Download Gratis e-bog (PDF) - Aarhus Universitetsforlag

INTERNATIONALISERINGEN AF DEN
OFFENTLIGE FORVA LTNING I DANMARK
– FORANDRING OG K ONTINUITET

MAGTUDREDNINGEN
Folketinget besluttede i marts 1997 at iværksætte en dansk magtudredning
eller, som det officielle navn er, En analyse af demokrati og magt i Danmark.
Projektet ledes af en uafhængig forskningsledelse.Magtudredningens forskningsresultater
publiceres i en række bøger, som udgives på Aarhus Universitetsforlag,og
i en skriftserie,som udgives af Magtudredningen.
Lise Togeby
(formand)
Jørgen Goul Andersen
Torben Beck Jørgensen
Peter Munk Christiansen
Signild Vallgårda

Redigeret af
Martin Marcussen
og Karsten Ronit
INTERNATIONALISERINGEN AF DEN
OFFENTLIGE FORVA LTNING I DANMARK
– FORANDRING OG K ONTINUITET
AARHUS UNIVERSITETSFORLAG

Internationaliseringen af den offentlige forvaltning i Danmark
– forandring og kontinuitet
er sat med Bembo
og trykt hos Narayana Press,Gylling
© Magtudredningen,forfatterne og Aarhus Universitetsforlag 2004
Tilrettelægning: Kitte Fennestad
Omslag: Kitte Fennestad
ISBN 87-7934-829-7
Aarhus Universitetsforlag
Langelandsgade 177
8200 Århus N
Fax 89 42 53 80
www.unipress.dk

FORORD
I Danmark eksisterer der kun et ringe antal studier af forvaltningens internationalisering.
Dette skyldes sandsynligvis den meget stærke disciplinopdeling
inden for samfundsvidenskaberne generelt og politologien specifikt.
Forskere i internationale relationer har ikke beskæftiget sig synderligt meget
med forhold inden for statens område. Forvaltningsforskere har tilsvarende
ikke viet den internationale kontekst særlig stor opmærksomhed i studiet af
forandring og kontinuitet i den offentlige forvaltning.Internationaliseringsforskningen
kan således placeres i krydsfeltet mellem to traditionelle politologiske
discipliner.
Denne bog forsøger at tage et skridt i retning af at forene de to discipliner,
og bidragyderne, der typisk er forvaltningsforskere, er velvillige og med
åbne sind gået med på idéen. De har forsøgt eksplicit at klargøre, i hvilken
udstrækning „det internationale“ har haft og har betydning for at kunne
forstå forvaltningsdynamik på deres specifikke sagområder. Bogens bidragydere
har således over en toårig periode været i regelmæssig dialog og har
mødtes to gange til flerdagsseminarer for at lære fra hinandens erfaringer på
området.
Dette har ført til overraskende resultater. For det første ved vi nu, at det
fænomen, som mange går rundt og taler om – „internationaliseringen“ –
faktisk er et vigtigt fænomen.Derfor bør det integreres fuldt ud i den almindelige
forvaltningsforskning og -undervisning herhjemme. For det andet,
og måske mere afgørende for læserne af denne bog,ved vi nu,at internationaliseringen,
på trods af dens åbenbare betydning for den måde forvaltningen
indrettes og fungerer på,ikke griber ind på samme måde og med samme
intensitet i alle dele af centraladministrationen.Det er altså ikke sådan,at den
danske forvaltning over en kam ændres i samme retning. Det er heller ikke
tilfældet,at den danske forvaltning nødvendigvis kommer til at ligne offentlige
forvaltninger i andre lande. Den danske forvaltning – eller rettere sagt,
de grundlæggende forvaltningstraditioner på de nye og især de gamle forvaltningssektorer,vi
har valgt at inddrage i denne bog,er forholdsvis robuste.

Den forandringsvariation,der faktisk kan identificeres i forskellige sektorer,
forsøger vi at forklare ved at opstille to hypoteser, der kan efterprøves mere
detaljeret i fremtidige studier.Endelig,for det tredje,er det vigtigt at erindre,
at selv om internationaliseringen nu har fået politisk og forskningsmæssig
opmærksomhed, er forvaltningsinternationalisering ikke noget helt nyt
fænomen.Den type internationalisering,vi kender i dag,er på nogle punkter
ny,men på andre punkter er det faktisk sådan,at forvaltningen i tidligere
tider var betydeligt mere internationaliseret,end tilfældet er i dag.Af et historisk
perspektiv kan vi blandt andet lære, at internationaliseringen ikke
udelukkende er et fremadskridende og irreversibelt fænomen,men derimod
en udviklingstendens, der nogle gange går i cykler og i høj grad er
påvirket af politiske beslutningstagere.
Rent bortset fra den betydelige indsats, som bidragyderne til denne bog
har ydet i forbindelse med kortlægningen og analysen af internationaliseringstrends
i den danske offentlige forvaltning, skylder vi professor Bengt
Jacobsson,Södertörns Högskola,Sverige og professor Johan P. Olsen,Universitetet
i Oslo,Norge stor tak for at have fulgt hele skriveprocessen på tæt
hold.Begge har på dette forskningsområde en kolossal erfaring,som de generøst,kritisk
og konstruktivt har delt ud af til stor glæde for alle bidragyderne.Mange
tak for det!
Martin Marcussens deltagelse i dette projekt har været finansieret af Statens
Samfundsvidenskabelige Forskningsråd via projektet „Internationaliseringen
af den offentlige forvaltning i Danmark og Sverige“ (sags nr. 24-00-
0208).
Martin Marcussen og Karsten Ronit
København,oktober 2002

INDHOLD
martin marcusse n og kar ste n ronit
kapitel 1 . Internationalisering af den offentlige forvaltning i
Danmark:strukturer,opgaver og relationer 9
tim knud se n
kapitel 2 . Fra politicus til politicus?
Forvaltningsinternationalisering i et historisk perspektiv
37
jørgen grønnegård christe nse n
kapitel 3 . Den fleksible og robuste forvaltning
57
torben beck jørgense n
kapitel 4 . Forvaltningsinternationalisering i dag.En oversigt
over former og udbredelse 95
car ste n daugbjerg og f lemming just
kapitel 5 . Internationaliseringen af landbrugsforvaltningen og
nationale magtkonstellationer 128
car ste n strøby jense n
kapitel 6 . Mellem national egensindighed og
internationalisering – arbejdsmarkedsforvaltningen i en
brydningstid 156
mogens rüdiger
kapitel 7 . Energiforvaltningen – fra nationalisering til
internationalisering og liberalisering 185

g orm rye olsen
kapitel 8 . Forvaltningen af bistanden til den tredje verden og
det internationale politikfællesskab 207
martin marcusse n og kar ste n ronit
kapitel 9 . Konklusioner,hypoteser og udfordringer
230
Litteratur 251
Om forfatterne og redaktørerne
273

kapite l 1
INTERNATIONALISERING AF
D E N OFFENTLIGE FORVA LTNING
– STRUKTURER, OPGAVER OG RELATIONER
martin marcusse n og kar ste n ronit
I løbet af de seneste årtier er Danmark blevet stillet over for vældige udfordringer
på baggrund af den fremadskridende internationalisering.Det er en
meget omfattende proces,der berører det danske samfund i sin helhed,men
konsekvenserne af internationaliseringen er langtfra udforsket grundigt.De
kan studeres mest meningsfuldt,hvis vi fokuserer på bestemte områder,som
f.eks.det politisk-administrative system.Denne bog stiller sig derfor mere
specifikt som mål at studere forvaltningen, og her i første række centraladministrationens
virksomhed i lyset af internationale udviklingstendenser.
Dette rummer en række empiriske og teoretiske udfordringer. Politik er
således traditionelt blevet opfattet som et fænomen, der enten finder sted
inden for de enkelte stater eller på internationalt plan og involverer aktører
og problemer,der er forankret på blot et af disse niveauer.
Samfundsvidenskaben har på mange måder bekræftet og båret ved til
denne opfattelse ved at studere magt og demokrati inden for disse rammer.
Der er i det hele taget udviklet en stærk og overdreven specialisering med
vægt på forskellige afsondrede territoriale niveauer. Det har vanskeliggjort
en ellers tiltrængt dialog mellem forskellige forskningsmiljøer.Denne rigide
adskillelse har dog sjældent afspejlet de politiske realiteter.Det er med internationaliseringen
af økonomi,politik og samfund også blevet stadig vanskeligere
at opretholde en skarp og ubrudt skillelinje mellem det nationale og
det internationale.Selv om der har bredt sig en større forståelse for,at grænserne
mellem det nationale og internationale i den politiske proces omformes
eller udviskes, er vores viden om forskellige sider af internationaliseringens
konsekvenser for politiske og administrative forhold i Danmark dog stadigvæk
relativt begrænset.
Mange former for internationalisering stiller nationale politiske systemer
over for stadig nye politiske og administrative udfordringer. Dette emne er
også blevet taget op i en dansk sammenhæng gennem de senere år og især i
9

elation til den europæiske integrationsproces (Kelstrup, 1992; Pedersen,
2002;Sidenius, 1998b),efter at emnet i mange år besynderligt nok var ignoreret
i dansk samfundsforskning (Pedersen, 1990; se oversigt i Marcussen,
2002a).
Det er meget positivt,at interessen for internationalisering har fundet vej,
men med den stærke og undertiden ensidige fokusering på den europæiske
dimension er andre sider trængt i baggrunden. Spørgsmålet om globalisering
er først relativt nyligt blevet inddraget,mens påvirkningen fra de øvrige
nordiske lande nu næsten er gået i glemmebogen.Derfor har vi fået et noget
fortegnet billede af den internationaliseringsproces,der i disse år har påvirket
dansk politik.Det er på denne baggrund nødvendigt at forstå internationaliseringen
i en meget bredere betydning.
Staternes ændrede reaktioner og handlekapacitet diskuteres i denne forbindelse
desværre oftest på et meget generelt plan, hvor ikke mindst staters
rolle over for en internationaliseret økonomi er i fokus (Hirst &Thompson,
1999; Streeck, 1998;Weiss, 1998). Dette sker enten i en temmelig optimistisk
tone,hvor et eventuelt tab af nationalstatslig handleevne ikke diskuteres,
eller i en noget pessimistisk tone, hvor staternes evne til at iværksætte egne
strategier på nationalt plan menes undergravet.Det er vigtigt at se mere differentieret
på statslig virksomhed, idet der kan være betydelige forskelle på
de enkelte dele af „staten“.For at få et lidt mere nøjagtigt billede af de statslige
reaktionsmønstre fokuseres i dette studie derfor alene på den offentlige
forvaltning i Danmark med særlig vægt på centraladministrationen.Her forvaltes
centrale politikområder strategisk,og det er dette forvaltningsniveau,
som umiddelbart synes at opleve det stærkeste pres fra internationaliseringen.I
denne forbindelse undersøges,hvordan dens strukturer, opgaver og
relationer er blevet tilpasset med henblik på at kunne håndtere nye krav og
forventninger med variationer over tid og inden for diverse sektorområder.
Der findes stærke traditioner i studiet af den danske centraladministration
(f.eks.Christensen, 1980; Knudsen, 1995;Meyer, 1970),men der har overraskende
nok været meget begrænset interesse for at undersøge, hvordan
internationaliseringen har sat sig spor i diverse ministerier,styrelser og institutioner.Interessen
for spørgsmålet om internationalisering har oftest været
styret af et mere alment perspektiv, hvor studiet af udenrigs- og integrationspolitik
har stået i forgrunden, og hvor bl.a. også Udenrigsministeriets
rolle i forhold til ressortministerierne er berørt (f.eks.Nedergaard, 2000:
303-354). Dette perspektiv kan i et vist omfang give indsigt i internationaliseringens
betydning for centraladministrationen. Men det er samtidig
10

snævert.I det omfang,forvaltningen overhovedet belyses,forskydes analysen
oftest til koordinationsproblemer og til vurderinger af Udenrigsministeriets
rolle i internationaliseringsprocessen,mens en selvstændig interesse for
ressortministeriernes virke og betingelser risikerer at glide i baggrunden.
Herved overses mange aspekter vedrørende håndteringen af internationale
udfordringer. Naturligt nok forestår der her et meget stort arbejde, især i
betragtning af,at internationaliseringen overalt er en hastig og igangværende
proces. Det er derfor ikke blot en ambition at udfylde et hul i vores
viden,men samtidig at udvikle nogle perspektiver til at kortlægge og analysere
centraladministrationens virksomhed under disse forandrede forhold.
Dette gøres ud fra en grundlæggende antagelse om, at der ganske vist er
mange nye træk ved internationaliseringen og forvaltningens tilpasning,
men at visse hidtil oversete elementer i denne internationaliseringsproces er
af langt ældre dato.
I de følgende afsnit skal vi først se på,hvordan spørgsmålet om internationalisering
og især internationalisering af forvaltningen er blevet grebet an i
den eksisterende forskning,og hvilke perspektiver der eventuelt kan bygges
videre på ved et studie af danske forhold.Herefter vil det blive præciseret,
hvordan studiet af forvaltningsinternationalisering gribes an i denne bog,og
hvilke sider af forvaltningens virksomhed der studeres. Her argumenteres
for, at ændringer kan iagttages og analyseres med hensyn til,hvordan centraladministrationens
organisationsstrukturer er tilpasset,hvordan nye opgaver
har vundet indpas, samt hvordan relationerne til andre aktører i det danske
politiske system er ændret.Derefter vil selve internationaliseringsdynamikken
blive nærmere diskuteret.Det er således ikke tilstrækkeligt at konstatere,
at den samlede forvaltning er underlagt et generelt pres fra de senere års
markante internationale udviklinger. Det er tillige nødvendigt at udrede,
om der er tale om nye formelle eller uformelle krav til forvaltningen,og
ikke mindst hvordan disse opleves og transformeres til administrative
ændringer. Endelig vil vi argumentere for, at forvaltningen er en meget
kompleks størrelse. Derfor må der formodes at være markante forskelle,
hvad angår den tilpasning, der har fundet sted over forskellige historiske
perioder,samt de ændringer der er iværksat inden for forskellige administrative
sektorer.De her opstillede antagelser over variationer i tilpasningsmønstrene
vil blive behandlet i de enkelte kapitler og blive søgt besvaret i bogens
afsluttende del.
11

INTERNA TIONALISERING
I efterkrigstiden har internationaliseringsforskningen udviklet sig i forskellige
faser og inden for forskningsdiscipliner, der ofte har eksisteret i indbyrdes
isolation.For overblikkets skyld kan vi skelne mellem internationaliseringsstudier
på et kontinuum, der i de to ekstremer fokuserer på henholdsvis
interstatslighed og transnationalitet (Keohane & Nye, 1977 [1989]: 24-25).
I den ene ende af dette kontinuum har vi således de klassiske studier af
international politik, der betragter internationalisering ud fra det internationale
systems specifikke karakter og forandringsdynamik ( Waltz, 1979).
Spørgsmålet,man typisk stiller sig inden for denne sub-disciplin,vedrører,
hvordan relationerne mellem statslige enhedsaktører i det internationale
system udvikler sig.I en sådan optik er staten at betragte som en sort,indholdstom
æske,og relationerne mellem stater kan sammenlignes med kugler
på et billardbord. Af form er kuglerne (staterne) nogenlunde ens at se på,og
kun deres hastighed og retning (ressourcer) og sammenstød med andre kugler
(konflikt) vækker interesse for iagttageren. Statens indre dynamik og
karakteristika studeres ikke nærmere. Internationaliseringen består i,at staterne,
som de vigtigste enheder i det internationale system, interagerer på
baggrund af en sikkerhedsmotiveret logik. Sikkerhedspolitiske forhold
påvirker den måde, hvorpå stater interagerer i det internationale system.
Hvis staternes interaktionsformer ændres som følge af sikkerhedspolitiske
udviklinger, kan dette internationaliseringsfænomen studeres nærmere.
Internationaliseringsbegrebet vedrører altså ændringer i dette internationale
system af enhedsstater.
I den anden ende af det her skitserede kontinuum er internationalisering
også en betegnelse for en forandringsproces.I den første ende af dette kontinuum
spillede statens indre karakteristika som nævnt ikke nogen rolle.I den
anden ende af kontinuet spiller statens interne organisering heller ikke
nogen fremtrædende rolle,idet det nu antages,at staten ikke længere eksisterer
som en relevant analyseenhed.I et transnationaliseringsperspektiv argumenteres
således for, at den analytiske og empiriske skillelinje mellem „det
nationale“ og „det internationale“ ikke længere kan opretholdes. Internationaliseringsprocesser
bevirker, at et nyt transnationalt forskningsobjekt er
opstået (Rosenau, 1997).Dette objekt kan funktionelt beskrives som bestående
af grænseoverskridende og overlappende organisatoriske felter, netværk
og konkurrerende myndigheder,der udøver mere eller mindre formel
autoritet på et eller flere politikområder.
Mellem disse to ekstremer i internationaliseringsstudierne kan man pla-
12

F I G U R 1.1.
Internationaliseringskontinuum
Det interstatslige
perspektiv
Forvaltningsinternationalisering
Det transnationale
perspektiv
cere forskningen i forvaltningsinternationalisering. I Et perspektiv, der særligt
fokuserer på forvaltningsinternationalisering, adskiller sig på en række
væsentlige punkter fra de to ekstremer i det præsenterede internationaliseringskontinuum.
1. For det første defineres internationalisering som en proces,hvor ydre
udviklingstræk har indflydelse på den nationale forvaltning samt andre
nationale aktører. Man studerer altså ikke det internationale systems dynamik
som et formål i sig selv,men udelukkende for at undersøge de elementer
i forvaltningens eksterne omgivelser,der i denne forbindelse kan tænkes
at have indvirkning på forvaltningens strukturer, opgaver og eksterne relationer.Man
kan sagtens forestille sig,at der finder væsentlige og omfattende
udviklinger sted i en afkrog af det internationale system, som ikke direkte
eller indirekte har indflydelse på den eller de nationale forvaltningssystemer,
man er interesseret i at studere. Det bliver derfor en vigtig opgave at skelne
mellem forskellige internationale udviklingstendenser for at bestemme,
hvorvidt og i hvilken udstrækning disse har indflydelse på den nationale forvaltning.
Det er i den forbindelse relevant at sondre mellem forskellige kategorier af
udviklinger i den internationale sfære,som indbyrdes er tæt forbundne,men
alligevel grundlæggende forskellige,også hvad angår deres indflydelse på det
statslige niveau (Goldmann, 1999).Man kan blandt andet pege på det fænomen,at
politikere og statens embedsmænd i dag står over for en række problemer,
der har international rækkevidde, og som en følge heraf ikke kan
løses på det nationale plan. Konkret kan f.eks. nævnes miljøproblemer,
migration,kriminalitet,terrorisme og økonomisk vækst og stabilitet.Fremkomsten
af disse fænomener kan betegnes som probleminternationalise-
13

ing. Denne internationaliseringsdefinition er især repræsenteret inden for
politisk-økonomisk globaliseringsforskning og fagøkonomiske studier af
internationale forhold.Ved at studere den historiske udvikling af handelsstrømme,
direkte investeringer, kapitalbevægelser og generel liberalisering
konkluderes det ofte, at beslutningstagere efter 2. verdenskrig, og især i de
sidste årtier,har befundet sig i en kvalitativt ny situation.Det hævdes i denne
forbindelse,at nationale beslutningstagere har mistet en hel del traditionelle
policy-instrumenter og dermed styringskapacitet,og at denne udvikling er
irreversibel.Kritikerne argumenterer for, at denne udvikling slet ikke er ny
eller særligt omfattende (Hirst & Thompson, 1999), og at man på nationalt
plan stadig har en vis handlefrihed til at gennemføre, f.eks.socialdemokratisk
interventionspolitik (Garret & Lange, 1991; Hall & Soskice, 2001;
Notermans, 1993).
Et relateret udviklingstræk,som især har fundet sted siden 2. verdenskrigs
afslutning,er den eksponentielle stigning i antallet af internationale organisationer
(Armstrong, 1982; Shanks,Jacobson & Kaplan, 1996). Mange af de
interstatslige organisationer berører dog i en streng formel forstand ikke de
nationale beslutningstageres suverænitet med hensyn til at træffe afgørelser
med gyldighed for eget territorium.Men der er også en række organisationer,hvori
der træffes bindende beslutninger,som kan have direkte effekt i
medlemsstaterne. Som i tilfældet med EU, har de endvidere forrang for
beslutninger, der er truffet i de nationale beslutningsfora. Det fænomen, at
nationale politikere og embedsmænd lever i en verden, hvor der findes
andre alternative og nogle gange konkurrerende beslutningsfora, kaldes
beslutningsinternationalisering.
På et overordnet niveau falder tre typer af EU-studier alle i denne internationaliseringskategori
(Olsen,J. P., 1995; Olsen, 2002). For det første kan
europæisering betragtes som et spørgsmål om negativ integration/deregulering
versus positiv integration/reregulering. I denne type internationaliseringsforskning
undersøges,hvordan et europæisk marked med tiden bygges
op gennem fjernelse af diverse barrierer for den fri bevægelighed af
varer og arbejdskraft m.v. og vedtagelsen af et fælles harmoniseret regelsæt
(Scharpf, 1996). Der tales i den forbindelse også om den „regulerende stat“
(Majone, 1999).For det andet undersøges i andre dele af forskningen EU’s
institutionelle kapacitet. Interessen vedrører, om EU har opbygget en
demokratisk og effektiv beslutningsstruktur og, hvis dette er tilfældet,om
der skabes en kendt statsmodel eller noget kvalitativt nyt.Der tales i den forbindelse
bl.a. om „den westphalske stat“ (Caporaso, 1996), „multi-level
14

governance“ (Marks et al. 1996) og „den stabiliserende stat“ (Dyson, 2000).
For det tredje ser dele af EU-forskningen ikke primært på markedsopbygning
eller statsdannelse, men derimod på spørgsmålet om, hvorvidt der på
europæisk niveau er ved at blive skabt en demos i form af en fælles kultur
eller sågar en fælles identitet (Weiler, 1999). Fokus er altså rettet mod den
europæiske borger, og hvordan europæiske institutioner kan påvirke disse
borgeres følelse af samhørighed (Davis & Sobitsch, 1997).
Som et sidste udviklingstræk,der er accelereret i efterkrigstiden,kan man
pege på det fænomen, som i den tidlige integrationslitteratur blev kaldt
transaktionalisme (Deutsch, 1954).Her beskæftiger man sig med den stigende
kontakt og interaktion mellem borgere og i et vist omfang også virksomheder
på tværs af grænser. Konkret peges her især på nyhedsstrømme, turisme,
uddannelse og kommunikation, der er eksploderet de sidste årtier, og
som bidrager til udviklingen af idéer, verdenssyn og sociale tilhørsforhold
for de involverede parter. Et udtryk for denne udviklingstendens er begrebet
samfundsinternationalisering.
Inden for globaliseringsforskningen finder vi en række bidrag, som kan
indpasses i netop denne internationaliseringskategori.For det første beskæftiger
en voksende litteratur sig med begrebet „global governance“,hvor nye
styringsstrukturer samt informations- og produktionsnetværk har udviklet
sig og krydser grænser. Ifølge dette perspektiv bliver territorium – og dermed
nationale barrierer – ofte irrelevante. Man kan derfor pege på,at der
har udviklet sig „supra-territoriale“ fænomener,som f.eks.regional sikkerhed
i stedet for national sikkerhed,internationale normer og globale organisationer
og måske også ligefrem „internationale mennesker“ (se bl.a.Risse-
Kappen, 1995;Risse, 2002;Ronit & Schneider, 2000;Scholte, 1997).For det
andet,eksisterer der en globaliseringsforskning,der betragter den nuværende
tidsperiode som en kvalitativ ny fase af den moderne kapitalisme (Gill, 1995;
Sklair, 1999).
Kendetegnende for denne fase,som kaldes „disciplinær nyliberalisme“,er
udviklingen af nye dominerende transnationale diskurser, der gennemsyrer
de fleste samfundsforhold.Denne diskurs udvikles,promoveres og konsolideres
af en transnational elite,der består af både offentlige og private aktører
på de nationale og internationale politiske scener.Denne elite har endvidere
fået etableret et særligt politisk projekt kendetegnet ved markedsstyring i
form af „New Public Management“ og økonomisk disciplin gennem en
stabilitetsorienteret økonomisk politik.Det kan vi genfinde i de fleste internationale
organisationers idégrundlag,herunder i Den Internationale Bank
15

for Rekonstruktion og Udvikling/Verdensbanken (IBRD), Den Internationale
Monetære Fond (IMF),Organisationen for Økonomisk Samarbejde
og Udvikling (OECD) etc.
Et forvaltningsinternationaliseringsperspektiv er altså interessant,fordi det
åbner op for studiet af en lang række internationale udviklingstendenser,der
potentielt kan have indflydelse på de nationale forvaltninger. Ekstremerne i
det tidligere skitserede internationaliseringskontinuum fremhæver enkelte
aspekter af internationaliseringsfænomenet,der hver for sig er relevante:Det
interstatslige perspektiv peger således på det globale sikkerhedsmæssige problemkompleks
og de store staters position i det internationale system,mens
transnationaliseringsperspektivet peger på dannelsen af nye grænseoverskridende
styreformer. Begge forhold er relevante og kan inddrages ved studiet
af nationale forvaltninger for at kunne forstå betydningen af „det internationale“
på „det nationale“.
2. Det andet træk, der karakteriserer et perspektiv med fokus på forvaltningsinternationalisering
er, at forvaltningens strukturer, opgaver og relationer
er meget komplekse, og at forvaltningen betragtes som en åben og
meget dynamisk størrelse. Den offentlige forvaltning kan altså ikke betragtes
som enhedsaktør og adskiller sig derfor fra de traditionelle studier af
international politik, der i en eller anden forstand opfatter stater som
enhedsaktører. Et forvaltningsinternationaliseringsperspektiv afviger imidlertid
også fra det transnationale perspektiv,idet den statsafgrænsede forvaltning
faktisk betragtes som et reelt empirisk analyseobjekt, der er vigtigt at
studere i sig selv. Der har naturligvis udviklet sig nye transnationale styringsstrukturer.Det
betyder dog langtfra,at den centraladministrative forvaltning
som organisatorisk enhed har udspillet sin rolle og dermed bliver et
perifert analyseobjekt. For det perspektiv, vi her søger at udvikle, er det i
særlig grad interessant at undersøge, hvordan og på hvilke dimensioner den
offentlige forvaltning tilpasses de internationale udviklingstræk. Internationalisering
kan således betegnes som en proces, hvorved formelle og uformelle
normer, procedurer og institutioner konstrueres, spredes og institutionaliseres
på det internationale niveau. Derefter bliver de i større eller mindre
grad inkorporeret i den offentlige forvaltnings strukturer, opgaver og relationer
på nationalt niveau. Som ekspliciteret i næste afsnit er fokus i denne
bog drejet over på de mere eller mindre formaliserede strukturer, relationer
og opgaver, der varetages i centraladministrationen, dels over tid, dels over
forskellige sektorer.Ved at sammenligne udviklingstendenser på tværs af flere
sektorer og over tid kan vi studere, hvornår voldsomme internationale
16

udviklingstendenser afspejler sig i forvaltningens forandringsdynamik, og
hvornår forvaltningen lader til at være robust og immun over for internationale
forhold.
I Danmark blev dette fokus introduceret i forvaltningsforskningen i forbindelse
med Danmarks indtræden i det Europæiske Økonomiske Fællesskab
i 1973 (Auken et al., 1975; Christensen, 1971, 1978; Hagel-Sørensen &
Rasmussen, 1985).En tilsvarende udvikling kan i dag spores i Sverige efter
landets optagelse i EU i 1995 (Ekengren, 1996;Jacobsson, 1997, 1999;Jacobsson
& Mörth, 1998;Sundström, 1999) og i Norge med tiltrædelsen til EØS i
1993 (Christensen, 1996; Egeberg, 1999; Egeberg & Trondal, 1997; Farsund
& Sverdrup, 1994; Olsen, 1994, 1996;Sverdrup, 1994,Trondal, 1996, 1999;
Trondal &Veggeland, 1998;Veggeland, 1999).
Internationaliseringens konsekvenser for den offentlige forvaltning fik i
1990’erne også betydelig opmærksomhed i en bredere international kreds af
forskere.Særligt blev der fokuseret på statens styringskapacitet i globaliserede
omgivelser. Spørgsmålet har været,hvorvidt eksisterende statsformer,
velfærdsmodeller og demokratiopfattelser kan opretholdes i en såkaldt
„internationaliseret“ og „globaliseret“ politisk og økonomisk kontekst.
Argumenterne strækker sig fra det synspunkt, at staten som organisatorisk
form er på vej til at have udspillet sin rolle (Camillieri & Falk, 1992;Ohmae,
1995) til at konkludere,at staten tværtimod styrkes i denne proces (Milward,
1992, Moravcsik, 1994;Weiss, 1998). De fleste forskere konkluderer dog, at
staten hverken kan siges at være styrket eller svækket, men derimod er
undergået en mere eller mindre succesfuld administrativ tilpasning og
udvikling (Berger & Dore, 1996;Kitschhelt et al., 1999).
3. For det tredje adskiller denne bogs perspektiv sig naturligt fra de øvrige
to perspektiver på det præsenterede internationaliseringskontinuum ved
nøjere at analysere mekanismer,der bevirker,at „det internationale“ efterlader
mærker i „det nationale“.Én ting er således at konstatere en korrelation
mellem udviklingstendenser i det internationale system og nationale forvaltningsreformer,
men noget andet er at kortlægge en form for kausalitet.
Korrelationen mellem to forandringstendenser er ikke i sig selv et udtryk
for kausalitet.Derfor er det vigtigt at sandsynliggøre, at det internationale
faktisk har haft en direkte effekt på den nationale forvaltnings strukturer,
opgaver og relationer. Konkret kan der skelnes mellem mange mere eller
mindre direkte mekanismer,der overfører en udviklingsimpuls fra det internationale
niveau til det nationale. Det vil blive grundigt behandlet senere i
dette kapitel.
17

4. For det fjerde præsenterer denne bog et bredt og inkluderende perspektiv
på forvaltningens forandring,da sammenhængen mellem „det internationale“
og „det nationale“ kan give sig til udtryk på mange forskellige
måder. Internationaliseringsprocesser kan således variere alt afhængigt af,
om vi fokuserer på et særligt forvaltningsniveau, en særlig international
udviklingstrend,en særlig sektor eller en særlig tidsperiode. Som tidligere
nævnt forsøger denne bog at indfange denne variationsrigdom ved at inkludere
bidrag,der fokuserer på forskellige dimensioner af forvaltningens virke
og på denne måde muliggør,at vi kan formulere nogle mere generelle konklusioner
om betydningen af internationaliseringsdynamikker. Dette kræver
imidlertid,at vi arbejder med en opfattelse af internationalisering – i
dette tilfælde altså med vægt på forvaltningen – der medtænker såvel det
interstatslige som det transnationale perspektiv.
Dette giver for det første mening,fordi vi dermed kan identificere,hvilke
elementer i den internationale kontekst der har haft en kausal indflydelse på
den offentlige forvaltning i Danmark; for det andet, fordi det eksplicit kan
fremhæves, hvilken betydning „det internationale“ har for den offentlige
forvaltnings strukturer, opgaver og eksterne relationer; og,endelig for det
tredje, fordi vi mere specifikt kan pege på eventuelle kausalmekanismer
inden for de enkelte historiske perioder eller sektorer. På denne baggrund
kan erfaringer fra forskellige områder sammenholdes,og det vil være muligt
at formulere nogle mere generelle antagelser om internationaliseringsdynamikkens
rolle.
Det er klart,at analytisk bredde ikke blot byder på fordele, men også kan
have visse metodiske svagheder indbygget.En fare ved at tage udgangspunkt
i spørgsmålet om,hvorvidt og hvilke konsekvenser „det internationale“ har
for den danske forvaltnings strukturer,opgaver og relationer,er således,at vi
let kommer til at bekræfte en antagelse om, at de pågældende analyseniveauer
er adskilte.Imidlertid er det for længst accepteret af de fleste forvaltningsforskere,
at en sådan skillelinje mellem „international“ og „national“
ikke længere er evident (Christensen, 1981). Et andet faremoment er at
undervurdere, hvorledes de to analyseniveauer spiller sammen. Den stærke
fokusering på den kausale pil „udefra og ind“ kommer således til at overskygge
den vigtige kausale sammenhæng,at også dansk forvaltning i et eller
andet omfang påvirker det internationale miljø, som den opererer i. En
tredje udfordring består i at undgå, at alle forandringer i den offentlige forvaltning
blot forklares med grænseoverskridende udviklingstendenser.Ved
at overeksponere „det internationale“ ved studiet af nationale udviklings-
18

tendenser, kommer vi meget let til at ignorere andre forandringskilder
(Antonsen & Jørgensen, 2000b).Disse empiriske og teoretiske udfordringer
diskuterer bogens bidragydere eksplicit i analysen af deres cases.
INTERNA TIONALISERING – STRUKTURER,
OPGAVER OG RELATIONER
Der findes som netop beskrevet mange typer af internationalisering,der kan
indvirke på den offentlige forvaltning i Danmark. Det er ofte vanskeligt at
udlede, hvordan økonomiske, politiske, administrative, kulturelle og tekniske
udviklingstendenser på internationalt plan,enten hver for sig eller kombineret,
kan indvirke på forvaltningen.Vanskelighederne i denne opgave
kompliceres af det forhold, at der som netop nævnt naturligvis også kan
være et pres for forandringer på nationalt plan, der har sit udspring i helt
nationale konflikter og behov. Selv om det således kan være vanskeligt altid
at identificere pres og påvirkninger fra det internationale niveau per se, vil
der naturligvis blive lagt afgørende vægt på denne opgave. Det er ikke forvaltningsændringer
som sådan, vi er interesserede i at kortlægge og analysere,
men alene internationaliseringens mangesidige betydning for forvaltningens
virke.
De forskellige internationale udviklingstendenser betragtes m.a.o. i vores
fremstilling som den uafhængige variabel,mens forvaltningens tilpasning
udgør den afhængige variabel. Det er naturligvis klart, at forvaltningens
virksomhed på mange måder også påvirker internationale forhold, og at
denne aktivitet jo netop er en reaktion på udfordringer fra det internationale
miljø (Evans et al., 1993; Moravcsik, 1998; Putnam, 1988; Skidmore &
Hudson, 1993).Uden at negligere dette aspekt,og uden at overse den kompleksitet
som internationaliseringsfænomenet er, vil studiet koncentrere sig
om forvaltningen som påvirket af internationale udfordringer. Dette betyder,
at forvaltningens adfærd på nationalt plan vil blive kortlagt og analyseret,
mens forvaltningens deltagelse og optræden i forskellige internationale
sammenhænge og inden for rammerne af internationale organisationer ikke
vil blive systematisk behandlet.Således vil f.eks.udformningen af danske
strategier,der skal repræsenteres internationalt,og dansk deltagelse i forskellige
typer af forhandlinger,hvor embedsværket typisk er involveret,ikke blive
omfattet af undersøgelsen.
Denne side af forvaltningens virke vil dog være relevant at belyse i senere
studier, når der er skabt et bedre grundlag for at forstå forholdet mellem
19

internationale udfordringer og relaterede forandringer.Dette er i sig selv en
vanskelig opgave og kræver en nærmere præcisering af, hvordan internationalisering
virker, og hvordan der reageres.Inden for nogle områder kan
internationaliseringen være en langstrakt proces,der stiller kontinuerlige
krav om justeringer i forvaltningen,mens der inden for andre områder måske
er tale om pludselige og radikale krav til omstilling.I visse tilfælde vil det
være muligt at relatere forvaltningens adfærd til ganske bestemte forandringer
internationalt, mens der i andre tilfælde er tale om et mere diffust
pres.Det er endelig muligt at forstå forvaltningens handlemønstre både som
en reaktion på allerede stedfundne ændringer internationalt og som dispositioner,der
iværksættes i forventning om fremtidige udfordringer.
De internationale udviklingstendenser har således forskellig betydning.
De kan virke samtidig og stille forvaltningen over for et sæt af nogenlunde
ens udfordringer, men de kan også stille forskellige og måske endog uforenelige
krav til forvaltningen.Endelig kan de manifestere sig inden for forskellige
sider af forvaltningens virksomhed.Som vi tidligere har påpeget kan
forvaltningen almindeligvis opfattes som et sæt af strukturer, opgaver og
relationer, som også internationaliseringen vil præge, og som må tilpasses i
en kompleks proces.Det er derfor nødvendigt at gøre nærmere rede for disse
tæt sammenkoblede, men dog forskellige sider af den offentlige forvaltning
og diskutere, hvordan konsekvenserne af internationaliseringen kan
kortlægges og analyseres.I denne forbindelse må det understreges,at enhver
offentlig forvaltning naturligvis konstitueres af en række strukturer,opgaver
samt relationer, men at disse er arrangeret forskelligt fra land til land.Dansk
forvaltning må således forventes at have en særlig måde at håndtere disse
internationale udviklingstendenser på. Der er f.eks. etableret særlige traditioner
i form af en særlig arbejdsdeling mellem centraladministrationen og
andre dele af den offentlige forvaltning. Der er en omfattende offentlig
opgavevaretagelse og en særlig aktiv rolle for forvaltningen i forskellige dele
af politikprocessen.Desuden er der en tradition for et tæt og formaliseret
samspil med interesseorganisationer, der udgør en vigtig del af forvaltningens
omverden.Dette kræver en yderligere uddybelse.
Strukturer. Forvaltningen ses traditionelt som politisk styret af regering og
Folketing og som bestående af en række organisatoriske enheder, som f.eks.
ministerier, afdelinger, kontorer, sekretariater, styrelser, institutioner, udvalg,
råd og nævn.Både med hensyn til den politiske styring og den administrative
arbejdsdeling kan internationaliseringen have betydning. Man kan således
forestille sig, at internationaliseringen vil ændre på forholdet mellem
20

den politiske ledelse og embedsværket. Dette er traditionelt blevet set i den
parlamentariske styringskædes perspektiv. Man kan endvidere forestille sig,
at embedsmændene har andre kontakter og på et tidligere tidspunkt har
identificeret relevante problemer og måske dermed sikret sig et større råderum.
Dette har klart demokratiske implikationer (Knudsen, 2001). De
administrative strukturer kan også have ændret sig på baggrund af internationaliseringen.
Man kan her forestille sig, at helt nye enheder er oprettet
eller sammenlagt med det specifikke formål at koncentrere indsatsen om
internationale opgaver.Det kan også være,at disse netop er blevet integreret
i de eksisterende enheder og tilsyneladende mere ubemærket har sat deres
præg på strukturerne. Man kan også forestille sig, at internationaliseringen
har betydning for forholdet mellem central og lokal forvaltning. Men da
vores studie i første række beskæftiger sig med centraladministrationen, bliver
dette spørgsmål kun perifert behandlet.Som en følge heraf er det derfor
relevant at se på internationaliseringens betydning for forholdet mellem de
enkelte dele af centraladministrationen. Dette kan påvirkes på mange
måder. Der kan f.eks. stilles øgede krav til at håndtere fælles problemer,
hvorved behovet for koordinationen accentueres. Men det kan f.eks. også
komme til udtryk ved en stigende rivalisering mellem bestemte ministerier
i deres kamp for at forsvare eller erobre nye politikområder.Ved behandlingen
af forvaltningens strukturer er det dog vigtigt ikke kun at have blikket
rettet mod de formelle og umiddelbart observerbare strukturer, men også at
inddrage andre strukturelle forhold som arbejdsmetoder, normer og værdier.
De kan ligeledes tænkes at være påvirket af eller ligefrem opstået på baggrund
af internationaliseringen.
Opgaver. Forvaltningen har med disse strukturer skabt en baggrund for at
løse en række opgaver.Opgaver kan kortlægges på et utal af måder,og det er
ikke muligt inden for dette studies rammer at inddrage alle typer af opgaver.
På trods heraf kan vi i det mindste være opmærksomme på den rolle, opgavevaretagelsen
spiller i offentlig politik generelt, og den opgavevaretagelse
der er placeret i forskellige dele af den politiske proces. Det er således relevant
at studere, hvordan internationaliseringen eventuelt har bidraget til
opkomsten af ny regulering på diverse områder eller har farvet den eksisterende
regulering.Det kan være sket gennem udviklingen af et nationalt eller
internationalt baseret regelgrundlag eller ved fastlæggelse af nye og andre
normer og prioriteringer.
Men internationaliseringen kan også få betydning for opgavevaretagelsen
ved, at offentlige ressourcer fordeles eller omfordeles på nye måder, og at
21

„danske modeller“ udsættes for pres,drages i tvivl eller ligefrem helt erstattes
af andre nationale eller internationale modeller.Aspekter af internationaliseringen
kan endvidere studeres ved at undersøge udvalgte faser i den politiske
proces,hvor forvaltningen traditionelt er inddraget.Forvaltningen kan
her have påtaget sig nye opgaver og komme til at spille en ny og anderledes
rolle ved dagsordenfastsættelse,lovforberedelse,implementering samt evaluering
ved i hver af disse idealtypiske faser af den politiske proces at tematisere
den internationale dimension langt mere og dermed koble sig til en international
politikproces og til en mere international problemforståelse.Nogle
sider af denne opgavevaretagelse kan være tilskyndet fra den politiske ledelse,men
kan også være igangsat på forvaltningens eget initiativ og kan under
alle omstændigheder få betydning for forvaltningens stilling. Derved kan
vores forståelse af, hvordan forvaltningen er placeret i den politiske proces,
blive udfordret.
Relationer. Forvaltningen må ikke blot arrangere sig internt gennem etablering
af relevante organisationsstrukturer og opgavevaretagelse, men må
også pleje relationer til mange forskellige aktører i sin omverden. Det er
sandsynligt,at denne del af forvaltningens aktiviteter er under stærk påvirkning
af internationaliseringen. Det er indlysende, at embedsmændene har
kontakter til og deltager i mange internationale fora for at repræsentere danske
interesser m.v. og på denne måde bidrager til internationaliseringen.
Disse aspekter vil meget naturligt også blive diskuteret, men det er i denne
undersøgelse dog primært opgaven at analysere internationaliseringens
konsekvenser for, hvordan forvaltningen interagerer med aktører inden for
rammerne af det danske politiske system.Der kan her være tale om forskellige
typer af interaktionsmønstre.
Det er ikke mindst interessant at undersøge, om der i forvaltningens
omgivelser er udviklet nye grupper af aktører, som har fået betydning for
forvaltningens opgavevaretagelse, og hvorvidt forvaltningen har optaget faste
kontakter til disse. Endvidere er det relevant at undersøge, om de stærke
danske traditioner for kontakter mellem forvaltningen og kollektive interesser,
der typisk er organiseret af repræsentative interesseorganisationer, har
ændret omfang og karakter.Dette er et emne,der har været relativt indgående
diskuteret i international forskning (Eichener &Voelzkow, 1994; Greenwood
et al., 1992).
Både dannelse af nye aktører og ændringer af etablerede samspil kan
afdækkes med henblik på at forstå, hvordan forvaltningen udbygger sine
egne ressourcer ved at erhverve supplerende og alternativ viden fra omgi-
22

velserne,og hvordan inddragelsen af nye og andre aktører kan styrke forvaltningens
legitimitet.Samlet betragtet kan udviklingen af disse relationer have
afgørende betydning for,hvorvidt bestemte gruppers deltagelses- og indflydelsesmuligheder
ændres ved tilrettelæggelsen af offentlig politik.Vi kan
derfor danne os et billede af, hvordan demokratiet er under påvirkning af
internationaliseringen.
Strukturer, opgaver og relationer udgør sammen de tre dimensioner af
forvaltningens virke, der skal analyseres i denne fremstilling. De kan dog
ikke studeres løsrevet fra hinanden. Der er tværtimod en meget tæt sammenhæng
mellem dimensionerne.Det må derfor forventes,at internationaliseringen
ikke blot vil sætte sit præg på et område og lade de andre uberørte,
men at bestemte dimensioner måske vil være under en form for tilpasningspres
og hurtigere vil blive ændret, hvilket vil have konsekvenser for andre
sider af forvaltningen.
Således kan studeres,hvordan ændrede politiske og administrative opgaver
stiller krav om en ny struktur i de enkelte ministerier og f.eks.kræver, at
bestemte private interesser inddrages i udformningen og implementeringen
af en given lov eller regel (Lowi, 1964).På nuværende tidspunkt er det imidlertid
vanskeligt at opstille nogle helt præcise forestillinger om, hvordan
internationaliseringen i praksis virker,og ad hvilke kanaler internationaliseringen
faktisk løber. Det er dog muligt at undersøge internationaliseringen
lidt mere detaljeret ved at studere de mekanismer,gennem hvilke de forskellige
typer af internationalisering, som der blev redegjort for i sidste kapitel,
ikke blot opleves som udfordringer, men også udkrystalliseres i egentlige
administrative ændringer.
INTERNA TIONALISERINGSDYNAMIKKER
Med internationaliseringsdynamik menes de processer, gennem hvilke
internationale udviklingstendenser har en direkte eller indirekte effekt på
den offentlige forvaltnings strukturer,opgaver og relationer.
I nogle tilfælde manifesterer internationaliseringen sig meget direkte og
konkret i den nationale forvaltning. Et eksempel kunne være, at der i EU
produceres forordninger og direktiver,der ofte har direkte effekt i Danmark
og tilmed forrang for den nationale lovgivning. I det tilfælde er der ikke så
meget tvivl om, hvorvidt, hvorfor og hvordan EU har gjort en forskel, og
man kan direkte undersøge, om den danske centraladministration på baggrund
af denne type beslutningsinternationalisering har undergået en for-
23

andringsproces. Et andet eksempel på internationalisering kunne yderst
konkret være,at den stigende hastighed og omfang af transnationale kapitalstrømme
gør det svært for politiske beslutningstagere og embedsmænd at
styre renten, at bruge finanspolitikken aktivt og at inddrage Folketinget i
beslutningsprocessen. Konsekvensen af en sådan probleminternationalisering
kan være, at man i centraladministrationen opretter særligt hurtigtarbejdende
eller uformelle udvalg på højt niveau, der kan optræde effektivt i
tilfælde af pludselige valutabevægelser.
Det kan også tænkes,at centrale økonomiske instansers rolle i den økonomiske
politik genovervejes. F.eks. kan der sendes et politisk signal til de
finansielle markeder om,at den førte økonomiske politik er „ansvarlig“,når
valutakurs- og pengepolitikken frivilligt overlades til en politisk uafhængig
centralbankmyndighed.Endelig kan det være,at den offentlige forvaltnings
relationer til aktører i omverdenen ændres som et resultat af kapitalliberaliseringer.
Der iværksættes for eksempel uformelle koordinations- og overvågningsprocedurer,der
inkluderer aktører i både den offentlige og den private
sektor. Sådanne procedurer gør de beslutningstagende myndigheder i
stand til at reagere hurtigt på faresignaler i de internationale omgivelser.
Det er således ikke svært at forstå, at nogle aspekter af internationaliseringen
kommer til udtryk på en meget direkte måde.Et studium af internationaliseringsdynamik
kan imidlertid ikke begrænses til kun at studere disse
meget håndgribelige aspekter af den offentlige forvaltnings internationalisering.I
OECD vedtages der f.eks.kun en brøkdel af de beslutninger, som
vedtages i EU, og OECD-beslutninger har meget sjældent bindende virkning
på medlemsstaterne.Heraf kan vi imidlertid ikke konkludere,at organisationer
som OECD ikke spiller nogen rolle for den danske offentlige forvaltnings
struktur, opgaver og relationer (Marcussen, 2002b). Specielt ikke,
når det samtidig er alment accepteret blandt forvaltningsforskere,at en international
organisation som OECD har været drivkraften i at sprede en helt
særlig type forvaltningsprincipper,som for eksempel New Public Management,der
på et utal af måder er blevet mere eller mindre integreret i mange
dele af den danske offentlige forvaltning (Lerdell & Sahlin-Andersson, 1997;
Olsen & Peters, 1996: 13;Peters, 1997;Sahlin-Andersson, 2001).
Internationale organisationer spiller altså flere roller for den danske centraladministration
end den,der umiddelbart kan afledes af den internationale
regelproduktion.For at kunne analysere disse roller og de mere specifikke
mekanismer, gennem hvilke interstatslige organisationer har en effekt på
den danske forvaltning, har vi altså behov for et begrebsapparat, der rækker
24

ud over den juridisk-orienterede vurdering af disse organisationers regelproduktion.
Hertil kommer,at vi,som tidligere omtalt,også er interesserede i at studere,
hvilken rolle internationale private organisationer samt forskellige økonomisk
baserede organisationer og netværk som f.eks.International Chamber
of Commerce eller The Transatlantic Business Dialogue eller såkaldte
ideelle organisationer som bl.a.Transparency International, Médecins sans
Frontières,Amnesty International eller Greenpeace kan have på den danske
offentlige forvaltning enten direkte eller gennem de nationale organisationer,der
er tilknyttet disse globale aktører.
Et andet fænomen, som de fleste også vil associere med internationaliseringen,er
det,som vi ovenfor kaldte samfundsinternationalisering.Det er
ret nemt at forstå,at det danske samfund i dag er langt mere indvævet i andre
landes samfund end for blot 30 år siden.Hvor det i 1960’erne var et privilegium
for de få at studere i udlandet,er det i dag næsten blevet en norm,at
halvdelen af en ungdomsårgang skal gennemføre en del af deres studietid i
udlandet – og her taler vi vel at mærke ikke kun om de videregående uddannelser.
Hvor det for 10 år siden var de færreste, der kunne følge nyheder fra
verdens allerdybeste afkroge, er det nu et privilegium – eller en plage – for
alle, der har adgang til et fjernsyn.Sprogindlæringen er bedre og hurtigere
nu end nogensinde før. Muligheder for at kommunikere med hele verden
byder sig til for alle,der har adgang til den rette teknik – det vil sige en computer
med modemforbindelse.Danmark er et af de lande i verden,hvor flest
borgere netop har en sådan adgang fra deres private hjem eller på arbejdspladsen.Eksemplerne
på samfundsinternationalisering er således utallige.
Men hvad betyder dette mere specifikt for den offentlige forvaltning? For
det første skal den offentlige forvaltning ideelt set indrettes således,at den
tilpasser sig samfundets givne vilkår og ikke omvendt. Dette kan betyde, at
den offentlige forvaltning undergår en langsom,men sikker udviklingsproces,der
modsvarer den nye type af personer og krav,som den offentlige forvaltning
konfronteres med. For det andet skal en stor del af den såkaldte
Interrail/Erasmus-generation ansættes i den offentlige forvaltning (Marcussen,
2000a).Vi taler her om en generation,der har haft chancen for at lære en
del fremmedsprog, behersker nogle af den interkulturelle kommunikations
lidt finere nuancer, har et internationalt netværk og måske vurderer løsninger
og problemer i et komparativt internationalt perspektiv.Vi taler også om
en generation,der i bedste „Interrail stil“ er vant til at stige på toget mod en
ny destination, så snart de eksisterende forhold er afprøvet. En generation,
25

der ønsker selvudvikling, dynamik og entusiasme, og som er parat til at
opsøge disse forhold,hvis de ikke automatisk tilbyder sig.For at tiltrække
denne nye generation må den offentlige forvaltning næsten uafvendeligt tilpasse
sig.Når generationen har fundet sig til rette i den offentlige forvaltning,kan
man desuden forvente,at den selv vil være en af drivkræfterne bag
organisationsforandringer.
Problemet er her,hvorledes vi måler og vurderer denne type internationalisering.Som
nævnt ovenfor kræver dette et nyt syn på,hvordan vi vurderer
internationaliseringens betydning for den offentlige forvaltning – et udgangspunkt
som ikke kun er formelt og juridisk. Selv om disse aspekter er
nok så vigtige,så fanger de ikke hele spektret af måder,hvorpå internationaliseringen
faktisk gør en forskel for den offentlige forvaltning.
Det er af den grund,at vi i det følgende forsøger at skelne mellem fire forskellige
former for internationaliseringsdynamik.De kan være svære at skelne
fra hinanden i en konkret analyse, men er alligevel nyttige, fordi de kan
anvendes til at forstå flere aspekter af internationaliseringen.
1. En første mekanisme kan kaldes den hierarkisk juridiske mekanisme, som
netop baserer sig på, at internationale beslutningsmyndigheder producerer
formelle juridiske akter, der på den ene eller anden måde ikke lovligt kan
negligeres i den nationale forvaltning.Der er selvfølgelig mange former,
hvorpå en sådan juridisk produktion kan præsenteres for den offentlige forvaltning.Måske
skal reglerne efterleves efter en vis tidsfrist,eller måske kan
reglerne frit omformuleres,så de falder naturligt ind i de eksisterende procedurer,
regler og organisationer på nationalt niveau. I sådanne tilfælde kan
man tale om, at tilpasningen både finder sted i den nationale offentlige forvaltning,men
også at reglerne selv bliver omformet,oversat og redigeret,så
de forstyrrer det nationale regulatoriske regime mindst muligt. Den internationale
regelproduktion kan dog også være af en helt anden ufleksibel og
kompromisløs art,der har direkte og øjeblikkelig effekt i medlemsstaterne.
Det betyder, at tilpasningsbyrden ensidigt ligger på den offentlige forvaltning.
I begge tilfælde taler vi dog om en udefrakommende „top-down“­
relation,hvor den nationale offentlige forvaltning reagerer på noget ganske
håndgribeligt og konkret.Derfor kan denne første internationaliseringsmekanisme
kaldes hierarkisk.
For denne mekanisme spiller organisationer som den Europæiske Union
naturligvis en stor rolle. Men også internationale private organisationer kan
til tider beskrives via denne mekanisme, f.eks.på det meget vigtige standardiseringsområde,
hvor standardiseringsorganisationer som Den Europæiske
26

Standardiseringskomité (CEN), Den Europæiske Elektrotekniske Standardiseringskomité
(CENELEC) og Det Europæiske Standardiseringsinstitut
for Telekommunikation (ETSI) har spillet en ledende rolle (Brunsson &
Jacobsson, 2000).
2. En anden internationaliseringsmekanisme kan kaldes den hierarkisk
symbolske mekanisme. De fleste interstatslige organisationer producerer
meget mere end blot formelle beslutningsforslag.Faktisk fungerer organisationer
som FN,EU,OECD og IMF som tænketanke på en del områder.De
konkurrerer indbyrdes om medlemsstaternes opmærksom ved at producere
en voldsom mængde baggrundsanalyser, erklæringer og anbefalinger om så
godt som alle samfundsmæssige aspekter.
I EU-sammenhæng taler man her om den „åbne koordinationsmetode“,
der angiver, at EU-kommissionen i princippet kun fungerer som inspirator
og koordinator for gensidig idé- og politikudvikling mellem EU’s medlemsstater
(Ahonen, 2001; Hodson & Imelda, 2001).Kommissionens analyser
kan have adskillige effekter på den offentlige forvaltning.For det første
kan de have en næsten lige så konkret regulerende rolle at spille som egentlige
juridiske dokumenter,hvis de tager form af kriterier for moralsk korrekt
og legitim adfærd (Bomberg & Peterson,2000).Eksempler på dette kan også
være de årlige rapporter fra Amnesty International og Human RightsWatch
om menneskerettigheder i en lang række lande.Andre eksempler er EUkommissionens
årlige beskæftigelsesrapport og OECD’s rapporter om social
eksklusion. En yderligere kategori af effektive symboldokumenter er de
såkaldte peer-review dokumenter,hvor lande udstilles til spot og spe,hvis de
ikke opnår at realisere nogle nærmere bestemte målsætninger.EU-kommissionens,
OECD’s og IMF’s regelmæssige vurdering af medlemsstaternes
økonomiske politik er sådanne eksempler, der giver medlemslandene indsigt
i svagheder og styrker i hinandens økonomisk-politiske strategier (Marcussen,
2003).
Ingen ønsker at figurere dårligt i forhold til den internationalt etablerede
bench-mark.Det betyder som oftest,at hver enkelt stats politiske og administrative
ledelse på forhånd anstrenger sig for at tilrettelægge politikudformningen
efter de oppefra kommende symbolske henstillinger. Dette
gøres i forventning om at få gode karakterer i den årligt tilbagevendende
peer-review proces. Først Nordisk Råds og senere OECD’s internationale
læserundersøgelser har således bevirket,at strukturer,relationer og opgaver i
uddannelsesforvaltningen er til debat i Danmark og i flere andre lande.Vi
taler også her om en top-down-styring af adfærd, der dog ikke kan siges at
27

være baseret på formelle juridiske instrumenter.Heraf udtrykket den hierarkisk-symbolske
internationaliseringsmekanisme.
Der produceres dog også en stor mængde andet materiale, der ikke har
den stærke karakter som peer-review og bench-mark-rapporter. Denne
semi-akademiske litteratur har mere karakter af en slags tænketanksdokumenter,der
under særlige omstændigheder kan inspirere nationale embedsmænd
og politikere til at tænke i nye baner.Igen kendetegner denne mekanisme
både interstatslige organisationer som bl.a. OECD og Europarådet,
og private organisationer som f.eks. den Trilaterale Kommission og The
European Round Table of Industrialists. Disse instanser producerer ofte
uopfordret en stor mængde analyser, hvori der udvikles idéer, der eventuelt
kan tjene som løsningsmodeller for den nationalt ansatte embedsmand.
Det internationale niveau fungerer her som en relativ tvangfri inspirationskilde,
der kan give den internationalt orienterede embedsmand en
komparativ vidensmæssig fordel i forhold til kolleger,der ikke anvender disse
kilder (Moravcsik, 1994).Et eksempel er her Transparency International,
der producerer rapporter med sammenlignelige data om gennemsigtighed
og korruption i en lang række nationale forvaltninger, og OECD, der producerer
rapporter om, hvordan en etisk infrastruktur kan opbygges i medlemsstaternes
forvaltninger. Denne type materiale kan blive ganske interessant
for embedsmænd,der sidder og mangler vejledning om,hvorledes de
skal forholde sig til medierne, borgerne eller politikerne i en konkret valgsituation.
3. En tredje internationaliseringsmekanisme kan kaldes markeds-mekanismen.
Som tidligere understreget,er det et ubestrideligt faktum,at embedsmændene
og politikerne fungerer i en international kontekst, der er meget
anderledes end for blot få år siden.En af årsagerne til dette er den omfattende
deregulering og opbygning af nye regelsystemer på internationalt plan.
Denne markedsdannelse vedrører kapital,varer og serviceydelser, men også
borgere, klienter og kunder. Man taler i den forbindelse ikke kun om den
private sektors konkurrencedygtighed på eksportmarkederne,men også om
den offentlige forvaltnings konkurrencedygtighed. Kan forvaltningen producere
den rette ydelse,til rette tid i den rette kvalitet og mængde? Hvis dette
ikke er tilfældet, kan forvaltningen så indrettes til at opfylde disse markedsbetingede
krav?
Det er i besvarelsen af disse spørgsmål, at det bliver relevant at studere,
hvorvidt de nationale forvaltninger, og tæt forbundet hermed,de nationale
velfærdsmodeller, de nationale finansielle systemer, de nationale produk-
28

tionssystemer, de nationale arbejdsmarkeder og de nationale demokratiske
politiske institutioner undergår et sådant konkurrencepres,at de må ændres
fundamentalt.Eller er disse institutioner så modstandsdygtige, at man stadig
kan forvente en stor grad af diversitet i den offentlige forvaltning mellem
landene (Christensen & Lægreid,2001; Jacobsson,Lægreid & Pedersen,2001).
Dette pres for konvergens og modpresset, der bidrager til at opretholde
særtræk,er et af hovedelementerne i denne internationale markedsmekanisme.
I modsætning til de to tidligere internationaliseringsmekanismer kan
man altså ikke her pege på en international instans, der direkte bevirker, at
forvaltningens struktur, opgaver og relationer må tilpasses. Her taler vi snarere
om, hvorvidt den offentlige forvaltning, ligesom den transnationale
virksomhed,er i stand til at opdyrke nye markeder og udvikle nye produkter
og produktionsteknikker. Hvis dette ikke er tilfældet, vil en given forvaltning
komme til at stå over for et økonomisk og finansielt konkurrencemæssigt
pres,der i sidste ende kan betyde dens opløsning.Denne internationaliseringsmekanisme
gør sig for eksempel gældende, når vi taler om negativ
integration på europæisk niveau.Gennem negativ integration fjernes nogle
af de regulative barrierer,der har beskyttet europæiske forvaltningssystemer
mod hinanden.Herved opstår en form for konkurrencesituation,som stiller
store krav til tilpasningen.
4. En fjerde internationaliseringsmekanisme kan kaldes for læringsmekanismen.
Læring er den proces,der foregår i en socialgruppe eller på individniveau,når
adfærd ændres som en reaktion på nye indtryk (Hedberg, 1981).
Der er mange måder at lære på.For eksempel er simpel indlæring et spørgsmål
om at ændre adfærd i konkrete handlingssituationer, og kompleks indlæring
vedrører en mere fundamental ændring af de værdier, normer og
verdenssyn, der gør sig gældende i den offentlige forvaltning. Forskellen på
de to er væsentlig.Simpel indlæring finder sted kontinuerligt som et resultat
af den imperfekte erfaringsopsamling, som det enkelte individ eller sociale
grupper løbende foretager sig i forvaltningen af den offentlige sektor.Kompleks
indlæring er derimod ikke kontinuerlig.Dybereliggende identitetsrelaterede
strukturer lader sig kun svært forandre og som oftest kun, hvis der
finder en brutal aflæring sted som f.eks.i forbindelse med en voldsom international
krise (Marcussen & Roscher, 2000).
Der er også mange forhold,der har indflydelse på denne læring.Utilfredshed
med eksisterende forhold er en af de væsentligste grunde til, at en
læringsproces igangsættes (Hirschman 1970). Man kunne her tilføje, at den
tilfældige opdagelse af nye udviklingsmuligheder også igangsætter en
29

læringsproces.Der kan skelnes mellem tre forskellige typer af læringsdynamik,som
er relevante i et internationaliseringsperspektiv:Socialisering,imitation
og tvang (DiMaggio & Powell, 1983;Marcussen, 2000b).
Socialisering kan her defineres som det fænomen,at nye normer internaliseres
gennem interaktion med andre personer. Danske embedsmænd og
politikere deltager i en stadigt stigende rejse- og kontaktaktivitet,og international
forskning har peget på,at der aftegner sig et mønster i denne aktivitet
(Jacobsson & Sundström, 1999).Mønstret er karakteriseret ved,at politikere
og embedsmænd i stadigt stigende grad på uformel vis interagerer med
kolleger i andre lande på særligt afgrænsede politikområder. Der er dannet
transnationale segmenter og uformelle netværk; de er holdt sammen af en
række konsensuelt delte ideer om det politikområde, som de opererer på.I
disse netværk kan man ubesværet deltage, forudsat at de enkelte nationale
aktører har internaliseret disse normer for god og legitim adfærd. Der eksisterer
altså en række internationale „rules of appropriateness“ på en række
velafgrænsede policyområder, der har en stærk adfærdsstyrende virkning
(March & Olsen, 1984).
OECD er et eksempel på et mødeforum, hvor danske embedsmænd
regelmæssigt – og ofte afskærmet fra mediernes overvågning – mødes for at
tale sammen. OECD nævner selv, at der årligt mødes ikke mindre end
40.000 embedsmænd, udelukkende med det formål at „indlære“. EU’s
mange mødefora i alle stadier af beslutningsprocessen er et tilsvarende
eksempel.EU adskiller sig dog fra OECD i den forstand,at også de nationale
politikere her udsættes for en læringsproces.MargaretThatcher talte således
om,at hendes ministre „were going native in Europe“ (Thatcher, 1993).
Det er derfor interessant at undersøge, hvorvidt det i en international sammenhæng
er relevant at tale om komplekse indlæringsprocesser i forbindelse
med socialisering.
Imitation er en anden type læringsmekanisme, som ikke nødvendigvis
behøver at involvere en direkte kontakt med andre internationale aktører.
Hvis omstændighederne for succesfuld indlæring er til stede – det vil sige
enten i form af utilfredshed eller opdagelse af nye udviklingsmuligheder –
vil det være oplagt for de fleste aktører at kaste et blik på, hvordan man
håndterer konkrete problemstillinger i andre lande. Sammenligning,kopiering
og inkorporering finder således ofte sted over landegrænser.Som vi tidligere
har været inde på,er der flere faktorer,der gør international sammenligning
betydelig nemmere i dag end tidligere – uden dermed være sagt, at
imitation er et nyt fænomen (Dolowitz & Marsh, 2000).
30

For det første er nutidens informationssamfund karakteriseret af en umådelig
strøm af data om alt muligt.Problemet er således ikke at indsamle data,
men derimod at sortere i de indkomne data.For det andet forekommer det
også naturligt for en stor del af den offentlige forvaltnings personale at foretage
konstante sammenligninger med udlandet.De enkelte ansatte har, især
med de nyere generationers indtog i forvaltningen,et erfaringsgrundlag,der
typisk ligger langt ud over de nationale grænser, hvilket blandt andet gør
international bench-marking til en stadig mere anvendt analyseteknik.For
det tredje hjælper en del internationale organisationer med at producere
materiale, der direkte sammenligner elementer af enkelte medlemsstaters
forvaltninger,herunder deres strukturer,opgaver og eksterne relationer.
Disse forhold vil umiddelbart lede de fleste til at opstille den hypotese, at
imitation også bringer større og større internationale forvaltningskonvergens
med sig (Meyer et al., 1997).Dette er imidlertid langtfra altid tilfældet.
Imitation finder sandsynligvis hyppigere og hyppigere sted i forbindelse
med forvaltningsreformer, men dette er kun det første skridt i en sådan
reform.Et andet,og meget afgørende,skridt er,hvordan disse imiterede forvaltningsmodeller
integreres i den nationale kontekst (Brunsson & Olsen,
1993;Czarniawska & Sevón,1996).I tråd med nyere skandinaviske organisationsforskning
vil vi forvente,at de grundlæggende elementer i de nationale
forvaltningskulturer ikke lader sig forandre særligt nemt. Det er altså sjældent,
at imitation kan beskrives ved en decideret kompleks indlæringsproces.
Endelig kan læring have karakter af indirekte tvang.Ovenfor har vi diskuteret,
hvordan den store internationale produktion af materiale fra tænketanke
og semiakademiske analyser kan sætte en moralsk dagsorden. Den
hierarkisk symbolske mekanisme er da også i vid udstrækning sammenfaldende
med den mekanisme,der her kaldes læring via indirekte tvang.Denne
særlige type læring kan fremtvinge en form for selvdisciplin,der først og
fremmest er sat i værk på grund af frygten for at blive udelukket fra „det
gode selskab“ på den internationale scene.Nogle gange forekommer denne
eksklusion direkte og åbent – et eksempel herpå er Østrigs udelukkelse fra
en række diplomatiske fora i Europa i 2000.Vi antager dog, at direkte eksklusion
er et meget sjældent fænomen i en europæisk kontekst.
I det omfang der er tale om eksklusion,foregår dette på en mere diskret
måde og ofte undgås disse situationer,da de involverede parter netop agerer
med henblik på at undgå denne risiko.Man kan i denne forbindelse tale om
strategisk læring,der vedrører den adfærdstilpasning,der er begrundet i et
31

ønske om social accept (Schimmelfennig,2000).Vi taler altså her om en simpel
læringsproces,der med tiden kan gå hen og få mere grundlæggende og
komplekse konsekvenser for de involverede aktørers interesser og rolleopfattelser.
I denne bog er det for det første interessant at undersøge, hvilken dynamik,
der konkret er på spil i de enkelte kapitler vedrørende forskellige
aspekter af forvaltningens internationalisering.For det andet er det relevant
at studere, hvilke forhold der bidrager til,at den ene eller den anden type af
internationaliseringsdynamik virker, og hvordan disse konkret manifesterer
sig på et empirisk område. For det tredje er det spændende at udforske,
hvordan disse mekanismer supplerer hinanden i et historisk perspektiv. For
at undersøge disse spørgsmål nøjere, har vi valgt at inkludere en række forskellige
forvaltningsområder,der adskiller sig fra hinanden,hvad angår politikfelt,og
hvad angår historisk periode.
HISTORISKE OG SEKTORALE V ARIATIONER I
FORV A L TNINGSINTERNA TIONALISERINGEN
Til grund for denne fremstilling ligger, at dansk centralforvaltning er stærkt
præget af internationaliseringen – selv om der naturligvis også kan være
administrationsfelter, der holdes uden for denne påvirkning – men at der
samtidig kan være ganske betydelige forskelle, da også denne del af forvaltningen
er meget kompleks. Det er derfor relevant at kortlægge og forklare
disse variationer.
Vi har allerede diskuteret,hvordan forskellige typer af internationalisering
er aktive og bidrager til at omforme forvaltningens organisationsstrukturer,
opgavevaretagelse samt relationer til aktører i omverdenen.Disse forhold vil
også blive undersøgt som led i vores generelle analysestrategi,der sigter på at
behandle internationaliseringens præg på forvaltningen over en horisontal
dimension i form af tid og over en vertikal dimension i form af sektorer.Vores
viden om, hvordan internationaliseringen i tidens løb, og ikke mindst gennem
de sidste årtier, har krævet en tilpasning i forvaltningen og har stillet
diverse sektorer over for forskellige udfordringer, er imidlertid begrænset.
Det er dog muligt at opstille nogle foreløbige antagelser,der kan efterprøves
i de enkelte kapitler. De fokuserer netop på disse typer af variationer i forvaltningsinternationaliseringen,for
i bogens afsluttende kapitel at videreudvikle
disse antagelser og formulere en række spørgsmål til den fortsatte
forskning på området.
32

De sidste ti års interesse for internationalisering – herunder både europæisering
og globalisering – har været markant.Man skal dog være forsigtig
med at overdramatisere det helt nye og dugfriske i denne udvikling,idet der
i forskningen og i den almindelige samfundsdebat også langt tidligere har
været fokuseret på internationalisering. Meget taler således for, at fænomenet
i dansk forvaltning heller ikke er nyt. Imidlertid synes det også problematisk
at drage den konklusion,at internationalisering altid har eksisteret,
og at der dermed slet ikke kan spores nye tendenser. Umiddelbart er det
derfor mest realistisk at placere antagelserne om forvaltningens internationalisering
mellem disse yderpunkter. Denne antagelse kan imidlertid bedst
kvalificeres ved at studere ændringer over tid mere minutiøst.
Det er således uklart, hvornår der er tale om egentlige gennembrud og
skift.Hvornår har fænomenet vundet større udbredelse,samt hvilke typer af
udfordringer forvaltningens internationalisering kan siges at være reaktioner
på,hvis man da ikke ligefrem har forsøgt at komme i forkøbet gennem
egne initiativer. Det er heller ikke klart,om der altid kan noteres fremdrift i
denne proces,om processen bremses op eller måske ligefrem lider tilbageslag.Dette
kan ikke blot iagttages over længere perioder,men kan i visse tilfælde
sikkert også konstateres i et kortere forløb. Endelig kan en fokusering
på ændringer over tid også søge at kortlægge, hvilken territoriel udvikling
forvaltningen reagerer på. Er forvaltningsinternationaliseringen med andre
ord led i en europæisk integrationsproces, globalisering eller andre former
for internationalisering? Flere former kan her være aktive, og det er derfor
relevant at udforske, hvilke der er dominerende, samt hvordan de spiller
sammen eller måske undertiden endog modarbejder hinanden.Ved opstillingen
af disse spørgsmål kan også formuleres den antagelse, at forvaltningsinternationaliseringen
ikke alene er en mangetydig størrelse,men også følger
alt andet end en lineær udvikling.Denne antagelse beror på en differentieret
forståelse af internationaliseringsprocessen, hvor brud eller stilstand anerkendes,uden
at den generelle tendens til internationalisering nødvendigvis
drages i tvivl.
Som vi tidligere har nævnt, diskuteres spørgsmålet om internationalisering
ofte på et generelt plan, hvor der reflekteres over internationaliseringens
relevans for „staten“,uden at erfaringer fra forvaltningen behøver at
indgå. I det omfang erfaringer fra forvaltningen imidlertid inddrages, gøres
der dog sjældent forsøg på at skelne mellem internationaliseringens betydning
for de institutionelle forhold inden for forskellige politikområder.Som
baggrund for vores studier antages imidlertid, at der er betydelige variatio-
33

ner på tværs af sektorer – og dermed naturligvis også i spørgsmålet om
enkeltsager. Det er også meget naturligt at tage udgangspunkt i netop sektorer,
da der i Danmark er en stærk tradition for at danne politik i relativt
lukkede sektorer.
Det er også en almindelig erkendelse ved studiet af politiske og administrative
institutioner inden for rammerne af etablerede nationale politiske
systemer, at der kan være markante forskelle på politikområder. Det ville
således være mærkeligt,hvis internationaliseringen i form af europæisering
og globalisering m.v. ikke også blev oplevet og håndteret forskelligt af forvaltningen
og havde forskellige konsekvenser for de enkelte forvaltningsgrene.
Det er på dette punkt vigtigt at kvalificere antagelsen om sektorbetingede
forskelle på internationaliseringen yderligere.Her vil det være interessant at
undersøge, om politikområder, der er tidligt institutionaliserede i en dansk
sammenhæng, synes mere resistente over for internationaliseringen end
områder, der relativt sent er blevet institutionaliserede. Det er således sandsynligt,
at områder med et udbygget nationalt forvaltningsapparat, med
opgaver der traditionelt er bestemt af en dansk dagsordenfastsættelse og med
stærke relationer mellem forvaltningen og en række organiserede interesser
evner at opretholde disse egenskaber.Dette betyder ikke,at disse politikområder
ikke er præget af internationaliseringen, men det er på væsentligt
andre betingelser. Med fokus på ældre og nye sektorer har vi dog kun taget
nogle enkelte spørgsmål vedrørende sektorer op, og de er på ingen måde
dækkende til at få et mere samlet overblik over internationaliseringens forskellige
udtryksformer. Det kan meget vel tænkes,at andre træk ved sektorernes
internationalisering er lige så vigtige eller måske i visse tilfælde af
endnu større relevans. Disse spørgsmål vil derfor blive mere indgående
behandlet i bogens afsluttende kapitel.
Det er ikke muligt inden for denne fremstillings rammer at undersøge
forvaltningens internationalisering med samme intensitet over en meget
lang historisk periode. Imidlertid vil en række historiske hovedtræk blive
behandlet i Tim Knudsens bidrag, der med udvalgte nedslagspunkter spænder
over en næsten tusindårig periode,men har vægt på de senere århundreder.
Dette er en meget ambitiøs opgave, men selv om der kun kan tages
enkelte spørgsmål op, skulle kapitlet alligevel sætte den aktuelle internationalisering
ind i et større perspektiv og pege på, hvilke emner inden for den
ældre del af forvaltningsinternationaliseringen der med fordel kan tages op
til yderligere behandling.
34

I det næste kapitel af Jørgen Grønnegård Christensen tager vi et langt skridt
frem mod i dag,idet mønstre af embedsmændenes aktiviteter studeres tilbage
i 1970’erne og i slutningen af 1990’erne.Fokus er her på den europæiske
dimension,som netop i denne periode fik stigende betydning.Med Torben
Beck Jørgensens kapitel afsluttes den historiske behandling af internationalisering,idet
der på baggrund af en omfattende spørgeskemaundersøgelse gives
et aktuelt billede af forskellige forvaltningsniveauers oplevelser af og reaktioner
på internationaliseringen.
Med disse tre historiske eller longitudinale bidrag får vi et indblik i nogle
processer, der kan danne baggrund for at formulere nogle skarpere antagelser
om forvaltningsinternationalisering i historisk lys.Da de forskellige historiske
perioder ikke har lige stor vægt i disse bidrag, vil det ikke være
muligt at give et systematisk indblik i forvaltningsinternationaliseringen
over tid. Men vi vil kunne påvise, at fænomenet ikke er helt nyt, og at der
også i de senere år er en række interessante nuancer i den måde, hvorpå
internationaliseringen er håndteret i forvaltningen.
Den anden række af bidrag forholder sig også til den historiske dimension,men
er dog primært rettet mod at afdække forvaltningsinternationaliseringen
på nogle udvalgte politikområder.Af nogle vil disse områder nok
blive opfattet som „low politics“,da de ikke beskæftiger sig med de egentlige
klassiske udenrigspolitiske kerneinteresser, hvor „high politics“ angiveligt
skulle råde. I denne sammenhæng ville denne sondring imidlertid ikke
kunne anvendes til at skelne mellem de sektorer, der specielt behandles i
separate kapitler.Derimod skelnes der mellem gamle og nye politikområder
præget af henholdsvis tidlig og sen national institutionalisering.Dette betyder,at
undersøgelsen af fødevarepolitikken af Carsten Daugbjerg og Flemming
Just beskæftiger sig med et meget veletableret område, der økonomisk og
politisk har haft stor betydning i dansk politik,og som er blevet udfordret af
internationaliseringen.
Det samme gælder det arbejdsmarkedspolitiske felt,der behandles af Carsten
Strøby Jensen,hvor konfliktløsninger i udpræget grad har tradition for at
blive håndteret inden for nationale rammer af private organisationer og i et
samspil mellem private organisationer og myndigheder,således som det også
har været tilfældet inden for reguleringen af landbruget.Som eksempler på
nyere politikområder, der er institutionaliseret efter 2. verdenskrig,analyseres
henholdsvis bistandspolitik af Gorm Rye Olsen, hvor administrationen af
støtte m.v. til lande i den tredje verden studeres,og energipolitik af Mogens
Rüdiger,hvor hovedlinjerne i forvaltningens tilpasning og reaktion på inter-
35

nationale udfordringer analyseres.Disse fire bidrag udgør på ingen måde en
komplet liste over relevante sektorer, men erfaringerne om,hvordan de i
større eller mindre udstrækning er blevet præget af internationaliseringen
kan være et udgangspunkt for videre sektorstudier. Det kan derved hjælpe
os med at kvalificere antagelser om, hvordan forvaltningsinternationaliseringen
udvikler sig.
noter
1 Et forvaltningsinternationaliseringsperspektiv, der har til formål at studere, hvordan
forhold i staternes internationale kontekst har indflydelse på specifikke elementer
i den nationale forvaltning, er i andre sammenhænge blevet kaldt et
„second-image reversed“ perspektiv (Gourevitch, 1978). Denne fremstilling har
flere relationer til den eksisterende forskning, men kan særligt karakteriseres som
værende en del af denne såkaldte „second image reversed“ litteratur, der i de senere
år har fået en opblomstring uden for Danmark i forskellige udformninger (bl.a.
Cowles, Caporaso & Risse, 2000; Hanf & Soetendorp, 1998; Héritier et al., 2001;
Knill, 2001; Rometsch & Wessels, 1996).
36

kapite l 2
FRA POLITICUS TIL POLITICUS?
FORV ALTNINGSINTERN A TION ALISERING
I ET HISTORISK PERSPEKTIV
tim knudse n
INTERNA TIONALISERING
ER ET GAMMELT FÆNOMEN I
Emnerne kosmopolitisme og forvaltningsinternationalisering er aktuelle.
Med undtagelser, som f.eks.Uffe Østergård, overser mange nok,at det ikke
er helt nye fænomener. Forvaltning har på visse måder været internationaliseret
– eller i al fald europæiseret – al den tid,Danmark har eksisteret som en
politisk enhed med noget,der kunne kaldes forvaltning.Forvaltningsinternationalisering,
her forstået som læring på internationalt grundlag, er et
1000-årigt fænomen i Danmark.
Men internationaliseringen har antaget andre former. Internationaliseringen
var i århundreder langt mindre organiseret end i vore dage – hvis vi
da lige ser bort fra den indtil reformationen allestedsnærværende Romerkirke.
Internationaliseringen efter reformationen byggede langt mere på
kosmopolitisme i uddannelsen,til en vis grad endog på internationale karriereforløb
og på internationale netværk.Internationalisering efter reformationen
var dermed først og fremmest international socialisering af embedsmænd
eller kommende embedsmænd.Disse former for internationalisering
aftog, efterhånden som nationalstatsidealet tonede frem. Men der er altså
intet nyt i, at ideer, forvaltningsinnovationer og policy-udvikling vandrede
mellem politiske enheder.Det nye i det store historiske perspektiv er,at der i
dag er opstået mellemstatslige organisationer i et hidtil ukendt omfang.Så
sent som i midten af 1800-tallet blev der kun afholdt 2-3 konferencer og
kongresser om året af mellemstatslige organisationer. I dag ligger antallet på
omkring 4000.I 1909 fandtes der 37 mellemstatslige organisationer i verden.I
1996 var der 260 (Held et al., 1999: 53).Genuin international forvaltning
var endnu til 1945 et forholdsvist begrænset fænomen,men har siden
udviklet sig eksplosivt.
Ved siden af de mellemstatslige organisationer har der også udviklet sig et
37

væld af internationale private organisationer med stor betydning for offentlig
forvaltning, især faglige organisationer og vidensformidlende organisationer.
Hvis vi undlader at lægge megen vægt på den periode,hvor kirken dominerede,så
kan vi forenklet sige,at vi siden reformationen er gået fra personlig
internationalisering til organiseret internationalisering.
Lidt mere nuanceret kan udviklingen sammenfattes på følgende måde:
Engang var det ikke mindst embedsmandsuddannelsen og embedsmandskarriererne,
der var internationaliserede/europæiserede. Så lukkedes der på
disse punkter mere og mere omkring nationalstaterne.Til gengæld internationaliseredes
forvaltningsteknikker og institutioner mere og mere.Så skabtes
også internationale organisationer.Senere kom egentlige mellemstatslige
organisationer.
NOGLE FORBEHOLD
VEDRØRENDE NÆRVÆRENDE SKITSE
Kapitlet lægger hovedvægten på en skitse af udviklingen fra reformationen
(1536) til 1945. For dog lige at gøre opmærksom på Romerkirkens enorme
betydning for europæisk kultur i almindelighed og den tidlige forvaltningsudvikling
i særdeleshed er der nogle bemærkninger,som rækker helt tilbage
til den tidlige opbygning af det kristne kongedømme i Danmark.Og på den
anden side er der også enkelte bemærkninger om udviklingen efter 1945.
Nærværende korte kapitel har hermed bemærkninger om en lang historie
på mindst 900 år! Det siger sig selv, at den begrænsede plads betyder, at
behandlingen af emnet bliver mere kursorisk,end det nok fortjener.
Men den begrænsede plads er ikke den eneste grund til kapitlets skitsepræg.Selv
om der nu er skabt en dansk forvaltningshistorie (jf. Knudsen,
2000a, 2000b),så foreligger der ikke særlige forvaltningshistoriske undersøgelser
af internationalisering.Kun på enkelte punkter har vi en mere systematisk
dokumentation,f.eks.ved vi en del om embedsmænds uddannelsesrejser
i udlandet i det 17.og 18.århundrede.
DEN SÆRLIGE EUROPÆISKE D Y N AMIK
Internationaliseringen har ikke udfoldet sig jævnt og fremadskridende evolutionært.
I middelalderen og den tidligt moderne tid var forvaltning
uddannelsesmæssigt og karrieremæssigt mere internationaliseret – eller ret-
38

tere europæiseret – end i nationalstatsidealets storhedstid i det 19.og 20.
århundrede.
Før nationalstatsidealets storhedstid var forvaltningsudvikling et fælleseuropæisk
anliggende. Ganske vist var Europa splittet op i mange politiske
enheder, der rivaliserede, bekrigede hinanden og indgik skiftende alliancer
på kryds og tværs. Men hen over den politiske opsplittethed strakte sig et
vidtgående kulturelt fællesskab, som først gradvist blev hæmmet af de voksende
nationalstaters territoriale konsolidering. Kombinationen af politisk
opsplittethed og en vidtgående elitekulturel enhed var det helt særlige ved
Europa,som adskilte denne verdensdel fra andre verdensdele.Det var en,og
måske den vigtigste,af flere helt særlige forudsætninger for at fostre moderniteten,som
Europa besad (Knudsen, 1995).
Universiteterne var institutioner, som de europæiske eliter delte. Derfor
kunne ikke alene ideer, teknikker og institutionsmodeller bevæge sig ret
frit.Det kunne også de personalemæssige ressourcer. Man kunne forberede
sig på at blive embedsmand ved de universiteter, man ønskede – hvis man
altså bare lige kunne finansiere de kostbare rejser og studieophold! Man
kunne efter afsluttede studierejser træde i europæiske fyrsters og statsbyggeres
tjeneste,uden at der nødvendigvis spurgtes til,hvor man var født.Loyaliteten
var et personligt troskabsforhold.Der var intet abstrakt statsborgerforhold.
Spredningen af ideer, teknikker, institutionsmodeller og personale kunne
dog hæmmes af lokale interessekonstellationer, der mere eller mindre realistisk
led af xenofobi og angst for ændringer og konkurrence udefra.I stedet
for at åbne sig kunne man i stedet lukke af. Det er formentlig en meget
naturlig reaktion på det nye og ukendte,men den er farlig.
Vi kan sætte den særlige europæiske dynamik i relief ved at sammenligne
med forholdene uden for Europa.Hvis vi går mere end 400 år tilbage,er det
vanskeligt at hævde, at der var noget særligt avanceret ved Europa – endnu.
Kina var på en lang række områder teknisk og organisatorisk mere avanceret
end Europa helt frem til 1600-tallet.Papir er således en blandt en lang række
kinesiske opfindelser. Det kinesiske kejserrige forbød oversøisk handel af
frygt for, at private erhvervsinteresser skulle vokse sig stærke og af frygt for
„nedbrydende“ kulturelle forbindelser. Kina levede i splendid isolation fra
andre politiske enheder og satsede på lukkethed og ufrihed i stedet for åbenhed
og dynamik (f.eks. Landes, 1998).I perioder var det under trussel om
dødsstraf forbudt at forlade Kina.Man så alene på verden uden for Kina som
en trussel om barbari.Kina blev tvangsåbnet af vestlige magter. Først efter
1949 fik Kina et egentlig udenrigsministerium.
39

Lukketheden havde sat Kina bagud. Det havde formentlig ikke anfægtet
Kinas position i Asien, hvis man fortsat blot havde svagt udviklede asiatiske
konkurrenter.Men balancerne blev forskubbet,fordi Europa i løbet af nogle
få århundreder gennemløb en forrygende teknologisk,organisatorisk,økonomisk
og militær udvikling,der i 1800-tallet for alvor skubbede også til Asien.
Ingen europæisk stat er på samme måde som Kina så sent som i det 20.
århundrede blevet internationaliseret fra et nulpunkt.I de europæiske statsbygningsprocesser
var den mellemstatslige interaktion et integrerende element.I
modsætning til et stort og ret isoleret kejserrige som Kina kunne
isolation og lukkethed i det sammenhængende og indbyrdes kommunikerende
Europa,hvor mange hundreder statsbygningsprojekter udfoldede sig
på et relativt lille område,hurtigt blive livsfarlig.Europæiske lande blev presset
til løbende at sammenligne sig med konkurrenterne og lære af de bedste,
hvis de ville overleve.Darwinistisk udskillelse sorterede hurtigt mange stivnede
statsbygningsprojekter fra, mens de lærende, dynamiske og åbne projekter
alt andet lige lettere overlevede og ekspanderede (Knudsen, 1995).
FØR REFORMATIONEN
Det var på basis af en kulturel arv fra antikken og kirkekulturen,at det middelalderlige
så politisk opsplittede Europa fik et større kulturelt fællesskab
end i antikken. Forestillingerne om en middelalder uden megen gensidig
kontakt og rejseri holder mest for den store majoritet af bønderne,men ikke
for den intellektuelle elite.De læsende og skrivende rejste voldsomt meget i
middelalderen (jf. Nordberg, 1987). Den førreformatoriske udvikling af en
dansk kongelig forvaltning byggede på den know-how,som den fælleseuropæiske
organisation,Romerkirken,besad.Det antages fra dansk historikerside,
at der ikke længe efter kristendommens indførelse til kongens hof må
være blevet knyttet gejstlige sjælesørgere, som imidlertid også blev kongens
sekretærer.Efterhånden vandt skriftligheden frem.Kongens kancelli opstod
antageligt omkring 1135 ved en udskillelse fra kongens private kirkelige
kapel.Omkring år 1200 var der et veludviklet kancellivæsen drevet af gejstlige,
fra kansler til kancelliskrivere. De gejstlige udgjorde den eneste stand,
der med sikkerhed kunne læse og skrive.De gejstlige beherskede det fælleseuropæiske
lærdomssprog,latin.De var lovkyndige med viden om romerret
og kirkeret,og de sad som regnskabskyndige.Derfor byggede dansk forvaltningsudvikling
uundgåeligt på fælleseuropæisk uddannelse og viden (Olesen,
2000).
40

Samtidig var de gejstlige egnede som diplomatiske udsendinge. Derudover
kan de store ærkebispers,Assers, Eskils,Absalons og Anders Sunesens
indflydelse på rigets styre og stormagtspolitik vanskeligt overdrives.De havde
en tredobbelt rolle,som det endnu volder historikere vanskeligheder helt
at tolke:Ved siden af i varierende grad og af og til i et stærkt spændingsforhold
at være kongens mænd, så var de også pavens fuldmægtige, samtidig
med at de var rekrutteret fra rigets stormandsslægter – og det forbliver
uklart,i hvilket omfang de også varetog disse slægters interesser.
Først efter reformationen i 1536 slår et helt klart alternativ til de gejstlige
som embedsmænd igennem:Adelige som havde uddannet sig gennem akademiske
studier.Men det var vel at mærke fortsat en uddannelse på et internationaliseret
grundlag. Fra slutningen af 1500-tallet var grundlaget især
udlandsrejser til fremtrædende universiteter (Pedersen, 2000: 91).
EFTER REFORMATIONEN: UNIVERSITETERNES
OG RIDDERAKADEMIERNES INTERNA TIONALE
Europa fik med universiteterne et alternativ til de kirkeligt kontrollerede
videnscentre.
Reformationen mindskede kirkens betydning som spreder af forvaltningslærdom.Til
gengæld fik universiteterne en voksende betydning. Det
første var etableret i Bologna allerede i 1088 i oprør mod kirkens vidensmonopol.
Det var dog især det i 1150 etablerede parisiske universitet, som
kunne tilbyde en lidt bredere uddannelse.Efterhånden som flere universiteter
blev grundlagt,kunne de unge adelige – til en vis grad også borgerlige –
rejse rundt i Europa på „Le grand Tour“.Det var en rejse gennem en række
lande til en længere række universiteter. I Danmark blev denne uddannelsesvej
taget i brug især efter reformationen. Reformationen havde givet en
voldsom forøgelse af kronens besiddelser, som både muliggjorde og nødvendiggjorde
et større forvaltningsapparat. Kronen måtte især løse problemet
ved at forlene jorde ud til lensmænd.Men samtidig var en velfungerende
og efterhånden også mere stationær centralforvaltning i København en forudsætning
for en opbygning af et stort militærapparat. Den mest brugte
arbejdskraft i København var unge adelige.
Studierejsens storhedstid faldt i 1600-tallet og langt op i 1700-tallet.Den
datidige diskussion om den ideale embedsmand var fælleseuropæisk (Stolleis,
1990: 227). Der synes ikke at være afgørende nationale variationer i
forestillingerne. Overalt i Europa var den første prioritet ikke at sikre sig
41

embedsmænd med kvalifikationer, men overhovedet at sikre sig embedsmænds
loyalitet. Så forventede man også konventionelt gudfrygtighed.Var
disse forudsætninger opfyldt,kunne man dernæst se på de formelle og uformelle
kvalifikationer. Mange af de uformelle kvalifikationskrav kender vi
også i dag,f.eks.det hurtigt at kunne overskue en sag og dens sammenhænge
uden at forfalde til vidtløftighed (Gøbel, 2000: 115).Dertil kom integritet i
livsførelsen,et krav som endnu findes i nutidens uklare krav om decorum.Thi
„eine bösen Leidenschaften verfallene Staatsdienerschaft könne ein Land
nicht gut regieren“ (Stolleis, 1990: 216). Så skulle man være ubestikkelig,
oprigtig,diskret,udvise troskab og være i stand til at overholde tavshedsforpligtelser
(Stolleis, 1990).
Man skulle have en meget bred faglig viden – specialisering kom først rigtigt
ind med juristernes fremgang i slutningen af 1700-tallet.Sprogfærdigheder
var desuden vigtige.Man skulle kunne adskillige sprog,men god retorik
og skriftlig formuleringskunst var også vigtige egenskaber hos den gode
embedsmand.Dertil viden om historie og politik,hjemlig og europæisk
statsviden (statistik) og jurisprudens (Stolleis, 1990: 213f). 2
En onkels anbefalingsskrivelse af en ung mand,der søgte stilling i Danske
Kancelli i 1734, summerer det meget godt op:„Han frygter Gud,besidder
mere videnskaber end de fleste af hans år,forstår adskillige sprog og fører en
god pen“ (Efter Gøbel, 2000: 135).
Derudover kunne det gavne med en meget bred vifte af færdigheder –
ikke mindst sociale. Ridning, fægtning og dans var det f.eks. altid godt at
beherske.Høflighed og gode manerer var også vigtige egenskaber.Det skulle
kunne mærkes, at man tilhørte en elite med fælleseuropæiske kulturfærdigheder.
Studierejsen fandtes i tre varianter,der passede til forskellige størrelser forældrepunge:Vi
kan kalde varianterne discount, standard og luksus.Alle tre
fulgte efter studier ved Københavns Universitet (etableret 1479) eller et af de
ret kortlivede danske ridderakademier. Studierne havde i sig selv allerede
gjort den unge studerende til noget af en polyhistor. Gudfrygtighed,teologisk
viden, retorik og sprogkundskaber (særligt latinsk sprogbeherskelse),
kendskab til den antikke kulturarv,humanistisk dannelse og naturvidenskabelige
indsigter kunne indgå i en sådan uddannelse.Vidunderbarnet Peter
Schumacher,der immatrikuleredes som 12-årig,disputerede flere gange,og
emnerne i de disputationer, hvori han deltog,antyder alsidigheden.Den
senere Griffenfeld disputerede bl.a. Om forestillingers væren, der behandlede
spørgsmålet om,og hvordan forestillinger og ideer var „virkelige“.Han dis-
42

puterede eller responderede også ved disputationer Om de moralske dyder i
almindelighed, Om den naturlige gudserkendelse, Om urinvejene, Om nerverne og
om De egenskaber,en god tilhører bør have (Olden-Jørgensen, 1999: 24-36).
Discount-rejsen varede et par år og gik til universiteter som dem i Leipzig,
Göttingen (først oprettet 1737 og i særlig grad indrettet på at uddanne
vordende embedsmænd ved Europas formentlig bedste statskundskabsfakultet),Jena,Halle,
Rostock ogWittenberg.Dertil kom,at universiteterne i
Lund og Kiel også kunne være rejsemål.Standard-rejsen varede op mod fire
år og omfattede tillige Nederlandene med det internationale lærdomscenter
i Leiden samt Amsterdam.Leiden var i tiden 1660-1813 kommende danske
embedsmænds favorituniversitet (Gøbel, 2000: 131).Rejsen kunne eventuelt
udvides med en afstikker over kanalen,hvor Oxford var det foretrukne
mål,eller til de spanske Nederlande (nuværende Belgien) eller Frankrig.
Men den virkelige „grand Tour“ i de tilfælde, hvor penge ikke var et problem,varede
op til 10 år og i et par enkelte ekstreme tilfælde 14-15 år. Den
omfattede ud over Nordtyskland og kanalegnene også Sydeuropa.
Det var så langtfra alene af akademiske grunde,man gjorde en sådan rejse.
De vigtigste diplomatiske og handelsmæssige sprog var fransk, italiensk og
spansk, og de lod sig næsten kun lære på højeste niveau under et længere
udlandsophold. Samtidig gav rejsen et kendskab til lande og folk, som ikke
kunne erhverves på anden måde i en tid uden elektroniske medier. Kendskab
til kultur og historie var rejsens andet hovedformål.Det tredje formål
var for fremtidige embedsmænd at blive en „politicus“.Det var ikke en politiker
i moderne forstand,for på den tid skelnede man ikke mellem politikere
og embedsmænd.Det var en kombination af politiker, eventuelt statsmand,
og embedsmænd.En politicus havde forstand på de menneskelige samfunds
indretning og besad dømmekraft nok til at give en hersker praktiske råd.En
politicus skulle altså besidde både indsigt,viden og realitetssans.Realitetssans
kunne ikke alene erhverves ved boglige studier, den krævede også livserfarenhed
(Olden-Jørgensen, 1999: 44).
Et fjerde formål kunne være at opbygge et netværk af internationale akademiske
kontakter. Når man efter endt studierejse sad hjemme som
embedsmand,kunne man drage nytte af sådanne kontakter gennem brevskrivning.Det
var en måde,hvor på man fortsat kunne holde sig informeret
om udviklingen i andre europæiske lande.
Da den store udlandsrejse forudsatte velhavende forældre – eller i nogle
tilfælde kongelig støtte – var uddannelse til embeder begrænset til meget få.
Systemet var ekstremt elitært. Samtidig kunne det kun give et begrænset
43

udbud af kandidater til embeder. Derfor var det begrænset, hvor langt man
ad denne vej kunne nå til en kvalificeret og professionel embedsmandselite.I
nogle tilfælde viste det sig umuligt at besætte embeder med de rigtige folk
(Jespersen, 2000: 140f).
Værdien af de udenlandske studier var der heller ikke altid enighed om.
Holberg ville med Jean de France illustrere, at studierejser kunne føre til
unge mænd, som var overfladiske og opblæste narre. Frederik IV (1699-
1730) var ikke begejstret, „thi ved de udenlands rejser forødes ikkun penge
unyttigt, går ud af landet og gør en del subjecta uduelige og unyttige til
nogen retskaffen nytte og tjeneste“ (Gøbel, 2000: 132). På Frederik IVs tid
blev der også af embedsmænd anket over,at de unge embedsmænd manglede
viden om fædrelandets historie og politik.Og Holberg efterlyste moralfilosofi
og naturfilosofi. Denne kritik lå bag etableringen af den juridiske
uddannelse i København i 1736, der i 1746 fik en særlig statsvidenskabelig
gren for studerende,der sigtede mod „et til staten eller politien henhørende
embede“.Disse administrationsstuderende skulle mest eksamineres i naturog
folkeret,politicum,offentlig ret og statsret,mens der skulle gås lettere hen
over tysk-romersk ret og proces (Gøbel, 2000: 138).
Man kunne i princippet gå i tjeneste hos en hvilken som helst fyrste, der
ville have en.I det dansk-norske monarki har man blandt 824 embedsmænd
fundet 96 født i tyske stater og 18 i „øvrige stater“. Derudover var der ikke
overraskende 250 fødte i Slesvig,Holsten eller Norge (Gøbel, 2000: 37).
Man forventede, at ledende embedsmænd lydefrit kunne skifte mellem
flere sprog. I slutningen af 1700-tallet skrev de ledende embedsmænd overvejende
på tysk og fransk,og det daglige omgangssprog var for mange tysk.
Men man skulle også beherske dansk.Både dansk og tysk var forvaltningssprog
i monarkiet.Hos flere embedsmænd (og også en konge som Christian
VIII) ser man,at man også i private breve og dagbøger skifter helt uanstrengt
mellem fransk,tysk og dansk.Primus motor i de danske landboreformer,
C.D.Reventlow,skrev desuden i flere tilfælde betænkninger i både en dansk
og en tysk udgave. Han eksemplificerer en næsten fuldkommen tosprogethed
(Bjørn, 1992: 102f).
Spørgsmålet, om fyrsterne kunne rekruttere internationalt eller burde
holde sig til undersåtterne fra deres rige, var omdiskuteret. Der var blandt
forvaltningsteoretikere i begyndelsen af 1600-tallet de, der anbefalede, at
fyrsterne især for justitsvæsenets og hærledelsens vedkommende holdt sig til
en national rekruttering (Stolleis, 1990: 208).Men det kunne i praksis være
svært at finde de virkeligt egnede undersåtter. På det punkt var forholdene
44

anderledes,da det danske monarki nærmede sig år 1800.I mellemtiden havde
den westfalske revolution og absolutismen gjort et stort arbejde.
DEN WESTFALSKE P ARENTES 1 6 48-1945
Det moderne statssystems regnes oftest for født med den westfalske fred i
1648. Det er også rimeligt nok, hvis man ikke begår den fejl at tro, at systemet
satte sig igennem på en gang.Man etablerede en programmatisk institutionel
ramme,et mulighedsvindue,som efterhånden blev udfyldt.På mange
måder kan det først siges at være blot tilnærmelsesmæssigt virkeliggjort
omkring år 1800.Men det ændrer ikke ved,at man ved freden i 1648 fastlagde
nogle principper, som kan opsummeres på følgende måde:Verden består
af – og er opdelt i – suveræne stater,som ikke anerkender nogen overordnet
myndighed; lovgivning og dens håndhævelse er stort set i hænderne på
enkeltstater;international ret tilsigter et minimum af regler for sameksistens
mellem staterne.Permanente relationer mellem staterne er et mål;alle stater
er lige for loven, retlige regler tager ikke hensyn til magtasymmetri; uenigheder
mellem staterne afgøres ofte med magt. Der er meget få retlige hindringer
for brug af magt,og international ret giver kun minimal beskyttelse;
det er staternes kollektive interesse at fjerne hindringer for staternes manøvrefrihed
(jf.Held et al., 1999: 38).
Disse principper skulle gøre en ende på den uoverskuelige mosaik af politiske
enheder med meget mangeartede og uigennemskuelige indbyrdes
relationer,som hidtil havde udgjort Europa.
En række stater blev efter 1648 absolutistiske og gik i spidsen for at udfylde
det mulighedsvindue,som freden i 1648 skitserede.Den engelske forsker
Perry Anderson er kendt for sit store arbejde om absolutismen. Anderson
sammenfatter fem institutionelle nyskabelser, som ledsagede absolutismens
opkomst: 1. En stående hær (evt. flåde), 2. Et centraliseret bureaukrati, 3.Et
reguleret statsomfattende skattesystem, 4. Et permanent stående diplomati
med ambassader og 5. Systematiske statslige politikker til handelens og produktionens
fremme (Anderson, 1974: 29).
Den westfalske fred havde skitseret en ramme, som absolutismen gradvist
udfyldte, således at de sociale, økonomiske og kulturelle forskelle inden for
staterne blev nedharmoniserede. Udviklingen pegede fra stænder til de
abstrakte statsborgere, nationen og folket.Absolutismen betød imidlertid
også større forskelle mellem staterne. Der blev skabt politiske fællesskaber
med en voksende følelse af national identitet (Held et al., 1999: 36).Staterne
45

stræbte mod at gøre sig så ressourcemæssigt,herunder uddannelsesmæssigt,
uafhængige og stærke som muligt. Grænserne mellem staterne var nu klarere
definerede og forbindelserne hen over dem mere regulerede, bl.a.gennem
det nu permanente diplomati. Diplomatiet blev mere og mere en særlig
enklave, der bevarede mere af den fælleseuropæiske kultur end den øvrige
forvaltning.
UDDANNELSESMØNSTRETS N A TIONALE P ARENTES
Den gradvise opbygning af grænser mellem staterne og uddybningen af forskellene
pegede logisk hen mod,at også de nationale grænser for embedsmænds
uddannelser og karrierer blev højere.
Indfødsretten,som faktisk blev inventeret i København i det oldenborgske
monarki i 1776,bl.a.som reaktion på de mange embedsmænd af tysk oprindelse
og Struenseetiden,indvarslede, at forvaltningerne med tiden skulle
gøres afhængige af patriotisme og efterhånden også bundet til det nationale.
Andelen af tyskere født uden for den danske konges besiddelser var da også
højere frem til Struensees fald i 1772 end senere (Gøbel, 2000: 41). Men for
Gehejmestatsrådets 3 og andre vigtige statsorganers vedkommende er det
faktisk først fra 1848, at den nationale rekruttering tages rigtigt alvorligt
(Gøbel, 2000: 39). I enevældens storhedstid havde det gjaldt, at jo højere
man kom i hierarkierne, jo højere var andelen af mænd født uden for riget
(Gøbel, 2000: 43). Særlig udenrigstjenesten var præget af udlændinge
(Gøbel, 2000: 44).
Da det i det meste af Europa var næsten umuligt for andre end adelige at
blive topembedsmænd, bliver „udlændinge“ i denne sammenhæng også
næsten synonymt med adelige. Kampen for fordanskning af forvaltningen
var derfor også en kamp for at gøre det lettere for borgerlige også at opnå de
absolutte topposter. Under Napoleonskrigene gik fordanskningen af forvaltningen
stærkt frem, men først i 1847 gled den sidste norskfødte ud af
dansk centraladministration (Gøbel,2000:47).Tiden omkring 1848-64 markerede
den endelige fordanskning af regering og forvaltning. Udviklingen
mod en nationalisering af uddannelse og karriererne gik langsommere end
nok normalt formodet.Men den gik sikkert.
“Le grand Tour“ var for længst sygnet hen.Det var i det danske rige sket
noget hurtigere end andre steder, fordi der her forbavsende tidligt var en
omfattende borgerlig rekruttering til embedsmandskorpset. Dels skyldtes
det en bevidst politik hos flere konger,som ikke ønskede at være så afhængi-
46

ge af adelen, som forgængerne havde følt sig før enevældens indførelse i
1660. Dels også, at de danske konger havde større succes end de fleste konkurrenter
med at udvikle sunde statsfinanser, således at man kunne betale
borgerlige embedsmænd en nogenlunde kontinuert løn – hvad der var
mere nødvendigt med uformuende borgerlige end adelige.De relativt gode
statsfinanser fremmedes også af, at monarkiet efter 1720 i modsætning til de
fleste andre europæiske lande længe undgik ruinerende krige. Egentlig
nepotisme, patronisme og salg af embeder veg hurtigere i Danmark end i
mange andre lande. Dertil kom,at med forvaltningens vækst blev sønner af
embedsmænd i stigende grad også rekrutteret. I 1787 var kun 10% af
embedsmændene sønner af jordejere,hvilket er forbavsende lavt i det agrare
Danmark og forbavsende lavt i sammenligning med det meste af Europa,
hvor sønner af adelige godsejere fyldte godt op blandt embedsmændene
(Gøbel, 2000: 59).Andelen af adelige embedsmænd faldt fra 42% i 1672 til
10% i 1810 (Gøbel, 2000: 107).De adelige udgjordes især af enevældens egen
(ny)adel,mens personer med adelskab, der stammede fra før enevælden,var
færre.Dog steg andelen af adelige,jo højere man kom op i hierarkierne.Og
først efter 1772 mistede Gehejmestatsrådet sit præg af at være en forsamling
af storgodsejere (Gøbel, 2000: 109 og 112).
Borgerskabets børn havde ofte sværere ved at finansiere en europæisk studierejse
end adelige og godsejersønner. Samtidig skrantede de danske ridderakademier.
Ridderakademiet i København nåede aldrig at producere
mere end en halv snes kandidater og lukkede allerede 1710. Sorø Akademi
udviklede det første danske forsøg på at skabe en statskundskabsuddannelse,
men kandidatproduktionen tørrede ud for endelig at forsvinde helt i 1790’-
erne.I stigende grad var uddannelsen alene foregået på det eller de nationale
universiteter. Københavns Universitet fik mere og mere monopol på
embedsmandsuddannelse. Og efter Napoleonskrigene var jurauddannelsen
definitivt blevet kongevejen til et embede. Statens forvaltning var blevet et
meget vigtigt afsætningsmarked for universitetet. Bureaukratiseringen var
skredet så langt frem,at regeldeduktion for de fleste embedsmænd var blevet
lige så vigtig eller vigtigere end de bredere kvalifikationer, som „politicus“
besad.Daniseringen af rigets forvaltning blev næsten fuldkommen i 1864,og
dansk stod som det eneste forvaltningssprog, når der ses bort fra dele af
Islands forvaltning,selv om der blev talt fem hovedsprog i riget.Senere blev
færøsk og grønlandsk dog anerkendt, og på Færøerne kom færinger lidt
efter lidt ind i forvaltningen.
I en i et historisk perspektiv relativ kort periode kunne det måske i dansk
47

småstatsperspektiv se ud,som om forvaltningsforandring først og fremmest
skulle anskues i et nationalstatsligt perspektiv.Men man levede i en verden af
rivaliserende imperier,hvor internationaliseringen og den gensidige påvirkning
antog nye former.
IMPERIALISTISK RIVALISERING OG
ORGANISERET INTERNA TIONALISERING
Teknikker og institutionsmodeller er hyppigt blevet spredt ved efterligning
af skiftende successtater.Viden om udviklingen i andre lande spredtes via
udveksling af universitær og akademisk viden,diplomati og fra slutningen af
1700-tallet et voksende antal tidsskrifter. Statsforvaltningernes ledere søgte
at holde sig informeret om udviklingen i andre statsapparater. I Danmark
orienterede man sig i midten af 1800-tallet især om udviklingen i Preussen
(Knudsen, 2000b).
Tiden frem mod år 1900 bød på industrialisering af krigen,rustningskapløb
og kapløb mellem stormagterne om at forme imperier. Men perioden
bød også på en meget stor international handel og nye former for internationalisering.Den
tid var mere modsigelsesfyldt end ofte antaget.
Sidste halvdel af 1800-tallet betød en eksplosiv udvikling af nye professioner.
Perioden er ganske simpelt den store gennembrudsperiode for professioner.
Kommunikationsmidlerne blev stadigt bedre,og i sidste tredjedel af 1800-
tallet foregik en eksplosiv vækst i antallet af internationale organisationer for
mange faggrupper, statistikere, ingeniører, byplanlæggere, jurister, økonomer
osv. Professionaliseringen fremmede spredning af ideer, teknikker og
institutioner. Nu var det også professionernes egeninteresse i at holde sig
orienteret om udviklingen,der drev værket.I 1867 dannedes f.eks.en „Permanent
International Committee of Architects“,som mest var beskæftiget
med at placere professionen i de respektive samfund.
Udviklingen af infrastruktur og international handel skabte i sig selv
behov for internationale organisationer, f.eks. en international telegrafunion
(1865), en international postunion (1874), organisationer for jernbanesamarbejde
(1884 og 1890),søfartssamarbejde (1894),radiotelegrafsamarbejde
(1906),vejsamarbejde (1909),organisation for standardisering af vægt
og mål (1875), organisering til beskyttelse af patenter og industrielle rettigheder
(1883), samt kunstnerisk ophavsret (1886),toldsamarbejde (1890) og
international handelsstatistik (1913).Der var endvidere samarbejde om bl.a.
48

opretholdelse af lov og orden,herunder om straffesystemer (1875) samt om
forvaltning ved International Institute of Administrative Sciences (1910).
Den internationale organisationsdannelse var mellemstatslig, men i endnu
højere grad ikke-statslig.
I nogle henseender – f.eks.handelsmæssige – blev verden fra 1870 til 1914
mindst lige så „globaliseret“ som nutiden. Der foregik sideløbende med
imperialistisk konkurrence også en genoplivning af middelalderlige idealer
om en europæisk fælleskultur, nu udvidet til hele verden.Det blev tiden for
opfindelsen af verdenssprog som volapyk (1878) og esperanto (1887).Det var
også fredsbevægelsernes og den gryende pacifismes tid.Pacifismen og fredsbevægelsen
slog igennem fra 1890’erne samtidig med en voksende international
spænding. Det førte bl.a. til etableringen af et permanent organ til at
mægle i internationale konflikter (1899) samt den internationale domstol i
Haag i 1907. Fra dansk side bidrog arkitekten Martin Nyrop med et forslag
til et fredspalads i Haag.Samtidig blev der holdt internationale fredskongresser.
Der var planer om et internationalt parlament.Planer for en verdensregering
blev lagt frem. I 1912 blev der fremlagt et projekt til hele verdens
kommunikationscenter. Byen skulle bl.a.være et permanent hjemsted
for de olympiske lege, som var genoplivet i 1896 som noget ganske andet
end nutidens professionaliserede, kommercialiserede og dopede tv-underholdning.Fredsbevægelsen
slog stærkt igennem i de største lande,bortset fra
Tyskland.International turisme blev for første gang til et fænomen for andet
end samfundets absolut rigeste. Og aldrig var fremskridtstroen så stor som
før 1914.Udviklingen blev støttet af jernbanens,dampskibets og telegrafens
fremgang.
Naturligvis spredtes ideer også af en hastigt voksende mængde bøger og
tidsskrifter. Fra omkring år 1900 blev processen også understøttet af nye
muligheder for at trykke fotos i bøger og tidsskrifter.
Der foregik også en probleminternationalisering,f.eks.på sundhedsområdet,hvor
man bekæmpede kolera (international organisation 1851) og andre
sygdomme samt sygdomsstatistik gennem samarbejde over grænserne.
Eksempelvis etableredes år 1900 en international kommission vedrørende
nomenklaturen for dødsårsager. Man kan endvidere nævne Association
internationale d’économie sociale (1856) og Association internationale pour
le progrés des sciences sociale (1862),Association internationale contre la
tuberculose (1902),General Association of Municipal Health andTechnical
Experts (1905), Institut internationale de bibliographie sociale (1905) og
Office internationale d’hygiène publique (1907) samt en organisation ved-
49

ørende offentlige bade og renlighed (1912).Man førte også en kamp mod
slavehandel og et internationalt kontor blev etableret i 1890.
Internationale udstillinger begyndende med Londons Great Exhibition i
1851 blev afholdt.Udstillinger gik fra at være rene handelsmesser til at blive
ambitiøse forsøg på at vise og sprede alle menneskehedens frembringelser i
teknik,videnskab og kultur.Der var sædvanligvis også plads til at vise menneskehedens
socialpolitiske og boligmæssige fremskridt.„Civiliserende“
udstillinger var blevet et must.Især Londons og Paris’regelmæssige verdensudstillinger
trak samtidig en vækst i antallet af internationale kongresser og
organisationer med sig.Man kan her nævne en serie Congrés internationaux
d’hygiène et de démographie startende i 1876.Nogle af disse initiativer
var mest skueretter, men andre førte til spredning af praktiske ideer. F. eks.
blev franskmanden Henards banebrydende metode til beregning af trafikstrømme
spredt på kongresser fra 1906,og i de følgende år blev nye vejbygningsmetoder
også spredt på samme måde (Sutcliffe, 1981).Alle de tidlige
danske byplanpionerer rejste i stort omfang og deltog bl.a.ofte i kongresser
(Knudsen, 1985, 1988b). 4 Danskere var således blandt de første, der fik
demonstreret Henards metode (Knudsen, 1985).Det hele kulminerede med
First International Congress ofTown Planning and City Life i Gent i 1913,
hvor 22 regeringer og 150 byer var repræsenterede.
Fra 1886 til 1900 blev afholdt 853 internationale kongresser. Fra 1900 til
1914 eksploderede det internationale samarbejde. Pariserudstillingen år
1900 havde 83.000 udstillere og 50 millioner gæster.Fra 1900 til 1913 inklusive
blev afholdt 2.271 internationale kongresser. I samme periode blev
grundlagt 304 internationale ikke-statslige organisationer,dobbelt så mange
som var grundlagt i hele perioden 1693-1900 (Sutcliffe, 1981).
Ud over det organiserede samvirke var der også fortsat individuelle studierejser.Danske
planlæggere rejste f.eks.til England,USA og Tyskland.Nogle
af dem arbejdede også i en årrække i udlandet og sendte planer og ideer
hjem til danske fagtidsskrifter (Knudsen, 1985: 175).
HVEM PÅVIRKEDE HVEM?
Det var blevet imitationens store tid.Der var mange påvirkningsretninger.Fra
Europa til USA, men lige så meget den anden vej. Mellem de europæiske
stormagter indbyrdes.Og mest fra stormagter til mindre lande som de nordiske,
mindre den anden vej.Og så var der påvirkninger mellem små lande
som de nordiske indbyrdes.Men på mange måder kom det nye tyske, vold­
50

somt dynamiske kejserrige nok alligevel til at blive den mest påvirkende
statsbygningsproces – selv Lenin interesserede sig forTysklands eksempel for
at udvikle forestillingerne om en ny planøkonomi.Kejserriget kombinerede
en vellykket og hurtig urbanisering, industrialisering og intellektuel
dynamik med en bred accept af en videreførelse af en usædvanlig førindustriel
og førdemokratisk offentlig intervention i økonomi og i samfundsliv,
der bl.a. førte til verdens første erklærede velfærdsstatsambitioner fra 1879.
Få,herunder Max Weber, så før 1914 de institutionelle begrænsninger og
farer iTyskland.
Ser vi f.eks. på den københavnske byplanlægning – København var op
mod år 1900 Europas næsthurtigst voksende storby – så har en undersøgelse
af den københavnske stadsingeniørs bibliotek vist en dominans af tysksprogede
fagtidsskrifter og bøger frem til omkring 1908-09.Først i 1909 dukkede
en engelsk bog op.En lignende tysk dominans ses i stadsingeniørens rejsedestinationer.Der
er tillige eksempler på forsøg på at kalkere tyske byplanlove
(Knudsen, 1985, 1988a).Selv den engelske ide om „havebyer“ nåede i første
omgang Danmark viaTyskland (Knudsen, 1988a).Tanken om havebyen
blev knyttet sammen med fredsbevægelsen.Nogle af ideerne til de „engelske“
havebyer havde englænderne hentet fra tyske middelalderlige borgbyer.
Samtidig var hele den britiske byplanlægningsbevægelse inspireret af den
stærke kommunale planlægning af de tyske byer.
De nordiske lande havde derudover særlige samarbejdsmønstre i en slags
praktisk skandinavisme. I 1903 afholdtes f.eks. en nordisk bybygningskongres
i København. Danske jurister deltog fra 1870’erne i et nordisk lovgivningsamarbejde,hvori
man hentede lovmodeller hos hinanden.I 1919 stiftedes
Nordisk Administrativt Forbund,der i de første halvtreds år af sin eksistens i
langt højere grad var forum for tværnordisk ideudveksling og debat,end det
er nu. Den senere déroute for det nordiske forvaltningssamarbejde kan
enhver konstatere ved at blade alle årgange for forbundets tidsskrift igennem.Men
i øvrigt er der ikke foretaget større og mere systematiske forvaltningshistoriske
undersøgelser af dette nordiske samarbejde.
Rundrejser eller indhentning af materiale fra andre lande synes også i de
mindre internationaliserede ministerier at være en standardprocedure ved
enhver væsentlig udvikling af teknikker, institutioner og i nogle tilfælde
også ved lovgivning (se f.eks.Østergaard, 1998: 62-63 og 74).Formentlig var
det kun de ministerier, hvor en selvtilfreds forestilling om at være førende i
verden efterhånden satte sig igennem, der i nogle tilfælde undlod sådanne
undersøgelser. Det kunne formentlig gælde f.eks. Socialministeriet. Et
51

enkelt studie indikerer, at det var tilfældet i dette ministerium i al fald på et
tidspunkt langt henne i det 20.århundrede (jf.Larsen & Schultz, 1984).Men
nogen systematisk dokumentation foreligger dog ikke vedrørende ministeriernes
traditioner for at lade udlandsrejser og -studier indgå i beslutningsforberedelse.
Et interessant – men ubelyst – spørgsmål er, hvorvidt henvisninger til
foretrukne modellande i sig selv havde en legitimerende effekt.Selve det,at
man i perioder ret mekanisk henviser til de samme modellande,kunne tyde
på,at man ikke altid forsøger åbent at lære af andre, men at man også i høj
grad skæver til muligheden for at legitimere.
Det har slået denne forfatter,at selv stærke saglige argumenter til fordel for
at studere islandske forvaltningsforhold,hvor de måtte afvige fra danske,kan
afvises.De preller af, fordi Island ikke kan være et legitimerende modelland
for Danmark,uanset at forholdene i Islands centraladministration ofte ligner
de danske,hvorfor man netop i Island bedre kan studere,hvordan forskellige
modifikationer af det danske system ville fungere.
Derimod virker det i vore dage formentlig i sig selv legitimerende for et
ændringsforslag, at det foreslåede tiltag allerede er afprøvet i f.eks. Sverige,
Norge, USA og Storbritannien.I andre perioder var det som nævnt Tyskland,der
havde denne formentlig legitimerende rolle.
I Danmark foregik omkring år 1900 en hastig urbanisering, og de større
kommuner rejste ud i verden – navnlig til de tysktalende lande – for at lære
om ejendomsbeskatning,institutionsdrift,sporvejsdrift og „kommunesocialisme“
(Kolstrup, 1996). I Københavns Kommune var det i mange år en
refleks at sende et par mand til Tyskland,hvis man skulle indføre noget nyt.
Efter 1.verdenskrig viser der sig en lidt større interesse for Storbritannien og
USA.
Under 2. verdenskrig forberedte man sig på efterkrigstiden.Tysk inspiration
var faldet i kurs.Nu fulgte man diskussionerne om en kommende velfærdsstat
i Storbritannien og den britiske „New town-bevægelse“.Man læste
amerikaneren Lewis Mumford for at fodre visionerne om hyggelige
naboskabsforstæder. Briten Abercrombie var en anden inspirator. Den
berømmede Finger-plan fra 1947 for Københavns udbygning var en direkte
følge af denne påvirkning (Knudsen, 1988b).
Den nordiske påvirkning stod også under besættelsen og den umiddelbare
efterkrigstid i høj kurs. Ombudsmandsinstitutionens gennemførelse i 1955
og den danske offentlighedslov fra 1970 er de mest markante udtryk for
svensk påvirkning.I begge tilfælde kan den afgørende dagsordensættelse af
52

disse institutioner dateres til besættelsestiden (Knudsen, 2000b). Men også
Administrationskommissionen af 1960, der dyrkede departements-direktoratsmodellen,
arbejdede under inspiration fra Sverige. Sverige har ikke
ministerstyre,og ministerniveauet var og er helt adskilt fra den daglige sagsbehandling
i styrelserne. I 1955 havde Norge under en lignende svensk
påvirkning arbejdet sig hen mod en departements-direktoratsmodel.
Efterkrigstiden førte til et gennembrud for angloamerikansk påvirkning.
Megen inspiration kom via det nydannede OEEC eller direkte fra USA.
Det drejede sig om produktivitetsfremme, teknologiudvikling,forskningsstøtte,
nye management-metoder, egnsudvikling, byplanlægning, regionplanlægning
og efterhånden landsplanlægning. Man talte om uddannelse
som investering,uddannelsesøkonomi,forsvarsøkonomi,energiøkonomi
og udbygning af infrastrukturen – et nyt begreb oprindeligt stammende fra
amerikansk militærterminologi. Det var opgaver og problemkredse,der var
fremmede for mange politikere og traditionelle jurister.Egentlig var økonomerne
heller ikke godt forberedte på disse områder, men de var alligevel
ofte de første til at gribe de nye udfordringer. Dermed øgede de deres jobterritorium
(Knudsen, 2000b: 75).
Et nyt syn på forvaltningspersonalet kom også ind i efterkrigstiden.Også
her var inspirationen angloamerikansk.Lige efter krigen fik Københavns
Kommune,med inspiration fra Skotland,samarbejdsudvalg.Og i 1949 anbefalede
en betænkning oprettelsen af statslige samarbejdsudvalg (Knudsen,
2000a: 88).
I 1950’erne studerede Københavns Kommune og staten igen engelske og
amerikanske ansættelsesteknikker og uddannelse.Tillige så man på personalepleje.Human
ressource tænkning i modsætning til klassisk bureaukratisme
blev fremhævet. I forlængelse heraf blev Danmarks Forvaltningshøjskole
etableret på forsøgsbasis i 1963 for at blive permanent i 1965 (Andersen &
Born, 2001: 50 ff.).
Den angloamerikanske indflydelse kan findes hos enhver nutidig departementschef
med respekt for sig selv.Han slår om sig med udtryk som „hands
on“, „NPM“, „commitment“, „performance“, „turn around“ og „best
practice“.Og han tager på internationale efteruddannelseskurser.
Danmark har imidlertid ikke alene været importør af begreber,teknikker,
institutioner mv.,men også eksportør. Det mest oplagte eksempel på (videre-)
eksport er ombudsmandsinstitutionen. Selv om ombudsmandsinstitutionen
blev hentet af Danmark i Sverige, så lykkedes det især for den første
danske ombudsmand at overbevise en lang række andre stater om,at institu-
53

tionen i den danske udformning var fortræffelig.Institutionen blev snart
spredt til en lang række andre lande – næsten som om den var en dansk
invention.En senere ombudsmand har lyrisk kaldt institutionen:„A Gift
from Scandinavia to theWorld“.Udsagnet om,at „the Danish office has served
as an important model for many of the numerous Ombudsman institutions
all over the world“, er ubestrideligt (jf.Axmark & Gammeltoft-Hansen,
1995).Bagved aner man også,at de skandinaviske velfærdsstater efter 2.verdenskrig
har haft en legitimerende modelrolle i dele af den øvrige verden.
AFSLUTNING – INTERNA TIONALISERING
GENNEM 1 000 ÅR
Pointen med dette kapitel er først og fremmest at erindre om, at internationalisering
ikke i sig selv er noget nyt.Det,vi i dag kalder internationalisering,er
tværtimod en integrerende del af det særligt europæiske,der gjorde,
at Europa på nogle få århundreder drev modernitetens teknologiske,organisatoriske,økonomiske
og militære udvikling frem.Herved banedes bl.a.vejen
for globaliseringen.Uden at være opmærksom på internationaliseringens –
eller rettere her europæiseringens – betydning for,hvad der lidt selvsmagende
er kaldt det europæiske mirakel, er man ikke i stand til at vurdere nutidens
forvaltningsinternationalisering,herunder hvilke proportioner den
har,og hvilke særtræk den måtte have i sammenligning med fortiden.Kapitlet
her danner således baggrund for læsningen af de øvrige kapitler i bogen.
Romerkirken udgjorde frem til reformationen den vigtigste ramme for
internationalisering af både forvaltningsuddannelse,forvaltningskarrierer og
forvaltningsmæssig know-how. Efter reformationen blev forvaltningsinternationaliseringens
hovedkilde i stedet de store dannelsesrejser til europæiske
universiteter.Men når det drejer sig om uddannelse inden embedsansættelse
og det senere karriereforløb, er vi i Danmark – og det meste af det øvrige
Europa – gået fra internationaliserede forløb frem mod nationale forløb i
det klassiske bureaukratis tidsalder i første halvdel af det 20. århundrede.
Landegrænsernes betydning voksede.
Grænserne blev dog aldrig absolutte. Selv ikke i det lille beklemte Danmark
efter 1864. Selv i den mest nationale tidsalder var en del af forvaltningen
af kultur kosmopolitisk. I udenrigstjenesten bevaredes en aristokratisk
og kosmopolitisk elitekultur,længe efter at embedsmænd i andre ministerier
var begyndt at blive rekrutteret fra brede lag af befolkningen (Knudsen,
2000a).
54

Det er paradoksalt,at de to mennesker, som i perioder under den tyske
besættelse fik den største indflydelse på Danmarks skæbne og internationale
stilling,var en halvsvensker og en halvtysker,henholdsvis Udenrigsministeriets
direktør og lederen af departementsstyret,den ambitiøse Nils
Svenningsen,og gesandten i Washington,Henrik Kauffmann.Begge blev
først som voksne danske statsborgere.Den ekstravagante kosmopolit Kauffmann
var født som tysk statsborger og tilbragte det meste af sit liv uden for
Danmark (Lidegaard, 1999).
Samtidig med at personinternationaliseringen mindskedes,steg kommunikationsmidlernes
omfang og hurtighed mellem landene. I stedet for personinternationalisering
kom en voksende organiseret internationalisering.I
f.eks. private – det hedder på nu-danglish „non-governmental“ – professionelle
og kulturelle organisationer.Ofte meget sektorspecifikke.Men også
efterhånden i egentlige mellemstatslige organisationer.
Som nævnt er der egentlig heller ikke i sig selv noget helt nyt i det. Middelalderens
Romerkirke skabte indtil reformationen en fælleseuropæisk
organisatorisk ramme for udspredning af know-how. Men nu er forvaltningsinternationaliseringen
spredt over en lang række internationale,specialiserede
organisationer.Specialiseringen er ikke en egenskab ved internationaliseringen
i sig selv, specialiseringen er et træk ved moderniteten,som
naturligvis også må afspejles i internationaliseringen.
Siden 1945 er det westfalske statssystem for alvor blevet udfordret. Den
klassiske suverænitetsforestilling er blevet anfægtet.Suveræniteten er modificeret,og
der er opbygget nye typer mellemstatslige organisationer.Selv om
mellemstatslige organisationer også kendtes før 1945, så har de efter 1945
ikke alene fået et langt større omfang,men også en langt mere indgribende
rolle i forhold til den enkelte stat.Vi ser også tegn på,at rejseri (interrailgenerationen),
den forberedende forvaltningsuddannelse (f. eks. med
ERASMUS-studieophold) og den efterfølgende forvaltningskarriere med
en pendlen mellem nationale institutioner og internationale organisationer
skaber en personlig (gen-)internationalisering (jf.Jensen & Olsen, 2000).
55

noter
1 Martin Marcussen, Karsten Ronit, Bengt Jacobsson, Torben Beck Jørgensen og
Johan P. Olsen skylder jeg tak for konstruktive bemærkninger til tidligere udkast
til dette kapitel.
2 Det bemærkes, at termen embedsmand her anvendes anakronistisk. Den slog først
igennem i dansk sprogbrug i løbet af 1700-tallet. Indtil da talte man om f.eks. kongens
tjenere.
3 Gehejmestatsrådet var under enevælden det centrale regeringsorgan med ansvar
for den globale politiske rådgivning af majestæten. Heri sad nogle få gehejmestatsministre
med stor erfaring. Da kongen var enevældig, var det formelt set helt op
til kongen, hvor meget og hvordan han ville bruge sine gehejmestatsministre, og
der er i perioder eksempler på, at en konge negligerer Gehejmestatsrådet – typisk
med uheldig politik til følge. Forhandlingerne i Gehejmestatsrådet foregik i den
sene enevælde skiftevis på dansk og tysk, alt efter emnet.
4 Der kan dokumenteres dansk deltagelse i al fald i Bordeaux 1895, Paris 1904, Liège
og London 1905, London og Genève 1906,Wien 1908, Berlin 1910 og Antwerpen
1913 (Knudsen, 1985).
56

kapite l 3
DEN FLEKSIBLE
OG ROBUSTE FORVALTNING
jørgen grønnegård christe nse n
INTERNA TIONALISERINGENS P ARADOKS 1
Deltagelsen i det internationale og især det europæiske samarbejde har stillet
de nationale forvaltninger over for nye krav.Det er i løbet af 1990’erne blevet
almindeligt at se udviklingen som en del af en globalisering,der har gennemhullet
de nationale grænser og gjort nationalstatens institutioner utilstrækkelige
og forældede. Opgaver, som de tidligere magtede, må nye og
stærke inter- og overnationale institutioner påtage sig,for de nationale regeringer
og deres forvaltninger, ja,sågar deres parlamentariske institutioner,
har ikke længere og vil i fremtiden slet ikke have en kapacitet,der magter
den globale udfordring med dens nye, meget større og først og fremmest
meget anderledes opgaver.
Der er det rigtige i påstanden,at transaktionerne på tværs af grænserne er
taget til i omfang.Varer og tjenesteydelser, kapital og mennesker, idéer og
normer krydser og gennemtrænger grænserne i et omfang,som er stort og
større end tidligere. Men der er langt fra denne korrekte iagttagelse til den
uafviselige determinisme, som præger internationaliserings- og globaliseringstesen.
Der er endnu længere fra disse iagttagelser til en situation, hvor
nationalstatens institutioner mister deres opgaver og relative autonomi.Og
det er ingenlunde sikkert, at en stigende internationalisering og globalisering
vil få de nationale institutioner til at konvergere, når det gælder deres
organisatoriske indretning og virkemåde.
Påstanden er her, at det sidste også gælder den offentlige forvaltning på
nationalt og subnationalt niveau,og den kendsgerning finder støtte,når man
iagttager den centrale forvaltning i Danmark og de andre EU-lande. Der er
noget paradoksalt i denne konservative påstand.For et større internationalt
samkvem og et mere og mere omfattende og stærkt institutionaliseret samarbejde
har stillet de nationale regeringer og parlamenter over for nye problemer,som
også har udfordret deres centrale forvaltninger.Der er umiddelbart
to ting i den internationale udfordring af de nationale regeringer og
57

deres forvaltninger:For det første har de skullet sikre en effektiv repræsentation
af regeringens politik i de internationale fora,hvor man fører forhandlinger
og træffer beslutninger med konsekvenser for dem.For det andet har
de skullet sikre, at deres forvaltning er i stand til at håndtere de problemer,
der knytter sig til gennemførelsen af de aftaler og beslutninger, som man
internationalt har forpligtet sig til.Paradokset bliver synligt i samme øjeblik,
man erkender, at selv om den administrative tilpasning til internationaliseringen
er et organisatorisk must, så er det ikke nødvendigvis ensbetydende
med den nationale administrations inkorporering i en ny og transnational
forvaltning. Den politiske deltagelse i det internationale samarbejde og tilpasningen
af den nationale administration kan snarere være forudsætningen
for at bibeholde en fortsat relativt høj grad af autonomi i den offentlige politik.
Der er et andet paradoksalt træk ved den form for internationalisering,
der har fundet sted i de seneste halvtreds år,og som især karakteriserer deltagelsen
i EU. Den er administrationskrævende. Der er tale om en stærkt
reguleret internationalisering. Det gælder, hvad enten man derigennem
søger at afbøde internationaliseringens politisk uønskede eksternaliteter,
eller på internationalt og især europæisk niveau at formulere en fælles politik
som forudsætning for økonomiske og sociale transaktioners uhindrede
passage over de nationale grænser. Hvis „den hule stat“, som især engelske
politologer har talt og skrevet meget om, manifesterer sig på den måde, har
udhulingen i det mindste ikke ført til en udtynding af nationalstaternes
administrative kapacitet og organisatoriske ressourcer.I takt med den delvise
overførsel af kompetencen til at formulere offentlig politik til overnationalt
niveau har man set en udvidelse af den nationale forvaltnings ressourcer og
dens organisatoriske kapacitet.Internationaliseringen er altså lige så lidt som
decentraliseringen på nationalt niveau ledsaget af en nedbrydning af den
centrale forvaltning.
Med den formulering af problemet er der langt til globaliseringstankens
determinisme, hvor der ikke er noget valg,og hvor det gælder om at passe
sig til,hvis udviklingen ikke skal fare forbi eller direkte hen over nationale
institutioner, hvis beslutningstagere ikke kender deres besøgelsestid.Der er
snarere tale om, at man tilpasser sig, fordi udviklingen tilsiger det, og især
fordi man har besluttet sig for at deltage aktivt i det internationale samarbejde.Det
sker med det dobbelte sigte,at man forventer at kunne gøre sin indflydelse
gældende, når man i internationalt regi forhandler ny eller ændret
politik, og at man tilsvarende ved implementeringen af den på nationalt og
subnationalt niveau har en række organisatoriske valg.Strategien kan da
58

endnu en gang vise tilpasningens paradoksale træk.De nationale regeringer
engagerer sig og deltager i et internationalt samarbejde,som kræver institutionel
og administrativ tilpasning,men denne tilpasning sker med det sigte
og den effekt,at man beskytter evnen til med betydelig autonomi at fastlægge
sin egen offentlige politik.
Der er med andre ord for de nationale myndigheder to muligheder for at
gøre deres indflydelse gældende:Når politikken bliver til,og når de efterfølgende
skal omsætte den til administrativ praksis.I det førstnævnte tilfælde er
ministerierne og centraladministrationen i fokus,i sidstnævnte er det nødvendigt
at udvide perspektivet til også at omfatte den subnationale administration.Analysen
omfatter altså de organisatoriske aspekter af den proces,
som har fundet sted,i takt med at landets internationale relationer er blevet
udvidet i forhold til den klassiske udenrigspolitik. Her monopoliserede
Udenrigsministeriet og udenrigstjenesten statens relationer til andre lande,
og deres altoverskyggende opgave var sikringen af landets suverænitet og af
dets statsborgeres rettigheder, når de bevægede sig uden for de nationale
grænser.Andre grene af forvaltningen havde et tilsvarende monopol inden
for deres sagområder og havde som deres eneste betydende opgave at bistå
ved formuleringen og gennemførelsen af den politik, som nationale politiske
institutioner besluttede.
Hvordan tilpasningen er sket, er emnet for dette kapitel, som dækker
perioden fra 1970 og frem til årtusindskiftet, altså det tidsrum, hvor Danmark
modstræbende og med visse forbehold tilsluttede sig De europæiske
Fællesskaber,der senere skiftede navn til Den europæiske Union. Af samme
grund står den administrative tilpasning til medlemskabet af EU i centrum
for analysen. Det er i omfang, dybde og dynamik anderledes end andet
internationalt samarbejde,Danmark ellers deltager i,og har derfor stillet forvaltningen
over for større krav. Billedet af forvaltningens internationalisering
er ikke desto mindre først komplet ved inddragelsen af de andre og
mindre prætentiøse former for samarbejde, der finder sted i Europarådet,
NATO, OECD, mellem de nordiske lande og i de globale organisationer
inden og uden for FN-systemet.Den administrative internationalisering
indebærer således en udvidelse af både udenrigstjenestens og den interne
forvaltnings klassiske funktioner, hvorfor en vigtig side af tilpasningsproblemet
er den organisatoriske afgrænsning af deres opgaver i forhold til
hinanden.
59

TILPASNINGENS POLITISKE LOGIK
Der ligger fire simple ræsonnementer bag hypoteserne om en alt i alt gnidningsfri
tilpasning af centraladministrationen til en internationaliseret verden.
Det første hviler på en påstand om, at offentlige myndigheder uden
modstand påtager sig nye og større opgaver.Der er to teoretiske forklaringer
på det, som trækker i samme retning. Den ene henviser til den loyalitetsnorm,som
meritbureaukratiet bygger på,og som tilsiger,at embedsmændene
loyalt påtager sig de opgaver, som bliver pålagt dem,fordi de har en forpligtelse
til det.Den anden peger på,at det også er i deres interesse.En organisation
med større opgaveportefølje nyder alt andet lige større magt og prestige,
og den står stærkere i den kamp om ressourcer,som er medbestemmende for
embedsmændenes karriere.
Det andet ræsonnement hviler på den observation, at offentlige myndigheder
ikke er etableret i og ikke fungerer i et politisk tomrum.Der er eksterne
interesser,ofte i form af interesseorganisationer,som foretrækker én organisering
af opgaverne frem for andre,fordi det giver dem de bedste muligheder
for at gøre deres indflydelse gældende, herunder for at holde aktører med
mere eller mindre modstridende interesser på afstand.En kombination af
denne tankegang med det første ræsonnement leder til en forventning om
stor stabilitet i den administrative organisation. Forvaltningens embedsmænd
har en tilskyndelse til det, og den falder sammen med interesserne
hos de dominerende aktører i deres politiske omgivelser. Hovedhypotesen
bliver da en forventning om forvaltningens loyale tilpasning til de ændrede
krav, som følger af internationaliseringen inden for de etablerede politiske
rammer. Umiddelbart skal man således forvente tilpasning,men derimod
ikke radikale forandringer og slet ikke mere omfattende institutionelle
reformer.
Det tredje ræsonnement går ikke imod en sådan overordnet formulering af
hypotesen,men udelukker heller ikke radikal forandring.For ganske vist er
fordelingen af opgaver mellem forvaltningens forskellige grene og de procedurer,som
regulerer opgaveløsningen,i en form for langsigtet ligevægt,som
ingen politiske eller administrative aktører er i stand til at forstyrre,bare fordi
de foretrækker en anden løsning. Logikken er, at man ikke rokker med
båden,hvis der er stor usikkerhed om de langsigtede konsekvenser,et sådant
krav kunne få for en selv,hvis ligevægten først er forstyrret.Alligevel ser man
til tider ganske stærke forandringer, som bryder stabiliteten.Resultatet er
ikke en permanent tilstand af uligevægt,men derimod forbigående perioder
præget af forandringer,indtil der er etableret en ny ligevægt,der er anderle-
60

des end den tidligere, men som igen kan vise sig at være stabil over en lang
periode.Teorien taler om en brudt ligevægt – eller et „punctuated equilibrium“
(Jones, 1994: 214-220). Spørgsmålet er, hvordan man forklarer de
midlertidige ligevægtsbrud, som fører til radikale, snarere end lineære og
ofte inkrementelle tilpasninger.
Det fjerde ræsonnement bygger som det første på to forskellige forklaringer,
som imidlertid trækker i samme retning. Grundantagelsen er fælles og i
øvrigt identisk med den, der indgik i det første led i tankegangen ovenfor.
Den er, at ledelse og medarbejdere villigt påtager sig nye og flere opgaver,
men at de omvendt gør,hvad de kan for at holde fast på dem,de allerede har.
Når de ikke altid er i stand til det, er forklaringen for det første, at der er
nogle objektive grænser for organisationens kapacitet.Der kan derfor være
situationer, hvor man på forhånd giver op og enten delegerer til lavere led i
hierarkiet,eller uden modstand overlader visse opgaver til andre organisationer
(Mohr, 1982: 102-123). Den anden situation starter fra samme antagelse.Forskellen
er,at man her griber chancen for at udvide organisationens
opgaver og rolle med alt,hvad det som allerede nævnt indebærer for ledelse
og medarbejdere. Igen er antagelsen,at det ikke sker i et politisk tomrum.
Der kan derfor på tilsvarende måde være eksterne organisationer, som ser
ændringen af opgavernes omfang og karakter som en åbning,hvor de kan
springe til for at få en organisatorisk løsning,som i højere grad er i pagt med
deres interesser.Dermed er der også en situation,hvor der er plads til strategiske
alliancer mellem dele af administrationen,hvor ledelsen ser en mulighed
for at ekspandere, og interesseorganisationer, som foretrækker en organisatorisk
omlægning,som de tror vil forbedre de institutionelle rammer for
deres interessevaretagelse.
I internationaliserings- og globaliseringstankegangen ligger en hypotese
om udhuling af de nationale institutioner og i forlængelse heraf en øget
konvergens mellem landene,hvad enten det drejer sig om de politisk-administrative
institutioner,eller den offentlige politiks indhold.Det ligger også i
tankegangen,at konvergensen bliver stærkere, når man bevæger sig fra den
transaktionsinducerede over den samarbejds- til den integrationsinducerede
tilpasning.Ud fra den politiske tilpasningslogik,som er præsenteret ovenfor,
er internationaliseringshypoteserne imidlertid problematiske.Der er snarere
grund til at forvente en national robusthed,som fører til en høj grad af stiafhængighed,når
tilpasningen finder sted,og som derfor også fører til en forventning
om fortsat betydelige nationale forskelle, både hvad angår institutionel
indretning og indholdet af den politiske praksis (Lægreid, 2001).Hvad
61

mere er, vil disse forskelle variere fra det ene sagområde til det andet, fordi
der er en sektorbestemt institutionel variation mellem landene i f.eks. EU,
og fordi man kan forvente, at lande med føderale eller kommunaliserede
forvaltninger vil have en tilpasning med flere modererende led end lande
med centraliserede forvaltnings- og styringssystemer (Knill, 2001).
EN RESSORTFORDELING
I LANGSIGTET LIGEVÆGT
I et langt tidsperspektiv er internationaliseringen af forvaltningen en udramatisk
tilpasning til ændrede vilkår. Der kommer nye opgaver til, og de
eksisterende opgaver ændrer karakter.Det gælder både de opgaver,som tidligere
var rent nationale,og dem,der nok havde en international dimension,
men hvor den var anderledes og i praksis også mindre fremtrædende. Det
kommer frem,når man trækker udviklingen op fra mellemkrigstiden til i
dag.Der er,som tabel 3.1 viser,tale om fire klart adskilte faser.
Udgangspunktet er en forvaltning,som i alt væsentligt er lukket i forhold
til omverdenen.Det følger af neutraliteten og alliancefriheden,men også af
mellemkrigstidens protektionisme og økonomiske og politiske restriktioner.De
blev yderligere forstærket af de særlige forhold under Den Anden
Verdenskrig og den tyske besættelse. En internationalisering i den forstand,
der er defineret ovenfor, kan man ikke tale om.Udenrigsministeriets opgaver
er de traditionelle,om end der i ministeriets interne organisation sker en
differentiering mellem dem og de udenrigsøkonomiske opgaver, der følger
af national protektionisme og regulering af den internationale handel.
Opgaverne i relation til Folkeforbundet var indpasset i denne struktur.De to
store erhvervsministerier tilpasser sig den samme udvikling,for Landbrugsministeriets
vedkommende med udsendelsen af statskonsulenter og for
Handelsministeriets med etablering og administration af eksportkreditordningen
(Se Daugbjerg & Just i denne bog).
Efterkrigstiden bryder på flere måder med den lukkethed, som prægede
mellemkrigstidens forvaltning. Det sker på både det sikkerhedspolitiske og
det økonomiske område,og det får konsekvenser for såvel Udenrigsministeriets,som
den øvrige centraladministrations opgaver og til dels deres interne
organisation.Opgavernes indhold og former ændrer sig,og man ser en centraladministration,
som trin for trin tilpasser sig dem. Det sker ved de store
og dramatiske brud med fortiden som optagelsen i NATO i 1949, der fører
til tilpasninger i såvel Udenrigsministeriet som Forsvarsministeriet og for-
62

svaret.Forsvarsministeriets departement indretter således et særligt NATOkontor,
ligesom Forsvarskommandoen tilpasser sig deltagelse i det militære
samarbejde med integrerede stabe og indbyrdes militær og teknisk koordination.Den
mest vidtgående ændring sker, da Danmark og det daværende
Vesttyskland i NATO-regi etablerer en fælles enhedskommando, hvis chef
skiftevis er en dansk og en tysk officer.På det økonomiske område er udviklingen
også omfattende, men til en begyndelse ikke nær så radikal.For det
første handler det om at sikre dansk udenrigshandel på markeder, som fortsat
er præget af protektionisme og bilaterale aftaler; for det andet om deltagelsen
i et spirende økonomisk samarbejde med de demokratiske lande på
begge sider af Atlanterhavet.Tilpasningsmønstret minder om det på det sikkerhedspolitiske
område.
Udenrigsministeriet ekspanderer og inkorporerer de udvidede opgaver i
sin organisation; det samme gør de økonomiske ministerier og de to store
erhvervsministerier.Som noget nyt opbygger man endelig tværministerielle
medarbejderstabe på de danske repræsentationer ved internationale organisationer
som NATO og OEEC/OECD.
Det er en gradvis og udramatisk udvikling, som afspejler opgavernes
ændrede karakter og omfang,og som fører til parallel og i øvrigt forholdsvis
beskeden ekspansion i såvel udenrigstjenesten som i den interne forvaltning.Den
politiske ændring af Danmarks internationale politik var givetvis
mere vidtrækkende og dramatisk end den administrative tilpasning, der var
nødvendig for at gennemføre den nye politik.Administrativt var der for det
første plads til alle, for det andet var opgaverne teknisk-administrativt af en
karakter, som forudsatte såvel sektorspecifik som diplomatisk indsigt, og
disse indsigter var nu engang placeret i hver sin del af centraladministrationen.
Den særlige fleksibilitet ser man, når man op igennem 1950’erne og
1960’erne engagerer sig i forbigående forhandlinger om samarbejde i andre
regier, således som det skete de gange, hvor et nordisk forum politisk blev
afprøvet som alternativ til integrationen i vestlige samarbejdsfora. Lynhurtigt
passer man strukturen til,og der er ikke noget,der tyder på,at det har
voldt de store vanskeligheder, når regeringspolitiske overvejelser førte til,at
den politiske ledelse en overgang blev forankret i uafladeligt skiftende konstruktioner
(Lidegaard, 2001).
For en første betragtning er der et voldsomt brud i udviklingen efter 1973,
hvor Danmark indtræder i EF. Samarbejdet er mere omfattende end noget
tidligere. Det er dertil henlagt til overnationale institutioner på europæisk
niveau,og den fælles politik på told-,udenrigshandels- og landbrugsområ-
63

TAB E L 3.1.
De internationale opgavers vækst og integration
MELLEM K R I G S T I DEN DET INDRE MARKED OG
OG BESÆTTELSEN EFTERK R I GSTID E N FÆ L L E S M A R K E D E T DEN NY V E R D E N S O R D E N
Udenrigs- Klassiske diplomatiske opgaver Organisation videreføres Intern organisatorisk differentie- Reorganisering 1991 konsolideministeriet
Intern differentiering mellem de Internationalt økonomisk samar- ring med først to, siden tre rer organisationen under et
politiske (politisk afdeling) og de bejde departementer departement
økonomiske (økonomisk-politisk Efter dannelsen af Fællesmarke- Opbygning af stærk repræsenta- EU-opgaver integreres i Nordafdeling)
sagområder det oprettes særligt markedsse- tion ved EF gruppe
kretariat Videreførelse af traditionelle Justering af ressortgrænser
Opgivelse af alliancefrihed opgaver Eksportfremme fra Erhvervsudvider
klassiske opgaver i Med udviklingen af det uden- ministeriet (2000)
relation til NATO rigspolitiske samarbejde inddra- Miljøstøtte fra Miljøministeriet
Handels- og eksportfremme ges den politiske afdeling i EF- (2001)
Udviklingsbistand opgaver
EU-budget til Finansministeriet
(2001)
Forsvars- NATO og deltagelse i integrere- Ingen ændringer Deltagelse i internationale aktioministeriet
de kommandostrukturer ner i FN- og NATO-regi
og forsvaret Dansk-tysk enhedskommando
etableres 1960
De økonomi- Toldvæsenet har funktioner i Internationalt økonomisk samar- Internationalt økonomisk samar- Økonomiministeriet specialiserer
ske ministerier forbindelse med opkrævningen af bejde bejde videreføres, men EF- sig i stigende grad i løsning af
told og administration af import- medlemskab giver det ny dimen- opgaver med relation til EU
begrænsninger sion
Finansministeriet har få internati-
Økonomiministeriet specialiserer onale opgaver; OECD er undtasig
i internationale opgaver gelsen
64

Told- og afgiftsadministration Regeringsskiftet 2001 flytter
omlægges grænserne, så Finansministeriet
Repræsentation i Bruxelles
overtager Økonomiministeriets
EU-opgaver samt EU-budgettet
Erhverv, Landbrugsministeriets statskonsu- Udbygning af statskonsulent- og Reorganisering efter optagelse i Den europæiske Fællesakt og
arbejds- lenter og erhvervsdirektorat attachéordninger EU etablering og implementering af
marked og Handelsministeriets eksportkre- Landbrugsministeriet tilpasser Trafik-, Landbrugs- , Fiskeri- , det indre marked ændrer
miljø ditordning departementet til regulering af Handels-, Arbejds- og Miljømini- spilleregler på EU-niveau og
Importregulering og licensord- handel med landbrugsvarer steriet får udvidede opgaver i stiller nye og ændrede krav til
ninger Bilaterale handelsaftaler og forbindelse med forhandlinger på
implementering af fælles politik
licens- og kvoteordninger regule- EF-niveau Berører alle nævnte forvaltningsrer
eks- og import Tilpasning af organisation på grene og især forsyningsopga-
Internationalt økonomisk samar- departements- og styrelsesniveau verne får EU-dimension
bejde Repræsentation i Bruxelles
Retspolitik
Justitsministeriet og politiet har
Ingen ændringer
Ingen ændringer Omlægninger af ressort og
funktioner med relation til indrej- Lovafdelingens virksomhed får administration på udlændingesekontrol
EU-retlig dimension området
Deltagelse i EUROPOL
Lovafdelingens funktioner viderefører
EU-retlig dimension
Kultur og Ingen eller få Ingen eller få Marginalt Marginalt
velfærd
Statsministe-
Ingen eller få Ingen eller få
Politisk samarbejde i EU/ Det europæiske Råd
riet topmøder Intern differentiering
Kilder: Hof- og Statskalenderen diverse årgange; Kongelig Resolution af 27. november 2001.
65

det har flere politiske konsekvenser end andre former for samarbejde.Af alle
disse grunde stiller det langt større krav til den administrative kapacitet.
Alligevel er opgavernes ressortfordeling ikke nogen stor og konfliktfyldt
sag. Mønstret tegner sig allerede under forhandlingerne om optagelsen. De
blev forberedt og ført i et samarbejde mellem embedsmænd fra Udenrigsministeriet,
de økonomiske ministerier og erhvervsministerierne (Udenrigsministeriet,
1968). Koordinationen blev politisk sikret gennem dels et
regeringsudvalg,dels en særlig markedsminister, der departementalt blev
betjent af et særligt Markedssekretariat, der var blevet etableret i Udenrigsministeriet
i 1966 inden for den politisk-økonomiske afdeling (Christensen,
1995: 36-38;Møller, 1995: 165-166).Da tilslutningen var forhandlet på plads,
og et flertal af vælgerne havde sagt ja til den,var der ingen,der satte spørgsmålstegn
ved,at EF-medlemskabet gav nye og permanente opgaver for såvel
Udenrigsministeriet som de øvrige ministerier,ej heller at de skulle fordeles
i overensstemmelse med den praksis, der var tilvejebragt allerede under
optagelsesforhandlingerne (Ersbøll, 1995: 77-82).
Selv om næsten alt gav sig selv,blev der på marginalen åbnet for diskussion
af ressortfordelingen. Et spørgsmål var, hvem der skulle have ansvaret for
EF-budgettet og repræsentere regeringen i de årlige forhandlinger om næste
års budget. Udenrigsministeriet gjorde krav på opgaven. Det gjorde
Finansministeriet også,men det var ikke nok til at fravriste det første opgaven
(Finansdepartementet, 1971).Et tilsvarende problem opstod med 1970’-
ernes første spæde tilløb til et såkaldt (udenrigs-)politisk samarbejde mellem
EF-landene.Det havde hurtigt en dobbelt flade.Den ene vedrørte opgavens
placering i selve Udenrigsministeriet,som udviklede sig hen mod en todepartementsorganisation
med en delt politisk ledelse. Konturerne af den
anden flade blev klare,efterhånden som stats- og regeringschefernes særlige
topmødeforum fandt sin form,og det var én grund til,at Statsministeriet
allerede i begyndelsen af 1970’erne etablerede en beskeden egenkapacitet på
det europæiske område.Statsministeriets begyndende engagement er typisk
for den gradvise og pragmatiske måde, hvorpå opgaverne blev indpasset i
den eksisterende ministerielle organisation.
Den samme blanding af kontinuitet og lineær tilpasning præger udviklingen
helt frem til i dag.Alligevel er der grundlag for en opdeling af perioden.
Skellet er sat i slutningen af 1980’erne, fordi der på det tidspunkt skete to
afgørende ændringer i de vilkår, hvorunder de internationale opgaver blev
løst.Den ene var sammenbruddet i Sovjetunionen og det kommunistisk styrede
Østeuropa, som på afgørende vis ændrede betingelserne for dansk
66

udenrigspolitik;den anden var de første store reformer siden EF’s etablering
i 1950’erne. De havde både et institutionelt og indholdsmæssigt sigte.
Delors-reformerne åbnede for flertalsafstemninger i ministerrådet,og kombinerede
indholdsmæssigt etableringen af Det indre Marked med en styrkelse
af samarbejdet inden for miljøpolitikken og social- og arbejdsmarkedspolitikken.Maastricht-
og siden Amsterdam-traktatens reformer ligger i
forlængelse heraf.
I kølvandet på disse radikale ændringer i de ydre rammer sker der en række
ændringer i opgavefordelingen i den danske administration, men spørgsmålet
er, om man kan føre dem tilbage til de ændrede internationale vilkår.
Udenrigsministeriet gennemgår en gennemgribende reorganisering, som
konsoliderer organisationen i ét departement, der afløser de tre, der efterhånden
var opstået. Med en grundstruktur baseret på en Nord- og en Sydgruppe
indebar den nye organisation en tilpasning til et nyt internationalt
system.Reorganiseringen var dog ikke udløst heraf,men af et politisk ønske
om en enstrenget ledelsesstruktur i ministeriet, der kunne stramme organisationen
op (Møller, 1995: 168-170; Udenrigskommissionen, 1990). Det var,
specielt på Europa-politikkens område, et ønske, ledende politikere fra Socialdemokratiet
ogVenstre havde luftet allerede i første halvdel af 1970’-
erne, og ved omdannelsen af den socialdemokratiske regering i 1977 blev
første skridt taget med nedlæggelsen af posten som minister for udenrigsøkonomi.
I løbet af 1990’erne er der sket en række ændringer i ressortfordelingen,
men igen er der tale om tilpasninger,som udspringer af dansk indenrigspolitik
og ministeriernes institutionelle interessevaretagelse. Under den lange
periode fra 1993 til 2001 hvor Marianne Jelved var økonomiminister, skete
der en gradvis udvidelse af ministeriets ressort.Reguleringen af den finansielle
sektor blev en af ministeriets nye opgaver, ligesom det lidt efter lidt
fremstod som det ministerium, der tager sig af alle økonomisk-politiske
opgaver af internationalt tilsnit.Det gjorde økonomiministeren til en sværvægter
i dansk EU-politik, mens finansministeren og Finansministeriet
koncentrerede sig om nationale affærer.Det har ikke hindret udbrudsforsøg,
hvor snart den ene, snart den anden ministerielle aktør har lagt op til justeringer
af ressortfordelingen. Somme tider er det lykkedes, som da en
omlægning af eksportfremmeaktiviteterne,der var sat i gang af Erhvervsministeriet,
ikke desto mindre endte med, at opgaverne, herunder Danmarks
Eksportråd,blev samlet under Udenrigsministeriet (Iversen, 2002).Hver
gang der sker omdannelser af regeringen,rækker Finansministeriet ivrigt ud
67

efter EU-budgettet og de beslægtede opgaver vedrørende Den europæiske
Investeringsbank.En beslutning herom var truffet i forbindelse med en tidligere
omdannelse af Nyrup Rasmussen-regeringen,men blev forpurret.
Først medVK-regeringens omfattende reorganisering af centraladministrationen
i 2001 havde Finansministeriet held med det krav, som det vedholdende
havde fremført siden 1971.
Fællesakten,Det indre Marked og siden Maastricht-traktaten har altså
ikke direkte konsekvenser for opgavefordelingen. Derimod betød reformerne
i EU, at nye områder blev omfattet af samarbejdet og i særdeleshed en
mere intensiv indsats på nogle sagområder.Det rammer også dansk administration
trods de forbehold,der gælder over for den fælles mønt,retspolitikken
og sikkerhedspolitikken. Mest afgørende er dog, at EU med Det indre
Marked udvider konkurrencepolitikken til at omfatte reguleringen af
offentlige udbud og den offentlige forsyningsvirksomhed.Det berører ikke
ressortfordelingen,men stiller derimod krav til forvaltningens implementering
af den fælles politik på hvert enkelt af områderne, et aspekt af tilpasningsproblemet,der
behandles nedenfor.
EU- OPGAVERNES BELASTNING
AF DE MINISTERIELLE RESSORTS
Deltagelsen i EU adskiller sig fra alle andre former for internationalt samarbejde
ved at berøre snart sagt alle grene af den offentlige politik,forvaltningen
og i visse henseender retssystemet.Efter indtrædelsen i EF blev det rammende
fastslået, at bortset fra Forsvars- og Kirkeministeriet havde alle
ministeriers virksomhed et EF-aspekt. Med samarbejdets søjle 2, som
omfatter udenrigs- og sikkerhedspolitik,er Forsvarsministeriet,trods det
danske forbehold,ikke længere nogen undtagelse. Samarbejdets næsten altomfattende
karakter er imidlertid ikke noget præcist mål for dets konsekvenser
for forvaltningen.Der må man også se på,hvor stor belastningen er,
og hvor dybt samarbejdet rækker i form af bindende regeludstedelse.Der er
ikke noget præcist mål herfor. Straks efter Danmarks indtræden i EF var
man stærkt optaget af konsekvenserne for centraladministrationens bemanding.
Det skete ud fra en dobbelt synsvinkel: Hvad ville omkostningerne
være? Og hvad havde ministerierne efter deres egne opgørelser brug for af
medarbejdere for at kunne løse de EF-relaterede arbejdsopgaver? De tal,der
da blev fremlagt,siger altså ikke noget om den faktiske belastning,men der-
68

imod om de belastningsopgørelser,som henholdsvis Finansministeriet og de
andre ministerier brugte over for hinanden,da medlemskabet åbnede for
ekspansion.Nøjagtigt det samme gentog sig i årene,der fulgte,når anledning
gav sig,f.eks.når Danmark nærmede sig en ny formandskabsperiode. Det
skete også i 2001,da forberedelserne til det danske formandskab i 2002 startede.
Med det forbehold viste en opgørelse på tidspunktet for tilslutningen,
at skønsmæssigt en tiendedel af ministeriernes medarbejderressourcer var
beslaglagt af EF-opgaver.Det svarede til knap 600 stillinger,hvoraf knap 400
var nyoprettede. Opgjort på den måde var det Udenrigsministeriet og
Landbrugsministeriet, og i tredje og fjerde række Handelsministeriet og de
økonomiske departementer (finans-, økonomi-, told- og skat), der var de
mest belastede.Dertil kom 278 nyoprettede stillinger i den daværende toldetat
(Direktoratet for Toldvæsenet, 1976: 134-135; Folketingets Forhandlinger
1972-73,sp. 8204-06;).
Der er ingen ajourførte opgørelser af ressourcebelastningen. Man kan
imidlertid nærme sig problemstillingen på en anden måde.Tabel 3.2 benytter
tre indikatorer,som tilsammen kan sige noget om,hvordan belastningen
har udviklet sig i takt med integrationens tiltagende bredde og dybde.
Den første indikator er mødevirksomheden på europæisk niveau og
mødernes fordeling på sagområder.Den tager højde for,at EF/EU’s beslutningsprocedurer
er kollektive og netværksbaserede, og at der under ministerrådet
og Comité des Représentants Permanents (COREPER) er utallige
arbejdsgrupper, ligesom der under Kommissionen er et tæt netværk af rådgivende
udvalg og forvaltningskomitéer.De sidste er knudepunkter for den
komitologi-procedure, som er institutionaliseret efter Fællesaktens og
Maastricht-traktatens indførelse af flertalsafstemninger, men som kan føres
tilbage til de første aftaler om udformningen af den fælles landbrugspolitik i
1962 (Lindberg, 1963: 277-278).Rådets centrale placering i EU’s regeldannelses-
og politiske beslutningsprocedurer gør den til en enkel,men pålidelig
indikator for de enkelte sagområders vægtning over tid.
De to andre indikatorer viser, hvordan man i den danske centraladministration
vægter EF-/EU-opgaverne. Den ene indikator er ganske præcis,
idet den viser antallet af rejser som danske ministerielle embedsmænd har
foretaget til møder i EF-regi i de første fem år af medlemskabet samt deres
fordeling på ministerier.På grund af en omlægning af administrative procedurer
i såvel den danske som EU’s forvaltning er tilsvarende data ikke længere
tilgængelige.Den anden indikator er derfor baseret på oplysninger indsamlet
69

TAB E L 3.2.
EU-opgavernes belastning af de ministerielle ressorts
M Ø D E R P Å EU-NI VEA U - F O R D EL I N G I P C T
DANS K
R E P R Æ S EN TA TI O N P Å
Rådsmøder 1 Komitéer i kommissionsregi 2
E F - N I V E A U 19 73-78 - I N T E R N V Æ G T NI NG
SEK TOR 19 75 20 00 19 95 D A N S K RE SSO RT 3 FO RDE L I N G I P C T . 4 19 98 5
Generelle råd/
generelle og
eksterne relationer 28 17 5
Udenrigsministeriet
Budget og personale 4 2 1
8-12 55/34
5
Økonomi og finans,
told og afgifter 14 12 6
Økonomiske ministerier,
skatter og afgifter 13-19 41/21
Fødevarer, landbrug
og fiskeri 26 12
26
Fødevarer, landbrug og
fiskeri 26-32 62/32
Industri, konkurrence.
Indre marked,
transport, forskning
m.v.
8 14
27
Erhverv, trafik og
forskning
20-26
54/21 (Erhverv)
39/11 (Trafik)
Arbejdsmarked og
sociale anliggender 4 7 19
Arbejds- og Socialministeriet
4- 9 33/8
70

Miljø 4 5 8
Miljø og energi 5-8 51/18
Energi 4 5 8
Retlige og indre
anliggender - 7
-
Justits- og Indenrigsministeriet
2-3
25/13 (Justits)
12/14 (Indenrigs)
Kultur, uddannelse
og sundhed 0 6 5
Kultur, undervisning og
sundhed 4-9 16/13
Andre/ikke spec. 4 14 - Forsvar - 39/11
Møder i alt =
100 pct.
57 84 4261 Minister- og embedsmandsrejser
i alt
2. halvår 1973/
1. halvår 1978
1558/3227
-
1. Kilde for 1975 er Hix (1999: 67) og for 2000 http://consilium.eu.int/~agendas.
2. Kilde: Page (1997: 107). Tallene viser mødeantal og –fordeling for komitéer finansieret over Kommissionens budget.
3. Ressortbetegnelserne tilpasset nutiden.
4. Tallene viser ministeriernes minimale og maksimale andel af det samlede antal minister- og embedsmandsrejser til møder i EF-regi i perioden 1973-78.
Kilde: Christensen & Sørensen (1981: 40).
5. Tallene viser vægtningen af EU-relaterede opgaver blandt ministeriernes embedsmænd. Første tal angiver, hvor stor en del af ministeriets enheder på afdelingsniveau,
hvis opgaver er berørt af samarbejdet, og hvis medarbejdere har månedlig eller hyppigere kontakt til EU; andet tal angiver andelen af enheder,
hvis medarbejdere bruger en stor del af arbejdstiden på EU-relaterede opgaver og månedligt eller oftere deltager i møder i EU-regi. Kilde: Esmark
(2001: 117-125).
71

i en nordisk spørgeskemaundersøgelse,hvor chefer i centraladministrationen
vurderede,i hvilken grad deres enhed var berørt af og involveret i løsningen
af EU-opgaver.
De tre indikatorer tegner et entydigt billede af centraladministrationens
EU-opgaver. Det er for det første en blanding af dynamik og stabilitet.
Dynamikken kommer frem, når man ser på både væksten i den politiske
aktivitet på EU-niveau,og på de forskydninger, der er en følge af samarbejdets
udvidelse til nye områder som retlige og indre anliggender, og af den
intensivering af samarbejdet, som Det indre Marked er udtryk for. Men
samtidig viser tabellen,at samarbejdet fortsat er et økonomisk-politisk samarbejde
om fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser,om en fælles landbrugs-
og fiskeripolitik og om den reguleringspolitik,der understøtter den
fælles politik på disse områder.Den samme blanding af dynamik og stabilitet
viser sig i centraladministrationens vægtning af opgaverne. Udvidelsen af
samarbejdet har sat sig klare spor i ministeriernes vægtning af opgaverne.
Justitsministeriet og Indenrigsministeriet (fra 2001 Integrationsministeriet),
som kun var marginalt berørt i 1970’erne, er nu særdeles aktive i løsningen
af EU-relaterede opgaver. Det samme gælder Forsvarsministeriet. Men
tabellen viser også,hvordan der er forskel mellem sagområderne, når det
gælder den politisk udadvendte virksomhed på råds- og regeringsniveau og
den arbejds- og mødekrævende administrative gennemførelse i komitéerne
under Kommissionen.
Samtidig er stabiliteten iøjnefaldende. Det er nu som i 1970’erne Udenrigsministeriet,de
to store erhvervsministerier samt til dels de økonomiske
ministerier, der er stærkest belastede af EU-opgaverne. For de andre ministerier
er belastningen mindre, om end som nævnt for nogle stigende. Men
fælles for ministerierne har fra starten været,at så snart de bliver mere end
marginalt inddraget i EU-samarbejdet, bliver opgaverne integreret i de
ansvarlige ressortenheder, det være sig på departements- eller styrelsesniveau,på
chef- eller sagsbehandlerniveau (Christensen & Sørensen, 1981: 45­
63).Endelig viser tabellen en rimelig overensstemmelse mellem de billeder,
som hver af de tre indikatorer tegner. Den eneste undtagelse er Miljøministeriet,
hvis embedsmænd tillægger EU-opgaverne meget stor vægt i sammenligning
med både sagområdets tyngde i råds- og kommissionsregi og
dets relative vægt i 1970’ernes centraladministration. Der er øjensynligt
andre faktorer i spil her.
72

DEN POLITISKE K OBLING
Deltagelsen i den europæiske integration har fra første færd haft stor politisk
bevågenhed. En grund var, at de substantielle konsekvenser var tunge,
hvad enten målet var at sikre dansk erhvervsliv de bedst mulige afsætningsog
støttevilkår eller at fremme og beskytte særlige politiske positioner
inden for f.eks. arbejdsmarkeds- eller miljøpolitikken. En anden grund var,
at dansk deltagelse var stærkt kontroversiel, da Danmark i 1961 i første
omgang søgte om optagelse, og at den siden har været det. Dermed har det
altid været afgørende ikke bare for regeringen, men også for organisationerne
og de politiske partier at sikre en effektiv afstemning af dansk politik
i en EU-sammenhæng med såvel de berørte sektorinteresser som den
delikate balance mellem pro-europæere og EU-skeptikere og -modstandere.
Det er altså et spørgsmål om politisk og administrativ koordination. Som
sådan har det altid været mere kompliceret end mange andre lignende problemer
i regeringen og centraladministrationen.Spørgsmålet var nemlig
ikke bare, hvordan man kunne samordne dansk politik på tværs af de ministerielle
ressorts.Det var også,hvordan man sikrede en samordning mellem
de positioner, som ministrene og deres embedsmænd fremførte, når man i
EU-regi forberedte og forhandlede ny og ændret politik med de i baglandet
fremherskende synspunkter. De sidste skulle gerne kunne acceptere de
resultater, som de første kom hjem med, når et direktiv, et tilskud eller en
fælles pris var forhandlet på plads i Ministerrådet. Det er et spørgsmål om i
praksis at kunne håndtere to-niveau spillets logik,hvor man på den ene side
skal være i stand til at indgå aftaler på EU-niveau,og på den anden side også
kunne få dem godkendt i det nationale politiske bagland (Putnam, 1988).
Men det særlige ved EU-samarbejdet er, at koordinationsproblemet stikker
dybere. Den fælles politik er mere indgribende og mere operativ end de
politiske aftaler,der ellers bliver til i internationalt regi.Derfor er den politiske
og administrative implementering også en del af den koordination,der
skal sikre en effektiv politisk kobling til en proces,som starter med forberedelsen
af mandater til de danske forhandlere, og som først slutter, når den
vedtagne politik er sat i værk af de nationale myndigheder. Koordination i
EU-sammenhæng er således ikke bare et spørgsmål om etablering af procedurer
og strukturer, som sikrer tværministeriel koordination;det er lige så
meget og måske nok så vigtigt et spørgsmål om, hvordan man sikrer en
koordination,som strækker sig over flere faser, og hvor udfordringen er på
73

den ene side ikke at tilslutte sig et forhandlingsresultat, som man i implementeringsfasen
vil begræde, på den anden side at kunne optræde som en
klartunget,men troværdig partner i forhandlinger i EU-regi.
Problemet fik fra starten stor opmærksomhed,og selv om det første udspil
til en løsning først og fremmest lagde vægt på det tværministerielle koordinationsproblem,
viser den valgte konstruktion, at man i høj grad var
opmærksom på problemets mange aspekter. Det var Markedssekretariatet,
der gav bolden op.Forslaget byggede på en ret centraliseret logik (Markedssekretariatet,
1972;jf.Christensen, 1978: 101):
(D)et … (er) af afgørende betydning
• at der i alle EF-organer indtages en konsekvent og velkoordineret
holdning i overensstemmelse med danske helhedsinteresser,
• at denne holdning kan etableres hurtigt og tilpasses hurtigt efter de
foreliggende muligheder.
Det er på denne baggrund enkelt at opridse de krav, der må stilles til den
administrative organisation af Danmarks deltagelse i De europæiske Fællesskaber.
Der må for det første tilvejebringes procedurer, som sikrer, at
der såvel på ministerplan som på administrativt plan følges én linje …
For det andet effektiv og hurtig koordinering af de forskellige synspunkter
og interesser …, med henblik på, at de danske repræsentanter i
de europæiske institutioner hele tiden har klare og velforberedte standpunkter.
Den konstruktion,som forslaget lagde op til,gjorde regeringens fællesmarkedsudvalg,
som allerede havde fungeret i adskillige år, til den enhed, der
fastlagde politik og mandater, og det gav Markedssekretariatet en central
placering som den administrative enhed,der forberedte møderne i regeringsudvalget.
Godt nok skulle der være et parallelt embedsmandsudvalg
med repræsentanter for de centrale økonomiske ministerier og erhvervsministerierne,
men Markedssekretariatet udarbejdede ifølge forslaget alle
oplæg til udvalget og dermed til regeringsudvalget.Samtidig skulle den danske
repræsentation i Bruxelles have en central placering i alle forhandlinger.
For at sikre det skulle chefen for det første have instruktionsbeføjelser over
for alle medarbejdere, uanset hvilket ministerium der havde udsendt dem,
og al kommunikation mellem de hjemlige ministerier og Bruxelles skulle
kanaliseres via Markedssekretariatet.
74

Det var selvfølgelig en løsning, som blev mødt med stærke reaktioner fra
alle andre ministerier. Budgetdepartementet foreslog en alternativ løsning
modelleret over de velkendte procedurer omkring regeringens økonomiudvalg.
Det ville indebære, at oplæg og indstillinger blev udarbejdet af de
enkelte ressortministerier,som efter diskussion og beslutning i regeringsudvalget
også havde det fulde ansvar for de efterfølgende forhandlinger (Budgetdepartementet,
1972). Departementscheferne, som forhandlede den
fremtidige koordination, kunne ikke nå til enighed på grundlag af hverken
det ene eller det andet forslag,og den endelige løsning kom derfor til at ligge
tæt op ad et forslag fra Administrationsdepartementet.Det havde allerede i
1971 forberedt et forslag, som kombinerede nogle af Markedssekretariatets
stærkt formaliserede procedurer med en høj grad af decentralisering af forberedelses-
og forhandlingskompetencen. Dette forslag blev nu relanceret
og bragt ind i forhandlingerne. Samtidig indgik der i forslaget et antal sektorudvalg,
de senere specialudvalg, som havde ansvaret for koordinering af
EF-positionerne på de enkelte ressortområder,men under ressortministeriets
ledelse (Administrationsdepartementet, 1972).
Det koordinationssystem, som man i 1972 endte med at etablere, kombinerer
en høj grad af decentralisering af forhandlings- og forberedelseskompetencen
til ressortministrene og deres departementer og styrelser, med
meget præcise formelle procedurer, som regulerer arbejdsgangen i centraladministrationen,og
som gennem Udenrigsministeriet sikrer en central
overvågning af sagsgangen og kommunikationen med den faste repræsentation.Systemet
sikrede fra starten et stærkt udenrigsministerielt engagement
i løsningen af opgaverne.Instrukserne til de danske repræsentanter i arbejdsgrupperne
blev således endeligt udformet i Udenrigsministeriet. På tilsvarende
måde stod Udenrigsministeriet i betydeligt omfang for udarbejdelsen
af kommenterede dagsordener til møder i fagministerrådene. En konsekvens
af arbejdsdelingen var, at Udenrigsministeriet i en årrække havde
sagsbehandlingskapacitet på sektorområderne, f.eks. told, stål, energi og
fiskeri.
Samtidig er der etableret en præcis kobling mellem det tværministerielle
koordinationssystem og Folketingets markedsudvalg, nu dets Europaudvalg.Regeringen
skal forud for møder i ministerrådet have et parlamentarisk
mandat.Det opnår den,„såfremt der ikke i udvalget konstateres et
flertal imod forhandlingsoplægget“ fra den ansvarlige ressortminister (Folketingstidende
1972-73,sp. 1297- 1300).
75

TAB E L 3.3.
EU-koordinationssystemets opbygning 1973-2002
F O L K ETIN GETS MA R K EDSUDVAL G
SPECI A L U D V A L G EF-UDVAL GET 1
REGERINGSUD VAL G
O G S I D E N 1994 A N D R E ST Å E N D E
UDVAL G
Mødes efter behov Mødes hver tirsdag Mødes torsdag eller sagsbehandling Markeds-/Europa-udvalget mødes
efter skriftlig procedure hver fredag
Andre udvalg tager EU-sager op på
ad-hoc basis
Formand/sekretariat: Ansvarlige Formand: Chefen for markedssekre- Formand: Oprindelig ministeren for Følger Folketingets regler
ressortdepartement tariatet/siden departementschefen udenrigsøkonomi, siden 1977 udenfor
udenrigsøkonomi/siden 1991 rigsministeren
chefen for Udenrigsministeriets Nord-
Sekretariat: Som EF-udvalget
gruppe
Sekretariat: Relevante kontor i Departementet
for Udenrigsøkonomi/
siden 1991 i Nordgruppen
2
76

Medlemmer: Oprindelig embeds- Medlemmer: Chefer fra de mest Medlemmer: Som udgangspunkt de Alle udvalgsberettigede partier
mænd fra det ansvarlige ressortmini- berørte ministerier med mulighed for mest berørte ministre svarende til
steriums departement og styrelse, ad hoc udvidelse af deltagerkredsen medlemskredsen i EF-udvalget
Udenrigsministeriet og andre berørte
Alt efter den siddende regerings
ministerier; kontakt til berørte inteudvalgsstruktur
har antallet af faste
resseorganisationer gennem ressortmedlemmer
dog varieret stærkt
ministerier; på landbrugs- og fiskerigennem
årene
området interesserepræsentation i
parallelle § 2-udvalg Gennem hele perioden har der været
en forudsætning om ad-hoc deltagel-
Gradvis inddragelse af organisatiose
for ministre, der ikke er medlemnerne
i udvalgene, som formaliseres
mer af udvalget
efter regeringsskiftet i 1993
1972: 18 udvalg; 1978: 25;
1999: 31; 2002: 35
1. Udvalget har bevaret sit oprindelige navn, da det kun koordinerer samarbejdet under søjle 1. Samarbejdet under søjle 2 (udenrigs- og sikkerhedspolitik) og
søjle 3 (retlige og indre anliggender) har sine egne koordinationsfora, der refererer direkte til regeringen (Nedergaard, 2001: 349).
2. Oprindelig Fællesmarkedsudvalget. Senere tilføjes topmødeudvalget. 1993-2001: Udenrigspolitisk udvalg I og II: Søjle 1, hhv. 2 og 3. 2001: Udenrigspolitisk
udvalg og formandskabsudvalget.
Kilder: Christensen (1978), Jacobsen (1994), Møller (1982), Nedergaard (2001), Pedersen (2001) samt Udenrigsministeriet (2000).
77

Opbygningen af koordinationssystemet er vist i tabel 3.3.Systemets grundlæggende
opbygning har været fuldstændig stabilt siden etableringen, dog
uden at det har stået stille. Der er sket en løbende tilpasning på specialudvalgsniveau,
og antallet af udvalg er udvidet fra oprindelig 18 til 35 i 2002.
Udvidelsen afspejler de samme tendenser, som fremgik af afsnittet ovenfor,
og de har især været kraftige i løbet af 1990’erne.De er udtryk for en tilpasning
til samarbejdets større bredde og dybde samt til den nye EU-dagsorden
i forbindelse med udvidelsen mod øst.
Specialudvalgenes sektoropdeling matchede fra begyndelsen i meget høj
grad ressortfordelingen mellem ministerierne og deres departementer, og
den var dermed i høj grad tilpasset den segmentering, som udgør grundstrukturen
i samspillet mellem centraladministrationen og interesseorganisationerne.
De var ganske vist ikke repræsenteret i specialudvalgene, men
det var på ingen måde ensbetydende med deres udelukkelse fra deltagelse i
beslutningsprocessen. De ansvarlige fagministerier inddrog dem blot gennem
en høringsprocedure, der svarer til de gængse rutiner for samspillet
mellem forvaltning og organisationer. Gradvis blev organisationerne inddraget
i specialudvalgenes arbejde,og efter regeringsskiftet i 1993 besluttede
regeringen at formalisere deres medlemskab.Det er sket på en måde,der gør
nogle udvalg endog meget store, ligesom en lang række organisationer er
opført som enten lejlighedsvise ad-hoc deltagere i møderne eller er på
høringslister for udvalgene.Udvalgenes sammensætning og størrelse afspejler
selvfølgelig i et vist omfang bredden i specialudvalgets opgaver, ligesom
de antyder ministeriernes meget varierende strategier i forhold til deres
politiske omgivelser. Der er samtidig en del,der tyder på ikke bare en formalisering,men
også et tæt og efter alt at dømme over tid tættere samspil
mellem centraladministrationen og organisationerne (Nedergaard, 2001:
341-346;Pedersen,O.K. 2001: 203;Sidenius, 1998a: 84;Udenrigsministeriet,
2000).
Det er forkert at se EU-koordinationssystemet i et rent strukturelt perspektiv.
Systemets funktion og betydning bliver først klar, når man ser det i
et dynamisk perspektiv, hvor dets struktur og procedurer er koblet sammen
med den institutionelle struktur og de procedurer, der gælder på EUniveau.Tabel
3.4 viser en (forenklet) fremstilling af normalproceduren, der
regulerer varetagelsen af danske interesser inden for EU-systemet.Proceduren
sammenkobler to meget komplekse institutionelle systemer. Flere iagttagelser
er i den sammenhæng væsentlige.
For det første sondrer proceduren mellem en række faser,som strækker sig
78

fra den udredning i arbejdsgrupper under Kommissionen,som normalt går
forud for fremlæggelsen af et forslag til f.eks.et nyt direktiv, til Kommissionens
implementering af den fælles politik.Den danske procedure er gennem
alle faser parallel til procedurerne på EU-niveau.
For det andet sikrer proceduren i dobbelt forstand,at der er fornøden tilslutning
til den politik, som de danske forhandlere tager udgangspunkt i på
EU-niveau.Det gælder parlamentarisk,og det gælder i forhold til organisationerne.
For det tredje balancerer proceduren mellem en vidtgående decentralisering,
der giver ressortministerierne en høj grad af autonomi i forhandlinger
og administration, og en tværministeriel koordination, hvor Udenrigsministeriet
ikke bare har formandskabet i de centrale udvalg,men også fra starten
har haft en nøgleposition i styringen af kommunikationsstrømmene inden
for centraladministrationen, mellem regeringen og Folketingets Europaudvalg
og i forhold til EU-repræsentationen. Balancen mellem centralisering
og decentralisering kom som nævnt ovenfor frem ved udarbejdelsen
af instrukser til arbejdsgrupper og kommenterede dagsordener til rådsmøderne.
For det fjerde har proceduren vist sig tilpasningsdygtig.Mens koordinationssystemets
struktur har været overordentlig stabil,er procedurerne præget
af en blanding af stabilitet og forandring.Ganske vist er de tværministerielle
procedurer formelt uændrede, men der er i praksis sket en tilpasning, som
udvider systemets kapacitet. Det gælder for det første EF-udvalget, som
oprindelig var tænkt som et koordinationsforum af højt placerede embedsmænd.
I praksis har det udviklet sig til et udvalg med en fleksibel deltagerkreds,
hvor ministeriernes repræsentation er tilpasset udvalgets dagsorden.
Og det er kun i de uger, hvor et ministerium har sager på ministerrådets
dagsorden,at det er repræsenteret ved en chef. For det andet har Udenrigsministeriet
gradvis tilpasset instruktionsproceduren. I 1986 ophævede
ministeriet den for en række af de centrale EF-ministerier, og i 1992 gik
man videre og ophævede den endvidere for de arbejdsgrupper, der ressortmæssigt
hørte under arbejds- og socialministeriernes områder. Ændringen
gav samtidig plads til en omprioritering af ministeriets ressourcer, således at
der blev kapacitet til løsning af opgaverne på de nye områder under søjle 2
og 3.Udenrigsministeriet kunne gennem denne tilpasning kompensere for,
at en række ressortministerier endnu ikke har tilpasset deres egen organisation
og arbejdsgange til at varetage de opgaver, som de har fået overført ved
ressortomlægninger og som følge af udviklingen i EU-samarbejdet. Inden
79

TAB E L 3.4.
Normalproceduren i EU-sager
FAS E R
Niveauer i den
danske procedure
Forberedelse af forslag
i arbejdsgrupper under
kommissionen
Udredning i arbejdsgrupper
under Rådet
COREPER, særlige
landbrugsudvalg og
§36-udvalget
Forhandlinger i
Rådet
Vedtagelse af
direktiver og forordninger
i Rådet og
Kommissionen
Transponering af
direktiver til
dansk ret
Deltagelse på EUniveau
Udsendte embedsmænd
Repræsentationen
Udsendte embedsmænd
Ansvarlig minister
Embedsmænd
Repræsentationen
Ansvarlige minister
Embedsmænd efter
bemyndigelse
Ressortministeriet Udarbejder
Specialudvalg
Udenrigsministeriet
EU-embedsmandsudvalget
Regeringens udenrigspolitiske
udvalg
Topmøde/formandskabsudvalget
Ressortministeriet
forelægger sagen
for specialudvalg
og forhandler på
grundlag heraf
Efter ressortministeriets
forelæggelse
for specialudvalg
forelægges
sagen via UM for
EF-embedsmandsudvalget
Instruks
Ressortministeriet
forbereder et
forslag til politisk
mandat, som
forelægges for
regeringens udenrigspolitiske
udvalg
gennem Udenrigsministeriet,
evt.
efter skriftlig
procedure
bekendtgørelse i
henhold til lovbemyndigelse
Komitologiproceduren
Udsendte embedsmænd
og
evt. interesseorganisationer
Ressortministeriet
efter høring
af specialudvalg
80

Folketingets Europaudvalg
Andre FT-udvalg
Udenrigsministeriet fremsender grundnotat om
væsentlige forslag
Spørgsmål eller samråd initieres af udvalget
Ressortministeriet fremsender et grundnotat,
aktuelle notater og samlenotater om væsentlige
forslag
Spørgsmål eller samråd initieres af udvalget
Ressortministeren
beder på grundlag
af en mundtlig
forelæggelse
Folketingets
Europaudvalg
om mandat
Ressortudvalget er
ikke rutinemæssigt
inddraget
Rutinemæssig information af udvalget om
forløbet af rådsmøder og om transponering
af vedtagne regler
Reaktion fra udvalget beror på dets
initiativ
Folketingets plenum
Sker undtagelsesvis på grundlag af forespørgsler til eller redegørelser fra regeringen
Kilder: Som tabel 3 samt Folketingstidende (1972-73, B, sp. 1297-1300; 1993-94 , B, sp. 1783-1790; 1995-96, B, sp. 1187-1195).
Udenrigsministeriet
fremsender
grundnotat om
væsentlige
forslag
Spørgsmål eller
samråd initieres
af udvalget
Ressortministeriet
fremsender
grundnotat om
væsentlige
forslag
Spørgsmål eller
samråd initieres
af udvalget
81

for samarbejdet om retlige og indre anliggender er der derfor fortsat en forventning
om,at Udenrigsministeriet foruden at være koordinerende også
kan optræde som aktiv sparringspartner på EU-politikken.
For det femte er procedurerne på samme måde i forhold til Folketinget og
interesseorganisationerne passet til.Det gælder specielt i forhold til Folketinget,
hvor man i løbet af 1990’erne har tilstræbt en tilpasning af procedurerne
til de institutionelle reformer, der er sket inden for EU.Tilpasningen
siden 1990’erne indebærer, at Europa-udvalget og partierne ikke så meget
optræder som kontrollanter i forhold til regeringen,men at regeringen snarere
søges inddraget i en fælles formulering af dansk EU-politik.
For det sjette har interesseorganisationerne på en lang række områder
altid været ganske tæt inddraget i formuleringen og gennemførelsen af
dansk EU-politik.I 1993 formaliserede man imidlertid inddragelsen af disse.
Der lå heri en parallel bestræbelse på at sikre,at der i alle faser af EU-beslutningsprocessen
er tilstrækkelig politisk tilslutning til de synspunkter, som
den danske regering fører frem,og de politiske og administrative beslutninger,
som den accepterer. Logikken i Udenrigsministeriet var, at det for
mindretalsregeringer som de danske er vigtigt at sikre sig en tidlig opbakning
til den danske politik, og at denne gevinst ikke blev opvejet af nedsat
manøvredygtighed i forhandlingerne i EU-regi.
For det syvende viser tilpasningsdygtigheden sig også i valget af arbejdsgange.Møder
bliver holdt efter behov,og skriftlige procedurer såsom konferering
via e-mail har udviklet sig.Den samme fleksibilitet inden for en stabil
struktur og inden for uændrede formelle procedurer kendetegner regeringens
udenrigspolitiske udvalg (det tidligere fællesmarkedsudvalg).Formaliseringen
gør imidlertid,at der eksisterer procedurer,som man er i stand til at
aktivere,hvis sagernes art eller intern uenighed tilsiger det.
Koordinationssystemets tilblivelse og udvikling skal ses i lyset af de faktorer,
som er diskuteret i afsnittet om tilpasningens politiske logik.I historisk
perspektiv er koordinationssystemet nyt og som sådan svaret på en udfordring,
som deltagelsen i EF/EU stillede ikke bare regering og administration,men
hele det danske politiske system overfor. Det var en opgave, hvis
løsning ingen anfægtede,men samtidig et problem med flere løsninger.
Det gjorde dog langtfra,at man stod over for et frit valg.Årsagen til det
sidste var for det første, at man skulle indbygge koordinationssystemet i et
regerings- og forvaltningssystem,som var ganske decentraliseret,idet ressortministerierne
altid har haft stor autonomi.For det andet var der op igennem
1960’erne lagt et spor, idet forberedelsen af både den første og den
82

anden runde af optagelsesforhandlinger var blevet gennemført i et tæt samarbejde
mellem Udenrigsministeriet og dets Markedssekretariat og de økonomiske
departementer samt erhvervsministerierne.Det var en model,som
på den ene side sikrede udnyttelse af decentral viden og ekspertise, på den
anden side gav Udenrigsministeriet en central placering i processen.Der var
også lagt et spor i andre henseender. Folketinget havde allerede i 1960’erne
nedsat et udvalg til at følge forhandlingerne,og ved udvalgsreformen i 1971-
72 blev Markedsudvalget et af de stående udvalg,hvis rolle oven i købet blev
fastslået gennem tiltrædelsesloven (Lov nr. 7 af 11.10.1972 om Danmarks tilslutning
til De europæiske Fællesskaber).
Systemets indretning er imidlertid ikke et simpelt udslag af politisk-administrativ
stiafhængighed.Da Danmark faktisk blev medlem af EF,opstod der
en situation,hvor man skulle tage stilling til,hvordan det permanente system
skulle se ud. Det ene problem var centraladministrativt. Under optagelsesforhandlingerne
havde Udenrigsministeriet ikke bare haft en central
placering. Det havde også opbygget en betydelig saglig, organisatorisk og
mandskabsmæssig kapacitet, og spørgsmålet var for disse embedsmænd (og
deres minister for udenrigsøkonomi og markedsanliggender),om man kunne
fastholde og videreudbygge den. Ikke bare centraliseringen, men også den
stærke formalisering af samordningsprocedurer og kommunikationsstrømme
skal ses i det lys. Man sprang til for at befæste sin egen sårbare situation,
da lejligheden bød sig, og det lykkedes at realisere målene, for så vidt som
koordinationen er mere centraliseret og mere formaliseret end normalt er i
den danske centraladministration.
Den parlamentariske del af proceduren har udviklet sig på samme baggrund.Også
her var der et spor, som blev formaliseret i tiltrædelsesloven og
med Folketingets udvalgsreform.Men igen er udvalgets centrale placering i
den danske EU-koordinationsprocedure ikke bare udtryk for stiafhængighedens
styrke og EU-spørgsmålets store vægt i dansk indenrigspolitik.
Proceduren bliver igen befæstet, fordi der er aktører, der slår til, når politisk
lejlighed byder sig.Allerede hurtigt efter Danmarks indtræden i EF opstod
der således en situation, hvor landbrugsminister Ib Frederiksen fra den
socialdemokratiske mindretalsregering blev kritiseret for at have indgået en
aftale, der overskred de rammer, som Markedsudvalget havde udstukket.
Resultatet blev, atVKR-partierne sammen med SF udformede et sæt præcise
spilleregler for ministrenes indhentning af et forhandlingsmandat hos
Markedsudvalget forud for forhandlinger i Ministerrådet (Andersen, 1989:
153-154;Christensen, 1995: 33;Folketingstidende, 1972-73,B, 1298-1300).
83

Selv om der allerede var taget skridt til sikring af både den politisk-administrative
og den parlamentariske kontrol og samordning under optagelsesforhandlingerne,var
perioden fra engang i 1971 til begyndelsen af 1973 præget
af mangel på ligevægt.Dermed forelå der en åben situation,hvor det var
muligt at lave om på hidtidige rutiner og organisatoriske strukturer, hvad
der igen gjorde, at nogle aktører havde en realistisk mulighed for at få løsninger,som
stillede dem bedre,mens andre så sig placeret i en defensiv position.Med
den brudte ligevægt var der lagt op til ganske radikal institutionel
forandring,men ifølge teorien også til etablering af en ny ligevægt.
Både den centraladministrative og den parlamentariske del af koordinationssystemet
har haft en overordentlig stor stabilitet.Ingen har ej heller forsøgt
at rokke ved det. Det er et udtryk for to væsentlige træk. Det ene er, at
systemet politisk er i ligevægt,hvorfor det ville være overordentligt svært at
ændre det;det kan give bagslag,sådan som Erhvervsministeriets mislykkede
forsøg på at samle al eksportfremme under eget ressort som nævnt gjorde
det i 1999.Den anden grund er,at systemet har vist sig fleksibelt.Dets særlige
afbalancering af centrale og decentrale kompetencer har givet det en
betydelig tilpasningsdygtighed,som er blevet udnyttet i takt med den institutionelle
og indholdsmæssige udvikling i EU. Det gør sig også gældende
for den del af koordinationssystemet, som omfatter procedurerne i forhold
til Folketingets Europa-udvalg.De er blevet styrket og uddybet,så Folketinget
principielt har mulighed for at følge udviklingen af både ny EU-politik
og implementeringen af politikken i kommissions- og komitologi-regi.
EU-samarbejdets kraftige udvikling har betydet,at informationsmængden
og sagspresset er vokset ganske gevaldigt gennem årene. Også her er systemets
tilpasningsdygtighed sat på en prøve. Det har gradvis ført til en højere
grad af ressortautonomi inden for regeringen og centraladministrationen.
Det har ikke mindst vist sig i samspillet mellem den hjemlige administration
i departementer og styrelser,den faste repræsentation og de danske forhandlere
i arbejdsgrupper og komitéer.Fagministrene og ministeriernes embedsmænd
optræder med større selvstændighed end forudsat i de oprindelige
spilleregler, selv om man formelt har fastholdt repræsentationens rolle som
knudepunkt for udveksling af instrukser,der som forudsat i spillereglerne fra
1971-72 bliver formidlet via Udenrigsministeriet.Men det ændrer ikke ved,
at „[i] dag kan de selv“, som en af de danskere, der har været med fra begyndelsen,har
udtrykt det (Ersbøll, 1995: 78).Selv om man med ændringerne af
Folketingets procedurer i 1994 og 1996 har søgt at tilpasse dem til en situation,
hvor sagsmængderne er meget større end tidligere, rejser udviklingen
84

spørgsmålet om, i hvilket omfang det parlamentariske led i proceduren har
(og overhovedet kan få) kapacitet til at håndtere det store sagspres.
FRA FÆLLES POLITIK TIL D A NSK PRAKSIS
Implementeringen af den fælles politik foregår på både EU-niveau og på
nationalt niveau,og i praksis er der et samspil mellem de nationale forvaltninger
og Kommissionen.Det finder sted i de rådgivnings-,forvaltnings- og
forskriftskomitéer, der er etableret på de områder, hvor EU har en fælles
politik.I sidste ende er det dog de nationale regeringer, der har ansvaret for
den umiddelbare forvaltning af EU-politikken. Hvor stor en frihed, det
giver de enkelte lande, varierer med den mere eller mindre restriktive
udformning af den fælles politik.Men deres frihed har fra starten været stor
og er det som hovedregel fortsat. Med udvidelsen af samarbejdet er man
yderligere gået over til at lovgive ved hjælp af rammedirektiver,som giver et
betydeligt spillerum ved implementeringen.Det gælder også,selv om man
samtidig har indført en form for sekundær regeldannelse, hvor Rådet har
delegeret kompetencen til at udstede kommissionsdirektiver og -forordninger
til Kommissionen.Kommissionens handlefrihed er imidlertid her
begrænset gennem komitologi-procedurerne. De tillader medlemslandene
at gribe ind i processen og vise en sag tilbage til behandling i Rådet,og specielt
på de områder, hvor de seneste institutionelle reformer har udvidet
EU’s kompetence, er der i proceduren indbygget politiske nødbremser
(Dogan, 1997;Franchino, 2000).
De nationale regeringers dominans i implementeringen har rejst spørgsmålet,om
EU inden for de givne institutionelle rammer er i stand til at føre
en troværdig reguleringspolitik.Der er især peget på muligheden af etablering
af uafhængige agenturer eller styrelser på EU-niveau modelleret efter
centralbanken og tilsvarende styrelser på nationalt niveau (Gilardi, 2001a;
Majone, 2000).De agenturer,der er oprettet,har imidlertid meget få opgaver
og svage formelle kompetencer, og det er derfor som altovervejende
hovedprincip op til medlemslandene frit at organisere den administrative
implementering i hvert enkelt land.En politisk nærliggende løsning er at
indpasse den i den allerede eksisterende institutionelle struktur (Knill, 2001).
Det har to konsekvenser. Den ene er, at det normalt minimerer de politisk-administrative
omkostninger. De berørte interesser har en rimelig grad
af vished for, at en ny EU-politik ikke rokker afgørende ved indarbejdede
procedurer,og at administrationen dermed også respekterer magtfordelingen
85

på området.Den anden konsekvens er, at der vil være en tendens til videreførelse
af de institutionelle forskelle mellem medlemslandene;det gælder så
meget mere, som den materielle regulering som nævnt ofte har rammekarakter.
Det har også været udgangspunktet for den del af den danske tilpasning,der
har vedrørt administrationen af fælles politik.Man har i et og alt
fulgt de samme principper, som blev lagt til grund for den ressortmæssige
fordeling af opgaverne.Var der således, som det f.eks. er tilfældet på miljøområdet,tale
om opgaver, hvor kommunerne ifølge den danske opgavefordeling
har kompetencen,så er det også dem,der i sidste ende er kommet til
at stå med ansvaret for gennemførelsen af regler, der kan føres tilbage til en
fælles EU-regulering.
Det har ikke hindret,at deltagelsen i EU har givet anledning til at tage den
administrative organisation op til overvejelse med det sigte at få en organisering,som
gav en given interesse en mere fremtrædende placering.Det var
f.eks. hvad landbrugets organisationer forsøgte i 1971. De foreslog en delegation
af administrationen af EF’s støtteordninger til en organisation,der var
ledet af en bestyrelse med repræsentanter for organisationerne. Modellen
var de nationale fonde, som allerede eksisterede. Forslaget blev mødt med
modstand fra både byerhvervenes organisationer og regering og centraladministration.Og
selv om det i et vist omfang lykkedes for Landbrugsrådet at
få handelens og industriens tilslutning til en modificeret model,blev resultatet
opbygningen af EF-Direktoratet (Christensen, 1978: 108-112). Det er
siden fusioneret med ministeriets strukturdirektorat,som også løste væsentlige
EU-opgaver,og indgår i dag i Direktoratet for FødevareErhverv.
I alle andre sammenhænge fulgte man ressortprincippet og indpassede i
forlængelse heraf opgaverne i de enkelte ministeriers departementer og styrelser.Med
Fællesakten og Det indre Marked skete der en opstramning af de
rammer, der skal sikre den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser. Et
af målene var bl.a. at sikre adgang til de markeder, der hidtil havde været
domineret af forsynings- og transportvirksomheder, som traditionelt havde
nationale eller lokalt-regionale monopoler,og som tillige ofte var offentligt
ejede eller kontrollerede. Opstramningen er set som en hævdelse af EU’s
supranationale træk, men en række analyser har afsløret et komplekst samspil
mellem EU-kommissionen, de nationale regeringer og de regulerede
myndigheder og virksomheder (Levi-Faur, 1999;Schmidt, 1996).
86

TAB E L
3.5.
Telekommunikation Fuldstændig
Telestyrelsen – delvis uafhængig
Regulerings-
og ejerstruktur på de offentlige forsyningsområder
M A RKED SÅBN I N G
REGUL E RINGSMY N D IGHED
Elektricitet
Fuldstændig markedsåbning,
der begrænses af store PSO
(Public Service Obligations)
Energitilsynet - uafhængig
Energistyrelsen
Naturgas
Gradvis markedsåbning
Energitilsynet - uafhængig
Energistyrelsen
Post
Gradvis markedsåbning
Posttilsynet
Jernbaner
Gradvis markedsåbning
Jernbanetilsynet
Banestyrelsen
Affald
Begrænset
Miljøstyrelsen og de kommunale
tilsynsmyndigheder
Kilder: Christensen (2001), OECD (2000).
DOMINER E NDE
EJERSTRUKTUR
Fuldt privatiseret
Forbrugereje
Staten
Fælleskommunale
selskaber
Staten
Staten
Fælleskommunale
selskaber
ADSKILLELSE A F R E G U LER I NG,
D R I F T OG EJERSKA B
Ja
Regulering, forsyning, handel
og systemansvar adskilt
Regulering adskilt fra øvrige
funktioner
Formelt, men inden for ministerstyret
hierarki
Formelt, men inden for ministerstyret
hierarki
Stærk integration af alle
funktioner
VERTIK A L
INT E G R ATION
Stærk
Stærk
Stærk
Stærk
Stærk
Stærk
87

Også den danske reguleringsstruktur afspejler den store kompleksitet i
implementeringen af de direktiver, der skal realisere Det indre Marked på
forsynings- og transportområdet,jf. tabel 3.5. For det første er der en varierende
grad af markedsåbning;for det andet er der store forskelle i den måde,
hvorpå man på de enkelte områder har grebet implementeringen an.Det
gælder således princippet om adskillelse af drifts- og reguleringsansvaret på
de enkelte områder. På telekommunikationsområdet er man gået meget
langt,idet der både er etableret en delvis uafhængig reguleringsmyndighed,
og med privatiseringen er gennemført en fuldstændig adskillelse af den politisk-administrative
kompetence fra ejerskabet. På el-området gælder det
samme til dels,men ejerstrukturen i form af forbrugerejede virksomheder,
der nedefra kontrollerer sektoren,er bevaret,mens man inden for naturgasområdet
har opretholdt den statslige og kommunale kontrol med forsynings-
og distributionsselskaberne.På jernbane- og postområderne fremstår
adskillelsen som ganske formel,da ejerskabet og det ministerstyrede hierarki
er sammenfaldende, og da reguleringskompetencen bliver varetaget af styrelser,der
er integreret i hierarkiet.Endelig er affaldsområdet taget med,idet
princippet inden for EU er, at affald er en omsættelig vare, der i Det indre
Marked skal behandles på lige fod med andre varer og tjenesteydelser. Man
har her bibeholdt en administrativ struktur, hvor kommunerne både er
meget autonome reguleringsmyndigheder,og hvor driften er lagt i hænderne
på fælleskommunale selskaber. Det politiske rationale er, at de kommunale
selskaber er specialkommuner og som sådanne ikke omfattet af EU’s
direktiv om udbud af offentlige tjenesteydelser (Justitsministeriet, 1997;
Olsen, 1999).
Den danske implementeringspraksis falder sammen med erfaringerne fra
de andre EU-lande. Man ser store forskelle mellem landene indbyrdes på
givne områder,og i de enkelte lande finder man tilsvarende store forskelle
med hensyn til,hvordan man har grebet problemet an på de enkelte områder.Med
hensyn til tidspunktet for og tempoet i markedsåbningen er forklaringen
til dels at finde i direktivernes mere eller mindre præcise regler.
Det forklarer ikke den store institutionelle variation på tværs af lande og
sektorer.For at få hold på den skal man analysere samspillet mellem de eksisterende
institutionelle strukturer, aktørkonstellationerne og de interesser,
som de enkelte aktører har ført frem i forhandlingerne om implementeringen
af Det indre Marked.Det var, som det fremgår af tabel 3.5, langtfra
ensbetydende med,at status quo sejrede og heller ikke med national dominans.Men
sådan som politikken blev til på EU-niveau,var der rige mulig-
88

heder for institutionelt at indrette den nationale implementering på en
måde,der tilgodeså forskellige nationale konstellationer.Det har i nogle lande
ført til en vidtgående markedsåbning på nogle områder, mens ændringerne
på andre områder har været beskedne (Eising, 2000; Eising & Jabko,
2001;Gilardi,2001b;Levi-Faur,1999).Et ofte fremhævet eksempel er Frankrig,der
har et ry for effektivt at blokere for økonomiske liberaliseringer,som
omfatter det franske marked, og som er det medlemsland, der hyppigst
krænker spillereglerne i Det indre Marked (The Economist, 27.1. 2002).
EUROPÆERE ELLER D ANSKE EMBEDSMÆND
Det særlige ved EU-samarbejdet er dets supranationale institutioner og
deres omfattende og intense samspil med nationale embedsmænd og
eksperter.De to forhold indtog samtidig en central plads i den neo-funktionalistiske
teori om international integration.Der var grundlæggende tale
om en politisk læringslogik,hvis første led var de politiske og administrative
aktørers reorientering af deres strategier mod de supranationale institutioner,
og hvis andet led var overførslen af loyaliteten til dem.Dermed var en
ny europæisk identitet skabt (Haas, 1958: 283-317).Mens første led i ræsonnementet
i høj grad har stået sig empirisk,ligger det tungere med andet led.
Det har dog ikke taget livet af spill-over hypotesen, som optræder i nye
udgaver, der i stedet lægger vægt på samarbejdets socialiserende effekter i
forhold til de embedsmænd,der deltager i arbejdsgrupper og komitéer (Se
f.eks.Lewis, 2000).Hvor neo-funktionalismen kombinerede en rationel og
en sociologisk logik,lægger den nyere litteratur alene vægt på socialiseringens
identitetsskabende effekter. Denne rent teoretiske interesse finder en
parallel i praktikernes vedholdende interesse for skabelsen af en europæisk
embedsmandsstand med en selvstændig „esprit de corps“ (Page, 1997:134-138).
Der er få empiriske undersøgelser af problemstillingen.Samtidig kan man
ikke slutte fra analyser af holdninger og adfærd hos EU-embedsmænd med
forskellig national baggrund. For det første ved man fra empiriske tests af
teorien om repræsentativt bureaukrati,at embedsmændenes baggrund ikke
har nogen stor indflydelse på dem (Egeberg, 1996, 1999). Hvad enten
udgangspunktet er sociologisk eller rationel teori, arbejder de nu for en
organisering med en stærk socialiseringskapacitet,alternativt stærke incitamenter.Det
gør imidlertid kun spørgsmålet om effekten af embedsmændenes
aktive involvering i samarbejde og forhandlinger på EU-niveau mere
interessant.Der er her tale om embedsmænd,hvis ansættelse og karriere er
89

national,men hvis opgaver i høj grad indebærer samarbejde og samspil med
såvel embedsmænd fra EU-bureaukratiet,som fra de øvrige medlemslande.
En logisk konsekvens må i givet fald være, at embedsmænd med langvarige
og intense kontakter på EU-niveau mere sandsynligt udvikler en identitet,
hvor de ser sig selv forpligtet over for EU og dets mission.Jarle Trondal har
på grundlag af en spørgeskema- og interviewundersøgelse af danske og
svenske embedsmænd analyseret problemstillingen.For begge lande er der
tale om embedsmænd,der ud fra en base i enten den hjemlige forvaltning
eller de to landes faste repræsentationer,har deltaget i møder i arbejdsgrupper
under rådet.Mens Danmark har flere årtiers medlemskab bag sig,blev
Sverige først optaget i EU i 1995.Analysen forkaster imidlertid hypotesen.
For selv om der er en vis indikation for,at en tættere inddragelse i EU-samarbejdet
giver grobund for en vis supranational identifikation,er konklusionen,at
denne socialisering er „sekundær i forhold til den indflydelse,som er
skabt af de nationale politisk-administrative institutioner“ (Trondal,2002:25).
Det udtømmer imidlertid ikke problemstillingen.For selv om EU-socialiseringen
ikke fortrænger den socialisering eller underminerer styrken i de
incitamenter, der er indbygget i deres nationale administrative karrierer,
udelukker det ikke,at deltagelsen påvirker deres præferencer og faktiske valg
af politiske løsninger. Det kan ske som et led i en strategisk tilpasning,hvor
de nationale forhandlere må give og tage, givet deres altoverskyggende
interesse i en videreførelse af samarbejdet inden for det enkelte område og i
almindelighed.Der er imidlertid også indikation for,at den stærkt institutionaliserede
deltagelse påvirker forhandlernes præferencer. Det fører ikke til
det skift i identifikation og loyalitet som forudsat af neo-funktionalistisk
teori,men derimod til at de nationale delegationer gradvis udvikler deres
præferencer og strategi undervejs i et forhandlingsforløb (Eising, 2000;
Eising & Jabko, 2001; Héritier, 1999).Segmentering på nationalt niveau i
samspil med de procedurer, som regulerer forhandlingsforløbene på EUniveau,
kan derfor bidrage til skabelsen af transnationale koalitioner, som
bryder med den hidtidige politik.På samme måde gælder, at fordelingen af
kompetence inden for decentraliserede systemer som det danske efter
omstændighederne giver de subnationale institutioner mulighed for enten
at bremse op i implementeringsfasen eller at springe til for på EU-niveau at
opnå gevinster,som ikke ville være realistiske på nationalt niveau.
90

AFSLUTNING – N A TIONAL EGENART
I EUROPÆISK PERSPEKTIV
Det administrative tilpasningsproblem er ikke nyt.I en lang periode interesserede
ingen sig for det,for man var først og fremmest optaget af den nationale
politiks konsekvenser for integrationen.Ingen gjorde meget ud af, at
kausaliteten også kunne gå den anden vej på det institutionelle og administrative
område (Goetz & Hix, 2001).Og dog har medlemslandene i bølger
mødt problemet.Det gjaldt de oprindelige seks fællesmarkedslande, som i
fællesskab skabte institutioner og den tidlige politik i form af toldunionen
og den fælles landbrugspolitik.Det skabte nye opgaver,som alle lande skulle
løse,hvad enten det drejede sig om administrativ repræsentation i Bruxelles
i institutioner, som allerede da fandt deres grundlæggende form, eller om
den nationale implementering af fælles politik.Erfaringerne fra de første
10-12 års samarbejde viste for det første, at medlemslandene administrativt
alle foretog tilpasninger, men også at den specifikke tilpasning varierede
stærkt fra land til land (Christensen,1971).Det gjaldt spændet mellem meget
centraliserede og meget decentraliserede løsninger under forberedelse af og
gennemførelse af forhandlinger på europæisk niveau,og det gjaldt spændet
mellem implementeringsformer i rent statsligt regi og former, som inddrog
de berørte interesser i den løbende administration.I denne fase drejede det
sig primært om landbrugspolitikken,men med udvidelsen af samarbejdet er
problemet også opstået på andre sagområder.
En tilsvarende erfaring er gjort ved de senere udvidelser. Således blev
Storbritannien optaget samtidig med Danmark. De valgte løsninger var
anderledes,men som i det danske tilfælde byggede opgavefordelingen og
koordinationsstrukturen videre på det mønster,som man havde fulgt allerede
under den lange periode med forberedelse og forhandlinger, løsninger
som samtidig indebar en tilpasning inden for den givne nationale ramme,
men hele tiden med blik for de konsekvenser,som arbejdet kunne få for britisk
politik (Bulmer & Burch, 2000;Wallace, 1996: 64).Det gentager sig,da
Finland,Sverige og Østrig bliver optaget i 1995,og Norge vælger at fortsætte
uden for det europæiske samarbejde.Forud for Sveriges optagelse var der
ganske vist gennemført meget grundige analyser af tilpasningsproblematikken,hvor
man både indhentede erfaringer fra andre lande,og gennemanalyserede
den svenske situation (Statskontoret, 1996). Resultatet blev, som i
andre lande, en nødvendig tilpasning,men på svenske præmisser (Hegeland
& Mattson, 2000;Sundström, 2001).
91

En ting er tilpasningen,som må ske ved indtræden i EU, hvis et land skal
være i stand til at forhandle på europæisk niveau og til at gennemføre fælles
politik i nationalt regi.En anden er efterfølgende tilpasninger over tid.Flere
nyere analyser belyser de samme sider af dette problem,som her er analyseret
for Danmarks vedkommende (Goetz, 2001;Harmsen, 1999;Hegeland &
Mattson, 2001; Jacobsson, 2001; Jacobsson et al., 2001; Kassim et al., 2000;
Lequesne, 1996; Menon, 2001).Deres konklusioner er samstemmende:At
der løbende opstår nye tilpasningsproblemer,som bliver løst;at tilpasningen
ikke følger en mekanisk stiafhængighed,men giver plads for såvel strategisk
tænkning hos de enkelte aktører som på regeringsniveau en gennemtænkning
af institutionelle nydannelsers konsekvenser for, hvad man definerer
som den nationale interesse på de enkelte sagområder; at samarbejdets
udvikling over tid og den administrative tilpasning hertil ikke har ført til
institutionel konvergens; at der inden for de nationale forvaltninger er
udviklet rutiner,som relativt gnidningsfrit muliggør håndteringen af endog
meget store sagsmængder; at opretholdelsen af stærkt centraliserede systemer
skaber et pres i retning af decentralisering og delegation i takt med et
stigende sagspres;og at den løbende tilpasning overalt sker inden for rammer,
som ligger i forlængelse af de institutionelle valg,som blev truffet ved
landets indtræden i samarbejdet.
Det leder frem til fire generelle konklusioner. Den første fremhæver de
nationale administrative institutioners betydelige fleksibilitet og tilpasningsdygtighed,som
imidlertid langtfra er ensbetydende med en passiv accept af
og tilpasning til politiske beslutninger, som er truffet på europæisk niveau.I
overensstemmelse med de generelle indsigter fra den teoretiske og empiriske
forskning om offentlig organisation og administrativ implementering
ser aktørerne den institutionelle indretning af gennemførelsen i forlængelse
af forhandlingerne om indhold og indretning af den fælles politik.Intet slag
er derfor tabt eller vundet,før man har set,hvordan de nationale regeringer
og de aktører, der er dominerende på de enkelte sagområder, har fastlagt
rammerne for den nationale administration og implementering.
Den anden konklusion understreger EU-institutionernes paradoksale
funktionsdygtighed,som ikke mindst kommer til udtryk gennem den dynamik,der
gang på gang præger deres evne til at initiere og formulere ny politik,selv
om det sker inden for et system,der i sjælden grad er befængt med
veto-punkter og tunge forhandlings- og beslutningsprocedurer (Héritier,
1999).Så hvor komplicerede EU’s spilleregler end er, giver deres udformning
betydelig plads til en rolle som politisk entreprenør for Kommissionen,
92

og til,at såvel den som de nationale regeringer kan koble forskellige sager
sammen til større pakker, der, gennem deres omhyggelige fordeling af
gevinster og tab, over tid har sikret, at man kan træffe nye og somme tider
også banebrydende beslutninger. Det er også i den sammenhæng,man skal
se de løsninger, som man i EU har valgt på implementeringsproblemet.
Både komitologi-proceduren og den stærke nationale autonomi i administrationen
af den fælles politik svækker EU’s politiske styrke og gennemslagskraft.Men
de reducerer samtidig de politiske omkostninger i den fase,
hvor den fælles politik bliver til, ligesom de giver medlemslandene både
politiske nødbremser og sikkerhedsventiler, som gør, at de kan leve med
resultater, som ellers ville have været uspiselige for dem. Det giver igen
mulighed for et spillerum for EU-initierede reformer af snart den ene,snart
den anden offentlige politik.Men samtidig er der også sat en grænse for den
fælles politiks effektivitet.
Den tredje konklusion kvalificerer nemlig de hypoteser og spådomme,
som bliver ført frem i internationaliseringens og globaliseringens navn,og
som angiveligt skaber tilpasningskrav, som kun fremtidens tabere er i stand
til at undvige (Andersen,2001;Sørensen, 2001).Ikke desto mindre ser nationalstaterne
ud til i forbløffende grad at kunne skærme sig.Sociale sikringsordninger,som
er dømt forældede i globaliseringens tidsalder,bliver videreført
(Crepaz, 2001),og det er som nævnt muligt med rent ud forbløffende
styrke for de EU-lande, der ikke ser fordelene i liberaliseringen inden for
Det indre Marked,at forhale og i lang tid unddrage sig dens konsekvenser i
den nationale implementeringsfase.
For det fjerde er den administrative tilpasning til deltagelsen i EU af generel
interesse for studiet af administrative og institutionelle forandringer.
Over den mere end 30 år lange periode fra 1960’erne er der gennemført en
ganske omfattende tilpasning.Den viser grundlæggende en betydelig fleksibilitet
og lydhørhed i dansk administration.Der er derfor også udviklet rutiner
og institutionelle spilleregler, som generelt løser de opgaver, som følger
af deltagelsen,og som politikerne i regeringen og Folketinget løbende har
taget stilling til og for Folketingets vedkommende selv formuleret.Det har
på ingen måde været ensbetydende med passivitet hos centraladministrationens
embedsmænd.De har haft et skarpt blik for, hvornår en ændring ville
have positive eller negative konsekvenser for deres egen gren af forvaltningen.Det
illustrerer først etableringen af koordinationssystemet i 1972, siden
omlægningen af eksportfremmeopgaverne i 1999-2000 og senest ressortændringerne
mellem Udenrigs- og Finansministeriet og Økonomi- og
93

Finansministeriet i 2001. Men udbrud af den art har været sjældne. Grundlæggende
har der været tale om et system i ligevægt.Alle har en interesse i,at
det fungerer, og man bryder derfor kun ud, hvis man er helt sikker på i et
hurtigt hug at kunne komme igennem med en ændring i egen interesse.
Man kunne have forestillet sig,at den form for politisk-institutionel ligevægt
ville blokere for tilpasning,men det har heller ikke været tilfældet.Med
en forsigtig formulering kan det tages som udtryk for en opbygning af det
centraladministrative system efter principper, der giver incitamenter til en
ganske høj grad af politisk lydhørhed hos embedsmændene, og for en bureaukratisk
struktur,som indkapsler de institutionelle interesser på en måde,
som ikke spærrer for fleksibilitet og tilpasning.
noter
1 Jeg har med tak modtaget adskillige nyttige kommentarer fra Jens Blom-Hansen,
Jens Peter Christensen, Carsten Daugbjerg, Morten Egeberg, Marius Ibsen, Peter
Nedergaard,Thomas Pallesen,Thomas Pedersen og Lise Togeby.
94

kapite l 4
FORVA LTNINGS­
INTERNATIONALISERING I DA G
EN O VERSIGT O VER FORMER OG UDBREDELSE
torben beck jørgense n
SYN PÅ STA T OG FORV A L TNING
Ud fra et traditionelt syn på det internationale samfund som bestående af
suveræne stater, jf. bogens indledningskapitel,må man forvente, at forvaltningsinternationalisering
er et topstyret fænomen, som især omhandler
forvaltningens opgaver. Men meget tyder på, at vi skal se mere bredt på
fænomenet forvaltningsinternationalisering.Dette kapitel åbner op for en
anderledes opfattelse af, hvorledes forvaltningen er organiseret og faktisk
fungerer. Det primære er, at mens det i studiet af international politik kan
være en hensigtsmæssig forenkling at tale om staten som en enhedsaktør i
både interne og eksterne anliggender, er det i studiet af forvaltningen en
absurditet.
For det første fungerer ministerier eller kommunale forvaltningsområder
ikke nødvendigvis som myndighedshierarkier,der kun påvirkes af,hvad der
sker i toppen.De kan også have et mere selvstændigt „produktionsliv“.For
det andet kan den offentlige sektor tage mange former,alt efter hvilket policyområde
vi studerer. Staten består f.eks.af relativt selvstændige ministerier,
der i mange situationer har varierende virkelighedsopfattelser, forskellige
måder at fungere på og indimellem konflikterende interesser.Vi skal se nærmere
på disse to aspekter.
Studier af offentlige organisationers „lokale“ produktion og styring peger
på,at offentlige organisationers relationer til omverdenen kan opdeles i to
vigtige netværk:et politisk-administrativt kredsløb,hvor generelle betingelser
for organisationens overlevelse,ressourcer m.v.er til forhandling,og produktions-
og forbrugskredsløbet,som vedrører selve ydelsesproduktionen
og kontakten til og interaktionen med brugere, leverandører, konkurrenter
m.v.(Jørgensen et al., 1996;Wamsley & Zald, 1976).Empiriske studier peger
på,at offentlige organisationer i væsentlig grad påvirkes af aktører med en
forankring i produktions- og forbrugskredsløbet,og at forholdet til overliggende
politisk-administrative myndigheder ofte kan tage form af bytte- og
95

forhandlingsrelationer i stedet for autoritetsrelationer (Hansen, 1994; Jørgensen
et al., 1996; Jørgensen & Melander, 1999).Vi har altså ikke at gøre
med rene myndighedshierarkier, hvor forandringer kun er topstyrede (se
også Antonsen & Jørgensen, 2000b).Man må derfor have øjnene åbne for,at
den offentlige sektor kan få mange forandringsimpulser gennem sit „produktionsliv“,og
at det derved kan problematiseres,at den offentlige sektors
input-side (dvs.i „begyndelsen“ af den parlamentariske styringskæde) skulle
være den mest betydningsfulde kanal for aggregering og transformering af
borgernes præferencer (Egeberg, 1978).Konkrete organisationer som f.eks.
museer, skoler, plejehjem,forsøgsstationer, regulerende myndigheder eller
større grupper af organisationer som for eksempel sygehuse og kommunale
socialforvaltninger kan derfor måske være de direkte modtagere af internationaliseringsimpulser.
Hvis det er tilfældet,er det sandsynligt,at den faktiske internationalisering
er afhængig af,hvad og hvordan der konkret produceres.Skal vi derfor forstå
internationaliseringens mange former, dens årsager og konsekvenser, må vi
også være beredte på at dykke ned i den enkelte offentlige organisation og
forstå dens særegne produktionsform,dens livsform og dens fagfolk,organisationens
særlige dilemmaer og udfordringer,dens institutionelle historie og
dens karakteristiske omgivelser.
Forestillingen om varierende policy-områder har ledt frem til opstillinger
af forskellige statsmodeller (Antonsen, 1999;Antonsen & Jørgensen, 1999;se
også Dunleavy & O’Leary, 1987;Hood & Schuppert, 1988;March & Olsen,
1989;Olsen, 1986;Rothstein, 1997),som afbildet i tabel 4.1.
Ved siden af den parlamentariske styringskæde – her benævnt den hierarkiske
stat – findes den autonome stat,den forhandlende stat og den responsive
stat.Forskellige sektorområder kan bedst beskrives ved forskellige modeller.
Den autonome stat forekommer at passe godt på områder som kultur og
forskning,den forhandlende stat på områder som arbejdsmarkedspolitik og
den responsive stat på serviceområder som børne- og ældreinstitutioner og
trafik.
Det interessante er her,hvilke implikationer for internationalisering disse
fire statsmodeller har. I den hierarkiske stat er det mest interessante aspekt
internationaliseringen af de politiske beslutninger af opgaverne.I den autonome
stat må internationalisering af viden og professionsudvikling stå i centrum.I
den forhandlende stat skal vi se efter internationalisering af netværk,
interesseorganisationer og interesserepræsentation,mens internationalise-
96

TAB E L 4.1.
Fire statsmodeller
E G E N S K ABER DEN HI E R ARKISKE S T AT DEN AUT O NOME S T AT DEN FOR H ANDLENDE S T AT DEN RES P O N S I V E S T AT
Forvaltningens rolle Neutral gennemførelse af Varetagelse af rettigheder samt Mægler i korporative struktu- Tage bestik af brugerønsker
politiske ønsker etiske og professionelle værdier rer
Borgerens rolle Vælger og undersåt Beskyttet, vejledt og opdraget Medlem af en Bruger/forbruger/
individ interesseorganisation selvforvalter
Normativt grundlag Politisk loyalitet Retssikkerhed, etiske, faglige Konsensus, kompromis, Produktivitet, service, selvudstandarder
politisk stabilitet, “realistisk vikling
forvaltning”
Organisatorisk kontekst Folketing, regering, mini- Faglige sammenslutninger, ideel- Arbejdsmarkedsorganisatio- Konkurrenter, brugerorganisterium
le organisationer, søsterorganisa- ner, erhvervsorganisationer, sationer
tioner brancheforeninger
Styreformer Regler, hierarki Regler, faglige normer og værdi- Forhandlinger, dialog, ydre Konkurrence, dialog, selvreer,
“peer-control”, socialisering, pres gulering
faglig/institutionel konkurrence
97

ing af den responsive stat f.eks.ses ved forekomsten af udenlandske konkurrenter,leverandører
og brugere/kunder.
Med dette lidt bredere udgangspunkt skal vi se nærmere på internationaliseringens
former,dens omfang og udbredelse i den samlede offentlige sektor.
Undersøgelsen af internationaliseringens former er eksplorativ, og vi
bygger her på interviews med ledere i et mindre antal statslige,amtskommunale
og kommunale forvaltninger og institutioner. 1 Her gives internationaliseringen
lidt kød og blod,og der gives eksempler på internationalisering i
forbindelse med offentlige organisationers produktionsliv og de forskellige
statsmodeller. Denne undersøgelse danner derved også baggrund for den
efterfølgende kvantitative undersøgelse af internationaliseringens omfang
og udbredelse. Her bygger vi på en omfattende spørgeskemaundersøgelse,
der er gennemført i hele den offentlige sektor. 2
INTERNA TIONALISERINGENS MANGE FORMER
opgave rne bestemmes inte rnationalt
Opgave- eller beslutningsinternationalisering er vel den klassiske opfattelse
af internationalisering og spiller også en ganske stor rolle i mange offentlige
organisationer. Organisationer som f.eks.Miljøstyrelsen,Statens Bilinspektion
og Registertilsynet er alle beskæftiget med regulerende opgaver og
arbejder her i vid udstrækning efter regler,der er fastsat i internationale fora.
Men nok så interessant har internationaliseringen af opgaverne haft forskellige
konsekvenser for de tre organisationer.Af de tre nævnte er Miljøstyrelsen
den organisation, der i størst grad lever og ånder internationalt, fordi
forureningen ikke respekterer landegrænser. Bilinspektionen arbejder ganske
vist ud fra EU-direktiver, men har i øvrigt et meget dansk marked.Det
samme kan siges om Registertilsynet, som samtidig er et eksempel på en
klassisk opbygget regulerende organisation, der kan administrere danske
såvel som internationalt fastsatte regler, uden at det nødvendigvis gør den
store forskel.Eksemplerne peger på,at internationalisering ikke nødvendigvis
får ensartede konsekvenser,og at forandringsimpulser fra det internationale
samfund løber sammen med andre forandringsimpulser. Det vender vi
tilbage til.
98

inte rnationalise ring af produktionsmidle r og vide n
Dette punkt er centralt for en organisations produktions- og forbrugskredsløb.Det
er meget knyttet til den teknologiske udvikling,der i mange tilfælde
netop er international. Eksempler finder vi overalt, hvor der er en udstrakt
brug af IT,og det er der snart alle steder i forbindelse med almindelig skrivning,kommunikation,journalsystemer
etc. Banalt i dag,men det er ikke
mere end 20 år siden,at man stadig sad og fedtede med sin dansk producerede
Viking no. 2.
Men mere interessant er det selvfølgelig at se på organisationens kerneaktiviteter.
Offentlige organisationer, som f.eks. biblioteker, skattevæsenet,
hospitaler, plejehjem for fysisk handicappede og mange specialiserede statslige
organisationer som Kort- og Matrikelstyrelsen (KMS),har fået produktionsprocesserne
revolutioneret til ukendelighed på grund af ny udenlandsk
produceret teknologi.
For blot 25 år siden var det meste udstyr i KMS hjemmelavet og altså
dansk produceret,ligesom man havde sin egen etatsuddannelse. I dag køber
man det meste af udstyret – og især i udlandet. Kort kan i dag groft sagt
fremstilles af hvem som helst,der besidder den nødvendige teknologi.KMS
uddanner heller ikke mere sit eget personale. Endelig har fremstillingsprocessen
skiftet karakter,således at udlicitering teknisk set lettes,og det interessante
i denne sammenhæng er, at der er en tendens til, at EU-udbud bliver
vundet af udenlandske firmaer. De danske firmaer er derfor ikke glade for
EU-udbud.En leder siger: „De to vi har her i Danmark – om 10 år er deres
marked overtaget af udlandet. Det ene får også deres opgaver lavet i udlandet,i
Indien og Polen“.
KMS er et godt eksempel på, at internationaliseringen kan slå dybere
igennem, hvis offentlige opgaver løsrives fra de centrale nationale politiske
institutioner (Dunleavy, 1997).Det,der nemlig er forudsætningen for internationaliseringen
af KMS,er løsrivelsen fra de militære myndigheder og den
militære tradition for hemmelighedskræmmeri.
Hospitaler skal fremhæves som eksempel på organisationer, hvor den
internationale vidensudvikling spiller en afgørende rolle ved siden af den
teknologiske udvikling.En leder siger:
Internationaliseringen betyder meget for sygehuset. Der er et meget
internationalt miljø, som især lægerne arbejder indenfor. De er tit til
konferencer i udlandet … Der er også taget et regionsinitiativ; Medicon
99

Valley, som er et forskningssamarbejde mellem medicinalfirmaer og universitetshospitaler.Vi
har den næststørste koncentration af medicinalfirmaer
i verden her i regionen [København-Malmö-Lund,TBJ].
brugere og marke de r b l ive r inte rnationalise re de
Danske offentlige organisationer har naturligvis i helt overvejende grad
danskere som brugere.Men billedet varierer ikke desto mindre overordentlig
meget. Et hospital beliggende vest for København har oplevet en markant
internationalisering af patienterne p.g.a. indvandring. En hospitalsdirektør
siger: „25 pct.af alle fødsler er af etnisk oprindelse. Det giver mange
sprogproblemer og kulturproblemer. Det har betydet en ændret omgangsform
med kunderne.Bl.a.bruger vi store beløb på at engagere tolke.“ I takt
med, at der indgås aftaler med hospitaler i nabolandene om behandling af
specielle sygdomme, vil patientvandringer på tværs af landegrænser blive
mere hyppige.
Nogle offentlige organisationer henvender sig i stigende omfang til et
internationalt marked. Danmarks Meteorologiske Institut producerer ikke
kun vejrprognoser for Rigsfællesskabet,men f.eks.også såkaldt meteorologisk
rutevejledning af skibe over Atlanten.En leder siger:
Udviklingen i Europa går i det hele taget mod øget konkurrence og
kommercialisering. De nationale meteorologiske institutter, f.eks. i Tyskland
eller i Sverige, kan også operere i Danmark.De kan f.eks.sende deres
egen vejrudsigt over Danmark … Vi arbejder også selv i udlandet … Vi
har monopol på indsamling af data [inden for Rigsfællesskabet,TBJ], men
vi har konkurrence på alt, hvad man kan bruge data til.
Og gymnasier,højere læreanstalter og universiteter producerer studenter og
kandidater af meget mere internationalt tilsnit end for bare 10 år siden,samtidig
med at SU-Styrelsen oplever en stigende „udvandring“ af studerende
til andre landes uddannelsesinstitutioner.
omskab e l se a f i nternat i onale relat i oner
De internationale relationer, som danske offentlige organisationer indgår i,
har typisk karakter af samarbejdsrelationer. Det har været hele ideen med
overhovedet at have en relation.I ukendt omfang er disse samarbejdsrelationer
ved at blive transformeret til konkurrencerelationer.De klassiske etater som
100

postvæsen,tele og jernbaner og højere uddannelse har længe deltaget i internationale
samarbejdsorganisationer, men i stigende omfang suppleres
eller erstattes samarbejdet med konkurrence.
Danmarks Meteorologiske Institut har en lang tradition for internationalt
samarbejde og er med i mange organisatoriske netværk (f.eks.et nordisk
samarbejde, den europæiske sammenslutning af vejrstationer og FN’s vejrorganisation),i
produktionssamarbejde (den europæiske regnestation i England)
og så det helt afgørende,den frie udveksling af vejrdata:
Alle de civiliserede lande er sluttet sammen i en organisation under FN,
og vi er enige om frit at udlevere data. Det er grundlaget for, at vi overhovedet
kan lave vejrudsigter. Også i jerntæppets tid var der fri udveksling.
Den frie udveksling af vejrdata har med andre ord været i alles interesse.
Men som nævnt tidligere har den teknologiske udvikling betydet,at nationale
vejrtjenester begynder at konkurrere på et globalt marked.Denne udvikling
truer den fortsatte fri udveksling af vejrdata,som paradoksalt nok er selve
grundlaget for en international kommercialisering:
Jo, det diskuteres meget nu, og det er et globalt problem. Der er stor forskel
i holdningerne landene imellem. USA vil gerne have alt frit. Europa
vil gerne have noget for sig selv. Ellers saver vi den gren over, vi selv sidder
på i forhold til det indtægtsdækkede … I det hele taget må man sige,
at international konkurrence rokker meget ved netværkene.
I takt med denne udvikling, som er meget knyttet til produktions- og forbrugskredsløbet,kommer
staten og andre traditionelle aktører i det politiskadministrative
kredsløb til at spille en stadigt mindre rolle. De vigtige interessenter
for DMI er f.eks.EU,andre nationale vejrtjenester og mere og mere
differentierede brugergrupper:„EU er faktisk en mere vigtig interessent her
end ministeriet,“ siges det.
inte rnationalise ring af tænkningen og atmo sfære n
Nogle offentlige organisationer synes at have overskredet en tærskel i forhold
til mange andre.Et klart eksempel er Miljøstyrelsen.Om internationaliseringen
siger man,at …
101

den påvirker vores arbejde, tænkning, hverdag. Den rammer ind alle vegne.
Jeg tror, det slog mig første gang for 2-3 år siden, da vi ansatte den første
medarbejder, der ikke taler dansk. Det var ikke længere naturligt, at
arbejdssproget var dansk.Vi har afdelinger på flere ambassader. De er
bemandede med lokalt ansatte, og derfor er arbejdssproget engelsk. Der
er også den store rejseaktivitet. Det betyder, at vi ikke bare kan sidde og
løse vores opgaver bag vores skrivebord i København.Vi ser også mange
kulturforskelle. Mange ting kan ikke laves, som vi gør det. Store dele af
det vi laver kan kun løses i internationalt samarbejde.
Det karakteristiske ved dette eksempel er, at internationalisering er noget,
der gennemsyrer organisationen.Det er ikke blot en (vigtig) dims,der nu
fremstilles i udlandet (men hvor mange formentlig ikke aner det) eller et
eller andet afgrænset aspekt ved organisationen, der er berørt. Det er hele
organisationens måde at tænke og arbejde på,som bliver mindre og mindre
specifik dansk.
inte rnationalise ring som impuls til forandringe r
Selv om internationalisering i sig selv kan betegnes som en forandring,kan
det i mange tilfælde være nok så interessant at se nærmere på internationalisering
som en impuls til yderligere forandringer. Et godt eksempel er Statens
Bilinspektion.EU-direktivet om periodiske syn fra 1991 (med effekt fra
1998) betød, at opgavemængden stort set blev fordoblet. Det blev anledningen
til ganske omfattende ændringer i organisation,ledelse,teknologianvendelse,brugerservice,forholdet
til ministeriet m.v.
Regeringen og ministrene var klar over, at hvis bilinspektionen skulle
løfte den opgave, skulle der andre boller på styringssuppen. Det var en
udviklingsopgave at finde lokaler og mennesker. Der var et kæmpe lobbyarbejde.
Automobilbranchen var interesseret i at få opgaven ud på
værkstederne. På det tidspunkt var Socialdemokratiet ikke interesseret i
at privatisere, så det blev en god dansk kompromisløsning. Regeringen
var heller ikke interesseret i anlægsudgifter i forbindelse med bygning af
nye synshaller. Så 50% af de periodiske syn skal foregå på private værksteder.
Der kom mange forandringer i både den eksterne og den interne styring og
ledelse under kategorien „styringssuppe“.En anden afledt forandring er
den meget store nyrekruttering af personale:„Jeg har aldrig oplevet noget
102

lignende. Den chance får man ikke igen, at lukke ca. 180 nye medarbejdere
fra én alderspukkel ind til en helt anden alderspukkel.“
Alt i alt ser det ud til, at en meget væsentlig impuls til forandring i dette
tilfælde kommer udefra. Behov for forandringer har formentlig hobet sig
op, og EU-direktivet er næppe den eneste impuls, men den kan ses som
udslagsgivende ved at sætte en deadline.
Alligevel fremgår det klart af eksemplet med bilinspektionen, at internationaliseringen
ikke kan stå alene,når vi skal forklare forandringer i offentlige
organisationer.EU-direktivet kan slet ikke forklare,hvorfor bilinspektionen
udviklede sig netop på den måde, den nu gjorde. Der er mange lokale
omstændigheder, som interviewcitatet er rigt på. Man kan også sige, at
direktivet åbnede op for eller skabte plads til andre forandringsimpulser,
ikke mindst New Public Management-idéer om,hvordan såkaldt moderne
offentlige organisationer skal styres og ledes.Internationalisering som forandringsimpuls
er med andre ord indvævet i andre strømme.
INTERNA TIONALISERINGENS OMFANG
Formålet med analysen er herefter at afdække den offentlige sektors internationalisering,
dens omfang – udbredelse og dybde – og dens art. Disse
spørgsmål belyses som nævnt ved data fra en større spørgeskemaundersøgelse
af den offentlige sektor.Sigtet er at give en oversigt.En sådan findes ikke i
dag.
Internationaliseringens udbredelse bliver belyst på to hoveddimensioner.
Først bliver internationaliseringens vertikale udbredelse belyst. Her er
spørgsmålet:Er internationalisering et udpræget „top-fænomen“? Dernæst
ser vi nærmere på dens horisontale udbredelse. Her er spørgsmålet: Hvilke
sektorer er især internationaliseret?
Den måde vi spørger til internationalisering på, er inspireret af analysen i
det foregående afsnit.Vi lægger altså vægt på at få belyst ikke blot opgaveeller
beslutningsinternationalisering, men også internationalisering af produktions-
og forbrugskredsløbet,af vidensudvikling og professionalisering,
af netværk og af brugere og markeder.
103

TAB E L 4.2.
Eksterne parters betydning. Pct.
1
KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMST K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATSLI GE D I R EKTORA TER,
INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYR E L SER D E P A RTEME N TER
Holdning
Betydning
Betydning
Holdning
Betydning
Holdning
Betydning
Holdning
Betydning
Holdning
Betydning
Holdning
Betydning
Hold­
ning
Brugere
95 61 93 40 95 59 94 39 88 49 89 36 83 28
Overordnet
myndighed
89
30
85
17
86
22
65
10
78
8
85
37
43
12
Politikere
78 16 94 69 67 25 98 61 40 -6 61 25 91 61
Faglige/
professionelle
organisationer 64 37 41 20 71 43 71 33 59 24 58 40 59 26
Internationale
organer
6
12 -5 9 1 20 4 24 9 58 16 73 6
Ved ikke/
ubesvaret andel 2
30
14
22
8
22
8
8
1.
2.
Første kolonne tal inden for hver type organisationer er opgjort som summen af svar (opgjort som procenter) i kategorierne: “for det meste aktive og
konstruktive medspillere”, “for det meste hæmmende og besværlige” og “i lige grad aktive med- og modspillere” og er dermed en indikator på eksterne
aktørers betydning. Anden kolonne tal er en opinionsbalance opgjort som differencen mellem første og anden kategori og er dermed en indikator på,
hvor positivt eller negativt eksterne aktører vurderes.
Ved ikke/ubesvaret på spørgsmål om internationale organer i pct. af antal besvarede skemaer.
-
104

inte rnationalise ringens
udbredel se i stat, am te r og kom m uner
Er internationalisering et „top-fænomen“? „Top-fænomen“ kan her forstås
på tre måder: 1.Internationalisering sker mest udpræget i staten,mens kommuner
og amtskommuner er langt mindre berørt – om overhovedet. 2.
Internationalisering sker mest udpræget på centralforvaltningsniveauet i
forhold til institutionsniveauet, uanset om vi befinder os i staten, en amtskommune
eller en kommune. 3. Internationalisering sker mest udpræget i
toppen af en organisation i forhold til bunden af organisationen.
Vi starter med at se på, i hvilket omfang internationale organer betyder
noget for offentlige organisationer i Danmark.
Tabel 4.2 viser et udsnit af de eksterne parter, som offentlige ledere er
blevet bedt om at vurdere betydningen af i forbindelse med organisationens
muligheder for at nå sine mål. Der er nogle ganske klare træk. Næsten
helt på tværs af politisk-administrative niveauer er brugerne, nærmeste
overordnede myndighed,politikerne og faglige/professionelle organisationer
af størst og mest positiv betydning.Der er naturligvis mindre svingninger.Politikerne
har således størst positiv betydning for centralforvaltninger,
mens brugerne betyder mest for institutionerne – især på det kommunale
og amtskommunale niveau. Men der er tale om svingninger – kunne man
sige – inden for et kontrolleret bånd.
Betydningen af internationale organer svinger derimod voldsomt fra det
kommunale niveau til det centralstatslige niveau.Fra at have næsten ingen
betydning overhovedet „avancerer“ internationale organer til at være en af
de allermest betydningsfulde eksterne parter for statslige departementer.
Det store spring tages fra statslige institutioner til direktorater og styrelser,
men læg også mærke til et mindre, men alligevel tydeligt hop i betydning,
når vi bevæger os fra amtskommunale institutioner til den amtskommunale
centralforvaltning.
Der er endvidere en systematisk tendens til,at internationale organer spiller
en større rolle på forvaltningsniveauet i forhold til institutionsniveauet.
Læg også mærke til, at internationale organer ikke entydigt vurderes positivt;i
forhold til andre eksterne parter faktisk ret lavt.Der er en svag tendens
til, at den positive vurdering stiger med stigende betydning, men den tendens
brydes i departementerne. Det kunne tyde på,at beslutningsinternationalisering
er vigtigst i staten og på forvaltningsniveauet,men vi kan først
vide det med sikkerhed, når vi kender den konkrete betydning af de involverede
internationale organer.
105

TAB E L 4.3.
Forandringsfaktorers betydning. Pct.
1
KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E
INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R
Politiske signaler 83 91 87 92 66 82 89
Krav fra overordnet myndighed 67 57 72 36 68 66 16
Brugere 78 70 84 80 57 65 52
Teknologiske gennembrud 39 66 41 74 53 58 43
Søsterorganisationer 40 36 43 62 25 32 26
Påvirkning fra det internationa­
le samfund 5 7 11 12 21 47 53
Ved ikke/ubesvaret andel 2 11 3 3 4 8 2 3
1. Tallene er summen af det antal respondenter, der for den enkelte eksterne aktør har angivet ”særdeles vigtig rolle” eller ”vigtig rolle”, opgjort i pct.
2. Ved ikke/ubesvaret på spørgsmål om international påvirkning i pct. af antal besvarede skemaer.
-
106

Ser vi på,hvilke faktorer offentlige ledere mener har spillet en rolle for forandringer
i den pågældende organisation (tabel 4.3),får vi et tilsvarende billede.
Politiske signaler, krav fra overordnede myndigheder og brugerønsker er i
top – igen næsten helt på tværs af politisk-administrative niveauer.Teknologiske
gennembrud ligger på et lidt lavere niveau og med svingninger uden
nogen sammenhæng med niveau, mens påvirkninger fra søsterorganisationer
(tilsvarende organisationer) med samme betydning har en faldende tendens
fra kommunerne til staten – meget naturligt,for på kommunalt niveau
er der flere organisationer, man direkte og nemt kan sammenligne sig med
(f.eks.biblioteker,skoler mv.).
Påvirkninger fra det internationale samfund ligger derimod i bunden som
forandringsimpuls – men ikke i statens centraladministration.I departementerne
kommer denne faktor ganske bemærkelsesværdigt ind på en delt
andenplads.
Foreløbig ser internationalisering med andre ord ud til at være et klart
top-fænomen.Internationale organer og påvirkninger fra det internationale
samfund betyder mest i staten og i særdeleshed i centraladministrationen. 3 I
tallene kan også ses en tendens til,at det internationale betyder mere på forvaltningsniveauet
i forhold til institutionsniveauet.Om internationalisering
betyder mere i toppen af en organisation end i bunden,kan hverken tabel
4.2 eller 4.3 belyse. Men for centraladministrationens vedkommende har vi
tal fra både øverste chefer (departementschefer og styrelsesdirektører) og
afdelingschefer og kontorchefer. Underopdeler vi materialet yderligere, er
tendensen her, at det internationale vurderes både mere positivt og som
mere betydningsfuldt af de øverste ledere.
Dette betyder ikke, at internationalisering kun finder sted i toppen,og vi
ved heller ikke,om internationalisering er ved at gribe om sig,således at forstå,at
det breder sig fra top til bund eventuelt med en vis udligning til følge.
Men det har dog næppe været „udligning“, der har præget 1990’ernes
udvikling.Tabel 4.4 viser,hvorledes man vurderer udviklingen i internationalisering
i de sidste ti år.
107

TAB E L 4.4.
Er internationaliseringen øget de sidste 10 år? Pct.
VED I K K E/
JA NEJ IKKE BES V ARET
Kommunale institutioner
Kommunale forvaltninger
Amtskommunale institutioner
Amtskommunale forvaltninger
Statsinstitutioner
Direktorater, styrelser
Departementer
19 16 64
25 10 64
19 15 66
58 8 34
39 14 47
72 8 20
76 3 21
Centraladministrationen har oplevet langt den stærkeste udvikling. Den
efterfølges af den amtskommunale centralforvaltning, hvorefter der er et
spring til amtskommunale institutioner og kommunerne.Vi ser også igen,at
internationaliseringen mere synes at være et forvaltningsfænomen end et
institutionsfænomen. 4
Vi skal herefter se på internationaliseringens art. Internationalisering er
ikke et endimensionalt fænomen.En række forskellige dimensioner ved den
offentlige forvaltning og dens organisationer kan være mere eller mindre
internationaliseret.Eller sagt på en anden måde:Internationalisering kan
være flerdimensional.
I tabel 4.5 er der indbygget følgende internationaliseringsdimensioner,jf.
tidligere: Forvaltningens problematik,dvs.de opgaver eller problemer man skal
forholde sig til.Internationalisering kan vise sig ved,at opgaverne er besluttede
i internationale organer, og/eller ved at problemerne krydser landegrænser
(f.eks.forurening,økonomisk kriminalitet).
Viden og erfaringsdannelse, hvilket betyder, at der ikke bare er en national
(eller kommunal) virkelighed, men også en international. Eksempelvis kan
internationalisering her vise sig ved,at man koordinerer og udveksler synspunkter
med tilsvarende organisationer i andre lande,at vidensudviklingen i
det hele taget sker gennem internationale fora og kanaler, at man i højere
grad rekrutterer medarbejdere med en international baggrund, og ved at
stemningen eller atmosfæren opleves som mere international.
Produktionssystem, dvs.de faktorer, der er direkte relateret til produktionsog
forbrugskredsløbet,som den pågældende forvaltning står for, uanset om
forvaltningens opgave er myndighedsudøvelse eller serviceproduktion.
Internationalisering kan her vise sig ved,at den anvendte teknologi er frem-
108

stillet i udlandet,at man har fået udenlandske underleverandører, at der er
opstået en konkurrence med udenlandske konkurrenter,og ved at brugerne
f.eks.også inkluderer udenlandske borgere eller virksomheder.
Hovedindtrykket fra tidligere bevares. Internationaliseringen er mest
udpræget i centraladministrationen. Men der fremkommer nu en række
interessante nuanceringer. 5
For det første rummer forvaltningens problematik delvis modstridende
tendenser.Internationalt besluttede opgaver får en gradvis større betydning
op gennem niveauerne. Det svarer til,hvad vi fandt vedrørende betydningen
af internationale organer. Men grænsekrydsende problemer går til dels
modsat.Denne dimension slår ganske kraftigt ud på institutionsniveau,ikke
mindst på kommunalt og amtskommunalt niveau.Hvad forklaringen er,kan
vi kun gisne om.Måske er det således,at man på et mere fagligt institutionsniveau
i højere grad oplever direkte og konkrete problemer end på forvaltningsniveauet,hvor
man arbejder ud fra et juridisk regelgrundlag?
For det andet er der ikke lige stærk sammenhæng mellem de forskellige
dimensionsgrupper og politisk-administrativt niveau.Internationalisering
knyttet til viden- og erfaringsdannelse samvarierer stærkt med niveau,men
på forskellig måde.På den ene side har vi at gøre med en gruppe,hvor der –
bortset fra kommunale forvaltninger – er en klar og meget stærk sammenhæng
med politisk-administrativt niveau. På den anden side opfører de
enkelte dimensioner sig alligevel relativt forskelligt. Koordinering og
meningsudveksling med søsterorganisationer i andre lande spiller først en
rolle fra og med statslige institutioner. International vidensudvikling spiller
en markant rolle i amtskommunerne,både forvaltningerne og institutionerne,
mens medarbejdere med en international baggrund og en international
atmosfære tager et spring op fra institutionsniveau til forvaltningsniveau i
amterne – som vi har set det tidligere.
Internationalisering relateret til produktionssystemet samvarierer ikke på
nogen klar måde med niveau.Det gælder frem for alt teknologi- og brugerdimensionerne.Derimod
spiller tilstedeværelsen af udenlandske underleverandører
og konkurrenter klart den største rolle på statsligt niveau – men
dog på et ganske lavt blus.
Sammenligner vi de tre grupper,er der ingen tvivl om,at internationalisering
vedrørende viden og erfaringsdannelse er den dimensionsgruppe, der
varierer mest med politisk-administrativt niveau. Det fremgår klart af
indeksberegningerne i tabel 4.5.
Derimod kan vi ikke sammenligne på tværs af grupperne. Om forvalt-
109

TAB E L 4.5.
Internationalisering på udvalgte dimensioner fordelt på politisk-administrative niveauer. Pct.
1
INT E RNATION A LISE R I N G E N KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E
V E DRØ R E R . .. INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R
Opgaver 5 6 7 13 20 38 34
Problemer 20 11 31 23 36 56 56
Problematik, i alt 25 17 38 36 56 94 90
Koordinering/
meningsudveksling 5 4 4 4 21 44 44
Vidensudvikling 15 3 25 35 20 42 40
Medarbejdere 7 2 11 23 20 21 30
Atmosfæren 6 2 2 13 15 21 31
Viden, erfaringsdannelse,
i alt 33 11 42 75 76 128 145
Teknologien 17 27 24 29 20 20 17
Underleverandører 1 1 - 2 6 7 3
Konkurrenter 1 - 1 2 8 9 8
Brugere 13 4 12 2 17 29 18
Produktionssfæren, i alt 32 32 37 35 51 65 46
Sum 90 60 117 146 183 287 281
-
110

INT E RNATION A LISE R I N G E N KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E
V E DRØ R E R . .. INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R
KUMULATIVT INDEKS
Problemer
100
68
152
144
224
376
360
Viden
100
33
126
225
228
384
435
Produktion
100
100
115
109
158
202
143
REL A TIV VI GTIGHED
Problemer
28
28
32
24
31
33
32
Viden
36
18
36
51
42
45
52
Produktion
36
53
31
24
28
23
17
1. Tallene er summen af det antal respondenter, der for den enkelte eksterne aktør har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på
basis af valide procenter (lave, stabile missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have svaret positivt
i mere end en svarkategori. Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden.
-
111

ningens problematik kommer ud med højere tal totalt set i forhold til produktionssfærens
internationalisering afhænger meget af, hvor mange
spørgsmål vi kan finde på at stille inden for hver enkelt gruppe. Men vi kan
sammenholde balancen mellem grupperne på tværs af de politisk-administrative
niveauer. Her kommer vi frem til,at internationalisering af forvaltningens
problematik har en nogenlunde ensartet relativ betydning uanset
niveau, at internationalisering af produktionssystemet har størst relativ
betydning på kommunalt niveau, og at internationalisering af viden- og
erfaringsdannelse fylder relativt mest på centralt niveau.
Det er ikke klart hvorfor. Måske er forklaringen,at høj grad af internationalisering
– og det finder vi entydigt i centraladministrationen – på en
påtrængende måde fremprovokerer de grundlæggende spørgsmål: Om den
måde man arbejder på; den måde man løser problemer på; den måde man
opfatter problemer på etc., mens en mere beskeden internationalisering
typisk er afgrænset til konkrete spørgsmål. Mere konkret kan vi formulere
følgende hypotese: Ved stigende internationalisering af forvaltningens problematik
og dens produktionssystem stiger internationaliseringen af videnog
erfaringsdannelse mere end proportionalt.
Vi skal herefter se nærmere på,om internationaliseringen kan have yderligere
konsekvenser for forvaltningen. Respondenterne blev bedt om at
vurdere en række udsagn. Disse er sammenfattet i tabel 4.6.Vi har igen
grupperet forskellige mulige konsekvenser af internationaliseringen for at
skabe overblik. Ligesom i tabel 4.5 kan man stille spørgsmål ved enkelte
dimensioners placering.Og frem for alt kan man diskutere, hvor den helt
præcise forskel mellem internationalisering og dens konsekvenser ligger.Er
det f.eks. internationalisering eller en følgevirkning af internationaliseringen,hvis
arbejdssproget ikke kun er dansk?Vi må leve med disse uklarheder
i dette kapitel.
I tabel 4.6 er grupperingen en anelse anderledes.Som i den foregående
tabel har vi en gruppe, der rummer følgevirkninger vedrørende viden og
tænkning,og en gruppe, der indeholder dimensioner vedrørende produktion
og arbejde.Endelig skal vi se nærmere på,hvorledes eksterne relationer
eventuelt forandres.
Grundmønsteret er det samme. Internationaliseringens følgevirkninger
præger staten, og her igen især centraladministrationen, langt mere end
amtskommunerne og kommunerne. Men tabel 4.6 viser faktisk en langt
større forskel på niveauerne end tabel 4.5. Jo tættere vi kommer ind i staten,
jo mere udtalte bliver internationaliseringens følgevirkninger.
112

Nu kan man sige,at der er en slags optisk bedrag i tabel 4.6.Mange i kommunerne
og amtskommunerne har naturligvis ikke svaret på spørgsmålene
om konsekvenser, fordi de ikke mente, at der var tale om nogen internationalisering
af betydning.Antallet af respondenter er for kommunerne og
amtskommunerne derfor meget lavere i tabel 4.6 end tabel 4.5.Allerede af
den grund må tallene selvfølgelig være lavere. Men det bør de selvfølgelig
også være,hvis de på nogen måde skal afspejle,hvor meget internationaliseringens
følgevirkninger fylder i landskabet.
Tager man alligevel hensyn til respondentbortfald i tabel 4.6, og lader
tabellen alene indeholde de procentuelle svarfordelinger fra de respondenter,
der oplever internationalisering – hvorved tallene naturligvis må blive
højere – kommer man frem til, at internationaliseringens følgevirkninger
alligevel er mindre ikke mindst i kommunerne og amtskommunale institutioner
og statsinstitutioner.Det betyder derfor,at ikke alene er internationaliseringen
meget mindre fremskreden i amter og kommuner, men den, der
er,har også færre følgevirkninger.
På den baggrund kunne man formulere denne hypotese:Følgevirkningerne
af internationaliseringen stiger mere end proportionalt end internationaliseringen
selv. Man kunne videre spekulere på,om ikke disse virkninger
kan skabe en selvforstærkende effekt, således at mere internationalisering
avler endnu mere.
Der er både positive og negative sider ved internationaliseringens følgevirkninger.
Der stilles større krav. Ikke blot om sprogkundskab, men også til
holdninger. Der skal reageres og arbejdes hurtigere, arbejdet er blevet mere
besværligt, man er blevet mere afhængig af udenlandsk viden, og øgede
kundskaber er nødvendige.På den anden side er samarbejdet med forskellige
parter blevet mere uformelt.
Mere interessant er det måske at lægge mærke til, hvorledes de eksterne
relationer udvikles.I centraladministrationen er der ca. 20 pct.,som mener,
at man nærmest er blevet del af et internationaliseret forvaltningsområde,
altså her forstået som et forvaltningsområde, der ikke har klare territoriale
grænser. Omkring 30 pct.mener, at medarbejderne bruger en væsentlig del
af deres tid på at deltage i internationalt arbejde. Knap 40 pct. mener, at
arbejdssproget ikke mere kun er dansk.
Rekapituler hertil et par iagttagelser fra tabel 4.5,nemlig at 44 pct,mener,
at der foregår en vigtig koordinering og meningsudveksling med offentlige
organisationer i andre lande,at 56 pct.mener,at de problemer,man arbejder
med, krydser landegrænserne, og 40 pct.mener, at vidensudviklingen sker
113

TAB E L 4.6.
Internationaliseringskonsekvenser fordelt på politiske/administrative niveauer. Pct.
1
KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E
INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R
V I DEN/TÆ N K N I N G
Arbejdssproget er ikke kun
dansk
4 3 4 8 15 36 39
Vi ræsonnerer anderledes 4 4 5 13 10 22 23
Vi er blevet afhængige af
udenlandsk viden
7 5 12 21 11 40 39
Der er sket en holdnings­
ændring hos os 13 11 13 15 21 30 35
Subtotal 28 23 34 57 57 128 136
P R ODUKTION/A R B EJDE
Organisationsstruktur er
blevet ændret
4 2 3 12 11 19 27
Vi må reagere hurtigere 6 4 4 12 15 26 38
Dagligt arbejde er blevet
mere besværligt
4 5 3 4 10 18 20
Vi får/skal have mere
efteruddannelse 12 11 14 15 26 29 41
Subtotal 26 22 24 42 62 92 126
-
114

KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E
INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R
EKSTERN E R E L A TIONER
Borgerne har sværere ved
at følge med
3
3
3
8
4
18
14
Samarbejdet er blevet
mere uformelt
4
3
6
16
18
33
27
Vi bruger mere tid til
1
internationalt samarbejde
2
4
7
26
32
Vi er blevet en del af et
internationalt forv. område
1
1
2
4
4
21
20
Vi reagerer på internationale
modeluner
3
4
4
8
4
16
22
Subtotal
12
11
17
40
37
114
115
Total
66
56
75
140
156
334
377
1. Tallene er summen af det antal respondenter, der for den enkelte eksterne aktør har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på
basis af ikke-valide procenter (store og varierende missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have
svaret positivt i mere end en svarkategori. Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden.
-
-
115

TAB E L 4.7.
Internationalisering vedrører mest EU? Pct.
VED I K K E/
JA NEJ IKKE BES V ARET
Kommunale institutioner
Kommunale forvaltninger
Amtskommunale institutioner
Amtskommunale forvaltninger
Statsinstitutioner
Direktorater, styrelser
Departementer
7 17 78
19 9 72
11 19 72
31 33 36
15 32 53
50 26 24
64 20 16
gennem internationale netværk,fora og kanaler.Så fremstår der konturerne
af en forvaltning,der i modsætning til amterne og især kommunerne lever i
en noget anderledes verden.
EU er en del af dette billede.Af tabel 4.7 fremgår to ting. For det første
spiller EU en stærkt stigende rolle,jo mere vi nærmer os forvaltningens top.
For det andet har EU større betydning på forvaltningsniveau end på institutionsniveau.
6
Dette peger frem mod næste tema.Alle disse forskelle er hidtil behandlet
som forskelle mellem stat,amter og kommuner.Men der er formentlig også
en sammenhæng til,hvilke opgaver forvaltningen varetager.Vi skal derfor se
nærmere på,hvorledes internationaliseringen tager sig ud på forskellige sektorområder.
inte rnationalise ringens udbre de lse på politikområde r
Man kunne fristes til at konkludere på forhånd,at visse opgaver i sin natur er
lokale, mens andre er nationale – og det er så de sidste, der måske kan få et
større eller mindre strejf af internationalisering.Men det er ikke sikkert,at
tingene nødvendigvis hænger sammen på den måde.Sociale opgaver – f.eks.
daginstitutioner for vanskelige børn eller plejehjem – kan virke meget lokale,som
noget der nødvendigvis må løses i lokalsamfundet.Men det er ingen
naturlov.Plejehjemmet kan drives af et multinationalt selskab,og visitation
af vanskelige børn kan ske efter internationalt fastsatte regler. Forsvar kan
siges at være en national opgave, men i det omfang Danmark deltager med
styrker i internationale brigader, mister forsvaret sin „naturlige“ nationale
116

karakter. Hvad der er naturligt i dag,er måske ikke naturligt i morgen.Og
var det måske ikke i går.
Tabel 4.8 viser betydningen af internationale organer (jf. tabel 4.2),og
hvilken rolle impulser fra det internationale samfund spiller i forbindelse
med forandringer i forvaltningen (jf. tabel 4.3) fordelt på sektorer. Der er
meget store variationer mellem sektorer.Det gælder både deres organisering
TAB E L 4.8.
1
Internationalisering inden for forskellige politikområder. Pct.
I N STI TUTI ON ER I A L T
F O R V A L T N I N GER I A L T
N
Internationale
organer
Betydning
Holdning
Internationale
organer
N
Det internationale
samfund som
forandringsfaktor
Betydning
Holdning
Det internationale
samfund som
forandringsfaktor
Erhverv 3 100 0 67 55 87 31 78
Forsvar/
beredskab 10 10 0 10 14 50 0 43
Miljø/energi 10 20 20 20 65 40 0 38
Arbejdsmark. 11 36 0 27 41 32 3 12
Sygehuse,
sundhed 52 11 0 12 20 30 0 -
Infrastruktur 6 0 0 0 64 27 3 26
Retsvæsen 8 25 0 13 12 25 0 33
Kultur/kirke 49 4 0 10 25 24 0 20
By/bolig - - - - 19 21 0 21
Tværgående
(økonomi mv.) 3 67 33 33 146 21 -7 7
Indtægter 2 50 50 100 74 19 2 16
Uddannelse/
forskning 149 9 1 11 67 18 3 8
Omsorg 288 5 0 3 79 8 3
6
Andet 109 4 1 1 334 18 -1 14
1. Første kolonne tal inden for de to søjler: “internationale organer” er opgjort som summen
af svar i kategorierne: “for det meste aktive og konstruktive medspillere”, “for det meste
hæmmende og besværlige” og “i lige grad aktive med- og modspillere”, mens anden kolonne
tal er en opinionsbalance opgjort som differencen mellem første og anden kategori,
jf. også noten til tabel 4.2. Tallene for forandringer påvirket af det internationale samfund
mv. udgør summen af det antal respondenter, der har angivet “passer særdeles godt” eller
“passer godt”, opgjort i pct.
117

(fordeling på institutionsniveau respektive forvaltningsniveau),og – af større
interesse her – grad af internationalisering.
Nogle sektorer er meget „institutionstunge“ – især omsorg/sociale
opgaver, sygehuse/primær sundhedstjeneste, uddannelse/forskning og
kultur/kirke – mens andre sektorer kun i beskedent omfang har organiseret
opgaverne i institutioner. Den videre analyse bliver afgrænset til
forvaltningsdelen alene. Da antallet af sektorer er relativt stort, bliver
antallet af respondenter i den enkelte gruppe nogle gange ganske lavt,og
det gælder så især institutionsniveauet.Når institutionsniveauet fravælges,hænger
det endvidere sammen med,at vi ikke kan slå institutionsrespondenter
og forvaltningsrespondenter sammen. Undersøgelsen af
institutionerne er del af en samlet stikprøve, der omfatter andre typer
organisationer,og vi har ingen muligheder for at vægte institutionsdelen
i forhold til forvaltningsdelen.
For overskuelighedens skyld vælger vi et begrænset antal sektorer ud til
nærmere undersøgelse.Vi er her interesserede i at udvælge sektorer med
varierende grad af internationalisering.Vi udvælger ud fra tabel 4.8 erhverv,
miljø/energi (begge traditionelle reguleringsområder),forsvaret (NATOsamarbejdet),arbejdsmarkedsforhold
(egentlig mest kendt som typisk nationalt
område, se i øvrigt kapitel 6 i denne bog) og sygehuse/primær sundhedstjeneste
(serviceopgaver med højt vidensindhold) som sektorer, der ser
ud til at have en høj grad af internationalisering.I en mellemgruppe vælger
vi retsvæsen,infrastruktur og kirke og kultur, og endelig medtager vi som
eksempel på en sektor med meget lille grad af internationalisering
omsorg/sociale opgaver.
I tabel 4.9 er internationaliseringens omfang opgjort på samme måde som
i tabel 4.5.Tallene bekræfter det hovedindtryk,vi fik i tabel 4.8.Der er massive
forskelle mellem de to yderpunkter: Erhverv og omsorg/sociale opgaver.
Og i øvrigt en del andre måske mindre iøjnespringende forskelle, som
alligevel fortjener en omtale.
Tag erhverv. Det er det eneste område, hvor beslutningsinternationalisering
og probleminternationalisering vægtes lige højt.Ellers har vi tidligere
set, at probleminternationaliseringen systematisk scorede højere – ligesom
det i vekslende omfang er tilfældet i tabel 4.9.Har vi her fat i noget karakteristisk
for erhvervsområdet? Måske nok.Denne sektor – specielt inden for
landbrug og fiskeri – er kendetegnet ved en tidlig EU-relateret internationalisering,og
har i øvrigt en indenlandsk tradition for regulering af erhvervene
(se i øvrigt kapitel 5 i denne bog).Man kan derfor overveje, om ikke
118

TAB E L
4.9.
Internationalisering på forskellige dimensioner fordelt på politikområder. Pct.
1
INT E RNATION A LISE R I N G E N
OMSORG/ ARBEJ DS
KULTU R / SYGEHUSE/ RET S - INFRA- MILJ Ø / FORSVAR/
V E DRØ R E R . ..
SOCI A L MARKED KIRKE SUND HED VÆSEN STRUKTUR ENERGI BEREDSKAB ERH V ERV
Opgaver
5
10
4
10
17
18 33
33
71
Problemer
20
24
25
25
50
27 50
62
73
Problematik, i alt
25
34
29
35
67
45 83
95 144
Koordinering/meningsudveksling 4
12
8
33
27 29
39
67
Vidensudvikling
7
5
13
50
33
26 24
31
60
Medarbejdere
1
7
8
25
8
19 11
23
40
Atmosfæren
3
5
5
11 22
25
36
Viden/erfaringsdannelse, i alt
15
29
29
80
74
83 86 118 203
Teknologi
18
24
33
35
8
27 18
33
16
Underleverandører
2
5
11
2
17
2
Konkurrenter
11
13
Brugere
5
7
8
25
13 10
39
38
Produktionssystem, i alt
23
33
41
40
33
62 30
89
69
Sum
63
96
99
155 174 190 199 302 416
1.
Tallene er summen af det antal respondenter, der har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på basis af valide procenter
(lave, stabile missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have svaret positivt i mere end en svarkategori.
Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
119

den lige vægtning af de to nævnte internationaliseringsformer er udtryk for
en modent udviklet sektor i forhold til sektorer,der nok er kendetegnet ved,
at problemerne krydser grænser, men ikke tilsvarende ved,at man regulerer
dem gennem internationale regler for at sikre ens behandling på tværs af
landegrænser.
Hvis der er noget i denne tankegang,kan man bruge dette til at karakterisere
de andre områder.I forhold til erhvervsområdet er miljø/energiområdet
knap så modent udviklet.Det samme gælder forsvaret,hvor den internationale
organisering og beslutningstagen måske ikke er fulgt med 1990’ernes
udvikling. Mest interessant er retsvæsenet med den største diskrepans. Her
må man næsten forvente en udvikling i de kommende år.
De tre grupperinger af internationaliseringsdimensioner følger nogenlunde
hinanden. Men der er forskellige udsving. Internationalisering af
egenskaber knyttet til produktionssystemet giver de mindste udsving og følger
dårligst internationaliseringsgraden generelt.Årsagen kan naturligvis
være,at vi har at gøre med produktionssystemer,som har et selvstændigt liv i
forhold til eksempelvis forvaltningens problematik.Det vil betyde, at internationaliseringen
af produktionssystemet følger andre veje og forårsages af
andre faktorer end f.eks.forvaltningens problematik.Når forsvaret og infrastrukturområdet
scorer ganske højt på produktionssystemet,kan årsagen ligge
her,for begge disse politikområder er ganske teknik-tunge.
Dernæst ser vi,at internationalisering vedrørende viden- og erfaringsdannelse
stiger mere end proportionalt med internationaliseringen
generelt.Det er her, vi finder det mest markante udsving,og vi ser med
andre ord det samme mønster,som vi så i analysen af variationer mellem
de politisk-administrative niveauer.
Hvis vi læser tabellen lodret,kan vi lokkes til at se nogle mulige internationaliseringsprofiler.
Erhvervsområdet er som sagt det modne, veludviklede
område, der scorer højt på næsten alle dimensioner, og hvor problem- og
beslutningsinternationalisering er i balance. Forsvaret afviger med en anden
balance mellem beslutningsinternationalisering og probleminternationalisering
og især ved en stærkere internationalisering af produktionssystemet.
Sygehuse/sundhed er eksempel på et service- og forskningsområde, hvor
internationaliseringen især vedrører vidensudvikling,medarbejderne og
teknologien. Retsvæsenet virker som et område, der er på vej ind i en stærk
udvikling,med manglende balance mellem beslutningsinternationalisering
og probleminternationalisering, relativ høj score på koordinering og
udveksling af oplysninger og vidensudvikling. Men så er internationalise-
120

TAB E L 4.1 0 .
Øget internationalisering i de sidste ti år? Pct.
VED I K K E /
JA NEJ IKKE BES V ARET
Omsorg/social
Arbejdsmarked
Kultur/kirke
Sygehuse
Retsvæsen
Infrastruktur
Miljø/energi
Forsvar/beredskab
Erhverv
27 15 58
51 10 39
56 12 32
45 10 45
58 8 34
53 8 39
55 3 42
71 - 29
78 11 11
ringen ikke nået længere. Der scores lavt på næsten alle andre dimensioner.
Infrastrukturen er endelig et godt eksempel på markedsinternationalisering,
for her optræder udenlandske konkurrenter, underleverandører og brugere
simultant.
Af tabel 4.10 ses vurderingen af, i hvilken grad de pågældende områder
har været præget af en øget internationalisering de sidste ti år.Tabellen
bekræfter tendenser, vi har set før. De områder, der har den største grad af
internationalisering, er også de områder, der har haft den kraftigste udvikling.
Her kan peges på områder som erhverv og forsvar.Vi kan også notere
os en væsentlig udvikling for retsvæsenet.
Ser vi på følgevirkningerne af internationaliseringen i tabel 4.11, genfinder
vi de samme mønstre. Erhvervsområdet kommer igen ud som det mest
genneminternationaliserede område. Det scorer højest på alle dimensioner
bortset fra én.Det betyder også,at eftersom erhvervsområdet stort set alene
er statsligt organiseret,er det ikke mindst dette område,der er medvirkende
til at trække staten op på det højeste internationaliseringsniveau.Tilsvarende
er det miljø/energiområdet,der trækker amtskommunale forvaltninger op.
Det er i øvrigt karakteristisk,at følgevirkningerne på erhvervsområdet og
miljø/energiområdet ligner hinanden. Der er betragtelige følgevirkninger
over hele linjen i modsætning til f.eks. forsvarsområdet, hvor det er meget
mere springende. Den forskel, der trods alt er mellem erhverv og miljø/energi,ligger
i niveau.Ligheder og forskelle afspejler formentlig,at vi har
at gøre med to reguleringsområder, men med forskellig alder (se i øvrigt
121

TAB E L
4.1 1 .
Internationaliseringskonsekvenser fordelt på politikområder. Pct.
1
OMSORG/
ARBEJ DS
KULTU R /
SOCI A L
MARKED KIRKE
V I DEN/TÆ N K N I N G
Arbejdssproget er ikke kun dansk 4
7
12
Vi ræsonnerer anderledes
3
5
Vi er blevet afhængige af udenlandsk
viden
5
10
16
Der er sket en holdningsændring
hos os
11
12
20
Subtotal
23
34
48
P R ODUKTION/A R B EJDE
Organisationsstruktur er blevet
ændret
4
7
4
Vi må reagere hurtigere
3
12
12
Dagligt arbejde er blevet mere
besværligt
5
5
4
Vi får/skal have mere efteruddannelse
10
14
8
Subtotal
22
38
28
SYGEHUSE
10
20
15
45
15
5
15
35
RET S -
VÆSEN
25
17
32
25
99
8
17
8
25
58
INFRA-
STRUKTUR
18
14
22
24
78
5
14
8
22
49
MILJ Ø /
ENERGI
20
24
28
25
97
23
26
8
26
83
FORSVAR/
BEREDSKAB
36
14
17
14
81
29
43
29
29
130
ERH V ERV
49
36
60
38
183
35
36
29
38
138
-
-
-
-
122

OMSORG/ ARBEJ DS- KULTU R /
RET S - INFRA- MILJ Ø / FORSVAR/
SOCI A L MARKED KIRKE SYGEHUSE VÆSEN STRUKTUR ENERGI BEREDSKAB ERH V ERV
EKSTERN E R E L A TIONER
Borgerne har sværere ved at følge
med
4
12
15
2 18
7
18
Samarbejdet er blevet mere uformelt
4
12
5
25
20 23 36
38
Vi bruger mere tid på internationalt
samarbejde
5
4
25
9 20 29
45
Vi er blevet en del af et internationalt
forvaltet område
7
4
3 14
7
45
Vi reagerer på internationale
modeluner
1
2
4
8
8 12 14
27
Subtotal
9
38
12
20
58
42 87 93
173
Total
54 110
88
100 215 168 267 304
494
1.
Tallene er summen af det antal respondenter, der har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på basis af valide procenter (lave,
stabile missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have svaret positivt i mere end en svarkategori.
Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
123

TAB E L 4.1 2 .
EU’s andel i internationaliseringen. Pct.
VED I K K E /
JA NEJ IKKE BES V ARET
Omsorg/social
Arbejdsmarked
Kultur/kirke
Sygehuse
Retsvæsen
Infrastruktur
Miljø/energi
Forsvar/beredskab
Erhverv
18 20 62
46 12 42
28 28 44
20 30 50
33 33 34
54 33 13
48 9 43
29 43 28
71 16 13
kapitel 7 i denne bog om energiforvaltningens internationalisering).
Af tabel 4.12 fremgår igen, at EU spiller en betragtelig, men alligevel
meget varierende rolle. Hvis man har forventninger om,at EU er ensbetydende
med en dybtgående og homogeniserende internationalisering,bliver
man meget skuffet.
Man kan notere sig,at på erhvervsområdet og miljø/energiområdet er EU
den helt dominerende faktor i internationaliseringen.Det samme kan man
så næsten også sige om arbejdsmarkedsområdet, men den sektor har ikke
udmærket sig ved en høj grad af internationalisering.Infrastruktur er ligeledes
relativt meget præget af EU, men det område har en noget anderledes
internationaliseringsprofil end erhverv og miljø/energi.På sygehus/sundhedsområdet
er det mest ikke EU-relateret internationalisering,der gør sig
gældende.Endelig gør helt andre forhold sig gældende på forsvarsområdet.
AFSLUTNING
Internationalisering er ikke noget „jævnt“ fænomen. Det har en meget
varieret form og udbredelse.Analysen peger især på følgende:
For det første finder vi især internationaliseringen på det statslige niveau
frem for det amtskommunale og kommunale niveau og på forvaltningsniveauet
frem for institutionsniveauet. Selv om det derfor er nærliggende at
konkludere, at internationalisering så er et udpræget top-fænomen, dvs.
niveauet er den udslagsgivende faktor for internationaliseringens styrke,skal
124

man huske, at billedet ikke er entydigt: Internationalisering forekommer på
alle niveauer, og specielt er internationaliseringen af produktionssfæren
mere invariant i forhold til niveau end andre former for internationalisering.
For det andet forekommer internationalisering især inden for bestemte
politikområder som f.eks.erhverv, forsvar, miljø/energi,retsvæsen,sygehuse/sundhed
og infrastruktur, mens andre områder er betydeligt mere uberørte.
Kontrasterne mellem stærkt internationaliserede områder, som
erhverv, og beskedent internationaliserede områder, som omsorg og sociale
opgaver, er meget store. Man ser her konturerne af en ny slags differentiering
af den offentlige sektor, mest udtalt i centraladministrationen, hvor
nogle dele er dybt involverede i internationalt samarbejde,mens andre fortsat
er særdeles danske. Denne differentiering indeholder en række momenter:
I den internationaliserede del af forvaltningen orienterer man sig mod
udenlandske offentlige organisationer og internationale organer, det er der
man henter ny viden og ideer, og det er i internationale sammenhænge, der
sættes nye dagsordner.Denne internationaliserede forvaltning arbejder tilsyneladende
mere uformelt,muligvis med en højere puls.
For det tredje ser det ud til, at der er interessante forstærkende mekanismer
i internationaliseringen. Vi har set, at internationalisering af viden- og
erfaringsdannelse – den mentale side af internationaliseringen så at sige –
betyder relativt mest, der hvor internationaliseringen generelt er stærkest.
Noget tyder derfor på,at den mentale internationalisering stiger mere end
proportionalt med stigende internationalisering generelt.Vi har også set tilsvarende
tegn på,at følgevirkningerne af internationalisering stiger mere
end proportionalt ved stigende internationalisering. Endelig kan vi notere
os,at de områder,der har den stærkeste internationalisering,også har oplevet
den stærkeste vækst i internationalisering.Nu kan denne vækst jo være forklaringen
på,at et område i dag har en høj grad af internationalisering.Men
det kan også betyde, at internationaliseringen har en acceleratoreffekt:
Internationalisering avler internationalisering.Hvis disse betragtninger holder
vand,er konsekvensen,at den af internationaliseringen skabte differentiering
i især centraladministrationen (men i øvrigt overalt,hvor den optræder
– også i amter og kommuner) over tid uddybes,muligvis i hastigt tempo.
Der er politikområder, som lever i deres egne verdener på præmisser, som i
svindende omfang er nationale. Og politikområder, der fortsat udvikles
inden for en national kontekst. Det demokratiske spørgsmål er, i hvilket
omfang danske politikere og borgere har mulighed for at kontrollere udviklingen.
Der er ikke tale om en standard kontrolopgave af typen: Politiker A
125

kontrollerer embedsmand B,hvor begge bevæger sig i samme meningsrum.
Tværtimod udvikles der forskellige meningsrum.
For det fjerde internationaliseres forskellige politikområder ikke på en
ensartet måde og i parallelle udviklingsforløb. Erhvervsområdet – landbrug
og fiskeri – er eksempel på det modne politikområde, hvor problem- og
beslutningsinternationalisering er i balance, og internationaliseringen er
fremskreden på alle dimensioner. Retsvæsenet er formentlig eksempel på
det modsatte:Et politikområde med en probleminternationalisering,der
langt overstiger beslutningsinternationaliseringen,men nok også et område,
der er i udvikling med en relativ høj score på koordinering og udveksling af
oplysninger og vidensudvikling.Sygehuse/sundhed er eksempel på et politikområde,hvor
internationaliseringen især vedrører vidensudvikling,medarbejderne
og teknologien.Endelig er der infrastrukturen – post,baner,tele,
luftfart etc.– der mere præges af markedsinternationalisering,fordi internationaliseringen
her i højere grad viser sig som udenlandske konkurrenter,
underleverandører og brugere.Det er indlysende,at den uensartede internationalisering
bidrager til den offentlige sektors differentiering.I denne sammenhæng
bør nævnes,at EU ikke overraskende spiller en ganske markant
rolle i internationaliseringen,men at dette ikke synes at have nogen homogeniserende
effekt på udviklingen.
noter
1 Den bagvedliggende undersøgelse af forandringer i den offentlige sektor er dokumenteret
og afrapporteret i Antonsen & Jørgensen (2000a).
2 Datamaterialet er indsamlet som led i en omfattende spørgeskemaundersøgelse,
som Magtudredningen har gennemført i hele den offentlige sektor. Et fælles spørgeskema
blev foråret 2001 udsendt til de øverste ledere af offentlige organisationer.
Grundet den stærke interne differentiering i mange af centraladministrationens
organisationer er skemaet tillige sendt til afdelingschefer og – hvor sådanne
ikke findes – til kontorchefer. Undersøgelsen er af praktiske og økonomiske grunde
delt i en totalundersøgelse og en stikprøveundersøgelse. Totalundersøgelsen
omfatter centralforvaltninger på alle niveauer, dvs. den statslige centraladministration
(departementer, N=72; direktorater og styrelser, N=214), amtskommunale
centralforvaltninger (typisk amtsgårdens forvaltning, N=51) og kommunale cen-
126

tralforvaltninger (typisk rådhusforvaltningen, N=783). Stikprøven omfatter institutionsniveauet
i staten (f.eks. universiteter og læreanstalter, museer mv., N=68),
amterne (f.eks. hospitaler, N=106) og kommunerne (f.eks. plejehjem og biblioteker,
N=517) samt en række halvoffentlige organer. Svarprocenterne er for statsforvaltningen
65 pct., for amtskommunale forvaltninger 71 pct. og for kommunale
forvaltninger 56 pct. Undersøgelsen af institutionerne er del af en stikprøveundersøgelse,
hvorfor det i princippet er umuligt at estimere svarprocenten for enkeltsegmenter
i stikprøven. Svarprocenten for hele stikprøven er 43 pct. Den er formentlig
en del højere for almindelige offentlige institutioner, da meget tyder på,
at en række halvoffentlige/halvprivate organisationer ikke var relevante for undersøgelsen.
3 Det kan ikke udelukkes, at konklusionen skal tages med et gran salt, for der kan
være en del optisk illusion, der forvrænger billedet. Det er således klart en mulighed,
at man i kommunerne administrerer mange regler som godt nok er danske,
men som startede som EU-direktiver. For kommunen kommer de dog bare fra
oven, fra staten.
4 Ved-ikke-procenterne og de mange manglende besvarelser kan siges at introducere
en betydelig usikkerhed i fortolkningen. På den anden side var der i skemaet
efter det første spørgsmål om internationalisering angivet, at hvis man ikke mente,
at internationalisering var et fænomen af nogen betydning overhovedet, kunne
man overspringe de efterfølgende spørgsmål. Manglende besvarelse er derfor taget
som udtryk for manglende internationalisering. Som et kuriosum, der understøtter
konklusionerne, kan der også peges på, at ved-ikke-andelen og manglende
besvarelser på spørgsmålet er støt stigende, jo længere vi kommer ned i det politisk-administrative
hierarki.
5 Det skal understreges, at den efterfølgende diskussion naturligvis er afhængig af,
hvorledes man indplacerer de enkelte dimensioner i grupper. F.eks. kan man argumentere
for, at vidensudvikling og medarbejdere med en international baggrund
er dimensioner med tæt tilknytning til produktionssystemet. Det kan heller ikke
udelukkes, at respondenterne i besvarelsen af teknologispørgsmålet i virkeligheden
kan have haft kontorrelateret IT som udgangspunkt. Endelig kan der være en systematisk
tendens til at undervurdere internationaliseringens betydning i produktionssystemet,
fordi respondenterne er top-ledere, der nok i mange tilfælde har en
relativ stor afstand til pågældende organisations konkrete arbejde.
6 Igen kan det være muligt, at en optisk illusion gør disse forskelle større, end de i
realiteten er.
127

kapite l 5
INTERNATIONALISERING AF
LANDBRUGSFORVA LTNINGEN OG
N ATIONALE MAGTKONSTELLATIONER
car ste n daugbjerg og f lemming just
TESER OM FORANDRING
Historisk set har landbruget været det vigtigste danske eksporterhverv. Det
var således naturligt,at Landbrugsministeriet var det første fagministerium,
der blev udskilt fra Indenrigsministeriet i 1896. Selv om landbrugserhvervets
økonomiske betydning for længst er overhalet af industrien,har man i
Danmark,som i de omkringliggende lande, valgt at opretholde et særligt
ministerium for landbrugs- og fødevaresektoren.Det faktum,at et sådant
ministerium har eksisteret i mere end hundrede år, giver ganske gunstige
betingelser for at undersøge,hvordan en national forvaltning over tid reagerer/ikke-reagerer
på ændringer i dens internationale omgivelser,som i dette
tilfælde udgøres af de institutionelle rammer for den internationale handel
med landbrugsvarer. I teorien kunne forvaltningen jo også være meget
internationalt orienteret uden en stærk eksportsektor, hvis der f.eks. var
politisk vilje til at satse meget på FAO, på en aktiv u-landspolitik gennem
Landbrugsministeriet o.l. Når disse internationale relationer kun har været
appendikser, har det historiske årsager: Landbruget og et politisk flertal har
aldrig været interesseret i andet, end hvad der tjente de umiddelbare kommercielle
interesser.
Det særlige ved landbrugsforvaltningen er,at den ganske tidligt blev internationaliseret
i et vist omfang. Faktisk skete det allerede før Landbrugsministeriet
så dagens lys, idet Det kongelige danske Landhusholdningsselskab
allerede i 1888 udstationerede den første (stats-)konsulent i London for at
overvåge udviklingen på det vigtige britiske marked og varetage danske
landbrugseksportørers interesser på dette marked (Bjørn, 1982).
Forvaltningens opgave var, ud over at varetage danske eksportinteresser,
også at bidrage til at fremme landbrugserhvervets internationale konkurrenceevne.
Denne stærke eksportorientering har gennem mere end 110 år
været et centralt træk i landbrugsforvaltningen.
128

Gennem det 20. århundrede har landbruget oplevet markante skift i de
internationale omgivelser, idet de institutionelle rammer på eksportmarkederne
(handelsregimerne) har ændret sig drastisk.Disse skift i omgivelserne
skete over en forholdsvis kort tidsperiode. Fra at være et frihandelsregime
ændrede handelsregimet for landbrugsvarer sig til et system af bilaterale handelsaftaler
i forbindelse med 1930’ernes krise. Dette system blev for Danmarks
vedkommende opretholdt frem til medlemskabet af EF i 1973, hvorefter
landbrugseksporten nu var underlagt et egentligt internationalt markedsreguleringsregime.Den
seneste udvikling inden for dette regime er et gradvist skred
mod et bredere fødevarepolitisk element i den internationale regulering af
landbruget.
Disse forandringer har naturligt nok ført nye forvaltningsopgaver med sig.
Spørgsmålet er derfor ikke så meget,om der skete en internationalisering af
landbrugsforvaltningens opgaver eller skift i de internationalt relaterede
opgaver.Det er snarere,om de nye opgaver også førte til organisatoriske forandringer.
Med andre ord ønsker vi at undersøge, om der er nogen direkte
kausal sammenhæng mellem karakteren af en national forvaltnings internationale
omgivelser og dens organisatoriske struktur.
Umiddelbart skulle man tro, at de markante forandringer i landbrugsforvaltningens
internationale omgivelser og de dertil knyttede nye reguleringer
skulle lede til grundlæggende organisatoriske ændringer med det formål
at tilpasse forvaltningen til de nye internationale udfordringer. En sådan
hypotese ville være nærliggende at arbejde udfra, såfremt man tager
udgangspunkt i den eksisterende internationaliseringslitteratur (se bogens
indledende kapitel).Det er dog tvivlsomt,om der er en så direkte sammenhæng
mellem ændringer i internationale forhold og nationale forvaltningsstrukturer.
Specielt nationale magtforhold må formodes at være af afgørende
betydning for, hvorledes skift i de internationale omgivelser udmøntes i
den konkrete forvaltningsstruktur. Denne faktor kan således betragtes som
en betingende variabel,der har en selvstændig indflydelse på organisatoriske
valg i forvaltningen.Vores hypotese er derfor,at forandringer i de internationale
omgivelser ikke er determinerende for forvaltningens strukturer, men kan være den
faktor,der sætter en forandringsproces i gang.Den konkrete udformning betinges i høj
grad af nationale magtforhold.
Analysen af den danske landbrugsforvaltning over en lang tidsperiode
giver nogle klare metodiske fordele i sammenligning med en analyse, der er
baseret på et øjebliksbillede. I og med at der er sket drastiske forandringer i
landbrugsforvaltningens internationale omgivelser, kan vi tilrettelægge ana-
129

lysen som et komparativt studie.Vi varierer den uafhængige variabel, nemlig
de internationale omgivelser, for derefter at analysere, om denne
ændring fører til nye forvaltningsstrukturer. Såfremt der ikke er sket en
organisatorisk forandring af forventet karakter og omfang,analyserer vi,om
nationale magtforhold (den betingende variabel) kan forklare de organisatoriske
valg.
Når man taler om landbrugsforvaltningen, er det vigtigt at gøre sig klart,
hvad den indbefatter. Historisk set har landbrugsforvaltningen i en række
europæiske lande ud over den statslige landbrugsforvaltning også indbefattet
privat organiserede forvaltningsorganer. Staten har delegeret væsentlige
dele af forvaltningen af diverse landbrugsordninger til private organer, som
helt eller delvist har været kontrolleret af landbrugets organisationer (Espeli,
1992; Flynn & Hawkins, 1990; Garrido & Moyano, 1994; Hellström,
1976; Just et al., 1984; Just 2000). Forholdet mellem den statslige del af landbrugsforvaltningen
og landbrugets organisationer er således et centralt
aspekt i karakteriseringen af landbrugsforvaltningen. Derfor vil det være
det dominerende fokus for analysen af landbrugsforvaltningens organisation,
men vi vil dog også se isoleret på den statslige del af landbrugsforvaltningen.
Forholdet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne er også det
helt centrale i Christensens (1993) typologi over forvaltningsmodeller.Han
skelner mellem fire forvaltningsmodeller,nemlig rendyrket bureaukrati (pure
bureaucracy),konsulterende bureaukrati (consultative bureaucracy),korporativt
bureaukrati (corporatist bureaucracy) og delegeret administration (delegated
administration).I sidstnævnte tilfælde er den offentlige regulering baseret på
„group self-regulation through formally private organizations,empowered
by devolution of public interest“ (Schmitter,1985:47).Nedenstående tabel
redegør for de fire modellers karakteristika.Som det ses,bliver interesseorganisationernes
rolle i forvaltningen mere omfattende,jo længere man bevæger
sig ned i tabellen.Der er således tale om et kontinuum.
For at kunne teste hypotesen må man nødvendigvis skelne mellem forskellige
grader af forandringer.Man kan skelne mellem ændringer i forvaltningens
grundstrukturer og tilpasninger af den administrative struktur.Kriteriet,for
om et skift i forvaltningsstruktur er en ændring af den forvaltningsmæssige
grundstruktur,er,at der skal ske et markant skift i interesseorganisationernes
muligheder for at øve indflydelse på forvaltningens virksomhed.Dette sker,
når der ændres på interesseorganisationernes faktiske muligheder for at nedlægge
veto.I Christensens typologi findes en klar skillelinje mellem det kon-
130

TAB E L 5.1.
Forvaltningsmodeller
T Y PE
Rendyrket
bureaukrati
Konsulterende
bureaukrati
Korporativt
bureaukrati
Delegeret
administration
KARAKTE R IST I K A
Embedsmænd tager beslutninger, der er underlagt de generelle regler
for sagområdet. Interesseorganisationer holdes ude fra
beslutningstagen
Interesseorganisationer har ret til at blive hørt i generelle og
specifikke spørgsmål vedrørende administrativ beslutningstagen
Embedsmænd er politisk forpligtede til at dele deres ansvarsområder
med interesserepræsentanter
Implementering af politiske beslutninger er delegeret direkte til
interesseorganisationer
Kilde: Christensen (1993: 203-05).
sulterende bureaukrati og det korporative bureaukrati.Det er her,der ændres
afgørende på interesseorganisationernes indflydelsesmuligheder. Under
rendyrket og konsulterende bureaukrati er interesseorganisationerne ikke
tildelt nogen vetoret,hvilket de i praksis er under korporativt bureaukrati og
delegeret administration.En ændring i forvaltningens grundstruktur kræver
altså, at man krydser skillelinjen mellem konsulterende og korporativt
bureaukrati.Vi skal senere se på,om denne skillelinje i virkelighedens verden
er så markant.
HANDELSREGIMER
Landbrugsforvaltningens opgaver har ændret sig ganske markant gennem
tiden som følge af ændringerne i dens internationale omgivelser,hvilke først
og fremmest udgøres af handelssystemet for landbrugsvarer. I det følgende
vil vi redegøre for,hvorledes ændringer i handelssystemet har påvirket landbrugsforvaltningens
opgavevaretagelse.
Som nævnt i indledningen kan det internationale handelsregime for landbrugsvarer
frem til begyndelsen af 1930’erne karakteriseres som et frihandelsregime.I
1930’erne ændredes det til et handelsaftaleregime bestående af et system
af bilaterale handelsaftaler. For Danmark fortsætter dette system efter
krigen frem til EF-medlemskabet i 1973. Derefter kan hovedmarkedet for
den danske landbrugseksport karakteriseres som et markedsreguleringsregime.
Disse tre handelsregimer har været forbundet med vidt forskellige reguleringsopgaver
for den danske landbrugsforvaltning.Det overordnede mål for
131

forvaltningen har dog gennem alle tre perioder været stabilt;nemlig at sikre,
og om muligt fremme,dansk landbrugs internationale konkurrenceevne og
mulighed for afsætning på eksportmarkederne.
Frem til begyndelsen af 1930’erne var landbrugsforvaltningen som nævnt
præget af et frihandelsregime. Forvaltningens opgave blev primært at støtte
det nationale landbrugs muligheder for at leve op til kravene på eksportmarkederne
via begrænsede nationale foranstaltninger, f.eks.omkring veterinære
standarder. En anden central opgave, som en sådan eksportorienteret
landbrugsforvaltning i et frihandelsregime påtog sig,var at etablere et system
til overvågning af eksportmarkederne for at støtte den nationale eksport.
Det var også bevæggrundene for de stigende krav på det veterinære område.
Forvaltningen som sådan var ikke internationaliseret,men dens opgavevaretagelse
var i høj grad påvirket af begivenheder på eksportmarkederne.Den
var nationalt orienteret i form af regulering til støtte for eksporten.Ageren
på den internationale arena var begrænset til markedsovervågning og eventuel
lejlighedsvis deltagelse i bilaterale forhandlinger med regeringer, som
brød frihandelsprincipperne. Sådanne forhandlinger var et regeringsanliggende,hvilket
som regel betød,at Udenrigsministeriet ledede forhandlingsdelegationen.Samlet
set var landbrugsforvaltningens opgaver overvejende
indrettet på at tilpasse sig udviklinger på eksportmarkederne, men ikke
aktivt at forsøge at påvirke dem.
Handelsregimet baseret på bilaterale handelsaftaler,som blev vilkårene fra
begyndelsen af 1930’erne,krævede langt større forvaltningsmæssig kapacitet
end frihandelsregimet,idet en af forvaltningsapparatets hovedopgaver blev
at administrere detaljerede handelsaftaler både udadtil og indadtil.I kølvandet
på disse aftaler fulgte – som oftest meget komplekse – nationale ordninger
som f.eks.svinekortene, som havde til formål at modvirke uønskede
nationale effekter af handelsregimet.Da dansk landbrug på trods af vanskelighederne
stadig var stærkt eksportorienteret,blev landbrugsforvaltningens
opgaver i høj grad centreret omkring administrationen af handelsaftalerne
og deltagelse i bilaterale forhandlinger med handelspartnere.
Et bilateralt handelssystem vil kun i begrænset grad tildele en eksportorienteret
landbrugsforvaltning en aktivistisk rolle i udformningen af rammerne
for landbrugseksporten.Resultatet blev da også i stedet en tilpasningsstrategi,hvor
landbrugets organisationer fik en særdeles fremtrædende
rolle,da departementet ikke selv havde en ekspertise og heller ikke ønskede
at opbygge en sådan før medlemskabet af EF (Helmer Pedersen, 1975; Just,
1992a, 1995).
132

I 1973 måtte den danske landbrugsforvaltning indstille sig på ændrede
internationale omgivelser.Fra at operere i et system af bilaterale handelsaftaler
skulle landbrugsforvaltningen nu tilpasse sig et internationalt markedsreguleringsregime
for landbrugsvarer.Oprindeligt regulerede EF-kommissionen
priserne på landbrugsprodukter ved at regulere importen af landbrugsvarer
fra verdensmarkedet og dermed det samlede udbud på det interne marked
ved hjælp af variable importafgifter.Det interne udbud af landbrugsvarer til
forbrugerne blev reguleret af støtteopkøb og oplagring samt eksportstøtteordninger,
som havde til formål at få en del af overskudsproduktionen afsat
på verdensmarkedet.Formålet med disse ordninger var at holde priserne
oppe på et vist niveau og dermed sikre landbrugeren en vis indkomst.Landbrugsstøtten
var således for en stor dels vedkommende givet over kunstigt
høje forbrugerpriser. Denne form for landbrugsstøtte kaldes et højprissystem.
Der er selvsagt et stort behov for informationsudveksling og koordineringsaktiviteter
i et flerstatsligt markedsreguleringsregime som EF’s landbrugspolitik.Det
afspejler sig i et komplekst koordineringssystem på EFniveau,hvori
nationale embedsmænd har en central rolle.Nedergaard et al.,
(1993: 39) giver en ganske rammende beskrivelse af dette system:
Alt i alt er der i EF på landbrugsområdet opbygget en kompleks institutionaliseret
beslutningsproces, som ved siden af Kommissionen, Ministerrådet,
Europa-Parlamentet også omfatter et stort antal specialiserede
udvalg, arbejdsgrupper og komitéer. I den forbindelse er det vigtigt, at
disse organer i de fleste tilfælde er sammensat af nationale embedsmænd.
Det betyder, at der ved siden af Ministerrådet, hvor beslutninger om forslagene
endeligt tages, også findes en række embedsmandsorganer, hvor
det nationale element kommer til udtryk i såvel forslagenes forberedelsesfase
som i deres implementeringsfase.
I forberedelsesfasen centrerer en stor del af den nationale landbrugsforvaltnings
opgaver sig omkring Specialkomitéen for Landbrug, 1 som er sammensat
af nationale embedsmænd og en repræsentant for Kommissionen.
Den mødes som regel ugentligt for at forberede møderne i selve Landbrugsministerrådet.
De nationale landbrugsforvaltningers involvering i dette
internationale koordineringsarbejde er omfattende:
The SCA [Specialkomitéen for Landbrug] … set[s] up a whole series of
specialist committees, as necessary, to examine the technical issues that
133

inevitably arise in examining the Commission’s proposals.Thus, dozens,
if not hundreds, of national civil servants regularly commute from their
national capitals to Brussels to serve this committee structure (Swinbank, 1996:
67).
I implementeringsfasen er Europa-kommissionens forvaltningskomiteer
ganske centrale. De fastlægger de detaljerede regler for administrationen af
EU’s landbrugspolitik og består af nationale embedsmænd og embedsmænd
fra Kommissionens Direktorat for Landbrug.Mødehyppigheden for disse
komiteer varierer fra område til område. De mest aktive forvaltningskomiteer
mødes hver anden uge. Disse tæller bl.a. forvaltningskomiteerne for
mejeriprodukter,korn og sukker.En hel del af dem,herunder den for svinekød,mødes
på månedsbasis (Grant, 1997: 177).
I de senere år er der sket nogle ændringer inden for EU’s landbrugspolitik.
For det første har EU måttet underkaste sig nye internationale regler om
landbrugsstøtte, hvis intention er at liberalisere verdenshandlen med landbrugsvarer.
For at få en landbrugsaftale i GATT’s Uruguay-runde var det
nødvendigt for EF at reformere landbrugspolitikken.Under GATT-runden
foretog EF den hidtil mest omfattende reform af landbrugspolitikken for at
revitalisere forhandlingerne, som var tæt på et definitivt sammenbrud i
december 1990. Det centrale i reformen, som blev vedtaget i maj 1992,var
en markant reduktion af mindstepriserne for korn-,protein- og olieafgrøder.
Som kompensation for dette prisfald indførtes direkte hektartilskud,
som var betinget af,at landbrugerne opfyldte strenge braklægningskrav,som
primært havde til formål at begrænse produktionen.Samme model blev
indført på oksekødsområdet. Dermed havde den fælles landbrugspolitik på
væsentlige områder reelt ændret karakter fra at være et højprissystem til i
højere grad at være et lavprissystem.Landbrugernes indkomst blev derefter i
betydelig grad sikret via direkte tilskud.
For det andet har landbrugernes interesse måttet vige lidt i forhold til forbrugernes
interesse, idet fødevaresikkerhed har fået større vægt,når EUordninger
vedtages og føres ud i livet. Denne udvikling skyldes især kogalskabskrisen
og den heraf opståede kritik af Europa-kommissionens håndtering
af denne (se Baggott, 1998 for en beskrivelse af problemet og krisens
udvikling).GMO-debatten,salmonellaproblemer,franske og belgiske fødevareskandaler
samt udbrud af mund- og klovsyge i Storbritannien og på det
europæiske kontinent har forstærket opmærksomheden omkring fødevaresikkerhed.
134

FRIHANDELSREGIMET FREM TIL OMKRING 193 0
Landbrugsministeriet blev oprettet i 1896 efter pres fra krisebevægelsen
Agrarforeningen, der i øvrigt ligesom ministeren betragtede ministeriet
som erhvervets forlængede arm ind i regeringen.I praksis blev ministeriet
oprettet ved at udskille to kontorer fra Indenrigsministeriet,nemlig landvæsenskontoret
og matrikelkontoret.Med sine meget specifikke matrikuleringsopgaver
blev sidstnævnte fra 1919 skilt ud i et selvstændigt direktorat.
Før 1.Verdenskrig var en egentlig internationalisering af landbrugsforvaltningen
svag.Landbrugsministeriet og regeringen anså det først og fremmest
for deres opgave at skabe de rette rammebetingelser for erhvervet.Hvorledes
det opfyldtes,fremgår af nedenstående tabel.
Internationalt marked dækker først og fremmest udgifterne til statskonsulentvæsenet.Erhvervsfremme
består helt overvejende af støtte til fremme af
husdyravlen.Heri er også gemt et beløb til DFDS for at sikre sejladsen mellem
Esbjerg og England.Den anden store udgiftspost til forskning og undervisning
rummer budgetlinjer,som senere i al væsentlighed blev placeret under
Undervisningsministeriet.Det drejer sig om driften af Landbohøjskolen,
Statens Planteavlsforsøg samt undervisning på landbrugs- og højskoler.
Udgifterne til kontrol vedrører støtte til kvalitetskontrol inden for frøavl,
redskabs- og maskinprøver,kødkontrol og smør- og margarinekontrol.Miljø
er en samlet betegnelse for udgifterne til veterinærkontrol og bekæmpelse
af husdyrsygdomme,oldenborrer m.m.
Beløbene syner ikke af meget,og de udgjorde da også kun 2,5 pct. af de
samlede statsudgifter. I forhold til de samlede finanslovsbevillinger til
erhvervslivet modtog landbruget dog hele tiden ca. halvdelen. Sidstnævnte
TAB E L 5.2.
Finanslovsbevillinger til landbruget, 1895-1925
1895 1905 1915 1925
Internationalt marked 22.000 26.000 58.150 242.938
Erhvervsfremme 892.700 1.668.800 2.180.600 4.879.877
Forskning/undervisning 536.059 831.298 1.183.138 4.160.052
Kontrol 54.950 100.833 134.358 320.146
Miljø 44.100 198.300 225.700 866.816
I alt 1.549.809 2.825.231 3.781.946 10.469.829
Kilde: Fink (2000: 301).
135

eløb skal relateres til det faktum,at landbruget ved forrige århundredskifte
stod for 89% af landets udførselsværdi, og et kvart århundrede senere stadig
82% (Fink, 2000: 295;Johansen, 1985,tabel 4.1 og 9.2).
Statskonsulenterne var ansat under Landbrugsministeriet og virkede ude
på de væsentligste eksportmarkeder for fremme af afsætningen af danske
landbrugsprodukter. De indsamlede markedsinformationer gennem presse
og parlamentsdebatter og gennem tætte relationer til importører, grossister
og landbrugsministerier.Oplysningerne blev sendt hjem til det danske landbrugsministerium,som
videresendte disse til landbrugsorganisationerne og
Udenrigsministeriet.Formelt set var statskonsulenterne knyttet til de diplomatiske
repræsentationer, men refererede til Landbrugsministeriet og var i
øvrigt tæt knyttede til landbrugets organisationer, der betragtede statskonsulenterne
som landbrugets udsendte. Den første statskonsulent var Harald
Faber, der i 1888 blev udsendt af den dengang førende landbrugsorganisation,
Landhusholdningsselskabet.Ved ministeriets oprettelse i 1896 overgik
hans ansættelse hertil. Senere ansattes yderligere en konsulent for Østersørandstaterne
og Rusland,og i 1919-20 blev antallet af statskonsulenter udvidet
til Tyskland og USA i bestræbelserne på at finde nye markeder under
indtryk af de usikre afsætningsforhold efter 1.Verdenskrig (Just, 1992a: 40).
Den væsentligste hjemlige ekspertise,for så vidt angår landbrugets udførsel,
var Erhvervsdirektoratet.Allerede i 1918 var det blevet oprettet som et
udførselskontor, men med den tidligere præsident for Landbrugsraadet,Th.
Madsen-Mygdal som stærk landbrugsminister blev det omdannet til et
direktorat,hvorigennem Madsen-Mygdal kunne videreføre sin erhvervspolitik.Det
bekom ikke altid de gamle venner i Landbrugsraadet,ikke mindst
fordi lederen af direktoratet,kontorchef Viggo Helsted,med direkte reference
til ministeren gerne ville optræde meget selvstændigt over for landbruget
(Helmer Pedersen, 1979).Som et svar på de stigende afsætningsproblemer
efter krigen var Erhvervsdirektoratet en drivende kraft i – inspireret
af statskonsulenternes tilbagemeldinger – at gennemføre en række skærpelser
af kvalitetskontrolarbejdet.
Fra omkring 1920 havde man organisatorisk fastlagt en struktur med
Landvæsenskontoret, som tog sig af de indenlandske spørgsmål, mens
Udførselskontoret/Erhvervsdirektoratet varetog det eksportrelaterede. I
1922 kom der et særligt Jordlovskontor til,som varetog både de administrative
og udførende opgaver for Statens Jordlovsudvalg i forbindelse med
udstykninger (Fink, 2000: 303-310).Samlet set var der dog tale om et departement,der
ligesom de øvrige ministeriers var meget fåtalligt bemandet og
136

udelukkende med jurister.Endnu i 1930 var der kun ansat 16 sagsbehandlere.
De tog sig af lovforberedelse, administration og kontrol af gældende lovgivning
samt (en ringe) kontakt til erhvervet.
På det vigtige eksportområde var der tradition for,at erhvervets organisationer
(først Landhusholdningsselskabet og senere landboforeningerne og
de store andelsorganisationer) var initierende og selvstyrende.I adskillige tilfælde
blev organisationstiltag dog senere finansielt overtaget af ministeriet,
f.eks.Landhusholdningsselskabets udsendelse af en statskonsulent.Organisationstiltag
kunne også blive videreført af lovgivningsmagten for at skabe
en kodificering, der virkede troværdig over for de udenlandske markeder,
som det var tilfældet med Smørmærkeforeningens lurmærke i 1906 (Bjørn,
1982).Generelt blev landbrugsorganisationerne dog kun undtagelsesvis inddraget
i det lovforberedende arbejde indtil omkring 1910.Organisationerne
optrådte mere som pressionsgrupper (Fink, 2000: 299).
Fra omkring 1910 begyndte organisationerne fastere at blive inddraget i
ministeriets arbejde.Nu var det imidlertid ikke mere Landhusholdningsselskabet,men
de generelle organisationer (landbo- og husmandsforeningerne)
samt de to store brancheorganisationer (mejerier og slagterier).På mejeriområdet
blev der snart skabt tradition for vidtstrakt uddelegering af
myndighed til De samvirkende danske Mejeriforeninger, f.eks.hele administrationen
af lurmærket. Det mest vidtgående eksempel inden for svineområdet
på en sådan delegation var gennemførelsen af baconkontrollen i
1929.Den blev etableret i henhold til et regulativ fra ministeriet og finansieret
over en særlig svineafgiftsfond,dvs.betalt af landmændene selv.Til gengæld
blev ordningen administreret af De samvirkende danske Andels-Svineslagterier
(Fink, 2000: 307).
I forhold til Grønnegård Christensens typologi skete der under frihandelsregimet
en bevægelse fra rendyrket bureaukrati – hvor embedsmændene på
den ene side ikke involverede organisationerne,og hvor organisationerne på
den anden side iværksatte en række initiativer i eget regi – til et mere konsulterende
bureaukrati. Samtidig opstod en blandingsform, hvor der stadig
eksisterede rendyrket og/eller konsulterende bureaukrati på nogle områder,
medens der på en række nye politikområder blev foretaget delegeret administration.Det
karakteristiske er,at delegeret administration helt overvejende
fandt sted på områder,der havde med afsætningen at gøre.Ministeriet havde
ingen kompetence her og ønskede heller ikke at opbygge den.
Der var tilsyneladende tale om en generel tendens.Ved revisionen i 1912 af
husdyrloven,som især gav præmier for at fremme husdyravlen,blev meget af
137

administrationen overført til de regionale sammenslutninger af landboforeninger.Tilskud
til skovplantningens fremme blev tilsvarende administreret af
Hedeselskabet (Fink 2000: 300-302).
Appliceret på dette historiske materiale synes Grønnegård Christensens
typologi at kræve en vis nuancering.Når der er tale om meget små administrative
enheder og sagområder, som det var tilfældet med Landbrugsministeriet
i dets første årtier, er springet fra rendyrket bureaukrati til delegeret
administration ikke stort,men tværtimod logisk,i og med at en sådan administrationsform
er medvirkende til at fastholde den ønskede minimale statslige
forvaltning. Presset fra internationalisering i form af behov for øget
kontrol, nationalitetsmærke (lurmærke), forbedret avlsmateriale o.a. gav
således ikke anledning til en internationalisering af den statslige forvaltning,
men gav i stedet stødet til at involvere landbrugets organisationer aktivt i
administrationen.
HANDELSAFTALEREGIMET 1 9 30-19 7 2
Ved indgangen til 1930’erne udgjorde landbrugseksporten stadig 80% af
udførselsværdien. Det var derfor en ganske alvorlig samfundsøkonomisk
situation,da erhvervet fra 1930 blev ramt af prisfald og importbegrænsninger.I
forlængelse af de hidtidige liberalistiske traditioner forsøgte landbruget
at klare krisen gennem frivillig,organisationsstyret regulering.Det viste sig
snart at være utilstrækkeligt, og fra 1932 etableredes en gennemgribende
regulering af både produktion og afsætning.
Principielt kunne en sådan regulering finde sted i enten statsligt eller privat
regi eller i mellemformer heraf.Inden for handel og industri valgtes den
statslige form i regi af Valutacentralen (under Handelsministeriet), som fik
monopol på al import,men vel at mærke i et tæt samspil med erhvervslivets
hoved- og brancheorganisationer.Valutacentralen udviklede sig snart til at
blive en af de største statslige forvaltninger med 5-700 ansatte,som efter sindrige
systemer skulle fordele handelsaftalernes kvoter på hen ved 18.000
importører (Just, 2000: 375).
Den administrative opgave var lige så stor inden for landbrugsområdet,og
også her måtte man ty til offentligretlig regulering,som til gengæld var præget
af markant organisationsstyret administration. Med udførselsloven som
ramme blev der oprettet en række landbrugsministerielle eksportudvalg
som f.eks.Landbrugsministeriets Smøreksportudvalg og Baconudvalget.I
forlængelse af de hidtidige erfaringer,og som udtryk for landbrugets stærke
138

samfundsmæssige placering, blev landbrugets generelle organisationer og
andelsorganisationerne inden for hovedprodukterne mælk og svinekød de
helt centrale aktører i denne reguleringsøkonomi. De havde flertallet af
udvalgsmedlemmer (der sad stort set ikke en statslig embedsmand i nogen af
de i alt ni eksportudvalg), og de kom til at stå for den praktiske administration
(Just, 1992a). Der var her primært tale om en politisk nødvendighed,
om end den socialdemokratiske landbrugsminister Kr.Bording også betragtede
det som en administrativ nødvendighed:
Det ville for det første være fuldkommen umuligt at administrere, hvis
man havde organisationerne imod sig … men det vil i det hele taget være
umuligt at administrere en sådan lov, når man ikke havde alle de mennesker,
som er inde i sagerne og har med disse ting at gøre til daglig, bag sig
(Folketingets Forhandlinger, 1932-33,sp. 2516).
En valutacentral-lignende ordning var dermed umulig inden for landbruget,
og i stedet blev der opbygget en supplerende forvaltning i organisationsregi.
Derfor var der stadig kun ansat 16 sagsbehandlere i Landbrugsministeriet i
1935,to år efter at de fleste eksportudvalg og hjemmemarkedsordninger,herunder
svinereguleringen,var trådt i kraft (Hof og Stat,1936).
Det er kendetegnende for beslutningerne om reguleringen, at den blev
udformet i et tæt samspil mellem landbrugets organisationer på den ene side
og landbrugsministeren på den anden.Andre dele af statsadministrationen
blev ikke inddraget i forhandlingerne, og derfor blev landbrugets interesser
afgørende for, hvordan man organiserede forvaltningen af de mange ordninger.
Årsagen til at landbrugsinteresserne fik frit løb var utvivlsomt,at
landbrugseksporten var af helt central betydning for samfundsøkonomien,
og derfor var opfattelsen nærmest, at hvad der tjente landbruget bedst var i
nationens interesse. I Socialdemokratiet overlod man således trygt sagen til
landbrugsministeren (Just, 1992a).
Rammen om hele eksportreguleringen var det komplicerede net af bilaterale
handelsaftaler,som blev iværksat fra 1930’ernes begyndelse.Landbrugets
organisationer spillede igen en helt afgørende rolle og sad tungt med
ved forhandlingsbordet.Bortset fra perioden 1941-47 havde landbruget selv
forhandlingsretten i forbindelse med afslutningen af handelsaftaler. Det var
dog en klar tendens, at Udenrigsministeriet og dermed mere overordnede
interesser, fik stigende indflydelse. Landbrugsministeriet var repræsenteret
ved kontorchef og snart kommitteret i eksportsager Viktor Brorson. Fra
slutningen af 1930’erne og de næste tre årtier var han knudepunktet mellem
139

landbrug og administration i alle afsætningsøkonomiske spørgsmål og spillede
også en central rolle for dansk landbrug under forhandlingerne om optagelse
i det europæiske fællesmarked.
Statskonsulenterne fik fra 1930’erne og de næste to-tre årtier også en central
placering i forhold til landbrugseksporten.Stadig varetog de indberetningsopgaverne,som
med den stigende bilaterale handel ikke blev af mindre
betydning.Men af endnu større betydning blev statskonsulenternes store
rolle i handelsforhandlingerne.A.P. Jacobsen,der var statskonsulent i Tyskland
1919-50,var den centrale figur i alle handelsforhandlinger med tyskerne
og blev efter 2. Verdenskrig en fremtrædende ekspert i fødevarespørgsmål
i de nye internationale organisationer FAO og OEEC. Statskonsulent S.
Sørensen dækkede USA i det meste af perioden 1919-48, og han og hans
efterfølger blev derfor vigtige skikkelser i den del af Marshallplanen, som
drejede sig om at øge eksporten til USA (Just, 1992a: 40).
Med den begyndende liberalisering af verdenshandlen i 1950’erne gled de
bilaterale handelsaftaler i baggrunden, og de offentligretlige eksportudvalg
blev privatiserede i landbrugsregi. Med Danmarks bestræbelser på at finde
en plads i markedsplanerne – Den grønne Plan 1952, et OEEC-frihandelsrum
i midten af 1950’erne, EEC 1957 og EFTA 1960 – måtte landbrugets
interesser nødvendigvis i stigende grad blive underlagt bredere samfundsmæssige
interesser, så meget mere som industrien nu begyndte at tegne sig
som den klart mest dynamiske og velstandsgivende sektor (Just & Olesen,
1995). 1950’erne og 1960’erne blev derfor en periode præget af stilstand i
Landbrugsministeriets internationalisering.
Landbrugets organisationer blev i 1960’erne nok en gang involveret i et
tæt samspil med Landbrugsministeriet om kriseordninger,men denne gang
var de helt overvejende hjemmemarkedsorienterede og et led i bestræbelserne
på at opretholde et effektivt produktionsapparat, indtil en varig markedsløsning
var fundet i form af EF. Markedsplanerne som sådan blev først
og fremmest håndteret af Udenrigsministeriet og fra 1967 i et særligt udenrigsøkonomiministerium
betjent af et markedssekretariat. Landbrugets
organisationer opbyggede også fra samme tidspunkt en kompetence til at
håndtere et forventet snarligt EF-medlemskab.
Noget tilsvarende skete ikke i Landbrugsministeriet,netop fordi man anså
det som hensigtsmæssigt at fortsætte den eksisterende „arbejdsdeling“,således
at landbruget fortsat selv i hovedsagen varetog de eksportmæssige opgaver.Siden
krigens slutning var antallet af medarbejdere i departementet nok
vokset til et halvt hundrede, men der var stadig helt overvejende tale om
140

F I G U R 5.1.
Landbrugsministeriets organisationsstruktur i 1972
Landbrugsministeren
Departementschefen
1. afdeling 2. afdeling
1. kontor
2. kontor
1. kontor 2. kontor
3. kontor
4. kontor
1. AFDELING
1. kontor: Landbrugsvæsenskontoret
2. kontor: Domænekontoret
3. kontor: Landbrugets gældsforhold
4. kontor: Veterinærforhold i almindelighed, herunder veterinærdirektoratet
2. AFDELING
1. kontor: Bilaterale spørgsmål vedr. EFTA-lande og EF-lande
2. kontor: Bilaterale spørgsmål vedr. lande uden for EFTA og EF, samt Danmarks deltagelse i
FN, FAO og GATT
juridiske sagsbehandlere. Det voksende antal medarbejdere i forhold til
1930’ernes begyndelse var derfor kun udtryk for et forsøg på at matche de
stigende kontrol- og reguleringsopgaver. Organisatorisk gennemførtes i
1961 en ny struktur med en opdeling i to afdelinger: En 1. afdeling der tog
sig af indenlandske spørgsmål, og en 2. afdeling der varetog afsætning og
internationale opgaver. I princippet var der hermed tale om en videreudvikling
af det gamle Landvæsenskontoret og Erhvervsdirektoratet.
I forhold til Grønnegård Christensens typologi skete der med handelsaftaleregimet
fra 1930’erne en ændring i grundstrukturen,således at det helt
overvejende samspil mellem landbrugsdepartement og -organisationer
bestod i korporativt bureaukrati og delegeret administration.Dette var helt
dominerende på alle områder,der var relateret til eksporten.Når det drejede
sig om internationale relationer, der ikke var afsætningsorienterede (f.eks.
FAO),var der tale om rendyrket bureaukrati.På de fleste ikke-afsætningrelaterede
områder fik landbrugsorganisationerne også øget indflydelse,enten
i form af konsultation, korporativ beslutningstagen og administration eller
141

ved decideret delegation. Det er dog vigtigt at understrege, at selv om der
med 1930’ernes krise udviklede sig en kraftig forøgelse af samspillet mellem
stat og organisationer på landbrugsområdet, var der i hovedsagen tale om
videreudvikling af et eksisterende mønster, som havde manifesteret sig i de
foregående årtier (Just, 1992a).
MARKEDSREGULERINGSREGIMET 1 9 73-200 0
I 1972 lykkedes det at få forhandlet en optagelsesaftale på plads mellem EF
og de fire ansøgerlande, Danmark, Irland, Norge og Storbritannien. For
dansk landbrug var et stort problem løst. De to vigtigste aftagere af danske
landbrugsvarer,Storbritannien ogVesttyskland,var nu medlem af det samme
markedsregime som Danmark selv. Det bilaterale handelssystem blev nu
afløst af et indre marked,som garanterede fri adgang til alle medlemslandenes
forbrugere. Det nye handelsregime for landbrugsvarer var fastlagt i EF’s
landbrugspolitik. Danmarks medlemskab af dette stærkt regulerende handelsregime
betød som nævnt, at den danske landbrugsforvaltnings opgaver
blev yderligere internationaliseret,men det førte – i første omgang – ikke til
afgørende organisatoriske ændringer i dens organisation.
organisatori ske tilpasninger i landb rugsministe ri et
Som følge af EF-medlemskabet skete der en omorganisering af landbrugsforvaltningen.
Landbrugsministeriets departement blev væsentligt styrket i
form af en forøgelse af antallet af medarbejdere fra ca. 55 til mere end 90
sagsbehandlere,hvilket betød en udbygning af dets politiske og administrative
ressourcer. Endvidere blev implementeringen af landbrugspolitikken
omorganiseret. Mens ministeriet tidligere uddelegerede den daglige administration
til landbrugsorganisationerne,blev implementeringen nu udført i
det nyoprettede Direktoratet for Markedsordninger, som senere skiftede
navn til EF-direktoratet.
Omorganiseringen af departementet var ikke så drastisk, som det umiddelbart
så ud til. Det forblev delt i en nationalt orienteret 1. afdeling og en
internationalt orienteret 2.afdeling.
1.afdeling forblev en organisatorisk enhed,som fortrinsvis administrerede
nationale ordninger, der direkte eller indirekte havde til formål at støtte
landbrugseksporten.Blandt disse ordninger kan nævnes tilskud til modernisering
og ikke mindst en række kontrolforanstaltninger, som havde til for-
142

F I G U R 5.2.
Landbrugsministeriets organisationsstruktur i 1973
Landbrugsministeren
Departementschefen
Sekretariat
1. afdeling 2. afdeling
1. kontor
2. kontor
1. kontor 2. kontor
3. kontor
4. kontor
EF-Direktoratet
5. kontor
3. kontor 4. kontor
5. kontor
mål at opretholde den høje danske veterinærstatus.Afdelingen varetog også
de internationale kontakter inden for levnedsmiddellovgivning og administrerede
den strukturpolitiske del af Den Fælles Landbrugspolitik.
Effekterne af EF-medlemskabet var mere omfattende i 2. afdeling.Den
blev omorganiseret, således at den matchede strukturen i den markedspolitiske
del af Den Fælles Landbrugspolitik. Det generelle EF-arbejde blev
koordineret af 1. kontor, som også var sagsforberedende for møderne i regi
af EF’s landbrugsministerråd. 2. kontor administrerede markedsordninger
for animalske produkter (mejeriprodukter, oksekød,svinekød,æg og fjerkræ).
3.kontor tog sig af de vegetabilske markedsordninger (korn og ris,stivelse,kartoffelmel,sukker
og forarbejdede varer af korn og ris). 4.kontor var
overvejende en administrationsenhed for frugt og gartneriprodukter, men
administrerede også markedsordningerne for oliefrø og markfrø.Det sidste
kontor (5. kontor) tog sig af handelspolitiske spørgsmål vedrørende lande
uden for EF.
Den interne organisation i det nyoprettede Direktoratet for Markedsordninger
fulgte også strukturen i den markedspolitiske del af Den Fælles
Landbrugspolitik.Her var opdelingen i kontorer foretaget i forhold til landbrugspolitikkens
virkemidler. Direktoratet oprettede et kontor, der administrerede
den interne markedsregulering (støtteopkøb),og et andet der tog
143

sig af reguleringen af eksport og import af landbrugsvarer fra og til verdensmarkedet
(import- og eksportlicenser samt eksportstøtte). Dette skete i
samarbejde medToldvæsenet,som også opkrævede importafgifter.
EF-direktoratet hørte formelt under 2. afdelings 1. kontor, men var både
bygnings- og indholdsmæssigt en selvstændig enhed,hvor direktøren havde
direkte referat til departementschefen.I dagligdagen skete den reelle styring
og koordinering dog fra 2. afdelings 1. kontor. Umiddelbart virker det som
om,at denne måde at organisere 2. afdeling på forekommer naturlig,givet
karakteren af ministeriets opgaver,men det er dog ikke tilfældet.En rapport
om Landbrugsministeriets organisation,udarbejdet af Finansministeriets
Administrationsdepartement i 1988,fremhævede,at todelingen af ministeriet
nemt kunne føre til koordineringsproblemer i EF-sager,hvilket der havde
været eksempler på (Administrationsdepartementet, 1987, delrapport 3: 25)
Denne rapport førte i øvrigt til,at der skete nogle omorganiseringer i ministeriet,bl.a.blev
antallet af kontorer i 2.afdeling reduceret fra fem til fire.
Senere er fulgt en mere grundlæggende ændring, som samlet har haft til
formål at styrke departementets koordinerende og policy-formulerende
kompetence.Der er således nu etableret en koncernledelsesmodel,hvor der
i tilknytning til departementschefen er kommet en selvstændig administrations-
og udviklingsafdeling, der koordinerer økonomi, budget, planlægning,
personale og IT. 1. afdeling består nu kun af to kontorer, et miljø- og
plantekontor og et veterinær- og fødevarekontor. 2.afdeling med tre kontorer
tager sig af EU-koordination og internationale opgaver (WTO, OECD,
FAO, Øststøtte, eksportfremme m.m.). Dertil kommer en 3. afdeling,der
varetager fiskeriområdet (Hof og Stat, 2001). Omdannelsen af Landbrugsog
Fiskeriministeriet til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri i
1996 var således ikke kun et navneskift, det var også et hamskifte, hvor
ministeriet ved indgangen til sit andet århundrede nu definerede sig som et
fødevareministerium frem for et landbrugsproduktionsministerium.Det er
også først i løbet af 1990’erne,at ministeriet tager den fulde konsekvens af de
ændrede omverdensvilkår og lader de internationale forhold være en naturlig
del af arbejdet i alle kontorer i 1.og 2. afdeling – en udvikling der også
karakteriserer andre ministerier (Pedersen, 2002) og andre lande (Jacobsson
et al., 1999;Olsen, 1997;Trondal, 2000).
Denne filosofi er også slået igennem i forhold til de to tidligere direktorater,
EF-direktoratet og Strukturdirektoratet (det tidligere jordlovskontor).
Som konsekvens af at begge administrerer og implementerer diverse EUordninger,er
de nu slået sammen til Direktoratet for FødevareErhverv.
144

F I G U R 5.3.
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris organisationsstruktur i 2001
Fødevareministeren
Departementschefen
Administrations- og
udviklingsafdelingen
AU 1
AU 2
AU 3
AU IT
AU JUR
1. afdeling
2. afdeling
3. afdeling
1. kontor 2. kontor
1. kontor 2. kontor
1. kontor 2. kontor
3. kontor
3. kontor
Det forstærkede fokus på fødevaresikkerhed i Europa har også fået sit organisatoriske
udtryk i den danske landbrugsforvaltning,men på en helt anden
måde end i EU-kommissionen og i den britiske statsforvaltning,hvor fødevaresikkerhed
har været et „varmt“ politisk emne.Mens man disse to steder
udskilte fødevareadministrationen fra landbrugsforvaltningen, lagde man i
Danmark de to områder sammen i én forvaltning.Det var daværende landbrugs-
og fiskeriminister Henrik Dam Kristensens klare hensigt at styrke
forbrugernes interesser ved skabelsen af Fødevareministeriet (Kristensen,
1997: 101). I forhold til fødevaresikkerheden bestod den organisatoriske
nyskabelse i, at Levnedsmiddelstyrelsen blev overført fra Sundhedsministeriet
til Fødevareministeriet og sammenlagt medVeterinærdirektoratet, som
altid havde hørt under Landbrugsministeriet.
Ændringen i de internationale omgivelser har været en medvirkende årsag
til,at fødevaresikkerhed som politisk sagområde er blevet opprioriteret i
Danmark, men den konkrete udformning af forvaltningen var betinget af
nationale forhold. En vigtig faktor bag det organisatoriske valg var utvivlsomt,
at Landbrugsraadet støttede sammenlægningen. Desuden nød den
daværende landbrugs- og fiskeriminister stor popularitet i befolkningen og
145

på Christiansborg,således at der var tillid til,at han også ville kunne varetage
forbrugernes interesser. Samtidig var det fra statsministerens side udtryk for
en forfremmelse.
Sammenfattende kan det konstateres, at den største organisatoriske
ændring,som EF-medlemskabet udløste, var oprettelsen af Direktoratet for
Markedsordninger. Det var et brud med den hidtidige administrative organisation,
idet man derved gik væk fra delegeret administration af den
markedspolitiske del af landbrugspolitikken.Formelt set blev landbrugsforvaltningen
organiseret som et konsulterende bureaukrati,men reelt var den
snarere at betragte som et korporativt bureaukrati. Denne konklusion uddybes
i næste afsnit.
Korporativt bureaukrati som forvaltningsmodel i landbrugsforvaltningen
svækkedes noget i løbet af 1990’erne,hvor ministeriet tog konsekvensen af,
at Den Fælles Landbrugspolitik har indvirkning på næsten alle dele af
departementets arbejde.Med en koncernmodel skabtes bedre mulighed for,
at departementet kunne koncentrere sig om politikformulering og sagsforberedelse,
medens de rene administrative funktioner blev lagt ud i særlige
direktorater.
organ i sat i onernes p lac e ri ng
i forhold til administratione n
I forbindelse med omorganiseringen af ministeriet i 1972-73 blev der nedsat
et 17-mands rådgivende udvalg,§2-udvalget,som skulle rådgive landbrugsministeren
før møderne i EF’s Ministerråd og rådgive om administrationen
af Den Fælles Landbrugspolitik i Danmark. Udvalgets medlemmer repræsenterede
Landbrugsministeriet (to medlemmer),Industriministeriet (to
medlemmer), Dansk Industri (to medlemmer), Det Danske Handelskammer
(to medlemmer),Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (et medlem),Forbrugerrådet
(et medlem) og landbrugsorganisationerne (syv medlemmer)
(Lov nr. 595, 1972 om administration af Det europæiske Fællesskabs forordninger
om markedsordninger for landbrugsvarer).
Efter kraftigt pres fra landbruget fik de ministerielle repræsentanter ikke
stemmeret, hvorved landbrugsorganisationerne fik et flertal med syv ud af
tretten stemmeberettigede (Buksti, 1983).
Selve §2-udvalget er dog langt fra det eneste forum, hvori landbruget kan
påvirke de landbrugspolitiske beslutninger. Landbruget er dybt involveret i
beslutningsprocessen, og det faktum, at §2-udvalget ikke har nogen formel
146

kompetence til at træffe afgørelser, er på ingen måde udtryk for, at landbruget
mistede sin indflydelse. Samspillet mellem landbrug og stat foregår først
og fremmest i et komplekst netværk af løbende uformelle kontakter, der
som oftest er meget teknisk prægede. En række interviews udført i 1992,
1993 og 1998 i Landbrugsministeriet/Fødevareministeriet og landbrugets
organisationer indikerer, at kontakterne mellem disse to aktører er ganske
omfattende. Da landbrugets organisationer råder over en betydelig landbrugsfaglig
ekspertise og har informationsmonopol på mange områder, er
de fortsat centrale i landbrugspolitikken. Landbrugsministeriets administrative
oprustning betød dog, at ministeriet ikke længere var helt så afhængig
af landbrugsorganisationernes informationer som før (Daugbjerg 1998,
1999).
§2-udvalget kan nedsætte ekspertgrupper, hvori sagerne kan behandles
detaljeret (Landbrugs- og Fiskeriministeriet, 1996). Disse arbejdsgrupper
består som oftest af embedsmænd fra Fødevareministeriet og/eller dets
institutioner samt eksperter fra landbrugsorganisationerne, men deltagelse
er åben for alle §2-udvalgets medlemmer.
De medlemmer af det rådgivende §2-udvalg, som ikke repræsenterer
landbruget,er ikke centralt placerede i det landbrugspolitiske netværk.Det
skyldes,at de ikke har detaljeret landbrugsfaglig ekspertise og kun har direkte
interesse i dele af de landbrugspolitiske beslutninger (f.eks. er hverken
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd eller Forbrugerrådet interesserede i braklægningsprocenter,hvilket
landbruget derimod har betydelige økonomiske
interesser i).
Kontakterne mellem Landbrugsministeriet og landbrugsorganisationerne
fandt i 1970’erne blandt andet sted på uformelle og „snævre branchemøder,
hvori [deltog] enkelte repræsentanter for branchen samt en repræsentant for
de generelle landbrugsorganisationer“ (Landbrugsministeriet, 1977: 89).
Disse kontakter med brancherne finder stadig sted,men er måske med tiden
blevet endnu mere uformelle,da de ofte foregår telefonisk og/eller gennem
udveksling af arbejdspapirer,referater,notater osv.Branchemøderne knytter
sig primært til arbejdet i EU’s forvaltningskomitéer, som fastlægger retningslinjerne
for EU-kommissionens administration af Den Fælles Landbrugspolitik
(Daugbjerg, 1999;Landbrugsministeriet 1977: 89).
EF-medlemskabet betød,at sammenhængen mellem landbrugets interesser
og de nationaløkonomiske interesser blev endnu tættere end tidligere
(Buksti, 1980: 288-89; 1983: 268-69, 277-80). Det var først og fremmest en
konsekvens af, at EF overtog ansvaret for finansieringen af landbrugsstøtte-
147

ordningerne. Det betød,at omkostningerne blev flyttet fra den danske stat
over på forbrugerne og skatteyderne i først og fremmest de andre EF-medlemslande.
Landbrugsministeriet og landbrugets organisationer var derfor
normalt meget enige om,hvilke landbrugspolitiske løsningsmodeller der
var de mest attraktive (Daugbjerg, 1998, 1999).
I praksis ændrede EF-medlemskabet således ikke meget ved landbrugsorganisationernes
indflydelse på landbrugspolitikken, men svækkede utvivlsomt
landbrugsorganisationernes informationsmonopol. Som Buksti
understreger: „… nok er [landbrugs-]organisationers formelle placering i
forhold til den landbrugspolitiske beslutningsproces blevet svækket, men
ikke nødvendigvis deres politiske indflydelse“ (Buksti, 1980: 289).Det forvaltningsmæssige
brud,der skete i 1973, var således ikke så omfattende, som
det kunne se ud til.I praksis ændrede forvaltningsmodellen sig fra delegeret
administration til korporativ forvaltning.Det betød,at landbruget reelt stadig
havde vetoret i mange landbrugspolitiske beslutninger.
drivkræfte r i forandringsproce s sen
Den valgte organisatoriske model kunne imidlertid have set helt anderledes
ud.I Holland bevarede landbrugsorganisationerne således en central position
i den praktiske administration.Hvorfra kom presset for at skifte forvaltningsmodel?Var
det skiftet i markedsregime,eller skyldtes det magtforskydninger?
Man kan ret hurtigt udelukke,at det skulle være på grund af en ændring i
landbrugsforvaltningens internationale omgivelser. I forbindelse med overvejelserne
allerede i foråret 1971 om,hvordan man skulle organisere forvaltningen
af EF’s landbrugspolitik i Danmark, foreslog landbrugsorganisationerne
i en fællesskrivelse,at man videreførte den eksisterende model med
delegeret administration (Christensen, 1978: 109).Basalt set foreslog man,at
væsentlige administrative opgaver i EF’s landbrugspolitik blev lagt over i et
privat organ, som skulle organiseres efter de samme principper som Landbrugets
Dispensationsfond.Dette organ skulle så delegere den detaljerede
regulering til nogle brancheudvalg, som kunne være de eksisterende
eksportudvalg.Landbrugsorganisationerne fandt dog,at en række opgaver
(f.eks.opkrævning af told og importafgifter,kvalitetskontrol,licensudstedelse)
skulle varetages af statslige forvaltningsorganer. Det ændrede imidlertid
ikke på,at en stor del af administrationen skulle udføres af privat organiserede
forvaltningsorganer.Landbrugsministeriet var til at begynde med positivt
148

over for udspillet om delegeret administration, men accepterede ikke dets
helhed.Man fandt det:
… acceptabelt og praktisk, at konkrete administrative opgaver i forbindelse
med interventioner og muligvis også i forbindelse med udbetaling
af eksportrestitutioner og anden form for støtte til producenter delegeres
til brancheorganisationer … (Christensen 1978: 110).
Men Landbrugsministeriet skulle have større kontrol med administrationen
af landbrugsordningerne, end der var lagt op til i landbrugsorganisationernes
udspil, idet der skulle oprettes et direktorat for markedsordningerne,
som skulle stå for en del af den praktiske gennemførelse af EF’s landbrugspolitik
i Danmark (ibid., 110-111).
Landbrugsministeriet sadlede senere i processen om og holdt på,at administrationen
af EF’s landbrugsordninger skulle placeres i ministeriet. Sagen
endte med at blive noget anderledes, end landbruget havde håbet, idet
ministeriet kom til at stå for administrationen.Formelt set blev landbrugsorganisationerne
henvist til en rådgivende rolle,men fik fortsat,som beskrevet
ovenfor,stor indflydelse på forvaltningen af landbrugspolitikken.
Den officielle begrundelse mod at overlade administrationen af EF’s landbrugsordningerne
til landbrugsorganisationerne blev forsøgt understøttet
med EF- retlige argumenter.En sådan forvaltningsmodel ville,i følge Landbrugsministeriets
opfattelse,nødvendiggøre,at erhvervsrepræsentanter skulle
deltage i møderne i EF’s forvaltningskomitéer, hvilket ville stride mod
EF’s regler på området (Landbrugsministeriet, 1972,sp. 412).Argumentet var
dog ikke specielt slagkraftigt og virkede mest som værende „opfundet“ til
lejligheden. I de hollandske produktråd og i de franske direktorater var
erhvervsrepræsentanter dybt engageret i administrationen af EF’s landbrugsordninger.
Så man kunne faktisk godt have givet landbrugsorganisationerne
en central rolle i forvaltningen uden at komme på kant med EFjuraen,hvilket
Landbrugsministeriet i første omgang også var indstillet på.
Efterfølgende har historien også vist,at man uden problemer kunne delegere
forvaltningen af betydningsfulde landbrugsordninger til landbrugsorganisationerne.
Med indførelse af mælkekvoter i 1984 i EF vendte en af
landbrugets organisationer,nemlig Mejerikontoret,tilbage i dets gamle rolle
som administrator af en ganske vigtig landbrugsordning. Mælkekvoter var
kontroversielle blandt danske landmænd og vanskelige for Landbrugsministeriet
at administrere, fordi det ikke havde adgang til databaser med infor-
149

mation om individuelle mælkeleverancer, herunder mælkens fedtprocent.
Derfor besluttede ministeriet, at Mejerikontoret (nu Mejeriforeningen)
skulle administrere kvoterne (Lindrup, 1986: 57). På det tidspunkt havde
man glemt argumentationen fra 1970’erne mod denne forvaltningsmodel
(Administrationsdepartementet, 1987, bilag 3; Danske Mejeriers Mælkeudvalg,
1992:10-14).
Årsagen til ændringen i Landbrugsministeriets organisation skal i højere
grad findes i nationale forhold.Vi har i indledningen fremhævet ændrede
nationale magtforhold som mulig årsag til organisatoriske ændringer.Landbrugets
relative betydning for samfundsøkonomien var svækket i forhold til
tidligere. I begyndelsen af 1960’erne overhalede industrien landbruget som
det vigtigste eksporterhverv, hvilket kunne svække landbrugets politiske
indflydelse i forhold til tidligere.Der er dog ikke nødvendigvis nogen direkte
relation mellem et erhvervs samfundsøkonomiske betydning og dets
politiske indflydelse.Trods svækkelsen af erhvervets økonomiske betydning
lykkedes det landbruget op gennem 1960’erne at fastholde sin politiske indflydelse.
Indflydelsen blev først og fremmest opretholdt ved hjælp af den
institutionaliserede forestilling om et skæbnefællesskab mellem landbrugets
og nationens økonomiske velbefindende,hvilket den såkaldte „ventesalspolitik“
var et udtryk for.Denne politik havde til formål,via en række forskellige
støtteordninger, at opretholde landbrugets produktionskapacitet,indtil
Danmark kunne indtræde i det Europæiske Fællesmarked (Ingemann,
2002).
Forklaringen på, at landbruget ikke kunne komme igennem med sine
ønsker, skal måske snarere findes i problemer med at finde fælles fodslag
landbrugets organisationer imellem og mellem landbruget og de privatejede
fødevarevirksomheder.Bag den tilsyneladende enige indstilling fra landbrugets
organisationer skjulte der sig en intern uenighed.Husmandsforeningerne
var betænkelige ved,at forvaltningen af landbrugsordningerne skulle
foretages af landbrugets organisationer,idet man frygtede,at Landbrugsraadet
og de store brancheorganisationer ville komme til at dominere forvaltningen.Husmandsforeningernes
formand,Peter Jørgensen,lod i fortrolighed
landbrugsminister Ib Frederiksen forstå,at organisationen foretrak,at Landbrugsministeriet
forvaltede landbrugsordningerne (Nielsen, 1973: 174).De
privatejede virksomheder viste sig også at være noget forbeholdne over for
landbrugsorganisationernes forslag (Nielsen, 1973: 173-74, se også Christensen
1978: 112).
Intern enighed er en vigtig politisk ressource,hvilket også er udtrykt i det
150

gamle mundheld „enighed gør stærk“.Landbrugets fællesindstilling dækkede
over væsentlige interne uoverensstemmelser, som bevidst blev lækket til
de politiske beslutningstagere.Derfor stod de folk i landbruget,som ønskede
forvaltningen af landbrugsordningerne organiseret i privat regi,svagt.
Det skal dog understreges, at Husmandsforeningernes melding ikke var
afgørende for den valgte forvaltningsmodel,men først og fremmest var med
til at skabe opbakning bag ministeriets forslag.Handelsministeriets og andre
ministeriers modstand og mere generelle forvaltningsmæssige overvejelser
hos statsminister Krag m.fl.spillede afgjort også ind.Statsminister Jens Otto
Krag skrev således i sin dagbog den 5. januar 1972 efter det afgørende møde
om,hvor administrationen skulle ligge:„Selvfølgelig hos landbrugsministeren
og hans embedsmænd og ikke i erhvervene,hvis afgørelser ikke vil være
uvildige,men interessebetonede“ (Krag, 1972: 42).
Landbrugsorganisationernes udspil, og især Landbrugsministeriets imødekommenhed,fik
andre dele af centraladministrationen til at intervenere i
spørgsmålet om Landbrugsministeriets organisation.Handelsministeriet,
Statsministeriet og Departementet for told- og forbrugsafgifter havde alvorlige
betænkeligheder ved at lade landbrugets organisationer stå for dele af
den konkrete forvaltning af landbrugsordningerne. Grønnegård Christensen
(1978: 111) formoder, at Handelsministeriets modstand skyldtes, at man
der frygtede,at delegering af administrative opgaver til interesseorganisationer
i Landbrugsministeriet kunne gøre det nødvendigt at anvende en lignende
model i Handelsministeriet.Modstanden i den øvrige del af statsadministrationen
mod at delegere dele af forvaltningen til landbrugets organisationer
styrkede Landbrugsministeriet over for landbrugets organisationer, og det
blev som følge deraf mindre imødekommende over for landbrugets interesser.
Heller ikke et mere imødekommende forslag fra landbrugsorganisationerne
vandt tilslutning i centraladministrationen.
Skiftet fra delegeret administration som den dominerende forvaltningsmodel
i landbrugsreguleringen til korporativt bureaukrati skal først og
fremmest forklares med ændrede magtforhold i landbrugspolitikken.Landbruget
var i denne sag internt splittet, og Landbrugsministeriet blev styrket
over for landbrugets organisationer, da andre dele af statsadministrationen
gik ind i sagen om forvaltningens udformning.De ændrede internationale
omgivelser var den faktor, som satte forandringsprocessen i gang,men ikke
den faktor, som bestemte den konkrete udformning af landbrugsforvaltningen.
151

organ i satorisk l æ ri ng
I og med at Landbrugsministeriet havde overladt hovedparten af den internationalt
orienterede forvaltning til landbrugets organisationer, var kendskabet
til EF yderst begrænset i departementet i begyndelsen af 1970’erne.
Omvendt i landbruget,som allerede i 1967 oprettede Landboorganisationernes
Fællesmarkedssekretariat med den senere direktør i Landbrugsraadet,
Kjeld Ejler, i spidsen.På Mejerikontoret i Århus opbyggedes også en stor
kompetence omkring indretningen af EF’s markedsordninger på mælkeområdet.Landbruget
havde på den måde placeret sig stærkt i billedet til at fortsætte
linjen med at monopolisere afsætningsområdet og informationer i
relationer hertil.En opgørelse fra 1969 viser, at departementet på det tidspunkt
bestod af 51 jurister og 7 økonomer (Bet. 786/1976,s.145).Landbrugets
organisationer så helst ikke, at der blev ansat f.eks.agronomer, og departementschefen
var helt enig:Der var konsensus om,at ministeriet helst skulle
koncentrere sig om de juridiske aspekter (Nielsen, 1973: 85).
Med den politisk valgte model måtte departementschefen nødtvungent
gå i gang med at ansætte nye personalegrupper og opruste på markedsområdet
(Just, 1992b: 18).Da ministeriet derfor skulle forberede sig på de mange
nye markedsordninger,blev der udstationeret flere medarbejdere på Mejerikontoret
for at blive „oplært“. I øvrigt sikrede mejerierne sig at få overdraget
administrationen af interventions- og tilskudsordninger på mejeriområdet,og
det blev dermed den eneste organisation,der formåede at komme til
at forvalte EF-ordninger.
Den kommende direktør for Direktoratet,V. Begtorp, var også sammenmed
andre embedsmænd på flere studiebesøg i Holland,Tyskland og
England for at se, hvordan de der administrerede eller havde tænkt sig at
administrere markedsordningerne.Det viste sig at være meget ressourcekrævende
modeller,og i stedet valgtes en enhedsorganisation for alle markedsordninger
og med en udstrakt brug af edb til at styre eksportstøtte,licenser
osv.På den måde kunne direktoratet klare sig med omkring 110 ansatte,selv
om Finansudvalget var blevet præsenteret for en ansøgning på 230 stillinger
(Just, 1992b:24).
Der findes ingen opgørelse over de ansattes uddannelsesmæssige baggrund
i ministeriet p.t. Men der er ingen tvivl om, at de cirka 100 ansatte i
departementet nu repræsenterer en langt bredere baggrund end kun jura.
Der er heller ingen opgørelser over, hvor stor en andel af de ansatte der har
opholdt sig i Bruxelles eller på anden måde har haft internationaliseringen
tæt inde på kroppen.Tidligere interviews antyder, at et ophold ved f.eks.
152

den danske repræsentation i Bruxelles ikke er en sikker vej til et karrierespring
ved hjemkomsten.Tværtimod har flere oplevet, at de er blevet sat tilbage.
Til gengæld finder der andre former for læring sted. Hele tilgangen i
departementet er, at EU-politikken og det nationale ikke kan skilles ad.
Desuden har de internationale handelsliberaliseringer og bestræbelser på at
skabe ensartede retningslinjer (codex alimentarius) spillet en langt større
rolle fra 1990’erne end tidligere. Bevidstheden om at være en del af en
meget internationalt orienteret forvaltning er derfor steget betydeligt.
En anden form for læring består i,at tilgrænsende politikker til „hardcore“
landbrugspolitikken er begyndt at fylde langt mere (miljø, dyrevelfærd,bioteknologi
(gmo),fødevaresikkerhed o.l.),og i alle tilfælde er der tale
om nye politiserede sagområder,som genfindes i andre lande,og som kalder
på fælles internationalt fodslag.
En tredje form for læring består i de tværgående styringsopfattelser, som
bølger frem og tilbage.Hvor Landbrugsministeriet indtil midten af 1980’erne
indtog en særlig plads og levede sit eget liv,gjorde den heftige miljødebat fra
midten af årtiet det lysende klart for ledelse og hovedparten af medarbejderne,
at skulle ministeriet klare sig i konkurrencen med de andre ministerier,
måtte man i nogen grad frigøre sig fra landbrugets organisationer. Med den
langt stærkere fokus på fødevarer i 1990’erne blev den tendens styrket, og
medarbejdernes rolle blev at følge det politiske imperativ, at det ikke mere
var landbrugsproduktionen,der var det centrale, men derimod fremstillingen
af sunde og bæredygtige fødevarer.
AFSLUTNING – INTERNA TIONALISERING
OG N A TIONALE MAGTFORHOLD
Den danske landbrugsforvaltning var allerede internationaliseret fra slutningen
af 1800-tallet,hvor vores analyse starter. Siden da har man inden for
det landbrugspolitiske område oplevet to markante og et moderat skift i de
internationale omgivelser. Handelsregimet for landbrugsvarer ændrede
fuldstændig karakter i forbindelse med 1930’ernes krise og igen i forbindelse
med Danmarks medlemskab af EF i 1973.I 1990’erne så vi ligeledes forandringer
i den danske landbrugsforvaltnings internationale omgivelser,
men disse er på ingen måde så markante som de to forudgående. EU’s
landbrugspolitik er blevet inddraget i de internationale handelsrunder i
GATT/WTO regi, og fødevarepolitikken er kommet højt op på den poli-
153

tiske dagsorden i Europa, hvilket har bevirket, at den danske landbrugsforvaltnings
internationale omgivelser er under forandring.
I dette kapitel har vi analyseret, hvorledes disse skift i landbrugsforvaltningens
internationale omgivelser har indvirket på dens organisatoriske
struktur. Med andre ord har vi undersøgt, om der er nogen direkte kausal
sammenhæng mellem karakteren af dens internationale omgivelser og den
nationale forvaltningsstruktur.
Vi har kunnet konstatere, at der ikke er en direkte kausal sammenhæng.
Derimod er skift i de internationale omgivelser en faktor, som kan sætte en
forandringsproces i gang.Nationale magtforhold er den afgørende faktor i
udformningen af forvaltningsstrukturen. 1930’ernes krise og de deraf følgende
importbegrænsninger på landbrugseksportmarkederne nødvendiggjorde
en omfattende regulering. Landbrugets organisationer var på grund
af erhvervets centrale samfundsøkonomiske betydning i stand til at påvirke
forvaltningsstrukturen.Det faktum,at den øvrige del af statsadministrationen
forholdt sig passivt i udformningen af landbrugsforvaltningen,bevirkede,at
landbruget stod stærkt og kunne gøre delegeret administration til den
dominerende forvaltningsmodel i landbrugsforvaltningen.
I forbindelse med Danmarks medlemskab af EU blev landbrugsforvaltningens
omgivelser ændret drastisk.Landbruget havde ikke samme magtpotentiale
denne gang,og landbruget var internt splittet.Udformningen af
landbrugsforvaltningen påkaldte sig også andre dele af statsadministrationens
opmærksomhed,idet de havde interesser på spil.Landbruget mistede ansvaret
for den daglige administration af landbrugsordningerne,men havde i den
korporative forvaltningsmodel en betydelig kontrol med forvaltningen.
Landbrugsaftalerne i GATT’s Uruguay-runde har ikke haft større effekt
på den danske landbrugsforvaltning,idet den igangværende liberalisering af
verdensmarkedet for landbrugsvarer ikke har ført til en deregulering af det
europæiske marked.Tilpasningerne til GATT-aftalerne har blot ført en
mere intens regulering af landbruget med sig,og disse nye reguleringer kunne
godt rummes inden for den eksisterende forvaltningsstruktur, blot den
blev tilført flere administrative ressourcer. Noget anderledes forholder det
sig med det forøgede internationale fokus på fødevarer. Effekterne på landbrugsforvaltningens
struktur har dog været markant anderledes i Danmark
end i EU. Hvor man i EU (og Storbritannien) adskilte landbrugs- og fødevareforvaltning,sammenlagde
man dem i Danmark.Forklaringen på,at man
i Danmark har valgt en anderledes løsning, skal i høj grad søges i pres fra
Landbrugsraadets side,men også i regeringsinterne forhold.
154

Den forøgede liberalisering sammen med en tiltagende detailstyring på
tilgrænsende politikområder som miljø,fødevaresikkerhed og husdyrvelfærd,har
sammenlagt betydet,at landbrugsorganisationernes forvaltningsmæssige
rolle er blevet svækket.Igen med en sprogbrug hentet fra Grønnegård
Christensens typologi har landbrugsforvaltningen ændret karakter fra
et næsten rendyrket korporativt bureaukrati til et mere varieret forvaltningssystem.I
sager vedrørende landbrugseksporten har landbruget således stadig
overordentlig stor indflydelse som følge af en korporativ forvaltningsmodel
på dette område.For de nye politikområder,der som oftest har været højtpolitiserede
og dermed i sig selv vanskeligere for organisationer at få indflydelse
på, har der som regel været tale om rendyrket bureaukrati, hvor embedsmænd
tager beslutninger,der er underlagt de generelle regler for sagområdet,og
hvor interesseorganisationer holdes ude fra beslutningstagen.
Som tidligere nævnt findes der i Grønnegård Christensens typologi en
klar skillelinje mellem på den ene side rendyrket og konsulterende bureaukrati
og på den anden side korporativt bureaukrati og delegeret administration.
Under de to første er interesseorganisationerne ikke tildelt nogen
vetoret,hvilket de i praksis er under korporativt bureaukrati og delegeret
administration.Det skal understreges,at der her er tale om overordnede tendenser.
I virkelighedens verden er skillelinjen ikke så markant. Her kan der
være ganske store forskelle på interesseorganisationernes involvering på de
enkelte delpolitik-områder.
Implikationerne af denne analyse af landbrugsforvaltningen er, at hvis
man vil forstå ændringer i nationale forvaltningsstrukturer som følge af
internationalisering,bør man have fokus på nationale magtforhold som den
betingende variabel.
noter
1 Specialkomitéen for Landbrug er den landbrugsmæssige pendant til COREPER,
EU-ambassadørernes øverste samordningsorgan forud for ministerrådsmøderne.
155

kapite l 6
MELLEM N ATIONAL EGENSINDIGHED
OG INTERNATIONALISERING
– ARBEJDSMARKEDSFORV ALTNINGEN
I EN BRYDNINGSTID
car ste n strøby jense n
MOD NYE TIDER?
Dette kapitel sætter fokus på temaet det arbejdsmarkedspolitiske felt og
internationaliseringen.Det er således målet at efterspore og analysere,i hvilket
omfang og på hvilken måde internationaliseringen har påvirket og
påvirker forvaltningen af det arbejdsmarkedspolitiske felt i Danmark. Indledningsvis
skal der fremhæves en række centrale karakteristika ved det
arbejdsmarkedspolitiske område som forvaltningsområde. 1
For det første er området,hvad man kan kalde et gammelt forvaltningsområde.Arbejdsmarkedet
har traditionelt været et område med stor statslig
bevågenhed.Dette har historisk medvirket til,at der tidligt i sidste århundrede
er blevet opbygget statslige forvaltningsenheder, der har sigtet mod
regulering af forskellige aspekter af arbejdsmarkedet.
For det andet er området karakteriseret ved,at staten ikke er den enerådende
forvaltningsaktør i forhold til arbejdsmarkedet.Arbejdsmarkedets
parter – i form af fag- og arbejdsgiverorganisationer – har spillet,og spiller,
en central rolle med hensyn til forvaltningen af og udviklingen af de regler,
der gælder på det danske arbejdsmarked.
Begge forhold er med til at understrege, hvorfor det arbejdsmarkedspolitiske
område er et interessant analysefelt i tilknytning til en problemstilling,
der generelt behandler spørgsmålet om forvaltning og internationalisering.
Her er tale om et område,hvor man på forhånd kan have en forestilling om,
at der eksisterer en betydelig træghed i forvaltningen i relation til internationaliseringens
påvirkningskraft. Både forvaltningens lange historie, de
veletablerede partsorganisationer og arbejdsdelingen mellem parterne og
staten kunne pege i retning af, at man i mindre omfang end andre „nyere“
forvaltningsområder er påvirkelige i forhold til internationale tendenser.
Organisationskonservatisme kan i sig selv være bremsende over for forhold
som internationalisering.
156

Samtidig er det imidlertid også værd at bemærke,at internationaliseringsdimensionen
for så vidt ikke er af nyere dato på det arbejdsmarkedspolitiske
område.Dels er der en lang tradition for,at arbejdsmarkedsforhold tages op i
internationale fora. Dette gør sig eksempelvis gældende i forhold til ILO,
der siden sin etablering i 1919 har været beskæftiget med udvikling af arbejderrettigheder.
Dels er arbejdsmarkedsudviklingen i Danmark siden industrialiseringen
i slutningen af 1800-tallet blevet sammenlignet med udviklingen
i de lande, som Danmark traditionelt konkurrerer med.Lønudviklingen på
arbejdsmarkedet er eksempelvis aldrig blevet betragtet som alene værende
et nationalt anliggende. Lønudviklingen i andre lande har derimod ofte
været en direkte eller indirekte parameter,når forvaltningsaktørerne – hvad
enten der er tale om ministerier eller partsorganisationer – har skullet forhandle
om konkrete lønstigningstakter. Endelig har der traditionelt altid
været en vis vandring blandt arbejdstagerne til og fra Danmark,hvilket igen
er med til at understrege arbejdsmarkedets internationale karakter.
Disse forhold understreger således, at internationalisering for så vidt ikke
er noget nyt fænomen for den danske arbejdsmarkedsforvaltning.Dette sætter
spørgsmålet på dagsordenen om,hvori det nye ved internationaliseringen
består (i fald der er noget nyt)? Det er bl.a.det spørgsmål,som dette kapitel
forsøger at besvare.
Strukturen i kapitlet er i øvrigt som følger. 2 I næste afsnit redegøres for
hovedtrækkene i det,der kaldes den danske arbejdsmarkedsmodel.Hensigten
er her at skitsere grundtrækkene i den arbejdsdeling, som historisk har
eksisteret mellem staten og arbejdsmarkedets parter, idet denne arbejdsdeling
udgør grundlaget for, hvordan arbejdsmarkedsforvaltningen er organiseret.Samtidig
er det målet med dette afsnit at tematisere, hvordan en betydelig
del af arbejdsmarkedsforvaltningernes reaktioner over for forskellige
former for internationaliseringspres har været rettet mod at sikre den danske
arbejdsmarkedsmodels „overlevelse“ og fortsatte eksistens.
Efterfølgende fokuseres mere direkte på den statslige forvaltning af det
arbejdsmarkedspolitiske område. Emnet, som her bringes på banen, er
Arbejdsministeriets internationale relationer, som de har set ud de sidste
årtier,og sådan som de kommer til udtryk efter omdannelsen af Arbejdsministeriet
til det nuværende Beskæftigelsesministeriet.I første omgang introduceres
der til forvaltningsstrukturen i ministeriet.Herefter lægges fokus på
at beskrive og analysere forvaltningens relationer til internationale organisationer
som ILO, OECD, Europarådet mv. Spørgsmålet,som søges besvaret
her, er hvilken rolle disse internationale organisationer spiller i forhold til
157

den ministerielle forvaltning.I forlængelse heraf tages der fat på spørgsmålet
om EU’s betydning for forvaltningens internationalisering.EU-samarbejdet
er uden tvivl det samarbejde, som har betydet mest for internationaliseringen
af arbejdsmarkedsforvaltningen i Danmark. Endelig samles der op på
den ministerielle forvaltnings reaktioner på internationaliseringen.
Arbejdsmarkedets parter står i centrum i det følgende.Her bringes spørgsmålet
om parternes forhold til internationaliseringen op.Vægten lægges her
dels på at analysere parternes reaktioner på det internationaliseringspres,
som har eksisteret i sammenhæng med EU-samarbejdet,dels vurdere,i hvilket
omfang der kan argumenteres for, at der eksisterer en sammenhæng
mellem de seneste ti års decentralisering af overenskomstsystemet og virksomhedernes
markedsmæssige internationalisering.
Endelig afsluttes kapitlet med en konklusion,hvor hovedlinjerne i analysens
resultater trækkes op.
DEN D ANSKE MODEL
Som omtalt i indledningen til dette kapitel er der to forhold,der i udgangspunktet
bør bemærkes,når talen falder på karakteren af arbejdsmarkedsforvaltningen
i Danmark. For det første den lange historiske tradition for forskellige
former for regulering af arbejdsmarkedet.Og for det andet,at det
ikke kun er staten,der optræder som forvaltningsinstans,men også arbejdsmarkedets
parter. Begge dele understreger, at arbejdsmarkedet er stærkt
institutionaliseret og præget af en række historisk etablerede organisationer
og strukturer. Institutionaliseringens udgangspunkt på arbejdsmarkedet var
det berømte Septemberkompromis, der i 1899 blev indgået mellem det
daværende LO og det daværende DA (Due et al., 1993).Med Septemberforliget
blev der på arbejdsmarkedet etableret en række institutionelle strukturer,
som siden viste sig særdeles sejlivede. Og der blev i løbet af det 20.
århundrede skabt et arbejdsmarkedssystem bestående af en række arbejdsmarkedsaktører,
først og fremmest fag- og arbejdsgiverorganisationerne og
staten.Og tilsvarende blev der etableret en række relationer mellem aktørerne
og en balance mellem,hvad aktørerne tog – og tager – sig af.Disse aktører
og denne balance mellem,hvad aktørerne „tager sig af“,er på mange
måder kernen i den danske arbejdsmarkedsmodel og dermed kernen i den
forvaltningsstruktur,der kendetegner arbejdsmarkedsforvaltningen.
Først og fremmest er det karakteristisk, at det er arbejdsmarkedets parter,
der gennem forhandling fastlægger lønmodtagernes løn- og arbejdsvilkår i
158

almindelighed.Konkret betyder det,at områder med central betydning for
arbejdsmarkedets funktion som løn,arbejdstid,afskedigelsesregler,ansættelsesvilkår
og lignende først og fremmest reguleres gennem kollektive overenskomster.
Og her er det fag- og arbejdsgiverorganisationerne, som er
hovedaktørerne i reguleringen (både som regelproducerende og regelforvaltende)
(Due et al., 1993).
Tilsvarende er det staten i form af regering og Folketing,der håndterer en
række andre områder af betydning for arbejdsmarkedet.Arbejdsløshedsforsikring,
arbejdsmiljø, visse arbejdsretlige dimensioner på arbejdsmarkedet
(lov om arbejdsret,lov om mægling),visse ansættelsesretlige dimensioner på
arbejdsmarkedet (f.eks.funktionærloven) osv.
Grundlæggende eksisterer der en historisk opstået form for arbejdsdeling
mellem staten (og statens forvaltninger – først og fremmest i form af
Arbejdsministeriet og Beskæftigelsesministeriet) og arbejdsmarkedets parter
i forhold til,hvem der skal regulere hvad.Lidt firkantet – og med forbehold
for de mange undtagelser,der bekræfter reglen – kan man sige,at staten først
og fremmest har påtaget sig reguleringsansvaret for alt det,„der ligger uden
for virksomhedsporten“ (arbejdsløshedsforsikring,sundhed,uddannelse,
folkepension,daginstitutioner mv.),mens arbejdsmarkedets parter har påtaget
sig ansvaret for alt det, „der ligger inden for virksomhedsporten“ (løn,
arbejdstid,opsigelsesvarsel,ansættelsesbetingelser mv.).
Samtidig er der også en bestemt struktur, hvad angår karakteren af de rettigheder,
som dominerer i den danske model. Igen med forbehold for alle
undtagelserne kan man sige,at rettighedsstrukturen i overenskomst- og aftalesystemet
er kollektivt baseret. Der hersker altså kollektive rettigheder
„inden for virksomhedsporten“.Rettighederne er kollektive i den forstand,
at det er overenskomstparterne og ikke den enkelte lønmodtager, der har
retten til rettigheden.Det er fagforeningen,der har retten til at iværksætte
en strejke,ikke den enkelte lønmodtager som individ.
Rettighedsstrukturen „uden for virksomhedsporten“ er derimod individuelt
baseret.Retten til at modtage ydelser fra staten er knyttet til individet
og er – i det store og hele – uafhængig af arbejdsmarkedsplacering. Folkepension
har alle danske statsborgere,der har boet en årrække i Danmark,ret
til uafhængig af arbejdsmarkedsdeltagelse.Adgang til sygehuse gælder for
alle.Der hersker med andre ord universalistiske og individorienterede principper
inden for det velfærdsstatslige område.
Når spørgsmålet om internationaliseringen af forvaltningen på det
arbejdsmarkedspolitiske område således bringes på banen i dette kapitel, er
159

det i udgangspunktet nødvendigt at holde sig den skitserede arbejdsdeling
mellem staten og arbejdsmarkedets parter for øje.Denne arbejdsdeling,som
ofte også tematiseres som forholdet mellem aftaler og lovgivning i den danske
arbejdsmarkedsregulering (Knudsen & Lind, 1999), udgør nemlig en
væsentlig baggrundsfaktor for forståelsen af den måde, som det ydre internationaliseringspres
håndteres på af den danske arbejdsmarkedspolitiske forvaltning.
I forhold til problemstillingen om internationaliseringen af det arbejdsmarkedspolitiske
felt slår den særlige arbejdsdeling mellem staten og
arbejdsmarkedets parter igennem på to måder.
For det første fordrer en analyse af internationaliseringen,at der ikke alene
fokuseres på den statslige (offentlige) forvaltnings internationalisering,som
denne f.eks. kommer til udtryk i internationaliseringstendenser i Beskæftigelsesministeriet.
I og med regelproduktionen og regelforvaltningen i
Danmark i vidt omfang varetages af arbejdsmarkedets parter gennem det
kollektive aftalesystem, er det også nødvendigt at se på de internationaliseringstendenser,der
gør sig gældende blandt disse aktører.
For det andet slår den danske models særlige kendetegn også igennem i
forhold til den måde, som aktørerne – hvad enten der er tale om parterne,
eller den statslige forvaltning repræsenteret ved ministeriet – håndterer
internationaliseringstendenser på.Som det vil fremgå senere i dette kapitel,
opfattes en række af de udviklingstræk,som gør sig gældende i international
sammenhæng,som problematiske tendenser set i forhold til den danske aftalemodels
særlige karakteristika.En del af forvaltningernes indsats – hvad
enten det mere snævert er den statslige forvaltning eller mere bredt parternes
„forvaltning“ – er rettet mod at forhindre, at internationale initiativer
rammer „skævt ind“ i den danske arbejdsmarkedsmodel. Dette gør sig
eksempelvis gældende i forhold til det internationale arbejde i ILO, hvor
Danmark både historisk og aktuelt er varsom med at ratificere nye såvel som
gamle konventioner, netop fordi det giver problemer i forhold til den danske
aftalemodel. Men det vendes der mere specifikt tilbage til senere. Et
væsentligt aspekt af denne diskussion vedrører også spørgsmålet, om internationaliseringen
på længere eller kortere sigt vil forrykke nogle af de klassiske
balancer i den danske aftalemodel, trods nogle af aktørernes forsøg på
at hindre en sådan udvikling.
160

INTERNA TIONALISERING AF
ARBEJDSMARKEDSFORV A L TNINGEN
– BESKÆFTIGELSESMINISTERIET
Hensigten med analysen af internationaliseringstendenser i Beskæftigelsesministeriet
– og tidligere Arbejdsministeriet – er først og fremmest rettet
mod at redegøre for,hvornår,hvordan og på hvilke områder internationalisering
har slået igennem inden for dette forvaltningsmæssige område. I den
forbindelse er det yderligere hensigten at analysere internationaliseringens
karakter,årsagerne til internationaliseringen,samt hvordan internationaliseringen
er blevet håndteret i ministeriets regi.
I første omgang skal det understreges,at den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning,som
den i dag finder sted i Beskæftigelsesministeriet,på en lang
række områder er knyttet til internationale organisationer og institutioner.
Forvaltningen har i den forstand i mange år været præget af internationalisering.Blandt
de vigtigste internationale organisationer og institutioner,
som ministeriet har forvaltningsmæssige relationer til, kan nævnes ILO,
Nordisk Ministerråd,OECD,Europarådet og EU.
Det er først og fremmest i forhold til disse institutioner, at der kan spores
en international indflydelse på den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning i
ministeriet.Og her skal det understreges med det samme, at den – på den
internationale scene – mest betydningsfulde institution ikke overraskende
er EU.
Relationen til de internationale institutioner går langt tilbage i ministeriets
historie. Ikke mindst ILO – International Labour Organization – der blev
dannet i 1919, har i mange år været en fast del af ministeriets internationale
opgaver (om end Arbejdsministeriet selv først blev udskilt som selvstændigt
ministerium og forvaltningsområde i 1942, jf. Petersen & Holmqvist-Larsen,
1994).Tilsvarende har det nordiske samarbejde og det fælles nordiske
arbejdsmarked været et dagsordenspunkt i ministeriets regi siden midten
af 1950’erne,da det blev etableret.
I første omgang vil der i det følgende kort blive redegjort for,hvorledes de
ovenfor omtalte organisationer og institutioner spiller ind på ministeriets
ressort.Hvilke emner relaterer sig til de forskellige internationale institutioner,
hvordan håndteres opgaverne, hvad er de vigtigste mål, og hvilken grad af
internationalisering kan der spores i dag i forhold til tidligere?
Indledningsvis skal der dog kort redegøres for forvaltningens aktuelle
grundstruktur i Beskæftigelsesministeriet. Herunder hvilke opgaver der er
centrale dele af ministeriets ressortområde.
161

eskæftigelse sministe riets opbygning og re ssort
Beskæftigelsesministeriets ressort dækker grundlæggende en lang række
forskellige aspekter af arbejdsmarkedet. Fra arbejdsretlige spørgsmål,
arbejdsløshedsforsikring, arbejdsmiljø over arbejdsformidling, efteruddannelse
og arbejdsmarkedspolitik (i snæver forstand) til internationale relationer
til EU, OECD, ILO i forhold til spørgsmål af betydning og relevans for
arbejdsmarkedet.
Organisatorisk består Beskæftigelsesministeriet for det første af et departement,der
– som i andre ministerier – er opdelt i en række kontorer – kaldet
centre – med hver deres specifikke arbejdsområde inden for Beskæftigelsesministeriets
ressort,og for det andet af en række styrelser,der varetager
den daglige forvaltning af opgaverne inden for ministeriets område.Departementet
består af syv centre, hvoraf tre (Minister- og ledelsessekretariatet,
Organisations- og personalecentret og Koncernstyrings- og udviklingscentret)
enten tager sig af ministerbetjening eller forskellige former for organisatoriske
og ledelsesmæssige opgaver (www.bm.dk).
Herudover er der yderligere fire centre, der alle varetager emnerelaterede
opgaver. Det er Center for aktiv beskæftigelsespolitik,der bl.a.har ansvaret
for beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitikken.Det erYdelsescentret,der
dækker arbejdsløshedsforsikrings- og kontanthjælpsområdet.Det er Center
for arbejdsmiljø og arbejdsskader, der som navnet antyder dækker det
arbejdsmiljøpolitiske område, og det er sidst,men ikke mindst,Center for
arbejdsret og internationale forhold. Sidstnævnte center dækker dels det
arbejdsretlige område (forligsmandsloven,lov om arbejdsret mv.),dels den
overvejende del af Beskæftigelsesministeriets internationale relationer. Det
drejer sig om relationerne til internationale organisationer som EU, ILO,
OECD,Europarådet og Norden.Samtidig er centeret ansvarligt for ministeriets
indsats i forhold til Øst- og Centraleuropa, hvor man søger at understøtte
ansøgerlandenes optagelse i EU.
Blandt Beskæftigelsesministeriets styrelser er Arbejdstilsynet,Arbejdsmarkedsstyrelsen
og Arbejdsdirektoratet. Disse styrelser administrerer forskellige
dele af ministeriets ressort.Arbejdstilsynet varetager den daglige
arbejdsmiljøovervågning mv., Arbejdsmarkedsstyrelsen har ansvaret for
arbejdsformidlingen og efter- og videreuddannelsesindsatsen, mens Arbejdsdirektoratet
håndterer a-kasserne og forvaltningen af arbejdsløshedslovgivningen.
Derudover har Beskæftigelsesministeriet tilknyttet en række andre institutioner,som
Arbejdsretten,Forligsinstitutionen og Arbejdsmiljøankenævnet.
162

Institutioner der alle på den ene eller anden måde har til hensigt at afgøre
tvister mellem arbejdsmarkedets parter.
I tilknytning til ministeriets indsats på arbejdsmiljøområdet og på uddannelses-
og efteruddannelsesområdet er der etableret en række partsbaserede
institutioner som Arbejdsmarkedsråd og Arbejdsmiljøråd,hvor arbejdsmarkedets
parter deltager som forvaltende og udøvende aktører i politikudviklingen
og politikimplementeringen på disse områder.
Det skal understreges,at der i den kommende analyse af internationaliseringen
af ministeriet først og fremmest fokuseres på det departementale
niveau.Det betyder ikke, at der ikke kan iagttages internationaliseringstendenser
i eksempelvis styrelserne eller andre steder i „systemet“.Disse internationaliseringstendenser
slår imidlertid først og fremmest igennem ved,at
styrelserne forvalter lovgivning,der i sidste ende har sit udspring i eksempelvis
et EU-direktiv eller lignende. Selv om der også kan lokaliseres mere
rejseaktivitet i styrelserne i dag end for ti år siden,så er det alligevel først og
fremmest på departementalt niveau, at denne er mest intensiv og mest
betydningsfuld (se iøvrigt kapitel 4 i denne bog).Der skal derfor igen fokuseres
på dette niveau i næste afsnit.
beskæftigelse sministe riet og det inte rnationale:
i lo, e uropar å det, oecd og norden
I det følgende vil der blive redegjort for hovedlinjerne i internationaliseringen
i forhold til en række udvalgte organisationer, der har betydning for
den danske forvaltning af arbejdsmarkedspolitikken. Fokus ligger i dette
afsnit på ILO, OECD, det nordiske samarbejde og Europarådet, mens EU
behandles senere i et selvstændigt afsnit.
ILO – International Labour Organization: ILO’s historie daterer sig tilbage
til 1919,hvor organisationen blev oprettet i kølvandet på 1.verdenskrig og i
tilknytning til fredskonferencen iVersailles efter krigen.Organisationen har
i sit grundlag formuleret tre mål. For det første at sikre arbejdere mod urimelig
udbytning og undertrykkelse.For det andet at hindre politisk og social
uro som følge af arbejdernes dårlige vilkår. Og for det tredje at tydeliggøre,
at dårlige arbejdervilkår i et land vanskeliggør forbedringer i andre lande
pga. konkurrencesituationen (www.ilo.org). ILO er – til forskel fra mange
andre internationale organisationer – en trepartsorganisation, hvor der sidder
repræsentanter fra både arbejdsmarkedets parter, og staten/regeringen
fra de forskellige medlemslande.
163

Traditionelt har ILO’s arbejdsform været rettet mod at udvikle internationale
konventioner, som efterfølgende kunne ratificeres (og efterleves) af
nationalstaterne. Der er otte såkaldt grundlæggende konventioner i regi af
ILO og 175 andre konventioner (ILO, 2000a).
Emnerne for de såkaldt grundlæggende konventioner er tvangsarbejde
(konv. Nr. 29, 11.02.1932 3 &105, 17.01.1958), organisationsret (konv. Nr.87,
13.06.1951 & 98, 15.08.1955),diskrimination (konv. Nr. 98, 22.06.1960,&
100, 22.06.1960,) og børnearbejde (konv. Nr. 138, 13.11.1997 & 182,
14.08.2000).Danmark har ratificeret alle disse otte konventioner. I alt har
Danmark ratificeret 67 af de i alt 183 eksisterende ILO-konventioner.
Som det fremgår,er der altså et betragteligt antal konventioner,som Danmark
ikke har ratificeret.Til sammenligning havde Sverige i 2000 ratificeret
90 konventioner og Norge 106 konventioner.
Baggrunden for de danske forbehold i forhold til at ratificere ILO-konventionerne
har med særkendetegnene ved den danske model at gøre. For
det første fordrer en lang række af de rettigheder, som traditionelt anføres i
konventionerne, at medlemsstaterne implementerer dem gennem lovgivning.Traditionen
for aftalebaseret regulering i Danmark vanskeliggør en
sådan lovbaseret implementering.Det er f.eks.tilfældet i forhold til nogle af
de konventioner i ILO-regi,der dækker afskedigelsesretlige spørgsmål.Lønmodtageres
rettigheder i forbindelse med afskedigelse er først og fremmest
et overenskomstforhold og ikke – hvis der ses bort fra funktionærloven – et
lovgivningsemne.
Samtidig – og for det andet – er en del af den lovgivning, som Danmark
har på arbejdsmarkedet,bl.a.etableret med henblik på at understøtte parternes
rolle på arbejdsmarkedet.Dette gør sig f.eks.gældende for forligsmandsloven
og for arbejdsretloven,hvor arbejdsmarkedets parter – og det vil først
og fremmest sige DA og LO – har en privilegeret placering (f.eks.i forhold
til at udpege dommere til arbejdsretten) i forhold til andre arbejdsmarkedsorganisationer,
der er uden for DA-LO fællesskabet. I visse sammenhænge
har dette givet Danmark problemer i forhold til eksisterende ILO-konventioner.
Et klassisk kritikpunkt fra ILO’s side i forhold til Danmark vedrører
f.eks.forligsmandens sammenkædningsret.Således fandt ILO’s ekspertgruppe
så sent som i 2000 denne sammenkædningsret uforenelig med den frie
forhandlingsret (nr. 98) og opfordrede den danske regering til at tage denne
op til overvejelse (ILO, 2000b: 231).
Endelig har der været rejst kritik af forskellige danske regeringer i forhold
til de jævnligt tilbagevendende overenskomstindgreb. Især de faglige orga-
164

nisationer har i perioder indklaget skiftende regeringer for at have overtrådt
visse af ILO’s konventioner. I forbindelse med et regeringsindgreb i overenskomsterne
i 1985 udtalte ILO således kritik af den danske regering. LO
og FTF indklagede regeringen for overtrædelse af konventionen om organisationsfrihed
og ret til at organisere sig (nr. 87),konventionen om organisationsret
og ret til at føre kollektive forhandlinger (nr. 98) og konventionen
om arbejdsrelationer i den offentlige sektor (nr. 151).Alle konventioner,som
Danmark har ratificeret.ILO udtalte bl.a.i den sammenhæng:
As regards the 1985 Act on the renewal and extension of collective agreements
which follows other government interventions in collective bargaining,
the Committee points out that such action, involving as it does,
statutory intervention in the collective bargaining process, should only
be taken in cases of emergency and for brief periods of time.The Committee
hopes that, in future, no similar measures will be taken to interfere
with free collective bargaining or to restrict the right of workers to
defend their economic and social interests through industrial action. 4
Europarådet:Europarådet blev stiftet i 1949. Danmark var blandt de medstiftende
nationer.Rådet har bl.a.som mål at sikre udbredelsen af fundamentale
menneskerettigheder i Europa ved f.eks.at sætte fokus på diskrimination og
udvikling af demokratiske institutioner. Der er i 2002 44 medlemsstater i
Europarådet (www.coe.int).Emnerne for Europarådets aktiviteter strækker
sig fra sport og kultur til udvikling af bredere sociale rettigheder. Det er
naturligvis i forhold til det sidste emne, at Europarådet har betydning for
Beskæftigelsesministeriets institutionelle forvaltning.
Som det er tilfældet med ILO, er en stor del af Europarådets indsats rettet
mod at udvikle internationale konventioner for eventuelt senere at få disse
implementeret i medlemsstaternes lovgivning.
I forhold til ministeriets forvaltning er det først og fremmest i tilknytning
til konventionsarbejdet,at ministeriet har relationer til Europarådet.Og i
den sammenhæng spiller Europarådets sociale charter en væsentlig rolle.
Europarådet udarbejdede i 1961 charteret,der stipulerer en række grundlæggende
sociale rettigheder for medlemsstaternes borgere.Danmark ratificerede
det sociale charter i 1965, men tog samtidig forbehold for en lang
række af artiklerne i charteret.
Det er karakteristisk,at Danmark – på samme måde som tilfældet er i forhold
til ILO – har en række problemer i forhold til de konventioner, som
eksisterer i Europarådet. Konventioner fordrer rettigheder for alle, hvilket
165

kun i begrænset omfang sikres af det danske organisations- og aftalesystem.
OECD: OECD’s aktiviteter er først og fremmest rettet mod udarbejdelse
af rapporter mv. Blandt andet søger OECD løbende gennem sin årlige
Employment Outlook at analysere beskæftigelsessituationen i OECD-landene
(Petersen & Holmqvist-Larsen, 1994).Et væsentligt aspekt af disse ana-lyser
har de seneste mange år været rettet mod at understrege strukturproblemer
på de europæiske arbejdsmarkeder. Herunder i Danmark. OECD’s betydning
for den danske forvaltning er ikke – som tilfældet er med ILO og Europarådet
– knyttet til konventionsarbejdet og muligheden for at konventionerne
evt.implementeres i den nationale lovgivning.OECD’s betydning
ligger først og fremmest dels i forhold til det aspekt,som Marcussen & Ronit
i indledningskapitlet til denne bog kalder den hierarkisk symbolske mekanisme,dels
i forhold til det,de betegner som læringsmekanismer.
Det er således tydeligt, at en række af de temaer, som i løbet af 1980’erne
og 1990’erne har stået centralt på dagsordenen på det danske arbejdsmarked,
har været relateret til forskellige OECD-rapporter mv. Spørgsmålet
om strukturproblemer på arbejdsmarkedet, og i forlængelse heraf tematiseringen
af arbejdskraftens fleksibilitet, har stået højt på dagsordenen ikke
kun i Danmark, men i hele Europa. Denne diskussion har i vidt omfang
været knyttet til diskurser, der i større eller mindre omfang har været relateret
til eller haft sit udgangspunkt i OECD-regi.Tilsvarende har OECD
spillet en betydelig rolle som inspirator for en række af de forandringer, der
generelt er set i den offentlige sektor i Danmark. OECD har ikke mindst
spillet en rolle i tilknytning til udviklingen af nye ledelseskoncepter i den
offentlige sektor. Begrebet New Public Management er delvist udviklet i
tilknytning til forskellige OECD-projekter om ledelsesformer i den offentlige
sektor.
Det nordiske samarbejde: Det nordiske samarbejde udfoldes på det formelle
plan først og fremmest gennem Nordisk Ministerråd (stiftet 1971) og Nordisk
Råd (stiftet 1952).Nordisk Råd er en forsamling af parlamentarikere fra
de fem nordiske lande, mens Ministerrådet repræsenterer ministre fra landene.
Det nordiske samarbejde er – set i et internationalt perspektiv – et af de
første mere forpligtende samarbejder på arbejdsmarkedsområdet. Dette er
først og fremmest sket i forhold til overenskomsten om det fælles nordiske
arbejdsmarked, fra 1954. Denne gjorde det muligt for lønmodtagere i de
nordiske lande at søge beskæftigelse og bosættelse i et andet nordisk land
(Petersen & Holmqvist-Larsen, 1994). På mange måder kan det nordiske
166

samarbejde i denne periode siges at have foregrebet nogle af de initiativer,
der senere slog igennem i EF-regi.
Det fælles nordiske arbejdsmarked eksisterer naturligvis stadig,men optager
i dag kun begrænsede ressourcer på det forvaltningsmæssige niveau.
Størstedelen af samarbejdet på det arbejdsmarkedspolitiske område er i dag
rettet mod at afstemme,koordinere eller orientere om synspunkter i forhold
til forskellige EU-initiativer.
Før Sveriges og Finlands indtræden i EU i 1994 søgte de øvrige nordiske
lande i særdeleshed at „få varetaget“ deres interesser gennem den danske
forvaltning.I dag er det imidlertid først og fremmest Norge – der som EØSland
skal efterleve langt flertallet af de arbejdsmarkedspolitiske direktiver
mv., der kommer fra EU, men som ikke „sidder med ved det besluttende
bord“ – som søger at få henholdsvis Finland,Sverige og Danmark til at varetage
sine arbejdsmarkedspolitiske interesser i EU.
Man kan på den ene side ikke iagttage, at de nordiske lande koordinerer
deres EU-synspunkter i en sådan grad,at de generelt kan siges at optræde
som en kontinuerlig og samlet blok på det arbejdsmarkedspolitiske område.
Der er – trods visse ligheder landene imellem – forskel på de nordiske
arbejdsmarkedsmodeller, hvilket også kommer til udtryk i, at landene kan
have forskellige interesser (Due et al., 2000;Jensen, 2001).
På den anden side er det imidlertid også tydeligt,at de nordiske lande har
en række fællestræk (som f.eks.høje organisationsgrader blandt lønmodtagerne),
der eksempelvis gør det naturligt for dem at arbejde for stor partsindflydelse
i den europæiske arbejdsmarkedspolitik.
Skal der trækkes en række generelle iagttagelser op i tilknytning til spørgsmålet
om karakteren af ministeriets internationalisering i forhold til ILO,
Europarådet, OECD og det nordiske samarbejde, kan der peges på i hvert
fald fire. For det første er det tydeligt, at internationale organisationer i
almindelighed har en stigende betydning som dagsordensættende instans.
Dette hvad enten de internationale organisationer er beskæftiget med traditionelt
konventionsarbejde – som ILO eller Europarådet – eller er beskæftiget
med analyse- og konceptudvikling – som OECD. For det andet er det
karakteristisk,at arbejdsmarkedsregulering i internationalt regi – f.eks.ILO
og Europarådet – i vidt omfang handler om at etablere lønmodtagerrettigheder,
der er rettet mod det enkelte individ.Den enkelte lønmodtager skal
beskyttes mod urimelig afskedigelse, mod etnisk forskelsbehandling,mod
kønsdiskrimination mv. Denne individorienterede beskyttelsesstruktur –
som vi også kender fra EU, men herom senere – præger også direkte eller
167

indirekte arbejdsmarkedsforvaltningen, trods de danske traditioner for at
etablere kollektive rettigheder på arbejdsmarkedet. I forlængelse heraf er
der, for det tredje, en klar tendens til, at arbejdsmarkedsforvaltningen – og
det politiske system – i dag opfatter international kritik – f.eks.i tilknytning
til overtrædelse af ILO-konventioner – som mere problematisk,end det var
tilfældet tidligere.Forvaltningen er i højere grad end tidligere indstillet på at
imødekomme de kritikpunkter, som formuleres fra de internationale organisationer.Dette
har f.eks.været tilfældet i noget af den kritik,som ILO har
rejst vedrørende Arbejdsrettens sammensætning. For det fjerde skal det
imidlertid også understreges,at forvaltningen i almindelighed ser det som en
væsentlig opgave at forhindre,at forskellige internationale initiativer rykker
på de traditionelle balancer i den danske arbejdsmarkedsmodel.Her er det i
særdeleshed balancen mellem lovgivning og aftaler,som ofte volder bekymring
i det internationale arbejde.Dette har traditionelt været et centralt kendetegn
ved den danske forvaltnings håndtering af det internationale arbejde,
og det spiller stadig en stor rolle i de aktuelle politikker.
beskæftigelse sministe riet og
det inte rnationale arbejde – eu 5
Skal man inden for det arbejdsmarkedspolitiske ressort pege på et felt, som
på afgørende vis har sat en internationaliseret dagsorden de seneste tyve år,
er det naturligvis EU. Og det er da også EU’s betydning for forvaltningens
internationalisering,der er genstand for analyse i dette afsnit.Da EU generelt
har haft større betydning for ministeriets internationalisering end de
tidligere omtalte organisationer,lægges der i denne sammenhæng vægt på at
lave en tættere og mere nuanceret analyse af,hvordan EU i forskellige historiske
perioder har impliceret et større eller mindre internationaliseringspres
på den danske arbejdsmarkedsforvaltning.
Grundlæggende har internationaliseringen på EU-området,dels impliceret
opbygningen af et europæisk institutionelt hierarkisk system med lovgivningskompetence
på arbejdsmarkedet,dels impliceret en markedsbaseret
internationalisering, som er kommet til udtryk i etableringen af et frit europæisk
marked for bl.a.arbejdskraft og varer.
Siden Danmarks indtræden i EU i 1972 har arbejdsmarkedspolitikken i
større eller mindre omfang været på den europæiske dagsorden. Og Danmark
– og den danske forvaltning – har i større eller mindre omfang bifaldet
dette forhold.
168

I analyser af det europæiske samarbejdes historiske og institutionelle
udvikling skelner man ofte mellem negativ og positiv integration (Kelstrup,
1992;Pentland, 1973).Med negativ politisk integration henvises til,at samarbejdet
– og de initiativer det fører til – først og fremmest tager sigte på at
fjerne hindringer for eksempelvis handel (f.eks.toldsatser),fri bevægelighed
for arbejdskraft eller lignende. Når samarbejdet bliver karakteriseret som
værende præget af positiv politisk integration,er det derimod præget af, at
samarbejdet fører til opbygningen af fælles reguleringsprincipper på et givet
område.
Udviklingen af det arbejdsmarkedspolitiske samarbejde i EU kan på
mange måder karakteriseres i forhold til disse to integrationsperspektiver.
For det første er en stor del af EU-initiativerne – i dag såvel som tidligere –
rettet mod at fjerne hindringer for den fri bevægelighed for arbejdskraft.
Mange af disse initiativer er rettet mod at skabe situationer,hvor lønmodtagere
de facto har mulighed for at søge og få arbejde i andre EU-lande. Det
falder i den forstand inden for området negativ politisk integration.For det
andet er der imidlertid også en lang række initiativer, som mere direkte er
rettet mod at forbedre lønmodtagernes rettigheder i almindelighed.Hensigten
med initiativerne er helt eksplicit at opbygge et mindsteniveau for lønmodtagerrettigheder
inden for EU. Disse initiativer falder ind under betegnelsen
positiv politisk integration.Begge typer af initiativer præger og har
præget den politiske dagsorden på det arbejdsmarkedspolitiske område i
EU.
Set med de store europæiske briller kan der fra 1970’erne og op til 2001
skelnes mellem forskellige faser i det europæiske samarbejde omkring
arbejdsmarkedspolitikken.Faser som bl.a.kan karakteriseres i forhold til
samarbejdets intensitet målt på de resultater (f.eks.i form af lovgivning),som
blev konsekvensen.
Der kan lokaliseres i hvert fald fire faser i EU-landenes samarbejde
omkring det arbejdsmarkedspolitiske område,som på forskellig vis har præget
Danmark og den danske arbejdsmarkedsforvaltning (Jensen, 1998).
1. fase:-1975:Ved slutningen af 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne var
det arbejdsmarkedspolitiske område præget af en række lovgivningsorienterede
initiativer,der på den ene eller anden måde havde til hensigt at forbedre
lønmodtagernes position på arbejdsmarkedet.Resultatet blev bl.a.en række
direktiver, der efterfølgende blev implementeret som lov i Danmark.
Emnerne for disse direktiver var bl.a. ligestilling og ligeløn,informationsog
høringsrettigheder i forbindelse med kollektive afskedigelser og reglerne
169

om overenskomsternes fortsatte gyldighed ved virksomhedsoverdragelse.
Parallelt med udviklingen af lovgivning var også en række EU-initiativer
rettet mod at afhjælpe situationen blandt de fattigste områder i Europa.
Strukturfondene har haft denne funktion og blev udviklet i denne periode.
Samtidig blev der i perioden forberedt en række andre direktiver – bl.a.
det såkaldteVredeling-direktiv om informations- og høringsrettigheder –
der ikke kunne opnå tilstrækkelig tilslutning blandt medlemsstaterne til at
blive vedtaget.Traktatgrundlaget fordrede på daværende tidspunkt enstemmighed
i Ministerrådet om de arbejdsmarkedspolitiske emner.
I forhold til den danske forvaltning betød medlemskabet af EU, og de
direktiver som blev vedtaget i den sammenhæng,indførelsen af en ny række
love på arbejdsmarkedet.
2.fase: 1975-1987:Perioden fra 1975 til 1987 var i vidt omfang præget af stilstand
i EU. Det gjorde sig i almindelighed gældende i EU-samarbejdet
(Moravcsik, 1998) og i særdeleshed på det arbejdsmarkedspolitiske område.
Der blev kun i meget begrænset omfang vedtaget nye retsakter af betydning
for arbejdsmarkedet, hvilket bl.a. skyldtes britisk (men til dels også dansk)
modstand over for at udvikle EU-indsatsen på dette politikområde.
3.fase: 1987-1993:Planerne om etableringen af Det indre Marked kickstartede
integrationsprocesserne i EU.Et forhold som også lod sig mærke på det
arbejdsmarkedspolitiske område (Falkner, 2000;Springer, 1992).Mest tydeligt
var det i den traktatændring,der blev iværksat med Den Fælles Europæiske
Akt. Her blev der tilføjet en række nye bestemmelser på det arbejdsmarkedspolitiske
område. For det første blev der indført afgørelser med kvalificeret
flertal på arbejdsmiljøområdet. Og for det andet blev der indføjet en
bestemmelse om,at Kommissionen skulle søge at udvikle samarbejdet mellem
arbejdsmarkedets parter på europæisk plan (den sociale dialog). Begge
dele pegede i retning af mere EU-aktivitet på det arbejdsmarkedspolitiske
område (Jensen, 1998).
Samtidig vedtog medlemsstaterne – minus Storbritannien – det såkaldte
„Sociale Charter“ i 1989. Og om end charteret var uden retslige bindinger
for medlemsstaterne, signalerede vedtagelsen, at medlemsstaterne ønskede
et intensiveret arbejdsmarkedspolitisk samarbejde i EU. Med charteret blev
det for alvor markeret, at EU-samarbejdet også skulle beskæftige sig med
social- og arbejdsmarkedspolitikken.Og charteret blev på den måde startskuddet
til en ny periode i EU præget af nye direktivforslag om etablering af
lønmodtagerrettigheder.
I perioden op til 1993 fremsatte EU-kommissionen en lang række forslag
170

til EU-direktiver,bl.a.om arbejdstid,atypisk arbejde,information og høring
af medarbejdere i transnationale selskaber, børnearbejde og meget andet.
Nogle af forslagene blev vedtaget i perioden op til 1993, mens størstedelen
er blevet det siden hen i sammenhæng med de ændrede beslutningsprocesser,
der fulgte vedtagelsen af Unionstraktaten (Kommissionen for De Europæiske
Fællesskaber, 1993).
Set fra den danske forvaltnings udsigtspunkt betød denne periode, at der
blev igangsat en lang række initiativer, som efterfølgende har resulteret i en
betydelig lovgivning på det danske arbejdsmarked.
I denne periode blev partssamarbejdet på europæisk plan – på EU-kommissionens
initiativ – også udbygget. Det skete med henvisning til den
daværende artikel 118B i Den Fælles Europæiske Akt, som opfordrede de
sociale parter på europæisk plan til at indgå overenskomster på det arbejdsmarkedspolitiske
område.
De europæiske hovedorganisationer – repræsenteret ved ETUC,UNICE
og CEEP – søgte at udvikle konturer af et europæisk aftalesystem. Udbygningen
skete gennem den såkaldte „sociale dialog“, hvor parterne løbende
søgte at lave udtalelser om forskellige emner (Dølvik, 1997). De danske
hovedorganisationer – repræsenteret ved LO,FTF og AC (i ETUC – EuropeanTrade
Union Confederation),DA (i UNICE – Union of Industrial and
Employers’Confederation of Europe),KL (i CEEP – European Centre of
Public Enterprises) – deltog i denne proces.
De mange EU-initiativer i denne fase satte sig også konkrete forvaltningsmæssige
spor i Arbejdsministeriets daværende struktur. Således betød EU’s
mange arbejdsmarkedspolitiske initiativer, at det forvaltningsmæssigt blev
vanskeligere og vanskeligere at skelne mellem,hvad der hidrørte fra nationale
forhold,og hvad der vedrørte internationale forhold.Organisatorisk fik
denne udvikling den konsekvens, at det daværende Arbejdsministeriet i
begyndelsen af 1990’erne nedlagde sit internationale kontor. 6 Det internationale
kontors opgaver – der bl.a. havde omfattet diverse EU-sager – blev
delegeret ud til de respektive fagkontorer.Man kan sige,at internationaliseringen
slog igennem med sådan en kraft i ministeriet,at det ikke længere
skulle være forbeholdt specialister i internationale forhold at varetage de
internationale relationer.Internationale relationer blev i stedet en integreret
del af ethvert fagkontors horisont.
4. fase: 1993-2001: Med Unionstraktatens vedtagelse i 1994 blev der på en
række afgørende punkter skabt basis for en internationalisering/europæisering
af det arbejdsmarkedspolitiske felt.Dette skete først og fremmest,fordi
171

der med Unions-traktaten – eller rettere med Den Sociale Protokol – i langt
højere grad end tidligere blev indført flertalsafgørelser i Ministerrådet.Hvilket
– alt andet lige – gjorde det nemmere at få vedtaget forskellige forslag.
Resultatet var – som anført ovenfor – at en række forslag,som tidligere havde
haft vanskeligt ved at blive vedtaget pga. kravet om enstemmighed i
Ministerrådet,kunne blive vedtaget.
Tilsvarende satte Unionstraktaten i højere grad arbejdsmarkedets parter
direkte på dagsordenen på den europæiske scene. Parterne fik en række
muligheder for at forhandle sig frem til aftaler, som kunne træde i stedet for
Kommissionens forslag til direktiver. Efterfølgende kunne disse partsaftaler
– gennem en beslutning truffet i Ministerrådet – transformeres til direktivform
(Dølvik, 1997).Parterne har med udgangspunkt heri indgået en række
aftaler/overenskomster på områder som f.eks.deltidsarbejde og forældreorlov,
som efterfølgende er blevet transformeret til direktivformen via en
beslutning i Ministerrådet.
Grundlæggende betød Unionstraktaten, at det arbejdsmarkedspolitiske
felt i et stigende omfang blev taget op som politikområde i EU-sammenhæng
(Jensen, 2000a).I den forstand skete der en betragtelig internationalisering
af området set fra de nationale forvaltningers synspunkt.En internationalisering
som primært kom til udtryk på den måde,at EU „producerede“
en række love,der fastlagde en række lønmodtagerrettigheder.
MedAmsterdam-traktaten blev der føjet endnu en dimension til EU-landenes
samarbejde på det arbejdsmarkedspolitiske område.Amsterdam-traktaten
kom – bl.a.på dansk foranledning – til at indeholde et afsnit om beskæftigelsen,
der tog sigte på,at EU-landene i stigende omfang skulle forsøge at koordinere
og udveksle erfaringer om indsatsen over for arbejdsløsheden.Derimod
skete der kun få ændringer i de bestemmelser,som vedrørte etablerin-gen af
forskellige former for lønmodtagerrettigheder.Beskæftigelsesafsnittet i traktaten
forpligter bl.a.medlemsstaterne til en årlig afrapportering til Kommissionen
om indsatsen i forhold til arbejdsløsheden.
I tilknytning hertil har der de seneste år (siden Lissabon-topmødet i 2000)
udviklet sig en ny type mere systematisk samarbejdsmetode i EU. Hvor
målet ikke længere entydigt er at „producere“ lovgivning, men mere at
generere gode ideer og skabe en mere systematisk erfaringsudveksling,bl.a.
med henblik på at nedbringe arbejdsløsheden. Den „åbne koordinationsmetode“
har været betegnelsen for denne „nye“ type fælles indsats i EU.
Som eksempel på denne metodes virkemåde kan det nævnes,at den nuværende
danske regerings indsats i forhold til tidlig aktivering ved arbejdsløs-
172

hed er blevet diskuteret og blevet brugt som model af andre EU-lande, som
tilsvarende har søgt at etablere en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik.
Det er et grundelement i denne „åbne koordinationsmetode“, at medlemsstaterne
opsætter en række fælles mål inden for et givet politikområde.
Det kan f.eks.være at nedbringe ungdomsarbejdsløsheden i alle landene til
et givet niveau inden for en vis periode. Den praktiske gennemførelse af
politikken – altså f.eks. reduktion af ungdomsarbejdsløsheden – overlades
herefter til den enkelte medlemsstat. Man kan sige, at målet fastsættes i fællesskab
(på EU-plan),mens midlet til at opnå målet er overladt til den enkelte
medlemsstat.
Ser man overordnet på internationaliseringstendenserne i den danske forvaltning
i forhold til EU-udviklingen og de ovenfor skitserede faser i denne
udvikling,er det tydeligt,at det,som Marcussen & Ronit i indledningskapitlet
til denne bog kalder den hierarkisk-juridiske mekanisme, især har
været den dominerende internationaliseringsform.Konkret er denne form
for internationalisering især slået igennem i de faser, hvor EU-samarbejdet
har udviklet sig mest på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område. Det
vil sige fase 1, 3 og 4.Især fase 4 har været præget af en betydelig internationalisering.
EU-systemet producerer en betydelig mængde og – i forhold til for femten
år siden – stigende mængder direktiver mv. inden for det arbejdsmarkedspolitiske
område. Denne hierarkisk-juridiske mekanisme spiller en
betydelig rolle,når forvaltningens internationalisering skal vurderes.Eksempelvis
kan det nævnes,at i ministeriets arbejdsretlige center er størstedelen af
det lovgenererende arbejde direkte eller indirekte knyttet til EU-opgaver.
Sammenlignes det med situationen for tyve år siden,var langt den største del
af indsatsen rettet mod lovgivning,der havde et nationalt udgangspunkt.
Samtidig er det imidlertid også tydeligt,at andre former for mere indirekte
internationalisering spiller en stigende rolle. Læringsmekanismer og hierarkisk-symbolske
mekanismer spiller i stigende grad en rolle for forvaltningens
udvikling.Den øgede brug af „den åbne koordinationsmetode“ er
et tydeligt eksempel på dette.Litteraturen om international politik har gennem
de senere år påpeget vanskelighederne med at skelne mellem på den
ene side „det internationale system“/ „den internationale verden“,og på
den anden side „det nationale system“/ „den nationale verden“.Hypotesen
er, at grænserne mellem det nationale og det internationale udviskes og
opløses,og at der i stedet etableres andre former for relationelle ordner – der
f.eks. kan være præget af sociale netværksdannelser – hvor kontakter på
173

kryds og tværs af nationalstaterne og det internationale miljø udgør rummet
for etablering af nye politiske og administrative initiativer mv. Det er helt
tydeligt, at disse former for formelle og uformelle netværksdannelser
udtrykker en central og betydningsfuld internationaliseringsform. Eksempelvis
producerer EU-systemet mængder af komparativt materiale – også på
det arbejdsmarkedspolitiske område – der direkte eller indirekte er medvirkende
til,at der etableres fælles opfattelser af bestemte typer problemstillinger
på tværs af landegrænserne. Der etableres fælles koder og normer for,
hvad der betragtes som rigtigt og forkert.Samtidig bliver det også vanskeligere
at identificere bestemte ideers eller initiativers oprindelse.I ministeriets
regi kan der,som eksempel på vanskelighederne ved at fastlægge grænserne
mellem initiativers henholdsvis danske eller internationale oprindelse,nævnes
den ligestillingskonference, der blev holdt i anledning af ligestillingslovens
25-års jubilæum i 2000. Er et sådant initiativ, som søger at sætte fokus
på dagens uligheder på arbejdsmarkedet mellem mænd og kvinder, udtryk
for en national eller en international ideudvikling?
De uformelle netværk og relationers selvstændige betydning skal dog
ikke overvurderes.Eller rettere:Tendensen til,at uformelle netværk spiller
en stigende rolle i politikudviklingen på EU-plan, hænger sammen med
udviklingen i det formelle EU-system.I og med der i stigende omfang er
kommet flertalsafgørelser i Ministerrådet på det social- og arbejdsmarkedspolitiske
område, er det også blevet vigtigere for de nationale forvaltninger,
at de er i stand til at afstemme synspunkter og etablere alliancer med andre
nationalstater. Og måden, dette foregår på, er i vidt omfang gennem mere
eller mindre uformelle sociale netværk.
beskæftigelse sministe ri et – forvaltningens
reak t i oner p å i nternat i onal i se ri ng stenden se rne
Som det fremgår af ovenstående vurdering af ministeriets relationer til en
række internationale organisationer,kan det med god ret konstateres,dels at
den danske arbejdsmarkedspolitiske forvaltning i en lang årrække har haft
internationale relationer til f.eks.ILO,Norden og EU,dels at både den institutionelle
og markedsbaserede internationalisering er vokset de seneste ti til
tyve år.
Imidlertid er det også vigtigt at holde sig for øje, at der inden for det
arbejdsmarkedspolitiske forvaltningsområde er en række felter, som kun i
begrænset omfang har været og er præget af internationalisering. Desuden
174

er det tilsvarende vigtigt at vurdere,på hvilken måde forvaltningen rent faktisk
håndterer de internationaliseringstendenser, som den konfronteres
med. Understøtter forvaltningen internationaliseringen, eller søger man at
undgå tilsigtede eller utilsigtede konsekvenser af internationaliseringen?
Det sidste er i vidt omfang tilfældet i en dansk sammenhæng.
Ses der på den departementale forvaltningsstruktur, er det tydeligt,at der
er nogle centre, som i højere grad har været påvirket af internationaliseringen
end andre centre.
Center for arbejdsret og internationale forhold er i sagens natur karakteriseret
ved at have mange internationale opgaver både i forhold til EU og i
forhold til ILO,OECD,Europarådet og Norden.Tilsvarende kan der på det
arbejdsretlige område iagttages en betydelig vækst i arbejdsopgaver, der
implicerer internationale dimensioner og relationer.
Center for arbejdsmiljø og arbejdsskader er,især hvad angår arbejdsmiljødelen,præget
af internationalisering i den forstand,at arbejdsmiljøområdet i
vidt omfang er EU-reguleret, om end der gives et betydeligt nationalt spillerum
for den praktiske og organisatoriske implementering af arbejdsmiljøpolitikken.Samlet
er der dog en betydelig international aktivitet på dette
område.
Ydelsescentret er kun i begrænset omfang præget af internationalisering.
Regulering af arbejdsløshedsforsikringen er primært et nationalt anliggende,
om end EU-samarbejdet fordrer, at EU-borgere har mulighed for at
opnå arbejdsløshedsunderstøttelse i Danmark.I tilknytning til disse regler er
der en række internationale opgaver knyttet til EU-samarbejdet.
Tilsvarende er Center for aktiv beskæftigelsespolitik først og fremmest
præget af national regulering, og de internationale relationer er i den forstand
begrænsede. I det omfang man kan tale om internationalisering her,
slår det først og fremmest igennem som erfaringsudveksling mv. med forvaltninger
i andre lande eller i EU-bureaukratiet.
Som det fremgår af ovenstående, er det altså værd at understrege, at selv
om ministeriets ressort på mange områder kan siges at have oplevet en betydelig
internationalisering især i tilknytning til EU de seneste tyve år,så er det
stadig sådan, at de fleste arbejdsmæssige ressourcer bruges på opgaver, der
først og fremmest har sit udspring i en national kontekst.Der er altså grænser
for internationaliseringens gennemslag.
Samtidig er det også tydeligt, at selv om forvaltningen er blevet mere
knyttet til internationale organisationer,så er en del af den indsats,der gøres
i forhold til det internationale område, rettet mod at reducere konsekven-
175

serne af internationaliseringen for den danske model.Generelt er der fra
dansk side en støtte til eksempelvis EU-landenes samarbejde omkring social-
og arbejdsmarkedspolitikken. Når talen imidlertid falder på konkrete
direktivforslag,så er støtten ofte mere begrænset.Især hvis disse direktivforslag
på den ene eller anden måde får konsekvenser for de danske traditioner.
Som eksempel herpå kan nævnes diskussionen omkring Kommissionens
forslag til etablering af nationale informations- og høringsinstitutioner for
medarbejdere.Principielt er Danmark og dansk forvaltning tilhængere af,at
der etableres sådanne institutioner, der sikrer et samarbejde mellem virksomheders
ledelser og medarbejderne.Imidlertid har der i tilknytning til det
omtalte direktivforslag (og tidligere udgaver af direktivet) været udtrykt
bekymring om,hvorvidt direktivet ville kræve ændringer i den danske samarbejdsudvalgsstruktur.
Parallelt hermed betyder vedtagelsen af et direktiv
om lønmodtageres informations- og høringsrettigheder i nationale virksomheder,
at dette område i en vis grad ville blive lovreguleret.Dette ville
ændre på den klassiske balance mellem lovgivning og aftaler på arbejdsmarkedet
i Danmark.Samarbejdsudvalg er en institution,der baserer sig på aftaler
mellem hovedorganisationerne på det danske arbejdsmarked.I perioder
har Danmark derfor været modstandere af dette direktiv og har arbejdet
aktivt mod forslagets vedtagelse,da det havde en form,som kunne få konsekvenser
for den eksisterende samarbejdsudvalgsstruktur i Danmark.
Denne position betyder generelt også,at forvaltningens opgaver og struktur
i vidt omfang er rettet mod at reagere på eksempelvis europæiske initiativer.
Forvaltningen forholder sig til de initiativer, der kommer udefra. Derimod
er forvaltningen kun i begrænset omfang gearet til og rettet mod at være
proaktiv i forhold til etableringen af en social- og arbejdsmarkedspolitisk
regulering i EU.På arbejdsmarkedsområdet er det generelt ikke den danske
forvaltning, som – måske med beskæftigelsesområdet som en undtagelse –
er kuglestøber i udviklingen af internationale initiativer på det arbejdsmarkedspolitiske
område.
Internationaliseringens konsekvenser for forholdet mellem aftaler og lovgivning
er også søgt imødegået på andre områder af den danske forvaltning.
Således har man fra forvaltningens side søgt at etablere en aftalebaseret
implementeringsmodel i Danmark.Traditionelt implementeres EU-direktiver
gennem national lovgivning.Det vil sige, at et direktiv om f.eks.ligeløn
implementeres gennem en dansk ligelønslov.
Med henblik på at undgå en forrykkelse af forholdet mellem aftaler og
lovgivning på det danske arbejdsmarked og med henblik på at fastholde par-
176

ternes centrale placering har man derfor forsøgt sig med en såkaldt aftaleimplementering
af et direktiv om arbejdstid.Med aftaleimplementeringen sker
der alene en gennemførelse af direktivets bestemmelser igennem de kollektive
overenskomster. Direktivets bestemmelser skrives ind i de kollektive
overenskomster. På denne måde søger man at fastholde parternes traditionelle
placering på arbejdsmarkedet. Efter mange års sværdslag – og efter
kraftigt pres fra Kommissionen – opgav den danske regering dog i begyndelsen
af 2002 at fastholde princippet om aftaleimplementering.
Blikket skal imidlertid nu rettes mere eksplicit mod parterne. Og mod
parternes holdning til og relation til det internationale niveau i arbejdsmarkedspolitikken.Det
er emnet for det næste afsnit.
INTERNA TIONALISERING BLANDT
ARBEJDSMARKEDETS P A R TER
Som det er fremgået af det forudgående, er det kendetegnende ved det
arbejdsmarkedspolitiske område, at en stor del af regelproduktionen og
regelforvaltningen håndteres af fag- og arbejdsgiverorganisationerne. Fagog
arbejdsgiverorganisationerne indgår kollektive overenskomster, og disse
fastlægger løn- og arbejdsvilkårene for størstedelen af de danske lønmodtagere.Spørgsmålet,som
skal rejses her,er,hvorvidt og i hvilket omfang internationaliseringstendenser
– som de er diskuteret i det forudgående – påvirker
og har påvirket parternes rolle.
Fokus lægges for det første på EU-dimensionen og den politiske internationalisering
af arbejdsmarkedsforvaltningen,idet det er her,at internationaliseringsaspektet
mest eksplicit har slået igennem i forhold til parternes
regulerende rolle.
Samtidig fokuseres der for det andet på, i hvilket omfang den generelle
internationalisering af dansk erhvervsliv kan siges at have påvirket det danske
overenskomst- og aftalesystem.Spørgsmålet,som stilles her, er, i hvilket
omfang der er en sammenhæng mellem virksomhedernes markedsmæssige
internationalisering og decentraliseringen af overenskomstsystemet inden
for de seneste ti år.
I første omgang vil fokus ligge på,i hvilket omfang og på hvilken måde
man kan tale om,at arbejdsmarkedets parter har accepteret en politisk internationalisering.
“Vi knækker fortsat nødderne selv“,hed det i en annoncekampagne lanceret
af LO og DA op til folkeafstemningen om Danmarks indtræden i EF i
177

1972.Signalet var klart fra arbejdsmarkedets parters side.LO og DA ønskede
at gøre det klart,at et EF-medlemskab ikke ville betyde en internationalisering
eller europæisering af overenskomst- og aftalesystemet.Den danske
arbejdsmarkedsmodel skulle også fortsat være dansk efter et medlemskab.
Og EF skulle ikke blande sig i lønmodtagernes løn- og arbejdsvilkår.Derom
var der konsensus mellem hovedaktørerne på arbejdsmarkedet.
Grundlæggende holdt denne konsensus om ikke-internationalisering sig
indtil anden halvdel af 1980’erne. I sammenhæng med etableringen af Det
indre Marked og vedtagelsen af traktaten om Den Fælles Europæiske Akt,
begyndte især fagbevægelsen, repræsenteret ved LO, at tale om hensigtsmæssigheden
i at etablere europæiske mindstestandarder på arbejdsmarkedet.
LO accepterede således – og arbejdede fra anden halvdel af 1980’erne i stigende
omfang på – at få internationaliseret det arbejdsmarkedspolitiske felt.
Baggrunden for dette skift i position hos fagbevægelsen var Det indre
Markeds etablering med udgangen af 1992. Man frygtede i den forbindelse
fra fagbevægelsens side,at Det indre Marked ville føre til en stigende grad af
det,man kaldte „social dumping“ (Jensen, 2000b). Man foruddiskonterede
altså, at Det indre Marked ville resultere i et markedsbaseret pres, der på
længere sigt ville tvinge de,i en europæisk sammenhæng,bedst stillede lønmodtagere,og
det er bl.a.de danske lønmodtagere,nedad i rettighedsniveau.
Fagbevægelsens svar på dette pres var i stedet at satse på organisatorisk og
politisk integration i EU-samarbejdet.Man accepterede politisk internationalisering
af det arbejdsmarkedspolitiske felt for at undgå et markedsbaseret
pres på danske lønmodtageres løn- og arbejdsvilkår.
Med fagbevægelsens ændrede holdning til internationaliseringsdimensionen
var der også sket et brud med den traditionelle konsensus mellem parterne
(og staten) om at afvise arbejdsmarkedspolitiske initiativer i en EU-sammenhæng.I
den forstand kan man sige,at internationaliseringen i sammenhæng
med EU har bragt nye konfliktfelter på dagsordenen i Danmark;nemlig
hvordan skal man forholde sig til de social- og arbejdsmarkedspolitiske
initiativer,som EU sætter i gang.
Arbejdsgiversiden har dog også i stigende grad accepteret internationalisering
af det arbejdsmarkedspolitiske felt. Men eksempelvis er DA’s synspunkt,
at EU kun bør arbejde med arbejdsmarkedspolitiske emner, der
enten tager sigte på at sikre den fri bevægelighed for arbejdskraften eller
tager sigte på at sikre arbejdsmiljøet. Opbygningen af generelle lønmodtagerrettigheder
i EU finder DA ikke burde være et emne på EU-dagsordenen.
Argumentet er her, at relationen mellem lønmodtagere og arbejdsgivere
178

edst reguleres så tæt på virksomheden som muligt.Det er på virksomhedsniveau,man
kender behovene for lønmodtagerbeskyttelse,ikke på europæisk
plan.
Trods fagbevægelsens accept af øget politisk internationalisering har det
ikke været en entydig accept.Fagbevægelsen har nemlig været i et grundlæggende
dilemma i relation til forholdet mellem aftaler og lovgivning.
Øget internationalisering har – som diskuteret tidligere – betydet øget lovgivning,hvilket
på sigt kan virke underminerende for parternes centrale
placering i den danske arbejdsmarkedsmodel.
Samtidig er det imidlertid også tydeligt, at forskellige EU-direktiver på
visse områder forrykker de traditionelle kompromiser eller balancer, som
eksisterer mellem parterne på arbejdsmarkedet.Og ofte til fordel for de faglige
organisationer.
Som eksempel kan nævnes Hovedaftalens (mellem LO og DA) bestemmelse
om liv, ære og velfærd, der udfordres af et EU-rammedirektiv om
arbejdsmiljø.Hovedaftalens bestemmelser om liv, ære og velfærd fastlægger
grundlæggende, at selv om der er fredspligt, så længe overenskomsterne
løber, så kan lønmodtagerne alligevel i visse situationer undlade at efterkomme
ordrer fra arbejdsgiveren eller i visse situationer forlade arbejdspladsen,uden
at der er tale om overenskomstbrud.Det drejer sig om de situationer,
hvor lønmodtagerens liv, ære eller velfærd er på spil. Rammedirektivet
om arbejdsmiljø fastlægger i den forbindelse også en række situationer,hvor
lønmodtagere af hensyn til arbejdsmiljøet har mulighed for at forlade
arbejdspladsen eller kan nægte at efterkomme ordrer fra ledelsen.Der er dog
tale om mere lempelige muligheder for at forlade arbejdspladsen end dem,
som traditionelt er foreskrevet i Hovedaftalen. Med rammedirektivet om
arbejdsmiljø er der dermed lagt op til en forrykkelse af en ellers aftalebaseret
bestemmelse i Hovedaftalen.
Den øgede politiske internationalisering blandt arbejdsmarkedets parter
kommer også til udtryk i en stigende grad af organisatorisk internationalisering.
Både fag- og arbejdsgiverorganisationerne er, som tidligere nævnt,
medlemmer af internationale organisationer,der repræsenterer internationale
fag- og arbejdsgiverinteresser.Ser man på den europæiske kontekst,er det
først og fremmest ETUC og UNICE,der er de centrale aktører i den sociale
dialog i EU.
På visse områder kan der iagttages en parallelitet i udviklingen imellem
den måde,som fag- og arbejdsgiverorganisationerne optræder på i en europæisk
kontekst, og den måde, som den statslige forvaltning optræder på i
179

europæiske sammenhænge. Det internationale niveau er generelt blevet
mere betydningsfuldt,i og med at der træffes beslutninger (hvad enten det er
gennem den sociale dialog eller gennem det traditionelle EU-maskineri),
der direkte har konsekvenser (i form af juridiske bindinger) for de nationale
arbejdsmarkeder.Dermed er det også blevet vigtigere for parterne at kunne
etablere alliancer med andre venligtsindede aktører f.eks.i den sociale dialog.
Generelt er det imidlertid også karakteristisk,at de europæiske organisationer
– især på fagbevægelsessiden – er mere vidtgående i deres krav om
internationalisering end de danske organisationer. ETUC’s bestræbelser på
at skabe yderligere europæisering af arbejdsmarkedsreguleringen går ofte
langt videre, end hvad dansk LO finder hensigtsmæssigt. Her er det igen
hensynet til den danske model og de danske lønmodtagere, der spiller en
betydningsfuld rolle for de faglige organisationer.
Det andet tema,som blev rejst i indledningen til dette afsnit om internationaliseringstendenser
blandt arbejdsmarkedets parter, er spørgsmålet, om
der er nogen sammenhæng mellem virksomhedernes markedsmæssige
internationalisering og decentraliseringen af overenskomstsystemet inden
for de seneste ti år. Har internationaliseringen påvirket parternes forvaltningsstruktur
i retning af decentralisering? Svaret er for så vidt både ja og nej.
Svaret er ja på den måde, at et af de private arbejdsgiveres væsentligste
argumenter for at decentralisere forhandlingerne om overenskomsterne har
været hensynet til den internationale konkurrence. På mikroplan har argumentet
været, at hvis virksomheder konkurrerer på et internationalt marked,
så er det nødvendigt med fleksible og virksomhedstilpassede overenskomster.Udviklingen
i løn- og arbejdsvilkårene bør i videst muligt omfang
bestemmes i forhold til den internationale konkurrencesituation og ikke
den generelle nationale udvikling.Derfor er det nødvendigt med virksomhedsbaserede
overenskomster. På makroplan har decentraliseringspresset
tilsvarende været knyttet til flere forhold med internationale dimensioner.
Dels skete der i løbet af 1980’erne generelt et skift i Europa (og Danmark),
hvor højinflation blev afløst af lavinflation.Dels etablerede Danmark – med
den daværende borgerlige regering i spidsen – en fastkurspolitik i forhold til
den danske krone. Begge disse forhold – men også andre, som f. eks. den
generelt ringe danske konkurrenceevne – gjorde det tvingende nødvendigt
for arbejdsgiverne og virksomhederne at kunne sikre en begrænset lønudvikling
på arbejdsmarkedet.Eksempelvis kunne virksomhederne i 1970’-
erne satse på,at høje lønstigninger ikke resulterede i forringet konkurrenceevne,
fordi den danske krone blev devalueret (Due et al., 1993: 391).Denne
180

mulighed forsvandt med fastkurspolitikken. Fra midten af 1980’erne blev
det derfor af afgørende vigtighed for arbejdsgiversiden, at overenskomstsystemet
fik en karakter,der gjorde det muligt at skabe kontrollerbare lønstigningstakter.
Den centraliserede forhandlingsmodel,som havde domineret i
1970’erne og begyndelsen af 1980’erne, blev i den forbindelse afvist som
utroværdig i forhold til at kunne skabe løntilbageholdenhed,og valget faldt
bl.a. derfor på udviklingen af et mere decentralt og virksomhedstilpasset
overenskomstsystem.
Svaret på spørgsmålet, om det er internationaliseringen, som har ført til
decentralisering,er imidlertid også nej i den forstand,at der ikke er en eksklusiv
kausalitet mellem internationalisering og decentralisering.Meget
andet end internationalisering har bragt de decentrale aftaleforhandlinger
på banen.Medarbejdernes virksomhedsorientering,ønsker om kundetilpassede
produkter har fordret mere fleksible og virksomhedstilpassede overenskomster,
ændret teknologianvendelse har betydet ændret arbejdsorganisering
og forandrede faggrænser osv. osv.Tilsvarende er det langtfra alene i
de sektorer eller brancher, der er præget af internationalisering,at vi har
kunnet se decentraliseringstendenserne. Eksempelvis kan der ses en tydelig
decentralisering af aftalesystemet inden for butiksområdet,eller tilsvarende
inden for hele den offentlige sektor (ny løn).Og ingen af disse steder er specielt
præget af den ene eller anden form for internationalisering.
AFSLUTNING
– J A TIL INTERNA TIONALISERING, MEN!
I indledningen til dette kapitel blev det påpeget,at det arbejdsmarkedspolitiske
felt siden begyndelsen af det 20. århundrede har haft væsentlige internationale
dimensioner. Dels har der – f.eks. med ILO – været etableret
internationale organisationer, der har haft arbejdsmarkedet som „område“.
Dels er centrale udviklingstendenser på arbejdsmarkedet – f. eks. omkring
løn – altid blevet sammenlignet med udviklingen i andre konkurrerende
lande. Og endelig er arbejdskraftbevægelser på tværs af nationalstaternes
grænser et fænomen,der er ældre end de selv samme nationalstater.Der blev
derfor indledningsvis spurgt om internationaliseringsfænomenet var nyt,og
i givet fald,hvori det nye så består? På baggrund af det forudgående er det
vel nu muligt at komme med i hvert fald dele af et svar på spørgsmålet.
Spørgsmålet, som derfor skal tages op i dette konkluderende afsnit, er:
Spiller de(t) internationale samfund en større rolle for arbejdsmarkedspoli-
181

tikken i Danmark i dag end tidligere? Og er de organisationer,der håndterer
forvaltningen af arbejdsmarkedspolitikken (hvad enten det er staten eller
arbejdsmarkedets parter) i højere grad blevet internationalt præget og orienteret?
Svaret på disse spørgsmål er et ja.Ja, der er sket en internationalisering af
det arbejdsmarkedspolitiske område, og ja,de forvaltende organisationer er
blevet præget af og orienteret mod det internationale niveau.Der er dog
også en række forbehold, knyttet til „ja’et“. Især i relation til aktørernes
ønske om at bevare den danske arbejdsmarkedsmodels særlige karakteristika
trods internationaliseringstendenserne.
Internationaliseringen er slået igennem på flere måder. For det første har
EU-samarbejdet medført en betydelig politisk internationalisering af det
arbejdsmarkedspolitiske felt.Der er i dag langt mere arbejdsmarkedsregulering,der
har sit udspring i forskellige former for EU-lovgivning end tidligere.Og
det er givet en tendens,som vil forstærkes de kommende år.
For det andet sker der i dag i langt højere grad end tidligere en systematisk
udveksling af erfaringer i internationalt regi omkring forskellige arbejdsmarkedspolitiske
spørgsmål. Der har de seneste tyve år været en betragtelig
vækst i omfanget af komparative analyser – fra især EU og OECD – af forskellige
arbejdsmarkedspolitiske problemstillinger,hvilket direkte eller indirekte
indgår i den almindelige forvaltningsmæssige diskussion af disse problemstillinger.
For det tredje er der på visse områder blevet etableret internationale koder
for og ideer omkring,hvilke forhold en „civiliseret“ stat bør regulere på
arbejdsmarkedet. Eksempelvis fokuseres der i en række forskellige internationale
organisationer (især i EU, ILO og Europarådet) en del på at hindre
forskellige former for diskrimination på arbejdsmarkedet.Det være sig køn,
etnicitet, alder, handicap eller lignende. Disse koder for passende arbejdsmarkedspolitisk
adfærd slår også igennem i en dansk sammenhæng i form af
lovgivning,der forbyder diskrimination på arbejdsmarkedet i forhold til de
nævnte emner.
Samtidig er der også, for det fjerde, i stigende grad blevet etableret et pres
fra andre internationale institutioners side, som f.eks.ILO og Europarådet
(men også EU),om at individuelle rettigheder i øget omfang skal i centrum
på arbejdsmarkedet. Den danske tradition med kollektive rettigheder på
arbejdsmarkedet presses af de internationale institutioners fokusering på
individet.
Endelig er arbejdsmarkedets parter, for det femte, også blevet påvirket af
182

internationaliseringen.Dette kommer eksempelvis til udtryk i parternes
større deltagelse i internationale organisationer som ETUC og UNICE.
Men det slår også igennem i forhold til den nationale organisering af de
industrielle relationer, hvor virksomhedernes markedsmæssige internationalisering
har været et af argumenterne for de seneste ti års decentralisering
af overenskomstsystemet.
Samtidig bør man imidlertid også være opmærksom på de grænser for
internationalisering,som også er tydelige på det arbejdsmarkedspolitiske
område. Internationaliseringen er for eksempel ikke slået igennem på den
måde, at forvaltningerne – hvad enten det er staten eller arbejdsmarkedets
parter – retter størstedelen af deres opmærksomhed og ressourcer mod det
internationale niveau. Dette er langtfra tilfældet.Tilsvarende er forvaltningens
struktur i f.eks.Beskæftigelsesministeriet først og fremmest organiseret
på en sådan måde, at man kan agere reaktivt i forhold til de initiativer, der
kommer fra internationalt hold,f.eks.fra EU’s side. Man er derimod ikke
organiseret med henblik på at være proaktiv og dagsordensættende i forhold
til den generelle social- og arbejdsmarkedspolitiske debat i Europa.Initiativet
hertil er overladt til andre internationale eller nationale aktører. Dette
forhold hænger bl.a.sammen med forvaltningens grundlæggende ønske om
at støtte op omkring den danske arbejdsmarkedsmodels særlige kendetegn.
De arbejdsmarkedspolitiske aktører i Danmark forholder sig således meget
aktivt i forhold til at begrænse eller reducere de direkte konsekvenser af
internationaliseringen for den danske arbejdsmarkedsmodel.Den nationale
egensindighed slår igennem.Ministerier og parter er på vagt over for tilsigtede
eller utilsigtede konsekvenser af internationaliseringen.Samtidig er
store dele af forvaltningen inden for det arbejdsmarkedspolitiske område
først og fremmest beskæftiget med forhold (f.eks.uddannelse,aktivering og
arbejdsløshed), som i altovervejende grad er nationale reguleringsområder.
Der er altså grænser for internationaliseringens gennemslag.
183

noter
1 Når der her og andre steder i dette kapitel tales om det arbejdsmarkedspolitiske
felt, omhandler det hele det område, der vedrører regulering af arbejdsmarkedet.
Feltet inkluderer således hele det område, der traditionelt går under betegnelsen
„den danske arbejdsmarkedsmodel“, dvs. overenskomst- og aftalesystemet, arbejdsmiljøområdet,
a-kasser, beskæftigelsesinitiativer mv. I daglig tale vedrører arbejdsmarkedspolitikken,
eller det arbejdsmarkedspolitiske felt mere snævert, de typer af
forvaltningsinitiativer, der er rettet mod at skabe sammenhæng mellem arbejdsmarkedet
og det omgivende samfund (jobskabelsesinitiativer, uddannelsesinitiativer,
a-kasseinitiativer).
2 Metodisk baserer analysen sig på interview med repræsentanter for de forskellige
forvaltninger; dog først og fremmest fra det daværende Arbejdsministeriet (i dag
Beskæftigelsesministeriet). En række interview er eksplicit foretaget med henblik
på dette kapitel og denne analyse af internationaliseringen af det arbejdsmarkedspolitiske
område. Disse interview er foretaget i foråret 2001. Der trækkes dog også
grundlæggende på tidligere analyser af feltet (f.eks. Jensen, 1998).
3 Datoen indikerer tidspunktet for Danmarks ratificering af konventionen. Den første
konvention Danmark ratificerede var konvention nr. 2 om Arbejdsløshed. Den
blev ratificeret af Danmark 13.10.1921.
4 Complaint presented by the Danish Federation of Trade Unions (LO) and the
Salaried Employees’ and Civil Servants’ Confederation (FTF) of Denmark against
the Government of Denmark, Report no: 243 case(s), no(s):1338 (se http://ilolex.ilo.ch:1567/public/english/50normes/infleg/iloeng
/newcountryframeE.htm
5 I almindelighed omtales Det Europæiske Fællesskab her som EU, skønt det ikke
er en korrekt betegnelse for perioden før medlemsstaternes ratificering af unionstraktaten
i begyndelsen af 1990’erne.
6 Der blev på ny oprettet et internationalt kontor i Arbejdsministeriet i 2000. Dette
Kontor blev i begyndelsen af 2002 slået sammen med det „gamle“ arbejdsretskontor
og blev til Center for arbejdsret og internationale forhold.
184

kapite l 7
ENERGIFORVA LTNINGEN
– FRA N A TIONALISERING TIL
INTERNA TIONALISERING OG LIBERALISERING
mogens rüdiger
HVORFOR ENERGIPOLITIK?
Internationaliseringen af energipolitikken er hovedsagelig knyttet til to
dimensioner. Dels til den globale diskussion om bæredygtig udvikling, dels
til EU’s bestræbelser på at etablere Det indre Marked. Som det blev vist i
kapitel 2 har internationalisering adskillige hundrede år på bagen.Det er
imidlertid den internationalisering,der blomstrer op på kanten af den kolde
krigs bortgang,som er relevant i dette kapitel.
De sidste 15 til 20 år har internationaliseringen i høj grad påvirket den
nationale energipolitik, hvis kompleksitet i grove træk er givet med eksistensen
af forskellige politiske målsætninger, der ofte kan være vanskelige at
bringe på samme formel. I mange tilfælde vil de ganske simpelt modvirke
hinanden og dermed vanskeliggøre implementeringen af en konsistent
energipolitik.
De dominerende målsætninger ved energipolitikken har skiftevis været
pris,forsyningssikkerhed og miljøhensyn.Det udbredte ønske om lave energipriser
har sin baggrund i,at energien er en omkostningsfaktor, uanset om
der er tale om fremstillings- eller servicevirksomhed.Forbrugerne har ligeledes
en betydelig interesse i lave energipriser. De mærker både følgerne af
højere energipriser i form af dyrere produkter eller ydelser,og i form af større
udgifter til den månedlige elektricitets- og varmeregning. Dermed kan
energipolitikken siges at vedrøre de fleste af hverdagslivets forhold,hvorfor
den således også kan siges at have et socialt aspekt,idet højere priser vender
den tunge ende nedad.Overvejelser af denne type har dog kun i ringe grad
vundet indpas i den energipolitiske diskurs – og måske kan moderne teknologi
og en tættere sammenhæng mellem forbrug og betaling bidrage til i det
mindste at reducere problemet.
Problemerne omkring forsyningssikkerheden har traditionelt været grebet
an som et „værst-tænkeligt-scenarium“ i forbindelse med en energi-
185

krise. Netop fordi olien blev et politisk våben i slutningen af 1960’erne, har
bekymringen gået på, hvordan der kunne etableres tilstrækkelige reserver
til, at en eventuel krise kunne overvindes. Som det vil fremgå nedenfor, har
internationaliseringen medført, at andre overvejelser er kommet ind i billedet.
I denne sammenhæng udgør elektricitet et særskilt problem, idet det er
vanskeligere at lagre og opbygge reserver. Den californiske energikrise
2000-2001 har eksponeret dette problem, idet produktionen ikke fuldt ud
dækkede behovet i perioder med spidsbelastning, hvorfor det slet og ret var
nødvendigt at afbryde strømmen til bestemte områder („rolling blackouts“).
Når miljøet er havnet på den energipolitiske dagsorden,skyldes det,at der
siden midten af 1980’erne på globalt plan har været en stigende bekymring
for den såkaldte drivhuseffekt, dvs. nedbrydningen af ozonlaget i atmosfæren.
Energiforbruget er udpeget som en af de store syndere i kraft af
udledning af CO 2
,SO 2
og NO x
. Brundtland-rapporten fra 1987 og FN’s
miljø- og klimakonferencer (Rio-topmødet i 1992 og Kyoto i 1997) har rettet
opmærksomheden på dette problem og har med årene fået opstillet en
række nogenlunde konkrete målsætninger for omfanget af diverse udledninger
for at fremme en bæredygtig udvikling.
Den tætte forbindelse mellem energiproduktion og miljø har været den
ene af to væsentlige grunde til,at energien er relevant at diskutere i forhold
til internationaliseringen. Den anden knytter sig til rammerne for energisektoren,dvs.den
statslige regulering af produktion og forsyning.Navnlig
debatten om liberalisering og deregulering er af interesse som en proces,der
i kraft af EU’s bestræbelser på at fremme Det indre Marked har bidraget til at
give energipolitikken et transnationalt element.
Traditionelt er energiforsyningen blevet betragtet som et naturligt monopol,enten
fordi omkostningerne for at deltage på markedet er meget høje,
eller fordi det hidtil har været svært at forestille sig to forsyningsnet inden
for samme område.Det offentlige har derfor grebet ind i sektoren og etableret
offentligt ejede selskaber under direkte regeringskontrol (typisk kernekraft
og naturgas).Når ejerskabsforholdet er mindre interessant i vores sammenhæng,skyldes
det dels,at der ingen entydig forbindelse er mellem ejerskabsforholdet
og omfanget af reguleringen,dels at der kun vanskeligt kan sættes
lighedstegn mellem offentligt ejerskab og varetagelse af samfundets interesser
(Collier, 1998: 6 ff.;Majone, 1994, 1996, 1997). Offentlige selskaber er
eksempelvis ikke nødvendigvis mere miljøbevidste end private virksomheder.
186

Regulerende foranstaltninger er af større interesse,både i kraft af forsøg på
at fjerne eller begrænse mangler ved markedet,og som udtryk for en varetagelse
af samfundets forskelligartede interesser med hensyn til pris,forsyningssikkerhed
eller miljøhensyn.Finansministeren kunne – rent hypotetisk
– tænkes at være mere interesseret i, at selskabernes overskud medvirker til
at lukke hullerne i statskassen,snarere end at det gavner i miljøministerens
bestræbelser for at lukke ozonhullerne i atmosfæren.
ENERGIENS INTERNA TIONALISERING
Den energipolitiske dagsorden har inden for de sidste 30 år flere gange skiftet
afgørende. Derfor vil en kort gennemgang af energipolitikkens historie
være nødvendig som baggrund for en diskussion af de ændringer, der kan
diskuteres ud fra internationaliseringens perspektiv (Rüdiger, 1998;Wistoft
et al., 1992).
Før slutningen af 1960’erne var energipolitik ikke noget,der i nævneværdig
grad optog sindene på Christiansborg.Der var kun en væsentlig undtagelse,
nemlig Risø-anlægget,som blev indviet i 1958. Her skulle udføres
forsøg med fredelig udnyttelse af atomkraft.Den voldsomme omlægning af
brændselsforbruget i 1950’erne og 1960’erne fra kul, koks og petroleum til
olie fandt således sted uden nævneværdig statslig eller politisk indblanding.
Holdningen syntes at være:Så meget som muligt,så billigt som muligt,og så
længe olien flød rigeligt fra Mellemøsten, hvorfra omkring 90% af den
importerede olie kom,var der ikke grund til at foretage sig noget.
Andre steder iVesteuropa begyndte staten imidlertid at blande sig i energipolitiske
spørgsmål. I Norge og England strammede politikerne reguleringen
af olieselskabernes efterforskning og udvinding af olie og naturgas,
ligesom de store naturgasfund i Holland lagde grunden til statslig deltagelse i
energiproduktionen.
Danmark var på det tidspunkt ikke et producentland og havde derfor
andre interesser.Men bag kulissen begyndte politikerne – eller i det mindste
nogle af embedsmændene – at tænke tanker.Suez-krisen i 1956 havde været
en advarsel om,at olieforsyningen kunne løbe ind i vanskeligheder.Optrapningen
af konflikten i Mellemøsten i slutningen af 1960’erne satte skub i
tænkningen i Handelsministeriet, der som landets forsyningsministerium
også havde ansvaret for energiforsyningen indtil oprettelsen af Energiministeriet
i 1979.Ud over konflikten i Mellemøsten var departementschef Otto
Müller og hans stab opmærksom på,at man ikke havde overvejet,hvad man
187

skulle gøre, hvis der blev fundet naturgas i den danske del af Nordsøen.
Konklusionen var, at der blev nedsat en arbejdsgruppe, som fik til opgave at
analysere problemet og skitsere en plan for en mulig anvendelse af naturgassen
(Rüdiger, 1998).
Den første oliekrise ændrede afgørende på energiens politiske status.
Hvor den før primært havde været et privat eller lokalt anliggende,blev årene
efter oliekrisen karakteriseret ved en nationalisering af energien. Ikke i
den forstand, at staten satte de private eller lokale interesser ud af spil. Men
krisen afslørede en ufuldstændig markedsstruktur,som i god velfærdsstatslig
ånd kun kunne løses ved, at staten greb justerende ind og sørgede for, at
konkurrencen hverken forulempede sig selv, produktionen eller velfærdsstatens
indbyggere.
Dette reaktionsmønster var en uadskillelig del af den velfærdspolitiske
måde at håndtere forholdet mellem stat og marked på. I Danmark foregik
nationaliseringen af energiforsyningen i et parløb mellemVenstre og Socialdemokratiet,
dels baseret på det traditionelle tætte samarbejde i amter og
kommuner,dels på de to partiers samarbejde i SV-regeringen (1978-79),der
stod fadder til en omfattende energipolitisk lovgivning (se nedenfor).
Rationalet i denne proces var økonomisk.Chokbølgerne fra de voldsomme
prisstigninger ramte både de produktive erhverv,som i forvejen var plaget
af problemer, og forbrugerne, der alt andet lige var mest interesseret i at
forbruge. Det energipolitiske dogme – så meget som muligt, så billigt som
muligt – gav stadig mening og blev bibeholdt som begrundelsen for statens
indgreb i markedet.Anderledes kunne det ikke være. Men dogmet havde
mistet sin uskyld: Selv om de rigelige forsyninger kun var truet i et par
måneder,så havde krisen vist,at de kunne trues.Og smerten fra de høje priser
kunne kun afbødes på én måde,ved at spare på energien.Det gjorde danskerne
så, godt hjulpet af en statslig energisparekampagne, der dygtigt og
kreativt blev gennemført af Handelsministeriet.
Oliekrisen ramte hele den vestlige verden. Danmark var netop blevet
medlem af EF,der i 1950’erne havde haft energien – kul og atomkraft – som
væsentlige politiske områder.Nu kunne de ni medlemslande ikke blive enige
om ret meget, selv om de nationalt vedtagne foranstaltninger lignede
hinanden – men de var og forblev nationale. EF deltog dog i oprettelsen af
det Internationale Energi Agentur i OECD-regi.Det centrale i IEA’s arbejde
var at forbedre forsyningssikkerheden og skal altså ses som et instrument i
traditionel energipolitisk forstand.Virkningerne af en eventuel ny olieboykot
skulle afbødes med en fordeling af olien mellem medlemslandene og
188

med andre foranstaltninger,der kunne modvirke forstyrrelser i forsyningen.
For at systemet kunne fungere, skulle medlemmerne opbygge og vedligeholde
et minimumslager af olie, der mindst svarede til landets nettoimport i
90 dage. Danmark havde, som fremgået, en oplagt interesse i at overholde
denne beslutning.
Nationaliseringen af energiforsyningen medførte de følgende år en betydelig
udvidelse af forvaltningen. Den overordnede opgave var at bestemme
energipolitikkens indhold.Til det formål udarbejdede Handelsministeriet
tre energipolitiske rapporter i henholdsvis 1974, 1976 og 1979 (Handelsministeriet,
1974, 1976, 1979).Til trods for at den første rapport – Danmarks
energiforsyning – mål og midler i energiforsyningen – af gode grunde havde et
foreløbigt præg,udlagde den nogle af de spor, energipolitikken fulgte frem
til omkring 1990 (Handelsministeriet, 1974).Først og fremmest pegede den
på behovet for en „flerstrenget energiforsyning“,ligesom den introducerede
miljøhensynet som en af de parametre, energipolitikken skulle følge.
Men det var forsyningssikkerheden og den økonomiske rationalitet, der
grundlæggende definerede energiforvaltningens opgaver.De kan kort sammenfattes
til: Intensiveret efterforskning i den danske undergrund; økonomisering
med energien,både i forhold til produktion og forbrug;forsøg på
at dreje forbruget væk fra importeret olie, hvilket gjorde kullet interessant
igen,men tillige bragte naturgassen på banen.
1976 blev et afgørende år for dansk energipolitik.For det første resulterede
en lang og vanskelig forhandling med A.P.Møller i en ændring af de koncessionsvilkår,der
i 1963 og 1964 var opstillet for virksomhedens efterforskning
og udnyttelse af dansk undergrund.Forholdet til Mærsk og Dansk Undergrunds
Consortium, DUC, blev forværret de følgende år. Ikke blot blev
koncessionsvilkårene strammet i 1976 i forbindelse med en diskussion om,
hvorvidt Mærsk havde fortabt retten til gassen i Nordsøen.Allerede fire år
senere tog energiminister Poul Nielson sagen op igen og gennemtvang en
yderligere stramning i forbindelse med en omfattende lovgivning i maj
1981.Denne lovgivning blev startskuddet til den danske stats aktive engagement
i olieefterforskningen.Det blev en læreproces,hvor de internationale
vilkår blev omsat til en national kontekst, ligesom der i stor udstrækning
blev brugt udenlandske konsulenter og åbnet for, at andre udenlandske selskaber
end parthaverne i DUC kunne tage del i efterforskningen i Nordsøen
(Pedersen,K., 2001).
For det andet blev 1976 et vigtigt år på grund af Handelsministeriets redegørelse,
Dansk Energipolitik 1976,hvori ministeriet fremlagde et mere udbyg-
189

get grundlag for de kommende års energipolitik og -planlægning (Handelsministeriet,
1976). Den flerstrengede energiforsyning lagde op til, at olieafhængigheden
skulle mindskes med introduktion af naturgas,atomkraft og i
mindre grad alternative energiformer som vindkraft og solvarme. Endelig
satte redegørelsen gang i arbejdet med en omfattende prioritering af samfundets
brug af energi,en varmeplanlov.
Endvidere blev Energistyrelsen oprettet i 1976 som en del af Handelsministeriet.Lone
Dybkjær (R) havde året før foreslået et energipolitisk rådgivningsorgan,som
var uafhængigt af regeringen.Det vandt ikke tilslutning,og
i stedet blev den mere traditionelle styrelse oprettet.Før 1976 var der oprettet
energikontorer i en række ministerier, herunder Udenrigs-,Trafik-,
Undervisnings-,Finans- og Handelsministeriet (Nissen, 1981: 176).Tyngdepunktet
lå i Handelsministeriet, hvor udbygningen i 1970’erne først og
fremmest fandt sted.
Energistyrelsens opgave var at følge den danske og internationale energiproduktion,forsyning,forbrug
og forskning.Udarbejdelsen af varmeplanen
og tilsynet med koncessionshaverne til udforskning af og udvinding fra
undergrunden var to af de store opgaver.Siden de allerførste dage har Energistyrelsen
brugt eksterne konsulenter, dog naturligvis afhængig af budgetrammen
(Bülow, 1996).
Endelig vedtog Folketinget i 1976 en el-forsyningslov, som havde været
undervejs sidenVKR-regeringen (1968-71).Herefter skulle der bevilling til
at producere elektricitet på anlæg over en vis størrelse.Dernæst skulle el-selskaberne
anmelde deres priser til et nyt El-prisudvalg. Endelig fik handelsministeren
bemyndigelse til at pålægge el-selskaberne en bestemt indretning
af produktionen, herunder hvilke brændsler der skulle bruges. El-loven
affødte skarpe reaktioner fra el-selskaberne, der så den som et alvorligt indgreb
i deres rettigheder. I virkeligheden var det nok snarere det forhold,at
staten fik ret til at gribe ind i sektoren,end selve rettens omfang og praktiske
håndtering,der fik el-selskaberne til at reagere (Pedersen,K., 2001;Wistoft,
1992: 195 ff.).
Energistyrelsens opgaver voksede hurtigt,hvorimod tildelingen af ressourcer
haltede bagefter.Det medførte hyppige omlægninger af administrationen,hele
tiden på bagkant med udviklingen.I oktober 1979 tog den netop
tiltrådte socialdemokratiske regering konsekvensen af energipolitikkens
betydning og forvaltningens vokseværk og oprettede Energiministeriet.Det
indebar en væsentlig styrkelse af departementet i forhold til styrelsen (Nissen,
1981: 177), hvilket formodentlig var en logisk følge af oprettelsen af et
190

nyt ministerium. Den nye minister fravalgte i øvrigt flere af de ledende
embedsmænd,der i mere end ti år havde opdyrket nyt land og givet energipolitikken
et fast fundament.
Oprettelsen af Energiministeriet,der fandt sted trekvart år efter den anden
oliekrise, skærpede den igangværende nationalisering,dels som nævnt med
en hårdere kurs over for A.P.Møller (og DUC),dels med et kraftigere engagement
i importen af olie og med en reorganisering af DONG.
Grundlaget herfor var udmøntningen af forslagene i 1979-redegørelsen.
Den lagde op til,at der skulle indføres naturgas i Danmark,og den fremlagde
den nyskabende varmeplan for hele landet.Det blev foreslået,at arbejdet
med kernekraft og alternative energiformer skulle fortsættes som led i
udbygningen af en differentieret energiforsyning.Forslagene blev forelagt
for Folketinget af handelsminister Arne Christiansen fraVenstre. Han var
bekymret for udbygningen af den statslige regulering, men valgte at lægge
betænkelighederne til side, fordi energiforsyningen rejste problemer, der
ikke kunne overlades til markedsmekanismerne.Alternativet til regulering
kunne let blive ingen forsyning,sagde ministeren.
Endnu mens Tinget energisk diskuterede lovforslagene,blev de store planer
ramt af et uheld:Den ene reaktor på atomkraftværket på Tremileøen i
Pennsylvania smeltede ned. Det var begyndelsen til atomkraftens exit fra
dansk energipolitik,og den usikkerhed,der greb om sig i 1979,blev til frygt,
da Tjernobyl-værket spredte død og ødelæggelse i 1986. I et lille, befolkningstæt
land som Danmark ville det ikke være muligt at placere et atomkraftværk
uden at skabe voldsomme konflikter. Så var det langt lettere at
købe atomkraftfremstillet elektricitet i nabolandene, samtidig med at man
protesterede mod det svenske Barsebäck-værk.
Den lange og intense debat om atomkraft viste, at el-selskabernes store
råderum blev reduceret betragteligt,når det kom til de store fremadrettede
investeringer.I stedet trådte konkrete drøftelser mellem selskaber,politikere
og statsmagt (Energistyrelsen) til, og der blev foretaget en meget specifik
myndighedsregulering,når det kom til godkendelse af værkerne,dvs.hvilke
anlæg der skulle bruges,og hvor de kunne placeres (Pedersen,K., 2001).
Om end den ene streng i planen om en flerstrenget energiforsyning blev
afvist af befolkning og politikere, står 1970’erne og størsteparten af 1980’-
erne som en periode med en markant udbygning af den statslige styring af
sektoren.Baggrunden for denne udvikling var international,først og fremmest
oliekriserne. Svaret var nationalt,og som i andre vesteuropæiske lande
tog de danske politikere hul på en statslig regulering af energisektoren. El-
191

loven fra 1976, de skærpede krav til efterforskningen i Nordsøen, opbygningen
af naturgas og endelig støtten til vedvarende energi var de nye elementer,der
mere end noget andet kendetegnede denne nationalisering.
Forvaltningen voksede hastigt,først med hovedvægten i Handelsministeriet,derefter
fra 1979 i Energiministeriet.Selv om der fortsat var tale om en
udpræget lokal styring af el-sektoren og privat ledelse af oliesektoren, var
energiforvaltningen blevet centraliseret i betydelig grad. Bortset fra administrationen
af tilskudsordninger inden for energibesparelsesområdet, var
forvaltningen koncentreret om myndighedsgodkendelse på el- og navnlig
naturgasområdet.
INTERNA TIONALISERINGENS T O BEN
Det statslige engagement og den nationale orientering i energiforsyningen
fortsatte 1980’erne igennem.De politiske prioriteringer forblev grundlæggende
uændrede (jf. Energiplan 81, Energiministeriet, 1981). Men fra slutningen
af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne begyndte energipolitikken
at tage internationaliseringens nye veje.
Den nye energipolitiske diskurs blev i Danmark formuleret i Energi 2000
(Energiministeriet, 1990),hvor det var mere end blot ordet plan,der var forsvundet.Energipolitikken
havde fået to nye overskrifter:Kravet om en bæredygtig
udvikling af hensyn til miljøet,og kravet om liberalisering og deregulering.
Samlet angiver fornyelsen for det første,at tyngdepunktet var flyttet væk fra
den oprindelige energipolitik,og for det andet,at det var slut med „nationaliseringen“
af energiforsyningen;markedet blev udnævnt til fremover at
være det sted,hvor energiens problemer først og fremmest skulle finde sin
løsning.
Blandt andet som en følge af energipolitikkens forskellige målsætninger
må det forventes,at internationaliseringen af energien vil blive en modsætningsfyldt
proces. På den anden side åbner fornyelsen for interessante
muligheder. Nedtoningen af traditionelt tungtvejende offentlige eller halvoffentlige,
nationale eller lokale interesser og åbningen af konkurrencelignende
forhold på energimarkedet vil – i det mindste i teorien – kunne
fremme udviklingen og udnyttelsen af de vedvarende og dermed bæredygtige
energikilder. Men skal liberaliseringen og en forbedring af den vedvarende
energiproduktion bringes til at fungere i et positivt samspil,forudsætter
det sandsynligvis offentlig regulering.Nissen flytter med!
Institutionelt har den igangværende internationalisering for det første
192

fæste i det globale system i form af FN, som med Brundtland-rapporten fra
1987 og Rio- og Kyoto-konferencerne i henholdsvis 1992 og 1997 afgørende
har bragt sammenhængen mellem miljø og energi i fokus.For det andet
foregår internationaliseringen inden for rammerne af EU, hvor de 15 medlemslande
langsomt – om end ikke særlig sikkert – prøver at skabe „det
indre energimarked“ efter principperne i Det indre Marked, samtidig med
at de med en vis (vekslende) ihærdighed prøver at leve op til de forpligtelser,
der er fastlagt på FN’s miljøkonferencer.
bære dygtig udvikling
Brundtland-rapporten, Vor fælles fremtid, satte for alvor international fokus
på de omsiggribende miljøproblemer (World Commission, 1987).Rapportens
appel om forandring omfattede både en erkendelse af, at økonomisk
vækst var kommet for at blive, og at det var nødvendigt at skabe rammerne
for en mere fornuftig belastning af de naturlige ressourcer. De mange konfrontationer
mellem miljøhensyn og industri- og landbrugsproduktion,der
havde skærpet opmærksomheden om truslerne mod miljøet, skulle afløses
af en realpolitisk strategi med FN som institutionel hovedaktør.En strategi,
der gik under overskriften bæredygtig udvikling.
Brundtland-kommissionen rettede opmærksomheden mod en lang række
globale udviklingsproblemer, som f.eks.drivhuseffekten.Når energien
kom ind i billedet,skyldtes det energiproduktionens og -forbrugets relativt
omfattende udledninger af drivhusgasser – især af CO 2
. Rapporten indeholdt
kun få konkrete anvisninger. En af dem var, at energiforbruget skulle
halveres inden for 30 år. Dens betydning lå snarere i,at den pegede på nødvendigheden
af at ophæve den tætte forbindelse mellem økonomisk udvikling
og øget miljøbelastning.Derved greb rapporten ind i den politiske definition
af fremtidens gode samfund.
Som i andre lande udarbejdede den danske regering en overordnet handlingsplan
for miljø og udvikling,der intentionelt gav miljøhensyn en større
betydning i de politiske prioriteringer.Lidt firkantet sagt blev der lagt op til,
at miljøpolitik ikke primært skulle handle om ad-hoc at gøre rent efter fortidens
synder,men forebygge – formindske eller forhindre – fremtidens fejltrin
(Rasmussen, 1996: 476 ff).
Brundtland-rapporten var et vigtigt skridt i miljøpolitikkens internationalisering,væk
fra de forudgående årtiers koncentration omkring lokale og
nationale problemer. Internationaliseringen var betinget både af transna-
193

tionale græsrodsbevægelser som Greenpeace,og af FN’s og EF’s forskelligartede
indsats på området.FN’s miljøkonference i Stockholm i 1972 var „den
første større manifestation af miljøproblemernes internationale karakter“
(Rasmussen, 1996: 478).Kort tid efter vedtog EF’s stats- og regeringschefer,
at der skulle udarbejdes en handlingsplan. Den første lå færdig i 1973.Og i
1987 blev miljøet skrevet ind i traktaten Single European Act.Trods en
udbredt træghed i EF-systemet i forhold til prioriteringen af miljøet er det
på den anden side tydeligt,at der har været en forståelse for,at beslutningerne
i FN hurtigt skulle følges op i EF-regi.Dette var også tilfældet med EU’s
femte miljøplan fra 1993, der var resultatet af forberedelserne til topmødet i
Rio året før. Planen slog fast,at miljøhensyn skulle være en integreret del af
fællesskabets politik på alle områder. Implementeringen heraf har været
fyldt med modsætninger, bl.a.mellem miljødirektoratet og de andre direktorater.EU-parlamentet
har ligeledes i stigende grad insisteret på miljøpolitikkens
betydning.
Processen fra Rio-konferencen til Kyoto-protokollen har givet et afgørende
skub til internationaliseringen af energien og til en konkretisering af
de krav, der skal opfyldes, hvis begrebet bæredygtig udvikling skal blive
andet end en smuk intention.Slutdokumentet fra Rio,Agenda 21,anbefalede
bl.a.,at de enkelte regeringer skulle fremme en mere effektiv energiforsyning
og fastsætte standarder for atmosfæriske udledninger,samt at energiog
transportsystemerne skulle forbedres (Keating, 1993: 9).
I dansk sammenhæng faldt Rio-konferencen tidsmæssigt sammen med et
regeringsskifte, der førte til en mere aktiv miljøpolitik.Den nyudnævnte
socialdemokratiske miljøminister Svend Auken spillede i foråret 1993 ud
med et cirkulære om miljøvurdering af lovforslag.Dernæst indeholdt regeringens
skattereform grønne afgifter, og virksomhederne blev pålagt at
udarbejde grønne regnskaber for at sikre offentligheden indsigt i de enkelte
virksomheders påvirkning af miljøet (Rasmussen, 1996: 481).Naturgassen
blev således pålagt en CO 2
-afgift fra 1.januar 1996 samt – af hensyn til liberaliseringen
– en energiafgift, der gradvist skulle ophæve favoriseringen af
naturgas i forhold til andre fossile brændsler.
CO 2
-afgiften var et omstridt spørgsmål, både i EU og i Danmark. EU
besluttede i 1990, at CO 2
-udledningen skulle være stabiliseret i år 2000,og
CO 2
-afgiften blev udpeget som et vigtigt middel til at begrænse udledningen.Afgiften
blev foreslået af den karismatiske miljøkommissær Ripa de
Meana.Det særegne ved skatten var,at den blev begrundet med hensynet til
bæredygtighed,og at den blev foreslået,uanset at den i det mindste teoretisk
194

kunne komme til at stå i modsætning til teoremet om økonomisk vækst og
kravet om forsyningssikkerhed.Var afgiften blevet indført på EU-niveau,ville
den have markeret en betydelig integration på området og mindsket
medlemslandenes mulighed for enegang.Den blev imidlertid ikke vedtaget,
heller ikke i en afsvækket form,hvor en række energiintensive industrier
blev fritaget fra afgiften.Kompromiset blev,at industrien gik med til frivillige
reduktioner mod,at afgiften blev opgivet (Jachtenfuchs, 1996: 100 ff., 146
f og 178 ff.;Skjærseth, 1994).
I Danmark blev afgiften vedtaget.Kritikken af den peger på,at netop fordi
den ikke blev gennemført på europæisk plan, virker den konkurrenceforvridende
til ugunst for dansk industri.Altså et traditionelt vækstorienteret
argument,hvilket naturligvis ikke gør det mindre legitimt.
På FN-topmødet i Kyoto skete der en yderligere konkretisering af miljømålsætningen
med konsekvenser for energiområdet. Protokollen tillod, at
en gruppe lande indbyrdes fordelte deres forpligtelse til at begrænse udledningerne.
EU skal samlet nedbringe udledningen med 8% i forhold til
omfanget i 1990.Ved den efterfølgende fordeling af kvoterne i EU tegnede
Danmark sig for at reducere udledningen af drivhusgasser med 21% inden
2012. Med hensyn til CO 2
-udledningen er procentsatsen sat til 20 (Energistyrelsen,
1999b:afsnit 1.2; 2000;Grubb, 1999: 118, 122 ff.).
Overgangen fra nationalisering til internationalisering af energipolitikken
trak Energiministeriet ud af offentlighedens skarpe søgelys,som,især i kraft
af konflikterne omkring naturgassen,havde hvilet på det frem til slutningen
af 1980’erne. Hvor det unge ministerium havde styrket nationaliseringen,
flyttede internationaliseringen fokus væk fra de hidtidige konfliktpunkter,
som f.eks. omfanget af statens rolle i energiforsyningen. På det formelle
ministerielle plan var der ikke længere brug for en høj profil.Det sås både i
ministerudnævnelserne og i Folketingets Energipolitiske Udvalg.
Ministeriets „skæbne“ i henholdsvis 1990, 1994 og 2001 er karakteristisk
for forståelsen af den politiske sammenhæng,det indgår i.I 1990 blev den
konservative Anne Birgitte Lundholt udnævnt som dobbeltminister med
ansvar for industri og energi.Da ministeriet igen blev en del af et dobbeltministerium,
denne gang med socialdemokraten Svend Auken som minister,var
det sammen med miljøet.En del tyder på,at energien er prioriteret
lavest i begge sammenhænge,men under alle omstændigheder var skiftet fra
industri til miljø i tidens ånd.Det var hverken den billige energi eller forsyningssikkerheden,
der blev prioriteret politisk; det var miljøet. Heri ligger
ingen modstilling af industri og rent miljø.Generelt har dansk industri – i
195

modsætning til landbruget – reageret hurtigt og positivt på kravet om bæredygtighed.
Ved regeringsskiftet i november 2001, hvor enVK-regering fik et flertal
bag sig,vendte energien tilbage til Erhvervsministeriet,som Industriministeriet
hed fra 1994,denne gang under Bendt Bendtsen (K).Energiområdet
var et af de områder, der blev hårdest ramt under den nye regerings sparerunde,hvis
formål var at hindre yderligere skattestigninger.Ud over en nedskæring
af Energistyrelsens budget og medarbejderstab er det i skrivende
stund vanskeligt at konkludere andet,end at styrelsen skal fungere på et lavere
niveau.Trods ønske om og forsøg på at ændre planen for reduktion af
CO 2 -udledningen, accepteredeVK-regeringens miljøminister Hans Christian
Schmidt (V) at underskrive Kyoto-aftalen sammen med de andre EUlande
(Politiken, 5.marts 2002).
Den transnationalisering af energipolitikken, der fulgte kravet om bæredygtig
udvikling,afspejler sig i forvaltningen.Både på det globale og europæiske
plan står miljøet stærkere i energiadministrationen end tidligere.
Fordelingen af kvoterne for udledning er et eksempel på,at både FN’s klimakonferencer
og EU med stigende vægt indgår i opstillingen af de politiske
rammer for administrationen (Wilkinson, 1997), ligesom EU’s tilskudsordninger
(SAVE og ALTENER) er med til at igangsætte en omfattende
dansk energiforskning (Energistyrelsen, 1999b:afsnit 8).Ved forberedelse af
og opfølgning på FN’s klimakonferencer, fordeling af kvoter samt forskningsprogrammerne,er
der således en stigende tendens til,at administrationen
går på tværs af landegrænser.EU lægger den overordnede linje i forhold
til FN, men medlemslandene indgår enkeltvis i de nedsatte arbejdsgrupper.
Forhandlingerne her understøttes af to kontorer i Energistyrelsen (Pedersen,K.,
2001).
Efter Kyoto har EU således arbejdet på at få gennemført fælles virkemidler
i medlemslandene. Langt størsteparten af energiadministrationen foregår
imidlertid inden for de nationale rammer,om end – og det er det afgørende
– inden for de af internationaliseringen påvirkede politiske rammer.
Kravet om bæredygtig udvikling har i første række bevirket, at søgelyset
er blevet rettet mod drivhusgasserne, især CO 2 -udledningen.De virkemidler,
der tages i brug,kan overordnet opdeles i for det første effektiviseringer
af energiforsyningen,først og fremmest ved at udbygge kraftvarmeforsyningen;
for det andet ved omlægning til mindre forurenende brændsler,
typisk omlægning fra kul og olie til naturgas og vedvarende energi,og for
det tredje ved besparelser i slutforbruget (ibid.,afsnit 1.3).
196

Forsyningsselskaberne tegner sig for omkring halvdelen af den samlede
udledning af CO 2 . Udbygningen af kraftvarme er en vigtig foranstaltning,
fordi samproduktionen af el og varme giver en bedre udnyttelse af brændslet.Denne
udbygning tager sigte på industriel kraftvarme, minikraftvarme
og decentral kraftvarme, der forsøges styrket bl.a.med tilskud til anlægsudgifterne
samt et særligt tilskud, hvis produktionen baseres på biobrændsler.
Den oprindelige økonomiske hjørnesten i udbygningen af den vedvarende
energi og af den decentrale og industrielle kraftvarme var et driftstilskud til
miljøvenlig el-produktion (baseret på vedvarende energi, biobrændsler,
naturgas eller affald).Med el-reformen i foråret 1999 blev støtten til den
vedvarende energi lagt om,så den fremover finansieres over el-prisen (ibid.,
afsnit 4 og bilag).
Efter at energihandlingsplanen Energi 2000 i 1990 bekendtgjorde,at CO 2 ­
udledningen skulle reduceres med 20% inden femten år, er der iværksat en
række initiativer for at mindske andelen af kul og olie til fordel for naturgas
og vedvarende energi i forsyningssektoren.Med Energi 21 blev der lagt øget
vægt på lokale ressourcer som biomasse og vindmøller, ligesom der i 1996
administrativt (og efterfølgende bekræftet af Folketinget) blev indført stop
for opførelse af nye kulbaserede kraftværker (Energiministeriet, 1996).Også
på dette område gives der tilskud til investeringer,idet pålæg og forbud dog
er de afgørende instrumenter.Eksempelvis pålægges el-sektoren en bestemt
udbygning i anvendelsen af vindmøller.El-reformen af 1999 styrkede denne
dirigerende planlægning, samtidig med at den tog højde for EU’s krav om
en liberalisering af el-sektoren.
I el-reformen indgår ligeledes,at el-forbrugerne fremover skal aftage en
stigende andel elektricitet fra vedvarende energi, og at der gradvist skal
opbygges et grønt marked for elektricitet (ibid., afsnit 5 og bilag).I forbindelse
med reformen udarbejdede Energistyrelsen som noget nyt en kvoteregulering
af el-sektorens CO 2
-udledning,der,ud over at begrænse forbruget i
Danmark, kan danne udgangspunkt for handel med kvoter over grænserne
(Pedersen,K., 2001).
I forhold til besparelser og effektiviseringer hos forbrugerne ydes en række
tilskud,f. eks.til isolering,ligesom information og afgifter indgår i reguleringen
af forbrugernes adfærd samt et forsøg på at synliggøre de energimæssige
hensyn i offentlige og private beslutningsprocesser.
De grønne afgifter blev introduceret i 1995 og fulgt op med Pinsepakken i
1998.Målgruppen er private virksomheder,og afgifterne skal både mindske
forbruget af energi,og reducere udledningerne af CO 2 og svovl.De grønne
197

afgifter er et finanspolitisk instrument baseret på miljøhensyn med henblik
på at styre energiforbruget. Finansministeriet fik dermed indflydelse på
energipolitikken,og vurderingen herfra er,at afgifterne virker efter hensigten
(Finansministeriet, 1999).
Information ydes på områder, hvor en ændring af forbrugskulturen vil
have en positiv effekt på energiforbruget,f.eks.ved at begrænse brugen af
kogevask, men hvor pålæg fra myndighedernes side ville være absurde eller
fremstå som unødvendig indblanding i forbrugernes hverdag.På to områder
er informationsvirksomheden begrundet i EU-initiativer, nemlig energimærkning
af elektriske apparater og et forsøg på at synliggøre og dermed
reducere el-forbruget til standby-funktioner på tv-,video- og stereoapparater
(Energistyrelsen, 1999a:Afsnit 6 og bilag).
I forlængelse af energibesparelser i forbruget står Energistyrelsen for en
række initiativer for at ændre forbruget i miljøvenlig retning, og der lægges
vægt på at styrke energiforskningen. I takt med at de energipolitiske prioriteringer
er ændret,og at de miljøpolitiske hensyn i stigende grad har været i
centrum, gives programmidlerne i voksende omfang til forskning og
udvikling inden for vedvarende energi og energibesparelser.Samtidig er der
både i den offentlige og private forskning en tendens til, at forskningsprojekterne
bliver mere konkrete og med en kortere virkningshorisont (ibid.,
afsnit 8.1).
Omfanget af internationalt samarbejde,der rækker ud over politiske målsætninger
og involverer administrativ implementering af målsætningerne,er
således begrænset,om end i klar vækst.Derimod kan der inden for de sidste
10-15 år siges at være sket en drejning af og en vækst i de administrative
opgaver i retning af varetagelse af tilskuds- eller informationsopgaver eller
overvågning af lovgivning, der bringer energiproduktionen og -forbruget
tættere på en bæredygtig udvikling.
Ser vi blot et lille stykke ud i fremtiden,er det oplagt,at Kyoto-protokollen
kan indebære nye internationale opgaver.Aftalen indeholder tre mekanismer:
„Joint Implementation“, „Clean Development Mechanism“ og
international handel med kvoter,der alle kan supplere den nationale indsats
for at reducere udledningen af drivhusgasser (ibid.,afsnit 10.2).
„Joint Implementation“ indebærer,at to industrialiserede stater kan indgå
en aftale, hvor en reduceret udledning i det ene land medfører retten til en
øget udledning i det andet land.Aftalen kan også indgås mellem virksomheder.
Det oplagte vil være, at den danske stat f.eks.indgår en aftale med et
østeuropæisk land, hvor man så at sige får mere reduktion for pengene. I
198

„Clean Development Mechanism“ er princippet det samme, blot skal aftalen
indgås mellem et industrialiseret land og et udviklingsland.
Princippet om omsættelige kvoter betyder, at et land kan købe ret til at
udlede en vis mængde drivhusgas af et andet land,mod at sælgeren reducerer
udledningen tilsvarende. I hvilket omfang Danmark vil gøre brug af disse
mekanismer er uklart.Energistyrelsen har i et pilotprojekt undersøgt „fremtidige
danske aktørers interesser og ønsker til anvendelsen af joint implementation“
(1999c: 4). Med aktører menes el-selskaber, producenter af
energiudstyr, energispareselskaber mv. samt energiforbrugende virksomheder
med produktion i ind- og udland. Således på forkant med udviklingen
håber man sandsynligvis på,at Danmark lettes i bestræbelserne for at indfri
de høje målsætninger.
liberalise ring og de regule ri ng
I forlængelse af gennemførelsen af Det indre Marked i anden halvdel af
1980’erne besluttede EF-landene, at der skulle skabes et indre energimarked,dvs.at
energiproduktionen og -forsyningen skulle gøres til genstand for
normale markedsvilkår.De naturlige monopoler skulle afvikles og afløses af
åben konkurrence,hvilket indebar,at de statslige reguleringer til en vis grad
skulle begrænses og som minimum renses for begunstigelser af offentlige
virksomheder. Nationaliseringen skulle afvikles, energien skulle liberaliseres.
Formålet var dels at effektivisere produktionen, dels at gøre produktet
billigere for forbrugerne.Det indre energimarked blev således ikke begrundet
med hensyn til miljøet eller bæredygtig udvikling.
Når man efterfølgende skal prøve at vurdere, hvilke administrative effekter
der kan afledes af denne overordnede politiske målsætning,er det værd at
dvæle to sekunder ved produktets natur.Energi er ikke en vare i samme forstand
som bananer eller biler.For det første er efterspørgslen meget lidt elastisk;
folk har basale behov for strøm og varme, hvorfor prisen kun har
begrænset effekt på forbrugets omfang. For det andet knytter der sig nogle
offentlige serviceforpligtelser til energien, navnlig forsyningssikkerhed og
tilgængelighed,uanset hvor man bor i landet,hvortil den samfundsmæssige
interesse i hensyntagen til miljøet har taget til i de seneste 20 år.
For det tredje giver det ringe mening at forestille sig,at hver enkelt producent
anlægger sit eget transmissions- og/eller distributionsnet – det er netop
baggrunden for at energi rubriceres som et naturligt monopol.For det fjerde
er energisektoren på nogle områder præget af lange tidshorisonter,f.eks.
199

med hensyn til etablering af værker og salgskontrakter. Endelig er energien
nok nærværende i de fleste af dagligdagens aspekter, men uden at folk flest
skænker det en tanke bortset fra,når der er et black-out,eller når varmen
svigter. I løbet af de sidste fyrre år er almindelige menneskers forbindelse til
energien blevet reduceret til et tryk på en kontakt og periodevis betaling af
en regning.
Et vist omfang af kollektive interesser vil uundgåeligt indvirke på markedet
og betinge, at offentligt fastsatte regler vil begrænse det frie markeds
udfoldelse. Mest eksplicit har ønsket om energibesparelser udløst krav til
distributionsselskaberne om,at de skal rådgive deres kunder om,hvordan de
slipper af sted med at købe og forbruge så lidt energi som muligt.Det turde
være en sjældenhed på markedet,at en virksomhed fortæller kunden,hvordan
hun eller han undgår at købe produktet, men det er ikke desto mindre
det,der sker,når el-selskaberne eksempelvis informerer forbrugerne om det
fornuftige i at købe „grønne“ køleskabe og andre energibesparende apparater.
Kort sagt, produktet i sig selv og de samfundsmæssige interesser, der
knytter sig til det,sætter en grænse for,hvor langt liberaliseringen kan drives
– uanset om den gennemføres som privatisering eller som deregulering –
hvorfor kræfterne på det indre energimarked næppe kan vriste sig løs af
offentlig regulering.
Oven i disse generelle bemærkninger kan tilføjes,at den reelt eksisterende
nationalisering af energien måske er den vanskeligste hurdle at overvinde på
vejen hen til det såkaldte indre energimarked.De meget lange forhandlinger,
der gik forud for EU’s el- og gasdirektiver, er udtryk for, at (nogle af)
medlemslandene frygtede for liberaliseringens konsekvenser for den statslige
styring af energien, herunder de guldæg f.eks. de nationale gasselskaber
lægger i statskasserne. Frankrig er vel det land,der er mindst tilbøjelig til at
give efter for liberaliseringen,men Danmark har også været modvillig.Det
kan uden tvivl begrundes i flere hensyn.Her skal blot peges på,at den statslige
indgriben afspejler samfundsmæssige interesser på det forsyningsmæssige,
såvel som på det økonomiske og miljømæssige område.
Liberalisering igangsat i EU har bidraget til at øge den regulerende aktivitet
på nationalt niveau.Det skyldes dels,at EU-regler implementeres nationalt,
dels at EU-reglerne ikke blot har erstattet nationale regler,men tillige tilført
reguleringen nye ansvarsområder,f.eks.miljøbeskyttelse.Det har uden tvivl
medvirket til en modernisering af reguleringen, både på europæisk og
nationalt plan (Majone, 1996). Noget kunne således tyde på, at dereguleringen
igangsat af EU i virkeligheden ender i en re-regulering i medlems-
200

landene i form af nedtoning af den velfærdsstatslige indgriben til fordel for
en mere frodig blanding af marked og regulering – uden at energiens modsætningsfyldte
karakter blev ophævet af den grund (Majone, 1994: 86 f).
De direktiver,EU vedtog i løbet af 1990’erne,pålægger medlemslandene,
at de gradvist gennemfører en åbning af elektricitets- og naturgasmarkederne,
hvorved en stadigt stigende del af forsyningen og forbruget kan gøres til
genstand for konkurrence. I første omgang er det de store kunder, der har
fået mulighed for at vælge mellem forskellige leverandører.
Selv om liberaliseringen af energien i EU kun er en proces i sin begyndelse,
kan det antydes,hvilke konsekvenser den får for energisektoren.Billedet er
langtfra entydigt.
Med hensyn til den bæredygtige udvikling kan liberaliseringen virke
positivt ved at nedbryde monopolforholdene og gøre det muligt for de små
producenter af vedvarende energi at komme ind på markedet.På den anden
side kan lavere priser som følge af fri konkurrence skade forholdene for vedvarende
energi og svække bestræbelserne for effektiviseringer og besparelser.
Og lavere priser har netop været et af formålene med liberaliseringen.
Producenterne af vedvarende energi har således interesse i demonteringen
af de „gamle“ monopoler, både for at få adgang til markedet og for at få
accepteret den alternative teknologi. I Danmark blev denne åbning baseret
på en aftale energiproducenterne imellem, hvori blandt andet fastlagdes
afregningspriserne. Den vedvarende energi er således afhængig af den konkrete
regulering og støtte, der følger af den statslige indgriben;de ser derfor
liberaliseringen som en trussel mod deres afregningsvilkår – vel at mærke på
det nuværende prisniveau (Pedersen,K., 2001).
Ifølge OECD har liberaliseringen generelt været til fordel for den alternative
produktion (OECD, 1994),idet den har betydet færre investeringer i
store værker til fordel for mindre enheder som kombinerede kraft- og varmeværker,
en øget spredning af investorer, teknologi og brændsler samt en
øget konkurrence mellem brændsler på varmemarkedet.Dertil kan føjes,at
forskningen i stigende grad orienterer sig mod projekter, der på kort sigt
kan kaste konkurrencefordele af sig.
I Norden er Norge, Sverige og Finland kommet længere med liberaliseringen
end Danmark.Priserne er faldet og er blevet mere ensartede (dog
ikke så ensartede som i Danmark), men tillige mere følsomme over for
ændringer i produktionsvilkårene.Prisudviklingen har ikke været så entydig
i England,hvor energisektoren under Margaret Thatcher blev privatiseret.
Yderligere har der de sidste år været bestræbelser for at styrke miljøhensynet
201

og de offentlige forpligtelser i form af leverings- og forsyningssikkerhed,
kvalitet og pris (Energimiljørådet, 1998).
Inden for EU og Norden er liberaliseringen af el-sektoren mest fremskreden.Liberaliseringen
indebærer,at der skabes en situation uden diskriminerende
adgang til markedet,at der er fri adgang til at bruge de etablerede net,
og at der skabes øget åbenhed i selskabernes regnskaber. Flere leverandører
vil således få adgang til markedet og den enkelte leverandør vil kunne handle
på flere markeder. Den nordiske el-børs har vist,at den øgede samhandel
på tværs af landegrænser kan udnyttes til gavn for miljøvenlig produktion
som vandkraft, vindenergi og kraftvarme (Energistyrelsen, 1999b: afsnit
10,1;Rasmussen, 1999).
Imidlertid har hverken den nordiske liberalisering – institutionaliseret i en
nordisk el-børs – EU-liberaliseringen,eller den danske implementering
heraf ført til deregulering.Men nok til en fornyelse af reguleringen.Det nye
er, at Energistyrelsen har til opgave at udarbejde regler og retningslinjer for
energimarkedet samt at overvåge og administrere en sammenhæng i sektoren,
der både omfatter de politisk bestemte hensyn til miljø og forbrugere
(forsyningssikkerhed mv.) og hensynet til konkurrencevilkårene. Denne
sammenhæng skal sikre, at tilfældige kortsigtede tiltag ikke virker til skade
for et eller flere af de tre hensyn (Energimiljørådet, 1998).
Liberaliseringen betyder, at markedet deles i et monopolområde og et
område,hvor der hersker konkurrence.For at sikre stabiliteten er varetagelsen
af systemansvaret vigtigt.Miljø- og energiminister Svend Auken understregede
flere gange, at systemoperatøren skal fungere som en neutral vagthund
for samfunds- og forbrugerinteresser,dvs.være upartisk i forhold til de
forskellige aktører på et liberaliseret el-marked (ibid.).Ansvaret kan placeres
forskellige steder.ITyskland ligger det hos et privat selskab,mens de statslige
transmissionsselskaber er udpeget som operatører i f.eks.Norge og Sverige.
I Danmark varetages opgaven af Elkraft System og Eltra i henholdsvis ØstogVest-Danmark.Der
blev ikke ændret på ejerforholdet,og der er stadig tale
om,at de to selskaber er udtryk for en vertikal integration.Men inden for de
to selskaber er systemansvaret adskilt fra ejerinteresserne. På papiret ligner
det en sammenblanding af interesser, men reelt har modellen fungeret efter
hensigten (Olsen et al., 2000;Pedersen,K., 2001).
På naturgasområdet ser forholdene lidt anderledes ud (Rüdiger,1998).For
det første er naturgasforsyningens struktur først blevet skabt under nationaliseringen.DONG
har hele tiden været det centrale selskab og har i aftagende
grad været Energiministeriets repræsentant på området – hvilket ikke er
202

det samme som, at de regionale distributionsselskaber har været uden indflydelse.
For det andet er DONG født som et aktieselskab med den afstand
og fleksibilitet,det har givet til de offentlige myndigheder. Dernæst har der
indtil 1999 kun været én leverandør af naturgas til det samlede danske forbrug,nemlig
DUC.
Endelig er Energitilsynet en uafhængig regulator,der blev oprettet i 1999
som afløser for El-prisudvalget og Gas- og varmeprisudvalget. Energitilsynet
fører tilsyn med konkurrenceforholdene i sektoren,dvs.med priser og
aftaler. Det særegne ved energiområdet er, at de konkurrenceøkonomiske
interesser skal afstemmes med miljøhensyn, hvilket – sammenlignet med
f.eks.telekommunikationen – giver et mere fastlagt rum at agere i pga.Danmarks
prioritering af miljøhensyn. Det er tillige et konfliktfyldt rum, idet
det kan være vanskeligt at forene hensynet til konkurrencen med hensynet
til de omfattede virksomheder, som kunne have en interesse i en selvstændiggørelse
af Energitilsynet.
Det sidste blev understreget af en mindre konflikt i september-oktober
2001. Næstformanden for Energitilsynet trak sig tilbage, og formanden
ønskede at følge efter med den begrundelse, at sekretariatsbetjeningen var
for dårlig. Den lå hovedsagelig i Konkurrencestyrelsen, der efter tilsynets
mening ikke afsatte tilstrækkelige ressourcer til,at f.eks.el-reformen kunne
implementeres på en fornuftig måde.Krisen endte med,at Energitilsynet fik
et uafhængigt sekretariat under Energistyrelsen.
På EU-plan er det værd at bemærke,at tre af de store leverandører af naturgas
befinder sig uden for Fællesskabet (Norge, Rusland,Algeriet).På den
baggrund er det vigtigt for selskaberne at ruste sig til EU-liberaliseringen.
Hvis naturgasforsyningen skal forblive på danske hænder,og hvis DONG
skal overleve som selskab,er en ny struktur nødvendig.Liberaliseringen har
allerede medført en betydelig centralisering,idet to af de fem regionale selskaber
er overtaget af DONG,mens der er indgået nye aftaler med to andre.I
skrivende stund arbejder selskabet ligeledes på at opbygge alliancer med
udenlandske – navnlig tyske og norske – selskaber.Forhandlinger i foråret
2002 og senere om DONG’s køb af NESA skal ses i samme lys.
DONG’s status som aktieselskab – foreløbig med staten som eneaktionær
– har i princippet reduceret statens mulighed for påvirkning til indirekte
styring i form af at være repræsenteret i selskabets bestyrelse. Der er kun få
eksempler på direkte politisk indblanding i DONG’s dagligdag.Men selskabet
fungerer naturligvis inden for en ramme af regler, der er fastsat fra politisk
hold,og som administreres af Energistyrelsen.
203

Spørgsmålet om privatisering har været rejst flere gange,sidst af VK-regeringen.Set
ud fra internationaliseringen af gasforsyningen og EU-liberaliseringen
er konklusionen imidlertid klar: Privatiseringen er uden den store
betydning.I den henseende er det mere afgørende,at de regulative rammer,
der opstilles fra statens side – og for naturgassektoren – har været tilpas fleksible
til at rumme både konkurrencemæssige hensyn og samfundsmæssige
interesser som miljø mv.Privatisering kan derimod lettere begrundes ud fra
ønsket om at tilføre statskassen en betragtelig pose penge.
Internationaliseringen som helhed har givet anledning til en dobbelt justering
af den organisatoriske struktur i Energistyrelsen.For det første er der
sket en funktionel tilpasning, så opbygningen med udgangspunkt i forsyningsstrengene
blev erstattet af infrastrukturhensyn eller en mere „rumlig“
opdeling, så rammerne for produktionen er adskilt fra forsyningen. Det er
stadig en relativ traditionel struktur, hvor de tværgående udviklingsopgaver
ikke fremgår direkte. For det andet er der som omtalt oprettet to kontorer,
der tager sig af forberedelse af klimaforhandlingerne i FN (Pedersen, K.,
2001).
FORV A L TNINGENS RELATIONER TIL OMVERDENEN
Det ligger lige for,at de senere års internationalisering har ændret forholdet
mellem forvaltning og aktørerne på energimarkedet.På olie- og gasområdet
gav nationaliseringen anledning til et konfliktfyldt og meget anspændt forhold
mellem staten og A.P.Møller med en kulmination i 1980-81 i forbindelse
med vedtagelsen af den strammere lovgivning på området. Forholdet
har vel været mindre anstrengt de senere år, bl.a. fordi der er kommet flere
spillere på banen, herunder en række udenlandske selskaber, og fordi der
ikke er kommet ny lovgivning til siden 1981.Koncessionens udløb 2012 har
på den anden side skabt en særlig forhandlingssituation, hvor væsentlige
interesser skal afstemmes.
For DONG’s vedkommende er der sat en opsplitning af selskabet på dagsordenen,hvilket
må formodes at skabe en tydeligere sondring mellem de
statslige interesser i infrastrukturen og i DONG som kommercielt selskab.
Det vil næppe heller være overraskende, hvis de politiske krav om opsplitning
kolliderer med DONG’s interesser som energiselskab.
Inden for el-sektoren spiller Energistyrelsen tæt sammen med systemoperatørerne
Eltra og Elkraft System.Omstruktureringen,der siden el-reformen
i 1999 har tydeliggjort selskabernes kommercielle interesser og deres
204

systemansvar, har dæmpet det traditionelle modsætningsforhold mellem elselskaberne
og staten. Dertil optræder en del nye, ofte højprofilerede aktører,
navnlig producenter af vedvarende energi og nye selskaber, der handler
med elektricitet.Også på dette område er udenlandske selskaber kommet til
(Pedersen,K., 2001).
Inden for begge sektorer må liberaliseringen i form af unbundling, dvs.
regnskabsmæssig opdeling af virksomhederne, formodes at føre til en vis
øget bureaukratisering,både af regnskabsmæssige årsager og for at forhandle
og administrere de interne aftaler mellem de „unbundlede“ selskaber.
Endelig har EU-liberaliseringen grebet ind over for DUC, hvis muligheder
for at optræde som et konsortium skal begrænses til fordel for, at de tre
selskaber optræder som uafhængige parter.
AFSLUTNING
– BÆREDYGTIG INTERNA TIONALISERING
Samtidig med at den kolde krig sang på sidste vers,kom velfærdsstatens dirigisme
under kritik, og den grænseløse vækst blev drejet i retning af bæredygtig
udvikling. Da den globale ideologiske konflikt fordampede, blomstrede
produktionens globale træk.
Den store omlægning af energiforbruget i 1950’erne og 1960’erne samt
oliekrisen i 1970’erne åbnede for, at velfærdsstaten påtog sig ansvaret for en
del af fornyelsen i form af en nationalisering af el- og naturgassektoren.Ikke
kun for at justere markedskræfterne, men tillige for at dyrke de naturlige
monopoler.
Kravene om liberalisering og miljøhensyn internationaliserede energipolitikken
og dermed også energiforvaltningen. Der var behov for at tilpasse
den til den transnationale produktion og gøre noget ved produktionens
evige skygge: Forurening.
Energisektorens internationalisering er godt i gang uden at være fremskreden.Den
stærke nationalisering og den stadige hægen om de nationale
produktionsbetingelser og om den nationale industris konkurrenceevne har
hæmmet både EU-liberaliseringen og gennemførelsen af globale miljøstandarder.
Implementeringen af EU-liberaliseringen og af Rio- og Kyoto-protokollerne
foregår både på nationalt og internationalt plan.Nationalt har liberaliseringen
ikke ført til mindre regulering, men nok til en mindre direkte og
mindre umiddelbar indgriben.Klarest på naturgasområdet,hvor strukturen
205

og konkurrenceforholdene siden anden halvdel af 1980’erne har fungeret
mere uafhængigt af det centrale politiske og administrative apparat,end tilfældet
har været i el-sektoren.Sandsynligvis fordi olie- og naturgassektoren
traditionelt har fungeret i en international kontekst.
Miljøhensynets indgreb i energisektoren har derimod styrket reguleringen.Til
forskel fra energipolitikken udgør miljøpolitikken – trods kiksere
som CO 2
-afgiften – en af integrationens succeshistorier i EU, måske fordi
implementeringen sker som en realistisk blanding af overnationale og nationale
tiltag (se i øvrigt kapitel 3 i denne bog).
I forhold til energien forvaltes der mere med gulerod end med pisk.Kun i
forsøget på at omlægge forbruget af brændselstype i energiproduktionen,
bruges der altovervejende påbud. Ændringen af forbrugernes adfærd
(„demand-side management“) sker overvejende med tilskud og information,mens
påbud kun bruges i mindre omfang.
Miljøhensynets efterhånden dominerende rolle i energipolitikken har
således ikke ført til afgørende ændringer på dette punkt.Snarere er traditionen
fra nationaliseringens og den første oliekrises dage fortsat, om end
naturligvis med en noget anden opgavefordeling som følge af omlægning af
den statslige regulering af energien.Denne omlægning af reguleringen er en
konsekvens af liberaliseringen og ønsket om en bæredygtig udvikling og
dermed af internationaliseringen.
206

kapite l 8
FORVALTNINGEN AF BISTANDEN TIL
DEN TREDJE VERDEN OG DET
INTERNATIONALE POLITIKFÆLLESSKAB
g orm rye olsen
D ANSK BISTANDSPOLITIK – EN SUCCES 1
“Danmark er i dag blandt de førende lande,når det gælder omfang og kvalitet
af udviklingsbistanden“ (Danida, 2000a: 4).Det var bistandsadministrationen
selv, altså Danida,der ved udgangen af år 2000 kunne fastslå denne
positive konklusion.Det skete i et analysedokument udarbejdet i forbindelse
med revisionen af den hidtidige udviklingspolitik.Denne selvros bakkes i
øvrigt utvetydigt op af OECD’s særlige bistandsafdeling „Development
Assistance Committee“ (DAC) i den seneste evaluering af dansk udviklingsbistand
(DAC, 1999).
Dette kapitel stiller det ret indlysende spørgsmål: Hvordan kan man
egentlig forklare denne tilsyneladende offentlige succeshistorie? Spørgsmålet
bliver ikke mindre relevant af, at Danidas succes strider mod en udbredt
antagelse i den videnskabelige litteratur om offentlig forvaltning i rige lande.
Den forvaltningsteoretiske litteratur peger således på,at store offentlige
bevillinger til et givet sagområde meget ofte fører til „dovenskab“ og dermed
ineffektivitet i forvaltningens produktion af diverse ydelser (Downs,
1967; Niskanen, 1971). Og netop bistandspolitikken i Danmark har siden
1985 været kendetegnet af en påfaldende og konstant vækst i tilførslen af
økonomiske ressourcer.Udfordringen består derfor i at forklare,hvorfor den
danske bistandsforvaltning tilsyneladende ikke har udviklet sig,som den forvaltningsteoretiske
litteratur forudsiger.
Det bør understreges,at analysen i dette kapitel forudsætter,at det er korrekt,at
Danidas bistand er af en høj kvalitet,som også DAC mener. Analysen
accepterer ligeledes uden nærmere definition, at der er tale om „kvalitet“.
Det er klart,at man kan spørge om,hvad „kvalitet“ egentlig er og kvalitet i
forhold til hvad? Det samme gælder vurderingen af,at den danske bistandsindsats
er „stærk“, som er det ord, OECD bruger i sin beskrivelse af dansk
bistand.Man kunne vove den grove antagelse, at grunden til,at OECD fin-
207

der den danske indsats „stærk“, er, at den følger de retningslinjer, som
OECD har fastlagt. Man kunne altså spørge om, hvor uafhængig OECD’s
vurdering i realiteten er.
Endelig skal det understreges, at kapitlet ikke tager stilling til den verserende
internationale debat om bistandens virkninger, dens såkaldte
„impact“.Der tages heller ikke stilling til,om den danske bistand rent faktisk
har et impact i modtagerlandene eller ej.Det skal bemærkes,at der ikke
blandt internationale eksperter er enighed om effekterne af at give udviklingsbistand.Uenigheden
strækker sig fra en positiv vurdering af, at bistand
fører til økonomisk vækst uanset de konkrete økonomiske og politiske forhold
i et givet modtagerland (Hansen & Tarp, 2000).I den modsatte ende af
skalaen finder man langt mere skeptiske vurderinger,der blandt andet peger
på, at det kun er under ganske bestemte omstændigheder, at bistand rent
faktisk virker.En helt central forudsætning er,at de politiske myndigheder i
et givet uland rent faktisk ønsker og har en politisk vilje til at gennemføre
grundlæggende reformer i deres eget land (Devarajan et al., 2001,World
Bank, 2000).
Analysen af Danidas succes vil blive gennemført ved,at der indledningsvis
kort vil blive set på de udfordringer, som Danida har stået over for gennem
de seneste årtier. Derefter vil det blive foreslået, at forklaringen på succesen
for dansk bistandspolitik skal søges i to forhold,dels i Danidas egen kapacitet,dels
i bistandspolitikkens særegne træk med dens stærke indslag af moral.
Det fører over i en beskrivelse af hovedtrækkene i de senere års danske
bistandspolitik,hvilket helt naturligt leder frem til en beskrivelse af Danidas
organisatoriske struktur.Ved at beskrive de organisatoriske ændringer af
udenrigstjenesten nærmer vi os naturligt en drøftelse af den første forklaring
på succeshistorien,nemlig bistandsforvaltningens egen kapacitet.Der
lægges her vægt på at beskrive den særlige kultur, der præger Udenrigsministeriet.Derefter
følger analysen af Danidas unikke kapacitet til at indoptage
påvirkninger og krav fra såvel det internationale donormiljø,som fra den
danske bistandspolitiske scene.Afslutningen ser endelig på den forklaringskraft,der
ligger i,at dansk bistandspolitik i så høj grad er påvirket af moral og
etik frem for af traditionelle økonomiske interesser.
UDFORDRINGERNE
Danidas succes bliver ikke lettere at forklare, når man erindrer, at bistandsområdet
gennem en årrække har været udsat for ganske vidtrækkende krav
208

om omlægninger, tilpasning og nytænkning.Det vil sige, at Danida tilsyneladende
har været i stand til at håndtere disse mange udfordringer, uden at
det har fået påviseligt negative følger for bistandens kvalitet. En betydelig
del af udfordringerne er kommet direkte til Danida udefra i kraft af de konstante
forandringer og nye ideer,som er så karakteristiske for det internationale
bistands- og udviklingsarbejde. Gennem de seneste mange år er denne
påvirkning blevet kanaliseret ind i Danida i kraft af forvaltningens omfattende
internationale samarbejde omkring bistands- og udviklingsspørgsmål.
Samarbejdet udfolder sig i en bred vifte af fora,hvorVerdensbanken,FNsystemet
med dets lange række af underorganisationer, OECDs Development
Assistance Committee samt EU hører til de mest centrale.
Andre udfordringer er kommet mere indirekte,i kraft af at danske aktører
på den bistandspolitiske scene har overtaget synspunkter og ideer fra omgivelserne
og derefter har præsenteret dem som krav til Danida. Det gælder
Folketinget, som traditionelt har været ganske lydhør over for signaler og
synspunkter fra FN-systemet.Det drejer sig også om de mange frivillige,
ikke-statslige organisationer,der er aktive inden for bistands- og nødhjælpsarbejdet.
Det var eksempelvis NGO’erne, der oprindeligt pressede Danida
til at få optaget en række emner på listen over officielle målsætninger for
dansk bistandspolitik.Det gælder tankerne om behovet for respekt for menneskerettighederne,
om kvinders rettigheder, og om behovet for at tage
hensyn til miljøet osv.
Her skal det ikke desto mindre hævdes, at den største udfordring for
bistandsforvaltningen er kommet fra den konstante vækst i bevillingerne,
som har kendetegnet netop dette politikfelt.Væksten tog især fart i kraft af en
beslutning i Folketinget i 1985 om at hæve bistanden fra det daværende
niveau på 0,77 pct. til 1 pct. af BNP i år 1992. Samtidig indbyggede man en
automatisk vækst i bistandsbudgettet,i og med at den ene procent af BNP
betød,at når den samlede økonomi voksede,som det var tilfældet i 1990’erne,
så ville bistandsbudgettet automatisk vokse i samme takt.Den borgerlige
regering under statsminister Poul Schlüters ledelse var imod,men valgte ikke
desto mindre at leve med beslutningen (Damgaard, 1992: 31-36; Olsen,
G.R.,1995:199).
I forlængelse af det internationale miljøtopmøde i Rio i 1992 besluttede
Folketinget – atter uden om regeringen – at etablere en særlig miljø- og
katastrofefond (MIKA-bevillingen),som fra 1.januar 1999 skiftede navn til
Miljø,Freds- og Stabilitetsrammen.Efter planen skal denne bevilling stige
frem til år 2002, hvor den skal udgøre 0,5 pct. af BNI (Danida/Danced,
209

1998: 5ff). Lægges de 0,5 pct. oven i den ene procent af BNI i „ren“
udviklingsbistand,betyder det,at Danmark i år 2002 vil yde 1,5 pct.af BNI i
forskellige former for overførsler til omverdenen,hvilket primært vil sige
ulandene.
HVORFOR EN SUCCES?
I forbindelse med de løbende justeringer af den danske udviklingspolitik er
der ingen tvivl om, at Danida har spillet en nøglerolle. En centralt placeret
observatør karakteriserede i 1989 den danske bistandsadministration således:
Danida har i mange år udøvet betydelig selvstændig indflydelse, ikke blot
med hensyn til den konkrete tillempning af de bistandspolitiske principper,
men tillige hvad angår policy-formuleringerne. Danidas administrative
ledelse har reelt afgjort, hvorvidt en sag eller en afgørelse henføres
under den udførende funktion eller under den policy-formulerende
(Martinussen, 1989: 245-246).
Den citerede vurdering baserer sig på hændelsesforløbet i forbindelse med
udarbejdelsen af den såkaldte „Handlingsplan af 1988“.Martinussen konkluderer
videre,at
administrationen under Handlingsplanens tilblivelse har spillet en
væsentligt mere indflydelsesrig og selvstændig rolle end i forbindelse
med den hidtidige politikformuleringsproces (1989: 247, 248, 256).
Danidas indflydelse har altså langtfra alene manifesteret sig i den daglige
administration.Den har også vist sig omkring policy-formuleringerne og i
forbindelse med fastlæggelsen af de mere konkrete strategier for implementering
af de overordnede policy-mål.
Denne beskrivelse af Danidas betydelige selvstændige indflydelse fører
frem til den første mulige forklaring på den danske bistands tilsyneladende
succes. Den siger, at på grund af Danidas betydelige interne politiske og
bureaukratiske kapacitet har bistandsadministrationen ikke haft nævneværdige
problemer med at håndtere de mange udefrakommende udfordringer.
Det gælder, uanset om kravene og påvirkningerne er kommet fra det internationale
bistandsmiljø,og herunder også fra store og ressourcerige organisationer
somVerdensbanken og udvalgte FN-organisationer.På grund af sin
politiske, økonomiske og bureaukratiske kapacitet har Danida heller ikke
haft nævneværdige problemer med at håndtere de udfordringer, der er
210

kommet fra det lokale bistandspolitiske miljø i Danmark.
En anden og supplerende forklaring på,at bistandsforvaltningen har kunnet
håndtere kravene og udfordringerne – uden samtidig at henfalde til den
forventede „dovenskab“ – kan forklares med politikområdets særlige karakter.I
begyndelsen af 1980’erne søgte en af dansk bistandspolitiks veteraner,
Knud Erik Svendsen,at indfange det særegne ved udviklingsbistand som
politikfelt. Svendsen argumenterede for, at bistandspolitik som politisk
sagområde er „mere ideelt præget,og dermed mere åbent for argumentation,
dvs.mindre snævert bundet til de gængse økonomiske interessemodsætninger“
(Svendsen 1981:11).
Det bistandspolitiske felt har derfor gennem årene været kendetegnet af
tilstedeværelsen af en hel underskov af frivillige organisationer, de såkaldte
NGO’er, og af individuelle ildsjæle. Idealismen,moralen og de gode viljer,
der kendetegner dette politikområde,har givet en betydelig bevågenhed fra
NGO-side,fra de omtalte enkeltstående ildsjæle og fra pressen,der har holdt
et vist øje med,hvad forvaltningen foretog sig.Samtidig har der også været
nogle mere eller mindre klare grænser for, hvor hårdt og grundlæggende
man har kunnet kritisere bistanden som sådan og dermed også Danida.Tendensen
til at neddæmpe kritikken af Danida skal muligvis ikke alene forklares
med de moralske overtoner, der præger bistandsdebatten. Man bør ikke
være blind for, at mange organisationer, især NGO’er samt enkeltpersoner
og ikke mindst journalister, har været finansielt afhængige af bistandsadministrationen.Endelig
er det værd at overveje, om der ikke i dansk politik er
et behov for en slags „helle“, der – som Knud Erik Svendsen påpeger – er
mindre snævert bundet til de traditionelle økonomisk-politiske interessemodsætninger.
Det særegne ved bistandspolitikken er, at den repræsenterer
en sådan „politisk helle“. Den konstatering gør på den anden side ikke det
overordnede spørgsmål for dette kapitel mindre interessant.
D ANSK BISTANDSPOLITIK – KOR T
Siden en forsigtig start i 1960’erne er dansk bistandspolitik blevet stadig
mere synlig både internationalt og nationalt (Holm, 1982).Målsætningen
for dansk bistandspolitik har siden 1971 været fastlagt i Lov nr. 297 om internationalt
udviklingssamarbejde.Her slås det fast,at
målet for Danmarks statslige bistand til udviklingslandene skal være gen-
211

nem et samarbejde med disse landes regeringer og myndigheder at støtte
deres bestræbelser på at opnå økonomisk vækst for derigennem at medvirke
til sikring af deres sociale fremgang og politiske uafhængighed i
overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt.
Det har været karakteristisk, at den konkrete udviklingspolitik og de konkrete
bistandsaktiviteter løbende er blevet tilpasset de nye udfordringer, der
har vist sig gennem årene (Olsen, G. R., 1995).De store forandringer, der
kunne iagttages i 1980’ernes internationale politik,førte imidlertid til nedsættelse
af en særlig kommission,„Udenrigskommissionen af 1.april 1989“.
Den fik to hovedopgaver: Dels at give en fortolkning af de igangværende
internationale omvæltninger,dels at fremkomme med forslag til ændringer i
udenrigstjenesten.
Ophøret af den kolde krig afstedkom en række afgørende ændringer i det
internationale system,som fik en vis,men dog begrænset betydning for den
internationale bistandspolitik.Det mest iøjnefaldende var,at det sikkerhedspolitiske
rationale for at give udviklingsbistand forsvandt.Det manifesterede
sig ved,at bistanden fra så godt som alle donorer,bilaterale som multilaterale,
fra 1993 blev reduceret ganske dramatisk (OECD, 2001). Danmark repræsenterer
i den sammenhæng en klar undtagelse, i og med at det danske
bistandsbudget fortsatte med at stige gennem 1990’erne.
Når der blev gennemført så forholdsvis begrænsede ændringer i den hidtidige
bistandspolitik,skyldes det helt grundlæggende,at ophøret af den globale
bipolaritet ikke førte til fundamentale ændringer i de internationale
relationer mellem Nord og Syd – altså mellem fattige og rige lande. Det
indebærer dog ikke, at den økonomiske globalisering ingen betydning fik.
En række lande i Syd er rent faktisk blevet mindre afhængige af bistand gennem
de seneste 10 år. På den anden side har den selv samme økonomiske
globalisering ført til,at ikke mindst Afrika syd for Sahara oplevede en voksende
global konkurrence.I stedet for mindre behov for bistand har det ført
til en forøget afhængighed af økonomisk hjælp fra den rige verden (Danida,
2000a;Martinussen, 1998).
1 990’ ERNES D ANSKE BISTANDSPOLITIK
Forandringstendenserne i det internationale system efter ophøret af den
globale bipolaritet var den direkte anledning til,at Danida i 1994 udarbejdede
en ny strategi for dansk bistandspolitik.Samlet vurderes det,at strategien,
212

kaldet „En verden i udvikling“, repræsenterede en „tilpasning af dansk
bistandspolitik til situationen efter afslutningen af den kolde krig“ (Degnbol-Martinussen
& Engberg-Pedersen, 1999: 135). Strategien tydeliggjorde
fattigdomsorienteringen som det overordnede mål for den danske politik.
Den formulerede desuden udtrykkeligt tre såkaldt tværgående hensyn i
bistanden:Kvindernes inddragelse i udviklingsprocessen,beskyttelse af det
globale miljø og bæredygtig anvendelse af naturressourcerne samt fremme
af demokrati og respekt for menneskerettighederne. Hertil blev føjet en
række såkaldt tematiske prioriteter vedrørende befolkningsområdet, samhandelen
med ulandene samt gældslettelse (Danida, 1994).
Med sin vægt på fattigdomsbekæmpelse og på de tværgående hensyn var
En verden i udvikling fra 1994 på mange måder en videreførelse af den hidtidige
politik.Planen forsøgte dog at beskrive målsætningen lidt mere klart og
detaljeret,end det tidligere var blevet gjort.Ikke desto mindre blev slutresultatet,at
den konkrete politik og dens implementering i enkeltprojekter og i
de individuelle landeprogrammer som hidtil blev overladt til de enkelte
kontorer i Danida og til den enkelte sagsbehandler. 1994-strategien introducerede
også en række nye elementer, hvoraf tankerne om „sektorprogrambistand“
og „aktiv multilateralisme“ givetvis var de mest vidtrækkende.
Konceptet sektorprogrambistand indebærer, at donoren angriber udviklingsproblemerne
på sektorniveau frem for som hidtil på projektniveau.
Sektorbistand indebærer eksempelvis,at ikke blot landbrug som sektor bliver
mål for dansk bistandsindsats.Det samme gør transport,sundhed,uddannelse,
vand og sanitet etc. Det nye bistandskoncept forudsætter en betydelig
arbejdsindsats fra Danidas side. Dels kræver sektorprogrammerne en intensiveret
dialog med modtagerlandene for at fastsætte mål og midler for den
pågældende sektor,dels kræver implementeringen af denne bistandsform en
kraftig udbygning af modtagerlandets forvaltningskapacitet, da strategien
netop forudsætter kanalisering af donorpenge gennem staten.For at realisere
det nye bistandskoncept bliver bistandsgiveren således reelt tvunget til at
hjælpe med til at opbygge den administrative kapacitet hos modtagerlandets
forvaltning.
Den aktive multilateralisme blev ligeledes lanceret som en del af 1994-
strategien, som efterfølgende blev udmøntet i en konkret handlingsplan i
foråret 1996.Formålet med den aktive multilateralisme er at påvirke og styrke
det internationale system i overensstemmelse med de danske udviklingspolitiske
målsætninger med samtidig respekt for de forskellige organisationers
individuelle mandater.Planen indebærer,at Danmark skal stille krav til
213

organisationernes administrative effektivitet samt kræve både en klarere
arbejdsdeling mellem organisationerne og en bedre koordination af det
multilaterale bistandssystem.Som en iøjnefaldende og ny målsætning sigter
Handlingsplanen for aktiv multilateralisme mod at få flere danskere ansat i de
forskellige internationale organisationer samt at få øget den danske andel af
leverancer til de multilaterale organisationer (Handlingsplanen, 1996).For at
nå de opstillede mål opererer handlingsplanen med en række virkemidler
som indgåelse af alliancer med andre lande, politisk og faglig dialog med
organisationerne,øremærkning af bidrag samt et bedre samspil mellem bilateral
og multilateral bistand.
1994-strategien indeholdt endelig også en tredje og vigtig nyskabelse i
forhold til den hidtidige politik.Det nye element kan kort beskrives som en
bevægelse væk fra et neutralitetsprincip over mod langt mere eksplicit at
bruge bistanden som middel til at påvirke modtagerlandets politik.
Allerede fem år efter blev der igangsat en revision af strategien „En verden
i udvikling“.Den nye strategi,kaldet Partnerskab 2000,indeholder en analyse
af de internationale udviklingstræk.Analysen er ikke i sig selv en nyskabelse,
idet Danida i sine årlige publikationer, kaldet „den rullende femårsplan“,
løbende har gjort sig overvejelser om den internationale udvikling.Typisk
har man fokuseret på fænomener som „globalisering“,„handel“,„gæld“
samt „donorkoordination“.I Partnerskab 2000 fremlagde bistandsadministrationen
en række såkaldte „strategiske prioriteringer“ (Danida, 2000a: 24-25,
63-64).En række af disse var velkendte, mens andre må betragtes som nye.
Blandt de nye kan nævnes spørgsmål som „voldelige konflikter“,„hiv/aids“
samt konsekvenserne af den „stigende urbanisering“ i den fattige verden.
Endelig er det vigtigt, at den nye plan understregede, at „dansk udviklingspolitik
er en integreret del af dansk udenrigspolitik, hvor fremme af
fælles sikkerhed,fremme af demokratiske styreformer og menneskerettigheder
og fremme af økonomisk, social og miljømæssig bæredygtig udvikling
er hovedmålsætninger“ (ibid., 4).
DE ORGANISAT ORISKE ÆNDRINGER
Siden starten af det danske bistandsprogram i 1962 og frem til 1991 var
bistandsadministrationen placeret i særskilte enheder inden for Udenrigsministeriets
rammer. Som følge af Udenrigskommissionens anbefalinger i
1990 blev der i 1991 gennemført en ny organisatorisk struktur for hele
Udenrigsministeriet.Den betød,at der blev etableret en enhedstjeneste med
214

to administrative enheder opdelt efter geografiske kriterier, i stedet for som
hidtil,hvor arbejdsdelingen var baseret på funktionelle kriterier. „Nordgruppen“
kom til at dække alle de industrialiserede lande plus de tidligere
kommunistiske lande i Øst, mens „Syd-gruppen“ kom til at dække alle
udviklingslande. Enhedstjeneste indebærer, at alt personale kan flytte fra
Nord til Syd og omvendt uden at være fast placeret i én af grupperne.Reorganiseringen
i 1991 betød også,at der blev lavet fælles repræsentationer i de
lande, som blev udvalgt som hovedmodtagere af dansk bistand.På trods af
disse gennemgribende organisatoriske forandringer videreførtes den sektor-faglige
tjeneste (TSA) fra den gamle organisationsstruktur. De forskellige
tekniske og sektorfaglige specialister forblev således fortsat uden for det
formelle udenrigsministerielle karrieresystem,samtidig med at TSA ikke
desto mindre blev betragtet som en integreret del af Syd-gruppen.
Det nok mest markante særkende ved 1991-reformen var, at henholdsvis
Nord- og Syd-gruppen blev ansvarlig for alle sider af Danmarks bilaterale
relationer med et givet land,hvilket vil sige både de politiske og de økonomiske
forbindelser samt udviklingsbistanden og endelig i en vis udstrækning
også de handelsmæssige forhold.Der er ingen tvivl om,at bistandsporteføljen
vejer tungt inden for de ambassader, der er tæt bundet til Syd-gruppen,
mens bistandsspørgsmål i sagens natur spiller en stærkt begrænset rolle på de
ambassader, der er knyttet til Nord-gruppen.I realiteten er langt de fleste af
ambassaderne i Syd primært optaget af bistandsadministration, mens de
politiske og økonomiske aspekter af Danmarks forhold til det pågældende
land har en sekundær placering.
Ambassaderne i ulandene spiller en helt afgørende rolle i forbindelse med
såvel identifikation af projekter som af programsektorerne.Ambassaderne
har ligeledes en central funktion i forbindelse med monitorering af igangværende
udviklingsprojekter og ikke mindst den løbende overvågning af
sektorprogrammerne.Disse opgaver udføres typisk i tæt samarbejde med de
lokale myndigheder.I det hele taget forventes det,at personalet på de danske
ambassader fører en ganske tæt dialog med de lokale myndigheder om sektorspecifikke
spørgsmål og om mere overordnede udviklingspolitiske problemstillinger.
Det er dog fortsat således,at hovedkvarteret på Asiatisk Plads
generelt spiller en central rolle i forbindelse med gennemførelsen af appraisals,reviews,evalueringer
og ikke mindst i forhold til de tilbagevendende
forhandlinger om det kommende års danske bistandsindsats i det enkelte
hovedmodtagerland.Konkret er det de enkelte landekontorer ogTSA,der
er de centrale medspillere for ambassaderne i forhold til disse spørgsmål.
215

Erfaringerne med den nye organisatoriske struktur med en Nord-gruppe
og en Syd-gruppe har været blandede. Fra visse sider beklages det, at bistandsprofessionalismen
er gået tabt på grund af prioriteringer, der hidrører
fra den traditionelle diplomatiske tjeneste. Det fremhæves ligeledes, at de
hastige rotationer, som skal sikre uddannelse af „generalisterne“ til hele
udenrigstjenesten,har fundet sted på bekostning af en stærkt tiltrængt kontinuitet
på såvel hovedkvartersniveau som feltniveau. Den meget direkte
sammenkædning af generelle udenrigspolitiske motiver og bistand kan
meget vel føre til,at der ofres mindre opmærksomhed på de komplekse sektorfaglige
spørgsmål,der er involveret i at yde bistand.
I praksis er den bistandsfaglige del af udviklingsarbejdet … blevet isoleret
og marginaliseret i flere henseender… Svarende hertil er de bistandspolitiske
prioriteringer også i flere tilfælde blevet underordnet andre politiske
hensyn… Der ligger…en vis afkobling fra de udviklingspolitiske mål,
som indebærer en marginalisering af det bistandsfaglige,
lyder konklusionen fra to centralt placerede iagttagere (Degnbol-Martinussen
& Engberg-Pedersen, 1999: 139-140). Heroverfor påpeges det, at en
mere holistisk tilgang til dansk politik over for udviklingslandene har vist sig
at være en fordel.Det hænger sammen med,at en række af de øvrige danske
udenrigspolitiske mål kan understøtte målsætningerne for bistanden.Endelig
kan forbedret koordinering af forskellige policy-områder give en bedre
sammenhæng mellem de forskellige bistandsindsatser.Afslutningsvis kan det
nævnes, at den mainstreaming af bistandsadministrationen, der implicit lå i
1991-organisationen,kan betragtes som en fordel i forhold til den marginalisering,der
modsætningsvis kunne ligge i en organisatorisk placering,hvor
bistand blev isoleret fra den generelle udenrigspolitik.
Inden for Danidas egne rækker har man generelt vurderet ændringerne i
retning af decentralisering af beslutningskompetence som positive. De har
givet mere fleksibilitet,og den lokale bevillingskompetence har givet mulighed
for at teste nye lokale partnere på et mindre omkostningsfuldt niveau,
inden man eventuelt indgår i et større og mere omkostningstungt engagement.
216

D ANIDAS KAPA C ITET
Udenrigskommissionen bemærkede,at
den stærke stigning i den danske udviklingsbistand fra den første lov om
bistandssamarbejde i 1962 til 1990 (…) har været ledsaget af en stigende
grad af professionalisering i takt med bistandsadministrationens opbygning
og erkendelsen af bistandsarbejdets voksende faglige kompleksitet
(1990: 96).
Citatet antyder officiel anerkendelse af tilstedeværelsen af en betragtelig faglig
kompetence i Danida som organisatorisk enhed.De få undersøgelser,der
er foretaget af bistandsadministrationens rent forvaltningsmæssige kapacitet
og af dens evne til at deltage i policy-formulering, peger tilsvarende på
Danida som en både kompetent og ganske aktiv organisation (Martinussen,
1989).
I en analyse af reorganiseringen af Udenrigsministeriet i 1991 tillægges
embedsværket således en betydelig indflydelse på denne ændring.Det konkluderes,
at såvel denne reorganisering som de tidligere administrative
omlægninger i høj grad har været udtryk for pres og indflydelse fra embedsværkets
side (Christensen, 1992). Det hævdes således, at det især var den
øverste administrative ledelse (og eventuelt ministeren),der ønskede – og fik
– gennemført reorganiseringen af hele udenrigstjenesten i 1991 (Christensen,
1992: 101-103).I forbindelse med den reorganisering,der fandt sted i
begyndelsen af 1980’erne, vurderes det,at embedsmændene i Udenrigsministeriet
prioriterede en sådan højt.Vedtagelsen af den nødvendige lovændring
i Folketinget i 1983 var ensbetydende med, at „de ihærdige
embedsmænd havde fået deres belønning. De havde samtidig formået at
demonstrere,hvordan de,når de holder ud,har fantastiske muligheder for at
overvinde både regering og Folketing“ (Christensen, 1983: 292).
Disse få og i nogle henseender specifikke analyser vedrørende Udenrigsministeriet
og især embedsværkets kapacitet til at „få sin vilje“ peger på en
særdeles stærk og selvbevidst organisation. De tre eksempler giver et vist
grundlag for at antage,at Udenrigsministeriet,og dermed embedsmændene
i Danida,råder over en betydelig kapacitet til ikke alene at øve bureaukratisk
indflydelse i snæver forstand.Ministeriets kapacitet synes også at omfatte
analytisk evne til at omsætte signalerne fra omgivelserne til nye initiativer og
policies.
217

Det kan i øvrigt være på sin plads at nævne, at det ikke er noget særsyn i
dansk forvaltning,at embedsværket får en voksende rolle. Forvaltningslitteraturen
peger på,at det er en generel tendens,at embedsmændene får øget
indflydelse.Det fremhæves således,at væksten i den offentlige sektor og den
stigende internationalisering har bidraget til at øge kvantiteten og kompleksiteten
i de spørgsmål, som behandles i den offentlige forvaltning. Samtidig
har ændringerne i partisystemet betydet, at ministrene er blevet mere
afhængige af embedsmændenes rådgivning.Formodningen er derfor generelt,at
embedsmændene er kommet til at spille en mere fremtrædende rolle i
policy-formuleringen end tidligere. I samme retning trækker den øgede
anvendelse af rammelovgivning og deltagelsen i EU-samarbejdet,der indebærer,
at embedsmændene får større indflydelse end tidligere (Warburg,
2001: 145-146).
D ANIDA O G 1 990’ ERNES NYSKABELSER
I D ANSK BISTANDSPOLITIK
Det er hævet over enhver tvivl, at embedsværket i Danida spillede en helt
central rolle i forbindelse med udarbejdelsen af de to bistandspolitiske planer,der
så dagens lys i årene efter den kolde krig.Det gælder både 1994-planen
En verden i udvikling, og år 2000-planen,kaldet Partnerskab 2000. Det er
symptomatisk,at ministeriet selv i begge tilfælde lavede udkastet til analysen
af den internationale situation.Danidas analyser af de internationale forandringer
pegede både i 1994-strategien og i år 2000-planen på behovet for
mere politisk og administrativ fleksibilitet.Man henviste også til nødvendigheden
af at indoptage nye områder,hvor Danmark fremover burde spille en
rolle.Disse er senere blevet en del af den samlede danske bistandsstrategi.
På baggrund af drøftelser med den såkaldte ressourcebase, der omfatter
erhvervslivet, de ikke-statslige ulandsorganisationer og enkelte forskningsinstitutioner,
udvalgte ministeriet i begge situationer, hvilke kommentarer
og kritikpunkter man indoptog i de senere revisioner af de første udkast.
Derved fik man også en ganske betydelig indflydelse på policy-formuleringerne
i de endelige planer. Hvis erfaringerne fra Handlingsplanen fra
1988 inddrages,tegner de tre strategiøvelser et billede,der viser,at ministeriet/Danida
i realiteten selv formulerede problemstillingerne, men dog således
at Danida i forbindelse med de to seneste strategi-revisioner modtog et
vist input udefra fra ressourcebasen. I alle tre situationer formulerede forvaltningen
også selv de strategiske konsekvenser af sine egne analyser.
218

Tilblivelsen af 1990’ernes to centrale nyskabelser i dansk bistandspolitik
kan formodentlig yderligere bidrage til at illustrere Danidas særegne kapacitet.Sektorprogram-ideen
var et produkt af inspiration fra det internationale
bistandsmiljø, hvor det især var samspillet medVerdensbanken og udvalgte
bilaterale donorer, der førte til, at Danida indoptog konceptet. Den aktive
multilateralisme synes i modsætning hertil at skulle tilskrives en enkelt person
i Danida, nemlig den daværende Danida-chef, som havde en årelang
professionel erfaring fra det multilaterale bistandsarbejde. Inspireret af en
række kritiske konsulentanalyser af udvalgte FN-organisationer (Engberg-
Pedersen, 1991a;Engberg-Pedersen, 1991b) samt på baggrund af udenrigsminister
Uffe Ellemann-Jensens forsøg i 1992 på at få Folketinget til at
ændre balancen mellem bilateral og multilateral bistand,var det Syd-chefens
opfattelse,at der skulle ske noget radikalt,hvis den store danske multilaterale
bistand skulle opretholdes i fremtiden.Den aktive multilateralisme rummer
netop kvaliteter,der lægger vægt på at øge den danske indflydelse samt på at
varetage specifikke danske interesser.
EN SÆRLIG KULTUR?
Bistandsadministrationens selvstændige og fremtrædende rolle i forhold til
at reagere på de internationale påvirkninger fra slutningen af 1980’erne
understøttes formodentlig af en særlig udenrigsministeriel kultur. Den
fremmes af en række mekanismer, hvoraf den særdeles tydelige karrierestruktur
er helt afgørende.Udenrigsministeriet er således et af de få ministerier
i den danske centraladministration, der fortsat opererer med en underopdeling
af de enkelte kontorer.Således er det typiske kontor i Syd-gruppen
opdelt i fire sektioner bemandet med en fuldmægtig som sektionschef.Hertil
kommer – ligeledes som noget særegent i centraladministrationen – at
hvert kontor har en formel post som souschef. Denne tydelige karrierestruktur
forstærkes formodentlig yderligere af,at der også i det såkaldte udesystem
er en ganske tydelig rangorden mellem de enkelte ambassader og
repræsentationer.
Den aura, der omgærder diplomatisk arbejde, stimulerer ligeledes eksistensen
af en særlig kultur,der kun kan styrkes af,at Udenrigsministeriet har
en meget begrænset udveksling af personale med andre ministerier i centraladministrationen.Det
er således i bogstaveligste forstand utænkeligt,at
Udenrigsministeriet vil kunne finde på at rekruttere en chef fra et andet
ministerium (Jensen & Olsen, 2000: 172f).Yngre medarbejdere tilskyndes
219

heller ikke til at opsamle erfaringer fra arbejde i andre ministerier,da det vil
sætte dem bagud i det interne spil om forfremmelser (Jensen & Olsen, 2000:
172).Det betyder, at princippet om turnusordninger med andre ministerier
ikke benyttes i nævneværdigt omfang af Udenrigsministeriet.På chefniveau
er der dog en vis tilbøjelighed til at „udlåne“ chefer til andre ministerier,
som for eksempel Statsministeriet.
Samlet tegner der sig et billede af et ministerium,der er endog meget karriereorienteret
og dertil lukket i sammenligning med den øvrige centraladministration.
Hertil kommer, at embedsværket er præget af en betydelig
selvbevidsthed,hvilket formodentlig hænger sammen med opfattelsen af,at
diplomatisk arbejde ikke blot er forvaltning af Danmarks forhold til udlandet.Diplomati
er i højere grad en helt særlig profession.Den anseelige institutionelle
kapacitet har givetvis haft afgørende betydning for den måde,som
internationaliseringen er slået igennem på i forhold til både Danidas struktur
og opgaver, og i relationerne til omverdenen.Den har desuden betydet,
at de internationale krav og påvirkninger har kunnet håndteres uden de helt
store vanskeligheder.
SAMSPILLET MED DET
INTERNA TIONALE BISTANDSMILJØ
1994-strategien repræsenterede som nævnt en bevægelse væk fra det hidtidige
neutralitetsprincip over mod en langt mere eksplicit brug af bistanden
som middel til at påvirke modtagerlandets politik.Skiftet til en mere aktivistisk
linje i dansk bistandspolitik kan ikke ses uafhængigt af de forandringer,
der fandt sted i den internationale bistandspolitik gennem 1980’erne, og
som er blevet betegnet som „kontrarevolutionen i udviklingsteorien og
udviklingspolitikken“ (Toye, 1987). 1980’ernes udviklingspolitik, anført af
Verdensbanken, havde netop som sin centrale forudsætning, at man skulle
stille betingelser til ulandene for at få dem til at omlægge deres økonomiske
politik.I 1990’erne blev kravene om økonomisk liberalisering desuden suppleret
med betingelser om indførelse af politiske og administrative reformer
til gengæld for at modtage bistand (Crawford, 2001;Stokke, 1995).
Ikke alene fulgte Danida generelt de internationale signaler om at bruge
bistanden mere aktivt som politisk instrument. Danida var og er desuden
meget opmærksom på,hvorledes de øvrige bistandsdonorer ser på de aktuelle
udfordringer for den internationale udviklingspolitik.I forbindelse med
strategirevisionen i år 2000 producerede ministeriet således en selvstændig
220

apport, der eksplicit søgte at belyse de „aktuelle udviklingspolitiske overvejelser
hos andre donorlande“ (Danida,Tendenser, 2000). Den samlede
konklusion på analysen pegede på,at der er betydelige fællesstræk i overvejelserne
om de konkrete bistandsindsatser hos en række af de lande, som
Danmark typisk sammenligner sig med.Rapporten fremhævede,at
karakteristisk for andre donorer er, at ligesom i den danske strategi, at
fokusere på globaliseringen som en udfordring for udviklingsbistanden.
Bistandens rolle fremhæves i forhold til at sikre, at udviklingslandene drager
fordel af globaliseringen og dermed at forhindre en øget polarisering
mellem nord og syd (ibid., 30).
Rapporten fandt,at det centrale kodeord for den nye strategi,nemlig „partnerskab“,genfindes
hos langt de fleste donorer.Selv om der kan iagttages en
tydelig parallelitet i overvejelserne hos de enkelte donorer, er det dog ikke
muligt at konkludere noget håndfast om årsagsforhold. Det er heller ikke
muligt at sige noget om, hvorvidt paralleliteten i donorpolitikkerne er
udtryk for,at donororganisationerne reagerer mere eller mindre ens på globaliseringen
og ophøret af den kolde krig, eller om der er tale om gensidig
påvirkning mellem organisationerne.
Det er imidlertid ikke blot sådan,at påvirkningerne går fra det internationale
donormiljø til Danmark og Danida.Den aktive multilateralisme var
som nævnt et eksplicit forsøg på at lave en strategi for en mere aktiv dansk
politik over for de internationale udviklingsorganisationer.Den danske indsats
inden for rammerne af den aktive multilateralisme har været koncentreret
omkringVerdensbanken og om udvalgte FN-organisationer. IVerdensbanken
har man fra dansk side især arbejdet på at placere spørgsmålet om
fattigdomsbekæmpelse og gældseftergivelse centralt i Bankens politik. Det
kan efterfølgende konstateres, at Banken og Den internationaleValutafond
begge har prioriteret spørgsmålet om gældseftergivelse i deres erklærede
politik. Det samme kan siges om fattigdomsbekæmpelse, som ligeledes er
blevet et kerneelement i begge institutioners officielle politik. På det foreliggende
grundlag er det dog ikke muligt at udsige noget definitivt om graden
af dansk indflydelse på nyorienteringen af de to institutioners politik.
Blot kan der konstateres en klar parallelitet.
I forhold til FN-systemet har der fra dansk side været lagt vægt på at
monitorere udvalgte FN-organisationers indsats i en række af de danske
hovedsamarbejdslande. I denne proces har ambassaderne spillet en central
221

olle.Den forbedrede viden og indsigt i de enkelte organisationers virke har
haft betydning i forbindelse med dialogen i de årlige forhandlinger om
Danmarks bidrag til de kommende års aktiviteter. Utilfredsheden fra dansk
side har bl.a.manifesteret sig i nedskæringer i bidragene til FAO ogWHO.
Midlerne i den aktive multilateralisme betegnes som realistiske og nødvendige.
Imidlertid beskrives deres anvendelse som ganske tids- og arbejdskrævende:„Den
politiske og faglige dialog … kræver et grundigt forarbejde
af danske embedsmænd…analyserne skal presses igennem i de styrende
organer og i et samspil med de multilaterale organisationers sekretariater,
hvilket kræver et vedvarende arbejde af Udenrigsministeriets diplomater i
København og ved organisationernes hovedkvarterer“… „For det andet
kræver den aktive multilateralisme grundig forberedelse og hårdt arbejde“
(Degnbol-Martinussen & Engberg-Pedersen, 1999: 185). Det kritiseres, at
der ikke er de nødvendige ressourcer til at følge op på den nye aktivistiske
linje,i og med at Udenrigsministeriet ikke har fået mange nye medarbejdere
til dette arbejde.Denne vurdering afvises dog fra Danidas side.
RELATIONERNE TIL DET D ANSKE
BISTANDSPOLITISKE MILJØ
I 1992 påbegyndte Danida en ny strategisk planlægningsproces med forberedelse
af 4-6 landestrategier pr. år. I kraft af vedtagelsen af 1994-strategien
blev det klart prioriteret at inddrage såvel myndighederne i modtagerlandene
som de relevante dele af ressourcebasen i Danmark i hele processen med
at udvikle og senere også at revidere de enkelte landestrategier. Det betød
konkret, at private firmaer, NGO’er og forskningsinstitutioner med særligt
kendskab til et bestemt land blev indbudt til at diskutere og give input til
planlægningen af de kommende års indsats. For hvert af de 20 samarbejdslande
blev det forudsat, at strategierne skulle udstikke rammerne for den
samlede allokering af den bilaterale bistand inden for et begrænset antal sektorer
og tværgående hensyn (Danida, 1994: 12-13).
Landestrategierne udgør grundlaget for det langsigtede samarbejde med
de enkelte hovedmodtagerlande.Officielt er det således,at „en landestrategi
skal afspejle partnerlandets udviklingsbehov og politiske prioriteringer og
vil i stigende grad blive baseret på den nationale politik eller strategi for fattigdomsbekæmpelse“
(Rullende, 2000: 15). På den anden side er der heller
ingen tvivl om,at indholdet i de enkelte landestrategier rummer et klart signal
til den danske ressourcebase om,hvad Danida lægger vægt på og priori-
222

terer.Respekten for modtagerlandets nationale prioriteringer betyder ikke,
at Danida spiller en tilbagetrukket rolle i dialogen om den fremtidige udviklingspolitik.Tværtimod
kræver udarbejdelsen af landestrategierne
en indgående fattigdomsanalyse, herunder en analyse af de forventede
effekter af de valgte indsatsområder, der også tager højde for, at repræsentanter
for forskellige interesser i det civile samfund, herunder de fattige
grupper i befolkningen, inddrages (ibid.).
folketinget
Med jævne mellemrum har Folketinget diskuteret dansk bistand og målet
for den danske indsats i den tredje verden. Debatterne er ofte mundet ud i
beslutninger, der pålægger regeringen at indoptage et eller flere nye mål i
den fremtidige udformning og implementering af bistandsprogrammet.
Folketinget har traditionelt været påvirket af de nye trends i det internationale
udviklingssamarbejde, hvor der har været en ganske særlig lydhørhed
over for de aktuelle debatter i FN-regi. Gennem årene har et stort flertal i
Folketinget peget på,at emner som „rural development“,„basale menneskelige
behov“, „kvinder“, „miljø“, „menneskerettigheder“, „indfødte
folk“ samt „befolkning“ burde blive vigtige målsætninger for den danske
bistandspolitik.Det generelle mønster har derefter været,at embedsmænd i
ministeriet har udformet strategierne for de enkelte tematiske områder,ofte
i samarbejde med de relevante dele af det bistandspolitiske miljø.Siden midten
af 1980’erne har Danida derfor produceret en række policy-papers,som
har forsøgt at skitsere de danske holdninger på disse områder med titler som
kvinder i udvikling, miljø samt demokrati og menneskerettigheder.Endelig skal det
nævnes,at ideer, der er kommet fra den siddende minister, også har kunnet
indoptages i Danidas løbende arbejde uden de helt store problemer. Indoptagelsen
af hiv/aids i Partnerskab 2000 kan tjene som eksempel på en ny målsætning,som
den daværende minister JanTrøjborg kunne bruge til at profilere
sig selv.
de ikke-statslige organisatione r
Tilbage i begyndelsen af 1980’erne argumenterede Knud Erik Svendsen som
nævnt for,at bistandspolitik er „mere ideelt præget,og dermed mere åbent
223

for argumentation,dvs.mindre snævert bundet til de gængse økonomiske
interessemodsætninger“ (Svendsen, 1981: 11).Bistandspolitikken har derfor
gennem årene været kendetegnet ved tilstedeværelsen af en hel underskov af
frivillige organisationer,de såkaldte NGO’er,som omfatter både kirkelige og
ikke-kirkelige organisationer.
Der er ikke tvivl om,at den danske NGO-verden især før 1990’erne havde
betydelig indflydelse på udvalgte dele af dansk bistandspolitik.
NGO’erne var med til at præge dagsordenen for den officielle danske politik
omkring spørgsmål som nødvendigheden af lokal folkelig deltagelse i
udviklingsprocessen,menneskerettighederne, kvindernes særlige rolle samt
hensynet til miljøet, som alle over årene er blevet en del af den statslige
bistandsprofil.Et papir udarbejdet af repræsentanter for NGO’erne peger
på,at de folkelige organisationer også har haft indflydelse på valget af samarbejdslande,fastholdelsen
af fifty-fifty fordelingen mellem bi- og multilateral
bistand samt på den omtalte beslutning fra 1992 om at oprette en særlig
bevilling til miljø og katastrofebistand (Jørgensen et al., 1993).
I 1980’erne havde NGO’erne succes med at tiltrække en stadigt voksende
del af de statslige bistandsmidler.NGO’ernes andel af den samlede bilaterale
bistand voksede således fra ca. 7 pct. i 1988 til 13 pct. i 1992 (Danida/NGO,
1994:5). I anden halvdel af 1990’erne var den nået op på ca. 17 pct.(Vurdering,
1997: 24). Det erkendes af repræsentanter for NGO’erne, at denne
markante vækst ikke alene skyldtes NGO’ernes dygtighed og indflydelse på
den bistandspolitiske proces. Den var nok så meget et udtryk for, at der i
1980’erne var et generelt behov i bistandsadministrationen for at finde alternativer
til de traditionelle bistandsformer.
Det var et centralt element i Strategi 2000 fra 1994,at der skulle ske en bredere
inddragelse af ressourcebasen i udformningen af dansk bistandspolitik.
Det har været kendetegnende, at NGO’erne blev inddraget i såvel den
løbende policy-proces som i administrationen af en voksende del af de danske
bistandsmidler.NGO’erne er repræsenteret som observatører i Styrelsen
for internationalt Udviklingsarbejde og som aktive deltagere i Rådet for
internationalt Udviklingssamarbejde. Konsekvensen har reelt været en
kooptering af disse såkaldt folkelige og ikke-statslige organisationer. Som
repræsentanter for de danske NGO’er selv erkender, er man endt i, at
NGO’erne mere og mere „ligner“ Danida i arbejdsformer, struktur og
„produkt“.Hertil kommer,at det erkendes,at NGO’erne generelt er blevet
mindre kritiske over for den statslige bistand (Jørgensen et al., 1993).
I 1991 og 1992 indgik Danida endog en flerårig rammeaftale med de fire
224

største NGO’er,som sikrede dem en bevillingsramme,der lettede organisationernes
planlægning.Det er værd at notere, at en række af de øvrige bilaterale
donororganisationer allerede flere år før havde etableret sådanne aftaler
med Danida. Danida oprettede ved samme lejlighed et specielt sekretariat
for samarbejdet med de mindre NGO’er.Rammeaftalen mellem Danida og
de store organisationer vedrører konkret Folkekirkens Nødhjælp, Dansk
Røde Kors, Ibis og Fagbevægelsens Ulandssekretariat.I 1996 blev en tilsvarende
aftale indgået med Care-Danmark.Kernen i det praktiske samarbejde
mellem de store NGO’er og Danida består i,at Danida uddelegerer ansvaret
for planlægning, gennemførelse og evaluering af projekter til organisationerne,mens
finansieringen kommer fra bistandsbevillingen (Danida/NGO,
1994: 16). Inden for rammerne af de aftalte budgetter kan organisationerne
igangsætte projekter og aktiviteter uden først at skulle søge godkendelse
heraf hos Danida. I praksis er der en tilsvarende frihed og forudsigelighed
forbundet med den offentlige finansiering af den personelbistand, som
udføres af Mellemfolkeligt Samvirke og Ibis.
Ifølge Danida er der sket en konsolidering af samarbejdet med de store
NGO’er, samtidig med at der er skabt en platform for de mindre organisationer
(Vurdering, 1997: 24).Danidas ikke-finansielle krav til NGO’erne er
primært koncentreret om det stadige behov for fokusering og professionalisering
i organisationernes konkrete bistandsarbejde.Rammeaftalerne opfattes
dog ikke udelukkende som en fordel af NGO’erne. De har påpeget, at
Danida stiller alt for mange krav til de administrative procedurer,til budgetregler
og til finansieringsformerne internt i NGO’erne. Organisationerne
savner således mere fleksibilitet i budgetteringen, hvilket i højere grad ville
give frihed til at rykke rundt på midlerne mellem de enkelte budgetlinjer.
En sådan fleksibilitet skulle gerne betyde, at man ikke hele tiden skal søge
midler til uforudsete udgifter.Ansøgningsprocedurer og afrapportering
opfattes ligeledes som alt for besværlige (Danida, 18, 2000b: 17).
e r h ve rvslivet
Knud Erik Svendsens understregning af værdiers og ideelle holdningers store
betydning for udformningen af dansk bistandspolitik har ikke udelukket,
at økonomiske og snævre politiske interesser har haft indflydelse på politikkens
form og indhold.Der er således blandt iagttagere af dansk bistandspolitik
generel enighed om, at der gennem årene er taget ganske vidtstrakte
hensyn til hjemlige økonomiske interesser (Boel, 1986; Martinussen, 1989;
225

Svendsen, 1981). Det skal ses på baggrund af, at erhvervspolitiske motiver
synes at have spillet en meget begrænset rolle i forbindelse med de oprindelige
overvejelser om at påbegynde et dansk bistandspolitisk engagement
(Betænkning 565: 21).Således skulle Industrirådet overtales til at træde ind i
Danidas Styrelse ved dens oprettelse (Holm, 1982: 137). Dette forhold
ændredes dog i løbet af 1970’erne, hvilket givetvis skal ses i sammenhæng
med,at den danske ulandsbistand efterhånden havde nået et anseeligt niveau
(Holm, 1982: 138).
I Handlingsplanen fra 1988 blev der taget vidtstrakte hensyn til erhvervslivets
interesser og synspunkter på en række centrale områder. Ikke desto
mindre blev bestræbelserne på at varetage erhvervslivets interesser langtfra
en succes.Det kan bl.a.aflæses af,at der skete et fald i den såkaldte returprocent
i årene efter 1989 (Danida, 1992: 110).Som kompensation for dette lancerede
Danida en række nye initiativer. Dels oprettede man et særligt
Erhvervskontor for Udviklingsbistand, som skal sikre kontakten mellem
erhvervslivet og den statslige bistandsadministration.Dels lancerede man et
særligt program til støtte for udviklingen af en privat sektor i ulandene, det
såkaldte Privat-Sektor-Program.PS-programmet lægger op til et mere langsigtet
og forpligtende engagement fra dansk erhvervslivs side i udviklingssamarbejdet.
Gennem støtte til etablering af forretningsmæssige partnerskaber
søger programmet at styrke den private sektor i modtagerlandene, hvor
Danida yder rådgivning og tilskud til en lang række aktiviteter (Danida,
1997).Det er et væsentligt element i programmet,at støtten gives til igangsættelse
af kommercielt bæredygtige partnerskaber. PS-programmet opfattes
både i dansk erhvervsliv og blandt erhvervsledere i modtagerlandene
som en attraktiv ny bistandsform (Degnbol-Martinussen & Engberg-Pedersen,
1999: 137).
I 1994-strategien blev det understreget,at erhvervslivet betragtes som en
vigtig del af ressourcebasen for dansk udviklingsbistand inden for en række
af de sektorer, der er centrale i den bilaterale bistand. Målsætningen blev
derfor en intensivering af samarbejdet med erhvervslivet,som bliver hørt
både om udformningen af landestrategier og om sektorpolitikker.Bindeledet
mellem erhvervslivet og Danida er Erhvervskontoret for Udviklingsbistand.Derudover
er der talrige kontakter fra erhvervslivet til landekontorerne
og den sektorfaglige tjeneste (TSA) (Vurdering, 1997: 22). I lighed med
samarbejdet med andre dele af ressourcebasen holder Danida bl.a. regelmæssigt
møder og erhvervsseminarer med erhvervsorganisationer,brancher
og firmaer.
226

I takt med den stigende internationalisering er der sket et skift i erhvervslivets
syn på ulandenes markeder.Interessen har ændret sig fra blot og bart at
dreje sig om afsætning af danske produkter til i højere grad at fokusere på
etablering af samarbejdsrelationer og strategiske alliancer. I den forbindelse
har Industrialiseringsfonden for Ulandene (IFU) vist sig at være et nyttigt
instrument,idet fonden kan foretage investeringer i mere velstående udviklingslande.
Fra år 2001 og fem år frem får IFU årligt stillet kr. 150 mio. til
rådighed.
Overgangen til sektorprogrambistand åbnede for andre muligheder for
erhvervslivet. Fokuseringen på kapacitetsopbygning i modtagerlandenes
forvaltninger resulterede således i en mindre dansk andel af vareleverancer i
de enkelte sektorprogrammer.Til gengæld skete der en vækst i omfanget af
private rådgivere i programmerne.Det samlede resultat af udviklingen i forholdet
mellem Danida og erhvervslivet gennem 1990’erne er, at det vurderes
til at være langt mindre konfliktfyldt end tidligere.
AFSLUTNING
I indledningen blev der rejst et ret simpelt spørgsmål,nemlig:Hvordan kan
man forklare Danidas succes med at levere bistand af et betydeligt omfang
og af en høj kvalitet? Spørgsmålet er ikke mindre relevant, i og med at
bistandsadministrationen er blevet udsat for et voksende pres på grund af
hastigt voksende budgetter og stigende krav fra såvel de internationale
omgivelser som fra det danske bistandspolitiske miljø. Det blev foreslået, at
den centrale forklaring på denne succes ligger i forvaltningens særlige kapacitet
til såvel policy-making som til daglig administration.En sekundær eller
supplerende forklaring pegede på politikområdets særlige karakter,hvor der
tænkes på,at idealismen,moralen og de gode viljer har præget dette område
i særdeles høj grad.
Ifølge de fremherskende antagelser i den teoretiske litteratur om offentlig
forvaltning skulle Danidas påfaldende ressourcerigelighed have ført til både
„dovenskab“ og ineffektivitet. Der er som nævnt intet, der typer på, at det
har været tilfældet. Man kan formodentlig med nogen ret hævde, at netop
ressourcerigeligheden har betydet, at Danida har haft forholdsvis få
begrænsninger i tilpasningen af dansk bistandspolitik til de nye betingelser,
der viste sig efter ophøret af den kolde krig,og som fulgte med den øgede
internationalisering.Ikke desto mindre har dette kapitel vist,at evnen til tilpasning
og indoptagelse af nye emner og temaer især skal forklares med
227

Danidas egen selvstændige kapacitet til såvel overordnet policy-making,
som til den daglige forvaltning af de mange bistandsmilliarder.Denne særlige
kapacitet styrkes af tilstedeværelsen af en særegen udenrigsministeriel
kultur,der gør,at embedsværket har en meget stærk bevidsthed om sin egen
unikke kvalitet.
Der er næppe heller tvivl om, bistandspolitikkens særtræk med sit markante
indslag af gode viljer og sit moralsk baserede mere eller mindre „folkelige“
engagement også har betydet en del for Danidas succes.Det tydelige
moralske element har formodentlig lagt et vist pres på den daglige administration,
samtidig med at de moralske overtoner ved bistandsarbejde for
mange medarbejdere i Danida har været en ekstra inspiration til at gøre en
ekstra indsats. I hvert fald tyder en række opinionsundersøgelser på, at der
generelt er et betydeligt folkeligt moralsk engagement bag den danske
bistandspolitik (INRI, 1999;Udvikling, 1997).Selv om der også uomtvisteligt
er økonomiske egeninteresser bag den danske bistandspolitik, er der
udbredt enighed om,at det primært er moralske og etiske motiver, der driver
bistandspolitikken (Lumsdaine,1994;Stokke, 1989;Svendsen,1989).Kun
sekundært er det økonomiske og mere overordnede udenrigspolitiske interesser,der
motiverer den danske bistand.
At der kan sættes spørgsmålstegn ved fundamentet for den relativt store
danske opinion til fordel for bistanden (Olsen, 2001), rokker ikke ved det
forhold,at det grundlæggende er idealistiske og moralske bevæggrunde,der
kan forklare den store og engagerede danske bistandsindsats. Netop de
moralske argumenter og det idealistiske engagement kan forklare, at der
gennem årene har været meget få røster,der har sat spørgsmålstegn ved selve
ideen om et stort bistandspolitisk engagement fra dansk side. Det må antages,at
bistand som et grundlæggende idealistisk projekt har virket ansporende
og motiverende for mange ansatte i Danida til at gøre en ekstraindsats for
at sikre,at bistanden har fået den høje kvalitet,som tilfældet er.
Endelig har det tætte og forholdsvis konfliktfri forhold mellem de centrale
aktører i dansk bistandspolitik ført til, at der reelt har været politisk ro
omkring bistandspolitikken gennem snart mange år. Det har blandt andet
manifesteret sig i, at der har været ganske få kritiske røster i det danske
bistandspolitiske miljø. Manglen på kritisk debat om Danidas indsats og
dansk bistand i almindelighed kan givetvis ikke ses løsrevet fra, at mange af
de centrale aktører er og har været stærkt afhængige af finansiel støtte fra
Danida selv.Enigheden blandt de centrale aktører,og dermed den betydelige
lukkethed omkring fastlæggelsen af danske bistandspolitik,gør det rime-
228

ligt at beskrive dette politikområde som et „policy community“, der er
mere eller mindre isoleret fra det øvrige samfund (Olsen,G.R., 1995).
noter
1 En række af de oplysninger og vurderinger, der fremlægges i kapitlet, er indsamlet
gennem de seneste knap 10 år via egne observationer, uformelle samtaler og
formelle interview med embedsmænd i Danida. Ingen embedsmænd i Danida
hæfter selvsagt for de vurderinger og fortolkninger, der fremlægges i kapitlet.
229

kapite l 9
K ONKLUSIONER, HYPOTESER
OG UDFORDRINGER
martin marcusse n og kar ste n ronit
Den tiltagende internationalisering … stiller os over for nye udfordringer
i de kommende år (Regeringen, „Regeringsgrundlag“, 27.11.2001)
For mig er der ingen tvivl om, at den offentlige sektor står over for en
række store udfordringer i de kommende år. Det skyldes ikke mindst …
internationalisering (Fhv. finansminister Pia Gjellerup, 25.01.2001).
Det danske samfund er udsat for betydelige internationale udfordringer i
disse år.Opmærksomheden har i denne fremstilling været henledt på,hvordan
offentlig forvaltning – og navnlig centralforvaltningen – søger at reagere
på nye forventninger og krav fra den internationale scene,og hvordan dette
mere præcist opfattes og siden hen omsættes i forvaltningens daglige arbejde.Selv
om internationalisering ikke er noget nyt,er det dog relativt beskedent,
hvad vi ved om fænomenet i en dansk sammenhæng. Der har således
været en stærk tradition for i international politik at betragte „Danmark“
som en aktør, der først og fremmest påvirkes på vitale sikkerhedspolitiske
eller overordnede økonomiske områder og i forskellig grad også forsøger at
tilpasse sig som småstat på disse felter.Det internationale og nationale i politik
har dog været holdt mekanisk adskilt, og det politiske system har været
betragtet som en relativt udifferentieret størrelse.Det har ikke i tilstrækkelig
grad været erkendt,at aktører som f.eks.regeringen,Folketinget,centraladministrationen,
partierne og interesseorganisationerne ikke stilles over for
samme typer af udfordringer fra den internationale kontekst, at de ikke
oplever dem på nøjagtig samme måde, og at de som en følge heraf også må
reagere forskelligt. At bestemte politikområder også – men i højst forskellige
henseender – har været under indflydelse af internationaliseringen har måske
nok været registreret, men har ikke været opfattet som særligt interessant,når
nu det gjaldt om at koncentrere indsatsen om de angiveligt vigtigste
„high-politics“ områder. Den traditionelle forskningsorientering skygger
230

altså alvorligt for,at forskellige aspekter af internationaliseringen undersøges
inden for et bredere felt af emneområder, hvor særlige politiske og administrative
institutioner må finde hver deres relevante svar.Det har derfor været
nødvendigt at fokusere på forskellige tidsperioder og forskellige politiksektorer
for mere specifikt at få et nuanceret billede af internationaliseringen af
forvaltningen.
Vores undersøgelse viser, at internationaliseringen er en særdeles væsentlig
faktor i studiet af forandring i den offentlige forvaltning. Men vigtigt er
det at notere sig,at selv om spørgsmålet om internationalisering har adresse
til et meget bredt udsnit af den offentlige forvaltning,presser den sig ikke
bare på over en bred front som noget mere eller mindre uafvendeligt.
Som det er illustreret i dette kapitels introducerende citater, mener både
den nuværendeVK-regering og den forhenværende SR-regering, at internationaliseringen
stiller det danske samfund over for umådelige udfordringer.
Men der er langt fra at konstatere internationaliseringens relevans i
politikformuleringen og -implementeringen til at drage den konklusion, at
forandring og politisk initiativ nu helt og holdent bestemmes af faktorer
uden for landets grænser. Et fatalistisk syn på internationalisering, der konstaterer,
at tæppet for bestandigt er trukket væk under det danske demokrati
holder ikke stik. Der er stor variation i den måde, hvorpå forskellige
aktører reagerer på de samme typer af internationale udviklingstendenser.
Modsat udgør et idealistisk udgangspunkt, der konstaterer, at internationaliseringen
skaber helt nye muligheder for det danske demokrati i et udvidet
internationalt samfund, heller ikke en passende modpol, idet aktører i nogle
sektorer faktisk oplever internationaliseringen som noget truende og
omvæltende. Selv om det er vanskeligt at nå frem til generelle udsagn om
internationaliseringens konsekvenser for forvaltningens strukturer, opgaver
og relationer – og dermed for forvaltningens demokratiske indkapsling i
det danske politiske system – anlægger denne bog et såkaldt institutionalistisk
perspektiv på analysen som modvægt til de førnævnte fatalistiske og
idealistiske perspektiver.
I et institutionalistisk perspektiv antages,at forskellige organisatoriske,
relationelle og kulturelle strukturer i den offentlige forvaltning udfordres af
internationale udviklingstendenser på forskellige måder. Nogle sektorbestemte
strukturer er mere fleksible og modtagelige over for forandring end
andre.Man kan for eksempel undersøge,hvorvidt en sektors alder spiller ind
på sektorforvaltningens forandringsmønster. Er det sådan,at forvaltningens
strukturer,opgaver og relationer forandres mere af internationaliseringen,jo
231

yngre sektoren som analyseenhed er? Man kan også undersøge, hvorvidt
aktørkonstellationer og -karakteristika har en effekt på en sektors forandringsdynamik.Er
det sådan,at sektorer, der kendetegnes af meget tætte
aktørrelationer, er mere forandringstræge end sektorer, der inkluderer
mange og meget forskelligartede aktørgrupper?
Spørgsmålet om forvaltningens internationalisering er altså en kompleks
opgave.En række delemner må undersøges.Vi har i denne bog især interesseret
os for,hvilke nye og ændrede opgaver,forvaltningen skal beskæftige sig
med, hvordan man internt har indrettet sine organisationsstrukturer for at
håndtere disse opgaver, samt hvilke ændringer der er sket i forhold til centrale
danske aktører i forvaltningens omverden.Tilsammen giver disse
dimensioner et facetteret,men også et tilnærmelsesvist dækkende billede af
forvaltningens virksomhed.
FLERE, NYE OG ÆNDREDE OPGAVER
Forvaltningen beskæftiger sig med et utal af opgaver, og en række af disse
har en international karakter. Et væsentligt grundlag for denne virksomhed
er i mange tilfælde den fælles horisont, som deles af embedsmænd med
embedsmænd fra andre lande,herunder ansatte i internationale organisationer.Ideer
og modeller til opgavevaretagelse i dansk regi hentes således i ikke
ringe udstrækning udefra og fremmes af socialiseringsprocesser, som
embedsmænd involveres i. Som illustreret i Tim Knudsens bidrag om de
lange linjer i forvaltningshistorien,er dette ingenlunde et nyt fænomen.
Tidligere historiske epoker vidner således om,at mange typer af individuelle
kontakter og socialisering i bredeste forstand var afgørende for at kanalisere
viden og forståelse fra udlandet til dansk forvaltning. Men dette fik
senere et mere fast organiseret udtryk og manifesterede sig over et stigende
antal politikfelter gennem væksten i internationale organisationer. Dette er
tilfældet, hvor lokale eller nationale opgaver må løses, samt naturligvis også
hvor fælles problemer må håndteres på tværs af landegrænserne.
Den internationale prægning af dansk forvaltning er ikke blot vigtig ved
tilvejebringelsen af en bestemt forståelsesramme og orienteringshorisont.
Også selve internationaliseringen af økonomien har konsekvenser for de
dispositioner, der må træffes i forvaltningen.Man kan derfor ikke afgrænse
analysen til de politiske og administrative udfordringer, som embedsmændene
konfronteres med, men må tillige inddrage andre former for interna-
232

tionalisering,der på et meget detaljeret plan har betydning for produktion
og forbrug af varer og tjenesteydelser fra den offentlige sektor.Dette får indflydelse
på administrativ tankegang, rutiner og professionspraksis, således
som påvist af Torben Beck Jørgensen.Det lader til,at ledende embedsmænd
i den samlede offentlige forvaltning opfatter internationaliseringen meget
forskelligt. I toppen af forvaltningen – det vil sige i departementerne og
kommunalforvaltningen i modsætning til styrelser og kommunale institutioner
– opleves internationaliseringen meget mere direkte og intensivt.På
disse niveauer oplever man direkte,at opgavedefinitionen blandt andet foregår
på internationaliseringens præmisser. Det betyder imidlertid ikke, at
opgavevaretagelsen på andre niveauer er undtaget internationaliseringen.
Også på disse forvaltningsniveauer opleves en stadig hurtigere forandringsdynamik,
men internationaliseringen er sivet ned gennem de øvre forvaltningslag.
I denne proces får den internationale dimension i forvaltningens
arbejde betydning på en mere stilfærdig, men ikke dermed mindre effektiv
måde, og har ikke umiddelbart udgangspunkt i politiske og administrative
forhandlingsspil.
Det er således umiddelbart let at konstatere, at en væsentlig form for
internationalisering af opgavevaretagelsen finder sted ved, at regler og
beslutninger truffet i internationale fora skal følges op og implementeres i
Danmark.Varetagelsen af et stigende antal opgaver med internationalt tilsnit
kan umiddelbart synes som noget, embedsmændene bare får væltet
over på sig. Det er i nogen grad også være tilfældet. Selv om internationalisering
i bredeste forstand ikke skal undervurderes, peger Jørgen Grønnegård
Christensen på, at det især er den stærke ekspansion i den europæiske
integration, der nu har krævet en implementering af meget omfattende
regelsæt inden for forskellige politikområder. Langsomt og gradvist har
næsten alle de ministerielle ressortområder fået tilført lag på lag af nye
opgaver, som i stor udstrækning fleksibelt varetages inden for de eksisterende
organisatoriske rammer. Det konkluderes, at den offentlige forvaltning
er robust og kun i helt særlige situationer, f.eks. i forbindelse med
Danmarks optagelse i de Europæiske Økonomiske Fællesskaber i 1973,
forandres grundlæggende. Der peges på, at en lang række delikate og udefrakommende
konflikter er overladt til den danske proces, hvilket muliggør
den påviste gradvise udvidelse af opgavevaretagelsen. Dette gælder i særdeleshed,
når regler skal implementeres.
Men det må understreges,at embedsværket selv også spiller en særdeles
233

aktiv rolle med hensyn til at udvælge og erobre opgaver og farve opgavevaretagelsen
på en specifik måde, der er typisk for en givet periode eller et
givet politikfelt.Embedsmændene kan endog være særdeles bevidste om at
sikre sig opgaver og ressourcer for dermed at stå bedre rustet i individuelle
karriereforløb samt på kollektivt plan i ressortkampe mellem forskellige forvaltningsgrene.Det
drejer sig her om alt lige fra at skabe nye opgaver,og tillempe
de eksisterende,til at kapre interessante nye og tværgående emneområder.Relationerne
mellem Udenrigsministeriet og diverse fagministerier –
og vel i særlig grad de erhvervsorienterede ministerier – illustrerer denne
klassiske konflikt, således som den er kommet til udtryk i forbindelse med
internationaliseringen af forvaltningens opgaver i efterkrigstiden og i særlig
grad i forbindelse med den europæiske integrationsproces. Men den kommer
ikke alene til udtryk i koordinationen mellem ministerierne, men også
inden for disse.De er således i meget forskelligt omfang berørt af internationaliseringen,og
de forskellige sektorstudier har givet os et indblik i nogle af
disse mønstre.
Fælles for de politikområder, der er studeret i denne fremstilling, er den
dagsordensættende virkning af internationaliseringen. Om det er landbrugspolitik
eller arbejdsmarkedspolitik,energipolitik eller bistandspolitik,
har internationale diskussioner,programmer og måder at angribe problemer
på haft betydning for administrationens opgavevaretagelse.Både historisk og
aktuelt. Nogle af disse dagsordener er stærkt relateret til implementering af
fælles beslutninger i form af f.eks. direktiver eller konventioner eller andre
typer af internationale initiativer, mens andre har andre former for bindinger
indbygget. Igen har nogle af disse dagsordener også en almen politisk
karakter og kan præge den generelle offentlige debat, mens andre har en
mere snæver karakter og kun kendes i detaljer af en mere specialiseret kreds.
Det er ikke overraskende, at opgavevaretagelsen i forskellige sektorer
påvirkes uens.Nogle områder som f.eks.landbrugsforvaltningen har fra et
meget tidligt tidspunkt været påvirket af forholdene på den internationale
scene, hvor forskellige handelsregimer har afløst hinanden, og helt ned i
detaljen har de haft afgørende betydning for administrationen af bestemte
varegrupper.Carsten Daugbjerg og Flemming Just argumenterer dog for,at
der trods den stærkt ændrede internationale kontekst kan noteres en forbavsende
grad af stabilitet på landbrugsområdet,hvad angår opgavevaretagelsen.
Der har således gennem mange årtier været en meget ensidig fokus på dansk
landbrugs konkurrenceevne på de internationale markeder. Hvorvidt denne
fokus kommer til at ændre sig i de kommende år,hvor bredere nationale
234

såvel som internationale fødevarepolitiske, miljømæssige og dyreetiske forhold
spiller ind på landbrugsforvaltningen,må fremtiden vise.
Også i den arbejdsmarkedspolitiske sektor har forvaltningen langt tilbage
beskæftiget sig med opgaver af en international karakter,men i meget ringere
grad og med en langt løsere forpligtelse. Carsten Strøby Jensen viser, at
udviklingen her er sket i spring,hvor ikke mindst de forskellige konjunkturer
i den europæiske integration over de seneste årtier har været relevante.
Det er imidlertid karakteristisk,at man også i arbejdsmarkedsforvaltningen
har evnet at opretholde en kerne af opgaver,der langt hen ad vejen har været
upåvirkede af internationale faktorer.
Modsat dette billede af grundlæggende stabilitet i landbrugs- og arbejdsmarkedsforvaltningen,
kan der noteres en stærk udvikling i opgavevaretagelsen
på nyere sektorområder som energipolitik og bistandspolitik. Selv
om både sager omkring energiforsyning og forholdet til udviklingslandene
må behandles med udgangspunkt i internationale problemer, understreger
Mogens Rüdiger,at den internationale dagsorden i mange år var langt mindre
tydelig i energipolitikken.Den udgjorde en relativ svag referenceramme
og fik først stærkere betydning i forbindelse med de verdensomspændende
energikriser i 1970’erne, hvor hovedmålsætningen for den danske energiforvaltning
blev forsyningssikkerhed. Senere, med bestræbelserne på at
udvikle en europæisk energipolitik gennem EU, begyndte begrebet bæredygtig
udvikling efterhånden at spille en stadig større rolle for den danske
energiforvaltning, samtidig med at der nu blev tilføjet forretningsmæssige
overvejelser om salg af olie og gas fra den danske undergrund.
Bistandspolitikkens forvaltning får også gradvist flere og nye opgaver som
et resultat af internationale udviklingstræk.På dette område er opgaverne
siden bistandspolitikkens opblomstring tilbage i 1960’erne i deres essens
internationalt farvede.Helt i overensstemmelse med Verdensbankens politik
på området havde dansk bistandspolitik i 1960’erne til formål at skabe rammerne
for økonomisk vækst i ulandene.Idéen var den,at økonomisk vækst
og industrialisering automatisk ville få positive effekter for befolkningen i de
lande,hvor den fandt sted.Dette indebar en meget intens kontakt med regeringer
og politikere i den tredje verden.Senere ændredeVerdensbanken strategi
til at fokusere mere på direkte bekæmpelse af fattigdom i den tredje
verden og dermed på forhold nede på niveau med indbyggerne i disse verdensdele
og deres nære og eksistentielle behov.Endelig er fokus i den senere
tid nu rettet mod forhold såsom demokrati og bæredygtig udvikling,samt på
særlige satsningsområder som for eksempel kvinders rettigheder og hiv/aids­
235

problematikken.Disse programmer gennemføres i tæt samarbejde med de
involverede statslige og ikke-statslige aktører i de pågældende lande.
Overordnet kan man således se et meget spændende mønster i opgavevaretagelsen
i den danske bistandsforvaltning.For det første er den danske bistandsforvaltning
fuldstændig integreret i det internationale bistandsmiljø bestående af
andre statslige donorer,ikke-statslige organisationer og internationale organisationer.
Det betyder, at den danske bistandsforvaltning nogenlunde varetager de
opgaver og forfølger den strategi,som defineres i dette miljø.For det andet er
det bemærkelsesværdigt,at Gorm Rye Olsen i større udstrækning peger på den
betydning,dette internationale bistandsmiljø har for dansk opgavevaretagelse
end på den betydning,som de reelle udviklingsproblemer i den tredje verden
måtte have for opgavedefinitionen.Med andre ord slås det altså fast,at der i stor
udstrækning er tale om beslutningsinternationalisering snarere end probleminternationalisering
på dette område.
Studierne i denne bog har således demonstreret, at opgavevaretagelsen i
forvaltningen i mange henseender er præget af internationale dagsordener,
krav og forventninger. Men ikke alle områder tildeles eller erobrer i denne
proces nye eller ændrede opgaver, og i visse tilfælde søger man direkte at
undgå internationaliseringen for at opretholde allerede eksisterende opgaver
eller modeller. Et nærmere indblik i, hvordan disse mekanismer sætter
sig igennem,kan vi få ved at studere de administrative strukturer.
SÆRLIGE ENHEDER OG SPREDNING
PÅ ADMINISTRATIVE NIVEAUER
Vi har således ikke blot været interesseret i at udforske,om forvaltningen fik
nye opgaver, og hvorvidt deres oprindelse kunne spores i internationale
organisationer, forhandlinger og regeldannelse mv., men tillige behandlet,
om der på denne baggrund etableres nye koordinationsformer og organisatoriske
enheder i og mellem forvaltningen på forskellige ressortområder.
Det er altså først og fremmest forandringen i de nationale strukturer, vi har
været interesseret i at diskutere,velvidende at der ikke altid let og ubesværet
kan trækkes en skillelinje mellem national og international forvaltning.Faktisk
har det i stigende grad vist sig at være en vanskelig øvelse.Tim Knudsen
fremhæver således,at de nationale forvaltninger i Europa historisk betragtet
var bundet tæt sammen gennem kirken og religionen,men med nationalstaternes
udvikling og opbygning af en national embedsmandsstand,svandt
236

dette bort.Med stigende internationalt samarbejde gennem internationale
organisationer og forstærket af dansk medlemskab af EU gennem de sidste
tredive år, er grænserne for den nationale forvaltning i en helt anden tidsalder
igen blevet mere flydende. Selv om begrebet national forvaltning – og
dennes internationalisering – i høj grad kan problematiseres, har vi valgt at
stille skarpt på de mere traditionelle dele af dansk forvaltningsstruktur, herunder
indretningen i departementer, styrelser og institutioner samt i et vist
omfang også kommunale niveauer.
I princippet kan man forestille sig,at nye eller ændrede opgaver umærkeligt
har fået plads i den etablerede struktur, men man kan også forestille sig,
at internationaliseringen af opgaverne har afstedkommet strukturelle
ændringer. Resultaterne fra denne bog fremviser forskellige mønstre. Processen
følger således ikke en bestemt og ensartet udvikling. Undertiden
oprettes internationalt orienterede enheder for så senere at blive nedlagt,og
de genopstår måske så i en anden form. Man eksperimenterer til stadighed
med at finde hensigtsmæssige modeller.
Det er interessant at konstatere, at internationaliseringen både virker i
bredden og i dybden.Hvis vi tager den sidste dimension først,er det således
vigtigt at slå fast,som Torben Beck Jørgensen gør det,at ikke blot centraladministrationen
og de enkelte ministerier,men også mange styrelser og institutioner
og endog kommunalforvaltningen må forholde sig til internationale
problemstillinger og i et vist omfang tilpasser deres strukturer til disse
udfordringer. Internationale forhold vedrører ikke længere kun et arbejdsfelt
for særlige eksperter, kontorer og enheder, men er blevet spredt ud på
administrative niveauer og grupper af medarbejdere. Dette betyder dog
ikke, at man forsøger at håndtere internationaliseringen i lige stor udstrækning
uafhængigt af hierarkisk og territorialt niveau.En række opgaver filtreres
videre og kanaliseres således oppefra til lavere administrative niveauer,
hvilket naturligvis giver amter og kommuner en mere sekundær placering.
Men der er også forskelle i de opgaver, som man beskæftiger sig med de
enkelte steder. Ikke overraskende er det ministeriernes departementer, der
primært tager sig af de mere strategiske spørgsmål og herunder også er
involveret i den løbende forberedelse af danske positioner i internationale
sammenhænge,der går forud for eller følger op på implementering af regler
mv.De har imidlertid ikke monopol på disse opgaver.Styrelser og institutioner
har en selvstændig rolle at spille og har også direkte kontakter til internationale
organisationer,hvorved de kan opbygge deres egen kapacitet.
237

Også forholdet mellem ministerierne er præget af den internationale
dimension.Jørgen Grønnegård Christensen fremhæver, at det traditionelt
har været Udenrigsministeriet,der har spillet en central rolle i forholdet til
det internationale niveau,mens den konkrete udførelse af en række opgaver
er overladt andre ministerier indadtil ved udmøntning af direktiver, aftaler
og ordninger osv.vedtaget i internationalt regi.Elementer af denne rollefordeling
er stadig opretholdt,men eroderes nu på de fleste områder.Andre
ministerier og underliggende administrative enheder tilkæmper sig en selvstændig
rolle. Dette gør sig navnlig gældende for de erhvervsorienterede
ministerier eller andre ministerier med økonomiske problemer på dagsordenen,mens
ministerier med „blødere“ opgaver i ringere grad har iværksat
organisatoriske strukturforandringer.
Overalt ser vi inden for diverse politiksektorer eksempler på, at en ny og
ændret opgavevaretagelse, der har udgangspunkt i internationalisering, får
betydning for forvaltningens indretning.Der sker dog ikke en mekanisk og
opgavebetinget ændring i strukturerne. Som Jørgen Grønnegård Christensen
konkluderer, integrerer centraladministrationen på fleksibel vis den stigende
mængde opgaver, der hidrører fra den internationale kontekst, uden
at dette nødvendigvis betyder en total omvæltning eller forandring af de
grundlæggende administrative strukturer.Internationale tanker,ideer,regler
og ordninger får betydning og må efterleves,men problem-,beslutnings- og
samfundsinternationalisering er ikke altid tilstrækkelige til at igangsætte
strukturforandringer og er heller ikke altid den udløsende faktor, når disse
forandringer finder sted. De danske forvaltningsstrukturer lader altså til at
være ganske robuste.
På landbrugspolitikkens område er det imidlertid let at se, at nogle formelle
administrative ændringer er forbundet med de forskellige skift i handelsregimerne
internationalt. Disse ændringer er ikke noget ganske nyt,
men det er klart, at de har været særligt synlige siden begyndelsen af 1970’-
erne. Der er imidlertid det bemærkelsesværdige ved tilpasningen af strukturerne,
at de i meget høj grad også præges af mere interne danske forhold
og prioriteringer. Dette vidner bl.a.oprettelsen af Fødevareministeriet for
nogle år tilbage om.Som vi skal komme ind på om lidt,er den stærke tradition
for at integrere relevante interesseorganisationer i de forskellige dele af
beslutningsprocessen,og for at uddelegere opgaver til private aktører gennem
et selvforvaltningssystem, af særlig stor betydning. Også her kan der
noteres formelle ændringer, omend Carsten Daubjerg og Flemming Just
238

peger på,at disse ændringer på overfladen skjuler en vis form for stabilitet i
de faktiske relationer og beslutningsprocesser på landbrugsområdet.
Inden for det arbejdsmarkedspolitiske felt finder vi ligeledes strukturelle
ændringer. Men de er færre og ikke nær så omfattende og dybtgående. Historisk
set falder de også senere og er i tydelig grad præget af internationale
konjunkturer, herunder især bestræbelserne på at formulere en fælles
arbejdsmarkeds- og socialpolitik i europæisk regi. Carsten Strøby Jensen
peger dog på,at de danske administrative traditioner ikke grundlæggende er
forandrede som et resultat af disse strukturelle ændringer.Dette er for så vidt
ikke så underligt, al den stund arbejdsmarkedets parter og forvaltningen på
området kontinuerligt har forsøgt at forsvare den danske model på arbejdsmarkedet
og derfor også har været modvillige til at kopiere fra andre lande
og internationale organisationer.
For både landbrugs- og arbejdsmarkedsforvaltningen kan altså konstateres
strukturelle forandringer over tid,men på begge områder konkluderer forfatterne
imidlertid,at stabilitet er det mest iøjnefaldende udviklingstræk.
Landbrugsforvaltningens faktiske funktionsmåde er ikke afspejlet i de kontinuerlige
strukturelle forandringer, og forhandlingstraditionerne på
arbejdsmarkedsområdet består stadigvæk. Anderledes forholder det sig
imidlertid i de to nyere forvaltningssektorer. På energipolitikkens område
var man i gang med at opbygge en dansk forvaltning på nogenlunde samme
tidspunkt,som internationale udfordringer væltede ind.Man havde ikke en
historisk opbygget struktur, der var vanskelig at forny, og som protesterede
mod forandringer.Dog fremhæver Mogens Rüdiger,at energiforvaltningen
oprindeligt opbyggedes efter unikt nationale behov, og der reflekteredes
ikke stort over internationalisering på en sådan måde, at det satte sig særlige
spor i administrationsstrukturen.Dette har dog siden ændret sig betydeligt,
og det har været nødvendigt i udstrakt grad at foretage ændringer i energipolitikken
gennem blandt andet den internationale liberalisering af energimarkedet.Nye
opgaver og principper i selve opgavevaretagelsen har således
resulteret i en liberaliseret og decentral energiforvaltning i Danmark.
Inden for bistandspolitikken har opgaverne over tid skiftet karakter – især
med inspiration udefra og med tilpasning til internationale rammer for øje –
men Gorm Rye Olsen understreger, at de relativt omfattende ændringer,
der har fundet sted i selve bistandsadministrationen, også må forklares med
udgangspunkt i nationale udredningsprojekter og politiske og administrative
positionskampe. Gradvist har bistandspolitikken,indtil i hvert fald slut-
239

ningen af 2001, opnået en stadig større politisk,organisatorisk og finansiel
selvstændighed i det udenrigspolitiske felt.Her er det igen nødvendigt at se
forvaltningen som en aktør med egne planer og præferencer, der har evnet
at indvirke ikke blot på den politiske dagsorden, men også på den konkrete
forvaltning af midlerne. Dette har betydet en stærk rolle for administrationen
på det politikudviklende niveau, men også en stærk rolle for f.eks.
ambassaderne på det implementerende niveau.Med andre ord,grundet den
udprægede internationale idéudvikling og det meget gunstige politiske miljø
i Danmark,har strukturelle udviklinger i stor udstrækninger rod i interne
forhold i de nationale og internationale bistandsmiljøer.Hvorvidt dette forhold
ændres grundlæggende i de kommende år, hvor der som noget nyt er
en tendens til at rette et kritisk politisk blik mod danske bistandspolitiske
målsætninger og aktiviteter,vil fremtiden vise.
Samlet betragtet er altså også en række administrative strukturer ændret og
sat under pres i lyset af internationaliseringen.Det forholder sig imidlertid
ikke sådan,at nye og ændrede opgaver automatisk resulterer i nye strukturer.
På særligt de ældre sektorområder kan visse eksisterende strukturer ofte
rumme nye og ændrede opgaver ganske problemløst.Forvaltningen behøver
heller ikke at reagere på nye udfordringer,og man kan her vælge at bibeholde
danske modeller og rutiner som forsvar for den traditionelle måde at
håndtere opgaverne på – eller simpelthen fordi de er mest hensigtsmæssige
til at integrere internationale problemer i forvaltningens arbejde.
SAMSPILLET MED ORGANISATIONERNE
OG FÆLLES PROBLEMFORSTÅELSER
Men internationaliseringen i forvaltningen må undersøges på flere dimensioner.I
tilgift til studier af opgaver og strukturer har bogen således beskæftiget
sig med ændringer i forvaltningens relationer til omgivelserne bredt set.
Vi har allerede behandlet visse sider af dette spørgsmål i forbindelse med
omlægningen af strukturerne internt og mellem de enkelte ministerier samt
bestræbelserne på at sikre en større politisk-administrativ koordination.Der
må vedrørende spørgsmålet om relationer derfor indgå andre forhold, som
f.eks. forvaltningens forhold til den politiske ledelse, ligesom forskellige
relationer til interessegrupper og brugere og virksomheder er et vigtigt
tema.Endelig kan kontakter til aktører uden for det danske politiske system
diskuteres.
240

Forvaltningen indgår altså i en meget kompleks institutionel sammenhæng.Denne
kompleksitet er øget bemærkelsesværdigt med tendenserne til
internationalisering af forvaltningens opgaver og strukturer, idet man må
tænke i større strategiske sammenhænge.Torben Beck Jørgensens undersøgelse
peger således på,at man på samtlige forvaltningsniveauer opfatter den
politiske og administrative hverdag som betydelig mere kompleks end tidligere,
og at denne kompleksitet er forøget med internationaliseringen.
Håndteringen af de mange kontakter til internationale aktører, med hvem
der efterhånden er opbygget mange direkte relationer fra de enkelte forvaltningsenheder,kan
få konsekvenser for samarbejdet med traditionelle nationale
aktører.Omvendt vil afklaring af spørgsmål på den danske scene kunne
få betydning for forholdet til aktører i europæisk regi og i mange globale
spørgsmål. Professionelle netværk og transnationale alliancer kan her blive
en handleramme for dansk forvaltning.Dette betyder langtfra,at de etablerede
samspilsmønstre på dansk plan forsvinder,men de sættes i hvert fald ind
i en ny kontekst med en mere eller mindre synlig international overbygning.
En type af relationer, som bogen især har beskæftiget sig med, vedrører
forholdet mellem forvaltningen og interessegrupperne,der historisk set har
været af central betydning i dansk politik.Forvaltningen har brug for viden
og støtte til at udvikle offentlig politik, ligesom organisationerne har brug
for forvaltningen til at kanalisere interesser videre ind i det politiske system.
Denne tradition er mere end et århundrede gammel.Spørgsmålet er så,om
den brydes op eller ændres som følge af de udfordringer,som internationaliseringen
stiller.
Der er på tværs af politikområder foregået en stærk formalisering af disse
kontakter gennem oprettelsen af de såkaldte specialudvalg,der skal forberede
danske positioner i EU-samarbejdet.Jørgen Grønnegård Christensen
peger på at disse udvalg har mange funktioner, herunder sikring af administrativ
koordination.Det interessante ved denne mekanisme er imidlertid,at
den ikke blot har værdi for embedsværket ved forberedelsen af de danske
strategier,idet også deltagelsen af anerkendte interesseorganisationer i dag er
en uadskillelig del af dette system. Det har i høj grad også betydning for,
hvordan direktiver senere implementeres og dermed opleves af borgere og
virksomheder. Behovet for denne mekanisme illustrerer, at man således har
benyttet sig af en velkendt politisk-administrativ praksis for at inddrage relevante
berørte interesser.Internationaliseringen har altså med andre ord styrket
en i forvejen kendt tradition for korporativ deltagelse.
241

For at undersøge internationaliseringens indvirkning på forvaltningens
forhold til omgivelserne kan igen kastes et blik på de forskellige sektorer,der
her er undersøgt.Inden for landbrugspolitikken har organisationerne traditionelt
været stærkt inddraget ved formulering og implementering af offentlig
politik.Undertiden har landbrugets organisationer endog selv påtaget sig
varetagelsen af opgaver,der i princippet kunne ligge i offentlig regi.Carsten
Daugbjerg og Flemming Just peger på,at relationerne også i dag spiller en
helt central rolle,men flere ting viser,at landbrugsforvaltningen har søgt at
opbygge selvstændig ekspertise og ikke i samme grad som tidligere er
afhængig af organisationerne.Det landbrugspolitiske felt udvikler sig i takt
med,at nye problemer tvinges ned over landbrugsforvaltningen.Her tænkes
især på miljø- og forbrugerrelaterede problemstillinger. Man kan sige, at
landbrugspolitik er afløst af fødevarepolitik, hvorved flere interessenter
manifesterer sig og må tages i ed.Dette betyder,at landbrugsforvaltningen
har brug for at danne andre eller supplerende netværk for at deltage i internationalt
samarbejde,men også for at håndtere helt konkrete nationale forhold.Alligevel
konkluderer Carsten Daugbjerg og Flemming Just,at der i
bund og grund,på trods af de nye opgaver og de nye organisationsformer,
ikke kan spores den store ændring i den måde,hvorpå beslutninger træffes på
landbrugsområdet. Landbrugsforvaltningens relation til de nære danske
omgivelser,det vil sige landbrugets parter,kan stadigvæk karakteriseres ved
et meget stærkt netværk af aktører,der på mange måder indgår i et næsten
symbiotisk forhold med hinanden.
På det arbejdsmarkedspolitiske felt er traditionerne for samspil mellem
forvaltning og organisationer ligeledes historisk forankret i en dansk model,
hvor private aftaler mellem lønmodtagere og arbejdsgivere,samt på visse felter
offentlig regulering,er det bærende element.Denne model har været
udsat for stærkt pres,men synes at være sejlivet og har evnet at møde udfordringerne
fra internationaliseringen.Ud fra dette perspektiv konkluderer
Carsten Strøby Jensen,at relationerne mellem forvaltningen og organisationerne
ikke er ændret grundlæggende, og begge parter synes at have haft
interesse i at bevare det tætte samspil.Ligesom på landbrugsområdet er det
interessant at konstatere,at det grundlæggende er de samme organisationer,
der har en dominerende stilling på området. De to ældre politikområder
udviser altså også her en udpræget robusthed. Modsat landbrugsområdet
eksisterer der dog en naturlig konfliktlinje mellem parterne på arbejdsmarkedet
– arbejdstagere og arbejdsgivere – som i princippet indgår i forhand-
242

linger med to forskellige målsætninger for øje. På landbrugsområdet lader
der til at være en konsensus omkring landbrugets overordnede målsætning,
nemlig konkurrencedygtighed på de internationale markeder.Man kan sige
at aktørnetværket på landbrugsområdet er noget mere kohærent og sammenhængende
end tilfældet er på arbejdsmarkedsområdet.
Hvad angår relationer til omgivelserne,er den energipolitiske forvaltning
ganske anderledes. Her har kontakten til organisationerne ikke stået i forgrunden.Det
har derimod forholdet til privatøkonomiske producentinteresser
samt forbrugerne, mens det anstrengte forhold til A. P. Møller nu for
længst er historie.Meget af dette,mener Mogens Rüdiger,kan tilskrives den
politiske ro,der er faldet omkring dansk energipolitik de sidste årtier,og her
tæller indenrigspolitiske faktorer stærkt.I visse centrale spørgsmål har internationaliseringen
imidlertid sat sig spor, f.eks.som følgevirkning af liberaliseringen
og konkurrencen på området,der betyder nye og direkte relationer
til brugerne.
Endelig har der kunnet spores visse ændringer i forholdet mellem den
bistandspolitiske forvaltning og interesseorganisationerne som en del af
omgivelserne.Der har altid været tætte relationer mellem forvaltningen og
forskellige private bistandsorganisationer,der jo i høj grad har hentet deres
midler fra netop forvaltningen,og i modsætning til erhvervslivets organisationer
befinder sig i en form for afhængighedsforhold,hvor organisationerne
er blevet genstand for kooptering.Men også kravene til bistandsorganisationerne
øges, og der fordres en større grad af professionel ledelse, der
matcher offentlige krav og indsigt,og de synes generelt at stå mindre stærkt
end for år tilbage.Samtidig har erhvervslivet vundet terræn,hvorved forholdet
mellem interessegrupperne i bistandsadministrationens umiddelbare
omgivelser er ændret noget.Gorm Rye Olsen fremhæver dog,at der stadig
eksisterer et meget tæt forhold mellem aktørerne i det bistandspolitiske miljø.
Forskere, erhvervslivet, ikke-statslige organisationer, samt naturligvis
bistandsforvaltningen selv,har delt den opfattelse,at flere midler og projekter
var bedre end færre.Dette har indtil for nylig betydet,at der var ressourcer til
alle parter og dermed også,at der har eksisteret nogenlunde konfliktfri relationer
mellem disse parter. På dette punkt adskiller bistandspolitikkens
forvaltning sig fra energiforvaltningen,hvor der som nævnt har været konflikter,først
medA.P.Møller og senere i form af de mere udprægede konkurrenceforhold
på energimarkedet og det nye mere serviceorienterede forhold
til forbrugerne.
243

TAB E L 9.1.
Forvaltningsinternationalisering i fire sektorer
LANDBRU G S - ARBEJ DSM ARKEDS- BIST A N D S - ENERGI-
FORVALT N ING E N FORVALT N ING E N FORVALT N ING E N FORVALT N ING E N
Opgaver Robuste, men Robuste Under konstant Under stærk
forandres måske i
udvikling, men det forandring
de kommende år?
kommer måske til
en ende i de
kommende år?
Strukturer Formelle ændrin- Få ændringer Ændres løbende, Under stærk
ger, men de reelle men dynamikken forandring
procedurer er
kommer fra formeget
robuste
valtningen selv
Relationer Formelle ændrin- Robuste, dog Meget tætte Konfliktfyldte og
ger – men områ- eksisterer en grund- netværk i det uregelmæssige
det er stadig læggende naturlig danske og interkarakteriseret
ved konflikt og der er nationale bitætte
symbiotiske tendens til at de standsmiljø
bånd mellem tætte bånd mellem
åndsbrødre parterne er under
opløsning
Samlet kan bidragydernes konklusioner om de observerede forandringsmønstre
i de fire sektorer opsummeres i tabel 9.1.
NYE UDFORDRINGER TIL FORSKNINGEN
I INTERNA TIONALISERING
Studierne i denne bog har samlet vist,at internationaliseringen har haft indflydelse
på de arbejdsopgaver,der ligger i forvaltningen,den måde,denne er
organiseret på,samt de relationer,der plejes til omgivelserne,herunder ikke
mindst de organiserede interesser.Dette er måske umiddelbart ikke så overraskende.Men
ved at undersøge internationaliseringens effekter på bestemte
konkrete institutioner er det lettere at få greb om problemet,da internationalisering
er et meget bredt fænomen,der øver indflydelse på alle samfundsområder
fra økonomi over kultur til politik og derfor let udvandes.Det har
desuden været muligt at demonstrere, at forvaltningsinternationaliseringen
heller ikke er en entydig størrelse. Store variationer eksisterer over tid og
over diverse politikområder,hvoraf vi kun har været i stand til at forholde os
til nogle enkelte.
244

I spørgsmålet om internationalisering er dokumenteret, at den historisk
rækker langt tilbage og ikke kun er relevant for nutiden. Det er et vigtigt
memento til den aktuelle debat, der ofte er optaget af sig selv og den
begrænsede samtid og har vanskeligt ved at se de lange linjer.Vi mangler dog
i den grad historisk anlagte studier, og ikke mindst materialet fra det sidste
århundrede er righoldigt og kan give os en afgørende forudsætning for at
forstå de aktuelle udfordringer.Politologien og historieforskningen bør her
kunne mødes i et frugtbart samarbejde.
I denne forbindelse vil det også være relevant at spore forskellige typer af
internationalisering og deres udvikling.Navnlig vil det være relevant at diskutere
betydningen af henholdsvis europæisering og globalisering.Som vi
gjorde rede for i indledningen, hørte studier af europæisk integration og
dens følgevirkninger i mange år til i periferien af samfundsvidenskaben.
Men studierne i denne bog dokumenterer glimrende, at internationaliseringen
gennem især europæisering har haft et stærkt præg på dansk forvaltning.
Dette gør sig især gældende på landbrugs- og arbejdsmarkedsområdet.På
landbrugsområdet,fordi EU traditionelt har haft dette område som et af de
mest omfattende, dyreste og politisk mest ømfindtlige politikområder. På
arbejdsmarkedsområdet,fordi det indre marked har muliggjort skabelsen af
et åbent europæisk rum for den frie bevægelighed af kapital, varer, serviceydelser
og arbejdstagere.Det er en gevinst at få dette konkretiseret.
Men også bredere globale udviklingstendenser har spillet ind på den danske
offentlige forvaltning – især på de nyere forvaltningsområder. For energiforvaltningen
har international liberalisering,konkurrence og energikriser
spillet en betydelig rolle. For bistandsforvaltningen er det derimod
globale organisationer somVerdensbanken,der har haft en betydning.Det er
dog meget svært analytisk at skelne skarpt mellem europæisering og globalisering.Det
betyder,at der forestår en stor opgave med til stadighed at udvikle
analyseværktøjer, der sætter os i stand til bedre at forstå sammenhængen
mellem komplekse internationale udviklingstendenser og forandring på
nationalt niveau. Det vil især være vigtigt at analysere, hvorvidt europæisering
eller globalisering supplerer hinanden eller trækker i forskellige retninger.
Og igen må det forventes,at der ikke kan gives et samlet svar herpå,
men at dette vil afhænge stærkt af de politikområder og de tidsperioder,som
vi undersøger.
Spørgsmålet om europæisering og globalisering i enkelte sektorer er ikke
undersøgt til bunds,men vi har opsamlet en lang række andre erfaringer om
sektorbetingede forskelle,i særdeleshed vedrørende de nationale traditioner.
245

Nogle af disse mønstre skitseres nedenfor og danner baggrund for formulering
af nogle hypoteser om forvaltningsinternationaliseringens årsag, som
der kan arbejdes videre med.
Samlet kan man tale om,at der eksisterer en form for national tradition på
de enkelte områder, som mere eller mindre eksplicit bliver udfordret af en
række internationale udviklingstendenser.Det fører til forskellige resultater.
De grundlæggende strukturer, opgaver og omverdensrelationer i den danske
forvaltning af landbruget har således traditionelt været karakteriseret af
et tæt interessefællesskab mellem landbruget og ministeriet.Organisationerne
har gennem mange år haft en central position i den landbrugspolitiske
beslutningsproces, og de opgaver, som landbrugsforvaltningen har søgt at
realisere,har entydigt været rettet mod at sikre landbrugets konkurrenceevne
internationalt. Man kan måske ligefrem sige, at landbrugsforvaltningen
har været koloniseret af landbruget.
Noget lignende gør sig gældende for arbejdsmarkedets forvaltning.Her
taler vi også om et etableret forvaltningsområde,hvor arbejdsmarkedets parter
har haft en betydelig autonomi i forhold til forvaltningen,samtidig med
at disse er blevet inddraget i relevante beslutningsprocesser. Man kan også
her tale om et korporativt system, men aktørerne har andre brudflader i
deres interessestruktur end i den landbrugspolitiske sektor.Hver part forfølger
egne mål,men er tvunget ind i et samarbejde.
Fælles for disse to forvaltningsområder er, at de involverede parter som
udgangspunkt forsøger at bevare en række elementer af den „nationale“
administrative og politiske tradition i en foranderlig international kontekst.
På landbrugsområdet har man i de sidste hundrede år gennemlevet ikke
mindre end tre forskellige handelspolitiske regimer, to verdenskrige og en
moderne global økologisk trend,men det stærke samarbejde er opretholdt.
Landbruget har i Danmark altid været internationalt orienteret, og i denne
situation er der blevet skabt et nationalt baseret politik-fællesskab, hvor der
er opretholdt en vis stabilitet med hensyn til forvaltningens strukturer og
omverdensrelationer. Sammen har man accepteret internationaliseringen,
der jo er selve rationalet for sektoren, og søgt at gøre denne forenelig med
den etablerede måde at arrangere sig på.
Arbejdsmarkedets forvaltning – både den offentlige og den private – har
derimod forsøgt at afskærme sig fra internationale udfordringer. Globaliseringen
af produktionsstrukturerne,liberaliseringen af kapitalmarkederne og
udviklingen af Det indre Marked har siden slutningen af 1980’erne gjort det
vanskeligere at bibeholde de oprindelige opgaver, strukturer og relationer.
246

Kombineret med en international trend for decentralisering af forhandlingerne
på arbejdsmarkedet, er den danske model på visse punkter løsnet op
uden dog at forandres fundamentalt, og de tætte relationer mellem centralforvaltningen
og arbejdsmarkedets parter eksisterer endnu. Det interessante
er dog, at de forandringer, der har fundet sted, og som måske ikke er radikale
og revolutionerende, har fundet sted på et område, hvor traditionen
for internationalisering i forvejen var svagt udviklet. De to cases om
udviklingen på etablerede politikområder fortæller altså historien om
internationaliseringstræghed, men på to forskellige måder og med forskellige
resultater.
Den mere beherskede internationalisering af landbrugets og arbejdsmarkedets
forvaltning adskiller sig fra internationaliseringen på de to såkaldte
nyere forvaltningsområder inden for henholdsvis energipolitik og bistandspolitik.Energiens
forvaltning er både blevet konstitueret og udviklet i en
turbulent international kontekst. En række internationale forhold som
f.eks.energikriserne og vedtagelsen af miljøhandlingsplaner i Det Europæiske
Økonomiske Fællesskab (EØF) og OECD var med til at sætte skub i
opbygningen af en centraliseret energiforvaltning i Danmark sidst i 1970’-
erne, hvor opbygningen af en national energiforsyning fandt sted. Derudover
var det en række internationale udviklingstendenser,som gennem årene
direkte forårsagede reformer i den netop oprettede energiforvaltning,
herunder Det Europæiske Fællesskabs indre marked og undertegnelsen af
den såkaldte Europæiske Fællesakt.Desuden var det en international deregulerings-
og liberaliseringstrend,der i de senere år blev afspejlet i den danske
energiforvaltning.Den oprindelige enhedsforvaltning endte som følge
heraf med at kopiere de internationale forvaltningsmoder meget nøje. På
det energipolitiske område er der ikke meget internationaliseringsmodstand
at øjne. Energiforvaltningen som case fortæller således historien om
en kontinuerlig,men temmelig reaktiv internationaliseringsproces.
Forvaltningen på området for bistandspolitik må som energiforvaltningen
operere i en international kontekst. Men der er også en række interessante
forskelle. Bistandspolitikkens genstandsfelt er i bund og grund internationalt.Det
handler om at indrette sig i forhold til situationen i helt andre lande.
Forvaltningen på området blev opbygget i en periode i 1950’erne og
1960’erne,hvor en lang række kolonier blev selvstændige.Herved opstod en
ny international scene for bilateral og multilateral bistandshjælp i opbygningen
og konsolideringen af demokratiske politiske systemer og markedsøkonomier.Velsignet
med ressourcerigelighed,legitimitet og fagspecifik
247

kompetence lukkede denne forvaltningsgren sig efterhånden om sig selv og
blev samtidig integreret i et internationalt politikfællesskab.
Hvor internationaliseringen af energiens forvaltning var af reaktiv karakter,
udfoldedes stærkere bestræbelser på selvstændigt at imødekomme internationaliseringen
på det bistandspolitiske område. Der er for begge forvaltningers
vedkommende visse tendenser til afkobling fra den nationale scene.
På det bistandspolitiske område synes den nationale model imidlertid bevaret
– det vil sige det nationale politikfællesskab består – dog med den ændring,
at dette er blevet integreret i et endnu større transnationalt epistemisk fællesskab.På
det energipolitiske område er den nationale centralistiske forvaltningsmodel
forvitret og afløst dels af decentrale forvaltningsmyndigheder,
dels af private interessenter og transnationale myndigheder.
Det mønster, der tegner sig med hensyn til forvaltningsinternationalisering
inden for politikområder,fortæller samlet noget om stabilitet og forandring.Den
første hypotese, der kan opstilles på baggrund af disse cases er, at
etablerede forvaltningsområder institutionelt er mere resistente over for forandring forårsaget
af internationale udviklingstendenser end nyere forvaltningsområder. Landbrugsforvaltningen
og arbejdsmarkedsforvaltningen er etablerede områder,
hvor man med forskellige udgangspunkter og resultater har forholdt sig til et
internationalt forandringspres, men også har evnet at bevare en national
korporativ model. Heroverfor står energi- og bistandsforvaltningen som
nyere forvaltningsområder,hvor energiforvaltningen har været kendetegnet
af en omfattende tilpasning til internationale tendenser, mens mange samspilsformer
er bevaret på bistandspolitikkens område, samtidig med at forvaltningen
er blevet en del af et transnationalt miljø.
De mønstre,som vi har identificeret,fortæller endvidere noget om samarbejds-
og konfliktformer.Den næste hypotese,der kan opstilles,er derfor,at
forvaltningsområder med et betydeligt interessesammenfald mellem de centrale aktører
evner at håndtere internationale forandringsimpulser mere entydigt. I sektorer som
landbrugspolitik og bistandspolitik står de private og offentlige parter sammen
om at realisere fælles målsætninger. Undertiden får internationale
udfordringer disse parter til at stå endnu tættere sammen. I andre sektorer
som energipolitik og arbejdsmarkedspolitik er også opbygget faste relationer,
men aktørerne synes her i højere grad at forfølge forskellige og nogle
gange modsatrettede målsætninger gennem samarbejde. Internationale
udfordringer kan i nogle tilfælde også få aktører i disse sektorer til at bryde
et samarbejde.
Som illustreret i figur 9.1., kan forvaltningens internationalisering på
248

F I G U R 9.1.
Politiksektorer og internationalisering
Nyere
område
Etableret
område
Bistand
Arbejdsmarked
Landbrug
Energi
Forandringstræghed
Interessesammenfald
Interessekonflikter
Forandringsmodtagelighed
områderne opgaver, strukturer og relationer forstås i et kontinuum, hvor
forandringsmodtagelighed forårsaget af internationale udfordringer udgør
det ene ekstrem og forandringstræghed det andet.På dette kontinuum presser
sektorernes høje alder det arbejdsmarkedspolitiske og det landbrugspolitiske
felt mod højre – det vil sige mod den forandringstræge del af kontinuet.Tættere
på den forandringsmodtagelige del af dette kontinuum vil vi
finde bistands- og energiforvaltningen.De to ældste forvaltningsområder er
altså de områder, hvor forvaltningens strukturer, relationer og opgaver er
forblevet mest konstante over årene, og vel at mærke på trods af betydelige
internationale udfordringer.
Vi kan endvidere forklare figuren nærmere ved at se på variationerne i de
forskellige koalitions- og konfliktstrukturer, der præger de enkelte politikområder.
Denne dimension presser de to konsensusforvaltninger – landbrugs-
henholdsvis bistandsforvaltningen – mod den forandringstræge ende
af kontinuet,hvorimod de to forvaltninger,der har indbygget konflikt mellem
de involverede parter – arbejdsmarkeds- og energiforvaltningerne –
presses mod den mere forandringsparate ende af kontinuet. I disse to sidstnævnte
sektorer får det historisk etablerede samarbejde i mindre grad de
private og offentlige aktører til at finde sammen end på områder som landbrugspolitik
og bistandspolitik.
På denne baggrund er hypoteserne skitseagtige. For at videreudvikle og
justere dem kræves et langt større materiale og et indgående studie af flere
sektorer,end det har været muligt at inddrage i denne bog.Det vil imidlertid
249

være relevant at arbejde videre med variable som politiksektorers etablering
og grad af historisk institutionalisering. Det vil også være interessant mere
minutiøst at kortlægge de forskellige traditioner for samarbejde og konflikt,
der eksisterer mellem forvaltningen og dens omverden inden for et givet
felt,og som kan bidrage til at forsvare bestemte måder at håndtere opgaverne
på eller skabe forandringer med baggrund i internationalisering.På dette
grundlag kan nærmere undersøges, i hvilket omfang disse sektorer indgår i
en bredere og transnational form for sektorisering.Det har således været et
grundtræk for dansk politik,at den i vid udstrækning har været inddelt i en
række relativt afgrænsede sektorer,men disse sektorer udgør muligvis en del
af en større struktur, der binder ideer, dagsordener og aktører sammen på
tværs af landegrænserne. Under disse omstændigheder kan koordinationen
af national politik efterhånden blive problematisk og rokke ved den overordnede
demokratiske styring.Men vi ser da også modsatrettede tendenser,
da sektorerne netop er karakteriseret af,at der findes stærke danske traditioner,
der hver på deres særlige måde giver internationaliseringen kød og
blod.Det er derfor en fortsat udfordring at undersøge,hvor langt internationaliseringen
i grunden rækker,og hvor effekterne hører op.
250

LITTERATUR
Administrationsdepartementet (1972). Tilpasningen af den danske centraladministration
til at varetage opgaverne over for EF. Notat af 15.1. 1972. København:
Administrationsdepartementet.
Administrationsdepartementet (1987). Turnusgennemgang af Landbrugsministeriet.
København: Administrationsdepartementet.
Ahonen, Pertti (2001). „Soft Governance,Agile Union? Analysis of the Extensions
of Open Community Coordination in 2000“. EIPA-paper, 18.iv-
2001.
Andersen, Niels Åkerstrøm & Asmund W. Born (2001). Kærlighed og omstilling:
Italesættelsen af den offentligt ansatte. København: Nyt fra Samfundsvidenskaberne.
Andersen, Poul Nyboe (1989). Det umuliges kunst. Erindringer fra dansk politik
1968-77. Odense: Odense Universitetsforlag.
Andersen, Torben M. (2001). Danmark som velfærdssamfund. København: Frydenlund.
Anderson, Perry (1974). Lineages of the Absolutist State. London: New Left
Books.
Antonsen, Marianne (1999). „Den offentlige kontekst: Empirisk belyst“, pp.
83-107 i Torben Beck Jørgensen & Preben Melander (red.). Livet i offentlige
organisationer. Institutionsdrift i spændingsfeltet mellem stat, profession og
marked. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Antonsen, Marianne & Torben Beck Jørgensen (1999). „Den offentlige kontekst:
Begreber og modeller“, pp. 65-82 i Torben Beck Jørgensen & Preben
Melander (red.). Livet i offentlige organisationer. Institutionsdrift i spændingsfeltet
mellem stat, profession og marked. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Antonsen, Marianne & Torben Beck Jørgensen (2000a). „Impulser, forandringer
og aktører: Et strejftog gennem offentlige organisationer“, pp.53-
86 i Marianne Antonsen & Torben Beck Jørgensen (red.). Forandringer i
teori og praksis. Skiftende billeder fra den offentlige sektor. København: Juristog
Økonomforbundets Forlag.
Antonsen, Marianne & Torben Beck Jørgensen, red. (2000b). Forandringer i teori
og praksis. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
251

Armstrong, David (1982). The Rise of International Organization:A Short History.
London: Macmillan.
Auken, Svend, Jacob Buksti & Carsten Lehmann Sørensen (1975). „Danmark
i EF: Tilpasningsmønstre i danske politiske og administrative processer
som følge af EF-medlemskabet“. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 55: 239-
286.
Axmark, Flemming & Hans Gammeltoft-Hansen (1995). The Danish ombudsman.
København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Baggott, Rob (1998). „The BSE Crises: Public Health and the ’Risk
Society’“, pp. 61-78 i Pat Gray & Paul t’Hart (red.). Public Policy Disasters
in Western Europe. London: Routledge.
Berger, Suzanne & Ronald Dore, eds. (1996). National Diversity and Global
Capitalism. Ithaca: Cornell University Press.
Betænkning 565 (1970). Betænkning om Danmarks samarbejde med udviklingslandene.
Afgivet af det af regeringen den 2. april 1969 nedsatte udvalg.
Bjørn, Claus, red. (1982). Dansk mejeribrug 1882-2000. Odense: De Danske
Mejeriers Fællesorganisation.
Bjørn, Claus (1992). Den gode sag. København: Gyldendal.
Boel, Erik (1986). „Politisk ro som politisk mål“. Politica, 18(2):122-139.
Bomberg, Elizabeth & John Peterson (2000). „Policy Transfer and Europeanization:
Passing the Heineken Test?“ Queen’s Papers on Europeanization,no.
2/2000.
Brunsson, Niels & Bengt Jacobsson, eds. (2000). A World of Standards. Oxford:
Oxford University Press.
Brunsson, Niels & Johan P. Olsen, eds. (1993). The Reforming Organization.
London: Routledge.
Budgetdepartementet (1972). Kommentarer til Markedssekretariatets notat af 17.
januar 1972. København: Budgetdepartementet.
Buksti, Jacob A. (1974). Et enigt landbrug? Konflikt og samarbejde mellem landbrugets
organisationer: En studie i landbrugets organisationsforhold med udgangspunkt
i perioden 1957-61. Århus: Erhvervsarkivet og Universitetsforlaget i
Aarhus.
Buksti, Jacob A. (1980). „Udviklingen i landbrugets organisationsforhold
1972-79“, pp. 283-308 i Jacob A. Buksti (red.). Organisationer under forandring:
Studier i organisationssystemet i Danmark. Århus: Forlaget Politica.
Buksti, Jacob A. (1983). „Bread–and–Butter Agreement and High Politics Disagreement:
Some Reflections on the Contextual Impact on the Agricultural
Interests in EC Policy-Making“. Scandinavian Political Studies, 6(4):
261-280.
252

Bulmer, Simon & Martin Burch (2000). „The Europeanization of British
Central Government“ pp. 46-62 i R.A.W. Rhodes (red.). Transforming British
Government.Vol. 1. Changing Institutions. Houndsmills: MacMillan.
Bülow, Hans von (1996). „Energistyrelsens første år“, pp.45-54 i Miljø- og
Energiministeriet 1971-1996: Undfangelse, udvikling og udblik. København:
Miljø- og Energiministeriet.
Camillieri, Joseph A. & Jim Falk (1992). The End of Sovereignty? The Politics of
a Shrinking and Fragmenting World. Aldershot: Edward Elgar Publishing
Limited.
Caporaso, James (1996). „The European Union and Forms of State:Westphalian,
Regulatory or Postmodern“? Journal of Common Market Studies,
34(1): 29-52.
Christensen, Jens (1995). „Før og efter 1970. Markedsproblemer – udviklingslande
– eksportfremme“ pp. 31-61 i Nye grænser. Den danske udenrigstjeneste
1970-95. København: Udenrigsministeriet.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1971). „Integrationens indflydelse på de
nationale administrative strukturer i De europæiske Fællesskaber“. Nordisk
Administrativt Tidsskrift, 52(1): 241-262.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1978). „Da centraladministrationen blev
international. En analyse af den administrative tilpasningsproces ved Danmarks
tilslutning til EF“, pp. 75-118 i Niels Amstrup & Ib Faurby (red.).
Studier i dansk udenrigspolitik. Århus: Politica.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1980). Centraladministrationen: Organisation
og politisk placering. København: Samfundsvidenskabeligt Forlag.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1981). „Blurring the International-Domestic
Politics Distinction: Danish Representation at the EC Negotiations“.
Scandinavian Political Studies, 4(3): 191-208.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1983). „Mandariner og ministre“. Politica,
15(3): 284-304.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1992). „Udenrigsministeriets reorganisering“,
pp.88-108 i Nikolaj Petersen & Christian Thune (red.). Dansk
Udenrigspolitisk Årbog 1991. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Christensen, Jørgen Grønnegård (1993). „Corporatism, Administrative Regimes
and Mismanagement of Public Funds“. Scandinavian Political Studies,
16(3): 201-225.
Christensen, Jørgen Grønnegård (2001). Affaldssektorens politiske organisering.
København: Danske Entreprenører.
Christensen, Jørgen Grønnegård & Carsten Lehmann Sørensen (1981). Fra formandskab
til formandskab. Dansk centraladministrations deltagelse i EF’s beslutningsproces
1973-78. København: DUPI/Samfundsvidenskabeligt Forlag.
253

Christensen, Tom & Per Lægreid, eds. (2001). New Public Management – The
Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate.
Christensen, Tom (1996). „Adapting to Processes of Europeanization“. ARE­
NA Report, no 2/96, June, Oslo.
Collier, Ute, ed. (1998). Deregulation in the European Union. Environmental Perspectives.
London & New York: Routledge.
Cowles, Maria Green, James Caporaso & Thomas Risse, eds. (2000). Transforming
Europe. Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University
Press.
Crawford, Gordon (2001). Foreign Aid and Political Reform. A Comparative Analysis
of Democracy Assistance and Political Conditionality, Basingstoke: Palgrave.
Crepaz, Markus (2001). „Veto Players, Globalization and the Redistributive
capacity of the State: A Panel Study of 15 OECD Countries.“ Journal of
Public Policy, 21(1): 1-22.
Czarniawska, Barbara & Guje Sevón, eds. (1996). Translating Organizational
Change. Berlin: de Gruyter.
DAC (1999). Development Co-Operation Review of Denmark, Paris: OECD.
Damgaard, Erik (1992). „Denmark: Experiments in parliamentary government“,
pp.19-49 i Erik Damgaard (ed.). Parliamentary change in the Nordic
Countries. Oslo: Scan-dinavian University Press.
Danida (1992). Danidas årsberetning 1992. København: Udenrigsministeriet.
Danida (1994). En verden i udvikling. Strategi for dansk udviklingspolitik frem mod
år 2000. København: Udenrigsministeriet/Danida.
Danida (1997). Privat Sektor-programmet.Vejledning til virksomheden 3a-c. København:
Udenrigsministeriet/Danida.
Danida (2000a). Danmarks udviklingspolitik. Analyse. Partnerskab 2000. København:
Udenrigsministeriet/Danida.
Danida (2000b). Hovedproblemstillinger i den danske NGO-bistand. Kvalitet og fornyelse,
folkelig forankring. København: Udenrigsministeriet/Danida.
Danida,Tendenser (2000). Tendenser i international udviklingsbistand.Arbejdspapir
11, Partnerskab 2000. København: Udenrigsministeriet/Danida.
Danida/Danced (1998). Miljøbistand til udviklingslandene. Årsberetning 1998.
København: Udenrigsministeriet & Miljø- og Energiministeriet.
Danida/NGO (1994). Strategi for Danidas NGO-samarbejde. Situations – og
Perspektivanalyse. København: Udenrigsministeriet.
Danske Mejeriers Mælkeudvalg (1992). Otte år med mælkekvoteordningen
1984-92: Hovedrapport. Aarhus: Danske Mejeriers Mælkeudvalg.
Daugbjerg, Carsten (1998). Policy Networks under Pressure: Pollution Control,
Policy Reform, and the Power of Farmers. Aldershot: Ashgate Publishing.
254

Daugbjerg, Carsten (1999). „Landbrugspolitik: Stabilitet eller forandring?“,
pp. 106-27 i Jens Blom-Hansen & Carsten Daugbjerg (red.). Magtens organisering:
Stat og interesseorganisationer i Danmark. Aarhus: Systime.
Davies, Ian & Andreas Sobitsch, eds. (1997). Developing European Citizens.
Sheffield: Sheffield Hallam University Press.
Degnbol-Martinussen, John & Poul Engberg-Pedersen (1999). Bistand. Udvikling
eller afvikling. En analyse af internationalt bistandssamarbejde. København:
Mellemfolkeligt Samvirke.
Deutsch, Karl W. (1954). Political Community at the International Level: Problems
of Definition and Measurement. New York: Doubleday.
Devarajan, Shantayanen, David D. Dollar & Torgny Holmgren, eds. (2001). Aid
& Reform in Africa. Washington: World Bank.
DiMaggio, Paul. J. & Walter Powell (1983). „The Iron Cage Revisited: Institutional
Isomorphism and Collective Rationality in Organizational
Fields“. American Sociological Review, 48:147-160.
Direktoratet for Toldvæsenet (1976). Betænkning om toldvæsenets arbejde og organisation.
København: Direktoratet for Toldvæsenet.
Dogan, Rhys (1997). „Comitology: Little Procedures with Big Implications.“
West European Politics, 20(3): 31-60.
Dolowitz, David P. & David Marsh (2000). „Learning from Abroad:The Role
of Poli-cy Transfer in Contemporary Policy-Making“. Governance, 13(1):
5-24.
Dølvik, Jon Erik (1997). Redrawing the Boundaries of Solidarity? ETUC, social
dialogue and the Europeanization of trade unions in the 1990s. Arena Report
97/5. Oslo: ARENA.
Downs, Anthony (1967). An Economic Theory of Democracy. New York: Harper
& Row.
Due, Jesper, Jørgen Steen Madsen & Carsten Strøby Jensen (1993). Den danske
model – En historisk sociologisk analyse af det kollektive aftalesystem. København:
Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Due, Jesper, Jørgen Steen Madsen & Nikolaj Lubanski (2000). „Nordic Labour
Relations: Between National Autonomy and EU Integration“, pp. 149-
177 i Werner Hoffmann, Otto Jacobi, Bernt Keller, Manfred Weiss (eds).
Transnational Industrial Relations in Europe. Düsseldorf: Hans Böckler Stiftung.
Dunleavy Patrick (1997). „The Globalization of Public Services Production:
Can Government be ‘Best in World’?“, pp 16-46 i A. Massey (ed.). Globalization
and Marketization of Government Services. Comparing Contemporary
Public Sector Developments. London: MacMillan.
Dunleavy, Patrick & Brendan O’Leary (1987). Theories of the State. London:
MacMillan.
255

Dyson, Kenneth (2000). The Politics of the Euro-Zone – Stability or Breakdown?
Oxford: Oxford University Press.
Egeberg, Morten (1978). „Institusjonell pluralisme som interesseartikulerende
system“. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 19: 42-54.
Egeberg, Morten (1996). „Organization and nationality in the European
Commission services.“ Public Administration, 74, winter: 721-735.
Egeberg, Morten (1999). „Transcending intergovernmentalism? Identity and
role perceptions of national officials in EU Decision-making.“ Journal of
European Public Policy, 6(3): 456-474.
Egeberg, Morten & Jarle Trondal (1997). „Innenriksforvaltningens og den
offentlige politikkens internasjonalisering“, pp. 335-366 i Tom Christensen
& Morten Egeberg, (eds.). Forvaltningskunnskap. Oslo:Tano Aschehoug.
Eichener, Volker & Helmut Voelzkow, eds. (1994). Europäische Integration und
verbandliche Interessenvermittlung. Marburg: Metropolis-Verlag.
Eising, Rainer (2000). „Begrenzte Rationalität und regulatives Lernen in der
EG: Die Liberalisierung der Elektrizitätsversorgung.“ Politische Vierteljahresschrift,
41(2): 251-278.
Eising, Rainer & Nicolas Jabko (2001). „Moving Targets. National interests
and Electricity Liberalization in the European Union.“ Comparative Political
Studies, 34(7): 742-767.
Ekengren, Magnus (1996). „The Europeanization of State Administration –
Adding the Time Dimension“. Cooperation and Conflict, 31(4): 387-415.
Energimiljørådet (1998). Hvor går el-sektoren hen – når den bliver liberaliseret?
København.
Energiministeriet (1981). Energiplan 81. København: Energiministeriet.
Energiministeriet (1990). Energi 2000. København: Energiministeriet.
Energiministeriet (1996). Energi 21. København: Energiministeriet.
Energistyrelsen (1996). Danmarks energifremtider. København: Energistyrelsen.
Energistyrelsen (1999a). Opfølgning på Energi 21. København: Energistyrelsen.
Energistyrelsen (1999b). The Danish Agreement on Energy Efficiency. København:
Energistyrelsen.
Energistyrelsen (1999c). Aktøranalyse om Joint Implementation. København: Energistyrelsen.
Energistyrelsen (2000). Klima 2012. Status og perspektiver for dansk klimapolitik,
København: Energistyrelsen.
Engberg-Pedersen, Poul (1991a). Effectiveness of Multilateral Agencies at Country
Level. Case Study of 11 Agencies in Kenya, Nepal, Sudan and Thailand.
København: Udenrigsministeriet/Danida.
Engberg-Pedersen, Poul (1991b). Effectiveness of Multilateral Agencies at Country
Level. European Community in Kenya and Sudan. København: Udenrigsministeriet/Danida.
256

Ersbøll, Niels (1995). „Danmark fra EF til EU“, pp. 63-83 i Nye grænser. Den
danske udenrigstjeneste 1970-95. København: Udenrigsministeriet.
Esmark,Anders (2001). „Mod en transnational forvaltning“, pp. 95-135 i Bengt
Jacobsson, Per Lægreid & Ove K. Pedersen (red.). Europaveje. EU i de nordiske
forvaltninger. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Espeli, Harald (1992). Jordbruksproteksjonisme og handelspolitikk. Ås: NLH.
Evans, P., H. Jacobson & R.D. Putnam, eds. (1993). Double-Edged Diplomacy.
International Bargaining and Domestic Politics. Berkeley: University of California
Press.
Falkner, Gerda (2000). „The Institutional Framework of Labour Relations at
the EU-level: Provisions and Historical Background“, pp. 11-29 i Werner
Hoffmann, Otto Jacobi, Bernt Keller, Manfred Weiss (eds). Transnational
Industrial Relations in Europe. Düsseldorf: Hans Böckler Stiftung.
Farsund, A. A. & Ulf Sverdrup (1994). „Norsk forvaltning i EØS-processen –
Noen empiriske resultat“. Nordisk Administrativt Tidsskrift, no. 1, 48-67.
Finansdepartementet (1971). Den ressortmæssige placering af EF-budgetproblemer.
København: Finansdepartementet.
Finansministeriet (1999). Evaluering af grønne afgifter og erhvervene. København:
Finansministeriet.
Fink, Jørgen (2000). „Centraladministration og erhvervsliv indtil 1930 –
struktur og funktion“, pp. 271-350 i Tim Knudsen (red.). Dansk Forvaltningshistorie,
bd. II. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Flynn, Andrew & Liz Hawkins (1990). „Agricultural co-operatives and the
state: The case of the Milk and Potato Marketing Boards“, pp. 116-136 i
Flemming Just (red.). Co-operatives and Farmers’ Unions in Western Europe.
Esbjerg: Sydjysk Universitetsforlag.
Folketingstidende (1972-73). B, 1297-1300. Beretning fra Markedsudvalget.
Folketingstidende (1993-94). B, 1783-1790. Beretning om regeringens orientering
af Folketinget om EU-sager.
Folketingstidende (1995-96). B, 1187-1195. Beretning om Folketingets behandling
af EU-sager.
Franchino, Fabio (2000). „Control of the Commission’s Executive Functions.“
European Union Politics, 1(1): 63-92.
Garret, Geoffrey & Peter Lange (1991). „Political Responses to Interdependence:What’s
left for the Left“? International Organization, 45(4): 539-564.
Garrido, Fernando & Eduardo Moyano (1994). EC and national regulations on
environment and agriculture in Denmark, the Netherlands and Spain. Esbjerg:
Sydjysk Universitetsforlag.
Gilardi, Fabrizio (2001a). „Policy Credibility, Interdependence, and Delegation
of Regulatory Competences to Independent Agencies: A comparati-
257

ve Empirical Consideration.“ Institut d’Études Politiques et Internationales,
Université de Lausanne.
Gilardi, Fabrizio (2001b). „Principal-Agent Models Go to Europe: Independent
Regulatory Agencies as Ultimate Step of Delegation.“ Institut
d’Études Politiques et Internationales, Université de Lausanne.
Gill, Stephen (1995). „Globalization, Market Civilisation, and Disciplinary
Neoliberalism“. Millennium, 24(3): 399-423.
Gjellerup, Pia (2001). „Finansministerens tale ved DJØF’s forvaltningskonference“,
25. januar 2001, København.
Goetz, Klaus (2001). „European Integration and National Executives:A Cause
in Search of an Effect?“, pp. 211-231 i Klaus Goetz & Simon Hix (eds.).
Europeanised Politics? European Integration and national Political Systems.
London: Frank Cass.
Goetz, Klaus & Simon Hix, eds. (2001). Europeanised Politics? European Integration
and national Political Systems. London: Frank Cass.
Goldmann, Kjell (1999). „Politikens internationalisering – introduktion“, pp.
9-41 i Kjell Goldmann, Jan Hallenberg, Bengt Jacobsson, Ulrika Mörth &
Alexa Robertson. Politikens internationalisering. Lund: Studenterlitteratur.
Gourevitch, Peter (1978). „The Second Image Reversed: International Sources
of Domestic Politics“. International Organization, 32(4): 881-912.
Grant, Wyn (1997). The Common Agricultural Policy, London: Macmillan.
Greenwood, Justin, Jürgen R. Grote & Karsten Ronit, eds. (1992). Organized
Interests and the European Community. London, New Delhi, Newbury Park:
Sage.
Grubb, Michael et al. (1999). The Kyoto Protocol. A Guide and Assessment. London:The
Royal Institute of International Affairs.
Gøbel, Erik (2000). De styrede rigerne: Embedsmændene i den dansk-norske centraladministration
1660-1814. Odense: Odense Universitetsforlag.
Haas, Ernst B. (1958). The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University
Press.
Hagel-Sørensen, Karsten & Hjalte Rasmussen (1985). „The Danish Administration
and its Interaction with the Community Administration“. Common
Market Law Review, 22, pp. 273-300.
Hall, Peter A. & David Soskice, eds. (2001). Varieties of Capitalism – The Institutional
Foundations of Comparative Advantage. Oxford: Oxford University
Press.
Handelsministeriet (1974). Danmarks energiforsyning – mål og midler i energiforsyningen.
Energipolitisk redegørelse. København: Handelsministeriet.
Handelsministeriet (1976). Dansk energipolitik 1976. København: Handelsministeriet.
258

Handelsministeriet (1979). Handelsministeriets energipolitiske redegørelse I-VII.
København: Handelsministeriet.
Handlingsplanen (1996). Danida, AM-handlingsplan. Mål og midler i den aktive
multilateralisme. København: Udenrigsministeriet/Danida.
Hanf, Kenneth & Ben Soetendorp (1998). „Small States and the Europeanization
of Public Policy“, pp. 1-13 i Kenneth Hanf & Ben Soetendorp (eds.).
Adapting to European Integration – Small States and the European Union.
London: Longman.
Hansen, Hanne Foss (1994). „Styring af offentlige organisationer: Er ensrettet
eller „skræddersyet“ tænkning vejen frem?“. Politica, 26(3): 275-285.
Hansen, Henrik & Finn Tarp (2000). „Aid Effectiveness disputed“, pp. 103-128
i Finn Tarp (red.). Foreign Aid and Development. Lessons Learnt and Directions
for the Future. London: Routledge.
Harmsen, Robert (1999). „The Europeanization of National Administrations:
A Comparative Study of France and the Netherlands.“ Governance, 12(1):
81-113.
Hedberg, Bo (1981). „How Organization Learn and Unlearn“, pp. 3-27 i Paul
C. Ny-strom & William H. Starbuck (eds.). Handbook of Organizational
Design, vol. 1: Adapting Organizations to Their Environment. Oxford: Oxford
University Press.
Hegeland, Hans & Ingvar Mattson (2000). „Another Link in the Chain: The
Effects on EU Membership on Delegation and Accountability in Sweden“,
pp. 81-104 i Torbjörn Bergman & Erik Damgaard (eds). Delegation
and Accountability in European Integration. London: Frank Cass.
Held, David et al. (1999). Global transformations. Cambridge: Polity Press.
Hellström, Gunnar (1976). Jordbrukspolitik i industrisamhället med tyngdpunkt på
1920- och 30-talen. Stockholm: LTs Förlag.
Helmer Pedersen, Erik (1975). „Landbruget“, pp. 74-122 i Vagn Dybdahl et al.
Krise i Danmark. Strukturændringer og krisepolitik i 1930’erne. København:
Berlingske Forlag.
Helmer Pedersen, Erik (1979). Landbrugsraadet som erhvervspolitisk toporgan
1919-33. Studier i de danske landbrugsorganisationers historie. København:
Landbohistorisk Selskab.
Héritier, Adrienne (1999). Policy-Making and Diversity in Europe. Cambridge:
Cambridge University Press.
Héritier, Adrienne, Dieter Kerwer, Christoph Knill, Dirk Lehmkuhl, Michael
Teutsch & Anne-Cécile Douillet (2001), Differential Europe – The European
Union Impact on National Policymaking, Lanham: Rowman & Littlefield
Publishers, Inc.
Hirschman, Albert O. (1970). Exit, Voice and Loyalty – Responses to Decline in
Firms, Organizations and States. Cambridge: Harvard University Press.
259

Hirst, Paul & Grahame Thompson (1999). Globalization in Question. 2 nd edition,
London: Polity Press.
Hix, Simon (1999). The Political System of the European Union. Houndsmills:
MacMillan.
Hodson, Dermot & Imelda Maher (2001). „The Open Method as a New
Mode of Governance:The Case of Soft Economic Policy Coordination“.
Journal of Common Market Studies, 39(4): 719-746.
Hof og Stat (1936). Kgl. Hof- og Statskalender, København: Schultz.
Hof og Stat (2001). Kgl. Hof- og Statskalender, København: Schultz.
Holm, Hans-Henrik (1982). Hvad Danmark gør… En analyse af dansk ulandspolitik.
Århus: Forlaget Politica.
Hood, Christopher & Gunnar Folke Schuppert (1988). „Evaluation and Review,“
pp. 244-260 i Cristopher Hood & Gunnar Folke Schuppert (eds).
Delivering Public Services in Western Europe. Sharing Western European Experience
of Para-Governmental Organization. London: Sage.
ILO (2000a). Ratifications – by convention and by country (as of 31 December 1999),
International Labour Conference: 88 th Session, 2000, Geneva. Geneva: ILO.
ILO (2000b). Applications – International Labour Conventions – Report of the
Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations,
International Labour Conference, 88 th Session, 2000, Geneva. Geneva: ILO.
Ingemann, Jan Holm (2002). „Agricultural Policy“, pp. 219-231 i Henning
Jørgensen (ed.). Consensus, Cooperation and Conflict – the Policy Making Process
i Denmark. Cheltenham: Edward Elgar.
INRI (1999), European and Development Aid. Eurobarometer 50.1. INRI (Europe),
European Coordination Office S.A. Bruxelles 8 th February.
Iversen, Mads Holm (2002). „Laksko og gummistøvler – kampen mellem
Udenrigsministeriet og Erhvervsministeriet om eksportfremmearbejdet.“
Politica, 34,3: 313-330.
Jachtenfuchs, Markus (1996). International Policy-Making as a Learning Process.
Aldershot: Ashgate.
Jacobsen, C. Boye (1994). „Den danske forvaltnings EU-opbygning. Struktur
og relation til organisationer og EU’s institutioner.“ Nordisk Administrativt
Tidsskrift, 75, 211-223.
Jacobsson, Bengt (1997). Europa och staten – europeiseringens betydelse för svensk
statsförvaltning. SOU 1997: 30, Statens Offentlige Utredninger, Stockholm.
Jacobsson, Bengt (1999). „Europeisering och statens omvandling“, pp. 103-124
i Kjell Goldmann, Jan Hallenberg, Bengt Jacobsson, Ulrika Mörth &
Alexa Robertson. Politikens internationalisering. Lund: Studenterlitteratur.
Jacobsson, Bengt et al. (2001). Styrningens procedurer – några studier av processer i
regeringskansliet, i Riksdagens Revisorer. Regeringskansliet. En myndighet,
tio departement eller hundra enheter? Stockholm: Riksdagens Revisorer.
260

Jacobsson, Bengt & Göran Sundström (1999). „Invävd i Europa. En undersökning
av den svenska statsförvaltningens EU-arbete“. SCORE rapportserie,
1999:10. Stockholms Universitet.
Jacobsson, Bengt & Ulrika Mörth (1998). „Europeiseringen och den svenska
staten“, pp. 179-202 i Göran Ahrne (red.). Staten som organisation. Stockholm:
Nerenius og Santérus Förlag.
Jacobsson, Bengt, Per Lægreid & Ove K. Pedersen (1999). „Endringer i statlige
organisasjonsformer i Skandinavia – forvaltningspolitikk, europeisering
og historiske bindinger“, pp. 23-41 i Krister Ståhlberg (red.). Den
nordiska modellen i en brytningstid. Nord 1999:12, København: Nordisk
Ministerråd.
Jacobsson, Bengt, Per Lægreid & Ove K. Pedersen, red. (2001). Europaveje –
EU i de nordiske centralforvaltninger. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Jensen, Carsten Strøby (1998). Arbejdsmarked og europæisk integration II – en
sociologisk analyse af den europæiske models etablering i EU. København:
Sociologisk Institut.
Jensen, Carsten Strøby (2000a). „Neofunctionalist Theories and the Development
of European Social and Labour Market Policy“. Journal of Common
Market Studies, 38(1): 71-92.
Jensen, Carsten Strøby (2000b). „Dansk fagbevægelse og den europæiske integration:
Dilemmaer“. Økonomi & Politik, 73(4): 2-9.
Jensen, Carsten Strøby (2001). „Arbejdsgiverorganisering i Norden – Et komparativt
perspektiv: Danmark, Finland, Norge og Sverige“, pp. 373-418 i
Carsten Strøby Jensen (red.). Arbejdsgivere i Norden – En sociologisk analyse
af arbejdsgiverorganiserin-gen i Norge, Sverige, Finland og Danmark. Nord
2000:25. København: Nordisk Ministerråd.
Jensen, Hanne Nexø & Pernille Olsen (2000): „De ny topembedsmænd:Topchefers
karriereforløb og ministeriers rekrutteringsmønstre“, pp. 151-179
i Tim Knudsen (red.). Regering og embedsmænd: Om magt og demokrati i staten.
Århus: Systime.
Jespersen, Leon (2000). „Tiden 1596-1660: Mellem personlig kongemagt og
bureaukrati“, pp. 95 – 159 i Tim Knudsen & Ditlev Tamm (red.). Dansk
forvaltningshistorie I. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Johansen, Hans Chr. (1985). Dansk historisk statistik 1814-1980. Gyldendals Danmarkshistorie,
bd. 9. København: Gyldendal.
Jones, Bryan D. (1994). Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics.
Attention, Choice, and Public Policy. Chicago: The University of Chicago
Press.
Jørgensen, Hans et al. (1993). Debatoplæg om danske NGO’ers rolle i ulandspolitikken.
København: Mellemfolkeligt Samvirke.
261

Jørgensen,Torben Beck & Preben Melander, red. (1999). Livet i offentlige organisationer.
Institutionsdrift i spændingsfeltet mellem stat, profession og marked.
København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Jørgensen, Torben Beck, Hanne Foss Hansen, Marianne Antonsen & Preben
Melander (1996). „Offentlige organisationer mellem politik og produktion“.
Nordisk Administrativt Tidsskrift, 77(1): 5-36.
Just, Flemming (1992a). Landbruget, staten og eksporten 1930-1950. Esbjerg: Sydjysk
Universitetsforlag.
Just, Flemming (1992b). Dansk landbrug og EF-tilslutningen. Upubliceret manus.
Just, Flemming (1995). „Administrative Management in Denmark of the Crisis
in the 1930’s“. Jahrbuch für europäische Verwaltungsgeschichte, 7: 101-118.
Just, Flemming (2000). „Administration og erhvervsliv fra 1930“, pp. 351-448
i Tim Knudsen (red.). Dansk Forvaltningshistorie, bd. II. København: Juristog
Økonomforbundets Forlag.
Just, Flemming et al. (1984). Samspillet mellem staten, landbrugsorganisationerne og
landbrugskooperationen. Esbjerg: Sydjysk Universitetsforlag.
Just, Flemming & Thorsten B. Olesen (1995). „Danish Agriculture and the
European Market Schism, 1945-1960“, pp. 129-146 i Thorsten B. Olesen
(red.). Interdependence Versus Integration. Denmark, Scandinavia and Western
Europe 1945-1960. Odense: Odense University Press.
Justitsministeriet (1997). Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske
kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse. Justitsministeriets tværministerielle
embedsmandsudvalg om fælleskommunale selskaber. København:
Justitsministeriet.
Kassim, Hussein, B. Guy Peters & Vincent Wright, eds. (2000). The National
Coordination of EU Policy. The domestic Level. Oxford: Oxford University
Press.
Keating, Michael (1993). The Earth Summit’s Agenda for Change, Center for our
Common Future: Geneve.
Kelstrup, Morten (1992). „Politologisk integrationsteori og den ny dynamik i
Vest- og Østeuropa“, pp. 155-187 i Morten Kelstrup (red.). Nyere tendenser
i politologien – bind III. Bidrag til studiet af international politik og den ny
europæiske udvikling. København: Forlaget Politiske studier.
Kelstrup, Morten, ed. (1992). European Integration and Denmark’s Participation.
Copenhagen Political Studies Press: København.
Keohane, Robert O. & Joseph S. Nye (1989). Power and Interdependence. 2 nd edition,
London: Harper Collins Publishers.
Kitschhelt, Herbert, Peter Lange, Gary Marks & John D. Stephens, eds. (1999).
Continuity and Change in Contemporary Capitalism. Cambridge: Cambridge
University Press.
262

Knill, Christoph (2001). The Europeanization of National Administrations. Patterns
of Institutional Change and Persistence. Cambridge: Cambridge University
Press.
Knudsen, Hermann & Jens Lind (1999). „EU-direktiver på det danske arbejdsmarked
– en hund i et spil kegler?“. Arbejdsliv, 1: 61-77.
Knudsen, Tim (1985). Mod det planlagte København – Kampen for planlægningen
1840-1917. Licentiatafhandling. København: Institut for Statskundskab,
Københavns Universitet.
Knudsen,Tim (1988a). Storbyen støbes. København: Akademisk Forlag.
Knudsen, Tim (1988b). „International Influences and Professional Rivalry in
Early Danish Planning“. Planning Perspectives, 3: 297-310.
Knudsen, Tim (1995). Dansk statsbygning. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Knudsen,Tim (2000a). „Ministerialsystemet“, pp. 467 – 475 i Tim Knudsen &
Ditlev Tamm (red.). Dansk forvaltningshistorie I. København: Jurist- og
Økonomforbundets Forlag.
Knudsen, Tim (2000b). Dansk forvaltningshistorie II. København: Jurist- og
Økonomforbundets Forlag.
Knudsen,Tim (2001). Da demokrati blev til folkestyre – Dansk demokratihistorie –
bind 1. København: Akademisk Forlag.
Kolstrup, Søren (1996). Velfærdsstatens rødder: Fra kommunesocialisme til folke-pension.
København: Selskabet til forskning i arbejderbevægelsens historie.
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (1993). Grønbog – Europæisk
Socialpolitik, Unionens Valgmuligheder. Bruxelles: Kommissionen for De
Europæiske Fællesskaber.
Krag, Jens Otto (1972). Dagbog ved et årsskifte: December 1971 – januar 1972.
København: Gyldendal.
Kristensen, Henrik Dam (1997). „Fødevareministeriet – Slagmark eller samarbejdsforum?“.
Andelsbladet, 5: 100-101.
Landbrugs- og Fiskeriministeriet (1996). Forretningsorden for Landbrugsministeriets
udvalg vedrørende Det europæiske økonomiske Fællesskabs landbrugspolitik
(jfr. §2 i Landbrugs- og Fiskeriministeriets lovbekendtgørelse nr. 65 af 9.
februar 1996). København.
Landbrugsministeriet (1972). „Landbrugsministeriets kommentarer til skrivelse
af 23. november 1972 fra De samvirkende danske Landboforeninger,
Landbrugsraadet og De samvirkende danske Husmandsforeninger“. Folketingstidende,
tillæg B,sp. 411-414.
Landbrugsministeriet (1977). Fra forslag til funktion i EF’s landbrugspolitik.
København: Landbrugsministeriet.
Landes, David (1998). The Wealth and Poverty of Nations. London: Abacus.
263

Larsen, Janne & Majken Schultz (1984). Bureaukrati og videnskab. København:
Forlaget Politiske Studier.
Lequesne, Christian (1996). „French central government and the European
political system“, pp. 110-120 i Yves Mény, Pierre Muller & Jean-Louis
Quermonne (eds). Adjusting to Europe. London: Routledge.
Lerdell, David & Kerstin Sahlin-Andersson (1997). Att lära över gränser – En
studie av OECD’s förvaltningspolitiska samarbete. Rapport till förvaltningspolitiska
kommissionen, SOU 1997:33, Stockholm: Finansdepartementet.
Levi-Faur, David (1999). „The Governance of Competition: the interplay of
technology, economics, and politics in European Union electricity and
telecom regimes.“ Journal of Public Policy, 19(2): 175-207.
Lewis, Jeffrey (2000). „The methods of community in EU decision making and
administrative rivalry in the Council’s infrastructure.“ Journal of European
Public Policy, 7(2) 261-289.
Lidegaard, Bo (1999). I kongens navn. København: Samleren, 2. udgave.
Lidegaard, Bo (2001). J.O. Krag. 1914-61. København: Gyldendal.
Lindberg, Leon N. (1963). The Political Dynamics of European Economic Integration.
Stanford: Stanford University Press.
Lindrup, Kurt (1986). Implementering og administration af EF’s Mælkekvoteordning
i Danmark, upubliceret speciale, Århus: Institut for Statskundskab.
Lov nr. 595 (1972). Lov om administration af Det europæiske Fællesskabs forordninger
om markedsordninger for landbrugsvarer mv.
Lowi, Theodor J. (1964). „American Business, Public Policy, Case-studies and
Political Theory“. World Politics, 16: 677-715.
Lumsdaine, David H. (1993). Moral Vision in International Politics. The Foreign
Aid Regime 1949-1989. Princeton: Princeton University Press.
Lægreid, Per (2001). „Organisasjonsformer: Robusthed og fleksibilitet“, pp.
43-68 i Bengt Jacobsson, Per Lægreid & Ove K. Pedersen (red.), Europaveje
– EU i de nordiske centralforvaltninger, København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Majone, Giandomenico (1994). „The Rise of the Regulatory State in Europe“.
West European Politics, 17(3).
Majone, Giandomenico (1996). Regulating Europe. London & New York:
Routledge.
Majone, Giandomenico (1997). From the Positive to the Regulatory State: Causes
and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Centro de Estudios
Avanzados en Ciencias Sociales.Working Papers 93.
Majone, Giandomenico (1999). „The Regulatory State and its Legitimacy
Problems“. West European Politics, 22(1): 1-24.
264

Majone, Giandomenico (2000). „The Credibility Crisis of Community Regulation.“
Journal of Common Market Studies, 38(2): 273-302.
March, James G. & Johan P. Olsen (1984). „The New Institutionalism: Organizational
Factors in Political Life“. American Political Science Review, 78:
734-749.
March, James G. & Johan P. Olsen (1989). Rediscovering Institutions.The Organizational
Basis of Politics. New York: The Free Press.
Marcussen, Martin (2000a). „Internationalisering, idéer og identiteter“, pp.
179-208 i Tim Knuden (ed.). Regering og embedsmænd – Om magt og demokrati
i staten. Århus: Systime.
Marcussen, Martin (2000b). Ideas and Elites:The Social Construction of Economic
and Monetary Union. Aalborg: Aalborg Universitetsforlag.
Marcussen, Martin (2002a). „Det Internationale i det nationale – hvor står
forvaltningsforskningen?“ Nordisk Administrativt Tidsskrift, 83(1): 5-24.
Marcussen, Martin (2002b). OECD og idéspillet – Game Over? København:
Hans Reitzels Forlag.
Marcussen, Martin (2003). „Multilateral Surveillance and the OECD: Playing
the Idea-Game“, i Klaus Armingeon & Michelle Beyeler (eds). OECD
Surveillance and Welfare States in Western Europe. Cheltenham, UK: Edward
Elgar Publishing, under udgivelse.
Marcussen, Martin & Klaus Roscher (2000). „The Social Construction of
‘Europe’: Life-Cycles of Nation-State Identities in France, Great Britain,
and Germany“, pp. 325-358 i Bo Stråth (ed.). Europe and the Other, and
Europe as the Other. Bruxelles: Presses Interuniversitaires Européennes/-
Peter Lang.
Markedssekretariatet (1972). Notat om den administrative organisation af Danmarks
deltagelse i De europæiske Fællesskaber. 18.1. 1972. København: Markedssekretariatet.
Marks, Gary, Lisbet Hooghe & Kermit Blank (1996). „European Integration
Since the 1980s: State-Centric versus Multi-Level Governance“. Journal of
Common Market Studies, 34(3): 341-378.
Martinussen, John (1989). „Danidas handlingsplan. Et essay om administrationens
rolle i formuleringen af dansk bistandspolitik“, pp. 244-258 i Bertel
Heurlin & Christian Thune (red.). Danmark og det internationale system.
København: Politiske Studier.
Martinussen, John Degnbol (1998). „Challenges and Opportunities in Danish
Devel-opment Co-operation“, pp.61-78 i Bertel Heurlin & Hans Mouritzen
(eds). Danish Foreign Policy Yearbook 1998. Copenhagen: DUPI.
Menon, Anand (2001). „L’administration française à Bruxelles.“ Revue Française
de Science Politique, 51(5): 763-786.
265

Meyer, John, John Boli, George Thomas & Francisco Ramirez (1997). „World
Society and the National-State“. American Journal of Sociology, 103(1): 344-
381.
Meyer, Poul (1970). Offentlig forvaltning. København: G.E.C. Gads Forlag.
Milner, Helen & Robert Keohane (1996). „Internationalization and Domestic
Politics: An Introduction“, pp. 3-24 i Robert Keohane & Helen Milner
(eds). Internationalization and Domestic Politics. Cambridge: Cambridge
University Press.
Milward, Alan (1992). The European Rescue of the Nation-State. Berkeley: University
of California Press.
Mohr, Lawrence B. (1982). Explaining Organizational Behavior. San Francisco:
Jossey-Bass Publishers.
Møller, Jørgen Ørstrøm (1982). „Den danske EF-beslutningsproces i praksis.“
Nordisk Administrativt Tidsskrift, 63, 258-279.
Møller, Otto (1995). „Træk af udenrigstjenestens ændrede arbejdsvilkår – med
særlig vægt på interne forhold“, pp. 157-189 i Nye grænser. Den danske
udenrigstjeneste 1970-95. København: Udenrigsministeriet.
Moravcsik, Andrew (1994). „Why the European Community Strengthen the
State: Domestic Politics and International Cooperation“, Harvard University
Center for International and European Studies. Working Paper Series,
#52.
Moravcsik, Andrew (1998).The Choice for Europe – Social Purpose & State Power
from Messina to Maastricht. London: UCL Press.
Mouritzen, Hans (1990). „Ude af øje, ude af sind: Et essay om danske internationale
embedsmænd“, pp. 207-213 i Morten Kelstrup (red.). Nyere tendenser
i politologien: Bidrag til studiet af international politik og den ny europæiske
udvikling. København: Forlaget Politiske Studier.
Nedergaard, Peter (2000). Organiseringen af den europæiske union. København:
Handelshøjskolens Forlag. 2. udgave.
Nedergaard, Peter (2001). Organiseringen af Den europæiske Union. København:
Handelshøjskolens Forlag. 3. udgave.
Nedergaard, Peter, Henning Otte Hansen & Preben Mikkelsen (1993). EF’s
landbrugspolitik og Danmark: Udviklingen frem mod år 2000. København:
Handelshøjskolens Forlag.
Nielsen, Svend Roed (1973). „En beslutningsprocesanalyse af danske landbrugsorganisationers
deltagelse i udformningen og administrationen af
udvalgte dele af dansk landbrugspolitik specielt med henblik på konsekvenserne
i denne forbindelse af dansk medlemskab af EF“, upubliceret
speciale. Århus: Institut for Statskundskab.
Niskanen,William A. (1971) Bureaucracy and representative government. Chicago:
Aldine-Atherton
266

Nissen, Christian (1981). „Træk af dansk energiadministrations udvikling
1950-1980“. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 2: 162-192.
Nordberg, Michael (1987). Den dynamiske middelalder. København: Forlaget Per
Kofod.
Notermans, Ton (1993). „The Abdication from National Policy Autonomy:
Why the Macro-economic Policy Regime Has Become So Unfavorable
to Labor“. Politics and Society, 21(2): 133-167.
OECD (1994). Electricity Supply Industry: Structure, Ownership and Regulation in
OECD. Paris: OECD.
OECD (2000). Regulatory Reform in Denmark. Paris: OECD.
OECD (2001). Development Co-operation 2000 Report. Paris: OECD.
Ohmae, Kenichi (1995). The End of the Nation State: the Rise of Regional Economies.
London: Harper Collins Publishers.
Olden-Jørgensen, Sebastian (1999). Kun navnet er tilbage. København: Gads
Forlag.
Olesen, Jens Erik (2000): „Middelalderen til 1536: Fra rejsekongedømme til
administrationscentrum“, pp. 3 – 49 i Tim Knudsen & Ditlev Tamm
(red.). Dansk forvaltningshistorie I. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Olsen, Birgitte Egelund (1999). De fælleskommunale affaldsselskaber og kravet om
EU-udbud. Århus: Cesam/Aarhus Universitet.
Olsen, Gorm Rye (1995). „Dansk udviklingspolitik. Kompromisets kunst“.
Politica, 27(2):195-212.
Olsen, Gorm Rye (2001). „Offentlig opinion i Europa og udviklingsbistand
til Afrika: Er der en sammenhæng?“, Politica, 33: 387-404.
Olsen, Johan P. (1986). „Foran en ny offentlig revolusjon“. Nytt Norsk Tidsskrift,
3: 3-15.
Olsen, Johan P. (1994). „Europeisering av nasjonalstaten“. ARENA working
paper, no. 1, Oslo.
Olsen, Johan P. (1995). „European Challenges to the Nation-State“. ARENA
working paper, no. 14, Oslo.
Olsen, Johan P. (1996). „Europeanization and Nation State Dynamics“, pp.
245-286 i Sverker Gustavsson & Leif Lewin (eds). The Future of the Nation-
State – Essays on Cultural Pluralism and Political Integration. Stockholm:
Nerenius og Santérus Pub-lishers.
Olsen, Johan P. (1997). „Civil Service in Transition – Dilemmas and Lessons
learned“. Working Paper, 1997/15. Oslo: ARENA.
Olsen, Johan P. (2002), „The Many Faces of Europeanization“, Working Paper,
2002/1. Oslo: ARENA.
267

Olsen, Johan P. & Guy Peters, eds. (1996). Lessons from Experience. Experimental
Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies. Oslo: Scandinavian
University Press.
Olsen, Ole Jess, Peter Fristrup, Jesper Munksgaard & Klaus Skytte (2000). Konkurrence
i el-sektoren? København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Page, Edward (1997). People Who Run Europe. Oxford: Clarendon Press.
Pedersen, Erling Ladewig (2000). „Reformationstiden 1536-96: Modernisering
og ju-stering“, pp. 49-94 i Tim Knudsen & Ditlev Tamm (red.).
Dansk forvaltningshistorie I. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Pedersen, Knud (2001). Interview med Knud Pedersen, vicedirektør for Energistyrelsen,
august 2001.
Pedersen, Mogens N. (1990). „EuropeanTopics in the Curriculum of European
Political Science: Structural Peculiarities and National Idiosyncrasies“.
Politologiske Skrifter fra Institut for Erhvervsret og Politologi, no. 8. Odense:
Odense Universitet.
Pedersen, Ove K. (2001). „Interesseorganisationer og europæisk integration“,
pp. 191-216 i Bengt Jacobsson, Per Lægreid & Ove K. Pedersen (red.).
Europaveje. EU i de nordiske forvaltninger. København: Jurist- og Økonomforbundets
Forlag.
Pedersen, Ove K., red. (2002). EU i forvaltningen – Broen fra Slotsholmen til
Bruxelles. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Pentland, Charles (1973). International Theory and European Integration. New
York:The Free Press.
Peters, B. Guy (1997). „Policy Transfers Between Governments: The Case of
Administrative Reforms“. West European Politics, 20(4): 71-88.
Petersen, Jesper Hartvig & Niels Henrik Holmqvist-Larsen (1994). Arbejdsministeriet
– et rids af fortid, opgaver og organisation i anledning af ministeriets 50-
års jubilæum i november 1992. København: Arbejdsministeriet.
Putnam, Robert D. (1988). „Diplomacy and domestic politics: The logic of
two-level games.“ International Organization, 42(3): 427-460.
Rasmussen, Frank (1999). Reduktion af CO 2
i et liberaliseret el-marked, baseret på
erfaringerne fra Baltisk Ring studiet og BALTREL. Bilag til Energimiljørådets
workshop: Nordisk samarbejde om reduktion af CO2, 30. august
1999. København: Energimiljørådet.
Rasmussen, Hanne (1996). „Socialdemokratiets miljøpolitik“, pp. 454 – 484 i
Gerd Callesen et al. (red.). Udfordring og omstilling. København: Fremad.
Regeringen (2001), „Regeringsgrundlag“. 27.11.2001, København: Regeringen.
268

Risse, Thomas (2002). „Transnational Actors, Networks, and Global Governance“,
pp. 255-274 i Walter Carlsnæs, Thomas Risse & Beth Simmons
(eds). Handbook of International Relations. London: Sage.
Risse-Kappen, Thomas (1995). Bringing Transnational Relations Back In. Cambridge:
Cambridge University Press.
Rometsch, Dietrich & Wolfgang Wessels, eds. (1996). The EU and Member States.Towards
Institutional Fusion? Manchester: Manchester University Press.
Ronit, Karsten & Volker Schneider, eds. (2000). Private Organizations in Global
Politics. London: Routledge.
Rosenau, James N. (1997). Along the Domestic-Foreign Frontier. Exploring Governance
in a Turbulent World. Cambridge: Cambridge University Press.
Rothstein, Bo (1997). „Demokrati, förvaltning och legitimitet,“ pp. 47-91 i
Bo Rothstein (red.). Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem.
Stockholm: SNS Förlag.
Rüdiger, Mogens (1998). DONG og energien. København: Handelshøjskolens
Forlag.
Rullende (2000). Udenrigsministeriet, Sydgruppen. Den rullende 5-årsplan
2001-2005. Århus: Phønix-trykkeriet.
Sahlin-Andersson, Kerstin (2001). „National, International and Transnational
Constructions of New Public Management Ideas“, pp. 43-72 i Tom
Christensen & Per Lægreid (eds). New Public Management – The Transformations
of Ideas and Practice, Aldershot: Ashgate.
Scharpf, Fritz (1996). „Negative and Positive Integration in the Political Economy
of European Welfare States“, pp. 15-39 i Gary Marks, Fritz Scharpf,
Phillipe Schmitter & Wolfgang Streeck. Governance in the European Union.
London: Sage.
Schimmelfennig, Frank (2000). „International Socialization in the New Europe:
Rational Action in an Institutional Environment“, European Journal of
International Relations, 6(1): 109-139.
Schmidt, Susanne K. (1996). „Sterile Debates and Dubious Generalizations:
European Integration Theory Tested by Telecommunications and Electricity.“
Journal of Public Policy, 16(3): 233-271.
Schmitter, Philippe C. (1985). „Neo-corporatism and the State“, pp. 31-62 i
Wyn Grant (ed.). The Political Economy of Corporatism. London: Macmillan.
Scholte, Jan Aart (1997). „The Globalization of World Politics“, pp. 13-30 i
John Baylis & Steve Smith (eds). The Globalization of World Politics.
Oxford: Oxford University Press.
Shanks, Cheryl, Harold K. Jacobson & Jeffrey H. Kaplan (1996). „Inertia and
Change in the Constellation of International Governmental Organizations,
1981-1992“. International Organization, 50(4): 593-627.
269

Sidenius, Niels Christian (1998a). „A collective action problem? Danish interest
associations and Euro groups“, pp. 81-107 i Justin Greenwood &
Mark Aspinwall (eds). Collective Action in the European Union. London:
Routledge.
Sidenius, Niels Christian (1998b). „Interesseorganisationer og Europa. En Status“,
pp. 155-196 i Karsten Ronit (red.). Interesseorganisationer i dansk politik.
København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Skidmore, D. & V. M. Hudson, eds. (1993). The Limits of State Autonomy. Societal
Groups and Foreign Policy Formation. Boulder: Westview.
Skjærseth, Jon Birger (1994). „The Climate Policy of the EC: Too Hot to
Handle?“ Journal of Common Market Studies, 32(1): 25-45.
Sklair, Leslie (1999). The Transnational Capitalist Class. Oxford: Blackwell
Publisher..
Springer, Bill (1992). The Social Dimension of 1992 – Europe faces a new EC.
New York: Praeger.
Statskontoret (1996). EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning. Stockholm:
Statskontoret.
Stokke, Olav (1989). „The Determinants of Aid Policies: General Introduction“,
pp. 9-23 i Olav Stokke (ed.). Western Middle Powers and Global
Poverty. Uppsala:The Scandinavian Institute of African Studies.
Stokke, Olav, red. (1995). Aid and Political Conditionality. London: Frank Cass.
Stolleis, Michael (1990). „Grundzüge der Beamten (1550-1660)“ i Michael
Stolleis. Staat und Staatsräson in der Frühen Neuzeit. Frankfurt am Main:
Suhrkamp.
Streeck, Wolfgang, ed. (1998). Internationale Wirtschaft, Nationale Demokratie.
Herausforderungen für die Demokratietheorie. Frankfurt & New York: Campus
Verlag.
Sundström, Göran (1999). „Att tala med en röst – En studie av hur EU-medlemskapet
påverkar samordningen inom regeringskansliet“. SCORE Rapportserie,
1999: 8, SCORE, Stockholm.
Sundström, Göran (2001). „Relationer inom staten“, pp. 137-158 i Bengt
Jacobsson, Per Lægreid & Ove K. Pedersen (red.). Europaveje. EU i de nordiske
forvaltninger. København, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Sutcliffe, Anthony (1981). Towards the Planned City. Oxford: Basil Blackwell.
Svendsen, Knud Erik (1981). „Dansk bistandspolitik: Problemer og synspunkter“.
Den Ny Verden, 15(3): 5-29.
Svendsen, Knud Erik (1989). „Danish aid: Old bottles“, pp. 91-115 i Olav
Stokke (ed.). Western Middle Powers and Global Poverty. Uppsala: Scandinavian
Institute of African Studies.
Sverdrup, Ulf (1994). „Nyt Europa – ny forvaltning? – en analyse av Finansdepartmentet
i EØS-processen“. LOS-senter Rapport, 94: 11, Oslo.
270

Swinbank, Allan (1996). „The CAP Decision-making Process“, pp. 57-80 i
Christopher Ritson & David Harvey (eds). The Common Agricultural Policy.Wallingford:
CAB International.
Sørensen, Georg (2001). Changes in Statehood. London: Palgrave.
Thatcher, Margaret (1993). The Downing Street Years. London: Harper Collins
Publishers.
Thomas Pedersen (2000). „Denmark“, pp. 219-234 i Hussein Kassim, B. Guy
Peters & Vincent Wright (eds). The National Coordination of EU Policy.The
domestic Level. Oxford: Oxford University Press.
Toye, John (1987). Dilemmas of Development. Reflections on the Counter-Revolution
in Development Theory and Policy. Oxford: Blackwell.
Trondal, Jarle & Frode Veggeland (1998). „Norske myndigheter og EØS: mellom
utenrikspolitikk og innenrikspolitikk“. ARENA working paper no.10,
March, Oslo.
Trondal, Jarle (1996). „Tilknytningsformer til EU og nasjonale strømningsprocesser
– En studie av norske og danske departementer“. ARENA working
paper, no.15, September, Oslo.
Trondal, Jarle (1999). „Europeisering av sentraladministrative organer“. Norsk
Statsvitenskapelig Tidsskrift, 15(1): 40-74.
Trondal, Jarle (2000). „Europeisering av det norske styringsapparatet: Rives
skillet mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk ned?“. Nordisk Administrativt
Tidsskrift, 3: 197-207.
Trondal, Jarle (2002). „Why Europeanization Happens – The Transformative
Power of EU Committees.“ ARENA working paper WP 02/3. Oslo.
Udenrigskommissionen (1990). Udenrigstjenesten mod år 2000. Betænkning nr.
1209 Udenrigskommissionen af 1. april 1999. København: Schultz.
Udenrigsministeriet (1968). Danmark og De europæiske Fællesskaber. København:
Udenrigsministeriet.
Udenrigsministeriet (2000). Specialudvalg under EF-udvalget. København:
Udenrigsministeriet (18.5.2000).
Udvalget vedrørende Danmarks forhold til De europæiske Fællesskaber
(1968). Danmark og De europæiske Fællesskaber I-II. København.
Udvikling (1997). „Solid opbakning“. Udvikling, 24(10): 3-5.
Veggeland, Frode (1999). „Institusjonelle tilpasninger til europeisk integrasjon.
En gennomgang av forskning om europeisering av nasjonale institusjoner“.
Norsk Stats-vitenskapelig Tidsskrift, 15(1): 3-39.
Vurdering (1997). Danida. Vurdering af gennemførelse af hovedelementerne i Strategi
for dansk udviklingspolitik mod år 2000. „En verden i udvikling“. København:
Udenrigsministeriet/Danida.
271

Wallace, Helen (1996). „Relations between the European Union and the British
administration“, pp. 61-72 i Yves Mény, Pierre Muller & Jean-Louis
Quermonne (eds). Adjusting to Europe. London: Routledge.
Waltz, Kenneth (1979). Theory of International Relations. Reading, Mass.: Addison-Wesley.
Wamsley, Gary L. & Mayer N. Zald (1976). The Political Economy of Public Organizations.
Bloomington: Indiana University Press.
Warburg, Anne Mette Rahbek (2001). „Ministre og embedsmænd i magtteoretisk
belysning“, pp.141-150 i Tim Knudsen (red.). Regering og embedsmænd.
Om magt og demokrati i staten. Århus: Systime.
Weiler, Joseph (1999). The Constitution of Europe. Cambridge: Cambridge University
Press.
Weiss, Linda (1998). The Myth of the Powerless State. Ithaca: Cornell University
Press.
Wilkinson, David (1997). „Towards Sustainability in the European Union?
Steps within the European Commission towards Integrating the Environment
into Other European Union Policy Sector“, i Tim O’Riordan &
Heather Voisey (eds). Sustainable Development in Western Europe: Coming to
Terms with Agenda 21. London.
Wistoft, Birgitte, Jytte Thorndal & Flemming Petersen (1992). Elektricitetens
Aarhundrede. Dansk Elforsynings historie. Bind 2. 1940-1991, Tange.
World Bank (2000). Can Africa Claim the 21st Century?. Washington: World
Bank.
World Commission on Environment and Development (1987). Our Common
Future (“Brundtland-rapporten“). Oxford: Oxford University Press.
Østergaard, Hans Henrik H. (1998). At tjene og forme den nye tid: Finansministeriet
1848-1998. Udgivet i anledning af Finansministeriets 150-års jubilæum.
København: Finansministeriet.
272

OM FORFATTERNE
OG REDAKTØRERNE
FORFA TTERNE
jørgen grønn egård christ e nse n , professor, Institut for Statskundskab,Aarhus
Universitet
car ste n daugbjerg,lektor,InstitutforStatskundskab,AarhusUniversitet
car s t e n strøby jense n , lektor, Sociologisk Institut, Københavns
Universitet
to rben beck jørgense n , professor, Institut for Statskundskab,
Københavns Universitet
f l emming just , professor, Institut for Historie, Kultur og Samfundsbeskrivelse,Syddansk
Universitet
tim knud se n ,professor,Institut for Statskundskab,Københavns Universitet
g orm rye olsen ,forskningsleder,Center for Udviklingsforskning
mogens rüdiger ,lektor,Institut for Historie,Internationale Studier og
Samfundsforhold,Aalborg Universitet
REDAKTØRERNE
martin marcusse n er lektor i offentlig forvaltning ved Institut for
Statskundskab,Københavns Universitet.Han har skrevet bøgerne Ideas and
Elites:The Social Construction of Economic and Monetary Union (Aalborg Universitetsforlag,
2000) og OECD og idéspillet. Game Over? (Hans Reitzels
Forlag, 2002).
kars t e n r o n i t er lektor i offentlig forvaltning ved Institut for Statskundskab,Københavns
Universitet.Han har blandt andet redigeret bøgerne
Organized Interests and the European Community (Sage Publishers, 1992), Interesseorganisationer
i dansk politik (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998)
og Private Organizations in Global Politics (Routledge, 2000).
273

UDGIVELSER FRA MAGTUDREDNINGEN
PR. 1. FEBRU A R 200 3
BØGER
Jørgen Goul Andersen, Peter Munk Christiansen,Torben Beck Jørgensen,
Lise Togeby & SignildVallgårda (red.) (1999). Den demokratiske udfordring.
København:Hans Reitzels Forlag.
Peter Munk Christiansen,Birgit Møller & Lise Togeby (2001). Den danske
elite.København:Hans Reitzels Forlag.
Anette Borchorst (red.) (2002). Kønsmagt under forandring. København:Hans
Reitzels Forlag.
Martin Marcussen (2002). OECD og idespillet – Game Over? København:
Hans Reitzels Forlag.
Lise Togeby (2002). Grønlændere i Danmark. En overset minoritet. Århus:Aarhus
Universitetsforlag.
Torben Beck Jørgensen & Kurt Klaudi Klausen (red.) (2002). Territorial
dynamik – streger på landkortet,billeder i vore hoveder.Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Flemming Mikkelsen (red.) (2002). Bevægelser i demokrati. Foreninger og kollektive
aktioner i Danmark. Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Jens Blom-Hansen (2002). Den fjerde statsmagt? Kommunernes Landsforening i
dansk politik.Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Margaretha Järvinen, Jørgen Elm Larsen & Nils Mortensen (red.) (2002).
Det magtfulde møde mellem system og klient.Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Anker Brink Lund (2002). Den redigerende magt – nyhedsinstitutionens politiske
indflydelse. Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Finn Sivert Nielsen & Inger Sjørslev (red.) (2002). Folkets repræsentanter og
den politiske forestilling.Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Thomas Pedersen (red.) (2002). Europa for folket? EU og det danske demokrati.
Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Peter Munk Christiansen & Asbjørn Sonne Nørgaard (2003). Faste forhold –
flygtige forbindelser. Stat og interesseorganisationer i Danmark i det 20. århundrede.
Århus:Aarhus Universitetsforlag.
Martin Marcussen & Karsten Ronit (red.) (2003). Internationaliseringen af den
offentlige forvaltning i Danmark – forandring og kontinuitet. Århus:Aarhus
Universitetsforlag.
274

SKRIFTER
Erik Oddvar Eriksen (1999). Is Democracy PossibleToday? Århus:Magtudredningen.
Ole Hammer & Inger Bruun (2000). Etniske minoriteters indflydelseskanaler.
Århus:Magtudredningen.
Jens Peter Frølund Thomsen (2000). Magt og indflydelse. Århus:Magtudredningen.
Jørgen Elklit, Birgit Møller, Palle Svensson & Lise Togeby (2000). Hvem
stemmer – og hvem stemmer ikke? Århus:Magtudredningen.
Jacob Gaarde Madsen (2000). Mediernes konstruktion af flygtninge- og indvandrerspørgsmålet.Århus:Magtudredningen.
Karsten Vrangbæk (2001). Ingeniørarbejde, hundeslagsmål eller hovedløs høne?
Ventetidsgarantier til sygehusbehandling.Århus:Magtudredningen.
Søren Laursen (2001). Vold på dagsordenen. Medierne og den politiske proces.
Århus:Magtudredningen.
Jørgen Goul Andersen & Mette Tobiasen (2001). Politisk forbrug og politiske
forbrugere.Globalisering og politik i hverdagslivet.Århus:Magtudredningen.
Erik Albæk,Peter Munk Christiansen & LiseTogeby (2002).Eksperter i medierne.Dagspressens
brug af forskere 1961-2001.Århus:Magtudredningen.
Helle Porsdam (2002). Fra pax americana til lex americana? En diskussion af
dansk retliggørelse som en påvirkning fra USA.Århus:Magtudredningen.
Eva Østergaard-Nielsen (2002). Politik over grænser:Tyrkeres og kurderes engagement
i det politiske liv i hjemlandet.Århus:Magtudredningen.
Jonathan Schwartz (red.) (2002). Medborgerskabets mange stemmer. Århus:
Magtudredningen.
Walter Korpi (2002). Velfærdsstat og socialt medborgerskab.Danmark i et komparativt
perspektiv, 1930-1995.Århus:Magtudredningen.
Steen Thomsen,Torben Pedersen & Jesper Strandskov (2002). Ejerskab og
indflydelse i dansk erhvervsliv.Århus:Magtudredningen.
Frank Rasmussen & Peder Andersen (2002). Globaliseringens økonomiske konsekvenser
for Danmark. Århus:Magtudredningen.
Carsten Greve (2002). Privatisering, regulering og demokrati.Telestyrelsens funktion
som uafhængig reguleringsmyndighed. Århus:Magtudredningen.
www.ps.au.dk/magtudredningen
275