan con redes relativamente nuevas,
posteriores a la guerra (1939-45); las escuelas están relativamente
bien equipadas; sin embargo, a causa de la disminución de la población
(Kaichodoris) y de las distancias que separan las escuelas primarias
de las escuelas de 8 años o secundarias (Tuarag), será necesario
proceder a la división del 50 al 55% de las escuelas, antes de 1980 y
aumentar el servicio de transporte escolar. El distrito "octubre" ha
sufrido grandes cambios en el curso de estos últimos años; el nivel
de vida de los habitantes ha aumentado muchísimo; las distancias que
separan las escuelas de las viviendas han disminuido; se han construido
nuevas urbanizaciones; se ha mejorado la red de carreteras y hay
servicios regulares de autobuses que comunican las áreas de habitación;
el radio escolar llega hasta 10 a 12 kms. en lugar de 3 kms. como
hace algunos años; las posibilidades de racionalizar la red de escuelas
son por lo tanto muy grandes. El distrito de Regar tiene 117, 540 km ,
en cambio el distrito de Serebirare tiene 876 km 2 ; la densidad de
población es tan baja (0. 78) que si no se agrupan previamente los
habitantes en pueblos grandes, es diffcil organizar racionalmente la
red de escuelas primarias y de 8 años. La variedad de situaciones en
estos distritos y la amplitud de los cambios de las redes escolares
que se han registrado, demuestran que el mapa escolar en la Unión
Soviética ha tenido una aplicación generalizada y que las técnicas
empleadas han sido flexibles.
B. SRI LANKA : UN INTENTO DE EVALUACIÓN
El estudio sobre Sri Lanka se refiere a un análisis retrospectivo de
una política de reorganización del mapa escolar que se realizó hace
unos diez años.
En este campo, como en muchos otros 1 , Sri Lanka ha sido un
precursor; desde 1960-61 ha decidido unificar su sistema escolar ya
muy desarrollado "racionalizando" todo el sector privado con ayuda
44
1. Ver "Costing first- and second-level general education", en
Educational cost analysis in action : case studies for planners.
Vol. I, IIPE/Unesco, 1972, y Jacques Hallak, Financing and
educational policy in Sri Lanka (Ceylon), Paris, IIPE/Unesco,
1972.

El mapa escolar en algunos países
del Estado. Para llevar a cabo esta decisión fue preciso revisar el
mapa escolar en todo el país. Los autores de este estudio, han
comprobado que es más fácil decidir una revisión en este tipo que
llevarla a cabo. Esto se debe en realidad a que a las dificultades
previsibles que resultan de las resistencias de los diversos establecimientos
de enseñanza privada y a las de las instituciones religiosas
que los administran, se suman otras debido a que se utilizan varias
lenguas en las diferentes escuelas y a que ciertos grupos étnicos
minoritarios se sienten afectados por toda medida que tienda a limitar
su autonomfa o su especificidad.
A pesar de todo, después de haber adoptado con bastante dificultad
las medidas jurídicas y de haber establecido la organización administrativa
del sistema escolar unificado, Sri Lanka logró "nacionalizar"
en 1965 el sector privado y establecer empíricamente un mapa escolar
en lo posible, ciñendose a los objetivos del Gobierno y conciliando
las aspiraciones de los padres. Ocho años después, con la vuelta al
poder del Ministro de Educación de la época de la reforma, el Gobierno
de Sri Lanka aceptó cooperar con el UPE en el estudio de esta experiencia
y, verificar en particular, las condiciones para aplicar las
medidas tomadas hace aproximadamente diez años en cuanto a la
reorganización del mapa escolar. 1
Desgraciadamente faltan la mayoría de los datos estadísticos
imprescindibles para hacer una evaluación de este tipo, ya que ni el
Ministerio ni las escuelas habían "previsto" este estudio. Por lo
tanto, se ha tenido que hacer una encuesta ex-post (lo más representativa
posible) para completar las informaciones de base. Los autores
utilizaron sus conocimientos del medio, intentando trazar una reseña
histórica de la experiencia ceilanesa. Se escogieron siete regiones
para mostrar la diversidad lingüística, étnica, religiosa y del nivel
de urbanización en las diferentes zonas del pais (ver Mapa 2). Cada
una ha sido objeto de un estudio monográfico que comprende:
- una distribución de la red escolar en 1960-62;
- un diagnóstico de los principales defectos del sistema;
- un examen de las soluciones de transacción que se adoptaron
después de las negociaciones con los grupos locales;
- un análisis de los factores políticos, sociológicos, culturales y
religiosos que pudieron haber impedido tomar decisiones racionales.
Pero además de estos aspectos, cada estudio de casos particulares,
debía dar una idea de los costos y de las ventajas que tuvieron por
resultado, las medidas tendientes a reorganizar la red escolar. Por
lo cual, fue preciso comparar en forma muy sistemática el funcionamiento
de los establecimientos antes y después de la reorganización,
y evaluar el parecer de las colectividades regionales frente a las
ventajas e inconvenientes de estas medidas. (A modo de ejemplo ver
el Cuadro 1. ) Esta comparación permitió concluir cada monografía
con proposiciones alternativas en cuanto a la reorganización, más
efectivas que las que se habían decidido anteriormente.
1. Ver A. Guruge y D. D. Aridayasa, "Planning the location of schools:
case studies in Sri Lanka", Paris, IIPE, 1976.
45

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
46
COLOMBO,
SRI LANKA
Mapa 2. Las regiones estudiadas en Sri Lanka
80 KM
i
10 20 30 40 50 Miles

El mapa escolar en algunos países
Los resultados de la evaluación están a la altura de la tarea
emprendida; se refieren a las técnicas empleadas para racionalizar
el mapa escolar, a los procedimientos para llevarlo a cabo y a los
obstáculos. Los autores ponen de manifiesto que si se hubiera hecho
un enfoque más sistemático a la preparación del mapa escolar, incorporando
todos los grupos implicados, se habrían obtenido resultados
mucho más satisfactorios. "La metodología utilizada en la reorganización
ha sido "lop-sided" e inadecuada; la experiencia de Sri Lanka
debe considerarse como parcialmente satisfactoria", se concluye en
el estudio.
En cuanto a los demás países, se desprende una conclusión adicional
de esta experiencia; es decir, la necesidad de incorporar en la puesta
en práctica del mapa escolar un procedimiento de evaluación que
permita estudiar de manera continua los avances realizados y los
ajustes necesarios en cualquier política de reorganización de la red
escolar.
Cuadro 1. Apreciaciones sobre las medidas para reorganizar el mapa
escolar de la región Bentara-Elpitiya en Sri Lanka
Sin
comen-
Si No tarios
1. ¿Cree Ud. que nuestro esfuerzo de
escolarización ha mejorado? 52 32 5
2. ¿Cree Ud. que se ha mejorado la
planificación del mapa escolar? 55 30 4
3. La reorganización ha facilitado acaso
los contactos y relaciones entre padres
y alumnos:
(a) ¿de diferentes clases sociales? 54 27 8
(b) ¿de diferentes credos? 21 14 54
(c) ¿de diferentes grupos étnicos? 20 14 55
4. La creación de la escuela mixta
(a) ¿ha originado una mejor disciplina? 15 18 56
(b) ¿ha permitido mejorar y diversificar
los programas? 15 18 56
47

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
C. MARRUECOS : PASAJE DE LA PREPARACIÓN DE LA REAPER­
TURA DEL AÑO LECTIVO A LA ELABORACIÓN DEL MAPA
ESCOLAR DEL SEGUNDO GRADO
La experiencia marroquí en materia de mapa escolar del segundo
grado se limita a dos aspectos: (a) preparar la reapertura del año
lectivo y (b) programar el equipo que se va a utilizar. !•
(a) Hasta 1965, la preparación del nuevo año escolar estaba a cargo
de una Comisión formada por: todos los directores de establecimientos
del país, el Director de Educación, los inspectores de
diferentes especialidades; los responsables del equipo, de la
gestión del personal y el responsable del mapa escolar. En la
práctica, los trabajos de esta Comisión se limitaban a un diálogo
entre este último y los directores de establecimientos. La
capacidad de cada establecimiento se estimaba según el número
de repetidores y de promovidos; los problemas eran resueltos uno
por uno a medida que se iban presentando. No se realizaba ningún
trabajo de síntesis y, salvo el responsable del mapa escolar,
nadie tenía una visión total de la situación. Debido al rápido
aumento de alumnos de enseñanza secundaria, entre 1964-65 y
1969-70, fue necesario mejorar los métodos utilizados; y desde
1965-66 se tuvo que descentralizar la preparación del nuevo año
escolar - para este efecto se crearon Comisiones regionales
presididas por un delegado - y dirigirla técnicamente, por el jefe
de la Oficina de Planificación, quien es el responsable local del
mapa escolar. El mecanismo continuaba siendo el mismo, pero
la tarea era compartida entre 12 responsables regionales en lugar
de uno solo que ya no estaba en condiciones de entrevistarse
individualmente con todos los directores de establecimientos; en
cambio, éste reunía a los jefes de los servicios de planificación y
examinaba todos sus trabajos sin poder resolver ciertos problemas
que se les planteaban, puesto que no disponía de métodos ni de
documentación normalizada a nivel nacional. En 1969-70, el
Servicio Central del mapa escolar, que depende de la Dirección
del Plan del Ministerio de Educación 2 elaboró un procedimiento
relativo a las actividades:
de los Servicios regionales de planificación, que realizan los
estudios preparatorios en sus regiones y establecen contactos con
los directores de establecimientos;
de la Dirección de planificación, que controla los trabajos realizados
por los servicios regionales de planificación y asegura el
enlace con la Oficina Central del mapa escolar;
1. Ver R. Bernard y J. Poncharal, "La carte scolaire de l'enseignement
au Maroc", en G. Porte, R. Boudet, A. Badou,
R. Bernard y J. Poncharal, Méthode de préparation de la carte
scolaire : Casablanca, le Gharb et Kénitra, Maroc, Paris, IIPE,
1976.
2. Ministerio de Cultura, de Enseñanza primaria, secundaria y
superior.
48

El mapa escolar en algunos países
de los Centros de Inspección Pedagógica que emiten su parecer
sobre la creación, supresión o traslado de las secciones
previstas;
del Servicio de Abastecimiento de Equipos que proporciona información
sobre las construcciones que se están efectuando y
procura que se aplique el plan de ejecución de los programas;
del Servicio de Funcionamiento que distribuye los materiales de
enseñanza a las escuelas y a los internados para el nuevo año
escolar;
del Servicio del Personal que centraliza las necesidades de
personal, de los establecimientos, y asegura los contratos y
asignaciones de puestos.
Se elaboraron cuadros a fin de normalizar la presentación de la
información y de uniformizar el método de trabajo. Estos se refieren
a las previsiones de matrículas por establecimiento, a la definición
de los sectores de reclutamiento para el segundo grado, a las previsiones
de orientación en el segundo ciclo y a los datos relativos a los
internados. Debido a su importancia metodológica los reproducimos
en el anexo.
(b) Los métodos de programación de equipos han evolucionado de
manera un tanto similar. Hasta 1966 una comisión ministerial
efectuaba todos los años, durante el mes de diciembre una gira
regional a fin de estudiar, con los responsables locales, las
necesidades de construcción para el próximo año escolar. Debido
al incremento de la matrícula escolar, fue preciso abandonar este
procedimiento y se confió el estudio de los programas de construcción
a los jefes de la Oficina de Planificación, los cuales debían
enviar a la Administración central, durante el mes de abril, un
inventario de sus necesidades. A partir de estos inventarios, el
responsable del mapa escolar hacía entrega total del equipo de
acuerdo con las necesidades de cada región y a un ajuste a destajo.
El sistema de distribución tenía el inconveniente de que se desconocía
la insuficiencia o la exageración de ciertos pedidos, ya que
la Administración central no recibía las justificaciones de los
pedidos formulados por las regiones. En 1970 se introdujo un
procedimiento para paliar algunas de las dificultades y poder
obtener una mejor utilización de los recursos (ver Esquema 6).
Este procedimiento consiste en (i) introducir un enlace entre los
servicios regionales de planificación y el servicio central, y
(ii) garantizar la coherencia de la programación de los equipos con
las previsiones del Plan Quinquenal.
El estudio del UPE no se limita a exponer métodos para preparar la
reapertura del año escolar y para programar el equipo, sino que
también presenta la aplicación concreta de estas técnicas en una
región de Marruecos - la provincia de Kenitra. Esta provincia tiene
12 establecimientos de primer ciclo y 6 establecimientos de segundo
ciclo. Se estudian sucesivamente los problemas relativos a la escolaridad
de las niñas, a la orientación en el segundo ciclo, a la
utilización de internados y a los costos, ilustrando con claridad los
métodos que existen para preparar el mapa escolar a corto plazo
(dos años).
49

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
50
Mapa 3. Marruecos: la provincia de Kénitra
En cambio, por lo que atañe a las técnicas para preparar el mapa
escolar de la enseñanza secundaria a mediano y a largo plazo, la
experiencia marroquí se sitúa más bien en el plano de las ideas, que
en el de las realizaciones concretas. Como lo indican los autores de
este estudio, los trabajos relativos al mapa escolar "deberán superar
la etapa de programación de construcciones a corto plazo y tender a
la creación de una red de establecimientos para poder aplicar cabalmente
los objetivos de la orientación". En esta perspectiva se
inscriben actualmente ciertas iniciativas de los responsables del
mapa escolar, en Marruecos:
1. Crear un registro de establecimientos de secundaria para tener
un conocimiento preciso de la estructura de los establecimientos
en servicio y de su evolución en los próximos años.
2. Determinar un cierto número de criterios que permitan definir
los sectores "estables" de reclutamiento del primer ciclo, provistos
de equipos que se determinarán en función del número de
alumnos matriculados en CM2l y de la política en materia de
1. Curso medio, segundo año; último ano de primaria.

ADMINISTRACIÓN
CENTRAL Revisión y difusión
de las instrucciones
relativas, a la preparación
del programa
INSPECCIÓN DE
PLANIFICACIÓN
SERVICIOS
REGIONALES DE
PLANIFICACIÓN
Estudio de los documentos
y del procedimientos
con los servicios
regionales
El mapa escolar en algunos países
verificación
evaluación
2a. revisión y
ajuste con las
previsiones del
del Plan
elaboración del
programa definitivo
- verificaciones
- 1ra. revisión
- transmisión a la
- Administración
General
Nl^
Estudios relativos a la evolución del alumnado
de segundo grado primer ciclo, por sector
de reclutamiento.
Determinación de las necesidades de locales
• Proposiciones para su ¡mplazamiento
Transmisión de los documentos a la Inspection
de Planificación.
transmisión
para ejecución
a la División de
Abastecimiento
de Equipos
Esquema 6. Esquema general del circuito para elaborar
el programa de construcción
escolarización, vigente para la enseñanza secundaria.
3. Normalización de las áreas de reclutamiento de segundo ciclo en
función de la estructura pedagógica de los establecimientos y de
los objetivos en cuanto a admisión, en las diferentes normas que
figuran en el plan.
4. Preparación de la reapertura del año lectivo por medio de un
"procesamiento mecanografiado" que permitirá analizar sistemáticamente
en el nivel nacional las diferentes políticas de reclutamiento
y sus repercusiones en el mapa escolar.
En resumen, se está realizando en Marruecos un gran esfuerzo para
racionalizar progresivamente el mapa escolar de secundaria y
desarrollar, basándose en procedimientos empíricos, los métodos
más apropiados para resolver los problemas que plantea la oferta
de educación del segundo grado. Este esfuerzo, iniciado hace unos
diez años, actualmente constituye una experiencia de sumo interés
para los países que deseen emprender esta misma tarea.
51

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
52
Desde su llegada al poder, las autoridades soviéticas
formularon los principios fundamentales del mapa
escolar basándose en el objetivo de la enseñanza
universal. Mucho más tarde, con la adopción de la
enseñanza obligatoria de 8 años en 1956, se realizó
un gran esfuerzo para mejorar el mapa escolar.
Durante estos últimos años, junto con la instauración
del ciclo completo de enseñanza secundaria (10 años),
se han efectuado estudios muy detallados para mejorar
la red escolar.
Entre los países pobres, Sri Lanka ha sido uno de
los primeros en crear una red nacional de establecimientos
escolares, puesto que desde 1960-61 decidió
unificar el sistema y revisar el mapa escolar en todo
el país. La evaluación de la experiencia ceilanesa,
a través de una serie de monografías sobre regiones
representativas del pafs, pone de manifiesto las
dificultades que se han planteado y sugiere que se
efectúen enfoques más sistemáticos para reorganizar
las redes escolares.
La experiencia marroquí en materia de cartografía
escolar de segundo grado se limita a dos aspectos:
preparar la reapertura del año lectivo y programar el
equipo necesario. Sin embargo, se está realizando
en la actualidad un esfuerzo notable para desarrollar,
a partir de procedimientos empíricos, métodos más
globales y mejor adaptados, para resolver los
problemas relacionados con la oferta de educación
del segundo grado.

ANEXO
Marruecos : cuadros de la información
MINISTERE DE LA CULTURE VL
LTNSEIGNEMENT. SUPERIEL'B,
SECONDAIRE, ORIGINEL ET DE
LA FORMATION DES CADRES
SECRETARIAT GENERAL
DIVISION DE LA PLANIFICATION
RECENSEMENT SCOLAIRE
Au 31 Octobre 1971
SUREAU DES STATISTIQUES Efl/SEIG\EYiEAfT DU SECOND UEGHE
PUBLIC
Moderne
Originel
E.RJ.
CATEGORIE de CETABUSSEMENT
(Entourer les Mentions qui conviennent)
PRIVE
Musulman
ittlhsd
M.U.C-F
Divers
Garçons
Filles
Mixte
, Nom de l'Etablissement :
ij Adresse Exacte .
; Nom du Chef de l'Etablissement ,
Cachet de l'Etablissement Observation sur la Structure Pédagogique
ou tea Effectifs de l'Etablissement.
ATTENTION : Dossier à établir en 3 exemplaires sans rien y modifier
L

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Categories
1'
40 ¿leves ou + (SSm2 ou +1
30 a 38 élèves (42m2 à 50m2)
20 à 28 élèves {28 à 34m2)
Permanences
Locaux
" s
s c
Autres Locaux Spécialisés et
Administratifs
Ateliers
I
Natura
Nombre
Specialisation
Sciences Naturelles
Physique
Chimie
SITUATION DES LOCAUX DISPONIBLES
TOTAUX ....
Au 31 Décembre 1971
Nombre
da
Salles
M«tf
Observations
Nombra da Sallea
j.h. Total
TOTAUX ...
Nature de la Spécialisation Nombre Observation«
Nombre
capacité
Total
Bureaux
Salles de Biblio­ Autres
Prof. thèques (Archives
Dortoirs Réfectoires
Terrain ; Superficie Totale .., m2
Terrain de Sports ; Superficie m2
Cloture : Longueur m
Logements
Natura
Nombra
Directeur Intendant
Proviseur
Censeur
Econome
SUTV.
Généraux
Nombra Nombre
Total da Total de
Tablea Placas
Observations
Formularios de censo para la escuela secundaria, Marruecos
2. Descripción de los locales
54
Professeurs
Concierge

S.
I*
1- cycle
1er cycle 2eme cycle
Nbre
de
claa.
Total 1- Cycle
4- AS.
Tool 4- AS.
5- AS.
Total S- AS.
6- AS.
Total e- AS.
Année do
Klon
CO.
1- AS.
2- AS.
3- AS.
lettrée
Selon.
T.C.
Section. Spec.
LO.
LU.
Eco.
Nouv. For.
Se. En.
Se Math.
Math. Tech.
TJ.
T.C.
LO.
LM.
Eco.
Ane. Form.
Sc. Ex
Sc. Math.
TJ.
T.C.
TI
T.C.
Total • A. Rsconv.
Total 2èma cycle
Total 1er cyclo
Total General
(1) Barrer la Mention Inutile
El mapa escolar en algunos países
RECENSEMENT SCOLAIRE AU 31 OCTOBRE 71 "•• z
Eue.
FICHE D'ETABLISSEMENT
Province
Ville :
Publie - Modem«, Typa Marocain • Bfllngpo, Nom :
EFFECTIF TOTAL 12)
(nouveaux + doublante)
G*F G
1
1
|
1
r i
(2) Y comprle lea internée et lea étrangère
1
Í
F
Effect, dea nouveaux (2)
G»F G F
Effect, des doublants (2)
G+F G F
effect, das
internes
G F
Formularios de censo para la escuela secundaria, Marruecos
3. Clasificación de las inscripciones, por nuevas admisiones
y repetidores, por sexo y por grupos
55

56
1 2
u
I
public
caln.
•î 1
l l I I l s i 1
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« LU
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5 W i "

Division de la Planification
Carte Scolaire
Enseignement Secondaire
ETABLISSEMENT :
IBIlIngue-arabisé)
01
02
03
04
Garçons-filles
Mixte
C-O
1ère AS-
2ème AS-
3ème A-S-
0 5 ||- Cycle
OS
07.
oa
09
10
il
12
13
14
15
19
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
4ème
AS.
S
SP
L
S
Total 4* AS
Sème
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L.O
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T.C
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6eme
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LM
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S-M.
Tl
T.C
SE^^
T-l
Total 6- AS
r.c
[ 29 | Année Bac-|
30
31
Total 1
2- Cycl« 1
Total
Général
Observations :
Délégatio
Situation Oct- 71
tib de
classes
Effectif
Total
-J
z=rz=i~~i
R. S. 1 Rentrée d'Octobre
ENSEIGNEMENT SECONDAIRE :
Nouveaux + Doubl-
+
+
+
+
4-
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Province
Localité
Prévisions Octobre 72
Effectif nb de
Total classes
El mapa escolar en algunos países
co
1ère A-S-
2ème AS-
3ème AS-
1 '•
j Cycle
S
L
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TC
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S- Ex.
Eco.
LM.
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M.T
Tl
TC
S* A-S I
SM.
S Ex.
Eco.
LM.
LO.
M.T
Tl
TC
6* A.s|
r
Cyclo
Total
Général
Formularios de censo para la escuela secundaria, Marruecos
5. Previsiones sobre las inscripciones para el próximo año
lectivo (1971/72) por escuela y por grado, utilizando indices
de pasaje y repetición
57

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Enst- Général
Etablissement RS. 1 — 1972
1 - LOCAUX
Sciences cours
Sciences T-P.
Nbre
Oct. 71
Nbre
Oct. 72
—
besoins
2- C. 72
(Al
disponible
r c- 72
(Al Nbre de locaux - nbre de classes 2* cycle prévu pour oct- 72 (y compris Type Français)
(B) Nbre de locaux = nbre oct 72 — besoins 2" cycle 72
II- INTERNAT
Mixte
Situation
nov- 71
Prev- Places
libérées
oct- 72
Accueil
nouveau
oct. 72 (1)
Remarques :
TM
TF
TM
TF
TM
TF
(B)
Nombre d'internes (Type Marocain et Type Français)
co ¿s T A S ^ Z-ASs* 5-AS^ 6" A S ^ 1
(1) d après le tableau RS. 5- (sauf exception, pas da nouveau en 1. 2. 3. & AS)
classe
Nbre
d'élèves
Observations :
III TRANSFERTS D'ELEVES PREVUS OCT. 72
Allant au : (Etablissement) classe
Nbre
d'élèves
Nombre de classes r cycle
en - octobre 1972
Normal
6
Totaux
Maxi
B*4
(C)
(0)
oct- 71
Prévu
Typa Franjan
| Y comprit J
Capacité
Totale
Maxi-
oct. 72 (E)
(F)
Nbre total de
places disponibles
oct. 71.
F^ (E — C) * G
Provenant du : (Etablissements)
Formularios de censo para la escuela secundaria, Marruecos
6. Previsiones sobre alojamiento disponible, situación de los
internados y transferencias de alumnos de y hacia otras
escuelas
58

59
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
60
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5 î I
3 o
II
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Division de la Planification
Carta Scolaire
Enseignement Secondaire
—
-
Etablissements
d'origine de la
Délégation
(classés par ville)
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Total G * F
TOTAL GENERAI
I
r
r
r
r
r
r 1
r
r
Classa
r AS
Effectif
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r
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Villes d'accueil
Etab. ts d'accueil |_,
Sect- i
G + F
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1- 4" -,
Effectlf doublant
Effectif total
-
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Nombre de classes
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Ext
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Délégation
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ORIENTATION EN FIN DE
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Sect.
G + F
4-
4-
4-

IL La enseñanza primaria
universal :
objective* difícil de alcanzar
Desde hace más de diez años, la gran mayoría de los pafses han
incorporado el objetivo de la enseñanza primaria universal en sus
planes. La experiencia demuestra que a pesar del incremento
constante de los recursos financieros, materiales y humanos dedicados
a la educación, el objetivo está muy lejos de alcanzarse y en algunos
pafses no se vislumbra poder alcanzarlo en plazos que puedan preverse.
Los obstáculos son muchos y, en su mayoría, bien conocidos; sin
embargo, un profundo análisis del mapa escolar pone en evidencia la
existencia de determinadas dificultades que deben tomarse en consideración
antes de que se puedan fijar metas en materia de escolariz
ación.
Los ejemplos siguientes sugieren métodos para hacer que los
planes educacionales sean más realistas, es decir, para adecuarlos
mejor a las condiciones geográficas, económicas, demográficas y
del medio ambiente, que prevalecen en los pafses que se estudian.
A. UGANDA : COMO RESOLVER EL PROBLEMA DE LA EXPLOSION
DEMOGRÁFICA
La importancia del factor demográfico en el desarrollo de la escolarización
ha sido puesta de relieve repetidamente. Cuando un país tiene
una población que no varía o que disminuye, existe cada vez un menor
número de niños en edad escolar; por lo tanto, sólo se debe procurar
mantener constantes los esfuerzos educacionales salvo si se decide
elevar el nivel del sistema educacional o extender la duración de la
enseñanza. Por lo contrario, un país con una población en aumento
se enfrenta con el problema de educar a un número de niños cada vez
mayor y se ve en la necesidad de incrementar los fondos que destina
a la educación. Así, el aumento del uno por ciento de un grupo en
edad escolar causado por el crecimiento natural de la población trae
consigo un aumento adicional "mecánico" del uno por ciento de
maestros y establecimientos escolares sin que esto implique un mejoramiento
de las condiciones de enseñanza.
63

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Aunque este razonamiento simplista sea útil para hacer una
apreciación global de las relaciones entre los fenómenos demográficos
y los recursos que deben destinarse a fines educacionales, no
bastará para efectuar un cálculo preciso de los medios económicos
necesarios para la educación en las diferentes regiones. Puede
suceder que en ciertas escuelas, por ejemplo, los locales y personal
docente no sean aprovechados al máximo y que un aumento de un 1%
en la matrícula no demande esfuerzos complementarios, mientras
que en otras, debido a la utilización al máximo de los locales, un
aumento del 1% en la matrícula significará un incremento de 3 o 4%
del personal docente y de locales.
Por otra parte, un aumento de la población del pafs de un 1%,
frecuentemente implica que en ciertas zonas del pafs las cifras de
población no han sufrido cambios o van en disminución mientras que
en otras están aumentando a un ritmo mucho más acelerado, debido
a los movimientos migratorios. Como resultado, la necesidad de
escolarización, locales y equipos puede no existir o puede ser mucho
más alta que un 1%, según la zona geográfica. Para evaluar con
precisión estas necesidades, se deberán aplicar las técnicas del
mapa escolar. El informe sobre Uganda brinda un ejemplo de aplicación
de estas técnicas para realizar un análisis de las relaciones
existentes entre los fenómenos demográficos y el desarrollo
educacional.
Uganda se enfrenta a una serie de problemas comunes a las
naciones africanas. Es un pafs relativamente pequeño con recursos
limitados; su economfa rural, produce un ingreso per capita muy bajo.
Desde su independencia, el pafs optó por una política de desarrollo
económico y social en el cual la educación es uno de sus principales
componentes. Durante la última década el sistema educacional se
ha extendido considerablemente y está dirigido principalmente al
logro del objetivo de la enseñanza primaria universal y a producir
mano de obra calificada. No obstante la creación de nuevas escuelas
y la ampliación de las ya existentes no dependía del Ministerio de
Educación y se dejaba generalmente en manos de los padres, de
organizaciones "benévolas" o de misiones extranjeras. El propósito
era alcanzar al mayor número posible de la población y construir
escuelas tanto en las ciudades como en las zonas rurales, pero las
desordenadas iniciativas llevadas a cabo, sin una política coherente
para ubicar los establecimientos de enseñanza, que permitiese una
distribución geográfica racional de la oferta en materia de educación,
resultaron en modelos de desarrollo de la escolarización muy diferentes,
en los 18 distritos del país y de todas formas contribuían poco
al logro de la enseñanza primaria universal. (Ver Cuadro 2)
En 1964, el Gobierno asumió el control del sistema de educación:
el financiamiento y la organización de las escuelas públicas está ahora
a cargo del Ministerio de Kampala. El Gobierno financia asimismo
el sueldo de los maestros del sector privado; las instituciones privadas
continúan controlando el resto de los gastos corrientes pero éstos
constituyen una parte poco importante de los presupuestos de las
64

La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
Cuadro 2. Matrfcula porcentual de grupos de 5 a 14 años de edad en
Uganda
Región
Mengo Este
Mengo Oeste
Masaka
Mübende
Bugisu
Bukedi
Busoga
Karamoja
Sebei
Teso
Acholi
Lango
Madi
Nile Oeste
Ankole
Bunyoro
Kigezi
Toro
UGANDA
%
55.4
64.0
50.9
54.3
46.0
41.5
40. 7
5. 7
38.0
41.4
42. 7
46.2
37.4
31. 1
32. 8
34.5
33.2
38.2
41. 8
Niños Niñas
Orden
2
1
4
3
6
9
11
19
13
10
7
5
14
18
17
15
16
12
8
%
51.2
60.4
48. 1
53.6
37.2
26. 3
30. 9
2. 0
19. 3
22.4
24.2
24.3
17. 9
13. 7
22.2
22.5
19. 7
24. 3
30. 7
Orden
1. La nomenclatura es la establecida cuando se realizó el censo de
1969. Es apenas diferente de la nomenclatura vigente cuando se
llevó a cabo el estudio, como figura en el Mapa 4. Mengo Este y
Oeste se convirtieron en Buganda Este y Oeste, respectivamente,
y Acholi y Karamoja fueron ambos divididos en dos regiones.
Fuente: W . T. S. Gould, "Patterns of lower school enrolment in Uganda",
en East African Geographical Review, Kampala, 1972
(No. 10, p. 63-74).
escuelas. Mediante la extensión de la ayuda estatal para la educación
y el progresivo control del sistema que ejerce el Ministerio, se hizo
deseable y posible encarar la creación de un mapa escolar racional a
escala nacional.
El distrito de Ankole - objeto de la investigación realizada por el
IIPE^ - está situada en el sur-oeste del país; se compone de tres
regiones geográficas muy diferentes, representativas de la diversidad
topográfica de Uganda: la altiplanicie en el este, con una altitud
T. W . T. S. Gould, "Planning the location of schools : Ankole District,
Uganda", Paris, Unesco/IIEP, 1973.
3
1
4
2
5
8
6
19
16
13
11
9
17
18
14
12
15
9
7
65

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Mapa. 4. Distritos administrativos en Uganda
promedio de 1,250 a 1, 500 metros, seca, de economía pastoril y con
una baja densidad de población; la zona montañosa en el oeste, húmeda
y fértil, con una densidad de población que alcanza hasta 200 habitantes
por kilómetro cuadrado; finalmente, el "Valle del Rift" totalmente
despoblado, constituye un coto de caza y es parte de un parque nacional.
Se escogió Ankole debido a que su sistema educacional tiene problemas
semejantes a los de los otros distritos de Uganda y a los de
varios países del Africa Tropical. El crecimiento demográfico es
sumamente elevado (más de un 50% en diez años); mantener simplemente
una participación escolar proporcional implica un incremento
semejante de la matrícula. La distribución geográfica de la población
es muy inestable a raíz de las grandes migraciones internas entre los
diez condados (Sazas) del distrito de Ankole.
66

La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
Se logró identificar cuatro corrientes migratorias:
1. de las zonas altamente pobladas hacia las zonas poco pobladas;
2. de las zonas húmedas hacia la zona seca que actualmente es
habitable gracias a la exterminación de la mosca tsetse;
3. de las colinas hacia los valles;
4. hacia los centros de atracción urbanos, como Mbarara, la
capital.
Como consecuencia, la demanda educativa evoluciona de forma diferente
en cada zona geográfica.
Como en todo el país, el mapa escolar de enseñanza primaria fue
levantado durante los últimos sesenta años sin una planificación
previa; es el resultado de intervenciones de grupos con intereses
comunes y tanto globalmente como en cada "saza" traduce una
distribución desigual e ineficaz de los recursos educacionales. Lo
que ocurre es que en realidad, paralelamente al sector público,
existe un sector privado poco conocido: de las 512 escuelas que
figuran oficialmente en el censo de 1970, 43 dependen de la Iglesia de
Uganda, 37 de la Iglesia Católica, 4 de las congregaciones musulmanas
y 428 están financiadas y controladas por las colectividades
locales, principalmente por las familias. Sin embargo, la matrícula
total de las numerosas escuelas privadas representa menos de la
mitad de la del sector público, debido a que en su inmensa mayorfa
proporcionan sólo tres o cuatro anos de enseñanza de los siete años
de las escuelas públicas. Pese a esto, el sector privado ha propiciado
la expansión del sistema educacional, y continuará haciéndolo en los
próximos años, independientemente de las limitaciones financieras
del Estado. Dicha expansión va en desmedro de la calidad de la
enseñanza ya que las colectividades locales carecen de medios
suficientes para contratar profesores calificados (346 chelines
mensuales)^ se contentan con contratar instructores (210 chelines
mensuales). Además están presionando al Gobierno para que se haga
cargo de sus escuelas, y el "District Education Officer" considera que
se debe dar prioridad al reconocimiento y a la expansión de las
escuelas privadas para que así el sector público pueda estar en
mejores condiciones de controlarlas.
.Cuáles son los criterios básicos de esta política? ¿Qué efectos
tienen sobre la distribución geográfica de la oferta educacional?
• En qué medida la "nacionalización" de los establecimientos satisface
la demanda de escolarización de todos los grupos sociales interesados?
• Y, en qué grado ayudará a un uso más adecuado de los recursos en
materia de educación? Son interrogantes, a los cuales será difícil
dar respuesta hasta que no se disponga de estadísticas adecuadas.
El autor de dicho estudio, un geógrafo especializado en problemas
de movilidad demográfica en Africa, se las ha ingeniado para sacar
el mejor partido de las estadísticas ministeriales y de censo existentes.
1. 7. 11 chelín = 1 dólar de E. ü.
67

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
También ha realizado encuestas en el terreno para llegar al meollo
del mapa escolar. Finalmente, previo un examen global de todo el
distrito con vistas a comparar la situación en cada uno de los diez
condados, se llevó a cabo un estudio profundo de tres circunscripciones
(gombororas) seleccionadas en los condados de Kasharis-e
Igara.
Los factores principales que influyen en la frecuentación de las
escuelas, la distancia, las creencias religiosas y la calidad de las
escuelas, han sido identificados, evaluando asimismo su importancia.
Fue posible, contemplando estos factores, establecer los mecanismos
de racionalización del mapa escolar. Se formularon dos hipótesis
para la organización de la oferta admitiendo que en 1979 la tasa de
participación será en promedio aproximadamente igual a la actual,
pero intentando nivelarla entre los condados. Se estudian las consecuencias
de estas dos hipótesis en el perfil del mapa escolar de
primaria, en cada una de las tres zonas geográficas de Ankole y se
formulan con mayor precisión en las circunscripciones (gombororas)
piloto seleccionadas. Si se decide adoptar una política que permita
la racionalización del mapa escolar, sería entonces muy realista
suponer que se llegará a una nivelación geográfica de la oferta
educacional. Sin embargo, las repercusiones financieras que implica
un aumento en la tasa de participación escolar son tan considerables
que no parecería realista contar con el logro del objetivo de la
enseñanza primaria universal a un mediano plazo.
Mientras que el estudio sobre la enseñanza primaria se refiere
esencialmente a los mapas regionales y locales, el de la enseñanza
secundaria tiene relación solamente con el mapa nacional.
En la enseñanza secundaria, el mapa escolar se rige por otras
leyes y plantea problemas totalmente diferentes; cinco de las diez
escuelas públicas y privadas de Ankole son internados y otras tres
(externados) reciben alumnos internos. Por lo tanto, el concepto del
área de reclutamiento de los alumnos se hace impreciso, ya que estas
escuelas pueden acoger a niños'procedentes de cualquier parte del
país. Las interrogantes que se plantean en el distrito son las
siguientes:
1. ¿En qué medida las admisiones para la enseñanza secundaria
contemplan equitativamente la demanda de los diversos condados
del distrito de Ankole?
2. ¿Cuáles son los factores que influyen en la demanda de la
enseñanza secundaria?
3. ¿Es posible mejorar la eficacia de las escuelas y su distribución
geográfica?
Para dar respuesta a estas preguntas fue necesario, en una primera
etapa, formarse un idea clara de las condiciones de la enseñanza
secundaria en el nivel nacional e indicar el grado de importancia de
los movimientos de estudiantes entre las cuatro regiones del país:
Este, Norte, Oeste y Buganda. Luego, basándose en las encuestas
estadísticas que se realizaron para el presente estudio, se analizaron
los movimientos dentro del distrito de Ankole poniendo así de
68

La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
manifiesto los factores que determinan la frecuentación de las
escuelas. Además, es interesante advertir que en general, las
conclusiones generales a las que se llegaron después del análisis de
la situación de la enseñanza secundaria se asemejan mucho a las
referidas al mapa escolar de primaria, aunque las áreas de reclutamiento
de la escuela secundaria se superponen más y los factores
'que influyen en la asistencia escolar son bastante diferentes.
Como en Ankole no existen objetivos de escolarización precisos en
materia de enseñanza secundaria para el año 1979, las proposiciones
para racionalizar el mapa escolar fueron formuladas con arreglo a
tres criterios fundamentales:
1. mejorar la escolarización de secundaria en el distrito con respecto
al resto del país;
2. nivelar la distribución de la oferta dentro del distrito;
3. intentar reducir el costo, por alumno matriculado.
Desde este punto de vista, se examinaron varias soluciones posibles:
ampliación de las escuelas existentes o creación de nuevas escuelas;
regionalización de zonas de reclutamiento; enseñanza en internados
o en externados; racionalización del funcionamiento de las escuelas
privadas; selección de emplazamientos posibles para las cinco nuevas
escuelas propuestas en el estudio. Todos estos aspectos están
estrechamente ligados a las condiciones demográficas y geográficas
específicas de cada región y sus medios de comunicación.
B. MARRUECOS : LAS ESCUELAS EN EL MEDIO RURAL
La escolarización de primaria en las zonas rurales, plantea graves
problemas. Cuandos los pueblos son demasiado pequeños como para
justificar la presencia de una escuela de un maestro, y es preciso
agrupar varias para formar una escuela primaria, se plantea el
problema de su localización, y cualquiera que sea la solución adoptada,
ésta podrá interpretarse como un favoritismo hacia el pueblo escogido
para su emplazamiento. Cuando, a pesar de que la distancia que se
debe recorrer sea corta, la asistencia escolar se mantiene en un bajo
nivel, se pone en duda la concepción de zona de reclutamiento escolar.
Si las pocas escuelas de una región determinada están casi o totalmente
vacías, a pesar de haber suficientes niños en edad escolar como
para llenar un mayor número de establecimientos de enseñanza, se
invalida la definición del concepto de demanda de educación, y difícilmente
se justifica un plan para aumentar la oferta en materia de
educación. Y finalmente, en circunstancias donde la asistencia de
niñas es prácticamente inexistente y los niños son admitidos a la
escuela en forma irregular - cada tres, cuatro o cinco años -
parecería imposible establecer un mapa escolar sin antes considerar
problemas importantes tales como las actitudes hacia la educación, la
motivación de los padres y la adecuación del sistema educacional al
ambiente socioeconómico de las regiones.
69

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Estos y muchos otros problemas ponen en relieve las dificultades
de la escolarización en las zonas rurales, materia en la cual la
experiencia de Marruecos puede ser de gran utilidad para otros países.
Elestudiodel UPE sobre el mapa escolar de primaria está referido a
la llanura del Gharb, que forma parte de la provincia de Kenitra,
objeto de otro estudio sobre el mapa escolar de secundaria. Esta es
una zona dedicada principalmente a la agricultura y relativamente
rica, de suelo "pesado" porque es de aluvión, que limita al oeste con
el Océano Atlántico y al este con el Rif y el Macizo Central de
Marruecos. Según el censo de 1971 su población es de 625, 150
habitantes. La densidad de la población es alta sobre todo a lo largo
de las riberas elevadas de los rfos. Seis centros poblados se consideran
ciudades, pero salvo la capital, Kenitra, ninguno de ellos tiene
más de 20, 000 habitantes. Para los fines administrativos, la llanura
del Gharb comprende dos "círculos" rurales, el de Souk El Arbaa y
el de Sidi Slimane (ver Mapa 5).
Para concebir una metodología de mapa escolar de primaria, las
autoridades competentes decidieron realizar en primer término un
estudio piloto sobre el "círculo" del Souk El Arbaa. * Se adoptaron
dos métodos de enfoque, cuyos resultados fueron comparados.
El primer método, de carácter global, se halla referido a todas las
comunas rurales del "círculo". Previo un análisis de la situación
demográfica, del nivel de desarrollo educacional alcanzado hasta el
presente, y de las condiciones de la escolarización, los autores
elaboraron una lista de "indicadores de diagnóstico", con el propósito
de permitir una clasificación de las comunas en relación con los
problemas de escolarización y de las prioridades de acción del mapa
escolar. Después, se estimaron las necesidades por medio de una
previsión del número de niños en edad escolar para el futuro, aplicando
los objetivos del Plan. Por último, se recibieron propuestas de cada
comuna para la creación de escuelas de acuerdo a las necesidades,
tomando en cuenta tanto los resultados del diagnóstico como las
previsiones del plan quinquenal. Los cálculos determinaron que era
necesario construir 200 locales entre 1973 y 1977; el número total de
aulas en ciertas comunas, es de 11 y en otras será de 23 a 24. Todo
depende del número de locales ya existentes y de las prioridades de
acción en cada comuna.
El segundo método es mucho más detallado; las comunas de
Khemichet y Karia Ben Aouda, fueron seleccionadas para realizar un
estudio profundo. A juzgar por el diagnóstico global (ver Cuadro 3)
la primera requiere una intervención selectiva; en cuanto a la segunda
requiere una intervención inmediata y en gran escala. Cada una tiene
una población de cerca de 31, 000 habitantes repartida en varias docenas
de pueblos y villorrios llamados "douars".
1. Ver: R. Boudet y A. Badou, "La carte scolaire de l'enseignement
primaire dans la région du Gharb", en G. Porte y otros, op. cit.
70

71
La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar

72
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La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
Se demarcaron las comunas en "perímetros", siendo un perímetro,
un espacio geográfico con un número suficiente de habitantes y de
"douars" dentro de un radio de aproximadamente 5 kilómetros. Esta
delimitación toma en cuenta el factor étnico, las limitaciones naturales
y las características de la red de caminos. Se llevó un expediente
para cada perímetro para permitir un diagnóstico de la escolarización.
Habida cuenta de la forma en que se prevé evolucionará la población
en edad escolar, resultó posible "localizar" la demanda potencial de
educación distribuida geográficamente dentro de cada comuna.
Las propuestas para organizar el mapa escolar deben integrarse
con aquéllas provenientes de todos los organismos a los que atañe el
problema de la ordenación territorial. Por esta razón, se tomó como
marco de referencia el "mapa de equipos públicos" establecido en
1968 por la Dirección de Urbanismo y Vivienda del Ministerio del
Interior. El mapa hace una distinción entre niveles elementales
(3, 000 personas en un área de 2, 500 hectáreas), niveles secundarios
(7, 500 peronas en un área de 7, 500 hectáreas), y niveles terciarios
(30, 000 personas en un área de 30, 000 hectáreas). Las escuelas
primarias debían localizarse en los centros secundarios y las
escuelas secundarias en los centros terciarios. Finalmente, los
autores adoptaron normas para dotarlos de mobiliario y equipos (con
un mínimo de tres clases y un máximo de 30) y establecieron áreas de
reclutamiento, según ciertas normas y de acuerdo a la densidad de
población.
Aplicando esta metodología a cada comuna, se previo la preparación
de mapas escolares para 1977/78, año límite del Plan. De las
numerosas conclusiones a que se llegó como resultado de esta
investigación, los autores puntualizaron cuatro de particular importancia:
1. Los criterios para la localización de los centros de desarrollo
regional no siempre concuerdan con aquéllos sólo relacionados con
el emplazamiento de los locales de escuelas; la decisión sobre los
criterios a los cuales se debe dar prioridad es un aspecto importante
previo a la preparación del mapa escolar a escala nacional,
más aún cuando en la práctica a raíz de la falta de una política
efectiva de desarrollo regional y de ordenación territorial no se
estimula la creación de escuelas en los "polos de desarrollo"
(elementales, secundarias o terciarias).
2. Los autores del estudio comproban que era imposible hacer una
comparación sistemática de diferentes soluciones para el emplazamiento
de las escuelas por falta de información sobre las
normas referidas a los costos. Concluyeron que antes de poder
aplicar el estudio al área de Gharb en todo el país, se tendrían
que realizar investigaciones sobre la "normalización" de los
locales y sobre costos corrientes y de capital que resultan de la
adopción de diferentes alternativas de la escolarización, tales
como externados, internados y sistemas de transporte escolar.
3. Aunque es normal considerar el mapa escolar como un instrumento
esencial para alcanzar el objetivo de la enseñanza primaria
73

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
universal, el estudio llega a la conclusión de que la provisión
de educación no ofrece garantía alguna sobre la frecuentación de
los establecimientos: en el contexto de Marruecos, a los problemas
del mapa escolar, se añade el problema de estimular la frecuentación
de las escuelas.
4. Por último, el cotejo de las necesidades relativas a locales,
personal docente y mobiliario y equipos determinadas mediante
los dos métodos para el diseño del mapa escolar indica que en el
círculo Souk El Arbaa las previsiones del Plan subestiman la
proporción alumnos/docente de un 20 a un 30%; por consiguiente,
o los costos anotados en el Plan deben ser revisados (hacia arriba)
o las metas en materia de escolarización deben ser reducidas.
De cualquier forma, parece difícil alcanzar el objetivo de enseñanza
universal en un futuro próximo. Desde este punto de vista, las
técnicas del mapa escolar tiene utilidad, no sólo durante la aplicación
de los planes, sino también para la elaboración de los
mismos, para probar la factibilidad de los objetivos de escolarización
que se persiguen.
C. COSTA DE MARFIL : EDUCACIÓN POR MEDIO DE LA
TELEVISION
El rápido desarrollo de la enseñanza primaria en la mayoría de los
países de Africa en los últimos quince años aproximadamente, se ha
realizado con dificultades: un ingente derroche de recursos como se
advierte en las tasas de repetidores y de abandono; disparidades
regionales en relación a las tasas de asistencia escolar y las condiciones
de la escolarización, y el éxodo rural hacia la ciudad propiciado
por un sistema de educación inadecuado. Para resolver estas carencias,
se tomaron diferentes iniciativas: se inició un programa de
reformas de las estructuras, contenidos y programas escolares;
se efectuó una reestructuración de los sistemas de formación de
maestros; se llevó la educación al campo; y se introdujeron medios
audiovisuales (radio, películas educativas, diapositivas y televisión).
Sin duda el ejemplo más espectacular de todos por su ambición y su
alcance es el proyecto de la televisión educativa en Costa de Marfil.
Desde 1968, las autoridades utilizan la televisión en todas las
escuelas primarias del país. El cuantioso volumen de recursos
financieros necesarios para poner en práctica el proyecto explica los
numerosos trabajos de investigación y estudios preliminares que se
llevaron a cabo, con la participación de varios países y organizaciones
internacionales. * Las investigaciones realizadas versan sobre aspectos
1. Desde 1968, el UPE ha estudiado las implicaciones financieras de
la TVA de Costa de Marfil, cf. "Ivory Coast: the cost of introducing
a reform in primary education", en Educational cost analysis
in action: case studies for planners - H, Paris, Unesco/IIPE,
1972.
74

I
La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
tan variados, como lo son los métodos pedagógicos, programas
escolares, formación de docentes, la evaluación de los aspectos
financieros y los problemas relativos a la ejecución del proyecto.
Nuestro informe sobre el mapa escolar de Costa de Marfil•*• está
dentro de este contexto e intenta (i) examinar las condiciones que
aseguren la creación de la oferta educacional tomando en cuenta las
limitaciones de orden general del medio ambiente (demográfica,
económica, administrativa y de infraestructura), y las limitaciones
especfficas de la televisión, tales como el enlace de emisión, la red
de transmisión y las condiciones de recepción; y (il) poner a prueba
la viabilidad del plan nacional de educación que aspira a lograr una
tasa de escolarización de un 82 por ciento para 1981 en la educación
primaria, analizando los medios prácticos para alcanzar el objetivo.
Como sucede en la mayoría de los países de esa parte de Africa,
la escuela primaria de Costa de Marfil tiene muchas diferencias; altas
tasas de abandono en el año escolar (alcanzando a veces hasta el 40 o
el 50% en ciertas escuelas); programas escolares cuyos contenidos
basados en modelos foráneos son inadecuados; métodos de enseñanza
dirigidos a inculcar conocimientos, que desatienden el problema de la
comprensión y el de la aplicación práctica del conocimiento; personal
docente poco calificado formado en un corto período y alejado de la
realidad económica y social del medio. Por último, existen grandes
disparidades entre una y otra zona, tanto con respecto al nivel de
asistencia como en el progreso que se está logrando en la escolarización.
Se señaló que:
1. la matrícula en las escuelas primarias ha aumentado en un índice
anual promedio de 0. 9% a 10% de acuerdo con la región;
2. los índices de escolarización son de 45. 5% en las zonas rurales,
50. 7% en las grandes ciudades, de 77.4% en centros de cierta
importancia y de 91% en las pequeñas ciudades.
En efecto, la aplicación del mapa escolar primario no data de mucho
tiempo atrás: la primera fue establecida en 1968, por Decreto del 10
de marzo de 1967, constituyendo comités del mapa escolar. Fue sólo
entonces que la distribución y localización de escuelas en el territorio
estuvo a cargo de un nuevo organismo, el Comité Nacional del Mapa
Escolar que, se esperaba, permitiría responder mejor a las características
y adaptarse a las necesidades de las diferentes zonas. Al
evaluar lo realizado durante el último quinquenio, los responsables
destacan que las presiones políticas continuarán influyendo en las
decisiones del Comité por no haber medidas eficaces para controlar
la construcción de escuelas; observan que la acción del Comité se
anula con la apertura clandestina de escuelas, a veces en detrimento
1. Ver: J. Hallak, G. N'Guessan, A. Krizo y B. Duvieusart, "Méthode
de préparation de la carte scolaire : Sikensi et Dabakala, Côte
d'Ivoire", París, UPE, 1976.
75

76
El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

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La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
de las regiones más necesitadas y hacen estéril cualquier intento de
armonizar la programación de la expansión de la escolarización en
las diferentes zonas del país. La primera conclusión a la que se llegó
como resultado de nuestra investigación fué que la condición previa
para establecer un mapa equitativo y racional, es de índole reglamentaria
e institucional.
La segunda condición es de orden técnico: no se puede esperar una
programación satisfactoria de la oferta educacional sin contar con
información precisa relativa a la demanda de escolarización. Esta
demanda depende de la evolución de la población en edad escolar cuyo
número se conoce con aproximación de los objetivos incluidos en el
plan para la admisión de niños del grupo de 6-7 años, y del sistema
de promoción en vigencia: en el sistema de educación por televisión
la promoción es automática, mientras que dentro del sistema tradicional
hay repetidores.
Habiendo comprobado que existen estos prerequisites, los responsables
de la investigación procuraron establecer un mapa escolar televisado.
Con este fin, dos zonas pilotos fueron seleccionadas, la
sub-prefectura de Sikensi en el sur, y la de Dabakala en el norte
(ver Mapa 6).
La sub-prefectura de Sikensi, situada a 95 kilómetros al noreste de
Adidjan y con una población aproximada de 25, 000 habitantes, es una
de las zonas más ricas y más altamente desarrolladas del pafs; la
escolarización ha llegado a un nivel relativamente alto gracias a una
red bien planificada de caminos y a su proximidad con la capital; el
índice de asistencia escolar aparente es de aproximadamente 75%.
La zona tiene una red completa de escuelas, con 16 establecimientos
para las 17 aldeas que conforman la sub-prefectura. Las escuelas,
en general, están bien construidas y mantenidas; de 89 salas de clase
en uso, sólo 9 tienen defectos. Con excepción de tres escuelas, se
siguen las estructuras pedagógicas impuestas por la televisión educacional
(3-6, 9-12 clases). Veinte clases televisadas, en siete escuelas,
están ya funcionando. En síntesis, la puesta en práctica del mapa
escolar televisado en Sikensi, con vistas a alcanzar el objetivo del
82% del Plan, no ha planteado gran dificultad; debería suceder lo
mismo en la mayoría de las sub-prefecturas del sur del país donde las
características son semejantes a las de Sikensi.
La situación en la zona de Dabakala en el norte, es muy diferente.
La densidad de la población es mucho menor, con tres habitantes por
kilómetro cuadrado, en comparación con 16 en Sikensi; los habitantes
están muy diseminados, en más de 220 aldeas con varios grupos
étnicos. La red de comunicaciones es deficiente. Dabakala es una
zona marginal y en decadencia (el saldo de los movimientos de población
es negativo). La sub-prefectura tiene sólo 17 escuelas, con una
matrícula en general baja. El índice de escolarización es también
reducido, uno de los más bajos de la Costa de Marfil. La asistencia
escolar de niñas es solamente de un 50% en comparación con la de
niños. Se plantean problemas en relación con la asignación de maestros
a las aldeas en zonas aisladas: el 18% de las aulas (en buenas condiciones)
no pueden funcionar por falta de maestro.
78

La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
Todas las escuelas carecen de electricidad o de agua potable. En
solo siete de las escuelas se cumplen las estructuras pedagógicas
impuestas por la teleducación y, además, de acuerdo a la más reciente
información disponible, los programas de televisión son recibidos
sólo en una parte muy reducida del territorio de la sub-prefectura; en
total, operan seis clases audiovisuales. Por lo tanto, no es realista
pensar que la meta del 82% de escolarización del plan será alcanzada
o pensar que la teleducación podrá ser utilizada en toda la zona, hasta
que no se adopten medidas importantes sobre la organización del mapa
escolar. Estas decisiones deberían comprender:
1. Dividir la sub-prefectura en "áreas de reclutamiento" que correspondan
a las estructuras pedagógicas módulo 3^, tomando en cuenta
los medios de comunicación y la infraestructura disponible en
equipos, como también la ubicación geográfica de los diferentes
grupos étnicos de la región.
2. Normalización de las distancias máximas que deben cubrir los
alumnos que asisten a las diferentes escuelas.
3. Control estricto de la creación de nuevas escuelas o nuevas clases
en las escuelas existentes.
4. Organización de comedores estudiantiles (o becas) para los niños
que se ven obligados a vivir en casas de familias fuera del pueblo.
5. Establecimiento de un sistema de enlace televisivo para conectar
las aldeas con escuelas. En otras palabras, lo que se debe hacer
es diseñar "un mapa de recepción de televisión" de acuerdo al
mapa escolar y no lo inverso.
Estas importantes reservas muestran las dificultades en la introducción
de la teleducación y en el logro de los objetivos del Plan. Esta
es una conclusión válida, no sólo para la sub-prefectura de Dabakala,
sino también para la mayoría de las zonas en el norte y oeste del país.
4. IRAN : ¿REAGRUPAR LOS CENTROS POBLADOS PARA
ESCOLARIZAR?
La escolarización en las zonas rurales normalmente plantea una
cantidad de dificultades y problemas: los maestros calificados rehusan
puestos en aldeas aisladas; los aldeanos rehusan enviar a sus hijos a
la escuela porque dependen de la ayuda proporcionada por ellos; los
padres titubean en confiar a sus hijas a maestros hombres; algunas
aldeas cuentan con un número limitado de habitantes y por lo tanto
hay poco niños para constituir una escuela primaria corriente; clases
de "multigrados" son frecuentemente mal dirigidas e ineficientes;
la falta de caminos o de medios de comunicación apropiados hace
difícil el transporte de libros y material didáctico a las escuelas y
plantea dificultades en la organización del transporte escolar, etc.
1. Por ejemplo, 3, 6, 9, 12 3 x 12 clases.
79

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Ningún pafs o continente tiene el monopolio de estos numerosos
problemas sociales, económicos y educacionales, pero a Irán, con
casi 50, 000 aldeas, en su mayorfa inaccesibles, le ha tocado enfrentar
durante los últimos diez anos aproximadamente, todos estos problemas
y ha demostrado ser perseverante. Hace unos anos atrás se instituyó
un sistema de bonificaciones para incentivar a los maestros a aceptar
puestos en zonas rurales. Se creó asimismo un sistema de servicio
civil, "Ejercito del Saber" 1, con la tarea prioritaria y vital de prestar
sus servicios a una serie de pequeñas aldeas que carecen de escuelas;
también cuenta con un "Ejército Femenino del Saber", fundado con
vistas a promover la proliferación de elementos femeninos en la
profesión docente; y ha organizado un número de proyectos literarios
para que, particularmente los padres, tomasen más conciencia de los
problemas del desarrollo y de la importancia de la enseñanza para
los niños. En los Planes V o y VI o se optó por un vasto programa de
expansión regional con vistas al establecimiento de centros de desarrollo
comunitario integrados, y para lograr el objetivo de la enseñanza
primaria universal para el año limite 1983, (fin del VI o Plan). Por
consiguiente, los pafses que enfrentan problemas similares, pueden
considerar Irán como un laboratorio de no poca importancia.
El pafs está dividido en 14 "ostans" o provincias; cada "ostan"
comprende un número de "shahristans" o cantones. El shahristan
de Chahroud, objeto de nuestra investigación, que forma parte de la
región de Semman, al noreste de Teherán, es representativo de la
gran variedad de climas y topografía que caracterizan al pafs, es
decir, 60% montaña y desierto, 40% llanos. Cuenta con una población
muy joven, como el resto del país, con más del 50%, menores de
20 años, diseminados en más de 300 aldeas de las cuales 200 tienen
menos de 100 habitantes, y 40 o más aldeas tienen entre 100 o 250
habitantes. .Cómo podrán educarse los niños de estas poblaciones
pequeñas, la mayorfa de las cuales se encuentran ubicadas en zonas
inaccesibles, sin una adecuada red de caminos? Este es el problema
que enfrentan los expertos iraníes del mapa escolar, dentro del marco
de un plan de gobierno que se ha propuesto escolarizar al 65% de los
niños entre 6 y 10 años, antes de 1978; y a casi todo el grupo de esa
edad cuando el VI o Plan llegue a su término, en 1983. ^
Habiendo descrito las características de la zona, el estudio luego
demuestra lo mucho que varían las condiciones de la expansión de la
escolarización de las distintas comunas; el índice de escolarización
1. Ver una evaluación económica de esta experiencia en Jacques Hallak,
M. S. Cheikhestani y H. Varlet, "The financial aspects of firstlevel
education in Iran", Unesco/IIPE, 1972.
2. Ver J. Hallak, K. R. Sohrab, F. G. Saghafi, A.A. Minaie y
M. S. Sheikhestani, "Méthode de préparation de la carte scolaire :
le Chahrestan de Chahroud, Iran", Parfs, IIPE, 1975.
80

Mapa 7. Situación geográfica de Irán y del Shahrestan
de Chahroud
La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
varfa del 21 y 22% en las zonas montañosas y desérticas al 77-78%
en la capital y en el llano; la relación alumnos/maestro varfa de
16 à 45; las tasas de repetición del 3 al 13%; lo mismo sucede con los
retrasados, con el estado de los locales, y con los costos. La importancia
del factor que tiene relación con el "tamaño de la escuela",
puesto en evidencia en varios estudios de esta serie, se confirma
aquf. Se hace necesario hablar refiriéndose a "normas" mínimas
de tamaño de la escuela, si se desea garantizar una utilización
económica de los fondos asignados a la educación. De acuerdo con
la evolución demográfica de Chahroud, y a pesar de que la información
sobre la migración es escasa, es obvio que casi el 70% de las poblaciones
no podrán proporcionar el mínimo de niños que se requiere
para abrir una escuela. Para asegurar la escolarización del 65% de
los niños en el grupo de edad en cuestión será preciso buscar soluciones
a corto y mediano plazo que serán costosas e inferiores a las
normas establecidas. Se tendrán que abrir escuelas primarias corrientes
aún con una matrícula de 20 alumnos y las escuelas del
81

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
"Ejército del Saber" se verán obligadas a trabajar con sólo 10 alumnos,
siendo los gastos de salarios por alumno de un 60 a un 70% más altos
en las escuelas con menos de 25 alumnos que en las escuelas con 100.
En realidad, la única posibilidad es la de aceptar soluciones tan
onerosas, ya que es materialmente imposible el transportar niños a
escuelas "viables" dada la falta de una red de caminos que se pueda
usar todo el año; es, por lo tanto, inevitable que las escuelas de un
maestro sigan existiendo durante el período correspondiente al V o
Plan.
En cambio, se prevén medidas más radicales que se aplicarán con
posterioridad al término del quinquenio. El mapa escolar podrá
sustentarse en los cambios que traen consigo la política regional
emprendida por el Gobierno. Todas las poblaciones con menos de
50 habitantes habrán desaparecido gradualmente y sus poblaciones
se habrán reagrupado en pueblos más grandes; todas las poblaciones
de más de 300 habitantes - habían 70 en 1972 - se unirán por una
red de caminos secundarios eficiente, las restantes serán accesibles;
centros seleccionados de desarrollo facilitarán la agrupación de las
poblaciones. El mapa escolar se adecuará a esta reestructuración
de las zonas rurales, y se cuenta con el éxito de esta política.
Constará de una red de escuelas centrales y núcleos escolares, a los
que estarán vinculados las llamadas escuelas "satélites"; en las zonas
urbanizadas, y en aquéllas de alta densidad de población, las escuelas
independientes con estructuras pedagógicas completas, continuarán
funcionando. Normalmente, así diseñado, el mapa escolar, permitirá
contar con el número de lugares requeridos para asegurar la enseñanza
universal en cada comuna del cantón. En la práctica, no hay nada que
garantice que los niños y, sobre todo las ninas, asistirán a las
escuelas así creadas. El estudio sobre Chahroud insiste, por consiguiente,
en la necesidad de establecer medidas suplementarias con
vistas a fomentar la demanda de educación y a mantenerla a un nivel
satisfactorio; la creación de centros de formación docente para
mujeres constituye una de dichas medidas ya que en realidad, es una
de las pocas formas de promover la asistencia de las niñas a las
escuelas.
Lo mencionado anteriormente se refiere a la educación proporcionada
en la forma tradicional, en la escuela. No hay razón para no
contemplar otros medios, tales como la educación por radio y la
distribución de radios a transistores en las poblaciones. Lo que se
ha realizado en ciertos países en Africa y Asia demuestra que el éxito
de la educación por radio depende en gran medida de una adecuada
recepción y continuidad de "feedback" (retro-alimentación). Por lo
tanto, aquí también los problemas de comunicación entre las poblaciones
deben enfrentarse: suministro de pilas a las poblaciones,
servicio de reparación de las radios, y garantía de un sistema regular
de correspondencia a través del correo o por otros medios. Obviamente,
estas condiciones preliminares se cumplirán sólo si los
proyectos de construcción de caminos se llevan a cabo.
82
No existe, por supuesto, garantía de que todas estas condiciones

La enseñanza primaria universal :
objetivo difícil de alcanzar
para la introducción del mapa escolar se cumplan, y menos aún en
lo que respecta a los proyectos para reagrupar las poblaciones y
desarrollar la red de caminos. En tal caso, .puede preverse la
enseñanza primaria universal para las zonas rurales de Irán en un
futuro muy próximo? El estudio específico de la zona de Chahroud
lo hace parecer poco probable.
El mapa escolar es parte integrante del proceso de planificación
y, por lo tanto, analiza la puesta en práctica de los
objetivos del Plan. Entre estos objetivos, la meta de la
educación primaria universal está muy lejos, y no se vislumb
r a poder alcanzarla en un futuro previsible:
- Ni en Uganda, donde el mantener siquiera en el nivel
actual el fndice de asistencia exige un esfuerzo considerable,
debido a la explosión demográfica;
- ni en Marruecos, donde una prueba de mapa escolar en
una zona rural, reveló que utilizando los métodos globales
se había subestimado el número de maestros necesarios
de un 20 a un 30%;
- Ni en la Costa de Marfil, donde estudios sobre dos subprefecturas
demostraron las grandes dificultades
existentes para la introducción de la teleducación y para
alcanzar las metas del Plan, en la mayoría de las zonas
del norte y del oeste del país;
- ni en Irán, excepto si las políticas de desarrollo regional
del Gobierno (particularmente aquéllas relacionadas con
la reagrupación de las poblaciones y la construcción de la
red de caminos) se llevan a cabo realmente.
83

III. Preparación previa a la
introducción
de las reformas
El objetivo del presente capitulo es presentar los principales estudios
que han enriquecido a la metodología del mapa escolar, concebida
como instrumento para introducir la reforma de los sistemas educacionales.
Debe precisarse que, en esta etapa aún, consideramos que
esta metodología dista mucho de ser perfecta; se necesitan estudios
más detallados para profundizar y mejorar sus técnicas, y tan sólo
la experiencia puede demostrar hasta qué punto estas técnicas son
válidas.
A. COSTA RICA : UNA CONDICIÓN PREVIA A LA
"NUCLEARIZACION"
Durante algunos años, los encargados del sistema escolar en Latinoamérica
han estado refiriéndose a una "nuclearización" - término
clave que ha sido adoptado por Perú, Colombia, Chile, Venezuela y
casi todos los demás países de América Central y del Caribe. Agrupar
las escuelas en núcleos responde al objetivo de establecer unidades
educacionales que, por su tamaño, estarían en mejores condiciones
de beneficiarse de mejores recursos de enseñanza, tales como
maestros, directores de escuela, inspectores, materiales, y equipos,
lo que favorecería la administración y la gestión de los establecimientos
y mejoraría la eficacia de los sistemas escolares.
Sin embargo, pese a las numerosas ventajas teóricas de la nuclearización
y el haber sido adoptada en forma oficial por numerosos
países, ésta ha permanecido hasta la fecha como un objetivo; hasta
ahora, no existen ejemplos de que haya sido aplicada en forma efectiva
y satisfactoria Conscientes del interés de esta fórmula y del papel
del mapa escolar en el establecimiento de núcleos, hemos estudiado,
a través de un ejemplo concreto, las condiciones prácticas de su
aplicación.
Costa Rica, pequeño país Centroamericano seleccionado para esta
investigación no es, ciertamente representativo de la situación de la
enseñanza en el continente americano. En efecto, es uno de los países
más dinámicos y avanzados en lo que concierne al desarrollo de la
85

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
educación. El indice de escolarización de los niños del nivel
primario se aproxima al 90%, y casi el total de la población sabe
leer y escribir. Sin embargo, las autoridades costarricenses tienen
que enfrentar problemas que en muy poco difieren de los de otros
países: tales como gastos de educación que alcanzan niveles sin
precedentes, diferencias entre una región y otra en materia de acceso
a la educación y bajos niveles de rendimiento escolar. En 1971 el
Gobierno adoptó una reforma importante del sistema escolar que
afectó sus estructuras, contenidos y métodos de enseñanza. La
prolongación de la enseñanza obligatoria de 6 a 9 añosl y la eliminación
de desigualdades entre distintas regiones fueron los objetivos
principales. Para estar en condiciones de aplicar la reforma, se
propuso una política de reagrupamiento de las escuelas en núcleos;
la puesta en práctica de esta medida evidentemente exige una reorganización
del mapa escolar actual.
En esta perspectiva se sitúa este estudio que se emprendió en
estrecha colaboración con las autoridades nacionales, con el afán de
preparar la ejecución del plan escolar y de aplicar la política de
nuclearización.2
Se escogió una región piloto - la dirección regional de San Ramón -
compuesta de cuatro cantones y representativa del relieve y de los
tipos de asentamientos humanos prevalecientes en el país. La región
cuenta con 102 escuelas primarias, 5 escuelas secundarias y 1 escuela
normal.
La primera etapa de investigación permitió proceder a un diagnostico
tan completo como fue posible del mapa escolar actual. A estos
efectos, la región fue dividida en 3 subregiones - urbana, semi-rural
y rural - a fin de identificar los efectos de factores geográficos sobre
el desarrollo y las condiciones de la escolarización. Desde el comienzo
se pudo observar que en la subregión urbana las escuelas generalmente
están bien servidas por una red de carreteras en buen estado. Por el
contrario, las condiciones son menos favorables en el medio rural
donde un cierto número de ellas han sido ya cerradas como consecuencia
de la disminución de sus alumnados debido a movimientos
migratorios y al descenso de la natalidad; además estas escuelas
están mal comunicadas entre ellas por deficiencias en las vías de
comunicación. Para analizar más sistemáticamente las condiciones
de la escolarización, se utilizaron varios indicadores relacionados
con: la distribución de los establecimientos de acuerdo con su tamaño;
la evolución de la escolarización y las tasas de participación, el lugar
de procedencia y los desplazamientos de los alumnos, las tasas de
retención, las condiciones en cuanto a la relación maestros/ alumnos,
el estado de los equipos, y los costos. Se han podido sacar ciertas
conclusiones:
1. Ciclos I, II y III, con una duración de 3 años cada uno.
2. Ver J. Hallak, F. Caillods, I. Brjeska y L. Secco, "Préparation
de la carte scolaire dans la región de San Ramón, Costa Rica",
París, IIPE, 1975 (Informe de investigación No. 3,multicopiado).
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- el mapa escolar de primaria se caracteriza por una gran cantitad
de pequeños establecimientos de los cuales la mitad se sitúan en la
subregión rural, con un alumnado promedio de 67 alumnos. Si el
nivel de desarrollo de la escolarización difiere poco de una zona a
otra, por el contrario, las condiciones de la oferta varfan significativamente;
de este modo el gran número de escuelas de maestro
único, el predominio del sistema de "maestros de horarios alternos"
en la zona rural no garantiza una cantidad de horas y una calidad
de enseñanza satisfactorias; del mismo modo, la subutilización de
locales y maestros, y el escaso número de estudiantes matriculados
no permiten obtener los equipos pedagógicos, los locales especializados
necesarios y un servicio eficiente de inspección, lo que
explica la elevada proporción de deserciones en esta zona y la
fuerte disminución de fndices de escolarización en las edades de
11 y 12 años.
- el mapa escolar de secundaria no ha sido concebido para una
enseñanza de masa; 60% del alumnado del último año de primaria
(curso 6) son promovidos al curso 7; solamente una pequeña proporción
de alumnos llegan al segundo ciclo secundaria o ciclo
diversificado. La desigual distribución geográfica de las escuelas,
situadas todas en las 4 pequeñas ciudades de la región, conlleva una
gran disparidad en las tasas de transición: el 11. 6% en la zona rural
contra 100% en la capital regional.
La segunda etapa del estudio ha estado referida a la estimación, con
1980 como fecha límite de la demanda de educación, teniendo en cuenta
las tendencias socioeconómicas y la reforma de estructura del sistema
escolar. A este respecto, dos factores de efecto compensatorio
influyen sobre la evolución de la demanda: por una parte la prolongación
de la escolaridad obligatoria que cubrirá los ciclos I, II y III*; por otro
lado, el descenso de nacimientos observado desde 1966, que tendrá
como consecuencia una disminución de la población escolarizable en la
próxima década.
En fin, en una última etapa, se han estudiado varias fórmulas de
reorganización del mapa escolar y se han evaluado sus efectos.
- en los ciclos I y II de la enseñanza primaria, se han propuesto
medidas diversificadas adaptadas a la realidad concreta de la
región: la modificación de la frontera de la administración escolar;
cierre y consolidación de establecimientos; transporte para los
alumnos; establecimiento de núcleos rurales, semirurales, urbanos
y "supernúcleos". En total, el número de escuelas primarias que
era de 102 en 1972, disminuirá a 59 en 1980, reorganizadas en
15 núcleos. A pesar de los costos adicionales de capital, y de
personal de los núcleos, las proposiciones permitirían una
economía de costos cercana a $432. 000. 2
1. Ella correspondía a los ciclos I y II.
2. CÍ8. 75 = 1 dólar de E. U.
88

Preparación previa
a la introducción de las reformas
- en el ciclo III es necesario preparar un mapa escolar capaz de
absorber la multiplicación de las matrículas por 2.2 entre 1972 y
1980. Una comparación de dos soluciones posibles permite medir
el interés de la reconversión de algunas escuelas primarias en
establecimientos del ciclo III.
Alternativa I Alternativa II
Incorporar un ciclo III
en cada uno de Utilización de locales
los 16 centros de existentes en 1972
Especificación núcleos primarios (13 ciclos III)
Necesidades en
materia de transporte
(alumnos/kms. ) 3 622 7 492
Necesidades en
materia de construcciones
16 13
A la luz de este estudio sobre la región de San Ramón se comprueba
que la nuclearización es posible en Costa Rica, pero que implica una
reorganización sustancial de la oferta de educación. En esta forma,
los métodos de racionalización del mapa escolar constityen sin duda
una condición previa esencial del proceso de introducción de la
nuclearización.
B. REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA : DEL SISTEMA
VERTICAL A LOS GESAMTSCHULEN
Los pedagogos y educadores se han habituado a distinguir entre
sistemas escolares de estructura vertical y de estructura horizontal.
El sistema de estructura vertical, que comprende diferentes tipos de
escuelas, se basa en la hipótesis de que se puede dividir a los
alumnos en grupos homogéneos, de acuerdo a sus aptitudes (niveles
inferior, medio, superior) y distribuirlos en diferentes categorías
de establecimientos; el inconveniente que presenta este tipo de
estructura es que determina prematuramente el futuro de los niños.
Como se ha comprobado que existe una relación directa entre la clase
social de los niños y el tipo de establecimiento que frecuentan, hay
quienes han llegado a la conclusión de que los sistemas de estructura
vertical favorecen la discriminación social entre los alumnos. Para
remediar estos inconvenientes se propuso, y en ciertas ocasiones ha
sido adoptada, la estructura horizontal. Los sistemas de estructura
horizontal sostienen; por el contrario, el principio de mantener a los
89

90
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Preparación previa
a la introducción de las reformas
alumnos en establecimientos idénticos sin distribuirlos por niveles
de capacidad, aplazando para mucho más tarde la división por
categorías.
Es evidente que para llevar a cabo tales reformas de estructura
habrá que reorganizar sustancialmente la oferta de educación; ya que
será conveniente sustituir las redes múltiples de establecimientos
(correspondientes a diferentes tipos de escuelas) por una red única
de establecimientos idénticos, para lo cual será necesario cerrar,
readaptar y crear nuevos establecimientos. El mapa escolar es
precisamente el instrumento esencial para llevar a cabo reformas de
estructuras de esta naturaleza. Francia lo comprendió y por ésto
decidió en 1962-63 preparar los mapas escolares del primer y segundo
ciclo de enseñanza secundaria, es decir, cuando el Gobierno adoptó
la reforma de las estructuras.
El sistema escolar que existe actualmente en Alemania es de
estructura vertical. Después de cuatro años de escuela primaria,
los niños pasan a tres categorías de escuelas: el Gymnasium, reservado
a un pequeño número de alumnos y que conduce a la enseñanza
superior; la Realschule, que en principio es menos selectiva, conduce
a escuelas profesionales de jornada completa y a ciertos alumnos al
Gymnasium (después de seis años); la Hauptschule (cinco años) está
reservada a la mayoría de los niños que irán a las escuelas profesionales
de jornada parcial o completa. Algunos Lander pretenden
reemplazar este sistema por un sistema de estructura horizontal y
tal vez por una escuela única como la Gesamtschule. Es el caso
preciso de Baja Sajonia.
Para poder determinar la forma en que se introducirá el sistema
de estructura horizontal con centros escolares, se ha emprendido un
estudio piloto para poner de manifiesto los principales factores que
deberán considerarse al proceder a la puesta en práctica concreta de
la reforma en el Land. Para poder generalizar los resultados de
esta investigación a otros países menos desarrollados que Alemania,
el estudio se efectuó en una región rural lo menos desarrollada
posible como lo es la circunscripción de Aurich, en Frislande Oriental,
cuyo subdesarrollo relativo se puede tipificar en algunas cifras:
En 1970 la densidad de la población era de 133 habitantes por km^
frente a 248 en la RFA; los obreros de la industria representaban el
3% de la población total mientras que en Alemania alcanzaban un 14%;
el 19% de los asalariados en Aurich vive de la agricultura, y la cifra
promedio para la RFA es de 8. 9%; la situación desfavorable en que
se encuentra la educación en esta circunscripción se puede ilustrar
por los índices de asistencia a los Gymnasium o a las Realschulen;
26% de alumnos del 7 o curso 1 asistían a un Gymnasium o a una Realschulen
en Frislande y para la RFA el promedio era de un 38%.
1. Posterior a la escuela primaria y al ciclo de observación.
91

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Para recuperar el retraso de Frislande Oriental existe, en el marco
de la ley federal de ordenación territorial, un programa regional de
desarrollo, para el noreste de Baja Sajonia que ofrece a Aurich y a
las áreas vecinas, inversiones federales para el desarrollo de la
industria, del turismo, de la agricultura y de los transportes
(Bundesraumordnungsgesetz, 1965). Este programa prevé, en forma
especial, que la ciudad de Aurich funcione como "centro de segundo
categorfa", es decir, que asuma las funciones principales de la
circunscripción. Alrededor de la capital, varias comunas menores
se convertirán en "centros de tercera y cuarta categorfa", a saber,
Ostgrossefehn, Riepe, Uthwerdum y Wiesmoor. El mapa de estos,
centros debe prefigurar el mapa de la ubicación de los establecimientos
de segundo grado.
Por consiguiente, el estudio piloto tiene un doble objetivo. Por
una parte, preparar la introducción de la reforma escolar y por otra
incorporar el mapa escolar al mapa de ordenación territorial y de
desarrollo regional. *••
Como en los otros estudios, la primera etapa consiste en un
análisis crítico del actual mapa escolar: desigualdades geográficas
en cuanto a las tasas de admisión en enseñanza de segundo grado,
tasas de utilización de locales, desigualdades en cuanto a categorfas
de establecimientos, desigualdades desde el punto de vista pedagógico,
etc... Vale la pena citar una de las principales conclusiones a las
que llegó este análisis: "La falta de un sistema organizado de transporte
escolar impide probablemente que gran parte de la población
escolar del distrito siga la lfnea que conduce a la enseñanza de tercer
grado".
Después de haber examinado la situación de la oferta de educación
en 1971, el informe estudia las perspectivas de desarrollo del
sistema escolar. Debido a la evolución demográfica, la población
escolarizable en la enseñanza primaria estarfa estancada o decreciendo
levemente. En cuanto a los alumnos de segundo grado, las
perspectivas dependen principalmente de la rapidez con la que se
introduzca la reforma. Se han estudiado dos hipótesis:
1. Introducción del sistema de estructura horizontal completada en
un plazo de nueve años (1980).
2. Introducción parcial del sistema horizontal; según la primera
hipótesis la situación en 1975 sería igual a la propuesta por la
segunda hipótesis, para 1980.
Los índices de admisión se establecen en el primer ciclo, en función
del número de "centros escolares" que se crearán progresivamente
durante el decenio. En cuanto al segundo ciclo, una "interpretación"
de los índices de admisión adoptados por la Comisión Federal de
1. Ver H. J. Back, B. Kirfel, N. Kulmsee y R. Martinsen, "Méthode
de préparation de la carte scolaire : Aurich, Basse-Saxe, République
fédérale d'Allemagne", París, Unesco/HPE, 1974.
92

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Mapa 11. Mapa del segundo grado (H. 2. ), Aurich, 1980
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Preparación previa
a la introducción de las reformas
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93

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Planificación de la Educación, en función de las condiciones de la
escolarización en la región y de las hipótesis para introducir la
reforma, permite estimar el alumnado escolarizable, por año y por
área de reclutamiento.
Finalmente, el mapa escolar para el futuro propone esquemas
alternativos para racionalizar la oferta en el año meta 1980. A modo
de ejemplo, los Mapas 10 y 11 describen la distribución geográfica
de los establecimientos de segundo grado según dos hipótesis. Si la
reforma se termina en 1980 (Hl) habrá ocho centros escolares para
atender la demanda de educación en la circunscripción. De lo
contrario (H2), los alumnos asistirán a una de las cinco Hauptschulen
o a una de las cinco Realschulen, o a uno de los tres centros escolares,
o al Gymnasium de Aurich. Los costos variarán según las
hipótesis y totalizarán unos 150 millones de DM. Ni la circunscripción
de Aurich, ni el Land de Baja Sajonia podrán financiar estos
proyectos por sf solos. Debido a ésto, una de las condiciones
esenciales para introducir la reforma es el apoyo financiero de la
República Federal.
Dentro de la amplia gama de conclusiones que pueden extraerse
del estudio piloto, cabe señalar:
- que ha puesto a prueba el realismo financiero de la introducción
del sistema horizontal;
- que ha proporcionado los elementos para una metodologfa de mapa
escolar aplicable a Baja Sajonia y a otros Lander que pretenden
adoptar el sistema horizontal.
C. NEPAL : LA ESCUELA PRIMARIA EN UN PAIS POBRE
Ante la dificultad de tener que proporcionar a todos los niños en edad
escolar cinco, seis o siete años de educación, algunos países, tales
como Tanzania, han optado por no proporcionar una enseñanza primaria
universal durante varios años y reservarla para una fracción
de la población. Otros, como es el caso de Nepal, han escogido otra
vfa: reducción del número de años de la enseñanza primaria para poder
garantizar una oferta de educación a la mayoría, o, si es posible, a la
totalidad de los niños. En este país se considera que la enseñanza
primaria universal sólo será viable si se reforma la estructura del
sistema. Por lo tanto, se ha preparado un plan nacional de educación
que propone reemplazar a partir de 1971 el sistema actual "5-3-2"
por un sistema "3-4-3" *; de esta forma se logrará aumentar el índice
de escolarización primaria de un 60.4% en 1971, a un 64% en 1976.
• Cómo llevar a la práctica esta reforma y cómo alcanzar los
objetivos del Plan? El contexto nepalés no se presta muy bien para
aportar a este tipo de programa con soluciones simples.
1. Cinco años de escuela primaria, tres años de escuela media, dos
años de enseñanza secundaria, tres años de primaria, cuatro
años de escuela media, tres años de enseñanza secundaria.
94

Preparación previa
a la introducción de las reformas
Por una parte, en este reino del Himalaya el sistema escolar,
como todos los sectores económicos y sociales, está descentralizado
en 75 distritos o panchayats. Cada distrito tiene la facultad de
decidir sobre la escolaridad obligatoria y gratuita, y de aplicar los
impuestos necesarios para financiar la educación. Esta iniciativa se
ha visto obstaculizada por la pobreza del pafs y por los exiguos
recursos de la mayorfa de la población; en 1971 sólo dos distritos
adoptaron el objetivo de la escolaridad universal y gratuita. Por lo
demás en esta perspectiva es que el Gobierno pretende promover la
escolaridad de tres años para todos.
Por otra parte, el relieve accidentado del pafs con numerosas
cadenas montañosas que sobrepasan los 8, 000 metros de altura, la
ausencia de una red de carreteras (hay en total 1,400 kms. de carreteras
en un país que cuenta con 12 millones de habitantes y 54, 000
millas cuadradas de superficie), la existencia de varias lenguas y
dialectos que a veces sólo son utilizados por unos cientos de montañeses
aislados, constituyen obstáculos que habrán que tener presentes al
formular cualquier pronóstico realista sobre las posibilidades para
llevar a cabo los objetivos del Plan.
Mientras que en la República Federal de Alemania el estudio piloto
se refirió a la región menos desarrollada y más atrasada, en Nepal
está referido al distrito de Kaski (ver Mapa 12 )* que es una de las
regiones más dinámicas y que habfa adoptado el objetivo de la
escolaridad primaria universal.
En 1971 12, 800 alumnos asistían a las 160 escuelas primarias del
distrito, 940 alumnos a las 19 escuelas medias y 3, 640 alumnos a las
21 escuelas secundarias completas. En las escuelas primarias las
niñas representaban un 20% y en las secundarias un 12%. El índice
aparente de escolaridad - calculado sobre un período de tres años
para tener en cuenta a la reforma prevista - es relativamente alto:
60.4%, pero con grandes desigualdades: 112. 1% en la capital de
Pokhara y del 30 al 35% en algunas comunas aisladas. Las pérdidas
son muy bajas en las regiones próximas a Pokhara y particularmente
altas en otras y particularmente en las regiones donde no existen
escuelas medias ni secundarias. Al examinar las distancias recorridas
por los alumnos, la preparación de los maestros, la relación
maestros/alumnos o el estado en que se encuentran los locales y el
equipo, se comprueban desigualdades en cuanto a posibilidades de
enseñanza en las diferentes regiones del distrito, como lo confirma
el costo unitario de funcionamiento que varía de Rs. 28 a más del
doble (Rs. 57. 7). A partir de este diagnóstico de la situación, los
autores del estudio se plantearon cuatro grupos de preguntas que
habrían de ser examinadas desde el punto de vista del mapa escolar:
1. J. McCabe y N. R. Padhye, "Planning the location of schools : the
district of Kaski, Nepal", París, Prensa de la Unesco, 1975.
2. Rs. 10. 56 = 1 dólar de E. U.
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Preparación previa
a la introducción de las reformas
1. ¿Cómo programar la sustitución del sistema "5-3-2" por un
sistema "3-4-3" sacando el mejor partido posible de las escuelas
existentes y minimizando las dificultades económicas, sociales,
pedagógicas y administrativas?
2. • Es realista adoptar el objetivo nacional de escolarización del
64% para el grupo de edad de 6 a 8 años, en todas las regiones
del distrito o habrá que "interpretarlo" en función de las posibilidades
de desarrollo de cada región? y .para que ano meta se
podría prever la enseñanza primaria universal?
3. .En qué medida las debilidades del actual mapa escolar - especialmente
la baja escolaridad de las niñas, las fuertes pérdidas,
el número de maestros mal preparados - serán un obstáculo
para la puesta en marcha de la reforma?
4. .Será posible financiar la realización de los objetivos del Plan?
A fin de resolver estos interrogantes se consideraron dos esquemas
para desarrollar la escolarización (un índice de escolarización del
73 y 100% para los niños de 6 a 8 años en 1981). Un análisis de la
clasificación de los pueblos por número de habitantes, de las normas
relativas al alumnado de escuelas primarias y medias, de los niveles
"standard" de la relación maestros/alumnos permitió formular un
cierto número de proposiciones de racionalización. Los resultados,
en cuanto a necesidades de educadores y costos, se encuentran
resumidos en el Cuadro 4.
Se observa que la racionalización del mapa escolar produce en los
dos esquemas previstos para la enseñanza secundaria, una disminución
de los costos unitarios, pero al hacer un análisis más exhaustivo
de la situación aparece que el esquema no. 2 es netamente superior
al esquema no. 1. El esquema no. 2 no implica, como el esquema no. 1,
una disminución del alumnado en la enseñanza primaria (difícilmente
soportable desde el punto de vista social) ni un aumento del costo
unitario en el nivel primario y demuestra que para un alumnado
adicional de un 50% (20. 778 frente a 13. 015) solamente serla necesario
prever un presupuesto adicional de 15% (1. 5 millones de rupias
frente a 1. 3 millones).
En resumen, la preparación del mapa escolar en el distrito de
Kaski ha revelado la existencia de posibilidades para realizar la
reforma en forma muy económica y ha llevado a la conclusión de que
en este distrito seria conveniente adoptar objetivos de escolarización
más ambiciosos que los establecidos en el Plan Nacional. •"- Este
ejemplo demuestra que el papel del mapa escolar es de vital importancia
en la planificación de la educación, ya que no sólo se limita
a la fase ejecutiva del Plan, sino que también puede ser un elemento
esencial para la fijación de los objetivos y para su "interpretación"
en el nivel de las circunscripciones escolares.
1. Probablemente no ocurrirá lo mismo en otros distritos, ya que
las conclusiones pueden ser totalmente opuestas. Desde este
punto de vista serfa deseable que las autoridades nepalesas realicen
otros estudios en los distritos menos desarrollados del país, antes
de generalizar la aplicación del estudio piloto a todo el territorio.
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Preparación previa
a la introducción Je las reformas
El mapa escolar es un instrumento esencial para introducir
reformas de los sistemas educativos.
La reforma de la educación en Costa Rica afecta a las
estructuras, los contenidos y los métodos de enseñanza;
prevé reagrupar las escuelas en núcleos. El estudio piloto
sobre la región de San Ramón muestra que la nuclearización
es posible, pero que implica una reorganización muy
importante de la oferta de educación.
Ciertos Lander de la República Federal de Alemania
prevén adoptar el sistema "horizontal" de las Gesamtschulen
en reemplazo del sistema "vertical" de las Hauptschulen,
Realschulen y Gymnasium. El estudio del distrito de Aurich,
en el Land de Baja Sajonia, demuestra que para llevar a
cabo esta reforma se requieren medios financieros que
superan ampliamente las posibilidades de financiamiento del
Land. En consecuencia, la intervención del Gobierno
federal será crucial para introducir el sistema horizontal
en Alemania.
La reforma de la estructura del sistema escolar que
pretende realizar el Gobierno de Nepal parece posible en
el distrito de Kaski; pero habrá que resolver problemas
concretos si se desea sacar el máximo provecho de las
escuelas existentes y sortear las dificultades sociales
(escolaridad femenina) y económicas.
99

IV. Mejorar la eficacia
rationalizando el mapa
Los ejemplos dados en los capítulos precedentes han mostrado que el
mapa escolar introduce la racionalidad en la planificación de la educación,
estudiando las condiciones concretas de realización de los objetivos
de los planes y poniendo en evidencia las condiciones previas a la
introducción de las reformas escolares. En este capítulo, en especial,
demostraremos los efectos de la racionalización del mapa escolar en la
eficacia de los recursos consagrados a la educación.
A. IRLANDA: ORGANIZAR LA MODERNIZACIÓN DE LAS REDES
ESCOLARES
Irlanda es uno de los primeros países de Europa occidental que ha utilizado
técnicas elaboradas en la planificación de la educación; el organigrama
del Departamento de Educación muestra que varias unidades se
ocupan de planificación. Por el contrario, no es fácil indentificar, en
el seno de la organización administrativa del Ministerio, a los responsables
de la puesta en práctica del mapa escolar. A pesar de todo, mediante
una encuesta importante emprendida por el Ministerio de Educación
en 1965/66, se puede comprobar que el desarrollo de la red de es
tablecimientos y la evolución del mapa escolar están en manos de los
servicios centrales. En efecto, el Departamento dicta los principios
y reglamentos referentes a la normalización de las dimensiones de los
establecimientos, las superficies de los locales por alumno, la duración
máxima del transporte de los alumnos (90 minutos), la necesidad de localizar
las nuevas escuelas en los "polos de desarrollo" con población
creciente y la política de supresión progresiva de las escuelas con un sólo
maestro (tamaño mínimo de las escuelas primarias: 75 alumnos).
El estudio sobre el condado de Sligo , examina las condiciones de
aplicación práctica de estos reglamentos nacionales en el nivel de una región.
1. J. Hallak y J. McCabe, "Planning the location of schools: County
Sligo, Ireland", Paris, Unesco/lIPE, 1973.
101

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
El condado, situado en el noroeste de la isla, es una región rural con
población en fuerte disminución; de 1966 a 1971, la población de Irlanda
aumentó en un 3 por ciento y la de Sligo bajó en un 2 por ciento. La red
de escuelas establecida a mediados del Siglo XIX, cuando la densidad de
la población rural era elevada, necesita ser reorganizada en función de
los datos demográficos actuales. Esta situación no es inhabitual en los
pafses de Europa, donde con los progresos de la industrialización y la
aceleración de la urbanización, una disminución importante de la población
rural ha vuelto caducas las redes de escuelas concebidas hace más
de un siglo. La experiencia irlandesa, a través del estudio de Sligo,
muestra cómo la metodología del mapa escolar puede ser un instrumento
esencial para organizar la modernización de las redes de establecimientos
de enseñanza.
Después de haber hecho un estudio muy detallado de la asistencia escolar
por sexo, edad y área de reclutamiento, y un examen de las desigualdades
geográficas de las condiciones de escolarización, el trabajo
efectúa un análisis retrospectivo y de futuro de la evolución demográfica
y económica de la región; esto permite explicar las características
del sistema escolar del condado en 1971, y preparar las bases de racionalización
del mapa en el curso de los 10 próximos años.
A pesar de la especificidad de ciertos aspectos, el estudio traduce
en gran medida la situación real en toda Irlanda y en numerosos pafses.
Es útil, pues, recordar algunas de sus conclusiones :
1) La existencia a nivel nacional de una reglamentación referida a
las normas de funcionamiento de las escuelas, no garantiza en modo alguno
que estas normas serán respetadas. De los 107 establecimientos
de enseñanza primaria del condado. 76 no cumplen con las condiciones
legales de funcionamiento. La red de establecimientos secundarios no
presenta las condiciones requeridas por el Ministerio de Educación. En
resumen, la mayor parte de los establecimientos existentes del primero
y del segundo grado, está dirigida de manera ineficaz, acumulando las
desventajas de la exigüidad, de la insalubridad, de la inadaptación y de
la subocupación de los locales, de la falta de esfuerzo de manutención,
de la relación maestros/alumnos inapropiada, etc. . .
2) En este panorama negro del mapa escolar, hay puntos de obscuridad
total, de penumbra e incluso de luz. Si ustedes pertenecen a una
región rural, a un pueblo o a una ciudad, la escuela que frecuentarán
será diferente. Habrá más espacios verdes, campos de deportes, equipos
y materiales escolares, los maestros estarán mejor preparados, etc. . .,
si ustedes residen en Sligo -capital del condado- y no en una granja a 40
kilómetros al sureste. Además, ustedes podrán tomar la orientación
que prefieran en el primer caso, en cambio, en el segundo, deberán contentarse
con las únicas opciones ensenadas en su región. Por último,
la frecuentación de la escuela presentará o no problemas de transporte,
según el caso. No es, pues, sorprendente que el índice de escolarización
de los jóvenes de 17/18 años, varían del 8 hasta el 73 por ciento, según
las circunscripciones. La desigualdad de la oferta educacional es un
factor determinante de la frecuentación escolar en el primero y segundo
grado.
102

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Mapa 13. Irlanda: el Condado de Sligo
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103

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
3) Esta desigualdad no es fortuita; es el resultado de factores históricos,
económicos y sociales; las regiones que tuvieron en el pasado un
cierto auge, disponen todavía, de establecimientos de enseñanza que no
corresponden al lugar que ocupan en el condado actualmente. Al respecto,
el indicador que permite apreciar mejor la desigualdad en la oferta,
es la evolución demográfica en cada región del condado. La decadencia
de ciertas regiones en beneficio de otras se manifestará por una subocupación
de los locales escolares en estas regiones y por una sobreutilización
en otras. Como ejemplo, los locales y los equipos son utilizados
en un 143 por ciento en la pequeña ciudad de Tubbercurry, a pesar
del traslado cotidiano del 40 por ciento de los niños de esa ciudad,
a otra situada a varios kilómetros - Benada; en esta última, lo equipos
son subutilizados de todas maneras. La razón esencial de este fenómeno
es que la población de Benada, está disminuyendo, mientras que la
de Tubbercurry está en pleno auge.
4) La estructura del sistema escolar, el arsenal de reglamentos sobre
la edad de admisión, la duración de la escolaridad obligatoria, las
modalidades de selección, son evidentemente instrumentos de organización
de la oferta educacional e influyen netamente en las características
del mapa escolar.
5 El peso de las tradiciones religiosas e históricas y sus repercusiones
sobre la distribución de los poderes de administración y de gestión
en el nivel local, contribuyen de manera decisiva a hacer el trazado de
la red de establecimientos más o menos coherente, más o menos racional,
según los casos.
6) Es necesario redifinir las áreas de reclutamiento sobre todo para
hacerlas compatibles con las normas de reclutamiento (de 400 a 800
alumnos para las escuelas secundarias) y con el fin de contribuir a la
realización del objetivo de igualización de la oferta de la enseñanza, entre
las diferentes zonas del condado.
7) En las proposiciones de racionalización del mapa escolar -proposiciones
que se traducen por el cierre de uno de cada dos establecimien
tos, en la escuela primaria- es indispensable comparar los costos y las
ventajas de varias soluciones posibles. Por lo demás, este tipo de comparación
acarreó la puesta en duda del fundamento de ciertas normas
adoptadas en el plano nacional; por ejemplo, no es evidente que el tama -
ño mínimo de una escuela primaria deba ser de 75 alumnos, puesto que
el mantenimiento de establecimientos cuyo tamaño comprende desde 30
hasta 75 alumnos, puede perfectamente justificarse en ciertos distritos.
Las proposiciones de racionalización formuladas, permiten economías de
costos muy substanciales aún con la hipótesis del mantenimiento de las
escuelas con un maestro.
Estas conclusiones, proporcionadas a título indicativo, ilustran el importante
papel del mapa escolar, en la modernización de las redes de
escuelas teniendo en cuenta la evolución demográfica y los objetivos de
los planes de educación.
104

Mejorar la eficacia racionalizando el mapa
B. MARRUECOS : LAS ESCUELAS EN EL MEDIO URBANO
Generalmente se admite que la expansión de la escolarización se hace
casi siempre dándole prioridad a las regiones urbanas, las cuales, en
la mayoría de los países, monopolizan los mejores equipos, las mejores
escuelas y el personal docente más calificado. La escolarización
de las niñas -sin alcanzar todavía a la de los varones- es importante y
en las ciudades más dinámicas se llega a niveles altísimos de participación
escolar.
Sin embargo, un atento examen de la situación escolar en ciertas metrópolis,
parece desmentir estas afirmaciones. Teherán, Dakar, Tokio,
Sao Paulo y otras capitales, se debaten en problemas difíciles para hacer
frente a sus necesidades escolares; las municipalidades no vacilan
en arrendar casas u oficinas para acondicionarlas como establecimientos
de enseñanza. Algunas clases no están completas, otras sobrecargadas,
de tal manera que necesitan adoptar el sistema de doble vacación.
Así", el inconveniente de una enseñanza de corta duración y de locales
inadaptados, compensaría totalmente la relativa ventaja de las grandes
ciudades bien provistas de maestros calificados.
Estas observaciones, aparentemente contradictorias, ilustran la especificidad
de las situaciones del mapa escolar urbano y ponen en evidencia
que es difícil formular conclusiones generales en este campo.
En ciertos casos, la irracionalidad del mapa escolar es consecuencia
de la ausencia de un plan de ordenación coherente de la ciudad, incluyendo
el conjunto de infraestructuras socio-culturales de las cuales la
escuela es un elemento esencial; en otros casos, a pesar de la existencia
de un plan de ordenación del espacio urbano, las decisiones se toman
sin perspectiva en función de los imperativos coyunturales. Puede suceder
igualmente que la ciudad detenga su expansión antes de lo previsto
o se desarrolle a un ritmo incontrolable, favoreciendo la especulación
de los terrenos y haciendo que el financiamiento de las inversiones escolares
sea desproporcionado con relación a los medios previstos. Se
trata, pues, siempre de casos especiales, aiín si los problemas de
"ordenación del mapa escolar urbano son problemas que corrientemente
están a cargo de los responsables de la planificación en casi la totalidad
de los países.
El estudio de cartografía, escolar aplicado a la ciudad de Casablanca,
ha sido emprendido a fin de ilustrar esta situación . Casablanca, que
es la capital económica de Marruecos, reúne la quinta parte del equipo
existente en el país y su población ha aumentado en más del 50% en 10
años: 960,000 en 1960, frente 1.506,000 en 1971. Mientras que su población
representa el 9. 8% de la población total de Marruecos, el total
de alumnos inscritos representa alrededor del 20% de la matrícula total
de la enseñanza primaria y el 25% en la enseñanza secundaria. Casablanca
1. Ver: G. Porte, "La carte scolaire de l'enseignement primaire à
Casablanca", París, IIEP, 1975.
105

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
^ifSwBSSíííf 1 Nouvelle Medina * * Marcea.
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Mapa 14. Casablanca, Marruecos: tipos de habitación
y barrios estudiados
consume el 33. 5% de la producción de energfa eléctrica y dispone del
33. 7% de las estaciones de servicio de Marruecos. Su tráfico portuario
representa el 77% del tonelaje de mercaderías negociadas en todos los
puertos marroquíes.
La aglomeración urbana se ha desarrollado muy rápidamente y se extiende
cada vez más hacia la periferia de la ciudad, donde la tasa de crecimiento
anual de la población alcanza el 6% y algunas veces lo supera.
La recepción de esta población en los nuevos barrios no se plantea tínicamente
en términos de habitación, sino también en términos de medios
de transporte, equipos administrativos, servicios sanitarios y escuelas.
Se requiere, pues, una verdadera programación de las necesidades y la
adopción de planes de urbanismo que sitúen con precisión los lugares
destinados a los establecimientos escolares.
En los barrios antiguos, el equipo socio-cultural plantea problemas
aún más difíciles. En efecto, por una parte la aceleración de la urba-
106

Mejorar la eficacia racionalizando el mapa
nización en el centro de la ciudad, donde la densidad de la población alcanza
varias decenas de miles de habitantes por kilómetro cuadrado,
vuelve insuficiente el equipo escolar atribuido en el pasado a una población
menos densa. Por otra parte, como en todas las ciudades cercanas
al Mediterráneo, los contactos entre los familiares y vecinos son muy
estrechos y las condiciones de enseñanza se someten aun juicio crítico;
se comparan los resultados de los diferentes establecimientos escolares
y se establece una verdadera puja en relación a la necesidad de renovar
y mejorar los equipos escolares concebidos hace muchos años para responder
a otras necesidades y alcanzar otras finalidades. En suma, en
los barrios antiguos, los equipos escolares son cuantitativamente insuficientes
y cualitativamente inadaptados, siendo los terrenos disponibles
escasos o inexistentes; y los medios financieros muy limitados.
Con el fin de ilustrar los métodos de preparación del mapa escolar y
encontrar la solución a estos problemas, se decidió aplicar el estudio a
107

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
dos barrios de la ciudad; el primero, está siendo dotado de los equipos
necesarios -"Quartier Ben M'Sik"- el otro antiguamente urbanizado pero
con equipo insuficiente -"Nouvelle Médina Nord"- para demostrar cómo
los responsables del mapa escolar en Casablanca intentan resolver los
problemas de la escolarización primaria en estos dos barrios.
Los estudios se hacen sucesivamente a largo, mediano y corto plazo.
Se toman en consideración tres parámetros en las previsiones a largo
plazo : (a) los imperativos pedagógicos y la "normalización" de las
afluencias de alumnos; (b) la evolución demográfica tomando en cuenta
las perspectivas de ampliación de Casablanca, y (c) la urbanización,
analizada en "vecindarios" que representan 7,500 personas distribuidas
en 14 hectáreas; en "grupos comunitarios" de seis vecindarios, y en
"unidades urbanas" de cuatro grupos comunitarios. Utilizando las normas
de superficie por alumno, las estructuras pedagógicas tipo y las
pirámides demográficas, se admite, de común acuerdo con los urbanistas,
que un terreno de 8 a 10, 000 M debe reservarse para la instalación
de una escuela primaria por cada vecindario. Esta base ha servido desde
1963, para el establecimiento de todos los planes de ordenación de los
nuevos barrios de Casablanca y, en particular, para el barrio Ben M'Sik.
En el análisis a mediano plazo se estudia la instalación programada
de los equipos previstos para el estudio a largo plazo. Tomando en
cuenta los plazos administrativos y materiales de la construcción, la
previsión a mediano plazo se sitúa aproximadamente en 18 meses antes
de la puesta en marcha de los locales y el reclutamiento de las Escuelas
Regionales de Educadores se preven con dos años de anticipación, la
duración normal de la formación. Por último, los trabajos a corto plazo
corresponden esencialmente a la organización material de la reapertura
del año escolar siguiente, con los ajustes y modificaciones necesarios
de acuerdo a las previsiones efectuadas a mediano y largo plazo.
En el barrio Ben M'Sik, objeto del primer estudio, se formó progresivamente
entre 1950 y 1967, fecha del último parcelamiento. Comprende
una villa miseria de 11, 679 'chabolas' y sectores que abarcan 6, 961
casas de construcción sólida de uno o dos pisos. La población aumenta
en 5.6% por año, alcanzando los 103, 150 habitantes en 1972, de los
cuales una vasta fracción está compuesta de inmigrantes del sur de
Marruecos. El barrio tiene una situación económica muy desfavorable
(las tres cuartas partes de la población en edad activa están desocupadas)
y está mal equipado en general, y en particular en materia sanitaria y
escolar; puesto que, pese a la existencia de un mapa de ordenación escolar
que agrupa seis vecindarios provistos de seis escuelas, cuya realización
está en curso, se plantea el problema de la escolarización de los niños
de las 'chabolas' que serán suprimidas. Es imposible construir escuelas
prefabricadas porque resultan caras y ocupan demasiado terreno. Como
solución, se ha decidido generalizar casi totalmente el sistema de turnos
en las escuelas del barrio; los niños que no han podido matricularse allí,
son transferidos a otros barrios o sólo en contadas ocasiones, a escuelas
privadas. Sin embargo, en el futuro, con la desaparición prevista de la
villa miseria, será posible, mediante un plan de ordenación de la parte
oeste, aún libre en este barrio periférico, prever el establecimiento
108

Mejorar la eficacia racionalizando el mapa
de tres escuelas (93 clases) que permitirán satisfacer las necesidades
de Ben M'Sik.
Muy diferente es la situación de la Nueva Medina Norte, viejo barrio
que tiene el mismo número de habitantes que Ben M'sik, cuya superficie
es inferior a 100 hectáreas (frente a las 250 hectáreas de Ben M'sik).
La población aumenta sólo en un 1% por ano, pero la densidad es ya
dos veces y media más elevada que en Ben M'sik. En general, el equipo
es satisfactorio : agua, electricidad, caminos asfaltados, hoteles, estaciones
de servicio, etc. En cambio, en el plano escolar, el equipo
es completamente insuficiente. En 1960, atín con el barrio totalmente
urbanizado, dos sectores de los cuatro de la Nueva Medina, no disponían
de ninguna escuela; si respetasen las normas definidas, estos barrios
deberían disponer de seis escuelas. En suma, el equipo disponible
-51 clases- representa apenas el 10 por ciento del equipo necesario
-504 clases. Sin embargo, desde 1960, gracias a la adquisición de terrenos
reservados para otros fines -mercado municipal, plaaa pública,
mezquita- o a la adquisición de terrenos a precios muy elevados, ha sido
posible mejorar considerablemente la situación ( 134 aulas disponibles,
en octubre de 1972). Así*, el mejoramiento del mapa escolar del barrio
ha consistido sobre todo, en ocupar terrenos que se han conseguido para
construir aulas prefabricadas sobre terrenos de escuelas existentes o
agregando pisos a los locales existentes. El sector privado, escolarizando
el 12% de los niños del barrio, ha contribuido a facilitar la solución
del problema de recepción de alumnos, al menos a corto plazo. Por
el contrario, a largo plazo (año límite 1980), a pesar de la generalización
Cuadro 5 : Costos comparados de las diferentes soluciones.
INVERSIONES POR AÑO Y HABITANTE
Solución Con turnos Sin turnos Observaciones
1 10,54 68,65
2 3,63 15,62
3 3,54 13,96 Más el costo
transporte
del sistema de turnos en el sector publico y del control de la oferta de
la enseñanza privada, es preciso instalar 120 aulas nuevas, en un barrio
superpoblado donde no existen terrenos disponibles. El autor del estudio
compara varias soluciones alternativas (con o sin turno): escuelas de
varios pisos (solución 2); o construcciones más tradicionales (solución 1);
establecimiento de escuelas fuera del barrio con servicio de transporte
escolar (solución 3). Se ha considerado cada solución desde el punto
de vista de costos y de las ventajas ofrecidas . (Ver cuadro 5).
La decisión final está, por supuesto, en manos de los responsables
del sistema educacional de la ciudad de Casablanca; pero el interés de
este estudio es mostrar el papel que puede desempeñar la metodología
del mapa escolar en la racionalización del proceso de decisión, al organizarse
la oferta de la educación en áreas urbanas.
109

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
C. LÍBANO : MEJORAR LOS COSTOS PARA EL
REAGRUPAMIENTO ESCOLAR
En la mayor parte de los países en vías de desarrollo, el aumento de
la presión social en favor de la educación se ha manifestado en el curso
de los 10 últimos años. Para satisfacer esta presión cada vez más fuerte,
los responsables han debido recurrir a toda clase de expedientes : tolerancia
o conservación de un sector de la enseñanza privada que juega el
papel de "válvula de seguridad", al acoger niños que no encuentran lugar
en el sector público; "improvisación" de centros escolares instalados en
casas de habitación con equipos rudimentarios; proliferación de pequeños
establecimientos con un alumnado reducido, en los pueblos; reclutamiento
masivo de maestros insuficientemente calificados, etc. . . En general, el
resultado ha sido el de una real deterioración de la formación dispensada;
un sistema de educación muy costoso en razón de la subutilización de las
plazas disponibles y de fuertes indices de relación alumnos/maestros
debido a lo exiguo de los edificios ocupados, al mal emplazamiento de
las escuelas y a la coexistencia de los sistemas públicos y privados.
Este cuadro pesimista de la escolarización, no es peculiar del Líbano,
lejos de eso; pero este país ha tratado de modificar y mejorar las condiciones
de escolarización adoptando un proyecto de "reagrupamiento escolar"
utilizando las técnicas del mapa escolar. En este aspecto, la experiencia
libanesa es particularmente interesante para los otros países.
Según los autores del estudio, el desarrollo del sistema de educación
en el Líbano, se debe más a los accidentes históricos, a la tradición, y
a la costumbre libanesa de frecuentar la escuela que a una voluntad nacional
de desarrollo individual, social y económico decidida. La ausencia
de objtivos precisos y de planes educacionales, se refleja actualmente
en una serie de desequilibrios internos del sistema de educación, algunas
de cuyas consecuencias señalamos a continuación :
1) El 70 por ciento de los maestros del sector público y de la inmensa
mayoría de los docentes del sector privado están insuficientemente preparados;
2) El 86 por ciento de los establecimientos escolares son casas-habitación
y el 90 por ciento no dispone ni de patios; de recreo, ni de espacios
verdes;
3) Ausencia casi total de equipo pedagógico;
4) La relación alumnos/maestro es de 21 en todo el país, pero no
sobrepasa de 10 a 15 en varias decenas de establecimientos;
5) Hay un alto porcentaje de locales subutilizados y sobrecargados.
Esta situación ha llevado a los responsables a considerar un proyecto
de racionalización del mapa escolar, que consiste en la creación de una
red de escuelas primarias y medias de dimensión "standard", modernas
y bien equipadas, en las aglomeraciones urbanas y en las poblaciones
centrales del medio rural. La red creada conduciría a un reagrupamiento
de las escuelas existentes, a la consolidación de las escuelas de los centros
y a la clausura de las pequeñas. Este nuevo mapa escolar permitiría
responder a las necesidades de escolarización de los próximos 15
años, mejorar las condiciones de escolarización, realizar economías
110

Mejorar la eficacia racionalizando el mapa
en los costos, asegurando una relación alumnos/maestro mejor, (35 a
40 por maestro en lugar de los 21 actuales) y una utilización más adecuada
de locales y equipos.
El proyecto de reagrupamiento escolar ha sido elaborado en varias
etapas :
1) Recolección de informaciones demográficas y escolares en diferentes
distritos administrativos y mediante encuestas especialmente efectuadas
por el grupo inter-ministerial encargado de preparar el proyecto;
2) Establecimiento de una primera proposición de emplazamiento, por
"caza" de las escuelas del proyecto, con la participación de los principales
responsables y especialmente, del Jefe de la Oficina Regional de
Educación, de los inspectores pedagógicos de cada región y de un equipo
polivalente del Ministerio de Planificación;
3) Visita en el terreno y puesta a prueba de las proposiciones de localización
de las escuelas tendientes a modificar el primer mapa y a preparar
un ante-proyecto;
4) Presentación del ante-proyecto a las autoridades administrativas
locales (jefes de municipalidades, de distritos y de departamentos) y
ajustes del ante-proyecto en función de las proposiciones formuladas;
5) Elaboración de normas para los edificios escolares, por un equipo
inter-ministerial y adopción de estas normas por decreto del Consejo
de Ministros.
En resumen, el proyecto de "reagrupamiento escolar" en el Líbano,
es el resultado de una serie de fases en el transcurso de las cuales los
trabajos de los expertos del mapa escolar fueron puestos a prueba en
función de las realidades locales y reajustados tomando en cuenta las
reacciones de los responsables regionales interesados. En esta perspectiva,
parecía interesante mostrar, mediante el ejemplo de una región
- Caza de Zahlé - cómo el mapa escolar ha sido diseñado para la totalidad
del territorio del Líbano. Es precisamente en lo que consiste el
estudio realizado, a solicitud del UPE, por quienes han sido los principales
artesanos del proyecto de reagrupamiento escolar .
La región escogida, el caza de Zahlé, es por sus características
geográficas, demográficas, económicas y escolares una zona representativa
del Líbano. En efecto, el relieve es variado; la población profesa
múltiples credos (varias sectas de varias religiones) : la economía es
predominantemente agrícola y coexisten varios sistemas escolares públicos
y privados (uno por grupo de religión).
El diagnóstico de la situación de la escolarización en "la caza" confirma
a escala regional el de todo el país. Permite sobre todo, identificar y
conocer las escuelas insuficientemente ocupadas, el derroche de recursos
debido a la presencia, en las mismas localidades, de escuelas públicas y
1. "Caza" es una división administrativa equivalente a un barrio.
2. Ver : E. Khowry, A. Chemaitelly, B. Wardini, K. Abou-Rjalli,
M . Zaatari y H. Hejjar, "Méthode de préparation de la carte
scolaire : le Caza de Zahlé, Liban", Pan's, UPE, 1975 -
(N.B. : el estudio fue realizado en 1973-1974).
111

El mapa escolar ;
un instrumento de la política de educación
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
privadas subvencionadas, la falta de equipo básico y la importancia de las
necesidades de personal docente calificado. Además demuestra el paralelismo
entre el mapa de la población residente por credo y el mapa
de los establecimientos por capacidad organizativa. Por último un análisis
de los costos de los diferentes sistemas escolares permite prever
que ciertas escuelas privadas cerrarán progresivamente sus puertas,
puesto que no logran equilibrar sus presupuestos, debido a que sus gastos
superan sus recursos.
Utilizando las previsiones de las matrículas y formulando hipótesis sobre
la evolución del sector privado en la escolarización hasta 1980, los autores
han propuesto una red de escuelas conforme a las normas de dimensión de
escuelas adoptadas en el país (ver Cuadro 6). Para situar los establecimientos
escolares, se tomó en cuenta la red caminera y la distancia
que los alumnos recorrerán. Las proposiciones implican el cierre de
nueve escuelas primarias y de cinco escuelas de educación media, asf
como la construcción de 47 establecimientos escolares. Se trata por
consiguiente, de un proyecto de mapa escolar cuyo costo de inversión
será particularmente elevado para una región pequeña como es Zahlé.
A pesar de todo, los responsables libaneses esperan amortizar rápidamente
estos gastos de inversión por medio de economías realizadas en
los gastos corrientes y justifican estas medidas radicales, señalando
la necesidad de mejorar la calidad de la educación en "caza". Otros
países prefieren racionalizar su mapa escolar más lentamente, porque
no se sienten en condiciones de hacer la inversión inicial requerida. Sin
embargo, inspirándose en la experiencia libanesa, podrán poner en la
balanza los costos y las ventajas de diferentes fórmulas referidas al ritmo de
reorganización de su mapa escolar.
114
Cuadro 6. Normas de dimensiones.
Ciclo
pequeño mediano grande
Número Número Número Número Número Número
de de de de de de
clases alumnos clases alumnos clases alumnos
Primario 6 240 12 480 24 960
Medio 8 320 14 560 28 1 120
Secundario 8 320 14 560 28 1 120

Mejorar la eficacia racionalizando el mapa
Racionalizando la distribución geográfica de la oferta, es posible
mejorar la eficacia de los recursos consagrados a la educación.
Esto lo ponen de manifiesto los estudios sobre :
(1) El condado de Sligo en Irlanda : las proposiciones formuladas
permiten economfas muy substanciales en los costos.
(2) La ciudad de Casablanca en Marruecos; un análisis atento de
seis fórmulas de establecimiento de la oferta hasta 1980, muestra
que el monto del capital invertido por habitante puede variar en
grandes proporciones (de 1 a 20);
(3) La región de Zahlé en el Líbano : las economías efectuadas
en los gastos corrientes compensarían los costos de las inversiones
requeridas para la racionalización de la red.
115

V. La oferta y la demanda :
influencia recíproca
Antes de presentar los métodos para la elaboración del mapa escolar,
sería, provechoso examinar el papel desempeñado por el medio ambiente
en la determinación de la distribución geográfica de las escuelas, como
también las repercusiones del mapa escolar en el desarrollo de la escolarizacidn
es decir, la relación entre la oferta educacional y la demanda.
¿ Pueden las diferencias en la asistencia escolar entre una región y otra,
deberse a las imperfecciones del mapa escolar? ¿ Se justifican las disparidades
en la distribución geográfica de las escuelas? La apertura de
nuevas escuelas ¿ es garantía suficiente de que éstas funcionarán y contarán
con asistencia? ¿ Cuáles son las limitaciones impuestas por las
condiciones del medio, que deben tomarse en cuenta al programar el
mapa escolar? etc. Son interrogantes para las que no hay respuestas
uniformes y en todo caso, varían según se trate de educación en áreas
rurales o urbanas. Por lo tanto veremos en forma separada los problemas
del mapa escolar en áreas rurales y urbanas. Sin embargo, al comienzo,
es conveniente dar algunas indicaciones sobre un aspecto de
especial importancia de la planificación de la educación, que queda en
evidencia con el mapa escolar: las disparidades.
1. Definiciones preliminares, a) Muchos países planifican su sistema
escolar de acuerdo a la "demanda social" de educación, que viene a
a ser en realidad, la demanda del publico. No es fácil de determinar
en forma directa. Sin embargo, existen dos indicadores que hacen posible
tener una idea de su tamaño, a saber: (i) el número de niños de
un grupo de edad determinado, que puede ser considerado como la base
para calcular la demanda, y (ii) el índice de escolarización o la relación
entre el número de niños de una edad determinada que asisten
a la escuela y el total de niños en esa edad; es lo que se considera una
"demanda satisfecha." En adelante, estaremos usando uno u otro de
estos indicadores, al hablar de la demanda educacional, b) La oferta
educacional consiste en la distribución geográfica del número de escuelas
existentes por tipo y nivel de enseñanza. Aunque imprecisa, esta
definición es mur conveniente. Cuando identificamos la oferta proporcionada
por las escuelas, queda implícito lo que las hace funcionar :
los maestros, los programas, equipo, etc. Un mapa escolar ilustra de
este modo la estructura existente en un momento dado.
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El mapa escolar :
un instrumento de ¡apolítica de educación
A. DISPARIDADES DE LAS CONDICIONES DE ESCOLARIZACION
Al estudiar el mapa escolar se aprecia que el nivel de desarrollo y las
condiciones de escolarización en un país varían de provincia a provincia,
e incluso de una región a otra en cada provincia. El mapa 16 nos
muestra este fenómeno en la Costa de Marfil y el cuadro 7, lo muestra
para tres países de diferentes continentes.
Se advierte que, incluso en áreas geográficas tan pequeñas como el
Condado de Sligo (Irlanda) (50 a 100, 000 habitantes), la región de
Chahroud (Irán), o de San Ramón (Costa Rica), que merece ser citada:
"Se pueden apreciar algunos puntos débiles en la red de escuelas primarias
en 1972, a saber:
1. no todos los alumnos benefician de jornadas escolares de la misma
duración;
2. no todos los alumnos benefician de la misma relación alumnomaestro;
3. no todas las escuelas poseen construcciones anexas ni son éstas
de la misma calidad;
4. aunque las distancias entre las escuelas y el hogar son, en general,
reducidas, el tiempo que toma llegar a ellas varía, según
las condiciones geográficas;
5. aunque,en promedio, considerada globalmente, la enseñanza primaria
está muy avanzada, la tasa de participación de los niños de
seis años varía, del 51 al 93 %;
6. el provecho obtenido de la enseñanza proporcionada, medido en
términos de repetición, deserción y promoción, muestra diferencias
significativas según los cursos y el área de reclutamiento;
7. equipos en forma de bibliotecas, instalaciones sanitarias y aulas
especializadas no están disponibles del mismo modo en todas las
escuelas, ni en cantidad ni en calidad. .. "
Al tratar de explicar este fenómeno bastante corriente en todos los países,
se dice generalmente que las relaciones entre las condiciones de escola -
rización y el medio ambiente, son numerosas y complejas y que la diversidad
de condiciones ambientales se refleja en la diversidad de las
condiciones de escolarización. R. Ruiter hizo, un estudio sistemático de
ésto en Holanda, que merece ser citado aquf.
El autor parte de la base que el porcentaje de admisión de niños de
12 años al primer año de "Grammar School" varía, de una región a otra,
del 0% a más del 40 %. Señala un número de factores que tienden, naturalmente,
a favorecer la disparidad en las tasas de participación escolar:
grado de urbanización, nivel de ingresos, contribuciones fiscales,
categoría socio-profesional, creencias religiosas y distancias entre el
hogar y la escuela. El cuadro 8, muestra que existe relación entre tales
factores y el indice de participación de las escuelas, tanto de tipo general
como técnico. Para poder determinar la incidencia de cada factor,
1. R. Ruiter, "Education and Manpower Forecasts" en "Planning and
Development in the Netherlands", Assen, 1969, p. 66 (Vol. Ill)
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La oferta y la demanda : influencia recíproca

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
122
Cuadro 8. Características de las regiones a índices de admisión
extremos, en el 1er año de la "Grammar School" 1957.
18 Regiones con :
Índices de
matriculación
elevados
Admisiones de primer ano a
las "Grammar Schools", como
porcentaje de la población
de 12 anos de edad
Admisiones de primer ano a
escuelas secundarias modernas,
como porcentaje de la
población de 12 anos de edad
Admisiones de primer año a
escuelas secundarias técnicas
v profesionales, como porcentaje
de la población de 12 anos
de edad
Ingresos promedio per capita
(florines) 2,
Porcentaje ríe contribuyentes
(impuestos) cuvos ingresos
superen los R, 000 florines
Porcentaje de contribuyentes
ctt\os ingresos superen los
10, 000 florines
Porcentaje de trabajadores en:
empleos administrativos y
profesionales
empleados de oficina
empleados no-agricultores
empleados por cuenta propia
Granjeros
Agricultores
Trabajadores no-agricultores
Porcentaje de población en
ciudades de:
100, 000 habitantes
SO, 000 habitantes
20,000 habitantes
10,000 habitantes
5, 000 habitantes
Composición religiosa del
total de la población como
porcentaje:
Católica
Calvinista
Iglesia Holandesa Reformada
Otros y no religioso
Porcentaje de recluías del
ejército en las clases de
inteligencia 1+2 (30%
inteligencia superior)
Distancia promedio de la
"Grammar School" más
próxima en kilómetros
19
20
9
10
1
1
40
54
70
85
90
93
35
28
8
29
índices de
matriz
dilación
bajos
4
8
8
11
22
9
38
4
20
44
17
11
Países
Bajos
1,710
10
14
8
10
9
4
45
30
40
50
56
64
38
31
10
21

La oferta y la demanda : influencia reciproca
Ruiter hizo un análisis multiple correlativo y los resultados a que ha llegado
son particularmente sorprendentes: el factor explicativo de más
significación seria la "clase profesional", mientras que los otros factores
y especialmente el grado de urbanización del área, parecen contribuir
muy poco a la explicación buscada. Esto parece significar que, la
disparidad en la actitud de las diferentes categorías socio-profesionales
con respecto a la educación, seria la explicación, en gran parte, de
las diferencias regionales en los índices de participación en Holanda.
En Marruecos, en la Provincia de Kénitra, se puede observar un comportamiento
verdaderamente notable con respecto a la asistencia escolar.
Varias comunas en esta provincia cuentan con una infraestructura escolar
limitada y en particular, ciertas comunas con 30 mil habitantes tienen
solamente seis o siete escuelas primarias para atender a varios
miles de niños en edad de escolaridad obligatoria. Sin embargo, las
escuelas no se aprovechan al máximo y los indices de participación son
insignificantes o nulos, adn para niños que viven cerca de la escuela.
En otras palabras, aunque existe una oferta limitada, la demanda no existe
prácticamente. Ciertamente no puede impulsarse la asistencia a la escuela
simplemente a través de la inauguración de escuelas nuevas y de
la solución del problema creado por escasez de maestros . Como veremos
en la sección 2, deben tomarse en consideración otros aspectos, incluyendo
la actitud de los habitantes frente a la educación en el medio
rural.
Si generalizamos estos resultados a otros países, parecerfa que es
la demanda de educación la que influye en el desarrollo y estructura de
la oferta educacional. El hecho de que las categorías socio-profesionales
que exigen más educación vivan en áreas urbanas, explicaría por qué la
oferta educacional está más desarrollada en las grandes aglomeraciones
que en las poblaciones pequeñas.
Llevando este argumento a su extremo, se infiere que el objetivo de
nivelar geográfica y socialmente las oportunidades de educación, - lo
cual es considerado como conveniente en la mayoría de los países -
no es tenido en cuenta por los responsables de las políticas educacionales.
No tendría objeto, en efecto, nivelar la oferta educacional en las
diferentes regiones de un país si la demanda no es consecuente.
En realidad, los estudios realizados muestran que la relación entre
la oferta y la demanda no existen en un sólo sentido; la demanda influye
sobre la oferta y también la oferta determina la demanda, tal como
se observa en los ejemplos siguientes:
En Irlanda, en el segundo ciclo de la enseñanza secundaria, los cursos
se dividen en cinco materias: idiomas, ciencias, estudios técnicos,
T. Esto parecerfa confirmarse en una investigación hecha en la provincia
Austríaca de Voralberg; pese a las recomendaciones del profesorado,
los niños más capacitados para continuar su segundo ciclo
escolar, abandonan la escuela. Cf. Meusburger, K. Grohmann,
Schulplanung und Schulerverlaufsstatistik in Voralberg. Wien 1973,
Bundesministerium fur Unterricht und Kunst, 1973.
123

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
estudios sociales y formación comercial. En el Condado de Sligo se ha
podido observar que (i) pese al traslado de alumnos de un área geográfica
a otra, el índice de participación en el sengundo ciclo (a 17 años de edad
varfa del 8 % en zonas desprovistas de capacidad de recepción, al 73 %
en la principal ciudad del Condado, que tiene una gran cantidad de escuelas
, y que (ii) la elección de materias depende en gran medida de
las opciones ofrecidas por las escuelas existentes. En particular, en
algunas regiones ningún alumno figura inscrito en opciones de "ciencias"
o "estudios técnicos"; si así fuera, tendría que abandonar su lugar
de residencia y cubrir distancias relativamente largas. Considerando
el prestigio que tienen las materias humanísticas, es natural que
siga la línea que le ofrece menos dificultades y asista a la escuela de
su propio distrito, aunque ésta no ofrezca disciplinas científicas o técnicas.
En este caso, puede concluirse que la estructura de la oferta
influye directamente en la demanda con respecto a los índices de escolarización.
La complejidad de las relaciones entre la oferta educacional y la demanda
se pueden apreciar también en el Distrito de Ankole en Uganda.
Aquí la oferta se caracteriza por dos variables, a saber (i) capacidad
organizativa (pública, privada, católica, privada con fondos de la Iglesia
de Uganda, etc. ), y (ii) el prestigio y reputación de la escuela. La
demanda no es neutra y los padres procuran enviar a sus hijos a escuelas
identificadas con sus creencias religiosas, evitando escuelas nuevas
cuya eficiencia se desconoce. Por ejemplo, en el distrito de Rubindi
sucede que los niños recorren grandes distancias para asistir a escuelas
de mucho prestigio o a escuelas que están de acuerdo con sus creencias
religiosas. La creación de una nueva escuela o sea, la provisión
de oferta en un área en que no existen escuelas, no significa, necesariamente,
que ella contará con asistencia suficiente de alumnos. En cambio,
se piensa que existe una gran demanda potencial insatisfecha para
ciertos tipos de escuelas.
Sólo puede analizarse significativamente la relación entre la oferta
y la demanda educacional cuando la naturaleza de esta oferta (opciones,
calidad y estatutos) y las características de la demanda (volumen, tipo,
etc.), se encuentren claramente establecidas. Aún en países cuyo sistema
escolar está parcial o totalmente unificado como Argelia y la URSS,
se continuará haciendo diferencias entre las escuelas basándose en criterios
subjetivos, como ser el nombre de la escuela, sus antecedentes,
etc. o en criterios objetivos, como ser sus facilidades de acceso, su
estructura pedagógica , etc.
1. Las escuelas secundarias que cuentan con una estructura pedagógica
completa, incluyendo el segundo ciclo, que funcionan como establecimientos
centrales y que proporcionan un trato privilegiado a sus
alumnos de primer ciclo, en detrimento de aquéllos que asisten a escuelas
cuya infraestructura es incompleta, es decir, sin segundo ciclo;
estas últimas se ven por lo tanto reducidas a la condición de anexos.
Puede interpretarse asila popularidad de que disfrutan los primeros
ciclos de los "lycées" en Francia, frente a las escuelas de
de enseñanza secundaria.
124

La oferta y la demanda : influencia recíproca
Sería éste un caso a fortiori en pafses donde varios sistemas educacionales
se hacen la competencia, como por ejemplo en el Líbano y Camerún.
En síntesis, se deben buscar soluciones al problema de la disparidad
en las condiciones de enseñanza, basándose en un análisis exhaustivo
de los factores que intervienen, antes de proponer fórmulas
para la racionalización del mapa escolar.
Por ejemplo, el problema de oferta varía, en grado sumo según se
trate de escolarización en pueblos modernos y ciudades, en áreas urbanas
de ciudades industrilializadas en suburbios de capitales, en grandes
plantaciones agrícolas, o en áreas rurales tradicionales. Las tres
primeras categorfas se consideran generalmente como urbanas y se
tratarán en la sección 3. En la sección 2, se estudiará la escolarización
en las zonas rurales.
B. LA ESCOLARIZACIÓN RURAL
La educación primaria progresó tan rápidamente durante la década de
1960, que parecía posible alcanzar el objetivo de la enseñanza primaria
universal en un plazo corto, en casi todos los pafses del mundo, en cumplimiento
de las decisiones hace diez años en las jornadas regionales
de la Unesco en Addis Abebba, Bangkok y Santiago. Lamentablemente,
hace poco se ha comprobado que el progreso de la enseñanza había
declinado y parecería que, en varios países en desarrollo, la enseñanza
primaria universal no será una realidad antes de finalizar el siglo XX,
o aiín antes del siglo XXI.
Las razones son muchas y muy conocidas. El aumento de la población
requiere un esfuerzo cada vez mayor, sólo para mantener el nivel de
escolarización actual. Los costos unitarios suben cada vez más y requieren
mayor cantidad de recursos pese al hecho de que el porcentaje
de la renta nacional, dedicado a la educación, alcanza niveles sin precendentes.
La explosión de la demanda social por educación secundaria
y superior, reduce la cantidad de fondos disponibles para el
sector primario. Existen también dificultades para extender la educación
a áreas rurales con baja densidad de población, una vez resueltos los
problemas de escolarización en las áreas más pobladas y desarrolladas.
El mapa escolar permite estudiar este último problema, analizar sus
causas y proponer soluciones.
(i) Las condiciones del medio
Como es de conocimiento de los expertos en estadística, la noción de
medio rural plantea problemas de definición. En países como Bangladesh,
donde poblaciones con menos de 2, 000 habitantes son consideradas rurales,
aunque se encuentren a proximidad de ciudades de tamaño mayor,
en otros países con una densidad de población menor, las comunidades
rurales cuentan eon 500 habitantes como máximo. Ya que parece imposible
encontrar una definición general, tomaremos arbitrariamente
125

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
una que no se aplica a ningún pais en particular y que cubre una noción
muy restrictiva de lo que es el medio rural, aunque tiene el mérito de
precisar el contexto al cual se refiere.
El medio rural se caracteriza por una poblacidn de la que, en muchos
casos, se conoce poco o que difícilmente se llega a conocer. Hay pueblos
que constan en los censos oficialmente, que desasaparecerán
y otros que existen aunque no están reconocidos. Nos encontramos con
esta situación cuando estudiamos el círculo del Souk-el-Arbâa, en
Marruecos.
Los movimientos migratorios, casi siempre en gran escala, traen
consigo un déficit neto y frecuentemente es imposible definirlos con
exactitud. En la región de San Ramón en Costa Rica, las estadísticas
de población eran tan poco "aceptables" que hubo que corregirlas mediante
un cálculo estimativo para convertirlas en admisibles.
La forma de vida nómada hace aún más aleatorio el estudio de la demografía.
De este modo, las regiones de Aoura (Argelia) y el dehestan
de Toroud (Irán), no resulta posible hacer una estimación precisa de la
población que necesita escuelas.
Los habitantes están dispersos en caseríos o barrios (douars). Estos
lugares frecuentemente no tienen comunicación con ninguna carretera y
quedan separados por horas de distancia a pié o a caballo, o en canoa,
de una vía de comunicación practicable. El distrito de Kaski (Nepal) está
más desarrollado pero, aún así, hay que caminar bastante o montar
a caballo en cuanto se aleja uno de Pokhara, la capital, para ir a visitar
las escuelas del llano. En el Chott-el-Arab(Irak), sólo se puede tener
acceso a la gran mayoría de los caseríos mediante embarcaciones.
Aunque hayan diez, veinte o cien viviendas, el total de cada "unidad
poblacional" casi nunca va más allá de 400 a 500. En la comuna de
Khémichet (Marruecos), hay 26 douars con menos de 200 habitantes
y en el distrito de Regar -Tadjikistan- (URSS), existen 32 en un total
de 140 comunidades con menos de 200 habitantes. El distrito de Los
Angeles en Costa Rica, tiene más fincas pertenecientes a una sola familia
cada una, que pueblos como tales. El teléfono, electricidad, correos,
clínicas o dispensarios, son servicios prácticamente inexistentes.
Sucede con frecuencia que estos caseríos no tienen ningún contacto
con el mundo exterior durante meses e incluso durante el período de
buen tiempo, las comunicaciones con los pueblos o poblados más cercanos
están "centralizados", es decir que en un sólo viaje se transporta
el correo, los víveres necesarios, etc.
Es indudable que situaciones de esa naturaleza plantean un verdadero
desafío a la elaboración de un mapa escolar.
(ii) La oferta y sus problemas
El tamaño de las "unidades poblacionales" es demasiado pequeño para
permitir la creación de escuelas económicamente factibles. Dado que
1. Es decir verosímiles.
126

La oferta y la demanda : influencia recíproca
la educación primaria es para niños de 6 a 10 años (cinco años), y que
este grupo de edad representa el 10 % de la población total, todas las
poblaciones con menos de 150 habitantes propocionarán un alumnado de
menos de 15 niños. Esto significa que las escuelas primarias en estas
poblaciones serán del tipo multi-grado, con un sólo maestro, y tendrán
una relación muy baja maestro/alumno y costos unitarios muy altos.
Por otra parte, la falta de medios de comunicación adecuados que puedan
utilizarse todo el año, hace que el transporte de niños en edad escolar,
de un poblado a otro, sea muy diffcily, por lo tanto, no es siempre
posible el establecimiento de escuelas más económicas al servicio de
varios poblados. La distribución de documentos y textos de enseñanza
no es fácil y las escuelas, si existen, generalmente ni siquiera disponen
de libros de textos para sus alumnos. Hay también problemas en el pago
del sueldo de los docentes: sucede con frencuencia que el maestro
tiene que acudir a la capital del distrito para cobrar su sueldo. Las visitas
de inspectores escolares o consejeros pedagógicos son muy escasas
(en algunos casos cada dos o tres años) y no pueden contribuir ni
mantener los niveles de enseñanza, ni a asegurar la continuidad del servicio
prestado. Finalmente, la falta de cuidado de los locales presenta
a veces el deplorable espectáculo de un techo perforado por el mal tiempo,
que nunca fue reparado, vidrios rotos que no son reemplazados, falta
de instalaciones sanitarias o de equipo, aun del más rudimentario.
En estas circunstancias no es sorprendente ni la actitud de los maestros
ni la de los padres hacia la educación en medios rurales.
(iii) La actitud de docentes y alumnos
Se tiende a menospreciar dos factores en el planeamiento de la enseñanza
primaria universal, a saber: la actitud de los docentes y la de
los alumnos.
La impresión que se tiene es que para asegurar la presencia de los
docentes en los caseríos más alejados, bastaría con estimar las necesidades
de maestros, proporcionar fondos para los sueldos y proceder
a su reclutamiento.
Desafortunadamente, la experiencia demuestra que no es así", y que
el verdadero problema reside en que hay que motivar a los docentes
calificados para que estén dispuestos a trabajar en áreas rurales. Independientemente
de su origen socio-profesional, los maestros provienen
generalmente de ciudades o pueblos grandes. Después de vivir en
la capital de la región donde se encuentra generalmente la escuela normal,
se muestran renuentes a aceptar un cargo en el medio rural, ya
que vislumbran otras perspectivas más seductoras. Si se agrega a
ésto que la formación que reciben no los alienta, necesariamente, a
hacer la vida sencilla de una comunidad rural y que sus perspectivas
profesionales mejoran, en general, cuando trabajan en ciudades más
grandes, no es sorprendente ver que las autoridades regionales encuentran
dificultades para reclutar docentes para sus áreas rurales. Algunos
países han introducido un sistema de compensaciones para maestros
127

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
que ejercen en lugares alejados o que viven fuera de su medio habitual,
a fin de alentarlos a aceptar cargos en poblados aislados. Según tenemos
entendido, salvo unas pocas excepciones, que son probablemente
casos especiales, esas compensaciones pecuniarias no han contribuido
en forma significativa al reclutamiento de docentes para áreas rurales.
Existe también la impresión de que basta con abrir una escuela para
que, inmediatamente, un número suficiente de niños venga a matricularse
y a asistir en forma regular. Las investigaciones del UPE acerca
del mapa escolar rural muestra que la realidad no es así; se calcula
un contingente teórico de alumnos para crear una escuela, pero luego
asiste sólo un número muy reducido de ellos. No puede decirse pues,
que existe una demanda educacional en todas las áreas investigadas.
Sin querer generalizar, podemos adelantar las siguientes observaciones
basados en una muestra de diez o más casos estudiados.
En la mayoría de las zonas rurales que tienen contacto directo o indirecto
con zonas desarrolladas, la demanda educacional es más fuerte
por estar estimulada por información tendenciosa o errónea sobre las
ventajas reales que proporciona la escuela. Como ejemplo, pueden citarse
los "Harambee Schools" en Kenia, las "escuelas clandestinas"
en la Costa de Marfil, las "village schools" en Afghanistan, las "barrios
schools" en las Filipinas y algunas escuelas "municipales" en el noroeste
del Brasil.
En algunas regiones rurales aisladas, con economías auto suficiente s
o no monetarias, no existe demanda educacional. La falta de información
y las inhibiciones de todo tipo, obstaculizan el desarrollo de la
escolarización.
En tercer lugar, existen áreas que parecen ser refractarias a la educación,
aunque exista una red de escuelas y una política de motivación
de la asistencia. Basta referirse a lo que sucede en algunos "douars" de
Marruecos o "baksh" de Irán, donde los padres prefieren contar con la
ayuda de sus hijos en el campo a enviarlos a la escuela, y/o se oponen
a que sus hijas asistan a la escuela por razones de tipo religioso o social.
En resumen, el mapa escolar rural se enfrenta a determinados problemas
derivados de la naturaleza misma del medio : las dificultades materiales
de organizar la oferta y la resistencia de los padres frente a la
enseñanza. Se pueden encontrar soluciones empíricas en cada país en
función de su contexto y de sus posibilidades. Aquí sólo daremos algunas
orientaciones.
(iv) Elementos para hallar soluciones
1. La demanda educacional sólo puede incrementarse si se producen
cambios en las condiciones del medio rural. Hay que convencer a los
padres de las ventajas de la educación, si se desea cambiar su actitud.
Es necesario combinar el desarrollo comunitario y el rural junto con
información sobre la educación como factor de desarrollo social y
económico , instalar comedores escolares y asegurar el transporte
128

La oferta y la demanda : influencia reciproca
para motivar la asistencia a la escuela. Solo de esta forma será posible
sortear los obstáculos que enfrenta la educación. Atraer a las niñas a
la escuela exige reclutar docentes del sexo femenino en gran proporción.
Esto se puso de manifiesto sobre todo en el estudio del Irán, donde se
propone que para el establecimiento del mapa escolar, en el área de
Chahroud, se establezcan centros de formación para docentes del sexo
femenino.
2. La renuencia de los docentes para trabajar en áreas rurales se puede
combatir de dos formas: En países donde el servicio militar es obligatorio,
se puede introducir un sistema de "servicio cívico" de docencia,
inspirándose en el caso de Etiopi'a o de Irán para aquéllos que completaron
en forma satisfactoria, un ciclo secundario o de educación superior,
que trabajarían de uno a dos años en escuelas rurales después de un curso
de capacitación. Fuera de las posibles ventajas a corto plazo que esto
significa, este servicio cívico podría despertar vocaciones y llevar,
como en el caso de Irán, al reclutamiento de algunos cientos de maestros
rurales. En otros países, la elaboración del mapa escolar podría
combinarse con la planificación de la formación de docentes; en cada
En un informe reciente sobre la experiencia de Tailandia con un
proyecto de educación dirigido a las necesidades de comunidades
locales, Bennett y Vorapipitana escriben lo siguiente:
"A primera vista, se hubiera podido pensar que un país como
Tailandia seria uno de los últimos en hacer participar a aldeanos y
educadores provinciales en el trabajo de diseñar, desarrollar, organizar
y poner en efecto programas de educación dirigidos a atender
las necesidades de comunidades locales A nuestro juicio,
el éxito relativo que ha tenido, tiene su explicación en las siguientes
razones:
1. El grado de compromiso demostrado por los funcionarios civiles
del gobierno central a cargo del desarrollo rural;
2. El modo en que estos funcionarios respetaron la escala de valores
de las poblaciones, sin intentar transformarlas en copias carbónicas,
de segunda clase, del hombre occidental;
3. La escala inicial reducida de tales programas y el hecho de que
se llevaron a cabo de acuerdo con las capacidades y motivaciones del
personal administrativo a cargo;
4. La naturaleza sistemática de los métodos seguidos, cada nuevo
paso derivado en forma lógica del anterior. "
Fuente
N. Bennett y K. Vorapipitana, Vers un enseignement axé sur les
besoins des communautés locales et contribuant à l'harmonie et au
développement de la nation thaïlandaise, Paris IIPE, (Document du
Séminaire de l'IIPE, No. 13, Mimeo).
129

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
región trabajaría para nivelar geográficamente la admisión de gente joven
al centro de formación en función de lasnecesidades. El mejor método
para estar seguro de nombrar un maestro a un lugar determinado
es admitir en el centro formador un alumno/maestro del mismo lugar
o de un lugar vecino; esto es lo que han previsto los encargados de la
planificación educacional en Argelia. Un sistema de acuerdos contractuales
con futuros docentes, podría también establecerse cuando éstos
son admitidos en la escuela normal.
3. Ya que es físicamente imposible organizar servicios colectivos y
sociales en poblados pequeños, algunos países han adoptado el principio
de "reagrupar las poblaciones". En Latinoamérica, Bolivia, Colombia
y Peni, siguen esa dirección. El estudio hecho en la República de
Tadjikistan en la URSS, considera que el reagrupamiento de la población
está en marcha (ver cuadro 9) y se elabora un mapa escolar sobre esta
base. Nuevamente el estudio de la región de Chahroud en Irán plantea la
hipótesis de que la desaparición de poblados con menos de 50 habitantes
y el establecimiento de una red de carreteras, son condiciones previas
para introducir el mapa escolar con miras a cumplir los objetivos del
VI Plan. Generalizando los resultados, puede concluirse que en algunos
países la tínica posibilidad para que la enseñanza primaria universal sea
viable, reside en la política de reagrupamiento de poblados.
130
Cuadro 9. Evolución del "habitat" en el distrito de Regar en
Tadjikistan, URSS.
Comunidades con ;on 1 a
201 a
501 a
de más de
200 h; ibitai ites 44
500
M
53
1.000
!ï
37
1.000
6
1961 1971 1981
32
50
40
18
5
16
19
23
Totales 140 140 63
1. Esto no significa que reagrupar poblados sea siempre conveniente
al margen de cómo se efectde y de los objetivos políticos, declarados
o implícitos.

La oferta y la demande : influencia recíproca
4. Si se acepta como válida la orientación escogida por varios países
y la puesta en marcha de algunos proyectos regionales de educación por
satélites, en Brasil y otros países latinoamericanos, en el Africa de habla
francesa e India, puede asumirse que los recursos de la tecnología
más avanzada posibilitarán nuevas soluciones a los problemas relacionados
con la educación rural.
Como posiblidad inmediata, sin embargo, el uso de satélites educativos
suscita dificultades de naturaleza política (control del contenido del
mensaje), de carácter institucional (estatutos y calidad de los miembros
de la entidad "multinacional") y provoca problemas relacionados con la
infraestructura receptora (el extremo receptor) que pueden tornar esta
solución en algo poco atractivo para algunos paises.
Hay sólo un ejemplo del uso de la televisión educativa para generalizar
la enseñanza primaria, la de la Costa de Marfil. Aunque lo que se efectúa
está aún en la etapa de proyecto y es difícil llegar a conclusiones,
puede apreciarse en el estudio del mapa escolar de las sub-prefecturas
de Dabakala y Sikensi que la televisión, lejos de simplificar los problemas
relacionados con la organización de la oferta, añade otras limitaciones
específicas por el lado receptor,y parece ilusorio pretender resolver
así" todas las dificultades de la puesta en práctica del mapa escolar
en el medio rural.
El tínico sistema atractivo del punto de vista económico, que no resulta
muy oneroso y no necesita de ninguna infraestructura particular por
el lado receptor, sería el de la educación por radio. Su eficacia, sin
embargo, depende desnivel de desarrollo y de alfabetización del medio.
La "escuela del aire"*da resultado en granjas aisladas de Australia o
Canadá, debido a la ayuda y aliento proporcionado por la familia y los
padres; pero es poco realista esperar grandes resultados de la radio
educativa en una aldea aislada del Hindú Kush o en una "gomborora"
de la selva de Uganda.
5. En tales condiciones, los responsables de organizar la educación en
distritos rurales apelarán a un mapa escolar de carácter más complejo;
la oferta será organizada en escuelas ordinarias o en centros de alfabetización
y de educación rural. Las escuelas o centros, formarán parte
de la red que incluirá colegios centrales, escuelas satélites o de reagrupamiento,
escuelas pequeñas de un sólo maestro y escuelas aisladas.
Algunos países, como Costa de Marfil, por ejemplo, admiten que la escuela
se traslade de una aldea a otra (los niños se alojarían sucesivamente
en casa de los padres de cada uno). Otros países, con poblaciones
nómadas, reconocen la necesidad de instituir escuelas nómadas que se
integren al medio, cuyos maestros sean nómadas.
Fuera de estos casos excepcionales, que se justifican debido a circunstancias
locales especiales, la base para la escolarización en distritos
rurales contintía siendo la escuela pequeña de uno o dos maestros .
1. Ver: "Australia's correspondence schools, with supporting broadcasts,
and radio university" en "New Educational Media in Action :
case studies for planners", Paris, Unesco/lIPE, 1967
131

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(v) Escuelas de un sólo maestro
1. Para mostrar la importancia de las escuelas de un sólo maestro,
disponemos de estadísticas de varios países relativos al itema que
figura en el cuadro 10.
Sin duda, desde 1961 la situación ha cambiado. En algunos países
particularmente en Europa y Norteamérica, a raíz de la urbanización
acelerada y de la disminución del ntímero de pequeños poblados, se ha
reducido la cantidad de escuelas de un sólo maestro. En cambio hay
países donde la expansión de la enseñanza fue posible sólo a través de
un aumento de este tipo de escuelas.
2. No existe una opinión unánime sobre estas escuelas debido a que
presentan ventajas e inconvenientes.
Algunos las ven llenas de desventajas, tanto desde el punto de vista
pedagógico como económico. Veamos cuáles son estas desventajas:
- El "porvenir" cultural de toda una población depende de una sola
persona, el maestro. Si éste no es muy calificado, una generación
completa de niños sufrirá las consecuencias. Si está enfermo, no
hay clases. Si no es capaz de organizar en forma simultánea el
trabajo de los niños en diferentes grados, lo más probable es que
algunos cursos sean sacrificados involuntariamente. Como por lo
general, los mejores maestros no se sienten atraídos por las zonas
rurales aisladas, debido a que los materiales de enseñanza no
siempre están disponibles y a que las visitas de inspectores y asesores
educativos son escasas y sin continuidad, la educación proporcionada
en las escuelas de un sólo maestro tiende a ser de un
nivel bajo.
- Aún en el caso de que un pafs favorezca el desarrollo de este tipo
de escuelas y trate de equiparar sus condiciones de enseñanza con
las de las escuelas comunes, hay diferentes limitaciones que aumentan
su costo de capital. Por ejemplo, hay que encontrar un lugar
dentro de la escuela para almacenar y usar una gran variedad de
material y equipo escolar, para las necesidades de niños de edades
diferentes (6 a 10 años) que están en un mismo grupo. (Un niño
de seis años es 15 a 20 % menos desarrollado físicamente que
uno de diez u once y, no puede, por lo tanto, usar el mismo pupitre).
De la misma forma, el maestro debe tener un lugar donde
vivir y puede ser necesario compensar, el sentimiento de soledad
que afecta a los maestros de aldeas aisladas, construyendo un tipo
de residencia común para los maestros a cargo de esas escuelas;
cada uno de los cuales podría viajar desde su casa a la escuela
a pié, a caballo, en bicicleta o en barco.
Otros consideran que las ventajas de las escuelas de un sólo maestro
compensan ampliamente los inconveniente s :
- Los niños permanecen en su medio natural y no son "trasplantados".
- Enseñar a varios niños de diversos niveles de capacidad puede estimular
a aquéllos que están más atrasados; también el maestro
puede utilizar a los más avanzados como ayudantes.
- Pueden efectuarse economías substanciales en los costos de trans-
132

Cuadro 10. Las escuelas de un solo maestro en 1961
Afganistán
Albania
República Federal de
Australia
Austria
Bélgica
República Socialista
Soviética de
Brasil 1 Alemania
Bielorrusia
-
Bulgaria
Chile
Colombia
Dinamarca
Ecuador
España
Estados Unidos de America
Etiopía
Finlandia
Francia
Honduras
Hungría
India
Irán
Irlanda
Italia
Japón
Jordania
Luxemburgo
Malasia
Nicaragua
noruega
1.
Nueva /.eland!
La
Panamá
Países Bajos
Polonia
Reino Unido d t- Gran Bretaña
e Irlanda de] í Norte 2.
Inglaterra y Gales
Escocía
Irlanda del Norte
Suecía,
Suiza
Berna
Friburgo
Grisones
San Gall
Tessin
Vaud
Tailandia
Tánez
Turquía
Unión de Repúblicas ¡ Sbcialistas
Soviéticas
Uruguay
Enseñanza
primaria
2 818
5 110
130 037
36 724
16 401
38 410
31 399
207 870
22 011
21 468
38 061
14 146
12 611
93 924
814 967
3 100
22 769
218 488
6 109
56 449
710 139
27 716
14 233
184 724
372 556
4 073
1 098
37 596
3 770
15 081
13 150
4 833
42 104
140 31!
157 001
132 424
18 3011
fi 2 77
36 218
G 803
3 636
678
G 9 5
1 097
707
6G5
95 981
6 155
51 148
152 400
7 783
Escuelas
de un solo
maestro
606
1 194
8411
3 262
957
2 279
l 553
80 856
1 132
1 141
13 303
673
2 941
44 062
23 695
129
753
43 490
2 196
171
116 263
3 527
755
11 517
566
261
250
4P»
1 487
458
502
479
73
4 531
1 765
H7ll
65(1
145
173
659
139
136
111
59
203
122
893
3
12 945
22 300
739
Fuente: BIE, L'école S maître unique, Ginebra, 1961.
1. Enseñanza pública y privada.
La oferta y la demanda : influencia reciproca

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
porte e internados.
- De todas formas no es deseable ni posible separar a los más pequenos
de sus padres, y este tipo de escuela es la tínica solución para
ninos en sus prime ros años de escuela primaria.
3. Para ilustrar la dificultad de pronunciarse a este respecto, podemos
recordar las conclusiones de la investigación llevada a cabo en Sligo,
Irlanda.
Como resultado de un estudio del sistema escolar irlandés, hecho
algunos anos atrás por el Gobierno, éste decidid cerrar gradualmente
todas las escuelas de un sólo maestro y establecer un sistema de transporte
escolar. En el estudio de Sligo, se examinaron dos hipótesis: mantener
el sistema de escuelas de un maestro o elimina rías. .Mantenerlas
significaba un ahorro en los gastos corrientes de L21, 000 en 1976,
y un gasto total de capital de L40, 000 a L50, 000. Cerrarlas significaba
ahorros en costos de L 1, 700 y gastos de capital de L 92, 500. De este
modo, la solución de mantenerlas parece mejor desde el punto de vista
económico, y provoca menos problemas políticos, dado que reduce el
número de escuelas que habrán de clausurarse y probablemente sea la
mejor solución para niños pequeños que asisten al jardin de infantes.
Sin embargo, no es fácil comparar las dos alternativas desde el punto
de vista pedagógico.
El ejemplo de Sligo demuestra lo peligroso que es llegar a conclusiones
generales ya sea a favor o en contra de la escuela de un maestro. Asi',
en Francia, luego de haber adoptado durante largo tiempo una política
de reagrupamiento sistemático de los primeros ciclos de secundaria y
de primaria, con frecuencia desafiando las enérgicas protestas locales,
en 1975 al comenzar el ano lectivo, comunicó que seguiría, la tendencia
opuesta, propiciando los pequeños establecimientos rurales (ver Boletín
Oficial del 27 de noviembre y del 4 de diciembre de 1975). Cada país
debe decidir cuál es la solución que parece más apropiada a su situación.
Sin embargo, en vista de los hallazgos hechos con relación al mapa escolar
rural, parece que algunos países tendrán que continuar por un
largo tiempo con este tipo de escuela como parte de su red educacional.
Un mapa escolar, cuyo objetivo sea conectarlas a escuelas centrales,
asegurándose que los útiles y equipos sean distribuidos, garantizando
la inspección y el consejo pedagógico, y limitándolas por ejemplo a un
ciclo de tres anos de enseñanza primaria, hará posible paliar algunos
inconvenientes de estas escuelas sin eliminar sus ventajas verdaderas.
C. LA ENSEÑANZA EN EL MEDIO URBANO
La noción de medio urbano y la de medio rural son difíciles de definir.
¿Qué tipo de estructura de viviendas, cuántos habitantes, qué tipo de
actividad económica, qué densidad de población, etc., justifica el aplicar
el término as urbano a un área determinada? Expertos en ordenación
1. O, 41 L = 1 dólar de E. U.A.
134

La oferta y la demanda : influencia recíproca
del territorio han encontrado varias respuestas a estas preguntas identificando
centros denominados primarios, secundarios, terciarios, cuaternarios,
y así sucesivamente. Las características de cada categoría
de centro, dependen del país en estudio y de las convenciones adoptadas.
Por ejemplo, el mapa de establecimientos de la Dirección de Urbanismo
y Vivienda de Marruecos hace una distinción entre:
Nivel primario (o centro de primer orden): 3, 000 habitantes en 2, 500
hectáreas. Cuenta con todas las instalaciones necesarias para la vida
diaria, hamam, horno colectivo, mezquita, comercios, centros de
reunión... ;
Nivel secundario (o centro de segundo orden): 7, 500 habitantes (1, 500
familias) en 7, 500 hectáreas , con escuela, comercios permanentes
no habituales, sala de reuniones, club de mujeres; en algunos casos
este es el lugar principal de la comuna, además de todo lo que se encuentra
en el nivel primario;
Nivel terciario (o centro de tercer orden): 30, 000 habitantes (6, 000
familias) en 30, 000 hectáreas; generalmente es el lugar principal de
la comuna, tiene escuela secundaria, un banco y una institución de
crédito agrícola, un centro de salud y comercios especiales. El centro
terciario debe ser un pueblo donde exista un mercado de importancia
regional, y necesariamente una carretera que lo conecte con la ciudad
más próxima.
En lo que respecta al mapa escolar, los problemas específicos del medio
urbano se plantean, en realidad, sólo a partir del centro terciario,
para las escuelas primarias y de cuarto y quinto grado para las escuelas
secundarias. En otras palabras, sólo las poblaciones de un cierto tamaño,
con una población de 30, 000 a 50, 000 habitantes en el caso de escuelas
primarias, y más de 100,000 habitantes en el caso de escuelas secundarias,
están consideradas en esta sección.
Es importante tomar nota al respecto, que aparte del factor "tamaño",
expresado en número de habitantes y relieve, el "estatuto" de la ciudad y
su dinamismo pasado y presente, son elementos que deben tenerse en
cuenta cuando se estudian problemas de educación urbana. Por ejemplo,
debe distinguirse entre:
(a) capitales nacionales y regionales y otras ciudades;
(b) capital administrativa y capitales económicas y políticas;
(c) ciudad antigua en decadencia, ciudad antigua en desarrollo y ciudad
nueva;
(d) barrios viejos y nuevos y villas miseria;
(e) barrios residenciales, barrios comerciales, etc.
Para ser más exhaustivo, debería haberse hecho el estudio de una muestra
de casos representativa de las diferentes situaciones y problemas
que suscita el mapa escolar urbano. Desafortunadamente, la escasez de
tiempo y recursos sólo han permitido, en el marco de la investigación
del IIPE, realizar un estudio de dos barrios de Casablanca, en Marruecos;
un esbozo de proyecto para la ciudad de Pnom Penh en la Repiîblica Khmer;
1. R. Boudet y A. Badou, op. cit.
135

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
• Liceo público
O Liceo privado
Mapa 17. Emplazamiento de los liceos de Phom Penh
136

La oferta y la demanda : influencia reciproca
una rápida investigación del mapa escolar para la nueva ciudad de
Islamabad, capital de Pakistán y algunos análisis de trabajos desarrollados
£n las ciudades de Addis Abeba en Etiopia , de Ibadan en
Nigeria y de Pittsburgh en los Estados Unidos. En esta sección por
lo tanto, hemos tenido que limitarnos a analizar aquellos aspectos de
los cuales teníamos información disponible, es decir, (a) las limitaciones
relativas al terreno y población, y (b) los objetivos del mapa escolar
urbano.
(i) Las limitaciones del mapa escolar urbano
Al consultar los manuales sobre planificación urbana, se tiene la impresión
de que la ubicación de la escuela se decide generalmente de modo
tal que satisfaga un determinado número de propósitos relacionados
con el área de reclutamiento que ha de ser cubierta con el fácil acceso,
el volumen de tráfico motorizado, relieve topográfico, el gasto de conectar
gas, agua, electricidad, etc. En la práctica, sin embargo, esto
sucede raras veces ya que los terrenos disponibles son "rígidos" y el
número de estudiantes potenciales es, en contraste, muy "elástico".
a. Terreno
'Generalmente, el terreno para establecer escuelas en ciudades y pueblos
se elije debido a que es lo único disponible.
El terreno es ofrecido a veces a la municipalidad por un donante e
incluso, aunque su ubicación sea inapropiada, se usa para construir una
escuela. Por ejemplo, se construyó una escuela en Kolfe, Addis Abeba,
en un sector poco habitado y en un terreno inapropiado, pese a la existencia
de una escuela en la misma parte de la ciudad debido, simplemente,
1. Fuera del UPE.
2. W. T.S. Gould, Problems of secondary school provision in African
cities: the example of Addis Ababa, Ethiopia, (mimeo)
3. Location and physical condition of schools: an analytical study in
Ibadan Metropolitan Area, estudio efectuado por el Colegio Técnico,
Ibadan, Department of Town Planning, estudiantes del segundo año,
bajo la supervisión técnica del Prof. L. R. Vagale, Asesor NU. (mimeo)
4. Gordon A. Marker, Some aspects of educational park planning, en
Socio-economic planning sciences, Vol. 2, pp. 155-56, Pergamon
Press, Londres, 1969.
137

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
a que el terreno había sido donado. Dado el costo prohibitivo de los terrenos
en la capital etiope, que aumenta en proporción a la mayor densidad
poblacional, se decidid construir en Kolfe, con el riesgo de desequilibrar
la balanza entre la demanda y la oferta educacional en varios distritos
de la ciudad, y de que los niños tuvieron que afrontar costos de transporte
muy altos .
Con frecuencia los encargados del mapa escolar urbano deben ser muy
diplomáticos y hábiles para negociar a fin de adquirir lotes ya ocupados
por otros departamentos o entidades públicas o privadas .
Estos sitios pocas veces son ideales, pero adquirirlos para destinarlos
a escuelas es un desafio en si*. Por ejemplo, en Casablanca, en el barrio
de Derb Baladia, en 1962, el mercado municipal de carbón tuvo que ser
trasladado a otra parte de la ciudad, para poder adquirir un pequeño terreno
de aproximadamente 1, 500 metros cuadrados y construir una escuela
de 21 aulas. En 1971, la Municipalidad tuvo que ceder un terreno pequeño
de aproximadamente 1, 250 metros cuadrados, que era usado como
plaza pública, para construir una escuela. En el caso de otro terreno,
perteneciente al Ministerio de Defensa Nacional, destinado inicialmente
a la construcción de barracas, fueron necesarios varios años de negociaciones
antes de poder construir seis aulas. Casi al mismo tiempo, en el
barrio de Derb Miter, tuvo que intervenir el Gobernador para arreglar
la compra de un terreno que estaba destinado a la construcción de una
mezquita, y construir en él una escuela de diez aulas.
Los ejemplos citados muestran claramente que las verdaderas interrogantes
que se les plantean a los encargados del mapa escolar urbano
son las siguientes :
(a) Habida cuenta del costo actual del terreno, a partir de qué limite
se debe aceptar construir, no donde se debería construir, sino donde se
puede, corriendo el riesgo de que los alumnos deben afrontar costos de
transporte considerablemente altos? El caso de Pnom Penh seria un ejemplo
de esta situación, (aunque no disponemos de informaciones posteriores.
1. En Etiopia, los costos de transporte son financiados por la familia
del alumno.
2. "Aunque se encontrase un terreno libre y adecuado, lo que no siempre
sucede, el dueño del mismo tratará de conseguir el máximo de
ventaja con su venta. Las discusiones son largas y difíciles y con
frecuencia necesitan de varias reuniones de comités; pueden hacerse
aún más difíciles si el terreno en disputa está cubierto en parte
por edificios que hay que desalojar. Puede suceder que el terreno
disponible sea propiedad del Estado y haya sido destinado para cons-trucción
de parques o edificios públicos. Entonces, hay que convencer
a las autoridades municipales, lo que no es siempre materia
fácil." Fuente : G. Porte, op. cit.
138

La oferta y la demanda : influencia reciproca
al cambio de régimen). Se hizo una tentativa para racionalizar el
área de reclutamiento de los liceos, orientando a los alumnos de primaria
de un sector hacia el liceo del mismo sector. Sin embargo, la red actual
de liceos del Estado no permite que esto se lleve a cabo. Como lo
demuestra el mapa 17, la mayor parte de los colegios del Estado están
concentrados en el sureste de la ciudad. Hay pocos liceos en los alrededores
y éstos son inadecuados para las necesidades educacionales de los
barrios en que se hallan situados. Se produce entonces un flujo de alumnos
de los alrededores de la ciudad (barrios 3 y 5) hacia los liceos del
centro de la ciudad (barrios 4 y 6) y esto implica que los alumnos recorran
largos trayectos.
(b) En el caso de lograr un terreno determinado,¿qué tipo de construcción
debería hacerse para obtener el máximo provecho? En teoría, se puede
crear un buen número de plazas en cualquier terreno construyendo hacia
arriba. En una ciudad como Singapur, por ejemplo, no se dudó en construir
una escuela de diez pisos en un terreno bastante pequeño .
(c) En los barrios viejos, donde no existen más terrenos disponibles, los
encargados del mapa escolar se ven enfrentados a dos alternativas : ya sea
trasladar a los habitantes a otro lugar, lo que da origen a problemas sociales
(encontrar nuevos alojamientos) o de tipo financiero (las indemnizaciones)
o el implantar un sistema de turnos y edificar en altura. El estudio
del IIEP del nuevo barrio de Medina Norte, en Casablanca, demuestra
que es posible enfrentar la demanda de educación primaria en este barrio
hasta 1980, simplemente agregando tres nuevos pisos a las escuelas
ya existentes. Esta solución parece ser la mejor en cuanto a los costos y
la más fácil de llevar a cabo políticamente pero ¿es acaso la mejor solución
desde un punto de vista pedagógico ?
1. Entre los problemas que este tipo de construcción escolar ocasiona,
deben mencionarse los de un patio de recreo y suficiente espacio
para que los alumnos puedan trasladarse de una sección a otra; los
costos de construcción por metro cuadrado son de US$ 36. 80, siendo
el precio de compra del metro cuadrado de terreno, de US $184, 40.
Es preferible, por lo tanto, dado los costos, disponer los patios
de recreación "en pisos". Fuente : "Asian Regional Institute for School
Building Research, School Building Design, Asia, Colombo, 1972.
2. Las otras dos soluciones consideradas, es decir, el trasladar a los
habitantes a otro lugar, y construir en la parte oeste del barrio plantea
otros problemas, costos altos, transporte escolar, y la selección
de los alumnos que serán enviados a escuelas más lejanas.
Creemos que los encargados del mapa escolar no deben adoptar decisiones
definitivas, sino deben hacerlo los habitantes del lugar respectivo
o su representante. Los expertos en cartografía escolar deberían
normalmente, preparar informes y presentarlos a las autoridades
representativas, con arreglo a las normas vigentes.
139

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
b. La población en edad escolar
Como sucede en el caso del medio rural, se sabe poco acerca de la población
escolar urbana aunque por razones diferentes: la "movilidad" y
el "envejecimiento".
La "movilidad" de la población escolar es un fenómeno de considerable
complejidad. Puede adoptar diversas formas:
- un movimiento de población adulta de los centros de las ciudades
hacia los distritos residenciales para dejar lugar para "oficinas" o
minorías étnicas o categorías socio-profesionales con bajos ingresos.
(Esto es lo que sucede en varias ciudades de Norteamérica y
Europa) ;
- un movimiento de la población adulta a barrios "históricos", restaurados
para beneficio de las categorías sociales más acomodadas.
- un movimiento de la población adulta de los alrededores al centro;
esto sucede en varias ciudades del Tercer Mundo donde, después de
haber habitado villas miseria, los emigrantes que provienen del campo
se instalan en el centro de las ciudades.
- movimientos que afectan sólo a la población en edad escolar ya sea
de un barrio a otro o de la periferia de la ciudad hacia el centro, debidos
a la atracción que ejercen las aglomeraciones urbanas, "donde
de existen más posibilidades de encontrar un lugar en la escuela. "
Es difícil precisar cifras mundiales relativas a la amplitud de la "movilidad"
de la población urbana en edad escolar, pero tenemos algunas cifras
para dos ciudades de Africa: Ibadán y Addis Abeba.
Un análisis de la matrícula de 1970 en las escuelas primarias de
Ibadán, segdn el origen geográfico de los alumnos, muestra que de 87,791
alumnos, 29, 932 (34. 1%) solamente, vienen de Ibadán y sus alrededores
y 4, 981 (5. 7%) del distrito de Ibadán; el 60. 2% restante proviene de otros
distritios y otras regiones de Nigeria e incluso del extranjero."
En Addis Abeba, se estima que las tres cuartas partes de la población
adulta entre 1961 y 1967 ha cambiado de domicilio, y casi 10, 000 niños
cuyos padres no viven en la capital, son alumnos de las escuelas primarias
y secundarias de la capital.
Sin generalizar estos datos a los otros pafses, podemos apreciar que
la amplitud de la movilidad de la población es probablemente considerable
y complica, en grado sumo, cualquier planificación de mapa escolar
en ciertas zonas urbanas.
El "envejecimiento" de ciertos barrios de las grandes ciudades es un
fenómeno que conocen perfectamente los funcionarios públicos en los Ministerios
de Educación Nacional a cargo del trabajo preparatorio del año
escolar; ¿ en qué consiste este fenómeno? Al construir un nuevo barrio
en una ciudad, se dá por descontado que existe una correspondencia entre
la vivienda y la pirámide demográfica del barrio; esto permite contar con
un ndmero adecuado de plazas en las escuelas para los niños que vienen
a vivir a ese barrio. AI cabo de varios años, es poco corriente que la
1. Fuente: W.T.S. Gould, op. cit.
140

La oferta y la demanda : influencia recíproca
pirámide demográfica mantenga su forma y suele suceder que las plazas
disponibles en las escuelas no se aprovechen al máximo. El resultado es
que en algunos barrios, de las grandes ciudades, los edificios no se utilizan
al máximo mientras que en otros, es prácticamente imposible encontrar
una plaza vacante en la escuela.
En resumen la "movilidad" y el "envejecimiento" combinados, producen
grandes diferencias en los movimientos poblacionales de los distintos
barrios de las grandes ciudades y, de todos modos llevan a formar pirámides
poblacionales inestables, a las cuales debemos confrontar la
inercia de las escuelas existentes o de aquéllas en proceso de desarrollo.
Sea cual fuere la fórmula adoptada, cuando una escuela ha sido construida
de acuerdo a ciertas especificaciones en cuanto a tamaño, nivel y tipo,
queda asi'por un cierto número de años. Si las previsiones de las necesidades
en materia de escolarización no cubren el mismo periodo, o no
corresponden a lo que en realidad ocurre, debido a la gran inestabilidad
de la evolución de la demanda, se produce un desequilibrio en forma de
sobrante o de déficit de plazas escolares. Al existir un sobrante, el sistema
está "operando" por debajo de su capacidad, lo que se traduce en
costos unitarios más altos. Si hay déficit, la falta de terrenos y el precio
de éstos en zonas urbanas dá por resultado, con frecuencia, que se adopten
medidas tendientes a aumentar el número de plazas en las escuelas
existentes más que a construir nuevas escuelas; después de algunos años
de "envejecimiento", un "sobrante" reemplazará al "déficit".
Los comentarios que preceden, nos enseñan que debe hacerse todo lo
posible para evitar el "congelamiento" del mapa escolar en las grandes
ciudades; debe poderse transformar escuelas, cambiando su tipo, nivel
y tamaño y deben construirse para durar el menor tiempo posible. De
hecho lo que sucede es que, al contrario, las mejores escuelas, y que
han sido construidas para durar más tiempo, son las situadas, en las ciudades
de importancia.
Para resolver el problema de las diferencias entre los barrios en cuanto
a los indices de crecimiento de la población, se recurre simplemente
al sistema de transporte escolar. Aparte del aspecto económico del mis
mo, es decir, el costo no constituye un inconveniente; todo depende de
los objetivos que persiga el mapa escolar urbano.
1. Esto fue confirmado, para el caso de la ciudad de Argel, por el subdirector
de la región. Explica la política adoptada en Francia para la
planificación del mapa escolar en los ZUPs (zonas de urbanización
prioritaria).
2. Diez o veinte años parecen ser plazos máximos razonables, aunque
el período debe decidirse de acuerdo a las características de las zonas
estudiadas.
141

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(ii) Los objetivos del mapa escolar urbano
A priori, los objetivos del mapa escolar, especiïicos del medio urbano,
son simples: proporcionar un equilibrio satisfactorio entre la oferta y la
demanda. La experiencia demuestra que hay cuatro factores que complican
la definición de los objetivos de una red escolar racional en las ciudades
y grandes aglomeraciones.
1. En primer término la existencia de un sector de enseñanza privado,
generalmente vasto, en el medio urbano, al cual no se aplican los mismos
reglamentos del sector estatal, en particular en lo que se refiere a las
áreas geográficas de reclutamiento de alumnos y las posibilidades de aumentar
el ntímero de plazas. Debido al costo de la escolaridad, frecuentemente
elevado en los colegios particulares, la diferenciación de las
áreas de reclutamiento es más social que geográfica, y esto hace difícil
estimar la demanda neta para la enseñanza publica y la evolución de la
oferta dentro del sector privado. El estudio llevado a cabo en Casablanca
nos muestra al respecto que:
- existen 13 escuelas privadas y 8 públicas en Nueva Medina;
- el 27% de los alumnos que asisten a las escuelas privadas en el barrio
de Nueva Medina no viven en él;
- de 97 aulas disponibles en las escuelas privadas , 14 no se utilizan,
mientras que las escuelas públicas funcionan al máximo de su capacidad.
La consecuencia es que el problema del mapa escolar será diferente
de acuerdo a la política seguida con respecto al sector privado.
2. En segundo lugar, la mayoría de las grandes ciudades tienen un número
de escuelas de prestigio, ubicadas generalmente en los barrios más
antiguos con una alta densidad de población. Aquí, aún cuando se hallasen
terrenos disponibles, los costos son muy altos. Estas escuelas tienen
un radio de atracción que va más allá de los límites del barrio que se supone
deben servir. Tienen una gran demanda de matrícula que no siempre
pueden acoger. Su existencia invalida la regla (i), de equilibrio entre
la oferta y la demanda en cada barrio, (ii) la noción de economías de costo
en materia de transporte escolar y iiii) el principio de homogeneidad, en
el nivel de la enseñanza impartida.
1. Los liceos en el centro de la ciudad de Pnom Penh, tienen un gran
prestigio; la experiencia demuestra que los liceos de la periferia admiten
alumnos que obtienen resultados mediocres en los exámenes de
admisión.
2. Una investigación de los costos (extra-salariales) de la enseñanza secundaria
en Uganda ha demostrado que cuanto mayor sea la reputación
y antigüedad de una escuela, más altos son los costos unitarios y el
total de recursos disponibles; "la discriminación oficial, anterior a
la independencia, ha sido substituida por una discriminación de facto
ejercida a través de los derechos de inscripción por los que las escuelas
intentan conservar los niños de las élites. " Fuente: J. Chesswas
y J.Hallak, "Uganda: The behaviour of non-teacher recurrent expenditures"
en "Educational Cost Analysis in Action: Case Studies for
Planners", - III Unesco/HEP, París, 1972.
142

La oferta y la demanda : influenciaTeciproca
observaciones limitadas, que la discriminación se produce sblo en un
sentido es decir, en detrimento de los grupos menos favorecidos, ya
que los niños de familias más pudientes pueden sortear fácilmente los
problemas (transporte, gastos de inscripción, cambios de domicilio) y
asisten a las escuelas de su preferencia.
En sintésis, el mapa escolar debe de encarar dos grupos de objetivos
parcial o totalmente contradictorios:
(a) reducir al mínimo las distancias y los costos de transporte y hacer
un uso lo más racional posible de los recursos destinados a
la educación;
(b) promover la integración socioeconómica de los niños dentro de
la escuela, combatiendo las discriminaciones que existen, de hecho
entre los barrios.
Es obvio que ambos grupos de objetivos no gozan de la misma prioridad
en todos los países, ni en todos los sistemas socio-políticos. El racionalizar
la carta escolar, creando zonas de reclutamiento para disminuir
las distancias y el ajustar el número de plazas a las necesidades, parece
ser el problema vital de las ciudades donde el costo del transporte recae
en los padres de los alumnos, donde la discriminación es de índole
económica más que social o racial. En cambio donde existe discriminación
social y el gasto del transporte escolar puede ser o es asumido por
las autoridades centrales o municipales, la integración y la lucha contra
la desigualdad entre un barrio y otro se convierte en el objetivo prioritario.
Partiendo de esta comprobación, algunos expertos del mapa escolar,
especialmente en los Estados Unidos, han propuesto la creación de "complejos
escolares" (denominados también parques educacionales, gran
escuela secundaria, super escuelas, o ciudades lineales). El propósito
aquf es de organizar la oferta educacional estableciendo complejos gigantes
integrados a la ordenación urbana. El gran tamaño de los complejos
escolares permitiría:
1. Obtener un mejor provecho de quipos costosos y de maestros calificados
y, al mismo tiempo, garantizar una óptima utilización de los recursos;
2. Propiciar la integración socioeconómica de los niños, estableciendo
un sistema de transporte escolar que recoja niños de todos los barrios
de la ciudad.
1. Cf. G. de Brigode, L'architecture scolaire, Paris, PUF, 1966, p. 58.
2. Esto se denomina "bussing".
143

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
3. En tercer lugar, la escolarizacidn para les niños de las villas miseria
que existen en la mayoría de las metrópolis de Africa, Asia y Latinoamérica.
En principio la villa miseria es un epifenómeno; como es
temporal y en teorfa debe desaparecer, es tratado generalmente como
una realidad provisional, sin asignársele ninguna solución definitiva y
onerosa. Sin embargo, la experiencia muestra que perduran largo tiempo
y que el número de personas que las habitan, forman a veces una gran
proporción de la población total de la ciudad a la que están unidos. Es el
ejemplo dramático de la ciudad de Pnom Penh, donde, se cree, habría
800, 000 refugiados para un total de población de 1. 600, 000, en 1974. Esto
significa que las condiciones en que un gran número de niños están recibiendo
educación son precarias, en muchos casos es improvisada, y
que es imposible aplicar ninguna teoría satisfactoria de mapa escolar.
Podemos también mencionar un ejemplo del estudio hecho en la ciudad
de Casablanca; "las chabolas" del barrio de Ben M'Sik datan de los años
cincuenta y, muy lejos de desaparecer, han aumentado efectivamente en
tamaño entre 1960 y 1965 hasta alcanzar un total de 11, 679 chabolas. Oficialmente,
se supone que por allí" pasará una autopista y habrá espacios
verdes, por lo cual se decidió no prever ningún sitio para escuelas dentro
de los limites de la "villa miseria" donde, en todo caso, el hecho de construir
acarrearía muchos problemas, incluyendo los de demolición de las
chabolas, la construcción de caminos de acceso a la obra, conexiones de
agua y electricidad, etc. Por esta razón, los niños son acogidos por escuelas
situadas fuera de los límites de la "villa miseria".
En cuarto lugar, aparte de la villa miseria, en todas las ciudades se
observa una cierta "especialización" en cuanto a la ocupación de sus diferentes
barrios: algunos son lujosos, bien equipados y reservados para
los ricos, otros están destinados a los estratos más desfavorecidos de la
población. A veces, junto con esta "especialización" referida a las categorías
económicas, existe también una "especialización" por nacionalidades
(por ejemplo, el barrio chino, o el barrio griego o el barrio portorriqueño).,
o por raza (por ejemplo, el barrio "negro" o "blanco" o
"asiático). La situación en las escuelas tiende a reflejar la situación
del barrio; esto es obvio en países con sistemas escolares descentralizados,
pero menos en otros. Incluso, si desde un principio el nivel de la
oferta es homogéneo, (locales, maestros, equipos) la heterogeneidad de
los medios culturales según el barrio y de las motivaciones y actitudes
de los alumnos con respecto a la educación, ocasionan rápidamente gran
des diferencias entre un barrio y otro, en el "nivel" de los cursos, el
"ambiente" escolar y la naturaleza de los vínculos que se crean entre
maestros y alumnos. Por consiguiente, la "especialización" se manifiesta
por una discriminación de facto, cuando no de jure, entre los alumnos de
los distintos barrios de una ciudad. Puede incluso inferirse, de algunas
1. La "especialización" basada en las categorías económicas es, por
lo general, más estricta que la de nacionalidad o raza, excepto en •
países donde se practica la política de apartheid. Cuando se habla
de barrios "blancos" simplemente se quiere decir que el barrio está
habitado en su gran mayoría por blanco.
144

La oferta y la demanda : influencia recíproca
Así, se han efectuado experiencias de este tipo en distintas ciudades de
los Estados Unidos, incluyendo Pittsburgh, Brooklyn, Pontiac, Syracuse,
Albuquerque, Berkeley, Seattle, etc. Desgraciadamente, los resultados
de estos costosos proyectos no han tenido el éxito que se esperaba.
En particular, se hizo evidente que la persistencia de la "heterogeneidad"
en la frecuentación escolar, depende del gran problema de la "estabilidad
urbana". Esta estabilidad no puede ser el resultado del sistema escolar
exclusivamente; está ligada a la política social del país y las opciones
hechas por el Gobierno y por las municipalidades respectivas. En
todo caso, el mapa escolar no puede, en absoluto,resolver este problema,
al margerude los principios que se adopten con el proposito de organizar
la oferta.
1. Fuente: G. Marker, op. cit.
2. En algunos "guettos" de Filadelfia, las familias cambian de residencia
de cuatro a cinco veces por año.
3. Se puede mencionar el intento del Colegio Parkway de Filadelfia que
se propone combatir la noción del "complejo escolar". Parkway, se
conoce como la "escuela en la calle" ya que no posee un local de escuela
tradicional. Los alumnos "asisten a sus cursos" en todos los
barrios de la ciudad, criptas de iglesias, salas de museos, talleres
de artistas hacen las veces de aula. Incluso los maestros no son todas
de jornada completa. La mayoría de los cursos que figuran en
el catálogo son dictados por gente de medios diversos, por ejemplo
pertenecientes a la "Planned Parenthood" (Patria potestad planificada)
o del "Citizens Committee on Public Education" (Comité de ciudadanos
para la educación ptíblica"). Algunos de ellos son dictados en forma
voluntaria. "Le Monde" (diario parisino) del 29-30 abril de 1973,
cita un articulo de F. Gaussen: Louisville (Kentucky). Un gran hotel
en el centro de la ciudad, comprado por la Junta Escolar. El vestíbulo
y las grandes salas del primer piso han sido transformados en
"aulas abiertas"; aquí, 412 niños de 8 a 16 años, divididos en varios
grupos, desarrollan diversas actividades como disciplinas tradicionales,
miísica, escultura y "construcciones".
En Filadelfia (Peñn ) una cripta de iglesia: 200 alumnos entre los
14 y los 18 años, pertenecientes a una escuela secundaria cercana,
vienen en las mañanas a clases y en la tarde trabajan en el departamento
de servicio social de la ciudad (hospitales, oficinas de bienestar
social, escuelas, oficinas de urbanismo, etc. ). Estos contactos
con actividades profesionales, que son evaluados y tomados en consideración
como parte del programa escolar, no se consideran como
un aprendizaje, tienen el propósito de dar a los niños una visión de
la vida de la comunidad.
En San Francisco (Calif. ), en lo que era una agencia fotográfica, 150
alumnos de 15 a 21 años de edad, después de asistir a clases por la
mañana, tienen diferentes cursos por la tarde (fotografía, cerámica,
lectura); visitan algún lugar de la ciudad (museo, juzgado o cine);
realizan trabajo voluntario (asistencia centro social) remunerado,
preparan un curso universitario o un programa de enseñanza profesional.
14o

El mapa escolar :
un instrumento Je la política île educación
Por otra parte, se advirtió rápidamente que el gran tamaño no implicaba
de por sí", una enseñanza de buena calidad: sin duda, la utilización
de determinados equipos y de medios tecnológicos avanzados sólo es posible
a partir de una cierta "cantidad critica" de alumnos; pero la reunión
de 10 a 15, 000 niños en un mismo "complejo escolar", propicia la disociación
entre la escuela y el medio, acentuando el carácter artificial de
la escuela.
Por este motivo, el problema que se plantea concretamente en algunos
países, es definir las dimensiones máximas de las escuelas en el medio
urbar, o.
Para terminar esta sección, agregaremos un comentario sobre la relación
entre la planificación de la enseñanza y el urbanismo. Para aplicar
las técnicas del mapa escolar, es preciso tener en cuenta las necesidades
de la sociedad. En las zonas urbanas, el experto en planificación
de la educación trabaja en un contexto social y geográfico que cambia cons
tantemente y que está determinado hasta cierto punto por las políticas
adoptadas por los urbanistas. Los encargados de planificar la educación
deben tener conciencia de las necesidades generales del sistema urbano
e intentar resolverlas; igualmente, el urbanista debe tener conciencia de
las necesidades educacionales e intentar resolverlas. El mapa escolar
de las zonas urbanas requiere, por lo tanto, una cooperación estrecha
y continua entre ambos; esto puede llevarse a cabo ya sea incluyendo un
urbanista en el equipo del mapa escolar, o lo inverso. Sólo de esta forma
será posible realizar progresos importantes.
Este capitulo, como los precedentes, demuestra la influencia extremadamente
importante del medio sobre los principios, las doctrinas y los
métodos de preparación del mapa escolar. Proponer nuevas "ofertas de
educación" o una modificación de la oferta existente no es nunca un paso
neutro. La oferta existente es en función de la demanda la cual, a su vez,
es determinada por el medio; inversamente, cualquier cambio en la oferta
influirá tanto sobre la demanda, como sobre el medio. Esta relación tan
compleja se debe tener presente al adoptar y poner en práctica la metodología,
del mapa escolar.
El nivel de desarrollo y las condiciones de escolarización de un país
varían de una provincia a otra, e incluso dentro de cada provincia,
entre sus regiones.
Las relaciones entre la "oferta" y la "demanda" de educación, no
son en sentido único; la oferta determina la demanda e inversamente.
Es conveniente especificar claramente la naturaleza de la oferta
(opciones, niveles y estatutos) y las características de la demanda
(volumen, tipo, etc. )
Los obstáculos de la enseñanza rural dependen del medio geográfico,
humano, etc. y de la actitud de los maestros y alumnos con respecto
a la educación. La organización de la oferta en el medio rural requiere
fórmulas complejas de mapa escolar: una red de escuelas
que abarca escuelas centrales, satélites o de reagrupamiento, pequeñas
escuelas de un sólo maestro y escuelas aisladas.
Las escuelas de un sólo maestro tienen ventajas e inconvenientes y
no existe una opinión unánime al respecto; cada país debe escoger
146

La oferta y la demanda : influencia recíproca
la solución que mejor se adapte a sus condiciones reales.
Las principales limitaciones del mapa escolar urbano son: la escacez
de terrenos bien situados y el alto grado de movilidad de los niños
en edad ecolar. Las soluciones adoptadas son, generalmente, las
dictadas por las condiciones reales de cada ciudad o pueblo.
El mapa escolar urbano debería contemplar dos objetivos que, en
parte, son contradictorios: aprovechar los recursos disponibles en
forma económica, reduciendo a un mínimo las distancias y propiciar
la integración socioeconómica de los niños. Todo depende de la prioridad
que se le conceda a cada objetivo.

Ilustraciones
En la siguiente sección se ilustran los casos de dieciseis escuelas,
pertenecientes a ocho de los países estudiados en los capítulos anteriores.
La inmensa variedad de condiciones que se observan en
las escuelas rurales de Irán y Sri Lanka, que presentan agudos contrastes,
hasta las superpobladas escuelas de Casablanca, es un comentario
gráfico sobre los problemas a cuya solución puede contribuir
el mapa escolar.

Ankole, Uganda: Escuela de Niñas Kyeizooba, una buena
construcción de ladrillo.
Ankole, Uganda: Escuela Primaria siguiendo los métodos
tradicionales. A la izquierda durante la construcción; a la
derecha la escuela terminada.
¡Ilustraciones
(Fotografía: W.T.S. Could)
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(Fotografía: W.T.S. Gould)

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Costa Rica: La Escuela Primaria más grande del distrito (con una ( Fo 'ografla : Mario Garcia Segura)
matricula de más de 1,500 alumnos) en San Ramón.
Costa Rica: Escuela Primaria Rural Llano Bonito, en Cirrí,
Naranjo.
(Forogra/ía : Mario Carda Segura/

Sri Lanka: clase al aire libre en una típica escuela rural.
Sri Lanka: hora de recreo en una grande escuela rural.
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(Fotografía Unesco/Paul Almasy)
I Fotografía : Unesco!Paul Almasy I

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Costa de Marfil: une nueva escuela rural.
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Chahroud, Irán: escuela del Ejército del Saber, construida en
ladrillo y madera.
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Chahroud, Irán: construcción tradicional en madera y adobe de
una escuela de pueblo.
Chahroud, Irán: escuela en mal estado, hecha de ladrillo, adobe
y madera.
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(Fotografía : M. Aakhaviart)
(Fotografía : M. Aakhavian I
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(Fotografía : M. Aakhavian)

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Nueva Medina Norte, Casablanca: Escuela Saad Bnou Abi Ouakass
(1,700 alumnos)
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Nueva Medina Norte. Casablanca: Escuela Abdallah Ben Messaoud
(1,700 alumnos).
/Fotografía : G Porte)
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(Fotografía : G. Porte)

Ben M'sik, Casablanca: cambio de clases en la Escuela para Niños
Allai Ben Abdallah a la cual asisten 3,500 alumnos diariamente.
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Aurich, Baja Sajonia: una típica escuela del pueblo en Friesland
Oriental.
¡Ilustraciones
/Fotografía : (!. Porte)
(Fotografía : Arbeitsgruppe Standortforschung)

El mapa escolar:
un instrumento de la política de educación
Kaski, Nepal: un pueblo en el Valle de Pokhara.
Kaski, Nepal: una escuela típica rural de medio ciclo.
•r.Sifc* .,_ . • -
(Fotografía : Jacques Hattak
(Fotografía : Jacques Hallak)

PARTE B
Metodología

Metodología
Luego de haber advertido las utilizaciones potenciales del mapa escolar
en la planificación de la educación y los importantes problemas
que contribuyen a delucidar, el lector sin duda deseará hallar una respuesta
a su propia interrogante: ¿ Cómo preparar el mapa escolar y
utilizarlo en su país?
En los cinco capítulos siguientes se trata dicho problema. En el
Capítulo VI se describen las modalidades concretas de introducción
del mapa escolar. En los Capítulos VIII, IX y X, se exponen sucesivamente
las tres etapas de la preparación del mapa: el diagnóstico
del sistema de educación, las previsiones para la evolución de la demanda
y las propuestas de organización de la oferta en materia de
educación. En el Capítulo VII se desarrollan dos nociones metodológicas
esenciales que intervienen en todas las fases de la elaboración
del mapa escolar: el área de matriculación y la normalización
de los establecimientos de enseñanza.
Es supérfluo insistir en el hecho de que en una obra de esta naturaleza,
no es deseable ni posible tratar pormenorizadamente todos
los aspectos metodológicos concebibles. En efecto, por un lado varias
técnicas metodológicas (proyecciones demográficas, análisis
del alumnado, estudios de costos, etc. ), útiles para la preparación
del mapa escolar, han sido objeto de numerosas publicaciones especializadas
. Por otro lado, cada país comprobará que será menester
dedicar esfuerzos metodológicos particulares relativos a determinados
aspectos que pertenecen específicamente a su contexto. En
otros términos cada país deberá elaborar su propia metodología
(ver Capítulo VI).
Sin embargo, en esta Parte B, se desarrollarán los puntos que parecen
tener más importancia y que tienen un campo de aplicación
más vasto.
1. Ver especialmente: J. D. Chesswas, Methodologies of educational
planning for developing countries, Paris, Unesco/IIEP, 1969;
Ta Ngoc Châu, Crecimiento demográfico y costos de la enseñanza
en los países en vías de desarrollo, París, Unesco/IIEP, 1973;
y P. H. Coombs y J. Hallak, Managing educational costs New York,
London, Toronto, Oxford University Press, 1972.
153

VI. Las posibles modalidades
de introducción
del mapa escolar
Los procesos de adopción e introducción del mapa escolar dependen de
las características propias de cada país: administrativas, institucionales,
geográficas, sociales, políticas, económicas, etc. Consecuentemente,
no hay un procedimiento uniforme y "standard" para todos los
países.
En la práctica, sin embargo, se puede considerar que la introducción
del mapa escolar debería hacerse en cuatro etapas más o menos independientes,
según el país: (i) organización administrativa; (ii) investigaciones
preliminares y ejercicio piloto; (iii) programa de formación del
personal encargado de la preparación del mapa; (iv) puesta en práctica
concreta.
A. LOS PROBLEMAS DE ORGANIZACIÓN
- .Donde se situará el departamento central del mapa escolar y cuáles
serán sus relaciones con los departamentos de planificación de la
educación, de orientación escolar y con otros departamentos centrales
y locales?
- .Cómo funcionará en la práctica el departamento del mapa escolar?
¿se tratará acaso de una secretaría de una comisión representativa
compuesta por representantes de diferentes interlocutores sociales?
.o un órgano responsable de la ejecución del Plan?
- . Quien proporcionará las informaciones estadísticas? .Quién las
centralizará? Quien las analizará? y cómo se hará la coordinación?
- ¿Cuál será la periodicidad del trabajo de preparación y revisión del
mapa escolar?
.En qué nivel se tomarán las decisiones sucesivas? y .qué consecuencias
se deben prever sobre la circulación de la información entre los
diferentes niveles de decisión?
Las respuestas a estas preguntas evidentemente no son únicas. En
Costa Rica, no existe un departamento del mapa escolar como tal, sino
una unidad de "planificación física" dentro del departamento de planificación
del Ministerio de Educación; no hay tampoco una comisión del
mapa escolar; las decisiones acerca del establecimiento de las escuelas
queda en manos del Ministerio de la Construcción.
155

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
En Costa de Marfil, las comisiones del mapa escolar deciden
en materia de programas de desarrollo de la enseñanza primaria;
sus intervenciones revisten dos aspectos esenciales:
1. Prever y organizar la recepción racional de alumnos en relación
a la importancia cuantitativa del alumnado en un distrito dado y
2. Estudiar en el marco de un conjunto homogéneo, la estructura
que permita una mejor articulación de los tipos de educación que
han de impartirse.
Se puede distinguir entre las comisiones departamentales que tienen
su sede en la Prefectura (presidida por el Prefecto, el Director regional
de educación como Secretario General), la Comisión especial
de la ciudad de Abidjan presidida por el alcalde de la capital y la
Comisión nacional, órgano supremo presidido por el Ministerio de
Educación y que decide en última instancia.
En Marruecos, en el plano nacional, el departamento del mapa
escolar pertenece a la División del Plan del Ministerio de Educación.
Su papel es programar, ano a año, el suministro de equipos previstos
en el marco de los planes de desarrollo a fin de establecer la
infraestructura necesaria en la recepción de los nuevos estudiantes.
Este departamento participa, además, en los estudios y objetivos,
metodología y organización del mapa escolar. En el nivel regional,
12 secciones repartidas en el territorio, se encargan de la aplicación
de las instrucciones que emanan de la administración central;
en el campo del mapa escolar, estas secciones regionales trabajan
conjuntamente con los organismos encargados de la ordenación territorial
y especialmente con aquéllos encargados del urbanismo;
participan en los estudios relativos a las reservas de terrenos para
la construcción de los establecimientos escolares secundarios; además,
siguen el progreso de los trabajos de disposición de equipos
previstos en los programas de construcción.
En el Líbano, no existe en realidad un departamento permanente
del mapa escolar; en el marco de la preparación del proyecto de
reagrupamiento escolar se ha creado un grupo de trabajo, un tanto
ad hoc, y que se ha hecho responsable de elaborar el diagnóstico
del sistema de educación libanes y la preparación de un proyecto
de racionalización del mapa escolar.
En Uganda y en Sri Lanka, no hay departamentos regionales del
mapa escolar, ni un organismo central permanente encargado, aunque
en ciertos aspectos, el Ministerio de educación sigue muy de
cerca la evolución de la distribución geográfica de la oferta.
En la Unión Soviética, en Bulgaria y en Polonia, las estructuras
administrativas son relativamente completas: los mapas de enseñanza
primaria, secundaria especializada y superior son el objetivo
de los departamentos centrales y regionales del mapa escolar,
que se basan en las orientaciones y/o trabajan en la preparación
de las decisiones de las comisiones especializadas del mapa.
Estos pocos ejemplos demuestran bien, que no se puede proporcionar
en un trabajo como éste, sino algunas indicaciones sobre
156

Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar
los principios de organización administrativa, ya que los contextos
varían considerablemente según los países y afectan en definitiva
las fórmulas de organización que conviene adoptar.
(i) Primer principio: "jerarquía y especialización".
Es aconsejable organizar los departamentos del mapa en función de
la "jerarquía" de sus responsabilidades. Más precisamente: el mapa
de la enseñanza superior se puede confiar a un departamento único,
que tendrá la responsabilidad a nivel nacional; se deben prever dos
tipos de uniones: "vertical" con los otros departamentos del Ministerio
de Educación, especialmente con el departamento del mapa de la
enseñanza secundaria y/o post secundaria, y el departamento de planificación
de recursos humanos; "horizontal" con los responsables
de la ordenación del territorio y del desarrollo regional, y con los
responsables de otras administraciones.
El mapa de la enseñanza profesional y técnica sólo se puede concebir
y realizar por un departamento central con responsabilidad
nacional. Por cierto, se deben prever "lazos" estrechos en el nivel
local (con los consejos de administración de los establecimientos escolares)
y regional (con los comités regionales de formación profesional
y técnica); pero la estimación de las necesidades por especialidad
y profesión, y el deseo de evitar la "super producción" o la
"baja producción" supone que se hagan las consultas principales a
las comisiones profesionales e interprofesionales a nivel nacional.
El sentido común y la experiencia demuestran por otra parte, que
el trabajo del mapa de especializaciones debe ser bastante pragmático,
hecho con retoques sucesivos en relación a la situación existente
y teniendo en cuenta la evolución nacional, regional y local
del empleo:
1. Contracción de los cursos de formación, que ofrecen cada vez
menos posibilidades de trabajo.
2. Transferencia del departamento de una región a otra región.
3. Desarrollo de los cursos de formación existentes en las profesiones
en expansión (apertura de secciones o establecimientos).
4. Creación de especializaciones, correspondientes a las necesidades
nuevas, etc.
- el mapa de la enseñanza de los niños inadaptados en razón del
carácter particular de los beneficiarios, de los esfuerzos financieros
muy elevados que se requieren, de los métodos de diagnóstico
y de tratamiento muy individualizado, necesita una organización
administrativa particular: el diagnóstico no puede hacerse
sino a nivel regional; el bajo número de las necesidades (5 a 6%
por cada grupo de edad) exige una coordinación de los sueldos a
nivel regional; el elevado costo del acondicionamiento lo debe financiar
la administración central. En fin, es deseable si no necesario,
prever la integración del mapa escolar con el mapa de
los departamentos sanitarios y confiar la organización del mismo
157

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
a un departamento inter-ministerial, haciendo intervenir particularmente
a los Ministerios de Educación y Salud.
- el mapa de la enseñanza media y secundaria implica la instalación
de una estructura administrativa a nivel central y regional;
el mapa de la escuela primaria supone que esta estructura se prolongue
a nivel local. El carácter "normalizado" de la enseñanza
primaria, media y secundaria, que se proporciona de la misma manera
en cualquier región del país a grupos de la misma edad, hace
posible que se conciba una estructura piramidal en cuyo vértice se
halle un organismo nacional encargado en última instancia de formular
decisiones, fijar las reglas vigentes, las normas y dimensiones
standard sobre locales y equipos, criterios de establecimiento de
locales, modalidades de organización del transporte de los niños, etc.
En la base, grupos similares se encargarían de la puesta en práctica
de la oferta de educación primaria. En el tronco habría servicios
regionales encargados sobre todo de poner en práctica el mapa de la
enseñanza media y secundaria.
- La organización práctica de los servicios de transporte escolar
indispensables en la puesta en práctica del mapa escolar requiere
definiciones como las siguientes:
1. Areas de reclutamiento. Se toma especialmente en cuenta la
duración del recorrido. En Francia la duración máxima es de 45
minutos.
2. La autoridad organizadora del transporte es generalmente una
de las siguientes: (i) la escuela; (ii) la comuna o el grupo de comunas;
(iii) el departamento o la provincia; (iv) las asociaciones de padres,etc.
3. Las modalidades de gestión, (i) hacer uso del transporte privado
(con contrato); (ii) administración directa (escuelas, comunas, departamentos,
centros).
4. Control técnico de los vehículos (especificaciones e inspecciones).
5. Modalidades de financiamiento. (i) necesidad, por una parte, del
financiamiento centralizado en razón de que los servicios de transporte
se organizan en zonas rurales; (ii) utilidad de una participación
de las colectividades locales, aún de las familias (para una gestión
adecuada del sistema).
(ii) Segundo principio: diferenciación entre zonas urbanas y rurales
El esquema descrito en la sección precedente se refiere sobre todo a
la enseñanza fuera de la ciudad. Conviene prever una organización
especial de los departamentos del mapa escolar en el medio urbano
según los imperativos y aspectos específicos de las ciudades. El difícil
problema de la adquisición de terrenos, los elevados costos de
construcción, el poder de las municipalidades urbanas, marcarán
sustancialmente las modalidades de organización de los departamentos
del mapa escolar en el medio urbano.
En las zonas rurales los departamentos del mapa escolar forman
parte de las direcciones regionales del Ministerio de Educación
158

Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar
(rectorías, inspecciones académicas, inspecciones departamentales
.. . ), pero en las zonas urbanas pueden estar ligados directamente
a las alcaldías o a los servicios municipales de acondicionamiento
urbano. En algunas ciudades muy densas puede ser difícil
desarrollar la oferta de la educación en los barrios antiguos, sin
expropiaciones; lo que supone que la comisión del mapa escolar esté
dotada de amplios poderes, o al menos que pueda obtener, en caso
de conflictos con otras administraciones públicas o privadas, decisiones
en su favor. (La historia de la expansión del mapa escolar
primario de la ciudad de Casablanca no es en absoluto excepcional;
ha sido preciso "recuperar" terrenos pertenecientes al ejército,
una mezquita, un viejo mercado!). La creación de barrios nuevos
en las ciudades debe someterse a ciertas reglas que permitan asegurar
que se reserven los terrenos necesarios para las escuelas
que han de servir a estos barrios; esto implica sin duda, que la
legislación se adapte a este objeto; pero conviene prever igualmente
una coordinación estrecha entre todos los departamentos municipales
(y urbanos) responsables de la creación de nuevos barrios y especialmente
de los departamentos del mapa escolar.
En último lugar, la gran zona de influencia de los establecimientos
de escolaridad post-obligatoria que sirven a la vez en zonas
urbanas como rurales, hace deseable que se garanticen derechos
de acceso iguales para todos los niños de las áreas de reclutamiento
de las escuelas cualesquiera que sean sus lugares de residencia.
Se trata a la vez del problema de la organización práctica del transporte
escolar, de la creación eventual de internados y comedores e
estudiantiles y sobre todo del problema de "cuota" de admisión de
los niños según sus lugares de residencia; estos problemas no pueden
ser resueltos sólo por los departamentos urbanos.
En suma, el corolario de este principio de diferenciación entre
zonas urbanas y rurales es que:
- es necesario considerar una integración de los departamentos del
mapa escolar urbano en el conjunto del acondicionamiento urbano;
- es posible unir los departamentos del mapa escolar rural a la
"antena" regional del Ministerio de Educación;
- es preferible que los departamentos del mapa escolar (especialmente
de la enseñanza post-obligatoria) estén dirigidos por responsables
dotados de amplios poderes tanto a nivel de acondicionamiento
general del espacio urbano, como a nivel del conjunto de la organización
de la oferta de la educación en los planos regional y nacional.
(iii) Tercer principio: Distinguir entre la "técnica" y la "política"
Siempre conviene distinguir entre los departamentos técnicos (dirección
o subdirección del mapa escolar en los niveles central y
local) y los organismos políticos (comisiones nacionales y regionales
del mapa escolar). Los departamentos técnicos tienen por fun-
159

El mapa escolar :
un Instrumento de la política de educación
ciernes preparar los expedientes, hacer análisis, formular proposiciones;
los conducen funcionarios técnicos del mapa escolar quienes actuarían
como secretarios de las comisiones. Para sus trabajos (recolección
de informaciones, análisis, integración con los objetivos del
Plan), se apoyarán en otros departamentos técnicos de la administración
(a nivel central, dirección de la estadística escolar, estudios y
objetivos, etc. ; en los niveles local y regional, inspecciones académicas,
agregados administrativos, etc. ). Por el contrario, las comisiones
estarán compuestas por representantes de diferentes grupos afectados
por las decisiones que toma el mapa escolar; maestros, padres
de los alumnos, miembros de los partidos políticos, etc. Las prerrogativas
de las comisiones varían según el país, y van desde un papel
puramente consultivo hasta el del poder de decisión. En este último
caso, no sólo los representantes del Ministerio de Educación deben
tomar parte, sino igualmente los responsables de la mayor parte de
otros ministerios interesados como los de finanzas, obras públicas,
construcción, desarrollo regional, etc.
(iv) Cuarto principio: Evitar las "decisiones en migajas".
Se trata esencialmente de evitar la complejidad en el procedimiento
de la toma de decisiones. Si damos crédito a un estudio reciente en
Francia, se ve que la construcción de un colegio de enseñanza secundaria
-realización modesta (de 1 a 5 millones de francos) y banal (varios
cientos por año)- ha requerido un procedimiento de 24 etapas y
la intervención de 14 autoridades (personas con poder de decisión).
Es el ejemplo típico de la "decisión en migajas", sin nadie que decida
ni sea responsable, sin control del usuario ni control político, y que
es preciso evitar. En el momento de la introducción del mapa es indispensable
analizar atentamente los procedimientos en curso, hacer
resaltar las fallas, prever reformas administrativas que se ciñan a
los principios del mapa escolar. Tales reformas no pueden decidirse,
evidentemente, sino al más alto nivel; constituyen en casi todos los
países requisitos previos a la introducción del mapa y a la creación
de servicios eficaces responsables de su puesta en práctica.
B. EL EJERCICIO PILOTO
La elaboración de un método de preparación de un mapa de enseñanzas
especializadas (profesional, técnica, superior, para alumnos con deficiencias
físicas y mentales) se realizará después de varios ensayos
de carácter pragmático emprendidos a nivel nacional. No es lo mismo
para el mapa de enseñanzas "standard" cuya preparación necesita la
elaboración de un método uniforme, aplicable al conjunto de regiones
del país. Con tal objeto es necesario efectuar un ejercicio piloto.
El objeto de este ejercicio es diseñar una metodología aplicable al
conjunto del país. Será necesario llevar a cabo el ejercicio piloto en
160

Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar
situaciones existentes. Será preciso, por supuesto, excluir las
ciudades de esta investigación, pues la situación de cada ciudad
debe ser objeto de un estudio de mapa escolar independiente. •*••
La mejor manera de proceder es hacer un estudio previo de las
diferentes regiones en función de algunos criterios importantes:
relieve, densidad de población, distribución de habitantes, red
de comunicaciones, nivel de desarrollo del sistema escolar, etc. . .,
y elegir la región que se sitúa en el "término medio" nacional.
Por ejemplo, la región de Chahroud en Irán es muy representativa
del relieve y de la composición geográfica en el país: montaña,
meseta, desierto. La región de Zahlé, situada en una llanura contigua
a la ladera de la montaña, está poblada por una gran variedad
de grupos confesionales como el Líbano. El distrito de Ankole, por
la diversidad de su relieve y sus actividades económicas (reservas
ganaderas, agrícolas) es característico de Uganda. El condado de
Sligo igualmente es bastante típico de Irlanda.
Después de haber elegido la región piloto, convendrá formar un
equipo encargado de hacer el estudio. El equipo deberá ser multidisciplinario,
compuesto especialmente de un geógrafo, un experto
en estadística, un economista, un demógrafo, representantes del
Departamento Central de Planificación de la región piloto. El (o los)
representante(s) de la región piloto deben ser la "columna vertebral"
del estudio; se podrá generalizar a todas las regiones del país sólo
cuando las regiones logren el apoyo activo del servicio regional del
Ministerio de Educación.
Para que el estudio sea útil, es preciso que SAIS conclusiones se
refieran a los puntos siguientes:
1. Las informaciones específicas disponibles, precisando los departamentos
que las poseen. Por ejemplo, las perspectivas de desarrollo
del departamento de la Ordenación Territorial del Ministerio
del Plan; las informaciones sobre el "habitat" del Departamento
Central de Estadística; los proyectos de construcción de caminos,
de la Dirección de Caminos del Ministerio de la Construcción; la
matrícula escolarizada, en la Dirección Regional de Educación; el
estado de los locales escolares, en el Departamento de Suministro
del Ministerio de Educación, etc.
2. Los métodos de recolección de estadísticas no disponibles. Deben
tenerse en cuenta tres principios básicos para todos los países:
(i) Unidad de aplicación de las encuestas y de elaboración de los cuestionarios.
Es preciso lograr la mayor coherencia posible de las estadísticas
utilizadas. Es necesario evitar la realización de encuestas
por partida doble, (ii) Limitación de las encuestas a las informaciones
necesarias en cada nivel, en lo que se refiere a la decisión que se debe
1. No porque los métodos de diagnóstico, de estimaciones y de preparación
de las proposiciones sean diferentes, sino porque los parámetros
más importantes son generalmente específicos de la ciudad de que
se trate.
161

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
tomar. Así, no es eficaz que un cuestionario a nivel nacional comporte
preguntas sobre el número de mesas y sillas de un aula, puesto
que no es posible que la acción se tome a nivel nacional cuando se
trata de una escuela determinada, por el contrario a nivel de la circunscripción
escolar esta información puede ser útil, (iii) Posibilidad
de control de la información mediante confirmación o visita del lugar.
A título ilustrativo, hemos reproducido en el anexo, el cuestionario
utilizado en Irlanda para el estudio de la región de Sligo.
3. Los mapas que se utilizarán y las escalas: ciertos países proponen
trabajar con mapas al 1/200. 000, otros al 1/50. 000. De hecho, todo
depende de los mapas disponibles: se publican ya sea por el Departamento
del Catastro (en Francia), ya sea por el Instituto Geográfico
Nacional (en Argelia), ya por el Ministerio de Defensa (en Irán), ya
por la Oficina de Censo de la población (en Costa Rica), o por la Ofi -
ciña de Ordenación del Territorio (en Marruecos), o por cualquier
otro organismo.
4. Los parámetros que han de tomarse en cuenta son los siguientes:
el ejercicio piloto debe permitir simplificar al máximo el trabajo de
preparación del mapa escolar a escala nacional, seleccionando sólo
las variables importantes. En la mayor parte de los países, las
informaciones sobre nacimientos y emigraciones son importantes a
fin de prever la escolarización primaria; las informaciones sobre la
red caminera para formular proposiciones sobre la localización de
los establecimientos; los objetivos de admisión en la enseñanza del
segundo grado del primer ciclo y en las diferentes orientaciones posibles
del segundo ciclo a fin de prever las plazas necesarias; las
normas de dimensión mínima de los establecimientos para decidir
las áreas de reclutamiento y construir concretamente una red de
escuelas, etc.
Pero en cada país, otras variables específicas juegan un papel de
primera importancia. En Nepal, la legislación sobre los sueldos
de los profesores es importante, ya que anula el efecto de reducir
el número de años de enseñanza primaria de cinco a tres, porque
los maestros que ensenan en los cursos cuatro y cinco se convierten
en profesores que trabajan en la educación media y tienen derecho a
recibir remuneraciones mucho más importantes (por el sólo hecho
que cambian de categoría, aunque sus empleos y calificaciones no
hayan cambiado); en Sri Lanka (Ceilán) la distinción de la población
que ha de ser escolarizada según la lengua hablada (Sinhala o Tamil)
es muy importante para precisar la naturaleza del establecimiento
escolar a prever; en Alemania la naturaleza del establecimiento escolar
frecuentado (Hauptschule, Realschule, Gymnasium) es muy importante
a fin de prever las admisiones de los diferentes establecimientos
del segundo ciclo. Sucede lo mismo en Austria. En Costa
de Marfil, el programa para crear "enlaces de distribución" es una
variable esencial en las previsiones de generalización de la televisión
educativa, etc. En Irán, la repartición de los maestros por sexo es
un parámetro muy importante para explicar las diferencias entre la
escolarización de las niñas y de los varones, especialmente en el
162

Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar
medio rural; en el Líbano y en Uganda, la filiación confesional de
los establecimientos escolares determina de manera significativa
sus áreas de reclutamiento, etc.
5. en último lugar, un pequeño manual metodológico que muestre
la manera de proceder para preparar el mapa, debería comprender:
(a) Los aspectos que se deben tomar en cuenta en el establecimiento
del diagnóstico del mapa escolar actual: nivel de desarrollo y condiciones
de la escolarización (pedagógica, administrativa, económica).
Por ejemplo, el método de cálculo de las tasas de relación de alumnos/
docentes, de la duración y del grado de ocupación de los locales; de
los Índices aparentes y reales de escolarización, etc. );
(b) los trabajos de demografía escolar; es preferible recomendar un
método de proyección simple para proponer a los responsables del
nivel regional, indicando las fuentes demográficas que se deben tomar
en cuenta como punto de partida.
(c) las técnicas empíricas de formulación de propuestas y los procedimientos
de evaluación de los costos y ventajas de diferentes propuestas
que se pueden considerar. Se tratará de hacer presupuestos
simples de costos/ventajas. Los efectos de las decisiones posibles
en términos de necesidades de recursos pueden utilizarse como criterios
de costo: la rapidez de la puesta en práctica de una reforma,
o la coherencia entre el mapa de los locales escolares y el de los
centros de desarrollo regionales pueden servir de parámetros para
apreciar las ventajas de diferentes soluciones.
De todos modos, gracias al ejercicio piloto se podrán emprender
los programas de la formación previa, esencial para introducir el
mapa escolar.
C. PROGRAMA DE FORMACIÓN
Una de las características esenciales del procedimiento de preparación
del mapa escolar es que el trabajo no puede llevarse bien de
una manera solamente centralizada, cualquiera que sea el sistema
administrativo vigente. Así, por ejemplo, aún en un país como
Francia considerado como muy centralizado, el trabajo más importante
no se hace a nivel central sino en cada academia. La descentralización
es necesaria por una parte, en razón de la cantidad de
informaciones detalladas y fidedignas que será preciso tratar, e
igualmente porque ciertos elementos sociales y políticos muy importantes
sólo pueden identificarse y controlarse en el nivel local.
Es necesario asimismo prever programas de formación, tanto a
escala central como de los funcionarios locales. El papel de las universidades
y de los centros de formación e investigación puede ser
muy importante en ciertos países. 1 - Sin querer imponer un programa
casi único para todos los países, se puede considerar que este programa
versa sobre:
1. En Polonia, la totalidad de los trabajos de investigación sobre el
mapa escolar son coordinados y seguidos por el Instituto de Ciencias
Económicas de la Universidad de Gdansk.
163

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- los principales problemas del sistema escolar del país;
- las reformas establecidas y sus interpretaciones en el contexto
del mapa escolar;
- el procedimiento del mapa escolar;
- los métodos de diagnóstico;
- los métodos de proyección de la matrícula escolarizable;
- los criterios de localización y preparación de propuestas;
- las técnicas de comparación de diferentes propuestas.
El esquema IV (ver Introducción general) describe el procedimiento
de preparación del mapa escolar. Bastará presentar cada aspecto
a los funcionarios interesados, precisando cual es su papel.
Un buen método de formación es hacer participar en el primer
trabajo de una circunscripción - por ejemplo, la circunscripción
piloto - a un representante de la administración de la educación
de cada circunscripción del país. Este representante tendrá que
rehacer el trabajo en su propia circunscripción.
Concretamente, se podrá comenzar por una sesión de formación
de corta duración (una o dos semanas) para todos los funcionarios
inte resados. En esta ocasión, los funcionarios locales se pondrán
en contacto con los miembros competentes de la Administración
Central de la Educación Nacional y con los miembros de otros ministerios;
en el transcurso de estas reuniones de contacto, se organizarán
los intercambios de información. La sesión servirá
igualmente para presentar el manual y las instrucciones destinadas
a guiar a los funcionarios en su tarea.
A continuación de esta corta sesión, el equipo compuesto de funcionarios
locales emprenderá en conjunto el estudio de una circunscripción.
Una última sesión de evaluación y de reflexión concertada,
clausurará los programas de formación y permitirá comenzar la
puesta en práctica del mapa.
Aún si difiere un poco de este esquema, la experiencia de Argelia
es muy elocuente al respecto. En este país, la formación se dirige
a los sub-directores del mapa escolar de Wilaya. Este ha comenzado
hace 10 años y se desarrolla por medio de pequeños seminarios de
una a 2 semanas, agrupando a todos los sub-directores de Wilaya
sobre un tema preciso del mapa escolar. La creación de un boletín
regular de planificación de la educación y del mapa escolar, facilitará
la circulación de la información, de las experiencias y de las
dificultades a nivel inter-Wilaya y de administración central. En
1974 un seminario estuvo destinado a la presentación del proyecto
piloto (de la región de Bouira) con debates críticos y ajustes de la
metodología utilizada. Luego del mismo, los responsables de cada
Wilaya (sub-directores) escogieron una región piloto. Los primeros
resultados de los diagnósticos de situación en las diferentes regiones
piloto fueron el objeto de un seminario en 1975. Al término de
estos trabajos se presentará el proyecto de generalización de la
experiencia; y los participantes podrán enmendarlo antes de su publicación.
Se consagrará un seminario ulterior al estudio de las
dificultades encontradas en la puesta en práctica del mapa en todo
el país.
164

D. PUESTA EN PRACTICA CONCRETA
Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar
Después que las instancias legislativas han adoptado medidas de
preparación del mapa escolar, la puesta en práctica concreta
podrá comenzar por el establecimiento de un calendario preciso
de las operaciones, compatible con las otras responsabilidades
asumidas generalmente por los funcionarios locales (especialmente,
preparación de la reanudación del año escolar).
Tomando como base las instrucciones y el manual, cada administración
local establece un primer esquema de localización de
la población escolarizable en el contorno de un mapa a la escala
escogida. Los departamentos locales o regionales de desarrollo
y las comisiones regionales representativas formulan recomendaciones.
La administración local o regional analiza las recomendaciones
y explicita las proposiciones en términos de centros
escolares, con sus especificaciones (ejemplo: escuela mixta del
primer ciclo de segundo grado; o escuelas de ninas de segundo
ciclo secundario; o escuelas de un maestro único. .. ). Estas proposiciones
se discuten en el nivel local y regional en presencia de
representantes de diferentes grupos sociales y puede realizarse
un convenio bajo la forma de una clasificación de las proposiciones:
(i) en locales que se deben establecer con prioridad y cuya localización
debe discutirse; (ii) en locales prioritarios pero de localización
discutida; (iii) en locales, objetos de protesta y de emplazamiento.
Teniendo en cuenta el financiamiento que pueda ser acordado
para cada departamento, es posible que la sola realización de los
locales de la categoría (i) agote las posibilidades de financiamiento.
En caso de negativa, será necesario realizar un procedimiento de
toma de decisiones a escala local, a escala provincial y si es posible
a escala central.
Cuando se hayan adoptado las decisiones definitivas, se habrá de
realizar: (i) el planeamiento de las operaciones de construcción y
equipo; (ii) la adaptación del ritmo de las operaciones a los objetivos
de escolarización del plan escolar; (iii) la sincronización del
procedimiento con el de la preparación del presupuesto anual y del
plan. En otros términos, conviene asegurar la actualización del
mapa al inicio de cada año escolar y al momento en que se preparen
perspectivas a mediano plazo.
Tomando en cuenta los plazos en la preparación del mapa escolar
y en la ejecución de los trabajos de construcción, se puede estimar
que entre el momento en que un pafs decide introducir el mapa escolar
y el momento en que las operaciones concretas de generalización
del procedimiento se realizan, transcurrirá un lapso de tres años como
mínimo.
165

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- Organización administrativa y creación del
departamento del mapa escolar: 6 meses mfnimo
- Estudio piloto: 6 meses "
- Programas de formación: 3 a 6 meses
- Esquema de aplicación nacional: 1 año
- Puesta en marcha de las operaciones
de ejecución: 3 a 6 meses
Debido a la complejidad de las tareas de introducción del mapa escolar,
no sería realista considerar su adopción con éxito, en un plazo de
tiempo muy corto. Como se ha visto, su adopción plantea problemas
de estructura (en la administración central), de métodos (estudio piloto),
de coordinación de la recolección de información, de formación y procedimientos
de negociación' en el nivel local, que deben ajustarse y
probarse. .Qué nos enseña desde este punto de vista la investigación internacional
sobre el mapa escolar?
De 13 estudios de casos en 11 pafses, 3 solamente se refieren a experiencias
prácticas actuales: es el caso de los estudios de la Unión Soviética,
Sri Lanka y Marruecos. Otros tres han servido como base de metodologías
que se incluyen la introducción del mapa escolar; pero cerca
de la mitad de los estudios no condujeron a una acción concreta; a lo
sumo han permitido el análisis de un problema de política escolar o han
permitido una "discusión pública" sobre el tema. La razón esencial de
este estado de cosas radica en las condiciones bajo las cuales se han emprendido
estas investigaciones, es decir a iniciativa del IIEP exclusivamente,
y no respondiendo a la solicitud de los mismos países, los cuales
se hallaban pues desligados de todo compromiso.
En resumen, el mapa escolar no es una panacea; no permite resolver
de por sí los problemas de la educación. Es más bien un "instrumento"
y un "medio" que un "fin". La eficacia de este "medio" dependerá esencialmente
de la voluntad política subyacente, de las precauciones que se
hayan tomado en el momento de su adopción, y de los cuidados con los
cuales se prepare su incorporación al departamento de planificación de
la educación.
166
El mapa escolar habrá de introducirse en cuatro etapas
más o menos independientes según los países:
La organización administrativa: que debe respetar 4
principios: el de la jerarquización y de la especialización
de las redes y departamentos; el de la diferenciación
entre zonas urbana y rural; el de distinguir entre
departamentos técnicos y departamentos políticos; el
de evitar la complejidad del proceso de decisión.
La elaboración de una metodología mediante un ejercicio
piloto efectuado en un distrito escolar representativo.
La formación del personal encargado en los niveles central,
regional y local, de preparar los mapas y actualizarlos.
La determinación de un calendario preciso de las operaciones
compatibles con las demás actividades de los servicios
administrativos respectivos.

Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar
Debido a la complejidad de las tareas que conlleva
la introducción del mapa escolar, es preciso prever
un lapso de tres años, mínimo, entre la fecha de la
decisión del principio de adopción y el de su aplicación
efectiva y general en el pafs.
167

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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

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Las posibles modalidades
de introducción del mapa escolar

VIL Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento
y normalización
En la metodología del mapa escolar, debe reservarse un lugar especial
a dos conceptos útiles y complementarios, a saber: 1. el área de
reclutamiento cubierta por los establecimientos; 2. la normalización de
locales y equipos.
1. EL AREA DE RECLUTAMIENTO
A. ;CUAL ES SU SIGNIFICADO?
Es la zona geográfica servida por un establecimiento de enseñanza.
Para determinarla, basta identificar los lugares de residencia de los
alumnos y de circunscribir la superficie más pequeña que comprenda
el origen geográfico de todos los alumnos. Dos casos extremos pueden
presentarse: (1) el caso de una escuela única en todo el país que imparta
una formación muy especializada, por ejemplo, de "reparación de relojes",
el área de reclutamiento será el país en su totalidad; (2) el caso
de una escuela de párvulos y primaria destinada, por ejemplo, a los
niños de familias de los trabajadores responsables del mantenimiento
de una represa hidroeléctrica; el área de reclutamiento corresponderá
a las casas de habitación situadas en las cercanías de la represa. En
ambos casos, el área de reclutamiento se define por la función asignada
a la escuela: "servir a determinada categoría de población" o "brindar
una formación particular".
Pero habitualmente, la gran mayoría de las escuelas están concebidas
para cumplir las mismas funciones, por ejemplo, "dar una formación
de base a los niños de 6 a 12 años". En este caso, el área de reclutamiento
de la escuela está determinada por la distancia máxima que
un niño puede recorrer entre su domicilio y la escuela, el tamaño de la
escuela, y la densidad de la población escolarizable; esto se aplica particularmente
a las zonas rurales.
B. PRESENTACIÓN TEÓRICA
(a) A priori, el area de reclutamiento de una escuela a la cual se llega
175

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
176
O 5.3 10.6 16 21 26.5 31.9 37.2
Esquema 7. Representación espacial de las áreas de reclutamiento
Cuadro 11. Cálculo de las áreas de reclutamiento
Radio en
km
3
6
9
12
15
18
21
24
Area enJcm
x 2 ( r ¿ )
28.3
113. 1
254.7
452.6
707. 1
1 018.3
1 386.0
1 810.3
Raíz cuadrada
del área x
5.3
10.6
16.0
21.0
26.5
31.9
37.2
42.5
Fuente: J. Hallak y J. McCabe, Planning the location
of schools. Case studies: 1, County Sligo, Ireland
Paris, Unesco/IIPE, 1973.
42.5 KM

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
a pie, es un círculo cuyo radio indica la distancia máxima del domicilio
a la escuela. El alumnado escolarizable puede ser estimado
por la siguiente fórmula:
E = r 2 d 1.
donde -d- es la densidad de la población en edad escolar; -r- es el
radio de círculo, es decir, la distancia máxima de recorrido de
los alumnos.
En el estudio sobre el mapa escolar de la región de Sligo en Irlanda,
se sugiere utilizar una regla de cálculo para estimar el área
teórica de reclutamiento de una escuela en función de la distancia
del recorrido y de la densidad de la población; el esquema No. 7 que
figura a continuación y el cuadro No. 11, tomados de este estudio,
ilustran las modalidades para estimar las áreas de reclutamiento
en función de la densidad de la población y de la distancia. Por ejemplo,
con una distancia máxima de 3 kms de recorrido, el área de
reclutamiento será de 2 8. 3 km 2 ; si la densidad de la población escolarizable
es de 3 Hab/Km 2 , la matrícula escolar será como máximo,
de 85 alumnos.
(b) La representación de las áreas de reclutamiento en forma de
círculos tiene, sin embargo, un gran inconveniente. En una red de
escuelas determinada se pueden prever dos alternativas, como lo
muestra el diagrama 8: ya sea existen regiones excluidas de todas
las áreas de reclutamiento, ya sea regiones comunes a varias áreas
de reclutamiento.
Esquema 8.
Regiones
pertenecientes
a varias áreas
de reclutamiento
Por esta razón es teóricamente más adecuado constituir áreas de
reclutamiento en forma de alvéolos hexagonales, como en el siguiente
diagrama:
o
1. La superficie de un círculo de radio r es igual a r .
177

El mapa, escolar :
un instrumento de la política de educación
Esquema 9.
En este caso, la siguiente ecuación representa la cantidad de
alumnos escolarizables:
E = 2,598 r 2 x d
Limitando a 3 kms el máximo del recorrido a pie de un niño de escuela
primaria, la matrícula de un establecimiento escolar, variará
según la densidad de la población escolarizable, en la forma siguiente:
o
Densidad de alumnos/km 1 2 3 4 5 10 15 20 25
Alumnos escolarizables 24 48 72 93 117 234 351 480 585
De un cuadro de este tipo se pueden deducir las necesidades de establecimientos
escolares en función, ya sea del tamaño de los establecimientos,
ya sea de la densidad de población. Por ejemplo, si la
densidad es de un alumno/km 2 , se puede disponer de una escuela
(de un solo maestro) de 24 alumnos; si el tamaño mûiimo de la escuela
debe ser de 75 alumnos, solamente las regiones donde la densidad
de población sobrepasa los tres alumnos/km 2 , pueden disponer de escuelas
primarias, etc.. .
(c) Sin embargo, conviene advertir que estas formas de presentación
de las áreas de reclutamiento son de carácter teórico, por cuanto suponen:
Una distribución homogénea de la población;
iguales posibilidades de acceso desde todos los lugares incluidos
en el área;
escuelas cuyas características son idénticas (tamaño, calidad,
condiciones de admisión, etc.. . ).
1. La fórmula 2, 598 r corresponde a la superficie de un alvéolo.
178

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
En la práctica es diferente; los lugares donde vive la gente se
sitúan frecuentemente a lo largo de los ejes de carreteras y no se
encuentran uniformemente dispersos en el área geográfica respectiva;
difícilmente la topografía no tendrá accidentes de relieve; las
posibilidades de acceso a la escuela varían; y a pesar de los esfuerzos
de los servicios centrales de educación, las escuelas continúan
diferenciándose entre sí, cuando se las examina según ciertos
criterios. Por lo tanto, se puede concluir que esta presentación
teórica de las áreas de reclutamiento no puede ser útil para resolver
en forma concreta los problemas de mapa escolar, en cada región.
Por el contrario, permite sin duda proceder globalmente en el nivel
nacional, hacer estimaciones de las necesidades en cuanto a locales
y equipos. Un ejemplo numérico ilustrará el método,
(b) Ejemplo de aplicación del enfoque teórico.
Supongamos que, después de haber definido las áreas de reclutamiento
de las escuelas existentes en el año base del plan, se puedan
identificar diez zonas geográficas no atendidas. Llamemos z ,
z 2 . .. z 10 estas zonas; d 1 , d 2 . .rfd 10 las densidade. dejDoblación de
cada una de ellas; Si, S 2 - • • S lu las superficies; r\ v c . . .r lu las
distancias máximas del recorrido de los niños, teniendo en cuenta
1 2
los relieves y las vías de comunicación de dichas zonas, ye 1 , e • • •
elO el alumnado escolarizable. *•• Las necesidades en cuanto a escuelas
(n 1 ) pueden ser obtenidas con las ecuaciones siguientes:
n = n* n 1 = b 1 b* = 2. 598 r* 2
El cuadro 12 ilustra los cálculos.
Cuadro 12. Aplicación del enfoque teórico
Densidad Distan- Super- Area de Cantidad
alumnos/ cia en ficie recluta- Alumnos de escue-
Zonas km 2 (d 1 ) kms. (r 1 ) km 2 (s 1 ) mientott) 1 ) (e 1 ) las (ni)
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1. el = s 1 di
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2
2
5
2
3
6
2
2
3
32
179

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
C. LOS RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS DE CASOS
En la práctica, sin embargo, muchos factores afectan la regularidad
de las áreas de reclutamiento; y no es posible contentarse con las estimaciones
teóricas, como las que se acaban de presentar, para apreciar
las necesidades en cuanto a locales y preparar el mapa escolar.
i. Factor reglamentario
Los mapas 18, 19 y 20, extraídos de los estudios sobre Irlanda y
Uganda muestran no solamente que las áreas de reclutamiento tienen
formas muy irregulares, sino que además no están desunidas. Ello
se debe a que en la mayoría de los países no existen reglas estrictas
de asistencia a las escuelas en función del lugar de residencia. Si cada
alumno puede frecuentar la escuela de su elección y no la que pertenece
a su lugar de residencia, la noción de área de reclutamiento pierde en
gran medida su significado.
ii Infraestructura
Por otra parte, la irregularidad de las formas de las áreas depende
de la heterogeneidad de la distribución del "habitat" residencia y de
la red de vías de comunicación existentes; el ejemplo de la región de
Aurich en la Baja Sajonia es particularmente ilustrativo a este respecto:
comparando el mapa de la red de rutas y del "habitat" con el
mapa de áreas de reclutamiento de las "Hauptschulen", se observa
una similitud impresionante entre las formas de las áreas de reclutamiento
y las de agrupamiento de los lugares de residencia.
iii Factor Administrativo
Además, la delimitación de las áreas de reclutamiento no podrá dejar
de tener en cuenta otras demarcaciones administrativas: Comuna, barrio,
cantón, zona postal; sector de servicio de salud; zonas agrícolas,
etc. . . Ciertamente, no es imperativo que las áreas de reclutamiento
correspondan exactamente a las "áreas de servicios" de los
otros sectores públicos (correos, centros de enfermería, clínicas,
mercados, etc... ); pero la forma del área de reclutamiento estará
condicionada por las circunscripciones adoptadas por las autoridades
en materia de ordenación territorial. En la medida en que las escuelas
estén localizadas en los "lugares centrales" - al menos es lo que
proponen los estudios sobre la Baja Sajonia (Alemania), sobre el
Gharb (Marruecos) y sobre Chahrestan de Chahroud (Irán) - los centros
de gravedad del área de reclutamiento de las escuelas se confundirán
con los polos de desarrollo, lo que favorecerá la correspondencia
entre áreas de reclutamiento y "areas de servicios".
180

181
o:
o."
Dos conceptos utiles :
área de reclutamiento y normalización

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Mapa 20. Areas de reclutamiento y
procedencia de los alumnos
de las escuelas del segundo
grado en el Condado de Sligo.
182
El espesor de las I meas es
equivalente al número de
los estudiantes que viajan
Corad? Mgo
o ^
-T—t-
Carretera principal
Carretera secundaria
Vía férrea
• Límite del area
de reclutamiento '

Dos conceptos utiles :
área de reclutamiento y normalización
183

184
El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

185
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Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
iv Duración del recorrido
Es importante observar que las áreas de reclutamiento dependen de
los medios de acceso a la escuela. Porque, en la práctica, la variable
que define la extensión del área no es la distancia del recorrido
de los alumnos, sino el tiempo empleado para llegar a la escuela. En
efecto, nuestros estudios muestran que la distancia máxima varfa según
el país; por ejemplo, para un alumno de escuela primaria, es de
3, 5 Km en San Ramón ( Costa Rica), de 2 Km en Kalpouche (Irán), de
2 millas en Irlanda. Por el contrario, el tiempo máximo de acceso
parece generalmente situarse alrededor de 45 minutos para un niño de
escuela primaria en todos los pafses. En esta perspectiva el área de
reclutamiento no se determina por la distancia máxima que se debe
recorrer sino por:
- la duración del trayecto recorrido;
- el medio de comunicación utilizado (su rapidez).
El diagrama 10 ilustra un área de reclutamiento determinada por la
duración del trayecto recorrido.
ESQUEMA 10.
Suponiendo que la duración máxima del recorrido es de 40 minutos
y que la velocidad sea de 4, 5 Km/hora a pie, 18 Km/hora en bicicleta
y 45 KM/hora en vehículo motorizado, se obtiene un círculo de reclutamiento
de 3 Km de radio para los peatones, uno de 12 Km para los
ciclistas, dos ejes de 30 Km a lo largo de las carreteras, y dos áreas
de reclutamiento para los niños que se desplazan en un vehículo motorizado,
pero que necesitan un cierto tiempo para llegar al mismo.
Si, además, la topografía es accidentada, la forma del área de reclutamiento,
será aún más completa y más irregular. Como lo muestra
el mapa 23 referido a una de las regiones de San Ramón, las áreas de
reclutamiento se extienden a lo largo de los ejes de carreteras, en
función del relieve y de los medios de comunicación.
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Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
v Factor politico
El papel de las áreas de reclutamiento varfa según el sistema de
planificación en vigencia y según los objetivos que se asignan al
mapa escolar:
1. La delimitación en áreas de reclutamiento no tiene sentido
cuando no existen reglas de asistencia escolar en función del
lugar de residencia de los alumnos.
2. La delimitación de las áreas se hará en función de criterios
económicos - reducir al mihimo los costos de transporte -
si el objetivo del mapa escolar racional es lograr el costo
mínimo. El caso será completamente diferente si el objetivo
es lograr la integración social de los niños en la escuela.
En algunos países, donde diversos grupos étnicos hablan diferentes
lenguas, será necesario tener en cuenta la distribución
geográfica de tales grupos, ya sea para favorecer la integración
de los grupos sociales, ya sea para tener en cuenta las
dificultades de impartir la misma formación a niños que no
hablan la misma lengua. Este problema se ha presentado con
particular agudeza en Ceylán (Sri Lanka) donde, a la distinción
habitual de la asistencia escolar según origen confesional (Budista,
Musulmán, Cristiano) se añadió la distinción por lengua
(Sinhala, Tamil, Inglés), que habría de tenerse en cuenta al
poner en práctica la reforma tendente a unificar el sistema escolar.
Concretamente, conviene distinguir entre los niveles de enseñanza
y el grado de urbanización de las regiones.
a. Escolaridad obligatoria
En las regiones rurales con baja densidad de población, probablemente
no será posible proponer la escolarización por medios tradicionales.
La noción de área de reclutamiento no es aplicable.
En zonas rurales con densidad suficiente para permitir la apertura
de establecimientos de tamaño mínimo, será posible definir
áreas de reclutamiento en función de los medios de comunicación,
de la duración máxima del recorrido y de la distribución del habitat.
En las regiones urbanizadas, que permiten la apertura de grandes
establecimientos, se pueden contemplar dos fórmulas. Una primera
que reduce al máximo el nivel de costos y otra que asegura la mayor
heterogeneidad social en las escuelas. Las dos fórmulas no son necesariamente
incompatibles. La opción en este caso es de carácter
político.
b. Más allá de la escolaridad obligatoria
Si la admisión en los establecimientos de enseñanza depende del
188

Dos conceptos utiles :
área de reclutamiento y normalización
rendimiento escolar, dos situaciones extremas pueden presentarse:
- La de Uganda: teóricamente todos los alumnos que han terminado
con éxito sus estudios primarios pueden solicitar su admisión en
cualquier escuela secundaria; como casi la totalidad de estas escuelas
tienen internados la noción de área de reclutamiento pierde
parte de su significado. Como muestra el mapa 24,1a escuela de
Ntare recibe alumnos del condado, del distrito de Ankole, de los
distritos vecinos de Toro y Kigeri, así como de otras regiones de
Uganda: Buganda y las regiones este y norte.
Mapa 24. Uganda : Origen geográfico de los alumnos que
frecuentan la escuela de Ntare. •
189

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- La de Marruecos : todos los alumnos que han terminado la enseñanza
primaria (CM2) se reparten en función de su sexo y de sus
escuelas de origen entre un cierto número de establecimientos
receptores -liceos o colegios- en un ciclo de observación. Después
de tres años, los alumnos son orientados en función de su
establecimiento de origen, y de su sexo hacia las letras, la técnica
o las ciencias, en establecimientos con o sin internado. Al
término del cuarto año, se efectúa una nueva orientación, en
función de las capacidades de recepción y de los sectores disponibles
de los establecimientos de segundo ciclo en la región, letras
tradicionales o modernas, ciencias experimentales, ciencias
matemáticas, ciencias económicas y técnicas. Los mapas
muestran las áreas de reclutamiento del primero y el segundo
ciclo en la provincia de Kénitra.
vi Escuelas privadas
Es importante advertir que la definición de áreas se complica por
el hecho de existir en ciertos países una red de escuelas privadas
que no adoptan las mismas normas de admisión aplicadas en el
sector público: las transferencias de alumnos entre los dos sectores,
la ausencia o escasez del control sobre el sector privado,
hacen que la noción de área de reclutamiento para las escuelas
privadas carezca de sentido, y que sean imprecisas las áreas de
reclutamiento de las escuelas públicas. Deberán efectuarse estudios
específicos para examinar las modalidades de reclutamiento
de las escuelas privadas, de manera que pueda tenerse en cuenta
este factor al apreciar la diversidad de la población escolarizable
del sector público - dato imprescindible para la demarcación de
áreas de reclutamiento.
En el estudio sobre el mapa escolar de Zahlé en el Líbano, se ha
convenido en que una determinada fracción de la población en edad
escolar, repartida uniformemente desde el punto de vista geográfico,
frecuentará las escuelas privadas: 10 por ciento en la enseñanza primaria;
25por ciento en la enseñanza media. Las áreas de reclutamiento
de las escuelas públicas se habían determinado tomando el
90% de la densidad de la población en edad escolar primaria y el
75% de la densidad de la población escolarizable en las escuelas
medias. En resumen, esto equivale a corregir la estimación de
tamaño de las áreas de reclutamiento en función de la absorción de
una fracción de la matrícula por el sector privado. Debe observarse
que ajustes de esta naturaleza, a veces inevitables, no son
satisfactorios e impiden definir con precisión las áreas de reclutamiento
de las escuelas públicas. Cuando el sector privado tiene
cierta magnitud, basta con que su alumnado apenas supere el 10%
del total de inscritos, la racionalización de la red de escuelas supone
un mínimo de coordinación entre las actividades de enseñanza
del sector público y del privado.
190

PROVINCIA DE KENITRA
Limite de la provincia
Capital da la provincia
Capital da círculo
Comuna
Localidad con escuela
Matrícula CMÍ
RABAT
V
345
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Dos conceptos utiles :
área de reclutamiento y normalización
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Mapa 25. Kénitra : áreas de reclutamiento del primer ciclo,
vii Factores sociales
50 Km
Khénicheí
Deben efectuarse otras correcciones de la misma naturaleza, para
tener en cuenta sobre todo la escolarización de los niños con deficiencias
mentales o físicas; se admite generalmente que estos niños
deben ser escolarizados en establecimientos especializados o en
clases especializadas dentro de las escuelas ordinarias. *• En el
1. Algunos especialistas critican severamente esta manera de tratar
a los alumnos con deficiencias. Aquf no nos pronunciamos sobre
este problema que desborda nuestra competencia en el campo de
la metodología del mapa escolar.
191

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Mapa 26. Kénitra : pasaje del primer al segundo ciclo.
estudio relativo a la circunscripción de Aurich (Alemania) se corrigió
el número de la matrícula escolarizable en la enseñanza primaria,
considerando que los niños con deficiencias constituyen un
promedio del 8 por ciento del grupo de edad.
viii Factores pedagógicos
Finalmente, la demarcación en áreas de reclutamiento depende
192

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
directamente de las normas en cuanto al tamaño de los establecimientos
en cada nivel de enseñanza; en efecto en las zonas rurales
es el tamaño mínimo, en función de la densidad el que define el
área de reclutamiento; mientras en las zonas urbanas, el tamaño
máximo determina el área de reclutamiento. Este es un aspecto
fundamental que se desarrollará en la sección siguiente.
2. NORMALIZACIÓN DE LOS LOCALES Y LOS EQUIPOS
Toda normalización implica la definición de tamaño mínimo, máximo
y óptimo de los establecimientos de enseñanza. Es evidente que estas
tres normas dependen de varios factores que influyen de manera
diferente según se trate de establecimientos de enseñanza primaria
o post-primaria. •*•• Comenzaremos por algunas consideraciones teóricas,
ilustradas con resultados concretos extraídos de nuestros estudios;
luego formularemos algunas proposiciones metodológicas
destinadas a los responsables del mapa escolar.
A. CONSIDERACIONES TEÓRICAS
i. Establecimientos de primaria
a. Tamaño mínimo
Si se admite que el objetivo esencial debe ser la búsqueda de una utilización
tan intensa como sea posible de locales y equipos, es evidente
que el tamaño mínimo de un establecimiento está en función, en primer
lugar, de la "realidad pedagógica" del sistema de enseñanza considerado.
Esta realidad se expresa en los elementos siguientes:
- número de grados (años de enseñanza) en la enseñanza primaria;
este número iba desde tres años en el nuevo sistema escolar de
Nepal, hasta ocho años en Sri Lanka, cuando se organizaba el
mapa escolar;
- relación alumnos/maestro; esta también varía en fuertes proporciones
según las regiones y según los países; no es excepcional encontrar
una relación tan pequeña como 10 en ciertas escuelas de Costa
Rica, de Irán y de Marruecos, y tan elevada como 100 en ciertos
establecimientos de Uganda;
- el número máximo de cursos por sala de clase; esto se aplica en
particular a las regiones rurales de población muy dispersa donde
se encuentran escuelas de una sola clase (Irlanda, Alemania, Marruecos,
Uganda, Nepal, Irán, Costa Rica), y a regiones urbanas
cuya población se halla muy concentrada y donde una misma aula
se utiliza para uno u otro grupo alumnos. (Túnez, Etiopía).
1. Es decir, media o secundaria con varias opciones.
193

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- el número de períodos o de horas de enseñanza por dfa; este
número influye sobre la flexibilidad de utilización de los locales
y equipos; es de siete horas para los locales de horario alternado
y de cuatro horas para los locales de horario único., en Costa
Rica.
Por consiguiente, la capacidad minima de un establecimiento sólo
puede establecerse en relación a los objetivos y programas de enseñanza
y a los métodos de enseñanza (por ejemplo, el número
máximo de niños por clase, y de clases por aula o por maestro).
En teorfa, se puede considerar que el tamaño mínimo de un establecimiento
corresponde al de una escuela de una sola clase. En
este caso, si se admite, por ejemplo, que la relación alumnos/
maestro no debe ser inferior a 15, el tamaño mínimo será de 15
(Irán, escuelas del "Ejército del Saber"). Si el establecimiento ha
de ser frecuentado por dos o tres grupos de alumnos (escuela de
doble o triple equipo), el alumnado será pues dos o tres veces la
relación mínima alumnos/maestro.
Sin embargo, este mínimo está lejos de ser considerado como
aceptable por todos los educadores y pedagogos; en efecto, algunos
de ellos aducen que no es posible que un solo maestro pueda atender
con eficacia simultáneamente grupos de alumnos pertenecientes a
varios cursos. Otros consideran que el número máximo de cursos
que un maestro puede animar a un mismo tiempo no debe pasar de
cuatro, lo que significa que en un sistema escolar en el que la duración
de la enseñanza primaria es de seis años, el tamaño máximo
del establecimiento debe ser de dos clases.
En estas condiciones, según la importancia que se quiera atribuir
a los factores pedagógicos, el tamaño máximo de un establecimiento
podrá variar, desde una sola clase hasta un número de
clases igual a la duración (expresada en años) de la enseñanza primaria.
A este respecto, conviene advertir que el imperativo pedagógico,
por satisfactorio que sea, puede conducir en ciertos casos a definir
establecimientos de tamaño mínimo que no son viables desde el
punto de vista económico o administrativo. Supongamos, en efecto,
que la distribución geográfica de la población sea tal que no es posible
reclutar la cantidad mínima de alumnos sin proporcionar a la
mayoría de ellos servicios de internado. En este caso, el costo
por alumno resulta prohibitivo, lo que puede entorpecer la escolarización
en el país de que se trate.
Para eliminar estos inconvenientes, se ha apelado a diferentes
fórmulas que merecen citarse. ^
- En la Costa de Marfil, los niños son alojados sucesivamente en
los hogares de algunos de los alumnos, lo que permite evitar la
creación de internados muy costosos y poco convenientes para
los niños pequeños que son los que normalmente asisten a la escuela
primaria;
1. Si se desean detalles suplementarios, consultar los estudios.
194

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
- En Irán, se distinguen cinco situaciones:
1. Las escuelas aisladas cuya matrícula supera el mfnimo requerido
(25);
2. las escuelas aisladas del "Ejército del Saber" que pueden admitir
menos de 25 alumnos (hasta 15); en este caso, se supone que
los maestros participan en otras actividades (alfabetización de
adultos en particular), lo que hace las pequeñas escuelas económicamente
viables;
3. los pueblos satélites - sin escuelas -; los alumnos tienen acceso
a pie o por un sistema de transporte escolar, a otros pueblos;
lo que permite acrecentar el alumnado de las escuelas de los
pueblos vecinos;
4. las escuelas satélites que solamente imparten cursos para los
tres primeros años de la enseñanza primaria;
5. las escuelas centrales que reciben los niños de las escuelas satélites
y de los pueblos satélites.
El estudio sobre la región de Chahroud concluye que una oferta de
educación organizada según esta fórmula, no podrá cubrir todos los
poblados y que será necesario prever un reagrupamiento de las poblaciones
en lo que respecta a todos los poblados de menos de 50 habitantes.
- En Marruecos se observa un reclutamiento irregular de alumnos
(cada dos o tres años), con el fin de garantizar con el mismo número
de alumnos una menor dispersión por parte del maestro.
- En Costa Rica, se ha adoptado el sistema de nuclearización que
se presentará luego, en la sección relativa a la enseñanza secundaria.
b. .Tamaño óptimo o "standard"?
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No es nada fácil definir el tamaño óptimo de las escuelas primarias,
dado que lo que es óptimo para los pedagogos no lo es necesariamente
para los economistas. En teoría, sin embargo, es posible hacer corresponder
a cada nivel de costos unitarios un tamaño óptimo desde
el punto de vista pedagógico. En la práctica, ninguno de los estudios
realizados permite precisar la matrícula óptima de una escuela primaria.
En cambio es posible referirse a la noción de tamaño "standard"
que corresponde al "modo" de distribución de escuelas por tamaño.
El cuadro siguiente ilustra la situación en algunos países estudiados.
Exceptuando Dabakala, parece que para las otras regiones el tamaño
standard se sitúa alrededor de los 50 alumnos, y que en la mayoría
de los casos se trata de escuelas de uno o dos maestros.
1. El "modo" corresponde a la frecuencia máxima.
195

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Cuadro 13. Distribución de las escuelas primarias por tamaño (número de alumnos)
Región Matrícula 0-25 26-50 51-75 76-100 101-150 151-200 201 y + Total
Chahroud (Irán)
Kaski (Nepal)
Aurich (República
Federal de Alemania) (1)
Sligo (Irlanda)
San Ramón (Costa Rica)
Dabakala (Costa de Marfil)
16
3
10
30 (2)
26
37
43
20
1 1
25(2)
(1) 0-30; 30-60; 60-90; 90-120; 120-150; 150-200; 201 y +.
(2) 0-35; 36-50.
c. Tamaño máximo
Si en las regiones de escasa densidad de población la gran dificultad
consiste en definir el tamaño mínimo de los establecimientos en las
zonas con fuerte densidad de población se plantea el problema inverso:
el del tamaño máximo. En este caso, es preciso conceder la
prioridad a los criterios pedagógicos y administrativos. Más allá de
cierto tamaño resulta en efecto, muy difícil administrar un establecimiento
de enseñanza. Los grandes establecimientos (cuando tienen,
por ejemplo, más de mil alumnos) no permiten los contactos indispensables
entre el director del establecimiento, los maestros y los alumnos.
Otros factores, como el ruido o la actitud de los alumnos, contribuyen
igualmente a limitar el tamaño. Pero es difícil definir con
precisión una norma en cuanto al tamaño máximo, uniforme para todos
los países.
Sin embargo, se puede considerar, a título ilustrativo, que el establecimiento
no debe sobrepasar tres grupos de alumnos por año de
enseñanza; en otros términos, para un sistema de enseñanza primaria
de seis años, el tamaño máximo de los establecimientos sería de
3 x 6 = 18 grupos de alumnos es decir suponiendo una relación alumnos/
maestro de 50, la matrícula sería de 900 alumnos.
Verificando los datos en los diferentes países estudiados se observa
que el tamaño máximo es:
en la ciudad de Sligo (6 años) 585
en la ciudad de San Ramón (6 anos) 1 518 (en dos equipos)
en la ciudad de Zahlé (5 años) 400
en la ciudad de Aurich (4 años) 316
en la gran aglomeración de Casablanca (5 años) es de 3.535,
en uno de los barrios y 2. 650 en el otro.
Parece, por lo tanto, que salvo las grandes metrópolis (como Casablanca),
las ciudades pequeñas de 15 a 50. 000 habitantes tienen generalmente
establecimientos que disponen de 2 a 3 secciones por clase.
No es posible deducir de ello ninguna conclusión general: cada país
196
27
44
15
21
2
30
16
30
9
11
6
17
23
2
14
3
25
8
9
3
1
0
25
8
4
5
20
3
146
160
63
107
101
16

Dos conceptos utiles :
área de reclutamiento y normalización
debe estudiar, en función de sus características propias, el tamaño
máximo para las escuelas primarias.
ii Establecimientos de secundaria
Las dificultades para definir las normas de tamaño para los establecimientos
primarios, se plantean también para los establecimientos
de enseñanza secundaria. Sin embargo, se añaden otras
dificultades que se deben a la naturaleza del servicio prestado en
secundaria y al hecho de que la escolarización secundaria no ha
alcanzado el mismo nivel de desarrollo que la de primaria.
En efecto, el solo hecho de que la escolarización corresponde a
una fracción menor de un grupo de edad en la enseñanza secundaria
y siendo la densidad de población escolarizable más débil,
el área de reclutamiento será más extensa para establecimientos
del mismo tamaño. Se favorecerá asf la creación de establecimientos
muy pequeños, o se admite que no es posible establecer
un mapa escolar para la enseñanza secundaria sin recurrir a servicios
de transporte escolar y de internado. Se admite corrientemente
esta segunda eventualidad ya que facilita la creación de
grandes establecimientos escolares. Según Castaldi ' las normas
de tamaño generalmente admitidas en los Estados Unidos, son 200
a 650 alumnos para los cursos elementales; 500 a 1. 000 alumnos
para los "Junior High Schools" y 600 a 1. 500 para los "High Schools".
Por otra parte, en la mayoría de los pafses, la enseñanza secundaria
es muy diversificada, sobre todo en el segundo ciclo. En
este sentido, se pueden considerar diferentes categorías de establecimientos:
(1) Establecimientos de primer ciclo o escuelas medias.
(2) Establecimientos de segundo ciclo, que ofrecen una gama
completa de tipos de formación.
(3) Establecimientos de segundo ciclo, que ofrecen sólo determinados
tipos de formación.
(4) Establecimientos de educación secundaria completa, con la
totalidad, o parte, de la gama de cursos del segundo grado.
Evidentemente, según se trate de escuelas de uno u otro tipo, los
tamaños mínimo, óptimo y máximo habrán de variar. Además,
según se trate de establecimientos mixtos o para alumnos de un
solo sexo, las normas relativas al tamaño y al área de reclutamiento
diferirán. Finalmente, según sean los objetivos educacionales,
por especialización, del plan de estudios, se mostrará
preferencia hacia una u otra de las categorías de establecimientos
enumeradas precedentemente.
1. A título de ejemplo, se observa que en Marruecos el tamaño máximo
es de 25 clases, con un margen de tolerancia de 30. En la práctica,
no siempre se respeta esta norma.
2. B. Castaldi, Creative Planning of Educational Facilities, Chicago,
Illinois, Rand McNally, 1969.
197

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
De todos modos, las normas variarán de acuerdo a que se haga
hincapié en las condiciones económicas de aprovechamiento de los
establecimientos o en las condiciones pedagógicas deseadas. Veamos
un ejemplo:
- Supongamos que el tamaño mínimo fijado sobre la base de los
criterios pedagógicos es un establecimiento para 600 alumnos;
dicho colegio requerirá personal administrativo y de servicio
que, sin costos suplementarios podría encargarse de un colegio
de 1.200 alumnos. Esto significa que será necesario considerar
la estructura del establecimiento.
- Admitiendo que el índice de aprovechamiento de las aulas comunes
y de los laboratorios es satisfactoria solamente a partir de un
mínimo de 2. 400 alumnos, resulta evidente que duplicando el tamaño
del establecimiento normalizado, se logrará una reducción de
los costos unitarios de aprovechamiento de ciertos equipos;
- Pero, si la distribución geográfica de la población es tal que resulta
imposible reclutar 2. 400 alumnos sin proporcionar servicios de
internado para 1.200 de ellos, es necesario hacer comparaciones
entre los costos de las distintas soluciones posibles en función de
los servicios prestados, de manera de poder llegar a la solución
menos costosa.
En síntesis, mediante aproximaciones sucesivas, es posible definir
un sistema de establecimientos tipo y normalizados. Para cada categoría
de escuela se pueden establecer normas de construcción y
de equipamiento, sobre todo en función de los elementos siguientes:
- formas de enseñanza: cursos, trabajos prácticos, laboratorios, etc.
- programa pedagógico: para cada año del primero y segundo ciclo,
número de períodos de formación en cada disciplina;
- relación alumnos/personal docente y personal administrativo y de
servicio;
- superficie útil por alumno: aulas y espacios para aprovechamiento
común;
- determinantes de los costos: debe efectuarse un examen de los
costos para cada una de las categorías de establecimientos teniendo
en cuenta, de manera especial, el tamaño y los servicios
prestados.
Partiendo de estos principios, con la intención de resolver las múltiples
limitaciones mencionadas, algunos países han adoptado el
sistema de la nuclearización. El plan nacional de desarrollo de la
educación de Costa Rica dispone que: "las pequeñas escuelas (de
menos de 180 alumnos) deberán, en la medida de lo posible, agruparse
para constituir un núcleo, transformándose en satélites de
una escuela próxima suficientemente importante; la escuela que
está mejor dotada en términos de aulas, material y biblioteca será
la escuela central. A la cabeza de cada núcleo habrá un director
que tendrá la responsabilidad de coordinar las actividades técnicas,
administrativas, culturales y sociales, en su jurisdicción. Tales
núcleos permitirán a todos sus alumnos aprovechar los mejores
equipos y materiales. Harán posible, también, una mejor utilización
198

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
de los docentes, especialmente de los especializados y permitirán
simplificar la estructura administrativa".
Al analizar los programas de los ciclos I, II y III y buscar una
maximización de las tasas de utilización de los locales, de los
equipos y de los maestros, los autores del estudio sobre la_ región
de San Ramón •'•• proponen varias normas relativas a tamaños de
núcleos, en función de la densidad de la población y de los índices
de utilización de los locales (ver cuadro 14). Por razones que se
explican por el decrecimiento de la población y las consecuencias
de este fenómeno sobre la cantidad de niños en edad escolar en
Costa Rica, este esfuerzo de normalización no sirvió como base
para la preparación del mapa escolar. Bastaba con ocupar los locales
que no se utilizaban plenamente en el ciclo I y II, para absorber
el alumnado del ciclo III. No obstante, el enfoque metodológico
de la normalización resulta de interés para otros pafses que se
enfrentan con el aumento de las necesidades en cuanto a escolarización,
en la enseñanza de primer y segundo grado.
B. ORIENTACIONES METODOLÓGICAS PARA DETERMINAR
LAS NORMAS DE TAMAÑO MÍNIMO Y "STANDARD"
Por este motivo, es útil formular algunas sugerencias sobre los
métodos para determinar las normas de tamaño para las diferentes
categorías de establecimientos escolares. Como se ha visto precedentemente,
la determinación de las normas de tamaño máximo
depende de los criterios pedagógicos y administrativos que, en
gran medida, son empíricos. En principio, las normas de tamaño
máximo resultan especialmente útiles para las grandes aglomeraciones;
raramente se respetan en la práctica porque todo depende
de la disponibilidad de terrenos.
Por lo tanto, las orientaciones metodológicas que siguen se refieren
solamente a la fijación de normas para los tamaños mínimos
y "standard".
i. Enseñanza primaria
1. En este nivel, la norma de tamaño mínimo sólo es útil realmente
en las zonas rurales. Calculemos la matrícula del perímetro de
reclutamiento en función de la densidad mínima de la población,
de la duración máxima del recorrido necesario para llegar del
hogar a la escuela y el número de niños en edad escolar en el nivel
primario. 2
Hipótesis: densidad de la población: 10 habitantes/km .
recorrido (sin transporte 45 minutos, equivalente a
escolar) un radio de 3 km.
area de reclutamiento: 25 a 30 km .
población: 250 a 300 habitantes
grupo en edad escolar primaria: 7%
Resultado: matrícula del perímetro: 17 a 21 alumnos.
1. J. Hallak et al., op. cit.

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
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Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
Conviene entonces comparar el costo total de escolarización de
una escuela de unos 20 alumnos con el costo que implicaría la escolarización
de 20 alumnos con internado.
El diagrama describe las etapas de un procedimiento iterativo
que permite fijar las normas de tamaño mínimo, en función del
costo de diferentes sistemas de escolarización.
2. El establecimiento de un tamaño "standard" puede ser particularmente
útil cuando deba trazarse el mapa escolar para nuevas
áreas geográficas que han de ser urbanizadas o, más generalmente,
en la puesta en práctica de una política de ordenación
territorial tendiente a la integración de varios servicios públicos,
tales como escuelas, hospitales, etc. El procedimiento mostrado
en el diagrama precedente puede también utilizarse para calcular
la norma del tamaño "standard". En este caso, bastará reemplazar
el término "máximo" y "mínimo" por el término "promedio".
En los países en los cuales los alumnos no son automáticamente
promovidos de una clase a otra y hay índices elevados de repetición,
Densidad minima de la
población (escala por
distritos escolares)
> '
Población máxima
total del área de
reclutamiento
\
/
\
)
\
)
Area de reclutamiento máxima
/
\
Población escolarizable máxima
del área de reclutamiento
\
/
> y
Norma de tamaño mínimo
•s '
Funciones de costos
- formación
- transporte
- internado
Esquema 11. Tamaño minimo de las escuelas primarias.
Duración máxima del
recorrido o distancia
máxima a escuela
r
\
Porcentaje de la
población en edad
escolar primaria
'
\
201

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
conviene tomar en consideración la relación alumnos/maestro y
la estructura tipo de un conjunto de alumnos de la escuela primaria.
La norma de tamaño "standard" tendrá que ser, teóricamente,
un múltiplo del número de alumnos de un conjunto tipo. Por ejemplo,
si la norma de relación alumnos/maestro es de 40 y si, como
resultado de las repeticiones y deserciones, existe por lo general
una distribución de la matrfcula entre las clases, tal como en el
modelo siguiente:
Clase I Clase 2 Clase 3 Clase 4
50% 30% 10% 10%
Si, por último, el resultado de aplicar el modelo indicado más arriba
es una escuela tipo de 500 alumnos, la distribución por clase se manifestará
en una utilización poco satisfactoria de los docentes: relación
alumnos/maestro de 33. *•'
ii. Enseñanza media y secundaria
a. Duración e índice de utilización.
A menudo el sistema escolar, desde el nivel medio, se desarrolla
según un cierto número de secciones (generales, técnicas, profesionales,
etc. ) y los locales escolares adquieren una mayor diversificación
que los de la escuela primaria para asumir las distintas funciones
que deben cumplir: aulas, laboratorios, talleres de trabajo
manual, salas para uso múltiple, etc. Por otra parte, en lugar del
maestro principal, responsable del 90% al 100% del horario de los
alumnos del primer grado, se recurre a varias categorías de docentes
especializados, responsables de las clases de educación general
y de los cursos opcionales. El resultado de esta situación es que el
tamaño mínimo de una escuela media o/y secundaria depende, en
gran medida, de la "estructura pedagógica económicamente viable"
que permita garantizar una "utilización mínima" de los locales y de
los docentes.
En la práctica, la norma de tamaño mínimo está en función de
lo que se entiende como "económicamente viable" o del índice de
utilización mínimo". Conviene.al respecto, distinguir dos nociones:
- la duración de utilización
- el índice de utilización
Resulta evidente que, para un local determinado, la duración no
puede divorciarse enteramente del índice de utilización. De ese
modo, en países como Túnez y Costa Rica, tan pronto como la
matrícula excede cierta norma, se "desdoblan" las clases, introduciendo
el sistema de "horario alternado". El resultado es que,
1. Distribución por clase: Cl C2 C3 C4
De los alumnos 250 150 50 50
De los maestros 7 4 2 2
202

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
tan pronto como el fndice de utilización alcanza un valor máximo,
aumenta la duración de utilización, lo cual contribuye a disminuir
el índice.
Sin embargo, la duración está en función de otros diversos factores,
tales como:
- los horarios que varían de 3-4 horas a 7 horas por dfa;
- el calendario escolar: que es de unos doscientos días, pero que
varía según los países en proporción notable (en más o en menos,
un 30%);
- los tipos de locales: algunos pueden hallarse afectados, por períodos
más o menos prolongados, a actividades no escolares;
- la importancia de las actividades de educación extra-escolar:
en un país como Nueva Zelandia, se practica una utilización
sistemática e intensiva de los locales por los cursos de formación
de adultos, fuera de las horas corrientes de enseñanza.
Del mismo modo, el fndice de utilización está vinculado a otros
factores ajenos a la duración. Tal como se observa en los esquemas
12 y 13, el índice varía en la región de Frislandia (Alemania) de
acuerdo al tipo de utilización, a la duración y a la naturaleza de los
locales. Las mismas observaciones son válidas para el personal
docente. Algunos profesores podrán fácilmente trabajar "a tiempo
completo" en un solo establecimiento; otros, más especializados,
como los que enseñan idiomas extranjeros, deberán trabajar a
"tiempo parcial" en varios establecimientos, o complementar su
actividad escolar con algún empleo ajeno a la docencia (como es el
caso de los profesores de educación física).
b. Métodos
Por consiguiente, antes de tomar decisiones acerca de las normas
de tamaño mñiimo y "standard", será necesario:
- examinar los programas de formación, para cada curso: número
de períodos de clase por asignatura por semana;
- estimar las necesidades semanales, en cuanto a locales y a profesores,
para un grupo de alumnos;
- adoptar índices mínimos y "standard" de ocupación para los locales
especializados, que requierqn menos períodos semanales;
- adoptar una fórmula de utilización mínima y "standard" de los
profesores especializados (se trata de la duración mínima y
"standard" del horario de estos profesores).
Sin embargo, no es suficiente. Es necesario igualmente tener en
cuenta las tasas de promoción o de pasaje entre la escuela primaria
y el primer ano de la educación media, adoptadas por el Gobierno;
eventualmente las tasas de admisión por opción en la enseñanza media
(o secundaria del primer ciclo); por último las proporciones de
alumnos que se orientan hacia las distintas ramas de la enseñanza
secundaria, (o secundaria, segundo ciclo).
203

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Indice de
utilización
%
100-
80-
60-
40-
20-
Utilización
estimada Utilización posible
7h 8 9 10 11 12 13 «
I M I H 11 1111]
15 16 17 le 19 20 21 22 23h
Utilización escolar normal Cursos opcionales Utilización no escolar
Mañana Tarde
Esquema 12. índice de utilización de las aulas generales, 1971.
Indice de
utilización
%
rOO-
Utilización
Th 8 9 10 77 12 13 Í4 ib 16 17 55 7*9 20 il 22 Í3h
Esquema 13. índice de utilización de las aulas especializadas, 1971.
De la manera indicada, será posible confrontar las limitaciones
en la utilización de los recursos (locales, personal) y los imperativos
del Plan de educación (objetivo de escolarización, según el tipo
y naturaleza de la enseñanza). Sobre esta base, se podrán definir
los "establecimientos-tipos" correspondientes a los programas y a
las estructuras pedagógicas. A título ilustrativo, nos pareció útil
describir concretamente el procedimiento seguido para definir un
núcleo compuesto de escuelas primarias y medias "tipo semi-rural"
en el estudio sobre la región de San Ramón (Costa Rica). Se observa
particularmente, la necesidad de hacer un análisis separado para
los profesores y para los locales, del mismo modo que para los
múltiples factores que influyen sobre la definición de las escuelastipo
(ver anexo de este capítulo).
204

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
En resumen, el establecimiento de los tamaños y "standard" requiere
un verdadero estudio monográfico que permita tener en cuenta
todos los factores pedagógicos, económicos, administrativos y geográficos
que influyen en la determinación de los tipos de establecimientos.
- Se define la zona de reclutamiento por la función que se le
atribuye a la escuela: "prestar servicios a tal o cual categoría
de la población" o "impartir una formación especial".
- Varios factores son los que determinan la configuración y el
tamaño de las zonas de reclutamiento: factor reglamentario;
infraestructura, factor administrativo; duración del recorrido
hogar-escuela (en función del relieve y de los medios de transporte);
factor politico; la parte que le corresponde al sector
privado; factores sociales; factores pedagógicos.
La normalización de los locales escolares y de los equipos
implica la definición del tamaño mínimo, máximo y óptimo de
los establecimientos.
- El tamaño mínimo -norma útil en el medio rural- depende
esencialmente de la estructura y de las condiciones pedagógicas
del establecimiento.
- No es fácil llegar a una definición del tamaño óptimo, porque
el "óptimo" de los pedagogos puede no coincidir con el de los
economistas. En la práctica, es preferible referirse a la noción
de tamaño "standard". El tamaño máximo -norma útil
en el medio urbano- varía considerablemente según los países.
Frecuentemente se excede la norma, en razón de la escasez
de terrenos disponibles en las ciudades.
205

ANEXO I
Método para definir un núcleo
de tipo semi-rural
A. LOS DATOS
2
Densidad de población: 65 habitantes/km
Grupo de edad C. Ill: 8, 75% de la población total
Distancia máxima a pie: 4 km (en cada sentido)
Carencia de transporte escolar
Alumnado por grupo: 35 alumnos
Docente equivalente a tiempo completo: 30 horas/semana
Un alumno en el Ciclo III frente a 2 alumnos en Ciclos I y II
Período máximo de utilización de un local por semana: 45 horas
Los cálculos de utilización de los docentes se redondean a 1/4,
1/2, 3/4, etc.
La superficie media de un aula es de 50 m .
Cuadro A. 1 Programa de Enseñanza en el Ciclo III
Asignaturas
Español
Estudios sociales
Inglés
Francés
Matemáticas
Ciencias
Artes industriales y educación
familiar
Artes plásticas
Música
Educación ffsica
Religión
Materias opcionales
G = general
P = polivalente
206
Horario
4
4
3
3
4
5
3
2
2
2
1
5
38 horas
Tipo de aula
G
G
G
G
G
G
P
P
P
1/2 Exterior 1/2 P
3/5 G
G
2/5 P

B. LAS INCOGNITAS
Dos conceptos utiles :
área de reclutamiento y normalización
Es preciso hallar:
(1) El número de grupos de alumnos en cada ciclo.
(2) El número de profesores en "equivalentes a tiempo completo".
(3) La relación alumnos/maestro.
(4) Las necesidades en cuanto a locales (salones generales, de uso
múltiple, locales exteriores).
(5) Los indices de utilización de los locales
i _ S c = Número total de horas de enseñanza por semana
n x p número de locales necesarios por período máximo
de utilización por semana
(6) La distribución de los locales en núcleos
- descripción del centro del núcleo
- descripción de las escuelas satélites
(7) La superficie total que habrá de construirse.
Suponiendo que el núcleo se centra en "Juan Santa Marfa", código:
65-66, .puede Vd. trazar un área de reclutamiento para el Ciclo III
y los Ciclos I y II que podrían conectarse a la misma?
SOLUCIÓN
Para 100 alumnos de los ciclos I y II, habrá alrededor de 50 en el
ciclo III. Matricula del núcleo: Ciclos I y II = 560
Ciclo III = 280
Total =840
2
Densidad de población = 65 habitantes por Km (admitiendo un área
de reclutamiento del ciclo III de 4 Km de radio).
Organización del ciclo III :
Número de grupos: 8 3 grupos en 7o. año
3 grupos en 8o. año
2 grupos en 9o. año
Matricula promedio por grupo: 35
Matrícula total del ciclo III: 8 x 35 = 2 80
207

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
3 Km.
•••••••a.
«••••••••••
m
• &
TTTT1
, •••••••
••••••>•
••••••••
••*•••••
• • • • • • • •
••••••••
•••••••a
IIIIIIII
•••••>••
••••••••
••>•••••
ES 2
Ciclos I y II
Ciclos I, Il y III
3 Km,
S.C. = zona de servicios ¡"3
comunes mes L_
Esquema 14. Plano de conjunto del núcleo tipo B.
208
3 Kir
ES1
Ciclos I y II
ES3
Ciclos I y II
IBgffMt

Cuadro A. 2 Programa de estudios del ciclo III
Asignaturas
Español
Estudios sociales
Inglés
Francés
Matemáticas
Ciencias
Artes industriales o
Educación familiar
Artes plásticas
Música
Educación ffsica
Religión
Materias opcionales
TOTAL
Horas
semanales
4
4
3
3
4
5
3
2
2
2
1
5
38
G = aula general
ü = aula de uso múltiple
E = exterior
PTE = equivalente a "tiempo completo"
Número
de
grupos
8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
Total de _ . . ,
Total de
horas de ,
docentes
enseñanza _ p
por semana
32
32
24
24
32
40
24
16
16
16
8
40
304
Profesores que se necesitan para el ciclo III
1 (1)
1 (1)
1 (0,75)
1 (0, 75)
1 (1)
1 (1,25)
1 (0, 75)
16 (0, 50)
16 (0, 50)
16 (0,50)
8 (0,25)
40 (1,25)
14 (9, 5)
Tipo
de
Aula
G
G
G
G
G
G
Ü
U
U
1 E/1 U
G
3 G/2 ü
Número de profesores: 14, de los cuales 5 son de tiempo completo
3 son de 3/4 tiempo
3 son de 1/2 tiempo
3 son de 1/4 tiempo
Número de profesores equivalentes a tiempo completo: 9, 5
Relación alumnos/maestro: 29,4
Aulas que se necesitan para el ciclo III
Número de horas semanales de ocupación del aula:
- aulas generales: 216 horas
- aulas de uso múltiple: 80 horas
- exterior 8 horas
Total 304 horas
209

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Zc
n = —:
i x p
n número de locales necesarios
i fndice de utilización
p periodo máximo de utilización de un local por semana
c horas de enseñanza total por semana
Salas de enseñanza
general
Aulas de uso
múltiple
n
mu
216
0, 8 x 45
80
0, 8 x 45~
Locales que se necesitan para los ciclos I y II
Ciclos I y II
Número de aulas
= 6 (6 aulas); i = 80%
= 2,22 (3 aulas); i = 59%
número de equipos 2
total de alumnos por clase 35
Total de alumnos 560
560
35 x 2
Cuadro A. 3 Lista de los espacios educativos
Aulas Cl. I y II
Aula especial centro de núcleo
Aulas generales Cl. III
Aulas de uso múltiple Cl. III
Número
Superficie
por aula
Cuadro A. 4 Distribución de aulas por ciclos y escuelas
EC
ES 1
ES 2
ES 3
TOTAL
210
8
2
6
3
Aulas Ed. general
I - II III
50
50
50
75
Superficie
total
400
100
300
225 ,
1.025 m
Aulas especializadas
I - II III

ANEXO II
Algunos problemas técnicos
para la preparación del mapa escolar
La publicación de los resultados de un proyecto de investigación sobre
el emplazamiento de las escuelas, presentada en forma de un conjunto
de monografías por países con un estudio de síntesis, lleva inevitablemente
a la necesidad de preparar, de manera conveniente, un cierto
número de mapas para ilustrar la ubicación en el país, de que retrate
de la región o el distrito estudiado, su relieve y principales características
físicas, su red escolar actual y las propuestas que pueden
hacerse para su racionalización o para desarrollar los establecimientos.
Para ciertos estudios pueden resultar importantes otros mapas que
muestren la densidad de la población, o los proyectos de desarrollo
llevados a cabo en la región o los índices de participación. En resumen,
es preciso ante todo disponer de un conjunto de mapas esquemáticos en
los cuales se inscribirán si procéderas diversas indicaciones útiles.
Precisamente en ese momento las cosas se complican. En las etapas
iniciales de este proyecto un integrante del equipo de investigación elaboró
una lista preliminar de necesidades, solicitando que se elaboren
una serie de símbolos para permitir diferenciar claramente los distintos
tipos de escuelas. En el caso de las escuelas primarias, por ejemplo,
se deseaba diferenciar claramente con los símbolos utilizados,las escuelas
públicas de las privadas, las mixtas y las destinadas a un sólo sexo,
las de un turno o las de doble turno, la religión de la escuela, las que
eran para alumnos externos o los internados y otras varias posibilidades.
Enfrentado con la exigencia de encontrar un símbolo único y
claro destinado a representar una escuela primaria católica para ninas,
trabajando en dos turnos sólo para alumnas externas, pero ofreciendo
solamente los cuatro primeros grados de primaria con un comedor, el
dibujante del Instituto amenazó con presentar su renuncia.
Seguidamente se realizó un estudio sobre los mapas escolares existentes
publicados por varios países con la esperanza de encontrar algunos
principios básicos. Por ejemplo, se consultaran los mapas de cada
La redacción de este anexo se debe al Sr. E. Hughes, funcionario
del UPE que estuvo encargado de la supervisión y de la ejecución
de los trabajos de cartografía del contenido de la investigación sobre
el mapa escolar.
211

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
academia, publicados por el Ministerio Nacional de Educación de
Francia, las series de mapas publicados en Hanovre (Repiíblica Federal
de Alemania) por el "institut für Städtebau, Wohrengswesen und Landesplanung"
y otros más. A juicio del Instituto, sin embargo, estos mapas
aunque excelentes en si" mismos y fieles a sus propósitos, presentaban
dos inconvenientes : primeramente, aunque cada uno de los ejemplos
estudiados hacia uso de un sistema de sfmbolo lógico y coherente para
sus escuelas, cada sistema era completamente diferente; en segundo
lugar, todos los sistemas de símbolos recurrían en gran medida al
uso de distintos colores. Pero el IIEP había decidido, por razones
financieras, no hacer la impresión en colores y, por otra parte, esti^
mó que era esencial que se mantuvieran los mismos símbolos en todos
las series, con el fin de facilitar las comparaciones entre los distintos
pafses (particularmente, en el informe de síntesis donde se reproducirán
algunos de los mapas procedentes de los estudios).
Teniendo en cuenta estas dos limitaciones, y luego de numerosos
experimentos y discusiones, se decidió finalmente adoptar sólo dos
símbolos básicos simples, un circulo para todas las escuelas primarias
y un rombo para todas las escuelas de nivel secundario. El rombo
ofrecía la ventaja de que, dividido horizontalmente, podía representar
tanto (el triángulo de la parte inferior) y el "segundo ciclo" (el triángulo
de la parte superior) en el caso de sistemas que así dividen la enseñanza
secundaria. Ambos símbolos permitían una cantidad limitada de
variaciones, línea punteada o llena, con una letra o un número inscrito
dentro o a un lado.
Sin embargo, era obvio que podían surgir algunas confusiones de la
variedad de aspectos distintos de la enseñanza que hay que tener en
cuenta. La solución de término medio adoptada para resolver este
problema fue renunciar a un sistema de codificación totalmente uniforme,
aumentando cuando fuese necesario el número de mapas. En
lugar de intentar señalar sobre un mapa único todas las posibles variaciones
de escuelas de primer nivel en un distrito determinado, se
pensó que mapas distintos de la red de escuelas de base mostrarían,
por ejemplo, la distribución de las instituciones públicas y privadas
de las escuelas de enseñanza primaria completa, de las que solo
cuentan con una cantidad limitada de clases, etc. El número de mapas
necesario estaría determinado por la naturaleza del sistema educacional
y por los problemas específicos examinados en el estudio.
Aunque esta solución tiene la desventaja de que los círculos llenos o
punteados representan, respectivamente, diferentes aspectos de las
escuelas de diferentes mapas, las referencias que se colocasen al pie
deben evitar toda confusión. No obstante, para facilitar la comparación
entre los estudios se utilizó en todas las series, en la medida
de lo posible, el mismo sistema de diferenciación.
Se planteó otro problema completamente distinto con los símbolos
convencionales - fronteras, caminos, ríos, vías férreas, etc. Aunque
no existe un código de representación aceptado umversalmente, hay
una gran coincidencia en los mapas editados oficialmente por la mayoría
de los países - la "Ordinance Survey Maps" del Reino Unido
212

Dos conceptos útiles :
área de reclutamiento y normalización
(Mapas del Estado Mayor) y los mapas del Instituto Geográfico
Francés, por ejemplo esos signos generalmente son adoptados por
los editores comerciales de mapas. En estos casos, también, el
código se basa, en buena medida, en él uso del color, sobre todo para
el señalamiento del relieve y los accidentes naturales lagos, ribs,
bosques, desiertos, etc.
A este respecto fue menester estudiar las características propias de
cada una de las monografías de esta serie. En algunos países existen
diferentes límites para las divisiones municipales (cantones, condados,
distritos) y para las circunscripciones escolares. En otros es importante
diferenciar los caminos principales de los secundarios, los que
pueden utilizarse sólo durante la estación seca, y caminos vecinales.
En otros, por ultimo, el relieve y las barreras naturales, tales como
los ríos, resultan ser factores de importancia para la ubicación de
escuelas. Y, por cierto, en todos los estudios, es capital delimitar
las zonas de reclutamiento de las escuelas, sobre todo para la enseñanza
secundaria.
El principio que adoptó el UPE consiste en destacar, en cada mapa,
lo que es importante en el caso particular que se presenta. Cuando el
objeto del mapa es mostrar, por ejemplo, cómo la ubicación de las
escuelas depende de factores tales como la facilidad de acceso, la
posibilidad de proporcionar servicio de transporte escolar, etc. se
hace hincapié en las características geográficas y en los caminos.
Pero un mapa de la misma región indicando el número de inscripciones
previstas para cada escuela puede, perfectamente, omitir todo dato
que no fuese el señalamiento de escuelas y de los números pertinentes.
La publicación de estas monografías ha requerido la preparación de
unos 175 mapas. El IIEP es completamente consciente de que no todos
ellos satisfacen las normas que se ha trazado y que, probablemente
ninguno de ellos darán satisfacción a las normas mas exigentes de los
geógrafos profesionales. Sin embargo, cabe esperar que puedan estimular
el estudio de los problemas técnicos del mapa escolar y que
ello pueda contribuir a lograr una cierta uniformización de la presentación.
Más aiín, se tiene la esperanza de que los esfuerzos del Instituto
para tratar el problema, considerando las limitaciones que plantea
la impresión en blanco y negro, puedan tener alguna utilidad para
quienes trabajan en las unidades de planeamiento de la enseñanza de los
países en desarrollo, donde la impresión en color puede presentar
problemas técnicos y en los cuales cualquier economía, aunque parezca
pequeña, puede contribuir a equilibrar sus ya estrechos presupuestos
educacionales.
213

VIII. Los métodos de diagnóstico
El propósito del diagnóstico es poner de manifiesto las "anomalías eventuales
en el mapa escolar durante el año básico (escuelas subutilizadas,
o por el contrario, sobrecargadas; desigualdades en las condiciones
de la escolarización: medios de acceso, locales, equipos, calificación
de los profesores, etc. . . ) y extraer algunas conclusiones en cuanto
a las posibilidades de racionalización del conjunto de escuelas, antes de
la introducción de eventuales reformas en el sistema educativo y sin tener
en cuenta los objetivos de educación adoptados por el Plan. El análisis
se efectúa a escala de la región para la enseñanza secundaria, y
de la zona (sub-región) para la enseñanza primaria.
La elaboración del diagnóstico es, por lo tanto, una etapa esencial del
procedimiento del mapa escolar, cuyas conclusiones servirán como
"exposición de motivos".
La preparación del diagnóstico presupone:
- la elección de datos estadísticos apropiados para el análisis ¡_el
alumno, categorías de alumnos (por sexo, socio-profesional, etc. )
la escuela, categorías de escuelas (tamaño, área de reclutamiento,
otras divisiones escolares), la circunscripción administrativa^';
- la elección de parámetros o indicadores (demográficos, educativos,
ambientales, económicos, etc.).
En función de esta elección, será posible analizar los datos y establecer
el diagnóstico del mapa escolar, en cada región estudiada.
Se comenzará por dar algunas indicaciones generales acerca de la elección
de unidades estadísticas y de parámetros; luego se presentarán, a modo
de ejemplo, algunos modelos de cuadros de diagnóstico extraídos de estudios
de casos; finalmente se darán algunas orientaciones metodológicas
que permitan preparar un diagnóstico de mapa escolar.
A. INDICACIONES GENERALES
(i) Las unidades estadísticas adecuadas
Las unidades estadísticas están en función de los objetivos del diagnóstico:
215

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(a) Para poner de relieve las desigualdades en la escolarización por
categoría de alumnos, la unidad estadística será la categoría de alumnos;
por ejemplo, en los países donde existen desigualdades por sexo,
por origen socioeconómico de los alumnos, por etnia, por edad, por lugar
de residencia, por religion, etc., conviene distribuir los alumnos
matriculados de acuerdo a estos diferentes criterios. A este respecto,
conviene advertir que en general, las estadísticas escolares disponibles
establecen la distinción por sexo, y a veces por origen étnico; raras veces
hacen la distinción de acuerdo a los demás criterios. Por lo tanto,
es necesario realizar encuestas ad hoc para obtener estos datos; estas
encuestas pueden presentarse en forma de una serie de cuadros estadísticos
con tantas columnas como sea necesario, para ser completados por
cada establecimiento de enseñanza. Se puede prever la elaboración de
cuadros cruzados haciendo intervenir otros factores. He aquí*, a titulo
indicativo, una lista no exhaustiva de este tipo de cuadros, que será necesario
adaptar a la realidad de cada país:
Cuadro 1
Edad por sexo por cursos. Distinguir especialmente el pre-escolar,
el año de admisión en cada ciclo y los años finales de cada ciclo.
Cuadro 2
Sexo por índice de rendimiento por curso y por ciclo. La construcción
de este cuadro implica que se disponga de cifras acerca de repeticiones,
promociones, deserciones y nuevas admisiones.
Cuadro 3
Sexo por edad por índice de escolarización.
Cuadro 4
Etnia por edad por öidice de escolarización.
Cuadro 5
Categorías socio-profesionales por edad por índice de escolarización.
Cuadro 6
Credo religioso por edad por tasa de escolarización.
La preparación de los cuadros 3 al 6, requiere una distribución de los
alumnos por zonas geográficas (véase b) y de los datos demográficos de
las poblaciones por edad y por zona geográfica (véase b y capítulo VII).
En el cuadro a continuación; "X" corresponderá a la variable "catego"a
de alumnos", es decir sexo, origen étnico, etc.
216

Cuadro 7
Los métodos de diagnóstico
"X" por medio de acceso por duración del recorrido para llegar a la
escuela; hay que señalar que el tiempo necesario para llegar a la escuela
es una variable más significativa que la distancia entre el domicilio
y la escuela, para apreciar la desigualdad de las condiciones de
la escolarización. Por el contrario, para precisar las áreas de reclutamiento,
la distancia es más importante. Es por lo tanto deseable obtener
estos dos tipos de información. Los estudios de casos del IIEP
muestran que generalmente estos datos son poco precisos, especialmente
en el medio rural de los países en vías de desarrollo. Sería fácil
obtener las señas de cada alumno, pero la carencia de mapas geográficos
bien detallados y la diversidad de nombres de localidades o
de caseríos, no permiten conocer la distancia y mucho menos el tiempo
necesario para llegar a la escuela. En consecuencia, por lo menos
para los alumnos de las escuelas primarias, lo mejor es hacer una
encuesta directa a los profesores, utilizando un mapa "geográfico" detallado
de la región.
Cuadro 8
X por índice de participación en las diferentes ramas de la enseñanza
secundaria, (general, técnico u otros).
Cuadro 9
X por estatuto por poder de organización de las escuelas. El objeto de
estos cuadros es mostrar la "especialización" de los establecimientos
educativos en función de las categorías de alumnos.
Etc
(b) Si se trata de estudiar la incidencia de la ubicación geográfica de los
establecimientos educacionales o de ciertos parámetros sobre las condiciones
de la escolarización, la unidad estadística más pequeña es la escuela.
.. Sin embargo, en la práctica sólo es posible efectuar un análisis
completo establecimiento por establecimiento si la cantidad de escuelas
es relativamente pequeña - unas diez; este caso se da especialmente en
regiones geográficas de alrededor de 100, 000 habitantes que tienen a menudo
un número bastante limitado de establecimientos de enseñanza secundaria.
Pero si las regiones son más pobladas y/o si se trata del mapa escolar
del primer grado o del ciclo medio, es necesario reagrupar los establecimientos
de acuerdo a determinados criterios.
- Es dtil tener en cuenta el criterio basado en el tamaño ya que constituye
un factor importante para la delimitación de las áreas de reclutamiento
en el mapa del futuro; y porque tiende a estar correlacionado
con las condicones de la escolarización (relación alumnos/
profesor, disponibilidad de profesores especializados; calidad de locales
y equipo, servicios de internado, etc.).
- Es útil adoptar el criterio gasado en "área de reclutamiento" de las
escuelas secundarias cuando se estudia el mapa escolar de primaria
y/o del ciclo medio, en las regiones semi-rurales. En efecto, la experiencia
muestra que hay una estrecha relación entre los diferentes
217

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
niveles de enseñanza, lo que se debe en parte a un "efecto de vecindad"
que es aconsejable poner en evidencia.
Es mucho más difícil aplicar el criterio "zona demográfica homogénea"
o " perímetro de reclutamiento homogéneo". Sin embargo, es muy
dtil para destacar las desigualdades geográficas y elaborar proposiciones
para la racionalización del mapa. En qué consiste esto? Si
dividimos una región en zonas homogénas, reagrupamos las escuelas
de tal manera que cada grupo corresponde a una zona demográfica
continua (sin "enclaves") y que la dispersión de los valores de las
variables entre los grupos será muy marcada. Este criterio se basa
en la hipótesis de que cada zona forma un todo en cuanto a las características
del servicio escolar (igual relación alumnos/profesor; igual
grado de atracción de cierto tipo de profesores; igual categoría de
alumnos etc. . . ). No existe un método simple para la división de regiones
en zonas homogéneas; es indispensable conocer a fondo la región
(como en principio, los responsables regionales del mapa escolar),
y proceder por medio de aproximaciones sucesivas. Se comienza
por identificar los centros más importantes de población
urbanos y otros), luego las zonas de más baja densidad demográfica,
dividiendo la región de acuerdo a este criterio inicial; se efectúa una
primera prueba mediante la elaboración de algunos cuadros de diagnóstico
de acuerdo a este agrupamiento; después se modifica la división
para hacer más homogéneas las cifras relativas a cada zona, se
realiza una segunda prueba y asi* sucesivamente, hasta que ya no sea
posible continuar sin introducir "enclaves" en las zonas.
El criterio basado en los distritos administrativos (o escolares) es el
más cómodo ya que generalmente los datos disponibles están agrupados
de acuerdo a ese criterio. Por ejemplo, los distritos censales o
los registros electorales proporcionan los datos demográficos. Por
lo tanto es muy fácil conservar las mismas áreas geográficas para el
diagnóstico. En general, los distritos escolares y/o las divisiones
universitarias" no corresponden a las mismas áreas geográficas que
se han utilizado para las estadísticas demográficas (censos o registros);
entonces, es necesario estimar la población de los distritos
que caen sobre dos regiones escolares. Este no es un trabajo simple,
ya que es necesario disponer de datos muy detallados acerca de la
dispersión geográfica de la población. Se procede de modo global, utilizando
mapas que muestran los centros habitados, o mediante una
encuesta rápida en los servicios de censo.
El criterio de "bloque" o " barrio" en las zonas urbanas. Se puede
definir un barrio de diferentes maneras; por ejemplo, se puede adoptar
el distrito municipal; lo importante es que su población, en edad
escolar, sea del mismo tamaño que la de un "perímetro de reclutamiento
homogéneo" en zona rural. En realidad este criterio es poco significativo
en las ciudades antiguas. Las disponibilidades de transporte
para los alumnos son más numerosas y hay gran concentración de es -
cuelas privadas, lo que hace especialmente difícil la delimitación de
las áreas de reclutamiento de los establecimientos de enseñanza. Parece
preferible limitar la utilización de este criterio al diagnóstico
218

Los métodos de diagnóstico
del mapa escolar de la enseñanza primaria. Para el mapa escolar
de la enseñanza secundaria, es preferible elegir como unidad estadística
un establecimiento o un grupo de establecimientos (por poder
de organización, por ejemplo).
En resumen, basándose en uno u otro de estos criterios, será posible
construir una serie de cuadros que permitan mostrar:
- la influencia del tamaño de los establecimientos en las condiciones
de escolarización (calidad de los profesores, relación alumnos/profesor;
servicios de comedor e internado; calidad de locales y equipos,
superficie disponible por alumno, etc. . . ) y en los costos de enseñanza
(en término de costos corrientes por alumno, de costos por "plaza
ocupada" etc. , que permiten apreciar los Índices de utilización de localización
de locales y equipos).
- los efectos de la localización geográfica de los establecimientos (zonas
urbanas, zonas semi-urbanas, pequeñas aglomeraciones; pueblos
de más de 1, 000 habitantes, de 500 a 1, 000 habitantes, etc. ); Índice
de asistencia escolar; dificultades relacionadas con la escolarizacidn;
poder de atracción de ciertas zonas, etc.
(ii) Los mapas que se van a utilizar en el diagnóstico
Es evidente que el primer paso que se debe dar en cualquier diagnóstico
de mapa escolar es el emplazamiento de cada establecimiento educacional
en un mapa. Este paso, en apariencia muy simple, conlleva a menudo muchas
dificultades; en efecto, la experiencia muestra que los mapas disponibles
son generalmente incompletos y pocas veces precisos; no siempre
se conocen los nombres de pueblos aldeas y caseríos ¡algunos de ellos apa
recen en los cuadros estadísticos oficiales pero no se les encuentra en los
mapas, mientras que otros están en los mapas pero no figuran en ningún
cuadro estadístico; sucede lo mismo con ciertos establecimientos de enseñanza.
La única manera de proceder es por medio de una encuesta directa
en el terreno, que permita identificar con precisión la ubicación de
cada escuela.
Para el diganóstico se necesitan también otros mapas:
- mapas que muestren los distritos administrativos del país y que describan
las divisiones vigentes (provincias, regiones, departamentos,
distritos, cantones, comunas);
- mapas que muestren el sistema de comunicaciones, otros equipos e
infraestructuras;
- mapas de actividades económicas por región;
- mapas demográficos (densidad, lugares habitados).
La utilización y la preparación de estos mapas hacen necesaria la adopción
de un código detallado en el que se puede confiar. Actualmente, no
existe un sistema de código internacional en vigencia. En los estudios hemos
preparado empíricamente un código que ha demostrado, a través de la experiencia,
ser satisfactorio y poco costoso (en negro y blanco), como lo
demuestran los ejemplos cartográficos dados en este trabajo. (Ver algunas
propuestas en el Anexo II del capitulo anterior).
219

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(iii) Los parámetros o indicadores que el diagnóstico debe incluir
En principio la elección de parámetros debe ser el resultado del estudio
piloto. En efecto, uno de los propósitos de este estudio es examinar
un conjunto de parámetros lo más completo posibles, a fin de separar
los principales que servirán para la preparación del mapa escolar a nivel
nacional. A modo de información, se da a continuación una lista que
podrá servir de base para la preparación de la encuesta piloto. Cada país
debe adaptarla a sus propias necesidades agregando algunos parámetros
y suprimiendo otros. Sólo el estudio piloto permitirá elaborar una lista
simplificada de los parámetros que habrán de utilizarse cuando se generalice
el proceso a nivel nacional.
Lista de parámetros
I. Medio ambiente
(a) Relieve: obstáculos infranqueables: ribs, lagos, acantilados, etc.
(b) Red de caminos y otros medios de comunicación utilizables durante
todo el año escolar.
(c) Equipos de infraestructura social y habitat (tipos de dispersión,
centros de actividades clasificados como primarios, secundarios,
terciarios, etc.. . )
(d) Datos económicos: fábricas, principales empresas, represas,
centrales hidroeléctricas, centros de turismo "reservas", etc.
II. Parámetros demográficos
(a) Población total y distribución por tipo de aglomeración.
(b) Densidad de la población.
(c) Distribución por edad, sexo, credo; datos para el grupo de 0-19
años.
(d) índices de crecimiento nacional, anteriores.
(e) Fenómenos migratorios. Estudio de movimientos internos en la
región. Balances migratorios con cada una de las regiones relacionadas
con la región bajo estudio, así como con aquéllas con las
cuales los flujos migratorios son más significativos.
III. Parámetros institucionales
(a) Estructura del sistema escolar.
(b) Distribución de atribuciones de control y de administración.
(c) Proceso de admisión, de selección, etc.
(d) Modos de financiamiento.
(e) Sistemas de asistencia para padres y alumnos (por ejemplo norma
de asignación de la prima de transporte).
(f) Normas para cerrar, abrir y ampliar los establecimientos.
(g) Otras normas relativas a la organización del mapa escolar.
rv. Parámetros educacionales
1. Las matrículas
220

Los métodos de diagnóstico
1. 1 Crecimiento por sexo, edad, etc.
1.2 índice de admisión, de promoción, de repetición.
1.3 índice de ausencia y deserción.
1.4 Internos, externos, funcionamiento de los comedores.
1.5 Distribución según el lugar de residencia.
1. 6 Distribución de acuerdo al tiempo para llegar a la escuela.
1. 7 Sistema de doble turno o de turno simple.
1.8 Distribución de los alumnos de acuerdo a las categorías definidas
en (1.a).
2. Personal
2. 1 Docente: calificación, especialización, posición en la escala de sueldos;
distribución por sexo; relación profesor/alumnos.
2.2 Administrativo: por función, calificación, posición en la escala de
sueldos, relación personal/alumnos para los externos e internos.
2. 3 De servicio, idem administrativo.
2.4 Totalidad de personal: a tiempo parcial, a tiempo completo (y clave
de conversión) de acuerdo a la manera como se utilice (sistema de
turno simple, doble o triple).
3. Programas
3. 1 Horario de los cursos.
3. 2 Distribución del calendario por grupo de alumnos y tamaño promedio
de los grupos.
3.3 Distribución de los profesores entre los grupos.
3.4 Distribución de los profesores por salas de clase.
4. Locales y equipos
4. 1 Ubicación geográfica.
4.2 Estatuto jurídico de los locales (arrendados, propiedad del Estado, etc.
4. 3 Análisis de los terrenos:
- de acuerdo a su utilización (enseñanza, administración, actividades
deportivas, recreación, diversos servicios de comedor o de
internado, otros...); _
- de acuerdo a la cantidad de metros disponibles por alumno.
- de acuerdo a los servicios públicos (agua, gas, electricidad, calefacción,
sanitarios, etc.).
5. Datos financieros
5. 1 Fuentes y modos de financiamiento.
5.2 Costos unitarios.
En algunos casos , puede ser útil combinar los parámetros y construir
"indicadores compuestos". Por ejemplo, la relación alumnos/profesor
con la calificación del personal para formar.un indicador "calidad del indice
alumnos/profesor", o la cantidad de m de terreno disponible por
alumno, la cantidad de equipo para actividades al aire libre, y la calidad
de estos equipos, para formar un Indicador "actividades deportivas" etc. . .
De esta manera, se pueden clasificar las diferentes unidades estadísticas
en función de la calidad y de la cantidad de servicios que prestan
221

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(educativos y otros), y llegar a algunas conclusiones en cuanta al grado
de prioridad de las acciones que se van a emprender.
- Acción altamente prioritaria y urgente (sea de construcción o de renovación
de locales y equipos).
- Acción prioritaria.
- Acción no prioritaria.
B. EJEMPLOS EXTRAÍDOS DE LOS ESTUDIOS DE CASOS
Con el objeto de proporcionar ejemplos de aplicación de los métodos de
diagnóstico, hemos utilizado un determinado número de mapas y de cuadros,
de los estudios de casos. Estos ejemplos corresponden a una serie
de preguntas-tipo a las que hay que tratar de responder cuando se prepara
el diagnóstico.
Pregunta 1
¿Existe concordancia entre los límites de la circunscripción escolar y los
de la administrativa de la que forma parte? En caso negativo, ¿ cómo ajustar
los datos demográficos? El mapa 27 muestra el distrito de Vendôme,
en Francia. Se puede observar que los limites administrativos y los escolares
no concuerdan. Los datos demográficos deben ser corregidos: se
suprimirán las cifras de población de las comunas y grupos de comunas
1,2,3,4, y 5.
Pregunta 2
¿ Hay movimientos migratorios (a) entre la región estudiada y el "exterior";
y (b) dentro de la región? En caso afirmativo, trazar los flujos
demográficos y calcular los ajustes que se deben introducir. El Mapa 28
adjunto, muestra los movimientos migratorios de la región de San Ramón
en Costa Rica. Los balances de estos movimientos son los siguientes.
- Para el cantón de San Ramón: 28+149-195-247-29-195=489
- Para el cantón de Alfaro Ruiz: -85
- Para el cantón de Naranjo: 220+54+117+163-28-365-333 = 172
- Para el cantón de Palmares: 117-53=170
Estos datos no son siempre fáciles de encontrar. Se sugiere utilizar
las informaciones sobre migraciones proporcionadas por los censos demográficos
y completarlas, si es posible, con los datos provenientes de
encuestas especializadas, generalmente realizadas por los organismos
encargados del empleo.
Pregunta 3
Habiendo delimitado las "zonas de reclutamiento", ¿cuáles son los contrastes
que se pueden destacer en la participación escolar de los alumnos? Pueden
ser de variada Índole.
1. Ver el estudio sobre la región rural del Gharb en Marruecos.
222

Los métodos de diagnóstico
Mapa 27. Ejemplo de ajuste de los límites administrativos y escolares de une
circunscripción : el caso de Vendôme en Francia.
El cuadro 15 se da a modo de ejemplo. Muestra las desigualdades en el
Índice de escolarización pre-primaria, y la de los cuatro primeros años de
la escuela primaria entre las 15 zonas de reclutamiento de la región de
Kaski en Nepal. Los índices varían de 10. 6 por ciento a 93. 8 por ciento
para la escuela pre-primaria; de 30. 3 por ciento a 97. 0% en la escuela
primaria para el total de ambos sexos; y de 3. 6 a 64. 5 por ciento para
las ninas.
La clasificación en las zonas de acuerdo a los tres criterios, presenta
algunas "anomalías". "C", está clasificada en el 15avo. puesto por la
tencia escolar a la escuela pre-primaria, en el 7o. a 8o. de acuerdo a la
asistencia primaria. "D",está clasificada en 2o. puesto para la escolaridad
primaria de ambos sexos, pero en el 15avo. sólo para las niñas, etc..
223

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Mapa 28. San Ramón : movimiento migratorio hacia y desde la región.
Pregunta 4
Existen diferencias en los índices de retención (promoción, repetición)
y de deserción entre las zonas de reclutamiento?
El cuadro 16 muestra que las diferencias pueden ser importantes según
las zonas de reclutamiento. Los datos se refieren a la región de San
Ramón en Costa Rica. Se hallaron índices negativos de deserción en la
zona SRU y altamente positivos en las otras zonas; esto se explica por los
movimientos migratorios internos, en la región estudiada. Los niños abandonan
un establecimiento de enseñanza ubicado en una zona y se matriculan
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Los métodos de diagnóstico
en SRU, zona que comprende la capital regional de la circunscripción.
Pregunta 5
¿ Cómo se distribuyen los locales entre las diferentes zonas (por estatuto,
por tipo de utilización y por calidad)?
Las cinco zonas identificadas en el diagnóstico del mapa escolar de la
región de Zahle en el Líbano, disponen de locales muy diferentes en lo que
se refiere a sus "estatutos", tipo de utilización y "calidad" (Ver cuadro 17).
Pregunta 6
¿ Cómo comparar los modos (indice y duración) de utilización entre las
diferentes zonas de reclutamiento?
El esquema 15 a continuación, brinda, a modo de ejemplo, la situación
en el Condado de Sligo en Irlanda. Se observa la diferenciación por categoría
de aulas (generales, especiales, prefabricadas y arrendadas), especialmente
dtil para los establecimientos de enseñanza secundaria y/o
técnica.
Pregunta 7
¿ Se debe prever la existencia de diferencias importantes en las relaciones
alumnos/profesor, entre las zonas de reclutamiento?
Nuestros estudios muestran diferencias muy significativas entre las
zonas de reclutamiento. Incluso en un pais como Alemania, y en una región
tan pequeña como la circunscripción de Aurich, las relaciones
alumnos/profesor varían desde 17. 5 en Gorssefehn a 36, en la zona de
reclutamiento de Aurich Occidental.
Las causas de estas variaciones son múltiples: déficit de maestros;
organización de cursos en muchos grupos; alumnado insuficiente, que
lleva a mantener pequeñas escuelas de uno o dos profesores, o a cerrar
establecimientos reducidos. En efecto sucede que el tamaño de las escuelas
es un factor determinante en la evolución de la relación alumnos/
profesor. Estas relaciones varían sobremanera en la medida en que ciertas
zonas de reclutamiento disponen de numerosas escuelas pequeñas,
mientras que en otras (de población mas concentrada), los establecimientos
de gran tamaño son proporcionalmente más numerosos. Como se aprecia
en el cuadro 18, correspondiente a la región de Chahroud en Irán,
las relaciones alumnos/profesor varían de acuerdo a las zonas de reclutamiento,
desde 28.5 a 37, especialmente debido a la distribución de los
establecimientos por tamaño. De hecho el promedio de las relaciones es
de 20 alumnos por maestro en las escuelas de menos de 25 alumnos (escuelas
de un maestro), frente a 37 alumnos por maestro en los establecimientos
de 76 a 100 alumnos.
Pregunta 8
¿ Existen diferencias en las condiciones de acceso a las escuelas en las
diferentes zonas de reclutamiento? ;
Una forma simple de mostrar estas diferencias consiste en confeccionar
"histogramas" de frecuencias para cada establecimiento (o para cada
zona), ya sea en función de las distancias de acceso, o de la duración del
227

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trayecto. A modo de ilustración, el esquema 14 muestra las distribuiciones
y matrícula para tres "gombororas" en Uganda; se advierte que el
comportamiento de los alumnos (en cuanto a la distancia que están dispuestos
a recorrer) varía notablemente segiín el establecimiento (de varones,
mujeres o mixto) y la zona estudiada.
Pregunta 9
¿ Cómo se distribuyen los alumnos cuando terminan la enseñanza primaria
entre las escuelas medias y secundarias?
El cuadro 19 muestra la situación en el distrito de Kaichiadoris en la República
Socialista de Lituania. Estos datos son especialmente importantes
para apreciar las necesidades (o los déficits) de plazas en las redes de establecimientos
de enseñanza media y secundaria.
Pregunta 10
Considerando todas las diferencias entre las zonas de reclutamiento en
cuanto a las condiciones de la escolarización, ¿cabe acaso esperar que
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haya variaciones importantes en los costos unitarios?
El cuadro 20, elaborado para la región de Chahroud en Irán, responde
en forma afirmativa. Las diferencias son apreciables desde un mínimo
de 1, 881 rials hasta un máximo de 4, 949.
Pregunta 11
¿En qué forma combinar los diferentes parámetros de diagnostico para
formular una síntesis de conjunto de la situación comparada de la escolarización
en las zonas de reclutamiento?
Recurriremos al estudio sobre el mapa escolar en la región rural del
Gharb, en Marruecos.
Después de haber definido algunos indicadores en las comunas de la región,
los autores introdujeron un juego de ponderación que permitiera
combinar los indicadores y clasificar asi las comunas, en base al número
total de puntos (del "puntaje"). Las comunas con los puntajes más bajos
normalmente requerirán acciones prioritarias para el mejoramiento
de las condiciones de la escolarización.
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Los métodos de diagnóstico
Los cuadros 21, 22, 23 y 24 ilustran concretamente las etapas de aplicación
de este método.
Cuadro 24. Cuadro de síntesis (Marruecos)
Estado de los
Categorías equipos escolares' Comunas
Menos de 14 puntos Malo Karia Ben Aouda
Mohamed el Ahmer
Ain Defali
de 14 a 18 puntos Mediocre El Jemaa Haouafate
de 19 a 21 puntos Aceptable Khémichet
22 a 28 puntos
Más de 28 puntos
Bueno
Muy bueno
Had Kourt
Dar el Gueddari
Nouirate
.Jorf el Melha
Lalla Mimouna
Souk Tleta
Esta lista de preguntas dista mucho de ser exhaustiva. Se puede pensar
en los problemas de las desigualdades por origen social de los alumnos,
de participación en las diferentes ramas de la educación, de la relación
entre la asistencia escolar femenina y el porcentaje de docentes que trabajan
en el medio rural, etc. Del mismo modo, se debe pensar en analizar
sistemáticamente todos los parámetros (por lo menos en la etapa
del estudio piloto), y especialmente aquéllos que se escogerán (cuando
se generalice el procedimiento). Los cuadros gráficos y mapas anteriores
ilustran, no obstante, la diversidad de preguntas a las cuales el diagnóstico
de be aportar elementos de respuesta y que servirán de base para
la preparación del mapa escolar futuro.
C. ORIENTACIONES METODOLÓGICAS
Para cada perímetro de reclutamiento, se estudiará sucesivamente :
239

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
- las matriculas
- los docentes
- los locales
- los costos unitarios
- la construcción de indicadores sintéticos
(i) Estudio de las matrículas
En general, este estudio comprende
- el análisis de la evolución de las matrículas por niveles, grado, etc.
durante un período reciente (por ejemplo un quinquenio),
- El cálculo de los indices de escolarización por categoría.
Observemos la diferencia entre ihdice aparente e indice real de escolarización.
El ihdice aparente se calcula dividiendo la matricula por la
poblacidh en edad escolar para el grupo de edad correspondiente. Para calcular
el ihdice real es necesario : (1) restar el número de alumnos fuera
del grupo de edad (2) agregar los alumnos inscritos fuera del perímetro
de reclutamiento y (3) restar el número de alumnos que viven fuera del
perímetro de reclutamiento.
- El cálculo de los indices de admisión o de transición; se trata de la relación
entre los alumnos admitidos en un nuevo ciclo en el ano t, y aquéllos
inscritos en el curso final del ciclo anterior al año (t-1).
- El cálculo de los índices de promoción, de repetición y de deserción.
La tasa de promoción entre dos cursos se obtiene mediante la relación
entre sus alumnos y los del año anterior; el índice de repetición es la relación
entre los repetidores identificados en el año t, y los alumnos inscritos
en el año (t-1); el ihdice de deserción se obtiene por medio de la
siguiente resta : 100 - índice de promoción - ihdice de repetición.
- El análisis del desplazamiento de los alumnos en función del tiempo
que demoran en ir desde su hogar a la escuela y los medios de transporte.
Si se construye un cuadro de doble entrada que describa los movimientos
de los alumnos entre los perímetros, se pueden definir, empíricamente,
las tareas de reclutamiento.
- El análisis de los alumnos por origen sociológico, es de especial interés
más allá del perfodo de escolaridad obligatorio.
(ii) Los docentes
En la medida en que el objetivo principal del diagnóstico es permitir una
reorganización de la oferta que se traduzca en una mejor utilización de
los docentes, se estudiará más detenidamente la estructura por calificación,
el servicio de los docentes, el tamaño de las secciones, los márgenes
entre perímetros de reclutamiento de los establecimientos. Se analizarán
sucesivamente en forma más precisa :
- los docentes en función de su nivel y tipo de calificación por tamaño
de establecimientos y por perímetro.
240

Los métodos de diagnóstico
- Las relaciones "alumnado por sección" y "asistencia promedia", es
decir el alumnado promedio de los grupos con un profesor, teniendo en
cuenta las diversas organizaciones pedagógicas vigentes y los reagrupamientos
de alumnos que ellas ocasionan.
- El niímero promedio de alumnos por profesor en "equivalencia a tiempo
completo"; en efecto, la relación alumnos/docente, no proporciona
ninguna indicación con respecto al servicio efectivo de los profesores.
Es necesario calcular el número de profesores en el equivalente a tiempo
completo, teniendo en cuenta el número total de horas de clases por
todos los profesores y la duración normal de servicio; después , dividir
los alumnos inscritos por los profesores en su equivalencia de tiempo
completo.
(iii) Los locales
Este diagnóstico se debe preparar en el contexto de las legislaciones y
reglamentaciones que atañen a las escuelas : tamaño mínimo y máximo :
normas de superficie, equipos, etc. El análisis utiliza las cifras contenidas
en las fichas de inventarios de los locales. Si estas cifras no están
disponibles, conviene llevar a cabo un censo que recoja informaciones
sobre :
- el estatuto jurídico
- el tipo de escuela (internado/externado, nivel, mixto. ... )
- fecha de construcción, fecha de los últimos trabajos . . .
- superficie (terrenos, construcción.. . )
- tipo de construcción y estado de la misma
- cantidad de salones de clase, por categorías
- servicios públicos (agua, iluminación. . )
- los demás salones de clase
- equipos pedagógicos y otros
- su utilización.
Conviene calcular sobre todo, la duración de utilización o la relación entre
la cantidad de períodos de utilización de un aula y la cantidad máxima
de períodos disponibles por semana; y el ftidice de utilización que igualmente
toma en cuenta la relación entre el alumnado que asiste a un aula
y su capacidad física máxima.
A modo de indicación, en el Anexo de este capítulo, figura la ficha de
inventario utilizado por las autoridades de Costa Rica.
(iv) Los costos unitarios
En la enseñanza primaria, lo más importante es analizar los costos salariales
por alumno matriculado. Sin embargo, en los demás niveles de
enseñanza (media, secundaria, técnica, etc.), es interesante comparar
los gastos corrientes por alumno, entre los perímetros de reclutamiento.
241

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(v) Indicador sintético
Como se ha visto anteriormente, la finalidad del indicador sintético consiste
en combinar los distintos parámetros (o indicadores elementales)
utilizados en el diagnóstico, de modo de construir una escala sintética
de clasificación de los perímetros de reclutamiento. Gracias a esta cla_
ficación, será posible precisar la naturaleza y la urgencia de las medidas
que habrán de ser adoptadas para mejorar las condiciones de la escolarización
en cada perímetro. He aquí* el procedimiento :
(1) Seleccionar un número de indicadores y calcular los valores para
cada indicador en los perímetros de la región estudiada.
(2) Introducir una escala de clasificación.
(3) Anotar el puntaje de cada perímetro para cada indicador.
(4) Adoptar un sistema de ponderación que permita tener en cuenta la
importancia relativa que debe atribuirse a cada indicador. En la práctica,
se adopta una ponderación igual; lo que significa que se le atribuye
la misma importancia a todos los indicadores.
(5) Aplicar el sistema de ponderación para calcular el puntaje promedio
(indicador sintético) de cada perímetro).
Formulación :
Sean : I , I„, I., I , indicadores escogidos :
1 2 ]' n
v,, v„ -- v los valores que toman estos indicadores en el pe-
1 2 n
rímetro i (varía de 1 a p)
e = f (v) una escala de clasificación e = 1 a n
w j un sistema de ponderación
El indicador sintético del perímetro i se formula :
S 1 = J!_ w. f (v!)
3 3 3
Ejemplo numérico
Dada una región que comprenda tres perímetros de reclutamiento
Pl, P2, P3 (p = 3).
Supongamos que hayamos adoptado dos indicadores :
la relación alumnos/ maestro : I
El índice de admisión a la escuela de enseñanza primaria a los 7 años : I
Los valores que toman estos indicadores se encuentran en el cuadro siguiente
:
242

Los métodos de diagnóstico
P P P
_1 12 13_
ll 15 25 30
I2(%) 50 50 75
La función e = f (v) se da de la siguiente manera :
,v
e/'
1
2
3
4
X l
20
de 20 a 25
de 25 a 30
30
h
40
de 40 a 50
de 50 a 60
Adoptando la ponderación igual wl = w2 = 1/2, se halla
S 1 = 1,5 S 2 = 2 y S 3 = 3,5
Se podría admitir que para S 2 se puede llegar .a la conclusión que la
situación de la escolarización es mala, para 2 S 3, la situación es
mediocre, para 3 S 4, la situación es aceptable y que para 4 S la
situación es buena y establecer también una síntesis general.
El objetivo del diagnostico es revelar las eventuales "anomalías"
en el mapa escolar durante el año básico y determinar las orientaciones
sobre las posibilidades de racionalización del conjunto escolar.
La preparación del diagnóstico supone :
- La elección de unidades estadísticas apropiadas para el análisis
(el alumno, el grupo de alumnos, la escuela, el grupo de escuelas,
el distrito administrativo).
- La elección de parámetros o de indicadores (demográficos, educacionales,
ambientales, económicos, etc. ).
El diagnóstico se refiere generalmente a las matrículas, los docentes,
los locales de enseñanza, los costos unitarios y al financiamiento.
Es útil construir indicadores sintéticos de diagnóstico combinando
los diferentes parámetros utilizados y permitiendo "clasificar"
las decisiones que habrán de tomarse en función de su naturaleza y
de su urgencia.
60
243

244
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2S
245

IX. La estimación
de las necesidades
de escolarización
Cuando se completa el diagnóstico del mapa escolar para el año base, se
pueden elaborar propuestas para la racionalización de la oferta de educación
partiendo del supuesto que la "demanda" de educación es constante.
Sin embargo, en la práctica esta "demanda" varía., por lo que, antes de
presentar proposiciones para establecer el mapa escolar del futuro, es
necesario analizar la evolución de las necesidades de escolarización durante
el período planificado. Este es el tema de este capítulo, cuya primera
sección versa sobre la definición de los objetivos de la escolarización
y la segunda, sobre los métodos para estimar el alumnado que se deberá
escolarizar.
A. LOS OBJETIVOS DE LA ESCOLARIZACIÓN
La determinación de estos objetivos es básicamente una decisión política,
que dicta las características de un plan de educación. Entre los factores
que determinan tal decisión se encuentran :
- El principio de la democratización de la educación y sobre todo la necesidad
de asegurar "un mínimo de educación gratuita y obligatoria" para
todos;
- Las necesidades del sector económico en cuanto a mano de obra especializada
cuya formación debe estar a cargo del sistema escolar;
- Las presiones que ejercen las familias en pro del desarrollo de la educación;
- La cantidad de recursos que el gobierno puede destinar a la educación,
teniendo en cuenta las necesidades de los demás sectores donde interviene
el Estado (salud, vivienda, redes de comunicación, etc.).
Los criterios para escoger los objetivos nacionales de escolarización son
pues, muy variados e incluyen tasas de rendimiento, demanda social, necesidades
de mano de obra, limitaciones financieras, etc. Un gran número
de estudios han tratado los problemas originados por la adopción de
uno u otro de tales criterios. Estos problemas no competen a los responsables
del mapa escolar y no presentan un interés directo. Por eso, para
la preparación del mapa, será preciso adoptar (por lo menos en una etapa
247

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
inicial) los mismos objetivos del plan de educación sin perjuicio de que
se señale, por ejemplo, su falta de realismo y que se propongan modificaciones
al Departamento del Plan. En aquellos países que carecen
de planes de educación, será necesario determinar un conjunto de hipótesis,
tan razonables como sea posible, que puedan basarse en una extrapolación
de tendencias pasadas y/o investigaciones especiales sobre
las necesidades de formación de mano de obra especializada.
Es preciso hacer una distinción entre educación general y educación
especializada, asf como entre escolaridad básica obligatoria y escolari
dad facultativa.
1. Teóricamente, la escolaridad básica obligatoria no plantea dificultades
específicas ya que el indice de escolarización tiene que ser del
100% en todo el país. En la realidad, la situación no siempre es tan
simple y puede suceder que por algunos decenios no se pueda alcanzar
la meta de la enseñanza universal, tal como sucede en ciertos países;
lo mejor que se puede esperar durante un período de 5 a 10 años, es
decir, el lapso de uno o dos planes quinquenales, es aumentar en un pequeño
porcentaje el ihdice de participación en las escuelas primarias,
por ejemplo de 50 a 60%. Como el índice nacional representa un promedio
que abarca situaciones muy variadas, la capital con un fhdice muy alto,
próximo al 100%, y las áreas rurales con ihdices muy bajos, cerca del
10 o 20%, es fundamental adoptar una norma para interpretar dicho objetivo
en el nivel regional, de distrito escolar y de comunidad. Un criterio
para esta "interpretación" consiste en nivelar los ihdices de escolarización
de las diferentes divisiones administrativas del país. A las
áreas de reclutamiento más atrasadas se les aplicaría el ritmo más rápido
de desarrollo de la escolarización, y también se puede prever la
posibilidad de algunas variantes determinadas en función de las diferencias
entre las situaciones nacional y regionales. Como ilustración de
lo anterior, el Cuadro 25 muestra cómo en la región de Kaski en Nepal,
los índices de escolarización cambian en los diferentes perímetros de
reclutamiento cuando el índice sube de 60.4 a 73% entre 1971 y 1981, y
el porcentaje de niñas escolarizadas pasa de 19. 8 a 33. 2%.
248

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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Se advierte que mientras más retrasada haya estado el área en 1971
mayor será el progreso de la escolarización. Las variaciones con respecto
al nivel promedio tienden a disminuir en el transcurso del decenio.
No existe un método general para escoger los coeficientes de reducción
de las desigualdades en los niveles y en las condiciones de escolarización
entre distintas áreas geográficas. Tales decisiones no son meramente
políticas; deben ser realistas en el sentido de que puedan ser aplicadas
en el transcurso del periodo cubierto frecuentemente por el plan; es necesario
eliminar obstáculos antes que las decisiones en cuestión puedan
convertirse en realidades, y esto implica la existencia de plazos que también
deben ser considerados. A continuación se dan dos ejemplos :
1. La escolarización de determinadas zonas geográficas de Irán, Afganistán,
Nepal, etc., depende de la construcción de una gran red de caminos
y del reagrupamiento de algunos asentamientos de población aislados.
La elección de los coeficientes de reducción de las variaciones debe
tener en cuenta el tiempo necesario para la realización de estas tareas
previas.
2. La escolarización de niñas depende, en ciertos países, de la incorporación
de mujeres al cuerpo docente; esto implica un tiempo considerable
que no puede subestimarse cuando se escogen los coeficientes.
Sin embargo, por medio de la utilización de un conjunto de "variantes"
se sugiere probar distintos coeficientes para reducir las desigualdades.
Variante 1 : Nivelación de los indices entre las regiones.
Variante 2 : Reducción de las variaciones inversamente proporcionales
a la situación en el año base, reduciendo por ejemplo la variación
máxima (a la mitad) por ejemplo, de manera de equiparar
el monto promedio de reducción durante el período cubierto
por el Plan (esquema 17, parte A).
Variante 3 : Reducciones homotéticas de las variaciones con relación a
la media, en las regiones más retrasadas (esquema 17, parte
B).
Ejemplo numérico
El Cuadro 26 ilustra un método para reducir las variaciones a través de
la regionalización de una evolución de objetivos (siendo 41 el fndice de
escolarización en el ano base, y 50 en el año meta).
250

Tasa máx.
° <
c
o
N
Tasa min
La estimación
de las necesidades de escolarización
Año base Año meta Año base Año meta
Esquema 17. Métodos para reducirlas variaciones.
— Tasa max
Tasa min
Aplicando este método, el Índice máximo se mantiene constante y las
variaciones se reducen en forma proporcional a la reducción promedio,
es decir 10/l9avos. Este es el camino más simple ya que no requiere
explícitamente que los coeficientes de ponderación de cada zona geográfica
(Variante No. 3) formen parte de los cálculos. También tiene la ventaja
de no necesitar que el índice para la zona "a" se reduzca de 60 a 50%
(Variante No. 1). Sin embargo, no hay garantía de que los indices objetivos
que surgen de este cálculo sean realistas y, de acuerdo a ésto, el
mapa escolar debe someterlos a prueba.
2. La situación es muy diferente en el caso de la escolaridad facultativa,
que contiene a menudo varias ramas especializadas. Se hace indispensable
seleccionar áreas geográficas de tamaño suficiente como para cubrir un
conjunto tan completo como sea posible de tales ramas. También se deben
tomar medidas para que haya por lo menos un mínimo de nivelación de
las condiciones de la oferta (tipo de escuela, ramas de enseñanza), algunos
cursos muy especializados (que salo pueden proyectarse a nivel nacional.
A este respecto es útil distinguir entre :
1. el mapa de los establecimientos,
2. el mapa de los tipos de enseñanza impartidos en cada circunscripción
3. el mapa de los tipos de circunscripciones escolares de base
4. el mapa de los establecimientos para los niños inadaptados
5. el mapa de las especializaciones profesionales
6. el mapa de los idiomas modernos,
7. el mapa de los internados,
8. el mapa de los cursos preparatorios para el ingreso a las escuelas
de altos estudios (nivel universitario).
9. los mapas de las secciones de técnicos superiores, etc.
1. Esto se basa en la experiencia de Francia.
251

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Cuadro 26. Método de reducción de las variaciones
Zonas Varia- Variaciones. índices
geográficas índices ciones objetivos objetivos
a
b
c
d
e
Total
60
30
40
15
35
41
0
-30
-20
-45
-25
-19
0
-15.8
-10.5
-23.7
-13.2.
-10.O 2
Los mapas (4) .a (9) deben trazarse sólo para áreas geográficas muy extensas.
Los criterios para la regionalización de las metas serán numerosos
:
- la tónica económica de las regiones (mapas 5, 8 y 9)
- el carácter geográfico de las regiones; por ejemplo, si se trata de
una región fronteriza (mapa 6) de un área montañosa, que implique
dificultades de acceso (mapa 7), un mapa de escuelas ubicadas por
razones climáticas, etc.
- nivelación de las condiciones de la oferta (el mapa de escuelas para
niños inadaptados).
En cambio la confección de los mapas 1 a 3 puede confiarse a los responsables
de las circunscripciones escolares básicas, ya que la regionalización
de los objetivos requiere los mismos criterios que la enseñanza
obligatoria, a saber, la nivelación entre las situaciones de las
regiones. Algunos distritos están rezagados, otros adelantados. Algunas
escuelas deben ser ampliadas y otras readaptadas, según que proporcionen
más o menos lo que pide el Plan.
A este respecto, es interesante lo que se está llevando a cabo en Fran
cia. Más allá de la distribución de la matrícula por tipos de enseñanza
(corto o larga), el Ministerio de Educación ha adoptado índices que permiten
definir la distribución del alumnado entre las diferentes ramas,
con márgenes de tolerancia para que cada departamento pueda variar
los porcentajes adjudicados de acuerdo a las condiciones locales. De
esta manera para un contingente de cien alumnos orientados hacia una
enseñanza corta y larga, la distribución prevista era como se puede ob
servar en los Cuadros 27 y 28.
1. Variaciones objetivas = variaciones año cero x
2. -10=(5)-60) 19
252
60
44
50
36
47
50

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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Se advertirá que es posible hacer adaptaciones de las gamas de valores
que son relativamente amplias. Los objetivos nacionales serán interpretados
por las autoridades departamentales, siempre que permanezcan
dentro de los límites establecidos por el Ministerio de Educación, tanto
globalmente como dentro de cada rama de la enseñanza.
B. MÉTODOS PARA ESTIMAR LA MATRICULA ESCOLAR
La base de cualquier proyección de matrícula la constituyen los datos demográficos,
especialmente para la enseñanza primaria según lo demuestra
el esquema 18 :
Crecimiento natural de la población fenómenos migratorios
Población total Y población en edad escolar
Indice de participación por edad
Ü¿_
Matricula escolarizada por edad
Esquema 18. Proyección de la matrícula,
(i) Datos demográficos
Casi nunca se dispone de este tipo de información en las circunscripciones
escolares. Para tener en cuenta las diferencias de lfmites entre zonas
administrativas y escolares, asf como los fenómenos migratorios, es necesario
introducir muchas correcciones en la proyección de datos demográficos
(ver esquema 13).
(a) Ajustes debidos a las diferencias entre zonas administrativas y
escolares
Siendo 'Ri' distritos administrativos y 'pi' distritos escolares, se hallan
los datos demográficos de 'pi' sobre la base de los de 'Ri', introduciendo
una serie de ajustes como por ejemplo :
Población de 'p ' = población de los sectores rayados + población del
sector punteado de "R '
A veces las cifras del censo son lo suficientemente detalladas como para
permitir que se hagan cálculos, pero también puede ocurrir que perímetros
254

La estimación
de las necesidades de escolarización
que caen sobre dos distritios administrativos sean demasiado pequeños
como para que los censos o registros electorales proporcionen la información
necesaria. Donde esto ocurre, se puede estimar globalmente que
la población de la unidad estadística más pequeña del censo, se divide
igualmente entre los dos distritos colindantes - como se hizo en el caso
del estudio realizado en el Condado Sligo de Irlanda - o si no, remitirse
a los mapas altamente detallados del Ejército, y dividir la población de
acuerdo a la distribución de la población entre las circunscripciones en
cuestión, tal como se hizo en el estudio de la región de San Ramón en
Costa Rica.
Esquema 19. Diferencias de límites entre zonas administrativas
y escolares.
Es útil observar que esta clase de ajustes sólo es realmente necesaria
cuando se prepara el mapa escolar de enseñanza primaria. En lo
que respecta a otros niveles, como las matriculas son reducidas, es necesario
recurrir a ajustes cuyas repercusiones sobre la exactitud de las
estimaciones de población en edad escolar pueden ser marginales.
b. Movimientos migratorios
Seria ilusorio que existan análisis detallados de los movimientos migratorios
en cada distrito administrativo o escolar y más aun, porque para tener utilidad
tal información, tendría que incluir divisiones por edad de los niños
en edad escolar y ser actualizada con regularidad. La experiencia
demuestra que, aparte de unas pocas encuestas específicas, realizadas
para investigaciones determinadas (por ejemplo, en el mercado laboral)
y de información que se puede obtener comparando los datos sobre poblaciones
residentes entre dos censos, no existen datos sobre las migraciones,
ni globales, ni por edad.
El concepto de migración plantea problemas de definición. Frecuentemente,
se define un migrante como alguien cuyo lugar de residencia principal
en la fecha 'to' es diferente de su lugar de residencia en la fecha 't. '.
255

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Esta definición no considera los movimientos migratorios entre 't'
y 't. ' ni la cantidad de veces que las personas han cambiado de domicilio
entre las dos fechas. Cuanto más tiempo transcurra entre 't ' y 't 3
(se trata a menudo del periodo de tiempo entre dos censos) menos exacta
será la información que se recoja.
Cuando se analizan los movimientos migratorios, generalmente se consideran
dos índices : (i) el saldo neto de los movimientos migratorios
en una región sobre la población total de esa misma región; y (ii) la cantidad
de emigrantes o inmigrantes sobre la población total. Ilustrando
ésto, el Cuadro 29 muestra la evolución de las migraciones en 1960-1961
y 1965-1966 entre Merseyside, el resto de la región noroeste :y la totalidad
de Inglaterra y Gales. Si se desease proyectar el alumnado en edad
escolar, teóricamente tendríamos que tener los mismos datos clasificados
por edades.
En la práctica, se presume en forma errónea, que la distribución por
edades del saldo de las migraciones es idéntica a la de la población total
del área geográfica estudiada o bien, si no se dispone de tal información
detallada, a las del área geográfica más pequeña que incluye al distrito
escolar.
c. Proyección del número de niños en edad escolar
No existe una fórmula general aplicable a todos los pafses, pero el principio
de la proyección es fácil de comprender y aplicar.
(1) En una primera etapa, se deja de lado todo lo concerniente a corrección
de limites de distritos escolares y a las migraciones. Si el número de
años del ciclo escolar (primario o secundario) es 'n' (5, 6, 7, u 8 años),
se debe calcular la cantidad resultante de 'n 1 generaciones de niños; si
el año meta es 't(h) 1 y 'd' es la edad oficial para iniciar un ciclo que dura
•n' años, es preciso acumular el total de nacimientos en el distrito entre
el año 't(h)' — 'd(n + l) 1 y 't(h) — d'. En efecto, los niños nacidos en el
año 't(h) — d 1 tendrán 'd' años en el año meta 'th'; los niños nacidos durante
el año 't(h) — d(n + l) 1 tendrán 'd + n 1 años, es decir, tendrán la
edad oficial del final del ciclo; los otros corresponden a cursos intermedios.
Veamos un ejemplo numérico concreto. Supongamos que se desea estimar
la cantidad de niños en edad escolar en el primer ciclo del segundo
grado que dura cuatro años. Si la edad para ingresar a la escuela es
6 años, la duración del período de educación primaria es 5 años, y la
edad para iniciar el primer ciclo será de 11 años. Si estamos proyectando
para el año 1980, a los niños nacidos durante 1969 (quienes cumplirán
11 años de edad en 1980), corresponderán, en teoría, al alumnado
del primer año del primer ciclo; los nacidos en 1968, al segundo año,
los de 1967 al tercer año y los de 1966, al cuarto año. Por lo tanto, tenemos
que agregar los nacimientos ocurridos entre 1966 (es decir, 1980 —
11 — 4 + 1) y 1969 (es decir, 1980 — 11).
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Se puede obtener información sobre los nacimientos comparándolos
censos de población, o en los registros del Estado Civil. En Francia,
por ejemplo, una comparación entre las cifras de los censos de 1954 y
1962 permitió calcular 'r' (es decir, el número de nacimientos correspondientes
a domicilios determinados); la población en edad escolar en
el primer ciclo en 1970 fue estimada en r/2 (4 años de edad), sujeta a
ajustes posteriores.
Puede ocurrir, sin embargo, que algunos de los niños que estarán en
edad escolar en el año meta aun no hayan nacido; en ese caso, es conveniente
prever los nacimientos para una determinada cantidad de años.
Idealmente habría que basar este cálculo en la evolución de la estructura
del sector femenino de la población, por edades, y en las tasas de natalidad,
por edades. En la práctica, dada la relativa estabilidad de la
natalidad y del periodo relativamente corto para el que se necesita proyectar,
bastará con extrapolar las tendencias considerando la evolución
de la cantidad de nacimientos durante los anos recientes.
Cualquiera que sea el método utilizado, es preciso calcular el mímero
de supervivientes. Para ello se emplean los indices de "supervivencia".
Por ejemplo, digamos que la cantidad de nacimientos en los años 1970 a
1973 es de 1, 000, 1,050, 1,090 y 1,120. Hemos de proyectar el número
de alumnos para 1985 (niños entre 12 y 15 años). Si los indices
de "supervivencia" son :
0. 975 a la edad de 12 años
0. 974 a la edad de 13 años
0. 974 a la edad de 14 años
0. 972 a la edad de 15 años
el grupo en edad escolar será de :
(0.975X1. 120+0.974X1.090+0.974X1.050+0.972+1.000)= 4.030 niños.
En mucho países, no se dispone de datos fiables y completos sobre la
mortalidad para calcular los índices de "supervivencia". Donde ésto
ocurre, se deben consultar las tablas tipo de mortalidad. Las más conocidas
son las elaboradas por la División de Población de las Naciones
Unidas. Estas tablas indican la cantidad de supervivientes en las diferentes
edades ypermiten calcular los índices de supervivencia. Habrá
de tenerse presente que la tasa de supervivencia a una determinada edad
es, precisamente, la proporción de población de esa edad, en una fecha
dada, que estará viva un año después a la edad siguiente.
(2) Una vez que se ha calculado el número de aquéllos en edad escolar,
correspondiente al área censada, y totalizado para el perímetro de reclutamiento
y para el conjunto del distrito administrativo considerado.
es necesario realizar algunos ajustes.
a) Para tener en cuenta las diferencias de limites : si 'a' es el grupo
en edad escolar del distrito administrativo, el grupo correspondiente
al distrito escolar se calcula por medio de la siguiente fórmula (que por
lo demás se aplica a cada perímetro de reclutamiento) :
258
a 4 1 + & - 1 - (?) J )l = b

La estimación
de las necesidades de escolarización
en la que 'x. 1 representa a la población total de la zona '.' que no cae
dentro del distrito administrativo, pero si' dentro del distrito escolar;
'y.' representa a la población total de la zona, '.' que cae dentro del distrito
administrativo, pero que no corresponde al distrito escolar; 'p' representa
la población total del distrito administrativo.
b) Para tener en cuenta los resultados de las migraciones : si 'm' representa
el saldo de las migraciones del distrito administrativo con el
exterior durante un año - 'm' puede ser positivo o negativo, según que
el área gane o pierda habitantes -; el valor de 'm' puede estimarse en
base a tendencias pasadas, por ejemplo mediante la comparación de las
cifras de los dos últimos censos, o se puede obtener de las encuestas especificas
sobre movimientos migratorios. Además siempre es necesario
tener en cuenta las perspectivas de desarrollo del distrito, extrayendo
información sobre todo de planes regionales de desarrollo, de las autoridades
de planificación urbana y rural, y de otras fuentes especializadas.
A pesar de esto, es probable que el valor estimado de 'm 1 no sea muy
preciso.
De todos modos, el valor ajustado de la población en edad escolar, de
la totalidad del área se obtiene a través de la fórmula :
m m
c = b (S + — ) 4= b (1 + d —)
P P
siendo 'd' la cantidad de años entre año base y año meta.
Tres son los tipos de movimientos migratorios que interesan para la
confección del mapa escolar :
- Desplazamientos desde el exterior del área hacia un perímetro de
reclutamiento y viceversa.
- Desplazamientos desde un perímetro de reclutamiento a otro.
- Desplazamientos en el interior de un perímetro.
Habiéndose calculado 'c 1 , el resultado debe distribuirse entre los perímetros
de reclutamiento. Sin embargo, en vista de la naturaleza fragmentaria
de la información disponible sobre las migraciones y de la especificidad
de las diferentes zonas, no es posible proponer un método umversalmente
aplicable para distribuir el valor de 'c 1 . Debe hacerse en
forma empírica, en base a la información disponible.
b) Finalmente, cuando se hacen las estimaciones es aconsejable considerar
el sector de población inadaptada o en inferioridad de condiciones.
La proporción promedio de dicho sector se estima entre 5 y 10%.
Suponiendo que sea de un 7%, conviene disminuir 'c 1 en ese porcentaje.
La población en edad escolar es 0. 93 c. Obviamente, el mismo coeficiente
puede aplicarse a todos los perímetros de reclutamiento de la
circunscripción.
259

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
dt Proyección de las matriculas
Muchas obras estudian métodos para proyectar matrículas. Bastará
con recordar aquí los principios generales y las diferentes etapas del
trabajo de proyección.
1. Principios generales
Para proyectar las matrículas para un año meta determinado, el punto
de partida puede ser las matrículas actuales, las admisiones previstas
para el futuro, y se pueden hacer las proyecciones basándose en los
indices promedios de promoción, repetición y deserción escolar, yen
las tasas de pasaje de un nivel al próximo.
Estas son proyecciones relativamente largas, ya que requieren una proyección
integral del alumnado a través de años sucesivos, hasta llegar
al año meta.
El trabajo de proyección puede simplificarse tomando los índices de retención
los cuales nos permiten llegar directamente desde las nuevas
admisiones en años anteriores hasta la cifra del alumnado para el año
dado. Así*, si la enseñanza primaria dura seis años, y la cifra máxima
de repetición son dos años, las matriculas en la escuela primaria en
un año dado están en función de las nuevas admisiones a través de los
ocho años anteriores.
Los índices de retención pueden definirse como la proporción de alumnos
admitidos en un ano dado, que continúan en la escuela después de
un ano, después de dos anos ... después de 'b 1 anos.
Se puede hacer una estimación directa de los fhdices de retención, si
existen estadísticas detalladas de matrículas en las diferentes clases,
distribuidas segdn el niimero de repeticiones en el período escolar. De
acuerdo a la clase seguida y al ntímero de repeticiones, los alumnos pueden
ser identificados según su año de admisión al sistema. Sobre esta base,
se puede hacer una estimación del índice de retención para cada grupo
de alumnos admitidos sucesivamente.
Si kxs datas del.cuadno corresponden al año *t*, se verá de inmediato
que M o, M 1, M 2, M 3, se refieren todos a admisiones durante el
año 't - 5', y el índice de retención luego de cinco años escolares equivale
a : 6 5 4 3
Mo + M 1 + M 2 + M 3
b5 =
A t-5
Si no existen datos sobre el ntímero total de "repeticiones", a través
de todo el período escolar, se puede formar un grupo teórico de alumnos
260
1. Se remite al lector a los estudios de Ta Ngoc Châu, y de J.D.
Chesswas, citados en el comienzo de esta parte.

La estimación
de las necesidades de escolarizaciôn
sobre la base de fndices promedios de promoción, repetición y deserción
escolar. Es importantes advertir que en tal caso, se utilizan fndices
promedios para las distintas clases y no indices reales referidos a
un determinado grupo de alumnos. El resultado de esto es que los indices
de retención obtenidos, no son un reflejo exacto de la situación real.
De todos modos, cuando se hacen proyecciones de futuras matrículas
los ñidices que se utilizan no son los que se han dado en el pasado, sino
indices anticipados. Las suposiciones que se hagan sobre el nivel de estos
indices anticipados, dependen de la naturaleza de la política prevista
en relación a "repeticiones" y deserciones escolares y de la eficacia de
las medidas tomadas para poner en práctica dicha política.
2. Etapas
(i) Enseñanza primaria :
cálculo de las admisiones (de acuerdo con los objetivos fijados);
aplicación de los índices de retención y repetición a los alumnos
admitidos;
cálculo de matrícula total y de matrícula por clase;
(ii) Enseñanza media y secundaria
cálculo de índices de pasaje de la enseñanza primaria al primer
año de enseñanza primaria al primer año de enseñanza media y/o
secundaria;
estimación de la matrícula del primer año de la enseñanza media
y secundaria;
utilización de indices de retención para estimar la matrícula total
y por clase (asignaturas comunes);
utilización de indices objetivos de admisión en las diversas ramas
de la enseñanza para estimar la matrícula del primer ano de enseñanza
diversificada;
utilización de los índices de promoción y repetición para calcular
la matrícula en cada clase en las diversas ramas.
A modo de ilustración, los modelos de los cuadros anteriores, extraídos
del estudio del mapa escolar de Costa Rica, muestran los cálculos sucesivos
efectuados para cada área de reclutamiento.
Se puede aplicar el mismo procedimiento a la enseñanza profesional
y técnica.
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La estimación
de las necesidades de escolarización
Cuadro 31. Matriculas estimadas para la enseñanza primaria
en 1977 y 1980
Matrícula en 1977
Edad índice de escolarizacidn Población Matricula
6
7
8
9
10
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Total
Matrícula en 1980
Edad índice de escolarizacidn Población Matricula
6
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Total
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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

Cuadro 33. Matrículas del Ciclo III, estimadas para 1980.
La estimación
de las necesidades de escolarizaciôn
Estimación de los indices aparentes de escolarizaciôn
índice
Año Grado VI de pasaje Grado VII Grado VII Grado IX
1977
1978
1979
1980
Matrículas del Ciclo III, estimadas para 1980.
índice aparente de Grado Corres-
Edad Población escolarizaciôn Matrícula pondiente
12 VII
13 VIII
14 IX
Las matrículas proyectadas en el período de escolarizaciôn obligatoria
están directamente en función de los datos demográficos -
los grupos en edad de ingresar a la escuela - y de las tasas de retención
- repetición y promoción - dentro del sistema.
Las proyecciones de matrículas para el período de escolaridad facultativo,
dependen también de los objetivos del Plan y de cómo son
interpretados en cada región.
Las estimaciones deben ser ajustadas a fin de tomar en consideración
las diferencias entre las zonas administrativas y los distritos
escolares, las migraciones, el papel que desempeña el sector
privado y el sector de la población con deficiencias físicas o mentales.
265

X. Preparación de las propuestas
Las conclusiones del diagnóstico del mapa escolar del año básico y las
estimaciones de las necesidades de escolarizacidn, nos permiten realizar,
a escala de cada región, un "balance oferta-demanda" y calcular
los "excedentes" y los "déficits" en número de plazas. El establecimiento
de estos balances constituye pues, uno de los elementos esenciales de la
preparación del mapa escolar de futuro.
A. LOS BALANCES DE LA OFERTA Y LA DEMANDA
El análisis de la situación sobre los locales durante el año base, permite
determinar la conveniencia de su clausura, mantenimiento o ampliación.
Estas conclusiones deben rectificarse para tomar en cuenta :
- los eventuales cambios de la estructura del sistema escolar; por ejemplo
es el caso de las escuelas primarias de cinco clases, en un sistema
"5-6" que se transforma en un sistema "3-7" (caso de Nepal);
- la fecha en que se construyeron las escuelas, ya que algunas son demasiado
recientes para cerrarlas rápidamente;.
- los eventuales cambios de las normas vigentes. Por ejemplo, la supresión
de escuelas que tienen un sólo maestro;
- las reformas de contenidos y programas (adopción de un "tercer tiempo"
pedagógico, o introducción de la formación pre-profesional o supresión
de los cursos de historia o de geografía. . );
- la modificación en la organización de la oferta. (Introducción de la
"nuclearización"; supresión de los internados; unificación del sistema
escolar para llegar a la nacionalización del sector privado, etc. .. );
- el año meta; los locales "prefabricados" tienen una duración limitada;
ciertos locales construidos con material "resistente" resultan inadecuados
aunque sean muy recientes, y es necesario reformarlos total
o parcialmente a corto, mediano o largo plazo.
El resultado de este análisis muestra la capacidad que tendrán los establecimientos
en el año meta. El Cuadro 34, extraído del estudio sobre
el mapa escolar de la región de Zahlé en el Líbano, ilustria ésto con cifras.
Comparando la capacidad de las escuelas y las necesidades de plazas
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Preparación de las propuestas
por "perímetro de reclutamiento" (y no por establecimiento) se pueden
hacer balances netos por perímetro, a corto, mediano y largo plazo.
Tomando estos balances como base, se podrán formular propuestas para
los emplazamientos de las escuelas.
Medios existentes
Necesidades en buen estado Medios futuros
alumnado que se va = locales que existen + locales por
a recibir + locales en construcción construir
B LAS TÉCNICAS PARA DETERMINAR EL EMPLAZAMIENTO
Se pueden utilizar diferentes métodos para seleccionar en cada región los
lugares donde se situarán los establecimientos de enseñanza, ya sea recurriendo
a las técnicas de investigación operacional, ya sea empíricamente,
por medio de aproximaciones sucesivas, después de haber definido
algunos parámetros de selección.
La técnica de investigación operacional que se adapta mejor al problema
del emplazamiento adopta por lo general un programa lineal que tiende
a optimizar una función de costos de (transportes, de internado, de enseñanza
o de escolaridad (garantizando una integración étnica satisfactoria
en los establecimientos), respetando ciertas limitaciones (tiempo del recorrido
casa-escuela, la existencia de un cierto número de ramas de
enseñanza por establecimiento, un mínimo de plazas, etc... ) La estructura
del programa se asemeja a la de un "programa lineal de transporte"
de localización fija, y para una cantidad determinada de establecimientos
que serán construidos, el modelo se convierte en un programa destinado a
repartir la población en establecimientos que tienen capacidad fija. Esto
ocurre con un cierto número de intentos emprendidos especialmente en
Estados Unidos y en Francia . Sin embargo, la experiencia ha demostrado
que aunque la naturaleza de estos programas matemáticos es tradicional,
su alcance supera ampliamente los problemas del mismo tipo
que ya han sido resueltos a un costo aceptable; el tiempo que se utilizaría
para hacer los cálculos en computadores excedería, las más de las veces,
una medida razonable. Además, aún cuando ha sido posible efectuar
cálculos, hay que desechar "el óptimo económico" asi logrado, ya que su
realización podría acarrear dificultades psicológicas,sociales o políticas.
Por estas razones hemos preferido no utilizar un modelo teórico en
nuestro estudios, y proceder en forma empírica, haciendo aproximaciones
sucesivas según una serie de criterios de selección.
(1) De esta forma, en el estudio sobre la enseñanza primaria en el Condado
de Sligo, Irlanda, se identificaron las escuelas con menos de 75 alumnos
que podrían cerrarse o reagruparse; se analizó la futura evolución
del alumnado en base a la del período 1966-1971; la antigüedad y la calidad
1. VerR. Lachene, L'emploi de la recherche opérationnelle dans le domaine
de la planification de l'éducation, Paris, OCDE, en "L'utilisation
efficace des ressources dans l'enseignement", 1969.
269

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Mapa 29. El condado de Sligo:
270
red del segundo grado,
1976. Countp áHígo
500+
200-600
0-200
V Centro de primer ciclo
Alternativas (segundo ciclo!
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O
Idiomas
Ciencias
Estudios de negocios
Técnica
Estudios sociales generales
Formación comercial
Alternativa posible
Internado
*
En vías de disparición
p = Protestante
OM.les
Carretera principal
Carretera segundaria
Vía férrea
— — — Limite del área
de reclutamiento

Preparación de las propuestas
271

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
de los locales y equipos; las posibilidades de extension; lo que permitid
formular propuestas para cerrar del 40 al 60 % de las escuelas por área
de reclutamiento. En cuanto al mapa escolar de enseñanza secundaria,
el procedimiento constó" de dos etapas; en la primera, un estudio sobre
las necesidades de escolarizacidn de cada sector de reclutamiento que
permitid localizar las escuelas "en los centros de gravedad" (demográficos)
de cada sector y definir los tipos de locales según las normas que
rigen el tamaño de cada categoría de establecimientos y la escolarizacidn
máxima por sector. En la segunda etapa, se confrontd este mapa ideal
con el actual (1971) para llegar a proposiciones definitivas que comprendiesen
en particular una "divisidn" del condado en nuevos sectores de reclutamiento.
(Ver mapa 29).
(2) El estudio sobre el mapa escolar del distrito de Ankola, en Uganda
utiliza otros procedimientos empíricos para formular las propuestas. En
la enseñanza primaria se hace una distincidn entre : zonas de gran densidad
de población, superior a 100 habitantes por km.2 (que disponen de
una "cobertura" completa de escuelas bien equipadas, mixtas, y que de
hecho sdlo necesitan que se organice mejor la repartición de los alumnos
en el conjunto de escuelas existentes); zonas de densidad media de 40 a
100 por km2 (que disponen de escuelas primarias completas, pero en algunos
casos requieren la clausura de algunas escuelas privadas o su reagrupamiento
lo que puede plantear problemas políticos en las localidades
interesadas); y las zonas de baja densidad, es decir, de menos de 40 habitantes
por km.2 (que necesitan soluciones diferentes, que armonicen el
reclutamiento bienal, el internado, el transporte de los alumnos, la
"residencia provisional"). En la enseñanza secundaria se establece el
mapa futuro según los siguientes criterios : substituir los internados por
el sistema de transportes de alumnos; tratar de establecer las nuevas escuelas
en las encrucijadas más importantes de la red de carreteras para
asegurar el transporte de un gran número de alumnos.
(3) En el estudio sobre el mapa escolar de la enseñanza primaria en
Costa de Marfil, la preparación de las propuestas se efectud en tres etapas.
En primer lugar, fue preciso distinguir entre las zonas que recibirían
la enseñanza por medio de la televisidn y las que no quedarían cubiertas
por la red de retransmisidn de las emisiones. En segundo lugar, se
identified en cada regidn rural (una regidn rural se compone de varios
pueblos) los perímetros de reclutamiento que cuentan con una poblacidn
escolar primaria suficiente para "llenar" por lo menos tres clases hasta
el año meta 1981. En tercer lugar, se escogieron en cada perímetro las
aglomeraciones demográficas más importantes y las situadas sobre una
carretera importante para ubicar locales escolares. En definitiva, el mapa
escolar propuesto, tiene en cuenta los locales que existían en 1973 y
los emplazamientos escogidos.
(4) En el estudio sobre el mapa escolar de la circunscripcidn de Aurich,
en la República Federal de Alemania, se utilizaron simultáneamente varios
principios de racionalización : adopcidn de normas de "strukturplan" (tres
clases por grupo de edad en las escuelas de primer grado; creacidn de
centros escolares con un mihimo de seis cursos por grupo de edad en el
segundo grado); emplazamiento de establecimientos de segundo grado
272

Preparación de las propuestas
en los centros de primera, segunda y tercera categoría, definidos por
el plan de ordenación territorial; demarcación de las áreas de reclutamiento
de acuerdo a la importancia de los centros escolares; adopción
de unidades de construcción de 55 a 80 m2 para clases de 30 alumnos,
etc. Se adoptaron dos hipótesis en la preparación de las propuestas.
H : realización completa de la reforma escolar en 1980; H : realización
parcial del sistema horizontal (ver mapas 10 y 11). Aplicando
los principios de racionalización, de acuerdo con los locales disponibles
y a las hipótesis para realizar la reforma, fue posible formular para
cada área de reclutamiento de la circunscripción, una serie de propuestas
para organizar la oferta.
(5) El mapa escolar de futuro de Charoud en Irán, se efectuó por aproximaciones
sucesivas y de manera empírica.
En un primer tiempo, al analizar la situación de cada "dehestán" fue
posible :
a. Identificar las escuelas que convendría conservar ampliar o reconstruir.
El criterio para ampliar un establecimiento se basa en un
máximo de 45 alumnos por clase;
b. Ubicar los pueblos de más de 280 habitantes que estaban situados
fuera de las zonas geográficas cubiertas por las escuelas y en las que
convendrá crear prioritariamente escuelas que puedan desarrollarse
ulteriormente.
En una segunda etapa, se identificaron las áreas de reclutamiento suplementarias
que surgieron de la creación de escuelas en los pueblos
de más de 280 habitantes; luego se identificaron los pueblos de más de 100 habitantes
situados fuera de las áreas de reclutamiento y en los cuales
será conveniente crear escuelas. Asi, haciendo aproximaciones, se ha
construido una red de escuelas que han de crearse para cada "dehestán".
Para los pueblos de 50 a 100 habitantes, se optó el el establecimiento
de escuelas de 'l'Armée du Savoir" (Ejército del Saber) (con un mínimo
de 10 alumnos).
Para el conjunto de la región, se decidic clasificar los establecimientos
por tamaño y organizar los en redes de escuelas centrales (escuelas primarias
de cinco grados) que serían empleadas como escuelas -con comedorescomunes
para los pueblos vecinos; escuelas satélites de 1 y 3 clases, en
un radio máximo de 30 kms. ; y escuelas aisladas.
La selección de escuelas centrales depende a la vez del tamaño de los
establecimientos y de los medios de comunicación y se da la prioridad
a las escuelas primarias de tres clases ya construidas (por ejemplo, con
motivo del 2, 500 avo aniversario del Imperio Persa ).
Las propuestas se preparan separadamente a corto (V Plan) y a mediano
plazo (VI Plan), pues una de las condiciones previas para organizar
el mapa escolar en una red compuesta de escuelas centrales y satélites,
es la ejecución del programa de construcción de la red de carreteras
(de menos de 50 habitantes) previsto en el VI Plan y la reagrupación de
pequeños pueblos.
(6) El informe sobre el mapa escolar del distrito de San Ramón, Costa
Rica, propone organizar el mapa escolar de futuro segtín las siguientes
modalidades :
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274
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Preparación de las propuestas

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
a. En la enseñanza primaria : análisis de la evolución del alumnado en
las escuelas existentes a fin de identificar los establecimientos que tendrán
un alumnado muy reducido como para ser mantenidos en funcionamiento;
creación de mídeos de 400 a 800 alumnos reagrupando establecimientos
centrados alrededor de las escuelas primarias con mayor numero
de alumnos y mejor "situadas" en cuanto a vías de comunicación.
(Ver mapa 30).
b. En la enseñanza media : localization de los establecimientos en centros
de mídeos primarios o (en variante) en locales de escuelas primarias
que han sido cerrados, y organización de las escuelas medias en
mídeos de III ciclo. Los centros de estos mídeos se encontrarán en la
capital de la región y en las tres ciudades principales de la misma; estos
centros de mídeos de III ciclo, están destinados a recibir establecimientos
que tengan el ciclo diversificado ( o IV ciclo).
En resumen, la evolución demográfica, el estado de la red caminera
y la estructura del habitat permiten organizar la distribución de la oferta
articulando los mídeos primarios con los núcleos medios y con los
establecimientos que ofrecen IV ciclo. Sin embargo, algunas escuelas
permanecen fuera de la red debido a que están demasiado aisladas para
formar parte de un niîcleo, y a que son demasiado pequeñas para ofrecer
un curso primario completo (ciclos I y II). Completan la fisonomía del
mapa escolar de futuro, proposiciones para crear plazas de internado
para ciertos alumnos y de transporte para otros.
(7) El informe sobre el mapa escolar en Marruecos, estudia separadamente
las propuestas para establecer locales en zonas rurales (en la provincia
del Gharb) y en zonas urbanas (Casablanca). La selección del lugar
en que se situarán las escuelas primarias en zonas rurales se hace
separadamente, para cada "perímetro" en los "douards" más poblados o
que están mejor situados (vías de comunicación). En cambio, en las
zonas urbanas no siempre es posible "escoger" el emplazamiento de las
escuelas : el elevado costo de los terrenes en Casablanca y la escacez
de terrenos en los barrios antiguos de la ciudad, hacen que los responsables
del mapa escolar se conformen a menudo con lo que hay, construyendo
escuelas de varios pisos, creando clases prefabricadas en los
patios de las escuelas que existen, y adoptando el sistema de doble turno.
(8) El estudio del distrito de Kaski en Nepal, también se llevó a cabo por
etapas sucesivas. En una primera etapa, se estimaron las poblaciones
que presentaban tasas de asistencia satisfactorias para diferentes establecimientos
escolares en el nuevo sistema "3-4-3". De esta forma se
podía determinar en cada circunscripción del distrito, los tipos de escuelas
"viables". Luego, analizando el stock de locales disponibles, se
consideraron varias hipótesis para utilizarlos, especialmente para las
escuelas que tenían menos de 50 alumnos y que podrían conservar los
cursos 4 y 5 aún después de la reforma. En una segunda etapa, comparando
el stock existente con las necesidades, se pudieron estimar las
necesidades exactas y localizar la extensión del conjunto de centros escolares.
Tal localización debía considerar diferentes parámetros, tales
como la topografía, los medios de comunicación, el relieve, los dialectos
hablados, etc..
276

Preparación de las propuestas
a. Los alumnos matriculados en las escuelas públicas y privadas, subvencionadas
y de paga : el elevado número de alumnos, especialmente
en las escuelas públicas, ha servido para decidir la creación de la escuela
y su tamaño. Cuando el alumnado de una localidad no basta para
llenar una escuela pequeña, se añadirán a éste los de una o de varias
localidades vecinas. Los alumnos que se han tomado en cuenta para determinar
el tamaño de la escuela propuesta son, en orden de prioridad,
los de las escuelas públicas y luego los de las escuelas privadas, subvencionadas,
que pertenecen a particulares. En cuanto al alumnado de
las escuelas privadas, subvencionadas, dirigidas por órdenes religiosas,
no ha sido tomado en cuenta porque se admitid que estas escuelas dispensan
una enseñanza de buena calidad y que pueden competir con las escuelas
públicas, especialmente porque la población las aprecia.
b. La población que reside en la localidad o los grupos de localidades :
este criterio ha servido únicamente como gufa, porque los datos demográficos
disponibles no son precisos.
c. La facilidad para desplazarse y las distancias : se trata de dos criterios
primordiales que se toman en consideración para el traslado de
los alumnos de ciclo primario y medio de una localidad a otra. Las distancias
máximas que pueden recorrer los niños son 4 kms. para la escuela
primaria, 6kms. para la educación media y 10 kms. para el segundo
ciclo secundario.
(9) Las propuestas para realizar el mapa escolar futuro, en la Caza
de Zahlé en el Líbano (ver mapa 31), se basan en los siguientes principios
:
Estos ejemplos demuestran que las técnicas para determinar el emplazamiento
de las escuelas serán generalmente empíricos y deberán adaptarse
a las realidades de cada país. Deberán obedecer, sin embargo, a
ciertos principios de base que conviene resumir :
a. Comenzar por el mapa de primer grado; prever la organización de
la oferta a nivel medio y secundario, articulándola con la del primer
grado;
b. Luego de haber estimado las "necesidades exactas" por perímetro
de reclutamiento, hay que expresarlas en cantidad de locales por construir
según las "normas" de tamaño, de duración del recorrido hogarescuela,
etc ...
c. Identificar las escuelas que tenían un alumnado reducido o próximo
al mínimo del año base. Hay que verificar si el número de matrículas
ha sido estable, creciente o decreciente durante los tres o cuatro últimos
años. Una disminución del alumnado parece indicar que la escuela está
situada en un pueblo que pierde su población. Por lo tanto, si ésta se
encuentra lo bastante cerca del establecimiento vecino, considerando
el relieve y la red caminera, y si el estado de sus locales no es satisfactorio
si se puede proponer su clausura.
1. Si se prevé una disminución general del alumnado habrá que analizar
el caso de todas las escuelas que tendrán un alumnado próximo
a la norma mínima en el año meta.
277

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
278
Mapa 31. La caza de Zahle : nuevo mapa propuesto.

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ESCUELAS PRIMARIAS
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Tamaño mediano 480 alumnos O
Tamaño grande 960 alumnos O
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Tamaño pequeño 320 alumnos N/ 1
Tamaño mediano 560 alumnos "V
Tamaño grande 1120 alumnos ^T
ESCUELAS SECUNDARIAS
Tamaño pequeño 320 alumnos ^-^
Tamaño mediano 490 alumnos *±
Tamaño grande 800 alumnos ^^-
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Preparación de las propuestas
279

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
d. Distinguir las zonas de alta densidad de población que contarán con
una "cobertura" completa de escuelas bien equipadas, las zonas de densidad
media que contarán con escuelas completas, donde quizás intervenga
algún reagrupamiento, las zonas de baja densidad de población en
las que se deberá prever soluciones especiales, tales como internado
transporte escolar, escuelas satélites unidas a escuelas centrales.
e. Buscar los centros demográficos más importantes y los polos de desarrollo
regional. Para esto hay que obtener informaciones precisas
acerca de los planes de desarrollo a corto y a mediano plazo de la región,
como por ejemplo programas de construcción de carreteras, estado
de los terrenos; proyectos para construir centros de cooperativas o de
higiene; perspectivas de desarrollo de las actividades agrícolas, industriales,
mineras o turísticas.
f. Identificar los centros de primera, segunda o tercera categoría según
la clasificación nacional y respetar esta clasificación al decidir el
emplazamiento de las escuelas. Identificar los centros que están mejor
comunicados por la red caminera y los que se encuentran en un cruce de
carreteras. Buscar el centro de gravedad de una subregión, ponderando
la distancia que separa varias localidades, por el número de alumnos
que deberá acoger la escuela en cada una de estas localidades. Considerar
los medios de transporte y el relieve para estimar la duración del
recorrido hogar-escuela y seleccionar el pueblo central donde se situará
la escuela. "Por lo demás", el lugar del nuevo establecimiento debe estar
situado en la localidad más poblada y que tenga el mayor número de servicios
colectivos, correos, teléfonos, servicios de salud.
g. Tener en cuenta el estado en que se encuentran los establecimientos
y las posibilidades de ampliación. Crear establecimientos suficientemente
grandes, intentando minimizar los costos de transporte escolar y de internado.
Prever en las ciudades nuevos perímetros urbanos, terrenos
suficientes para satisfacer las necesidades. Tratar de inmobilizar la fisonomía
del mapa escolar, especialmente en las regiones que están en
plena evolución; distinguir entre medidas a corto, mediano y largo plazo.
Si la aplicación de los diferentes criterios de selección del centro en
que se construirá la escuela (dinamismo demográfico y económico, facilidad
de acceso, estado de los locales, posición central entre diversas
localidades, necesidades de transportes diferentes, tamaño razonable de
la escuela) conduce a conclusiones divergentes, se habrá de proceder por
estapas sucesivas. Por último, se deberían adoptar dos tipos de propuestas
que reflejen dos opciones diferentes. Seguidamente será preciso evaluar
los costos y las ventajas relativas.
3. ANALISIS COSTO/VENTAJA
Esta rápida apreciación de los principios que se deben respetar y de
las técnicas de localización empleadas en los estudios de casos, confirma
el carácter empírico de los enfoques adoptados. Sin embargo, para poder
evaluar las ventajas e inconvenientes de las propuestas elaboradas, se
utilizó sistemáticamente la técnica de análisis costo/ventaja.
280

3.1 Défini cidn
Preparación de las propuestas
Teóricamente, el análisis costo/ventaja puede adoptar una de las
tres formas siguientes :
- Comparar los costos de diferentes soluciones, que tienen igual resultado,
es decir, que responden en la misma proporción a un determinado
objetivo. La solución menos onerosa será la mejor.
- Comparar los resultados de las diferentes soluciones que pueden escogerse
dentro de un nivel presupuestario determinado. Se preferirá
la solución que garantice el mejor resultado.
- Las soluciones difieren por los costos y por las ventajas. No es evidente
que se deba minimizar en este caso la relación costo/resultado.
El análisis entonces sólo permite poner en evidencia las ventajas y
los inconvenientes de los programas previstos, sin llegar a definir,
en base a un criterio de eficiencia, la mejor solución.
Es evidente que sólo esta última forma de análisis corresponde en
realidad a situaciones concretas y parece ser un instrumento muy valioso
para racionalizar las decisiones. Cabe preguntarse si en un campo
tan importante como lo es el del mapa escolar, puede aplicarse esta
técnica.
3. 2 Aplicaciones concretas en el mapa escolar
Se pueden considerar aplicaciones en dos niveles :
- en el nivel central : cuando por ejemplo se trata de determinar las
normas relativas a locales y a equipos de escoger entre diferentes tipos
de reagrupamientos escolares dispersos o concentrados), de optar
entre ciertas modalidades de transporte escolar, o de comparar fórmulas
de escolarización, con o sin alojamiento, etc.
- en el nivel local : se trata de estudiar una por una las soluciones posibles,
precisando sus consecuencias, y en esta forma establecer un
"cuadro-balance" comparando las soluciones.
Estos análisis se limitan en la práctica (ver Cuadros 35, 36, 37 y 38)
a lo que se puede cuantificar : personal, locales, equipos que se necesitan;
recorridos; transportes necesarios; costo corriente y en capital. Las
estimaciones se completan con apreciaciones cualitativas sobre los efectos
de las diferentes medidas : resistencia de las poblaciones, dificultad
para asegurar la relación alumnos/maestro, escolarización de las niñas,
etc. Para llevar esto a la práctica, ha sido preciso proceder minuciosamente,
establecimiento por establecimiento : calcular el alumnado previsto;
estimar el personal necesario de acuerdo a las reglas vigentes; hacer una
apreciación de los costos según los datos y las normas existentes, etc. . .
Vale la pena dar un ejemplo sobre cómo aplicar el análisis sistemático
de las ventajas e inconvenientes de las diferentes medidas para organizar
la oferta de educación, porque éste se refiere a una solución encarada por
varios países, a saber, el reagru pamiento escolar intercomunal.
3. 3 El reagrupamiento escolar
Para muchos el reagrupamiento escolar intercomunal significa una solución
para los problemas de escolarización en el medio rural, en el nivel
primario y pre-escolar.
281

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Hay dos esquemas de reagrupamiento posibles :
- El reagrupamiento escalonado (por permutaciones circulares). (Ver esquema
20). Veamos el caso más simple, con cuatro comunas A, B,C,Dy
tres clases primarias y una infantil. La estructura escolar está escalonada
en las cuatro comunas es decir, hay un curso preparatorio en A
un curso elemental (dos años) en B, un curso medio (dos años) en C,
y una clase infantil en D
A. Curso preparatorio CP
B. Curso elemental CEI
CE2
C. Curso medio CM1
CM2
D. Clase infantil
- El reagrupamiento concentrado (en un pueblo centro). (Ver esquema 21).
La estructura escolar se concentra ahora en C, donde existe una escuela
con tres clases primarias (CP-CE-CM) y una clase infantil.
ESQUEMA 21
C. Curso preparatorio CP
Curso elemental CE1
CE2
Curso medio CM1
CM2
Clase infantil
Desde luego, si hubiese más comunas interesadas o una población escolar
más numerosa, se podrían crear 5 clases primarias en lugar de
tres, es decir, una por curso o si no subdividir algunos cursos.
Estos tipos de reagrupamiento presentan ventajas e inconvenientes. En
un reagrupamiento escalonado, cada comuna, o por lo menos la mayoría,
conserva su escuela, lo que permite no herir una cierta "mentalidad pueblerina".
Además, se utilizan al máximo los locales existentes, lo que
puede permitir, al menos en un comienzo, evitar grandes inversiones. .
Sin embargo, es necesario instalar un comedor en la sede de cada clase.
Un inconveniente importante es que los transportes escolares son más
complicados, más lentos y más costosos. Por añadidura, como todos los
maestros son independientes se corre el riesgo, desde el punto de vista
pedagógico, de no lograr una cierta armonía entre las clases.
282
ESQUEMA 20

Preparación de las propuestas
Sin embargo, se puede compensar este defecto nombrando un director
para que dirija esta escuela intercomunal. Además del beneficio pedagógico
que se prevé, estos puestos de directores serian un estfmulo para
los maestro que quisieran y merecieran obtener un ascenso en el medio
rural.
Globalmente, se puede decir que este tipo de reagrupamiento tiene un
costo inicial bajo, pero su funcionamiento diario puede revelarse más
oneroso.
El reagrupamiento concentrado presenta también ventajas e inconvenientes;
en primer lugar, desde el punto de vista psicológico, es más
difi'cil poner en práctica esta fórmula porque supone que varias comunas
cierren su escuela. Esta inutilización de los locales existentes se duplica
con la partida del maestro. Sin embargo, no está prohibido permitirle
a éste residir en la comuna de origen, lo que solucionaría el problema
de tener que acompañar a los niños, puesto que el maestro viajaría con
ellos. Con este tipo de sistema, las inversiones resultan al comienzo
más cosotosas pero permiten realizaciones importantes, tales como el
equipo deportivo, que es fácil de prever con una pista para educación
física o haciendo los acondicionamientos necesarios para la clase infantil
(sala de juegos, comedor, sanitarios adecuados).
En ambos casos, es evidentemente necesario hacer un estudio previo en
profundidad, que considere no sólo las realidades demográficas del momento,
sino también su posible evolución para evitar inversiones inútiles
a plazo más o menos largo.
Cuadro 35. Transporte necesario para el ciclo : alumno/Km por día.
Región Alternativa 1 Alternativa 2
ZA 641 1 413
SRU 162 2 315
SRR 2 304 2 304
NPU 515 1 450
NAR 0 0
TOTAL 3 622 7 492
Cuadro 36. Construcciones necesarias en las dos alternativas de mapa
escolar ciclo III.
Alternativa 1 Alternativa 2 + /-
Construcción tipo N 4 3+1
Construcción tipo D 1 2 - 1
Construcción tipo 100-150 5 0 + 5
Revisión y reconversión 6 8 - 2
Fuente : J. Hallak y al., op. cit. (estudio sobre Costa Rica).
283

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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación

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El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Antes de concluir este capitulo hay que agregar algo sobre lo que
obstaculiza la adopción de propuestas de mapa escolar.
La racionalización del mapa escolar tropieza con dificultades políticas
considerables puesto que corresponde a una oferta de educación
de tipo "voluntaria". Su puesta en práctica puede encontrar resistencia
por parte de :
- los habitantes de una localidad determinada, porque se suprime un
establecimiento, se convierte otro, o no obtienen cerca de su domicilio
el tipo de enseñanza que desean;
- los educadores, que cuando se suprime un establecimiento temen ser
trasladados lejos de su región;
- las familias que en cierto medios se niegan a enviar a sus hijas a escuelas
mixtas, o en otros temen que desaparezcan los establecimientos
de categoría, en beneficio de un sistema de formación más equilibrado
y uniforme pero de calidad inferior.
El establecimiento del mapa escolar puede, pues, provocar grandes
descontentos y tener consecuencias políticas en la vida de la colectividad.
Permanecerá en un plano teórico y no desembocará en una acción
concreta, salvo si se cumplen ciertas condiciones de puesta en práctica
y sobre todo :
- que se realice a partir de instrucciones ministeriales y de decisiones
del más alto nivel; aunque es una condición necesaria, engendra el
peligro de que el mapa escolar se convierta en un instrumento poderoso
al servicio de un Estado centralizador y burocrático;
- que sea la obra de un equipo compuesto por representantes de todos
los grupos interesados : administración general, autoridades locales,
inspectores, docentes y padres de alumnos. Las fórmulas que asocian
a los representantes de las diferentes categorías interesadas,
bajo la autoridad conjunta de los poderes centrales y locales, pueden
facilitar la realización efectiva del mapa escolar;
- ser lo más justo posible. Conviene cerciorarse de que el cierre o la
consolidación de un establecimiento sean de provecho para la comunidad
lugareña que debe sobrellevar este peso.
Si los padres de alumnos estuvieran convencidos de recibir a cambio
del cierre de su establecimiento un mejor servicio escolar (mejores
educadores, una relación más favorable alumnos/maestro, mejor material
didáctico, etc.), las reticencias se esfumarían progresivamente.
En principio, uno de los fines del análisis costo/ventaja, es mostrar
claramente los pro y los contra de los cambios propuestos.
286

Gracias al diagnóstico del mapa durante el año tomado como base
y a las proyecciones de las matrículas, se puede realizar a escala
de cada circunscripción un "balance oferta-demanda" y calcular el
"excedente" y el "déficit" de plazas.
Conviene prever la readaptación de las plazas sobrantes que están
disponibles.
Para llevar a cabo la selección de los emplazamientos de los locales
escolares, puede ser necesario recurrir a técnicas de investigación
operacional; pero en general se procederá en forma empírica
por aproximaciones sucesivas, después de haber definido algunos
criterios de selección.
Serfa conveniente presentar varias fórmulas para establecer la
oferta y acompañar cada fórmula con un balance costo/ventaja.
287

Conclusiones generales
La puesta en práctica de políticas educacionales se enfrenta generalmente
a un gran número de dificultades derivadas de la definición de las
políticas mismas de las formas en que son aplicadas y de las reacciones
que pueden provocar en los sectores sociales donde intervienen. Este
informe ha mostrado la importancia del papel desempeñado por el mapa
escolar mediante los estudios de casos (Parte A), y exponiendo los métodos
utilizados para elaborar el mapa (Parte B).
1. En efecto, la descripción de los estudios de casos muestra cuan variados
son los campos de aplicación del mapa escolar.
Los estudios de la puesta en práctica concreta del objetivo de escolarización
primaria universal, conducen a la conclusión de que la organización
de una oferta de la enseñanza que lleve al logro de tal objetivo,
implica más que la mera movilización de recursos financieros y humanos,
los que en cualquier caso superan las necesidades estimadas en el plan
nacional; alcanzar la meta de la enseñanza universal puede significar,
según los casos, la construcción de una red caminera para poder prestar
servicios durante todo el ano a las zonas habitadas, y/o proceder
a reagrupamientos de población, con el fin de crear asentamientos de
un tamaño que justifique la organización de servicios públicos; y/o lograr
que los profesores calificados tomen a su cargo escuelas en distritos
rurales remotos; y/o encontrar terrenos o locales en pueblos y ciudades
para ampliar la capacidad de las escuelas, en función de la expansión
considerable de la población en el medio urbano, etc.
Los estudios sobre la introducción de las reformas educacionales destacan
el papel vital que desempeña el mapa escolar en la estimación
de las posibilidades reales de su aplicación. De esta manera, la extensión
del número de anos de enseñanza básica (como es el caso de la
URSS), o su reducción (como en Nepal), exige una remodelación bastante
completa del conjunto de escuelas existentes, y los factores que determinan
el ritmo y las modalidades de tal remodelación no sólo son naturaleza
pedagógica y económica, sino también geográfica, demográfica, administrativa
y política. De la misma manera, la reforma de la enseñanza
secundaria - de actualidad en muchos países - no es realmente
posible sin la introducción de un procedimiento de mapa escolar. Asf
ocurrió en Francia con la reforma del primer ciclo, y asf ocurrirá en
289

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
Alemania Occidental, cuando se adopte un sistema 'horizontal' que reemplazará
al sistema vertical de las "Hauptschulen, Realschulen y
Gymnasia".
Los estudios sobre el incremento de la eficacia de los recursos dedicados
a la educación, usan el mapa escolar para analizar las condiciones
concretas para alcanzar ese objetivo. Como se hizo en el Líbano, se
puede prever una reestructuración total de la oferta reagrupando los locales
en escuelas uniformes, capaces de funcionar con un costo mínimo;
se compensaría ampliamente la inversión inicial con las economías de
gastos de funcionamiento. Otra sugerencia - como en el ejemplo de
Casablanca - es una mejor utilización de las escuelas privadas, conjuntamente
con diversas fórmulas para extender la red de escuelas estatales
adoptando las soluciones menos onerosas. Se puede proponer también
que el mapa de enseñanza secundaria se organice para garantizar una
utilización satisfactoria de los locales y equipos; la "normalización" es
una de las dimensiones esenciales del mapa escolar.
Las descripciones de los estudios de casos, muestran, muchos otros
aspectos importantes; uno de los más dignos de mencionarse es el que
fue destacado en el informe de Costa de Marfil, donde se examinaron las
condiciones previas para introducir la televisión educativa y se llegó a
la conclusión de que en ciertas regiones del país, ésta no se utilizaría
en el futuro próximo, aún cuando se resolvieran los problemas técnicos
relacionados con la recepción y la trasmisión.
2. La parte (B) metodología de este documento hace hincapié también en
el papel :vital que desempeña el mapa escolar en la ejecución de las políticas
educacionales.
El diagnóstico pone de manifiesto los desequilibrios en el nivel de desarrollo
de la educación, en las condiciones de operación de las escuelas
y en la relación entre provisión y demanda educativa. Entre otras cosas,
estos desequilibrios muestras que la meta de la igualdad de oportunidades
ante la educación rara vez se respeta, por lo cual plantea problemas concretos
a los responsables de la política educacional.
La reflexión sobre las futuras tendencias de la demanda implica una 'enterpretación'
de los objetivos educativos nacionales en cada región y localidad;
esto llama la atención sobre la necesidad de criterios de distribución
geográfica (y a veces social) de los recursos de la educación
- un factor que las políticas educacionales no pueden ignorar.
Comparar las necesidades futuras con la oferta disponible, elaborar
propuestas para la racionalización del mapa escolar, e integrar estas
propuestas en el marco de los análisis de costo/beneficios, son, obviamente,
todas las etapas vinculadas por naturaleza a la puesta en práctica de cualquier
política educacional que pueda afectar a mediano y a largo plazo el
sistema escolar.
Resumiendo : tanto por los pasos metodológicos que implica, como por
la amplia variedad de campos de aplicación, el mapa escolar cumple muchas
funciones importantes en relación con la puesta en práctica de las
políticas educacionales.
3. Sin embargo, al llegar al fin de este libro el lector habrá podido comprobar
lo difícil que es trazar con precisión los contornos del mapa escolar
290

Conclusions generales
y dar una definición general del mismo. No se trata meramente de ejecutar
una política escolar o de un plan educacional; también es la elaboración
de un plan y de una política. Se habrá observado también que no
solo incumbe a la administración central y a los servicios regionales,
sino que también compete a todos los grupos interesados y, en especial,
al de los padres de alumnos. Se ha visto que tampoco debe ser considerado
sólo en el contexto del sistema escolar y que debe integrarse en el
conjunto de las condiciones geográficas, sociológicas, económicas que
intervienen. Se advirtió asimismo que las técnicas descritas en los capítulos
anteriores no pertenecen a ninguna disciplina; se sustentan en elementos
de economía, sociología, demografía, geografía, ciencias políticas
y administración, etc. , al igual que cualquier otro método de administración
- porque se trata de uno precisamente - tiene que ser multidisciplinario.
Finalmente, (y esta lista de ejemplos no debe considerarse exhaustiva);
se ha podido observar que, pese a su importancia, el procedimiento metodológico
del mapa escolar es un elemento y uno sólo, dentro del proceso
de toma de decisiones. Así sucede, y así sucederá siempre, cuando las
decisiones deban ser tomados en forma colectiva.
Por cierto, podemos considerar la introducción del mapa escolar como
un paso que lleva a una metodología para la racionalización de las opciones
colectivas. Las categorías de opciones van desde las más simples y elementales
como "el tipo de equipo que tendrá una escuela", hasta las más
complejas, tales como "el emplazamiento preciso de una nueva escuela", y
las más difíciles, como lo puede ser "la integración de las escuelas privadas
en la red de establecimientos públicos".
Como se carece de unidades de medida de la utilidad social que permitan
comparar las diferentes soluciones posibles, los técnicos se conforman
con asignar valores numéricos donde es posible, es decir, los costos
directos que implican cada solución y las ventajas "cuantificables" de cada
una. En teoría, la técnica para escoger consiste en optar ya sea por
la solución menos onerosa entre aquéllas que ofrecen un mínimo de eficacia,
ya sea por la que ofrece la mayor eficacia para un presupuesto dado.
Afortunadamente en la práctica rara vez se ve que esta técnica se aplique
sin matices, ya que la falta de precisión de la información utilizada en el
análisis, junto con el carácter incompleto de los datos, hace que los que
deben tomar las decisiones sean muy prudentes cuando se trata de adoptar
una u otra solución. Pero esto no es todo; la adopción de la técnica de opción,
costo/beneficio, hace que la determinación de la mejor opción dependa
de dos sistemas de valoración, el de los costos - qué "costo" re -
lativo se le asignará a los costos sociales? - y el de las ventajas -¿ cómo
se añadirán los rendimientos que acompañan a los diferentes criterios de
eficacia? -. En tales condiciones, cualquier decisión que se tome puede
justificarse, siempre que se adopte el sistema de valoración "adecuado".
Finalmente, en lo que concierne específicamente al mapa escolar, cualquier
solución adoptada a nivel de una región, corresponde en la práctica
a una 'sub-optimización' : en países con sistemas descentralizados, es
probable que la "sub-optimización" no sea ilimitada y que las incongruencias
entre las decisiones tomadas sobre el mapa escolar generen grandes difi-
291

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
cultades; mientras que en países con sistemas centralizados, la "sub-optimización"
corre el riesgo de ser 'olvidada', o sacrificada en aras de una
"optimización" a nivel nacional. Es por esto que los responsables de tomar
decisiones prefieren, como norma, procedimientos que implican negociación
y transacción.
En resumen, si bien el procedimiento metodológico del mapa escolar
es importante, y actúa como instrumento de racionalización de las opciones
colectivas, podría reemplazar a los otros factores que intervienen
en la toma de decisiones, tal como lo demuestra el siguiente ejemplo. Supongamos
que un técnico en mapa escolar llega a la conclusión de que se
deberá cerrar una escuela porque su matrícula está por debajo de la norma
minima gubernamental de 50 alumnos; no obstante, el grupo responsable
de la toma de decisiones puede, sin embargo, mantener la escuela funcionando
y aceptar que su matricula baje hasta a 20 o 15, ya sea porque
las localidades a las que sirve están demasiado aisladas como para ser
atendidas por cualquier otra escuela, ya sea porque asiste a ella un grupo
racial minoritario, que consideraría su clausura como una medida
discriminatoria en su contra o porque existe la posibilidad de aumentar
su matrícula fomentando la asistencia de niñas o por alguna otra razón
de este tipo. Está claro que los factores concretos que intervienen
"in situ " y pueden incidir sobre las decisiones, especialmente sobre las
'micro-decisiones', son a menudo demasiado importantes como para hacer
caso omiso de los mismos , o a veces demasiado específicos y particulares
como para poder incluirlos en una formulación metodológica de
aplicación general.
4. Volviendo al procedimiento metodológico del mapa escolar que hemos
descrito, vemos que tiene un asombroso parecido con el procedimiento
seguido en cualquier ejercicio de planificación. Por cierto, consiste en
efectuar en cada zona geográfica importante - la totalidad del pafs en el
caso de cursos especializados y enseñanza superior, la provincia o la
región para la enseñanza secundaria y/o media, y la sub-región para la enseñanza
primaria y pre-primaria, (i) un diagnóstico del patrimonio (material
y humano) existente, (ii) una estimación de la evolución de la demanda
o de las necesidades en materia de educación, y (iii) un estudio
sobre las posibilidades prácticas y concretas para satisfacer esas necesidades.
Este ejercicio de planificación local o regional de la educación
sólo tiene sentido si se cumplen tres condiciones, a saber :
(a) debe ser posible llevar a cabo el ejercicio en cada región y en cada
localidad, en la misma forma y con los mismos medios. Es preciso
garantizar - este es uno de los propósitos del ejercicio piloto -
una uniformización de los métodos empleados, crear un procedimiento
para recopilar la información necesaria y, sobre todo, debe contarse
con un personal calificado que lleve a cabo el trabajo. La experiencia
demuestra que muchos países están lejos de encontrarse
en condiciones de cumplir estos requisitos y de preparar un plan de
educación nacional en el nivel central. Quisiéramos alertar sobre
el peligro de las decisiones precipitadas; no basta con tomar la decisión
de introducir un mapa escolar - porque está de moda y porque
se piensa que es una panacea - para poder realmente ponerlo
292

Conclusions generales
en práctica. Cada país debe elaborar su propia metodología, no
sólo para tener en cuenta las condiciones específicas reinantes sino
también en función de los recursos materiales y humanos que
puede movilizar para ponerlo en práctica.
Debe ser posible integrar a nivel nacional el trabajo desarrollado
en las diferentes regiones y localidades. Y aquí llegamos al problema
de las decisiones que se deben tomar con respecto a la forma
de distribuir los fondos educacionales. Si se suman las solicitudes
presentadas por cada región, con toda seguridad se llegará a una
cifra que superará ampliamente lo que puede financiar el presupuesto
del Ministerio de Educación. ¿Cuáles deben ser los criterios para
prorratear el déficit? ¿A qué regiones y a qué proposiciones de expansion
deberá dárseles un tratamiento prioritario? Al plantear
estas interrogantes estamos pensando en aquellos países donde corresponde
al financiamiento estatal una gran parte, o una proporción
preponderante de la carga, pero otras interrogantes más graves en
nuestra opinión, deben ser encaradas cuando la mayor parte de los
fondos para la educación,proviene de las regiones mismas. ¿Debe
acaso el Estado dar libertad de acción y permitir que se agudice la
brecha entre las regiones más ricas y progresistas y las más pobres
y desprovistas? La lucha contra las disparidades regionales es una
meta fundamental de todos los Gobiernos, pero su logro depende de
muchos supuestos, especialmente de la adopción de una política voluntarista
de la planificación regional y de ordenación del territorio.
Esto significa que el mapa escolar, promovido a la categoría de plan
educativo regional y local, debe ser parte del plan de desarrollo regional.
La preparación de planes de desarrollo regional integrados
en un plan nacional, origina el mismo tipo de problemas en cuanto a
métodos, recursos y procedimientos que la preparación del mapa escolar;
carece de sentido construir una metodología de lujo que no podrá
aplicarse. También en este caso, la ambición debe estar a la
altura de los medios disponibles.
El mapa escolar debe integrarse adecuadamente en el proceso de
toma de decisiones. A este respecto, mencionamos nuestra preferencia
por un proceso de planificación flexible y "participatorio",
que incluya una descentralización de los mecanismos que llevan a la
toma de decisiones y la voluntad política de atenerse al juego en lo
que respecta a la participación. La participación puede ser una mag -
niïica idea, pero como todas las grandes ideas es más fácil decidirla
en teoría que llevarla a la práctica. Siendo así, ¿hemos de renunciar
y no proponer la adopción del mapa escolar si no se cumple la condición
previa de la participación? ¿Tendremos que renunciar a experimentar
la participación porque es difícil superar los obstáculos en
nuestro camino? Debe admitirse honestamente que escoger el sistema
de planificación es una decisión de carácter político. La participación
es un elemento esencial de tal opción, equiparable a un sistema
de valores. Si nos pronunciamos en favor de este sistema de valores,
es porque creemos que es el íínico que concuerda con los principios de
planificación que preferimos; al mismo tiempo es necesario admitir
293

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
que el pluralismo de nuestras sociedades abre las puertas a otros sistemas
de valores y a otras alternativas de planificación, que van desde
el puro "laissez-faire" al centralismo rígido y tecnocrático, pasando
por todo tipo de fórmulas intermedias. El mapa escolar tiene cabida
en todos los países - a condición que muestre ser congruente con el
sistema socio-politico en el cual se aplicará. Pero no habrá dos casos
en que sea el mismo mapa escolar; no funcionará en relación a los
mismos términos de referencia, ni perseguirá tampoco los mismos
propósitos.
5. Todo lo anterior sugiere - para ser completo - hacer el esbozo de una
tipología. Simplificando en grado sumo, podemos identificar tres categorías
de pafses, en base a las ideologías subyacentes en sus sistemas de planificación;
a saber :
(a) Pafses que propenden al ideal de una planificación basada en la participación.
Se considera que el precio que debe pagarse en términos
de una cierta desorganización en los procesos de toma de decisiones,
una permanente puesta en tela de juicio de los objetivos del plan, y
de sus medios, etc., se justifica y se compensa plenamente con el
progreso previsto en materia de democratización con la eliminación
gradual de la burocracia, y con la supresión de los compartimentosestancos
de la sociedad. Esto equivale a apostar sobre el futuro y si
bien no hay pruebas reales de que se puedan ganar las apuestas, por
lo menos las opciones políticas que las inspiran se imponen para los
defensores de la democracia. La experiencia China, - de la cual no sabemos
casi nada - sería un ejemplo. Las declaraciones de intención
de la reforma educacional peruana y en especial la adopción de la nuclearización,
segdn son descritas en los informes oficiales, se inspiran
en el mismo ideal de la democracia "participatoria" y auto gestionada.
Muy próximo al trabajo de investigación sobre el mapa escolar, vemos
surgir un proyecto de investigación que consiste en estudiar las experiencias
de estos pafses, para poner de manifiesto los progresos que
se han logrado, las dificultades halladas en el camino y las enseñanzas
que pueden desprenderse a nivel internacional.
(b) Los países que poseen una larga tradición de planificación más o menos
centralizada y donde la participación se ha institucionalizado en cierto
modo, en el marco de las comisiones representativas especializadas
(o no) en las decisiones relativas al mapa escolar. Se supone que las
administraciones, desempeñando el papel de "secretarías técnicas"
ante las instancias políticas representativas - es decir, las comisiones
que tienen el poder de decidir - son las que preparan las decisiones
¿Cómo funcionan tales comisiones? ¿Cómo se distribuyen efectivamente
los cometidos y las responsabilidades entre las secretarías
regionales y locales del mapa escolar por un lado, y la secretaría de
la Comisión Nacional por otro? ¿Quién asigna en la práctica las decisiones
a los diferentes niveles? ¿Puede acaso considerarse realmente
que las comisiones son representativas? ¿Y en caso afirmativo,
puede acaso considerarse que tienen libertad en materia de toma de
decisiones? ¿O simplemente, están sometidas al peso de las opiniones
y consejos de expertos de las secretarías y forman parte de una
294

Conclusions generales
participación solamente formal en la toma de decisiones? Estas
son interrogantes que instan a llevar a cabo investigaciones sobre
los aspectos sociológicos, políticos y administrativos de la decisión
y que prolongarían útilmente nuestros estudios en materia
de mapa escolar.
Admitiendo que el gran problema de la decisión (y de la participación)
se halle resuelto existe otra dificultad que merece ser citada:
es la consecuencia de las relaciones entre la oferta (establecida por
el mapa escolar) y la demanda de los particulares en materia de enseñanza.
Algunos pafses llegan incluso a asignar coercitivamente
a los alumnos a los establecimientos y a las diferentes ramas de la
enseñanza o/y hasta limitar el ingreso a algunos tipos de estudios
por motivos de orden económico (necesidades de mano de obra del
pafs y capacidad de financiamiento de la educación).
Otros países estiman que el ajuste de la oferta con la demanda
de enseñanza se debe resolver mediante un sistema de orientación
escolar eficaz. A nuestro juicio el papel de la orientación puede ser
importante, pero han de cumplirse requisitos previos de importancia
y sobre todo se debe conocer realmente la demanda en materia de
educación. Se trata a la vez de la demanda "satisfecha" y de la
"no satisfecha"; "espontánea" y "orientada", etc.
Estas observaciones sugieren dos proyectos de investigación que
prolongarían los estudios emprendidos sobre el mapa escolar. Un
primer proyecto intentaría examinar y precisar la naturaleza de la
demanda social y de los factores que la determinan, con el objeto
de mejorar el procedimiento para definir los objetivos y los medios
empleados para conseguirlos, (es decir, el mapa escolar). Un segundo
proyecto se ocuparía de los mecanismos para la orientación
escolar y analizaría el papel que ésta puede desempeñar en la consecución
de un equilibrio entre la oferta y la demanda educativa,
(c) Finalmente, nuestra tipología se completa con un grupo de países
heterogéneos. Aquí nos encontramos con planes que carecen de
fuerza, planes que algunos rehusarán reconocer como tales,
donde no existe el concepto de la participación, ya sea porque
casi no hay interés en ello, o bien porque es políticamente inadmisible,
y donde el mapa escolar se reduce de hecho a un ejercicio
de programación de las inversiones en el sector estatal
- el único que puede ser controlado hasta cierto grado. Evidentemente,
los responsables no admitirán que han elegido la
alternativa del 'laissez faire', pero la experiencia demuestra
que en la práctica es la regla aún cuando las decisiones tomadas,
que frecuentemente se toman para dar el sello oficial a una
situación de hecho, intenten dar la impresión contraria. No obstante,
se considera que los objetivos generales de educación
adoptados por todos y sobre todo el de la igualdad de oportunidades
- se consideran compatibles con el espíritu de liberalismo,
sea éste progresista o no, que reina en los pafses en cuestión.
Esta descripción, a pesar de ser de carácter general, sugeriría
la necesidad de investigar :
295

El mapa escolar :
un instrumento de la política de educación
(i) el significado, el papel y el interés del mapa escolar en
sistemas de educación que, a menudo y en gran medida, eluden
el control por parte de las autoridades públicas y que están en
manos de ciertos grupos organizados (privados, con o sin propósitos
de lucro).
(ii) la posibilidad de promover la consecución del objetivo de
la democratización (igualdad de oportunidades), elevando a la
práctica mapas escolares racionales y equitativos (locales regionales
y nacionales). Por supuesto, esto no implica que una
oferta equitativa baste para garantizar una asistencia escolar
equitativa.
A la luz de las observaciones anteriores podemos terminar este
trabajo. Doquiera haya contenidos mal adaptados, métodos discriminatorios
y objetivos impuestos al sistema por grupos sociales dominantes,
en el mejor de los casos la igualdad de oportunidades no
será más que un pretexto. Mientras la sociedad siga siendo imperfecta,
discriminatoria e injusta, la escuela favorecerá la reproducción
y preservación del sistema social; es en la sociedad, en la
familia y en el aula donde debe librarse la lucha por el cambio, por
una mayor armonía entre los propósitos enunciados y las acciones
ejecutadas, y por la justicia social . Un mapa escolar equitativo
es sólo un eslabón en la compleja cadena de factores que determinan
la igualdad de oportunidades entre los individuos.
1. Véase J. Hallak, ¿ A quién beneficia la escuela? Caracas,
Monte Avila Editores, 1977.
296

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298

Instituto Internacional
de Planeamiento de la Educación
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE) es un centro
internacional de formación e investigaciones avanzadas en la esfera del planeamiento
y de la administración de la educación. Creado por Unesco en 1963, el
Instituto está financiado por la Unesco y por contribuciones voluntarias de los
Estados Miembros
El objetivo del Instituto es difundir el conocimiento y aumentar la oferta de
expertos competentes en planeamiento de la educación, a fin de ayudar a todas
las naciones a acelerar el desarrollo educativo. A este efecto, el Instituto coopera
con las organizaciones de formación y de investigación interesadas de todo
el mundo. El Consejo de Administración del Instituto está integrado por
ocho miembros elegidos (uno de ellos, el Presidente) y por cuatro designados
por las Naciones Unidas y por algunos de sus órganos y sus organismos especializados.
Presidente Torsten Husén (Suecia), Profesor de Educación Internacional y
Director del Instituto para el Estudio de los Problemas Internacionales
en la Esfera de la Educación. Universidad de Estocolmo
Miembros Sra. Helvi Sipilä, Subsecretaría General de Asuntos Sociales y
designados Humanitarios, Naciones Unidas
Aklilu Habte, Director del Departamento de Educación del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento
Kenneth A. P. Stevenson, Jefe del Servicio de Enseñanza y Extensión
Agrícolas, Organización para la Agricultura y la Alimentación
Vinyu Vichit-Vadakan, Director del Instituto Asiático de Desarrollo
de las Naciones Unidas, Tailandia
Miembros Cándido Mendes de Almeida (Brasil), Presidente-Director de la
elegidos Fundación "Sociedade Brasileira de Instruçao", Rfo de Janeiro
Jean-Claude Eicher (Francia), Director IREDU,(Instituto de Investigación
en economía de la educación), Universidad de Dijon
Mohy El Din Saber (Sudán), Director, ALECSO (Organización
Arabe para la educación, la cultura y la ciencia)
Michael Kinunda (Tanzania), "Commissioner for National Education",
Ministerio de Educación
V. K. R. V. Rao (India), miembro del Parlamento, ex-Ministro de
Educación, Director del Instituto para cambio social y económico.
Bangalore
Jan Szczepanski (Polonia), Vice Presidente, Academia de Ciencias
de Polonia
Lord Vaizey de Greenwich (Reino Unido), Director del Departamento
de Ciencias Sociales de la Universidad de Brunei, Londres
Las peticiones de información sobre el Instituto y de ejemplares del último informe
sobre sus actividades deben hacerse al:
Sr. Director del UPE, 7-9, rue Eugène-Delacroix, 75016 París

El libro
El autor
La finalidad del libro es proponer una metodología para planificar la ubi­
cación de los establecimientos de enseñanza. Partiendo de los resultados
de un proyecto de investigación internacional que abarca 12 países, el
autor muestra cómo el mapa escolar, considerado en el sentido más am­
plio, es un instrumento esencial de la planificación de la educación y
cómo puede facilitar el logro de los objetivos de la política de educación.
Trata los problemas que plantea la ejecución de los planes y presenta
algunas conclusiones claras sobre las limitaciones del proceso de plani­
ficación. Este libro debería ser muy útil no solamente para los respon­
sables de la política de educación nacional, sino también para quienes
trabajan en el campo de la planificación de la gestión y administra­
ción de la educación, incluso los funcionarios encargados de la gestión
de los sistemas escolares a escala local.
Encargado de misión en el Ministerio de Finanzas de Francia y después,
catedrático de la Facultad de Derecho y Economía de la Universidad de
París, Jacques Hallak es, desde hace más de diez años, funcionario del
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación. Asumió, a
este título, la dirección de varios proyectos de investigación, sobre todo
en materia de análisis de los costos educacionales y financiamiento, y
de mapa escolar, tema del presente informe de síntesis. Es autor asi­
mismo de numerosos libros y artículos sobre los problemas relativos a
la planificación de la educación, tales como Coûts et dépenses en édu­
cation (1969), Managing educational costs (en colaboración con
P.H. Coombs, 1972) y A qui profite l'école ? (1974)
ISBN 92-803-3071-3