Læs her. - MindLab

Slotsholmsgade 12 T + 3392 3144 www.mind-lab.dk
1216 København K info@mind-lab.dk
Danmark
29. august 2011
Et Et vejledningsredskab vejledningsredskab til til OPI OPI – målgruppe, målgruppe, produkt produkt og og proces
proces
Af Jesper Christiansen, Anna Sofie Jacobsen og Niels Hansen
MindLab og EBST har fået til opgave at udarbejde et vejledningsredskab til håndtering og
gennemførelse af OPI-projekter. Projekter, der gennem tæt og gensidigt samarbejde
mellem offentlige aktører og private virksomheder, udvikler løsninger, som kan kommercialiseres
og samtidig inddrages i de offentlige kerneopgaver.
Traditionelt forbindes OPI-projekter med en ’tredobbelt bundlinje’: 1) Den offentlige part
skal kunne se et effektiviseringspotentiale. 2) Den private part skal kunne se et marked
og vækstmuligheder. 3) Borgerne skal opleve en øget kvalitet samt en øget effekt på fx
sundhed, omsorg eller selvhjulpenhed. Opgaven er en del af regeringens OPS-strategi
(januar 2011) og lyder overordnet således:
’Vejledning til offentlig-private innovationspartnerskaber (OPI) med konkrete anvisninger
til, hvordan offentlige myndigheder kan indlede, tilrettelægge og gennemføre et innovationssamarbejde
(Regeringens OPS-strategi, januar 2011)
Vejledningen skal således levere anvisninger på forskellige niveauer til, hvordan offentlige
myndigheder kan overkomme de konkrete barrierer, de møder i samarbejdet med
private virksomheder. Udfordringerne er talrige, især fordi der tilsyneladende findes et
utal af måder at organisere et samarbejde på. Som udgangspunkt forbindes disse ofte
med, at regelværket i OPI opleves som svært tilgængeligt i forhold til håndtering af fx
udbudsregler og rettigheder (IPR).
Vores studier af nuværende og tidligere OPI-projekter peger dog i højere grad i retning af,
at OPI indgår som en del af og et udtryk for et større paradigmeskift i det offentlige, hvor
helt nye måder at indgå i relation til omverdenen på udmønter sig i nye roller, udviklingsprocesser
og måder at håndtere problemstillinger på. Disse elementer skaber i fællesskab
massive udfordringer for udviklingen og implementeringen af velfærdsinitiativer i
den offentlige sektor, fordi denne øgede erkendelse og accept af virkelighedens kompleksitet
i høj grad må siges at introducere en større uforudsigelighed i produktionen af
nye velfærdsløsninger. Det drejer sig således ikke kun om, hvordan det offentlige frugtbart
håndterer at indgå i kontinuerligt samarbejde med private virksomheder, men i højere
grad om hvordan man håndterer egne organisatoriske rammer og udviklingspraksis
(herunder forholdet mellem drift og innovation).
Dermed giver OPI også anledning til at spørge, hvordan det som enkeltstående projekt og
midlertidig proces indenfor den offentlige organisation kan knytte sig institutionens eller
organisationens daglige arbejde. Følgende spørgsmål bliver derfor aktuelt: Er det hensigtsmæssigt
at adskille traditionel offentlig udviklingspraksis og en mere eksperimenterende
tilgang, eller bør de forbindes i en mere »eksperimenterende kultur« i kernen af
organisationens drift?
Der er efterhånden adskillige eksempler på, at OPI-projekter 'lever deres eget liv' som et
vedhæng udenfor organisationens strategiske satsning og dermed med den konsekvens,
at projektets potentiale langt fra indfries. Dette relaterer sig også til, hvordan man kan
eller bør forstå og anvende resultater og effekter fra OPI-projekter, som ofte udgør dynamiske
størrelser og materialiserer sig over tid.
Dette udgangspunkt har konsekvenser for det potentielle vejledningsredskabs målgruppe,
produkt og proces, hvilket bliver diskuteret i det følgende.
Det Det offentlige offentlige offentlige som som facilitator facilitator – hvem hvem er er målgruppen?
målgruppen?
Et overordnet spørgsmål synes at blive, hvordan offentlige organisationer meningsfyldt
kan inkorporere deres unikke viden om borgerne i fremtidsorienterede samarbejdsprocesser,
hvor drift og udvikling tænkes sammen. Med andre ord, hvordan får samarbejdet
side 1

Slotsholmsgade 12 T + 3392 3144 www.mind-lab.dk
1216 København K info@mind-lab.dk
Danmark
med de private virksomheder en tyngde og et ambitionsniveau, som i et fremtidsorienteret
kommercielt perspektiv er interessant, og samtidig bidrager til radikal nytænkning af
den nuværende velfærdsservice?
OPI kan i den sammenhæng potentielt bidrage til skabelsen af effektfulde platforme for
velfærdsinnovation, hvor det, i et vedvarende og dynamisk samspil med viden om borgernes
virkelighed og private virksomheders unikke kompetencer, bliver muligt at se eksisterende
problemstillinger i et nyt lys. Det rummer således muligheder for forandring,
fordi den udfordrer dét, vi tager for givet, at vi »ved« om borgerne. Der skabes således
nye udgangspunkter for politikudvikling, som potentielt rummer radikal og innovativ
gentænkning af, hvordan det offentlige servicerer og regulerer borgerne. Samtidig skaber
det en ny rolle for den offentlige udviklingsinstitution, hvor det offentlige i højere agerer
som facilitator for meningsfyldt at inddrage og engagere samfundets aktører på en langt
mere dynamisk måde.
Af hvem og i hvilke sammenhænge skal vejledningen bruges?
Vores umiddelbare bud på en primær målgruppe har været kommunale og regionale udviklingskonsulenter,
som typisk har rollen som tovholder og ’blæksprutte’ i OPI samarbejder.
Det er udviklingskonsulenten, der typisk skal håndtere andre typer af brugergrupper
som fx frontmedarbejderen, det strategiske og det politiske niveau samt de private
virksomheder. Dvs. at udviklingskonsulenten er central i forhold til at engagere
frontmedarbejderen og den private virksomhed samt motivere beslutninger i ledelsen og
på det politiske niveau. Derudover er det også typisk udviklingskonsulenten, der udarbejder
problembeskrivelse, udbudsmateriale, overholdelse af kontraktforhold og IPrettigheder.
Dette ligger også i tråd med både forskeres og praktikeres betragtninger omkring, at
udviklingskonsulenternes rolle kommer til at være central i den fremtidige offentlige
udviklingspraksis. Dvs. rollen som facilitator og bindeled mellem et større netværk af
aktører med relevans for den konkrete forandringsskabelse. De udforsker mulige forbindelser
mellem de offentlige problemstillinger og kompetente aktører fra både det offentlige,
det private og den tredje sektor, og har ansvar for at skabe den nødvendige synergi
mellem proces, rammer og kompetencer i forhold til at nytænke velfærdsløsninger til
gavn for borgere, offentligt ansatte og, i forbindelse med OPI, også private virksomheder.
I det lys handler det om at klæde udviklingskonsulenter på til at lede disse innovationsprocesser.
Igennem researchprocessen er vi dog også blevet opmærksomme på, at disse opgaver
fordeles forskelligt og på forskellige personer i de varierende kommunale og regionale
sammenhænge. I mange tilfælde er tale om, at projekters rammer og praksis knytter sig
til det strategiske niveau i offentlig organisation. I det lys bliver eksempelvis forskellige
fagspecifikke chefer og indkøbsansvarlige også centrale aktører. Der ligger således en
løbende central udfordring i at blive skarp på, hvem de primære og sekundære brugere af
vejledningsredskabet er. Et centralt spørgsmål på dette stadie i processen er altså specifikt
hvilke offentlige aktører, der fremadrettet er ansvarlige for at drive OPI, og som vil
have glæde af inspiration og vejledning i de konkrete processer.
Konsekve
Konsekvenser Konsekve
Konsekve nser for for fokus fokus og og produkt
produkt
Projektet har indledningsvist fokuseret på at komme helt tæt på de udfordringer, som de
private aktører oplever i mødet og samarbejdet med de offentlige aktører. Udover konkret
viden om det private virksomheders behov og praksis handler det i høj grad også om at
lære sig selv at kende gennem ’den relevante andens’ øjne. Det offentlige har, i forhold til
de komplekse forhold og processer i forbindelse med OPI, brug for at se deres egen praksis
i et nyt lys og genopdage sig selv som aktør med andre og nye muligheder for at drive
udviklings- og innovationspraksis. En spejling af det offentlige igennem de privates oplevelse
kan således give anledning til konstruktiv refleksion; at skabe en indsigt, som skaber
nye erkendelser og reelle ændringer i måden, de ser deres rolle, kompetencer og
muligheder i forbindelse med OPI.
side 2

Slotsholmsgade 12 T + 3392 3144 www.mind-lab.dk
1216 København K info@mind-lab.dk
Danmark
Det stiller spørgsmålet om hvilken type produkt, der kan leveres, og som er i tråd med
den virkelighed, som rent faktisk udspiller sig i forbindelse med OPI-praksis? I den forbindelse
har det været helt essentielt at skabe en forventningsafstemning mellem, hvad
man fra ministeriets og andre offentlige aktørers side har forventet i forhold til denne
vejledning. Der har således været stor efterspørgsel efter autoritative guidelines, som til
enhver tid ville kunne adressere problemer og tvivlsspørgsmål i gennemførelse af OPIprojekter.
En fornemmelse for sikkerhed, som er forståelig og typisk i offentlig administrativ
praksis, og som afspejles i følgende citat:
“In morality, as in law and public administration, the assumption that all practical decisions
need to rest on a sufficiently clear and general system of invariable rules or principles
has, from a theoretical point of view, a certain attractiveness (...) On this view the
practical problems of the moral life can be dealt with simply and finally by recognizing –
or choosing – the particular code of rules that one will accept as having authority over
one’s thoughts and actions” (Johnson & Toulman 1988: 6,9)
Kompleksiten og flertydigheden i OPI omkring regler, organisatoriske rammer og innovationens
præmisser generelt skaber dog en helt anden kontekstuel og praktisk virkelighed.
Vi ser således ikke nogen værdi i overhovedet at forsøge og skabe et OPIvejledningsredskab,
der kan eller skal komme med enkeltstående modeller for handling i
form af de ’algoritmer’, som efterspørges. I stedet forsøger vi at overkomme længslen
efter og idylliseringen af klare regler i erkendelsen af, at selv de mest krystalklare regler i
dette tilfælde ikke kan imødekomme den ambivalens og mangel på sikkerhed, som ofte
er oplevelsen for de involverede aktører i OPI-projekter. Visualiseret i figur 1 befinder vi
os således et sted, hvor OPI ikke længere udgør et ’mysterium’, men samtidig er langt fra
at tage form som algoritmisk formel. I stedet handler det nuværende stadie om at foretage
forskellige ’heuristiske’ rationaliseringer og fortolkninger ud fra virkelighedens praksis.
Det er dette lys, man skal se vejledningens præmisser.
Figur 1
Målsætningen for vejledningsredskabet kommer på den måde at handle om at få de involverede
aktører til ’at turde mere og klogere’: at man i initieringen og håndteringen af
projekter føler sig klædt på til at drive processerne fremad og ikke kontinuerligt blive
handlingslammet af mulige barrierer og uigennemskuelighed. Ideelt set kan vejledningsredskabet
sandsynliggøre forskellige scenarier og, gennem konkrete beskrivelser og
eksempler, pege på forskellige måder at håndtere de udfordringer, der opstår. På den
måde tænkes redskabet som en slags ’problemorienteret road map’ med opmærksomhedspunkter,
der alt efter hvor brugeren befinder sig i projektet, vil kunne skabe en bevidsthed
omkring og accept af projektets forløb og proces.
side 3

Slotsholmsgade 12 T + 3392 3144 www.mind-lab.dk
1216 København K info@mind-lab.dk
Danmark
Vejledningsredskabets Vejledningsredskabets indhold
indhold
Overordnet arbejder vi ud fra tre overordnede tematikker, som er blevet defineret og
beskrevet ud fra praktisk og forskningsmæssig research omkring de privates oplevelser
af at igangsætte eller tage del i OPI-projekter. Da de er identificeret gennem det private
perspektiv, er de naturligvis langt fra utømmende for hvilke barrierer og problemstillinger,
der eksisterer i forbindelse med OPI.
Overordnet kan man sige, at vejledningen stræber efter tage form ud fra en synergi mellem
den nuværende OPI-praksis, og hvad man kunne ønske sig som fremtidig praksis.
Spørgsmålet bliver således, hvordan man meningsfyldt kan ’øve sig på fremtiden’, uden
at der eksisterer klare kriterier og rammer for, hvad der reelt er muligt.
Juridiske rammebetingelser
De efterhånden gennemtærskede juridiske rammebetingelser i form af udbudsregler og
IPR udgør et primært fokus, hvor målet er at konkretisere og operationalisere forståelsen
af disse. Det interessante er, at der er meget divergerende meninger om, hvad der kan
lade sig gøre inden for de nuværende regler. På den ene side mener Kammeradvokaten
og dem, der har ansvaret for lovgivningen (KFST), at der er mange muligheder, som de
offentlige myndigheder bare ikke har forsøgt sig med endnu. På den anden side har dem
der skal gøre forsøget svært ved at se, hvad mulighederne er og er derfor bange for at
overskride deres råderum som kommune eller region. Det er helt centralt, at der her bliver
skabt et grundlag, der gør myndighederne trygge ved, at der er mulige processer indenfor
de gældende juridiske rammer for i offentlig-privat samarbejde om innovation.
Strategisk forankring
Mange af de forsøg, der er blevet gjort med OPI, har været dekoblet fra den egentlige
drift. Det har været udviklingsprojekter, hvis resultater der har været interesse for, men
ikke nogen konkret efterspørgsel efter. Det betyder for det første, at udviklingsprojekterne
ikke er tilstrækkeligt fokuseret, og at der ikke bliver brugt tilstrækkeligt med ressourcer
på at få dem til at lykkes. Her er det også relevant at belyse, hvad det egentlig vil sige
’at lykkes’ med et OPI-projekt. For det andet betyder det, at der ikke er noget direkte
forretningspotentiale i dem. Når de ikke er en del af den kommunale strategi og dermed
de kommunale kerneopgaver, er der heller ikke noget indkøb bag. Derfor er projekterne
ofte uinteressante og for uambitiøse for de fleste virksomheder (de fører ikke direkte til
salg og vækst for virksomhederne), og for kommunen udnytter man ikke effektiviserings-
og kvalitetspotentialerne i samarbejdsmodellen.
Offentlig organisering og proces
Det kan være en udfordring, at den offentlige organisation i høj grad er gearet til at sikre
en stabil og fejlfri drift. Processer og hierarkier skal sikre, at der kan placeres et præcist
ansvar. I udviklingsprocesser er det derimod nødvendigt at have en mere fleksibel og
tværgående organisering, der kan inddrage alle aspekter på tværs af siloer og organisatoriske
enheder. Det bliver særligt et problem, når de offentlige myndigheder møder de
private virksomheder.
For det første er de private virksomheder uvante med den komplekse bureaukratiske
beslutningsproces. For det andet bliver de private virksomheder forundrede over de
mange forskellige mennesker, der bliver indblandet i både proces og beslutninger, hvilket
udfordrer de nødvendige tillidsforhold, der er nødvendige for en frugtbar proces.
Endeligt ligger udfordringen også i forlængelse af pointen om at OPI projekter lige nu ikke
er en del af en strategisk satsning. Mange af de eksempler, der er på OPI-projekter viser,
at udviklingsopgaven har været dekoblet fra dem, der tager beslutninger ift. driften, samt
dem der har ansvaret for efterfølgende indkøb. Det er vigtigt, at disse forskellige perspektiver
inddrages i udviklingsprocessen, så afgørende led i den endelige gennemførelse/implementering
ikke er glemt og implementering dermed bliver umuliggjort.
Udviklingsredskabets Udviklingsredskabets proces
proces
Da der allerede er lavet en del undersøgelser og anvisninger på området, bør projektet
gøre brug af den allerede eksisterende viden. Produktet skal således være med til at gøre
side 4

Slotsholmsgade 12 T + 3392 3144 www.mind-lab.dk
1216 København K info@mind-lab.dk
Danmark
den allerede eksisterende viden tilgængelig og anvendelig for OPI-målgruppen og øvrige
brugere. Samtidig vil det blive et bud på en platform til diffusion, implementering, fortsat
udvikling og vedligeholdelse af konkret og anvendelig viden omkring OPI. Det stiller således
spørgsmålet om, hvordan redskabet bedst muligt testes, tilpasses, implementeres
og spredes?
Skal vejledningsværktøjet forblive relevant, må det udvikle sig i takt med de erfaringer,
rammer og forudsætninger, som kontinuerligt opdages, skabes og forandres i forskellige
typer af OPI-samarbejde. Vejledningen skal derfor fra starten skabe en ’organisation’
eller et så stort engagement hos dets brugere, at det vedligeholdes og udvikles i samarbejde
med de mest centrale stakeholders og det igangværende arbejde, som eksempelvis
finder sted i forskellige regionale sammenhænge.
For at sikre at brugerne tager redskabet til sig, er det nødvendigt, at redskabet i indhold
og form rammer brugernes behov. Det er derfor vigtigt, at redskabet bliver til i en samudviklende
proces, så redskabet udarbejdes efter brugernes oplevelser og bliver forankret
bredt blandt aktører og brugere i kommuner og regioner.
Det må desuden forventes, at arbejdet med et uddybende vejledningsredskab vil støde
ind i uhensigtsmæssigheder i regelværk og praksiser. En sådan viden vil blive samlet og
fremlagt for styregruppen med den mulighed at kunne danne grundlag for ny politikudvikling
på området, og projektet vil derfor sikre sig, at denne viden formidles til centrale
policyudviklere og beslutningstagere.
side 5