Kontrol eller samarbejde? EU og indvandringen (pdf, 528 KB) - DIIS

DANSK INSTITUT FOR INTERNATIONALE STUDIER 

KONTROL ELLER 

SAMARBEJDE? 

– EU OG 

INDVANDRINGEN 

AF SIMON TURNER 

EU’S DILEMMAER

KONTROL ELLER 

SAMARBEJDE? 

– EU OG 

INDVANDRINGEN 

AF SIMON TURNER 

EU’S DILEMMAER 

Hver uge omkommer desperate mennesker i forsøget på at nå ind i det forjættede 

land, EU. Det er mennesker, der er flygtet fra fattigdom, politisk forfølgelse eller 

som måske bare søger lykken. Når EU skærper kontrollen med grænser, havne og 

lufthavne, opfinder menneskesmuglerne blot andre metoder og finder nye smutveje 

til Fort Europa. Derfor er EU-landene de seneste år begyndt at gå andre veje i 

forsøget på at begrænse og kontrollere indvandringen. De forsøger at lave mere 

langsigtede og holdbare tilgange, der ikke blot begrænser tilstrømningen, men også 

kan komme de fattige lande til gode. Men det er svært for landene at opnå enighed 

om en fælles politik. 

Dover, Storbritannien, 2003: Ved en stikprøvekontrol finder de britiske immigrationsmyndigheder 

16 kinesere i en container. De er alle omkommet på grund af luftmangel. De har 

hver især betalt store summer for at blive smuglet ind i EU. Chaufføren arresteres, men 

de egentlige bagmænd finder man aldrig. 

Sydspanien, 2004: En mand er ude at lufte sin hund, da hunden finder et lig halvt begravet 

i sandet i vandkanten. Det viser sig at være liget af en 20-årig kvinde fra Nigeria, som 

mistede livet sammen med 20 andre migranter, da deres båd kæntrede i Gibraltar-strædet. 

Strædet er så smalt, at man i klart vejr kan se Marokkos kystlinje på den anden side. 

Kvinden havde brugt det meste af tre år på at komme fra sin landsby til Spaniens kyst, 

og hendes familie havde forgældet sig for at betale den farefulde færd, først gennem Sahara 

og senere over Middelhavet. 

Nordafrika, 2005: Tv-billederne ruller ind i stuerne til borgerne i Europa. Desperate afrikanske 

unge mænd stormer de enorme pigtrådshegn omkring de to spanske enklaver – 

Ceuta og Melilla – to små stykker EU i Nordafrika. Det lykkes nogle få at komme igennem. 

Andre bliver gennet tilbage af grænsepolitiet. Endnu andre bliver slemt såret eller 

mister livet i et forsøg på at komme ind i EU. 

Dramatiske historier om desperate indvandrere og asylsøgere, der dør i forsøget på at nå 

ind i EU, dukker jævnligt op i medierne. Fælles asyl- og indvandringspolitik har derfor 

været et af de mest centrale områder i EU siden midten af 1990’erne. I takt med, at de in- 

02


terne grænser mellem EU-landene er kommet til at betyde mindre og mindre – hvad 

enten det drejer sig om den fri bevægelighed af varer, penge eller mennesker – er der 

nemlig opstået et behov for at sikre de ydre grænser. Allerede med Schengen-aftalen 

(se boks A) fra 1985 lagde man grunden for et retligt samarbejde. Formålet var at harmonisere 

behandling af asylansøgere, visumkrav og så videre. Logikken var, at åbne 

indre grænser krævede lukkede ydre grænser og først og fremmest en fælles politik. 

Siden fulgte Dublin-konventionen i 1997 (se boks B), der bl.a. skulle sikre, at asylansøgere, 

der har søgt asyl i et EU-land, ikke kan søge i et andet EU-land bagefter – 

det som kaldes ‘asylshopping’. 

EN UNION – MANGE POLITIKKER 

På trods af intentionerne om en fælles migrations- og asylpolitik i EU styres indvandringen 

meget forskelligt i de enkelte EU-lande, blandt andet fordi landene i EU har meget 

forskellige erfaringer med indvandring. Nogle lande, f.eks. Frankrig og Storbritannien, 

har haft indvandring siden Anden Verdenskrig, mens lande som Italien og Spanien først 

har oplevet massiv indvandring for ganske nylig. Lande som Danmark modtager primært 

asylansøgere og familiesammenførte, mens andre lande, f.eks. Storbritannien, 

aktivt støtter arbejdsmigration. Det betyder, at de enkelte EU-lande har meget forskellige 

opgaver og problemer i relation til immigranter og asylsøgere – og derfor også tænker 

i forskellige baner, når de skal komme med forslag til nye tiltag i EU-regi. 

I lande som Danmark, Tyskland og Holland opfordrede man i 1960’erne og begyndelsen 

af 1970’erne de såkaldte gæstearbejdere til at slå sig ned og tage de dårligst betalte 

jobs i industrien. På den måde støttede disse ufaglærte migranter et økonomisk 

opsving i Danmark. Med oliekrisen i begyndelsen af 1970’erne lukkede de fleste europæiske 

lande imidlertid for indvandringen. Den eneste mulighed for ikke-europæiske 

immigranter blev at søge ophold som asylansøger eller via familiesammenføring 

med personer, der allerede havde lovligt ophold i et EU-land. Især i de skandinaviske 

lande har resultatet af denne politik været, at der er opstået en gruppe af 

lavtuddannede indvandrere og flygtninge. En gruppe, der har haft svært ved at komme 

ind på arbejdsmarkedet, og som i stedet lever af overførselsindkomster. Ifølge en 

rapport fra Integrationsministeriets tænketank (se boks C), der sammenligner integrationen 

i seks vestlige lande, ligger Danmark på en klar sidsteplads med hensyn til antallet 

af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. 

I Danmark bliver flygtninge og indvandrere derfor primært set som en byrde for samfundet 

og ikke en ressource. Den nuværende regerings officielle politik er i forlængelse heraf 

at få de indvandrere, der allerede er i landet, ind på arbejdsmarkedet, før nye lukkes ind. 

BLAIRS BALANCEGANG 

Storbritannien ligner på nogle områder de andre nordeuropæiske lande. Her er indvandringen 

godt nok sket noget tidligere på grund af landets fortid som kolonimagt, 

idet statsborgere i tidligere kolonier i Caribien og Sydasien i en årrække frit kunne rejse 

til moderlandet. Og i modsætning til gæstearbejderne i Danmark og Tyskland var 

der en del veluddannede – især indere og pakistanere – imellem. Men ligesom andre 

nordeuropæiske lande lukkede Storbritannien for indvandring i begyndelsen af 

1970’erne, og som i andre EU-lande har Tony Blairs regering gennemført en række 

stramninger på asylområdet de senere år. 

BOKS A: 

SCHENGEN-SAMARBEJ- 

DET 

03 

Schengen-aftalen er opkaldt 

efter en lille by i Luxemburg, 

hvor samarbejdet blev aftalt i 

1985. Det har været en integreret 

del af EU-samarbejdet 

siden 1999. Danmark tiltrådte 

Schengen-samarbejdet den 

25. marts 2001, samme dag 

som Sverige, Finland, Norge 

og Island. De to sidstnævnte 

lande var de første ikke EUlande, 

der blev en del af samarbejdet. 

Siden er også 

Schweiz kommet til. Storbritannien 

og Irland ønsker fortsat 

at stå udenfor, mens de 

10 nye medlemslande arbejder 

på at opfylde betingelserne. 

Schengen-samarbejdet 

betyder, at der ikke længere 

er personkontrol ved grænser 

mellem Schengen-landene. 

Alle kan således bevæge sig 

frit inden for Schengen-området, 

uanset om de er borgere 

i EU eller ej. Det indebærer 

også et politimæssigt samarbejde 

med det formål at bekæmpegrænseoverskridende 

kriminalitet og illegal indvandring. 

Det sker bl.a. ved 

hjælp af et særligt informationssystem, 

som myndighederne 

i Schengen-landene 

kan trække på. 

BOKS B: 

DUBLIN-KONVENTIONEN 

Dublin-konventionen trådte i 

kraft i 1997 og blev i 2003 

suppleret af Dublin II-forordningen. 

Formålet med Dublinreglerne 

er at sikre, at en asylansøgningssag 

kun behandles 

i ét EU-land. I praksis betyder 

det, at myndighederne i 

et EU-land henvender sig til 

deres kolleger i et andet EUland, 

hvis de har mistanke 

om, at en asylansøger har 

opholdt sig og søgt asyl i dette 

land først. Politiet i de to 

lande udveksler fingeraftryk 

for at fastslå asylansøgerens 

identitet, og hvis vedkommende 

har opholdt sig i et 

andet EU-land tidligere, bliver 

de normalt sendt tilbage til 

det pågældende land. På 

grund af de danske EU-forbehold 

lykkedes det først i 

2004 Danmark at opnå en 

såkaldt parallel-aftale om at 

tiltræde Dublin-regelsættet.


Storbritannien adskiller sig dog fra Danmark og andre lande på ét punkt. Blairs New 

Labour-regering har kørt en dobbeltstrategi: På den ene side vil han virke “hård, men 

retfærdig” over for asylansøgere for at skille de oprigtigt trængende flygtninge fra lykkeridderne 

(se boks D). På den anden side har den britiske økonomi oplevet et boom 

siden midten af 1990’erne, og det har givet et enormt behov for arbejdskraft. Det har 

man dækket ved at lukke op for indvandring – først af højtuddannede såsom læger, 

sygeplejersker og it-ingeniører, men senere også af lavtuddannede. De lavtuddannede 

får typisk en midlertidig opholdstilladelse, fordi deres jobs afhænger af sæsonen. 

De arbejder primært inden for landbrug og hotel- og restaurationsbranchen. 

I Storbritannien er arbejdsmarkedet noget mere liberalt end i Danmark, og mindstelønnen 

er noget lavere. Selvom forholdene langt fra er som i USA, er der alligevel i 

Storbritannien en vis idé om, at “enhver er sin egen lykkes smed”. Og måske derfor 

så vi for nogle år siden, at danske tandlæger med pakistansk baggrund søgte til England, 

fordi de ikke kunne få arbejde i Danmark. Omvendt er der ikke meget at hente 

for folk på overførselsindkomst i Storbritannien. 

ILLEGALE INDVANDRERE HOLDER HJULENE I GANG 

I Sydeuropa har man helt andre erfaringer med indvandring. I lang tid udvandrede 

folk fra Portugal, Spanien, Italien og Grækenland, væk fra fattigdom og arbejdsløshed. 

De tog til Nordeuropa i håb om at få arbejde og opnå en bedre levestandard. Det 

er først inden for de seneste år, at disse lande selv har oplevet massiv indvandring, 

og det foregår på en helt anden måde end i Nordeuropa. Der er meget få, der søger 

asyl i Sydeuropa. Til gengæld lever flere hundrede tusinde immigranter uden opholds- 

eller arbejdstilladelse og er beskæftiget med sort arbejde. Store dele af Sydspanien 

er f.eks. dækket med drivhuse, der leverer frugt og grøntsager til EU hele 

året rundt. Denne produktion er dybt afhængig af billig, illegal arbejdskraft fra Afrika 

(se boks E). I de lande, hvor der ikke er offentlige tilbud om børnepasning til alle, er 

tusindvis af kvinder fra Latinamerika ansat som private rengøringsassistenter og barnepiger 

i storbyerne. 

Når antallet af illegale indvandrere bliver for stort og uhåndterligt, har både den italienske 

og den spanske regering ved flere lejligheder “gjort rent bord” ved at give opholdstilladelse 

til alle illegale immigranter i landet. Senest fik flere hundrede tusinde illegale 

indvandrere i Spanien opholdstilladelse i 2005. Andre EU-lande har udtrykt 

utilfredshed med denne politik, idet den afviger fra fælles vedtagne politikker på området. 

Kritikken fra de andre EU-lande lyder på, at Spanien kan komme til at fungere 

som magnet for illegale indvandrere, som derved også får mulighed for at slippe ind i 

resten af EU. 

EU HAR SATSET PÅ KONTROL 

Der er altså stor uenighed mellem EU-landene om, hvordan asyl- og migrationspolitikken 

skal gribes an. Men bestræbelserne på at finde fælles fodslag fortsætter. Det 

gælder både “Rådet for retlige og indre anliggender”, som består af EU-landenes justits- 

og indenrigsministre, og EU-Kommissionen, hvor den ansvarlige kommissær 

Franco Frattini er særdeles aktiv. Det skal bemærkes, at Danmark med sine EU-forbehold 

(se boks F) i princippet står uden for dette samarbejde. I praksis er danske 

embedsmænd dog med til alle møderne, og Danmark følger udviklingen tæt. 

04 

BOKS C: 

INTEGRATIONSINDSATSEN 

I DANMARK 

Ministeriet for Flygtninge, 

Indvandrere og Integration 

nedsatte i november 2000 en 

tænketank til at belyse integrationsindsatsen 

i Danmark. 

I sin fjerde rapport fra 2004 

sammenligner tænketanken 

udlændinge- og integrationspolitikken 

i en række vestlige 

lande, heriblandt Danmark. 

Rapporten konkluderer: “På 

de områder, hvor der er væsentlige 

forskelle mellem landene, 

fører Danmark generelt 

en mere restriktiv politik end 

mange af de øvrige lande.” 

Tænketanken anbefaler, at 

denne restriktive linje “bør 

opretholdes – ikke mindst af 

hensyn til mulighederne for at 

koncentrere indsatsen om at 

integrere udlændinge, der allerede 

er her.” 

KILDE: TÆNKETANKENS RAP- 

PORT OM UDFORDRINGER FOR 

INTEGRATIONSINDSATSEN I 

DANMARK: “UDLÆNDINGE- OG 

INTEGRATIONSPOLITIKKEN I 

DANMARK OG UDVALGTE LAN- 

DE”, 2004. FINDES PÅ 

WWW.INM.DK 

BOKS D: 

STORBRITANNIEN 

OG ASYLLOVGIVNINGEN 

I 2004 lavede den britiske regering 

endnu en stramning af 

asylloven. I forordet til lovteksten 

stod der følgende: “Vi 

har en lang tradition for at byde 

folk velkommen, og vi er 

stolte over det moderne Storbritanniens 

etnisk rigt sammensatte 

samfund. Vi må ikke 

lade dette blive ødelagt af 

menneskesmuglere (traffickers) 

og folk, der misbruger 

systemet, uanset deres grunde. 

Lovgivningen (the 2004 

Act) har til formål at skabe et 

hurtigere og mere robust system, 

der beskytter dem med 

et virkeligt behov, men afskrækker 

og forhindrer adfærd, 

der har til formål at underminere 

vore metoder”.


EU giver tilskud til at dyrke tomater i Spanien. Da der er mangel på arbejdskraft 

i Spanien, der er villig til at udføre det hårde og dårligt betalte arbejde, 

ansætter tomatavlerne illegale immigranter, der med livet som indsats 

er sejlet over Middelhavet. Samtidig bruger EU og den spanske stat 

formuer på at bevogte Spaniens kystlinje, og EU iværksætter udviklingsprojekter 

i Marokko for at forhindre folk i at forlade landet. Hvis EU opgav 

støtten til de spanske avlere, ville tomatbønder i Marokko have en chance 

for at komme ind på det europæiske marked, og tomatplukkerne ville være 

fri for at tage over Middelhavet for at finde arbejde. Samtidig ville skatteyderne 

i EU spare penge på landbrugsstøtten i Spanien, patruljebådene i 

Middelhavet og udviklingsprojekterne i Marokko. Men indtil videre er der 

ikke planer om at skære i støtten til de spanske tomater. Der er med andre 

ord lang vej igen, før EU-landene får sammentænkt migrationspolitikken 

med andre aspekter af EU’s politik, som f.eks. landbrugspolitikken. 

EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender blev sat i værk med 

Maastricht-traktaten i 1993. I forbindelse med Amsterdam-traktatens 

ikrafttræden i 1999 blev bl.a. samarbejdet om asyl og indvandring overført 

fra at være mellemstatsligt til at blive fællesskabsretsligt. Inden for disse 

politikområder bliver beslutningerne hermed ikke længere taget af regeringerne 

som led i et traditionelt internationalt samarbejde. Beslutningerne 

tages nu i EU-regi, hvor også EU-Kommissionen og Europa-Parlamentet er 

inddraget, og EF-Domstolen har kompetence. Ændringen medførte, at det 

danske forbehold blev aktiveret og kom til at omfatte dette område. 

I praksis betyder det, at Danmark sidder med ved bordet og kan give sin 

mening til kende under drøftelserne til forslag, men ikke kan deltage i afstemningen 

om forslagene. Omvendt kan Danmark deltage i vedtagelsen 

af politiske erklæringer, f.eks. rådskonklusioner, som ikke har direkte retsvirkning. 

Se i øvrigt www.inm.dk/index/dokumenter 

BOKS E: 

TOMATER I 

SYDSPANIEN 

BOKS F: 

DET DANSKE 

FORBEHOLD 

05


Hidtil har de enkelte EU-lande primært satset på at begrænse indvandringen via kontrol 

og skærpede regler. Det har skabt billedet af et Fort Europa. De to forskere Rainer 

Münz og Robert Holzman beskriver denne tendens i en publikation 1 fra det svenske 

institut for fremtidsforskning: “Disse forsøg fra EU-stater på at kontrollere (og gennem 

kontrol at reducere) adgang til deres territorium, har ført til højere ‘adgangsomkostninger’ 

for de irregulære migranter og for asylansøgere.” De to forskere fra henholdsvis 

Institut for International Økonomi i Hamborg og fra Verdensbanken forklarer, 

hvordan der naturligt vil være et migrationspres på EU på grund af de enorme forskelle 

i økonomiske muligheder mellem landene indenfor EU og landene på den anden side 

af Middelhavet. Mens økonomien vokser og befolkningstallet falder i Europa, sker 

det modsatte i landene syd for Europa. Dette, siger de to forskere, “har fået EU-landene 

til at bruge flere ressourcer på kontrollen af de eksterne/Schengen grænser, på 

behandling af asylsager og på at hjemsende borgere fra tredjelande, som ikke har ret 

til ophold.” Ikke nok med, at det har store omkostninger. Det er også spild af ressourcer, 

mener de. Det nytter ikke noget, og meget snart vil EU-landene ifølge de to forskere 

få brug for arbejdskraft udefra. 

FRA KONTROL TIL SAMARBEJDE 

For at kunne løse problemerne omkring indvandring, er der brug for at der udvikles andre 

mere langsigtede strategier. I de seneste år har der da også været en række nye initiativer 

– både i de enkelte lande og som led i EU-samarbejdet. Vendepunktet kom på 

EU-topmødet i Tampere – eller Tammerfors – i Finland i 1999. Her besluttede stats- og 

regeringslederne fra EU-landene at gribe problemerne omkring indvandring anderledes 

an. Det er således ikke længere nok blot at stramme op på grænsekontrol og lovgivning. 

Slutdokumentet fra topmødet henviser til en mere alsidig tilgang til indvandrings- og 

asylområdet. Dokumentet opfordrer til at satse på partnerskaber med afsenderlandene, 

altså de lande, som flygtninge og migranter typisk kommer fra. Ideen her er, at afsenderog 

modtagerlande samarbejder om kontrol af ulovlig migration. Til gengæld forventes 

det, at man også samarbejder om andet end grænse- og visumkontrol, således at de 

fattige afsenderlande også får noget ud af partnerskabet. Derfor opfordrer Tammerforskonklusionerne 

(se boks G) til at gøre en indsats over for årsagerne til, at folk forlader 

deres hjemland – hvad enten det er fattigdom, krig eller generel mangel på sikkerhed. 

Tanken er, at alle skal have gavn af samarbejdet: EU-landene slipper for migrationspresset, 

de fattige lande får udvikling og mister ikke deres bedste arbejdskraft, og folk slipper 

for at skulle forlade deres hjem og søge mod Europa – med livet som indsats. Det er 

i hvert fald logikken fra topmødet i Tammerfors. 

De nye ambitioner betyder også, at man er nødt til få andre dele af EU-Kommissionen 

end blot Generaldirektoratet for retlige og indre anliggender i spil. Det Europæiske 

Råd har derfor nedsat en række særlige tværgående udvalg, som skal forsøge 

at sammentænke migration med blandt andet udvikling, udenrigspolitik, handel 

og beskæftigelse. I november 2004 mødtes Det Europæiske Råd til topmøde i Bruxelles. 

Her vedtog man det såkaldte “Haag-program” (se boks H), der skal følge op 

på og forstærke den proces, som man havde sat i gang fem år tidligere i Tammerfors. 

“KONTROLFOLKENE” FORTSAT I FRONT 

EU har altså masser af gode intentioner om at bekæmpe årsagerne til migration frem 

for blot at begrænse symptomerne. Men sammentænkningen af migrationskontrol 

BOKS G: 

TAMMERFORS- 

PROGRAMMET 

06 

‘Den Europæiske Union har 

brug for en samlet strategi for 

migration, som tager fat på 

de politiske spørgsmål samt 

på spørgsmålene vedrørende 

menneskerettigheder og udvikling 

i hjem- og transitlandene 

og hjem- og transitregionerne. 

Dette kræver bekæmpelse 

af fattigdom, forbedring 

af levevilkår og beskæftigelsesmuligheder,forebyggelse 

af konflikter og konsolidering 

af demokratiske 

stater (...) Med henblik herpå 

opfordres både EU og medlemsstaterne 

til inden for 

rammerne af deres respektive 

traktatfæstede kompetence 

at bidrage til at skabe større 

sammenhæng mellem EU’s 

interne og eksterne politikker. 

Partnerskab med de berørte 

tredjelande vil også få afgørende 

betydning for, at en 

sådan politik kan gennemføres 

tilfredsstillende med 

henblik på at fremme fælles 

udvikling.’ 

Uddrag af Formandskabets konklusioner 

– Tammerfors, den 15.- 

16. oktober 1999, side 3. 

KILDE: KAN FINDES PÅ: 

HTTP://WWW.EU-OPLYSNIN- 

GEN.DK/DOKUMENTER/FT/EUU/A 

RKIV/BILAG/1999_00/ 19990058/


med politikområder, der traditionelt er adskilt, kræver store omvæltninger – både i 

EU-Kommissionen og i de enkelte medlemslande. Europa-Parlamentet, UNHCR 

(FN’s Flygtningehøjkommissariat) og en række ngo’er har kritiseret Det Europæiske 

Råds strategi for fortsat at fokusere for meget på kontrolaspektet og for lidt på de 

langsigtede, forebyggende tiltag. Den britiske forsker Christina Boswell har undersøgt 

hele processen 2 omkring forsøget på at integrere forskellige politikområder og 

lave langsigtede løsninger i EU, og hun forklarer tendensen til, at det er de kontrolorienterede 

aspekter, der har domineret, på følgende måde: “På mange måder er dette 

fokus på kontrol og inddæmning ikke overraskende, når man tager i betragtning, at 

den arbejdsgruppe i ministerrådet (High Level Working Group), som arbejder med 

emnet, overvejende består af embedsmænd fra retlige og indre anliggender med begrænset 

erfaring i at samarbejde med tredjelande og med beskeden ekspertise inden 

for udviklingsspørgsmål og konflikt-forebyggelse.” Det er med andre ord mest folk 

med erfaring i migrationskontrol, der har fået som opgave at udvikle de nye 

tværgående politikker. 

Når det er “kontrolfolkene”, der sidder tilbage med opgaven, skyldes det, at de embedsmænd, 

der har ekspertise inden for udvikling og samarbejde med lande uden for 

EU, ikke ville have noget med de nye tiltag at gøre. Det ville de ikke, fordi de frygtede, 

dels at det hele drejede sig om kontrol, dels at udviklingsbistanden ville blive rettet 

mod de lande, der sender flest flygtninge og migranter, i stedet for som hidtil mod de 

fattigste. Det er det, den italienske forsker i europæisk migrationspolitik og leder af 

CesPi (Centret for Studier af International Politik), Feruccio Pastore, kalder “den puritanske” 

tilgang til spørgsmålet om at koble udvikling og migration. Denne tilgang 

har efter hans mening resulteret i en ond cirkel, hvor de langsigtede, præventive tiltag 

er blevet nedtonet til fordel for den velkendte kontrol. 

SVÆRT AT FINDE FÆLLES FODSLAG 

Det er i det hele taget vanskeligt at få skabt en fælles politik. Eftersom de enkelte EUlandes 

økonomier, samfundsmodeller og erfaringer med indvandring gennem historien 

er vidt forskellige, er det svært for dem at lave en samlet strategi på asyl- og immigrationsområdet. 

Mens de alle er enige om, at det i princippet er godt at have fælles 

regler, og de fleste arbejder på at stramme op og fjerne “smuthuller” i systemet, er 

landene samtidig meget uenige, når det kommer til, hvordan asyl- og immigrationspolitikken 

skal håndteres i praksis. Hvis lande som Italien og Spanien begyndte at 

håndhæve en stram indvandringspolitik, ville store dele af deres økonomi falde fra 

hinanden. Der ville ikke være nogen til at plukke grøntsagerne. Og der ville ikke være 

nogen til at passe middelklassens børn, købe ind og lave mad med det resultat, at 

kvinderne ikke kommer ud på arbejdsmarkedet. I de skandinaviske lande derimod 

har man ikke det behov, da børnepasning i udstrakt grad er sikret via offentlige tilbud. 

Samtidig vil en stor del af de lavtuddannede indvandrere på grund af det forholdsvis 

høje niveau for sociale ydelser og et relativt reguleret arbejdsmarked blive en økonomisk 

belastning for staten. På samme måde er der forskel på, hvordan sociale ydelser 

håndteres i de forskellige lande. I Danmark betales sociale ydelser for det meste 

over skattebilletten, mens borgerne i andre lande primært må ty til private forsikringsordninger. 

Hvis folk skal have mulighed for at tage deres ydelser med sig, når de flytter, 

kan det blive nødvendigt med en harmonisering af de sociale ydelser, f.eks. med 

den konsekvens, at de private forsikringsordninger bliver en nødvendighed også i 

Danmark. 

BOKS H: 

HAAG- 

PROGRAMMET 

07 

“Fem år efter Det Europæiske 

Råds møde i Tammerfors er 

tiden inde til en ny dagsorden, 

så EU kan bygge videre 

på disse resultater og effektivt 

tage de nye udfordringer 

op, som det vil blive stillet 

over for. (...) 

Det Europæiske Råd understreger 

vigtigheden af, at 

kontrollen ved de indre 

grænser afskaffes hurtigt, at 

den gradvise indførelse af det 

integrerede system for forvaltning 

af de ydre grænser 

videreføres, og at kontrollen 

og overvågningen ved EU’s 

ydre grænser skærpes. I denne 

forbindelse fremhæver det 

behovet for solidaritet og en 

rimelig ansvarsfordeling mellem 

medlemsstaterne, herunder 

for så vidt angår de finansielle 

følger. 

Politikker, der sammenkæder 

migration, udviklingssamarbejde 

og humanitær bistand, 

bør være konsekvente og bør 

udvikles i partnerskab og dialog 

med hjemlande og -regioner. 

Det Europæiske Råd udtrykker 

tilfredshed med de 

fremskridt, der allerede er 

gjort, opfordrer Rådet til at 

udvikle disse politikker med 

særlig vægt på de grundlæggende 

årsager, push-faktorer 

og fattigdomsbekæmpelse 

og opfordrer indtrængende 

Kommissionen til at 

forelægge konkrete detaljerede 

forslag senest i foråret 

2005.” 

Uddrag af Formandskabets konklusioner 

– Bruxelles, den 4.-5. november 

2004, Bilag 1, side 12 

samt 23-24. 

KILDE: 

HTTP://WWW.INM.DK/IMA- 

GESUPLOAD/DOKUMENT/KON- 

KLUSIONER%20FRA%20DET%2 

0EUROPAEISKE%20RA- 

ADS%20MODE%20I%20BRUX- 

ELLES%20DEN%204.-5.%20NO- 

VEMBER%202004.PDF


• En flygtning er ifølge FN’s konvention om flygtninges retsstilling 

(1951) en person, der på grund af begrundet frygt for forfølgelse i sit 

hjemland – på baggrund af f.eks. religion, politisk overbevisning eller 

race – søger beskyttelse (asyl) i et andet land. 

• En migrant er en person, der flytter fra et sted til et andet af andre 

grunde – som regel i søgen efter bedre økonomiske muligheder. 

I praksis er det dog svært at adskille de to grupper. Man taler om 

mixed flows. Folk, der alene flygter på grund af fattigdom, kan ikke 

få asyl. Omvendt er der mange migranter, de bruger asylsystemet i 

deres søgen efter et bedre liv, især hvis der ikke er andre måder at 

komme ind i et land på. 

Det betegnes ikke som migration, når en EU-borger rejser til et andet 

EU-land, f.eks. for at tage arbejde. Inden for EU’s grænser kaldes 

det fri bevægelighed. 

Siden Tammerfors-erklæringen i 1999 har EU-landene lavet en del 

partnerskaber med nabolandene omkring migrationskontrol. Selvom 

det lyder godt med partnerskaber, har flere forskere peget på, at 

der har været en tendens til, at EU reelt har brugt disse lande som 

bufferzoner til at holde uønskede migranter væk. Mange af landene 

føler ikke, der er tale om gensidige partnerskaber, men om, at EU 

stiller betingelserne, fordi EU er den stærkeste part. Som den danske 

forsker Thomas Gammeltoft-Hansen, der forsker i EU’s brug af 

tredjelande til migrationskontrol, siger i en ny rapport, så kan EU 

vælge at ignorere nabolandenes behov. Men prisen bliver, at disse 

lande mister tilliden til EU, og at man igen står i den situation, at vi 

kun kan styre migration ved at bygge et Fort Europa. Hvis nabolandene 

oven i købet er fjendtligt indstillet over for os, bliver det en sej 

kamp. EU kan dog stadig nå at skabe gode forbindelser til nabolandene, 

hvis man reelt forhandler og giver indrømmelser. 

KILDE: THOMAS GAMMELTOFT-HANSEN: “OUTSOURCING MIGRATION MANAGEMENT”. DIIS 

WORKING PAPER NO 1, 2006. KAN FINDES PÅ: HTTP://WWW.DIIS.DK/GRAPHICS/PUBLICATI- 

ONS/WP2006/1_TGH_OUTSOURCING_MIGRATION.PDF 

FLYGTNING 

ELLER MIGRANT? 

08 

PARTNERSKABER 

I EU’S MIGRATIONS- 

POLITIKKER


Og imens nogle EU-lande dækker deres behov for billig arbejdskraft ved hjælp af illegale 

immigranter, indfører briterne en række lempelser for den legale arbejdskraft, 

f.eks. ved en langt mere liberal lovgivning for arbejdstilladelser end mange andre EUlande. 

Danmark, som har en meget mere udbygget velfærdsstat og et mere reguleret 

arbejdsmarked, satser i stedet på at få alle herboende indvandrere og flygtninge ud 

på arbejdsmarkedet, før nye lukkes ind i landet. 

UDVIKLING KAN GIVE MERE UDVANDRING 

Selv om det skulle lykkes for medlemslandene at blive enige om en fælles strategi – 

hvad skal den så mere præcist gå ud på? Er det overhovedet muligt at bremse indvandringen? 

Det er i hvert fald ikke enkelt at bekæmpe de bagvedliggende årsager til migration og 

flugt. Det nytter ikke noget bare at give mere udviklingshjælp til de fattigste lande. 

Sammenhængen mellem fattigdom og udvandring er nemlig ikke så enkel som man 

umiddelbart skulle tro, fordi det ikke er de fattigste lande, som sender flest migranter. 

Faktisk kan udvikling give mere udvandring. Udvandringen fra Tanzania, som hører til 

de allerfattigste i verden, er ikke særlig stor, mens strømmen af udvandrere fra Marokko, 

Mexico, Pakistan, hvor gennemsnitslønnen er mange gange højere end i Tanzania, 

derimod er betydelig. Først når landene når op over et vist økonomisk niveau, 

vil udvandringen falde igen. I deres oversigt 3 over sammenhængen mellem migration 

og udvikling bruger de to migrationsforskere Ninna Nyberg Sørensen fra Dansk Institut 

for Internationale Studier og Nick Van Hear fra Oxford University begrebet en “migrationspukkel” 

(se boks I), hvor udvandringen stiger og stiger i takt med rigdommen 

indtil et vist punkt, hvor den flader ud og begynder at falde. Forskere regner med, at 

et land som Tyrkiet er ved at nå toppen af denne pukkel. Det betyder, at meget få tyrkere 

kan ventes at være interesserede i at rejse ud af landet om 10-15 år – hvilket 

måske kunne berolige mange EU-borgere, der er bekymrede for en bølge af tyrkiske 

immigranter, hvis landet engang skulle blive medlem af EU. 

Hvis vi ser på, hvem der inden for de enkelte lande tager beslutningen om at rejse, er 

det heller ikke de fattigste af de fattige. Det kræver mange ressourcer at hive teltpælene 

op og tage på den lange, farefulde og dyre færd til Europa. Udover at betale for 

rejsen skal man have forskellige dokumenter, og man skal have hjælp til at komme 

over grænserne. Nogle betaler en samlet pakke hele vejen. Så betaler de en agent, 

som sørger for pas, visum og flybilletter, og på den måde kan de være fremme i løbet 

af et døgn. Det er klart den dyreste model. Andre må stykke deres rejse sammen hen 

ad vejen og kan være flere år undervejs. Under alle omstændigheder kræver det en 

del økonomiske og menneskelige ressourcer at komme ind i EU. 

Hvis EU sætter sig som mål at begrænse indvandringen, vil det med andre ord give 

flest resultater kun at støtte de lidt rigere lande og lade de fattigste forblive fattige. 

Men en sådan strategi går selvsagt dårligt i spænd med de fleste vestlige landes udviklingspolitik, 

der netop målrettes mod de fattige. 

ET KONTINENT AF OLDINGE? 

Et andet problem i EU er, at der bliver flere og flere ældre mennesker, mens de nye 

generationer bliver mindre. Ifølge ILO (International Labour Organisation) falder den 

BOKS I: 

MIGRATION OG 

UDVIKLING 

09 

• Traditionel migrationsteori: 

Migration determineres af 

push-(tryk) og pull-(træk)-faktorer. 

Blandt de væsentligste 

push-faktorer er fattigdom, 

krig og mangel på retssikkerhed. 

Disse forhold skaber 

økonomiske migranter og 

flygtninge. Pull-faktorerne er 

så tilsvarende: rigdom, fred 

og retssikkerhed. 

• Migrationspuklen: Forskning 

viser, at indvandrere ikke 

kommer fra de fattigste lande, 

og at de indvandrere, der 

kommer fra fattige lande, ofte 

er fra middelklassen. Det vil 

sige, at udvandringen stiger i 

takt med udviklingsniveauet i 

et land indtil et vist punkt, 

hvor behovet for at forlade 

landet bliver mindre. Man taler 

om en pukkel, som landet 

skal over. 

• Migration som udviklingspotentiale: 

I stedet for at se 

migration som et problem for 

afsenderog modtagerland 

har nyere international forskning 

peget på, at migranter 

kan skabe udvikling og vækst 

både i afsenderog modtagerlandet, 

givet de rette omstændigheder. 

Mobilitet anses 

her som en strategi frem for 

et symptom. 

KILDER: NICK VAN HEAR & NIN- 

NA NYBERG SØRENSEN (RED.): 

“THE MIGRATION-DEVELOP- 

MENT NEXUS”. IOM, GENEVE, 

2003. 

ROBERT HOLZMAN & RAINER 

MÜNZ: “CHALLENGES AND OP- 

PORTUNITIES OF INTERNATIO- 

NAL MIGRATION FOR THE EU, 

ITS MEMBER STATES, NEIG- 

HBOURING COUNTRIES AND 

REGIONS: A POLICY NOTE”. IN- 

STITUTE FOR FUTURE STUDIES, 

STOCKHOLM, 2004.


økonomisk aktive befolkning i EU med næsten 50 millioner fra år 2000 til 2050. Vi 

kommer simpelthen til at mangle arbejdskraft. Det er oplagt at fylde hullerne i arbejdsmarkedet 

med indvandrere, der har netop de kompetencer, vi har brug for i Europa. Det 

presser industrien i flere EU-lande allerede på for. Men kan det lade sig gøre at tiltrække 

“gode hjerner” for at sikre vores egen fremtid uden samtidig at skabe en hjerneflugt i 

verdens fattigste lande? Risikerer man ikke at skabe en stor byrde for de fattige lande, 

som de forlader? Det er nogle af de spørgsmål, der også må indgå i EU’s overvejelser. 

Derudover skal det erindres, at EU-landene ikke blot kan tilrettelægge deres migrationspolitik 

i forhold til økonomiske interesser. De er også i henhold til internationale konventioner 

forpligtet til at tage imod asylansøgere og yde beskyttelse til de ansøgere, der falder 

ind under konventionernes definition af en flygtning. 

I nogle tilfælde er det et stort tab for et fattigt land, at de bedste hoveder udvandrer til 

Europa. I andre tilfælde gavner det hjemlandet. F.eks. uddanner Filippinerne med vilje 

flere sygeplejersker, end landet kan bruge. Sygeplejerskerne bliver landets store eksportvare, 

og de sender masser af penge hjem til Filippinerne. Eksperter har da også foreslået, 

at man kunne støtte højere læreanstalter i lande som Egypten eller Ghana. Nogle 

af kandidaterne fra disse læreanstalter kunne så få midlertidig arbejdstilladelse i Europa. 

En sådan ordning vil imidlertid kræve mere fleksible visumregler og mere mobile sociale 

ydelser, end EU-landene har i dag. De to migrationsforskere Holzmann og Münz 

forestiller sig f.eks., at folk kunne få lov til at tage deres pension med sig, når de flytter til 

et andet land. De kunne så vende tilbage til deres oprindelseslande med faglige kvalifikationer 

og nok så vigtigt: med erfaringer fra effektive, demokratiske statsapparater. 

I den anden ende af skalaen plæderer flere ngo’er i Sydeuropa for at indføre kvoter 

for lovlige sæsonarbejdere fra bestemte samarbejdslande og derved sikre en stabil, 

billig arbejdskraft i EU. Det vil samtidig sikre, at migranterne kan rejse legalt ind i landene 

og derfor hverken behøver at risikere livet på vej til EU eller at betale formuer til 

menneskesmuglere for at nå frem. Hvis man garanterer dem muligheden for at vende 

tilbage året efter, vil de vende hjem, når sæsonen er ovre. Som det er nu, går folk under 

jorden, når først de er “inde”. Når det er så enormt svært at komme til EU, vil man 

for alt i verden ikke forlade det igen, uanset om man må hutle sig igennem i perioder. 

Fleksible, midlertidige arbejdsvisa ville kunne afhjælpe meget af dette. 

NYE TIDER 

Selvom EU-landene altså står over for svære problemstillinger omkring indvandringen, 

er der det sidste års tid eller to alligevel tegn på, at der kommer flere tværgående 

initiativer af en ny karakter. Udviklingsministerierne i nogle EU-lande har ændret 

strategi og er nu parate til at prøve nye veje, når de kobler udviklings- og migrationstiltag. 

F.eks. arbejder flere lande i EU (Frankrig, Storbritannien, Holland, Italien og 

Spanien) med forslag om at bruge migranter som løftestang til at skabe udvikling i 

deres hjemlande. I stedet for at begrænse indvandring ved hjælp af udvikling vil de udnytte 

de uudnyttede kompetencer, som mange migranter har, til at skabe udvikling i 

disse folks hjemlande. Mange migranter sender ofte store summer til hjemlandet (de 

såkaldte remittances). Pengene sendes hovedsageligt til familien og går som regel udelukkende 

til forbrug. Flere udviklingsorganisationer forsøger nu at støtte projekter, hvor 

migranter i stedet sender pengene hjem til udviklingsprojekter i deres hjemby. Migrantorganisationer 

vil ofte gerne gøre en forskel i deres hjemland, og især naturkatastrofer 

eller andre pludseligt opståede krisesituationer kan engagere både organisationer og 

10


enkeltpersoner blandt immigranterne til at støtte deres oprindelsesland. Efter jordskælvet 

i Pakistan rejste en del danske læger af pakistansk oprindelse eksempelvis til det 

jordskælvsramte område for at hjælpe til. Her er det ikke deres penge, men deres viden, 

der bliver gjort nytte af. Der er allerede initiativer som dette i mange af migrantmiljøerne, 

så for regeringerne i værtslandet er det et spørgsmål om at få øjnene op for ressourcerne 

og hjælpe dem på vej. 

Endelig er flere EU-lande begyndt at bruge migranter og flygtninge til at påvirke den 

politiske proces i hjemlandet. Afghanistan er et oplagt eksempel. Flygtninge, der har 

haft opholdstilladelse i Vesten, er begyndt at vende hjem for at være med til at genopbygge 

deres oprindelsesland og styrke det stadigt svage demokrati. I mindre målestok 

har det italienske udenrigsministerium støttet et projekt, hvor albanske studerende 

kunne komme i praktik i deres hjemland. På den måde kunne de bruge deres 

erfaringer fra udlandet til at ændre det korrupte og ineffektive albanske system. 

Man arbejder med andre ord fra forskellige sider på at vende migration til noget positivt, 

som kan gavne afsenderog modtagerlandene. De nye initiativer er dog kun i sin vorden, 

og de sker meget spredt i de forskellige lande og uden den store koordinering i EU-regi. 

FREMTIDENS UDFORDRINGER 

Vi kan altså konkludere, at der er nogle udfordringer forude, hvis EU skal have en fælles 

migrationspolitik, der både er effektiv og retfærdig. Der er mange årsager til, at 

folk migrerer, og derfor er der heller ingen enkle løsninger på migrationsproblemet. 

EU-landene har indset, at de skal samarbejde, og at de skal tænke kreativt. De forsøger 

at nedbryde de gamle grænser mellem indenrigs- og udenrigspolitik, handel og 

udvikling. I praksis giver det problemer, bl.a. fordi migrationspolitikken stort set er forblevet 

i hænderne på de politikere og embedsmænd, der arbejder med områdets indre 

og retlige anliggender. Der er dog tegn på, at udviklingsfolkene er ved at komme i 

spil og give et kvalificeret modspil. På den måde kan der måske skiftes fokus fra kontrol 

og bevogtning af grænserne til en mere langsigtet tilgang, der ser på årsager til 

og konsekvenser af migration. 

Der er dog fortsat den barriere for udvikling af nye EU-politikker på migrations- og 

asylområdet, at landene har så forskellige migrationserfaringer og også i dag har forskellige 

interesser. 

Dilemmaerne i EU’s migrations- og asylpolitik ligger altså i, hvorvidt man vil satse på 

kontrol eller på samarbejde og langsigtede præventive tiltag for at begrænse indvandringen. 

Derudover ligger der et dilemma i, hvorvidt det overhovedet er et mål i sig 

selv at begrænse indvandringen, eller om man tværtimod kan forestille sig, at en kontrolleret, 

men ikke nødvendigvis begrænset, indvandring kan føre til velstand og udvikling 

i både afsenderlandene og i EU. 

Indtil videre har EU ført en slingrekurs mellem disse tilgange, hvor kontrolaspektet har 

været dominerende. Der er dog tegn på, at dette er ved at ændre sig, først og fremmest 

i de enkelte medlemslande, men i stigende grad også i EU-regi. Man er blevet 

mere opmærksom på potentialerne i migration – både for EU-landene, som uden 

fortsat indvandring vil komme til at mangle arbejdskraft i fremtiden, og for de fattige 

lande, som kan nyde godt af migranternes viden og penge. 

11

KILDER 

1) Robert Holzman & Rainer Münz: “Challenges and Opportunities of International 

Migration for the EU, Its Member States, Neighbouring Countries and Regions: A Policy 

Note”. Institute for Future Studies, Stockholm, 2004. 

2) Christina Boswell: “The ‘external dimension’ of EU immigration and asylum 

policy”. I: “International Affairs”, 79, 3, 2003. P. 619-638. 

3) Nick Van Hear og Ninna Nyberg Sørensen (red.): “The Migration-Development 

Nexus”. IOM, Geneve, 2003. 

FAGLITTERATUR 

Thomas Gammeltoft-Hansen: “Outsourcing Migration Management”. DIIS Working 

Paper No 1, 2006. 

http://www.diis.dk/graphics/Publications/WP2006/1_tgh_outsourcing_migration.pdf 

Hans Kornø Rasmussen: “Det Danske Dilemma: Om Danmark, EU og Indvandring”. 

Tiderne Skifter, 2004. 

Folketingets EU-oplysning: “Rets- og udlændingepolitikken i EU”. Folketinget, 

Småtryk nr. 5, 2004 

LINKS 

Integrationsministeriet: www.inm.dk 

Udlændingestyrelsen: www.udlst.dk 

Dansk Flygtningehjælp: www.drc.dk 

The Global Commission on International Migration: www.gcim.org 

International Organisation on Migration: www.iom.org 

FN’s Flygtningehøjkommissariat: www.unhcr.ch 


12

KONTROL ELLER SAMARBEJDE? 

– EU OG INDVANDRINGEN 

© 2006 

Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) 

Strandgade 56 

1401 København K 

32 69 87 87 

diis@diis.dk 

www.diis.dk 

Redaktion: 

Søren Heuseler: Redaktør/Mediefabrikken 

Malene Grøndahl: Journalist/Mediefabrikken 

Anne Mette Vestergaard: Fagkonsulent/DIIS 

Ernst Jensen: Undervisningskonsulent/Mediefabrikken 

Layout: 

Henning Guddal/Mediefabrikken 

Forsideillustration: 

Jens Hage © 

Publikationen er en del af en serie om EU’s dilemmaer, 

der kan downloades gratis på: www.diis.dk og www.information.dk 

Serien omfatter følgende titler: 

“Kontrol eller samarbejde? – EU og indvandringen” 

Af Simon Turner, ph.d. og seniorforsker ved DIIS 

“Elsker, elsker ikke? – Euroskepsis i forandring” 

Af Catharina Sørensen, ph.d.-studerende ved DIIS 

“Tyrkiet i EU? – EU’s identitet, værdier og grænser” 

Af Uffe Østergård, Jean Monnet-professor og afdelingsleder ved DIIS 

“Kronisk syg? – EU, borgerne og demokratiet” 

Af Caroline Grøn, forskningsassistent ved DIIS, 

Anna de Klauman, cand.scient.pol. og tidligere 

forskningsassistent ved DIIS, og Anne Mette Vestergaard, 

europapolitisk chefrådgiver ved DIIS 

“EU og de globale udfordringer – Den civile stormagt ved en korsvej” 

Af Gorm Rye Olsen, dr. scient.pol. og afdelingleder ved DIIS 

“Fremtiden for EU’s forfatning – Mulige scenarier” 

Af Anne Mette Vestergaard, europapolitisk chefrådgiver ved DIIS, 

og Laura Lund Olsen, videnskabelig medarbejder ved DIIS 

“Fælles front eller papirtiger? – EU’s kamp mod den nye terrorisme” 

Af Anja Dalgaard-Nielsen, ph.d. og seniorforsker ved DIIS, 

og Jørgen Staun, ph.d. og forsker ved DIIS 

Redaktionen er afsluttet primo marts 2006 

Produktionen er støttet af Nævnet til Fremme af Debat og Oplysning om Europa 


13

Kontrol eller samarbejde? EU og indvandringen (pdf, 528 KB) - DIIS

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?