Download Gratis e-bog (PDF) - Aarhus Universitetsforlag

INTERNATIONALISERINGEN AF DEN 

OFFENTLIGE FORVA LTNING I DANMARK 

– FORANDRING OG K ONTINUITET

MAGTUDREDNINGEN 

Folketinget besluttede i marts 1997 at iværksætte en dansk magtudredning 

eller, som det officielle navn er, En analyse af demokrati og magt i Danmark. 

Projektet ledes af en uafhængig forskningsledelse.Magtudredningens forskningsresultater 

publiceres i en række bøger, som udgives på Aarhus Universitetsforlag,og 

i en skriftserie,som udgives af Magtudredningen. 

Lise Togeby 

(formand) 

Jørgen Goul Andersen 

Torben Beck Jørgensen 

Peter Munk Christiansen 

Signild Vallgårda

Redigeret af 

Martin Marcussen 

og Karsten Ronit 

INTERNATIONALISERINGEN AF DEN 

OFFENTLIGE FORVA LTNING I DANMARK 

– FORANDRING OG K ONTINUITET 

AARHUS UNIVERSITETSFORLAG

Internationaliseringen af den offentlige forvaltning i Danmark 

– forandring og kontinuitet 

er sat med Bembo 

og trykt hos Narayana Press,Gylling 

© Magtudredningen,forfatterne og Aarhus Universitetsforlag 2004 

Tilrettelægning: Kitte Fennestad 

Omslag: Kitte Fennestad 

 

ISBN 87-7934-829-7 

Aarhus Universitetsforlag 

Langelandsgade 177 

8200 Århus N 

Fax 89 42 53 80 

www.unipress.dk

FORORD 

I Danmark eksisterer der kun et ringe antal studier af forvaltningens internationalisering. 

Dette skyldes sandsynligvis den meget stærke disciplinopdeling 

inden for samfundsvidenskaberne generelt og politologien specifikt. 

Forskere i internationale relationer har ikke beskæftiget sig synderligt meget 

med forhold inden for statens område. Forvaltningsforskere har tilsvarende 

ikke viet den internationale kontekst særlig stor opmærksomhed i studiet af 

forandring og kontinuitet i den offentlige forvaltning.Internationaliseringsforskningen 

kan således placeres i krydsfeltet mellem to traditionelle politologiske 

discipliner. 

Denne bog forsøger at tage et skridt i retning af at forene de to discipliner, 

og bidragyderne, der typisk er forvaltningsforskere, er velvillige og med 

åbne sind gået med på idéen. De har forsøgt eksplicit at klargøre, i hvilken 

udstrækning „det internationale“ har haft og har betydning for at kunne 

forstå forvaltningsdynamik på deres specifikke sagområder. Bogens bidragydere 

har således over en toårig periode været i regelmæssig dialog og har 

mødtes to gange til flerdagsseminarer for at lære fra hinandens erfaringer på 

området. 

Dette har ført til overraskende resultater. For det første ved vi nu, at det 

fænomen, som mange går rundt og taler om – „internationaliseringen“ – 

faktisk er et vigtigt fænomen.Derfor bør det integreres fuldt ud i den almindelige 

forvaltningsforskning og -undervisning herhjemme. For det andet, 

og måske mere afgørende for læserne af denne bog,ved vi nu,at internationaliseringen, 

på trods af dens åbenbare betydning for den måde forvaltningen 

indrettes og fungerer på,ikke griber ind på samme måde og med samme 

intensitet i alle dele af centraladministrationen.Det er altså ikke sådan,at den 

danske forvaltning over en kam ændres i samme retning. Det er heller ikke 

tilfældet,at den danske forvaltning nødvendigvis kommer til at ligne offentlige 

forvaltninger i andre lande. Den danske forvaltning – eller rettere sagt, 

de grundlæggende forvaltningstraditioner på de nye og især de gamle forvaltningssektorer,vi 

har valgt at inddrage i denne bog,er forholdsvis robuste.

Den forandringsvariation,der faktisk kan identificeres i forskellige sektorer, 

forsøger vi at forklare ved at opstille to hypoteser, der kan efterprøves mere 

detaljeret i fremtidige studier.Endelig,for det tredje,er det vigtigt at erindre, 

at selv om internationaliseringen nu har fået politisk og forskningsmæssig 

opmærksomhed, er forvaltningsinternationalisering ikke noget helt nyt 

fænomen.Den type internationalisering,vi kender i dag,er på nogle punkter 

ny,men på andre punkter er det faktisk sådan,at forvaltningen i tidligere 

tider var betydeligt mere internationaliseret,end tilfældet er i dag.Af et historisk 

perspektiv kan vi blandt andet lære, at internationaliseringen ikke 

udelukkende er et fremadskridende og irreversibelt fænomen,men derimod 

en udviklingstendens, der nogle gange går i cykler og i høj grad er 

påvirket af politiske beslutningstagere. 

Rent bortset fra den betydelige indsats, som bidragyderne til denne bog 

har ydet i forbindelse med kortlægningen og analysen af internationaliseringstrends 

i den danske offentlige forvaltning, skylder vi professor Bengt 

Jacobsson,Södertörns Högskola,Sverige og professor Johan P. Olsen,Universitetet 

i Oslo,Norge stor tak for at have fulgt hele skriveprocessen på tæt 

hold.Begge har på dette forskningsområde en kolossal erfaring,som de generøst,kritisk 

og konstruktivt har delt ud af til stor glæde for alle bidragyderne.Mange 

tak for det! 

Martin Marcussens deltagelse i dette projekt har været finansieret af Statens 

Samfundsvidenskabelige Forskningsråd via projektet „Internationaliseringen 

af den offentlige forvaltning i Danmark og Sverige“ (sags nr. 24-00- 

0208). 

Martin Marcussen og Karsten Ronit 

København,oktober 2002

INDHOLD 

martin marcusse n og kar ste n ronit 

kapitel 1 . Internationalisering af den offentlige forvaltning i 

Danmark:strukturer,opgaver og relationer 9 

tim knud se n 

kapitel 2 . Fra politicus til politicus? 

Forvaltningsinternationalisering i et historisk perspektiv 

37 

jørgen grønnegård christe nse n 

kapitel 3 . Den fleksible og robuste forvaltning 

57 

torben beck jørgense n 

kapitel 4 . Forvaltningsinternationalisering i dag.En oversigt 

over former og udbredelse 95 

car ste n daugbjerg og f lemming just 

kapitel 5 . Internationaliseringen af landbrugsforvaltningen og 

nationale magtkonstellationer 128 

car ste n strøby jense n 

kapitel 6 . Mellem national egensindighed og 

internationalisering – arbejdsmarkedsforvaltningen i en 

brydningstid 156 

mogens rüdiger 

kapitel 7 . Energiforvaltningen – fra nationalisering til 

internationalisering og liberalisering 185

g orm rye olsen 

kapitel 8 . Forvaltningen af bistanden til den tredje verden og 

det internationale politikfællesskab 207 


kapitel 9 . Konklusioner,hypoteser og udfordringer 

230 

Litteratur 251 

Om forfatterne og redaktørerne 

273

kapite l 1 

INTERNATIONALISERING AF 

D E N OFFENTLIGE FORVA LTNING 

– STRUKTURER, OPGAVER OG RELATIONER 


I løbet af de seneste årtier er Danmark blevet stillet over for vældige udfordringer 

på baggrund af den fremadskridende internationalisering.Det er en 

meget omfattende proces,der berører det danske samfund i sin helhed,men 

konsekvenserne af internationaliseringen er langtfra udforsket grundigt.De 

kan studeres mest meningsfuldt,hvis vi fokuserer på bestemte områder,som 

f.eks.det politisk-administrative system.Denne bog stiller sig derfor mere 

specifikt som mål at studere forvaltningen, og her i første række centraladministrationens 

virksomhed i lyset af internationale udviklingstendenser. 

Dette rummer en række empiriske og teoretiske udfordringer. Politik er 

således traditionelt blevet opfattet som et fænomen, der enten finder sted 

inden for de enkelte stater eller på internationalt plan og involverer aktører 

og problemer,der er forankret på blot et af disse niveauer. 

Samfundsvidenskaben har på mange måder bekræftet og båret ved til 

denne opfattelse ved at studere magt og demokrati inden for disse rammer. 

Der er i det hele taget udviklet en stærk og overdreven specialisering med 

vægt på forskellige afsondrede territoriale niveauer. Det har vanskeliggjort 

en ellers tiltrængt dialog mellem forskellige forskningsmiljøer.Denne rigide 

adskillelse har dog sjældent afspejlet de politiske realiteter.Det er med internationaliseringen 

af økonomi,politik og samfund også blevet stadig vanskeligere 

at opretholde en skarp og ubrudt skillelinje mellem det nationale og 

det internationale.Selv om der har bredt sig en større forståelse for,at grænserne 

mellem det nationale og internationale i den politiske proces omformes 

eller udviskes, er vores viden om forskellige sider af internationaliseringens 

konsekvenser for politiske og administrative forhold i Danmark dog stadigvæk 

relativt begrænset. 

Mange former for internationalisering stiller nationale politiske systemer 

over for stadig nye politiske og administrative udfordringer. Dette emne er 

også blevet taget op i en dansk sammenhæng gennem de senere år og især i 

9

elation til den europæiske integrationsproces (Kelstrup, 1992; Pedersen, 

2002;Sidenius, 1998b),efter at emnet i mange år besynderligt nok var ignoreret 

i dansk samfundsforskning (Pedersen, 1990; se oversigt i Marcussen, 

2002a). 

Det er meget positivt,at interessen for internationalisering har fundet vej, 

men med den stærke og undertiden ensidige fokusering på den europæiske 

dimension er andre sider trængt i baggrunden. Spørgsmålet om globalisering 

er først relativt nyligt blevet inddraget,mens påvirkningen fra de øvrige 

nordiske lande nu næsten er gået i glemmebogen.Derfor har vi fået et noget 

fortegnet billede af den internationaliseringsproces,der i disse år har påvirket 

dansk politik.Det er på denne baggrund nødvendigt at forstå internationaliseringen 

i en meget bredere betydning. 

Staternes ændrede reaktioner og handlekapacitet diskuteres i denne forbindelse 

desværre oftest på et meget generelt plan, hvor ikke mindst staters 

rolle over for en internationaliseret økonomi er i fokus (Hirst &Thompson, 

1999; Streeck, 1998;Weiss, 1998). Dette sker enten i en temmelig optimistisk 

tone,hvor et eventuelt tab af nationalstatslig handleevne ikke diskuteres, 

eller i en noget pessimistisk tone, hvor staternes evne til at iværksætte egne 

strategier på nationalt plan menes undergravet.Det er vigtigt at se mere differentieret 

på statslig virksomhed, idet der kan være betydelige forskelle på 

de enkelte dele af „staten“.For at få et lidt mere nøjagtigt billede af de statslige 

reaktionsmønstre fokuseres i dette studie derfor alene på den offentlige 

forvaltning i Danmark med særlig vægt på centraladministrationen.Her forvaltes 

centrale politikområder strategisk,og det er dette forvaltningsniveau, 

som umiddelbart synes at opleve det stærkeste pres fra internationaliseringen.I 

denne forbindelse undersøges,hvordan dens strukturer, opgaver og 

relationer er blevet tilpasset med henblik på at kunne håndtere nye krav og 

forventninger med variationer over tid og inden for diverse sektorområder. 

Der findes stærke traditioner i studiet af den danske centraladministration 

(f.eks.Christensen, 1980; Knudsen, 1995;Meyer, 1970),men der har overraskende 

nok været meget begrænset interesse for at undersøge, hvordan 

internationaliseringen har sat sig spor i diverse ministerier,styrelser og institutioner.Interessen 

for spørgsmålet om internationalisering har oftest været 

styret af et mere alment perspektiv, hvor studiet af udenrigs- og integrationspolitik 

har stået i forgrunden, og hvor bl.a. også Udenrigsministeriets 

rolle i forhold til ressortministerierne er berørt (f.eks.Nedergaard, 2000: 

303-354). Dette perspektiv kan i et vist omfang give indsigt i internationaliseringens 

betydning for centraladministrationen. Men det er samtidig 

10

snævert.I det omfang,forvaltningen overhovedet belyses,forskydes analysen 

oftest til koordinationsproblemer og til vurderinger af Udenrigsministeriets 

rolle i internationaliseringsprocessen,mens en selvstændig interesse for 

ressortministeriernes virke og betingelser risikerer at glide i baggrunden. 

Herved overses mange aspekter vedrørende håndteringen af internationale 

udfordringer. Naturligt nok forestår der her et meget stort arbejde, især i 

betragtning af,at internationaliseringen overalt er en hastig og igangværende 

proces. Det er derfor ikke blot en ambition at udfylde et hul i vores 

viden,men samtidig at udvikle nogle perspektiver til at kortlægge og analysere 

centraladministrationens virksomhed under disse forandrede forhold. 

Dette gøres ud fra en grundlæggende antagelse om, at der ganske vist er 

mange nye træk ved internationaliseringen og forvaltningens tilpasning, 

men at visse hidtil oversete elementer i denne internationaliseringsproces er 

af langt ældre dato. 

I de følgende afsnit skal vi først se på,hvordan spørgsmålet om internationalisering 

og især internationalisering af forvaltningen er blevet grebet an i 

den eksisterende forskning,og hvilke perspektiver der eventuelt kan bygges 

videre på ved et studie af danske forhold.Herefter vil det blive præciseret, 

hvordan studiet af forvaltningsinternationalisering gribes an i denne bog,og 

hvilke sider af forvaltningens virksomhed der studeres. Her argumenteres 

for, at ændringer kan iagttages og analyseres med hensyn til,hvordan centraladministrationens 

organisationsstrukturer er tilpasset,hvordan nye opgaver 

har vundet indpas, samt hvordan relationerne til andre aktører i det danske 

politiske system er ændret.Derefter vil selve internationaliseringsdynamikken 

blive nærmere diskuteret.Det er således ikke tilstrækkeligt at konstatere, 

at den samlede forvaltning er underlagt et generelt pres fra de senere års 

markante internationale udviklinger. Det er tillige nødvendigt at udrede, 

om der er tale om nye formelle eller uformelle krav til forvaltningen,og 

ikke mindst hvordan disse opleves og transformeres til administrative 

ændringer. Endelig vil vi argumentere for, at forvaltningen er en meget 

kompleks størrelse. Derfor må der formodes at være markante forskelle, 

hvad angår den tilpasning, der har fundet sted over forskellige historiske 

perioder,samt de ændringer der er iværksat inden for forskellige administrative 

sektorer.De her opstillede antagelser over variationer i tilpasningsmønstrene 

vil blive behandlet i de enkelte kapitler og blive søgt besvaret i bogens 

afsluttende del. 

11

INTERNA TIONALISERING 

I efterkrigstiden har internationaliseringsforskningen udviklet sig i forskellige 

faser og inden for forskningsdiscipliner, der ofte har eksisteret i indbyrdes 

isolation.For overblikkets skyld kan vi skelne mellem internationaliseringsstudier 

på et kontinuum, der i de to ekstremer fokuserer på henholdsvis 

interstatslighed og transnationalitet (Keohane & Nye, 1977 [1989]: 24-25). 

I den ene ende af dette kontinuum har vi således de klassiske studier af 

international politik, der betragter internationalisering ud fra det internationale 

systems specifikke karakter og forandringsdynamik ( Waltz, 1979). 

Spørgsmålet,man typisk stiller sig inden for denne sub-disciplin,vedrører, 

hvordan relationerne mellem statslige enhedsaktører i det internationale 

system udvikler sig.I en sådan optik er staten at betragte som en sort,indholdstom 

æske,og relationerne mellem stater kan sammenlignes med kugler 

på et billardbord. Af form er kuglerne (staterne) nogenlunde ens at se på,og 

kun deres hastighed og retning (ressourcer) og sammenstød med andre kugler 

(konflikt) vækker interesse for iagttageren. Statens indre dynamik og 

karakteristika studeres ikke nærmere. Internationaliseringen består i,at staterne, 

som de vigtigste enheder i det internationale system, interagerer på 

baggrund af en sikkerhedsmotiveret logik. Sikkerhedspolitiske forhold 

påvirker den måde, hvorpå stater interagerer i det internationale system. 

Hvis staternes interaktionsformer ændres som følge af sikkerhedspolitiske 

udviklinger, kan dette internationaliseringsfænomen studeres nærmere. 

Internationaliseringsbegrebet vedrører altså ændringer i dette internationale 

system af enhedsstater. 

I den anden ende af det her skitserede kontinuum er internationalisering 

også en betegnelse for en forandringsproces.I den første ende af dette kontinuum 

spillede statens indre karakteristika som nævnt ikke nogen rolle.I den 

anden ende af kontinuet spiller statens interne organisering heller ikke 

nogen fremtrædende rolle,idet det nu antages,at staten ikke længere eksisterer 

som en relevant analyseenhed.I et transnationaliseringsperspektiv argumenteres 

således for, at den analytiske og empiriske skillelinje mellem „det 

nationale“ og „det internationale“ ikke længere kan opretholdes. Internationaliseringsprocesser 

bevirker, at et nyt transnationalt forskningsobjekt er 

opstået (Rosenau, 1997).Dette objekt kan funktionelt beskrives som bestående 

af grænseoverskridende og overlappende organisatoriske felter, netværk 

og konkurrerende myndigheder,der udøver mere eller mindre formel 

autoritet på et eller flere politikområder. 

Mellem disse to ekstremer i internationaliseringsstudierne kan man pla- 

12

F I G U R 1.1. 

Internationaliseringskontinuum 

Det interstatslige 

perspektiv 

Forvaltningsinternationalisering 

Det transnationale 

perspektiv 

cere forskningen i forvaltningsinternationalisering. I Et perspektiv, der særligt 

fokuserer på forvaltningsinternationalisering, adskiller sig på en række 

væsentlige punkter fra de to ekstremer i det præsenterede internationaliseringskontinuum. 

1. For det første defineres internationalisering som en proces,hvor ydre 

udviklingstræk har indflydelse på den nationale forvaltning samt andre 

nationale aktører. Man studerer altså ikke det internationale systems dynamik 

som et formål i sig selv,men udelukkende for at undersøge de elementer 

i forvaltningens eksterne omgivelser,der i denne forbindelse kan tænkes 

at have indvirkning på forvaltningens strukturer, opgaver og eksterne relationer.Man 

kan sagtens forestille sig,at der finder væsentlige og omfattende 

udviklinger sted i en afkrog af det internationale system, som ikke direkte 

eller indirekte har indflydelse på den eller de nationale forvaltningssystemer, 

man er interesseret i at studere. Det bliver derfor en vigtig opgave at skelne 

mellem forskellige internationale udviklingstendenser for at bestemme, 

hvorvidt og i hvilken udstrækning disse har indflydelse på den nationale forvaltning. 

Det er i den forbindelse relevant at sondre mellem forskellige kategorier af 

udviklinger i den internationale sfære,som indbyrdes er tæt forbundne,men 

alligevel grundlæggende forskellige,også hvad angår deres indflydelse på det 

statslige niveau (Goldmann, 1999).Man kan blandt andet pege på det fænomen,at 

politikere og statens embedsmænd i dag står over for en række problemer, 

der har international rækkevidde, og som en følge heraf ikke kan 

løses på det nationale plan. Konkret kan f.eks. nævnes miljøproblemer, 

migration,kriminalitet,terrorisme og økonomisk vækst og stabilitet.Fremkomsten 

af disse fænomener kan betegnes som probleminternationalise- 

13

ing. Denne internationaliseringsdefinition er især repræsenteret inden for 

politisk-økonomisk globaliseringsforskning og fagøkonomiske studier af 

internationale forhold.Ved at studere den historiske udvikling af handelsstrømme, 

direkte investeringer, kapitalbevægelser og generel liberalisering 

konkluderes det ofte, at beslutningstagere efter 2. verdenskrig, og især i de 

sidste årtier,har befundet sig i en kvalitativt ny situation.Det hævdes i denne 

forbindelse,at nationale beslutningstagere har mistet en hel del traditionelle 

policy-instrumenter og dermed styringskapacitet,og at denne udvikling er 

irreversibel.Kritikerne argumenterer for, at denne udvikling slet ikke er ny 

eller særligt omfattende (Hirst & Thompson, 1999), og at man på nationalt 

plan stadig har en vis handlefrihed til at gennemføre, f.eks.socialdemokratisk 

interventionspolitik (Garret & Lange, 1991; Hall & Soskice, 2001; 

Notermans, 1993). 

Et relateret udviklingstræk,som især har fundet sted siden 2. verdenskrigs 

afslutning,er den eksponentielle stigning i antallet af internationale organisationer 

(Armstrong, 1982; Shanks,Jacobson & Kaplan, 1996). Mange af de 

interstatslige organisationer berører dog i en streng formel forstand ikke de 

nationale beslutningstageres suverænitet med hensyn til at træffe afgørelser 

med gyldighed for eget territorium.Men der er også en række organisationer,hvori 

der træffes bindende beslutninger,som kan have direkte effekt i 

medlemsstaterne. Som i tilfældet med EU, har de endvidere forrang for 

beslutninger, der er truffet i de nationale beslutningsfora. Det fænomen, at 

nationale politikere og embedsmænd lever i en verden, hvor der findes 

andre alternative og nogle gange konkurrerende beslutningsfora, kaldes 

beslutningsinternationalisering. 

På et overordnet niveau falder tre typer af EU-studier alle i denne internationaliseringskategori 

(Olsen,J. P., 1995; Olsen, 2002). For det første kan 

europæisering betragtes som et spørgsmål om negativ integration/deregulering 

versus positiv integration/reregulering. I denne type internationaliseringsforskning 

undersøges,hvordan et europæisk marked med tiden bygges 

op gennem fjernelse af diverse barrierer for den fri bevægelighed af 

varer og arbejdskraft m.v. og vedtagelsen af et fælles harmoniseret regelsæt 

(Scharpf, 1996). Der tales i den forbindelse også om den „regulerende stat“ 

(Majone, 1999).For det andet undersøges i andre dele af forskningen EU’s 

institutionelle kapacitet. Interessen vedrører, om EU har opbygget en 

demokratisk og effektiv beslutningsstruktur og, hvis dette er tilfældet,om 

der skabes en kendt statsmodel eller noget kvalitativt nyt.Der tales i den forbindelse 

bl.a. om „den westphalske stat“ (Caporaso, 1996), „multi-level 

14

governance“ (Marks et al. 1996) og „den stabiliserende stat“ (Dyson, 2000). 

For det tredje ser dele af EU-forskningen ikke primært på markedsopbygning 

eller statsdannelse, men derimod på spørgsmålet om, hvorvidt der på 

europæisk niveau er ved at blive skabt en demos i form af en fælles kultur 

eller sågar en fælles identitet (Weiler, 1999). Fokus er altså rettet mod den 

europæiske borger, og hvordan europæiske institutioner kan påvirke disse 

borgeres følelse af samhørighed (Davis & Sobitsch, 1997). 

Som et sidste udviklingstræk,der er accelereret i efterkrigstiden,kan man 

pege på det fænomen, som i den tidlige integrationslitteratur blev kaldt 

transaktionalisme (Deutsch, 1954).Her beskæftiger man sig med den stigende 

kontakt og interaktion mellem borgere og i et vist omfang også virksomheder 

på tværs af grænser. Konkret peges her især på nyhedsstrømme, turisme, 

uddannelse og kommunikation, der er eksploderet de sidste årtier, og 

som bidrager til udviklingen af idéer, verdenssyn og sociale tilhørsforhold 

for de involverede parter. Et udtryk for denne udviklingstendens er begrebet 

samfundsinternationalisering. 

Inden for globaliseringsforskningen finder vi en række bidrag, som kan 

indpasses i netop denne internationaliseringskategori.For det første beskæftiger 

en voksende litteratur sig med begrebet „global governance“,hvor nye 

styringsstrukturer samt informationsog produktionsnetværk har udviklet 

sig og krydser grænser. Ifølge dette perspektiv bliver territorium – og dermed 

nationale barrierer – ofte irrelevante. Man kan derfor pege på,at der 

har udviklet sig „supra-territoriale“ fænomener,som f.eks.regional sikkerhed 

i stedet for national sikkerhed,internationale normer og globale organisationer 

og måske også ligefrem „internationale mennesker“ (se bl.a.Risse- 

Kappen, 1995;Risse, 2002;Ronit & Schneider, 2000;Scholte, 1997).For det 

andet,eksisterer der en globaliseringsforskning,der betragter den nuværende 

tidsperiode som en kvalitativ ny fase af den moderne kapitalisme (Gill, 1995; 

Sklair, 1999). 

Kendetegnende for denne fase,som kaldes „disciplinær nyliberalisme“,er 

udviklingen af nye dominerende transnationale diskurser, der gennemsyrer 

de fleste samfundsforhold.Denne diskurs udvikles,promoveres og konsolideres 

af en transnational elite,der består af både offentlige og private aktører 

på de nationale og internationale politiske scener.Denne elite har endvidere 

fået etableret et særligt politisk projekt kendetegnet ved markedsstyring i 

form af „New Public Management“ og økonomisk disciplin gennem en 

stabilitetsorienteret økonomisk politik.Det kan vi genfinde i de fleste internationale 

organisationers idégrundlag,herunder i Den Internationale Bank 

15

for Rekonstruktion og Udvikling/Verdensbanken (IBRD), Den Internationale 

Monetære Fond (IMF),Organisationen for Økonomisk Samarbejde 

og Udvikling (OECD) etc. 

Et forvaltningsinternationaliseringsperspektiv er altså interessant,fordi det 

åbner op for studiet af en lang række internationale udviklingstendenser,der 

potentielt kan have indflydelse på de nationale forvaltninger. Ekstremerne i 

det tidligere skitserede internationaliseringskontinuum fremhæver enkelte 

aspekter af internationaliseringsfænomenet,der hver for sig er relevante:Det 

interstatslige perspektiv peger således på det globale sikkerhedsmæssige problemkompleks 

og de store staters position i det internationale system,mens 

transnationaliseringsperspektivet peger på dannelsen af nye grænseoverskridende 

styreformer. Begge forhold er relevante og kan inddrages ved studiet 

af nationale forvaltninger for at kunne forstå betydningen af „det internationale“ 

på „det nationale“. 

2. Det andet træk, der karakteriserer et perspektiv med fokus på forvaltningsinternationalisering 

er, at forvaltningens strukturer, opgaver og relationer 

er meget komplekse, og at forvaltningen betragtes som en åben og 

meget dynamisk størrelse. Den offentlige forvaltning kan altså ikke betragtes 

som enhedsaktør og adskiller sig derfor fra de traditionelle studier af 

international politik, der i en eller anden forstand opfatter stater som 

enhedsaktører. Et forvaltningsinternationaliseringsperspektiv afviger imidlertid 

også fra det transnationale perspektiv,idet den statsafgrænsede forvaltning 

faktisk betragtes som et reelt empirisk analyseobjekt, der er vigtigt at 

studere i sig selv. Der har naturligvis udviklet sig nye transnationale styringsstrukturer.Det 

betyder dog langtfra,at den centraladministrative forvaltning 

som organisatorisk enhed har udspillet sin rolle og dermed bliver et 

perifert analyseobjekt. For det perspektiv, vi her søger at udvikle, er det i 

særlig grad interessant at undersøge, hvordan og på hvilke dimensioner den 

offentlige forvaltning tilpasses de internationale udviklingstræk. Internationalisering 

kan således betegnes som en proces, hvorved formelle og uformelle 

normer, procedurer og institutioner konstrueres, spredes og institutionaliseres 

på det internationale niveau. Derefter bliver de i større eller mindre 

grad inkorporeret i den offentlige forvaltnings strukturer, opgaver og relationer 

på nationalt niveau. Som ekspliciteret i næste afsnit er fokus i denne 

bog drejet over på de mere eller mindre formaliserede strukturer, relationer 

og opgaver, der varetages i centraladministrationen, dels over tid, dels over 

forskellige sektorer.Ved at sammenligne udviklingstendenser på tværs af flere 

sektorer og over tid kan vi studere, hvornår voldsomme internationale 

16

udviklingstendenser afspejler sig i forvaltningens forandringsdynamik, og 

hvornår forvaltningen lader til at være robust og immun over for internationale 

forhold. 

I Danmark blev dette fokus introduceret i forvaltningsforskningen i forbindelse 

med Danmarks indtræden i det Europæiske Økonomiske Fællesskab 

i 1973 (Auken et al., 1975; Christensen, 1971, 1978; Hagel-Sørensen & 

Rasmussen, 1985).En tilsvarende udvikling kan i dag spores i Sverige efter 

landets optagelse i EU i 1995 (Ekengren, 1996;Jacobsson, 1997, 1999;Jacobsson 

& Mörth, 1998;Sundström, 1999) og i Norge med tiltrædelsen til EØS i 

1993 (Christensen, 1996; Egeberg, 1999; Egeberg & Trondal, 1997; Farsund 

& Sverdrup, 1994; Olsen, 1994, 1996;Sverdrup, 1994,Trondal, 1996, 1999; 

Trondal &Veggeland, 1998;Veggeland, 1999). 

Internationaliseringens konsekvenser for den offentlige forvaltning fik i 

1990’erne også betydelig opmærksomhed i en bredere international kreds af 

forskere.Særligt blev der fokuseret på statens styringskapacitet i globaliserede 

omgivelser. Spørgsmålet har været,hvorvidt eksisterende statsformer, 

velfærdsmodeller og demokratiopfattelser kan opretholdes i en såkaldt 

„internationaliseret“ og „globaliseret“ politisk og økonomisk kontekst. 

Argumenterne strækker sig fra det synspunkt, at staten som organisatorisk 

form er på vej til at have udspillet sin rolle (Camillieri & Falk, 1992;Ohmae, 

1995) til at konkludere,at staten tværtimod styrkes i denne proces (Milward, 

1992, Moravcsik, 1994;Weiss, 1998). De fleste forskere konkluderer dog, at 

staten hverken kan siges at være styrket eller svækket, men derimod er 

undergået en mere eller mindre succesfuld administrativ tilpasning og 

udvikling (Berger & Dore, 1996;Kitschhelt et al., 1999). 

3. For det tredje adskiller denne bogs perspektiv sig naturligt fra de øvrige 

to perspektiver på det præsenterede internationaliseringskontinuum ved 

nøjere at analysere mekanismer,der bevirker,at „det internationale“ efterlader 

mærker i „det nationale“.Én ting er således at konstatere en korrelation 

mellem udviklingstendenser i det internationale system og nationale forvaltningsreformer, 

men noget andet er at kortlægge en form for kausalitet. 

Korrelationen mellem to forandringstendenser er ikke i sig selv et udtryk 

for kausalitet.Derfor er det vigtigt at sandsynliggøre, at det internationale 

faktisk har haft en direkte effekt på den nationale forvaltnings strukturer, 

opgaver og relationer. Konkret kan der skelnes mellem mange mere eller 

mindre direkte mekanismer,der overfører en udviklingsimpuls fra det internationale 

niveau til det nationale. Det vil blive grundigt behandlet senere i 

dette kapitel. 

17

4. For det fjerde præsenterer denne bog et bredt og inkluderende perspektiv 

på forvaltningens forandring,da sammenhængen mellem „det internationale“ 

og „det nationale“ kan give sig til udtryk på mange forskellige 

måder. Internationaliseringsprocesser kan således variere alt afhængigt af, 

om vi fokuserer på et særligt forvaltningsniveau, en særlig international 

udviklingstrend,en særlig sektor eller en særlig tidsperiode. Som tidligere 

nævnt forsøger denne bog at indfange denne variationsrigdom ved at inkludere 

bidrag,der fokuserer på forskellige dimensioner af forvaltningens virke 

og på denne måde muliggør,at vi kan formulere nogle mere generelle konklusioner 

om betydningen af internationaliseringsdynamikker. Dette kræver 

imidlertid,at vi arbejder med en opfattelse af internationalisering – i 

dette tilfælde altså med vægt på forvaltningen – der medtænker såvel det 

interstatslige som det transnationale perspektiv. 

Dette giver for det første mening,fordi vi dermed kan identificere,hvilke 

elementer i den internationale kontekst der har haft en kausal indflydelse på 

den offentlige forvaltning i Danmark; for det andet, fordi det eksplicit kan 

fremhæves, hvilken betydning „det internationale“ har for den offentlige 

forvaltnings strukturer, opgaver og eksterne relationer; og,endelig for det 

tredje, fordi vi mere specifikt kan pege på eventuelle kausalmekanismer 

inden for de enkelte historiske perioder eller sektorer. På denne baggrund 

kan erfaringer fra forskellige områder sammenholdes,og det vil være muligt 

at formulere nogle mere generelle antagelser om internationaliseringsdynamikkens 

rolle. 

Det er klart,at analytisk bredde ikke blot byder på fordele, men også kan 

have visse metodiske svagheder indbygget.En fare ved at tage udgangspunkt 

i spørgsmålet om,hvorvidt og hvilke konsekvenser „det internationale“ har 

for den danske forvaltnings strukturer,opgaver og relationer,er således,at vi 

let kommer til at bekræfte en antagelse om, at de pågældende analyseniveauer 

er adskilte.Imidlertid er det for længst accepteret af de fleste forvaltningsforskere, 

at en sådan skillelinje mellem „international“ og „national“ 

ikke længere er evident (Christensen, 1981). Et andet faremoment er at 

undervurdere, hvorledes de to analyseniveauer spiller sammen. Den stærke 

fokusering på den kausale pil „udefra og ind“ kommer således til at overskygge 

den vigtige kausale sammenhæng,at også dansk forvaltning i et eller 

andet omfang påvirker det internationale miljø, som den opererer i. En 

tredje udfordring består i at undgå, at alle forandringer i den offentlige forvaltning 

blot forklares med grænseoverskridende udviklingstendenser.Ved 

at overeksponere „det internationale“ ved studiet af nationale udviklings- 

18

tendenser, kommer vi meget let til at ignorere andre forandringskilder 

(Antonsen & Jørgensen, 2000b).Disse empiriske og teoretiske udfordringer 

diskuterer bogens bidragydere eksplicit i analysen af deres cases. 

INTERNA TIONALISERING – STRUKTURER, 

OPGAVER OG RELATIONER 

Der findes som netop beskrevet mange typer af internationalisering,der kan 

indvirke på den offentlige forvaltning i Danmark. Det er ofte vanskeligt at 

udlede, hvordan økonomiske, politiske, administrative, kulturelle og tekniske 

udviklingstendenser på internationalt plan,enten hver for sig eller kombineret, 

kan indvirke på forvaltningen.Vanskelighederne i denne opgave 

kompliceres af det forhold, at der som netop nævnt naturligvis også kan 

være et pres for forandringer på nationalt plan, der har sit udspring i helt 

nationale konflikter og behov. Selv om det således kan være vanskeligt altid 

at identificere pres og påvirkninger fra det internationale niveau per se, vil 

der naturligvis blive lagt afgørende vægt på denne opgave. Det er ikke forvaltningsændringer 

som sådan, vi er interesserede i at kortlægge og analysere, 

men alene internationaliseringens mangesidige betydning for forvaltningens 

virke. 

De forskellige internationale udviklingstendenser betragtes m.a.o. i vores 

fremstilling som den uafhængige variabel,mens forvaltningens tilpasning 

udgør den afhængige variabel. Det er naturligvis klart, at forvaltningens 

virksomhed på mange måder også påvirker internationale forhold, og at 

denne aktivitet jo netop er en reaktion på udfordringer fra det internationale 

miljø (Evans et al., 1993; Moravcsik, 1998; Putnam, 1988; Skidmore & 

Hudson, 1993).Uden at negligere dette aspekt,og uden at overse den kompleksitet 

som internationaliseringsfænomenet er, vil studiet koncentrere sig 

om forvaltningen som påvirket af internationale udfordringer. Dette betyder, 

at forvaltningens adfærd på nationalt plan vil blive kortlagt og analyseret, 

mens forvaltningens deltagelse og optræden i forskellige internationale 

sammenhænge og inden for rammerne af internationale organisationer ikke 

vil blive systematisk behandlet.Således vil f.eks.udformningen af danske 

strategier,der skal repræsenteres internationalt,og dansk deltagelse i forskellige 

typer af forhandlinger,hvor embedsværket typisk er involveret,ikke blive 

omfattet af undersøgelsen. 

Denne side af forvaltningens virke vil dog være relevant at belyse i senere 

studier, når der er skabt et bedre grundlag for at forstå forholdet mellem 

19

internationale udfordringer og relaterede forandringer.Dette er i sig selv en 

vanskelig opgave og kræver en nærmere præcisering af, hvordan internationalisering 

virker, og hvordan der reageres.Inden for nogle områder kan 

internationaliseringen være en langstrakt proces,der stiller kontinuerlige 

krav om justeringer i forvaltningen,mens der inden for andre områder måske 

er tale om pludselige og radikale krav til omstilling.I visse tilfælde vil det 

være muligt at relatere forvaltningens adfærd til ganske bestemte forandringer 

internationalt, mens der i andre tilfælde er tale om et mere diffust 

pres.Det er endelig muligt at forstå forvaltningens handlemønstre både som 

en reaktion på allerede stedfundne ændringer internationalt og som dispositioner,der 

iværksættes i forventning om fremtidige udfordringer. 

De internationale udviklingstendenser har således forskellig betydning. 

De kan virke samtidig og stille forvaltningen over for et sæt af nogenlunde 

ens udfordringer, men de kan også stille forskellige og måske endog uforenelige 

krav til forvaltningen.Endelig kan de manifestere sig inden for forskellige 

sider af forvaltningens virksomhed.Som vi tidligere har påpeget kan 

forvaltningen almindeligvis opfattes som et sæt af strukturer, opgaver og 

relationer, som også internationaliseringen vil præge, og som må tilpasses i 

en kompleks proces.Det er derfor nødvendigt at gøre nærmere rede for disse 

tæt sammenkoblede, men dog forskellige sider af den offentlige forvaltning 

og diskutere, hvordan konsekvenserne af internationaliseringen kan 

kortlægges og analyseres.I denne forbindelse må det understreges,at enhver 

offentlig forvaltning naturligvis konstitueres af en række strukturer,opgaver 

samt relationer, men at disse er arrangeret forskelligt fra land til land.Dansk 

forvaltning må således forventes at have en særlig måde at håndtere disse 

internationale udviklingstendenser på. Der er f.eks. etableret særlige traditioner 

i form af en særlig arbejdsdeling mellem centraladministrationen og 

andre dele af den offentlige forvaltning. Der er en omfattende offentlig 

opgavevaretagelse og en særlig aktiv rolle for forvaltningen i forskellige dele 

af politikprocessen.Desuden er der en tradition for et tæt og formaliseret 

samspil med interesseorganisationer, der udgør en vigtig del af forvaltningens 

omverden.Dette kræver en yderligere uddybelse. 

Strukturer. Forvaltningen ses traditionelt som politisk styret af regering og 

Folketing og som bestående af en række organisatoriske enheder, som f.eks. 

ministerier, afdelinger, kontorer, sekretariater, styrelser, institutioner, udvalg, 

råd og nævn.Både med hensyn til den politiske styring og den administrative 

arbejdsdeling kan internationaliseringen have betydning. Man kan således 

forestille sig, at internationaliseringen vil ændre på forholdet mellem 

20

den politiske ledelse og embedsværket. Dette er traditionelt blevet set i den 

parlamentariske styringskædes perspektiv. Man kan endvidere forestille sig, 

at embedsmændene har andre kontakter og på et tidligere tidspunkt har 

identificeret relevante problemer og måske dermed sikret sig et større råderum. 

Dette har klart demokratiske implikationer (Knudsen, 2001). De 

administrative strukturer kan også have ændret sig på baggrund af internationaliseringen. 

Man kan her forestille sig, at helt nye enheder er oprettet 

eller sammenlagt med det specifikke formål at koncentrere indsatsen om 

internationale opgaver.Det kan også være,at disse netop er blevet integreret 

i de eksisterende enheder og tilsyneladende mere ubemærket har sat deres 

præg på strukturerne. Man kan også forestille sig, at internationaliseringen 

har betydning for forholdet mellem central og lokal forvaltning. Men da 

vores studie i første række beskæftiger sig med centraladministrationen, bliver 

dette spørgsmål kun perifert behandlet.Som en følge heraf er det derfor 

relevant at se på internationaliseringens betydning for forholdet mellem de 

enkelte dele af centraladministrationen. Dette kan påvirkes på mange 

måder. Der kan f.eks. stilles øgede krav til at håndtere fælles problemer, 

hvorved behovet for koordinationen accentueres. Men det kan f.eks. også 

komme til udtryk ved en stigende rivalisering mellem bestemte ministerier 

i deres kamp for at forsvare eller erobre nye politikområder.Ved behandlingen 

af forvaltningens strukturer er det dog vigtigt ikke kun at have blikket 

rettet mod de formelle og umiddelbart observerbare strukturer, men også at 

inddrage andre strukturelle forhold som arbejdsmetoder, normer og værdier. 

De kan ligeledes tænkes at være påvirket af eller ligefrem opstået på baggrund 

af internationaliseringen. 

Opgaver. Forvaltningen har med disse strukturer skabt en baggrund for at 

løse en række opgaver.Opgaver kan kortlægges på et utal af måder,og det er 

ikke muligt inden for dette studies rammer at inddrage alle typer af opgaver. 

På trods heraf kan vi i det mindste være opmærksomme på den rolle, opgavevaretagelsen 

spiller i offentlig politik generelt, og den opgavevaretagelse 

der er placeret i forskellige dele af den politiske proces. Det er således relevant 

at studere, hvordan internationaliseringen eventuelt har bidraget til 

opkomsten af ny regulering på diverse områder eller har farvet den eksisterende 

regulering.Det kan være sket gennem udviklingen af et nationalt eller 

internationalt baseret regelgrundlag eller ved fastlæggelse af nye og andre 

normer og prioriteringer. 

Men internationaliseringen kan også få betydning for opgavevaretagelsen 

ved, at offentlige ressourcer fordeles eller omfordeles på nye måder, og at 

21

„danske modeller“ udsættes for pres,drages i tvivl eller ligefrem helt erstattes 

af andre nationale eller internationale modeller.Aspekter af internationaliseringen 

kan endvidere studeres ved at undersøge udvalgte faser i den politiske 

proces,hvor forvaltningen traditionelt er inddraget.Forvaltningen kan 

her have påtaget sig nye opgaver og komme til at spille en ny og anderledes 

rolle ved dagsordenfastsættelse,lovforberedelse,implementering samt evaluering 

ved i hver af disse idealtypiske faser af den politiske proces at tematisere 

den internationale dimension langt mere og dermed koble sig til en international 

politikproces og til en mere international problemforståelse.Nogle 

sider af denne opgavevaretagelse kan være tilskyndet fra den politiske ledelse,men 

kan også være igangsat på forvaltningens eget initiativ og kan under 

alle omstændigheder få betydning for forvaltningens stilling. Derved kan 

vores forståelse af, hvordan forvaltningen er placeret i den politiske proces, 

blive udfordret. 

Relationer. Forvaltningen må ikke blot arrangere sig internt gennem etablering 

af relevante organisationsstrukturer og opgavevaretagelse, men må 

også pleje relationer til mange forskellige aktører i sin omverden. Det er 

sandsynligt,at denne del af forvaltningens aktiviteter er under stærk påvirkning 

af internationaliseringen. Det er indlysende, at embedsmændene har 

kontakter til og deltager i mange internationale fora for at repræsentere danske 

interesser m.v. og på denne måde bidrager til internationaliseringen. 

Disse aspekter vil meget naturligt også blive diskuteret, men det er i denne 

undersøgelse dog primært opgaven at analysere internationaliseringens 

konsekvenser for, hvordan forvaltningen interagerer med aktører inden for 

rammerne af det danske politiske system.Der kan her være tale om forskellige 

typer af interaktionsmønstre. 

Det er ikke mindst interessant at undersøge, om der i forvaltningens 

omgivelser er udviklet nye grupper af aktører, som har fået betydning for 

forvaltningens opgavevaretagelse, og hvorvidt forvaltningen har optaget faste 

kontakter til disse. Endvidere er det relevant at undersøge, om de stærke 

danske traditioner for kontakter mellem forvaltningen og kollektive interesser, 

der typisk er organiseret af repræsentative interesseorganisationer, har 

ændret omfang og karakter.Dette er et emne,der har været relativt indgående 

diskuteret i international forskning (Eichener &Voelzkow, 1994; Greenwood 

et al., 1992). 

Både dannelse af nye aktører og ændringer af etablerede samspil kan 

afdækkes med henblik på at forstå, hvordan forvaltningen udbygger sine 

egne ressourcer ved at erhverve supplerende og alternativ viden fra omgi- 

22

velserne,og hvordan inddragelsen af nye og andre aktører kan styrke forvaltningens 

legitimitet.Samlet betragtet kan udviklingen af disse relationer have 

afgørende betydning for,hvorvidt bestemte gruppers deltagelses- og indflydelsesmuligheder 

ændres ved tilrettelæggelsen af offentlig politik.Vi kan 

derfor danne os et billede af, hvordan demokratiet er under påvirkning af 

internationaliseringen. 

Strukturer, opgaver og relationer udgør sammen de tre dimensioner af 

forvaltningens virke, der skal analyseres i denne fremstilling. De kan dog 

ikke studeres løsrevet fra hinanden. Der er tværtimod en meget tæt sammenhæng 

mellem dimensionerne.Det må derfor forventes,at internationaliseringen 

ikke blot vil sætte sit præg på et område og lade de andre uberørte, 

men at bestemte dimensioner måske vil være under en form for tilpasningspres 

og hurtigere vil blive ændret, hvilket vil have konsekvenser for andre 

sider af forvaltningen. 

Således kan studeres,hvordan ændrede politiske og administrative opgaver 

stiller krav om en ny struktur i de enkelte ministerier og f.eks.kræver, at 

bestemte private interesser inddrages i udformningen og implementeringen 

af en given lov eller regel (Lowi, 1964).På nuværende tidspunkt er det imidlertid 

vanskeligt at opstille nogle helt præcise forestillinger om, hvordan 

internationaliseringen i praksis virker,og ad hvilke kanaler internationaliseringen 

faktisk løber. Det er dog muligt at undersøge internationaliseringen 

lidt mere detaljeret ved at studere de mekanismer,gennem hvilke de forskellige 

typer af internationalisering, som der blev redegjort for i sidste kapitel, 

ikke blot opleves som udfordringer, men også udkrystalliseres i egentlige 

administrative ændringer. 

INTERNA TIONALISERINGSDYNAMIKKER 

Med internationaliseringsdynamik menes de processer, gennem hvilke 

internationale udviklingstendenser har en direkte eller indirekte effekt på 

den offentlige forvaltnings strukturer,opgaver og relationer. 

I nogle tilfælde manifesterer internationaliseringen sig meget direkte og 

konkret i den nationale forvaltning. Et eksempel kunne være, at der i EU 

produceres forordninger og direktiver,der ofte har direkte effekt i Danmark 

og tilmed forrang for den nationale lovgivning. I det tilfælde er der ikke så 

meget tvivl om, hvorvidt, hvorfor og hvordan EU har gjort en forskel, og 

man kan direkte undersøge, om den danske centraladministration på baggrund 

af denne type beslutningsinternationalisering har undergået en for- 

23

andringsproces. Et andet eksempel på internationalisering kunne yderst 

konkret være,at den stigende hastighed og omfang af transnationale kapitalstrømme 

gør det svært for politiske beslutningstagere og embedsmænd at 

styre renten, at bruge finanspolitikken aktivt og at inddrage Folketinget i 

beslutningsprocessen. Konsekvensen af en sådan probleminternationalisering 

kan være, at man i centraladministrationen opretter særligt hurtigtarbejdende 

eller uformelle udvalg på højt niveau, der kan optræde effektivt i 

tilfælde af pludselige valutabevægelser. 

Det kan også tænkes,at centrale økonomiske instansers rolle i den økonomiske 

politik genovervejes. F.eks. kan der sendes et politisk signal til de 

finansielle markeder om,at den førte økonomiske politik er „ansvarlig“,når 

valutakurs- og pengepolitikken frivilligt overlades til en politisk uafhængig 

centralbankmyndighed.Endelig kan det være,at den offentlige forvaltnings 

relationer til aktører i omverdenen ændres som et resultat af kapitalliberaliseringer. 

Der iværksættes for eksempel uformelle koordinations- og overvågningsprocedurer,der 

inkluderer aktører i både den offentlige og den private 

sektor. Sådanne procedurer gør de beslutningstagende myndigheder i 

stand til at reagere hurtigt på faresignaler i de internationale omgivelser. 

Det er således ikke svært at forstå, at nogle aspekter af internationaliseringen 

kommer til udtryk på en meget direkte måde.Et studium af internationaliseringsdynamik 

kan imidlertid ikke begrænses til kun at studere disse 

meget håndgribelige aspekter af den offentlige forvaltnings internationalisering.I 

OECD vedtages der f.eks.kun en brøkdel af de beslutninger, som 

vedtages i EU, og OECD-beslutninger har meget sjældent bindende virkning 

på medlemsstaterne.Heraf kan vi imidlertid ikke konkludere,at organisationer 

som OECD ikke spiller nogen rolle for den danske offentlige forvaltnings 

struktur, opgaver og relationer (Marcussen, 2002b). Specielt ikke, 

når det samtidig er alment accepteret blandt forvaltningsforskere,at en international 

organisation som OECD har været drivkraften i at sprede en helt 

særlig type forvaltningsprincipper,som for eksempel New Public Management,der 

på et utal af måder er blevet mere eller mindre integreret i mange 

dele af den danske offentlige forvaltning (Lerdell & Sahlin-Andersson, 1997; 

Olsen & Peters, 1996: 13;Peters, 1997;Sahlin-Andersson, 2001). 

Internationale organisationer spiller altså flere roller for den danske centraladministration 

end den,der umiddelbart kan afledes af den internationale 

regelproduktion.For at kunne analysere disse roller og de mere specifikke 

mekanismer, gennem hvilke interstatslige organisationer har en effekt på 

den danske forvaltning, har vi altså behov for et begrebsapparat, der rækker 

24

ud over den juridisk-orienterede vurdering af disse organisationers regelproduktion. 

Hertil kommer,at vi,som tidligere omtalt,også er interesserede i at studere, 

hvilken rolle internationale private organisationer samt forskellige økonomisk 

baserede organisationer og netværk som f.eks.International Chamber 

of Commerce eller The Transatlantic Business Dialogue eller såkaldte 

ideelle organisationer som bl.a.Transparency International, Médecins sans 

Frontières,Amnesty International eller Greenpeace kan have på den danske 

offentlige forvaltning enten direkte eller gennem de nationale organisationer,der 

er tilknyttet disse globale aktører. 

Et andet fænomen, som de fleste også vil associere med internationaliseringen,er 

det,som vi ovenfor kaldte samfundsinternationalisering.Det er 

ret nemt at forstå,at det danske samfund i dag er langt mere indvævet i andre 

landes samfund end for blot 30 år siden.Hvor det i 1960’erne var et privilegium 

for de få at studere i udlandet,er det i dag næsten blevet en norm,at 

halvdelen af en ungdomsårgang skal gennemføre en del af deres studietid i 

udlandet – og her taler vi vel at mærke ikke kun om de videregående uddannelser. 

Hvor det for 10 år siden var de færreste, der kunne følge nyheder fra 

verdens allerdybeste afkroge, er det nu et privilegium – eller en plage – for 

alle, der har adgang til et fjernsyn.Sprogindlæringen er bedre og hurtigere 

nu end nogensinde før. Muligheder for at kommunikere med hele verden 

byder sig til for alle,der har adgang til den rette teknik – det vil sige en computer 

med modemforbindelse.Danmark er et af de lande i verden,hvor flest 

borgere netop har en sådan adgang fra deres private hjem eller på arbejdspladsen.Eksemplerne 

på samfundsinternationalisering er således utallige. 

Men hvad betyder dette mere specifikt for den offentlige forvaltning? For 

det første skal den offentlige forvaltning ideelt set indrettes således,at den 

tilpasser sig samfundets givne vilkår og ikke omvendt. Dette kan betyde, at 

den offentlige forvaltning undergår en langsom,men sikker udviklingsproces,der 

modsvarer den nye type af personer og krav,som den offentlige forvaltning 

konfronteres med. For det andet skal en stor del af den såkaldte 

Interrail/Erasmus-generation ansættes i den offentlige forvaltning (Marcussen, 

2000a).Vi taler her om en generation,der har haft chancen for at lære en 

del fremmedsprog, behersker nogle af den interkulturelle kommunikations 

lidt finere nuancer, har et internationalt netværk og måske vurderer løsninger 

og problemer i et komparativt internationalt perspektiv.Vi taler også om 

en generation,der i bedste „Interrail stil“ er vant til at stige på toget mod en 

ny destination, så snart de eksisterende forhold er afprøvet. En generation, 

25

der ønsker selvudvikling, dynamik og entusiasme, og som er parat til at 

opsøge disse forhold,hvis de ikke automatisk tilbyder sig.For at tiltrække 

denne nye generation må den offentlige forvaltning næsten uafvendeligt tilpasse 

sig.Når generationen har fundet sig til rette i den offentlige forvaltning,kan 

man desuden forvente,at den selv vil være en af drivkræfterne bag 

organisationsforandringer. 

Problemet er her,hvorledes vi måler og vurderer denne type internationalisering.Som 

nævnt ovenfor kræver dette et nyt syn på,hvordan vi vurderer 

internationaliseringens betydning for den offentlige forvaltning – et udgangspunkt 

som ikke kun er formelt og juridisk. Selv om disse aspekter er 

nok så vigtige,så fanger de ikke hele spektret af måder,hvorpå internationaliseringen 

faktisk gør en forskel for den offentlige forvaltning. 

Det er af den grund,at vi i det følgende forsøger at skelne mellem fire forskellige 

former for internationaliseringsdynamik.De kan være svære at skelne 

fra hinanden i en konkret analyse, men er alligevel nyttige, fordi de kan 

anvendes til at forstå flere aspekter af internationaliseringen. 

1. En første mekanisme kan kaldes den hierarkisk juridiske mekanisme, som 

netop baserer sig på, at internationale beslutningsmyndigheder producerer 

formelle juridiske akter, der på den ene eller anden måde ikke lovligt kan 

negligeres i den nationale forvaltning.Der er selvfølgelig mange former, 

hvorpå en sådan juridisk produktion kan præsenteres for den offentlige forvaltning.Måske 

skal reglerne efterleves efter en vis tidsfrist,eller måske kan 

reglerne frit omformuleres,så de falder naturligt ind i de eksisterende procedurer, 

regler og organisationer på nationalt niveau. I sådanne tilfælde kan 

man tale om, at tilpasningen både finder sted i den nationale offentlige forvaltning,men 

også at reglerne selv bliver omformet,oversat og redigeret,så 

de forstyrrer det nationale regulatoriske regime mindst muligt. Den internationale 

regelproduktion kan dog også være af en helt anden ufleksibel og 

kompromisløs art,der har direkte og øjeblikkelig effekt i medlemsstaterne. 

Det betyder, at tilpasningsbyrden ensidigt ligger på den offentlige forvaltning. 

I begge tilfælde taler vi dog om en udefrakommende „top-down“ 

relation,hvor den nationale offentlige forvaltning reagerer på noget ganske 

håndgribeligt og konkret.Derfor kan denne første internationaliseringsmekanisme 

kaldes hierarkisk. 

For denne mekanisme spiller organisationer som den Europæiske Union 

naturligvis en stor rolle. Men også internationale private organisationer kan 

til tider beskrives via denne mekanisme, f.eks.på det meget vigtige standardiseringsområde, 

hvor standardiseringsorganisationer som Den Europæiske 

26

Standardiseringskomité (CEN), Den Europæiske Elektrotekniske Standardiseringskomité 

(CENELEC) og Det Europæiske Standardiseringsinstitut 

for Telekommunikation (ETSI) har spillet en ledende rolle (Brunsson & 

Jacobsson, 2000). 

2. En anden internationaliseringsmekanisme kan kaldes den hierarkisk 

symbolske mekanisme. De fleste interstatslige organisationer producerer 

meget mere end blot formelle beslutningsforslag.Faktisk fungerer organisationer 

som FN,EU,OECD og IMF som tænketanke på en del områder.De 

konkurrerer indbyrdes om medlemsstaternes opmærksom ved at producere 

en voldsom mængde baggrundsanalyser, erklæringer og anbefalinger om så 

godt som alle samfundsmæssige aspekter. 

I EU-sammenhæng taler man her om den „åbne koordinationsmetode“, 

der angiver, at EU-kommissionen i princippet kun fungerer som inspirator 

og koordinator for gensidig idé- og politikudvikling mellem EU’s medlemsstater 

(Ahonen, 2001; Hodson & Imelda, 2001).Kommissionens analyser 

kan have adskillige effekter på den offentlige forvaltning.For det første 

kan de have en næsten lige så konkret regulerende rolle at spille som egentlige 

juridiske dokumenter,hvis de tager form af kriterier for moralsk korrekt 

og legitim adfærd (Bomberg & Peterson,2000).Eksempler på dette kan også 

være de årlige rapporter fra Amnesty International og Human RightsWatch 

om menneskerettigheder i en lang række lande.Andre eksempler er EUkommissionens 

årlige beskæftigelsesrapport og OECD’s rapporter om social 

eksklusion. En yderligere kategori af effektive symboldokumenter er de 

såkaldte peer-review dokumenter,hvor lande udstilles til spot og spe,hvis de 

ikke opnår at realisere nogle nærmere bestemte målsætninger.EU-kommissionens, 

OECD’s og IMF’s regelmæssige vurdering af medlemsstaternes 

økonomiske politik er sådanne eksempler, der giver medlemslandene indsigt 

i svagheder og styrker i hinandens økonomisk-politiske strategier (Marcussen, 

2003). 

Ingen ønsker at figurere dårligt i forhold til den internationalt etablerede 

bench-mark.Det betyder som oftest,at hver enkelt stats politiske og administrative 

ledelse på forhånd anstrenger sig for at tilrettelægge politikudformningen 

efter de oppefra kommende symbolske henstillinger. Dette 

gøres i forventning om at få gode karakterer i den årligt tilbagevendende 

peer-review proces. Først Nordisk Råds og senere OECD’s internationale 

læserundersøgelser har således bevirket,at strukturer,relationer og opgaver i 

uddannelsesforvaltningen er til debat i Danmark og i flere andre lande.Vi 

taler også her om en top-down-styring af adfærd, der dog ikke kan siges at 

27

være baseret på formelle juridiske instrumenter.Heraf udtrykket den hierarkisk-symbolske 

internationaliseringsmekanisme. 

Der produceres dog også en stor mængde andet materiale, der ikke har 

den stærke karakter som peer-review og bench-mark-rapporter. Denne 

semi-akademiske litteratur har mere karakter af en slags tænketanksdokumenter,der 

under særlige omstændigheder kan inspirere nationale embedsmænd 

og politikere til at tænke i nye baner.Igen kendetegner denne mekanisme 

både interstatslige organisationer som bl.a. OECD og Europarådet, 

og private organisationer som f.eks. den Trilaterale Kommission og The 

European Round Table of Industrialists. Disse instanser producerer ofte 

uopfordret en stor mængde analyser, hvori der udvikles idéer, der eventuelt 

kan tjene som løsningsmodeller for den nationalt ansatte embedsmand. 

Det internationale niveau fungerer her som en relativ tvangfri inspirationskilde, 

der kan give den internationalt orienterede embedsmand en 

komparativ vidensmæssig fordel i forhold til kolleger,der ikke anvender disse 

kilder (Moravcsik, 1994).Et eksempel er her Transparency International, 

der producerer rapporter med sammenlignelige data om gennemsigtighed 

og korruption i en lang række nationale forvaltninger, og OECD, der producerer 

rapporter om, hvordan en etisk infrastruktur kan opbygges i medlemsstaternes 

forvaltninger. Denne type materiale kan blive ganske interessant 

for embedsmænd,der sidder og mangler vejledning om,hvorledes de 

skal forholde sig til medierne, borgerne eller politikerne i en konkret valgsituation. 

3. En tredje internationaliseringsmekanisme kan kaldes markeds-mekanismen. 

Som tidligere understreget,er det et ubestrideligt faktum,at embedsmændene 

og politikerne fungerer i en international kontekst, der er meget 

anderledes end for blot få år siden.En af årsagerne til dette er den omfattende 

deregulering og opbygning af nye regelsystemer på internationalt plan. 

Denne markedsdannelse vedrører kapital,varer og serviceydelser, men også 

borgere, klienter og kunder. Man taler i den forbindelse ikke kun om den 

private sektors konkurrencedygtighed på eksportmarkederne,men også om 

den offentlige forvaltnings konkurrencedygtighed. Kan forvaltningen producere 

den rette ydelse,til rette tid i den rette kvalitet og mængde? Hvis dette 

ikke er tilfældet, kan forvaltningen så indrettes til at opfylde disse markedsbetingede 

krav? 

Det er i besvarelsen af disse spørgsmål, at det bliver relevant at studere, 

hvorvidt de nationale forvaltninger, og tæt forbundet hermed,de nationale 

velfærdsmodeller, de nationale finansielle systemer, de nationale produk- 

28

tionssystemer, de nationale arbejdsmarkeder og de nationale demokratiske 

politiske institutioner undergår et sådant konkurrencepres,at de må ændres 

fundamentalt.Eller er disse institutioner så modstandsdygtige, at man stadig 

kan forvente en stor grad af diversitet i den offentlige forvaltning mellem 

landene (Christensen & Lægreid,2001; Jacobsson,Lægreid & Pedersen,2001). 

Dette pres for konvergens og modpresset, der bidrager til at opretholde 

særtræk,er et af hovedelementerne i denne internationale markedsmekanisme. 

I modsætning til de to tidligere internationaliseringsmekanismer kan 

man altså ikke her pege på en international instans, der direkte bevirker, at 

forvaltningens struktur, opgaver og relationer må tilpasses. Her taler vi snarere 

om, hvorvidt den offentlige forvaltning, ligesom den transnationale 

virksomhed,er i stand til at opdyrke nye markeder og udvikle nye produkter 

og produktionsteknikker. Hvis dette ikke er tilfældet, vil en given forvaltning 

komme til at stå over for et økonomisk og finansielt konkurrencemæssigt 

pres,der i sidste ende kan betyde dens opløsning.Denne internationaliseringsmekanisme 

gør sig for eksempel gældende, når vi taler om negativ 

integration på europæisk niveau.Gennem negativ integration fjernes nogle 

af de regulative barrierer,der har beskyttet europæiske forvaltningssystemer 

mod hinanden.Herved opstår en form for konkurrencesituation,som stiller 

store krav til tilpasningen. 

4. En fjerde internationaliseringsmekanisme kan kaldes for læringsmekanismen. 

Læring er den proces,der foregår i en socialgruppe eller på individniveau,når 

adfærd ændres som en reaktion på nye indtryk (Hedberg, 1981). 

Der er mange måder at lære på.For eksempel er simpel indlæring et spørgsmål 

om at ændre adfærd i konkrete handlingssituationer, og kompleks indlæring 

vedrører en mere fundamental ændring af de værdier, normer og 

verdenssyn, der gør sig gældende i den offentlige forvaltning. Forskellen på 

de to er væsentlig.Simpel indlæring finder sted kontinuerligt som et resultat 

af den imperfekte erfaringsopsamling, som det enkelte individ eller sociale 

grupper løbende foretager sig i forvaltningen af den offentlige sektor.Kompleks 

indlæring er derimod ikke kontinuerlig.Dybereliggende identitetsrelaterede 

strukturer lader sig kun svært forandre og som oftest kun, hvis der 

finder en brutal aflæring sted som f.eks.i forbindelse med en voldsom international 

krise (Marcussen & Roscher, 2000). 

Der er også mange forhold,der har indflydelse på denne læring.Utilfredshed 

med eksisterende forhold er en af de væsentligste grunde til, at en 

læringsproces igangsættes (Hirschman 1970). Man kunne her tilføje, at den 

tilfældige opdagelse af nye udviklingsmuligheder også igangsætter en 

29

læringsproces.Der kan skelnes mellem tre forskellige typer af læringsdynamik,som 

er relevante i et internationaliseringsperspektiv:Socialisering,imitation 

og tvang (DiMaggio & Powell, 1983;Marcussen, 2000b). 

Socialisering kan her defineres som det fænomen,at nye normer internaliseres 

gennem interaktion med andre personer. Danske embedsmænd og 

politikere deltager i en stadigt stigende rejse- og kontaktaktivitet,og international 

forskning har peget på,at der aftegner sig et mønster i denne aktivitet 

(Jacobsson & Sundström, 1999).Mønstret er karakteriseret ved,at politikere 

og embedsmænd i stadigt stigende grad på uformel vis interagerer med 

kolleger i andre lande på særligt afgrænsede politikområder. Der er dannet 

transnationale segmenter og uformelle netværk; de er holdt sammen af en 

række konsensuelt delte ideer om det politikområde, som de opererer på.I 

disse netværk kan man ubesværet deltage, forudsat at de enkelte nationale 

aktører har internaliseret disse normer for god og legitim adfærd. Der eksisterer 

altså en række internationale „rules of appropriateness“ på en række 

velafgrænsede policyområder, der har en stærk adfærdsstyrende virkning 

(March & Olsen, 1984). 

OECD er et eksempel på et mødeforum, hvor danske embedsmænd 

regelmæssigt – og ofte afskærmet fra mediernes overvågning – mødes for at 

tale sammen. OECD nævner selv, at der årligt mødes ikke mindre end 

40.000 embedsmænd, udelukkende med det formål at „indlære“. EU’s 

mange mødefora i alle stadier af beslutningsprocessen er et tilsvarende 

eksempel.EU adskiller sig dog fra OECD i den forstand,at også de nationale 

politikere her udsættes for en læringsproces.MargaretThatcher talte således 

om,at hendes ministre „were going native in Europe“ (Thatcher, 1993). 

Det er derfor interessant at undersøge, hvorvidt det i en international sammenhæng 

er relevant at tale om komplekse indlæringsprocesser i forbindelse 

med socialisering. 

Imitation er en anden type læringsmekanisme, som ikke nødvendigvis 

behøver at involvere en direkte kontakt med andre internationale aktører. 

Hvis omstændighederne for succesfuld indlæring er til stede – det vil sige 

enten i form af utilfredshed eller opdagelse af nye udviklingsmuligheder – 

vil det være oplagt for de fleste aktører at kaste et blik på, hvordan man 

håndterer konkrete problemstillinger i andre lande. Sammenligning,kopiering 

og inkorporering finder således ofte sted over landegrænser.Som vi tidligere 

har været inde på,er der flere faktorer,der gør international sammenligning 

betydelig nemmere i dag end tidligere – uden dermed være sagt, at 

imitation er et nyt fænomen (Dolowitz & Marsh, 2000). 

30

For det første er nutidens informationssamfund karakteriseret af en umådelig 

strøm af data om alt muligt.Problemet er således ikke at indsamle data, 

men derimod at sortere i de indkomne data.For det andet forekommer det 

også naturligt for en stor del af den offentlige forvaltnings personale at foretage 

konstante sammenligninger med udlandet.De enkelte ansatte har, især 

med de nyere generationers indtog i forvaltningen,et erfaringsgrundlag,der 

typisk ligger langt ud over de nationale grænser, hvilket blandt andet gør 

international bench-marking til en stadig mere anvendt analyseteknik.For 

det tredje hjælper en del internationale organisationer med at producere 

materiale, der direkte sammenligner elementer af enkelte medlemsstaters 

forvaltninger,herunder deres strukturer,opgaver og eksterne relationer. 

Disse forhold vil umiddelbart lede de fleste til at opstille den hypotese, at 

imitation også bringer større og større internationale forvaltningskonvergens 

med sig (Meyer et al., 1997).Dette er imidlertid langtfra altid tilfældet. 

Imitation finder sandsynligvis hyppigere og hyppigere sted i forbindelse 

med forvaltningsreformer, men dette er kun det første skridt i en sådan 

reform.Et andet,og meget afgørende,skridt er,hvordan disse imiterede forvaltningsmodeller 

integreres i den nationale kontekst (Brunsson & Olsen, 

1993;Czarniawska & Sevón,1996).I tråd med nyere skandinaviske organisationsforskning 

vil vi forvente,at de grundlæggende elementer i de nationale 

forvaltningskulturer ikke lader sig forandre særligt nemt. Det er altså sjældent, 

at imitation kan beskrives ved en decideret kompleks indlæringsproces. 

Endelig kan læring have karakter af indirekte tvang.Ovenfor har vi diskuteret, 

hvordan den store internationale produktion af materiale fra tænketanke 

og semiakademiske analyser kan sætte en moralsk dagsorden. Den 

hierarkisk symbolske mekanisme er da også i vid udstrækning sammenfaldende 

med den mekanisme,der her kaldes læring via indirekte tvang.Denne 

særlige type læring kan fremtvinge en form for selvdisciplin,der først og 

fremmest er sat i værk på grund af frygten for at blive udelukket fra „det 

gode selskab“ på den internationale scene.Nogle gange forekommer denne 

eksklusion direkte og åbent – et eksempel herpå er Østrigs udelukkelse fra 

en række diplomatiske fora i Europa i 2000.Vi antager dog, at direkte eksklusion 

er et meget sjældent fænomen i en europæisk kontekst. 

I det omfang der er tale om eksklusion,foregår dette på en mere diskret 

måde og ofte undgås disse situationer,da de involverede parter netop agerer 

med henblik på at undgå denne risiko.Man kan i denne forbindelse tale om 

strategisk læring,der vedrører den adfærdstilpasning,der er begrundet i et 

31

ønske om social accept (Schimmelfennig,2000).Vi taler altså her om en simpel 

læringsproces,der med tiden kan gå hen og få mere grundlæggende og 

komplekse konsekvenser for de involverede aktørers interesser og rolleopfattelser. 

I denne bog er det for det første interessant at undersøge, hvilken dynamik, 

der konkret er på spil i de enkelte kapitler vedrørende forskellige 

aspekter af forvaltningens internationalisering.For det andet er det relevant 

at studere, hvilke forhold der bidrager til,at den ene eller den anden type af 

internationaliseringsdynamik virker, og hvordan disse konkret manifesterer 

sig på et empirisk område. For det tredje er det spændende at udforske, 

hvordan disse mekanismer supplerer hinanden i et historisk perspektiv. For 

at undersøge disse spørgsmål nøjere, har vi valgt at inkludere en række forskellige 

forvaltningsområder,der adskiller sig fra hinanden,hvad angår politikfelt,og 

hvad angår historisk periode. 

HISTORISKE OG SEKTORALE V ARIATIONER I 

FORV A L TNINGSINTERNA TIONALISERINGEN 

Til grund for denne fremstilling ligger, at dansk centralforvaltning er stærkt 

præget af internationaliseringen – selv om der naturligvis også kan være 

administrationsfelter, der holdes uden for denne påvirkning – men at der 

samtidig kan være ganske betydelige forskelle, da også denne del af forvaltningen 

er meget kompleks. Det er derfor relevant at kortlægge og forklare 

disse variationer. 

Vi har allerede diskuteret,hvordan forskellige typer af internationalisering 

er aktive og bidrager til at omforme forvaltningens organisationsstrukturer, 

opgavevaretagelse samt relationer til aktører i omverdenen.Disse forhold vil 

også blive undersøgt som led i vores generelle analysestrategi,der sigter på at 

behandle internationaliseringens præg på forvaltningen over en horisontal 

dimension i form af tid og over en vertikal dimension i form af sektorer.Vores 

viden om, hvordan internationaliseringen i tidens løb, og ikke mindst gennem 

de sidste årtier, har krævet en tilpasning i forvaltningen og har stillet 

diverse sektorer over for forskellige udfordringer, er imidlertid begrænset. 

Det er dog muligt at opstille nogle foreløbige antagelser,der kan efterprøves 

i de enkelte kapitler. De fokuserer netop på disse typer af variationer i forvaltningsinternationaliseringen,for 

i bogens afsluttende kapitel at videreudvikle 

disse antagelser og formulere en række spørgsmål til den fortsatte 

forskning på området. 

32

De sidste ti års interesse for internationalisering – herunder både europæisering 

og globalisering – har været markant.Man skal dog være forsigtig 

med at overdramatisere det helt nye og dugfriske i denne udvikling,idet der 

i forskningen og i den almindelige samfundsdebat også langt tidligere har 

været fokuseret på internationalisering. Meget taler således for, at fænomenet 

i dansk forvaltning heller ikke er nyt. Imidlertid synes det også problematisk 

at drage den konklusion,at internationalisering altid har eksisteret, 

og at der dermed slet ikke kan spores nye tendenser. Umiddelbart er det 

derfor mest realistisk at placere antagelserne om forvaltningens internationalisering 

mellem disse yderpunkter. Denne antagelse kan imidlertid bedst 

kvalificeres ved at studere ændringer over tid mere minutiøst. 

Det er således uklart, hvornår der er tale om egentlige gennembrud og 

skift.Hvornår har fænomenet vundet større udbredelse,samt hvilke typer af 

udfordringer forvaltningens internationalisering kan siges at være reaktioner 

på,hvis man da ikke ligefrem har forsøgt at komme i forkøbet gennem 

egne initiativer. Det er heller ikke klart,om der altid kan noteres fremdrift i 

denne proces,om processen bremses op eller måske ligefrem lider tilbageslag.Dette 

kan ikke blot iagttages over længere perioder,men kan i visse tilfælde 

sikkert også konstateres i et kortere forløb. Endelig kan en fokusering 

på ændringer over tid også søge at kortlægge, hvilken territoriel udvikling 

forvaltningen reagerer på. Er forvaltningsinternationaliseringen med andre 

ord led i en europæisk integrationsproces, globalisering eller andre former 

for internationalisering? Flere former kan her være aktive, og det er derfor 

relevant at udforske, hvilke der er dominerende, samt hvordan de spiller 

sammen eller måske undertiden endog modarbejder hinanden.Ved opstillingen 

af disse spørgsmål kan også formuleres den antagelse, at forvaltningsinternationaliseringen 

ikke alene er en mangetydig størrelse,men også følger 

alt andet end en lineær udvikling.Denne antagelse beror på en differentieret 

forståelse af internationaliseringsprocessen, hvor brud eller stilstand anerkendes,uden 

at den generelle tendens til internationalisering nødvendigvis 

drages i tvivl. 

Som vi tidligere har nævnt, diskuteres spørgsmålet om internationalisering 

ofte på et generelt plan, hvor der reflekteres over internationaliseringens 

relevans for „staten“,uden at erfaringer fra forvaltningen behøver at 

indgå. I det omfang erfaringer fra forvaltningen imidlertid inddrages, gøres 

der dog sjældent forsøg på at skelne mellem internationaliseringens betydning 

for de institutionelle forhold inden for forskellige politikområder.Som 

baggrund for vores studier antages imidlertid, at der er betydelige variatio- 

33

ner på tværs af sektorer – og dermed naturligvis også i spørgsmålet om 

enkeltsager. Det er også meget naturligt at tage udgangspunkt i netop sektorer, 

da der i Danmark er en stærk tradition for at danne politik i relativt 

lukkede sektorer. 

Det er også en almindelig erkendelse ved studiet af politiske og administrative 

institutioner inden for rammerne af etablerede nationale politiske 

systemer, at der kan være markante forskelle på politikområder. Det ville 

således være mærkeligt,hvis internationaliseringen i form af europæisering 

og globalisering m.v. ikke også blev oplevet og håndteret forskelligt af forvaltningen 

og havde forskellige konsekvenser for de enkelte forvaltningsgrene. 

Det er på dette punkt vigtigt at kvalificere antagelsen om sektorbetingede 

forskelle på internationaliseringen yderligere.Her vil det være interessant at 

undersøge, om politikområder, der er tidligt institutionaliserede i en dansk 

sammenhæng, synes mere resistente over for internationaliseringen end 

områder, der relativt sent er blevet institutionaliserede. Det er således sandsynligt, 

at områder med et udbygget nationalt forvaltningsapparat, med 

opgaver der traditionelt er bestemt af en dansk dagsordenfastsættelse og med 

stærke relationer mellem forvaltningen og en række organiserede interesser 

evner at opretholde disse egenskaber.Dette betyder ikke,at disse politikområder 

ikke er præget af internationaliseringen, men det er på væsentligt 

andre betingelser. Med fokus på ældre og nye sektorer har vi dog kun taget 

nogle enkelte spørgsmål vedrørende sektorer op, og de er på ingen måde 

dækkende til at få et mere samlet overblik over internationaliseringens forskellige 

udtryksformer. Det kan meget vel tænkes,at andre træk ved sektorernes 

internationalisering er lige så vigtige eller måske i visse tilfælde af 

endnu større relevans. Disse spørgsmål vil derfor blive mere indgående 

behandlet i bogens afsluttende kapitel. 

Det er ikke muligt inden for denne fremstillings rammer at undersøge 

forvaltningens internationalisering med samme intensitet over en meget 

lang historisk periode. Imidlertid vil en række historiske hovedtræk blive 

behandlet i Tim Knudsens bidrag, der med udvalgte nedslagspunkter spænder 

over en næsten tusindårig periode,men har vægt på de senere århundreder. 

Dette er en meget ambitiøs opgave, men selv om der kun kan tages 

enkelte spørgsmål op, skulle kapitlet alligevel sætte den aktuelle internationalisering 

ind i et større perspektiv og pege på, hvilke emner inden for den 

ældre del af forvaltningsinternationaliseringen der med fordel kan tages op 

til yderligere behandling. 

34

I det næste kapitel af Jørgen Grønnegård Christensen tager vi et langt skridt 

frem mod i dag,idet mønstre af embedsmændenes aktiviteter studeres tilbage 

i 1970’erne og i slutningen af 1990’erne.Fokus er her på den europæiske 

dimension,som netop i denne periode fik stigende betydning.Med Torben 

Beck Jørgensens kapitel afsluttes den historiske behandling af internationalisering,idet 

der på baggrund af en omfattende spørgeskemaundersøgelse gives 

et aktuelt billede af forskellige forvaltningsniveauers oplevelser af og reaktioner 

på internationaliseringen. 

Med disse tre historiske eller longitudinale bidrag får vi et indblik i nogle 

processer, der kan danne baggrund for at formulere nogle skarpere antagelser 

om forvaltningsinternationalisering i historisk lys.Da de forskellige historiske 

perioder ikke har lige stor vægt i disse bidrag, vil det ikke være 

muligt at give et systematisk indblik i forvaltningsinternationaliseringen 

over tid. Men vi vil kunne påvise, at fænomenet ikke er helt nyt, og at der 

også i de senere år er en række interessante nuancer i den måde, hvorpå 

internationaliseringen er håndteret i forvaltningen. 

Den anden række af bidrag forholder sig også til den historiske dimension,men 

er dog primært rettet mod at afdække forvaltningsinternationaliseringen 

på nogle udvalgte politikområder.Af nogle vil disse områder nok 

blive opfattet som „low politics“,da de ikke beskæftiger sig med de egentlige 

klassiske udenrigspolitiske kerneinteresser, hvor „high politics“ angiveligt 

skulle råde. I denne sammenhæng ville denne sondring imidlertid ikke 

kunne anvendes til at skelne mellem de sektorer, der specielt behandles i 

separate kapitler.Derimod skelnes der mellem gamle og nye politikområder 

præget af henholdsvis tidlig og sen national institutionalisering.Dette betyder,at 

undersøgelsen af fødevarepolitikken af Carsten Daugbjerg og Flemming 

Just beskæftiger sig med et meget veletableret område, der økonomisk og 

politisk har haft stor betydning i dansk politik,og som er blevet udfordret af 

internationaliseringen. 

Det samme gælder det arbejdsmarkedspolitiske felt,der behandles af Carsten 

Strøby Jensen,hvor konfliktløsninger i udpræget grad har tradition for at 

blive håndteret inden for nationale rammer af private organisationer og i et 

samspil mellem private organisationer og myndigheder,således som det også 

har været tilfældet inden for reguleringen af landbruget.Som eksempler på 

nyere politikområder, der er institutionaliseret efter 2. verdenskrig,analyseres 

henholdsvis bistandspolitik af Gorm Rye Olsen, hvor administrationen af 

støtte m.v. til lande i den tredje verden studeres,og energipolitik af Mogens 

Rüdiger,hvor hovedlinjerne i forvaltningens tilpasning og reaktion på inter- 

35

nationale udfordringer analyseres.Disse fire bidrag udgør på ingen måde en 

komplet liste over relevante sektorer, men erfaringerne om,hvordan de i 

større eller mindre udstrækning er blevet præget af internationaliseringen 

kan være et udgangspunkt for videre sektorstudier. Det kan derved hjælpe 

os med at kvalificere antagelser om, hvordan forvaltningsinternationaliseringen 

udvikler sig. 

noter 

1 Et forvaltningsinternationaliseringsperspektiv, der har til formål at studere, hvordan 

forhold i staternes internationale kontekst har indflydelse på specifikke elementer 

i den nationale forvaltning, er i andre sammenhænge blevet kaldt et 

„second-image reversed“ perspektiv (Gourevitch, 1978). Denne fremstilling har 

flere relationer til den eksisterende forskning, men kan særligt karakteriseres som 

værende en del af denne såkaldte „second image reversed“ litteratur, der i de senere 

år har fået en opblomstring uden for Danmark i forskellige udformninger (bl.a. 

Cowles, Caporaso & Risse, 2000; Hanf & Soetendorp, 1998; Héritier et al., 2001; 

Knill, 2001; Rometsch & Wessels, 1996). 

36

kapite l 2 

FRA POLITICUS TIL POLITICUS? 

FORV ALTNINGSINTERN A TION ALISERING 

I ET HISTORISK PERSPEKTIV 

tim knudse n 

INTERNA TIONALISERING 

ER ET GAMMELT FÆNOMEN I 

Emnerne kosmopolitisme og forvaltningsinternationalisering er aktuelle. 

Med undtagelser, som f.eks.Uffe Østergård, overser mange nok,at det ikke 

er helt nye fænomener. Forvaltning har på visse måder været internationaliseret 

– eller i al fald europæiseret – al den tid,Danmark har eksisteret som en 

politisk enhed med noget,der kunne kaldes forvaltning.Forvaltningsinternationalisering, 

her forstået som læring på internationalt grundlag, er et 

1000-årigt fænomen i Danmark. 

Men internationaliseringen har antaget andre former. Internationaliseringen 

var i århundreder langt mindre organiseret end i vore dage – hvis vi 

da lige ser bort fra den indtil reformationen allestedsnærværende Romerkirke. 

Internationaliseringen efter reformationen byggede langt mere på 

kosmopolitisme i uddannelsen,til en vis grad endog på internationale karriereforløb 

og på internationale netværk.Internationalisering efter reformationen 

var dermed først og fremmest international socialisering af embedsmænd 

eller kommende embedsmænd.Disse former for internationalisering 

aftog, efterhånden som nationalstatsidealet tonede frem. Men der er altså 

intet nyt i, at ideer, forvaltningsinnovationer og policy-udvikling vandrede 

mellem politiske enheder.Det nye i det store historiske perspektiv er,at der i 

dag er opstået mellemstatslige organisationer i et hidtil ukendt omfang.Så 

sent som i midten af 1800-tallet blev der kun afholdt 2-3 konferencer og 

kongresser om året af mellemstatslige organisationer. I dag ligger antallet på 

omkring 4000.I 1909 fandtes der 37 mellemstatslige organisationer i verden.I 

1996 var der 260 (Held et al., 1999: 53).Genuin international forvaltning 

var endnu til 1945 et forholdsvist begrænset fænomen,men har siden 

udviklet sig eksplosivt. 

Ved siden af de mellemstatslige organisationer har der også udviklet sig et 

37

væld af internationale private organisationer med stor betydning for offentlig 

forvaltning, især faglige organisationer og vidensformidlende organisationer. 

Hvis vi undlader at lægge megen vægt på den periode,hvor kirken dominerede,så 

kan vi forenklet sige,at vi siden reformationen er gået fra personlig 

internationalisering til organiseret internationalisering. 

Lidt mere nuanceret kan udviklingen sammenfattes på følgende måde: 

Engang var det ikke mindst embedsmandsuddannelsen og embedsmandskarriererne, 

der var internationaliserede/europæiserede. Så lukkedes der på 

disse punkter mere og mere omkring nationalstaterne.Til gengæld internationaliseredes 

forvaltningsteknikker og institutioner mere og mere.Så skabtes 

også internationale organisationer.Senere kom egentlige mellemstatslige 

organisationer. 

NOGLE FORBEHOLD 

VEDRØRENDE NÆRVÆRENDE SKITSE 

Kapitlet lægger hovedvægten på en skitse af udviklingen fra reformationen 

(1536) til 1945. For dog lige at gøre opmærksom på Romerkirkens enorme 

betydning for europæisk kultur i almindelighed og den tidlige forvaltningsudvikling 

i særdeleshed er der nogle bemærkninger,som rækker helt tilbage 

til den tidlige opbygning af det kristne kongedømme i Danmark.Og på den 

anden side er der også enkelte bemærkninger om udviklingen efter 1945. 

Nærværende korte kapitel har hermed bemærkninger om en lang historie 

på mindst 900 år! Det siger sig selv, at den begrænsede plads betyder, at 

behandlingen af emnet bliver mere kursorisk,end det nok fortjener. 

Men den begrænsede plads er ikke den eneste grund til kapitlets skitsepræg.Selv 

om der nu er skabt en dansk forvaltningshistorie (jf. Knudsen, 

2000a, 2000b),så foreligger der ikke særlige forvaltningshistoriske undersøgelser 

af internationalisering.Kun på enkelte punkter har vi en mere systematisk 

dokumentation,f.eks.ved vi en del om embedsmænds uddannelsesrejser 

i udlandet i det 17.og 18.århundrede. 

DEN SÆRLIGE EUROPÆISKE D Y N AMIK 

Internationaliseringen har ikke udfoldet sig jævnt og fremadskridende evolutionært. 

I middelalderen og den tidligt moderne tid var forvaltning 

uddannelsesmæssigt og karrieremæssigt mere internationaliseret – eller ret- 

38

tere europæiseret – end i nationalstatsidealets storhedstid i det 19.og 20. 

århundrede. 

Før nationalstatsidealets storhedstid var forvaltningsudvikling et fælleseuropæisk 

anliggende. Ganske vist var Europa splittet op i mange politiske 

enheder, der rivaliserede, bekrigede hinanden og indgik skiftende alliancer 

på kryds og tværs. Men hen over den politiske opsplittethed strakte sig et 

vidtgående kulturelt fællesskab, som først gradvist blev hæmmet af de voksende 

nationalstaters territoriale konsolidering. Kombinationen af politisk 

opsplittethed og en vidtgående elitekulturel enhed var det helt særlige ved 

Europa,som adskilte denne verdensdel fra andre verdensdele.Det var en,og 

måske den vigtigste,af flere helt særlige forudsætninger for at fostre moderniteten,som 

Europa besad (Knudsen, 1995). 

Universiteterne var institutioner, som de europæiske eliter delte. Derfor 

kunne ikke alene ideer, teknikker og institutionsmodeller bevæge sig ret 

frit.Det kunne også de personalemæssige ressourcer. Man kunne forberede 

sig på at blive embedsmand ved de universiteter, man ønskede – hvis man 

altså bare lige kunne finansiere de kostbare rejser og studieophold! Man 

kunne efter afsluttede studierejser træde i europæiske fyrsters og statsbyggeres 

tjeneste,uden at der nødvendigvis spurgtes til,hvor man var født.Loyaliteten 

var et personligt troskabsforhold.Der var intet abstrakt statsborgerforhold. 

Spredningen af ideer, teknikker, institutionsmodeller og personale kunne 

dog hæmmes af lokale interessekonstellationer, der mere eller mindre realistisk 

led af xenofobi og angst for ændringer og konkurrence udefra.I stedet 

for at åbne sig kunne man i stedet lukke af. Det er formentlig en meget 

naturlig reaktion på det nye og ukendte,men den er farlig. 

Vi kan sætte den særlige europæiske dynamik i relief ved at sammenligne 

med forholdene uden for Europa.Hvis vi går mere end 400 år tilbage,er det 

vanskeligt at hævde, at der var noget særligt avanceret ved Europa – endnu. 

Kina var på en lang række områder teknisk og organisatorisk mere avanceret 

end Europa helt frem til 1600-tallet.Papir er således en blandt en lang række 

kinesiske opfindelser. Det kinesiske kejserrige forbød oversøisk handel af 

frygt for, at private erhvervsinteresser skulle vokse sig stærke og af frygt for 

„nedbrydende“ kulturelle forbindelser. Kina levede i splendid isolation fra 

andre politiske enheder og satsede på lukkethed og ufrihed i stedet for åbenhed 

og dynamik (f.eks. Landes, 1998).I perioder var det under trussel om 

dødsstraf forbudt at forlade Kina.Man så alene på verden uden for Kina som 

en trussel om barbari.Kina blev tvangsåbnet af vestlige magter. Først efter 

1949 fik Kina et egentlig udenrigsministerium. 

39

Lukketheden havde sat Kina bagud. Det havde formentlig ikke anfægtet 

Kinas position i Asien, hvis man fortsat blot havde svagt udviklede asiatiske 

konkurrenter.Men balancerne blev forskubbet,fordi Europa i løbet af nogle 

få århundreder gennemløb en forrygende teknologisk,organisatorisk,økonomisk 

og militær udvikling,der i 1800-tallet for alvor skubbede også til Asien. 

Ingen europæisk stat er på samme måde som Kina så sent som i det 20. 

århundrede blevet internationaliseret fra et nulpunkt.I de europæiske statsbygningsprocesser 

var den mellemstatslige interaktion et integrerende element.I 

modsætning til et stort og ret isoleret kejserrige som Kina kunne 

isolation og lukkethed i det sammenhængende og indbyrdes kommunikerende 

Europa,hvor mange hundreder statsbygningsprojekter udfoldede sig 

på et relativt lille område,hurtigt blive livsfarlig.Europæiske lande blev presset 

til løbende at sammenligne sig med konkurrenterne og lære af de bedste, 

hvis de ville overleve.Darwinistisk udskillelse sorterede hurtigt mange stivnede 

statsbygningsprojekter fra, mens de lærende, dynamiske og åbne projekter 

alt andet lige lettere overlevede og ekspanderede (Knudsen, 1995). 

FØR REFORMATIONEN 

Det var på basis af en kulturel arv fra antikken og kirkekulturen,at det middelalderlige 

så politisk opsplittede Europa fik et større kulturelt fællesskab 

end i antikken. Forestillingerne om en middelalder uden megen gensidig 

kontakt og rejseri holder mest for den store majoritet af bønderne,men ikke 

for den intellektuelle elite.De læsende og skrivende rejste voldsomt meget i 

middelalderen (jf. Nordberg, 1987). Den førreformatoriske udvikling af en 

dansk kongelig forvaltning byggede på den know-how,som den fælleseuropæiske 

organisation,Romerkirken,besad.Det antages fra dansk historikerside, 

at der ikke længe efter kristendommens indførelse til kongens hof må 

være blevet knyttet gejstlige sjælesørgere, som imidlertid også blev kongens 

sekretærer.Efterhånden vandt skriftligheden frem.Kongens kancelli opstod 

antageligt omkring 1135 ved en udskillelse fra kongens private kirkelige 

kapel.Omkring år 1200 var der et veludviklet kancellivæsen drevet af gejstlige, 

fra kansler til kancelliskrivere. De gejstlige udgjorde den eneste stand, 

der med sikkerhed kunne læse og skrive.De gejstlige beherskede det fælleseuropæiske 

lærdomssprog,latin.De var lovkyndige med viden om romerret 

og kirkeret,og de sad som regnskabskyndige.Derfor byggede dansk forvaltningsudvikling 

uundgåeligt på fælleseuropæisk uddannelse og viden (Olesen, 

2000). 

40

Samtidig var de gejstlige egnede som diplomatiske udsendinge. Derudover 

kan de store ærkebispers,Assers, Eskils,Absalons og Anders Sunesens 

indflydelse på rigets styre og stormagtspolitik vanskeligt overdrives.De havde 

en tredobbelt rolle,som det endnu volder historikere vanskeligheder helt 

at tolke:Ved siden af i varierende grad og af og til i et stærkt spændingsforhold 

at være kongens mænd, så var de også pavens fuldmægtige, samtidig 

med at de var rekrutteret fra rigets stormandsslægter – og det forbliver 

uklart,i hvilket omfang de også varetog disse slægters interesser. 

Først efter reformationen i 1536 slår et helt klart alternativ til de gejstlige 

som embedsmænd igennem:Adelige som havde uddannet sig gennem akademiske 

studier.Men det var vel at mærke fortsat en uddannelse på et internationaliseret 

grundlag. Fra slutningen af 1500-tallet var grundlaget især 

udlandsrejser til fremtrædende universiteter (Pedersen, 2000: 91). 

EFTER REFORMATIONEN: UNIVERSITETERNES 

OG RIDDERAKADEMIERNES INTERNA TIONALE 

Europa fik med universiteterne et alternativ til de kirkeligt kontrollerede 

videnscentre. 

Reformationen mindskede kirkens betydning som spreder af forvaltningslærdom.Til 

gengæld fik universiteterne en voksende betydning. Det 

første var etableret i Bologna allerede i 1088 i oprør mod kirkens vidensmonopol. 

Det var dog især det i 1150 etablerede parisiske universitet, som 

kunne tilbyde en lidt bredere uddannelse.Efterhånden som flere universiteter 

blev grundlagt,kunne de unge adelige – til en vis grad også borgerlige – 

rejse rundt i Europa på „Le grand Tour“.Det var en rejse gennem en række 

lande til en længere række universiteter. I Danmark blev denne uddannelsesvej 

taget i brug især efter reformationen. Reformationen havde givet en 

voldsom forøgelse af kronens besiddelser, som både muliggjorde og nødvendiggjorde 

et større forvaltningsapparat. Kronen måtte især løse problemet 

ved at forlene jorde ud til lensmænd.Men samtidig var en velfungerende 

og efterhånden også mere stationær centralforvaltning i København en forudsætning 

for en opbygning af et stort militærapparat. Den mest brugte 

arbejdskraft i København var unge adelige. 

Studierejsens storhedstid faldt i 1600-tallet og langt op i 1700-tallet.Den 

datidige diskussion om den ideale embedsmand var fælleseuropæisk (Stolleis, 

1990: 227). Der synes ikke at være afgørende nationale variationer i 

forestillingerne. Overalt i Europa var den første prioritet ikke at sikre sig 

41

embedsmænd med kvalifikationer, men overhovedet at sikre sig embedsmænds 

loyalitet. Så forventede man også konventionelt gudfrygtighed.Var 

disse forudsætninger opfyldt,kunne man dernæst se på de formelle og uformelle 

kvalifikationer. Mange af de uformelle kvalifikationskrav kender vi 

også i dag,f.eks.det hurtigt at kunne overskue en sag og dens sammenhænge 

uden at forfalde til vidtløftighed (Gøbel, 2000: 115).Dertil kom integritet i 

livsførelsen,et krav som endnu findes i nutidens uklare krav om decorum.Thi 

„eine bösen Leidenschaften verfallene Staatsdienerschaft könne ein Land 

nicht gut regieren“ (Stolleis, 1990: 216). Så skulle man være ubestikkelig, 

oprigtig,diskret,udvise troskab og være i stand til at overholde tavshedsforpligtelser 

(Stolleis, 1990). 

Man skulle have en meget bred faglig viden – specialisering kom først rigtigt 

ind med juristernes fremgang i slutningen af 1700-tallet.Sprogfærdigheder 

var desuden vigtige.Man skulle kunne adskillige sprog,men god retorik 

og skriftlig formuleringskunst var også vigtige egenskaber hos den gode 

embedsmand.Dertil viden om historie og politik,hjemlig og europæisk 

statsviden (statistik) og jurisprudens (Stolleis, 1990: 213f). 2 

En onkels anbefalingsskrivelse af en ung mand,der søgte stilling i Danske 

Kancelli i 1734, summerer det meget godt op:„Han frygter Gud,besidder 

mere videnskaber end de fleste af hans år,forstår adskillige sprog og fører en 

god pen“ (Efter Gøbel, 2000: 135). 

Derudover kunne det gavne med en meget bred vifte af færdigheder – 

ikke mindst sociale. Ridning, fægtning og dans var det f.eks. altid godt at 

beherske.Høflighed og gode manerer var også vigtige egenskaber.Det skulle 

kunne mærkes, at man tilhørte en elite med fælleseuropæiske kulturfærdigheder. 

Studierejsen fandtes i tre varianter,der passede til forskellige størrelser forældrepunge:Vi 

kan kalde varianterne discount, standard og luksus.Alle tre 

fulgte efter studier ved Københavns Universitet (etableret 1479) eller et af de 

ret kortlivede danske ridderakademier. Studierne havde i sig selv allerede 

gjort den unge studerende til noget af en polyhistor. Gudfrygtighed,teologisk 

viden, retorik og sprogkundskaber (særligt latinsk sprogbeherskelse), 

kendskab til den antikke kulturarv,humanistisk dannelse og naturvidenskabelige 

indsigter kunne indgå i en sådan uddannelse.Vidunderbarnet Peter 

Schumacher,der immatrikuleredes som 12-årig,disputerede flere gange,og 

emnerne i de disputationer, hvori han deltog,antyder alsidigheden.Den 

senere Griffenfeld disputerede bl.a. Om forestillingers væren, der behandlede 

spørgsmålet om,og hvordan forestillinger og ideer var „virkelige“.Han dis- 

42

puterede eller responderede også ved disputationer Om de moralske dyder i 

almindelighed, Om den naturlige gudserkendelse, Om urinvejene, Om nerverne og 

om De egenskaber,en god tilhører bør have (Olden-Jørgensen, 1999: 24-36). 

Discount-rejsen varede et par år og gik til universiteter som dem i Leipzig, 

Göttingen (først oprettet 1737 og i særlig grad indrettet på at uddanne 

vordende embedsmænd ved Europas formentlig bedste statskundskabsfakultet),Jena,Halle, 

Rostock ogWittenberg.Dertil kom,at universiteterne i 

Lund og Kiel også kunne være rejsemål.Standard-rejsen varede op mod fire 

år og omfattede tillige Nederlandene med det internationale lærdomscenter 

i Leiden samt Amsterdam.Leiden var i tiden 1660-1813 kommende danske 

embedsmænds favorituniversitet (Gøbel, 2000: 131).Rejsen kunne eventuelt 

udvides med en afstikker over kanalen,hvor Oxford var det foretrukne 

mål,eller til de spanske Nederlande (nuværende Belgien) eller Frankrig. 

Men den virkelige „grand Tour“ i de tilfælde, hvor penge ikke var et problem,varede 

op til 10 år og i et par enkelte ekstreme tilfælde 14-15 år. Den 

omfattede ud over Nordtyskland og kanalegnene også Sydeuropa. 

Det var så langtfra alene af akademiske grunde,man gjorde en sådan rejse. 

De vigtigste diplomatiske og handelsmæssige sprog var fransk, italiensk og 

spansk, og de lod sig næsten kun lære på højeste niveau under et længere 

udlandsophold. Samtidig gav rejsen et kendskab til lande og folk, som ikke 

kunne erhverves på anden måde i en tid uden elektroniske medier. Kendskab 

til kultur og historie var rejsens andet hovedformål.Det tredje formål 

var for fremtidige embedsmænd at blive en „politicus“.Det var ikke en politiker 

i moderne forstand,for på den tid skelnede man ikke mellem politikere 

og embedsmænd.Det var en kombination af politiker, eventuelt statsmand, 

og embedsmænd.En politicus havde forstand på de menneskelige samfunds 

indretning og besad dømmekraft nok til at give en hersker praktiske råd.En 

politicus skulle altså besidde både indsigt,viden og realitetssans.Realitetssans 

kunne ikke alene erhverves ved boglige studier, den krævede også livserfarenhed 

(Olden-Jørgensen, 1999: 44). 

Et fjerde formål kunne være at opbygge et netværk af internationale akademiske 

kontakter. Når man efter endt studierejse sad hjemme som 

embedsmand,kunne man drage nytte af sådanne kontakter gennem brevskrivning.Det 

var en måde,hvor på man fortsat kunne holde sig informeret 

om udviklingen i andre europæiske lande. 

Da den store udlandsrejse forudsatte velhavende forældre – eller i nogle 

tilfælde kongelig støtte – var uddannelse til embeder begrænset til meget få. 

Systemet var ekstremt elitært. Samtidig kunne det kun give et begrænset 

43

udbud af kandidater til embeder. Derfor var det begrænset, hvor langt man 

ad denne vej kunne nå til en kvalificeret og professionel embedsmandselite.I 

nogle tilfælde viste det sig umuligt at besætte embeder med de rigtige folk 

(Jespersen, 2000: 140f). 

Værdien af de udenlandske studier var der heller ikke altid enighed om. 

Holberg ville med Jean de France illustrere, at studierejser kunne føre til 

unge mænd, som var overfladiske og opblæste narre. Frederik IV (1699- 

1730) var ikke begejstret, „thi ved de udenlands rejser forødes ikkun penge 

unyttigt, går ud af landet og gør en del subjecta uduelige og unyttige til 

nogen retskaffen nytte og tjeneste“ (Gøbel, 2000: 132). På Frederik IVs tid 

blev der også af embedsmænd anket over,at de unge embedsmænd manglede 

viden om fædrelandets historie og politik.Og Holberg efterlyste moralfilosofi 

og naturfilosofi. Denne kritik lå bag etableringen af den juridiske 

uddannelse i København i 1736, der i 1746 fik en særlig statsvidenskabelig 

gren for studerende,der sigtede mod „et til staten eller politien henhørende 

embede“.Disse administrationsstuderende skulle mest eksamineres i naturog 

folkeret,politicum,offentlig ret og statsret,mens der skulle gås lettere hen 

over tysk-romersk ret og proces (Gøbel, 2000: 138). 

Man kunne i princippet gå i tjeneste hos en hvilken som helst fyrste, der 

ville have en.I det dansk-norske monarki har man blandt 824 embedsmænd 

fundet 96 født i tyske stater og 18 i „øvrige stater“. Derudover var der ikke 

overraskende 250 fødte i Slesvig,Holsten eller Norge (Gøbel, 2000: 37). 

Man forventede, at ledende embedsmænd lydefrit kunne skifte mellem 

flere sprog. I slutningen af 1700-tallet skrev de ledende embedsmænd overvejende 

på tysk og fransk,og det daglige omgangssprog var for mange tysk. 

Men man skulle også beherske dansk.Både dansk og tysk var forvaltningssprog 

i monarkiet.Hos flere embedsmænd (og også en konge som Christian 

VIII) ser man,at man også i private breve og dagbøger skifter helt uanstrengt 

mellem fransk,tysk og dansk.Primus motor i de danske landboreformer, 

C.D.Reventlow,skrev desuden i flere tilfælde betænkninger i både en dansk 

og en tysk udgave. Han eksemplificerer en næsten fuldkommen tosprogethed 

(Bjørn, 1992: 102f). 

Spørgsmålet, om fyrsterne kunne rekruttere internationalt eller burde 

holde sig til undersåtterne fra deres rige, var omdiskuteret. Der var blandt 

forvaltningsteoretikere i begyndelsen af 1600-tallet de, der anbefalede, at 

fyrsterne især for justitsvæsenets og hærledelsens vedkommende holdt sig til 

en national rekruttering (Stolleis, 1990: 208).Men det kunne i praksis være 

svært at finde de virkeligt egnede undersåtter. På det punkt var forholdene 

44

anderledes,da det danske monarki nærmede sig år 1800.I mellemtiden havde 

den westfalske revolution og absolutismen gjort et stort arbejde. 

DEN WESTFALSKE P ARENTES 1 6 48-1945 

Det moderne statssystems regnes oftest for født med den westfalske fred i 

1648. Det er også rimeligt nok, hvis man ikke begår den fejl at tro, at systemet 

satte sig igennem på en gang.Man etablerede en programmatisk institutionel 

ramme,et mulighedsvindue,som efterhånden blev udfyldt.På mange 

måder kan det først siges at være blot tilnærmelsesmæssigt virkeliggjort 

omkring år 1800.Men det ændrer ikke ved,at man ved freden i 1648 fastlagde 

nogle principper, som kan opsummeres på følgende måde:Verden består 

af – og er opdelt i – suveræne stater,som ikke anerkender nogen overordnet 

myndighed; lovgivning og dens håndhævelse er stort set i hænderne på 

enkeltstater;international ret tilsigter et minimum af regler for sameksistens 

mellem staterne.Permanente relationer mellem staterne er et mål;alle stater 

er lige for loven, retlige regler tager ikke hensyn til magtasymmetri; uenigheder 

mellem staterne afgøres ofte med magt. Der er meget få retlige hindringer 

for brug af magt,og international ret giver kun minimal beskyttelse; 

det er staternes kollektive interesse at fjerne hindringer for staternes manøvrefrihed 

(jf.Held et al., 1999: 38). 

Disse principper skulle gøre en ende på den uoverskuelige mosaik af politiske 

enheder med meget mangeartede og uigennemskuelige indbyrdes 

relationer,som hidtil havde udgjort Europa. 

En række stater blev efter 1648 absolutistiske og gik i spidsen for at udfylde 

det mulighedsvindue,som freden i 1648 skitserede.Den engelske forsker 

Perry Anderson er kendt for sit store arbejde om absolutismen. Anderson 

sammenfatter fem institutionelle nyskabelser, som ledsagede absolutismens 

opkomst: 1. En stående hær (evt. flåde), 2. Et centraliseret bureaukrati, 3.Et 

reguleret statsomfattende skattesystem, 4. Et permanent stående diplomati 

med ambassader og 5. Systematiske statslige politikker til handelens og produktionens 

fremme (Anderson, 1974: 29). 

Den westfalske fred havde skitseret en ramme, som absolutismen gradvist 

udfyldte, således at de sociale, økonomiske og kulturelle forskelle inden for 

staterne blev nedharmoniserede. Udviklingen pegede fra stænder til de 

abstrakte statsborgere, nationen og folket.Absolutismen betød imidlertid 

også større forskelle mellem staterne. Der blev skabt politiske fællesskaber 

med en voksende følelse af national identitet (Held et al., 1999: 36).Staterne 

45

stræbte mod at gøre sig så ressourcemæssigt,herunder uddannelsesmæssigt, 

uafhængige og stærke som muligt. Grænserne mellem staterne var nu klarere 

definerede og forbindelserne hen over dem mere regulerede, bl.a.gennem 

det nu permanente diplomati. Diplomatiet blev mere og mere en særlig 

enklave, der bevarede mere af den fælleseuropæiske kultur end den øvrige 

forvaltning. 

UDDANNELSESMØNSTRETS N A TIONALE P ARENTES 

Den gradvise opbygning af grænser mellem staterne og uddybningen af forskellene 

pegede logisk hen mod,at også de nationale grænser for embedsmænds 

uddannelser og karrierer blev højere. 

Indfødsretten,som faktisk blev inventeret i København i det oldenborgske 

monarki i 1776,bl.a.som reaktion på de mange embedsmænd af tysk oprindelse 

og Struenseetiden,indvarslede, at forvaltningerne med tiden skulle 

gøres afhængige af patriotisme og efterhånden også bundet til det nationale. 

Andelen af tyskere født uden for den danske konges besiddelser var da også 

højere frem til Struensees fald i 1772 end senere (Gøbel, 2000: 41). Men for 

Gehejmestatsrådets 3 og andre vigtige statsorganers vedkommende er det 

faktisk først fra 1848, at den nationale rekruttering tages rigtigt alvorligt 

(Gøbel, 2000: 39). I enevældens storhedstid havde det gjaldt, at jo højere 

man kom i hierarkierne, jo højere var andelen af mænd født uden for riget 

(Gøbel, 2000: 43). Særlig udenrigstjenesten var præget af udlændinge 

(Gøbel, 2000: 44). 

Da det i det meste af Europa var næsten umuligt for andre end adelige at 

blive topembedsmænd, bliver „udlændinge“ i denne sammenhæng også 

næsten synonymt med adelige. Kampen for fordanskning af forvaltningen 

var derfor også en kamp for at gøre det lettere for borgerlige også at opnå de 

absolutte topposter. Under Napoleonskrigene gik fordanskningen af forvaltningen 

stærkt frem, men først i 1847 gled den sidste norskfødte ud af 

dansk centraladministration (Gøbel,2000:47).Tiden omkring 1848-64 markerede 

den endelige fordanskning af regering og forvaltning. Udviklingen 

mod en nationalisering af uddannelse og karriererne gik langsommere end 

nok normalt formodet.Men den gik sikkert. 

“Le grand Tour“ var for længst sygnet hen.Det var i det danske rige sket 

noget hurtigere end andre steder, fordi der her forbavsende tidligt var en 

omfattende borgerlig rekruttering til embedsmandskorpset. Dels skyldtes 

det en bevidst politik hos flere konger,som ikke ønskede at være så afhængi- 

46

ge af adelen, som forgængerne havde følt sig før enevældens indførelse i 

1660. Dels også, at de danske konger havde større succes end de fleste konkurrenter 

med at udvikle sunde statsfinanser, således at man kunne betale 

borgerlige embedsmænd en nogenlunde kontinuert løn – hvad der var 

mere nødvendigt med uformuende borgerlige end adelige.De relativt gode 

statsfinanser fremmedes også af, at monarkiet efter 1720 i modsætning til de 

fleste andre europæiske lande længe undgik ruinerende krige. Egentlig 

nepotisme, patronisme og salg af embeder veg hurtigere i Danmark end i 

mange andre lande. Dertil kom,at med forvaltningens vækst blev sønner af 

embedsmænd i stigende grad også rekrutteret. I 1787 var kun 10% af 

embedsmændene sønner af jordejere,hvilket er forbavsende lavt i det agrare 

Danmark og forbavsende lavt i sammenligning med det meste af Europa, 

hvor sønner af adelige godsejere fyldte godt op blandt embedsmændene 

(Gøbel, 2000: 59).Andelen af adelige embedsmænd faldt fra 42% i 1672 til 

10% i 1810 (Gøbel, 2000: 107).De adelige udgjordes især af enevældens egen 

(ny)adel,mens personer med adelskab, der stammede fra før enevælden,var 

færre.Dog steg andelen af adelige,jo højere man kom op i hierarkierne.Og 

først efter 1772 mistede Gehejmestatsrådet sit præg af at være en forsamling 

af storgodsejere (Gøbel, 2000: 109 og 112). 

Borgerskabets børn havde ofte sværere ved at finansiere en europæisk studierejse 

end adelige og godsejersønner. Samtidig skrantede de danske ridderakademier. 

Ridderakademiet i København nåede aldrig at producere 

mere end en halv snes kandidater og lukkede allerede 1710. Sorø Akademi 

udviklede det første danske forsøg på at skabe en statskundskabsuddannelse, 

men kandidatproduktionen tørrede ud for endelig at forsvinde helt i 1790’- 

erne.I stigende grad var uddannelsen alene foregået på det eller de nationale 

universiteter. Københavns Universitet fik mere og mere monopol på 

embedsmandsuddannelse. Og efter Napoleonskrigene var jurauddannelsen 

definitivt blevet kongevejen til et embede. Statens forvaltning var blevet et 

meget vigtigt afsætningsmarked for universitetet. Bureaukratiseringen var 

skredet så langt frem,at regeldeduktion for de fleste embedsmænd var blevet 

lige så vigtig eller vigtigere end de bredere kvalifikationer, som „politicus“ 

besad.Daniseringen af rigets forvaltning blev næsten fuldkommen i 1864,og 

dansk stod som det eneste forvaltningssprog, når der ses bort fra dele af 

Islands forvaltning,selv om der blev talt fem hovedsprog i riget.Senere blev 

færøsk og grønlandsk dog anerkendt, og på Færøerne kom færinger lidt 

efter lidt ind i forvaltningen. 

I en i et historisk perspektiv relativ kort periode kunne det måske i dansk 

47

småstatsperspektiv se ud,som om forvaltningsforandring først og fremmest 

skulle anskues i et nationalstatsligt perspektiv.Men man levede i en verden af 

rivaliserende imperier,hvor internationaliseringen og den gensidige påvirkning 

antog nye former. 

IMPERIALISTISK RIVALISERING OG 

ORGANISERET INTERNA TIONALISERING 

Teknikker og institutionsmodeller er hyppigt blevet spredt ved efterligning 

af skiftende successtater.Viden om udviklingen i andre lande spredtes via 

udveksling af universitær og akademisk viden,diplomati og fra slutningen af 

1700-tallet et voksende antal tidsskrifter. Statsforvaltningernes ledere søgte 

at holde sig informeret om udviklingen i andre statsapparater. I Danmark 

orienterede man sig i midten af 1800-tallet især om udviklingen i Preussen 

(Knudsen, 2000b). 

Tiden frem mod år 1900 bød på industrialisering af krigen,rustningskapløb 

og kapløb mellem stormagterne om at forme imperier. Men perioden 

bød også på en meget stor international handel og nye former for internationalisering.Den 

tid var mere modsigelsesfyldt end ofte antaget. 

Sidste halvdel af 1800-tallet betød en eksplosiv udvikling af nye professioner. 

Perioden er ganske simpelt den store gennembrudsperiode for professioner. 

Kommunikationsmidlerne blev stadigt bedre,og i sidste tredjedel af 1800- 

tallet foregik en eksplosiv vækst i antallet af internationale organisationer for 

mange faggrupper, statistikere, ingeniører, byplanlæggere, jurister, økonomer 

osv. Professionaliseringen fremmede spredning af ideer, teknikker og 

institutioner. Nu var det også professionernes egeninteresse i at holde sig 

orienteret om udviklingen,der drev værket.I 1867 dannedes f.eks.en „Permanent 

International Committee of Architects“,som mest var beskæftiget 

med at placere professionen i de respektive samfund. 

Udviklingen af infrastruktur og international handel skabte i sig selv 

behov for internationale organisationer, f.eks. en international telegrafunion 

(1865), en international postunion (1874), organisationer for jernbanesamarbejde 

(1884 og 1890),søfartssamarbejde (1894),radiotelegrafsamarbejde 

(1906),vejsamarbejde (1909),organisation for standardisering af vægt 

og mål (1875), organisering til beskyttelse af patenter og industrielle rettigheder 

(1883), samt kunstnerisk ophavsret (1886),toldsamarbejde (1890) og 

international handelsstatistik (1913).Der var endvidere samarbejde om bl.a. 

48

opretholdelse af lov og orden,herunder om straffesystemer (1875) samt om 

forvaltning ved International Institute of Administrative Sciences (1910). 

Den internationale organisationsdannelse var mellemstatslig, men i endnu 

højere grad ikke-statslig. 

I nogle henseender – f.eks.handelsmæssige – blev verden fra 1870 til 1914 

mindst lige så „globaliseret“ som nutiden. Der foregik sideløbende med 

imperialistisk konkurrence også en genoplivning af middelalderlige idealer 

om en europæisk fælleskultur, nu udvidet til hele verden.Det blev tiden for 

opfindelsen af verdenssprog som volapyk (1878) og esperanto (1887).Det var 

også fredsbevægelsernes og den gryende pacifismes tid.Pacifismen og fredsbevægelsen 

slog igennem fra 1890’erne samtidig med en voksende international 

spænding. Det førte bl.a. til etableringen af et permanent organ til at 

mægle i internationale konflikter (1899) samt den internationale domstol i 

Haag i 1907. Fra dansk side bidrog arkitekten Martin Nyrop med et forslag 

til et fredspalads i Haag.Samtidig blev der holdt internationale fredskongresser. 

Der var planer om et internationalt parlament.Planer for en verdensregering 

blev lagt frem. I 1912 blev der fremlagt et projekt til hele verdens 

kommunikationscenter. Byen skulle bl.a.være et permanent hjemsted 

for de olympiske lege, som var genoplivet i 1896 som noget ganske andet 

end nutidens professionaliserede, kommercialiserede og dopede tv-underholdning.Fredsbevægelsen 

slog stærkt igennem i de største lande,bortset fra 

Tyskland.International turisme blev for første gang til et fænomen for andet 

end samfundets absolut rigeste. Og aldrig var fremskridtstroen så stor som 

før 1914.Udviklingen blev støttet af jernbanens,dampskibets og telegrafens 

fremgang. 

Naturligvis spredtes ideer også af en hastigt voksende mængde bøger og 

tidsskrifter. Fra omkring år 1900 blev processen også understøttet af nye 

muligheder for at trykke fotos i bøger og tidsskrifter. 

Der foregik også en probleminternationalisering,f.eks.på sundhedsområdet,hvor 

man bekæmpede kolera (international organisation 1851) og andre 

sygdomme samt sygdomsstatistik gennem samarbejde over grænserne. 

Eksempelvis etableredes år 1900 en international kommission vedrørende 

nomenklaturen for dødsårsager. Man kan endvidere nævne Association 

internationale d’économie sociale (1856) og Association internationale pour 

le progrés des sciences sociale (1862),Association internationale contre la 

tuberculose (1902),General Association of Municipal Health andTechnical 

Experts (1905), Institut internationale de bibliographie sociale (1905) og 

Office internationale d’hygiène publique (1907) samt en organisation ved- 

49

ørende offentlige bade og renlighed (1912).Man førte også en kamp mod 

slavehandel og et internationalt kontor blev etableret i 1890. 

Internationale udstillinger begyndende med Londons Great Exhibition i 

1851 blev afholdt.Udstillinger gik fra at være rene handelsmesser til at blive 

ambitiøse forsøg på at vise og sprede alle menneskehedens frembringelser i 

teknik,videnskab og kultur.Der var sædvanligvis også plads til at vise menneskehedens 

socialpolitiske og boligmæssige fremskridt.„Civiliserende“ 

udstillinger var blevet et must.Især Londons og Paris’regelmæssige verdensudstillinger 

trak samtidig en vækst i antallet af internationale kongresser og 

organisationer med sig.Man kan her nævne en serie Congrés internationaux 

d’hygiène et de démographie startende i 1876.Nogle af disse initiativer 

var mest skueretter, men andre førte til spredning af praktiske ideer. F. eks. 

blev franskmanden Henards banebrydende metode til beregning af trafikstrømme 

spredt på kongresser fra 1906,og i de følgende år blev nye vejbygningsmetoder 

også spredt på samme måde (Sutcliffe, 1981).Alle de tidlige 

danske byplanpionerer rejste i stort omfang og deltog bl.a.ofte i kongresser 

(Knudsen, 1985, 1988b). 4 Danskere var således blandt de første, der fik 

demonstreret Henards metode (Knudsen, 1985).Det hele kulminerede med 

First International Congress ofTown Planning and City Life i Gent i 1913, 

hvor 22 regeringer og 150 byer var repræsenterede. 

Fra 1886 til 1900 blev afholdt 853 internationale kongresser. Fra 1900 til 

1914 eksploderede det internationale samarbejde. Pariserudstillingen år 

1900 havde 83.000 udstillere og 50 millioner gæster.Fra 1900 til 1913 inklusive 

blev afholdt 2.271 internationale kongresser. I samme periode blev 

grundlagt 304 internationale ikke-statslige organisationer,dobbelt så mange 

som var grundlagt i hele perioden 1693-1900 (Sutcliffe, 1981). 

Ud over det organiserede samvirke var der også fortsat individuelle studierejser.Danske 

planlæggere rejste f.eks.til England,USA og Tyskland.Nogle 

af dem arbejdede også i en årrække i udlandet og sendte planer og ideer 

hjem til danske fagtidsskrifter (Knudsen, 1985: 175). 

HVEM PÅVIRKEDE HVEM? 

Det var blevet imitationens store tid.Der var mange påvirkningsretninger.Fra 

Europa til USA, men lige så meget den anden vej. Mellem de europæiske 

stormagter indbyrdes.Og mest fra stormagter til mindre lande som de nordiske, 

mindre den anden vej.Og så var der påvirkninger mellem små lande 

som de nordiske indbyrdes.Men på mange måder kom det nye tyske, vold 

50

somt dynamiske kejserrige nok alligevel til at blive den mest påvirkende 

statsbygningsproces – selv Lenin interesserede sig forTysklands eksempel for 

at udvikle forestillingerne om en ny planøkonomi.Kejserriget kombinerede 

en vellykket og hurtig urbanisering, industrialisering og intellektuel 

dynamik med en bred accept af en videreførelse af en usædvanlig førindustriel 

og førdemokratisk offentlig intervention i økonomi og i samfundsliv, 

der bl.a. førte til verdens første erklærede velfærdsstatsambitioner fra 1879. 

Få,herunder Max Weber, så før 1914 de institutionelle begrænsninger og 

farer iTyskland. 

Ser vi f.eks. på den københavnske byplanlægning – København var op 

mod år 1900 Europas næsthurtigst voksende storby – så har en undersøgelse 

af den københavnske stadsingeniørs bibliotek vist en dominans af tysksprogede 

fagtidsskrifter og bøger frem til omkring 1908-09.Først i 1909 dukkede 

en engelsk bog op.En lignende tysk dominans ses i stadsingeniørens rejsedestinationer.Der 

er tillige eksempler på forsøg på at kalkere tyske byplanlove 

(Knudsen, 1985, 1988a).Selv den engelske ide om „havebyer“ nåede i første 

omgang Danmark viaTyskland (Knudsen, 1988a).Tanken om havebyen 

blev knyttet sammen med fredsbevægelsen.Nogle af ideerne til de „engelske“ 

havebyer havde englænderne hentet fra tyske middelalderlige borgbyer. 

Samtidig var hele den britiske byplanlægningsbevægelse inspireret af den 

stærke kommunale planlægning af de tyske byer. 

De nordiske lande havde derudover særlige samarbejdsmønstre i en slags 

praktisk skandinavisme. I 1903 afholdtes f.eks. en nordisk bybygningskongres 

i København. Danske jurister deltog fra 1870’erne i et nordisk lovgivningsamarbejde,hvori 

man hentede lovmodeller hos hinanden.I 1919 stiftedes 

Nordisk Administrativt Forbund,der i de første halvtreds år af sin eksistens i 

langt højere grad var forum for tværnordisk ideudveksling og debat,end det 

er nu. Den senere déroute for det nordiske forvaltningssamarbejde kan 

enhver konstatere ved at blade alle årgange for forbundets tidsskrift igennem.Men 

i øvrigt er der ikke foretaget større og mere systematiske forvaltningshistoriske 

undersøgelser af dette nordiske samarbejde. 

Rundrejser eller indhentning af materiale fra andre lande synes også i de 

mindre internationaliserede ministerier at være en standardprocedure ved 

enhver væsentlig udvikling af teknikker, institutioner og i nogle tilfælde 

også ved lovgivning (se f.eks.Østergaard, 1998: 62-63 og 74).Formentlig var 

det kun de ministerier, hvor en selvtilfreds forestilling om at være førende i 

verden efterhånden satte sig igennem, der i nogle tilfælde undlod sådanne 

undersøgelser. Det kunne formentlig gælde f.eks. Socialministeriet. Et 

51

enkelt studie indikerer, at det var tilfældet i dette ministerium i al fald på et 

tidspunkt langt henne i det 20.århundrede (jf.Larsen & Schultz, 1984).Men 

nogen systematisk dokumentation foreligger dog ikke vedrørende ministeriernes 

traditioner for at lade udlandsrejser og -studier indgå i beslutningsforberedelse. 

Et interessant – men ubelyst – spørgsmål er, hvorvidt henvisninger til 

foretrukne modellande i sig selv havde en legitimerende effekt.Selve det,at 

man i perioder ret mekanisk henviser til de samme modellande,kunne tyde 

på,at man ikke altid forsøger åbent at lære af andre, men at man også i høj 

grad skæver til muligheden for at legitimere. 

Det har slået denne forfatter,at selv stærke saglige argumenter til fordel for 

at studere islandske forvaltningsforhold,hvor de måtte afvige fra danske,kan 

afvises.De preller af, fordi Island ikke kan være et legitimerende modelland 

for Danmark,uanset at forholdene i Islands centraladministration ofte ligner 

de danske,hvorfor man netop i Island bedre kan studere,hvordan forskellige 

modifikationer af det danske system ville fungere. 

Derimod virker det i vore dage formentlig i sig selv legitimerende for et 

ændringsforslag, at det foreslåede tiltag allerede er afprøvet i f.eks. Sverige, 

Norge, USA og Storbritannien.I andre perioder var det som nævnt Tyskland,der 

havde denne formentlig legitimerende rolle. 

I Danmark foregik omkring år 1900 en hastig urbanisering, og de større 

kommuner rejste ud i verden – navnlig til de tysktalende lande – for at lære 

om ejendomsbeskatning,institutionsdrift,sporvejsdrift og „kommunesocialisme“ 

(Kolstrup, 1996). I Københavns Kommune var det i mange år en 

refleks at sende et par mand til Tyskland,hvis man skulle indføre noget nyt. 

Efter 1.verdenskrig viser der sig en lidt større interesse for Storbritannien og 

USA. 

Under 2. verdenskrig forberedte man sig på efterkrigstiden.Tysk inspiration 

var faldet i kurs.Nu fulgte man diskussionerne om en kommende velfærdsstat 

i Storbritannien og den britiske „New town-bevægelse“.Man læste 

amerikaneren Lewis Mumford for at fodre visionerne om hyggelige 

naboskabsforstæder. Briten Abercrombie var en anden inspirator. Den 

berømmede Finger-plan fra 1947 for Københavns udbygning var en direkte 

følge af denne påvirkning (Knudsen, 1988b). 

Den nordiske påvirkning stod også under besættelsen og den umiddelbare 

efterkrigstid i høj kurs. Ombudsmandsinstitutionens gennemførelse i 1955 

og den danske offentlighedslov fra 1970 er de mest markante udtryk for 

svensk påvirkning.I begge tilfælde kan den afgørende dagsordensættelse af 

52

disse institutioner dateres til besættelsestiden (Knudsen, 2000b). Men også 

Administrationskommissionen af 1960, der dyrkede departements-direktoratsmodellen, 

arbejdede under inspiration fra Sverige. Sverige har ikke 

ministerstyre,og ministerniveauet var og er helt adskilt fra den daglige sagsbehandling 

i styrelserne. I 1955 havde Norge under en lignende svensk 

påvirkning arbejdet sig hen mod en departements-direktoratsmodel. 

Efterkrigstiden førte til et gennembrud for angloamerikansk påvirkning. 

Megen inspiration kom via det nydannede OEEC eller direkte fra USA. 

Det drejede sig om produktivitetsfremme, teknologiudvikling,forskningsstøtte, 

nye management-metoder, egnsudvikling, byplanlægning, regionplanlægning 

og efterhånden landsplanlægning. Man talte om uddannelse 

som investering,uddannelsesøkonomi,forsvarsøkonomi,energiøkonomi 

og udbygning af infrastrukturen – et nyt begreb oprindeligt stammende fra 

amerikansk militærterminologi. Det var opgaver og problemkredse,der var 

fremmede for mange politikere og traditionelle jurister.Egentlig var økonomerne 

heller ikke godt forberedte på disse områder, men de var alligevel 

ofte de første til at gribe de nye udfordringer. Dermed øgede de deres jobterritorium 

(Knudsen, 2000b: 75). 

Et nyt syn på forvaltningspersonalet kom også ind i efterkrigstiden.Også 

her var inspirationen angloamerikansk.Lige efter krigen fik Københavns 

Kommune,med inspiration fra Skotland,samarbejdsudvalg.Og i 1949 anbefalede 

en betænkning oprettelsen af statslige samarbejdsudvalg (Knudsen, 

2000a: 88). 

I 1950’erne studerede Københavns Kommune og staten igen engelske og 

amerikanske ansættelsesteknikker og uddannelse.Tillige så man på personalepleje.Human 

ressource tænkning i modsætning til klassisk bureaukratisme 

blev fremhævet. I forlængelse heraf blev Danmarks Forvaltningshøjskole 

etableret på forsøgsbasis i 1963 for at blive permanent i 1965 (Andersen & 

Born, 2001: 50 ff.). 

Den angloamerikanske indflydelse kan findes hos enhver nutidig departementschef 

med respekt for sig selv.Han slår om sig med udtryk som „hands 

on“, „NPM“, „commitment“, „performance“, „turn around“ og „best 

practice“.Og han tager på internationale efteruddannelseskurser. 

Danmark har imidlertid ikke alene været importør af begreber,teknikker, 

institutioner mv.,men også eksportør. Det mest oplagte eksempel på (videre-) 

eksport er ombudsmandsinstitutionen. Selv om ombudsmandsinstitutionen 

blev hentet af Danmark i Sverige, så lykkedes det især for den første 

danske ombudsmand at overbevise en lang række andre stater om,at institu- 

53

tionen i den danske udformning var fortræffelig.Institutionen blev snart 

spredt til en lang række andre lande – næsten som om den var en dansk 

invention.En senere ombudsmand har lyrisk kaldt institutionen:„A Gift 

from Scandinavia to theWorld“.Udsagnet om,at „the Danish office has served 

as an important model for many of the numerous Ombudsman institutions 

all over the world“, er ubestrideligt (jf.Axmark & Gammeltoft-Hansen, 

1995).Bagved aner man også,at de skandinaviske velfærdsstater efter 2.verdenskrig 

har haft en legitimerende modelrolle i dele af den øvrige verden. 

AFSLUTNING – INTERNA TIONALISERING 

GENNEM 1 000 ÅR 

Pointen med dette kapitel er først og fremmest at erindre om, at internationalisering 

ikke i sig selv er noget nyt.Det,vi i dag kalder internationalisering,er 

tværtimod en integrerende del af det særligt europæiske,der gjorde, 

at Europa på nogle få århundreder drev modernitetens teknologiske,organisatoriske,økonomiske 

og militære udvikling frem.Herved banedes bl.a.vejen 

for globaliseringen.Uden at være opmærksom på internationaliseringens – 

eller rettere her europæiseringens – betydning for,hvad der lidt selvsmagende 

er kaldt det europæiske mirakel, er man ikke i stand til at vurdere nutidens 

forvaltningsinternationalisering,herunder hvilke proportioner den 

har,og hvilke særtræk den måtte have i sammenligning med fortiden.Kapitlet 

her danner således baggrund for læsningen af de øvrige kapitler i bogen. 

Romerkirken udgjorde frem til reformationen den vigtigste ramme for 

internationalisering af både forvaltningsuddannelse,forvaltningskarrierer og 

forvaltningsmæssig know-how. Efter reformationen blev forvaltningsinternationaliseringens 

hovedkilde i stedet de store dannelsesrejser til europæiske 

universiteter.Men når det drejer sig om uddannelse inden embedsansættelse 

og det senere karriereforløb, er vi i Danmark – og det meste af det øvrige 

Europa – gået fra internationaliserede forløb frem mod nationale forløb i 

det klassiske bureaukratis tidsalder i første halvdel af det 20. århundrede. 

Landegrænsernes betydning voksede. 

Grænserne blev dog aldrig absolutte. Selv ikke i det lille beklemte Danmark 

efter 1864. Selv i den mest nationale tidsalder var en del af forvaltningen 

af kultur kosmopolitisk. I udenrigstjenesten bevaredes en aristokratisk 

og kosmopolitisk elitekultur,længe efter at embedsmænd i andre ministerier 

var begyndt at blive rekrutteret fra brede lag af befolkningen (Knudsen, 

2000a). 

54

Det er paradoksalt,at de to mennesker, som i perioder under den tyske 

besættelse fik den største indflydelse på Danmarks skæbne og internationale 

stilling,var en halvsvensker og en halvtysker,henholdsvis Udenrigsministeriets 

direktør og lederen af departementsstyret,den ambitiøse Nils 

Svenningsen,og gesandten i Washington,Henrik Kauffmann.Begge blev 

først som voksne danske statsborgere.Den ekstravagante kosmopolit Kauffmann 

var født som tysk statsborger og tilbragte det meste af sit liv uden for 

Danmark (Lidegaard, 1999). 

Samtidig med at personinternationaliseringen mindskedes,steg kommunikationsmidlernes 

omfang og hurtighed mellem landene. I stedet for personinternationalisering 

kom en voksende organiseret internationalisering.I 

f.eks. private – det hedder på nu-danglish „non-governmental“ – professionelle 

og kulturelle organisationer.Ofte meget sektorspecifikke.Men også 

efterhånden i egentlige mellemstatslige organisationer. 

Som nævnt er der egentlig heller ikke i sig selv noget helt nyt i det. Middelalderens 

Romerkirke skabte indtil reformationen en fælleseuropæisk 

organisatorisk ramme for udspredning af know-how. Men nu er forvaltningsinternationaliseringen 

spredt over en lang række internationale,specialiserede 

organisationer.Specialiseringen er ikke en egenskab ved internationaliseringen 

i sig selv, specialiseringen er et træk ved moderniteten,som 

naturligvis også må afspejles i internationaliseringen. 

Siden 1945 er det westfalske statssystem for alvor blevet udfordret. Den 

klassiske suverænitetsforestilling er blevet anfægtet.Suveræniteten er modificeret,og 

der er opbygget nye typer mellemstatslige organisationer.Selv om 

mellemstatslige organisationer også kendtes før 1945, så har de efter 1945 

ikke alene fået et langt større omfang,men også en langt mere indgribende 

rolle i forhold til den enkelte stat.Vi ser også tegn på,at rejseri (interrailgenerationen), 

den forberedende forvaltningsuddannelse (f. eks. med 

ERASMUS-studieophold) og den efterfølgende forvaltningskarriere med 

en pendlen mellem nationale institutioner og internationale organisationer 

skaber en personlig (gen-)internationalisering (jf.Jensen & Olsen, 2000). 

55

noter 

1 Martin Marcussen, Karsten Ronit, Bengt Jacobsson, Torben Beck Jørgensen og 

Johan P. Olsen skylder jeg tak for konstruktive bemærkninger til tidligere udkast 

til dette kapitel. 

2 Det bemærkes, at termen embedsmand her anvendes anakronistisk. Den slog først 

igennem i dansk sprogbrug i løbet af 1700-tallet. Indtil da talte man om f.eks. kongens 

tjenere. 

3 Gehejmestatsrådet var under enevælden det centrale regeringsorgan med ansvar 

for den globale politiske rådgivning af majestæten. Heri sad nogle få gehejmestatsministre 

med stor erfaring. Da kongen var enevældig, var det formelt set helt op 

til kongen, hvor meget og hvordan han ville bruge sine gehejmestatsministre, og 

der er i perioder eksempler på, at en konge negligerer Gehejmestatsrådet – typisk 

med uheldig politik til følge. Forhandlingerne i Gehejmestatsrådet foregik i den 

sene enevælde skiftevis på dansk og tysk, alt efter emnet. 

4 Der kan dokumenteres dansk deltagelse i al fald i Bordeaux 1895, Paris 1904, Liège 

og London 1905, London og Genève 1906,Wien 1908, Berlin 1910 og Antwerpen 

1913 (Knudsen, 1985). 

56

kapite l 3 

DEN FLEKSIBLE 

OG ROBUSTE FORVALTNING 

jørgen grønnegård christe nse n 

INTERNA TIONALISERINGENS P ARADOKS 1 

Deltagelsen i det internationale og især det europæiske samarbejde har stillet 

de nationale forvaltninger over for nye krav.Det er i løbet af 1990’erne blevet 

almindeligt at se udviklingen som en del af en globalisering,der har gennemhullet 

de nationale grænser og gjort nationalstatens institutioner utilstrækkelige 

og forældede. Opgaver, som de tidligere magtede, må nye og 

stærke inter- og overnationale institutioner påtage sig,for de nationale regeringer 

og deres forvaltninger, ja,sågar deres parlamentariske institutioner, 

har ikke længere og vil i fremtiden slet ikke have en kapacitet,der magter 

den globale udfordring med dens nye, meget større og først og fremmest 

meget anderledes opgaver. 

Der er det rigtige i påstanden,at transaktionerne på tværs af grænserne er 

taget til i omfang.Varer og tjenesteydelser, kapital og mennesker, idéer og 

normer krydser og gennemtrænger grænserne i et omfang,som er stort og 

større end tidligere. Men der er langt fra denne korrekte iagttagelse til den 

uafviselige determinisme, som præger internationaliserings- og globaliseringstesen. 

Der er endnu længere fra disse iagttagelser til en situation, hvor 

nationalstatens institutioner mister deres opgaver og relative autonomi.Og 

det er ingenlunde sikkert, at en stigende internationalisering og globalisering 

vil få de nationale institutioner til at konvergere, når det gælder deres 

organisatoriske indretning og virkemåde. 

Påstanden er her, at det sidste også gælder den offentlige forvaltning på 

nationalt og subnationalt niveau,og den kendsgerning finder støtte,når man 

iagttager den centrale forvaltning i Danmark og de andre EU-lande. Der er 

noget paradoksalt i denne konservative påstand.For et større internationalt 

samkvem og et mere og mere omfattende og stærkt institutionaliseret samarbejde 

har stillet de nationale regeringer og parlamenter over for nye problemer,som 

også har udfordret deres centrale forvaltninger.Der er umiddelbart 

to ting i den internationale udfordring af de nationale regeringer og 

57

deres forvaltninger:For det første har de skullet sikre en effektiv repræsentation 

af regeringens politik i de internationale fora,hvor man fører forhandlinger 

og træffer beslutninger med konsekvenser for dem.For det andet har 

de skullet sikre, at deres forvaltning er i stand til at håndtere de problemer, 

der knytter sig til gennemførelsen af de aftaler og beslutninger, som man 

internationalt har forpligtet sig til.Paradokset bliver synligt i samme øjeblik, 

man erkender, at selv om den administrative tilpasning til internationaliseringen 

er et organisatorisk must, så er det ikke nødvendigvis ensbetydende 

med den nationale administrations inkorporering i en ny og transnational 

forvaltning. Den politiske deltagelse i det internationale samarbejde og tilpasningen 

af den nationale administration kan snarere være forudsætningen 

for at bibeholde en fortsat relativt høj grad af autonomi i den offentlige politik. 

Der er et andet paradoksalt træk ved den form for internationalisering, 

der har fundet sted i de seneste halvtreds år,og som især karakteriserer deltagelsen 

i EU. Den er administrationskrævende. Der er tale om en stærkt 

reguleret internationalisering. Det gælder, hvad enten man derigennem 

søger at afbøde internationaliseringens politisk uønskede eksternaliteter, 

eller på internationalt og især europæisk niveau at formulere en fælles politik 

som forudsætning for økonomiske og sociale transaktioners uhindrede 

passage over de nationale grænser. Hvis „den hule stat“, som især engelske 

politologer har talt og skrevet meget om, manifesterer sig på den måde, har 

udhulingen i det mindste ikke ført til en udtynding af nationalstaternes 

administrative kapacitet og organisatoriske ressourcer.I takt med den delvise 

overførsel af kompetencen til at formulere offentlig politik til overnationalt 

niveau har man set en udvidelse af den nationale forvaltnings ressourcer og 

dens organisatoriske kapacitet.Internationaliseringen er altså lige så lidt som 

decentraliseringen på nationalt niveau ledsaget af en nedbrydning af den 

centrale forvaltning. 

Med den formulering af problemet er der langt til globaliseringstankens 

determinisme, hvor der ikke er noget valg,og hvor det gælder om at passe 

sig til,hvis udviklingen ikke skal fare forbi eller direkte hen over nationale 

institutioner, hvis beslutningstagere ikke kender deres besøgelsestid.Der er 

snarere tale om, at man tilpasser sig, fordi udviklingen tilsiger det, og især 

fordi man har besluttet sig for at deltage aktivt i det internationale samarbejde.Det 

sker med det dobbelte sigte,at man forventer at kunne gøre sin indflydelse 

gældende, når man i internationalt regi forhandler ny eller ændret 

politik, og at man tilsvarende ved implementeringen af den på nationalt og 

subnationalt niveau har en række organisatoriske valg.Strategien kan da 

58

endnu en gang vise tilpasningens paradoksale træk.De nationale regeringer 

engagerer sig og deltager i et internationalt samarbejde,som kræver institutionel 

og administrativ tilpasning,men denne tilpasning sker med det sigte 

og den effekt,at man beskytter evnen til med betydelig autonomi at fastlægge 

sin egen offentlige politik. 

Der er med andre ord for de nationale myndigheder to muligheder for at 

gøre deres indflydelse gældende:Når politikken bliver til,og når de efterfølgende 

skal omsætte den til administrativ praksis.I det førstnævnte tilfælde er 

ministerierne og centraladministrationen i fokus,i sidstnævnte er det nødvendigt 

at udvide perspektivet til også at omfatte den subnationale administration.Analysen 

omfatter altså de organisatoriske aspekter af den proces, 

som har fundet sted,i takt med at landets internationale relationer er blevet 

udvidet i forhold til den klassiske udenrigspolitik. Her monopoliserede 

Udenrigsministeriet og udenrigstjenesten statens relationer til andre lande, 

og deres altoverskyggende opgave var sikringen af landets suverænitet og af 

dets statsborgeres rettigheder, når de bevægede sig uden for de nationale 

grænser.Andre grene af forvaltningen havde et tilsvarende monopol inden 

for deres sagområder og havde som deres eneste betydende opgave at bistå 

ved formuleringen og gennemførelsen af den politik, som nationale politiske 

institutioner besluttede. 

Hvordan tilpasningen er sket, er emnet for dette kapitel, som dækker 

perioden fra 1970 og frem til årtusindskiftet, altså det tidsrum, hvor Danmark 

modstræbende og med visse forbehold tilsluttede sig De europæiske 

Fællesskaber,der senere skiftede navn til Den europæiske Union. Af samme 

grund står den administrative tilpasning til medlemskabet af EU i centrum 

for analysen. Det er i omfang, dybde og dynamik anderledes end andet 

internationalt samarbejde,Danmark ellers deltager i,og har derfor stillet forvaltningen 

over for større krav. Billedet af forvaltningens internationalisering 

er ikke desto mindre først komplet ved inddragelsen af de andre og 

mindre prætentiøse former for samarbejde, der finder sted i Europarådet, 

NATO, OECD, mellem de nordiske lande og i de globale organisationer 

inden og uden for FN-systemet.Den administrative internationalisering 

indebærer således en udvidelse af både udenrigstjenestens og den interne 

forvaltnings klassiske funktioner, hvorfor en vigtig side af tilpasningsproblemet 

er den organisatoriske afgrænsning af deres opgaver i forhold til 

hinanden. 

59

TILPASNINGENS POLITISKE LOGIK 

Der ligger fire simple ræsonnementer bag hypoteserne om en alt i alt gnidningsfri 

tilpasning af centraladministrationen til en internationaliseret verden. 

Det første hviler på en påstand om, at offentlige myndigheder uden 

modstand påtager sig nye og større opgaver.Der er to teoretiske forklaringer 

på det, som trækker i samme retning. Den ene henviser til den loyalitetsnorm,som 

meritbureaukratiet bygger på,og som tilsiger,at embedsmændene 

loyalt påtager sig de opgaver, som bliver pålagt dem,fordi de har en forpligtelse 

til det.Den anden peger på,at det også er i deres interesse.En organisation 

med større opgaveportefølje nyder alt andet lige større magt og prestige, 

og den står stærkere i den kamp om ressourcer,som er medbestemmende for 

embedsmændenes karriere. 

Det andet ræsonnement hviler på den observation, at offentlige myndigheder 

ikke er etableret i og ikke fungerer i et politisk tomrum.Der er eksterne 

interesser,ofte i form af interesseorganisationer,som foretrækker én organisering 

af opgaverne frem for andre,fordi det giver dem de bedste muligheder 

for at gøre deres indflydelse gældende, herunder for at holde aktører med 

mere eller mindre modstridende interesser på afstand.En kombination af 

denne tankegang med det første ræsonnement leder til en forventning om 

stor stabilitet i den administrative organisation. Forvaltningens embedsmænd 

har en tilskyndelse til det, og den falder sammen med interesserne 

hos de dominerende aktører i deres politiske omgivelser. Hovedhypotesen 

bliver da en forventning om forvaltningens loyale tilpasning til de ændrede 

krav, som følger af internationaliseringen inden for de etablerede politiske 

rammer. Umiddelbart skal man således forvente tilpasning,men derimod 

ikke radikale forandringer og slet ikke mere omfattende institutionelle 

reformer. 

Det tredje ræsonnement går ikke imod en sådan overordnet formulering af 

hypotesen,men udelukker heller ikke radikal forandring.For ganske vist er 

fordelingen af opgaver mellem forvaltningens forskellige grene og de procedurer,som 

regulerer opgaveløsningen,i en form for langsigtet ligevægt,som 

ingen politiske eller administrative aktører er i stand til at forstyrre,bare fordi 

de foretrækker en anden løsning. Logikken er, at man ikke rokker med 

båden,hvis der er stor usikkerhed om de langsigtede konsekvenser,et sådant 

krav kunne få for en selv,hvis ligevægten først er forstyrret.Alligevel ser man 

til tider ganske stærke forandringer, som bryder stabiliteten.Resultatet er 

ikke en permanent tilstand af uligevægt,men derimod forbigående perioder 

præget af forandringer,indtil der er etableret en ny ligevægt,der er anderle- 

60

des end den tidligere, men som igen kan vise sig at være stabil over en lang 

periode.Teorien taler om en brudt ligevægt – eller et „punctuated equilibrium“ 

(Jones, 1994: 214-220). Spørgsmålet er, hvordan man forklarer de 

midlertidige ligevægtsbrud, som fører til radikale, snarere end lineære og 

ofte inkrementelle tilpasninger. 

Det fjerde ræsonnement bygger som det første på to forskellige forklaringer, 

som imidlertid trækker i samme retning. Grundantagelsen er fælles og i 

øvrigt identisk med den, der indgik i det første led i tankegangen ovenfor. 

Den er, at ledelse og medarbejdere villigt påtager sig nye og flere opgaver, 

men at de omvendt gør,hvad de kan for at holde fast på dem,de allerede har. 

Når de ikke altid er i stand til det, er forklaringen for det første, at der er 

nogle objektive grænser for organisationens kapacitet.Der kan derfor være 

situationer, hvor man på forhånd giver op og enten delegerer til lavere led i 

hierarkiet,eller uden modstand overlader visse opgaver til andre organisationer 

(Mohr, 1982: 102-123). Den anden situation starter fra samme antagelse.Forskellen 

er,at man her griber chancen for at udvide organisationens 

opgaver og rolle med alt,hvad det som allerede nævnt indebærer for ledelse 

og medarbejdere. Igen er antagelsen,at det ikke sker i et politisk tomrum. 

Der kan derfor på tilsvarende måde være eksterne organisationer, som ser 

ændringen af opgavernes omfang og karakter som en åbning,hvor de kan 

springe til for at få en organisatorisk løsning,som i højere grad er i pagt med 

deres interesser.Dermed er der også en situation,hvor der er plads til strategiske 

alliancer mellem dele af administrationen,hvor ledelsen ser en mulighed 

for at ekspandere, og interesseorganisationer, som foretrækker en organisatorisk 

omlægning,som de tror vil forbedre de institutionelle rammer for 

deres interessevaretagelse. 

I internationaliserings- og globaliseringstankegangen ligger en hypotese 

om udhuling af de nationale institutioner og i forlængelse heraf en øget 

konvergens mellem landene,hvad enten det drejer sig om de politisk-administrative 

institutioner,eller den offentlige politiks indhold.Det ligger også i 

tankegangen,at konvergensen bliver stærkere, når man bevæger sig fra den 

transaktionsinducerede over den samarbejds- til den integrationsinducerede 

tilpasning.Ud fra den politiske tilpasningslogik,som er præsenteret ovenfor, 

er internationaliseringshypoteserne imidlertid problematiske.Der er snarere 

grund til at forvente en national robusthed,som fører til en høj grad af stiafhængighed,når 

tilpasningen finder sted,og som derfor også fører til en forventning 

om fortsat betydelige nationale forskelle, både hvad angår institutionel 

indretning og indholdet af den politiske praksis (Lægreid, 2001).Hvad 

61

mere er, vil disse forskelle variere fra det ene sagområde til det andet, fordi 

der er en sektorbestemt institutionel variation mellem landene i f.eks. EU, 

og fordi man kan forvente, at lande med føderale eller kommunaliserede 

forvaltninger vil have en tilpasning med flere modererende led end lande 

med centraliserede forvaltnings- og styringssystemer (Knill, 2001). 

EN RESSORTFORDELING 

I LANGSIGTET LIGEVÆGT 

I et langt tidsperspektiv er internationaliseringen af forvaltningen en udramatisk 

tilpasning til ændrede vilkår. Der kommer nye opgaver til, og de 

eksisterende opgaver ændrer karakter.Det gælder både de opgaver,som tidligere 

var rent nationale,og dem,der nok havde en international dimension, 

men hvor den var anderledes og i praksis også mindre fremtrædende. Det 

kommer frem,når man trækker udviklingen op fra mellemkrigstiden til i 

dag.Der er,som tabel 3.1 viser,tale om fire klart adskilte faser. 

Udgangspunktet er en forvaltning,som i alt væsentligt er lukket i forhold 

til omverdenen.Det følger af neutraliteten og alliancefriheden,men også af 

mellemkrigstidens protektionisme og økonomiske og politiske restriktioner.De 

blev yderligere forstærket af de særlige forhold under Den Anden 

Verdenskrig og den tyske besættelse. En internationalisering i den forstand, 

der er defineret ovenfor, kan man ikke tale om.Udenrigsministeriets opgaver 

er de traditionelle,om end der i ministeriets interne organisation sker en 

differentiering mellem dem og de udenrigsøkonomiske opgaver, der følger 

af national protektionisme og regulering af den internationale handel. 

Opgaverne i relation til Folkeforbundet var indpasset i denne struktur.De to 

store erhvervsministerier tilpasser sig den samme udvikling,for Landbrugsministeriets 

vedkommende med udsendelsen af statskonsulenter og for 

Handelsministeriets med etablering og administration af eksportkreditordningen 

(Se Daugbjerg & Just i denne bog). 

Efterkrigstiden bryder på flere måder med den lukkethed, som prægede 

mellemkrigstidens forvaltning. Det sker på både det sikkerhedspolitiske og 

det økonomiske område,og det får konsekvenser for såvel Udenrigsministeriets,som 

den øvrige centraladministrations opgaver og til dels deres interne 

organisation.Opgavernes indhold og former ændrer sig,og man ser en centraladministration, 

som trin for trin tilpasser sig dem. Det sker ved de store 

og dramatiske brud med fortiden som optagelsen i NATO i 1949, der fører 

til tilpasninger i såvel Udenrigsministeriet som Forsvarsministeriet og for- 

62

svaret.Forsvarsministeriets departement indretter således et særligt NATOkontor, 

ligesom Forsvarskommandoen tilpasser sig deltagelse i det militære 

samarbejde med integrerede stabe og indbyrdes militær og teknisk koordination.Den 

mest vidtgående ændring sker, da Danmark og det daværende 

Vesttyskland i NATO-regi etablerer en fælles enhedskommando, hvis chef 

skiftevis er en dansk og en tysk officer.På det økonomiske område er udviklingen 

også omfattende, men til en begyndelse ikke nær så radikal.For det 

første handler det om at sikre dansk udenrigshandel på markeder, som fortsat 

er præget af protektionisme og bilaterale aftaler; for det andet om deltagelsen 

i et spirende økonomisk samarbejde med de demokratiske lande på 

begge sider af Atlanterhavet.Tilpasningsmønstret minder om det på det sikkerhedspolitiske 

område. 

Udenrigsministeriet ekspanderer og inkorporerer de udvidede opgaver i 

sin organisation; det samme gør de økonomiske ministerier og de to store 

erhvervsministerier.Som noget nyt opbygger man endelig tværministerielle 

medarbejderstabe på de danske repræsentationer ved internationale organisationer 

som NATO og OEEC/OECD. 

Det er en gradvis og udramatisk udvikling, som afspejler opgavernes 

ændrede karakter og omfang,og som fører til parallel og i øvrigt forholdsvis 

beskeden ekspansion i såvel udenrigstjenesten som i den interne forvaltning.Den 

politiske ændring af Danmarks internationale politik var givetvis 

mere vidtrækkende og dramatisk end den administrative tilpasning, der var 

nødvendig for at gennemføre den nye politik.Administrativt var der for det 

første plads til alle, for det andet var opgaverne teknisk-administrativt af en 

karakter, som forudsatte såvel sektorspecifik som diplomatisk indsigt, og 

disse indsigter var nu engang placeret i hver sin del af centraladministrationen. 

Den særlige fleksibilitet ser man, når man op igennem 1950’erne og 

1960’erne engagerer sig i forbigående forhandlinger om samarbejde i andre 

regier, således som det skete de gange, hvor et nordisk forum politisk blev 

afprøvet som alternativ til integrationen i vestlige samarbejdsfora. Lynhurtigt 

passer man strukturen til,og der er ikke noget,der tyder på,at det har 

voldt de store vanskeligheder, når regeringspolitiske overvejelser førte til,at 

den politiske ledelse en overgang blev forankret i uafladeligt skiftende konstruktioner 

(Lidegaard, 2001). 

For en første betragtning er der et voldsomt brud i udviklingen efter 1973, 

hvor Danmark indtræder i EF. Samarbejdet er mere omfattende end noget 

tidligere. Det er dertil henlagt til overnationale institutioner på europæisk 

niveau,og den fælles politik på told-,udenrigshandels- og landbrugsområ- 

63

TAB E L 3.1. 

De internationale opgavers vækst og integration 

MELLEM K R I G S T I DEN DET INDRE MARKED OG 

OG BESÆTTELSEN EFTERK R I GSTID E N FÆ L L E S M A R K E D E T DEN NY V E R D E N S O R D E N 

Udenrigs- Klassiske diplomatiske opgaver Organisation videreføres Intern organisatorisk differentie- Reorganisering 1991 konsolideministeriet 

Intern differentiering mellem de Internationalt økonomisk samar- ring med først to, siden tre rer organisationen under et 

politiske (politisk afdeling) og de bejde departementer departement 

økonomiske (økonomisk-politisk Efter dannelsen af Fællesmarke- Opbygning af stærk repræsenta- EU-opgaver integreres i Nordafdeling) 

sagområder det oprettes særligt markedsse- tion ved EF gruppe 

kretariat Videreførelse af traditionelle Justering af ressortgrænser 

Opgivelse af alliancefrihed opgaver Eksportfremme fra Erhvervsudvider 

klassiske opgaver i Med udviklingen af det uden- ministeriet (2000) 

relation til NATO rigspolitiske samarbejde inddra- Miljøstøtte fra Miljøministeriet 

Handels- og eksportfremme ges den politiske afdeling i EF- (2001) 

Udviklingsbistand opgaver 

EU-budget til Finansministeriet 

(2001) 

Forsvars- NATO og deltagelse i integrere- Ingen ændringer Deltagelse i internationale aktioministeriet 

de kommandostrukturer ner i FN- og NATO-regi 

og forsvaret Dansk-tysk enhedskommando 

etableres 1960 

De økonomi- Toldvæsenet har funktioner i Internationalt økonomisk samar- Internationalt økonomisk samar- Økonomiministeriet specialiserer 

ske ministerier forbindelse med opkrævningen af bejde bejde videreføres, men EF- sig i stigende grad i løsning af 

told og administration af import- medlemskab giver det ny dimen- opgaver med relation til EU 

begrænsninger sion 

Finansministeriet har få internati- 

Økonomiministeriet specialiserer onale opgaver; OECD er undtasig 

i internationale opgaver gelsen 

64

Told- og afgiftsadministration Regeringsskiftet 2001 flytter 

omlægges grænserne, så Finansministeriet 

Repræsentation i Bruxelles 

overtager Økonomiministeriets 

EU-opgaver samt EU-budgettet 

Erhverv, Landbrugsministeriets statskonsu- Udbygning af statskonsulent- og Reorganisering efter optagelse i Den europæiske Fællesakt og 

arbejds- lenter og erhvervsdirektorat attachéordninger EU etablering og implementering af 

marked og Handelsministeriets eksportkre- Landbrugsministeriet tilpasser Trafik-, Landbrugs- , Fiskeri- , det indre marked ændrer 

miljø ditordning departementet til regulering af Handels-, Arbejds- og Miljømini- spilleregler på EU-niveau og 

Importregulering og licensord- handel med landbrugsvarer steriet får udvidede opgaver i stiller nye og ændrede krav til 

ninger Bilaterale handelsaftaler og forbindelse med forhandlinger på 

implementering af fælles politik 

licens- og kvoteordninger regule- EF-niveau Berører alle nævnte forvaltningsrer 

eks- og import Tilpasning af organisation på grene og især forsyningsopga- 

Internationalt økonomisk samar- departements- og styrelsesniveau verne får EU-dimension 

bejde Repræsentation i Bruxelles 

Retspolitik 

Justitsministeriet og politiet har 

Ingen ændringer 

Ingen ændringer Omlægninger af ressort og 

funktioner med relation til indrej- Lovafdelingens virksomhed får administration på udlændingesekontrol 

EU-retlig dimension området 

Deltagelse i EUROPOL 

Lovafdelingens funktioner viderefører 

EU-retlig dimension 

Kultur og Ingen eller få Ingen eller få Marginalt Marginalt 

velfærd 

Statsministe- 

Ingen eller få Ingen eller få 

Politisk samarbejde i EU/ Det europæiske Råd 

riet topmøder Intern differentiering 

Kilder: Hof- og Statskalenderen diverse årgange; Kongelig Resolution af 27. november 2001. 

65

det har flere politiske konsekvenser end andre former for samarbejde.Af alle 

disse grunde stiller det langt større krav til den administrative kapacitet. 

Alligevel er opgavernes ressortfordeling ikke nogen stor og konfliktfyldt 

sag. Mønstret tegner sig allerede under forhandlingerne om optagelsen. De 

blev forberedt og ført i et samarbejde mellem embedsmænd fra Udenrigsministeriet, 

de økonomiske ministerier og erhvervsministerierne (Udenrigsministeriet, 

1968). Koordinationen blev politisk sikret gennem dels et 

regeringsudvalg,dels en særlig markedsminister, der departementalt blev 

betjent af et særligt Markedssekretariat, der var blevet etableret i Udenrigsministeriet 

i 1966 inden for den politisk-økonomiske afdeling (Christensen, 

1995: 36-38;Møller, 1995: 165-166).Da tilslutningen var forhandlet på plads, 

og et flertal af vælgerne havde sagt ja til den,var der ingen,der satte spørgsmålstegn 

ved,at EF-medlemskabet gav nye og permanente opgaver for såvel 

Udenrigsministeriet som de øvrige ministerier,ej heller at de skulle fordeles 

i overensstemmelse med den praksis, der var tilvejebragt allerede under 

optagelsesforhandlingerne (Ersbøll, 1995: 77-82). 

Selv om næsten alt gav sig selv,blev der på marginalen åbnet for diskussion 

af ressortfordelingen. Et spørgsmål var, hvem der skulle have ansvaret for 

EF-budgettet og repræsentere regeringen i de årlige forhandlinger om næste 

års budget. Udenrigsministeriet gjorde krav på opgaven. Det gjorde 

Finansministeriet også,men det var ikke nok til at fravriste det første opgaven 

(Finansdepartementet, 1971).Et tilsvarende problem opstod med 1970’- 

ernes første spæde tilløb til et såkaldt (udenrigs-)politisk samarbejde mellem 

EF-landene.Det havde hurtigt en dobbelt flade.Den ene vedrørte opgavens 

placering i selve Udenrigsministeriet,som udviklede sig hen mod en todepartementsorganisation 

med en delt politisk ledelse. Konturerne af den 

anden flade blev klare,efterhånden som stats- og regeringschefernes særlige 

topmødeforum fandt sin form,og det var én grund til,at Statsministeriet 

allerede i begyndelsen af 1970’erne etablerede en beskeden egenkapacitet på 

det europæiske område.Statsministeriets begyndende engagement er typisk 

for den gradvise og pragmatiske måde, hvorpå opgaverne blev indpasset i 

den eksisterende ministerielle organisation. 

Den samme blanding af kontinuitet og lineær tilpasning præger udviklingen 

helt frem til i dag.Alligevel er der grundlag for en opdeling af perioden. 

Skellet er sat i slutningen af 1980’erne, fordi der på det tidspunkt skete to 

afgørende ændringer i de vilkår, hvorunder de internationale opgaver blev 

løst.Den ene var sammenbruddet i Sovjetunionen og det kommunistisk styrede 

Østeuropa, som på afgørende vis ændrede betingelserne for dansk 

66

udenrigspolitik;den anden var de første store reformer siden EF’s etablering 

i 1950’erne. De havde både et institutionelt og indholdsmæssigt sigte. 

Delors-reformerne åbnede for flertalsafstemninger i ministerrådet,og kombinerede 

indholdsmæssigt etableringen af Det indre Marked med en styrkelse 

af samarbejdet inden for miljøpolitikken og social- og arbejdsmarkedspolitikken.Maastricht- 

og siden Amsterdam-traktatens reformer ligger i 

forlængelse heraf. 

I kølvandet på disse radikale ændringer i de ydre rammer sker der en række 

ændringer i opgavefordelingen i den danske administration, men spørgsmålet 

er, om man kan føre dem tilbage til de ændrede internationale vilkår. 

Udenrigsministeriet gennemgår en gennemgribende reorganisering, som 

konsoliderer organisationen i ét departement, der afløser de tre, der efterhånden 

var opstået. Med en grundstruktur baseret på en Nord- og en Sydgruppe 

indebar den nye organisation en tilpasning til et nyt internationalt 

system.Reorganiseringen var dog ikke udløst heraf,men af et politisk ønske 

om en enstrenget ledelsesstruktur i ministeriet, der kunne stramme organisationen 

op (Møller, 1995: 168-170; Udenrigskommissionen, 1990). Det var, 

specielt på Europa-politikkens område, et ønske, ledende politikere fra Socialdemokratiet 

ogVenstre havde luftet allerede i første halvdel af 1970’- 

erne, og ved omdannelsen af den socialdemokratiske regering i 1977 blev 

første skridt taget med nedlæggelsen af posten som minister for udenrigsøkonomi. 

I løbet af 1990’erne er der sket en række ændringer i ressortfordelingen, 

men igen er der tale om tilpasninger,som udspringer af dansk indenrigspolitik 

og ministeriernes institutionelle interessevaretagelse. Under den lange 

periode fra 1993 til 2001 hvor Marianne Jelved var økonomiminister, skete 

der en gradvis udvidelse af ministeriets ressort.Reguleringen af den finansielle 

sektor blev en af ministeriets nye opgaver, ligesom det lidt efter lidt 

fremstod som det ministerium, der tager sig af alle økonomisk-politiske 

opgaver af internationalt tilsnit.Det gjorde økonomiministeren til en sværvægter 

i dansk EU-politik, mens finansministeren og Finansministeriet 

koncentrerede sig om nationale affærer.Det har ikke hindret udbrudsforsøg, 

hvor snart den ene, snart den anden ministerielle aktør har lagt op til justeringer 

af ressortfordelingen. Somme tider er det lykkedes, som da en 

omlægning af eksportfremmeaktiviteterne,der var sat i gang af Erhvervsministeriet, 

ikke desto mindre endte med, at opgaverne, herunder Danmarks 

Eksportråd,blev samlet under Udenrigsministeriet (Iversen, 2002).Hver 

gang der sker omdannelser af regeringen,rækker Finansministeriet ivrigt ud 

67

efter EU-budgettet og de beslægtede opgaver vedrørende Den europæiske 

Investeringsbank.En beslutning herom var truffet i forbindelse med en tidligere 

omdannelse af Nyrup Rasmussen-regeringen,men blev forpurret. 

Først medVK-regeringens omfattende reorganisering af centraladministrationen 

i 2001 havde Finansministeriet held med det krav, som det vedholdende 

havde fremført siden 1971. 

Fællesakten,Det indre Marked og siden Maastricht-traktaten har altså 

ikke direkte konsekvenser for opgavefordelingen. Derimod betød reformerne 

i EU, at nye områder blev omfattet af samarbejdet og i særdeleshed en 

mere intensiv indsats på nogle sagområder.Det rammer også dansk administration 

trods de forbehold,der gælder over for den fælles mønt,retspolitikken 

og sikkerhedspolitikken. Mest afgørende er dog, at EU med Det indre 

Marked udvider konkurrencepolitikken til at omfatte reguleringen af 

offentlige udbud og den offentlige forsyningsvirksomhed.Det berører ikke 

ressortfordelingen,men stiller derimod krav til forvaltningens implementering 

af den fælles politik på hvert enkelt af områderne, et aspekt af tilpasningsproblemet,der 

behandles nedenfor. 

EU- OPGAVERNES BELASTNING 

AF DE MINISTERIELLE RESSORTS 

Deltagelsen i EU adskiller sig fra alle andre former for internationalt samarbejde 

ved at berøre snart sagt alle grene af den offentlige politik,forvaltningen 

og i visse henseender retssystemet.Efter indtrædelsen i EF blev det rammende 

fastslået, at bortset fra Forsvars- og Kirkeministeriet havde alle 

ministeriers virksomhed et EF-aspekt. Med samarbejdets søjle 2, som 

omfatter udenrigs- og sikkerhedspolitik,er Forsvarsministeriet,trods det 

danske forbehold,ikke længere nogen undtagelse. Samarbejdets næsten altomfattende 

karakter er imidlertid ikke noget præcist mål for dets konsekvenser 

for forvaltningen.Der må man også se på,hvor stor belastningen er, 

og hvor dybt samarbejdet rækker i form af bindende regeludstedelse.Der er 

ikke noget præcist mål herfor. Straks efter Danmarks indtræden i EF var 

man stærkt optaget af konsekvenserne for centraladministrationens bemanding. 

Det skete ud fra en dobbelt synsvinkel: Hvad ville omkostningerne 

være? Og hvad havde ministerierne efter deres egne opgørelser brug for af 

medarbejdere for at kunne løse de EF-relaterede arbejdsopgaver? De tal,der 

da blev fremlagt,siger altså ikke noget om den faktiske belastning,men der- 

68

imod om de belastningsopgørelser,som henholdsvis Finansministeriet og de 

andre ministerier brugte over for hinanden,da medlemskabet åbnede for 

ekspansion.Nøjagtigt det samme gentog sig i årene,der fulgte,når anledning 

gav sig,f.eks.når Danmark nærmede sig en ny formandskabsperiode. Det 

skete også i 2001,da forberedelserne til det danske formandskab i 2002 startede. 

Med det forbehold viste en opgørelse på tidspunktet for tilslutningen, 

at skønsmæssigt en tiendedel af ministeriernes medarbejderressourcer var 

beslaglagt af EF-opgaver.Det svarede til knap 600 stillinger,hvoraf knap 400 

var nyoprettede. Opgjort på den måde var det Udenrigsministeriet og 

Landbrugsministeriet, og i tredje og fjerde række Handelsministeriet og de 

økonomiske departementer (finans-, økonomi-, told- og skat), der var de 

mest belastede.Dertil kom 278 nyoprettede stillinger i den daværende toldetat 

(Direktoratet for Toldvæsenet, 1976: 134-135; Folketingets Forhandlinger 

1972-73,sp. 8204-06;). 

Der er ingen ajourførte opgørelser af ressourcebelastningen. Man kan 

imidlertid nærme sig problemstillingen på en anden måde.Tabel 3.2 benytter 

tre indikatorer,som tilsammen kan sige noget om,hvordan belastningen 

har udviklet sig i takt med integrationens tiltagende bredde og dybde. 

Den første indikator er mødevirksomheden på europæisk niveau og 

mødernes fordeling på sagområder.Den tager højde for,at EF/EU’s beslutningsprocedurer 

er kollektive og netværksbaserede, og at der under ministerrådet 

og Comité des Représentants Permanents (COREPER) er utallige 

arbejdsgrupper, ligesom der under Kommissionen er et tæt netværk af rådgivende 

udvalg og forvaltningskomitéer.De sidste er knudepunkter for den 

komitologi-procedure, som er institutionaliseret efter Fællesaktens og 

Maastricht-traktatens indførelse af flertalsafstemninger, men som kan føres 

tilbage til de første aftaler om udformningen af den fælles landbrugspolitik i 

1962 (Lindberg, 1963: 277-278).Rådets centrale placering i EU’s regeldannelses- 

og politiske beslutningsprocedurer gør den til en enkel,men pålidelig 

indikator for de enkelte sagområders vægtning over tid. 

De to andre indikatorer viser, hvordan man i den danske centraladministration 

vægter EF-/EU-opgaverne. Den ene indikator er ganske præcis, 

idet den viser antallet af rejser som danske ministerielle embedsmænd har 

foretaget til møder i EF-regi i de første fem år af medlemskabet samt deres 

fordeling på ministerier.På grund af en omlægning af administrative procedurer 

i såvel den danske som EU’s forvaltning er tilsvarende data ikke længere 

tilgængelige.Den anden indikator er derfor baseret på oplysninger indsamlet 

69

TAB E L 3.2. 

EU-opgavernes belastning af de ministerielle ressorts 

M Ø D E R P Å EU-NI VEA U - F O R D EL I N G I P C T 

DANS K 

R E P R Æ S EN TA TI O N P Å 

Rådsmøder 1 Komitéer i kommissionsregi 2 

E F - N I V E A U 19 73-78 - I N T E R N V Æ G T NI NG 

SEK TOR 19 75 20 00 19 95 D A N S K RE SSO RT 3 FO RDE L I N G I P C T . 4 19 98 5 

Generelle råd/ 

generelle og 

eksterne relationer 28 17 5 

Udenrigsministeriet 

Budget og personale 4 2 1 

8-12 55/34 

5 

Økonomi og finans, 

told og afgifter 14 12 6 

Økonomiske ministerier, 

skatter og afgifter 13-19 41/21 

Fødevarer, landbrug 

og fiskeri 26 12 

26 

Fødevarer, landbrug og 

fiskeri 26-32 62/32 

Industri, konkurrence. 

Indre marked, 

transport, forskning 

m.v. 

8 14 

27 

Erhverv, trafik og 

forskning 

20-26 

54/21 (Erhverv) 

39/11 (Trafik) 

Arbejdsmarked og 

sociale anliggender 4 7 19 

Arbejds- og Socialministeriet 

4- 9 33/8 

70

Miljø 4 5 8 

Miljø og energi 5-8 51/18 

Energi 4 5 8 

Retlige og indre 

anliggender - 7 

- 

Justits- og Indenrigsministeriet 

2-3 

25/13 (Justits) 

12/14 (Indenrigs) 

Kultur, uddannelse 

og sundhed 0 6 5 

Kultur, undervisning og 

sundhed 4-9 16/13 

Andre/ikke spec. 4 14 - Forsvar - 39/11 

Møder i alt = 

100 pct. 

57 84 4261 Minister- og embedsmandsrejser 

i alt 

2. halvår 1973/ 

1. halvår 1978 

1558/3227 

- 

1. Kilde for 1975 er Hix (1999: 67) og for 2000 http://consilium.eu.int/~agendas. 

2. Kilde: Page (1997: 107). Tallene viser mødeantal og –fordeling for komitéer finansieret over Kommissionens budget. 

3. Ressortbetegnelserne tilpasset nutiden. 

4. Tallene viser ministeriernes minimale og maksimale andel af det samlede antal minister- og embedsmandsrejser til møder i EF-regi i perioden 1973-78. 

Kilde: Christensen & Sørensen (1981: 40). 

5. Tallene viser vægtningen af EU-relaterede opgaver blandt ministeriernes embedsmænd. Første tal angiver, hvor stor en del af ministeriets enheder på afdelingsniveau, 

hvis opgaver er berørt af samarbejdet, og hvis medarbejdere har månedlig eller hyppigere kontakt til EU; andet tal angiver andelen af enheder, 

hvis medarbejdere bruger en stor del af arbejdstiden på EU-relaterede opgaver og månedligt eller oftere deltager i møder i EU-regi. Kilde: Esmark 

(2001: 117-125). 

71

i en nordisk spørgeskemaundersøgelse,hvor chefer i centraladministrationen 

vurderede,i hvilken grad deres enhed var berørt af og involveret i løsningen 

af EU-opgaver. 

De tre indikatorer tegner et entydigt billede af centraladministrationens 

EU-opgaver. Det er for det første en blanding af dynamik og stabilitet. 

Dynamikken kommer frem, når man ser på både væksten i den politiske 

aktivitet på EU-niveau,og på de forskydninger, der er en følge af samarbejdets 

udvidelse til nye områder som retlige og indre anliggender, og af den 

intensivering af samarbejdet, som Det indre Marked er udtryk for. Men 

samtidig viser tabellen,at samarbejdet fortsat er et økonomisk-politisk samarbejde 

om fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser,om en fælles landbrugs- 

og fiskeripolitik og om den reguleringspolitik,der understøtter den 

fælles politik på disse områder.Den samme blanding af dynamik og stabilitet 

viser sig i centraladministrationens vægtning af opgaverne. Udvidelsen af 

samarbejdet har sat sig klare spor i ministeriernes vægtning af opgaverne. 

Justitsministeriet og Indenrigsministeriet (fra 2001 Integrationsministeriet), 

som kun var marginalt berørt i 1970’erne, er nu særdeles aktive i løsningen 

af EU-relaterede opgaver. Det samme gælder Forsvarsministeriet. Men 

tabellen viser også,hvordan der er forskel mellem sagområderne, når det 

gælder den politisk udadvendte virksomhed på råds- og regeringsniveau og 

den arbejds- og mødekrævende administrative gennemførelse i komitéerne 

under Kommissionen. 

Samtidig er stabiliteten iøjnefaldende. Det er nu som i 1970’erne Udenrigsministeriet,de 

to store erhvervsministerier samt til dels de økonomiske 

ministerier, der er stærkest belastede af EU-opgaverne. For de andre ministerier 

er belastningen mindre, om end som nævnt for nogle stigende. Men 

fælles for ministerierne har fra starten været,at så snart de bliver mere end 

marginalt inddraget i EU-samarbejdet, bliver opgaverne integreret i de 

ansvarlige ressortenheder, det være sig på departements- eller styrelsesniveau,på 

chef- eller sagsbehandlerniveau (Christensen & Sørensen, 1981: 45 

63).Endelig viser tabellen en rimelig overensstemmelse mellem de billeder, 

som hver af de tre indikatorer tegner. Den eneste undtagelse er Miljøministeriet, 

hvis embedsmænd tillægger EU-opgaverne meget stor vægt i sammenligning 

med både sagområdets tyngde i råds- og kommissionsregi og 

dets relative vægt i 1970’ernes centraladministration. Der er øjensynligt 

andre faktorer i spil her. 

72

DEN POLITISKE K OBLING 

Deltagelsen i den europæiske integration har fra første færd haft stor politisk 

bevågenhed. En grund var, at de substantielle konsekvenser var tunge, 

hvad enten målet var at sikre dansk erhvervsliv de bedst mulige afsætningsog 

støttevilkår eller at fremme og beskytte særlige politiske positioner 

inden for f.eks. arbejdsmarkeds- eller miljøpolitikken. En anden grund var, 

at dansk deltagelse var stærkt kontroversiel, da Danmark i 1961 i første 

omgang søgte om optagelse, og at den siden har været det. Dermed har det 

altid været afgørende ikke bare for regeringen, men også for organisationerne 

og de politiske partier at sikre en effektiv afstemning af dansk politik 

i en EU-sammenhæng med såvel de berørte sektorinteresser som den 

delikate balance mellem pro-europæere og EU-skeptikere og -modstandere. 

Det er altså et spørgsmål om politisk og administrativ koordination. Som 

sådan har det altid været mere kompliceret end mange andre lignende problemer 

i regeringen og centraladministrationen.Spørgsmålet var nemlig 

ikke bare, hvordan man kunne samordne dansk politik på tværs af de ministerielle 

ressorts.Det var også,hvordan man sikrede en samordning mellem 

de positioner, som ministrene og deres embedsmænd fremførte, når man i 

EU-regi forberedte og forhandlede ny og ændret politik med de i baglandet 

fremherskende synspunkter. De sidste skulle gerne kunne acceptere de 

resultater, som de første kom hjem med, når et direktiv, et tilskud eller en 

fælles pris var forhandlet på plads i Ministerrådet. Det er et spørgsmål om i 

praksis at kunne håndtere to-niveau spillets logik,hvor man på den ene side 

skal være i stand til at indgå aftaler på EU-niveau,og på den anden side også 

kunne få dem godkendt i det nationale politiske bagland (Putnam, 1988). 

Men det særlige ved EU-samarbejdet er, at koordinationsproblemet stikker 

dybere. Den fælles politik er mere indgribende og mere operativ end de 

politiske aftaler,der ellers bliver til i internationalt regi.Derfor er den politiske 

og administrative implementering også en del af den koordination,der 

skal sikre en effektiv politisk kobling til en proces,som starter med forberedelsen 

af mandater til de danske forhandlere, og som først slutter, når den 

vedtagne politik er sat i værk af de nationale myndigheder. Koordination i 

EU-sammenhæng er således ikke bare et spørgsmål om etablering af procedurer 

og strukturer, som sikrer tværministeriel koordination;det er lige så 

meget og måske nok så vigtigt et spørgsmål om, hvordan man sikrer en 

koordination,som strækker sig over flere faser, og hvor udfordringen er på 

73

den ene side ikke at tilslutte sig et forhandlingsresultat, som man i implementeringsfasen 

vil begræde, på den anden side at kunne optræde som en 

klartunget,men troværdig partner i forhandlinger i EU-regi. 

Problemet fik fra starten stor opmærksomhed,og selv om det første udspil 

til en løsning først og fremmest lagde vægt på det tværministerielle koordinationsproblem, 

viser den valgte konstruktion, at man i høj grad var 

opmærksom på problemets mange aspekter. Det var Markedssekretariatet, 

der gav bolden op.Forslaget byggede på en ret centraliseret logik (Markedssekretariatet, 

1972;jf.Christensen, 1978: 101): 

(D)et … (er) af afgørende betydning 

• at der i alle EF-organer indtages en konsekvent og velkoordineret 

holdning i overensstemmelse med danske helhedsinteresser, 

• at denne holdning kan etableres hurtigt og tilpasses hurtigt efter de 

foreliggende muligheder. 

Det er på denne baggrund enkelt at opridse de krav, der må stilles til den 

administrative organisation af Danmarks deltagelse i De europæiske Fællesskaber. 

Der må for det første tilvejebringes procedurer, som sikrer, at 

der såvel på ministerplan som på administrativt plan følges én linje … 

For det andet effektiv og hurtig koordinering af de forskellige synspunkter 

og interesser …, med henblik på, at de danske repræsentanter i 

de europæiske institutioner hele tiden har klare og velforberedte standpunkter. 

Den konstruktion,som forslaget lagde op til,gjorde regeringens fællesmarkedsudvalg, 

som allerede havde fungeret i adskillige år, til den enhed, der 

fastlagde politik og mandater, og det gav Markedssekretariatet en central 

placering som den administrative enhed,der forberedte møderne i regeringsudvalget. 

Godt nok skulle der være et parallelt embedsmandsudvalg 

med repræsentanter for de centrale økonomiske ministerier og erhvervsministerierne, 

men Markedssekretariatet udarbejdede ifølge forslaget alle 

oplæg til udvalget og dermed til regeringsudvalget.Samtidig skulle den danske 

repræsentation i Bruxelles have en central placering i alle forhandlinger. 

For at sikre det skulle chefen for det første have instruktionsbeføjelser over 

for alle medarbejdere, uanset hvilket ministerium der havde udsendt dem, 

og al kommunikation mellem de hjemlige ministerier og Bruxelles skulle 

kanaliseres via Markedssekretariatet. 

74

Det var selvfølgelig en løsning, som blev mødt med stærke reaktioner fra 

alle andre ministerier. Budgetdepartementet foreslog en alternativ løsning 

modelleret over de velkendte procedurer omkring regeringens økonomiudvalg. 

Det ville indebære, at oplæg og indstillinger blev udarbejdet af de 

enkelte ressortministerier,som efter diskussion og beslutning i regeringsudvalget 

også havde det fulde ansvar for de efterfølgende forhandlinger (Budgetdepartementet, 

1972). Departementscheferne, som forhandlede den 

fremtidige koordination, kunne ikke nå til enighed på grundlag af hverken 

det ene eller det andet forslag,og den endelige løsning kom derfor til at ligge 

tæt op ad et forslag fra Administrationsdepartementet.Det havde allerede i 

1971 forberedt et forslag, som kombinerede nogle af Markedssekretariatets 

stærkt formaliserede procedurer med en høj grad af decentralisering af forberedelses- 

og forhandlingskompetencen. Dette forslag blev nu relanceret 

og bragt ind i forhandlingerne. Samtidig indgik der i forslaget et antal sektorudvalg, 

de senere specialudvalg, som havde ansvaret for koordinering af 

EF-positionerne på de enkelte ressortområder,men under ressortministeriets 

ledelse (Administrationsdepartementet, 1972). 

Det koordinationssystem, som man i 1972 endte med at etablere, kombinerer 

en høj grad af decentralisering af forhandlings- og forberedelseskompetencen 

til ressortministrene og deres departementer og styrelser, med 

meget præcise formelle procedurer, som regulerer arbejdsgangen i centraladministrationen,og 

som gennem Udenrigsministeriet sikrer en central 

overvågning af sagsgangen og kommunikationen med den faste repræsentation.Systemet 

sikrede fra starten et stærkt udenrigsministerielt engagement 

i løsningen af opgaverne.Instrukserne til de danske repræsentanter i arbejdsgrupperne 

blev således endeligt udformet i Udenrigsministeriet. På tilsvarende 

måde stod Udenrigsministeriet i betydeligt omfang for udarbejdelsen 

af kommenterede dagsordener til møder i fagministerrådene. En konsekvens 

af arbejdsdelingen var, at Udenrigsministeriet i en årrække havde 

sagsbehandlingskapacitet på sektorområderne, f.eks. told, stål, energi og 

fiskeri. 

Samtidig er der etableret en præcis kobling mellem det tværministerielle 

koordinationssystem og Folketingets markedsudvalg, nu dets Europaudvalg.Regeringen 

skal forud for møder i ministerrådet have et parlamentarisk 

mandat.Det opnår den,„såfremt der ikke i udvalget konstateres et 

flertal imod forhandlingsoplægget“ fra den ansvarlige ressortminister (Folketingstidende 

1972-73,sp. 1297- 1300). 

75

TAB E L 3.3. 

EU-koordinationssystemets opbygning 1973-2002 

F O L K ETIN GETS MA R K EDSUDVAL G 

SPECI A L U D V A L G EF-UDVAL GET 1 

REGERINGSUD VAL G 

O G S I D E N 1994 A N D R E ST Å E N D E 

UDVAL G 

Mødes efter behov Mødes hver tirsdag Mødes torsdag eller sagsbehandling Markeds-/Europa-udvalget mødes 

efter skriftlig procedure hver fredag 

Andre udvalg tager EU-sager op på 

ad-hoc basis 

Formand/sekretariat: Ansvarlige Formand: Chefen for markedssekre- Formand: Oprindelig ministeren for Følger Folketingets regler 

ressortdepartement tariatet/siden departementschefen udenrigsøkonomi, siden 1977 udenfor 

udenrigsøkonomi/siden 1991 rigsministeren 

chefen for Udenrigsministeriets Nord- 

Sekretariat: Som EF-udvalget 

gruppe 

Sekretariat: Relevante kontor i Departementet 

for Udenrigsøkonomi/ 

siden 1991 i Nordgruppen 

2 

76

Medlemmer: Oprindelig embeds- Medlemmer: Chefer fra de mest Medlemmer: Som udgangspunkt de Alle udvalgsberettigede partier 

mænd fra det ansvarlige ressortmini- berørte ministerier med mulighed for mest berørte ministre svarende til 

steriums departement og styrelse, ad hoc udvidelse af deltagerkredsen medlemskredsen i EF-udvalget 

Udenrigsministeriet og andre berørte 

Alt efter den siddende regerings 

ministerier; kontakt til berørte inteudvalgsstruktur 

har antallet af faste 

resseorganisationer gennem ressortmedlemmer 

dog varieret stærkt 

ministerier; på landbrugsog fiskerigennem 

årene 

området interesserepræsentation i 

parallelle § 2-udvalg Gennem hele perioden har der været 

en forudsætning om ad-hoc deltagel- 

Gradvis inddragelse af organisatiose 

for ministre, der ikke er medlemnerne 

i udvalgene, som formaliseres 

mer af udvalget 

efter regeringsskiftet i 1993 

1972: 18 udvalg; 1978: 25; 

1999: 31; 2002: 35 

1. Udvalget har bevaret sit oprindelige navn, da det kun koordinerer samarbejdet under søjle 1. Samarbejdet under søjle 2 (udenrigs- og sikkerhedspolitik) og 

søjle 3 (retlige og indre anliggender) har sine egne koordinationsfora, der refererer direkte til regeringen (Nedergaard, 2001: 349). 

2. Oprindelig Fællesmarkedsudvalget. Senere tilføjes topmødeudvalget. 1993-2001: Udenrigspolitisk udvalg I og II: Søjle 1, hhv. 2 og 3. 2001: Udenrigspolitisk 

udvalg og formandskabsudvalget. 

Kilder: Christensen (1978), Jacobsen (1994), Møller (1982), Nedergaard (2001), Pedersen (2001) samt Udenrigsministeriet (2000). 

77

Opbygningen af koordinationssystemet er vist i tabel 3.3.Systemets grundlæggende 

opbygning har været fuldstændig stabilt siden etableringen, dog 

uden at det har stået stille. Der er sket en løbende tilpasning på specialudvalgsniveau, 

og antallet af udvalg er udvidet fra oprindelig 18 til 35 i 2002. 

Udvidelsen afspejler de samme tendenser, som fremgik af afsnittet ovenfor, 

og de har især været kraftige i løbet af 1990’erne.De er udtryk for en tilpasning 

til samarbejdets større bredde og dybde samt til den nye EU-dagsorden 

i forbindelse med udvidelsen mod øst. 

Specialudvalgenes sektoropdeling matchede fra begyndelsen i meget høj 

grad ressortfordelingen mellem ministerierne og deres departementer, og 

den var dermed i høj grad tilpasset den segmentering, som udgør grundstrukturen 

i samspillet mellem centraladministrationen og interesseorganisationerne. 

De var ganske vist ikke repræsenteret i specialudvalgene, men 

det var på ingen måde ensbetydende med deres udelukkelse fra deltagelse i 

beslutningsprocessen. De ansvarlige fagministerier inddrog dem blot gennem 

en høringsprocedure, der svarer til de gængse rutiner for samspillet 

mellem forvaltning og organisationer. Gradvis blev organisationerne inddraget 

i specialudvalgenes arbejde,og efter regeringsskiftet i 1993 besluttede 

regeringen at formalisere deres medlemskab.Det er sket på en måde,der gør 

nogle udvalg endog meget store, ligesom en lang række organisationer er 

opført som enten lejlighedsvise ad-hoc deltagere i møderne eller er på 

høringslister for udvalgene.Udvalgenes sammensætning og størrelse afspejler 

selvfølgelig i et vist omfang bredden i specialudvalgets opgaver, ligesom 

de antyder ministeriernes meget varierende strategier i forhold til deres 

politiske omgivelser. Der er samtidig en del,der tyder på ikke bare en formalisering,men 

også et tæt og efter alt at dømme over tid tættere samspil 

mellem centraladministrationen og organisationerne (Nedergaard, 2001: 

341-346;Pedersen,O.K. 2001: 203;Sidenius, 1998a: 84;Udenrigsministeriet, 

2000). 

Det er forkert at se EU-koordinationssystemet i et rent strukturelt perspektiv. 

Systemets funktion og betydning bliver først klar, når man ser det i 

et dynamisk perspektiv, hvor dets struktur og procedurer er koblet sammen 

med den institutionelle struktur og de procedurer, der gælder på EUniveau.Tabel 

3.4 viser en (forenklet) fremstilling af normalproceduren, der 

regulerer varetagelsen af danske interesser inden for EU-systemet.Proceduren 

sammenkobler to meget komplekse institutionelle systemer. Flere iagttagelser 

er i den sammenhæng væsentlige. 

For det første sondrer proceduren mellem en række faser,som strækker sig 

78

fra den udredning i arbejdsgrupper under Kommissionen,som normalt går 

forud for fremlæggelsen af et forslag til f.eks.et nyt direktiv, til Kommissionens 

implementering af den fælles politik.Den danske procedure er gennem 

alle faser parallel til procedurerne på EU-niveau. 

For det andet sikrer proceduren i dobbelt forstand,at der er fornøden tilslutning 

til den politik, som de danske forhandlere tager udgangspunkt i på 

EU-niveau.Det gælder parlamentarisk,og det gælder i forhold til organisationerne. 

For det tredje balancerer proceduren mellem en vidtgående decentralisering, 

der giver ressortministerierne en høj grad af autonomi i forhandlinger 

og administration, og en tværministeriel koordination, hvor Udenrigsministeriet 

ikke bare har formandskabet i de centrale udvalg,men også fra starten 

har haft en nøgleposition i styringen af kommunikationsstrømmene inden 

for centraladministrationen, mellem regeringen og Folketingets Europaudvalg 

og i forhold til EU-repræsentationen. Balancen mellem centralisering 

og decentralisering kom som nævnt ovenfor frem ved udarbejdelsen 

af instrukser til arbejdsgrupper og kommenterede dagsordener til rådsmøderne. 

For det fjerde har proceduren vist sig tilpasningsdygtig.Mens koordinationssystemets 

struktur har været overordentlig stabil,er procedurerne præget 

af en blanding af stabilitet og forandring.Ganske vist er de tværministerielle 

procedurer formelt uændrede, men der er i praksis sket en tilpasning, som 

udvider systemets kapacitet. Det gælder for det første EF-udvalget, som 

oprindelig var tænkt som et koordinationsforum af højt placerede embedsmænd. 

I praksis har det udviklet sig til et udvalg med en fleksibel deltagerkreds, 

hvor ministeriernes repræsentation er tilpasset udvalgets dagsorden. 

Og det er kun i de uger, hvor et ministerium har sager på ministerrådets 

dagsorden,at det er repræsenteret ved en chef. For det andet har Udenrigsministeriet 

gradvis tilpasset instruktionsproceduren. I 1986 ophævede 

ministeriet den for en række af de centrale EF-ministerier, og i 1992 gik 

man videre og ophævede den endvidere for de arbejdsgrupper, der ressortmæssigt 

hørte under arbejds- og socialministeriernes områder. Ændringen 

gav samtidig plads til en omprioritering af ministeriets ressourcer, således at 

der blev kapacitet til løsning af opgaverne på de nye områder under søjle 2 

og 3.Udenrigsministeriet kunne gennem denne tilpasning kompensere for, 

at en række ressortministerier endnu ikke har tilpasset deres egen organisation 

og arbejdsgange til at varetage de opgaver, som de har fået overført ved 

ressortomlægninger og som følge af udviklingen i EU-samarbejdet. Inden 

79

TAB E L 3.4. 

Normalproceduren i EU-sager 

FAS E R 

Niveauer i den 

danske procedure 

Forberedelse af forslag 

i arbejdsgrupper under 

kommissionen 

Udredning i arbejdsgrupper 

under Rådet 

COREPER, særlige 

landbrugsudvalg og 

§36-udvalget 

Forhandlinger i 

Rådet 

Vedtagelse af 

direktiver og forordninger 

i Rådet og 

Kommissionen 

Transponering af 

direktiver til 

dansk ret 

Deltagelse på EUniveau 

Udsendte embedsmænd 

Repræsentationen 


Ansvarlig minister 

Embedsmænd 

Repræsentationen 

Ansvarlige minister 

Embedsmænd efter 

bemyndigelse 

Ressortministeriet Udarbejder 

Specialudvalg 


EU-embedsmandsudvalget 

Regeringens udenrigspolitiske 

udvalg 

Topmøde/formandskabsudvalget 

Ressortministeriet 

forelægger sagen 

for specialudvalg 

og forhandler på 

grundlag heraf 

Efter ressortministeriets 

forelæggelse 

for specialudvalg 

forelægges 

sagen via UM for 

EF-embedsmandsudvalget 

Instruks 


forbereder et 

forslag til politisk 

mandat, som 

forelægges for 

regeringens udenrigspolitiske 

udvalg 

gennem Udenrigsministeriet, 

evt. 

efter skriftlig 

procedure 

bekendtgørelse i 

henhold til lovbemyndigelse 

Komitologiproceduren 


og 

evt. interesseorganisationer 


efter høring 

af specialudvalg 

80

Folketingets Europaudvalg 

Andre FT-udvalg 

Udenrigsministeriet fremsender grundnotat om 

væsentlige forslag 

Spørgsmål eller samråd initieres af udvalget 

Ressortministeriet fremsender et grundnotat, 

aktuelle notater og samlenotater om væsentlige 

forslag 

Spørgsmål eller samråd initieres af udvalget 

Ressortministeren 

beder på grundlag 

af en mundtlig 

forelæggelse 

Folketingets 

Europaudvalg 

om mandat 

Ressortudvalget er 

ikke rutinemæssigt 

inddraget 

Rutinemæssig information af udvalget om 

forløbet af rådsmøder og om transponering 

af vedtagne regler 

Reaktion fra udvalget beror på dets 

initiativ 

Folketingets plenum 

Sker undtagelsesvis på grundlag af forespørgsler til eller redegørelser fra regeringen 

Kilder: Som tabel 3 samt Folketingstidende (1972-73, B, sp. 1297-1300; 1993-94 , B, sp. 1783-1790; 1995-96, B, sp. 1187-1195). 


fremsender 

grundnotat om 

væsentlige 

forslag 

Spørgsmål eller 

samråd initieres 

af udvalget 


fremsender 

grundnotat om 

væsentlige 

forslag 

Spørgsmål eller 

samråd initieres 

af udvalget 

81

for samarbejdet om retlige og indre anliggender er der derfor fortsat en forventning 

om,at Udenrigsministeriet foruden at være koordinerende også 

kan optræde som aktiv sparringspartner på EU-politikken. 

For det femte er procedurerne på samme måde i forhold til Folketinget og 

interesseorganisationerne passet til.Det gælder specielt i forhold til Folketinget, 

hvor man i løbet af 1990’erne har tilstræbt en tilpasning af procedurerne 

til de institutionelle reformer, der er sket inden for EU.Tilpasningen 

siden 1990’erne indebærer, at Europa-udvalget og partierne ikke så meget 

optræder som kontrollanter i forhold til regeringen,men at regeringen snarere 

søges inddraget i en fælles formulering af dansk EU-politik. 

For det sjette har interesseorganisationerne på en lang række områder 

altid været ganske tæt inddraget i formuleringen og gennemførelsen af 

dansk EU-politik.I 1993 formaliserede man imidlertid inddragelsen af disse. 

Der lå heri en parallel bestræbelse på at sikre,at der i alle faser af EU-beslutningsprocessen 

er tilstrækkelig politisk tilslutning til de synspunkter, som 

den danske regering fører frem,og de politiske og administrative beslutninger, 

som den accepterer. Logikken i Udenrigsministeriet var, at det for 

mindretalsregeringer som de danske er vigtigt at sikre sig en tidlig opbakning 

til den danske politik, og at denne gevinst ikke blev opvejet af nedsat 

manøvredygtighed i forhandlingerne i EU-regi. 

For det syvende viser tilpasningsdygtigheden sig også i valget af arbejdsgange.Møder 

bliver holdt efter behov,og skriftlige procedurer såsom konferering 

via e-mail har udviklet sig.Den samme fleksibilitet inden for en stabil 

struktur og inden for uændrede formelle procedurer kendetegner regeringens 

udenrigspolitiske udvalg (det tidligere fællesmarkedsudvalg).Formaliseringen 

gør imidlertid,at der eksisterer procedurer,som man er i stand til at 

aktivere,hvis sagernes art eller intern uenighed tilsiger det. 

Koordinationssystemets tilblivelse og udvikling skal ses i lyset af de faktorer, 

som er diskuteret i afsnittet om tilpasningens politiske logik.I historisk 

perspektiv er koordinationssystemet nyt og som sådan svaret på en udfordring, 

som deltagelsen i EF/EU stillede ikke bare regering og administration,men 

hele det danske politiske system overfor. Det var en opgave, hvis 

løsning ingen anfægtede,men samtidig et problem med flere løsninger. 

Det gjorde dog langtfra,at man stod over for et frit valg.Årsagen til det 

sidste var for det første, at man skulle indbygge koordinationssystemet i et 

regerings- og forvaltningssystem,som var ganske decentraliseret,idet ressortministerierne 

altid har haft stor autonomi.For det andet var der op igennem 

1960’erne lagt et spor, idet forberedelsen af både den første og den 

82

anden runde af optagelsesforhandlinger var blevet gennemført i et tæt samarbejde 

mellem Udenrigsministeriet og dets Markedssekretariat og de økonomiske 

departementer samt erhvervsministerierne.Det var en model,som 

på den ene side sikrede udnyttelse af decentral viden og ekspertise, på den 

anden side gav Udenrigsministeriet en central placering i processen.Der var 

også lagt et spor i andre henseender. Folketinget havde allerede i 1960’erne 

nedsat et udvalg til at følge forhandlingerne,og ved udvalgsreformen i 1971- 

72 blev Markedsudvalget et af de stående udvalg,hvis rolle oven i købet blev 

fastslået gennem tiltrædelsesloven (Lov nr. 7 af 11.10.1972 om Danmarks tilslutning 

til De europæiske Fællesskaber). 

Systemets indretning er imidlertid ikke et simpelt udslag af politisk-administrativ 

stiafhængighed.Da Danmark faktisk blev medlem af EF,opstod der 

en situation,hvor man skulle tage stilling til,hvordan det permanente system 

skulle se ud. Det ene problem var centraladministrativt. Under optagelsesforhandlingerne 

havde Udenrigsministeriet ikke bare haft en central 

placering. Det havde også opbygget en betydelig saglig, organisatorisk og 

mandskabsmæssig kapacitet, og spørgsmålet var for disse embedsmænd (og 

deres minister for udenrigsøkonomi og markedsanliggender),om man kunne 

fastholde og videreudbygge den. Ikke bare centraliseringen, men også den 

stærke formalisering af samordningsprocedurer og kommunikationsstrømme 

skal ses i det lys. Man sprang til for at befæste sin egen sårbare situation, 

da lejligheden bød sig, og det lykkedes at realisere målene, for så vidt som 

koordinationen er mere centraliseret og mere formaliseret end normalt er i 

den danske centraladministration. 

Den parlamentariske del af proceduren har udviklet sig på samme baggrund.Også 

her var der et spor, som blev formaliseret i tiltrædelsesloven og 

med Folketingets udvalgsreform.Men igen er udvalgets centrale placering i 

den danske EU-koordinationsprocedure ikke bare udtryk for stiafhængighedens 

styrke og EU-spørgsmålets store vægt i dansk indenrigspolitik. 

Proceduren bliver igen befæstet, fordi der er aktører, der slår til, når politisk 

lejlighed byder sig.Allerede hurtigt efter Danmarks indtræden i EF opstod 

der således en situation, hvor landbrugsminister Ib Frederiksen fra den 

socialdemokratiske mindretalsregering blev kritiseret for at have indgået en 

aftale, der overskred de rammer, som Markedsudvalget havde udstukket. 

Resultatet blev, atVKR-partierne sammen med SF udformede et sæt præcise 

spilleregler for ministrenes indhentning af et forhandlingsmandat hos 

Markedsudvalget forud for forhandlinger i Ministerrådet (Andersen, 1989: 

153-154;Christensen, 1995: 33;Folketingstidende, 1972-73,B, 1298-1300). 

83

Selv om der allerede var taget skridt til sikring af både den politisk-administrative 

og den parlamentariske kontrol og samordning under optagelsesforhandlingerne,var 

perioden fra engang i 1971 til begyndelsen af 1973 præget 

af mangel på ligevægt.Dermed forelå der en åben situation,hvor det var 

muligt at lave om på hidtidige rutiner og organisatoriske strukturer, hvad 

der igen gjorde, at nogle aktører havde en realistisk mulighed for at få løsninger,som 

stillede dem bedre,mens andre så sig placeret i en defensiv position.Med 

den brudte ligevægt var der lagt op til ganske radikal institutionel 

forandring,men ifølge teorien også til etablering af en ny ligevægt. 

Både den centraladministrative og den parlamentariske del af koordinationssystemet 

har haft en overordentlig stor stabilitet.Ingen har ej heller forsøgt 

at rokke ved det. Det er et udtryk for to væsentlige træk. Det ene er, at 

systemet politisk er i ligevægt,hvorfor det ville være overordentligt svært at 

ændre det;det kan give bagslag,sådan som Erhvervsministeriets mislykkede 

forsøg på at samle al eksportfremme under eget ressort som nævnt gjorde 

det i 1999.Den anden grund er,at systemet har vist sig fleksibelt.Dets særlige 

afbalancering af centrale og decentrale kompetencer har givet det en 

betydelig tilpasningsdygtighed,som er blevet udnyttet i takt med den institutionelle 

og indholdsmæssige udvikling i EU. Det gør sig også gældende 

for den del af koordinationssystemet, som omfatter procedurerne i forhold 

til Folketingets Europa-udvalg.De er blevet styrket og uddybet,så Folketinget 

principielt har mulighed for at følge udviklingen af både ny EU-politik 

og implementeringen af politikken i kommissions- og komitologi-regi. 

EU-samarbejdets kraftige udvikling har betydet,at informationsmængden 

og sagspresset er vokset ganske gevaldigt gennem årene. Også her er systemets 

tilpasningsdygtighed sat på en prøve. Det har gradvis ført til en højere 

grad af ressortautonomi inden for regeringen og centraladministrationen. 

Det har ikke mindst vist sig i samspillet mellem den hjemlige administration 

i departementer og styrelser,den faste repræsentation og de danske forhandlere 

i arbejdsgrupper og komitéer.Fagministrene og ministeriernes embedsmænd 

optræder med større selvstændighed end forudsat i de oprindelige 

spilleregler, selv om man formelt har fastholdt repræsentationens rolle som 

knudepunkt for udveksling af instrukser,der som forudsat i spillereglerne fra 

1971-72 bliver formidlet via Udenrigsministeriet.Men det ændrer ikke ved, 

at „[i] dag kan de selv“, som en af de danskere, der har været med fra begyndelsen,har 

udtrykt det (Ersbøll, 1995: 78).Selv om man med ændringerne af 

Folketingets procedurer i 1994 og 1996 har søgt at tilpasse dem til en situation, 

hvor sagsmængderne er meget større end tidligere, rejser udviklingen 

84

spørgsmålet om, i hvilket omfang det parlamentariske led i proceduren har 

(og overhovedet kan få) kapacitet til at håndtere det store sagspres. 

FRA FÆLLES POLITIK TIL D A NSK PRAKSIS 

Implementeringen af den fælles politik foregår på både EU-niveau og på 

nationalt niveau,og i praksis er der et samspil mellem de nationale forvaltninger 

og Kommissionen.Det finder sted i de rådgivnings-,forvaltnings- og 

forskriftskomitéer, der er etableret på de områder, hvor EU har en fælles 

politik.I sidste ende er det dog de nationale regeringer, der har ansvaret for 

den umiddelbare forvaltning af EU-politikken. Hvor stor en frihed, det 

giver de enkelte lande, varierer med den mere eller mindre restriktive 

udformning af den fælles politik.Men deres frihed har fra starten været stor 

og er det som hovedregel fortsat. Med udvidelsen af samarbejdet er man 

yderligere gået over til at lovgive ved hjælp af rammedirektiver,som giver et 

betydeligt spillerum ved implementeringen.Det gælder også,selv om man 

samtidig har indført en form for sekundær regeldannelse, hvor Rådet har 

delegeret kompetencen til at udstede kommissionsdirektiver og -forordninger 

til Kommissionen.Kommissionens handlefrihed er imidlertid her 

begrænset gennem komitologi-procedurerne. De tillader medlemslandene 

at gribe ind i processen og vise en sag tilbage til behandling i Rådet,og specielt 

på de områder, hvor de seneste institutionelle reformer har udvidet 

EU’s kompetence, er der i proceduren indbygget politiske nødbremser 

(Dogan, 1997;Franchino, 2000). 

De nationale regeringers dominans i implementeringen har rejst spørgsmålet,om 

EU inden for de givne institutionelle rammer er i stand til at føre 

en troværdig reguleringspolitik.Der er især peget på muligheden af etablering 

af uafhængige agenturer eller styrelser på EU-niveau modelleret efter 

centralbanken og tilsvarende styrelser på nationalt niveau (Gilardi, 2001a; 

Majone, 2000).De agenturer,der er oprettet,har imidlertid meget få opgaver 

og svage formelle kompetencer, og det er derfor som altovervejende 

hovedprincip op til medlemslandene frit at organisere den administrative 

implementering i hvert enkelt land.En politisk nærliggende løsning er at 

indpasse den i den allerede eksisterende institutionelle struktur (Knill, 2001). 

Det har to konsekvenser. Den ene er, at det normalt minimerer de politisk-administrative 

omkostninger. De berørte interesser har en rimelig grad 

af vished for, at en ny EU-politik ikke rokker afgørende ved indarbejdede 

procedurer,og at administrationen dermed også respekterer magtfordelingen 

85

på området.Den anden konsekvens er, at der vil være en tendens til videreførelse 

af de institutionelle forskelle mellem medlemslandene;det gælder så 

meget mere, som den materielle regulering som nævnt ofte har rammekarakter. 

Det har også været udgangspunktet for den del af den danske tilpasning,der 

har vedrørt administrationen af fælles politik.Man har i et og alt 

fulgt de samme principper, som blev lagt til grund for den ressortmæssige 

fordeling af opgaverne.Var der således, som det f.eks. er tilfældet på miljøområdet,tale 

om opgaver, hvor kommunerne ifølge den danske opgavefordeling 

har kompetencen,så er det også dem,der i sidste ende er kommet til 

at stå med ansvaret for gennemførelsen af regler, der kan føres tilbage til en 

fælles EU-regulering. 

Det har ikke hindret,at deltagelsen i EU har givet anledning til at tage den 

administrative organisation op til overvejelse med det sigte at få en organisering,som 

gav en given interesse en mere fremtrædende placering.Det var 

f.eks. hvad landbrugets organisationer forsøgte i 1971. De foreslog en delegation 

af administrationen af EF’s støtteordninger til en organisation,der var 

ledet af en bestyrelse med repræsentanter for organisationerne. Modellen 

var de nationale fonde, som allerede eksisterede. Forslaget blev mødt med 

modstand fra både byerhvervenes organisationer og regering og centraladministration.Og 

selv om det i et vist omfang lykkedes for Landbrugsrådet at 

få handelens og industriens tilslutning til en modificeret model,blev resultatet 

opbygningen af EF-Direktoratet (Christensen, 1978: 108-112). Det er 

siden fusioneret med ministeriets strukturdirektorat,som også løste væsentlige 

EU-opgaver,og indgår i dag i Direktoratet for FødevareErhverv. 

I alle andre sammenhænge fulgte man ressortprincippet og indpassede i 

forlængelse heraf opgaverne i de enkelte ministeriers departementer og styrelser.Med 

Fællesakten og Det indre Marked skete der en opstramning af de 

rammer, der skal sikre den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser. Et 

af målene var bl.a. at sikre adgang til de markeder, der hidtil havde været 

domineret af forsynings- og transportvirksomheder, som traditionelt havde 

nationale eller lokalt-regionale monopoler,og som tillige ofte var offentligt 

ejede eller kontrollerede. Opstramningen er set som en hævdelse af EU’s 

supranationale træk, men en række analyser har afsløret et komplekst samspil 

mellem EU-kommissionen, de nationale regeringer og de regulerede 

myndigheder og virksomheder (Levi-Faur, 1999;Schmidt, 1996). 

86

TAB E L 

3.5. 

Telekommunikation Fuldstændig 

Telestyrelsen – delvis uafhængig 

Regulerings- 

og ejerstruktur på de offentlige forsyningsområder 

M A RKED SÅBN I N G 

REGUL E RINGSMY N D IGHED 

Elektricitet 

Fuldstændig markedsåbning, 

der begrænses af store PSO 

(Public Service Obligations) 

Energitilsynet - uafhængig 

Energistyrelsen 

Naturgas 

Gradvis markedsåbning 

Energitilsynet - uafhængig 

Energistyrelsen 

Post 


Posttilsynet 

Jernbaner 


Jernbanetilsynet 

Banestyrelsen 

Affald 

Begrænset 

Miljøstyrelsen og de kommunale 

tilsynsmyndigheder 

Kilder: Christensen (2001), OECD (2000). 

DOMINER E NDE 

EJERSTRUKTUR 

Fuldt privatiseret 

Forbrugereje 

Staten 

Fælleskommunale 

selskaber 

Staten 

Staten 

Fælleskommunale 

selskaber 

ADSKILLELSE A F R E G U LER I NG, 

D R I F T OG EJERSKA B 

Ja 

Regulering, forsyning, handel 

og systemansvar adskilt 

Regulering adskilt fra øvrige 

funktioner 

Formelt, men inden for ministerstyret 

hierarki 

Formelt, men inden for ministerstyret 

hierarki 

Stærk integration af alle 

funktioner 

VERTIK A L 

INT E G R ATION 

Stærk 

Stærk 

Stærk 

Stærk 

Stærk 

Stærk 

87

Også den danske reguleringsstruktur afspejler den store kompleksitet i 

implementeringen af de direktiver, der skal realisere Det indre Marked på 

forsynings- og transportområdet,jf. tabel 3.5. For det første er der en varierende 

grad af markedsåbning;for det andet er der store forskelle i den måde, 

hvorpå man på de enkelte områder har grebet implementeringen an.Det 

gælder således princippet om adskillelse af drifts- og reguleringsansvaret på 

de enkelte områder. På telekommunikationsområdet er man gået meget 

langt,idet der både er etableret en delvis uafhængig reguleringsmyndighed, 

og med privatiseringen er gennemført en fuldstændig adskillelse af den politisk-administrative 

kompetence fra ejerskabet. På el-området gælder det 

samme til dels,men ejerstrukturen i form af forbrugerejede virksomheder, 

der nedefra kontrollerer sektoren,er bevaret,mens man inden for naturgasområdet 

har opretholdt den statslige og kommunale kontrol med forsynings- 

og distributionsselskaberne.På jernbane- og postområderne fremstår 

adskillelsen som ganske formel,da ejerskabet og det ministerstyrede hierarki 

er sammenfaldende, og da reguleringskompetencen bliver varetaget af styrelser,der 

er integreret i hierarkiet.Endelig er affaldsområdet taget med,idet 

princippet inden for EU er, at affald er en omsættelig vare, der i Det indre 

Marked skal behandles på lige fod med andre varer og tjenesteydelser. Man 

har her bibeholdt en administrativ struktur, hvor kommunerne både er 

meget autonome reguleringsmyndigheder,og hvor driften er lagt i hænderne 

på fælleskommunale selskaber. Det politiske rationale er, at de kommunale 

selskaber er specialkommuner og som sådanne ikke omfattet af EU’s 

direktiv om udbud af offentlige tjenesteydelser (Justitsministeriet, 1997; 

Olsen, 1999). 

Den danske implementeringspraksis falder sammen med erfaringerne fra 

de andre EU-lande. Man ser store forskelle mellem landene indbyrdes på 

givne områder,og i de enkelte lande finder man tilsvarende store forskelle 

med hensyn til,hvordan man har grebet problemet an på de enkelte områder.Med 

hensyn til tidspunktet for og tempoet i markedsåbningen er forklaringen 

til dels at finde i direktivernes mere eller mindre præcise regler. 

Det forklarer ikke den store institutionelle variation på tværs af lande og 

sektorer.For at få hold på den skal man analysere samspillet mellem de eksisterende 

institutionelle strukturer, aktørkonstellationerne og de interesser, 

som de enkelte aktører har ført frem i forhandlingerne om implementeringen 

af Det indre Marked.Det var, som det fremgår af tabel 3.5, langtfra 

ensbetydende med,at status quo sejrede og heller ikke med national dominans.Men 

sådan som politikken blev til på EU-niveau,var der rige mulig- 

88

heder for institutionelt at indrette den nationale implementering på en 

måde,der tilgodeså forskellige nationale konstellationer.Det har i nogle lande 

ført til en vidtgående markedsåbning på nogle områder, mens ændringerne 

på andre områder har været beskedne (Eising, 2000; Eising & Jabko, 

2001;Gilardi,2001b;Levi-Faur,1999).Et ofte fremhævet eksempel er Frankrig,der 

har et ry for effektivt at blokere for økonomiske liberaliseringer,som 

omfatter det franske marked, og som er det medlemsland, der hyppigst 

krænker spillereglerne i Det indre Marked (The Economist, 27.1. 2002). 

EUROPÆERE ELLER D ANSKE EMBEDSMÆND 

Det særlige ved EU-samarbejdet er dets supranationale institutioner og 

deres omfattende og intense samspil med nationale embedsmænd og 

eksperter.De to forhold indtog samtidig en central plads i den neo-funktionalistiske 

teori om international integration.Der var grundlæggende tale 

om en politisk læringslogik,hvis første led var de politiske og administrative 

aktørers reorientering af deres strategier mod de supranationale institutioner, 

og hvis andet led var overførslen af loyaliteten til dem.Dermed var en 

ny europæisk identitet skabt (Haas, 1958: 283-317).Mens første led i ræsonnementet 

i høj grad har stået sig empirisk,ligger det tungere med andet led. 

Det har dog ikke taget livet af spill-over hypotesen, som optræder i nye 

udgaver, der i stedet lægger vægt på samarbejdets socialiserende effekter i 

forhold til de embedsmænd,der deltager i arbejdsgrupper og komitéer (Se 

f.eks.Lewis, 2000).Hvor neo-funktionalismen kombinerede en rationel og 

en sociologisk logik,lægger den nyere litteratur alene vægt på socialiseringens 

identitetsskabende effekter. Denne rent teoretiske interesse finder en 

parallel i praktikernes vedholdende interesse for skabelsen af en europæisk 

embedsmandsstand med en selvstændig „esprit de corps“ (Page, 1997:134-138). 

Der er få empiriske undersøgelser af problemstillingen.Samtidig kan man 

ikke slutte fra analyser af holdninger og adfærd hos EU-embedsmænd med 

forskellig national baggrund. For det første ved man fra empiriske tests af 

teorien om repræsentativt bureaukrati,at embedsmændenes baggrund ikke 

har nogen stor indflydelse på dem (Egeberg, 1996, 1999). Hvad enten 

udgangspunktet er sociologisk eller rationel teori, arbejder de nu for en 

organisering med en stærk socialiseringskapacitet,alternativt stærke incitamenter.Det 

gør imidlertid kun spørgsmålet om effekten af embedsmændenes 

aktive involvering i samarbejde og forhandlinger på EU-niveau mere 

interessant.Der er her tale om embedsmænd,hvis ansættelse og karriere er 

89

national,men hvis opgaver i høj grad indebærer samarbejde og samspil med 

såvel embedsmænd fra EU-bureaukratiet,som fra de øvrige medlemslande. 

En logisk konsekvens må i givet fald være, at embedsmænd med langvarige 

og intense kontakter på EU-niveau mere sandsynligt udvikler en identitet, 

hvor de ser sig selv forpligtet over for EU og dets mission.Jarle Trondal har 

på grundlag af en spørgeskema- og interviewundersøgelse af danske og 

svenske embedsmænd analyseret problemstillingen.For begge lande er der 

tale om embedsmænd,der ud fra en base i enten den hjemlige forvaltning 

eller de to landes faste repræsentationer,har deltaget i møder i arbejdsgrupper 

under rådet.Mens Danmark har flere årtiers medlemskab bag sig,blev 

Sverige først optaget i EU i 1995.Analysen forkaster imidlertid hypotesen. 

For selv om der er en vis indikation for,at en tættere inddragelse i EU-samarbejdet 

giver grobund for en vis supranational identifikation,er konklusionen,at 

denne socialisering er „sekundær i forhold til den indflydelse,som er 

skabt af de nationale politisk-administrative institutioner“ (Trondal,2002:25). 

Det udtømmer imidlertid ikke problemstillingen.For selv om EU-socialiseringen 

ikke fortrænger den socialisering eller underminerer styrken i de 

incitamenter, der er indbygget i deres nationale administrative karrierer, 

udelukker det ikke,at deltagelsen påvirker deres præferencer og faktiske valg 

af politiske løsninger. Det kan ske som et led i en strategisk tilpasning,hvor 

de nationale forhandlere må give og tage, givet deres altoverskyggende 

interesse i en videreførelse af samarbejdet inden for det enkelte område og i 

almindelighed.Der er imidlertid også indikation for,at den stærkt institutionaliserede 

deltagelse påvirker forhandlernes præferencer. Det fører ikke til 

det skift i identifikation og loyalitet som forudsat af neo-funktionalistisk 

teori,men derimod til at de nationale delegationer gradvis udvikler deres 

præferencer og strategi undervejs i et forhandlingsforløb (Eising, 2000; 

Eising & Jabko, 2001; Héritier, 1999).Segmentering på nationalt niveau i 

samspil med de procedurer, som regulerer forhandlingsforløbene på EUniveau, 

kan derfor bidrage til skabelsen af transnationale koalitioner, som 

bryder med den hidtidige politik.På samme måde gælder, at fordelingen af 

kompetence inden for decentraliserede systemer som det danske efter 

omstændighederne giver de subnationale institutioner mulighed for enten 

at bremse op i implementeringsfasen eller at springe til for på EU-niveau at 

opnå gevinster,som ikke ville være realistiske på nationalt niveau. 

90

AFSLUTNING – N A TIONAL EGENART 

I EUROPÆISK PERSPEKTIV 

Det administrative tilpasningsproblem er ikke nyt.I en lang periode interesserede 

ingen sig for det,for man var først og fremmest optaget af den nationale 

politiks konsekvenser for integrationen.Ingen gjorde meget ud af, at 

kausaliteten også kunne gå den anden vej på det institutionelle og administrative 

område (Goetz & Hix, 2001).Og dog har medlemslandene i bølger 

mødt problemet.Det gjaldt de oprindelige seks fællesmarkedslande, som i 

fællesskab skabte institutioner og den tidlige politik i form af toldunionen 

og den fælles landbrugspolitik.Det skabte nye opgaver,som alle lande skulle 

løse,hvad enten det drejede sig om administrativ repræsentation i Bruxelles 

i institutioner, som allerede da fandt deres grundlæggende form, eller om 

den nationale implementering af fælles politik.Erfaringerne fra de første 

10-12 års samarbejde viste for det første, at medlemslandene administrativt 

alle foretog tilpasninger, men også at den specifikke tilpasning varierede 

stærkt fra land til land (Christensen,1971).Det gjaldt spændet mellem meget 

centraliserede og meget decentraliserede løsninger under forberedelse af og 

gennemførelse af forhandlinger på europæisk niveau,og det gjaldt spændet 

mellem implementeringsformer i rent statsligt regi og former, som inddrog 

de berørte interesser i den løbende administration.I denne fase drejede det 

sig primært om landbrugspolitikken,men med udvidelsen af samarbejdet er 

problemet også opstået på andre sagområder. 

En tilsvarende erfaring er gjort ved de senere udvidelser. Således blev 

Storbritannien optaget samtidig med Danmark. De valgte løsninger var 

anderledes,men som i det danske tilfælde byggede opgavefordelingen og 

koordinationsstrukturen videre på det mønster,som man havde fulgt allerede 

under den lange periode med forberedelse og forhandlinger, løsninger 

som samtidig indebar en tilpasning inden for den givne nationale ramme, 

men hele tiden med blik for de konsekvenser,som arbejdet kunne få for britisk 

politik (Bulmer & Burch, 2000;Wallace, 1996: 64).Det gentager sig,da 

Finland,Sverige og Østrig bliver optaget i 1995,og Norge vælger at fortsætte 

uden for det europæiske samarbejde.Forud for Sveriges optagelse var der 

ganske vist gennemført meget grundige analyser af tilpasningsproblematikken,hvor 

man både indhentede erfaringer fra andre lande,og gennemanalyserede 

den svenske situation (Statskontoret, 1996). Resultatet blev, som i 

andre lande, en nødvendig tilpasning,men på svenske præmisser (Hegeland 

& Mattson, 2000;Sundström, 2001). 

91

En ting er tilpasningen,som må ske ved indtræden i EU, hvis et land skal 

være i stand til at forhandle på europæisk niveau og til at gennemføre fælles 

politik i nationalt regi.En anden er efterfølgende tilpasninger over tid.Flere 

nyere analyser belyser de samme sider af dette problem,som her er analyseret 

for Danmarks vedkommende (Goetz, 2001;Harmsen, 1999;Hegeland & 

Mattson, 2001; Jacobsson, 2001; Jacobsson et al., 2001; Kassim et al., 2000; 

Lequesne, 1996; Menon, 2001).Deres konklusioner er samstemmende:At 

der løbende opstår nye tilpasningsproblemer,som bliver løst;at tilpasningen 

ikke følger en mekanisk stiafhængighed,men giver plads for såvel strategisk 

tænkning hos de enkelte aktører som på regeringsniveau en gennemtænkning 

af institutionelle nydannelsers konsekvenser for, hvad man definerer 

som den nationale interesse på de enkelte sagområder; at samarbejdets 

udvikling over tid og den administrative tilpasning hertil ikke har ført til 

institutionel konvergens; at der inden for de nationale forvaltninger er 

udviklet rutiner,som relativt gnidningsfrit muliggør håndteringen af endog 

meget store sagsmængder; at opretholdelsen af stærkt centraliserede systemer 

skaber et pres i retning af decentralisering og delegation i takt med et 

stigende sagspres;og at den løbende tilpasning overalt sker inden for rammer, 

som ligger i forlængelse af de institutionelle valg,som blev truffet ved 

landets indtræden i samarbejdet. 

Det leder frem til fire generelle konklusioner. Den første fremhæver de 

nationale administrative institutioners betydelige fleksibilitet og tilpasningsdygtighed,som 

imidlertid langtfra er ensbetydende med en passiv accept af 

og tilpasning til politiske beslutninger, som er truffet på europæisk niveau.I 

overensstemmelse med de generelle indsigter fra den teoretiske og empiriske 

forskning om offentlig organisation og administrativ implementering 

ser aktørerne den institutionelle indretning af gennemførelsen i forlængelse 

af forhandlingerne om indhold og indretning af den fælles politik.Intet slag 

er derfor tabt eller vundet,før man har set,hvordan de nationale regeringer 

og de aktører, der er dominerende på de enkelte sagområder, har fastlagt 

rammerne for den nationale administration og implementering. 

Den anden konklusion understreger EU-institutionernes paradoksale 

funktionsdygtighed,som ikke mindst kommer til udtryk gennem den dynamik,der 

gang på gang præger deres evne til at initiere og formulere ny politik,selv 

om det sker inden for et system,der i sjælden grad er befængt med 

veto-punkter og tunge forhandlings- og beslutningsprocedurer (Héritier, 

1999).Så hvor komplicerede EU’s spilleregler end er, giver deres udformning 

betydelig plads til en rolle som politisk entreprenør for Kommissionen, 

92

og til,at såvel den som de nationale regeringer kan koble forskellige sager 

sammen til større pakker, der, gennem deres omhyggelige fordeling af 

gevinster og tab, over tid har sikret, at man kan træffe nye og somme tider 

også banebrydende beslutninger. Det er også i den sammenhæng,man skal 

se de løsninger, som man i EU har valgt på implementeringsproblemet. 

Både komitologi-proceduren og den stærke nationale autonomi i administrationen 

af den fælles politik svækker EU’s politiske styrke og gennemslagskraft.Men 

de reducerer samtidig de politiske omkostninger i den fase, 

hvor den fælles politik bliver til, ligesom de giver medlemslandene både 

politiske nødbremser og sikkerhedsventiler, som gør, at de kan leve med 

resultater, som ellers ville have været uspiselige for dem. Det giver igen 

mulighed for et spillerum for EU-initierede reformer af snart den ene,snart 

den anden offentlige politik.Men samtidig er der også sat en grænse for den 

fælles politiks effektivitet. 

Den tredje konklusion kvalificerer nemlig de hypoteser og spådomme, 

som bliver ført frem i internationaliseringens og globaliseringens navn,og 

som angiveligt skaber tilpasningskrav, som kun fremtidens tabere er i stand 

til at undvige (Andersen,2001;Sørensen, 2001).Ikke desto mindre ser nationalstaterne 

ud til i forbløffende grad at kunne skærme sig.Sociale sikringsordninger,som 

er dømt forældede i globaliseringens tidsalder,bliver videreført 

(Crepaz, 2001),og det er som nævnt muligt med rent ud forbløffende 

styrke for de EU-lande, der ikke ser fordelene i liberaliseringen inden for 

Det indre Marked,at forhale og i lang tid unddrage sig dens konsekvenser i 

den nationale implementeringsfase. 

For det fjerde er den administrative tilpasning til deltagelsen i EU af generel 

interesse for studiet af administrative og institutionelle forandringer. 

Over den mere end 30 år lange periode fra 1960’erne er der gennemført en 

ganske omfattende tilpasning.Den viser grundlæggende en betydelig fleksibilitet 

og lydhørhed i dansk administration.Der er derfor også udviklet rutiner 

og institutionelle spilleregler, som generelt løser de opgaver, som følger 

af deltagelsen,og som politikerne i regeringen og Folketinget løbende har 

taget stilling til og for Folketingets vedkommende selv formuleret.Det har 

på ingen måde været ensbetydende med passivitet hos centraladministrationens 

embedsmænd.De har haft et skarpt blik for, hvornår en ændring ville 

have positive eller negative konsekvenser for deres egen gren af forvaltningen.Det 

illustrerer først etableringen af koordinationssystemet i 1972, siden 

omlægningen af eksportfremmeopgaverne i 1999-2000 og senest ressortændringerne 

mellem Udenrigs- og Finansministeriet og Økonomi- og 

93

Finansministeriet i 2001. Men udbrud af den art har været sjældne. Grundlæggende 

har der været tale om et system i ligevægt.Alle har en interesse i,at 

det fungerer, og man bryder derfor kun ud, hvis man er helt sikker på i et 

hurtigt hug at kunne komme igennem med en ændring i egen interesse. 

Man kunne have forestillet sig,at den form for politisk-institutionel ligevægt 

ville blokere for tilpasning,men det har heller ikke været tilfældet.Med 

en forsigtig formulering kan det tages som udtryk for en opbygning af det 

centraladministrative system efter principper, der giver incitamenter til en 

ganske høj grad af politisk lydhørhed hos embedsmændene, og for en bureaukratisk 

struktur,som indkapsler de institutionelle interesser på en måde, 

som ikke spærrer for fleksibilitet og tilpasning. 

noter 

1 Jeg har med tak modtaget adskillige nyttige kommentarer fra Jens Blom-Hansen, 

Jens Peter Christensen, Carsten Daugbjerg, Morten Egeberg, Marius Ibsen, Peter 

Nedergaard,Thomas Pallesen,Thomas Pedersen og Lise Togeby. 

94

kapite l 4 

FORVA LTNINGS 

INTERNATIONALISERING I DA G 

EN O VERSIGT O VER FORMER OG UDBREDELSE 

torben beck jørgense n 

SYN PÅ STA T OG FORV A L TNING 

Ud fra et traditionelt syn på det internationale samfund som bestående af 

suveræne stater, jf. bogens indledningskapitel,må man forvente, at forvaltningsinternationalisering 

er et topstyret fænomen, som især omhandler 

forvaltningens opgaver. Men meget tyder på, at vi skal se mere bredt på 

fænomenet forvaltningsinternationalisering.Dette kapitel åbner op for en 

anderledes opfattelse af, hvorledes forvaltningen er organiseret og faktisk 

fungerer. Det primære er, at mens det i studiet af international politik kan 

være en hensigtsmæssig forenkling at tale om staten som en enhedsaktør i 

både interne og eksterne anliggender, er det i studiet af forvaltningen en 

absurditet. 

For det første fungerer ministerier eller kommunale forvaltningsområder 

ikke nødvendigvis som myndighedshierarkier,der kun påvirkes af,hvad der 

sker i toppen.De kan også have et mere selvstændigt „produktionsliv“.For 

det andet kan den offentlige sektor tage mange former,alt efter hvilket policyområde 

vi studerer. Staten består f.eks.af relativt selvstændige ministerier, 

der i mange situationer har varierende virkelighedsopfattelser, forskellige 

måder at fungere på og indimellem konflikterende interesser.Vi skal se nærmere 

på disse to aspekter. 

Studier af offentlige organisationers „lokale“ produktion og styring peger 

på,at offentlige organisationers relationer til omverdenen kan opdeles i to 

vigtige netværk:et politisk-administrativt kredsløb,hvor generelle betingelser 

for organisationens overlevelse,ressourcer m.v.er til forhandling,og produktions- 

og forbrugskredsløbet,som vedrører selve ydelsesproduktionen 

og kontakten til og interaktionen med brugere, leverandører, konkurrenter 

m.v.(Jørgensen et al., 1996;Wamsley & Zald, 1976).Empiriske studier peger 

på,at offentlige organisationer i væsentlig grad påvirkes af aktører med en 

forankring i produktionsog forbrugskredsløbet,og at forholdet til overliggende 

politisk-administrative myndigheder ofte kan tage form af bytte- og 

95

forhandlingsrelationer i stedet for autoritetsrelationer (Hansen, 1994; Jørgensen 

et al., 1996; Jørgensen & Melander, 1999).Vi har altså ikke at gøre 

med rene myndighedshierarkier, hvor forandringer kun er topstyrede (se 

også Antonsen & Jørgensen, 2000b).Man må derfor have øjnene åbne for,at 

den offentlige sektor kan få mange forandringsimpulser gennem sit „produktionsliv“,og 

at det derved kan problematiseres,at den offentlige sektors 

input-side (dvs.i „begyndelsen“ af den parlamentariske styringskæde) skulle 

være den mest betydningsfulde kanal for aggregering og transformering af 

borgernes præferencer (Egeberg, 1978).Konkrete organisationer som f.eks. 

museer, skoler, plejehjem,forsøgsstationer, regulerende myndigheder eller 

større grupper af organisationer som for eksempel sygehuse og kommunale 

socialforvaltninger kan derfor måske være de direkte modtagere af internationaliseringsimpulser. 

Hvis det er tilfældet,er det sandsynligt,at den faktiske internationalisering 

er afhængig af,hvad og hvordan der konkret produceres.Skal vi derfor forstå 

internationaliseringens mange former, dens årsager og konsekvenser, må vi 

også være beredte på at dykke ned i den enkelte offentlige organisation og 

forstå dens særegne produktionsform,dens livsform og dens fagfolk,organisationens 

særlige dilemmaer og udfordringer,dens institutionelle historie og 

dens karakteristiske omgivelser. 

Forestillingen om varierende policy-områder har ledt frem til opstillinger 

af forskellige statsmodeller (Antonsen, 1999;Antonsen & Jørgensen, 1999;se 

også Dunleavy & O’Leary, 1987;Hood & Schuppert, 1988;March & Olsen, 

1989;Olsen, 1986;Rothstein, 1997),som afbildet i tabel 4.1. 

Ved siden af den parlamentariske styringskæde – her benævnt den hierarkiske 

stat – findes den autonome stat,den forhandlende stat og den responsive 

stat.Forskellige sektorområder kan bedst beskrives ved forskellige modeller. 

Den autonome stat forekommer at passe godt på områder som kultur og 

forskning,den forhandlende stat på områder som arbejdsmarkedspolitik og 

den responsive stat på serviceområder som børne- og ældreinstitutioner og 

trafik. 

Det interessante er her,hvilke implikationer for internationalisering disse 

fire statsmodeller har. I den hierarkiske stat er det mest interessante aspekt 

internationaliseringen af de politiske beslutninger af opgaverne.I den autonome 

stat må internationalisering af viden og professionsudvikling stå i centrum.I 

den forhandlende stat skal vi se efter internationalisering af netværk, 

interesseorganisationer og interesserepræsentation,mens internationalise- 

96

TAB E L 4.1. 

Fire statsmodeller 

E G E N S K ABER DEN HI E R ARKISKE S T AT DEN AUT O NOME S T AT DEN FOR H ANDLENDE S T AT DEN RES P O N S I V E S T AT 

Forvaltningens rolle Neutral gennemførelse af Varetagelse af rettigheder samt Mægler i korporative struktu- Tage bestik af brugerønsker 

politiske ønsker etiske og professionelle værdier rer 

Borgerens rolle Vælger og undersåt Beskyttet, vejledt og opdraget Medlem af en Bruger/forbruger/ 

individ interesseorganisation selvforvalter 

Normativt grundlag Politisk loyalitet Retssikkerhed, etiske, faglige Konsensus, kompromis, Produktivitet, service, selvudstandarder 

politisk stabilitet, “realistisk vikling 

forvaltning” 

Organisatorisk kontekst Folketing, regering, mini- Faglige sammenslutninger, ideel- Arbejdsmarkedsorganisatio- Konkurrenter, brugerorganisterium 

le organisationer, søsterorganisa- ner, erhvervsorganisationer, sationer 

tioner brancheforeninger 

Styreformer Regler, hierarki Regler, faglige normer og værdi- Forhandlinger, dialog, ydre Konkurrence, dialog, selvreer, 

“peer-control”, socialisering, pres gulering 

faglig/institutionel konkurrence 

97

ing af den responsive stat f.eks.ses ved forekomsten af udenlandske konkurrenter,leverandører 

og brugere/kunder. 

Med dette lidt bredere udgangspunkt skal vi se nærmere på internationaliseringens 

former,dens omfang og udbredelse i den samlede offentlige sektor. 

Undersøgelsen af internationaliseringens former er eksplorativ, og vi 

bygger her på interviews med ledere i et mindre antal statslige,amtskommunale 

og kommunale forvaltninger og institutioner. 1 Her gives internationaliseringen 

lidt kød og blod,og der gives eksempler på internationalisering i 

forbindelse med offentlige organisationers produktionsliv og de forskellige 

statsmodeller. Denne undersøgelse danner derved også baggrund for den 

efterfølgende kvantitative undersøgelse af internationaliseringens omfang 

og udbredelse. Her bygger vi på en omfattende spørgeskemaundersøgelse, 

der er gennemført i hele den offentlige sektor. 2 

INTERNA TIONALISERINGENS MANGE FORMER 

opgave rne bestemmes inte rnationalt 

Opgave- eller beslutningsinternationalisering er vel den klassiske opfattelse 

af internationalisering og spiller også en ganske stor rolle i mange offentlige 

organisationer. Organisationer som f.eks.Miljøstyrelsen,Statens Bilinspektion 

og Registertilsynet er alle beskæftiget med regulerende opgaver og 

arbejder her i vid udstrækning efter regler,der er fastsat i internationale fora. 

Men nok så interessant har internationaliseringen af opgaverne haft forskellige 

konsekvenser for de tre organisationer.Af de tre nævnte er Miljøstyrelsen 

den organisation, der i størst grad lever og ånder internationalt, fordi 

forureningen ikke respekterer landegrænser. Bilinspektionen arbejder ganske 

vist ud fra EU-direktiver, men har i øvrigt et meget dansk marked.Det 

samme kan siges om Registertilsynet, som samtidig er et eksempel på en 

klassisk opbygget regulerende organisation, der kan administrere danske 

såvel som internationalt fastsatte regler, uden at det nødvendigvis gør den 

store forskel.Eksemplerne peger på,at internationalisering ikke nødvendigvis 

får ensartede konsekvenser,og at forandringsimpulser fra det internationale 

samfund løber sammen med andre forandringsimpulser. Det vender vi 

tilbage til. 

98

inte rnationalise ring af produktionsmidle r og vide n 

Dette punkt er centralt for en organisations produktionsog forbrugskredsløb.Det 

er meget knyttet til den teknologiske udvikling,der i mange tilfælde 

netop er international. Eksempler finder vi overalt, hvor der er en udstrakt 

brug af IT,og det er der snart alle steder i forbindelse med almindelig skrivning,kommunikation,journalsystemer 

etc. Banalt i dag,men det er ikke 

mere end 20 år siden,at man stadig sad og fedtede med sin dansk producerede 

Viking no. 2. 

Men mere interessant er det selvfølgelig at se på organisationens kerneaktiviteter. 

Offentlige organisationer, som f.eks. biblioteker, skattevæsenet, 

hospitaler, plejehjem for fysisk handicappede og mange specialiserede statslige 

organisationer som Kort- og Matrikelstyrelsen (KMS),har fået produktionsprocesserne 

revolutioneret til ukendelighed på grund af ny udenlandsk 

produceret teknologi. 

For blot 25 år siden var det meste udstyr i KMS hjemmelavet og altså 

dansk produceret,ligesom man havde sin egen etatsuddannelse. I dag køber 

man det meste af udstyret – og især i udlandet. Kort kan i dag groft sagt 

fremstilles af hvem som helst,der besidder den nødvendige teknologi.KMS 

uddanner heller ikke mere sit eget personale. Endelig har fremstillingsprocessen 

skiftet karakter,således at udlicitering teknisk set lettes,og det interessante 

i denne sammenhæng er, at der er en tendens til, at EU-udbud bliver 

vundet af udenlandske firmaer. De danske firmaer er derfor ikke glade for 

EU-udbud.En leder siger: „De to vi har her i Danmark – om 10 år er deres 

marked overtaget af udlandet. Det ene får også deres opgaver lavet i udlandet,i 

Indien og Polen“. 

KMS er et godt eksempel på, at internationaliseringen kan slå dybere 

igennem, hvis offentlige opgaver løsrives fra de centrale nationale politiske 

institutioner (Dunleavy, 1997).Det,der nemlig er forudsætningen for internationaliseringen 

af KMS,er løsrivelsen fra de militære myndigheder og den 

militære tradition for hemmelighedskræmmeri. 

Hospitaler skal fremhæves som eksempel på organisationer, hvor den 

internationale vidensudvikling spiller en afgørende rolle ved siden af den 

teknologiske udvikling.En leder siger: 

Internationaliseringen betyder meget for sygehuset. Der er et meget 

internationalt miljø, som især lægerne arbejder indenfor. De er tit til 

konferencer i udlandet … Der er også taget et regionsinitiativ; Medicon 

99

Valley, som er et forskningssamarbejde mellem medicinalfirmaer og universitetshospitaler.Vi 

har den næststørste koncentration af medicinalfirmaer 

i verden her i regionen [København-Malmö-Lund,TBJ]. 

brugere og marke de r b l ive r inte rnationalise re de 

Danske offentlige organisationer har naturligvis i helt overvejende grad 

danskere som brugere.Men billedet varierer ikke desto mindre overordentlig 

meget. Et hospital beliggende vest for København har oplevet en markant 

internationalisering af patienterne p.g.a. indvandring. En hospitalsdirektør 

siger: „25 pct.af alle fødsler er af etnisk oprindelse. Det giver mange 

sprogproblemer og kulturproblemer. Det har betydet en ændret omgangsform 

med kunderne.Bl.a.bruger vi store beløb på at engagere tolke.“ I takt 

med, at der indgås aftaler med hospitaler i nabolandene om behandling af 

specielle sygdomme, vil patientvandringer på tværs af landegrænser blive 

mere hyppige. 

Nogle offentlige organisationer henvender sig i stigende omfang til et 

internationalt marked. Danmarks Meteorologiske Institut producerer ikke 

kun vejrprognoser for Rigsfællesskabet,men f.eks.også såkaldt meteorologisk 

rutevejledning af skibe over Atlanten.En leder siger: 

Udviklingen i Europa går i det hele taget mod øget konkurrence og 

kommercialisering. De nationale meteorologiske institutter, f.eks. i Tyskland 

eller i Sverige, kan også operere i Danmark.De kan f.eks.sende deres 

egen vejrudsigt over Danmark … Vi arbejder også selv i udlandet … Vi 

har monopol på indsamling af data [inden for Rigsfællesskabet,TBJ], men 

vi har konkurrence på alt, hvad man kan bruge data til. 

Og gymnasier,højere læreanstalter og universiteter producerer studenter og 

kandidater af meget mere internationalt tilsnit end for bare 10 år siden,samtidig 

med at SU-Styrelsen oplever en stigende „udvandring“ af studerende 

til andre landes uddannelsesinstitutioner. 

omskab e l se a f i nternat i onale relat i oner 

De internationale relationer, som danske offentlige organisationer indgår i, 

har typisk karakter af samarbejdsrelationer. Det har været hele ideen med 

overhovedet at have en relation.I ukendt omfang er disse samarbejdsrelationer 

ved at blive transformeret til konkurrencerelationer.De klassiske etater som 

100

postvæsen,tele og jernbaner og højere uddannelse har længe deltaget i internationale 

samarbejdsorganisationer, men i stigende omfang suppleres 

eller erstattes samarbejdet med konkurrence. 

Danmarks Meteorologiske Institut har en lang tradition for internationalt 

samarbejde og er med i mange organisatoriske netværk (f.eks.et nordisk 

samarbejde, den europæiske sammenslutning af vejrstationer og FN’s vejrorganisation),i 

produktionssamarbejde (den europæiske regnestation i England) 

og så det helt afgørende,den frie udveksling af vejrdata: 

Alle de civiliserede lande er sluttet sammen i en organisation under FN, 

og vi er enige om frit at udlevere data. Det er grundlaget for, at vi overhovedet 

kan lave vejrudsigter. Også i jerntæppets tid var der fri udveksling. 

Den frie udveksling af vejrdata har med andre ord været i alles interesse. 

Men som nævnt tidligere har den teknologiske udvikling betydet,at nationale 

vejrtjenester begynder at konkurrere på et globalt marked.Denne udvikling 

truer den fortsatte fri udveksling af vejrdata,som paradoksalt nok er selve 

grundlaget for en international kommercialisering: 

Jo, det diskuteres meget nu, og det er et globalt problem. Der er stor forskel 

i holdningerne landene imellem. USA vil gerne have alt frit. Europa 

vil gerne have noget for sig selv. Ellers saver vi den gren over, vi selv sidder 

på i forhold til det indtægtsdækkede … I det hele taget må man sige, 

at international konkurrence rokker meget ved netværkene. 

I takt med denne udvikling, som er meget knyttet til produktionsog forbrugskredsløbet,kommer 

staten og andre traditionelle aktører i det politiskadministrative 

kredsløb til at spille en stadigt mindre rolle. De vigtige interessenter 

for DMI er f.eks.EU,andre nationale vejrtjenester og mere og mere 

differentierede brugergrupper:„EU er faktisk en mere vigtig interessent her 

end ministeriet,“ siges det. 

inte rnationalise ring af tænkningen og atmo sfære n 

Nogle offentlige organisationer synes at have overskredet en tærskel i forhold 

til mange andre.Et klart eksempel er Miljøstyrelsen.Om internationaliseringen 

siger man,at … 

101

den påvirker vores arbejde, tænkning, hverdag. Den rammer ind alle vegne. 

Jeg tror, det slog mig første gang for 2-3 år siden, da vi ansatte den første 

medarbejder, der ikke taler dansk. Det var ikke længere naturligt, at 

arbejdssproget var dansk.Vi har afdelinger på flere ambassader. De er 

bemandede med lokalt ansatte, og derfor er arbejdssproget engelsk. Der 

er også den store rejseaktivitet. Det betyder, at vi ikke bare kan sidde og 

løse vores opgaver bag vores skrivebord i København.Vi ser også mange 

kulturforskelle. Mange ting kan ikke laves, som vi gør det. Store dele af 

det vi laver kan kun løses i internationalt samarbejde. 

Det karakteristiske ved dette eksempel er, at internationalisering er noget, 

der gennemsyrer organisationen.Det er ikke blot en (vigtig) dims,der nu 

fremstilles i udlandet (men hvor mange formentlig ikke aner det) eller et 

eller andet afgrænset aspekt ved organisationen, der er berørt. Det er hele 

organisationens måde at tænke og arbejde på,som bliver mindre og mindre 

specifik dansk. 

inte rnationalise ring som impuls til forandringe r 

Selv om internationalisering i sig selv kan betegnes som en forandring,kan 

det i mange tilfælde være nok så interessant at se nærmere på internationalisering 

som en impuls til yderligere forandringer. Et godt eksempel er Statens 

Bilinspektion.EU-direktivet om periodiske syn fra 1991 (med effekt fra 

1998) betød, at opgavemængden stort set blev fordoblet. Det blev anledningen 

til ganske omfattende ændringer i organisation,ledelse,teknologianvendelse,brugerservice,forholdet 

til ministeriet m.v. 

Regeringen og ministrene var klar over, at hvis bilinspektionen skulle 

løfte den opgave, skulle der andre boller på styringssuppen. Det var en 

udviklingsopgave at finde lokaler og mennesker. Der var et kæmpe lobbyarbejde. 

Automobilbranchen var interesseret i at få opgaven ud på 

værkstederne. På det tidspunkt var Socialdemokratiet ikke interesseret i 

at privatisere, så det blev en god dansk kompromisløsning. Regeringen 

var heller ikke interesseret i anlægsudgifter i forbindelse med bygning af 

nye synshaller. Så 50% af de periodiske syn skal foregå på private værksteder. 

Der kom mange forandringer i både den eksterne og den interne styring og 

ledelse under kategorien „styringssuppe“.En anden afledt forandring er 

den meget store nyrekruttering af personale:„Jeg har aldrig oplevet noget 

102

lignende. Den chance får man ikke igen, at lukke ca. 180 nye medarbejdere 

fra én alderspukkel ind til en helt anden alderspukkel.“ 

Alt i alt ser det ud til, at en meget væsentlig impuls til forandring i dette 

tilfælde kommer udefra. Behov for forandringer har formentlig hobet sig 

op, og EU-direktivet er næppe den eneste impuls, men den kan ses som 

udslagsgivende ved at sætte en deadline. 

Alligevel fremgår det klart af eksemplet med bilinspektionen, at internationaliseringen 

ikke kan stå alene,når vi skal forklare forandringer i offentlige 

organisationer.EU-direktivet kan slet ikke forklare,hvorfor bilinspektionen 

udviklede sig netop på den måde, den nu gjorde. Der er mange lokale 

omstændigheder, som interviewcitatet er rigt på. Man kan også sige, at 

direktivet åbnede op for eller skabte plads til andre forandringsimpulser, 

ikke mindst New Public Management-idéer om,hvordan såkaldt moderne 

offentlige organisationer skal styres og ledes.Internationalisering som forandringsimpuls 

er med andre ord indvævet i andre strømme. 

INTERNA TIONALISERINGENS OMFANG 

Formålet med analysen er herefter at afdække den offentlige sektors internationalisering, 

dens omfang – udbredelse og dybde – og dens art. Disse 

spørgsmål belyses som nævnt ved data fra en større spørgeskemaundersøgelse 

af den offentlige sektor.Sigtet er at give en oversigt.En sådan findes ikke i 

dag. 

Internationaliseringens udbredelse bliver belyst på to hoveddimensioner. 

Først bliver internationaliseringens vertikale udbredelse belyst. Her er 

spørgsmålet:Er internationalisering et udpræget „top-fænomen“? Dernæst 

ser vi nærmere på dens horisontale udbredelse. Her er spørgsmålet: Hvilke 

sektorer er især internationaliseret? 

Den måde vi spørger til internationalisering på, er inspireret af analysen i 

det foregående afsnit.Vi lægger altså vægt på at få belyst ikke blot opgaveeller 

beslutningsinternationalisering, men også internationalisering af produktions- 

og forbrugskredsløbet,af vidensudvikling og professionalisering, 

af netværk og af brugere og markeder. 

103

TAB E L 4.2. 

Eksterne parters betydning. Pct. 

1 

KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMST K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATSLI GE D I R EKTORA TER, 

INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYR E L SER D E P A RTEME N TER 

Holdning 

Betydning 

Betydning 

Holdning 

Betydning 

Holdning 

Betydning 

Holdning 

Betydning 

Holdning 

Betydning 

Holdning 

Betydning 

Hold 

ning 

Brugere 

95 61 93 40 95 59 94 39 88 49 89 36 83 28 

Overordnet 

myndighed 

89 

30 

85 

17 

86 

22 

65 

10 

78 

8 

85 

37 

43 

12 

Politikere 

78 16 94 69 67 25 98 61 40 -6 61 25 91 61 

Faglige/ 

professionelle 

organisationer 64 37 41 20 71 43 71 33 59 24 58 40 59 26 

Internationale 

organer 

6 

12 -5 9 1 20 4 24 9 58 16 73 6 

Ved ikke/ 

ubesvaret andel 2 

30 

14 

22 

8 

22 

8 

8 

1. 

2. 

Første kolonne tal inden for hver type organisationer er opgjort som summen af svar (opgjort som procenter) i kategorierne: “for det meste aktive og 

konstruktive medspillere”, “for det meste hæmmende og besværlige” og “i lige grad aktive med- og modspillere” og er dermed en indikator på eksterne 

aktørers betydning. Anden kolonne tal er en opinionsbalance opgjort som differencen mellem første og anden kategori og er dermed en indikator på, 

hvor positivt eller negativt eksterne aktører vurderes. 

Ved ikke/ubesvaret på spørgsmål om internationale organer i pct. af antal besvarede skemaer. 

- 

104

inte rnationalise ringens 

udbredel se i stat, am te r og kom m uner 

Er internationalisering et „top-fænomen“? „Top-fænomen“ kan her forstås 

på tre måder: 1.Internationalisering sker mest udpræget i staten,mens kommuner 

og amtskommuner er langt mindre berørt – om overhovedet. 2. 

Internationalisering sker mest udpræget på centralforvaltningsniveauet i 

forhold til institutionsniveauet, uanset om vi befinder os i staten, en amtskommune 

eller en kommune. 3. Internationalisering sker mest udpræget i 

toppen af en organisation i forhold til bunden af organisationen. 

Vi starter med at se på, i hvilket omfang internationale organer betyder 

noget for offentlige organisationer i Danmark. 

Tabel 4.2 viser et udsnit af de eksterne parter, som offentlige ledere er 

blevet bedt om at vurdere betydningen af i forbindelse med organisationens 

muligheder for at nå sine mål. Der er nogle ganske klare træk. Næsten 

helt på tværs af politisk-administrative niveauer er brugerne, nærmeste 

overordnede myndighed,politikerne og faglige/professionelle organisationer 

af størst og mest positiv betydning.Der er naturligvis mindre svingninger.Politikerne 

har således størst positiv betydning for centralforvaltninger, 

mens brugerne betyder mest for institutionerne – især på det kommunale 

og amtskommunale niveau. Men der er tale om svingninger – kunne man 

sige – inden for et kontrolleret bånd. 

Betydningen af internationale organer svinger derimod voldsomt fra det 

kommunale niveau til det centralstatslige niveau.Fra at have næsten ingen 

betydning overhovedet „avancerer“ internationale organer til at være en af 

de allermest betydningsfulde eksterne parter for statslige departementer. 

Det store spring tages fra statslige institutioner til direktorater og styrelser, 

men læg også mærke til et mindre, men alligevel tydeligt hop i betydning, 

når vi bevæger os fra amtskommunale institutioner til den amtskommunale 

centralforvaltning. 

Der er endvidere en systematisk tendens til,at internationale organer spiller 

en større rolle på forvaltningsniveauet i forhold til institutionsniveauet. 

Læg også mærke til, at internationale organer ikke entydigt vurderes positivt;i 

forhold til andre eksterne parter faktisk ret lavt.Der er en svag tendens 

til, at den positive vurdering stiger med stigende betydning, men den tendens 

brydes i departementerne. Det kunne tyde på,at beslutningsinternationalisering 

er vigtigst i staten og på forvaltningsniveauet,men vi kan først 

vide det med sikkerhed, når vi kender den konkrete betydning af de involverede 

internationale organer. 

105

TAB E L 4.3. 

Forandringsfaktorers betydning. Pct. 

1 

KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E 

INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R 

Politiske signaler 83 91 87 92 66 82 89 

Krav fra overordnet myndighed 67 57 72 36 68 66 16 

Brugere 78 70 84 80 57 65 52 

Teknologiske gennembrud 39 66 41 74 53 58 43 

Søsterorganisationer 40 36 43 62 25 32 26 

Påvirkning fra det internationa 

le samfund 5 7 11 12 21 47 53 

Ved ikke/ubesvaret andel 2 11 3 3 4 8 2 3 

1. Tallene er summen af det antal respondenter, der for den enkelte eksterne aktør har angivet ”særdeles vigtig rolle” eller ”vigtig rolle”, opgjort i pct. 

2. Ved ikke/ubesvaret på spørgsmål om international påvirkning i pct. af antal besvarede skemaer. 

- 

106

Ser vi på,hvilke faktorer offentlige ledere mener har spillet en rolle for forandringer 

i den pågældende organisation (tabel 4.3),får vi et tilsvarende billede. 

Politiske signaler, krav fra overordnede myndigheder og brugerønsker er i 

top – igen næsten helt på tværs af politisk-administrative niveauer.Teknologiske 

gennembrud ligger på et lidt lavere niveau og med svingninger uden 

nogen sammenhæng med niveau, mens påvirkninger fra søsterorganisationer 

(tilsvarende organisationer) med samme betydning har en faldende tendens 

fra kommunerne til staten – meget naturligt,for på kommunalt niveau 

er der flere organisationer, man direkte og nemt kan sammenligne sig med 

(f.eks.biblioteker,skoler mv.). 

Påvirkninger fra det internationale samfund ligger derimod i bunden som 

forandringsimpuls – men ikke i statens centraladministration.I departementerne 

kommer denne faktor ganske bemærkelsesværdigt ind på en delt 

andenplads. 

Foreløbig ser internationalisering med andre ord ud til at være et klart 

top-fænomen.Internationale organer og påvirkninger fra det internationale 

samfund betyder mest i staten og i særdeleshed i centraladministrationen. 3 I 

tallene kan også ses en tendens til,at det internationale betyder mere på forvaltningsniveauet 

i forhold til institutionsniveauet.Om internationalisering 

betyder mere i toppen af en organisation end i bunden,kan hverken tabel 

4.2 eller 4.3 belyse. Men for centraladministrationens vedkommende har vi 

tal fra både øverste chefer (departementschefer og styrelsesdirektører) og 

afdelingschefer og kontorchefer. Underopdeler vi materialet yderligere, er 

tendensen her, at det internationale vurderes både mere positivt og som 

mere betydningsfuldt af de øverste ledere. 

Dette betyder ikke, at internationalisering kun finder sted i toppen,og vi 

ved heller ikke,om internationalisering er ved at gribe om sig,således at forstå,at 

det breder sig fra top til bund eventuelt med en vis udligning til følge. 

Men det har dog næppe været „udligning“, der har præget 1990’ernes 

udvikling.Tabel 4.4 viser,hvorledes man vurderer udviklingen i internationalisering 

i de sidste ti år. 

107

TAB E L 4.4. 

Er internationaliseringen øget de sidste 10 år? Pct. 

VED I K K E/ 

JA NEJ IKKE BES V ARET 

Kommunale institutioner 

Kommunale forvaltninger 

Amtskommunale institutioner 

Amtskommunale forvaltninger 

Statsinstitutioner 

Direktorater, styrelser 

Departementer 

19 16 64 

25 10 64 

19 15 66 

58 8 34 

39 14 47 

72 8 20 

76 3 21 

Centraladministrationen har oplevet langt den stærkeste udvikling. Den 

efterfølges af den amtskommunale centralforvaltning, hvorefter der er et 

spring til amtskommunale institutioner og kommunerne.Vi ser også igen,at 

internationaliseringen mere synes at være et forvaltningsfænomen end et 

institutionsfænomen. 4 

Vi skal herefter se på internationaliseringens art. Internationalisering er 

ikke et endimensionalt fænomen.En række forskellige dimensioner ved den 

offentlige forvaltning og dens organisationer kan være mere eller mindre 

internationaliseret.Eller sagt på en anden måde:Internationalisering kan 

være flerdimensional. 

I tabel 4.5 er der indbygget følgende internationaliseringsdimensioner,jf. 

tidligere: Forvaltningens problematik,dvs.de opgaver eller problemer man skal 

forholde sig til.Internationalisering kan vise sig ved,at opgaverne er besluttede 

i internationale organer, og/eller ved at problemerne krydser landegrænser 

(f.eks.forurening,økonomisk kriminalitet). 

Viden og erfaringsdannelse, hvilket betyder, at der ikke bare er en national 

(eller kommunal) virkelighed, men også en international. Eksempelvis kan 

internationalisering her vise sig ved,at man koordinerer og udveksler synspunkter 

med tilsvarende organisationer i andre lande,at vidensudviklingen i 

det hele taget sker gennem internationale fora og kanaler, at man i højere 

grad rekrutterer medarbejdere med en international baggrund, og ved at 

stemningen eller atmosfæren opleves som mere international. 

Produktionssystem, dvs.de faktorer, der er direkte relateret til produktionsog 

forbrugskredsløbet,som den pågældende forvaltning står for, uanset om 

forvaltningens opgave er myndighedsudøvelse eller serviceproduktion. 

Internationalisering kan her vise sig ved,at den anvendte teknologi er frem- 

108

stillet i udlandet,at man har fået udenlandske underleverandører, at der er 

opstået en konkurrence med udenlandske konkurrenter,og ved at brugerne 

f.eks.også inkluderer udenlandske borgere eller virksomheder. 

Hovedindtrykket fra tidligere bevares. Internationaliseringen er mest 

udpræget i centraladministrationen. Men der fremkommer nu en række 

interessante nuanceringer. 5 

For det første rummer forvaltningens problematik delvis modstridende 

tendenser.Internationalt besluttede opgaver får en gradvis større betydning 

op gennem niveauerne. Det svarer til,hvad vi fandt vedrørende betydningen 

af internationale organer. Men grænsekrydsende problemer går til dels 

modsat.Denne dimension slår ganske kraftigt ud på institutionsniveau,ikke 

mindst på kommunalt og amtskommunalt niveau.Hvad forklaringen er,kan 

vi kun gisne om.Måske er det således,at man på et mere fagligt institutionsniveau 

i højere grad oplever direkte og konkrete problemer end på forvaltningsniveauet,hvor 

man arbejder ud fra et juridisk regelgrundlag? 

For det andet er der ikke lige stærk sammenhæng mellem de forskellige 

dimensionsgrupper og politisk-administrativt niveau.Internationalisering 

knyttet til videnog erfaringsdannelse samvarierer stærkt med niveau,men 

på forskellig måde.På den ene side har vi at gøre med en gruppe,hvor der – 

bortset fra kommunale forvaltninger – er en klar og meget stærk sammenhæng 

med politisk-administrativt niveau. På den anden side opfører de 

enkelte dimensioner sig alligevel relativt forskelligt. Koordinering og 

meningsudveksling med søsterorganisationer i andre lande spiller først en 

rolle fra og med statslige institutioner. International vidensudvikling spiller 

en markant rolle i amtskommunerne,både forvaltningerne og institutionerne, 

mens medarbejdere med en international baggrund og en international 

atmosfære tager et spring op fra institutionsniveau til forvaltningsniveau i 

amterne – som vi har set det tidligere. 

Internationalisering relateret til produktionssystemet samvarierer ikke på 

nogen klar måde med niveau.Det gælder frem for alt teknologi- og brugerdimensionerne.Derimod 

spiller tilstedeværelsen af udenlandske underleverandører 

og konkurrenter klart den største rolle på statsligt niveau – men 

dog på et ganske lavt blus. 

Sammenligner vi de tre grupper,er der ingen tvivl om,at internationalisering 

vedrørende viden og erfaringsdannelse er den dimensionsgruppe, der 

varierer mest med politisk-administrativt niveau. Det fremgår klart af 

indeksberegningerne i tabel 4.5. 

Derimod kan vi ikke sammenligne på tværs af grupperne. Om forvalt- 

109

TAB E L 4.5. 

Internationalisering på udvalgte dimensioner fordelt på politisk-administrative niveauer. Pct. 

1 

INT E RNATION A LISE R I N G E N KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E 

V E DRØ R E R . .. INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R 

Opgaver 5 6 7 13 20 38 34 

Problemer 20 11 31 23 36 56 56 

Problematik, i alt 25 17 38 36 56 94 90 

Koordinering/ 

meningsudveksling 5 4 4 4 21 44 44 

Vidensudvikling 15 3 25 35 20 42 40 

Medarbejdere 7 2 11 23 20 21 30 

Atmosfæren 6 2 2 13 15 21 31 

Viden, erfaringsdannelse, 

i alt 33 11 42 75 76 128 145 

Teknologien 17 27 24 29 20 20 17 

Underleverandører 1 1 - 2 6 7 3 

Konkurrenter 1 - 1 2 8 9 8 

Brugere 13 4 12 2 17 29 18 

Produktionssfæren, i alt 32 32 37 35 51 65 46 

Sum 90 60 117 146 183 287 281 

- 

110

INT E RNATION A LISE R I N G E N KOMMUN A LE KOMMUN A LE AMTS K O M MUNALE AMTS K O M MUNALE STATS- D I R EKTORA TER, DEPART E 

V E DRØ R E R . .. INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R 

KUMULATIVT INDEKS 

Problemer 

100 

68 

152 

144 

224 

376 

360 

Viden 

100 

33 

126 

225 

228 

384 

435 

Produktion 

100 

100 

115 

109 

158 

202 

143 

REL A TIV VI GTIGHED 

Problemer 

28 

28 

32 

24 

31 

33 

32 

Viden 

36 

18 

36 

51 

42 

45 

52 

Produktion 

36 

53 

31 

24 

28 

23 

17 

1. Tallene er summen af det antal respondenter, der for den enkelte eksterne aktør har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på 

basis af valide procenter (lave, stabile missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have svaret positivt 

i mere end en svarkategori. Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden. 

- 

111

ningens problematik kommer ud med højere tal totalt set i forhold til produktionssfærens 

internationalisering afhænger meget af, hvor mange 

spørgsmål vi kan finde på at stille inden for hver enkelt gruppe. Men vi kan 

sammenholde balancen mellem grupperne på tværs af de politisk-administrative 

niveauer. Her kommer vi frem til,at internationalisering af forvaltningens 

problematik har en nogenlunde ensartet relativ betydning uanset 

niveau, at internationalisering af produktionssystemet har størst relativ 

betydning på kommunalt niveau, og at internationalisering af videnog 

erfaringsdannelse fylder relativt mest på centralt niveau. 

Det er ikke klart hvorfor. Måske er forklaringen,at høj grad af internationalisering 

– og det finder vi entydigt i centraladministrationen – på en 

påtrængende måde fremprovokerer de grundlæggende spørgsmål: Om den 

måde man arbejder på; den måde man løser problemer på; den måde man 

opfatter problemer på etc., mens en mere beskeden internationalisering 

typisk er afgrænset til konkrete spørgsmål. Mere konkret kan vi formulere 

følgende hypotese: Ved stigende internationalisering af forvaltningens problematik 

og dens produktionssystem stiger internationaliseringen af videnog 

erfaringsdannelse mere end proportionalt. 

Vi skal herefter se nærmere på,om internationaliseringen kan have yderligere 

konsekvenser for forvaltningen. Respondenterne blev bedt om at 

vurdere en række udsagn. Disse er sammenfattet i tabel 4.6.Vi har igen 

grupperet forskellige mulige konsekvenser af internationaliseringen for at 

skabe overblik. Ligesom i tabel 4.5 kan man stille spørgsmål ved enkelte 

dimensioners placering.Og frem for alt kan man diskutere, hvor den helt 

præcise forskel mellem internationalisering og dens konsekvenser ligger.Er 

det f.eks. internationalisering eller en følgevirkning af internationaliseringen,hvis 

arbejdssproget ikke kun er dansk?Vi må leve med disse uklarheder 

i dette kapitel. 

I tabel 4.6 er grupperingen en anelse anderledes.Som i den foregående 

tabel har vi en gruppe, der rummer følgevirkninger vedrørende viden og 

tænkning,og en gruppe, der indeholder dimensioner vedrørende produktion 

og arbejde.Endelig skal vi se nærmere på,hvorledes eksterne relationer 

eventuelt forandres. 

Grundmønsteret er det samme. Internationaliseringens følgevirkninger 

præger staten, og her igen især centraladministrationen, langt mere end 

amtskommunerne og kommunerne. Men tabel 4.6 viser faktisk en langt 

større forskel på niveauerne end tabel 4.5. Jo tættere vi kommer ind i staten, 

jo mere udtalte bliver internationaliseringens følgevirkninger. 

112

Nu kan man sige,at der er en slags optisk bedrag i tabel 4.6.Mange i kommunerne 

og amtskommunerne har naturligvis ikke svaret på spørgsmålene 

om konsekvenser, fordi de ikke mente, at der var tale om nogen internationalisering 

af betydning.Antallet af respondenter er for kommunerne og 

amtskommunerne derfor meget lavere i tabel 4.6 end tabel 4.5.Allerede af 

den grund må tallene selvfølgelig være lavere. Men det bør de selvfølgelig 

også være,hvis de på nogen måde skal afspejle,hvor meget internationaliseringens 

følgevirkninger fylder i landskabet. 

Tager man alligevel hensyn til respondentbortfald i tabel 4.6, og lader 

tabellen alene indeholde de procentuelle svarfordelinger fra de respondenter, 

der oplever internationalisering – hvorved tallene naturligvis må blive 

højere – kommer man frem til, at internationaliseringens følgevirkninger 

alligevel er mindre ikke mindst i kommunerne og amtskommunale institutioner 

og statsinstitutioner.Det betyder derfor,at ikke alene er internationaliseringen 

meget mindre fremskreden i amter og kommuner, men den, der 

er,har også færre følgevirkninger. 

På den baggrund kunne man formulere denne hypotese:Følgevirkningerne 

af internationaliseringen stiger mere end proportionalt end internationaliseringen 

selv. Man kunne videre spekulere på,om ikke disse virkninger 

kan skabe en selvforstærkende effekt, således at mere internationalisering 

avler endnu mere. 

Der er både positive og negative sider ved internationaliseringens følgevirkninger. 

Der stilles større krav. Ikke blot om sprogkundskab, men også til 

holdninger. Der skal reageres og arbejdes hurtigere, arbejdet er blevet mere 

besværligt, man er blevet mere afhængig af udenlandsk viden, og øgede 

kundskaber er nødvendige.På den anden side er samarbejdet med forskellige 

parter blevet mere uformelt. 

Mere interessant er det måske at lægge mærke til, hvorledes de eksterne 

relationer udvikles.I centraladministrationen er der ca. 20 pct.,som mener, 

at man nærmest er blevet del af et internationaliseret forvaltningsområde, 

altså her forstået som et forvaltningsområde, der ikke har klare territoriale 

grænser. Omkring 30 pct.mener, at medarbejderne bruger en væsentlig del 

af deres tid på at deltage i internationalt arbejde. Knap 40 pct. mener, at 

arbejdssproget ikke mere kun er dansk. 

Rekapituler hertil et par iagttagelser fra tabel 4.5,nemlig at 44 pct,mener, 

at der foregår en vigtig koordinering og meningsudveksling med offentlige 

organisationer i andre lande,at 56 pct.mener,at de problemer,man arbejder 

med, krydser landegrænserne, og 40 pct.mener, at vidensudviklingen sker 

113

TAB E L 4.6. 

Internationaliseringskonsekvenser fordelt på politiske/administrative niveauer. Pct. 

1 


INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R 

V I DEN/TÆ N K N I N G 

Arbejdssproget er ikke kun 

dansk 

4 3 4 8 15 36 39 

Vi ræsonnerer anderledes 4 4 5 13 10 22 23 

Vi er blevet afhængige af 

udenlandsk viden 

7 5 12 21 11 40 39 

Der er sket en holdnings 

ændring hos os 13 11 13 15 21 30 35 

Subtotal 28 23 34 57 57 128 136 

P R ODUKTION/A R B EJDE 

Organisationsstruktur er 

blevet ændret 

4 2 3 12 11 19 27 

Vi må reagere hurtigere 6 4 4 12 15 26 38 

Dagligt arbejde er blevet 

mere besværligt 

4 5 3 4 10 18 20 

Vi får/skal have mere 

efteruddannelse 12 11 14 15 26 29 41 

Subtotal 26 22 24 42 62 92 126 

- 

114


INS T ITU T ION E R FORVALT N ING E R INS T ITU T ION E R FORVALT N INGER INS T ITU T ION E R STYRELSER MENTE R 

EKSTERN E R E L A TIONER 

Borgerne har sværere ved 

at følge med 

3 

3 

3 

8 

4 

18 

14 

Samarbejdet er blevet 

mere uformelt 

4 

3 

6 

16 

18 

33 

27 

Vi bruger mere tid til 

1 

internationalt samarbejde 

2 

4 

7 

26 

32 

Vi er blevet en del af et 

internationalt forv. område 

1 

1 

2 

4 

4 

21 

20 

Vi reagerer på internationale 

modeluner 

3 

4 

4 

8 

4 

16 

22 

Subtotal 

12 

11 

17 

40 

37 

114 

115 

Total 

66 

56 

75 

140 

156 

334 

377 

1. Tallene er summen af det antal respondenter, der for den enkelte eksterne aktør har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på 

basis af ikke-valide procenter (store og varierende missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have 

svaret positivt i mere end en svarkategori. Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden. 

- 

- 

115

TAB E L 4.7. 

Internationalisering vedrører mest EU? Pct. 

VED I K K E/ 


Kommunale institutioner 

Kommunale forvaltninger 

Amtskommunale institutioner 

Amtskommunale forvaltninger 

Statsinstitutioner 

Direktorater, styrelser 

Departementer 

7 17 78 

19 9 72 

11 19 72 

31 33 36 

15 32 53 

50 26 24 

64 20 16 

gennem internationale netværk,fora og kanaler.Så fremstår der konturerne 

af en forvaltning,der i modsætning til amterne og især kommunerne lever i 

en noget anderledes verden. 

EU er en del af dette billede.Af tabel 4.7 fremgår to ting. For det første 

spiller EU en stærkt stigende rolle,jo mere vi nærmer os forvaltningens top. 

For det andet har EU større betydning på forvaltningsniveau end på institutionsniveau. 

6 

Dette peger frem mod næste tema.Alle disse forskelle er hidtil behandlet 

som forskelle mellem stat,amter og kommuner.Men der er formentlig også 

en sammenhæng til,hvilke opgaver forvaltningen varetager.Vi skal derfor se 

nærmere på,hvorledes internationaliseringen tager sig ud på forskellige sektorområder. 

inte rnationalise ringens udbre de lse på politikområde r 

Man kunne fristes til at konkludere på forhånd,at visse opgaver i sin natur er 

lokale, mens andre er nationale – og det er så de sidste, der måske kan få et 

større eller mindre strejf af internationalisering.Men det er ikke sikkert,at 

tingene nødvendigvis hænger sammen på den måde.Sociale opgaver – f.eks. 

daginstitutioner for vanskelige børn eller plejehjem – kan virke meget lokale,som 

noget der nødvendigvis må løses i lokalsamfundet.Men det er ingen 

naturlov.Plejehjemmet kan drives af et multinationalt selskab,og visitation 

af vanskelige børn kan ske efter internationalt fastsatte regler. Forsvar kan 

siges at være en national opgave, men i det omfang Danmark deltager med 

styrker i internationale brigader, mister forsvaret sin „naturlige“ nationale 

116

karakter. Hvad der er naturligt i dag,er måske ikke naturligt i morgen.Og 

var det måske ikke i går. 

Tabel 4.8 viser betydningen af internationale organer (jf. tabel 4.2),og 

hvilken rolle impulser fra det internationale samfund spiller i forbindelse 

med forandringer i forvaltningen (jf. tabel 4.3) fordelt på sektorer. Der er 

meget store variationer mellem sektorer.Det gælder både deres organisering 

TAB E L 4.8. 

1 

Internationalisering inden for forskellige politikområder. Pct. 

I N STI TUTI ON ER I A L T 

F O R V A L T N I N GER I A L T 

N 


organer 

Betydning 

Holdning 


organer 

N 

Det internationale 

samfund som 

forandringsfaktor 

Betydning 

Holdning 

Det internationale 

samfund som 

forandringsfaktor 

Erhverv 3 100 0 67 55 87 31 78 

Forsvar/ 

beredskab 10 10 0 10 14 50 0 43 

Miljø/energi 10 20 20 20 65 40 0 38 

Arbejdsmark. 11 36 0 27 41 32 3 12 

Sygehuse, 

sundhed 52 11 0 12 20 30 0 - 

Infrastruktur 6 0 0 0 64 27 3 26 

Retsvæsen 8 25 0 13 12 25 0 33 

Kultur/kirke 49 4 0 10 25 24 0 20 

By/bolig - - - - 19 21 0 21 

Tværgående 

(økonomi mv.) 3 67 33 33 146 21 -7 7 

Indtægter 2 50 50 100 74 19 2 16 

Uddannelse/ 

forskning 149 9 1 11 67 18 3 8 

Omsorg 288 5 0 3 79 8 3 

6 

Andet 109 4 1 1 334 18 -1 14 

1. Første kolonne tal inden for de to søjler: “internationale organer” er opgjort som summen 

af svar i kategorierne: “for det meste aktive og konstruktive medspillere”, “for det meste 

hæmmende og besværlige” og “i lige grad aktive med- og modspillere”, mens anden kolonne 

tal er en opinionsbalance opgjort som differencen mellem første og anden kategori, 

jf. også noten til tabel 4.2. Tallene for forandringer påvirket af det internationale samfund 

mv. udgør summen af det antal respondenter, der har angivet “passer særdeles godt” eller 

“passer godt”, opgjort i pct. 

117

(fordeling på institutionsniveau respektive forvaltningsniveau),og – af større 

interesse her – grad af internationalisering. 

Nogle sektorer er meget „institutionstunge“ – især omsorg/sociale 

opgaver, sygehuse/primær sundhedstjeneste, uddannelse/forskning og 

kultur/kirke – mens andre sektorer kun i beskedent omfang har organiseret 

opgaverne i institutioner. Den videre analyse bliver afgrænset til 

forvaltningsdelen alene. Da antallet af sektorer er relativt stort, bliver 

antallet af respondenter i den enkelte gruppe nogle gange ganske lavt,og 

det gælder så især institutionsniveauet.Når institutionsniveauet fravælges,hænger 

det endvidere sammen med,at vi ikke kan slå institutionsrespondenter 

og forvaltningsrespondenter sammen. Undersøgelsen af 

institutionerne er del af en samlet stikprøve, der omfatter andre typer 

organisationer,og vi har ingen muligheder for at vægte institutionsdelen 

i forhold til forvaltningsdelen. 

For overskuelighedens skyld vælger vi et begrænset antal sektorer ud til 

nærmere undersøgelse.Vi er her interesserede i at udvælge sektorer med 

varierende grad af internationalisering.Vi udvælger ud fra tabel 4.8 erhverv, 

miljø/energi (begge traditionelle reguleringsområder),forsvaret (NATOsamarbejdet),arbejdsmarkedsforhold 

(egentlig mest kendt som typisk nationalt 

område, se i øvrigt kapitel 6 i denne bog) og sygehuse/primær sundhedstjeneste 

(serviceopgaver med højt vidensindhold) som sektorer, der ser 

ud til at have en høj grad af internationalisering.I en mellemgruppe vælger 

vi retsvæsen,infrastruktur og kirke og kultur, og endelig medtager vi som 

eksempel på en sektor med meget lille grad af internationalisering 

omsorg/sociale opgaver. 

I tabel 4.9 er internationaliseringens omfang opgjort på samme måde som 

i tabel 4.5.Tallene bekræfter det hovedindtryk,vi fik i tabel 4.8.Der er massive 

forskelle mellem de to yderpunkter: Erhverv og omsorg/sociale opgaver. 

Og i øvrigt en del andre måske mindre iøjnespringende forskelle, som 

alligevel fortjener en omtale. 

Tag erhverv. Det er det eneste område, hvor beslutningsinternationalisering 

og probleminternationalisering vægtes lige højt.Ellers har vi tidligere 

set, at probleminternationaliseringen systematisk scorede højere – ligesom 

det i vekslende omfang er tilfældet i tabel 4.9.Har vi her fat i noget karakteristisk 

for erhvervsområdet? Måske nok.Denne sektor – specielt inden for 

landbrug og fiskeri – er kendetegnet ved en tidlig EU-relateret internationalisering,og 

har i øvrigt en indenlandsk tradition for regulering af erhvervene 

(se i øvrigt kapitel 5 i denne bog).Man kan derfor overveje, om ikke 

118

TAB E L 

4.9. 

Internationalisering på forskellige dimensioner fordelt på politikområder. Pct. 

1 

INT E RNATION A LISE R I N G E N 

OMSORG/ ARBEJ DS 

KULTU R / SYGEHUSE/ RET S - INFRA- MILJ Ø / FORSVAR/ 

V E DRØ R E R . .. 

SOCI A L MARKED KIRKE SUND HED VÆSEN STRUKTUR ENERGI BEREDSKAB ERH V ERV 

Opgaver 

5 

10 

4 

10 

17 

18 33 

33 

71 

Problemer 

20 

24 

25 

25 

50 

27 50 

62 

73 

Problematik, i alt 

25 

34 

29 

35 

67 

45 83 

95 144 

Koordinering/meningsudveksling 4 

12 

8 

33 

27 29 

39 

67 

Vidensudvikling 

7 

5 

13 

50 

33 

26 24 

31 

60 

Medarbejdere 

1 

7 

8 

25 

8 

19 11 

23 

40 

Atmosfæren 

3 

5 

5 

11 22 

25 

36 

Viden/erfaringsdannelse, i alt 

15 

29 

29 

80 

74 

83 86 118 203 

Teknologi 

18 

24 

33 

35 

8 

27 18 

33 

16 

Underleverandører 

2 

5 

11 

2 

17 

2 

Konkurrenter 

11 

13 

Brugere 

5 

7 

8 

25 

13 10 

39 

38 

Produktionssystem, i alt 

23 

33 

41 

40 

33 

62 30 

89 

69 

Sum 

63 

96 

99 

155 174 190 199 302 416 

1. 

Tallene er summen af det antal respondenter, der har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på basis af valide procenter 

(lave, stabile missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have svaret positivt i mere end en svarkategori. 

Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden. 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

119

den lige vægtning af de to nævnte internationaliseringsformer er udtryk for 

en modent udviklet sektor i forhold til sektorer,der nok er kendetegnet ved, 

at problemerne krydser grænser, men ikke tilsvarende ved,at man regulerer 

dem gennem internationale regler for at sikre ens behandling på tværs af 

landegrænser. 

Hvis der er noget i denne tankegang,kan man bruge dette til at karakterisere 

de andre områder.I forhold til erhvervsområdet er miljø/energiområdet 

knap så modent udviklet.Det samme gælder forsvaret,hvor den internationale 

organisering og beslutningstagen måske ikke er fulgt med 1990’ernes 

udvikling. Mest interessant er retsvæsenet med den største diskrepans. Her 

må man næsten forvente en udvikling i de kommende år. 

De tre grupperinger af internationaliseringsdimensioner følger nogenlunde 

hinanden. Men der er forskellige udsving. Internationalisering af 

egenskaber knyttet til produktionssystemet giver de mindste udsving og følger 

dårligst internationaliseringsgraden generelt.Årsagen kan naturligvis 

være,at vi har at gøre med produktionssystemer,som har et selvstændigt liv i 

forhold til eksempelvis forvaltningens problematik.Det vil betyde, at internationaliseringen 

af produktionssystemet følger andre veje og forårsages af 

andre faktorer end f.eks.forvaltningens problematik.Når forsvaret og infrastrukturområdet 

scorer ganske højt på produktionssystemet,kan årsagen ligge 

her,for begge disse politikområder er ganske teknik-tunge. 

Dernæst ser vi,at internationalisering vedrørende videnog erfaringsdannelse 

stiger mere end proportionalt med internationaliseringen 

generelt.Det er her, vi finder det mest markante udsving,og vi ser med 

andre ord det samme mønster,som vi så i analysen af variationer mellem 

de politisk-administrative niveauer. 

Hvis vi læser tabellen lodret,kan vi lokkes til at se nogle mulige internationaliseringsprofiler. 

Erhvervsområdet er som sagt det modne, veludviklede 

område, der scorer højt på næsten alle dimensioner, og hvor problem- og 

beslutningsinternationalisering er i balance. Forsvaret afviger med en anden 

balance mellem beslutningsinternationalisering og probleminternationalisering 

og især ved en stærkere internationalisering af produktionssystemet. 

Sygehuse/sundhed er eksempel på et service- og forskningsområde, hvor 

internationaliseringen især vedrører vidensudvikling,medarbejderne og 

teknologien. Retsvæsenet virker som et område, der er på vej ind i en stærk 

udvikling,med manglende balance mellem beslutningsinternationalisering 

og probleminternationalisering, relativ høj score på koordinering og 

udveksling af oplysninger og vidensudvikling. Men så er internationalise- 

120

TAB E L 4.1 0 . 

Øget internationalisering i de sidste ti år? Pct. 

VED I K K E / 


Omsorg/social 

Arbejdsmarked 

Kultur/kirke 

Sygehuse 

Retsvæsen 

Infrastruktur 

Miljø/energi 

Forsvar/beredskab 

Erhverv 

27 15 58 

51 10 39 

56 12 32 

45 10 45 

58 8 34 

53 8 39 

55 3 42 

71 - 29 

78 11 11 

ringen ikke nået længere. Der scores lavt på næsten alle andre dimensioner. 

Infrastrukturen er endelig et godt eksempel på markedsinternationalisering, 

for her optræder udenlandske konkurrenter, underleverandører og brugere 

simultant. 

Af tabel 4.10 ses vurderingen af, i hvilken grad de pågældende områder 

har været præget af en øget internationalisering de sidste ti år.Tabellen 

bekræfter tendenser, vi har set før. De områder, der har den største grad af 

internationalisering, er også de områder, der har haft den kraftigste udvikling. 

Her kan peges på områder som erhverv og forsvar.Vi kan også notere 

os en væsentlig udvikling for retsvæsenet. 

Ser vi på følgevirkningerne af internationaliseringen i tabel 4.11, genfinder 

vi de samme mønstre. Erhvervsområdet kommer igen ud som det mest 

genneminternationaliserede område. Det scorer højest på alle dimensioner 

bortset fra én.Det betyder også,at eftersom erhvervsområdet stort set alene 

er statsligt organiseret,er det ikke mindst dette område,der er medvirkende 

til at trække staten op på det højeste internationaliseringsniveau.Tilsvarende 

er det miljø/energiområdet,der trækker amtskommunale forvaltninger op. 

Det er i øvrigt karakteristisk,at følgevirkningerne på erhvervsområdet og 

miljø/energiområdet ligner hinanden. Der er betragtelige følgevirkninger 

over hele linjen i modsætning til f.eks. forsvarsområdet, hvor det er meget 

mere springende. Den forskel, der trods alt er mellem erhverv og miljø/energi,ligger 

i niveau.Ligheder og forskelle afspejler formentlig,at vi har 

at gøre med to reguleringsområder, men med forskellig alder (se i øvrigt 

121

TAB E L 

4.1 1 . 

Internationaliseringskonsekvenser fordelt på politikområder. Pct. 

1 

OMSORG/ 

ARBEJ DS 

KULTU R / 

SOCI A L 

MARKED KIRKE 

V I DEN/TÆ N K N I N G 

Arbejdssproget er ikke kun dansk 4 

7 

12 

Vi ræsonnerer anderledes 

3 

5 

Vi er blevet afhængige af udenlandsk 

viden 

5 

10 

16 

Der er sket en holdningsændring 

hos os 

11 

12 

20 

Subtotal 

23 

34 

48 

P R ODUKTION/A R B EJDE 

Organisationsstruktur er blevet 

ændret 

4 

7 

4 

Vi må reagere hurtigere 

3 

12 

12 

Dagligt arbejde er blevet mere 

besværligt 

5 

5 

4 

Vi får/skal have mere efteruddannelse 

10 

14 

8 

Subtotal 

22 

38 

28 

SYGEHUSE 

10 

20 

15 

45 

15 

5 

15 

35 

RET S - 

VÆSEN 

25 

17 

32 

25 

99 

8 

17 

8 

25 

58 

INFRA- 

STRUKTUR 

18 

14 

22 

24 

78 

5 

14 

8 

22 

49 

MILJ Ø / 

ENERGI 

20 

24 

28 

25 

97 

23 

26 

8 

26 

83 

FORSVAR/ 

BEREDSKAB 

36 

14 

17 

14 

81 

29 

43 

29 

29 

130 

ERH V ERV 

49 

36 

60 

38 

183 

35 

36 

29 

38 

138 

- 

- 

- 

- 

122

OMSORG/ ARBEJ DS- KULTU R / 

RET S - INFRA- MILJ Ø / FORSVAR/ 

SOCI A L MARKED KIRKE SYGEHUSE VÆSEN STRUKTUR ENERGI BEREDSKAB ERH V ERV 

EKSTERN E R E L A TIONER 

Borgerne har sværere ved at følge 

med 

4 

12 

15 

2 18 

7 

18 

Samarbejdet er blevet mere uformelt 

4 

12 

5 

25 

20 23 36 

38 

Vi bruger mere tid på internationalt 

samarbejde 

5 

4 

25 

9 20 29 

45 

Vi er blevet en del af et internationalt 

forvaltet område 

7 

4 

3 14 

7 

45 

Vi reagerer på internationale 

modeluner 

1 

2 

4 

8 

8 12 14 

27 

Subtotal 

9 

38 

12 

20 

58 

42 87 93 

173 

Total 

54 110 

88 

100 215 168 267 304 

494 

1. 

Tallene er summen af det antal respondenter, der har angivet “passer særdeles godt” eller “passer godt”, opgjort i pct. på basis af valide procenter (lave, 

stabile missing-værdier). De vertikale summer kan ikke læses på denne måde, da samme respondent kan have svaret positivt i mere end en svarkategori. 

Summerne angiver derfor alene en relativ størrelsesorden. 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

- 

123

TAB E L 4.1 2 . 

EU’s andel i internationaliseringen. Pct. 

VED I K K E / 


Omsorg/social 

Arbejdsmarked 

Kultur/kirke 

Sygehuse 

Retsvæsen 

Infrastruktur 

Miljø/energi 

Forsvar/beredskab 

Erhverv 

18 20 62 

46 12 42 

28 28 44 

20 30 50 

33 33 34 

54 33 13 

48 9 43 

29 43 28 

71 16 13 

kapitel 7 i denne bog om energiforvaltningens internationalisering). 

Af tabel 4.12 fremgår igen, at EU spiller en betragtelig, men alligevel 

meget varierende rolle. Hvis man har forventninger om,at EU er ensbetydende 

med en dybtgående og homogeniserende internationalisering,bliver 

man meget skuffet. 

Man kan notere sig,at på erhvervsområdet og miljø/energiområdet er EU 

den helt dominerende faktor i internationaliseringen.Det samme kan man 

så næsten også sige om arbejdsmarkedsområdet, men den sektor har ikke 

udmærket sig ved en høj grad af internationalisering.Infrastruktur er ligeledes 

relativt meget præget af EU, men det område har en noget anderledes 

internationaliseringsprofil end erhverv og miljø/energi.På sygehus/sundhedsområdet 

er det mest ikke EU-relateret internationalisering,der gør sig 

gældende.Endelig gør helt andre forhold sig gældende på forsvarsområdet. 

AFSLUTNING 

Internationalisering er ikke noget „jævnt“ fænomen. Det har en meget 

varieret form og udbredelse.Analysen peger især på følgende: 

For det første finder vi især internationaliseringen på det statslige niveau 

frem for det amtskommunale og kommunale niveau og på forvaltningsniveauet 

frem for institutionsniveauet. Selv om det derfor er nærliggende at 

konkludere, at internationalisering så er et udpræget top-fænomen, dvs. 

niveauet er den udslagsgivende faktor for internationaliseringens styrke,skal 

124

man huske, at billedet ikke er entydigt: Internationalisering forekommer på 

alle niveauer, og specielt er internationaliseringen af produktionssfæren 

mere invariant i forhold til niveau end andre former for internationalisering. 

For det andet forekommer internationalisering især inden for bestemte 

politikområder som f.eks.erhverv, forsvar, miljø/energi,retsvæsen,sygehuse/sundhed 

og infrastruktur, mens andre områder er betydeligt mere uberørte. 

Kontrasterne mellem stærkt internationaliserede områder, som 

erhverv, og beskedent internationaliserede områder, som omsorg og sociale 

opgaver, er meget store. Man ser her konturerne af en ny slags differentiering 

af den offentlige sektor, mest udtalt i centraladministrationen, hvor 

nogle dele er dybt involverede i internationalt samarbejde,mens andre fortsat 

er særdeles danske. Denne differentiering indeholder en række momenter: 

I den internationaliserede del af forvaltningen orienterer man sig mod 

udenlandske offentlige organisationer og internationale organer, det er der 

man henter ny viden og ideer, og det er i internationale sammenhænge, der 

sættes nye dagsordner.Denne internationaliserede forvaltning arbejder tilsyneladende 

mere uformelt,muligvis med en højere puls. 

For det tredje ser det ud til, at der er interessante forstærkende mekanismer 

i internationaliseringen. Vi har set, at internationalisering af videnog 

erfaringsdannelse – den mentale side af internationaliseringen så at sige – 

betyder relativt mest, der hvor internationaliseringen generelt er stærkest. 

Noget tyder derfor på,at den mentale internationalisering stiger mere end 

proportionalt med stigende internationalisering generelt.Vi har også set tilsvarende 

tegn på,at følgevirkningerne af internationalisering stiger mere 

end proportionalt ved stigende internationalisering. Endelig kan vi notere 

os,at de områder,der har den stærkeste internationalisering,også har oplevet 

den stærkeste vækst i internationalisering.Nu kan denne vækst jo være forklaringen 

på,at et område i dag har en høj grad af internationalisering.Men 

det kan også betyde, at internationaliseringen har en acceleratoreffekt: 

Internationalisering avler internationalisering.Hvis disse betragtninger holder 

vand,er konsekvensen,at den af internationaliseringen skabte differentiering 

i især centraladministrationen (men i øvrigt overalt,hvor den optræder 

– også i amter og kommuner) over tid uddybes,muligvis i hastigt tempo. 

Der er politikområder, som lever i deres egne verdener på præmisser, som i 

svindende omfang er nationale. Og politikområder, der fortsat udvikles 

inden for en national kontekst. Det demokratiske spørgsmål er, i hvilket 

omfang danske politikere og borgere har mulighed for at kontrollere udviklingen. 

Der er ikke tale om en standard kontrolopgave af typen: Politiker A 

125

kontrollerer embedsmand B,hvor begge bevæger sig i samme meningsrum. 

Tværtimod udvikles der forskellige meningsrum. 

For det fjerde internationaliseres forskellige politikområder ikke på en 

ensartet måde og i parallelle udviklingsforløb. Erhvervsområdet – landbrug 

og fiskeri – er eksempel på det modne politikområde, hvor problem- og 

beslutningsinternationalisering er i balance, og internationaliseringen er 

fremskreden på alle dimensioner. Retsvæsenet er formentlig eksempel på 

det modsatte:Et politikområde med en probleminternationalisering,der 

langt overstiger beslutningsinternationaliseringen,men nok også et område, 

der er i udvikling med en relativ høj score på koordinering og udveksling af 

oplysninger og vidensudvikling.Sygehuse/sundhed er eksempel på et politikområde,hvor 

internationaliseringen især vedrører vidensudvikling,medarbejderne 

og teknologien.Endelig er der infrastrukturen – post,baner,tele, 

luftfart etc.– der mere præges af markedsinternationalisering,fordi internationaliseringen 

her i højere grad viser sig som udenlandske konkurrenter, 

underleverandører og brugere.Det er indlysende,at den uensartede internationalisering 

bidrager til den offentlige sektors differentiering.I denne sammenhæng 

bør nævnes,at EU ikke overraskende spiller en ganske markant 

rolle i internationaliseringen,men at dette ikke synes at have nogen homogeniserende 

effekt på udviklingen. 

noter 

1 Den bagvedliggende undersøgelse af forandringer i den offentlige sektor er dokumenteret 

og afrapporteret i Antonsen & Jørgensen (2000a). 

2 Datamaterialet er indsamlet som led i en omfattende spørgeskemaundersøgelse, 

som Magtudredningen har gennemført i hele den offentlige sektor. Et fælles spørgeskema 

blev foråret 2001 udsendt til de øverste ledere af offentlige organisationer. 

Grundet den stærke interne differentiering i mange af centraladministrationens 

organisationer er skemaet tillige sendt til afdelingschefer og – hvor sådanne 

ikke findes – til kontorchefer. Undersøgelsen er af praktiske og økonomiske grunde 

delt i en totalundersøgelse og en stikprøveundersøgelse. Totalundersøgelsen 

omfatter centralforvaltninger på alle niveauer, dvs. den statslige centraladministration 

(departementer, N=72; direktorater og styrelser, N=214), amtskommunale 

centralforvaltninger (typisk amtsgårdens forvaltning, N=51) og kommunale cen- 

126

tralforvaltninger (typisk rådhusforvaltningen, N=783). Stikprøven omfatter institutionsniveauet 

i staten (f.eks. universiteter og læreanstalter, museer mv., N=68), 

amterne (f.eks. hospitaler, N=106) og kommunerne (f.eks. plejehjem og biblioteker, 

N=517) samt en række halvoffentlige organer. Svarprocenterne er for statsforvaltningen 

65 pct., for amtskommunale forvaltninger 71 pct. og for kommunale 

forvaltninger 56 pct. Undersøgelsen af institutionerne er del af en stikprøveundersøgelse, 

hvorfor det i princippet er umuligt at estimere svarprocenten for enkeltsegmenter 

i stikprøven. Svarprocenten for hele stikprøven er 43 pct. Den er formentlig 

en del højere for almindelige offentlige institutioner, da meget tyder på, 

at en række halvoffentlige/halvprivate organisationer ikke var relevante for undersøgelsen. 

3 Det kan ikke udelukkes, at konklusionen skal tages med et gran salt, for der kan 

være en del optisk illusion, der forvrænger billedet. Det er således klart en mulighed, 

at man i kommunerne administrerer mange regler som godt nok er danske, 

men som startede som EU-direktiver. For kommunen kommer de dog bare fra 

oven, fra staten. 

4 Ved-ikke-procenterne og de mange manglende besvarelser kan siges at introducere 

en betydelig usikkerhed i fortolkningen. På den anden side var der i skemaet 

efter det første spørgsmål om internationalisering angivet, at hvis man ikke mente, 

at internationalisering var et fænomen af nogen betydning overhovedet, kunne 

man overspringe de efterfølgende spørgsmål. Manglende besvarelse er derfor taget 

som udtryk for manglende internationalisering. Som et kuriosum, der understøtter 

konklusionerne, kan der også peges på, at ved-ikke-andelen og manglende 

besvarelser på spørgsmålet er støt stigende, jo længere vi kommer ned i det politisk-administrative 

hierarki. 

5 Det skal understreges, at den efterfølgende diskussion naturligvis er afhængig af, 

hvorledes man indplacerer de enkelte dimensioner i grupper. F.eks. kan man argumentere 

for, at vidensudvikling og medarbejdere med en international baggrund 

er dimensioner med tæt tilknytning til produktionssystemet. Det kan heller ikke 

udelukkes, at respondenterne i besvarelsen af teknologispørgsmålet i virkeligheden 

kan have haft kontorrelateret IT som udgangspunkt. Endelig kan der være en systematisk 

tendens til at undervurdere internationaliseringens betydning i produktionssystemet, 

fordi respondenterne er top-ledere, der nok i mange tilfælde har en 

relativ stor afstand til pågældende organisations konkrete arbejde. 

6 Igen kan det være muligt, at en optisk illusion gør disse forskelle større, end de i 

realiteten er. 

127

kapite l 5 

INTERNATIONALISERING AF 

LANDBRUGSFORVA LTNINGEN OG 

N ATIONALE MAGTKONSTELLATIONER 

car ste n daugbjerg og f lemming just 

TESER OM FORANDRING 

Historisk set har landbruget været det vigtigste danske eksporterhverv. Det 

var således naturligt,at Landbrugsministeriet var det første fagministerium, 

der blev udskilt fra Indenrigsministeriet i 1896. Selv om landbrugserhvervets 

økonomiske betydning for længst er overhalet af industrien,har man i 

Danmark,som i de omkringliggende lande, valgt at opretholde et særligt 

ministerium for landbrugsog fødevaresektoren.Det faktum,at et sådant 

ministerium har eksisteret i mere end hundrede år, giver ganske gunstige 

betingelser for at undersøge,hvordan en national forvaltning over tid reagerer/ikke-reagerer 

på ændringer i dens internationale omgivelser,som i dette 

tilfælde udgøres af de institutionelle rammer for den internationale handel 

med landbrugsvarer. I teorien kunne forvaltningen jo også være meget 

internationalt orienteret uden en stærk eksportsektor, hvis der f.eks. var 

politisk vilje til at satse meget på FAO, på en aktiv u-landspolitik gennem 

Landbrugsministeriet o.l. Når disse internationale relationer kun har været 

appendikser, har det historiske årsager: Landbruget og et politisk flertal har 

aldrig været interesseret i andet, end hvad der tjente de umiddelbare kommercielle 

interesser. 

Det særlige ved landbrugsforvaltningen er,at den ganske tidligt blev internationaliseret 

i et vist omfang. Faktisk skete det allerede før Landbrugsministeriet 

så dagens lys, idet Det kongelige danske Landhusholdningsselskab 

allerede i 1888 udstationerede den første (stats-)konsulent i London for at 

overvåge udviklingen på det vigtige britiske marked og varetage danske 

landbrugseksportørers interesser på dette marked (Bjørn, 1982). 

Forvaltningens opgave var, ud over at varetage danske eksportinteresser, 

også at bidrage til at fremme landbrugserhvervets internationale konkurrenceevne. 

Denne stærke eksportorientering har gennem mere end 110 år 

været et centralt træk i landbrugsforvaltningen. 

128

Gennem det 20. århundrede har landbruget oplevet markante skift i de 

internationale omgivelser, idet de institutionelle rammer på eksportmarkederne 

(handelsregimerne) har ændret sig drastisk.Disse skift i omgivelserne 

skete over en forholdsvis kort tidsperiode. Fra at være et frihandelsregime 

ændrede handelsregimet for landbrugsvarer sig til et system af bilaterale handelsaftaler 

i forbindelse med 1930’ernes krise. Dette system blev for Danmarks 

vedkommende opretholdt frem til medlemskabet af EF i 1973, hvorefter 

landbrugseksporten nu var underlagt et egentligt internationalt markedsreguleringsregime.Den 

seneste udvikling inden for dette regime er et gradvist skred 

mod et bredere fødevarepolitisk element i den internationale regulering af 

landbruget. 

Disse forandringer har naturligt nok ført nye forvaltningsopgaver med sig. 

Spørgsmålet er derfor ikke så meget,om der skete en internationalisering af 

landbrugsforvaltningens opgaver eller skift i de internationalt relaterede 

opgaver.Det er snarere,om de nye opgaver også førte til organisatoriske forandringer. 

Med andre ord ønsker vi at undersøge, om der er nogen direkte 

kausal sammenhæng mellem karakteren af en national forvaltnings internationale 

omgivelser og dens organisatoriske struktur. 

Umiddelbart skulle man tro, at de markante forandringer i landbrugsforvaltningens 

internationale omgivelser og de dertil knyttede nye reguleringer 

skulle lede til grundlæggende organisatoriske ændringer med det formål 

at tilpasse forvaltningen til de nye internationale udfordringer. En sådan 

hypotese ville være nærliggende at arbejde udfra, såfremt man tager 

udgangspunkt i den eksisterende internationaliseringslitteratur (se bogens 

indledende kapitel).Det er dog tvivlsomt,om der er en så direkte sammenhæng 

mellem ændringer i internationale forhold og nationale forvaltningsstrukturer. 

Specielt nationale magtforhold må formodes at være af afgørende 

betydning for, hvorledes skift i de internationale omgivelser udmøntes i 

den konkrete forvaltningsstruktur. Denne faktor kan således betragtes som 

en betingende variabel,der har en selvstændig indflydelse på organisatoriske 

valg i forvaltningen.Vores hypotese er derfor,at forandringer i de internationale 

omgivelser ikke er determinerende for forvaltningens strukturer, men kan være den 

faktor,der sætter en forandringsproces i gang.Den konkrete udformning betinges i høj 

grad af nationale magtforhold. 

Analysen af den danske landbrugsforvaltning over en lang tidsperiode 

giver nogle klare metodiske fordele i sammenligning med en analyse, der er 

baseret på et øjebliksbillede. I og med at der er sket drastiske forandringer i 

landbrugsforvaltningens internationale omgivelser, kan vi tilrettelægge ana- 

129

lysen som et komparativt studie.Vi varierer den uafhængige variabel, nemlig 

de internationale omgivelser, for derefter at analysere, om denne 

ændring fører til nye forvaltningsstrukturer. Såfremt der ikke er sket en 

organisatorisk forandring af forventet karakter og omfang,analyserer vi,om 

nationale magtforhold (den betingende variabel) kan forklare de organisatoriske 

valg. 

Når man taler om landbrugsforvaltningen, er det vigtigt at gøre sig klart, 

hvad den indbefatter. Historisk set har landbrugsforvaltningen i en række 

europæiske lande ud over den statslige landbrugsforvaltning også indbefattet 

privat organiserede forvaltningsorganer. Staten har delegeret væsentlige 

dele af forvaltningen af diverse landbrugsordninger til private organer, som 

helt eller delvist har været kontrolleret af landbrugets organisationer (Espeli, 

1992; Flynn & Hawkins, 1990; Garrido & Moyano, 1994; Hellström, 

1976; Just et al., 1984; Just 2000). Forholdet mellem den statslige del af landbrugsforvaltningen 

og landbrugets organisationer er således et centralt 

aspekt i karakteriseringen af landbrugsforvaltningen. Derfor vil det være 

det dominerende fokus for analysen af landbrugsforvaltningens organisation, 

men vi vil dog også se isoleret på den statslige del af landbrugsforvaltningen. 

Forholdet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne er også det 

helt centrale i Christensens (1993) typologi over forvaltningsmodeller.Han 

skelner mellem fire forvaltningsmodeller,nemlig rendyrket bureaukrati (pure 

bureaucracy),konsulterende bureaukrati (consultative bureaucracy),korporativt 

bureaukrati (corporatist bureaucracy) og delegeret administration (delegated 

administration).I sidstnævnte tilfælde er den offentlige regulering baseret på 

„group self-regulation through formally private organizations,empowered 

by devolution of public interest“ (Schmitter,1985:47).Nedenstående tabel 

redegør for de fire modellers karakteristika.Som det ses,bliver interesseorganisationernes 

rolle i forvaltningen mere omfattende,jo længere man bevæger 

sig ned i tabellen.Der er således tale om et kontinuum. 

For at kunne teste hypotesen må man nødvendigvis skelne mellem forskellige 

grader af forandringer.Man kan skelne mellem ændringer i forvaltningens 

grundstrukturer og tilpasninger af den administrative struktur.Kriteriet,for 

om et skift i forvaltningsstruktur er en ændring af den forvaltningsmæssige 

grundstruktur,er,at der skal ske et markant skift i interesseorganisationernes 

muligheder for at øve indflydelse på forvaltningens virksomhed.Dette sker, 

når der ændres på interesseorganisationernes faktiske muligheder for at nedlægge 

veto.I Christensens typologi findes en klar skillelinje mellem det kon- 

130

TAB E L 5.1. 

Forvaltningsmodeller 

T Y PE 

Rendyrket 

bureaukrati 

Konsulterende 

bureaukrati 

Korporativt 

bureaukrati 

Delegeret 

administration 

KARAKTE R IST I K A 

Embedsmænd tager beslutninger, der er underlagt de generelle regler 

for sagområdet. Interesseorganisationer holdes ude fra 

beslutningstagen 

Interesseorganisationer har ret til at blive hørt i generelle og 

specifikke spørgsmål vedrørende administrativ beslutningstagen 

Embedsmænd er politisk forpligtede til at dele deres ansvarsområder 

med interesserepræsentanter 

Implementering af politiske beslutninger er delegeret direkte til 

interesseorganisationer 

Kilde: Christensen (1993: 203-05). 

sulterende bureaukrati og det korporative bureaukrati.Det er her,der ændres 

afgørende på interesseorganisationernes indflydelsesmuligheder. Under 

rendyrket og konsulterende bureaukrati er interesseorganisationerne ikke 

tildelt nogen vetoret,hvilket de i praksis er under korporativt bureaukrati og 

delegeret administration.En ændring i forvaltningens grundstruktur kræver 

altså, at man krydser skillelinjen mellem konsulterende og korporativt 

bureaukrati.Vi skal senere se på,om denne skillelinje i virkelighedens verden 

er så markant. 

HANDELSREGIMER 

Landbrugsforvaltningens opgaver har ændret sig ganske markant gennem 

tiden som følge af ændringerne i dens internationale omgivelser,hvilke først 

og fremmest udgøres af handelssystemet for landbrugsvarer. I det følgende 

vil vi redegøre for,hvorledes ændringer i handelssystemet har påvirket landbrugsforvaltningens 

opgavevaretagelse. 

Som nævnt i indledningen kan det internationale handelsregime for landbrugsvarer 

frem til begyndelsen af 1930’erne karakteriseres som et frihandelsregime.I 

1930’erne ændredes det til et handelsaftaleregime bestående af et system 

af bilaterale handelsaftaler. For Danmark fortsætter dette system efter 

krigen frem til EF-medlemskabet i 1973. Derefter kan hovedmarkedet for 

den danske landbrugseksport karakteriseres som et markedsreguleringsregime. 

Disse tre handelsregimer har været forbundet med vidt forskellige reguleringsopgaver 

for den danske landbrugsforvaltning.Det overordnede mål for 

131

forvaltningen har dog gennem alle tre perioder været stabilt;nemlig at sikre, 

og om muligt fremme,dansk landbrugs internationale konkurrenceevne og 

mulighed for afsætning på eksportmarkederne. 

Frem til begyndelsen af 1930’erne var landbrugsforvaltningen som nævnt 

præget af et frihandelsregime. Forvaltningens opgave blev primært at støtte 

det nationale landbrugs muligheder for at leve op til kravene på eksportmarkederne 

via begrænsede nationale foranstaltninger, f.eks.omkring veterinære 

standarder. En anden central opgave, som en sådan eksportorienteret 

landbrugsforvaltning i et frihandelsregime påtog sig,var at etablere et system 

til overvågning af eksportmarkederne for at støtte den nationale eksport. 

Det var også bevæggrundene for de stigende krav på det veterinære område. 

Forvaltningen som sådan var ikke internationaliseret,men dens opgavevaretagelse 

var i høj grad påvirket af begivenheder på eksportmarkederne.Den 

var nationalt orienteret i form af regulering til støtte for eksporten.Ageren 

på den internationale arena var begrænset til markedsovervågning og eventuel 

lejlighedsvis deltagelse i bilaterale forhandlinger med regeringer, som 

brød frihandelsprincipperne. Sådanne forhandlinger var et regeringsanliggende,hvilket 

som regel betød,at Udenrigsministeriet ledede forhandlingsdelegationen.Samlet 

set var landbrugsforvaltningens opgaver overvejende 

indrettet på at tilpasse sig udviklinger på eksportmarkederne, men ikke 

aktivt at forsøge at påvirke dem. 

Handelsregimet baseret på bilaterale handelsaftaler,som blev vilkårene fra 

begyndelsen af 1930’erne,krævede langt større forvaltningsmæssig kapacitet 

end frihandelsregimet,idet en af forvaltningsapparatets hovedopgaver blev 

at administrere detaljerede handelsaftaler både udadtil og indadtil.I kølvandet 

på disse aftaler fulgte – som oftest meget komplekse – nationale ordninger 

som f.eks.svinekortene, som havde til formål at modvirke uønskede 

nationale effekter af handelsregimet.Da dansk landbrug på trods af vanskelighederne 

stadig var stærkt eksportorienteret,blev landbrugsforvaltningens 

opgaver i høj grad centreret omkring administrationen af handelsaftalerne 

og deltagelse i bilaterale forhandlinger med handelspartnere. 

Et bilateralt handelssystem vil kun i begrænset grad tildele en eksportorienteret 

landbrugsforvaltning en aktivistisk rolle i udformningen af rammerne 

for landbrugseksporten.Resultatet blev da også i stedet en tilpasningsstrategi,hvor 

landbrugets organisationer fik en særdeles fremtrædende 

rolle,da departementet ikke selv havde en ekspertise og heller ikke ønskede 

at opbygge en sådan før medlemskabet af EF (Helmer Pedersen, 1975; Just, 

1992a, 1995). 

132

I 1973 måtte den danske landbrugsforvaltning indstille sig på ændrede 

internationale omgivelser.Fra at operere i et system af bilaterale handelsaftaler 

skulle landbrugsforvaltningen nu tilpasse sig et internationalt markedsreguleringsregime 

for landbrugsvarer.Oprindeligt regulerede EF-kommissionen 

priserne på landbrugsprodukter ved at regulere importen af landbrugsvarer 

fra verdensmarkedet og dermed det samlede udbud på det interne marked 

ved hjælp af variable importafgifter.Det interne udbud af landbrugsvarer til 

forbrugerne blev reguleret af støtteopkøb og oplagring samt eksportstøtteordninger, 

som havde til formål at få en del af overskudsproduktionen afsat 

på verdensmarkedet.Formålet med disse ordninger var at holde priserne 

oppe på et vist niveau og dermed sikre landbrugeren en vis indkomst.Landbrugsstøtten 

var således for en stor dels vedkommende givet over kunstigt 

høje forbrugerpriser. Denne form for landbrugsstøtte kaldes et højprissystem. 

Der er selvsagt et stort behov for informationsudveksling og koordineringsaktiviteter 

i et flerstatsligt markedsreguleringsregime som EF’s landbrugspolitik.Det 

afspejler sig i et komplekst koordineringssystem på EFniveau,hvori 

nationale embedsmænd har en central rolle.Nedergaard et al., 

(1993: 39) giver en ganske rammende beskrivelse af dette system: 

Alt i alt er der i EF på landbrugsområdet opbygget en kompleks institutionaliseret 

beslutningsproces, som ved siden af Kommissionen, Ministerrådet, 

Europa-Parlamentet også omfatter et stort antal specialiserede 

udvalg, arbejdsgrupper og komitéer. I den forbindelse er det vigtigt, at 

disse organer i de fleste tilfælde er sammensat af nationale embedsmænd. 

Det betyder, at der ved siden af Ministerrådet, hvor beslutninger om forslagene 

endeligt tages, også findes en række embedsmandsorganer, hvor 

det nationale element kommer til udtryk i såvel forslagenes forberedelsesfase 

som i deres implementeringsfase. 

I forberedelsesfasen centrerer en stor del af den nationale landbrugsforvaltnings 

opgaver sig omkring Specialkomitéen for Landbrug, 1 som er sammensat 

af nationale embedsmænd og en repræsentant for Kommissionen. 

Den mødes som regel ugentligt for at forberede møderne i selve Landbrugsministerrådet. 

De nationale landbrugsforvaltningers involvering i dette 

internationale koordineringsarbejde er omfattende: 

The SCA [Specialkomitéen for Landbrug] … set[s] up a whole series of 

specialist committees, as necessary, to examine the technical issues that 

133

inevitably arise in examining the Commission’s proposals.Thus, dozens, 

if not hundreds, of national civil servants regularly commute from their 

national capitals to Brussels to serve this committee structure (Swinbank, 1996: 

67). 

I implementeringsfasen er Europa-kommissionens forvaltningskomiteer 

ganske centrale. De fastlægger de detaljerede regler for administrationen af 

EU’s landbrugspolitik og består af nationale embedsmænd og embedsmænd 

fra Kommissionens Direktorat for Landbrug.Mødehyppigheden for disse 

komiteer varierer fra område til område. De mest aktive forvaltningskomiteer 

mødes hver anden uge. Disse tæller bl.a. forvaltningskomiteerne for 

mejeriprodukter,korn og sukker.En hel del af dem,herunder den for svinekød,mødes 

på månedsbasis (Grant, 1997: 177). 

I de senere år er der sket nogle ændringer inden for EU’s landbrugspolitik. 

For det første har EU måttet underkaste sig nye internationale regler om 

landbrugsstøtte, hvis intention er at liberalisere verdenshandlen med landbrugsvarer. 

For at få en landbrugsaftale i GATT’s Uruguay-runde var det 

nødvendigt for EF at reformere landbrugspolitikken.Under GATT-runden 

foretog EF den hidtil mest omfattende reform af landbrugspolitikken for at 

revitalisere forhandlingerne, som var tæt på et definitivt sammenbrud i 

december 1990. Det centrale i reformen, som blev vedtaget i maj 1992,var 

en markant reduktion af mindstepriserne for korn-,protein- og olieafgrøder. 

Som kompensation for dette prisfald indførtes direkte hektartilskud, 

som var betinget af,at landbrugerne opfyldte strenge braklægningskrav,som 

primært havde til formål at begrænse produktionen.Samme model blev 

indført på oksekødsområdet. Dermed havde den fælles landbrugspolitik på 

væsentlige områder reelt ændret karakter fra at være et højprissystem til i 

højere grad at være et lavprissystem.Landbrugernes indkomst blev derefter i 

betydelig grad sikret via direkte tilskud. 

For det andet har landbrugernes interesse måttet vige lidt i forhold til forbrugernes 

interesse, idet fødevaresikkerhed har fået større vægt,når EUordninger 

vedtages og føres ud i livet. Denne udvikling skyldes især kogalskabskrisen 

og den heraf opståede kritik af Europa-kommissionens håndtering 

af denne (se Baggott, 1998 for en beskrivelse af problemet og krisens 

udvikling).GMO-debatten,salmonellaproblemer,franske og belgiske fødevareskandaler 

samt udbrud af mund- og klovsyge i Storbritannien og på det 

europæiske kontinent har forstærket opmærksomheden omkring fødevaresikkerhed. 

134

FRIHANDELSREGIMET FREM TIL OMKRING 193 0 

Landbrugsministeriet blev oprettet i 1896 efter pres fra krisebevægelsen 

Agrarforeningen, der i øvrigt ligesom ministeren betragtede ministeriet 

som erhvervets forlængede arm ind i regeringen.I praksis blev ministeriet 

oprettet ved at udskille to kontorer fra Indenrigsministeriet,nemlig landvæsenskontoret 

og matrikelkontoret.Med sine meget specifikke matrikuleringsopgaver 

blev sidstnævnte fra 1919 skilt ud i et selvstændigt direktorat. 

Før 1.Verdenskrig var en egentlig internationalisering af landbrugsforvaltningen 

svag.Landbrugsministeriet og regeringen anså det først og fremmest 

for deres opgave at skabe de rette rammebetingelser for erhvervet.Hvorledes 

det opfyldtes,fremgår af nedenstående tabel. 

Internationalt marked dækker først og fremmest udgifterne til statskonsulentvæsenet.Erhvervsfremme 

består helt overvejende af støtte til fremme af 

husdyravlen.Heri er også gemt et beløb til DFDS for at sikre sejladsen mellem 

Esbjerg og England.Den anden store udgiftspost til forskning og undervisning 

rummer budgetlinjer,som senere i al væsentlighed blev placeret under 

Undervisningsministeriet.Det drejer sig om driften af Landbohøjskolen, 

Statens Planteavlsforsøg samt undervisning på landbrugsog højskoler. 

Udgifterne til kontrol vedrører støtte til kvalitetskontrol inden for frøavl, 

redskabs- og maskinprøver,kødkontrol og smør- og margarinekontrol.Miljø 

er en samlet betegnelse for udgifterne til veterinærkontrol og bekæmpelse 

af husdyrsygdomme,oldenborrer m.m. 

Beløbene syner ikke af meget,og de udgjorde da også kun 2,5 pct. af de 

samlede statsudgifter. I forhold til de samlede finanslovsbevillinger til 

erhvervslivet modtog landbruget dog hele tiden ca. halvdelen. Sidstnævnte 

TAB E L 5.2. 

Finanslovsbevillinger til landbruget, 1895-1925 

1895 1905 1915 1925 

Internationalt marked 22.000 26.000 58.150 242.938 

Erhvervsfremme 892.700 1.668.800 2.180.600 4.879.877 

Forskning/undervisning 536.059 831.298 1.183.138 4.160.052 

Kontrol 54.950 100.833 134.358 320.146 

Miljø 44.100 198.300 225.700 866.816 

I alt 1.549.809 2.825.231 3.781.946 10.469.829 

Kilde: Fink (2000: 301). 

135

eløb skal relateres til det faktum,at landbruget ved forrige århundredskifte 

stod for 89% af landets udførselsværdi, og et kvart århundrede senere stadig 

82% (Fink, 2000: 295;Johansen, 1985,tabel 4.1 og 9.2). 

Statskonsulenterne var ansat under Landbrugsministeriet og virkede ude 

på de væsentligste eksportmarkeder for fremme af afsætningen af danske 

landbrugsprodukter. De indsamlede markedsinformationer gennem presse 

og parlamentsdebatter og gennem tætte relationer til importører, grossister 

og landbrugsministerier.Oplysningerne blev sendt hjem til det danske landbrugsministerium,som 

videresendte disse til landbrugsorganisationerne og 

Udenrigsministeriet.Formelt set var statskonsulenterne knyttet til de diplomatiske 

repræsentationer, men refererede til Landbrugsministeriet og var i 

øvrigt tæt knyttede til landbrugets organisationer, der betragtede statskonsulenterne 

som landbrugets udsendte. Den første statskonsulent var Harald 

Faber, der i 1888 blev udsendt af den dengang førende landbrugsorganisation, 

Landhusholdningsselskabet.Ved ministeriets oprettelse i 1896 overgik 

hans ansættelse hertil. Senere ansattes yderligere en konsulent for Østersørandstaterne 

og Rusland,og i 1919-20 blev antallet af statskonsulenter udvidet 

til Tyskland og USA i bestræbelserne på at finde nye markeder under 

indtryk af de usikre afsætningsforhold efter 1.Verdenskrig (Just, 1992a: 40). 

Den væsentligste hjemlige ekspertise,for så vidt angår landbrugets udførsel, 

var Erhvervsdirektoratet.Allerede i 1918 var det blevet oprettet som et 

udførselskontor, men med den tidligere præsident for Landbrugsraadet,Th. 

Madsen-Mygdal som stærk landbrugsminister blev det omdannet til et 

direktorat,hvorigennem Madsen-Mygdal kunne videreføre sin erhvervspolitik.Det 

bekom ikke altid de gamle venner i Landbrugsraadet,ikke mindst 

fordi lederen af direktoratet,kontorchef Viggo Helsted,med direkte reference 

til ministeren gerne ville optræde meget selvstændigt over for landbruget 

(Helmer Pedersen, 1979).Som et svar på de stigende afsætningsproblemer 

efter krigen var Erhvervsdirektoratet en drivende kraft i – inspireret 

af statskonsulenternes tilbagemeldinger – at gennemføre en række skærpelser 

af kvalitetskontrolarbejdet. 

Fra omkring 1920 havde man organisatorisk fastlagt en struktur med 

Landvæsenskontoret, som tog sig af de indenlandske spørgsmål, mens 

Udførselskontoret/Erhvervsdirektoratet varetog det eksportrelaterede. I 

1922 kom der et særligt Jordlovskontor til,som varetog både de administrative 

og udførende opgaver for Statens Jordlovsudvalg i forbindelse med 

udstykninger (Fink, 2000: 303-310).Samlet set var der dog tale om et departement,der 

ligesom de øvrige ministeriers var meget fåtalligt bemandet og 

136

udelukkende med jurister.Endnu i 1930 var der kun ansat 16 sagsbehandlere. 

De tog sig af lovforberedelse, administration og kontrol af gældende lovgivning 

samt (en ringe) kontakt til erhvervet. 

På det vigtige eksportområde var der tradition for,at erhvervets organisationer 

(først Landhusholdningsselskabet og senere landboforeningerne og 

de store andelsorganisationer) var initierende og selvstyrende.I adskillige tilfælde 

blev organisationstiltag dog senere finansielt overtaget af ministeriet, 

f.eks.Landhusholdningsselskabets udsendelse af en statskonsulent.Organisationstiltag 

kunne også blive videreført af lovgivningsmagten for at skabe 

en kodificering, der virkede troværdig over for de udenlandske markeder, 

som det var tilfældet med Smørmærkeforeningens lurmærke i 1906 (Bjørn, 

1982).Generelt blev landbrugsorganisationerne dog kun undtagelsesvis inddraget 

i det lovforberedende arbejde indtil omkring 1910.Organisationerne 

optrådte mere som pressionsgrupper (Fink, 2000: 299). 

Fra omkring 1910 begyndte organisationerne fastere at blive inddraget i 

ministeriets arbejde.Nu var det imidlertid ikke mere Landhusholdningsselskabet,men 

de generelle organisationer (landbo- og husmandsforeningerne) 

samt de to store brancheorganisationer (mejerier og slagterier).På mejeriområdet 

blev der snart skabt tradition for vidtstrakt uddelegering af 

myndighed til De samvirkende danske Mejeriforeninger, f.eks.hele administrationen 

af lurmærket. Det mest vidtgående eksempel inden for svineområdet 

på en sådan delegation var gennemførelsen af baconkontrollen i 

1929.Den blev etableret i henhold til et regulativ fra ministeriet og finansieret 

over en særlig svineafgiftsfond,dvs.betalt af landmændene selv.Til gengæld 

blev ordningen administreret af De samvirkende danske Andels-Svineslagterier 

(Fink, 2000: 307). 

I forhold til Grønnegård Christensens typologi skete der under frihandelsregimet 

en bevægelse fra rendyrket bureaukrati – hvor embedsmændene på 

den ene side ikke involverede organisationerne,og hvor organisationerne på 

den anden side iværksatte en række initiativer i eget regi – til et mere konsulterende 

bureaukrati. Samtidig opstod en blandingsform, hvor der stadig 

eksisterede rendyrket og/eller konsulterende bureaukrati på nogle områder, 

medens der på en række nye politikområder blev foretaget delegeret administration.Det 

karakteristiske er,at delegeret administration helt overvejende 

fandt sted på områder,der havde med afsætningen at gøre.Ministeriet havde 

ingen kompetence her og ønskede heller ikke at opbygge den. 

Der var tilsyneladende tale om en generel tendens.Ved revisionen i 1912 af 

husdyrloven,som især gav præmier for at fremme husdyravlen,blev meget af 

137

administrationen overført til de regionale sammenslutninger af landboforeninger.Tilskud 

til skovplantningens fremme blev tilsvarende administreret af 

Hedeselskabet (Fink 2000: 300-302). 

Appliceret på dette historiske materiale synes Grønnegård Christensens 

typologi at kræve en vis nuancering.Når der er tale om meget små administrative 

enheder og sagområder, som det var tilfældet med Landbrugsministeriet 

i dets første årtier, er springet fra rendyrket bureaukrati til delegeret 

administration ikke stort,men tværtimod logisk,i og med at en sådan administrationsform 

er medvirkende til at fastholde den ønskede minimale statslige 

forvaltning. Presset fra internationalisering i form af behov for øget 

kontrol, nationalitetsmærke (lurmærke), forbedret avlsmateriale o.a. gav 

således ikke anledning til en internationalisering af den statslige forvaltning, 

men gav i stedet stødet til at involvere landbrugets organisationer aktivt i 

administrationen. 

HANDELSAFTALEREGIMET 1 9 30-19 7 2 

Ved indgangen til 1930’erne udgjorde landbrugseksporten stadig 80% af 

udførselsværdien. Det var derfor en ganske alvorlig samfundsøkonomisk 

situation,da erhvervet fra 1930 blev ramt af prisfald og importbegrænsninger.I 

forlængelse af de hidtidige liberalistiske traditioner forsøgte landbruget 

at klare krisen gennem frivillig,organisationsstyret regulering.Det viste sig 

snart at være utilstrækkeligt, og fra 1932 etableredes en gennemgribende 

regulering af både produktion og afsætning. 

Principielt kunne en sådan regulering finde sted i enten statsligt eller privat 

regi eller i mellemformer heraf.Inden for handel og industri valgtes den 

statslige form i regi af Valutacentralen (under Handelsministeriet), som fik 

monopol på al import,men vel at mærke i et tæt samspil med erhvervslivets 

hoved- og brancheorganisationer.Valutacentralen udviklede sig snart til at 

blive en af de største statslige forvaltninger med 5-700 ansatte,som efter sindrige 

systemer skulle fordele handelsaftalernes kvoter på hen ved 18.000 

importører (Just, 2000: 375). 

Den administrative opgave var lige så stor inden for landbrugsområdet,og 

også her måtte man ty til offentligretlig regulering,som til gengæld var præget 

af markant organisationsstyret administration. Med udførselsloven som 

ramme blev der oprettet en række landbrugsministerielle eksportudvalg 

som f.eks.Landbrugsministeriets Smøreksportudvalg og Baconudvalget.I 

forlængelse af de hidtidige erfaringer,og som udtryk for landbrugets stærke 

138

samfundsmæssige placering, blev landbrugets generelle organisationer og 

andelsorganisationerne inden for hovedprodukterne mælk og svinekød de 

helt centrale aktører i denne reguleringsøkonomi. De havde flertallet af 

udvalgsmedlemmer (der sad stort set ikke en statslig embedsmand i nogen af 

de i alt ni eksportudvalg), og de kom til at stå for den praktiske administration 

(Just, 1992a). Der var her primært tale om en politisk nødvendighed, 

om end den socialdemokratiske landbrugsminister Kr.Bording også betragtede 

det som en administrativ nødvendighed: 

Det ville for det første være fuldkommen umuligt at administrere, hvis 

man havde organisationerne imod sig … men det vil i det hele taget være 

umuligt at administrere en sådan lov, når man ikke havde alle de mennesker, 

som er inde i sagerne og har med disse ting at gøre til daglig, bag sig 

(Folketingets Forhandlinger, 1932-33,sp. 2516). 

En valutacentral-lignende ordning var dermed umulig inden for landbruget, 

og i stedet blev der opbygget en supplerende forvaltning i organisationsregi. 

Derfor var der stadig kun ansat 16 sagsbehandlere i Landbrugsministeriet i 

1935,to år efter at de fleste eksportudvalg og hjemmemarkedsordninger,herunder 

svinereguleringen,var trådt i kraft (Hof og Stat,1936). 

Det er kendetegnende for beslutningerne om reguleringen, at den blev 

udformet i et tæt samspil mellem landbrugets organisationer på den ene side 

og landbrugsministeren på den anden.Andre dele af statsadministrationen 

blev ikke inddraget i forhandlingerne, og derfor blev landbrugets interesser 

afgørende for, hvordan man organiserede forvaltningen af de mange ordninger. 

Årsagen til at landbrugsinteresserne fik frit løb var utvivlsomt,at 

landbrugseksporten var af helt central betydning for samfundsøkonomien, 

og derfor var opfattelsen nærmest, at hvad der tjente landbruget bedst var i 

nationens interesse. I Socialdemokratiet overlod man således trygt sagen til 

landbrugsministeren (Just, 1992a). 

Rammen om hele eksportreguleringen var det komplicerede net af bilaterale 

handelsaftaler,som blev iværksat fra 1930’ernes begyndelse.Landbrugets 

organisationer spillede igen en helt afgørende rolle og sad tungt med 

ved forhandlingsbordet.Bortset fra perioden 1941-47 havde landbruget selv 

forhandlingsretten i forbindelse med afslutningen af handelsaftaler. Det var 

dog en klar tendens, at Udenrigsministeriet og dermed mere overordnede 

interesser, fik stigende indflydelse. Landbrugsministeriet var repræsenteret 

ved kontorchef og snart kommitteret i eksportsager Viktor Brorson. Fra 

slutningen af 1930’erne og de næste tre årtier var han knudepunktet mellem 

139

landbrug og administration i alle afsætningsøkonomiske spørgsmål og spillede 

også en central rolle for dansk landbrug under forhandlingerne om optagelse 

i det europæiske fællesmarked. 

Statskonsulenterne fik fra 1930’erne og de næste to-tre årtier også en central 

placering i forhold til landbrugseksporten.Stadig varetog de indberetningsopgaverne,som 

med den stigende bilaterale handel ikke blev af mindre 

betydning.Men af endnu større betydning blev statskonsulenternes store 

rolle i handelsforhandlingerne.A.P. Jacobsen,der var statskonsulent i Tyskland 

1919-50,var den centrale figur i alle handelsforhandlinger med tyskerne 

og blev efter 2. Verdenskrig en fremtrædende ekspert i fødevarespørgsmål 

i de nye internationale organisationer FAO og OEEC. Statskonsulent S. 

Sørensen dækkede USA i det meste af perioden 1919-48, og han og hans 

efterfølger blev derfor vigtige skikkelser i den del af Marshallplanen, som 

drejede sig om at øge eksporten til USA (Just, 1992a: 40). 

Med den begyndende liberalisering af verdenshandlen i 1950’erne gled de 

bilaterale handelsaftaler i baggrunden, og de offentligretlige eksportudvalg 

blev privatiserede i landbrugsregi. Med Danmarks bestræbelser på at finde 

en plads i markedsplanerne – Den grønne Plan 1952, et OEEC-frihandelsrum 

i midten af 1950’erne, EEC 1957 og EFTA 1960 – måtte landbrugets 

interesser nødvendigvis i stigende grad blive underlagt bredere samfundsmæssige 

interesser, så meget mere som industrien nu begyndte at tegne sig 

som den klart mest dynamiske og velstandsgivende sektor (Just & Olesen, 

1995). 1950’erne og 1960’erne blev derfor en periode præget af stilstand i 

Landbrugsministeriets internationalisering. 

Landbrugets organisationer blev i 1960’erne nok en gang involveret i et 

tæt samspil med Landbrugsministeriet om kriseordninger,men denne gang 

var de helt overvejende hjemmemarkedsorienterede og et led i bestræbelserne 

på at opretholde et effektivt produktionsapparat, indtil en varig markedsløsning 

var fundet i form af EF. Markedsplanerne som sådan blev først 

og fremmest håndteret af Udenrigsministeriet og fra 1967 i et særligt udenrigsøkonomiministerium 

betjent af et markedssekretariat. Landbrugets 

organisationer opbyggede også fra samme tidspunkt en kompetence til at 

håndtere et forventet snarligt EF-medlemskab. 

Noget tilsvarende skete ikke i Landbrugsministeriet,netop fordi man anså 

det som hensigtsmæssigt at fortsætte den eksisterende „arbejdsdeling“,således 

at landbruget fortsat selv i hovedsagen varetog de eksportmæssige opgaver.Siden 

krigens slutning var antallet af medarbejdere i departementet nok 

vokset til et halvt hundrede, men der var stadig helt overvejende tale om 

140

F I G U R 5.1. 

Landbrugsministeriets organisationsstruktur i 1972 

Landbrugsministeren 

Departementschefen 

1. afdeling 2. afdeling 

1. kontor 

2. kontor 

1. kontor 2. kontor 

3. kontor 

4. kontor 

1. AFDELING 

1. kontor: Landbrugsvæsenskontoret 

2. kontor: Domænekontoret 

3. kontor: Landbrugets gældsforhold 

4. kontor: Veterinærforhold i almindelighed, herunder veterinærdirektoratet 

2. AFDELING 

1. kontor: Bilaterale spørgsmål vedr. EFTA-lande og EF-lande 

2. kontor: Bilaterale spørgsmål vedr. lande uden for EFTA og EF, samt Danmarks deltagelse i 

FN, FAO og GATT 

juridiske sagsbehandlere. Det voksende antal medarbejdere i forhold til 

1930’ernes begyndelse var derfor kun udtryk for et forsøg på at matche de 

stigende kontrol- og reguleringsopgaver. Organisatorisk gennemførtes i 

1961 en ny struktur med en opdeling i to afdelinger: En 1. afdeling der tog 

sig af indenlandske spørgsmål, og en 2. afdeling der varetog afsætning og 

internationale opgaver. I princippet var der hermed tale om en videreudvikling 

af det gamle Landvæsenskontoret og Erhvervsdirektoratet. 

I forhold til Grønnegård Christensens typologi skete der med handelsaftaleregimet 

fra 1930’erne en ændring i grundstrukturen,således at det helt 

overvejende samspil mellem landbrugsdepartement og -organisationer 

bestod i korporativt bureaukrati og delegeret administration.Dette var helt 

dominerende på alle områder,der var relateret til eksporten.Når det drejede 

sig om internationale relationer, der ikke var afsætningsorienterede (f.eks. 

FAO),var der tale om rendyrket bureaukrati.På de fleste ikke-afsætningrelaterede 

områder fik landbrugsorganisationerne også øget indflydelse,enten 

i form af konsultation, korporativ beslutningstagen og administration eller 

141

ved decideret delegation. Det er dog vigtigt at understrege, at selv om der 

med 1930’ernes krise udviklede sig en kraftig forøgelse af samspillet mellem 

stat og organisationer på landbrugsområdet, var der i hovedsagen tale om 

videreudvikling af et eksisterende mønster, som havde manifesteret sig i de 

foregående årtier (Just, 1992a). 

MARKEDSREGULERINGSREGIMET 1 9 73-200 0 

I 1972 lykkedes det at få forhandlet en optagelsesaftale på plads mellem EF 

og de fire ansøgerlande, Danmark, Irland, Norge og Storbritannien. For 

dansk landbrug var et stort problem løst. De to vigtigste aftagere af danske 

landbrugsvarer,Storbritannien ogVesttyskland,var nu medlem af det samme 

markedsregime som Danmark selv. Det bilaterale handelssystem blev nu 

afløst af et indre marked,som garanterede fri adgang til alle medlemslandenes 

forbrugere. Det nye handelsregime for landbrugsvarer var fastlagt i EF’s 

landbrugspolitik. Danmarks medlemskab af dette stærkt regulerende handelsregime 

betød som nævnt, at den danske landbrugsforvaltnings opgaver 

blev yderligere internationaliseret,men det førte – i første omgang – ikke til 

afgørende organisatoriske ændringer i dens organisation. 

organisatori ske tilpasninger i landb rugsministe ri et 

Som følge af EF-medlemskabet skete der en omorganisering af landbrugsforvaltningen. 

Landbrugsministeriets departement blev væsentligt styrket i 

form af en forøgelse af antallet af medarbejdere fra ca. 55 til mere end 90 

sagsbehandlere,hvilket betød en udbygning af dets politiske og administrative 

ressourcer. Endvidere blev implementeringen af landbrugspolitikken 

omorganiseret. Mens ministeriet tidligere uddelegerede den daglige administration 

til landbrugsorganisationerne,blev implementeringen nu udført i 

det nyoprettede Direktoratet for Markedsordninger, som senere skiftede 

navn til EF-direktoratet. 

Omorganiseringen af departementet var ikke så drastisk, som det umiddelbart 

så ud til. Det forblev delt i en nationalt orienteret 1. afdeling og en 

internationalt orienteret 2.afdeling. 

1.afdeling forblev en organisatorisk enhed,som fortrinsvis administrerede 

nationale ordninger, der direkte eller indirekte havde til formål at støtte 

landbrugseksporten.Blandt disse ordninger kan nævnes tilskud til modernisering 

og ikke mindst en række kontrolforanstaltninger, som havde til for- 

142

F I G U R 5.2. 

Landbrugsministeriets organisationsstruktur i 1973 

Landbrugsministeren 


Sekretariat 

1. afdeling 2. afdeling 

1. kontor 

2. kontor 


3. kontor 

4. kontor 

EF-Direktoratet 

5. kontor 


5. kontor 

mål at opretholde den høje danske veterinærstatus.Afdelingen varetog også 

de internationale kontakter inden for levnedsmiddellovgivning og administrerede 

den strukturpolitiske del af Den Fælles Landbrugspolitik. 

Effekterne af EF-medlemskabet var mere omfattende i 2. afdeling.Den 

blev omorganiseret, således at den matchede strukturen i den markedspolitiske 

del af Den Fælles Landbrugspolitik. Det generelle EF-arbejde blev 

koordineret af 1. kontor, som også var sagsforberedende for møderne i regi 

af EF’s landbrugsministerråd. 2. kontor administrerede markedsordninger 

for animalske produkter (mejeriprodukter, oksekød,svinekød,æg og fjerkræ). 

3.kontor tog sig af de vegetabilske markedsordninger (korn og ris,stivelse,kartoffelmel,sukker 

og forarbejdede varer af korn og ris). 4.kontor var 

overvejende en administrationsenhed for frugt og gartneriprodukter, men 

administrerede også markedsordningerne for oliefrø og markfrø.Det sidste 

kontor (5. kontor) tog sig af handelspolitiske spørgsmål vedrørende lande 

uden for EF. 

Den interne organisation i det nyoprettede Direktoratet for Markedsordninger 

fulgte også strukturen i den markedspolitiske del af Den Fælles 

Landbrugspolitik.Her var opdelingen i kontorer foretaget i forhold til landbrugspolitikkens 

virkemidler. Direktoratet oprettede et kontor, der administrerede 

den interne markedsregulering (støtteopkøb),og et andet der tog 

143

sig af reguleringen af eksport og import af landbrugsvarer fra og til verdensmarkedet 

(import- og eksportlicenser samt eksportstøtte). Dette skete i 

samarbejde medToldvæsenet,som også opkrævede importafgifter. 

EF-direktoratet hørte formelt under 2. afdelings 1. kontor, men var både 

bygnings- og indholdsmæssigt en selvstændig enhed,hvor direktøren havde 

direkte referat til departementschefen.I dagligdagen skete den reelle styring 

og koordinering dog fra 2. afdelings 1. kontor. Umiddelbart virker det som 

om,at denne måde at organisere 2. afdeling på forekommer naturlig,givet 

karakteren af ministeriets opgaver,men det er dog ikke tilfældet.En rapport 

om Landbrugsministeriets organisation,udarbejdet af Finansministeriets 

Administrationsdepartement i 1988,fremhævede,at todelingen af ministeriet 

nemt kunne føre til koordineringsproblemer i EF-sager,hvilket der havde 

været eksempler på (Administrationsdepartementet, 1987, delrapport 3: 25) 

Denne rapport førte i øvrigt til,at der skete nogle omorganiseringer i ministeriet,bl.a.blev 

antallet af kontorer i 2.afdeling reduceret fra fem til fire. 

Senere er fulgt en mere grundlæggende ændring, som samlet har haft til 

formål at styrke departementets koordinerende og policy-formulerende 

kompetence.Der er således nu etableret en koncernledelsesmodel,hvor der 

i tilknytning til departementschefen er kommet en selvstændig administrations- 

og udviklingsafdeling, der koordinerer økonomi, budget, planlægning, 

personale og IT. 1. afdeling består nu kun af to kontorer, et miljø- og 

plantekontor og et veterinær- og fødevarekontor. 2.afdeling med tre kontorer 

tager sig af EU-koordination og internationale opgaver (WTO, OECD, 

FAO, Øststøtte, eksportfremme m.m.). Dertil kommer en 3. afdeling,der 

varetager fiskeriområdet (Hof og Stat, 2001). Omdannelsen af Landbrugsog 

Fiskeriministeriet til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri i 

1996 var således ikke kun et navneskift, det var også et hamskifte, hvor 

ministeriet ved indgangen til sit andet århundrede nu definerede sig som et 

fødevareministerium frem for et landbrugsproduktionsministerium.Det er 

også først i løbet af 1990’erne,at ministeriet tager den fulde konsekvens af de 

ændrede omverdensvilkår og lader de internationale forhold være en naturlig 

del af arbejdet i alle kontorer i 1.og 2. afdeling – en udvikling der også 

karakteriserer andre ministerier (Pedersen, 2002) og andre lande (Jacobsson 

et al., 1999;Olsen, 1997;Trondal, 2000). 

Denne filosofi er også slået igennem i forhold til de to tidligere direktorater, 

EF-direktoratet og Strukturdirektoratet (det tidligere jordlovskontor). 

Som konsekvens af at begge administrerer og implementerer diverse EUordninger,er 

de nu slået sammen til Direktoratet for FødevareErhverv. 

144

F I G U R 5.3. 

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris organisationsstruktur i 2001 

Fødevareministeren 


Administrations- og 

udviklingsafdelingen 

AU 1 

AU 2 

AU 3 

AU IT 

AU JUR 

1. afdeling 

2. afdeling 

3. afdeling 




3. kontor 

3. kontor 

Det forstærkede fokus på fødevaresikkerhed i Europa har også fået sit organisatoriske 

udtryk i den danske landbrugsforvaltning,men på en helt anden 

måde end i EU-kommissionen og i den britiske statsforvaltning,hvor fødevaresikkerhed 

har været et „varmt“ politisk emne.Mens man disse to steder 

udskilte fødevareadministrationen fra landbrugsforvaltningen, lagde man i 

Danmark de to områder sammen i én forvaltning.Det var daværende landbrugs- 

og fiskeriminister Henrik Dam Kristensens klare hensigt at styrke 

forbrugernes interesser ved skabelsen af Fødevareministeriet (Kristensen, 

1997: 101). I forhold til fødevaresikkerheden bestod den organisatoriske 

nyskabelse i, at Levnedsmiddelstyrelsen blev overført fra Sundhedsministeriet 

til Fødevareministeriet og sammenlagt medVeterinærdirektoratet, som 

altid havde hørt under Landbrugsministeriet. 

Ændringen i de internationale omgivelser har været en medvirkende årsag 

til,at fødevaresikkerhed som politisk sagområde er blevet opprioriteret i 

Danmark, men den konkrete udformning af forvaltningen var betinget af 

nationale forhold. En vigtig faktor bag det organisatoriske valg var utvivlsomt, 

at Landbrugsraadet støttede sammenlægningen. Desuden nød den 

daværende landbrugsog fiskeriminister stor popularitet i befolkningen og 

145

på Christiansborg,således at der var tillid til,at han også ville kunne varetage 

forbrugernes interesser. Samtidig var det fra statsministerens side udtryk for 

en forfremmelse. 

Sammenfattende kan det konstateres, at den største organisatoriske 

ændring,som EF-medlemskabet udløste, var oprettelsen af Direktoratet for 

Markedsordninger. Det var et brud med den hidtidige administrative organisation, 

idet man derved gik væk fra delegeret administration af den 

markedspolitiske del af landbrugspolitikken.Formelt set blev landbrugsforvaltningen 

organiseret som et konsulterende bureaukrati,men reelt var den 

snarere at betragte som et korporativt bureaukrati. Denne konklusion uddybes 

i næste afsnit. 

Korporativt bureaukrati som forvaltningsmodel i landbrugsforvaltningen 

svækkedes noget i løbet af 1990’erne,hvor ministeriet tog konsekvensen af, 

at Den Fælles Landbrugspolitik har indvirkning på næsten alle dele af 

departementets arbejde.Med en koncernmodel skabtes bedre mulighed for, 

at departementet kunne koncentrere sig om politikformulering og sagsforberedelse, 

medens de rene administrative funktioner blev lagt ud i særlige 

direktorater. 

organ i sat i onernes p lac e ri ng 

i forhold til administratione n 

I forbindelse med omorganiseringen af ministeriet i 1972-73 blev der nedsat 

et 17-mands rådgivende udvalg,§2-udvalget,som skulle rådgive landbrugsministeren 

før møderne i EF’s Ministerråd og rådgive om administrationen 

af Den Fælles Landbrugspolitik i Danmark. Udvalgets medlemmer repræsenterede 

Landbrugsministeriet (to medlemmer),Industriministeriet (to 

medlemmer), Dansk Industri (to medlemmer), Det Danske Handelskammer 

(to medlemmer),Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (et medlem),Forbrugerrådet 

(et medlem) og landbrugsorganisationerne (syv medlemmer) 

(Lov nr. 595, 1972 om administration af Det europæiske Fællesskabs forordninger 

om markedsordninger for landbrugsvarer). 

Efter kraftigt pres fra landbruget fik de ministerielle repræsentanter ikke 

stemmeret, hvorved landbrugsorganisationerne fik et flertal med syv ud af 

tretten stemmeberettigede (Buksti, 1983). 

Selve §2-udvalget er dog langt fra det eneste forum, hvori landbruget kan 

påvirke de landbrugspolitiske beslutninger. Landbruget er dybt involveret i 

beslutningsprocessen, og det faktum, at §2-udvalget ikke har nogen formel 

146

kompetence til at træffe afgørelser, er på ingen måde udtryk for, at landbruget 

mistede sin indflydelse. Samspillet mellem landbrug og stat foregår først 

og fremmest i et komplekst netværk af løbende uformelle kontakter, der 

som oftest er meget teknisk prægede. En række interviews udført i 1992, 

1993 og 1998 i Landbrugsministeriet/Fødevareministeriet og landbrugets 

organisationer indikerer, at kontakterne mellem disse to aktører er ganske 

omfattende. Da landbrugets organisationer råder over en betydelig landbrugsfaglig 

ekspertise og har informationsmonopol på mange områder, er 

de fortsat centrale i landbrugspolitikken. Landbrugsministeriets administrative 

oprustning betød dog, at ministeriet ikke længere var helt så afhængig 

af landbrugsorganisationernes informationer som før (Daugbjerg 1998, 

1999). 

§2-udvalget kan nedsætte ekspertgrupper, hvori sagerne kan behandles 

detaljeret (Landbrugs- og Fiskeriministeriet, 1996). Disse arbejdsgrupper 

består som oftest af embedsmænd fra Fødevareministeriet og/eller dets 

institutioner samt eksperter fra landbrugsorganisationerne, men deltagelse 

er åben for alle §2-udvalgets medlemmer. 

De medlemmer af det rådgivende §2-udvalg, som ikke repræsenterer 

landbruget,er ikke centralt placerede i det landbrugspolitiske netværk.Det 

skyldes,at de ikke har detaljeret landbrugsfaglig ekspertise og kun har direkte 

interesse i dele af de landbrugspolitiske beslutninger (f.eks. er hverken 

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd eller Forbrugerrådet interesserede i braklægningsprocenter,hvilket 

landbruget derimod har betydelige økonomiske 

interesser i). 

Kontakterne mellem Landbrugsministeriet og landbrugsorganisationerne 

fandt i 1970’erne blandt andet sted på uformelle og „snævre branchemøder, 

hvori [deltog] enkelte repræsentanter for branchen samt en repræsentant for 

de generelle landbrugsorganisationer“ (Landbrugsministeriet, 1977: 89). 

Disse kontakter med brancherne finder stadig sted,men er måske med tiden 

blevet endnu mere uformelle,da de ofte foregår telefonisk og/eller gennem 

udveksling af arbejdspapirer,referater,notater osv.Branchemøderne knytter 

sig primært til arbejdet i EU’s forvaltningskomitéer, som fastlægger retningslinjerne 

for EU-kommissionens administration af Den Fælles Landbrugspolitik 

(Daugbjerg, 1999;Landbrugsministeriet 1977: 89). 

EF-medlemskabet betød,at sammenhængen mellem landbrugets interesser 

og de nationaløkonomiske interesser blev endnu tættere end tidligere 

(Buksti, 1980: 288-89; 1983: 268-69, 277-80). Det var først og fremmest en 

konsekvens af, at EF overtog ansvaret for finansieringen af landbrugsstøtte- 

147

ordningerne. Det betød,at omkostningerne blev flyttet fra den danske stat 

over på forbrugerne og skatteyderne i først og fremmest de andre EF-medlemslande. 

Landbrugsministeriet og landbrugets organisationer var derfor 

normalt meget enige om,hvilke landbrugspolitiske løsningsmodeller der 

var de mest attraktive (Daugbjerg, 1998, 1999). 

I praksis ændrede EF-medlemskabet således ikke meget ved landbrugsorganisationernes 

indflydelse på landbrugspolitikken, men svækkede utvivlsomt 

landbrugsorganisationernes informationsmonopol. Som Buksti 

understreger: „… nok er [landbrugs-]organisationers formelle placering i 

forhold til den landbrugspolitiske beslutningsproces blevet svækket, men 

ikke nødvendigvis deres politiske indflydelse“ (Buksti, 1980: 289).Det forvaltningsmæssige 

brud,der skete i 1973, var således ikke så omfattende, som 

det kunne se ud til.I praksis ændrede forvaltningsmodellen sig fra delegeret 

administration til korporativ forvaltning.Det betød,at landbruget reelt stadig 

havde vetoret i mange landbrugspolitiske beslutninger. 

drivkræfte r i forandringsproce s sen 

Den valgte organisatoriske model kunne imidlertid have set helt anderledes 

ud.I Holland bevarede landbrugsorganisationerne således en central position 

i den praktiske administration.Hvorfra kom presset for at skifte forvaltningsmodel?Var 

det skiftet i markedsregime,eller skyldtes det magtforskydninger? 

Man kan ret hurtigt udelukke,at det skulle være på grund af en ændring i 

landbrugsforvaltningens internationale omgivelser. I forbindelse med overvejelserne 

allerede i foråret 1971 om,hvordan man skulle organisere forvaltningen 

af EF’s landbrugspolitik i Danmark, foreslog landbrugsorganisationerne 

i en fællesskrivelse,at man videreførte den eksisterende model med 

delegeret administration (Christensen, 1978: 109).Basalt set foreslog man,at 

væsentlige administrative opgaver i EF’s landbrugspolitik blev lagt over i et 

privat organ, som skulle organiseres efter de samme principper som Landbrugets 

Dispensationsfond.Dette organ skulle så delegere den detaljerede 

regulering til nogle brancheudvalg, som kunne være de eksisterende 

eksportudvalg.Landbrugsorganisationerne fandt dog,at en række opgaver 

(f.eks.opkrævning af told og importafgifter,kvalitetskontrol,licensudstedelse) 

skulle varetages af statslige forvaltningsorganer. Det ændrede imidlertid 

ikke på,at en stor del af administrationen skulle udføres af privat organiserede 

forvaltningsorganer.Landbrugsministeriet var til at begynde med positivt 

148

over for udspillet om delegeret administration, men accepterede ikke dets 

helhed.Man fandt det: 

… acceptabelt og praktisk, at konkrete administrative opgaver i forbindelse 

med interventioner og muligvis også i forbindelse med udbetaling 

af eksportrestitutioner og anden form for støtte til producenter delegeres 

til brancheorganisationer … (Christensen 1978: 110). 

Men Landbrugsministeriet skulle have større kontrol med administrationen 

af landbrugsordningerne, end der var lagt op til i landbrugsorganisationernes 

udspil, idet der skulle oprettes et direktorat for markedsordningerne, 

som skulle stå for en del af den praktiske gennemførelse af EF’s landbrugspolitik 

i Danmark (ibid., 110-111). 

Landbrugsministeriet sadlede senere i processen om og holdt på,at administrationen 

af EF’s landbrugsordninger skulle placeres i ministeriet. Sagen 

endte med at blive noget anderledes, end landbruget havde håbet, idet 

ministeriet kom til at stå for administrationen.Formelt set blev landbrugsorganisationerne 

henvist til en rådgivende rolle,men fik fortsat,som beskrevet 

ovenfor,stor indflydelse på forvaltningen af landbrugspolitikken. 

Den officielle begrundelse mod at overlade administrationen af EF’s landbrugsordningerne 

til landbrugsorganisationerne blev forsøgt understøttet 

med EF- retlige argumenter.En sådan forvaltningsmodel ville,i følge Landbrugsministeriets 

opfattelse,nødvendiggøre,at erhvervsrepræsentanter skulle 

deltage i møderne i EF’s forvaltningskomitéer, hvilket ville stride mod 

EF’s regler på området (Landbrugsministeriet, 1972,sp. 412).Argumentet var 

dog ikke specielt slagkraftigt og virkede mest som værende „opfundet“ til 

lejligheden. I de hollandske produktråd og i de franske direktorater var 

erhvervsrepræsentanter dybt engageret i administrationen af EF’s landbrugsordninger. 

Så man kunne faktisk godt have givet landbrugsorganisationerne 

en central rolle i forvaltningen uden at komme på kant med EFjuraen,hvilket 

Landbrugsministeriet i første omgang også var indstillet på. 

Efterfølgende har historien også vist,at man uden problemer kunne delegere 

forvaltningen af betydningsfulde landbrugsordninger til landbrugsorganisationerne. 

Med indførelse af mælkekvoter i 1984 i EF vendte en af 

landbrugets organisationer,nemlig Mejerikontoret,tilbage i dets gamle rolle 

som administrator af en ganske vigtig landbrugsordning. Mælkekvoter var 

kontroversielle blandt danske landmænd og vanskelige for Landbrugsministeriet 

at administrere, fordi det ikke havde adgang til databaser med infor- 

149

mation om individuelle mælkeleverancer, herunder mælkens fedtprocent. 

Derfor besluttede ministeriet, at Mejerikontoret (nu Mejeriforeningen) 

skulle administrere kvoterne (Lindrup, 1986: 57). På det tidspunkt havde 

man glemt argumentationen fra 1970’erne mod denne forvaltningsmodel 

(Administrationsdepartementet, 1987, bilag 3; Danske Mejeriers Mælkeudvalg, 

1992:10-14). 

Årsagen til ændringen i Landbrugsministeriets organisation skal i højere 

grad findes i nationale forhold.Vi har i indledningen fremhævet ændrede 

nationale magtforhold som mulig årsag til organisatoriske ændringer.Landbrugets 

relative betydning for samfundsøkonomien var svækket i forhold til 

tidligere. I begyndelsen af 1960’erne overhalede industrien landbruget som 

det vigtigste eksporterhverv, hvilket kunne svække landbrugets politiske 

indflydelse i forhold til tidligere.Der er dog ikke nødvendigvis nogen direkte 

relation mellem et erhvervs samfundsøkonomiske betydning og dets 

politiske indflydelse.Trods svækkelsen af erhvervets økonomiske betydning 

lykkedes det landbruget op gennem 1960’erne at fastholde sin politiske indflydelse. 

Indflydelsen blev først og fremmest opretholdt ved hjælp af den 

institutionaliserede forestilling om et skæbnefællesskab mellem landbrugets 

og nationens økonomiske velbefindende,hvilket den såkaldte „ventesalspolitik“ 

var et udtryk for.Denne politik havde til formål,via en række forskellige 

støtteordninger, at opretholde landbrugets produktionskapacitet,indtil 

Danmark kunne indtræde i det Europæiske Fællesmarked (Ingemann, 

2002). 

Forklaringen på, at landbruget ikke kunne komme igennem med sine 

ønsker, skal måske snarere findes i problemer med at finde fælles fodslag 

landbrugets organisationer imellem og mellem landbruget og de privatejede 

fødevarevirksomheder.Bag den tilsyneladende enige indstilling fra landbrugets 

organisationer skjulte der sig en intern uenighed.Husmandsforeningerne 

var betænkelige ved,at forvaltningen af landbrugsordningerne skulle 

foretages af landbrugets organisationer,idet man frygtede,at Landbrugsraadet 

og de store brancheorganisationer ville komme til at dominere forvaltningen.Husmandsforeningernes 

formand,Peter Jørgensen,lod i fortrolighed 

landbrugsminister Ib Frederiksen forstå,at organisationen foretrak,at Landbrugsministeriet 

forvaltede landbrugsordningerne (Nielsen, 1973: 174).De 

privatejede virksomheder viste sig også at være noget forbeholdne over for 

landbrugsorganisationernes forslag (Nielsen, 1973: 173-74, se også Christensen 

1978: 112). 

Intern enighed er en vigtig politisk ressource,hvilket også er udtrykt i det 

150

gamle mundheld „enighed gør stærk“.Landbrugets fællesindstilling dækkede 

over væsentlige interne uoverensstemmelser, som bevidst blev lækket til 

de politiske beslutningstagere.Derfor stod de folk i landbruget,som ønskede 

forvaltningen af landbrugsordningerne organiseret i privat regi,svagt. 

Det skal dog understreges, at Husmandsforeningernes melding ikke var 

afgørende for den valgte forvaltningsmodel,men først og fremmest var med 

til at skabe opbakning bag ministeriets forslag.Handelsministeriets og andre 

ministeriers modstand og mere generelle forvaltningsmæssige overvejelser 

hos statsminister Krag m.fl.spillede afgjort også ind.Statsminister Jens Otto 

Krag skrev således i sin dagbog den 5. januar 1972 efter det afgørende møde 

om,hvor administrationen skulle ligge:„Selvfølgelig hos landbrugsministeren 

og hans embedsmænd og ikke i erhvervene,hvis afgørelser ikke vil være 

uvildige,men interessebetonede“ (Krag, 1972: 42). 

Landbrugsorganisationernes udspil, og især Landbrugsministeriets imødekommenhed,fik 

andre dele af centraladministrationen til at intervenere i 

spørgsmålet om Landbrugsministeriets organisation.Handelsministeriet, 

Statsministeriet og Departementet for told- og forbrugsafgifter havde alvorlige 

betænkeligheder ved at lade landbrugets organisationer stå for dele af 

den konkrete forvaltning af landbrugsordningerne. Grønnegård Christensen 

(1978: 111) formoder, at Handelsministeriets modstand skyldtes, at man 

der frygtede,at delegering af administrative opgaver til interesseorganisationer 

i Landbrugsministeriet kunne gøre det nødvendigt at anvende en lignende 

model i Handelsministeriet.Modstanden i den øvrige del af statsadministrationen 

mod at delegere dele af forvaltningen til landbrugets organisationer 

styrkede Landbrugsministeriet over for landbrugets organisationer, og det 

blev som følge deraf mindre imødekommende over for landbrugets interesser. 

Heller ikke et mere imødekommende forslag fra landbrugsorganisationerne 

vandt tilslutning i centraladministrationen. 

Skiftet fra delegeret administration som den dominerende forvaltningsmodel 

i landbrugsreguleringen til korporativt bureaukrati skal først og 

fremmest forklares med ændrede magtforhold i landbrugspolitikken.Landbruget 

var i denne sag internt splittet, og Landbrugsministeriet blev styrket 

over for landbrugets organisationer, da andre dele af statsadministrationen 

gik ind i sagen om forvaltningens udformning.De ændrede internationale 

omgivelser var den faktor, som satte forandringsprocessen i gang,men ikke 

den faktor, som bestemte den konkrete udformning af landbrugsforvaltningen. 

151

organ i satorisk l æ ri ng 

I og med at Landbrugsministeriet havde overladt hovedparten af den internationalt 

orienterede forvaltning til landbrugets organisationer, var kendskabet 

til EF yderst begrænset i departementet i begyndelsen af 1970’erne. 

Omvendt i landbruget,som allerede i 1967 oprettede Landboorganisationernes 

Fællesmarkedssekretariat med den senere direktør i Landbrugsraadet, 

Kjeld Ejler, i spidsen.På Mejerikontoret i Århus opbyggedes også en stor 

kompetence omkring indretningen af EF’s markedsordninger på mælkeområdet.Landbruget 

havde på den måde placeret sig stærkt i billedet til at fortsætte 

linjen med at monopolisere afsætningsområdet og informationer i 

relationer hertil.En opgørelse fra 1969 viser, at departementet på det tidspunkt 

bestod af 51 jurister og 7 økonomer (Bet. 786/1976,s.145).Landbrugets 

organisationer så helst ikke, at der blev ansat f.eks.agronomer, og departementschefen 

var helt enig:Der var konsensus om,at ministeriet helst skulle 

koncentrere sig om de juridiske aspekter (Nielsen, 1973: 85). 

Med den politisk valgte model måtte departementschefen nødtvungent 

gå i gang med at ansætte nye personalegrupper og opruste på markedsområdet 

(Just, 1992b: 18).Da ministeriet derfor skulle forberede sig på de mange 

nye markedsordninger,blev der udstationeret flere medarbejdere på Mejerikontoret 

for at blive „oplært“. I øvrigt sikrede mejerierne sig at få overdraget 

administrationen af interventions- og tilskudsordninger på mejeriområdet,og 

det blev dermed den eneste organisation,der formåede at komme til 

at forvalte EF-ordninger. 

Den kommende direktør for Direktoratet,V. Begtorp, var også sammenmed 

andre embedsmænd på flere studiebesøg i Holland,Tyskland og 

England for at se, hvordan de der administrerede eller havde tænkt sig at 

administrere markedsordningerne.Det viste sig at være meget ressourcekrævende 

modeller,og i stedet valgtes en enhedsorganisation for alle markedsordninger 

og med en udstrakt brug af edb til at styre eksportstøtte,licenser 

osv.På den måde kunne direktoratet klare sig med omkring 110 ansatte,selv 

om Finansudvalget var blevet præsenteret for en ansøgning på 230 stillinger 

(Just, 1992b:24). 

Der findes ingen opgørelse over de ansattes uddannelsesmæssige baggrund 

i ministeriet p.t. Men der er ingen tvivl om, at de cirka 100 ansatte i 

departementet nu repræsenterer en langt bredere baggrund end kun jura. 

Der er heller ingen opgørelser over, hvor stor en andel af de ansatte der har 

opholdt sig i Bruxelles eller på anden måde har haft internationaliseringen 

tæt inde på kroppen.Tidligere interviews antyder, at et ophold ved f.eks. 

152

den danske repræsentation i Bruxelles ikke er en sikker vej til et karrierespring 

ved hjemkomsten.Tværtimod har flere oplevet, at de er blevet sat tilbage. 

Til gengæld finder der andre former for læring sted. Hele tilgangen i 

departementet er, at EU-politikken og det nationale ikke kan skilles ad. 

Desuden har de internationale handelsliberaliseringer og bestræbelser på at 

skabe ensartede retningslinjer (codex alimentarius) spillet en langt større 

rolle fra 1990’erne end tidligere. Bevidstheden om at være en del af en 

meget internationalt orienteret forvaltning er derfor steget betydeligt. 

En anden form for læring består i,at tilgrænsende politikker til „hardcore“ 

landbrugspolitikken er begyndt at fylde langt mere (miljø, dyrevelfærd,bioteknologi 

(gmo),fødevaresikkerhed o.l.),og i alle tilfælde er der tale 

om nye politiserede sagområder,som genfindes i andre lande,og som kalder 

på fælles internationalt fodslag. 

En tredje form for læring består i de tværgående styringsopfattelser, som 

bølger frem og tilbage.Hvor Landbrugsministeriet indtil midten af 1980’erne 

indtog en særlig plads og levede sit eget liv,gjorde den heftige miljødebat fra 

midten af årtiet det lysende klart for ledelse og hovedparten af medarbejderne, 

at skulle ministeriet klare sig i konkurrencen med de andre ministerier, 

måtte man i nogen grad frigøre sig fra landbrugets organisationer. Med den 

langt stærkere fokus på fødevarer i 1990’erne blev den tendens styrket, og 

medarbejdernes rolle blev at følge det politiske imperativ, at det ikke mere 

var landbrugsproduktionen,der var det centrale, men derimod fremstillingen 

af sunde og bæredygtige fødevarer. 

AFSLUTNING – INTERNA TIONALISERING 

OG N A TIONALE MAGTFORHOLD 

Den danske landbrugsforvaltning var allerede internationaliseret fra slutningen 

af 1800-tallet,hvor vores analyse starter. Siden da har man inden for 

det landbrugspolitiske område oplevet to markante og et moderat skift i de 

internationale omgivelser. Handelsregimet for landbrugsvarer ændrede 

fuldstændig karakter i forbindelse med 1930’ernes krise og igen i forbindelse 

med Danmarks medlemskab af EF i 1973.I 1990’erne så vi ligeledes forandringer 

i den danske landbrugsforvaltnings internationale omgivelser, 

men disse er på ingen måde så markante som de to forudgående. EU’s 

landbrugspolitik er blevet inddraget i de internationale handelsrunder i 

GATT/WTO regi, og fødevarepolitikken er kommet højt op på den poli- 

153

tiske dagsorden i Europa, hvilket har bevirket, at den danske landbrugsforvaltnings 

internationale omgivelser er under forandring. 

I dette kapitel har vi analyseret, hvorledes disse skift i landbrugsforvaltningens 

internationale omgivelser har indvirket på dens organisatoriske 

struktur. Med andre ord har vi undersøgt, om der er nogen direkte kausal 

sammenhæng mellem karakteren af dens internationale omgivelser og den 

nationale forvaltningsstruktur. 

Vi har kunnet konstatere, at der ikke er en direkte kausal sammenhæng. 

Derimod er skift i de internationale omgivelser en faktor, som kan sætte en 

forandringsproces i gang.Nationale magtforhold er den afgørende faktor i 

udformningen af forvaltningsstrukturen. 1930’ernes krise og de deraf følgende 

importbegrænsninger på landbrugseksportmarkederne nødvendiggjorde 

en omfattende regulering. Landbrugets organisationer var på grund 

af erhvervets centrale samfundsøkonomiske betydning i stand til at påvirke 

forvaltningsstrukturen.Det faktum,at den øvrige del af statsadministrationen 

forholdt sig passivt i udformningen af landbrugsforvaltningen,bevirkede,at 

landbruget stod stærkt og kunne gøre delegeret administration til den 

dominerende forvaltningsmodel i landbrugsforvaltningen. 

I forbindelse med Danmarks medlemskab af EU blev landbrugsforvaltningens 

omgivelser ændret drastisk.Landbruget havde ikke samme magtpotentiale 

denne gang,og landbruget var internt splittet.Udformningen af 

landbrugsforvaltningen påkaldte sig også andre dele af statsadministrationens 

opmærksomhed,idet de havde interesser på spil.Landbruget mistede ansvaret 

for den daglige administration af landbrugsordningerne,men havde i den 

korporative forvaltningsmodel en betydelig kontrol med forvaltningen. 

Landbrugsaftalerne i GATT’s Uruguay-runde har ikke haft større effekt 

på den danske landbrugsforvaltning,idet den igangværende liberalisering af 

verdensmarkedet for landbrugsvarer ikke har ført til en deregulering af det 

europæiske marked.Tilpasningerne til GATT-aftalerne har blot ført en 

mere intens regulering af landbruget med sig,og disse nye reguleringer kunne 

godt rummes inden for den eksisterende forvaltningsstruktur, blot den 

blev tilført flere administrative ressourcer. Noget anderledes forholder det 

sig med det forøgede internationale fokus på fødevarer. Effekterne på landbrugsforvaltningens 

struktur har dog været markant anderledes i Danmark 

end i EU. Hvor man i EU (og Storbritannien) adskilte landbrugsog fødevareforvaltning,sammenlagde 

man dem i Danmark.Forklaringen på,at man 

i Danmark har valgt en anderledes løsning, skal i høj grad søges i pres fra 

Landbrugsraadets side,men også i regeringsinterne forhold. 

154

Den forøgede liberalisering sammen med en tiltagende detailstyring på 

tilgrænsende politikområder som miljø,fødevaresikkerhed og husdyrvelfærd,har 

sammenlagt betydet,at landbrugsorganisationernes forvaltningsmæssige 

rolle er blevet svækket.Igen med en sprogbrug hentet fra Grønnegård 

Christensens typologi har landbrugsforvaltningen ændret karakter fra 

et næsten rendyrket korporativt bureaukrati til et mere varieret forvaltningssystem.I 

sager vedrørende landbrugseksporten har landbruget således stadig 

overordentlig stor indflydelse som følge af en korporativ forvaltningsmodel 

på dette område.For de nye politikområder,der som oftest har været højtpolitiserede 

og dermed i sig selv vanskeligere for organisationer at få indflydelse 

på, har der som regel været tale om rendyrket bureaukrati, hvor embedsmænd 

tager beslutninger,der er underlagt de generelle regler for sagområdet,og 

hvor interesseorganisationer holdes ude fra beslutningstagen. 

Som tidligere nævnt findes der i Grønnegård Christensens typologi en 

klar skillelinje mellem på den ene side rendyrket og konsulterende bureaukrati 

og på den anden side korporativt bureaukrati og delegeret administration. 

Under de to første er interesseorganisationerne ikke tildelt nogen 

vetoret,hvilket de i praksis er under korporativt bureaukrati og delegeret 

administration.Det skal understreges,at der her er tale om overordnede tendenser. 

I virkelighedens verden er skillelinjen ikke så markant. Her kan der 

være ganske store forskelle på interesseorganisationernes involvering på de 

enkelte delpolitik-områder. 

Implikationerne af denne analyse af landbrugsforvaltningen er, at hvis 

man vil forstå ændringer i nationale forvaltningsstrukturer som følge af 

internationalisering,bør man have fokus på nationale magtforhold som den 

betingende variabel. 

noter 

1 Specialkomitéen for Landbrug er den landbrugsmæssige pendant til COREPER, 

EU-ambassadørernes øverste samordningsorgan forud for ministerrådsmøderne. 

155

kapite l 6 

MELLEM N ATIONAL EGENSINDIGHED 

OG INTERNATIONALISERING 

– ARBEJDSMARKEDSFORV ALTNINGEN 

I EN BRYDNINGSTID 

car ste n strøby jense n 

MOD NYE TIDER? 

Dette kapitel sætter fokus på temaet det arbejdsmarkedspolitiske felt og 

internationaliseringen.Det er således målet at efterspore og analysere,i hvilket 

omfang og på hvilken måde internationaliseringen har påvirket og 

påvirker forvaltningen af det arbejdsmarkedspolitiske felt i Danmark. Indledningsvis 

skal der fremhæves en række centrale karakteristika ved det 

arbejdsmarkedspolitiske område som forvaltningsområde. 1 

For det første er området,hvad man kan kalde et gammelt forvaltningsområde.Arbejdsmarkedet 

har traditionelt været et område med stor statslig 

bevågenhed.Dette har historisk medvirket til,at der tidligt i sidste århundrede 

er blevet opbygget statslige forvaltningsenheder, der har sigtet mod 

regulering af forskellige aspekter af arbejdsmarkedet. 

For det andet er området karakteriseret ved,at staten ikke er den enerådende 

forvaltningsaktør i forhold til arbejdsmarkedet.Arbejdsmarkedets 

parter – i form af fagog arbejdsgiverorganisationer – har spillet,og spiller, 

en central rolle med hensyn til forvaltningen af og udviklingen af de regler, 

der gælder på det danske arbejdsmarked. 

Begge forhold er med til at understrege, hvorfor det arbejdsmarkedspolitiske 

område er et interessant analysefelt i tilknytning til en problemstilling, 

der generelt behandler spørgsmålet om forvaltning og internationalisering. 

Her er tale om et område,hvor man på forhånd kan have en forestilling om, 

at der eksisterer en betydelig træghed i forvaltningen i relation til internationaliseringens 

påvirkningskraft. Både forvaltningens lange historie, de 

veletablerede partsorganisationer og arbejdsdelingen mellem parterne og 

staten kunne pege i retning af, at man i mindre omfang end andre „nyere“ 

forvaltningsområder er påvirkelige i forhold til internationale tendenser. 

Organisationskonservatisme kan i sig selv være bremsende over for forhold 

som internationalisering. 

156

Samtidig er det imidlertid også værd at bemærke,at internationaliseringsdimensionen 

for så vidt ikke er af nyere dato på det arbejdsmarkedspolitiske 

område.Dels er der en lang tradition for,at arbejdsmarkedsforhold tages op i 

internationale fora. Dette gør sig eksempelvis gældende i forhold til ILO, 

der siden sin etablering i 1919 har været beskæftiget med udvikling af arbejderrettigheder. 

Dels er arbejdsmarkedsudviklingen i Danmark siden industrialiseringen 

i slutningen af 1800-tallet blevet sammenlignet med udviklingen 

i de lande, som Danmark traditionelt konkurrerer med.Lønudviklingen på 

arbejdsmarkedet er eksempelvis aldrig blevet betragtet som alene værende 

et nationalt anliggende. Lønudviklingen i andre lande har derimod ofte 

været en direkte eller indirekte parameter,når forvaltningsaktørerne – hvad 

enten der er tale om ministerier eller partsorganisationer – har skullet forhandle 

om konkrete lønstigningstakter. Endelig har der traditionelt altid 

været en vis vandring blandt arbejdstagerne til og fra Danmark,hvilket igen 

er med til at understrege arbejdsmarkedets internationale karakter. 

Disse forhold understreger således, at internationalisering for så vidt ikke 

er noget nyt fænomen for den danske arbejdsmarkedsforvaltning.Dette sætter 

spørgsmålet på dagsordenen om,hvori det nye ved internationaliseringen 

består (i fald der er noget nyt)? Det er bl.a.det spørgsmål,som dette kapitel 

forsøger at besvare. 

Strukturen i kapitlet er i øvrigt som følger. 2 I næste afsnit redegøres for 

hovedtrækkene i det,der kaldes den danske arbejdsmarkedsmodel.Hensigten 

er her at skitsere grundtrækkene i den arbejdsdeling, som historisk har 

eksisteret mellem staten og arbejdsmarkedets parter, idet denne arbejdsdeling 

udgør grundlaget for, hvordan arbejdsmarkedsforvaltningen er organiseret.Samtidig 

er det målet med dette afsnit at tematisere, hvordan en betydelig 

del af arbejdsmarkedsforvaltningernes reaktioner over for forskellige 

former for internationaliseringspres har været rettet mod at sikre den danske 

arbejdsmarkedsmodels „overlevelse“ og fortsatte eksistens. 

Efterfølgende fokuseres mere direkte på den statslige forvaltning af det 

arbejdsmarkedspolitiske område. Emnet, som her bringes på banen, er 

Arbejdsministeriets internationale relationer, som de har set ud de sidste 

årtier,og sådan som de kommer til udtryk efter omdannelsen af Arbejdsministeriet 

til det nuværende Beskæftigelsesministeriet.I første omgang introduceres 

der til forvaltningsstrukturen i ministeriet.Herefter lægges fokus på 

at beskrive og analysere forvaltningens relationer til internationale organisationer 

som ILO, OECD, Europarådet mv. Spørgsmålet,som søges besvaret 

her, er hvilken rolle disse internationale organisationer spiller i forhold til 

157

den ministerielle forvaltning.I forlængelse heraf tages der fat på spørgsmålet 

om EU’s betydning for forvaltningens internationalisering.EU-samarbejdet 

er uden tvivl det samarbejde, som har betydet mest for internationaliseringen 

af arbejdsmarkedsforvaltningen i Danmark. Endelig samles der op på 

den ministerielle forvaltnings reaktioner på internationaliseringen. 

Arbejdsmarkedets parter står i centrum i det følgende.Her bringes spørgsmålet 

om parternes forhold til internationaliseringen op.Vægten lægges her 

dels på at analysere parternes reaktioner på det internationaliseringspres, 

som har eksisteret i sammenhæng med EU-samarbejdet,dels vurdere,i hvilket 

omfang der kan argumenteres for, at der eksisterer en sammenhæng 

mellem de seneste ti års decentralisering af overenskomstsystemet og virksomhedernes 

markedsmæssige internationalisering. 

Endelig afsluttes kapitlet med en konklusion,hvor hovedlinjerne i analysens 

resultater trækkes op. 

DEN D ANSKE MODEL 

Som omtalt i indledningen til dette kapitel er der to forhold,der i udgangspunktet 

bør bemærkes,når talen falder på karakteren af arbejdsmarkedsforvaltningen 

i Danmark. For det første den lange historiske tradition for forskellige 

former for regulering af arbejdsmarkedet.Og for det andet,at det 

ikke kun er staten,der optræder som forvaltningsinstans,men også arbejdsmarkedets 

parter. Begge dele understreger, at arbejdsmarkedet er stærkt 

institutionaliseret og præget af en række historisk etablerede organisationer 

og strukturer. Institutionaliseringens udgangspunkt på arbejdsmarkedet var 

det berømte Septemberkompromis, der i 1899 blev indgået mellem det 

daværende LO og det daværende DA (Due et al., 1993).Med Septemberforliget 

blev der på arbejdsmarkedet etableret en række institutionelle strukturer, 

som siden viste sig særdeles sejlivede. Og der blev i løbet af det 20. 

århundrede skabt et arbejdsmarkedssystem bestående af en række arbejdsmarkedsaktører, 

først og fremmest fagog arbejdsgiverorganisationerne og 

staten.Og tilsvarende blev der etableret en række relationer mellem aktørerne 

og en balance mellem,hvad aktørerne tog – og tager – sig af.Disse aktører 

og denne balance mellem,hvad aktørerne „tager sig af“,er på mange 

måder kernen i den danske arbejdsmarkedsmodel og dermed kernen i den 

forvaltningsstruktur,der kendetegner arbejdsmarkedsforvaltningen. 

Først og fremmest er det karakteristisk, at det er arbejdsmarkedets parter, 

der gennem forhandling fastlægger lønmodtagernes løn- og arbejdsvilkår i 

158

almindelighed.Konkret betyder det,at områder med central betydning for 

arbejdsmarkedets funktion som løn,arbejdstid,afskedigelsesregler,ansættelsesvilkår 

og lignende først og fremmest reguleres gennem kollektive overenskomster. 

Og her er det fagog arbejdsgiverorganisationerne, som er 

hovedaktørerne i reguleringen (både som regelproducerende og regelforvaltende) 

(Due et al., 1993). 

Tilsvarende er det staten i form af regering og Folketing,der håndterer en 

række andre områder af betydning for arbejdsmarkedet.Arbejdsløshedsforsikring, 

arbejdsmiljø, visse arbejdsretlige dimensioner på arbejdsmarkedet 

(lov om arbejdsret,lov om mægling),visse ansættelsesretlige dimensioner på 

arbejdsmarkedet (f.eks.funktionærloven) osv. 

Grundlæggende eksisterer der en historisk opstået form for arbejdsdeling 

mellem staten (og statens forvaltninger – først og fremmest i form af 

Arbejdsministeriet og Beskæftigelsesministeriet) og arbejdsmarkedets parter 

i forhold til,hvem der skal regulere hvad.Lidt firkantet – og med forbehold 

for de mange undtagelser,der bekræfter reglen – kan man sige,at staten først 

og fremmest har påtaget sig reguleringsansvaret for alt det,„der ligger uden 

for virksomhedsporten“ (arbejdsløshedsforsikring,sundhed,uddannelse, 

folkepension,daginstitutioner mv.),mens arbejdsmarkedets parter har påtaget 

sig ansvaret for alt det, „der ligger inden for virksomhedsporten“ (løn, 

arbejdstid,opsigelsesvarsel,ansættelsesbetingelser mv.). 

Samtidig er der også en bestemt struktur, hvad angår karakteren af de rettigheder, 

som dominerer i den danske model. Igen med forbehold for alle 

undtagelserne kan man sige,at rettighedsstrukturen i overenskomst- og aftalesystemet 

er kollektivt baseret. Der hersker altså kollektive rettigheder 

„inden for virksomhedsporten“.Rettighederne er kollektive i den forstand, 

at det er overenskomstparterne og ikke den enkelte lønmodtager, der har 

retten til rettigheden.Det er fagforeningen,der har retten til at iværksætte 

en strejke,ikke den enkelte lønmodtager som individ. 

Rettighedsstrukturen „uden for virksomhedsporten“ er derimod individuelt 

baseret.Retten til at modtage ydelser fra staten er knyttet til individet 

og er – i det store og hele – uafhængig af arbejdsmarkedsplacering. Folkepension 

har alle danske statsborgere,der har boet en årrække i Danmark,ret 

til uafhængig af arbejdsmarkedsdeltagelse.Adgang til sygehuse gælder for 

alle.Der hersker med andre ord universalistiske og individorienterede principper 

inden for det velfærdsstatslige område. 

Når spørgsmålet om internationaliseringen af forvaltningen på det 

arbejdsmarkedspolitiske område således bringes på banen i dette kapitel, er 

159

det i udgangspunktet nødvendigt at holde sig den skitserede arbejdsdeling 

mellem staten og arbejdsmarkedets parter for øje.Denne arbejdsdeling,som 

ofte også tematiseres som forholdet mellem aftaler og lovgivning i den danske 

arbejdsmarkedsregulering (Knudsen & Lind, 1999), udgør nemlig en 

væsentlig baggrundsfaktor for forståelsen af den måde, som det ydre internationaliseringspres 

håndteres på af den danske arbejdsmarkedspolitiske forvaltning. 

I forhold til problemstillingen om internationaliseringen af det arbejdsmarkedspolitiske 

felt slår den særlige arbejdsdeling mellem staten og 

arbejdsmarkedets parter igennem på to måder. 

For det første fordrer en analyse af internationaliseringen,at der ikke alene 

fokuseres på den statslige (offentlige) forvaltnings internationalisering,som 

denne f.eks. kommer til udtryk i internationaliseringstendenser i Beskæftigelsesministeriet. 

I og med regelproduktionen og regelforvaltningen i 

Danmark i vidt omfang varetages af arbejdsmarkedets parter gennem det 

kollektive aftalesystem, er det også nødvendigt at se på de internationaliseringstendenser,der 

gør sig gældende blandt disse aktører. 

For det andet slår den danske models særlige kendetegn også igennem i 

forhold til den måde, som aktørerne – hvad enten der er tale om parterne, 

eller den statslige forvaltning repræsenteret ved ministeriet – håndterer 

internationaliseringstendenser på.Som det vil fremgå senere i dette kapitel, 

opfattes en række af de udviklingstræk,som gør sig gældende i international 

sammenhæng,som problematiske tendenser set i forhold til den danske aftalemodels 

særlige karakteristika.En del af forvaltningernes indsats – hvad 

enten det mere snævert er den statslige forvaltning eller mere bredt parternes 

„forvaltning“ – er rettet mod at forhindre, at internationale initiativer 

rammer „skævt ind“ i den danske arbejdsmarkedsmodel. Dette gør sig 

eksempelvis gældende i forhold til det internationale arbejde i ILO, hvor 

Danmark både historisk og aktuelt er varsom med at ratificere nye såvel som 

gamle konventioner, netop fordi det giver problemer i forhold til den danske 

aftalemodel. Men det vendes der mere specifikt tilbage til senere. Et 

væsentligt aspekt af denne diskussion vedrører også spørgsmålet, om internationaliseringen 

på længere eller kortere sigt vil forrykke nogle af de klassiske 

balancer i den danske aftalemodel, trods nogle af aktørernes forsøg på 

at hindre en sådan udvikling. 

160

INTERNA TIONALISERING AF 

ARBEJDSMARKEDSFORV A L TNINGEN 

– BESKÆFTIGELSESMINISTERIET 

Hensigten med analysen af internationaliseringstendenser i Beskæftigelsesministeriet 

– og tidligere Arbejdsministeriet – er først og fremmest rettet 

mod at redegøre for,hvornår,hvordan og på hvilke områder internationalisering 

har slået igennem inden for dette forvaltningsmæssige område. I den 

forbindelse er det yderligere hensigten at analysere internationaliseringens 

karakter,årsagerne til internationaliseringen,samt hvordan internationaliseringen 

er blevet håndteret i ministeriets regi. 

I første omgang skal det understreges,at den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning,som 

den i dag finder sted i Beskæftigelsesministeriet,på en lang 

række områder er knyttet til internationale organisationer og institutioner. 

Forvaltningen har i den forstand i mange år været præget af internationalisering.Blandt 

de vigtigste internationale organisationer og institutioner, 

som ministeriet har forvaltningsmæssige relationer til, kan nævnes ILO, 

Nordisk Ministerråd,OECD,Europarådet og EU. 

Det er først og fremmest i forhold til disse institutioner, at der kan spores 

en international indflydelse på den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning i 

ministeriet.Og her skal det understreges med det samme, at den – på den 

internationale scene – mest betydningsfulde institution ikke overraskende 

er EU. 

Relationen til de internationale institutioner går langt tilbage i ministeriets 

historie. Ikke mindst ILO – International Labour Organization – der blev 

dannet i 1919, har i mange år været en fast del af ministeriets internationale 

opgaver (om end Arbejdsministeriet selv først blev udskilt som selvstændigt 

ministerium og forvaltningsområde i 1942, jf. Petersen & Holmqvist-Larsen, 

1994).Tilsvarende har det nordiske samarbejde og det fælles nordiske 

arbejdsmarked været et dagsordenspunkt i ministeriets regi siden midten 

af 1950’erne,da det blev etableret. 

I første omgang vil der i det følgende kort blive redegjort for,hvorledes de 

ovenfor omtalte organisationer og institutioner spiller ind på ministeriets 

ressort.Hvilke emner relaterer sig til de forskellige internationale institutioner, 

hvordan håndteres opgaverne, hvad er de vigtigste mål, og hvilken grad af 

internationalisering kan der spores i dag i forhold til tidligere? 

Indledningsvis skal der dog kort redegøres for forvaltningens aktuelle 

grundstruktur i Beskæftigelsesministeriet. Herunder hvilke opgaver der er 

centrale dele af ministeriets ressortområde. 

161

eskæftigelse sministe riets opbygning og re ssort 

Beskæftigelsesministeriets ressort dækker grundlæggende en lang række 

forskellige aspekter af arbejdsmarkedet. Fra arbejdsretlige spørgsmål, 

arbejdsløshedsforsikring, arbejdsmiljø over arbejdsformidling, efteruddannelse 

og arbejdsmarkedspolitik (i snæver forstand) til internationale relationer 

til EU, OECD, ILO i forhold til spørgsmål af betydning og relevans for 

arbejdsmarkedet. 

Organisatorisk består Beskæftigelsesministeriet for det første af et departement,der 

– som i andre ministerier – er opdelt i en række kontorer – kaldet 

centre – med hver deres specifikke arbejdsområde inden for Beskæftigelsesministeriets 

ressort,og for det andet af en række styrelser,der varetager 

den daglige forvaltning af opgaverne inden for ministeriets område.Departementet 

består af syv centre, hvoraf tre (Minister- og ledelsessekretariatet, 

Organisations- og personalecentret og Koncernstyrings- og udviklingscentret) 

enten tager sig af ministerbetjening eller forskellige former for organisatoriske 

og ledelsesmæssige opgaver (www.bm.dk). 

Herudover er der yderligere fire centre, der alle varetager emnerelaterede 

opgaver. Det er Center for aktiv beskæftigelsespolitik,der bl.a.har ansvaret 

for beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitikken.Det erYdelsescentret,der 

dækker arbejdsløshedsforsikrings- og kontanthjælpsområdet.Det er Center 

for arbejdsmiljø og arbejdsskader, der som navnet antyder dækker det 

arbejdsmiljøpolitiske område, og det er sidst,men ikke mindst,Center for 

arbejdsret og internationale forhold. Sidstnævnte center dækker dels det 

arbejdsretlige område (forligsmandsloven,lov om arbejdsret mv.),dels den 

overvejende del af Beskæftigelsesministeriets internationale relationer. Det 

drejer sig om relationerne til internationale organisationer som EU, ILO, 

OECD,Europarådet og Norden.Samtidig er centeret ansvarligt for ministeriets 

indsats i forhold til Øst- og Centraleuropa, hvor man søger at understøtte 

ansøgerlandenes optagelse i EU. 

Blandt Beskæftigelsesministeriets styrelser er Arbejdstilsynet,Arbejdsmarkedsstyrelsen 

og Arbejdsdirektoratet. Disse styrelser administrerer forskellige 

dele af ministeriets ressort.Arbejdstilsynet varetager den daglige 

arbejdsmiljøovervågning mv., Arbejdsmarkedsstyrelsen har ansvaret for 

arbejdsformidlingen og efter- og videreuddannelsesindsatsen, mens Arbejdsdirektoratet 

håndterer a-kasserne og forvaltningen af arbejdsløshedslovgivningen. 

Derudover har Beskæftigelsesministeriet tilknyttet en række andre institutioner,som 

Arbejdsretten,Forligsinstitutionen og Arbejdsmiljøankenævnet. 

162

Institutioner der alle på den ene eller anden måde har til hensigt at afgøre 

tvister mellem arbejdsmarkedets parter. 

I tilknytning til ministeriets indsats på arbejdsmiljøområdet og på uddannelses- 

og efteruddannelsesområdet er der etableret en række partsbaserede 

institutioner som Arbejdsmarkedsråd og Arbejdsmiljøråd,hvor arbejdsmarkedets 

parter deltager som forvaltende og udøvende aktører i politikudviklingen 

og politikimplementeringen på disse områder. 

Det skal understreges,at der i den kommende analyse af internationaliseringen 

af ministeriet først og fremmest fokuseres på det departementale 

niveau.Det betyder ikke, at der ikke kan iagttages internationaliseringstendenser 

i eksempelvis styrelserne eller andre steder i „systemet“.Disse internationaliseringstendenser 

slår imidlertid først og fremmest igennem ved,at 

styrelserne forvalter lovgivning,der i sidste ende har sit udspring i eksempelvis 

et EU-direktiv eller lignende. Selv om der også kan lokaliseres mere 

rejseaktivitet i styrelserne i dag end for ti år siden,så er det alligevel først og 

fremmest på departementalt niveau, at denne er mest intensiv og mest 

betydningsfuld (se iøvrigt kapitel 4 i denne bog).Der skal derfor igen fokuseres 

på dette niveau i næste afsnit. 

beskæftigelse sministe riet og det inte rnationale: 

i lo, e uropar å det, oecd og norden 

I det følgende vil der blive redegjort for hovedlinjerne i internationaliseringen 

i forhold til en række udvalgte organisationer, der har betydning for 

den danske forvaltning af arbejdsmarkedspolitikken. Fokus ligger i dette 

afsnit på ILO, OECD, det nordiske samarbejde og Europarådet, mens EU 

behandles senere i et selvstændigt afsnit. 

ILO – International Labour Organization: ILO’s historie daterer sig tilbage 

til 1919,hvor organisationen blev oprettet i kølvandet på 1.verdenskrig og i 

tilknytning til fredskonferencen iVersailles efter krigen.Organisationen har 

i sit grundlag formuleret tre mål. For det første at sikre arbejdere mod urimelig 

udbytning og undertrykkelse.For det andet at hindre politisk og social 

uro som følge af arbejdernes dårlige vilkår. Og for det tredje at tydeliggøre, 

at dårlige arbejdervilkår i et land vanskeliggør forbedringer i andre lande 

pga. konkurrencesituationen (www.ilo.org). ILO er – til forskel fra mange 

andre internationale organisationer – en trepartsorganisation, hvor der sidder 

repræsentanter fra både arbejdsmarkedets parter, og staten/regeringen 

fra de forskellige medlemslande. 

163

Traditionelt har ILO’s arbejdsform været rettet mod at udvikle internationale 

konventioner, som efterfølgende kunne ratificeres (og efterleves) af 

nationalstaterne. Der er otte såkaldt grundlæggende konventioner i regi af 

ILO og 175 andre konventioner (ILO, 2000a). 

Emnerne for de såkaldt grundlæggende konventioner er tvangsarbejde 

(konv. Nr. 29, 11.02.1932 3 &105, 17.01.1958), organisationsret (konv. Nr.87, 

13.06.1951 & 98, 15.08.1955),diskrimination (konv. Nr. 98, 22.06.1960,& 

100, 22.06.1960,) og børnearbejde (konv. Nr. 138, 13.11.1997 & 182, 

14.08.2000).Danmark har ratificeret alle disse otte konventioner. I alt har 

Danmark ratificeret 67 af de i alt 183 eksisterende ILO-konventioner. 

Som det fremgår,er der altså et betragteligt antal konventioner,som Danmark 

ikke har ratificeret.Til sammenligning havde Sverige i 2000 ratificeret 

90 konventioner og Norge 106 konventioner. 

Baggrunden for de danske forbehold i forhold til at ratificere ILO-konventionerne 

har med særkendetegnene ved den danske model at gøre. For 

det første fordrer en lang række af de rettigheder, som traditionelt anføres i 

konventionerne, at medlemsstaterne implementerer dem gennem lovgivning.Traditionen 

for aftalebaseret regulering i Danmark vanskeliggør en 

sådan lovbaseret implementering.Det er f.eks.tilfældet i forhold til nogle af 

de konventioner i ILO-regi,der dækker afskedigelsesretlige spørgsmål.Lønmodtageres 

rettigheder i forbindelse med afskedigelse er først og fremmest 

et overenskomstforhold og ikke – hvis der ses bort fra funktionærloven – et 

lovgivningsemne. 

Samtidig – og for det andet – er en del af den lovgivning, som Danmark 

har på arbejdsmarkedet,bl.a.etableret med henblik på at understøtte parternes 

rolle på arbejdsmarkedet.Dette gør sig f.eks.gældende for forligsmandsloven 

og for arbejdsretloven,hvor arbejdsmarkedets parter – og det vil først 

og fremmest sige DA og LO – har en privilegeret placering (f.eks.i forhold 

til at udpege dommere til arbejdsretten) i forhold til andre arbejdsmarkedsorganisationer, 

der er uden for DA-LO fællesskabet. I visse sammenhænge 

har dette givet Danmark problemer i forhold til eksisterende ILO-konventioner. 

Et klassisk kritikpunkt fra ILO’s side i forhold til Danmark vedrører 

f.eks.forligsmandens sammenkædningsret.Således fandt ILO’s ekspertgruppe 

så sent som i 2000 denne sammenkædningsret uforenelig med den frie 

forhandlingsret (nr. 98) og opfordrede den danske regering til at tage denne 

op til overvejelse (ILO, 2000b: 231). 

Endelig har der været rejst kritik af forskellige danske regeringer i forhold 

til de jævnligt tilbagevendende overenskomstindgreb. Især de faglige orga- 

164

nisationer har i perioder indklaget skiftende regeringer for at have overtrådt 

visse af ILO’s konventioner. I forbindelse med et regeringsindgreb i overenskomsterne 

i 1985 udtalte ILO således kritik af den danske regering. LO 

og FTF indklagede regeringen for overtrædelse af konventionen om organisationsfrihed 

og ret til at organisere sig (nr. 87),konventionen om organisationsret 

og ret til at føre kollektive forhandlinger (nr. 98) og konventionen 

om arbejdsrelationer i den offentlige sektor (nr. 151).Alle konventioner,som 

Danmark har ratificeret.ILO udtalte bl.a.i den sammenhæng: 

As regards the 1985 Act on the renewal and extension of collective agreements 

which follows other government interventions in collective bargaining, 

the Committee points out that such action, involving as it does, 

statutory intervention in the collective bargaining process, should only 

be taken in cases of emergency and for brief periods of time.The Committee 

hopes that, in future, no similar measures will be taken to interfere 

with free collective bargaining or to restrict the right of workers to 

defend their economic and social interests through industrial action. 4 

Europarådet:Europarådet blev stiftet i 1949. Danmark var blandt de medstiftende 

nationer.Rådet har bl.a.som mål at sikre udbredelsen af fundamentale 

menneskerettigheder i Europa ved f.eks.at sætte fokus på diskrimination og 

udvikling af demokratiske institutioner. Der er i 2002 44 medlemsstater i 

Europarådet (www.coe.int).Emnerne for Europarådets aktiviteter strækker 

sig fra sport og kultur til udvikling af bredere sociale rettigheder. Det er 

naturligvis i forhold til det sidste emne, at Europarådet har betydning for 

Beskæftigelsesministeriets institutionelle forvaltning. 

Som det er tilfældet med ILO, er en stor del af Europarådets indsats rettet 

mod at udvikle internationale konventioner for eventuelt senere at få disse 

implementeret i medlemsstaternes lovgivning. 

I forhold til ministeriets forvaltning er det først og fremmest i tilknytning 

til konventionsarbejdet,at ministeriet har relationer til Europarådet.Og i 

den sammenhæng spiller Europarådets sociale charter en væsentlig rolle. 

Europarådet udarbejdede i 1961 charteret,der stipulerer en række grundlæggende 

sociale rettigheder for medlemsstaternes borgere.Danmark ratificerede 

det sociale charter i 1965, men tog samtidig forbehold for en lang 

række af artiklerne i charteret. 

Det er karakteristisk,at Danmark – på samme måde som tilfældet er i forhold 

til ILO – har en række problemer i forhold til de konventioner, som 

eksisterer i Europarådet. Konventioner fordrer rettigheder for alle, hvilket 

165

kun i begrænset omfang sikres af det danske organisations- og aftalesystem. 

OECD: OECD’s aktiviteter er først og fremmest rettet mod udarbejdelse 

af rapporter mv. Blandt andet søger OECD løbende gennem sin årlige 

Employment Outlook at analysere beskæftigelsessituationen i OECD-landene 

(Petersen & Holmqvist-Larsen, 1994).Et væsentligt aspekt af disse ana-lyser 

har de seneste mange år været rettet mod at understrege strukturproblemer 

på de europæiske arbejdsmarkeder. Herunder i Danmark. OECD’s betydning 

for den danske forvaltning er ikke – som tilfældet er med ILO og Europarådet 

– knyttet til konventionsarbejdet og muligheden for at konventionerne 

evt.implementeres i den nationale lovgivning.OECD’s betydning 

ligger først og fremmest dels i forhold til det aspekt,som Marcussen & Ronit 

i indledningskapitlet til denne bog kalder den hierarkisk symbolske mekanisme,dels 

i forhold til det,de betegner som læringsmekanismer. 

Det er således tydeligt, at en række af de temaer, som i løbet af 1980’erne 

og 1990’erne har stået centralt på dagsordenen på det danske arbejdsmarked, 

har været relateret til forskellige OECD-rapporter mv. Spørgsmålet 

om strukturproblemer på arbejdsmarkedet, og i forlængelse heraf tematiseringen 

af arbejdskraftens fleksibilitet, har stået højt på dagsordenen ikke 

kun i Danmark, men i hele Europa. Denne diskussion har i vidt omfang 

været knyttet til diskurser, der i større eller mindre omfang har været relateret 

til eller haft sit udgangspunkt i OECD-regi.Tilsvarende har OECD 

spillet en betydelig rolle som inspirator for en række af de forandringer, der 

generelt er set i den offentlige sektor i Danmark. OECD har ikke mindst 

spillet en rolle i tilknytning til udviklingen af nye ledelseskoncepter i den 

offentlige sektor. Begrebet New Public Management er delvist udviklet i 

tilknytning til forskellige OECD-projekter om ledelsesformer i den offentlige 

sektor. 

Det nordiske samarbejde: Det nordiske samarbejde udfoldes på det formelle 

plan først og fremmest gennem Nordisk Ministerråd (stiftet 1971) og Nordisk 

Råd (stiftet 1952).Nordisk Råd er en forsamling af parlamentarikere fra 

de fem nordiske lande, mens Ministerrådet repræsenterer ministre fra landene. 

Det nordiske samarbejde er – set i et internationalt perspektiv – et af de 

første mere forpligtende samarbejder på arbejdsmarkedsområdet. Dette er 

først og fremmest sket i forhold til overenskomsten om det fælles nordiske 

arbejdsmarked, fra 1954. Denne gjorde det muligt for lønmodtagere i de 

nordiske lande at søge beskæftigelse og bosættelse i et andet nordisk land 

(Petersen & Holmqvist-Larsen, 1994). På mange måder kan det nordiske 

166

samarbejde i denne periode siges at have foregrebet nogle af de initiativer, 

der senere slog igennem i EF-regi. 

Det fælles nordiske arbejdsmarked eksisterer naturligvis stadig,men optager 

i dag kun begrænsede ressourcer på det forvaltningsmæssige niveau. 

Størstedelen af samarbejdet på det arbejdsmarkedspolitiske område er i dag 

rettet mod at afstemme,koordinere eller orientere om synspunkter i forhold 

til forskellige EU-initiativer. 

Før Sveriges og Finlands indtræden i EU i 1994 søgte de øvrige nordiske 

lande i særdeleshed at „få varetaget“ deres interesser gennem den danske 

forvaltning.I dag er det imidlertid først og fremmest Norge – der som EØSland 

skal efterleve langt flertallet af de arbejdsmarkedspolitiske direktiver 

mv., der kommer fra EU, men som ikke „sidder med ved det besluttende 

bord“ – som søger at få henholdsvis Finland,Sverige og Danmark til at varetage 

sine arbejdsmarkedspolitiske interesser i EU. 

Man kan på den ene side ikke iagttage, at de nordiske lande koordinerer 

deres EU-synspunkter i en sådan grad,at de generelt kan siges at optræde 

som en kontinuerlig og samlet blok på det arbejdsmarkedspolitiske område. 

Der er – trods visse ligheder landene imellem – forskel på de nordiske 

arbejdsmarkedsmodeller, hvilket også kommer til udtryk i, at landene kan 

have forskellige interesser (Due et al., 2000;Jensen, 2001). 

På den anden side er det imidlertid også tydeligt,at de nordiske lande har 

en række fællestræk (som f.eks.høje organisationsgrader blandt lønmodtagerne), 

der eksempelvis gør det naturligt for dem at arbejde for stor partsindflydelse 

i den europæiske arbejdsmarkedspolitik. 

Skal der trækkes en række generelle iagttagelser op i tilknytning til spørgsmålet 

om karakteren af ministeriets internationalisering i forhold til ILO, 

Europarådet, OECD og det nordiske samarbejde, kan der peges på i hvert 

fald fire. For det første er det tydeligt, at internationale organisationer i 

almindelighed har en stigende betydning som dagsordensættende instans. 

Dette hvad enten de internationale organisationer er beskæftiget med traditionelt 

konventionsarbejde – som ILO eller Europarådet – eller er beskæftiget 

med analyse- og konceptudvikling – som OECD. For det andet er det 

karakteristisk,at arbejdsmarkedsregulering i internationalt regi – f.eks.ILO 

og Europarådet – i vidt omfang handler om at etablere lønmodtagerrettigheder, 

der er rettet mod det enkelte individ.Den enkelte lønmodtager skal 

beskyttes mod urimelig afskedigelse, mod etnisk forskelsbehandling,mod 

kønsdiskrimination mv. Denne individorienterede beskyttelsesstruktur – 

som vi også kender fra EU, men herom senere – præger også direkte eller 

167

indirekte arbejdsmarkedsforvaltningen, trods de danske traditioner for at 

etablere kollektive rettigheder på arbejdsmarkedet. I forlængelse heraf er 

der, for det tredje, en klar tendens til, at arbejdsmarkedsforvaltningen – og 

det politiske system – i dag opfatter international kritik – f.eks.i tilknytning 

til overtrædelse af ILO-konventioner – som mere problematisk,end det var 

tilfældet tidligere.Forvaltningen er i højere grad end tidligere indstillet på at 

imødekomme de kritikpunkter, som formuleres fra de internationale organisationer.Dette 

har f.eks.været tilfældet i noget af den kritik,som ILO har 

rejst vedrørende Arbejdsrettens sammensætning. For det fjerde skal det 

imidlertid også understreges,at forvaltningen i almindelighed ser det som en 

væsentlig opgave at forhindre,at forskellige internationale initiativer rykker 

på de traditionelle balancer i den danske arbejdsmarkedsmodel.Her er det i 

særdeleshed balancen mellem lovgivning og aftaler,som ofte volder bekymring 

i det internationale arbejde.Dette har traditionelt været et centralt kendetegn 

ved den danske forvaltnings håndtering af det internationale arbejde, 

og det spiller stadig en stor rolle i de aktuelle politikker. 

beskæftigelse sministe riet og 

det inte rnationale arbejde – eu 5 

Skal man inden for det arbejdsmarkedspolitiske ressort pege på et felt, som 

på afgørende vis har sat en internationaliseret dagsorden de seneste tyve år, 

er det naturligvis EU. Og det er da også EU’s betydning for forvaltningens 

internationalisering,der er genstand for analyse i dette afsnit.Da EU generelt 

har haft større betydning for ministeriets internationalisering end de 

tidligere omtalte organisationer,lægges der i denne sammenhæng vægt på at 

lave en tættere og mere nuanceret analyse af,hvordan EU i forskellige historiske 

perioder har impliceret et større eller mindre internationaliseringspres 

på den danske arbejdsmarkedsforvaltning. 

Grundlæggende har internationaliseringen på EU-området,dels impliceret 

opbygningen af et europæisk institutionelt hierarkisk system med lovgivningskompetence 

på arbejdsmarkedet,dels impliceret en markedsbaseret 

internationalisering, som er kommet til udtryk i etableringen af et frit europæisk 

marked for bl.a.arbejdskraft og varer. 

Siden Danmarks indtræden i EU i 1972 har arbejdsmarkedspolitikken i 

større eller mindre omfang været på den europæiske dagsorden. Og Danmark 

– og den danske forvaltning – har i større eller mindre omfang bifaldet 

dette forhold. 

168

I analyser af det europæiske samarbejdes historiske og institutionelle 

udvikling skelner man ofte mellem negativ og positiv integration (Kelstrup, 

1992;Pentland, 1973).Med negativ politisk integration henvises til,at samarbejdet 

– og de initiativer det fører til – først og fremmest tager sigte på at 

fjerne hindringer for eksempelvis handel (f.eks.toldsatser),fri bevægelighed 

for arbejdskraft eller lignende. Når samarbejdet bliver karakteriseret som 

værende præget af positiv politisk integration,er det derimod præget af, at 

samarbejdet fører til opbygningen af fælles reguleringsprincipper på et givet 

område. 

Udviklingen af det arbejdsmarkedspolitiske samarbejde i EU kan på 

mange måder karakteriseres i forhold til disse to integrationsperspektiver. 

For det første er en stor del af EU-initiativerne – i dag såvel som tidligere – 

rettet mod at fjerne hindringer for den fri bevægelighed for arbejdskraft. 

Mange af disse initiativer er rettet mod at skabe situationer,hvor lønmodtagere 

de facto har mulighed for at søge og få arbejde i andre EU-lande. Det 

falder i den forstand inden for området negativ politisk integration.For det 

andet er der imidlertid også en lang række initiativer, som mere direkte er 

rettet mod at forbedre lønmodtagernes rettigheder i almindelighed.Hensigten 

med initiativerne er helt eksplicit at opbygge et mindsteniveau for lønmodtagerrettigheder 

inden for EU. Disse initiativer falder ind under betegnelsen 

positiv politisk integration.Begge typer af initiativer præger og har 

præget den politiske dagsorden på det arbejdsmarkedspolitiske område i 

EU. 

Set med de store europæiske briller kan der fra 1970’erne og op til 2001 

skelnes mellem forskellige faser i det europæiske samarbejde omkring 

arbejdsmarkedspolitikken.Faser som bl.a.kan karakteriseres i forhold til 

samarbejdets intensitet målt på de resultater (f.eks.i form af lovgivning),som 

blev konsekvensen. 

Der kan lokaliseres i hvert fald fire faser i EU-landenes samarbejde 

omkring det arbejdsmarkedspolitiske område,som på forskellig vis har præget 

Danmark og den danske arbejdsmarkedsforvaltning (Jensen, 1998). 

1. fase:-1975:Ved slutningen af 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne var 

det arbejdsmarkedspolitiske område præget af en række lovgivningsorienterede 

initiativer,der på den ene eller anden måde havde til hensigt at forbedre 

lønmodtagernes position på arbejdsmarkedet.Resultatet blev bl.a.en række 

direktiver, der efterfølgende blev implementeret som lov i Danmark. 

Emnerne for disse direktiver var bl.a. ligestilling og ligeløn,informationsog 

høringsrettigheder i forbindelse med kollektive afskedigelser og reglerne 

169

om overenskomsternes fortsatte gyldighed ved virksomhedsoverdragelse. 

Parallelt med udviklingen af lovgivning var også en række EU-initiativer 

rettet mod at afhjælpe situationen blandt de fattigste områder i Europa. 

Strukturfondene har haft denne funktion og blev udviklet i denne periode. 

Samtidig blev der i perioden forberedt en række andre direktiver – bl.a. 

det såkaldteVredeling-direktiv om informationsog høringsrettigheder – 

der ikke kunne opnå tilstrækkelig tilslutning blandt medlemsstaterne til at 

blive vedtaget.Traktatgrundlaget fordrede på daværende tidspunkt enstemmighed 

i Ministerrådet om de arbejdsmarkedspolitiske emner. 

I forhold til den danske forvaltning betød medlemskabet af EU, og de 

direktiver som blev vedtaget i den sammenhæng,indførelsen af en ny række 

love på arbejdsmarkedet. 

2.fase: 1975-1987:Perioden fra 1975 til 1987 var i vidt omfang præget af stilstand 

i EU. Det gjorde sig i almindelighed gældende i EU-samarbejdet 

(Moravcsik, 1998) og i særdeleshed på det arbejdsmarkedspolitiske område. 

Der blev kun i meget begrænset omfang vedtaget nye retsakter af betydning 

for arbejdsmarkedet, hvilket bl.a. skyldtes britisk (men til dels også dansk) 

modstand over for at udvikle EU-indsatsen på dette politikområde. 

3.fase: 1987-1993:Planerne om etableringen af Det indre Marked kickstartede 

integrationsprocesserne i EU.Et forhold som også lod sig mærke på det 

arbejdsmarkedspolitiske område (Falkner, 2000;Springer, 1992).Mest tydeligt 

var det i den traktatændring,der blev iværksat med Den Fælles Europæiske 

Akt. Her blev der tilføjet en række nye bestemmelser på det arbejdsmarkedspolitiske 

område. For det første blev der indført afgørelser med kvalificeret 

flertal på arbejdsmiljøområdet. Og for det andet blev der indføjet en 

bestemmelse om,at Kommissionen skulle søge at udvikle samarbejdet mellem 

arbejdsmarkedets parter på europæisk plan (den sociale dialog). Begge 

dele pegede i retning af mere EU-aktivitet på det arbejdsmarkedspolitiske 

område (Jensen, 1998). 

Samtidig vedtog medlemsstaterne – minus Storbritannien – det såkaldte 

„Sociale Charter“ i 1989. Og om end charteret var uden retslige bindinger 

for medlemsstaterne, signalerede vedtagelsen, at medlemsstaterne ønskede 

et intensiveret arbejdsmarkedspolitisk samarbejde i EU. Med charteret blev 

det for alvor markeret, at EU-samarbejdet også skulle beskæftige sig med 

social- og arbejdsmarkedspolitikken.Og charteret blev på den måde startskuddet 

til en ny periode i EU præget af nye direktivforslag om etablering af 

lønmodtagerrettigheder. 

I perioden op til 1993 fremsatte EU-kommissionen en lang række forslag 

170

til EU-direktiver,bl.a.om arbejdstid,atypisk arbejde,information og høring 

af medarbejdere i transnationale selskaber, børnearbejde og meget andet. 

Nogle af forslagene blev vedtaget i perioden op til 1993, mens størstedelen 

er blevet det siden hen i sammenhæng med de ændrede beslutningsprocesser, 

der fulgte vedtagelsen af Unionstraktaten (Kommissionen for De Europæiske 

Fællesskaber, 1993). 

Set fra den danske forvaltnings udsigtspunkt betød denne periode, at der 

blev igangsat en lang række initiativer, som efterfølgende har resulteret i en 

betydelig lovgivning på det danske arbejdsmarked. 

I denne periode blev partssamarbejdet på europæisk plan – på EU-kommissionens 

initiativ – også udbygget. Det skete med henvisning til den 

daværende artikel 118B i Den Fælles Europæiske Akt, som opfordrede de 

sociale parter på europæisk plan til at indgå overenskomster på det arbejdsmarkedspolitiske 

område. 

De europæiske hovedorganisationer – repræsenteret ved ETUC,UNICE 

og CEEP – søgte at udvikle konturer af et europæisk aftalesystem. Udbygningen 

skete gennem den såkaldte „sociale dialog“, hvor parterne løbende 

søgte at lave udtalelser om forskellige emner (Dølvik, 1997). De danske 

hovedorganisationer – repræsenteret ved LO,FTF og AC (i ETUC – EuropeanTrade 

Union Confederation),DA (i UNICE – Union of Industrial and 

Employers’Confederation of Europe),KL (i CEEP – European Centre of 

Public Enterprises) – deltog i denne proces. 

De mange EU-initiativer i denne fase satte sig også konkrete forvaltningsmæssige 

spor i Arbejdsministeriets daværende struktur. Således betød EU’s 

mange arbejdsmarkedspolitiske initiativer, at det forvaltningsmæssigt blev 

vanskeligere og vanskeligere at skelne mellem,hvad der hidrørte fra nationale 

forhold,og hvad der vedrørte internationale forhold.Organisatorisk fik 

denne udvikling den konsekvens, at det daværende Arbejdsministeriet i 

begyndelsen af 1990’erne nedlagde sit internationale kontor. 6 Det internationale 

kontors opgaver – der bl.a. havde omfattet diverse EU-sager – blev 

delegeret ud til de respektive fagkontorer.Man kan sige,at internationaliseringen 

slog igennem med sådan en kraft i ministeriet,at det ikke længere 

skulle være forbeholdt specialister i internationale forhold at varetage de 

internationale relationer.Internationale relationer blev i stedet en integreret 

del af ethvert fagkontors horisont. 

4. fase: 1993-2001: Med Unionstraktatens vedtagelse i 1994 blev der på en 

række afgørende punkter skabt basis for en internationalisering/europæisering 

af det arbejdsmarkedspolitiske felt.Dette skete først og fremmest,fordi 

171

der med Unions-traktaten – eller rettere med Den Sociale Protokol – i langt 

højere grad end tidligere blev indført flertalsafgørelser i Ministerrådet.Hvilket 

– alt andet lige – gjorde det nemmere at få vedtaget forskellige forslag. 

Resultatet var – som anført ovenfor – at en række forslag,som tidligere havde 

haft vanskeligt ved at blive vedtaget pga. kravet om enstemmighed i 

Ministerrådet,kunne blive vedtaget. 

Tilsvarende satte Unionstraktaten i højere grad arbejdsmarkedets parter 

direkte på dagsordenen på den europæiske scene. Parterne fik en række 

muligheder for at forhandle sig frem til aftaler, som kunne træde i stedet for 

Kommissionens forslag til direktiver. Efterfølgende kunne disse partsaftaler 

– gennem en beslutning truffet i Ministerrådet – transformeres til direktivform 

(Dølvik, 1997).Parterne har med udgangspunkt heri indgået en række 

aftaler/overenskomster på områder som f.eks.deltidsarbejde og forældreorlov, 

som efterfølgende er blevet transformeret til direktivformen via en 

beslutning i Ministerrådet. 

Grundlæggende betød Unionstraktaten, at det arbejdsmarkedspolitiske 

felt i et stigende omfang blev taget op som politikområde i EU-sammenhæng 

(Jensen, 2000a).I den forstand skete der en betragtelig internationalisering 

af området set fra de nationale forvaltningers synspunkt.En internationalisering 

som primært kom til udtryk på den måde,at EU „producerede“ 

en række love,der fastlagde en række lønmodtagerrettigheder. 

MedAmsterdam-traktaten blev der føjet endnu en dimension til EU-landenes 

samarbejde på det arbejdsmarkedspolitiske område.Amsterdam-traktaten 

kom – bl.a.på dansk foranledning – til at indeholde et afsnit om beskæftigelsen, 

der tog sigte på,at EU-landene i stigende omfang skulle forsøge at koordinere 

og udveksle erfaringer om indsatsen over for arbejdsløsheden.Derimod 

skete der kun få ændringer i de bestemmelser,som vedrørte etablerin-gen af 

forskellige former for lønmodtagerrettigheder.Beskæftigelsesafsnittet i traktaten 

forpligter bl.a.medlemsstaterne til en årlig afrapportering til Kommissionen 

om indsatsen i forhold til arbejdsløsheden. 

I tilknytning hertil har der de seneste år (siden Lissabon-topmødet i 2000) 

udviklet sig en ny type mere systematisk samarbejdsmetode i EU. Hvor 

målet ikke længere entydigt er at „producere“ lovgivning, men mere at 

generere gode ideer og skabe en mere systematisk erfaringsudveksling,bl.a. 

med henblik på at nedbringe arbejdsløsheden. Den „åbne koordinationsmetode“ 

har været betegnelsen for denne „nye“ type fælles indsats i EU. 

Som eksempel på denne metodes virkemåde kan det nævnes,at den nuværende 

danske regerings indsats i forhold til tidlig aktivering ved arbejdsløs- 

172

hed er blevet diskuteret og blevet brugt som model af andre EU-lande, som 

tilsvarende har søgt at etablere en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik. 

Det er et grundelement i denne „åbne koordinationsmetode“, at medlemsstaterne 

opsætter en række fælles mål inden for et givet politikområde. 

Det kan f.eks.være at nedbringe ungdomsarbejdsløsheden i alle landene til 

et givet niveau inden for en vis periode. Den praktiske gennemførelse af 

politikken – altså f.eks. reduktion af ungdomsarbejdsløsheden – overlades 

herefter til den enkelte medlemsstat. Man kan sige, at målet fastsættes i fællesskab 

(på EU-plan),mens midlet til at opnå målet er overladt til den enkelte 

medlemsstat. 

Ser man overordnet på internationaliseringstendenserne i den danske forvaltning 

i forhold til EU-udviklingen og de ovenfor skitserede faser i denne 

udvikling,er det tydeligt,at det,som Marcussen & Ronit i indledningskapitlet 

til denne bog kalder den hierarkisk-juridiske mekanisme, især har 

været den dominerende internationaliseringsform.Konkret er denne form 

for internationalisering især slået igennem i de faser, hvor EU-samarbejdet 

har udviklet sig mest på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område. Det 

vil sige fase 1, 3 og 4.Især fase 4 har været præget af en betydelig internationalisering. 

EU-systemet producerer en betydelig mængde og – i forhold til for femten 

år siden – stigende mængder direktiver mv. inden for det arbejdsmarkedspolitiske 

område. Denne hierarkisk-juridiske mekanisme spiller en 

betydelig rolle,når forvaltningens internationalisering skal vurderes.Eksempelvis 

kan det nævnes,at i ministeriets arbejdsretlige center er størstedelen af 

det lovgenererende arbejde direkte eller indirekte knyttet til EU-opgaver. 

Sammenlignes det med situationen for tyve år siden,var langt den største del 

af indsatsen rettet mod lovgivning,der havde et nationalt udgangspunkt. 

Samtidig er det imidlertid også tydeligt,at andre former for mere indirekte 

internationalisering spiller en stigende rolle. Læringsmekanismer og hierarkisk-symbolske 

mekanismer spiller i stigende grad en rolle for forvaltningens 

udvikling.Den øgede brug af „den åbne koordinationsmetode“ er 

et tydeligt eksempel på dette.Litteraturen om international politik har gennem 

de senere år påpeget vanskelighederne med at skelne mellem på den 

ene side „det internationale system“/ „den internationale verden“,og på 

den anden side „det nationale system“/ „den nationale verden“.Hypotesen 

er, at grænserne mellem det nationale og det internationale udviskes og 

opløses,og at der i stedet etableres andre former for relationelle ordner – der 

f.eks. kan være præget af sociale netværksdannelser – hvor kontakter på 

173

kryds og tværs af nationalstaterne og det internationale miljø udgør rummet 

for etablering af nye politiske og administrative initiativer mv. Det er helt 

tydeligt, at disse former for formelle og uformelle netværksdannelser 

udtrykker en central og betydningsfuld internationaliseringsform. Eksempelvis 

producerer EU-systemet mængder af komparativt materiale – også på 

det arbejdsmarkedspolitiske område – der direkte eller indirekte er medvirkende 

til,at der etableres fælles opfattelser af bestemte typer problemstillinger 

på tværs af landegrænserne. Der etableres fælles koder og normer for, 

hvad der betragtes som rigtigt og forkert.Samtidig bliver det også vanskeligere 

at identificere bestemte ideers eller initiativers oprindelse.I ministeriets 

regi kan der,som eksempel på vanskelighederne ved at fastlægge grænserne 

mellem initiativers henholdsvis danske eller internationale oprindelse,nævnes 

den ligestillingskonference, der blev holdt i anledning af ligestillingslovens 

25-års jubilæum i 2000. Er et sådant initiativ, som søger at sætte fokus 

på dagens uligheder på arbejdsmarkedet mellem mænd og kvinder, udtryk 

for en national eller en international ideudvikling? 

De uformelle netværk og relationers selvstændige betydning skal dog 

ikke overvurderes.Eller rettere:Tendensen til,at uformelle netværk spiller 

en stigende rolle i politikudviklingen på EU-plan, hænger sammen med 

udviklingen i det formelle EU-system.I og med der i stigende omfang er 

kommet flertalsafgørelser i Ministerrådet på det social- og arbejdsmarkedspolitiske 

område, er det også blevet vigtigere for de nationale forvaltninger, 

at de er i stand til at afstemme synspunkter og etablere alliancer med andre 

nationalstater. Og måden, dette foregår på, er i vidt omfang gennem mere 

eller mindre uformelle sociale netværk. 

beskæftigelse sministe ri et – forvaltningens 

reak t i oner p å i nternat i onal i se ri ng stenden se rne 

Som det fremgår af ovenstående vurdering af ministeriets relationer til en 

række internationale organisationer,kan det med god ret konstateres,dels at 

den danske arbejdsmarkedspolitiske forvaltning i en lang årrække har haft 

internationale relationer til f.eks.ILO,Norden og EU,dels at både den institutionelle 

og markedsbaserede internationalisering er vokset de seneste ti til 

tyve år. 

Imidlertid er det også vigtigt at holde sig for øje, at der inden for det 

arbejdsmarkedspolitiske forvaltningsområde er en række felter, som kun i 

begrænset omfang har været og er præget af internationalisering. Desuden 

174

er det tilsvarende vigtigt at vurdere,på hvilken måde forvaltningen rent faktisk 

håndterer de internationaliseringstendenser, som den konfronteres 

med. Understøtter forvaltningen internationaliseringen, eller søger man at 

undgå tilsigtede eller utilsigtede konsekvenser af internationaliseringen? 

Det sidste er i vidt omfang tilfældet i en dansk sammenhæng. 

Ses der på den departementale forvaltningsstruktur, er det tydeligt,at der 

er nogle centre, som i højere grad har været påvirket af internationaliseringen 

end andre centre. 

Center for arbejdsret og internationale forhold er i sagens natur karakteriseret 

ved at have mange internationale opgaver både i forhold til EU og i 

forhold til ILO,OECD,Europarådet og Norden.Tilsvarende kan der på det 

arbejdsretlige område iagttages en betydelig vækst i arbejdsopgaver, der 

implicerer internationale dimensioner og relationer. 

Center for arbejdsmiljø og arbejdsskader er,især hvad angår arbejdsmiljødelen,præget 

af internationalisering i den forstand,at arbejdsmiljøområdet i 

vidt omfang er EU-reguleret, om end der gives et betydeligt nationalt spillerum 

for den praktiske og organisatoriske implementering af arbejdsmiljøpolitikken.Samlet 

er der dog en betydelig international aktivitet på dette 

område. 

Ydelsescentret er kun i begrænset omfang præget af internationalisering. 

Regulering af arbejdsløshedsforsikringen er primært et nationalt anliggende, 

om end EU-samarbejdet fordrer, at EU-borgere har mulighed for at 

opnå arbejdsløshedsunderstøttelse i Danmark.I tilknytning til disse regler er 

der en række internationale opgaver knyttet til EU-samarbejdet. 

Tilsvarende er Center for aktiv beskæftigelsespolitik først og fremmest 

præget af national regulering, og de internationale relationer er i den forstand 

begrænsede. I det omfang man kan tale om internationalisering her, 

slår det først og fremmest igennem som erfaringsudveksling mv. med forvaltninger 

i andre lande eller i EU-bureaukratiet. 

Som det fremgår af ovenstående, er det altså værd at understrege, at selv 

om ministeriets ressort på mange områder kan siges at have oplevet en betydelig 

internationalisering især i tilknytning til EU de seneste tyve år,så er det 

stadig sådan, at de fleste arbejdsmæssige ressourcer bruges på opgaver, der 

først og fremmest har sit udspring i en national kontekst.Der er altså grænser 

for internationaliseringens gennemslag. 

Samtidig er det også tydeligt, at selv om forvaltningen er blevet mere 

knyttet til internationale organisationer,så er en del af den indsats,der gøres 

i forhold til det internationale område, rettet mod at reducere konsekven- 

175

serne af internationaliseringen for den danske model.Generelt er der fra 

dansk side en støtte til eksempelvis EU-landenes samarbejde omkring social- 

og arbejdsmarkedspolitikken. Når talen imidlertid falder på konkrete 

direktivforslag,så er støtten ofte mere begrænset.Især hvis disse direktivforslag 

på den ene eller anden måde får konsekvenser for de danske traditioner. 

Som eksempel herpå kan nævnes diskussionen omkring Kommissionens 

forslag til etablering af nationale informationsog høringsinstitutioner for 

medarbejdere.Principielt er Danmark og dansk forvaltning tilhængere af,at 

der etableres sådanne institutioner, der sikrer et samarbejde mellem virksomheders 

ledelser og medarbejderne.Imidlertid har der i tilknytning til det 

omtalte direktivforslag (og tidligere udgaver af direktivet) været udtrykt 

bekymring om,hvorvidt direktivet ville kræve ændringer i den danske samarbejdsudvalgsstruktur. 

Parallelt hermed betyder vedtagelsen af et direktiv 

om lønmodtageres informationsog høringsrettigheder i nationale virksomheder, 

at dette område i en vis grad ville blive lovreguleret.Dette ville 

ændre på den klassiske balance mellem lovgivning og aftaler på arbejdsmarkedet 

i Danmark.Samarbejdsudvalg er en institution,der baserer sig på aftaler 

mellem hovedorganisationerne på det danske arbejdsmarked.I perioder 

har Danmark derfor været modstandere af dette direktiv og har arbejdet 

aktivt mod forslagets vedtagelse,da det havde en form,som kunne få konsekvenser 

for den eksisterende samarbejdsudvalgsstruktur i Danmark. 

Denne position betyder generelt også,at forvaltningens opgaver og struktur 

i vidt omfang er rettet mod at reagere på eksempelvis europæiske initiativer. 

Forvaltningen forholder sig til de initiativer, der kommer udefra. Derimod 

er forvaltningen kun i begrænset omfang gearet til og rettet mod at være 

proaktiv i forhold til etableringen af en social- og arbejdsmarkedspolitisk 

regulering i EU.På arbejdsmarkedsområdet er det generelt ikke den danske 

forvaltning, som – måske med beskæftigelsesområdet som en undtagelse – 

er kuglestøber i udviklingen af internationale initiativer på det arbejdsmarkedspolitiske 

område. 

Internationaliseringens konsekvenser for forholdet mellem aftaler og lovgivning 

er også søgt imødegået på andre områder af den danske forvaltning. 

Således har man fra forvaltningens side søgt at etablere en aftalebaseret 

implementeringsmodel i Danmark.Traditionelt implementeres EU-direktiver 

gennem national lovgivning.Det vil sige, at et direktiv om f.eks.ligeløn 

implementeres gennem en dansk ligelønslov. 

Med henblik på at undgå en forrykkelse af forholdet mellem aftaler og 

lovgivning på det danske arbejdsmarked og med henblik på at fastholde par- 

176

ternes centrale placering har man derfor forsøgt sig med en såkaldt aftaleimplementering 

af et direktiv om arbejdstid.Med aftaleimplementeringen sker 

der alene en gennemførelse af direktivets bestemmelser igennem de kollektive 

overenskomster. Direktivets bestemmelser skrives ind i de kollektive 

overenskomster. På denne måde søger man at fastholde parternes traditionelle 

placering på arbejdsmarkedet. Efter mange års sværdslag – og efter 

kraftigt pres fra Kommissionen – opgav den danske regering dog i begyndelsen 

af 2002 at fastholde princippet om aftaleimplementering. 

Blikket skal imidlertid nu rettes mere eksplicit mod parterne. Og mod 

parternes holdning til og relation til det internationale niveau i arbejdsmarkedspolitikken.Det 

er emnet for det næste afsnit. 

INTERNA TIONALISERING BLANDT 

ARBEJDSMARKEDETS P A R TER 

Som det er fremgået af det forudgående, er det kendetegnende ved det 

arbejdsmarkedspolitiske område, at en stor del af regelproduktionen og 

regelforvaltningen håndteres af fagog arbejdsgiverorganisationerne. Fagog 

arbejdsgiverorganisationerne indgår kollektive overenskomster, og disse 

fastlægger løn- og arbejdsvilkårene for størstedelen af de danske lønmodtagere.Spørgsmålet,som 

skal rejses her,er,hvorvidt og i hvilket omfang internationaliseringstendenser 

– som de er diskuteret i det forudgående – påvirker 

og har påvirket parternes rolle. 

Fokus lægges for det første på EU-dimensionen og den politiske internationalisering 

af arbejdsmarkedsforvaltningen,idet det er her,at internationaliseringsaspektet 

mest eksplicit har slået igennem i forhold til parternes 

regulerende rolle. 

Samtidig fokuseres der for det andet på, i hvilket omfang den generelle 

internationalisering af dansk erhvervsliv kan siges at have påvirket det danske 

overenskomst- og aftalesystem.Spørgsmålet,som stilles her, er, i hvilket 

omfang der er en sammenhæng mellem virksomhedernes markedsmæssige 

internationalisering og decentraliseringen af overenskomstsystemet inden 

for de seneste ti år. 

I første omgang vil fokus ligge på,i hvilket omfang og på hvilken måde 

man kan tale om,at arbejdsmarkedets parter har accepteret en politisk internationalisering. 

“Vi knækker fortsat nødderne selv“,hed det i en annoncekampagne lanceret 

af LO og DA op til folkeafstemningen om Danmarks indtræden i EF i 

177

1972.Signalet var klart fra arbejdsmarkedets parters side.LO og DA ønskede 

at gøre det klart,at et EF-medlemskab ikke ville betyde en internationalisering 

eller europæisering af overenskomst- og aftalesystemet.Den danske 

arbejdsmarkedsmodel skulle også fortsat være dansk efter et medlemskab. 

Og EF skulle ikke blande sig i lønmodtagernes løn- og arbejdsvilkår.Derom 

var der konsensus mellem hovedaktørerne på arbejdsmarkedet. 

Grundlæggende holdt denne konsensus om ikke-internationalisering sig 

indtil anden halvdel af 1980’erne. I sammenhæng med etableringen af Det 

indre Marked og vedtagelsen af traktaten om Den Fælles Europæiske Akt, 

begyndte især fagbevægelsen, repræsenteret ved LO, at tale om hensigtsmæssigheden 

i at etablere europæiske mindstestandarder på arbejdsmarkedet. 

LO accepterede således – og arbejdede fra anden halvdel af 1980’erne i stigende 

omfang på – at få internationaliseret det arbejdsmarkedspolitiske felt. 

Baggrunden for dette skift i position hos fagbevægelsen var Det indre 

Markeds etablering med udgangen af 1992. Man frygtede i den forbindelse 

fra fagbevægelsens side,at Det indre Marked ville føre til en stigende grad af 

det,man kaldte „social dumping“ (Jensen, 2000b). Man foruddiskonterede 

altså, at Det indre Marked ville resultere i et markedsbaseret pres, der på 

længere sigt ville tvinge de,i en europæisk sammenhæng,bedst stillede lønmodtagere,og 

det er bl.a.de danske lønmodtagere,nedad i rettighedsniveau. 

Fagbevægelsens svar på dette pres var i stedet at satse på organisatorisk og 

politisk integration i EU-samarbejdet.Man accepterede politisk internationalisering 

af det arbejdsmarkedspolitiske felt for at undgå et markedsbaseret 

pres på danske lønmodtageres løn- og arbejdsvilkår. 

Med fagbevægelsens ændrede holdning til internationaliseringsdimensionen 

var der også sket et brud med den traditionelle konsensus mellem parterne 

(og staten) om at afvise arbejdsmarkedspolitiske initiativer i en EU-sammenhæng.I 

den forstand kan man sige,at internationaliseringen i sammenhæng 

med EU har bragt nye konfliktfelter på dagsordenen i Danmark;nemlig 

hvordan skal man forholde sig til de social- og arbejdsmarkedspolitiske 

initiativer,som EU sætter i gang. 

Arbejdsgiversiden har dog også i stigende grad accepteret internationalisering 

af det arbejdsmarkedspolitiske felt. Men eksempelvis er DA’s synspunkt, 

at EU kun bør arbejde med arbejdsmarkedspolitiske emner, der 

enten tager sigte på at sikre den fri bevægelighed for arbejdskraften eller 

tager sigte på at sikre arbejdsmiljøet. Opbygningen af generelle lønmodtagerrettigheder 

i EU finder DA ikke burde være et emne på EU-dagsordenen. 

Argumentet er her, at relationen mellem lønmodtagere og arbejdsgivere 

178

edst reguleres så tæt på virksomheden som muligt.Det er på virksomhedsniveau,man 

kender behovene for lønmodtagerbeskyttelse,ikke på europæisk 

plan. 

Trods fagbevægelsens accept af øget politisk internationalisering har det 

ikke været en entydig accept.Fagbevægelsen har nemlig været i et grundlæggende 

dilemma i relation til forholdet mellem aftaler og lovgivning. 

Øget internationalisering har – som diskuteret tidligere – betydet øget lovgivning,hvilket 

på sigt kan virke underminerende for parternes centrale 

placering i den danske arbejdsmarkedsmodel. 

Samtidig er det imidlertid også tydeligt, at forskellige EU-direktiver på 

visse områder forrykker de traditionelle kompromiser eller balancer, som 

eksisterer mellem parterne på arbejdsmarkedet.Og ofte til fordel for de faglige 

organisationer. 

Som eksempel kan nævnes Hovedaftalens (mellem LO og DA) bestemmelse 

om liv, ære og velfærd, der udfordres af et EU-rammedirektiv om 

arbejdsmiljø.Hovedaftalens bestemmelser om liv, ære og velfærd fastlægger 

grundlæggende, at selv om der er fredspligt, så længe overenskomsterne 

løber, så kan lønmodtagerne alligevel i visse situationer undlade at efterkomme 

ordrer fra arbejdsgiveren eller i visse situationer forlade arbejdspladsen,uden 

at der er tale om overenskomstbrud.Det drejer sig om de situationer, 

hvor lønmodtagerens liv, ære eller velfærd er på spil. Rammedirektivet 

om arbejdsmiljø fastlægger i den forbindelse også en række situationer,hvor 

lønmodtagere af hensyn til arbejdsmiljøet har mulighed for at forlade 

arbejdspladsen eller kan nægte at efterkomme ordrer fra ledelsen.Der er dog 

tale om mere lempelige muligheder for at forlade arbejdspladsen end dem, 

som traditionelt er foreskrevet i Hovedaftalen. Med rammedirektivet om 

arbejdsmiljø er der dermed lagt op til en forrykkelse af en ellers aftalebaseret 

bestemmelse i Hovedaftalen. 

Den øgede politiske internationalisering blandt arbejdsmarkedets parter 

kommer også til udtryk i en stigende grad af organisatorisk internationalisering. 

Både fagog arbejdsgiverorganisationerne er, som tidligere nævnt, 

medlemmer af internationale organisationer,der repræsenterer internationale 

fagog arbejdsgiverinteresser.Ser man på den europæiske kontekst,er det 

først og fremmest ETUC og UNICE,der er de centrale aktører i den sociale 

dialog i EU. 

På visse områder kan der iagttages en parallelitet i udviklingen imellem 

den måde,som fagog arbejdsgiverorganisationerne optræder på i en europæisk 

kontekst, og den måde, som den statslige forvaltning optræder på i 

179

europæiske sammenhænge. Det internationale niveau er generelt blevet 

mere betydningsfuldt,i og med at der træffes beslutninger (hvad enten det er 

gennem den sociale dialog eller gennem det traditionelle EU-maskineri), 

der direkte har konsekvenser (i form af juridiske bindinger) for de nationale 

arbejdsmarkeder.Dermed er det også blevet vigtigere for parterne at kunne 

etablere alliancer med andre venligtsindede aktører f.eks.i den sociale dialog. 

Generelt er det imidlertid også karakteristisk,at de europæiske organisationer 

– især på fagbevægelsessiden – er mere vidtgående i deres krav om 

internationalisering end de danske organisationer. ETUC’s bestræbelser på 

at skabe yderligere europæisering af arbejdsmarkedsreguleringen går ofte 

langt videre, end hvad dansk LO finder hensigtsmæssigt. Her er det igen 

hensynet til den danske model og de danske lønmodtagere, der spiller en 

betydningsfuld rolle for de faglige organisationer. 

Det andet tema,som blev rejst i indledningen til dette afsnit om internationaliseringstendenser 

blandt arbejdsmarkedets parter, er spørgsmålet, om 

der er nogen sammenhæng mellem virksomhedernes markedsmæssige 

internationalisering og decentraliseringen af overenskomstsystemet inden 

for de seneste ti år. Har internationaliseringen påvirket parternes forvaltningsstruktur 

i retning af decentralisering? Svaret er for så vidt både ja og nej. 

Svaret er ja på den måde, at et af de private arbejdsgiveres væsentligste 

argumenter for at decentralisere forhandlingerne om overenskomsterne har 

været hensynet til den internationale konkurrence. På mikroplan har argumentet 

været, at hvis virksomheder konkurrerer på et internationalt marked, 

så er det nødvendigt med fleksible og virksomhedstilpassede overenskomster.Udviklingen 

i løn- og arbejdsvilkårene bør i videst muligt omfang 

bestemmes i forhold til den internationale konkurrencesituation og ikke 

den generelle nationale udvikling.Derfor er det nødvendigt med virksomhedsbaserede 

overenskomster. På makroplan har decentraliseringspresset 

tilsvarende været knyttet til flere forhold med internationale dimensioner. 

Dels skete der i løbet af 1980’erne generelt et skift i Europa (og Danmark), 

hvor højinflation blev afløst af lavinflation.Dels etablerede Danmark – med 

den daværende borgerlige regering i spidsen – en fastkurspolitik i forhold til 

den danske krone. Begge disse forhold – men også andre, som f. eks. den 

generelt ringe danske konkurrenceevne – gjorde det tvingende nødvendigt 

for arbejdsgiverne og virksomhederne at kunne sikre en begrænset lønudvikling 

på arbejdsmarkedet.Eksempelvis kunne virksomhederne i 1970’- 

erne satse på,at høje lønstigninger ikke resulterede i forringet konkurrenceevne, 

fordi den danske krone blev devalueret (Due et al., 1993: 391).Denne 

180

mulighed forsvandt med fastkurspolitikken. Fra midten af 1980’erne blev 

det derfor af afgørende vigtighed for arbejdsgiversiden, at overenskomstsystemet 

fik en karakter,der gjorde det muligt at skabe kontrollerbare lønstigningstakter. 

Den centraliserede forhandlingsmodel,som havde domineret i 

1970’erne og begyndelsen af 1980’erne, blev i den forbindelse afvist som 

utroværdig i forhold til at kunne skabe løntilbageholdenhed,og valget faldt 

bl.a. derfor på udviklingen af et mere decentralt og virksomhedstilpasset 

overenskomstsystem. 

Svaret på spørgsmålet, om det er internationaliseringen, som har ført til 

decentralisering,er imidlertid også nej i den forstand,at der ikke er en eksklusiv 

kausalitet mellem internationalisering og decentralisering.Meget 

andet end internationalisering har bragt de decentrale aftaleforhandlinger 

på banen.Medarbejdernes virksomhedsorientering,ønsker om kundetilpassede 

produkter har fordret mere fleksible og virksomhedstilpassede overenskomster, 

ændret teknologianvendelse har betydet ændret arbejdsorganisering 

og forandrede faggrænser osv. osv.Tilsvarende er det langtfra alene i 

de sektorer eller brancher, der er præget af internationalisering,at vi har 

kunnet se decentraliseringstendenserne. Eksempelvis kan der ses en tydelig 

decentralisering af aftalesystemet inden for butiksområdet,eller tilsvarende 

inden for hele den offentlige sektor (ny løn).Og ingen af disse steder er specielt 

præget af den ene eller anden form for internationalisering. 

AFSLUTNING 

– J A TIL INTERNA TIONALISERING, MEN! 

I indledningen til dette kapitel blev det påpeget,at det arbejdsmarkedspolitiske 

felt siden begyndelsen af det 20. århundrede har haft væsentlige internationale 

dimensioner. Dels har der – f.eks. med ILO – været etableret 

internationale organisationer, der har haft arbejdsmarkedet som „område“. 

Dels er centrale udviklingstendenser på arbejdsmarkedet – f. eks. omkring 

løn – altid blevet sammenlignet med udviklingen i andre konkurrerende 

lande. Og endelig er arbejdskraftbevægelser på tværs af nationalstaternes 

grænser et fænomen,der er ældre end de selv samme nationalstater.Der blev 

derfor indledningsvis spurgt om internationaliseringsfænomenet var nyt,og 

i givet fald,hvori det nye så består? På baggrund af det forudgående er det 

vel nu muligt at komme med i hvert fald dele af et svar på spørgsmålet. 

Spørgsmålet, som derfor skal tages op i dette konkluderende afsnit, er: 

Spiller de(t) internationale samfund en større rolle for arbejdsmarkedspoli- 

181

tikken i Danmark i dag end tidligere? Og er de organisationer,der håndterer 

forvaltningen af arbejdsmarkedspolitikken (hvad enten det er staten eller 

arbejdsmarkedets parter) i højere grad blevet internationalt præget og orienteret? 

Svaret på disse spørgsmål er et ja.Ja, der er sket en internationalisering af 

det arbejdsmarkedspolitiske område, og ja,de forvaltende organisationer er 

blevet præget af og orienteret mod det internationale niveau.Der er dog 

også en række forbehold, knyttet til „ja’et“. Især i relation til aktørernes 

ønske om at bevare den danske arbejdsmarkedsmodels særlige karakteristika 

trods internationaliseringstendenserne. 

Internationaliseringen er slået igennem på flere måder. For det første har 

EU-samarbejdet medført en betydelig politisk internationalisering af det 

arbejdsmarkedspolitiske felt.Der er i dag langt mere arbejdsmarkedsregulering,der 

har sit udspring i forskellige former for EU-lovgivning end tidligere.Og 

det er givet en tendens,som vil forstærkes de kommende år. 

For det andet sker der i dag i langt højere grad end tidligere en systematisk 

udveksling af erfaringer i internationalt regi omkring forskellige arbejdsmarkedspolitiske 

spørgsmål. Der har de seneste tyve år været en betragtelig 

vækst i omfanget af komparative analyser – fra især EU og OECD – af forskellige 

arbejdsmarkedspolitiske problemstillinger,hvilket direkte eller indirekte 

indgår i den almindelige forvaltningsmæssige diskussion af disse problemstillinger. 

For det tredje er der på visse områder blevet etableret internationale koder 

for og ideer omkring,hvilke forhold en „civiliseret“ stat bør regulere på 

arbejdsmarkedet. Eksempelvis fokuseres der i en række forskellige internationale 

organisationer (især i EU, ILO og Europarådet) en del på at hindre 

forskellige former for diskrimination på arbejdsmarkedet.Det være sig køn, 

etnicitet, alder, handicap eller lignende. Disse koder for passende arbejdsmarkedspolitisk 

adfærd slår også igennem i en dansk sammenhæng i form af 

lovgivning,der forbyder diskrimination på arbejdsmarkedet i forhold til de 

nævnte emner. 

Samtidig er der også, for det fjerde, i stigende grad blevet etableret et pres 

fra andre internationale institutioners side, som f.eks.ILO og Europarådet 

(men også EU),om at individuelle rettigheder i øget omfang skal i centrum 

på arbejdsmarkedet. Den danske tradition med kollektive rettigheder på 

arbejdsmarkedet presses af de internationale institutioners fokusering på 

individet. 

Endelig er arbejdsmarkedets parter, for det femte, også blevet påvirket af 

182

internationaliseringen.Dette kommer eksempelvis til udtryk i parternes 

større deltagelse i internationale organisationer som ETUC og UNICE. 

Men det slår også igennem i forhold til den nationale organisering af de 

industrielle relationer, hvor virksomhedernes markedsmæssige internationalisering 

har været et af argumenterne for de seneste ti års decentralisering 

af overenskomstsystemet. 

Samtidig bør man imidlertid også være opmærksom på de grænser for 

internationalisering,som også er tydelige på det arbejdsmarkedspolitiske 

område. Internationaliseringen er for eksempel ikke slået igennem på den 

måde, at forvaltningerne – hvad enten det er staten eller arbejdsmarkedets 

parter – retter størstedelen af deres opmærksomhed og ressourcer mod det 

internationale niveau. Dette er langtfra tilfældet.Tilsvarende er forvaltningens 

struktur i f.eks.Beskæftigelsesministeriet først og fremmest organiseret 

på en sådan måde, at man kan agere reaktivt i forhold til de initiativer, der 

kommer fra internationalt hold,f.eks.fra EU’s side. Man er derimod ikke 

organiseret med henblik på at være proaktiv og dagsordensættende i forhold 

til den generelle social- og arbejdsmarkedspolitiske debat i Europa.Initiativet 

hertil er overladt til andre internationale eller nationale aktører. Dette 

forhold hænger bl.a.sammen med forvaltningens grundlæggende ønske om 

at støtte op omkring den danske arbejdsmarkedsmodels særlige kendetegn. 

De arbejdsmarkedspolitiske aktører i Danmark forholder sig således meget 

aktivt i forhold til at begrænse eller reducere de direkte konsekvenser af 

internationaliseringen for den danske arbejdsmarkedsmodel.Den nationale 

egensindighed slår igennem.Ministerier og parter er på vagt over for tilsigtede 

eller utilsigtede konsekvenser af internationaliseringen.Samtidig er 

store dele af forvaltningen inden for det arbejdsmarkedspolitiske område 

først og fremmest beskæftiget med forhold (f.eks.uddannelse,aktivering og 

arbejdsløshed), som i altovervejende grad er nationale reguleringsområder. 

Der er altså grænser for internationaliseringens gennemslag. 

183

noter 

1 Når der her og andre steder i dette kapitel tales om det arbejdsmarkedspolitiske 

felt, omhandler det hele det område, der vedrører regulering af arbejdsmarkedet. 

Feltet inkluderer således hele det område, der traditionelt går under betegnelsen 

„den danske arbejdsmarkedsmodel“, dvs. overenskomst- og aftalesystemet, arbejdsmiljøområdet, 

a-kasser, beskæftigelsesinitiativer mv. I daglig tale vedrører arbejdsmarkedspolitikken, 

eller det arbejdsmarkedspolitiske felt mere snævert, de typer af 

forvaltningsinitiativer, der er rettet mod at skabe sammenhæng mellem arbejdsmarkedet 

og det omgivende samfund (jobskabelsesinitiativer, uddannelsesinitiativer, 

a-kasseinitiativer). 

2 Metodisk baserer analysen sig på interview med repræsentanter for de forskellige 

forvaltninger; dog først og fremmest fra det daværende Arbejdsministeriet (i dag 

Beskæftigelsesministeriet). En række interview er eksplicit foretaget med henblik 

på dette kapitel og denne analyse af internationaliseringen af det arbejdsmarkedspolitiske 

område. Disse interview er foretaget i foråret 2001. Der trækkes dog også 

grundlæggende på tidligere analyser af feltet (f.eks. Jensen, 1998). 

3 Datoen indikerer tidspunktet for Danmarks ratificering af konventionen. Den første 

konvention Danmark ratificerede var konvention nr. 2 om Arbejdsløshed. Den 

blev ratificeret af Danmark 13.10.1921. 

4 Complaint presented by the Danish Federation of Trade Unions (LO) and the 

Salaried Employees’ and Civil Servants’ Confederation (FTF) of Denmark against 

the Government of Denmark, Report no: 243 case(s), no(s):1338 (se http://ilolex.ilo.ch:1567/public/english/50normes/infleg/iloeng 

/newcountryframeE.htm 

5 I almindelighed omtales Det Europæiske Fællesskab her som EU, skønt det ikke 

er en korrekt betegnelse for perioden før medlemsstaternes ratificering af unionstraktaten 

i begyndelsen af 1990’erne. 

6 Der blev på ny oprettet et internationalt kontor i Arbejdsministeriet i 2000. Dette 

Kontor blev i begyndelsen af 2002 slået sammen med det „gamle“ arbejdsretskontor 

og blev til Center for arbejdsret og internationale forhold. 

184

kapite l 7 

ENERGIFORVA LTNINGEN 

– FRA N A TIONALISERING TIL 

INTERNA TIONALISERING OG LIBERALISERING 

mogens rüdiger 

HVORFOR ENERGIPOLITIK? 

Internationaliseringen af energipolitikken er hovedsagelig knyttet til to 

dimensioner. Dels til den globale diskussion om bæredygtig udvikling, dels 

til EU’s bestræbelser på at etablere Det indre Marked. Som det blev vist i 

kapitel 2 har internationalisering adskillige hundrede år på bagen.Det er 

imidlertid den internationalisering,der blomstrer op på kanten af den kolde 

krigs bortgang,som er relevant i dette kapitel. 

De sidste 15 til 20 år har internationaliseringen i høj grad påvirket den 

nationale energipolitik, hvis kompleksitet i grove træk er givet med eksistensen 

af forskellige politiske målsætninger, der ofte kan være vanskelige at 

bringe på samme formel. I mange tilfælde vil de ganske simpelt modvirke 

hinanden og dermed vanskeliggøre implementeringen af en konsistent 

energipolitik. 

De dominerende målsætninger ved energipolitikken har skiftevis været 

pris,forsyningssikkerhed og miljøhensyn.Det udbredte ønske om lave energipriser 

har sin baggrund i,at energien er en omkostningsfaktor, uanset om 

der er tale om fremstillings- eller servicevirksomhed.Forbrugerne har ligeledes 

en betydelig interesse i lave energipriser. De mærker både følgerne af 

højere energipriser i form af dyrere produkter eller ydelser,og i form af større 

udgifter til den månedlige elektricitets- og varmeregning. Dermed kan 

energipolitikken siges at vedrøre de fleste af hverdagslivets forhold,hvorfor 

den således også kan siges at have et socialt aspekt,idet højere priser vender 

den tunge ende nedad.Overvejelser af denne type har dog kun i ringe grad 

vundet indpas i den energipolitiske diskurs – og måske kan moderne teknologi 

og en tættere sammenhæng mellem forbrug og betaling bidrage til i det 

mindste at reducere problemet. 

Problemerne omkring forsyningssikkerheden har traditionelt været grebet 

an som et „værst-tænkeligt-scenarium“ i forbindelse med en energi- 

185

krise. Netop fordi olien blev et politisk våben i slutningen af 1960’erne, har 

bekymringen gået på, hvordan der kunne etableres tilstrækkelige reserver 

til, at en eventuel krise kunne overvindes. Som det vil fremgå nedenfor, har 

internationaliseringen medført, at andre overvejelser er kommet ind i billedet. 

I denne sammenhæng udgør elektricitet et særskilt problem, idet det er 

vanskeligere at lagre og opbygge reserver. Den californiske energikrise 

2000-2001 har eksponeret dette problem, idet produktionen ikke fuldt ud 

dækkede behovet i perioder med spidsbelastning, hvorfor det slet og ret var 

nødvendigt at afbryde strømmen til bestemte områder („rolling blackouts“). 

Når miljøet er havnet på den energipolitiske dagsorden,skyldes det,at der 

siden midten af 1980’erne på globalt plan har været en stigende bekymring 

for den såkaldte drivhuseffekt, dvs. nedbrydningen af ozonlaget i atmosfæren. 

Energiforbruget er udpeget som en af de store syndere i kraft af 

udledning af CO 2 

,SO 2 

og NO x 

. Brundtland-rapporten fra 1987 og FN’s 

miljø- og klimakonferencer (Rio-topmødet i 1992 og Kyoto i 1997) har rettet 

opmærksomheden på dette problem og har med årene fået opstillet en 

række nogenlunde konkrete målsætninger for omfanget af diverse udledninger 

for at fremme en bæredygtig udvikling. 

Den tætte forbindelse mellem energiproduktion og miljø har været den 

ene af to væsentlige grunde til,at energien er relevant at diskutere i forhold 

til internationaliseringen. Den anden knytter sig til rammerne for energisektoren,dvs.den 

statslige regulering af produktion og forsyning.Navnlig 

debatten om liberalisering og deregulering er af interesse som en proces,der 

i kraft af EU’s bestræbelser på at fremme Det indre Marked har bidraget til at 

give energipolitikken et transnationalt element. 

Traditionelt er energiforsyningen blevet betragtet som et naturligt monopol,enten 

fordi omkostningerne for at deltage på markedet er meget høje, 

eller fordi det hidtil har været svært at forestille sig to forsyningsnet inden 

for samme område.Det offentlige har derfor grebet ind i sektoren og etableret 

offentligt ejede selskaber under direkte regeringskontrol (typisk kernekraft 

og naturgas).Når ejerskabsforholdet er mindre interessant i vores sammenhæng,skyldes 

det dels,at der ingen entydig forbindelse er mellem ejerskabsforholdet 

og omfanget af reguleringen,dels at der kun vanskeligt kan sættes 

lighedstegn mellem offentligt ejerskab og varetagelse af samfundets interesser 

(Collier, 1998: 6 ff.;Majone, 1994, 1996, 1997). Offentlige selskaber er 

eksempelvis ikke nødvendigvis mere miljøbevidste end private virksomheder. 

186

Regulerende foranstaltninger er af større interesse,både i kraft af forsøg på 

at fjerne eller begrænse mangler ved markedet,og som udtryk for en varetagelse 

af samfundets forskelligartede interesser med hensyn til pris,forsyningssikkerhed 

eller miljøhensyn.Finansministeren kunne – rent hypotetisk 

– tænkes at være mere interesseret i, at selskabernes overskud medvirker til 

at lukke hullerne i statskassen,snarere end at det gavner i miljøministerens 

bestræbelser for at lukke ozonhullerne i atmosfæren. 

ENERGIENS INTERNA TIONALISERING 

Den energipolitiske dagsorden har inden for de sidste 30 år flere gange skiftet 

afgørende. Derfor vil en kort gennemgang af energipolitikkens historie 

være nødvendig som baggrund for en diskussion af de ændringer, der kan 

diskuteres ud fra internationaliseringens perspektiv (Rüdiger, 1998;Wistoft 

et al., 1992). 

Før slutningen af 1960’erne var energipolitik ikke noget,der i nævneværdig 

grad optog sindene på Christiansborg.Der var kun en væsentlig undtagelse, 

nemlig Risø-anlægget,som blev indviet i 1958. Her skulle udføres 

forsøg med fredelig udnyttelse af atomkraft.Den voldsomme omlægning af 

brændselsforbruget i 1950’erne og 1960’erne fra kul, koks og petroleum til 

olie fandt således sted uden nævneværdig statslig eller politisk indblanding. 

Holdningen syntes at være:Så meget som muligt,så billigt som muligt,og så 

længe olien flød rigeligt fra Mellemøsten, hvorfra omkring 90% af den 

importerede olie kom,var der ikke grund til at foretage sig noget. 

Andre steder iVesteuropa begyndte staten imidlertid at blande sig i energipolitiske 

spørgsmål. I Norge og England strammede politikerne reguleringen 

af olieselskabernes efterforskning og udvinding af olie og naturgas, 

ligesom de store naturgasfund i Holland lagde grunden til statslig deltagelse i 

energiproduktionen. 

Danmark var på det tidspunkt ikke et producentland og havde derfor 

andre interesser.Men bag kulissen begyndte politikerne – eller i det mindste 

nogle af embedsmændene – at tænke tanker.Suez-krisen i 1956 havde været 

en advarsel om,at olieforsyningen kunne løbe ind i vanskeligheder.Optrapningen 

af konflikten i Mellemøsten i slutningen af 1960’erne satte skub i 

tænkningen i Handelsministeriet, der som landets forsyningsministerium 

også havde ansvaret for energiforsyningen indtil oprettelsen af Energiministeriet 

i 1979.Ud over konflikten i Mellemøsten var departementschef Otto 

Müller og hans stab opmærksom på,at man ikke havde overvejet,hvad man 

187

skulle gøre, hvis der blev fundet naturgas i den danske del af Nordsøen. 

Konklusionen var, at der blev nedsat en arbejdsgruppe, som fik til opgave at 

analysere problemet og skitsere en plan for en mulig anvendelse af naturgassen 

(Rüdiger, 1998). 

Den første oliekrise ændrede afgørende på energiens politiske status. 

Hvor den før primært havde været et privat eller lokalt anliggende,blev årene 

efter oliekrisen karakteriseret ved en nationalisering af energien. Ikke i 

den forstand, at staten satte de private eller lokale interesser ud af spil. Men 

krisen afslørede en ufuldstændig markedsstruktur,som i god velfærdsstatslig 

ånd kun kunne løses ved, at staten greb justerende ind og sørgede for, at 

konkurrencen hverken forulempede sig selv, produktionen eller velfærdsstatens 

indbyggere. 

Dette reaktionsmønster var en uadskillelig del af den velfærdspolitiske 

måde at håndtere forholdet mellem stat og marked på. I Danmark foregik 

nationaliseringen af energiforsyningen i et parløb mellemVenstre og Socialdemokratiet, 

dels baseret på det traditionelle tætte samarbejde i amter og 

kommuner,dels på de to partiers samarbejde i SV-regeringen (1978-79),der 

stod fadder til en omfattende energipolitisk lovgivning (se nedenfor). 

Rationalet i denne proces var økonomisk.Chokbølgerne fra de voldsomme 

prisstigninger ramte både de produktive erhverv,som i forvejen var plaget 

af problemer, og forbrugerne, der alt andet lige var mest interesseret i at 

forbruge. Det energipolitiske dogme – så meget som muligt, så billigt som 

muligt – gav stadig mening og blev bibeholdt som begrundelsen for statens 

indgreb i markedet.Anderledes kunne det ikke være. Men dogmet havde 

mistet sin uskyld: Selv om de rigelige forsyninger kun var truet i et par 

måneder,så havde krisen vist,at de kunne trues.Og smerten fra de høje priser 

kunne kun afbødes på én måde,ved at spare på energien.Det gjorde danskerne 

så, godt hjulpet af en statslig energisparekampagne, der dygtigt og 

kreativt blev gennemført af Handelsministeriet. 

Oliekrisen ramte hele den vestlige verden. Danmark var netop blevet 

medlem af EF,der i 1950’erne havde haft energien – kul og atomkraft – som 

væsentlige politiske områder.Nu kunne de ni medlemslande ikke blive enige 

om ret meget, selv om de nationalt vedtagne foranstaltninger lignede 

hinanden – men de var og forblev nationale. EF deltog dog i oprettelsen af 

det Internationale Energi Agentur i OECD-regi.Det centrale i IEA’s arbejde 

var at forbedre forsyningssikkerheden og skal altså ses som et instrument i 

traditionel energipolitisk forstand.Virkningerne af en eventuel ny olieboykot 

skulle afbødes med en fordeling af olien mellem medlemslandene og 

188

med andre foranstaltninger,der kunne modvirke forstyrrelser i forsyningen. 

For at systemet kunne fungere, skulle medlemmerne opbygge og vedligeholde 

et minimumslager af olie, der mindst svarede til landets nettoimport i 

90 dage. Danmark havde, som fremgået, en oplagt interesse i at overholde 

denne beslutning. 

Nationaliseringen af energiforsyningen medførte de følgende år en betydelig 

udvidelse af forvaltningen. Den overordnede opgave var at bestemme 

energipolitikkens indhold.Til det formål udarbejdede Handelsministeriet 

tre energipolitiske rapporter i henholdsvis 1974, 1976 og 1979 (Handelsministeriet, 

1974, 1976, 1979).Til trods for at den første rapport – Danmarks 

energiforsyning – mål og midler i energiforsyningen – af gode grunde havde et 

foreløbigt præg,udlagde den nogle af de spor, energipolitikken fulgte frem 

til omkring 1990 (Handelsministeriet, 1974).Først og fremmest pegede den 

på behovet for en „flerstrenget energiforsyning“,ligesom den introducerede 

miljøhensynet som en af de parametre, energipolitikken skulle følge. 

Men det var forsyningssikkerheden og den økonomiske rationalitet, der 

grundlæggende definerede energiforvaltningens opgaver.De kan kort sammenfattes 

til: Intensiveret efterforskning i den danske undergrund; økonomisering 

med energien,både i forhold til produktion og forbrug;forsøg på 

at dreje forbruget væk fra importeret olie, hvilket gjorde kullet interessant 

igen,men tillige bragte naturgassen på banen. 

1976 blev et afgørende år for dansk energipolitik.For det første resulterede 

en lang og vanskelig forhandling med A.P.Møller i en ændring af de koncessionsvilkår,der 

i 1963 og 1964 var opstillet for virksomhedens efterforskning 

og udnyttelse af dansk undergrund.Forholdet til Mærsk og Dansk Undergrunds 

Consortium, DUC, blev forværret de følgende år. Ikke blot blev 

koncessionsvilkårene strammet i 1976 i forbindelse med en diskussion om, 

hvorvidt Mærsk havde fortabt retten til gassen i Nordsøen.Allerede fire år 

senere tog energiminister Poul Nielson sagen op igen og gennemtvang en 

yderligere stramning i forbindelse med en omfattende lovgivning i maj 

1981.Denne lovgivning blev startskuddet til den danske stats aktive engagement 

i olieefterforskningen.Det blev en læreproces,hvor de internationale 

vilkår blev omsat til en national kontekst, ligesom der i stor udstrækning 

blev brugt udenlandske konsulenter og åbnet for, at andre udenlandske selskaber 

end parthaverne i DUC kunne tage del i efterforskningen i Nordsøen 

(Pedersen,K., 2001). 

For det andet blev 1976 et vigtigt år på grund af Handelsministeriets redegørelse, 

Dansk Energipolitik 1976,hvori ministeriet fremlagde et mere udbyg- 

189

get grundlag for de kommende års energipolitik og -planlægning (Handelsministeriet, 

1976). Den flerstrengede energiforsyning lagde op til, at olieafhængigheden 

skulle mindskes med introduktion af naturgas,atomkraft og i 

mindre grad alternative energiformer som vindkraft og solvarme. Endelig 

satte redegørelsen gang i arbejdet med en omfattende prioritering af samfundets 

brug af energi,en varmeplanlov. 

Endvidere blev Energist

Download Gratis e-bog (PDF) - Aarhus Universitetsforlag

Create successful ePaper yourself