Zeitschrift - Kommunalverlag

Umlagezahlungen an den Zweckverband Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalz rechtswidrig
Kommunale Pflichtaufgaben und europäisches Beihilfenrecht
Von Dr. Nicolas Sonder, KPMG Rechtsanwaltsgesellschaft, Nürnberg
Die Europäische Kommission hat mit ihrem Beschluss vom
25.04.2012 (Beschluss der Kommission v. 25.04.2012,
C(2012) 2557 endg.) entschieden, dass der Zweckverband
Tierkörperbeseitigung Rheinland-Pfalz (im Folgenden „ZT“)
öffentliche Zuwendungen in Höhe von rund 30 Mio. EUR,
welche ZT in Form von Umlagezahlungen von seinen Mitgliedern
gewährt wurden, an die Bundesrepublik Deutschland
zurückzahlen muss. Grund dafür war, dass die Kommission
die Umlagezahlungen als rechtswidrige Beihilfen i.S.d. Art.
107 I AEUV einstufte. Damit ist die Brüsseler Behörde in einen
Bereich vorgestoßen, den viele Kommunen bisher scheinbar
von den Regelungen des europäischen Beihilfenrechts ausgenommen
sehen wollten: den der kommunalen Pflichtaufgaben.
Zu Beginn ist ein Blick auf den rechtlichen Rahmen zu werfen,
welcher für den vorliegenden Fall entscheidungserheblich
war. Nach Art. 107 I AEUV sind staatliche oder aus staatlichen
Mitteln gewährte Beihilfen, die durch die Begünstigung
bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb
verfälschen oder zu verfälschen drohen, soweit sie
den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen
grundsätzlich verboten. Es handelt sich dabei um ein Verbot
mit Erlaubnisvorbehalt, sprich die Kommission kann Beihilfen
nach ihrer Notifizierung (Anmeldung) genehmigen. Besondere
Regelungen gelten allerdings für Unternehmen, welche
einen Ausgleich für die Erbringung gemeinwirtschaftlicher
Verpflichtungen im Zusammenhang mit sog. Dienstleistungen
von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden
„DAWI“) erbringen. Zu den DAWI zählen beispielsweise die
Energieversorgung, die Wasserversorgung, Verkehrsdienstleistungen,
Telekommunikationsdienstleistungen, Universaldienste
(Post) oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit
der Sicherstellung des Gesundheitsschutzes. Der EuGH hat
in seinem „AltmarkTrans“ – Urteil (EuGH AltmarkTrans Rs-
280/00, Slg. 2003, I-7747) eine Begünstigung i.S.d. Art. 107
I AEUV im Falle von Ausgleichszahlungen für die Erbringung
gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen verneint, wenn folgende
vier Kriterien erfüllt sind:
– Das Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung
gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein und
diese Verpflichtungen müssen in einem Betrauungsakt klar
definiert sein
– Die Parameter, anhand welcher der Ausgleich berechnet
wird, müssen vorab objektiv und transparent aufgestellt
sein
– Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was
erforderlich ist, um die durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen
Verpflichtung entstandenen Belastungen
auszugleichen (Verbot der Überkompensation)
– Wird kein transparentes und nicht-diskriminierendes Vergabeverfahren
durchgeführt, ist die Höhe des Ausgleichs
mittels einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die einem
durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen durch die
Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung unter
Berücksichtigung der Einnahmen und eines angemessenen
Gewinns entstehen würden.
Die Lösung des EuGH auf der „Tatbestandsebene“ wurde auf
Grund der erheblichen Rechtsunsicherheiten im Zusammenhang
mit der Anwendung des vierten Kriteriums in der Vergangenheit
immer wieder kritisiert, weshalb die Kommission
im Jahr 2005 ein ergänzendes Legislativpaket („Monti“ – Pa-
ket) verabschiedete, welches wiederum aus mehreren einzelnen
Regelwerken bestand. Das „Monti“ – Paket wurde Ende
2011 durch das sog. „Almunia“ – Paket ersetzt, welches die
Inhalte des „Monti“ – Pakets weiter vereinfachen sollte. Nach
dem „Almunia“ – Paket (wie auch bereits nach dem „Monti
– Paket) können Ausgleichszahlungen für die Erbringung
gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf der „Rechtfertigungsebene“
nach Art. 106 II AEUV mit dem Binnenmarkt
vereinbar sein, auch ohne dass das vierte „Altmark“ – Kriterium
erfüllt ist. Dieses Kriterium ist auf der Rechtfertigungsebene
also entfallen.
Die Entscheidung der Kommission
Auf den o.g. rechtlichen Rahmen stützte sich auch der vorliegend
zu besprechende Beschluss der Kommission. Die
Umlagezahlungen an ZT konnten weder auf der Tatbestandseben
des Art. 107 I AEUV noch auf der Rechtfertigungsebene
des Art. 106 II AEUV den Vorgaben von Kommission und
EuGH gerecht werden. Damit hat sich die Kommission gegen
die Auffassung des Bundesverwaltungsgericht gestellt,
welches in seinem Urteil vom 16.12.2010 (BVerwG, Urteil v.
16.12.20120, Az.: 3 C 44.09) die Umlagezahlungen an ZT
noch als beihilfenrechtskonform angesehen hatte.
ZT wurde 1979 als Körperschaft öffentlichen Rechts gegründet
und erbringt in Rheinland-Pfalz seitdem auf Grundlage
von § 2 seiner Verbandsordnung i.V.m. § 3 TierNebG Dienstleistungen
für die Tierkörperbeseitigung und die Entsorgung
von Schlachtabfällen. Hierzu zählt auch das Vorhalten einer
Seuchenreserve für den Seuchenfall. ZT entsorgt dabei Material
der Kategorien 1-3 i.S.d. Verordnung über Hygienevorschriften
für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte
tierische Nebenprodukte (VO EG/1069/2009), wobei das
Material der Kategorien 1-2 risikoreicher als das Material der
Kategorie 3 gilt und deshalb nach der Verordnung besondere
Kontrollvorschriften einzuhalten sind. Es handelt sich bei der
Entsorgung von Material der Kategorie 1 und 2 insofern auch
um eine kommunale Pflichtaufgabe.
ZT erhielt in der Zeit von 1979 bis 2011 von seinen Mitgliedern
(überwiegend Kommunen im Land Rheinland-Pfalz)
jährliche Zahlungen von rund 2,25 Mio. EUR als Ausgleich
für seine Verluste; insgesamt betrugen die Umlagezahlungen
für diesen Zeitraum über 66 Mio. Euro. Die Kommission bezweifelte
bereits, ob im vorliegenden Fall die Vorhaltung einer
Seuchenreserve als DAWI angesehen werden kann, da nach
der Rechtsprechung des EuGH und nach dem in Art. 191
AEUV normierten Verursacherprinzip sämtliche Kosten für die
Tierkörperbeseitigung von den Verursachern (z. B. Landwirte
und Schlachthöfe) zu tragen seien. Laut der Kommission ergeben
die im Verfahren zur Verfügung stehenden Gutachten
zudem, dass ZT keine Ausgleichszahlungen erhalten darf, da
ihm aufgrund seiner ausreichenden Reservekapazitäten für
Seuchenfälle keine zusätzlichen Kosten für die Erbringung einer
gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstehen. So stellte
die Kommission in ihrer eingehenden Untersuchung fest,
dass ZT keine zusätzlichen Kosten für die Vorhaltung der Reservekapazitäten
anfallen, weil er in Krisenzeiten auf normalerweise
nicht genutzte Kapazitäten (nachts, Wochenenden)
zurückgreifen kann. Daher gelangte die Kommission zu dem
Ergebnis, dass die jährlichen Ausgleichszahlungen für die
Kommunalwirtschaft 08/2012 541