Desafíos para construir nación - DISASTER info DESASTRES
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<strong>Desafíos</strong><br />
<strong>para</strong> <strong>construir</strong><br />
<strong>nación</strong><br />
El país ante el desplazamiento,<br />
el conflicto armado<br />
y la crisis humanitaria<br />
1995-2005<br />
Conferencia Epsicopal de Colombia<br />
Secretariado Nacional de Pastoral Social<br />
Sección de movilidad humana<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos<br />
y el Desplazamiento<br />
CODHES
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
El país ante el desplazamiento,<br />
el conflicto armado y la crisis humanitaria<br />
1995-2005<br />
SECRETARIADO NACIONAL DE PASTORAL SOCIAL<br />
Mons. Héctor Fabio Henao<br />
Director<br />
CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS<br />
Y EL DESPLAZAMIENTO -CODHES-<br />
Jorge Enrique Rojas<br />
Presidente<br />
EQUIPO DE INVESTIGACION<br />
Investigadores principales<br />
Harvey Danilo Suárez Morales<br />
Ernesto Fabián Mieles González<br />
Fanny Uribe Idárraga<br />
Padre Maurizio Pontin, c.s.<br />
Elaboración del texto base del Capítulo II<br />
Ana Rico de Alonso y Olga Lucía Castillo<br />
Apoyo en la sistematización de bases de datos<br />
Helbert Guevara (CODHES) y Rodrigo García (SNPS)<br />
Apoyo en la elaboración de mapas<br />
Sala de Situación Humanitaria,<br />
Oficina de Coodi<strong>nación</strong> Humanitaria<br />
de las Naciones Unidas, OCHA<br />
Coordi<strong>nación</strong> Editorial<br />
CODHES<br />
Diseño y Diagramación<br />
Nadeyda Suárez nadsuarez@hispavista.com<br />
ISBN 958-33-8853-X<br />
Primera edición 2006<br />
Impresión<br />
Ruben´s Impresores,<br />
Carrera 62 # 8-35 – Bogotá D.C.<br />
©Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento –<br />
CODHES-<br />
©Secretariado Nacional de Pastoral Social<br />
Impreso y hecho en Colombia – Printed and made in Colombia<br />
Esta investigación se desarrolló con el apoyo financiero del Programa de<br />
las Naciones Unidas <strong>para</strong> el Desarrollo –PNUD- / Alto Comisionado de<br />
las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Refugiados –ACNUR / Consejo Noruego<br />
<strong>para</strong> Refugiados.<br />
Las opiniones expresadas por los autores en nada comprometen a las<br />
instituciones financiadoras.
Contenido<br />
Prólogo 7<br />
Introducción 13<br />
Capítulo I<br />
Magnitud e impacto del desplazamiento forzado:<br />
1995-2005 19<br />
Una crisis humanitaria crónica y sostenida 21<br />
Expansión e intensificación del conflicto<br />
• Impacto diferenciado del desplazamiento<br />
25<br />
en los municipios del país<br />
• Municipios expulsores y receptores:<br />
29<br />
un análisis desde las cifras gubernamentales 33<br />
- Principales municipios afectados<br />
por la expulsión de población 33<br />
- Principales municipios de llegada de población 40<br />
• Municipios expulsores y receptores<br />
desde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia 47<br />
- Principales municipios afectados<br />
por la expulsión de población 48<br />
- Principales municipios de llegada de población 53<br />
• Tendencias emergentes 60<br />
Capítulo II<br />
Perfil sociodemográfico de la población<br />
en situación de desplazamiento 63<br />
Introducción 63<br />
Grupos poblacionales y fuentes de <strong>info</strong>rmación 64<br />
Características demográficas 66<br />
• Población y familias 66<br />
• Composición por sexo y ciclo vital 67<br />
• Parentesco 68<br />
• Estado conyugal 69
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Trayectorias y tipos de desplazamiento 70<br />
• Departamento, región de origen y de residencia actual 70<br />
• Tipos de desplazamiento 76<br />
Presuntos autores de desplazamientos forzados 76<br />
Bienes abandonados 78<br />
Perfil socioeconómico 80<br />
• Educación 80<br />
- Asistencia escolar 80<br />
- Nivel educativo 82<br />
• Salud 84<br />
- Discapacidad 84<br />
- Fecundidad 85<br />
- Afiliación al sistema de salud 86<br />
• Actividad, ocupación e ingresos 87<br />
- Actividad 87<br />
- Ocupación 88<br />
- Ingresos mensuales 89<br />
• Consumo de alimentos 90<br />
• Tenencia y superficie de la tierra<br />
• Necesidades actuales y entidades<br />
91<br />
que han prestado ayuda 93<br />
- Necesidades 93<br />
- Entidades que han prestado ayuda 95<br />
• Intención de permanencia 96<br />
Síntesis del perfil socio-demográfico 96<br />
Capítulo III<br />
Respuestas institucionales y sociales<br />
al desplazamiento: Avances,<br />
estancamientos y retrocesos 101<br />
Introducción<br />
La consolidación de la agenda pública<br />
101<br />
sobre desplazamiento forzado en Colombia 103<br />
El marco normativo y sus alcances<br />
• Avances en la protección normativa<br />
105<br />
y en la garantía de derechos 107<br />
4
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
• Legislación nacional 110<br />
• Normas internacionales aplicables 114<br />
• Línea jurisprudencial constitucional 116<br />
• Estancamientos y retrocesos 121<br />
Evolución del marco programático 126<br />
Evolución del marco institucional 133<br />
Evolución del marco presupuestal 136<br />
Capítulo IV<br />
Conclusiones y recomendaciones 141<br />
Conclusiones 141<br />
Conflicto armado y crisis humanitaria 141<br />
Impacto sociodemográfico de la migración forzada 143<br />
Población más afectada 143<br />
Principales efectos socioeconómicos 144<br />
Respuestas institucionales y sociales 150<br />
Marco Normativo e institucional 150<br />
Avances en la respuesta social 151<br />
Barreras y dificultades de la respuesta institucional<br />
y social 152<br />
Recomendaciones 156<br />
Al Estado Colombiano 156<br />
A los actores armados 158<br />
Al Sistema de las Naciones Unidas 158<br />
A las entidades de cooperación internacional 159<br />
A las organizaciones sociales y ONG 160<br />
A las entidades de Iglesia 161<br />
Las recomendaciones del estudio<br />
de la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994 163<br />
Textos consultados 172<br />
5
Prólogo<br />
El desplazamiento<br />
Problema de humanidad, estado de emergencia social,<br />
tragedia nacional e indiferencia general<br />
Sentados en mi oficina, hablaban en forma casi telegráfica.<br />
Apenas nos avisaron que nos iban a matar -relata la mamá- cogimos una muda de<br />
ropa y algo más que pudimos echar y salimos corriendo. Tomamos la embarcación<br />
y no miramos <strong>para</strong> atrás. Allá quedaron los marranitos, las gallinas, los cultivos, la<br />
tierra y la casa. Ese domingo nos salvamos. Al miércoles siguiente llegaron <strong>para</strong><br />
buscarnos, es decir, <strong>para</strong> matarnos, pero ya no estábamos allí. Ahora necesitamos<br />
que nos ayuden de verdad pero nos dicen que no hay recursos. Mi esposo<br />
encontró trabajo por unos días en una mina de carbón, desgraciadamente se<br />
enfermó.<br />
El relato, en la simplicidad de sus expresiones, es un <strong>para</strong>digma de lo que ha<br />
sido una situación dolorosa repetida muchísimas veces casi de la misma manera,<br />
y que ha generado el fenómeno cruel y masivo del desplazamiento forzado.<br />
Este reciente diálogo (noviembre 2005) nos revela una serie de elementos<br />
que ya conocemos por ser el desplazamiento una trágica repetición:<br />
* El desplazamiento más que de individuos es de hogares completos.<br />
* El mayor número de desplazados lo constituyen las mujeres y los niños.<br />
* Es una grave infracción al Derecho Internacional Humanitario por parte<br />
de los grupos alzados en armas.<br />
* El motivo principal del desplazamiento es la protección de la vida seriamente<br />
amenazada.
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
* Algunas regiones de Colombia han sufrido el desplazamiento con mayor<br />
intensidad.<br />
* Las personas desplazadas no sólo quedan desarraigadas sino necesitadas<br />
de protección y asistencia de tal manera que puedan responder a sus necesidades<br />
básicas: seguridad, techo, comida, vestido, trabajo.<br />
* Las familias requieren no sólo una ayuda en términos de derecho sino de<br />
hecho y es éste el talón de Aquiles de todos los programas de ayuda que de suyo<br />
deberían tener el carácter de mayor inmediatez, y que terminan mediados, atorados<br />
y demorados por la multiplicidad de disposiciones legales: “Si se tienen<br />
principios elevados, buenas leyes, pero no existe voluntad política <strong>para</strong> hacerlas<br />
cumplir, entonces valen tanto como papel mojado” (M.Beelman).<br />
* Las propiedades de los desplazados requieren ser am<strong>para</strong>das con normas<br />
precisas así que en justicia las puedan recuperar, aunque hayan pasado a<br />
terceras manos.<br />
* Las ayudas del Estado a los desplazados parecieran restringirse cada vez<br />
más por no contar con los recursos suficientes, o no tener la claridad necesaria,<br />
porque la figura del desplazado se va mezclando con una multiplicidad de<br />
pseudodesplazados.<br />
* Si el desarraigo es doloroso, tanto en su aspecto ecológico como social y<br />
cultural, no menos lo es el encarnarse en una nueva tierra, en una nueva forma<br />
de vivir y de trabajar, si es que el desplazado encuentra esta posibilidad.<br />
* La vida está hecha de sueños que forjan el futuro, de proyectos que se van<br />
gestando con la ilusión de elevar la calidad de vida y de responder a los desafíos<br />
de educación y promoción de los hijos. Todo ello se derrumba en un abrir y<br />
cerrar de ojos.<br />
* El relato que habla de marranitos y de gallinas, repetido miles de veces,<br />
deja inferir que el fenómeno del desplazamiento forzado engendra en su totalidad<br />
unas pérdidas económicas de dimensiones inimaginables.<br />
* No hay que dejarse despistar por la poquedad de los bienes perdidos<br />
como marranitos o gallinitas. El no hacer justicia a hechos que tocan tan hondo<br />
8
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
a las personas sencillas, como la pérdida de las gallinas, generó la subversión<br />
que ya lleva medio siglo de protesta y de conflicto armado.<br />
* Es necesario proceder a identificar a todos aquellos que con amenazas<br />
generaron los desplazamientos masivos <strong>para</strong> obtener ventajas económicas, políticas<br />
o de otro tipo. La impunidad no tiene cabida en este caso.<br />
* El drama de los desplazados requiere soluciones a largo plazo y está<br />
conectado por lo general con la superación del conflicto armado.<br />
* Los desplazados que deseen volver a sus lugares de origen requieren ser<br />
ayudados <strong>para</strong> su retorno, pero también <strong>para</strong> su seguridad y la recuperación de<br />
sus bienes.<br />
* El desplazamiento se encuadra dentro de las luchas por el poder local y<br />
dentro de los vacíos de presencia dejados por el Estado.<br />
* Es necesario que la academia y las organizaciones nacionales e internacionales<br />
continúen estudiando esta tragedia, signo doloroso de un problema<br />
estructural de la <strong>nación</strong>.<br />
* Los desplazados suelen recurrir también a la Iglesia en búsqueda de<br />
orientación, de apoyo y de consuelo. De allí que sea <strong>para</strong> nosotros un gran<br />
desafío el saber responder con efectividad y creatividad cotidiana al llamado que<br />
nos hacen, a la solidaridad que brota de la fe y a las exigencias de la verdad en<br />
torno a este drama que ha sido definido como problema de humanidad, estado<br />
de emergencia social y tragedia nacional.<br />
Pero, desde el relato inicial nos podemos preguntar: ¿Qué es ser desplazado?<br />
El P. Javier Sanín, S.J. respondía así a esta pregunta:<br />
Es pasar de la arboleda a los cráteres urbanos, es habitar en las dunas de polvo<br />
gris extendidas hasta el horizonte de los barrios marginales de nuestras selvas de<br />
cemento, mal llamadas ciudades. Es ser un trozo de .madera a la deriva, excluido<br />
del bien, de la cultura, del progreso porque la pobreza física y mental aísla de la<br />
civilización. Es tratar de ganarse un espacio entre el desprecio, como lo siguen los<br />
animales con los olores pútridos. Es estar arraigado en la violencia, en la venganza,<br />
en la hostilidad y el desajuste. Con el pasado lavado y el futuro empapado de odio.<br />
Sabiendo de dónde se llega pero sin noción de hacia dónde se va...<br />
9
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
10<br />
Ser desplazado es no entender nunca por qué te hicieron huir de los fuegos<br />
encontrados de bandas a las que jamás llamaste, de gentes que vinieron a sacarte<br />
de lo tuyo, de un Estado que no respondió al pacto fundamental de defenderte la<br />
vida, los bienes y la honra. Ser desplazado es haber quedado víctima de una<br />
batalla estratégica donde otros se jugaron tu existencia <strong>para</strong> obtener dividendos en<br />
una balanza de poder en la cual no pesabas. Ser desplazado es arrancarte a la<br />
fuerza de tus eras de rábanos y zanahorias, de la platanera y el naranjal, <strong>para</strong> llegar<br />
cansado a comprar papas fritas empacadas, sardinas enlatadas y refrescos cuyo<br />
gas rebota en la garganta.<br />
¿Cuántos son los desplazados? Las cifras oscilan entre unos millares y unos<br />
millones. No hay duda de que están al lado de los millones. Pero, ¿por qué esas<br />
cifras son tan vagas? La razón es una: la indiferencia general. Al usar el término<br />
general busco referirme tanto al Estado como a la sociedad.<br />
El primero ha sido regañado más de una vez por la Corte Constitucional<br />
debido a la lentitud en su respuesta a este problema de humanidad y de emergencia<br />
social. De allí la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.<br />
La segunda ha sido aguijoneada por la Iglesia, por CODHES, por el ACNUR,<br />
por la OIM, por la academia y por muchas otras organizaciones, incluidas las de<br />
los mismos desplazados, <strong>para</strong> que despierte el sentido de la solidaridad y de la<br />
justicia ante esta tragedia nacional.<br />
Como en tantas otras ocasiones, la ley avanza mucho más rápido que los<br />
hechos. Colombia cuenta con la ley general de desplazamiento forzado interno<br />
(Ley 387 de 1997) y con otras poderosas herramientas <strong>para</strong> responder a muchos<br />
interrogantes y <strong>para</strong> apoyar jurídicamente las acciones necesarias <strong>para</strong> responder<br />
a los desplazados. La ley, como se anotó, debe pasar del papel a la realidad<br />
concreta.<br />
¿Tendrán los desplazados en la nueva ley de justicia y paz una segura respuesta<br />
en términos de verdad, justicia y re<strong>para</strong>ción? ¿O terminarán siendo doblemente<br />
desplazados, así que <strong>para</strong> no ser objeto de re<strong>para</strong>ción se les niegue la<br />
condición de víctimas? Todo es posible, así que es necesario estar vigilantes.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Precisamente, la Sección de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal<br />
de Colombia, se constituye en vigía permanente, en centinela que día y noche<br />
sigue con su mirada atenta el drama de los desplazados y los desafíos que nos<br />
lanza a la Iglesia, al Estado, a la <strong>nación</strong> entera y a la comunidad internacional.<br />
De esta vigilancia solidaria y fraterna es signo el trabajo que ahora Movilidad<br />
Humana, con la colaboración de entidades tan sensibles al drama de los desplazados,<br />
nos ofrece a nuestra reflexión y como una motivación a la acción en<br />
favor de los mismos. Luchar con ellos, en aras de que en el horizonte de sus vidas<br />
aparezcan la verdad, la justicia y la re<strong>para</strong>ción, es <strong>construir</strong> la paz del país, una<br />
paz no minimalista sino completa. El Papa Benedicto XVI nos lo ha hecho notar<br />
en su mensaje de paz del 2006:<br />
La paz se presenta de un modo nuevo: no como simple ausencia de guerra, sino<br />
como convivencia de todos los ciudadanos en una sociedad gobernada por la<br />
justicia, en la cual se realiza en lo posible, además, el bien de cada uno de ellos. La<br />
verdad de la paz llama a todos a cultivar relaciones fecundas y sinceras, estimula<br />
a buscar y recorrer la vía del perdón y la reconciliación, a ser transparentes en las<br />
negociaciones y fieles a la palabra dada.<br />
Mons. LUIS AUGUSTO CASTRO Q.<br />
Arzobispo de Tunja<br />
Presidente de la Conferencia Episcopal<br />
11
Introducción<br />
Hace diez años la Conferencia Episcopal de Colombia publicó los resultados<br />
de una investigación que puso en evidencia ante el país y el mundo la tragedia de<br />
miles de personas que huían en medio del conflicto armado. Este estudio titulado<br />
“Derechos Humanos: Desplazados por Violencia en Colombia” estableció<br />
que entre 1985 y 1995, más de medio millón de personas fueron obligadas a salir<br />
de sus sitios de origen <strong>para</strong> reasentarse en las grandes ciudades.<br />
“El desplazamiento forzado causado por violencia es un problema socio demográfico<br />
relevante en el contexto de la situación nacional toda vez que representa<br />
el 2% del total de la población nacional, es decir, uno de cada sesenta<br />
colombianos fue obligado a migrar por factores de violencia en los últimos diez<br />
años (1985-94)”, precisa el <strong>info</strong>rme.<br />
La reacción del Estado, la sociedad y la comunidad internacional frente a<br />
este <strong>info</strong>rme divulgado en el marco de la LIX Asamblea Plenaria del Episcopado<br />
en julio de 1994, fue diversa y osciló entre la incredulidad, la indiferencia y la<br />
preocupación.<br />
Incredulidad, a pesar de que en 1995 ya se tenía noticia de éxodos de población<br />
en medio de la guerra, ocurridos tras el fracaso de los procesos de paz<br />
realizados durante el gobierno del presidente Belisario Betancourt. Indiferencia,<br />
aunque el país empezaba a percibir en las grandes ciudades la llegada de gente<br />
“extraña” que presionó un crecimiento repentino y caótico de las zonas urbanas.<br />
Preocupación de algunos sectores que advirtieron sobre la crisis estructural que<br />
se gestaba en Colombia como consecuencia de un conflicto armado sin regulaciones<br />
humanitarias, y por la posibilidad de que el desplazamiento derivara en un<br />
reordenamiento poblacional mediado por el uso de la fuerza de consecuencias<br />
impredecibles.
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
El logro más importante de este estudio de la Iglesia Católica fue presentar el<br />
desplazamiento forzado como una violación masiva y múltiple de los derechos<br />
humanos y una infracción grave del Derecho Internacional Humanitario y, en<br />
consecuencia, a las personas en situación de desplazamiento como sujetos de<br />
derechos. Esta perspectiva cambió la tendencia impuesta desde mediados del<br />
siglo XX cuando el desplazamiento por violencia se asimiló a la “normalidad<br />
migratoria del país”, en un intento por desconocer esta tragedia humanitaria.<br />
Desde este momento, el desplazamiento forzado ya no podía ser ignorado por la<br />
sociedad.<br />
Cabe anotar que este <strong>info</strong>rme sirvió de base <strong>para</strong> el debate que contribuyó a<br />
incorporar tardíamente a la legislación interna el Protocolo II Adicional a los<br />
Convenios de Ginebra de 1977 mediante la Ley 171 de 1994, que establece la<br />
protección de la población civil en situaciones de conflicto armado y prohíbe los<br />
desplazamientos forzados.<br />
Así mismo, la investigación de la Conferencia Episcopal y esfuerzos de instituciones<br />
como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Refugiados<br />
(ACNUR), la naciente Defensoría del Pueblo, algunas asociaciones de la población<br />
desplazada y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos,<br />
hicieron posible el trámite en el Congreso de la República de un proyecto de<br />
origen parlamentario, convertido posteriormente en la Ley 387 de 1997. Esta ley<br />
permitió el reconocimiento del desplazamiento forzado en el marco del conflicto<br />
armado interno, y ordenó al Estado acciones <strong>para</strong> prevenir este fenómeno migratorio,<br />
atender y proteger a las víctimas del desplazamiento, garantizar soluciones<br />
duraderas y condiciones de reestablecimiento de la población afectada.<br />
Este avance normativo permitió determinar un marco de derechos que posteriormente<br />
incorpora también al ordenamiento interno los Principios Rectores<br />
sobre Desplazamiento Forzado de las Naciones Unidas, el más completo compendio<br />
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional<br />
de los Refugiados y del Derecho Internacional Humanitario <strong>para</strong> las<br />
personas en situación de desplazamiento.<br />
El examen retrospectivo de las recomendaciones planteadas por el <strong>info</strong>rme en<br />
1995, permite ver con mayor claridad el aporte de la Conferencia Episcopal de<br />
Colombia a la construcción de una perspectiva de respuesta social e institucional.<br />
14
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
En ese momento, el <strong>info</strong>rme destacaba la responsabilidad primordial que<br />
tiene el Estado <strong>para</strong> la prevención del desplazamiento forzado, la protección de<br />
las personas afectadas y el desarrollo de políticas eficaces <strong>para</strong> la realización de<br />
los derechos humanos de todos los colombianos. En el mismo sentido, demandaba<br />
la búsqueda de la paz a partir del dialogo, la creación de formas de convivencia<br />
basadas en el respeto a la diversidad y la solución de los problemas<br />
sociales de las poblaciones mas desprotegidas. En particular, el <strong>info</strong>rme demandaba<br />
profundizar la descentralización democrática, el diseño de una política<br />
pública, la implementación de la reforma agraria, la adopción de modelos<br />
incluyentes de desarrollo, la superación de los problemas de corrupción en el<br />
manejo de los asuntos públicos, y la defensa integral de los derechos de ciudadanía.<br />
En relación con la población desplazada por la violencia, el <strong>info</strong>rme sentó<br />
bases conceptuales que posteriormente se incorporarían a las acciones del<br />
Estado y a las respuestas sociales:<br />
• La vigencia del Derecho Internacional Humanitario como instrumento de<br />
protección de la población civil.<br />
• El acompañamiento de las comunidades <strong>para</strong> garantizar el retorno, la<br />
reubicación o la integración voluntaria de las personas desplazadas en nuevos<br />
territorios sobre bases ciertas de justicia y dignidad.<br />
• El apoyo de los incipientes procesos de organización autónoma de las<br />
comunidades desplazadas.<br />
• La necesidad de desarrollar políticas de estímulo a procesos de integración<br />
entre las personas desplazadas y las comunidades de llegada.<br />
• La reconstrucción del tejido social, antes que el desarraigo cultural y la<br />
estigmatización.<br />
• La adopción de lecciones procedentes de las experiencias latinoamericanas<br />
de desplazamiento, migración y refugio; y<br />
• La necesidad de desarrollar procesos de coordi<strong>nación</strong> que impidan la<br />
fragmentación de los recursos de la ayuda, así como la ineficacia de las acciones<br />
institucionales y sociales.<br />
15
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Sin embargo, el optimismo generado por los procesos exitosos de paz y por la<br />
adopción de una formula de Estado Social de Derecho en la Constitución de<br />
1991, se vio confrontado al desarrollo exponencial de la guerra y de la crisis<br />
humanitaria en la década siguiente.<br />
La expansión del <strong>para</strong>militarismo provocó una disputa abierta con las guerrillas<br />
por el control del territorio y por la apropiación de recursos; así como la<br />
creciente interrelación entre el narcotráfico, el conflicto armado y la vida política<br />
en general. Es decir, el afianzamiento de la economía política de la guerra, procesos<br />
de usurpación y despojo, un promedio de 300 mil personas desplazadas<br />
por año —con un alto porcentaje de mujeres, niñas y niños—, la expansión del<br />
conflicto a los territorios habitados por comunidades étnicas, y la concentración<br />
violenta de la tenencia de la tierra. En fin, la erosión profunda de las garantías<br />
<strong>para</strong> el desarrollo de la organización social y política de las comunidades en el<br />
marco de la concurrencia de diversas prácticas de guerra en los territorios. Todo<br />
esto con el telón de fondo de una crisis social de carácter estructural y de la<br />
adopción de políticas económicas contradictorias con el espíritu solidario e incluyente<br />
de la carta de derechos de 1991.<br />
Pero en este período también se multiplicaron las acciones de resistencia,<br />
los esfuerzos sociales por la paz, las tentativas de constituir fuerzas políticas<br />
democráticas, y la conciencia de los colombianos sobre la importancia de los<br />
derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.<br />
La política pública <strong>para</strong> las comunidades en situación de desplazamiento es<br />
un espejo de esta realidad. A partir de 1997, el Estado asumió la responsabilidad<br />
por la existencia de una falla en el deber de protección y se inició el proceso de<br />
reglamentación de la Ley. Pero han pasado varios años sin que las instituciones<br />
públicas logren trascender del nivel normativo a la práctica efectiva de los derechos<br />
consagrados formalmente. Así lo puso en evidencia la Corte Constitucional<br />
por medio de la Sentencia T-025 de 2004, que declaró la existencia de un “estado<br />
de cosas inconstitucional” <strong>para</strong> señalar la ausencia y la precariedad de las<br />
políticas en este campo.<br />
Esta sentencia constituye el avance más importante del Estado colombiano<br />
en materia de protección efectiva de los derechos de un grupo social determinado.<br />
Por esta vía el Tribunal Constitucional establece un conjunto de derechos<br />
16
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
básicos que deben ser garantizados objetivamente a todas y cada una de las<br />
personas en situación de desplazamiento y exige el desarrollo progresivo de los<br />
demás derechos fundamentales.<br />
En este sentido, la sentencia T-025 se convierte en uno de los pilares fundamentales<br />
<strong>para</strong> hacer del Estado Social de Derecho una realidad y no sólo una<br />
formula retórica. Indica el sentido profundo en el que debe fortalecerse el Estado<br />
colombiano y ratifica la importancia de un tribunal constitucional independiente.<br />
A su vez muestra la eficacia de la acción de tutela referida a derechos económicos,<br />
sociales y culturales, así como la necesidad de proteger estos mecanismos<br />
de realización de derechos de los constantes ataques de que han sido objeto en<br />
los últimos años. Si la Sentencia T-025 se cumple cabalmente, la carta de derechos<br />
de 1991 y los recursos de protección de los derechos habrán ganado un<br />
lugar definitivo en la conciencia de los colombianos y colombianas. Pero si este<br />
proceso culmina en una respuesta formal sin contenidos materiales verificables<br />
en las condiciones de vida de las personas desplazadas y excluidas, el país<br />
seguirá transitando el tradicional santanderismo de contar con legislaciones y<br />
políticas que no se aplican.<br />
Ahora bien, lo más importante de la Sentencia T-025 es que constituye una<br />
respuesta a las acciones organizativas y las luchas de las comunidades desplazadas<br />
que son el sujeto central de este proceso. En este sentido, las comunidades<br />
de desplazados y la Corte Constitucional le están aportando al país una<br />
nueva experiencia de relación entre el Estado y la sociedad. Nuevamente es<br />
preciso recordar las palabras de Arturo Alape sobre la necesidad de ver a estas<br />
comunidades como constructores de <strong>nación</strong> y no solamente como victimas o<br />
como clientes de una política. El desplazamiento forzado es el espejo que refleja<br />
la manera como se ha construido la <strong>nación</strong> colombiana.<br />
Pero la lucha de los desplazados ya no es una causa solitaria. El <strong>info</strong>rme de<br />
la Conferencia Episcopal cumplió el papel histórico de hacer una convocatoria<br />
nacional e internacional <strong>para</strong> enfrentar este problema. Afortunadamente esta<br />
convocatoria ha tenido respuesta por parte de múltiples y diversas organizaciones<br />
sociales; por algunos servidores del Estado que entienden su tarea desde el<br />
horizonte axiológico de la Constitución de 1991; por las universidades y las academias<br />
comprometidas con un conocimiento útil en términos sociales, humanitarios<br />
y democráticos; y por la comunidad internacional que desde diversas ini-<br />
17
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
ciativas ha prestado su concurso a la búsqueda de alternativas de convivencia y<br />
justicias social en Colombia.<br />
Hoy los desafíos siguen siendo descomunales, pero también existe una mayor<br />
conciencia nacional y un acumulado complejo de experiencias sociales y<br />
desarrollos institucionales sobre los cuales <strong>construir</strong> una nueva Colombia. Sin<br />
lugar a dudas, la suerte que corran los desplazados será también la suerte que<br />
corramos todos los ciudadanos y ciudadanas como proyecto nacional.<br />
De allí el sentido que se quiere dar a la presente investigación como parte de<br />
un proceso de monitoreo de la migración forzada, en esta ocasión a través de<br />
una revisión documental y el análisis de sistemas de <strong>info</strong>rmación, que tiene<br />
como punto de cierre parcial este <strong>info</strong>rme conjunto de la Conferencia Episcopal<br />
de Colombia y la Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento<br />
(CODHES).<br />
Queremos por último expresar nuestro agradecimiento con las instituciones<br />
que brindaron su valioso apoyo con miras a realizar este trabajo conjunto, en<br />
particular a la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas<br />
<strong>para</strong> los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas <strong>para</strong> el<br />
Desarrollo (PNUD) y el Consejo Noruego <strong>para</strong> los Refugiados (CNR). Igualmente<br />
al Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la Brookings Institution por el<br />
constante interés en la problemática de la migración forzada en Colombia.<br />
Mons. Héctor Fabio Henao Jorge Enrique Rojas R.<br />
Director Presidente Junta Directiva<br />
Secretariado Nacional de Pastoral Social CODHES<br />
18
Capítulo I<br />
Magnitud e impacto<br />
del desplazamiento forzado:<br />
1995-2005<br />
En los últimos diez años el número de personas, familias, comunidades y<br />
sectores sociales que han sido forzados a abandonar su lugar habitual de residencia<br />
o de trabajo ha crecido exponencialmente. Mientras que en el acumulado<br />
abordado en 1994 en el <strong>info</strong>rme de la Conferencia Episcopal de Colombia se<br />
estimó un promedio de 586.261 personas en situación de desplazamiento 1 , en el<br />
monitoreo realizado a partir de este estudio por la Consultoría <strong>para</strong> los Derechos<br />
Humanos y el Desplazamiento (CODHES) entre 1985 y septiembre de 2005, el<br />
acumulado alcanza la cifra de 3.662.842 personas 2 . Entre tanto, la cifra gubernamental<br />
correspondiente al periodo comprendido entre 1995 y 2005, asciende a<br />
1.716.662 personas incluidas en el Sistema Único de Registro 3 (con corte a<br />
noviembre 30 de 2005).<br />
De hecho, en la última década uno de los principales avances respecto de la<br />
ampliación de la base social de conocimiento sobre la problemática del despla-<br />
1 Conferencia Episcopal de Colombia. Derechos Humanos: Desplazados<br />
por violencia en Colombia. Investigación sobre ”Derechos<br />
Humanos y Desplazamiento Interno en Colombia”. Bogotá.<br />
1995.<br />
2 www.codhes.org. Recuperado el día 11 de enero de 2006.<br />
3 www.accionsocial.gov.co. Recuperado el día 11 de enero de<br />
2006.
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
zamiento forzado en Colombia consiste en la posibilidad de contar con sistemas<br />
de <strong>info</strong>rmación gubernamentales (Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia<br />
Presidencial <strong>para</strong> la Acción Social y la Cooperación Internacional, antes Red<br />
de Solidaridad Social), no gubernamentales (CODHES), agencias humanitarias<br />
(Comité Internacional de la Cruz Roja) e Iglesia Católica (Sistema RUT de la<br />
Conferencia Episcopal de Colombia, Secretariado Nacional de Pastoral Social).<br />
Estos sistemas realizan el monitoreo periódico de la asistencia brindada, las<br />
condiciones de vida de la población en situación de desplazamiento, y en algunos<br />
casos análisis de las tendencias del conflicto y las dinámicas de la migración<br />
forzada interna y transfronteriza.<br />
El Estado colombiano reconoció mediante la Ley 387 de 1997 la existencia<br />
del desplazamiento forzado de personas en el marco del conflicto armado interno,<br />
y en consecuencia creó el SUR como un sistema de <strong>info</strong>rmación y registro.<br />
Sin embargo, resulta de especial preocupación que la fuente gubernamental no<br />
reconoce la existencia de un flujo migratorio forzado en la década comprendida<br />
entre 1985 y 1995, años críticos en la dinámica de la confrontación armada.<br />
Asimismo preocupa que “Colombia carece de un sistema estadístico que recoja<br />
adecuadamente la realidad en cuanto a las violaciones de los derechos humanos<br />
e infracciones al derecho internacional humanitario”, y que “al carecer de<br />
estadísticas desagregadas sobre desplazamiento forzado de indígenas y<br />
afrocolombianos, no está en capacidad de establecer lo suficientemente bien la<br />
situación de comunidades y poblaciones más vulnerables”. 4<br />
4 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones<br />
Unidas <strong>para</strong> los Derechos Humanos. Declaración de la Alta Comisionada<br />
de las de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Derechos<br />
Humanos ante el 61° período de sesiones de la Comisión de<br />
Derechos Humanos al presentar su <strong>info</strong>rme sobre Colombia. Informe<br />
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Derechos Humanos sobre Colombia (del 1 de enero al 31 de<br />
diciembre de 2004). E/CN.4/2005/10. Pág.71.<br />
20
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Una crisis humanitaria crónica y sostenida<br />
Gráfico 1<br />
Según datos de CODHES, en el período comprendido entre 1985 y 2005, han<br />
sido desplazadas de sus lugares habituales de residencia o de trabajo 3.662.842<br />
personas, de las cuales 2.942.842 en la última década (se resaltan con columnas<br />
en color claro en el Gráfico 1). En razón a la magnitud e impacto en la vida<br />
individual, familiar y social esta situación configura una de las crisis humanitarias<br />
más graves en la actualidad.<br />
Las crisis humanitarias son aquellos fenómenos en los que convergen distintas<br />
formas de sufrimiento humano vinculadas a factores económicos, sociales,<br />
demográficos, medioambientales, militares o políticos. Tales crisis suelen darse en<br />
contextos de pobreza, fragilidad del Estado y escasez alimentaria en los que un<br />
desastre natural o un conflicto armado genera la aparición de una crisis alimentaria,<br />
enfermedades, desplazamientos forzados de población dentro del país o hacia el<br />
21
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
22<br />
exterior, y una movilización importante de recursos internacionales en términos de<br />
ayuda. 5<br />
Esto significa, en primer lugar que la noción de “crisis humanitaria” 6 obedece<br />
al reconocimiento de una serie de condiciones, factores y circunstancias objetivas.<br />
Es decir, la crisis humanitaria y de derechos humanos es tal, en tanto que<br />
existan y permanezcan elementos fácticos que requieren atención específica y<br />
respuestas institucionales y sociales <strong>para</strong> mitigarla y, en el mejor de los escenarios<br />
posibles, superarla.<br />
Las sistemáticas violaciones de los derechos humanos, las infracciones al<br />
Derecho Internacional Humanitario (DIH) y otras formas de violencia sociopolítica<br />
e intolerancia social, configuran, entre otros, algunos elementos de la crisis<br />
humanitaria por la que atraviesa Colombia.<br />
Las consecuencias del conflicto y de las diversas violencias aplicadas en<br />
contra de la población civil, en particular aquella sometida a procesos de expulsión,<br />
destierro, despojo, despoblamiento y eventual repoblamiento, son profundas<br />
y prolongadas, e incluso abarcan varias generaciones que han tenido que<br />
afrontar en distintos momentos de su vida el desplazamiento forzado.<br />
Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional colombiana en su calidad<br />
de máxima autoridad nacional encargada de la protección de los derechos<br />
fundamentales, la situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta por<br />
la que atraviesan las personas en situación de desplazamiento, constituye una<br />
5 Escuela de Cultura de Paz. Universidad Autónoma de Barcelona.<br />
Alerta 2003: Informe sobre conflictos, derechos humanos y<br />
construcción de paz. Barcelona. Icaria Editorial. 2003. Pág. 43.<br />
6 Este apartado del documento está basado en Harvey Danilo<br />
Suárez. Dimensiones de la crisis humanitaria y de derechos<br />
humanos en Colombia. Ponencia presentada en la Reunión Subregional<br />
de Sociedad Civil pre<strong>para</strong>toria de la Conferencia sobre el<br />
Vigésimo Aniversario de la Declaración de Cartagena, convocada<br />
por el Consejo Noruego <strong>para</strong> Refugiados con asistencia de<br />
representantes de Ecuador, Perú, Panamá y Colombia. Bogotá 7<br />
y 8 de octubre de 2004.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
“compleja, sistemática y continuada violación de los derechos fundamentales<br />
[…] que testimonia la ocurrencia de una verdadera crisis humanitaria” 7 .<br />
En esta perspectiva es necesario evidenciar y relacionar algunos de los<br />
elementos constitutivos de la crisis humanitaria en Colombia que pueden ayudar<br />
a entender la gravedad de la misma y la urgencia de abordar sus causas<br />
estructurales:<br />
• Las múltiples agresiones a personas, familias, comunidades y sectores<br />
sociales por parte de los diversos actores de la guerra y de otros agentes<br />
violentos.<br />
• La desprotección a la que se ven sometidas personas, familias, comunidades<br />
y amplios sectores sociales.<br />
• La desatención o precaria atención a las víctimas por parte del Estado<br />
colombiano como obligado principal de la protección, atención, vigencia y realización<br />
de los derechos humanos.<br />
• Los obstáculos, ataques, amenazas y atentados en contra de quienes realizan<br />
acciones humanitarias, de protección o labores de acompañamiento a las<br />
comunidades en riesgo, en situación de desplazamiento, o víctimas de otras<br />
vulneraciones de derechos fundamentales.<br />
• Los bloqueos, sitios o confinamientos a comunidades <strong>para</strong> impedir su libre<br />
movilización, abastecimiento y búsqueda de protección o apoyo humanitario, lo<br />
que constituye un severo menoscabo, o en algunos casos la imposibilidad real<br />
de solicitar, prestar o recibir ayuda humanitaria.<br />
• La des<strong>info</strong>rmación e invisibilización de las violaciones a los derechos humanos<br />
y de las infracciones al DIH, que en muchos casos obedece a la imposi-<br />
7 Corte Constitucional. Sentencia de Tutela T-602 de 2003.<br />
23
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
bilidad de acceder a los lugares de ocurrencia de los hechos, o a la dificultad<br />
<strong>para</strong> el contacto directo con las víctimas, el silencio de éstas o sus familiares por<br />
temor a nuevas agresiones, y por último, al desinterés o la decisión de no dar a<br />
conocer la situación por parte de algunas entidades o medios de comunicación.<br />
• Los altísimos niveles de impunidad que perpetúan los espirales de violencia,<br />
agresiones, despojo y destierro, cerrando así las posibilidades de esclarecer<br />
los hechos (verdad), adelantar la investigación y sanción de las personas responsables<br />
(justicia), y resarcir moral, material y socialmente a las y los afectados<br />
(re<strong>para</strong>ción).<br />
• La progresiva desintegración del tejido social. Las agresiones contra la<br />
población civil desestructuran unidades familiares, comunidades y procesos comunitarios<br />
y sociales largamente construidos. En consecuencia se altera profundamente<br />
la composición, funcionamiento, objetivos y permanencia de las<br />
redes sociales de aprovisionamiento y sostenimiento alimentario, generación de<br />
ingresos, gobernabilidad, control social interno, control cultural y territorial, socialización,<br />
solidaridad, comunicación y apoyo recíproco, entre otras.<br />
• El deterioro creciente del nivel de vida de cada vez más personas y grupos<br />
sociales en el país. El desplazamiento forzado, el despojo y las pérdidas materiales<br />
y simbólicas que implican las vulneraciones de los derechos humanos y las<br />
infracciones al DIH asociadas al mismo, aceleran los procesos de empobrecimiento,<br />
exclusión y desigualdad.<br />
• La contracción y desdibujamiento de la respuesta estatal respecto de los<br />
derechos y libertades fundamentales de la población en riesgo o en situación de<br />
desplazamiento, así como de sus obligaciones primarias de protección, prevención<br />
y atención integral.<br />
Mientras persista la situación de extrema vulnerabilidad de la población en<br />
situación de desplazamiento y no se den respuestas efectivas y duraderas a sus<br />
necesidades y derechos no es posible superar la crisis humanitaria asociada a<br />
los procesos de destierro, despojo y empobrecimiento.<br />
24
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Expansión e intensificación del conflicto<br />
Gráfico 2<br />
Más allá de cualquier debate metodológico o político sobre las cifras del<br />
desplazamiento forzado, se mantiene una preocupante tendencia de expulsión<br />
de población y recomposición territorial y poblacional relacionada con este crimen<br />
de guerra y delito de lesa humanidad.<br />
El mapa del desplazamiento forzado ha incluido cada vez más zonas de<br />
conflicto, convertidas en áreas de intensa disputa territorial, poblacional y de<br />
recursos por parte de quienes participan en las hostilidades o de quienes esperan<br />
ganancias económicas, políticas y sociales de las mismas. Es decir, de<br />
quienes financian, promueven o facilitan el uso estratégico de diversas formas<br />
de violencia en aras de sus intereses.<br />
Al listado de zonas expulsoras y receptoras evidenciado en el estudio de la<br />
Conferencia Episcopal de Colombia realizado en 1994, se suman nuevos departamentos<br />
y casi la totalidad de municipios del país, los cuales han tenido que<br />
afrontar el despoblamiento de sus territorios, la llegada de población en situa-<br />
25
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
ción de desplazamiento, o procesos de repoblamiento con habitantes afines a<br />
los proyectos que buscan dominio local, regional o nacional.<br />
Los departamentos expulsores identificados en el estudio de 1994 fueron:<br />
Antioquia, Santander, Meta, Córdoba, Boyacá, Cauca, Bolívar, Norte de Santander,<br />
Cesar, Arauca, Magdalena, Cundinamarca, Caquetá, Valle, Tolima, Huila, Sucre<br />
y Caldas. En el transcurso de la década 1995-2005 han sido incorporados en las<br />
dinámicas de la confrontación armada y otras formas de violencia, los departamentos<br />
de Chocó, Putumayo, Risaralda, Quindío, Atlántico, Guajira, Vichada,<br />
Guainía, Vaupés y Amazonas.<br />
La dinámica de recepción en la última década tampoco ha sido ajena a la<br />
expansión del conflicto armado. Todos los departamentos del país, incluido el<br />
Archipiélago de San Andrés y Providencia, recibieron población desplazada. Sin<br />
embargo, los principales núcleos de reasentamiento corresponden a las principales<br />
ciudades capitales y ciudades intermedias: Bogotá, Medellín, Santa Marta,<br />
Sincelejo, Valledupar, Cartagena, Buenaventura, Florencia, Cali, Barranquilla,<br />
Villavicencio, Cúcuta, Quibdó, Bucaramanga, Barrancabermeja, Montería, Soledad,<br />
Ibagué y Pasto, según cifras del SUR con corte a agosto 31 de 2005.<br />
En el Gráfico 3 se relacionan cifras de los sistemas de <strong>info</strong>rmación sobre<br />
desplazamiento más relevantes en Colombia. La tendencia de crecimiento sostenido<br />
de los índices de desplazamiento se referencia por medio de la línea<br />
identificada como “lineal (Acción Social)” que señala el comportamiento de las<br />
cifras del Sistema Único de Registro de Acción Social. Debido a que la población<br />
en situación de desplazamiento puede declarar los hechos que generaron su<br />
expulsión hasta un año después de ocurridos, las cifras presentadas con corte a<br />
noviembre 30 de 2005 con toda seguridad van a incrementarse, manteniendo la<br />
tendencia histórica de crecimiento de dicha población.<br />
26
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Gráfico 3<br />
La expansión e intensidad del desplazamiento forzado guarda estrecha relación<br />
con el desarrollo del conflicto armado interno y otras formas conexas de<br />
violencia. Independientemente de la fuente que se consulte sobre el número de<br />
municipios y departamentos afectados por el desplazamiento forzado en Colombia<br />
ya sea en razón a la expulsión, el tránsito o la llegada de población, la principal<br />
tendencia evidenciada en los últimos diez años es la expansión y<br />
profundización del conflicto armado interno en Colombia.<br />
Es preciso tomar en cuenta en este análisis que los sistemas de <strong>info</strong>rmación<br />
analizados asumen metodologías de trabajo distintas, criterios diversos y diferentes<br />
coberturas y esquemas de aproximación a la población en riesgo y en situación<br />
de desplazamiento 8 . No obstante estas diferencias se presenta una clara<br />
8 Para ampliar este aspecto véase: Consultoría <strong>para</strong> los Derechos<br />
Humanos y el Desplazamiento, CODHES. Cifras e<br />
indicadores del desplazamiento forzado y Derechos Humanos en<br />
Colombia. Bogotá. 2005.<br />
27
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
tendencia que muestra cómo, en la medida en que se recrudece el conflicto<br />
armado interno, se incrementan los ataques a la población civil y, en consecuencia,<br />
se expande la cifra de personas y municipios afectados.<br />
Esta realidad ha obligado a todos los sistemas de <strong>info</strong>rmación a ampliar su<br />
cobertura y realizar ajustes metodológicos y operativos <strong>para</strong> responder a las<br />
exigencias relacionadas con el mayor conocimiento de su existencia por parte<br />
de los agentes concernidos. Además de lo anteriormente mencionado, se ha<br />
hecho más relevante la utilidad de la <strong>info</strong>rmación en función del acceso a la<br />
prestación de apoyos estatales y gubernamentales, del conocimiento de la problemática<br />
y de la formulación y aplicación de políticas públicas.<br />
Por otra parte, es preciso tomar en cuenta que las cifras disponibles presentan<br />
un considerable subregistro de población en riesgo o en situación de desplazamiento,<br />
debido al desconocimiento que las víctimas tienen de sus derechos y<br />
de la oferta institucional; a la desconfianza en entidades estatales o gubernamentales;<br />
al temor a nuevas amenazas o agresiones; o a interpretaciones restrictivas<br />
del marco de protección, que dejan por fuera de los mecanismos de atención<br />
gubernamental a personas que objetivamente se encuentran en riesgo o en<br />
situación de desplazamiento.<br />
Cabe también aclarar que la <strong>info</strong>rmación del Sistema Único de Registro<br />
(SUR), y la del Sistema RUT, se actualiza periódicamente. En el primer caso<br />
según mandato legal, debido a que las personas en situación de desplazamiento<br />
pueden realizar la declaración de los hechos generadores de la expulsión, hasta<br />
un año después de su ocurrencia, y por lo tanto las cifras de cada año pueden<br />
tomar al menos otro más <strong>para</strong> consolidarse. En el caso del Sistema RUT, las<br />
personas pueden ser encuestadas independientemente del tiempo transcurrido.<br />
Las cifras de estos dos sistemas son dinámicas y con tendencia al incremento, a<br />
medida que se recoge <strong>info</strong>rmación de la población que acude a Acción Social,<br />
o es encuestada en las jurisdicciones eclesiásticas. Mientras esto ocurre, la cifra<br />
de monitoreo, que permite consolidar el estimativo de población en situación de<br />
desplazamiento anual realizado por CODHES, tiene fechas anuales de cierre<br />
definitivo que no se actualizan con posterioridad, en razón al diseño metodológico<br />
establecido en aras de la consistencia y confiabilidad del modelo.<br />
28
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
En la siguiente sección de este capítulo se presentan algunos datos que<br />
permitan establecer el impacto territorial y poblacional del desplazamiento forzado<br />
por medio de la identificación de los municipios más afectados. Los mapas<br />
incluidos permiten visualizar el proceso de expansión, la intensidad y la cobertura<br />
geográfica y poblacional del desplazamiento forzado. En los mapas es posible<br />
identificar con claridad las áreas o regiones que concentran el mayor impacto:<br />
Urabá, Catatumbo, Montes de María, Oriente Antioqueño, Sierra Nevada de Santa<br />
Marta, el área de influencia de la antigua zona de distensión con las FARC<br />
(Meta, Caquetá, Putumayo), Chocó y Nariño, entre otras. Estas áreas aparecen<br />
en los mapas con tonos más fuertes en relación con la intensidad de los procesos<br />
de expulsión y recepción de población. Así, se seleccionaron los 50 municipios<br />
más afectados por la expulsión y recepción en el período de análisis y se<br />
elaboraron mapas de contraste de los dos extremos de la serie: 1995 y 2005.<br />
Asimismo, es necesario precisar que se retomaron las cifras de los dos sistemas<br />
de <strong>info</strong>rmación que aplican encuestas continuas (SUR y RUT).<br />
Impacto diferenciado del desplazamiento en los municipios del país<br />
El impacto provocado por la expulsión o llegada de población en situación de<br />
desplazamiento varía según el número de habitantes del municipio, la capacidad<br />
de respuesta local y la dinámica del conflicto, entre otros factores.<br />
La expulsión de población en municipios o ciudades grandes tiene un impacto<br />
distinto al de pueblos pequeños, que en cortos períodos deben afrontar la<br />
expulsión violenta de un número significativo de sus habitantes, o que en otros<br />
casos deben brindar atención a un número de personas que desborda la capacidad<br />
instalada local. Las tasas de expulsión y de recepción o llegada de personas<br />
por cada cien mil habitantes son el resultado del contraste entre la población<br />
forzada a salir, o que busca protección y atención en un determinado municipio,<br />
y el número total de habitantes estimado por el Departamento Administrativo<br />
Nacional de Estadística (DANE).<br />
Al diferenciar el impacto de la expulsión o de la llegada de población en cada<br />
unidad territorial (municipio o departamento) y en el ámbito nacional, es posible<br />
establecer los puntos de la geografía nacional, la institucionalidad y las socieda-<br />
29
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
des locales y regionales que afrontan de manera más intensa los efectos del<br />
desplazamiento forzado.<br />
En este sentido, las tasas de expulsión o de llegada (recepción) permiten<br />
evidenciar aquello que las cifras absolutas ocultan. Es decir, si se revisa el impacto<br />
del desplazamiento exclusivamente sobre números absolutos de expulsión<br />
o recepción de población, los resultados son muy distintos a los analizados<br />
con las tasas correspondientes.<br />
Por ejemplo, a partir de las cifras absolutas consignadas en el SUR el listado<br />
de los 20 municipios más afectados entre 1995 y 2005 es el siguiente:<br />
30<br />
Tabla 1
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Con base en este tipo de análisis por años y según la <strong>info</strong>rmación proveniente<br />
del SUR, entre 1995 y 2005, la mayoría de los municipios más afectados por la<br />
llegada de población en situación de desplazamiento corresponde a las principales<br />
capitales departamentales del país, con excepción de los municipios de<br />
El Carmen de Bolívar y Buenaventura en 2000 y 2001, con el arribo de 15.372 y<br />
12.372 personas respectivamente. El caso más grave, bajo esta perspectiva es<br />
el de Santa Marta, con la llegada en 2002 de 33.339 personas.<br />
No obstante la validez inicial de los análisis basados en cifras absolutas, es<br />
necesario complementarlos con miradas más ajustadas a los contextos y realidades<br />
locales y regionales. En otras palabras, <strong>para</strong> lograr una comprensión más<br />
cabal del impacto diferenciado del desplazamiento forzado en los distintos ámbitos<br />
territoriales, es indispensable tomar en cuenta otras variables. Contar con<br />
esta <strong>info</strong>rmación permite aplicar de manera más efectiva medidas de prevención,<br />
protección y atención integral de comunidades en riesgo y en situación de<br />
desplazamiento.<br />
En términos del diseño, aplicación y ajuste de la política pública dirigida a los<br />
lugares de llegada, si sólo se acogen los análisis que parten exclusivamente de<br />
las cifras absolutas, el mayor esfuerzo presupuestal y de gestión se concentra en<br />
las capitales departamentales, dejando de lado la situación de municipios lejanos<br />
de los centros de mayor interés, inversión y visibilidad en las agendas estatal,<br />
gubernamental y social.<br />
Otro tanto ocurre con las cifras de expulsión vistas tan sólo desde la lectura<br />
de los números absolutos. Desde esta mirada el listado de los 20 municipios con<br />
mayores guarismos de expulsión son los siguientes:<br />
31
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
La aproximación al impacto territorial y demográfico del desplazamiento forzado<br />
en términos de la expulsión de población, a la luz de las cifras absolutas,<br />
muestra una serie de municipios cómo los más afectados. Sin embargo, esta<br />
lectura no permite correlacionar la expulsión de población con la población total<br />
del municipio en cuestión, y por lo tanto no visibiliza adecuadamente las dimensiones<br />
del proceso de destierro. De esta manera las políticas de prevención y<br />
atención no se concentran en las situaciones más graves de acuerdo con las<br />
tasas de expulsión.<br />
Es relevante considerar que en muchos casos los municipios son escenario<br />
simultáneo y en otros escalonado de eventos de expulsión y recepción de población.<br />
Por este motivo las tablas y mapas presentados en esta sección del documento<br />
muestran cómo algunos lugares de recepción son también lugares de<br />
expulsión, lo que a su vez demuestra la intensificación del conflicto en estas<br />
zonas.<br />
32<br />
Tabla 2
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Municipios expulsores y receptores:<br />
un análisis desde las cifras gubernamentales<br />
A continuación se presentan algunas cifras basadas en los datos del SUR,<br />
con el propósito de identificar las localidades del país que han recibido el<br />
mayor impacto del desplazamiento forzado entre 1995 y 2005.<br />
Principales municipios afectados por la expulsión de población<br />
Gráfico 4<br />
33
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
La <strong>info</strong>rmación consignada en el Gráfico 4 da cuenta del incremento del<br />
número de municipios afectados por la expulsión de población entre 1995 y<br />
2005. De manera resumida, en este gráfico es posible colegir el crecimiento del<br />
número de municipios expulsores en el período de análisis, situación que alcanza<br />
su punto más crítico entre 2002 y 2005, especialmente en 2002 donde cerca<br />
del 87% de los municipios del país, 982 de 1119, fueron escenario de la expulsión<br />
de segmentos significativos de su población.<br />
Así es posible evidenciar cómo la reducción en el número de personas expulsadas<br />
en los dos últimos años, no ha significado necesariamente una disminución<br />
del impacto territorial del conflicto armado por medio de las estrategias de<br />
expulsión. La tendencia en el impacto del desplazamiento en los ámbitos locales<br />
entre 2002 y 2005 permanece sobre la línea de los 900 municipios de los<br />
cuales se expulsa población.<br />
El total de personas incluidas en el Sistema Único de Registro a noviembre<br />
30 de 2005 era de 1.772.662 personas, correspondiente a 386.106 hogares.<br />
A partir de los datos del SUR se elaboró el listado que contiene los cincuenta<br />
municipios más afectados por la expulsión de población (Tabla 3).<br />
34
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Tabla 3<br />
35
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
En el periodo 1995-2005 los casos más graves de expulsión de población se<br />
presentan entre los años 2000 y 2002, que además corresponden a los años de<br />
mayor intensidad de la confrontación armada y, a su vez, a los registros de mayor<br />
expulsión de población en la historia reciente de la migración forzada en el país.<br />
A partir de esta <strong>info</strong>rmación Antioquia presenta 18 municipios expulsores<br />
dentro de los primeros 50 del país y 6 dentro de los primeros 10. Los casos más<br />
relevantes corresponden a Peque con la expulsión de aproximadamente el 77%<br />
de su población en 2001, Buriticá, Yondó, Alejandría, Cocorná y San Francisco,<br />
con porcentajes de expulsión en el rango comprendido entre el 45% y el 48% de<br />
su población.<br />
Los siguientes casos de mayor impacto ocurrieron en Chámeza (Casanare),<br />
Bojayá (Chocó) y Colosó (Sucre) con la expulsión de cerca del 59%, 57% y 56%<br />
de la población, respectivamente. El caso más conocido por la opinión pública<br />
corresponde a Bojayá en donde murieron 119 personas a causa del lanzamiento<br />
de un cilindro bomba que explotó en el interior de la iglesia de la cabecera<br />
municipal de Bellavista, en la cual se intentaba refugiar la población civil en<br />
medio de los combates entre guerrillas y grupos <strong>para</strong>militares, que se disputaban<br />
al control del río Atrato y sus afluentes.<br />
Los departamentos de Sucre, Chocó, Bolívar, Norte de Santander y Magdalena<br />
con 7, 6, 5, 3 y 2 municipios dentro de los primeros 50 más afectados por la<br />
expulsión de población, corresponden a zonas de intensa disputa armada. Cauca,<br />
Casanare y Caquetá tienen un municipio cada uno en el listado de los 50 municipios<br />
más afectados por la expulsión de población.<br />
36
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Mapa 1<br />
37
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
38<br />
Mapa 2
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Mapa 3<br />
39
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Principales municipios de llegada de población<br />
Los municipios de llegada de población en situación de desplazamiento<br />
pasan de 506 en 2000 a 799 en 2004, lo cual implica un incremento de cerca del<br />
36% en este guarismo en cinco años. En otras palabras, este es el nivel más alto<br />
de recepción en el período analizado, al 71.4% (799 de 1119) de los municipios<br />
del país arribó población en búsqueda de protección y atención integral.<br />
Esta situación cobra dimensiones críticas en pequeños poblados que en<br />
lapsos muy cortos se ven abocados a prestar asistencia a un gran caudal de<br />
personas que han sido forzadas a abandonar sus lugares de origen. En la gran<br />
mayoría de municipios todavía no existen medidas preventivas puestas en marcha<br />
por medio del diseño de planes de contingencia, que permitan afrontar<br />
desplazamientos masivos o la paulatina llegada de población en situación de<br />
desplazamiento. Los 50 principales municipios receptores del país se identifican<br />
en la Tabla 4.<br />
40<br />
Gráfico 5
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Tabla 4<br />
41
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
42<br />
Mapa 4
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
En términos de los principales municipios que han recibido el mayor impacto<br />
de la llegada de población en situación de desplazamiento, el departamento de<br />
Antioquia presenta algunos de los casos más significativos. En este departamento<br />
se reportaron 14 de los 50 municipios en los que más personas llegaron en<br />
búsqueda de protección y atención integral, con 6 de sus municipios entre los<br />
primeros 10. A Murindó, en 2001, arribó el equivalente al 92% de su población —<br />
es el caso de mayor afectación en el registro de Acción Social entre 1995 y<br />
2005—, el 34% en 2000, y el 14% en 2002. A San Francisco llegó en 2003 un<br />
volumen de población en situación de desplazamiento equivalente al 17.4% de<br />
su población, el 16.8% en 2004, y el 12.2% en el 2000; en esa misma situación<br />
se encontraron San Luis en los años 2001 (24%), 2003 (17%) y 2000 (13.7%), y<br />
Cocorná en los años 2000 y 2001 con el 22.8% y el 11% respectivamente.<br />
El segundo caso más grave de llegada de población entre 1995 y 2005 fue el<br />
de Bojayá, que en 2004 recibió el equivalente al 54.9% de su población, seguido<br />
de Alejandría (Antioquia) con el 46%, en 2001; Betulia (Antioquia) con el 35%, en<br />
2000; el ya reseñado caso de Murindó, en 2000; Convención (Norte de Santander)<br />
con el 29.2%, en 2002; Montecristo (Bolívar) con el 25.4%, en 2000; nuevamente<br />
Bojayá (Chocó) en 2005, con el 24.4%; y los ya mencionados casos de San Luis<br />
y Cocorná (Antioquia) en 2001 y 2000.<br />
Entre 1995 y 2005, los departamentos con mayores tasas de recepción, luego<br />
de Antioquia, son: Bolívar, con 5 municipios entre los primeros 50, con<br />
especial gravedad en el caso de El Carmen de Bolívar con tasas de recepción<br />
del 19.4% y el 10% en 2000 y 2001 respectivamente; Caldas, con 3 municipios<br />
de llegada, que en el caso de Samaná presentó tasas de recepción del 11% y<br />
9%, en 2005 y 2002 respectivamente; Chocó, con 3 municipios, que además<br />
de Bojayá (ya reseñado) incluye los casos de El Carmen y Bahía Solano, que<br />
en 2001 presentaron tasas del 11.4 y el 10% respectivamente; y Sucre que<br />
presentó en 2000 los casos de San Onofre y Guaranda con tasas en su orden<br />
del 18% y el 10%.<br />
Entre tanto, en Cundinamarca se presentaron los casos de Viotá (2003), El<br />
Peñón y La Palma (2002) con guarismos del 16.8%, 14.8% y 12.6% respectivamente.<br />
Los departamentos de Norte de Santander y Magdalena, cuentan en el<br />
listado con dos municipios cada uno, con los casos de Convención y El Tarra,<br />
43
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
con tasas del 29% y el 10% en 2002 y 2001; y Pueblo Viejo y Fundación en el<br />
Magdalena con tasas del 17.9% y del 10% en 2000 y 2001.<br />
El listado antes mencionado lo completan municipios de los departamentos<br />
de Meta, Cesar, Cauca, Córdoba, La Guajira, Putumayo y Risaralda con un municipio<br />
cada uno, con tasas de recepción comprendidas entre los rangos del<br />
17% y el 9% de la población estimada por el DANE.<br />
Una vez más las cifras analizadas guardan concordancia con los estimativos<br />
de CODHES, los registros de Acción Social y las cifras del RUT, que señalan en<br />
los años 2001 y 2002 las cotas más altas de agudización de la expulsión de<br />
población en los últimos 10 años e incluso en los últimos 20 años (según el<br />
Sistema de <strong>info</strong>rmación de CODHES).<br />
En esta lógica, la mayor agudización del conflicto mantiene relación estrecha<br />
con los casos más dramáticos de migración forzada en el país. La presión<br />
sobre la población civil se refleja de manera muy intensa en las sociedades<br />
locales. Aunque no se debe desconocer el impacto acumulado generado por las<br />
dinámicas de desplazamiento forzado en las ciudades medianas y grandes del<br />
país, que terminan siendo el lugar de llegada de muchas de las personas que no<br />
encontraron respuestas adecuadas de protección y atención en la proximidad<br />
de los lugares de los cuales fueron expulsados.<br />
44
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Mapa 5<br />
45
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
46<br />
Mapa 6
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Municipios expulsores y receptores<br />
desde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia<br />
En esta sección del texto se analizan las cifras del Sistema RUT, cuyos objetivos<br />
son analizar las principales tendencias del desplazamiento, identificar zonas<br />
expulsoras, receptoras y de tránsito, caracterizar la población forzada a migrar<br />
(personas y familias), reconocer sus necesidades prioritarias y la oferta<br />
institucional y social, así como conocer los motivos de expulsión y la intención de<br />
permanencia, reubicación o retorno.<br />
Resulta indispensable en los análisis que siguen tomar en cuenta que el<br />
número de encuestas de familias y personas en situación de desplazamiento<br />
incluidas en el RUT, es significativamente menor al acumulado del registro del<br />
SUR de Acción Social. A diciembre 31 de 2005, el Sistema RUT incluye registros<br />
de 306.522 personas, equivalentes a 63.064 hogares. Sin embargo, esta base<br />
de datos permite realizar algunos contrastes con el propósito de identificar tendencias<br />
relacionadas con el impacto territorial y demográfico del desplazamiento<br />
forzado.<br />
En esta sección del análisis com<strong>para</strong>tivo no se incluye la encuesta anual<br />
aplicada por CODHES debido a que su sistema tiene dos componentes: el de<br />
estimación, basado en el monitoreo diario y acumulativo de cifras a través de la<br />
contrastación de diversas fuentes; y el de caracterización sociodemográfica,<br />
basado en diseños estadísticos a partir de la cifra estimada anual. En este caso,<br />
a diferencia de las cifras de CODHES, las del RUT y la del SUR proceden de la<br />
aplicación continua de una encuesta de registro familia por familia.<br />
47
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Principales municipios afectados por la expulsión de población<br />
En el caso de la <strong>info</strong>rmación proveniente del Sistema de Información RUT de<br />
la sección de Movilidad Humana del Secretariado Nacional de Pastoral Social,<br />
el número de municipios que reportaron expulsión de población pasa de 287 en<br />
1995 a 529 en 2005. Sin embargo entre 2001 y 2004 se presentó la serie mayor<br />
de municipios expulsores: 2001 con 596 municipios, 2002 con 644, 2003 con<br />
634 y 2004 con 647.<br />
48<br />
Gráfico 6
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
La última cifra corresponde a cerca del 60% del total de municipios del país.<br />
Los municipios afectados están ubicados en la totalidad de los departamentos<br />
del país, lo que muestra el grado de expansión territorial y poblacional relacionado<br />
con la aplicación de formas de violencia que generaron el desplazamiento<br />
forzado de población.<br />
Según la <strong>info</strong>rmación del Sistema RUT, los municipios más afectados por la<br />
expulsión de población hacen parte de los departamentos de Caquetá con 8<br />
municipios, Antioquia con 6, Bolívar con 5, Chocó y Meta con 4, Guaviare,<br />
Tolima y Sucre con 2, y finalmente Cauca con un municipio. Excepto el caso de<br />
Caquetá, en donde se realizó un exhaustivo estudio de caso por parte del Sistema<br />
RUT en 2004, las cifras de los demás departamentos guardan correspondencia<br />
con las consignadas en el SUR.<br />
49
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
50<br />
Mapa 7
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Mapa 8<br />
51
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
52<br />
Mapa 9
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Principales municipios de llegada de población<br />
Gráfico 7<br />
Según las cifras del Sistema RUT, cuya cobertura geográfica y poblacional<br />
está ligada al trabajo de acompañamiento y asistencia a las comunidades realizado<br />
por las distintas jurisdicciones eclesiásticas, el número de municipios de<br />
llegada se duplicó entre 1995 y 2000 (79 y 145 respectivamente), se incrementó<br />
en 2001 y mantuvo una tendencia por encima de los 150 municipios registrados<br />
en dicho sistema como principalmente receptores.<br />
Una vez más es necesario aclarar que este sistema es dinámico en términos<br />
de captura de <strong>info</strong>rmación puesto que realiza encuestas a familias y personas,<br />
independientemente del año en el cual ocurrió el primer desplazamiento forzado.<br />
Esta situación implica que las cifras anuales se modifican al alza en tanto<br />
que ingresa nueva <strong>info</strong>rmación.<br />
53
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
54<br />
Gráfico 8
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
En el Gráfico 8 es posible identificar una leve tendencia a la reducción del<br />
número de municipios de llegada entre 2004 y 2005. Sin embargo, en los casos<br />
de la <strong>info</strong>rmación de Acción Social y de CODHES los municipios de llegada<br />
permanecen por encima de los 670, es decir cerca del 60% de los municipios<br />
del país.<br />
Las diferencias en el volumen de <strong>info</strong>rmación consignado en cada sistema<br />
corren por cuenta de las distintas coberturas territoriales, la infraestructura<br />
efectiva y los recursos disponibles, en particular considerando que el Sistema<br />
RUT funciona a partir del compromiso que de manera autónoma adquiere<br />
cada jurisdicción eclesiástica respecto de la aplicación de las encuestas base<br />
del sistema.<br />
55
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
56<br />
Tabla 5
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Mapa 10<br />
57
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
58<br />
Mapa 11
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Mapa 12<br />
59
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Tendencias emergentes<br />
Finalmente, en este análisis deben tomarse en cuenta algunos de los factores<br />
que intervienen en la reducción del número de personas que los sistemas de<br />
<strong>info</strong>rmación reportan como desplazadas en los últimos tres años (2002-2005):<br />
* La existencia de comunidades bloqueadas y confinadas, es decir, aquellas<br />
a las cuales: (i) se les impide de manera sistemática el libre acceso a bienes<br />
indispensables <strong>para</strong> la supervivencia, tales como alimentos, medicinas, combustibles,<br />
insumos agrícolas y agua potable; (ii) se les obstruye la posibilidad de<br />
solicitar o recibir ayuda humanitaria; y (iii) se les prohíbe la movilización tendente<br />
a salvaguardar su vida e integridad. Esta estrategia, relativamente reciente, es<br />
sin duda una de las caras menos visibles del conflicto armado interno colombiano.<br />
Comunidades campesinas, afrocolombianas e indígenas han sido sometidas<br />
al confinamiento en sus propios territorios de tal forma que literalmente ya no<br />
pueden desplazarse como medida de protección.<br />
* Los desplazamientos dentro de una misma unidad territorial 7 , que siguen<br />
en muchos casos ignorados y desatendidos, pese a la decisión de la Corte<br />
Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003 que establece la perentoria necesidad<br />
de atención estatal de estos casos.<br />
* El número creciente de colombianos(as) que solicitan asilo en otros países<br />
como consecuencia de persecución política, violaciones masivas de los<br />
derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violencia<br />
generalizada, entre otros factores. Entre 1999 y 2004, más de 90 mil<br />
colombianos(as) han presentado solicitudes de asilo: Ecuador: 28.742 personas;<br />
Estados Unidos: 18.967; Costa Rica: 12.802; Canadá: 10.844, España: 5142;<br />
Reino Unido: 3.631; Venezuela: 1.739; Panamá: 853, y otros países suman 8. 67<br />
personas) 8 .<br />
8 Es decir, los desplazamientos forzados en el interior de un<br />
mismo municipio, ciudad, resguardo o territorio colectivo.<br />
9 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones<br />
Unidas <strong>para</strong> los Refugiados, ACNUR. ”Principales países receptores<br />
de solicitantes de asilo de colombianos. Infografía cifras”.<br />
En: www.acnur.org. Recuperado el 12 de diciembre de 2005.<br />
60
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
* El no reconocimiento gubernamental de casos de desplazamientos por<br />
causa de las fumigaciones de cultivos de uso ilícito. Las solicitudes de inclusión<br />
en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) presentadas por las<br />
personas que se ven forzadas a desplazarse por causa de las fumigaciones no<br />
son consideradas por Acción Social, antes, Red de Solidaridad Social.<br />
Pese a los esfuerzos institucionales y sociales el desplazamiento forzado en<br />
Colombia sigue constituyendo una crisis humanitaria crónica y sostenida que<br />
requiere aún de mayor compromiso por parte del Estado colombiano, de la<br />
sociedad y la comunidad internacional.<br />
Mientras no sea posible superar las causas estructurales que generan impunidad,<br />
tan profundas desigualdades y el imperio de agendas de exclusión y<br />
violencia como las que todavía prevalecen, el desplazamiento y sus nefastas<br />
consecuencias seguirán siendo un tema prioritario en el presente y en el inmediato<br />
futuro.<br />
61
Introducción<br />
Capítulo II<br />
Perfil sociodemográfico de la población<br />
en situación de desplazamiento<br />
En este capítulo se hace una caracterización de la población en situación de<br />
desplazamiento incluida en los principales sistemas de <strong>info</strong>rmación existentes<br />
en el país. Se retoman datos del Sistema RUT del Secretariado Nacional de<br />
Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia; de la Consultoría <strong>para</strong><br />
los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES); y de la Agencia<br />
Presidencial <strong>para</strong> la Acción Social y la Cooperación Internacional 1 .<br />
Cada una de estas entidades tiene misiones, mandatos, coberturas geográficas,<br />
temáticas y poblacionales distintas, así como metodologías y programas<br />
en muchos aspectos similares, en otros complementarios y, en algunos casos,<br />
posturas bien diferenciadas. Tomando como base estas consideraciones fueron<br />
seleccionados los datos que mayor consistencia, posibilidad de contrastación<br />
y fuerza analítica aportaran al presente documento.<br />
El Secretariado Nacional de Pastoral Social (SNPS) presta una labor de acompañamiento,<br />
atención y ayuda a la población en situación de desplazamiento por<br />
medio de las parroquias y los centros de Pastoral Social en todo el país. El SNPS,<br />
incluye <strong>info</strong>rmación de población que ha sido desplazada desde 1990 por medio<br />
de una encuesta a las personas y familias que llegan a las jurisdicciones eclesiásticas<br />
y, en otras ocasiones, a personas ubicadas en zonas de asentamiento<br />
en las comunidades donde ejerce su acción pastoral.<br />
1 Antigua Red de Solidaridad Social.
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
CODHES es una organización no gubernamental de derechos humanos que<br />
extiende su acción en diferentes regiones del país, realiza registros periódicos y<br />
ha ido configurando una base de datos de monitoreo sobre la migración forzada<br />
en Colombia.<br />
Acción Social, en tanto entidad del Estado colombiano, se encarga de prestar<br />
atención a la población que realiza la respectiva declaración de su situación<br />
de desplazamiento y que, posteriormente, es admitida en el Sistema Único de<br />
Registro (SUR).<br />
Con base en la <strong>info</strong>rmación facilitada por estas tres entidades se ha elaborado<br />
el diagnóstico que aquí se presenta y que tiene como objetivos:<br />
• Analizar las principales características sociodemográficas y económicas de<br />
las personas y familias que han padecido el desplazamiento forzado en Colombia<br />
en los últimos 10 años.<br />
• Identificar las regiones de expulsión y recepción, así como los actores del<br />
desplazamiento.<br />
64<br />
• Construir la tipología del desplazamiento forzado.<br />
• Aportar <strong>info</strong>rmación sobre la tenencia y tipo de bienes abandonados por la<br />
población afectada en sus lugares de origen.<br />
• Presentar un inventario de necesidades, ayudas recibidas y entidades que<br />
han prestado atención.<br />
Grupos poblacionales y fuentes de <strong>info</strong>rmación<br />
Las fuentes en que se basa este análisis son las siguientes:<br />
• Sistema RUT. La <strong>info</strong>rmación que aquí se considera abarca el período<br />
comprendido entre 1990 y diciembre de 2004. Cabe precisar que a diciembre de<br />
2005 este sistema tiene registradas 63.064 familias <strong>para</strong> un total de 306.522<br />
personas.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
• La encuesta de hogares en situación de desplazamiento realizada y<br />
sistematizada por CODHES en 2003. Es preciso aclarar que se retoma esta<br />
encuesta en razón a la cobertura nacional y la fiabilidad de la <strong>info</strong>rmación allí<br />
consignada.<br />
• La Agencia Presidencial <strong>para</strong> la Acción Social y la Cooperación Internacional,<br />
que cuenta con los siguientes instrumentos de registro:<br />
• Ficha de <strong>info</strong>rmación de familias desplazadas<br />
• Formato Único de Declaración<br />
• Formulario Único de Declaración: <strong>info</strong>rmación complementaria<br />
Tabla 6<br />
Total de personas, familias y períodos de recolección según fuente<br />
Fuente Total personas Total familias Período<br />
RUT 242.565 49.748 1990-2004<br />
CODHES<br />
Encuesta<br />
– 7.249 1933 2003<br />
SUR 1.240.592 282.990 Registros continuos<br />
Aunque hay <strong>info</strong>rmación básica que se recoge en todos los instrumentos,<br />
como edad y sexo, hay variables de análisis que sólo se registran en una de las<br />
fuentes.<br />
Dada la magnitud de la <strong>info</strong>rmación incluida en las bases de datos y la heterogeneidad<br />
de procesos de recolección, fue necesario establecer algunas correcciones<br />
en el procesamiento y elaboración de los cuadros estadísticos:<br />
• Se excluyeron aquellos registros “sin <strong>info</strong>rmación”.<br />
• Los registros referidos a la edad y al último año de escolaridad aprobado<br />
fueron corregidos o se eliminaron cuando su asig<strong>nación</strong> no era coherente con<br />
los rangos válidos de la variable correspondiente.<br />
65
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• Con fines de com<strong>para</strong>ción se homologaron algunos términos de las variables,<br />
sin afectar el contenido. Por ejemplo: la región del primer desplazamiento<br />
se ha denominado “región de origen”.<br />
Los datos analizados configuran tres segmentos poblacionales distintos que<br />
pueden considerarse universos independientes. Por ello, la com<strong>para</strong>ción se realiza<br />
con base en indicadores de las distintas características. En esta sección del<br />
documento no se abordan análisis sobre el volumen de toda la población desplazada<br />
en Colombia, pues se realizaron en el capítulo anterior.<br />
Características demográficas<br />
Población y familias<br />
Los promedios de personas por hogar varían entre 4.9 en el Sistema RUT, 4.4<br />
en el SUR, y 3.7 de acuerdo con la <strong>info</strong>rmación de CODHES. Estas variaciones<br />
pueden explicarse en razón a las diferencias en la composición demográfica de<br />
las familias, a las formas de desplazamiento que fragmentan los hogares, o a las<br />
distintas metodologías de registro. 2<br />
66<br />
Tabla 7<br />
Total de personas y familias<br />
Fuente Total<br />
personas<br />
Total<br />
familias<br />
2 Para realizar el registro en Acción Social se requiere presentar<br />
el registro civil de todas las personas de la familia que se<br />
desplazaron.<br />
Personas<br />
por familia<br />
RUT 242.565 49.748 4.9<br />
CODHES 7.249 1.933 3.7<br />
SUR 1.240.592 282.990 4.4
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Composición por sexo y ciclo vital<br />
La composición por sexo entre hombres y mujeres es muy similar en las<br />
distintas fuentes. En cada caso representan la mitad de la población en situación<br />
de desplazamiento. Según un análisis del ciclo vital, es posible concluir que<br />
dicha población es extremadamente joven, puesto que cerca del 50% son menores<br />
de 15 años. La media de edad oscila entre 21.8 y 25.2 años. Entre tanto, las<br />
personas mayores registradas en el SUR corresponden al 12%. Con el fin de<br />
tener referentes de com<strong>para</strong>ción se incluyen los datos totales de la población<br />
colombiana.<br />
Tabla 8<br />
Ciclo vital y edad media<br />
Fuente Hombres Mujeres 0 - 14 15 a 64 65 y + Total Edad media<br />
RUT 50.1 49.9 47% 50% 3% 100 21.8<br />
CODHES 50,2 49.8 41% 57% 2% 100 23.0<br />
SUR 49.7 50.3 43% 45% 12% 100 25.2<br />
COLOMBIA 1 47.6 52.4 31% 62% 7 % 100 29.4<br />
Estas características demográficas deben ser tomadas en cuenta al diseñar<br />
y aplicar políticas de prevención y atención, en especial al definir necesidades<br />
específicas y ofrecer servicios sociales diferenciados según los grupos de edad<br />
y género. En términos generales la niñez y las personas jóvenes requieren educación<br />
preescolar y escolar, mientras que los adultos necesitan capacitación<br />
adecuada a los nuevos entornos y fuentes de trabajo. Cada grupo requiere atención<br />
en salud, en especial los niños y niñas, las mujeres en edad reproductiva y<br />
las personas mayores.<br />
1 Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2005.<br />
Bogotá. Noviembre 2005.<br />
67
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Parentesco<br />
En la gran mayoría de los casos las familias desplazadas están conformadas<br />
por jefaturas de hogar, cónyuges e hijos. De la diferencia numérica entre cónyuges<br />
y jefaturas se infiere una presencia de hogares monoparentales, lo cual se<br />
corrobora con las elevadas tasas de jefatura femenina, entre 32% según CODHES,<br />
41% en RUT y 48% en SUR. La tasa nacional es de 32% a la fecha.<br />
Los otros parientes representan entre 10% y 15% de las unidades familiares<br />
en situación de desplazamiento. En este grupo se encuentran hermanos, nietos,<br />
padres, e incluso, personas sin vínculo de parentesco que son asumidas en la<br />
estructura familiar. Las mujeres predominan como cónyuges y como otras parientes,<br />
mientras que en los hijos hay una menor proporción de mujeres.<br />
68<br />
Tabla 9<br />
Familias según parentesco y proporción de mujeres<br />
RUT CODHES SUR<br />
Parentesco % % Mujer % % Mujer % % Mujer<br />
Jefe del Hogar 20.5 40.6 21,1 32.4 22.8 48.3<br />
Cónyuge o compañero/a 12.7 77.6 14,8 84.7 11.1 63.9<br />
Hijos 53.1 47.3 53,3 46.6 51.0 47.9<br />
Otros parientes 13.7 54.3 10.9 51.8 15.1 51.1<br />
TOTAL 100.0 100.0 100.0
Fuente Estado conyugal<br />
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Estado conyugal<br />
Jefe del<br />
Hogar<br />
Cónyuge o<br />
compañero/a<br />
Gráfico 9<br />
Hijos<br />
Otros<br />
parientes<br />
RUT<br />
CODHES<br />
ACCIÓN SOCIAL<br />
La situación de conyugalidad difiere según el sexo: entre las mujeres, el 55%<br />
se encontraba sin compañero al momento de realizar la encuesta, en com<strong>para</strong>ción<br />
con el 6% de hombres sin pareja. Se identificó además una elevada incidencia<br />
de viudez entre las mujeres: ocho veces mayor que la población de hombres<br />
viudos. En este análisis es preciso tener en cuenta que los hombres son las<br />
principales víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violaciones<br />
a los derechos humanos (homicidios, desapariciones forzadas y<br />
masacres, entre otras).<br />
Situación de conyugalidad<br />
Tabla 10<br />
Sexo Unido(a) Casado (a) Viudo(a) Se<strong>para</strong>do(a) Soltero(a) TOTAL<br />
RUT<br />
Mujeres 33 15 16 14 22 100<br />
Hombres 30 64 2 3 1 100<br />
CODHES<br />
Mujeres 36 21 8 7 28 100<br />
Hombres 37 22 1 2 38 100<br />
69
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Alrededor de una tercera parte de hombres y mujeres está en unión libre, los<br />
solteros representan entre 22% a 38%, según la fuente. Los hombres en unión<br />
legal o consensual son el 94% en el RUT y 59% según CODHES. Las mujeres que<br />
conforman uniones libres son 45% y 47% respectivamente en las dos fuentes.<br />
Trayectorias y tipos de desplazamiento<br />
Departamento, región de origen y de residencia actual<br />
El sitio de destino constituye la residencia actual, entendiendo por “actual” el<br />
lugar en donde fue obtenida la <strong>info</strong>rmación al momento de la aplicación de las<br />
encuestas. La <strong>info</strong>rmación presentada en este apartado del documento aborda<br />
una perspectiva de análisis regional, de tal forma que sirve de contraste del<br />
enfoque del impacto diferenciado abordado en el capítulo inicial.<br />
70<br />
Gráfico 10
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Tabla 11<br />
Departamento de origen de la población en situación de desplazamiento<br />
Departamento de Origen RUT CODHES SUR<br />
No. % No. % No. %<br />
Antioquia 5.499 11,1 111 5,7 194.762 15.7<br />
Atlântico 49 0,1 23 1,2 1.952 0,2<br />
Bogotá, D.C. 34 0.0 282 14,6 712 0,1<br />
Bolívar 6.351 12,8 36 1,9 132.413 10,7<br />
Boyacá 156 0,3 29 1,5 5.587 0,5<br />
Caldas 939 1,9 46 2,4 19.191 1,6<br />
Caquetá 5.019 10,1 37 1,9 69.396 5,6<br />
Cauca 684 1,4 93 4,8 11.476 0,9<br />
Cesar 2.843 5,7 76 3,9 32.844 2,7<br />
Córdoba 1.436 2,9 15 0,8 84.778 6,8<br />
Cundinamarca 674 1,4 128 6,6 26.374 2,1<br />
Chocó 2.565 5,2 79 4,1 57.410 4,6<br />
Huila 889 1,8 69 3,6 18.366 1,5<br />
La Guajira 146 0,3 16 0,8 19.729 1,6<br />
Magdalena 1.040 2,1 105 5,4 79.300 6,4<br />
Meta 2.853 5,8 56 2,9 41.298 3,3<br />
Nariño 2.543 5,1 56 2,9 25.061 2,0<br />
Norte Santander 1292 2,6 90 4,7 48.440 3,9<br />
Quindío 98 0,2 31 1,6 61.385 5,0<br />
Risaralda 272 0,5 28 1,4 2.337 0,2<br />
Santander 919 1,9 29 1,5 8.934 0,7<br />
Sucre 1.143 2,3 56 2,9 64.295 5,2<br />
Tolima 3.489 7 106 5,5 36.445 2,9<br />
Valle del Cauca 2.777 5,6 43 2,2 34.820 2,8<br />
Arauca 302 0,6 53 2,7 16.140 1,3<br />
Casanare 305 0,6 32 1,7 11.476 0.9<br />
Putumayo 2.849 5,7 99 5,1 61.385 5,0<br />
Amazonas 19 0 2 0,1 323 0.01<br />
Guainía 25 0,1 867 0.02<br />
Guaviare 1.874 3,8 99 5,1 17.172 1.4<br />
Vaupés 85 0,2 1 0,1 1.584 0.1<br />
Vichada 161 0.3 7 0,4 2.716 0,2<br />
Fronteras 7 0,0 5 5<br />
Sin Información 20.448 1.7<br />
TOTAL 49.586 100.0 1.933 100 1.240.592 100.0<br />
Nota: En el Sistema RUT y<br />
en el Sistema de CODHES<br />
el total corresponde a familias;<br />
en el SUR el total es de<br />
personas.<br />
71
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
En la Tabla 12 se puede observar la clasificación de departamentos según el<br />
rango de expulsión de población.<br />
Puede concluirse que prácticamente ningún departamento del país escapa<br />
a la acción de la violencia sobre la población civil. No obstante, un grupo de<br />
departamentos —en los rangos medio y alto— concentra el 50% de la población<br />
desplazada. En todas las fuentes, pese a las diferencias metodológicas, aparecen<br />
Bolívar, Antioquia, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle,<br />
Chocó, Nariño y Guaviare como departamentos más expulsores.<br />
En la Tabla 13 se registra el movimiento poblacional de acuerdo con los<br />
departamentos de llegada (receptores). 3<br />
72<br />
Tabla 12<br />
Departamentos expulsores según nivel y rango de expulsión<br />
Nivel de<br />
expulsión<br />
Rango RUT CODHES SUR<br />
ALTO 10% y Bolívar, Antioquia,<br />
Bogotá Antioquia, Bolívar<br />
más Caquetá<br />
5% a Tolima, Meta, Antioquia, Tolima, César, Magdalena,<br />
MEDIO 9.9% Putumayo, Cesar, Magdalena, Caquetá, Sucre,<br />
Valle, Chocó y Nariño Putumayo, Guaviare Putumayo<br />
BAJO Menor Los demás<br />
Los demás<br />
Los demás<br />
a 5% departamentos departamentos departamentos<br />
3 Cabe anotar que esta categoría varía según la fuente: en<br />
CODHES se tomó el lugar donde se hizo la encuesta; en RUT<br />
está la <strong>info</strong>rmación de “residencia actual”; y en el SUR es el<br />
departamento receptor.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
ENCUESTA<br />
Tabla 13<br />
Departamento de llegada<br />
RUT % CODHES % SUR %<br />
Antioquia 3.356 6,7 89 5,0 155.143 12.5<br />
Atlântico 1.140 2,3 22 1,2 64.519 5.2<br />
Bogota, D.C. 3.346 6,7 280 15,8 95.543 7.7<br />
Bolívar 7.600 15,3 28 1,6 89.361 7.2<br />
Boyacá 189 0,4 29 1,6 6.586 0.5<br />
Caldas 1.067 2,1 44 2,5 10.235 0.8<br />
Caquetá 3.810 7,7 32 1,8 40.164 3.2<br />
Cauca 43 0,1 84 4,7 20.214 1.6<br />
César 2.673 5,4 72 4,1 63.985 5.2<br />
Córdoba 1.422 2,9 14 0,8 54.704 4.4<br />
Cundinamarca 858 1,7 127 7,2 29.641 2.4<br />
Chocó 1.872 3,8 75 4,2 34.585 2.4<br />
Huila 1.814 3,6 64 3,6 27.697 2.2<br />
La Guajira 13 0,0 14 0,8 25.019 2.0<br />
Magdalena 237 0,5 101 5,7 60.000 4.8<br />
Meta 3.472 7,0 47 2,6 38.572 3.1<br />
Nariño 4.756 9,6 53 3,0 37.212 3.0<br />
N Santander 1.168 2,3 81 4,6 39.844 3.2<br />
Quindío 219 0,4 29 1,6 10.298 0.8<br />
Risaralda 1.011 2,0 27 1,5 21.001 1.7<br />
Santander 864 1,7 23 1,3 56.032 4.5<br />
Sucre 988 2,0 54 3,0 92.372 7.4<br />
Tolima 2.770 5,6 90 5,1 29.679 2.4<br />
Valle del Cauca 3.114 6,3 38 2,1 64.910 5.2<br />
Arauca 70 0,1 49 2,8 7.814 0.6<br />
Casanare 133 0,3 30 1,7 7.976 0.6<br />
Putumayo 52 0,1 92 5,2 31.617 2.5<br />
Amazonas 67 0,1 2 0,1 476 0.0<br />
Guainía 17 0,0 986 0.1<br />
Guaviare 1.424 2,9 79 4,4 8.396 0.7<br />
San Andrés 27 0.0<br />
Vaupés 2 0,0 948 0.1<br />
Vichada 13 0,0 7 0,4 1.157 0.1<br />
Sin <strong>info</strong>rmación 13.875 1.1<br />
TOTAL 49.586 100.0 1.776 100.0 1.240.588 100.0<br />
73
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
En la Tabla 14 se ordenan los departamentos según la proporción de población<br />
que reciben.<br />
74<br />
Fuente CODHES<br />
Tabla 14<br />
Departamentos según nivel de recepción<br />
Nivel de<br />
recepción Rango RUT<br />
CODHES SUR<br />
ALTO 10% y más Bolívar Bogotá Antioquia<br />
MEDIO 5% a 9.9% Antioquia, Bogotá,<br />
Caquetá, Meta,<br />
Nariño, Tolima, Valle<br />
BAJO Menor a<br />
5%<br />
Los demás<br />
departamentos<br />
Antioquia,<br />
Cundinamarca,<br />
Magdalena,<br />
Tolima,<br />
Putumayo<br />
Los demás<br />
departamentos<br />
Atlántico, Bogotá,<br />
Bolívar, César,<br />
Sucre, Valle<br />
Los demás<br />
departamentos<br />
Es posible inferir que los departamentos expulsores en general son a su vez<br />
receptores, pues la gran mayoría de las personas en situación de desplazamiento<br />
se movilizan a municipios cercanos en el mismo departamento de origen tal<br />
como se evidenció en Capítulo I, en algunas ocasiones a departamentos vecinos,<br />
y en algunos casos a zonas alejadas del lugar de expulsión. Los departamentos<br />
con mayor nivel de recepción son Bolívar, Bogotá y Antioquia en primer<br />
lugar; en un segundo grupo se encuentran los departamentos de la Costa Atlántica,<br />
Caquetá, Tolima y Valle del Cauca. No obstante, al menos una cuarta parte<br />
de las personas se desplaza a distancias mayores, como se presenta en la misma<br />
tabla. De acuerdo con los datos del Sistema RUT, la población que permanece<br />
en la región de expulsión se encuentra en la región Caribe (85%), en la<br />
Pacífica, la Central y Oriental (70%).<br />
Para efectos del análisis se asumieron regiones con agrupaciones departamentales<br />
consignadas en la Tabla 15.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Fuente CODHES<br />
Tabla 15<br />
Regiones según departamentos que las conforman<br />
Región Departamentos que la conforman<br />
Caribe Atlántico Guajira, Magdalena, Cesar, Bolivar, Sucre y Córdoba<br />
Pacífica Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño<br />
Andina Huila, Tolima, Cundinamarca, Boyacá, Caldas, Quindío, Risaralda, Antioquia,<br />
Santander y Norte de Santander<br />
Bogotá,dc<br />
Orinoquia Meta, Arauca, Casanare y Vichada<br />
Amazonia Putumayo, Caquetá, Guaviare, Vaupés, Guainía, Amazonas<br />
Tabla 16<br />
Región de origen (expulsión) según región de residencia actual.<br />
Región Región de residencia actual<br />
Origen Atlántico Pacífico Central Oriental Bogotá Orinoquía Amazonía TOTAL<br />
Atlántico 74 0 2 9 14 0 0 100<br />
Pacífico 1 69 15 0 9 0 5 100<br />
Central 4 3 59 9 23 1 1 100<br />
Oriental 3 0 2 68 24 2 0 100<br />
Las mayores movilizaciones fuera de la región se identifican en la Pacífica y<br />
en la Central. A Bogotá llega entre un 10% y 25% del total de desplazados de<br />
todas las regiones.<br />
75
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Tipos de desplazamiento<br />
Predomina el desplazamiento de toda la familia en la casi totalidad de los<br />
casos (75% según CODHES y 90% en el SUR). Este patrón se conserva en las<br />
regiones con algunas variantes: en las regiones Central, Oriental y Pacífica, entre<br />
el 12% y el 22% de los casos prevalecen los desplazamientos unifamiliares; en la<br />
región Pacífica hay mayor incidencia de desplazamientos masivos.<br />
En relación con el número de desplazamientos a los que han sido sometidas<br />
las personas y familias encuestadas existe concordancia en los datos consignados<br />
tanto en CODHES como en el Sistema RUT: el 92% ha sido desplazado una<br />
vez, el 7% dos veces y el 1% ha sufrido tres o más desplazamientos.<br />
Presuntos autores de desplazamientos forzados<br />
En el contexto nacional, las diversas guerrillas aparecen como el principal<br />
autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del total de actores<br />
76<br />
Tabla 17<br />
Tipo de desplazamiento por región de origen (expulsión)<br />
TIPO DE DESPLAZAMIENTO<br />
Región<br />
De origen Individual Familiar Grupo /masivo Totales<br />
CODHES SUR CODHES SUR CODHES SUR CODHES SUR<br />
Atlántica 3,0 75,0 92,5 25,0 4,5 100,0 100,0<br />
Bogotá 3,2 96,8 100,0<br />
Central 22,2 2,9 77,8 88,0 9,0 100,0 100,0<br />
Oriental 16,7 2,9 83,3 96,6 8,1 99,5<br />
Pacífica 12,5 2,5 87,5 82,0 15,5 100,0 100,0<br />
Amazonía 2,6 50,0 94,0 50,0 3,5 100,0 100,0<br />
Orinoquía 4,0 85,7 93,3 14,3 2,7 100,0 100,0<br />
Otras 3,0 93,5 3,4 100,0<br />
TOTAL 8.2 2.9 75.3 90.1 16.4 7.0 100.0
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última cifra al tomar en cuenta<br />
la <strong>info</strong>rmación proveniente de la encuesta de 2003, que no necesariamente<br />
refleja la tendencia de la década. La proporción atribuida a las autodefensas<br />
varía según la fuente, siendo mayor su actuación en la población incluida en el<br />
sistema de <strong>info</strong>rmación de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado<br />
1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza pública<br />
es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES); otros actores<br />
en el Sistema RUT son descritos como “grupos armados no identificados” (15.5%)<br />
o como desconocidos (10%), razón por la cual la respuesta de la jefatura de<br />
hogar es clasificada como “no sabe o no responde”. Estas cifras reiteran la<br />
necesidad de ampliar la comprensión del desplazamiento forzado, no sólo entendido<br />
a partir de las hipótesis relacionadas con el desarrollo del conflicto armado<br />
interno; sino que además se requiere analizar la presencia de otras violencias<br />
y móviles ligados a procesos de destierro, despojo, control poblacional,<br />
territorial y de recursos, que no se pueden agotar solamente en el campo explicativo<br />
de la guerra.<br />
Tabla 18<br />
Presuntos responsables del desplazamiento forzado según región de procedencia<br />
Región de Origen AUC Guerrillas Fuerza Pública Otros o NS/NR<br />
RUT CODHES RUT CODHES RUT CODHES RUT CODHES<br />
Atlántico 31 30 12 16 22 8 43 33<br />
Pacífico 23 10 18 19 22 45 9 22<br />
Central 22 19 26 24 11 14 19 22<br />
Oriental 8 17 5 9 5 7 7 7<br />
Bogotá 0 0 0 0 7 0<br />
Orinoquía 6 15 8 7 10 11 13 11<br />
Amazonas 10 9 31 25 30 15 1 4<br />
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100<br />
No. 13.570 910 21.364 1.146 548 106 14.266 27<br />
TOTAL 27.2 41.6 42.9 52.3 1.1 4.8 28.7 1.2<br />
77
1<br />
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Bienes abandonados<br />
La <strong>info</strong>rmación sobre bienes abandonados tiene un porcentaje de omisión<br />
del 30% en la base de datos de CODHES. Del 70% de las familias que han dado<br />
<strong>info</strong>rmación sobre este aspecto, dos terceras partes dejaron abandonada una<br />
finca o una parcela con casa; el 20% dejó abandonada su vivienda, y el 3.9% una<br />
finca sin casa. En las regiones se conserva esta tendencia, aunque en la<br />
Orinoquía y en la región Atlántica se encuentran los mayores porcentajes de<br />
quienes dejaron abandonada una casa o apartamento; en la región Pacífica, a<br />
su vez, la mayoría de las familias dejó abandonada una parcela con casa.<br />
78<br />
27,2<br />
Paramilitares<br />
RUT<br />
41,6<br />
Paramilitares<br />
CODHES<br />
Guerrillas RUT<br />
Gráfico 11<br />
Presuntos autores del desplazamiento<br />
42,9<br />
52,3<br />
Guerrillas<br />
CODHES<br />
1,1<br />
Fuerza Pública<br />
RUT<br />
4,8<br />
Fuerza Pública<br />
CODHES<br />
28,7<br />
1,2<br />
Otros o NS/NR Otros o NS/NR<br />
RUT CODHES<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
60<br />
50<br />
40
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Región de<br />
origen<br />
Fuente CODHES<br />
Tabla 19<br />
En los datos del RUT (Tabla 19) se consigna <strong>info</strong>rmación sobre tierras abandonadas,<br />
pero no se abarcan elementos de la categoría más general de bienes<br />
abandonados. Con excepción de las familias que residían en Bogotá y en las<br />
regiones de frontera, entre el 30% y el 67% dejaron tierras al tener que desplazarse.<br />
Tabla 20<br />
Proporción de familias con tierras abandonadas<br />
Región de origen %<br />
Atlántica 39,8<br />
Pacífica 67,3<br />
Central 51,4<br />
Orinoquía 33,2<br />
Amazonía 47,9<br />
Bogotá 8,8<br />
Oriental 44,5<br />
Fronteras 3,1<br />
TOTAL 48,4<br />
TOTAL FAMILIAS 49.748<br />
Fuente: RUT<br />
Bienes abandonados en el desplazamiento<br />
Tipo de bien abandonado<br />
Finca o<br />
parcela<br />
con casa<br />
%<br />
Finca o<br />
parcela<br />
sin casa<br />
%<br />
Casa o<br />
apartamento<br />
%<br />
TOTAL<br />
Atlántico 182 68 16 6 69 26 267<br />
Pacífico 196 85 6 3 29 13 231<br />
Central 206 74 13 5 59 21 278<br />
Oriental 119 73 8 5 36 22 163<br />
Orinoquía 91 62 2 1 53 36 146<br />
Amazonas 220 76 9 3 62 21 291<br />
TOTAL 1.014 54 309 1.377<br />
% 73.6 3.9 22.4 100.0<br />
79
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Perfil socioeconómico<br />
Educación<br />
La <strong>info</strong>rmación sobre educación se ha dividido en asistencia escolar de la<br />
población infanto-juvenil, y escolarización alcanzada por las personas mayores<br />
de 5 años.<br />
Asistencia escolar<br />
Se dispone de <strong>info</strong>rmación sobre asistencia escolar en el lugar de origen y en<br />
el sitio de residencia actual, tal como se presenta en las tablas siguientes.<br />
En primer lugar, se muestra la asistencia escolar de niños y jóvenes, antes y<br />
después del desplazamiento.<br />
80<br />
Tabla 21<br />
Tasas de asistencia escolar antes y después del desplazamiento<br />
Edad<br />
CODHES RUT SUR<br />
Antes Ahora Antes Ahora Antes Ahora<br />
0 a 4 2.6 5.4 4.3 0.6 0,3 0,2<br />
5 a 7 32.3 41.8 24.0 19.4 4,7 2,7<br />
8 a12 74.5 64.9 43.3 34.5 9,1 4,5<br />
13 a 17 70.5 55.4 41.0 26.7 8,0 3,5<br />
18 a 22 24.9 10.2 22.1 9.2 3,0 0,8<br />
23 y + 9.2 2.4 4,9 2,3<br />
TOTAL 44.3 37.9 20.4 12.6 2.1 1.1
0<br />
5<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
5 a 7 8 a 12 13 a 17 18 a 22<br />
Gráfico 12<br />
Tasas de asistencia escolar según CODHES<br />
5 a 7 8 a 12 13 a 17 18 a 22<br />
Gráfico 13<br />
Tasas de asistencia escolar según RUT<br />
Antes<br />
Después<br />
Antes<br />
Después<br />
81
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
La tendencia general indica una gran disminución de los niveles de asistencia<br />
escolar, en especial en los adolescentes. Es necesario anotar que el porcentaje<br />
de omisión en esta variable en el SUR es muy alta, y las tasas obtenidas no<br />
reflejan la cobertura escolar en los niños de estas familias.<br />
De acuerdo con CODHES, la cobertura escolar antes del desplazamiento<br />
estaba en 3% en el grupo de 5 a 7 años, ascendía a 75% en la franja de 8 a 12<br />
años, que corresponde con la básica primaria en las zonas rurales, y en el grupo<br />
de 13 a 17 años asistían el 70% de los niños. En la situación actual han aumentado<br />
las tasas de asistencia <strong>para</strong> las edades de 0 a 4 años, que siguen siendo<br />
apenas de 5%, y <strong>para</strong> los de 5 a 6 años aumenta en 9.5 puntos porcentuales.<br />
A nivel agregado, la tasa de asistencia escolar disminuye de 44% a 38%. Los<br />
datos del Sistema RUT muestran coberturas en general más bajas en las edades<br />
de 5 a 17 años, pero igualmente señalan una tendencia a la disminución en<br />
la asistencia escolar de los hijos de familias en situación de desplazamiento. La<br />
reducción en la tasa de asistencia escolar obedece a diversos factores, entre los<br />
cuales cabe destacar: la falta de cupos, las dificultades de sostenimiento por los<br />
costos de pensiones, útiles y uniformes —pese a las decisiones de la Corte<br />
Constitucional respecto de la gratuidad de estas erogaciones—, así como los<br />
referidos a transporte y alimentación. Influyen además la discrimi<strong>nación</strong> en contra<br />
de la población en situación de desplazamiento, la extra-edad, los casos de<br />
deserción escolar debido a dificultades de integración a los nuevos entornos y el<br />
trabajo infantil como estrategia de afrontamiento de las necesidades de sostenimiento<br />
de las familias.<br />
Nivel educativo<br />
La escolarización de la población en situación de desplazamiento es una<br />
síntesis, tanto de las oportunidades que tiene a su alcance los segmentos infantojuveniles<br />
y adultos en sus zonas de origen, como del acceso que han podido<br />
tener las niñas, niños y jóvenes en las zonas de llegada.<br />
82
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Tabla 22<br />
(1) Incluye: educación técnica, superior y postgrado NS/NR= No sabe/No responde<br />
Esta variable presenta un altísimo grado de omisión del 83.3%, en los registros<br />
del SUR y de 30% en el Sistema RUT. Los perfiles educativos obtenidos<br />
evidencian las siguientes características: alrededor de la mitad de las personas<br />
apenas ha cursado algunos estudios primarios, y entre 13% y 21% ha llegado a<br />
secundaria. La proporción con estudios superiores es del 1.0%, aunque se encontraron<br />
algunos casos excepcionales de personas con estudios de postgrado<br />
(197 personas en el Sistema SUR).<br />
Nivel educativo de la población de 5 años y más<br />
Nivel Educativo Alcanzado<br />
Fuente Ninguno Preescolar Primaria Secundaria Superior<br />
En el otro extremo, entre una décima y una cuarta parte no ha cursado estu-<br />
N ° NS/NR Total<br />
dios formales, y muy probablemente (1) muchas de estas personas son analfabetas,<br />
lo cual muestra una tasa muy elevada si se com<strong>para</strong> con la tasa nacional que es<br />
del 8% en promedio, y del 12% en las zonas rurales.<br />
SUR 23.3 2.7 52.2 20.6 1.2 207.157 83.3 100.0<br />
CODHES 25.9 2.6 49.6 21.0 0.7 9.182 100..0<br />
RUT 11.4 2.8 41.0 13.8 1.0 242.565 30.0 100.0<br />
Es pertinente hacer una precisión frente a este perfil educativo. Tal como se<br />
presentó en el análisis de la estructura demográfica, éstas son poblaciones muy<br />
jóvenes, que además de los múltiples efectos generados por el proceso de desplazamiento<br />
forzado, no han podido culminar el ciclo educativo, debido al hecho<br />
de haber superado los rangos de edad que en condiciones de normalidad permiten<br />
adelantar estudios formales. Otro factor por considerar son las bajas coberturas<br />
educativas en zonas rurales de las que procede la mayoría de la población<br />
en situación de desplazamiento.<br />
83
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Salud<br />
La <strong>info</strong>rmación básica disponible con la cual se pudo lograr una aproximación<br />
a los niveles de salud de la población desplazada hace referencia a la<br />
incidencia de discapacidades, al embarazo en las mujeres de estos grupos, y a<br />
la afiliación al sistema de protección y seguridad social.<br />
Discapacidad<br />
En los registros de todas las entidades consultadas se consigna <strong>info</strong>rmación<br />
sobre la incidencia de discapacidades físicas y/o mentales en los integrantes de<br />
las familias desplazadas. En esta variable también se encuentra un nivel muy<br />
alto de omisión.<br />
84<br />
Tabla 23<br />
Personas con discapacidad<br />
Discapacidad CODHES SUR RUT<br />
No. % No. % No. %<br />
Ninguna 8.875 64 482.151 64.1<br />
Con discapacidad<br />
Ceguera 66 31 571 9.2 1.048 19.9<br />
Sordera/mudez 40 19 582 9.4 1.014 11.0<br />
Mental 18 8 642 10.4 885 9.5<br />
Parálisis total 4 2<br />
Motora superior 26 12 241 3.9 531 5.7<br />
Motora inferior 41 19 478 7.7 615 6.6<br />
Enfermedad Terminal 17 8 3.686 59.5<br />
Otra 4.384 47.3<br />
Total 212 100 6.200 9.277<br />
NS/NR 95 752.241 233.288 96.2<br />
Total 9.182 1.240.592 242.565
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Las personas que reportan alguna forma de discapacidad son en total 10.796,<br />
de las cuales, 1.685 son ciegas, 1.636 sordomudas, 1.535 tienen problemas<br />
mentales, 802 sufren alguna forma de parálisis, y 3.693 presentan una enfermedad<br />
terminal. Si bien puede suponerse en algunos casos la posibilidad de un<br />
doble registro, de todas maneras hay un grupo de una magnitud considerable<br />
que requeriría atención adicional a la cobertura de salud de la población no<br />
discapacitada.<br />
El cuestionario base de la encuesta del Sistema RUT indaga sobre morbilidad<br />
durante el desplazamiento. Una tercera parte (37%) de las personas, sin diferencia<br />
entre hombres y mujeres, manifestaron haberse sentido enfermas en el momento<br />
de la entrevista o durante el desplazamiento.<br />
Fecundidad<br />
Se reportan 209 niñas de 13 a 15 años que tuvieron hijos (RUT), y 728 madres<br />
en las edades de 15 a 19 años (RUT y CODHES), lo que significa que casi mil<br />
niñas y jóvenes tienen la responsabilidad de un hijo o una hija.<br />
Tabla 24<br />
Tasas de fecundidad por edad de las mujeres<br />
Edad Tasas de fecundidad por mil mujeres<br />
RUT CODHES<br />
13 a 15 12.27<br />
15 a 19 51.30 31,93<br />
20 a 24 92,25<br />
25 a 29<br />
80.92* 51,72<br />
30 a 34 31,20<br />
35 a 39<br />
54.53* 18,00<br />
40 a 44 7,91<br />
45 a 49<br />
20.84* 14,29<br />
TOTAL NACIMIENTOS 3.472 185<br />
* Tasas de mujeres de 20 a 29, 30 a 39 y 40 a 49 años.<br />
85
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Afiliación al sistema de salud<br />
Las condiciones de desprotección respecto de los servicios de salud afectan<br />
a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54% según CODHES. En el caso del<br />
SUR se encuentra una omisión de la <strong>info</strong>rmación del 85%.<br />
La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía en un rango<br />
comprendido entre el 17% y 2%, hecho que se relaciona con la situación de<br />
inestabilidad laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total de<br />
personas con <strong>info</strong>rmación sobre esta variable, está cubierta por el régimen<br />
subsidiado. En las familias incluidas en el Sistema de CODHES un 6% de sus<br />
integrantes se reportan con una afiliación “especial” o como “vinculados”.<br />
86<br />
Tabla 25<br />
Afiliación a régimen de salud<br />
Régimen de salud SUR CODHES<br />
No. % No. %<br />
Régimen contributivo 30.872 17,2 175 2.0<br />
Régimen subsidiado 63.688 35,6 3.445 37.5<br />
Especial / vinculado 565 6.1<br />
No afiliado 84.421 47,2 4.990 54.4<br />
SUB TOTAL 178.981 100,0 9.175 100.0<br />
No sabe/No responde 1.061.611 85,57<br />
TOTAL 1.419.573 100 9.175
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Actividad, ocupación e ingresos<br />
Actividad<br />
En esta sección se hace referencia a las actividades que realizaban las personas<br />
en edad de trabajar (mayores de 15 años) en su lugar de origen y las que<br />
desempeñan en la residencia actual. Se incluye <strong>info</strong>rmación sobre la ocupación<br />
desempeñada antes y después del desplazamiento, así como sobre el nivel de<br />
ingresos familiares.<br />
Tabla 26<br />
Actividad desempeñada antes y después del desplazamiento<br />
CODHES<br />
RUT<br />
Actividad<br />
Antes % Después % Antes % Después %<br />
Trabajando 3.104 48.1 1.983 30.7 65.052 43.8 60.659 43.0<br />
Buscando trabajo 243 3.8 1.421 22.0 58.727 39.5 61.173 43.4<br />
Estudiando 2.000 31.0 1.721 26.6<br />
Oficios del hogar 897 13.9 1.062 16.4 24.685 16.6 19.245 13.6<br />
Otra/sin actividad 204 3.2 278 4.3<br />
TOTAL 6.448 100.0 6.465 100.0 148.464 100.0 141.077 100.0<br />
Las actividades que desarrollaban las personas en sus lugares de origen se<br />
ven interferidas y modificadas con la situación de desplazamiento y<br />
reasentamiento, como lo muestran los datos del Tabla 26. Los mayores cambios<br />
se encuentran en los registros de CODHES, con una notable reducción de la<br />
proporción de personas que tenían trabajo, que equivale al 36%, pues pasan de<br />
3.104 a 1.983 trabajadores. Entre tanto, la proporción de persona que buscan<br />
trabajo se quintuplica: en el lugar de origen sólo 243 personas se hallaban en<br />
esta condición y en el lugar de asentamiento ha aumentado a 1.421, lo que<br />
significa un incremento de 485%.<br />
87
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Las cifras sobre inasistencia escolar mencionadas en el apartado correspondiente,<br />
se relacionan con el aumento en la cifra de quienes se dedican a<br />
oficios del hogar, que pasan del 14% a 16.4%. Las personas sin actividad definida<br />
también experimentan un leve incremento.<br />
La población incluida en el Sistema RUT conserva la proporción de personas<br />
ocupadas en un 43%, a la vez que se registra un incremento en el desempleo,<br />
que ya era muy alto en el lugar de origen. Por el contrario, las personas en<br />
trabajos del hogar disminuyen su participación del 16.6% al 13.6%.<br />
Ocupación<br />
La <strong>info</strong>rmación respecto de la ocupación laboral de los trabajadores en el<br />
registro de CODHES indica que en su sitio de origen un tercio de esta población<br />
estaba empleada, otro tercio trabajaba de manera independiente, una cuarta<br />
parte se desempeñaba como trabajador familiar sin remuneración, y el 5% como<br />
empleadas domésticas. En la actualidad, según esta fuente, ha aumentado la<br />
proporción de empleados, trabajadores familiares y empleadas domésticas.<br />
88<br />
Tabla 27<br />
Ocupación laboral anterior y actual<br />
CODHES RUT<br />
Posición<br />
Antes Después Antes Después<br />
No. % No. % No. % No. %<br />
Empleado 1.439 33.3 1.263 37.0 817 0,5 1.105 0,8<br />
Cuenta propia 1.495 34.6 736 21.5 8.842 5,9 4.047 2,8<br />
Familiar sin remuneración 991 23.0 1.049 30.7 6.524 4,4 5.212 3,6<br />
Empleada doméstica 216 5.0 344 10.1<br />
Otros 177 4.1 22 0.6 133.417 89,2 135.821 92,9<br />
TOTAL 4.318 100.0 3.414 100.0 149.600 100,0 146.185 100,0
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Ingresos mensuales<br />
La <strong>info</strong>rmación sobre ingresos mensuales sólo está disponible en los datos<br />
de CODHES. La distribución resultante está concentrada en un 90% en los<br />
ingresos entre 0 y $50.000 mensuales en pesos del año 2003 4 , lo cual da un<br />
promedio mensual de $35.013 por persona que <strong>info</strong>rma. Al convertir este monto<br />
en pesos de 2005 se obtiene un promedio de $40.086, y al multiplica éste por<br />
el número de personas del hogar encontrado en la encuesta de CODHES (3.7)<br />
da como resultado un ingreso familiar de $148.318, inferior a medio salario<br />
mínimo legal vigente.<br />
De acuerdo con este nivel de ingresos promedio es posible afirmar que la<br />
gran mayoría de la población en situación de desplazamiento recibe menos de<br />
un dólar por día, lo que significa que se encuentra por debajo de la línea de<br />
pobreza y bordeando la de indigencia.<br />
Fuente CODHES<br />
Tabla 28<br />
Población por rango de ingresos<br />
Ingresos mensuales No. %<br />
De 0 a $50.000 8.244 89.80<br />
50. 001 a100.000 395 4.30<br />
100001 a 150-000 224 2.40<br />
15. 0001 a 200.000 164 1.80<br />
200.001 a 300.000 87 1.00<br />
300.001 a 500.000 59 0.70<br />
500. 001 y más 9 0.01<br />
Total 9.182<br />
Ingreso promedio $35.013<br />
5 Se asignó un valor de ingreso mensual a toda la población,<br />
independiente de su edad y actividad. Por ello, las personas<br />
menores de 18 años, las personas no trabajadoras, y los ancianos,<br />
tienen una asig<strong>nación</strong> de 0 ingresos.<br />
89
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Consumo de alimentos<br />
Dentro de la dieta alimenticia identificada en las respuestas de los desplazados,<br />
prevalecen los cereales, los almidones (papa, plátano y yuca entre los principales),<br />
los granos y la panela, con proporciones entre el 12% y el 13% <strong>para</strong><br />
cada uno de estos subgrupos de alimentos. Las proteínas, las hortalizas y las<br />
frutas tienen un menor consumo, entre 6% y 10%. Al revisar las frecuencias de<br />
consumo se observan los siguientes patrones: la población en situación de desplazamiento<br />
consume diariamente cereales, almidones y panela, y en menor<br />
proporción huevos, granos, hortalizas y lácteos; una vez por semana se adicionan<br />
carnes y frutas; y dentro del consumo más ocasional o mensual, se aumenta<br />
levemente la proporción de carnes, y frutas.<br />
Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos, la dieta<br />
de la población en situación de desplazamiento es inadecuada e insuficiente,<br />
incrementando los niveles de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de estas personas.<br />
90<br />
Fuente CODHES<br />
Tabla 29<br />
Frecuencia y tipo de alimentos consumidos<br />
Frecuencia del consumo<br />
Tipo de Alimento<br />
Diaria Semanal Mensual Total<br />
No. % No. % No. % No. %<br />
Cereales (arroz, maíz, trigo) 1.354 21,9 264 6,7 24 1,4 1.671 13,9<br />
Papa, plátano, yuca 1.100 17,8 446 11,3 43 2,5 1.618 13,4<br />
Leche, derivados lácteos 399 6,5 420 10,6 231 13,5 1.067 8,9<br />
Panela 1.305 21,1 217 5,5 37 2,2 1.586 13,2<br />
Huevos 678 11,0 562 14,2 133 7,7 1.398 11,6<br />
Carnes o pescados 102 1,7 482 12,2 559 32,6 1.157 9,6<br />
Granos (fríjol, garbanzo) 529 8,6 744 18,8 162 9,4 1..462 12,1<br />
Hortalizas y verduras 507 8,2 486 12,3 191 11,1 1.205 10,0<br />
Frutas 156 2,5 299 7,6 326 19,0 791 6,6<br />
Otros alimentos 45 0,7 28 0,7 11 0,6 85 0,7<br />
TOTAL 6.175 100,0 3.948 100,0 1.717 100,0 12.040 100,0
12,1<br />
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
13,2<br />
10<br />
Tenencia y superficie de la tierra<br />
Gráfico 14<br />
Frecuencia de consumo por tipo de alimento<br />
6,6 0,7 13,9<br />
Cereales (arroz, maíz, trigo)<br />
Almidones (papa, plátano y yuca)<br />
21,2<br />
Los datos sobre tenencia de la tierra que aquí se presentan corresponden a<br />
<strong>info</strong>rmación del Sistema RUT. De acuerdo a esta fuente alrededor del 50% de<br />
las familias eran poseedoras de tierra en su lugar de origen, bien sea a través de<br />
propiedad individual (37.1%), propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%).<br />
De la población restante el 19.1% no abandonó tierras, 7.9% eran<br />
arrendatarios(as), 8.2% eran poseedores o ejercían otra forma de tenencia, y los<br />
demás (20.8%) no suministraron <strong>info</strong>rmación. En total, el 58% de las familias<br />
encuestadas tenía una relación con la tierra como elemento central de los sistemas<br />
de sustento familiares. Por esta razón el desplazamiento no sólo tiene<br />
implicaciones relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales,<br />
sino que además genera profundas transformaciones en las formas de vida y<br />
supervivencia de significativos grupos y sectores sociales (comunidades campesinas<br />
mestizas, indígenas y afrocolombianas). Las características culturales y<br />
demográficas de la población en situación de desplazamiento dificultan aún<br />
más su adaptación a entornos urbanos a los que se llega sin bienes, sin medios<br />
de subsistencia y sin raíces.<br />
8,9<br />
13,4<br />
Leche, derivados lacteos<br />
Proteínas (huevos, carnes o pescados)<br />
Panela<br />
Granos (fríjol, garbanzo)<br />
Hortalizas y verduras<br />
Frutas<br />
Otros alimentos<br />
91
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
92<br />
Fuente RUT<br />
Fuente RUT<br />
Tabla 30<br />
Tenencia de la tierra en lugar de origen<br />
Tipo de tenencia No. %<br />
1. Propietario/a 18.465 37.1<br />
2. Arrendatario/a 3.924 7.9<br />
3. Colono/a 1.023 2.1<br />
4. Posesión 2.134 4.3<br />
5. Otra forma 1.945 3.9<br />
6. No dejó tierra 9.493 19.1<br />
7. Propiedad colectiva 2.436 4.9<br />
9. No sabe/ No responde 10.328 20.8<br />
TOTAL 49.748 100<br />
Gráfico 15<br />
Tenencia de la tierra
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
La superficie de la tierra abandonada era inferior a 10 hectáreas en la mitad<br />
de los predios; los de tamaño mediano, entre 10 y 50 hectáreas corresponden al<br />
33.7%; aquellos de 50 y más hectáreas apenas llegan al 16.6%, la mayoría de<br />
éstos con una superficie de entre 50 y 500 hectáreas.<br />
Superficie de la tierra en hectáreas<br />
Hectáreas No. %<br />
1 - 4.9 6.820 33.4<br />
5 - 9.9 3.332 16.3<br />
10 – 19.9 3.237 15.9<br />
20 – 49.9 3.632 17.8<br />
50 – 99.9 1.733 8.5<br />
100 - 499.9 1.417 6.9<br />
500 - 999.9 143 0.7<br />
1000 - 4999.9 61 0.0<br />
5000 y más 16 0.0<br />
Total 20.391 100<br />
Necesidades actuales y entidades que han prestado ayuda<br />
Necesidades<br />
Fuente RUT<br />
Tabla 31<br />
La Tabla 32 ilustra la multiplicidad de necesidades que afrontan las personas<br />
y familias en situación de desplazamiento en los lugares de llegada. Es importante<br />
aclarar que la encuesta de CODHES solicita <strong>info</strong>rmación sobre necesidades<br />
de cada una de las personas que componen el núcleo familiar, mientras que<br />
la encuesta del Sistema RUT recoge la misma <strong>info</strong>rmación respecto de todo el<br />
grupo familiar.<br />
En la población incluida en el Sistema de CODHES, la principal necesidad<br />
identificada es contar con un empleo y/o medios <strong>para</strong> trabajar, con un 31.5%,<br />
93
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina— con un 30.9%.<br />
Esta <strong>info</strong>rmación denota cómo la mayoría de la población en situación de desplazamiento<br />
permanece en condiciones de emergencia, en algunos casos crónica,<br />
lo que refleja que esta población no puede en muchos casos superar la<br />
situación de extrema vulnerabilidad.<br />
En un segundo nivel se encuentran las necesidades relacionadas con la<br />
salud física y mental, y con el suministro de medicamentos, señaladas por el<br />
17.2% de las personas, seguidas por la educación de los hijos e hijas en el<br />
13.6% de los casos.<br />
Entre tanto las familias incluidas en el Sistema RUT mencionan igualmente<br />
la salud y la vivienda como las necesidades más apremiantes, en 85.3% y 83.8%<br />
respectivamente. Tres cuartas partes mencionan la necesidad de acceder a<br />
servicios de educación, y el 55.9% reclama oportunidades de trabajo. Una cuarta<br />
parte demanda asesoría jurídica, y un 64% requiere elementos de aseo y<br />
vestuario. El dinero y el transporte fueron mencionados por el 45% de las jefaturas<br />
familiares.<br />
94<br />
Necesidad identificada<br />
Tabla 32<br />
Necesidades de las personas y las familias<br />
CODHES RUT<br />
No. Proporción de<br />
familias<br />
Salud física, mental, medicamentos 923 17,2 42.445 85.3<br />
Educación 731 13,6 37.682 75.7<br />
Vivienda y dotación 1.660 30,9 41.702 83.8<br />
Empleo y medios de trabajo 1.695 31,5 27.824 55.9<br />
Asesoría jurídica/documentos 39 0,7 12.224 24.6<br />
Asistencia Humanitaria 326 6,1<br />
Elementos de aseo, vestuario 31.836 64.0<br />
Otras * 22.529 45.2<br />
TOTAL PERSONAS 5.374 100<br />
TOTAL FAMILIAS 49.750<br />
Proporción de<br />
familias **<br />
*Dinero, transporte<br />
** Hace referencia a la proporción de familias que declaró tener cada una de estas necesidades
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Entidades que han prestado ayuda<br />
Aunque las listas de entidades que proveen ayudas no son totalmente equivalentes,<br />
se intenta homologar aquellas categorías que son com<strong>para</strong>bles.<br />
Existen distintas entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales<br />
que ofrecen ayuda a las personas y familias en situación de desplazamiento.<br />
Para el Sistema de <strong>info</strong>rmación de CODHES, la mayor ayuda proviene, en orden<br />
descendente, de Acción Social (25%), el Comité Internacional de la Cruz Roja<br />
(15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras entidades (11.9%).<br />
La <strong>info</strong>rmación del Sistema RUT muestra una tendencia parecida en cuanto<br />
al peso de entidades como Acción Social y la Cruz Roja Internacional y la Cruz<br />
Roja Colombiana (entre 18% y 10%). Por otra parte, por razones relacionadas<br />
con la cercanía con instituciones eclesiásticas, en la base de datos del Sistema<br />
RUT, la mayor proporción de familias (22%) ha sido atendida por la Iglesia Católica<br />
por medio de las pastorales sociales de las jurisdicciones eclesiásticas y las<br />
parroquias en las localidades de llegada. Para estas familias ha sido igualmente<br />
significativa la ayuda de familiares y de amigos, mencionada por 15.7% de ellas.<br />
Entidades que han prestado ayuda a los desplazados<br />
ENTIDAD<br />
Tabla 33<br />
CODHES RUT<br />
No. % No. %<br />
Acción Social 909 25,1 12.430 18.5<br />
Comité internacional Cruz Roja 575 15,9 7.286 10.9<br />
Cruz Roja colombiana 295 8,1 7.192 10.7<br />
Iglesia Católica 410 11,3 14.767 22.0<br />
Otras iglesias 92 2,5 228 0.3<br />
Entidades estatales nacionales / locales ** 201 5,5 2.876 4.3<br />
Sistema atención población desplazada 125 3,5<br />
Naciones Unidas / ACNUR 59 1,6 666 1.0<br />
ONG 211 5,8 1.295 1.9<br />
Organizaciones comunitarias 158 4,4<br />
Comunidad receptora 158 4,4<br />
Otras entidades* 430 11,9 5.525 8.2<br />
Familiares/ amigos 10.497 15.7<br />
TOTAL PERSONAS 3.623 100.0<br />
TOTAL RESPUESTAS 67.010<br />
* ACNUR, Otras ** ICBF,<br />
Red de Solidaridad, Secretarías<br />
de Salud y Educación<br />
Fuente: CODHES y RUT<br />
95
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Intención de permanencia<br />
En la encuesta del Sistema RUT se encuentra una variable referente a la<br />
intención de retorno, permanencia o reasentamiento dentro o fuera del país. Una<br />
proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el sitio en donde<br />
reside al momento de aplicación de la encuesta; otro 21.7% desea otro lugar de<br />
residencia; tan sólo el 12.4% quiere volver a su localidad de origen, y el 1.2%<br />
manifiesta su intención de salir del país.<br />
El desplazamiento acarrea altísimos costos de adaptación en todas las dimensiones<br />
de la organización de la vida individual y colectiva. Sin embargo, el<br />
retorno no es considerado una opción por la persistencia de los factores generadores<br />
del desplazamiento, que se refleja en las cifras citadas.<br />
Síntesis del perfil socio-demográfico<br />
• La población más afectada por el desplazamiento forzado corresponde a<br />
niños, niñas y adolescentes menores de quince años, toda vez que alrededor del<br />
50% del total de las personas en situación de desplazamiento hacen parte de<br />
este ciclo vital de existencia.<br />
• Más de la mitad de las familias en situación de desplazamiento están compuestas<br />
por la jefatura de hogar, su pareja y los hijos. La presencia de otros<br />
parientes es apenas del 13%. Se encuentra una proporción relativamente alta de<br />
96<br />
Tabla 34<br />
Intención de permanencia<br />
Intención No. %<br />
Permanecer 128.723 64.7<br />
Reubicarse 43.101 21.7<br />
Retornar 24.735 12.4<br />
Salir 2.345 1.2<br />
TOTAL 198.904 100.0
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
hogares monoparentales, con jefaturas femeninas entre 32% y 48%, según la<br />
fuente de <strong>info</strong>rmación, en todo caso muy superior a la tasa nacional que es de<br />
29%.<br />
• La expulsión de población es un fenómeno que afecta todo el territorio<br />
nacional. Los departamentos en donde más se expulsa población son Antioquia,<br />
Bolívar, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle, Chocó, Nariño y<br />
Guaviare. La mayoría de la población intenta permanecer en la proximidad de<br />
los entornos de expulsión y cerca de sus referentes territoriales, afectivos y culturales;<br />
esta tendencia implica que los lugares de asentamiento, en general, se<br />
ubican en otros municipios del mismo departamento. Los departamentos que<br />
reciben la mayoría de la población que huye son: Bolívar, Antioquia, Caquetá,<br />
Meta, Nariño, Tolima, Valle y los departamentos de la Costa Caribe.<br />
• Los mayores flujos de expulsión fuera de la región de origen ocurrieron en<br />
las regiones Pacífica y Central. A Bogotá llega entre el 10% y 25% del total de<br />
desplazados de todas las regiones, según la fuente consultada.<br />
• Alrededor de dos terceras partes de las familias abandonaron sus bienes en<br />
la salida forzada.<br />
• La asistencia y permanencia en el sistema educativo de niños, niñas y<br />
adolescentes se ve afectada por el desplazamiento. El acceso a la educación<br />
disminuye en todas las edades, con mayor intensidad <strong>para</strong> el grupo de adolescentes.<br />
• La escolarización es baja, con un promedio de 3.7 años cursados, lo cual<br />
refleja tanto el impacto negativo del desplazamiento forzado, como el alto porcentaje<br />
de la población infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal<br />
en las áreas rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la<br />
población en situación de desplazamiento se convierten en catalizadores del<br />
desempleo y la pobreza.<br />
• Se registran preocupantes casos de embarazos y maternidad prematuros,<br />
lo cual se refleja en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el Sistema<br />
RUT, y 728 casos en el rango de 15 a 19 años, agregadas las cifras de RUT y<br />
CODHES.<br />
97
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• La cobertura del sistema de salud en la población que <strong>info</strong>rma sobre este<br />
aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas al régimen<br />
subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es prácticamente inexistente.<br />
Esta situación resulta especialmente preocupante respecto de las condiciones<br />
básicas de vida digna de la población adulta mayor en situación de desplazamiento<br />
actual y futura.<br />
• En este sentido se agudiza la extrema vulnerabilidad de la población en<br />
situación de desplazamiento, debido a los altos niveles de desprotección a los<br />
que se encuentran sometidas personas y familias que han sido expulsadas de<br />
sus entornos, alejadas de sus raíces culturales y despojadas de sus bienes patrimoniales.<br />
Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos,<br />
las dificultades <strong>para</strong> sostener a los hijos e hijas en el proceso educativo, las<br />
escasas posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación de<br />
ingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de protección<br />
social.<br />
• En el desplazamiento forzado —expulsión, destierro, despojo, pérdida de<br />
activos y ruptura de lazos sociales, entre otros aspectos— se presenta disminución<br />
en la población trabajadora, incremento de la población desempleada, y<br />
por ende de aquella que busca empleo.<br />
• La <strong>info</strong>rmación sobre ingresos familiares arroja un promedio de $148.000<br />
mensuales <strong>para</strong> una familia promedio de 3.7 personas. Esta suma equivale al<br />
40% de un salario mínimo mensual vigente en 2005, lo que influye en la situación<br />
de pobreza aguda y extrema vulnerabilidad de estas personas.<br />
• El consumo diario de alimentos es altamente precario, toda vez que se<br />
concentra en cereales, almidones y panela, y en bajas proporciones de lácteos,<br />
frutas, carne y verduras. Estos productos se consumen una vez por semana, y en<br />
mayor cantidad, sólo una vez al mes.<br />
• El 58% del total de los hogares desplazados tenía vínculos rurales, es decir,<br />
una estrecha relación con la tierra y el territorio como referente identitario y medio<br />
de vida. En consecuencia, el desplazamiento forzado no sólo tiene<br />
implicaciones en el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino que además<br />
impacta de manera profunda y duradera los sistemas de sustento, las for-<br />
98
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
mas de vida y las estrategias de supervivencia de comunidades enteras. Esta<br />
situación se agrava aún más debido a las dificultades de adaptación e inclusión<br />
en entornos urbanos.<br />
• Las necesidades más apremiantes identificadas y priorizadas por las personas<br />
y familias en situación de desplazamiento, se relacionan con la salud física<br />
y mental, vivienda y dotación doméstica, oportunidades de trabajo y educación<br />
<strong>para</strong> los hijos e hijas.<br />
• La población en situación de desplazamiento identifica como entidades e<br />
instituciones que ofrecen ayuda a la Iglesia Católica, Acción Social, Comité Internacional<br />
de la Cruz Roja, Cruz Roja Colombiana, y amigos y familiares.<br />
• La mayoría de las familias, 64% según el RUT, desean permanecer en el<br />
sitio donde tienen su residencia actual. A pesar de las carencias y dificultades, las<br />
familias insisten en buscar estabilidad en los lugares de asentamiento, condiciones<br />
<strong>para</strong> reemprender el proyecto de vida individual y familiar y seguridad <strong>para</strong> la<br />
familia. En algunos casos influye la imposibilidad de regresar al sitio de origen<br />
por razones de seguridad personal o familiar, relacionadas con la permanencia<br />
de las causas generadoras de la expulsión, la presencia de actores armados o<br />
situaciones de violencia.<br />
99
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
100
Introducción<br />
Capítulo III<br />
Respuestas institucionales y sociales<br />
al desplazamiento:<br />
Avances, estancamientos y retrocesos<br />
En este capítulo se presentan algunos de los aspectos más relevantes de la<br />
última década en relación con la política pública orientada a brindar respuestas<br />
a la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. En modo alguno se<br />
pretende exponer un balance de las diferentes respuestas gubernamentales o<br />
estatales al tema, o realizar una evaluación exhaustiva de los procesos<br />
organizativos de la población en situación de desplazamiento, o un completo<br />
análisis de las estrategias, programas o proyectos puestos en marcha con apoyo<br />
o ejecución directa de entidades de cooperación internacional. Estos propósitos<br />
superan los alcances de este documento y requieren de procesos participativos<br />
amplios que seguramente deben adelantarse con posterioridad y con el concurso<br />
de los diversos agentes concernidos 1 .<br />
La intención de este capítulo consiste en proponer algunos elementos básicos<br />
del debate público sobre las respuestas institucionales y sociales dirigidas a<br />
afrontar la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. Muy segura-<br />
1 Es decir, agentes obligados —entidades e instituciones estatales<br />
y gubernamentales del orden nacional, departamental y<br />
municipal, entidades descentralizadas— agentes afectados —personas,<br />
familias, comunidades, sectores y organizaciones en riesgo<br />
o en situación de desplazamiento—, y agentes interesados —<br />
iglesias, organizaciones comunitarias, ONG, agencias de cooperación,<br />
organismos intergubernamentales, entre otros— .
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
mente quedan por fuera de este apartado ejes de análisis y componentes de la<br />
política que requieren posterior profundización.<br />
Se propone una lectura de la política pública desde un enfoque de realización<br />
de derechos. Esto quiere decir, en pocas palabras, que las respuestas<br />
institucionales y sociales <strong>para</strong> afrontar la compleja problemática del desplazamiento<br />
forzado en Colombia, en el marco del Estado Social de Derecho definido<br />
en la Constitución Política de 1991, requiere de respuestas ajustadas a parámetros<br />
básicos establecidos en el Derecho Internacional de Protección: Derecho Internacional<br />
de los Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario<br />
(DIH), Derecho Internacional de los Refugiados (DIR), Principios Rectores de los<br />
Desplazamientos Internos (PRDI) 2 , y los Principios sobre la Restitución de las<br />
Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas 3 , entre<br />
otros instrumentos.<br />
Bajo esta perspectiva, las respuestas más adecuadas al desplazamiento forzado<br />
interno son aquellas que garantizan la realización de los derechos y libertades<br />
que asisten a quienes requieren de especial protección por parte del Estado.<br />
A la luz del enfoque de realización de derechos, el conjunto de normas aplicables<br />
definen y regulan la actividad institucional, y de esta forma se constituye en<br />
eje transversal, medida y referente principal del análisis de las políticas públicas.<br />
Esto es así, en tanto que el marco normativo define derechos, establece mecanismos<br />
de protección, prevención, atención y restablecimiento de la población<br />
afectada, y aborda instrumentos y medidas <strong>para</strong> afrontar causas estructurales<br />
generadoras de desplazamientos forzados.<br />
2 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión<br />
de Derechos Humanos. Principios Rectores de los Desplazamientos<br />
Internos. Documento E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de<br />
febrero de 1998.<br />
3 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión<br />
de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección<br />
de los Derechos Humanos. Principios sobre la restitución de las<br />
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas.<br />
Aprobados por consenso el 3 de agosto de 2005m mediante<br />
resolución L.4 (numeración provisional, 57° período de sesiones.<br />
Documento E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.<br />
102
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
La existencia del marco normativo es de hecho un avance muy importante en<br />
la definición de los componentes básicos de la política pública. Sin embargo,<br />
este análisis se debe complementar revisando el grado de cumplimiento y aplicación<br />
de dicha normatividad. La mera existencia de normas de referencia <strong>para</strong><br />
la protección, prevención, atención y restablecimiento, incluidos, los procesos<br />
de verdad, justicia, re<strong>para</strong>ción y no repetición de los hechos de desplazamiento,<br />
no es suficiente sin la voluntad política y el funcionamiento de la correspondiente<br />
institucionalidad responsable de adelantar las acciones eficaces <strong>para</strong> lograr los<br />
propósitos generales de la política: prevenir, proteger, atender y restablecer.<br />
Asimismo, la garantía y realización de libertades y derechos fundamentales<br />
requiere de recursos presupuestales que hagan posible la inversión en las estrategias,<br />
planes, programas y proyectos constitutivos de la política pública.<br />
La consolidación de la agenda pública<br />
sobre desplazamiento forzado en Colombia<br />
Un examen detenido de las respuestas institucionales y sociales al desplazamiento<br />
forzado interno permite reconocer que Colombia cuenta hoy con una<br />
política pública <strong>para</strong> la atención a la población internamente desplazada. Esta<br />
situación contrasta notablemente con la diagnosticada por la Conferencia<br />
Episcopal de Colombia en 1994. Para ese momento era evidente la ausencia de<br />
fines y metas de una política específica <strong>para</strong> responder a la problemática, la falta<br />
de los correspondientes diseños institucionales que permitieran responder oportuna<br />
e integralmente a esta crisis humanitaria, la ausencia de referentes normativos<br />
nacionales específicos <strong>para</strong> enfrentarla, así como la falta de recursos específicos<br />
<strong>para</strong> implementar adecuadamente las acciones gubernamentales.<br />
En los diez años de desarrollo de la respuesta gubernamental e institucional<br />
al desplazamiento forzado interno en Colombia, es necesario destacar:<br />
• Los avances en la adopción de un preciso marco normativo internacional<br />
y nacional de protección y atención a las personas, familias, comunidades y<br />
sectores en riesgo o en situación de desplazamiento.<br />
103
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• La consolidación de una línea jurisprudencial relacionada con los derechos<br />
y libertades fundamentales que am<strong>para</strong>n a la población afectada por el<br />
desplazamiento forzado y sus múltiples consecuencias.<br />
• La tipificación del desplazamiento forzado como un delito de lesa humanidad<br />
y un crimen de guerra.<br />
• La conformación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población<br />
Desplazada (SNAIPD), conformado por instancias gubernamentales y estatales.<br />
• El compromiso de la comunidad internacional con las comunidades,<br />
gobiernos locales y el Estado colombiano en su conjunto. La cooperación internacional<br />
en muchos casos soporta el trabajo de entidades públicas y privadas en<br />
programas de prevención, atención humanitaria, restablecimiento e integración.<br />
• La inclusión de la problemática en la agenda de organismos e instituciones<br />
como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la<br />
Contraloría General de la República y el Congreso de la República, entre otros.<br />
No obstante estos valiosos avances, la política pública presenta múltiples<br />
falencias estructurales, que han sido reconocidas por diversos actores en los<br />
últimos diez años. En el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004,<br />
la Corte Constitucional ha mencionado entre otras, las siguientes:<br />
104<br />
Dificultades y falencias del marco programático<br />
• Un excesivo énfasis en las soluciones asistencialistas y de corto plazo.<br />
• Atención de la población desplazada como destinataria de programas<br />
generales <strong>para</strong> la población vulnerable. Es decir, ausencia de una política de<br />
acción afirmativa que tenga como destinataria específica a la población desplazada.<br />
• Limitaciones en la participación efectiva de la población desplazada y la<br />
sociedad civil en la formulación y la evaluación de la política pública.<br />
Fallas del marco institucional<br />
• Escasa cobertura de los programas de atención a población desplazada.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
• Falta de claridad en la definición de algunas competencias institucionales.<br />
• Falta de coordi<strong>nación</strong> interinstitucional efectiva.<br />
• Bajo nivel de compromiso de las entidades territoriales con el cumplimiento<br />
de los objetivos y metas de la política.<br />
• Falta de capacitación de los funcionarios en atención a población desplazada.<br />
• Debilidad en el diseño y aplicación de los mecanismos de evaluación y<br />
seguimiento de la gestión institucional.<br />
Falencias del marco presupuestal<br />
• Insuficiencia en la apropiación de recursos <strong>para</strong> la adecuada<br />
implementación de la política.<br />
• Ausencia generalizada de rubros específicos de atención a la población<br />
desplazada lo cual dificulta el seguimiento y evaluación de la política.<br />
• En este contexto, resulta indispensable revisar, aunque brevemente, la<br />
evolución de cada uno de los ejes de la política pública de atención al desplazamiento<br />
forzado interno.<br />
El marco normativo y sus alcances<br />
Una lectura de las respuestas institucionales y sociales dadas al desplazamiento<br />
forzado interno en los últimos diez años permite advertir notables avances<br />
en el desarrollo del marco normativo de protección de las víctimas de este delito.<br />
A la existencia de un amplio conjunto de normas orientado a la garantía<br />
efectiva de los derechos y libertades fundamentales de la población desplazada,<br />
se suma la consolidación de metodologías <strong>para</strong> la evaluación de la política<br />
pública. Entre las más importantes están la formulada en la sentencia T-025 de<br />
2004 y el modelo de seguimiento y evaluación del Sistema Nacional de Atención<br />
Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) elaborado por la Procuraduría<br />
105
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
General de la República 4 , así como los balances participativos realizados por la<br />
Oficina del Alto Comisionado <strong>para</strong> los Refugiados ACNUR en 2002 y 2004 5 .<br />
En todos los casos precitados el enfoque de derechos constituye la columna<br />
vertebral de dichas metodologías. La consolidación del marco normativo y los<br />
diversos avances metodológicos relacionados, dan cuenta de un completo esquema<br />
de exigibilidad de derechos por parte de la población desplazada 6 , así<br />
como de los importantes niveles de incidencia alcanzados por los organismos<br />
de control, las organizaciones de desplazados, las agencias internacionales y<br />
las organizaciones sociales colombianas.<br />
Como lo sostuvo la Defensoría del Pueblo con ocasión de una evaluación de<br />
la política de restablecimiento a las personas en situación de desplazamiento<br />
realizada en 2003:<br />
106<br />
El problema del desplazamiento forzado y el restablecimiento de los derechos de la<br />
población desplazada es hoy un problema de relevancia y ha sido incluido en la<br />
agenda de Gobierno, en la agenda legislativa y en la agenda de la sociedad, gracias<br />
4 Procuraduría General de la Nación. Procuraduría delegada<br />
<strong>para</strong> la prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos<br />
Étnicos. Coordi<strong>nación</strong> de Atención al Desplazamiento Forzado.<br />
Manual de procedimientos: Modelo de seguimiento y evaluación<br />
del SNAIPD. Bogotá. ACNUR - Europe AID. 2004.<br />
5 Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Refugiados.<br />
Oficina <strong>para</strong> Colombia. Balance de la política de prevención,<br />
protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia.<br />
Agosto 2002- agosto 2004. Bogotá. 2005; y Alto Comisionado<br />
de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Refugiados. Oficina <strong>para</strong><br />
Colombia. Balance de la política de prevención, protección y<br />
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto<br />
2000-2002. Bogotá. 2003.<br />
6 Sobre los procesos de exigibilidad de derechos y los mecanismos<br />
de incidencia política, véase: David Martínez O. (ed.).<br />
Para exigir nuestros derechos. Bogotá. Plataforma Interamericana<br />
de derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2001; y Víctor<br />
Abramovich y Christian Courtis. “Algunas vías de exigibilidad de<br />
los derechos económicos, sociales y culturales”. En: Ídem. Los<br />
derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
a la movilización de argumentos, al debate político generado y a la persuasión que<br />
han logrado la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de los desplazados, las<br />
organizaciones defensoras de los derechos humanos, las Altas Cortes, las<br />
organizaciones sociales y políticas, y algunos medios de comunicación, por más<br />
de una década. En tal sentido, la Política Pública <strong>para</strong> el desplazamiento forzado, no<br />
puede obedecer a un modelo de “oferta política” (enfoque de asistencia social) sino<br />
a un marco de demanda social (enfoque de protección y re<strong>para</strong>ción de derechos) 7 .<br />
Avances en la protección normativa y en la garantía de derechos<br />
Gracias a los avances en la protección normativa alcanzados en los últimos<br />
diez años (1995-2005), los jueces y los agentes de política pública concernidos,<br />
tienen a disposición, tanto el contenido como el alcance de los derechos de la<br />
población desplazada. De igual forma el marco normativo internacional y nacional<br />
aplicable señala con claridad la responsabilidad primaria del Estado colombiano<br />
en la solución de los problemas derivados del desplazamiento forzado<br />
interno.<br />
Son varios los deberes de protección y asistencia de los Estados <strong>para</strong> con la<br />
población desplazada interna o en riesgo de desplazamiento. Entre otros:<br />
• Adoptar medidas que prevengan los desplazamientos internos.<br />
• Prohibir desplazamientos arbitrarios y buscar medidas alternativas en<br />
casos de desplazamientos arbitrarios inminentes.<br />
• Garantizar el derecho a un nivel de vida adecuado a las personas en<br />
situación de desplazamiento.<br />
• Consultar a la población desplazada cuando se trate de adoptar medidas<br />
administrativas que puedan afectarla.<br />
7 Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en<br />
procesos de restablecimiento de la población desplazada desde<br />
un enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.<br />
107
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• Evitar medidas discriminatorias en contra de las víctimas del desplazamiento.<br />
• Poner en práctica programas <strong>para</strong> garantizar los derechos humanos de<br />
los desplazados en áreas reasentamiento, y asegurar que el retorno al lugar de<br />
origen sea llevado a cabo bajo los Principios Rectores de voluntariedad, seguridad<br />
y dignidad.<br />
Colombia cuenta desde 1997 con una ley general sobre desplazamiento<br />
forzado interno, la Ley 387 de ese mismo año, que constituye un verdadero hito<br />
mundial en este campo. Otros países afectados por este tipo de situaciones ni<br />
siquiera disponen de un marco legislativo interno. Incluso, en algunas ocasiones<br />
la legislación colombiana resulta más favorable a los desplazados internos que<br />
la normatividad internacional sobre la materia, según lo ha señalado en diversas<br />
oportunidades la Corte Constitucional.<br />
La existencia del marco normativo de protección y atención a la población en<br />
riesgo o en situación de desplazamiento, es pilar de los demás ejes de la respuesta:<br />
• El marco programático que permite establecer los fines y las metas de<br />
corto, mediano y largo plazo de la política pública de prevención y atención.<br />
• El marco institucional, conformado por las entidades y dependencias estatales<br />
y gubernamentales obligadas.<br />
• Y el marco presupuestal, que hace referencia a los recursos necesarios<br />
<strong>para</strong> satisfacer los derechos fundamentales de los desplazados.<br />
En todo caso el marco de protección y atención aplicable representa una<br />
herramienta de acción institucional (estatal y gubernamental) y un valioso insumo<br />
<strong>para</strong> organizaciones y sectores interesados en hacer un seguimiento serio y<br />
riguroso a la política pública.<br />
En esa misma línea de análisis, la vigencia de normas específicas de protección<br />
y atención <strong>para</strong> afrontar las causas y consecuencias del desplazamiento<br />
forzado, ha servido de base <strong>para</strong> la construcción de agendas de visibilización e<br />
incidencia en políticas públicas por parte de organizaciones, sectores y entidades<br />
obligadas, afectadas e interesadas en superar la crisis asociada al desplazamiento<br />
forzado.<br />
108
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Por su parte, los agentes afectados e interesados están facultados <strong>para</strong><br />
realizar las siguientes acciones 8 :<br />
• Monitorear la asistencia humanitaria.<br />
• Promover el derecho a un nivel de vida adecuado.<br />
• Evaluar la oportunidad y efectividad de la asistencia humanitaria.<br />
• Promocionar leyes que beneficien a la población internamente desplazada.<br />
• Evaluar las normas relevantes <strong>para</strong> determinar los derechos de la población<br />
desplazada.<br />
• Promover la plena participación de las mujeres en todos los programas<br />
de asistencia a la población desplazada.<br />
• Abogar por los derechos de las minorías étnicas.<br />
• Incidir en el diseño y aplicación de programas que permitan a las personas<br />
desplazadas obtener ingresos.<br />
• Abogar por el acceso de los niños desplazados a la educación, y promover<br />
la educación secundaria y la capacitación en destrezas <strong>para</strong> los adolescentes<br />
y adultos.<br />
• Abogar por la adopción de medidas que garanticen los derechos a la<br />
tierra y al patrimonio de las personas desplazadas.<br />
• Incidir en la adopción de medidas técnicas y financieras que permitan a<br />
las autoridades encargadas cumplir sus responsabilidades en la asistencia<br />
humanitaria a la población internamente desplazada.<br />
8 Véase: Manual on Field Practice in Internal Displacement.<br />
Adaptado en la Guía <strong>para</strong> la aplicación de los Principios Rectores<br />
de los Desplazamientos Internos, del Proyecto sobre Desplazamiento<br />
Interno del Instituto Brookings, editada en 1999.<br />
109
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
110<br />
Legislación nacional<br />
La legislación aplicable en materia de prevención y atención al desplazamiento<br />
forzado interno en Colombia es abundante. Entre las leyes expedidas<br />
<strong>para</strong> enfrentar este drama social cabe destacar las siguientes:<br />
* Ley 387 de 1997, por la cual se adoptaron medidas <strong>para</strong> la prevención del<br />
desplazamiento forzado y la atención y protección de los desplazados internos<br />
por la violencia.<br />
* Ley 589 de 2000, por medio de la cual se tipificaron como delitos el<br />
genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura. Esta<br />
ley fue derogada por el nuevo Código Penal, el cual, sin embargo, mantiene la<br />
tipificación.<br />
* Ley 599 de 2000, por la cual se expidió el nuevo Código Penal y se<br />
tipificaron las conductas de la deportación, la expulsión, el traslado y el desplazamiento<br />
forzado de población civil, considerados como delitos contra personas<br />
y bienes protegidos por el DIH.<br />
* Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo<br />
2003-2006 (Hacia un Estado Comunitario), y en consecuencia se adoptó una<br />
estrategia <strong>para</strong> enfrentar los retos del desplazamiento forzado, especialmente en<br />
lo que tiene que ver con el retorno de la población desplazada a su lugar de<br />
origen.<br />
* Ley 975 de 2005 (también llamada Ley de Justicia y Paz), por la cual se<br />
dictaron disposiciones <strong>para</strong> la reincorporación de integrantes de grupos armados<br />
organizados al margen de la ley, entre ellas la creación de la Comisión<br />
Nacional de Re<strong>para</strong>ción y Reconciliación, que se encargará de garantizar los<br />
derechos de las víctimas de violaciones de derechos humanos, entre ellos a la<br />
verdad, la justicia y la re<strong>para</strong>ción. Esta ley se reglamentó mediante el Decreto<br />
4760 del 2005.<br />
* Ley 962 del 2005, que modificó el artículo 32 de la ley 387/97 respecto del<br />
registro de población desplazada.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
La Ley 387 de 1997, regula la actuación estatal durante las tres etapas de la<br />
migración forzada: una primera que antecede a los eventos de desplazamiento,<br />
otra que constituye la fase de desplazamiento como tal, y una última en la que se<br />
producen el retorno o la reubicación de la población afectada. En su artículo 1º<br />
establece una definición de desplazado forzado interno:<br />
Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio<br />
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas<br />
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales<br />
han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de<br />
cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y<br />
tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos<br />
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias<br />
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente<br />
el orden público 9 .<br />
Para enfrentar las exigencias de la compleja crisis humanitaria y de derechos<br />
humanos que implica el desplazamiento forzado de personas, la ley referida<br />
creó el SNAIPD, conformado por entidades que deben actuar teniendo en<br />
cuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y<br />
concurrencia (artículo 3º).<br />
De acuerdo con el artículo 5º de la precitada ley el SNAIPD estará constituido<br />
por “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan<br />
planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención<br />
integral de la población desplazada”.<br />
9 “La condición de desplazado no se adquiere por la certificación<br />
que haga la entidad [correspondiente], pues esa es una<br />
situación de hecho. Si bien es cierto la Ley exige el requisito de<br />
la inscripción [en el Registro Único de Población Desplazada –<br />
SUR -], ello debe interpretarse como una pauta <strong>para</strong> facilitar una<br />
organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados”<br />
(Sentencia T-985 de 2003).<br />
111
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
112<br />
Asimismo la ley determina 10 :<br />
* La creación de una Red Nacional de Información <strong>para</strong> la atención a la<br />
población desplazada que permita estimar el número de desplazados y cuantificar<br />
los sujetos pertenecientes a los distintos segmentos poblacionales.<br />
* La obligación de prevenir los desplazamientos.<br />
* La obligación de prestar asistencia humanitaria a las víctimas: ayudas de<br />
urgencia, de emergencia y de transición.<br />
* La obligación de desarrollar estrategias que garanticen un retorno digno,<br />
seguro y voluntario de los afectados a su lugar de origen, o el reasentamiento de<br />
los mismos en un lugar distinto al de expulsión —relocalización en el sitio de<br />
recepción o reubicación en otro sitio—.<br />
Por último, por medio de la mencionada ley se creó el Consejo Nacional <strong>para</strong><br />
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD), cuya<br />
función es consultiva y asesora, pues se le asigna la responsabilidad de formular<br />
la política pública y garantizar la asig<strong>nación</strong> presupuestal de los programas que<br />
las entidades del SNAIPD tienen a su cargo.<br />
La Ley 397 de 1997 ha sido reglamentada y desarrollada por una serie de<br />
decretos de alcance general, entre los cuales cabe destacar los siguientes:<br />
* Decreto 173 de 1998, por el cual se adoptó el primer Plan Nacional <strong>para</strong><br />
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.<br />
* Decreto 2569 de 2000, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 387<br />
de 1997 ante la necesidad de evitar la dispersión institucional, y con el fin de<br />
precisar las competencias a la Red de Solidaridad Social y los Comités territoriales<br />
de atención; así como fijar pautas <strong>para</strong> la inscripción y exclusión de esta<br />
población en el registro único oficial, y establecer normas relativas a la estabilización<br />
y consolidación socioeconómica de los afectados.<br />
* Decreto 250 de 2005, por el cual se expidió el actual Plan Nacional <strong>para</strong><br />
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictaron otras<br />
10 Sentencia T-602 de 2003.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
disposiciones en el marco de las acciones orientadas a cumplir las órdenes<br />
proferidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004.<br />
* Decreto 2467 de 2005, por el cual se fusionaron la Agencia Colombiana<br />
de Cooperación Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), que<br />
ahora se denomina Agencia Presidencial <strong>para</strong> la Acción Social y la Cooperación<br />
Internacional, Acción Social.<br />
En esa misma línea de respuesta institucional, en los últimos diez años se<br />
han expedido una serie de decretos que regulan componentes y ejes sectoriales<br />
específicos de la respuesta estatal, como los siguientes:<br />
* Decreto 2562 de 2001, por el cual se reglamentó la Ley 387 de 1997, en<br />
cuanto a la prestación del servicio público educativo a la población desplazada<br />
por la violencia.<br />
* Decreto 951 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente las Leyes<br />
3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de<br />
vivienda <strong>para</strong> la población desplazada.<br />
* Decreto 2007 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente los<br />
artículos 7, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna protección<br />
de los derechos a la tierra y al patrimonio de la población desplazada y en riesgo<br />
de desplazamiento, y se adoptaron medidas tendentes a prevenir esta situación.<br />
El marco normativo nacional de protección a las personas, familias y comunidades<br />
desplazadas o en riesgo de desplazamiento constituye un importante<br />
desarrollo de los mandatos constitucionales de brindar asistencia preferencial a<br />
los más vulnerables y erradicar las injusticias presentes (Sentencia T-602 de<br />
2003). Así mismo, representa un avance notable en el proceso de diseño y consolidación<br />
de una política pública gestionada por instituciones a las que se asignan<br />
funciones y precisas responsabilidades.<br />
113
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
114<br />
Normas internacionales aplicables<br />
Uno de los avances más importantes en la consolidación del marco de protección<br />
a la población desplazada interna, lo constituye la inclusión de la<br />
normatividad internacional pertinente en la estructura constitucional del país.<br />
La Corte Constitucional ha puntualizado que todos los actos de política pública<br />
deben estar dirigidos a la re<strong>para</strong>ción moral, material y simbólica de los daños<br />
ocasionados a las personas en situación de desplazamiento, de conformidad<br />
con el ordenamiento constitucional, las leyes y decretos pertinentes, y los Principios<br />
Rectores de los Desplazamientos Internos. El marco normativo de protección<br />
de la población desplazada interna no se agota entonces en la legislación<br />
nacional colombiana, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte<br />
Constitucional, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y la<br />
normatividad internacional relevante, como los recientemente aprobados Principios<br />
sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las<br />
Personas Desplazadas, hacen parte del bloque de constitucionalidad.<br />
Los alcances de esta última noción han sido precisados en diversas ocasiones<br />
por la Corte Constitucional. En la Sentencia C-067 de 2003 dijo la Corte:<br />
La normatividad constitucional no es privilegio exclusivo de los artículos que<br />
formalmente integran el texto de la Carta Política. El Estatuto Superior está compuesto<br />
por un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo que<br />
conforman el denominado “bloque de constitucionalidad” y que comparten con los<br />
artículos de texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. En<br />
este sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende transmitir la idea de<br />
que la constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional,<br />
dado que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o<br />
recopilaciones, que también son normas constitucionales.<br />
[…] El hecho de que las normas que integran el bloque de constitucionalidad tengan<br />
jerarquía constitucional hace de ellas verdaderas fuentes de derecho, lo que significa<br />
que los jueces en sus providencias y los sujetos de derecho en sus comportamientos<br />
oficiales o privados deben atenerse a sus prescripciones. Así como el preámbulo,<br />
los principios, valores y reglas constitucionales son obligatorios y de forzoso<br />
cumplimiento en el orden interno, las normas del bloque de constitucionalidad son<br />
fuente de derecho obligatoria <strong>para</strong> todos los asociados.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Pues bien, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos hacen<br />
parte del bloque de constitucionalidad en Colombia a pesar de no estar consagrados<br />
en un tratado, pues están basados en el Derecho Internacional de los<br />
Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho de Los<br />
Refugiados 11 . En relación con la fuerza vinculante de estos principios, la Corte<br />
Constitucional precisó que “deben ser tenidos como parámetros <strong>para</strong> la creación<br />
normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento<br />
forzado […] sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas<br />
ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de Derecho<br />
Internacional Humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional,<br />
como lo señala el artículo 93 de la Constitución” (Sentencia SU-1150 de 2001).<br />
Según los Principios Rectores, las personas desplazadas internamente difieren<br />
de otras personas únicamente con respecto a su situación de desplazamiento<br />
forzado. Ellas tienen los mismos derechos y las mismas responsabilidades<br />
que todas las otras personas en su país, por lo cual los gobiernos no pueden<br />
discriminarlas debido a su situación de desplazamiento. En particular, los Principios<br />
Rectores reconocen a los desplazados los derechos a la elección del lugar<br />
de residencia y a la protección contra el retorno forzado.<br />
Además, de acuerdo con el Principio Rector No. 3, “las autoridades nacionales<br />
tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección<br />
y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el<br />
ámbito de su jurisdicción”. Ligado a ello, “los desplazados internos tienen derecho<br />
a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades<br />
[y] no serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”.<br />
Por otra parte, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio<br />
de los Refugiados y las Personas Desplazadas, aprobados en 2005, conciben<br />
el derecho a la restitución como un “medio preferente de re<strong>para</strong>ción en los<br />
11 Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto<br />
Brookings. Guía <strong>para</strong> la aplicación de los principios rectores de<br />
los desplazamientos internos. Bogotá. OCHA - Instituto<br />
Brookings. 2002.<br />
115
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva”.<br />
Según el Principio N°. 2.2, “el derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el<br />
patrimonio, es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no<br />
efectivo al regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho”.<br />
En todo caso, la incorporación de la normativa internacional al bloque de<br />
constitucionalidad colombiano garantiza una protección ampliada de los derechos<br />
de los desplazados internos. Las normas internacionales aplicables, la<br />
legislación nacional y la jurisprudencia constitucional pertinente determinan la<br />
adopción de un enfoque de derechos humanos en todas las fases de la política<br />
pública: diseño, aplicación, evaluación, seguimiento y reformulación.<br />
Línea jurisprudencial constitucional<br />
La jurisprudencia constitucional colombiana completa el marco normativo<br />
de protección de la población desplazada o en riesgo de desplazamiento, son<br />
fundantes los siguientes pronunciamientos:<br />
• Sentencia C-225 de 1995, por medio de la cual la Corte Constitucional<br />
colombiana determinó la constitucionalidad del Protocolo II Adicional a los Convenios<br />
de Ginebra de 1949, que prohíbe los desplazamientos forzados internos 12 .<br />
• Sentencia T-227 de 1997, a través de la cual la Corte determinó los alcances<br />
de los derechos a la permanencia y a la circulación, y rechazó actuaciones<br />
discriminatorias de autoridades locales contra la población desplazada.<br />
12 De acuerdo con el artículo 17 del Protocolo II, que hace<br />
parte del bloque de constitucionalidad en Colombia, “1. No se<br />
podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones<br />
relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad<br />
de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal<br />
desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas<br />
posibles <strong>para</strong> que la población civil sea acogida en condiciones<br />
satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y<br />
alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a<br />
abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el<br />
conflicto”.<br />
116
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
• SU- 1150 de 2000, en la cual la Corte constató que el desplazamiento<br />
constituye una violación masiva, sistemática y compleja de derechos fundamentales,<br />
determinó que la Nación asumiera los costos finales del desplazamiento,<br />
y atribuyó preferencia al gasto <strong>para</strong> atención a desplazados.<br />
• Sentencia T-1635 de 2000, donde la Corte dispuso la integración de las<br />
normas del derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho Internacional<br />
Humanitario en el bloque de constitucionalidad en materia de desplazamiento<br />
forzado interno.<br />
• Sentencia T-327 de 2001, por medio de la cual la Corte estableció que el<br />
desplazamiento es una situación de hecho, subrayó la obligación estatal de<br />
interpretar las normas relativas al desplazamiento forzado de la manera más<br />
favorable al desplazado, y ordenó tener en cuenta la presunción de buena fe en<br />
favor del desplazado.<br />
• Sentencia T-098 de 2002¸ donde la Corte se refirió al derecho de los<br />
desplazados a un urgente trato preferente 13 , y a la necesidad de restablecer los<br />
derechos de los desplazados por vía de tutela.<br />
• Sentencia T-268 de 2003, por medio de la cual la Corte estableció que el<br />
desplazamiento intraurbano merece atención a la luz de la normativa nacional e<br />
internacional de protección, y sostuvo la prevalencia del derecho sustancial sobre<br />
las formas y las interpretaciones restrictivas.<br />
• Sentencia T-602 de 2003, mediante la cual la Corte consideró válida la<br />
discrimi<strong>nación</strong> positiva a favor de los desplazados, y definió el contenido y los<br />
alcances del derecho al restablecimiento de la población desplazada.<br />
13 En términos generales las “acciones afirmativas” a las que<br />
se ha referido la Corte Constitucional son políticas o medidas<br />
dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos desaventajados<br />
con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo<br />
social, cultural o económico que los afectan. Cf. Alfonso Ruiz<br />
Miguel. “Discrimi<strong>nación</strong> inversa e igualdad”. En: Amelia Valcárcel<br />
(comp.). El concepto de igualdad. Madrid. 1994. Citado en la<br />
Sentencia C-371 de 2000. Véase también: Roberto Gargarella.<br />
Derecho y grupos desaventajados. Barcelona. Gedisa - Yale<br />
Law School. 1999.<br />
117
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• Sentencia T-721 de 2003, donde la Corte se refirió a la necesidad de<br />
incorporar la perspectiva de género en la política de atención a población desplazada<br />
por la violencia.<br />
• Sentencia T-025 de 2004, mediante la cual la Corte declaró formalmente<br />
el “estado de cosas inconstitucional” en materia de atención al desplazamiento,<br />
estableció una carta básica de derechos <strong>para</strong> la población desplazada, y reiteró<br />
la prohibición de regresividad de las políticas públicas que realizan derechos<br />
sociales.<br />
118<br />
Estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado 14<br />
El estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado<br />
interno es consecuencia de una gestión gubernamental que ha respondido<br />
al desplazamiento forzado con el desmonte o el desconocimiento<br />
de referentes normativos constitucionales y legales estrechamente vinculados<br />
con el cumplimiento de obligaciones y compromisos estatales<br />
contraídos en virtud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos<br />
y del Derecho Internacional Humanitario.<br />
Según la Corte Constitucional, existe una enorme distancia entre las<br />
previsiones normativas que consagran los derechos de la población desplazada,<br />
de un lado, y la respuesta gubernamental al desplazamiento<br />
forzado interno, por el otro. En este contexto, la declaratoria del estado de<br />
cosas inconstitucional obedece al reconocimiento de factores objetivos:<br />
1) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales<br />
que afecta a un número significativo de personas; 2) la prolongada<br />
14 Aparte basado en CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento:<br />
¡Como el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.).<br />
Reelección: El embrujo continúa. Segundo año de gobierno de<br />
Álvaro Uribe Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos<br />
Humanos, Democracia y Desarrollo. 2004.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones <strong>para</strong><br />
garantizar los derechos; 3) la adopción de prácticas inconstitucionales,<br />
como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento<br />
<strong>para</strong> garantizar el derecho conculcado; 4) la no expedición de<br />
medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias <strong>para</strong><br />
evitar la vulneración de los derechos; 5) la existencia de un problema<br />
social cuya solución compromete la intervención de varias entidades,<br />
requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones<br />
y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional<br />
importante (Sentencia T-025 de 2004).<br />
Entre las principales obligaciones estatales que surgen de la jurisprudencia<br />
constitucional se encuentran 15 :<br />
• Satisfacer los niveles mínimos de protección de los derechos de los desplazados.<br />
Los derechos mínimos de la población desplazada que deben ser<br />
satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades son:<br />
* El derecho a la vida.<br />
* Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral.<br />
* El derecho a la familia.<br />
* El derecho a una subsistencia mínima.<br />
* El derecho a la salud.<br />
* El derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias.<br />
* El derecho a la educación.<br />
* El derecho a la provisión de apoyo <strong>para</strong> el autosostenimiento.<br />
* El derecho al retorno y al restablecimiento.<br />
15 Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, y Auto<br />
No. 178 de agosto 29 de 2005 sobre el cumplimiento de esta<br />
sentencia.<br />
119
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• Apropiar recursos suficientes <strong>para</strong> superar la crisis humanitaria que implica<br />
el desplazamiento forzado.<br />
• Caracterizar las necesidades y derechos de los desplazados, a fin de<br />
establecer las prioridades de la respuesta institucional al desplazamiento forzado<br />
interno.<br />
* Definir metas a corto, mediano y largo plazo <strong>para</strong> los programas y componentes<br />
de atención a desplazados que están a cargo de las distintas entidades<br />
que conforman el SNAIPD.<br />
* Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados <strong>para</strong> la<br />
población desplazada, de tal forma que sea posible hacer seguimiento permanente<br />
al tratamiento específico que debe darse a la población desplazada.<br />
* Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordi<strong>nación</strong><br />
interinstitucional que aseguren una acción adecuada y oportuna.<br />
* Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera<br />
permanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente<br />
de atención a cargo de la respectiva entidad.<br />
* Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la oferta<br />
institucional y de los procesos de atención a la población desplazada.<br />
* Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas<br />
o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada.<br />
* Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de <strong>info</strong>rmación<br />
adecuados, accesibles e inteligibles <strong>para</strong> la población desplazada sobre<br />
los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas<br />
institucionales frente a los distintos componentes de atención.<br />
* Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de<br />
población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el<br />
proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados<br />
por la entidad.<br />
120
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Estancamientos y retrocesos<br />
La presión social ha jugado un papel fundamental en la reforma jurídica de la<br />
política pública de atención al desplazamiento forzado, según lo corrobora el<br />
análisis efectuado por CODHES en relación con el origen y sentido de la Sentencia<br />
T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, que sin duda representa el hito<br />
más importante en la mencionada evolución normativa:<br />
El pronunciamiento de la Corte es producto de una acción social alimentada por<br />
exigencias de verdad, justicia y re<strong>para</strong>ción, que fueron canalizadas en su momento<br />
a través de la acción de tutela, es decir, a través de un mecanismo extraordinario de<br />
protección y realización de derechos fundamentales. En otras palabras, la Sentencia<br />
T-025 de 2004 es consecuencia de una presión social legítima que fue ejercida con<br />
el propósito de obtener el reconocimiento explícito de la gravedad del problema, y<br />
con el objeto de obligar al gobierno nacional a proporcionar una respuesta integral,<br />
oportuna y eficaz 16 .<br />
Como consecuencia de la actividad de los actores sociales concernidos,<br />
que no sólo constituyen una comunidad de política pública 17 , sino también una<br />
comunidad interpretativa 18 , en la actualidad se encuentra prácticamente superada<br />
la lectura según el cual la respuesta al desplazamiento forzado debe estar condicionada<br />
a la existencia de recursos suficientes, pero no a la normativa nacional e<br />
internacional de protección (Constitución Política, Derecho Internacional de los<br />
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, entre otros).<br />
16 Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento,<br />
CODHES. Op.cit.<br />
17 Cf. Harvey Danilo Suárez. “La comunidad de política<br />
pública y las alianzas <strong>para</strong> la incidencia”. En: Ídem. Cartilla <strong>para</strong><br />
la capacitación a funcionarios del Ministerio Público y Comités<br />
Departamentales de Atención a la Población Desplazada. Bogotá.<br />
Defensoría del Pueblo. 2003. Págs. 9-21.<br />
18 Sobre la noción de comunidad interpretativa, véanse, entre<br />
otros, Robert Cover. Derecho, narración y violencia, Barcelona.<br />
Gedisa - Universidad de Palermo - Yale Law School. 2002; y<br />
José Antonio Estévez Araujo. La Constitución como proceso y la<br />
desobediencia civil. Madrid. Trotta. 1994.<br />
121
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Más allá de los valiosos esfuerzos por armonizar la respuesta estatal y gubernamental<br />
con esos estándares de protección, persisten las dificultades estructurales<br />
evidenciadas especialmente en la Sentencia T-025 de 2004, que recoge y<br />
reitera la línea jurisprudencial citada líneas atrás. En contravía de lo dispuesto en<br />
el marco normativo, la respuesta institucional al desplazamiento forzado en Colombia<br />
se ha constituido como una aglomeración de acciones dispersas, desarticuladas<br />
y centradas en el asistencialismo, que no logran consolidar el restablecimiento<br />
de los derechos de la población en situación de desplazamiento, ni<br />
contribuyen a la re<strong>para</strong>ción de los daños causados a los derechos y libertades<br />
fundamentales de los afectados.<br />
Esta distancia entre lo dispuesto en el marco normativo de protección y las<br />
acciones concretas de política pública es más que evidente, según lo consignado<br />
en diversos análisis:<br />
122<br />
El problema relativo a los estándares normativos [que permiten definir la manera<br />
como se deben enfrentar las exigencias de verdad, justicia y re<strong>para</strong>ción] es aquél<br />
respecto del cual existe más claridad, en la medida en que se han ido consolidando<br />
ciertos principios de derecho internacional y de derecho constitucional colombiano<br />
sobre los derechos de la población desplazada a la verdad, la justicia y la re<strong>para</strong>ción<br />
en contextos transicionales [hacia la paz]. En contraste, la cuestión relativa a la<br />
forma concreta en la que tales estándares normativos deben ser puestos en práctica<br />
a través de políticas públicas, mecanismos institucionales y reclamos ciudadanos<br />
plantea importantes desafíos que, en buena medida, aún no han sido resueltos 19 .<br />
Una de las manifestaciones más visibles de la discordancia entre la<br />
normatividad existente y los logros de la política pública específica de atención al<br />
desplazamiento forzado es el incumplimiento sistemático del deber de protección<br />
especial a las víctimas de este delito, según lo señaló la Defensoría del<br />
19 Rodrigo Uprimny Yepes. “Justicia transicional y desplazamiento<br />
forzado”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional<br />
de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas<br />
institucionales y sociales al desplazamiento forzado”, realizado en<br />
Bogotá en noviembre de 2004.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Pueblo en la evaluación mencionada 20 , y lo ratificó la Corte Constitucional en los<br />
autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004:<br />
Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada en algunas entidades<br />
como destinataria de programas generales relativos a la población vulnerable. En<br />
este sentido, los desplazados no son distinguidos del resto de la población vulnerable<br />
cuando su condición especial de extrema penuria e indefensión ha llevado a que<br />
las normas nacionales e internacionales vigentes exijan que los desplazados reciban<br />
una atención específica, adecuada y oportuna <strong>para</strong> proteger sus derechos [lo cual<br />
implica] la realización de esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo<br />
que se concreten en medidas efectivas de protección de los derechos de los<br />
desplazados, sin perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programas<br />
dirigidos a la población vulnerable en general. (Corte Constitucional. Autos 176, 177<br />
y 178 de agosto 29 de 2005).<br />
Así pues, en los últimos diez años (1995-2005) hemos asistido tanto a un<br />
incremento cuantitativo de las normas de protección como a una transformación<br />
cualitativa de este cuerpo normativo, sin que ello redundara necesariamente en<br />
la realización integral de los derechos concernidos. Dentro de los factores que<br />
inciden <strong>para</strong> la configuración de esta situación cabe destacar los siguientes:<br />
• Limitaciones en los contenidos y alcances de las normas que establecen<br />
mecanismos y estrategias <strong>para</strong> la garantía de los derechos de las personas en<br />
situación de desplazamiento. Estas limitaciones obedecen generalmente a fallas<br />
de diseño de carácter técnico-legislativo o a desarrollos administrativos inadecuados.<br />
En este contexto resultan preocupantes los vacíos normativos, las<br />
vaguedades y ambigüedades respecto de los contenidos de las rutas de realiza-<br />
20 “Los enfoques y la gran mayoría de los desarrollos prácticos<br />
de las políticas públicas <strong>para</strong> la atención a la población desplazada<br />
corresponden a un modelo de asistencia social regular a<br />
grupos vulnerables, aunque existen algunas normas legales y<br />
jurisprudencia que contemplan el reconocimiento de derechos en<br />
las respuestas que el Estado debe brindar a la población desplazada”.<br />
Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en<br />
procesos de restablecimiento de la población desplazada desde<br />
un enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.<br />
123
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
ción de los derechos de la población desplazada, y por tanto respecto de las<br />
competencias, procedimientos, recursos e instancias, presupuestos, y escenarios<br />
de fiscalización, veeduría y rendición de cuentas.<br />
Ilustra este punto la inexistencia de normas que precisen las competencias y<br />
procedimientos institucionales que garanticen el derecho al autosostenimiento<br />
de la población desplazada a través de proyectos productivos. Este es un auténtico<br />
punto ciego de la política pública.<br />
• Desconocimiento de la normatividad aplicable por parte de algunos funcionarios.<br />
Esto es producto de falta de procesos de capacitación, y de lecturas<br />
que consideran que basta con retomar el contenido literal de la norma <strong>para</strong><br />
cumplir con los propósitos generales de la política pública. Resulta preocupante<br />
que se acuda a esta manera de interpretar y aplicar la norma, denominada<br />
formalismo jurídico, <strong>para</strong> aproximarse a una normatividad que pretende desarrollar<br />
derechos humanos y disposiciones nacionales e internacionales sobre la<br />
materia 21 .<br />
Ejemplo de ello es el desconocimiento generalizado de las medidas contempladas<br />
en el Decreto 2007 de 2001 <strong>para</strong> evitar o anular los negocios jurídicos<br />
ocurridos en virtud de los desplazamientos forzados. Las transferencias no consentidas<br />
o fraudulentas de la propiedad sobre la tierra y el territorio continúan<br />
pese a la existencia de esta norma 22 .<br />
21 Por formalismo se entiende la postura interpretativa que (1)<br />
considera que la solución de casos concretos no exige al intérprete<br />
detenerse en argumentos de justicia o equidad, (2) estima que la<br />
interpretación versa exclusivamente sobre textos, por lo cual<br />
resulta innecesario determinar y ponderar los intereses y necesidades<br />
en juego, (3) relega la jurisprudencia a un papel meramente<br />
auxiliar de la actividad interpretativa, y (4) asume que el derecho<br />
internacional de los derechos humanos no puede irradiar el ordenamiento<br />
jurídico colombiano de manera vinculante. Sobre el concepto<br />
de formalismo, ver Diego Eduardo López Medina. El derecho<br />
de los jueces. Bogotá. Legis. 2000; e Ídem. Teoría impura del<br />
derecho. Bogotá. Legis. 2004.<br />
124<br />
22 Rodrigo Uprimny Yepes. Op. cit.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Cabe aclarar que <strong>para</strong> responder a esta situación recientemente fue publicada<br />
por parte del proyecto de Protección de los Derechos Patrimoniales de la<br />
Población Desplazada, la Caja de Herramientas constituida por el Manual General<br />
de Procedimientos <strong>para</strong> la Protección de los Derechos sobre los Bienes<br />
Inmuebles de la Población en Riesgo de Desplazamiento o Desplazada, la Guía<br />
de Sensibilización y Formación <strong>para</strong> la Protección de los Derechos sobre la<br />
Tierra y el Compendió Normativo.<br />
• Interpretaciones restrictivas forjadas desde los espacios donde se diseña<br />
y aplica la política pública. No se trata de simples yerros interpretativos o<br />
sustantivos, sino de verdaderas restricciones en la protección y atención.<br />
Estas restricciones están fuertemente ligadas al pensamiento jurídico formalista<br />
y a la focalización resultante. Las actitudes formalistas contrastan con lo<br />
establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003, y reiterado<br />
en las sentencias T-602 de 2003 y T-025 de 2004, en cuanto a los parámetros<br />
que deben guiar a las autoridades al momento de definir el alcance de las<br />
medidas destinadas a proteger a la población desplazada: 1) el principio de<br />
favorabilidad en la interpretación de las normas por medio de las cuales se<br />
busca proteger a las personas en situación de desplazamiento; 2) la aplicación<br />
de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; y 3) el principio de<br />
prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades en el contexto de un<br />
Estado Social de Derecho. Principios a los cuales debe agregarse la presunción<br />
de buena fe a favor de la población en situación de riesgo o desplazamiento, de<br />
acuerdo con el cual es el Estado quien debe probar que las afirmaciones hechas<br />
por el solicitante en la declaración de la situación de desplazamiento son<br />
inexactas o falsas.<br />
La actitud asumida frente a las personas en situación de desplazamiento<br />
procedentes de zonas donde se realizan fumigaciones de cultivos de uso ilícito<br />
resulta ilustrativa de la reducción de la protección por la vía de la interpretación<br />
restrictiva del marco normativo nacional e internacional: “Uno de los aspectos<br />
que genera diferencias en la valoración de los casos de personas que solicitan<br />
protección y atención por parte del Estado –como obligado principal– es el de<br />
las personas que han tenido que migrar de su lugar habitual de residencia y/o<br />
trabajo de manera forzada como consecuencia de las fumigaciones de cultivos<br />
125
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
de uso ilícito. Según interpretación de las entidades gubernamentales encargadas<br />
del tema, las personas que se ven obligadas a desplazarse de zonas de<br />
fumigación no pueden ser consideradas como desplazados internos porque la<br />
seguridad brindada a las aeronaves o los equipos en tierra por parte de la fuerza<br />
pública, así como los ‘eventuales’ efectos medioambientales y sobre las economías<br />
legales, no pueden ser considerados como causales válidas de desplazamiento<br />
forzado, puesto que dichas actividades se desarrollan a partir de acciones<br />
legítimas del Estado colombiano” 23 .<br />
• La fragilidad de los canales de participación e incidencia efectiva de la<br />
población desplazada en la definición y aplicación de la política pública. La<br />
interpretación de normas que pretenden desarrollar mecanismos de protección<br />
de derechos humanos requiere la consolidación de referentes comunes entre<br />
diversos agentes sociales. Por esta razón, sin la participación efectiva de los<br />
sectores afectados e interesados es muy probable que el contenido y los alcances<br />
de la normatividad de protección se vean menoscabados. Es el caso, por<br />
ejemplo, de la Ley de Justicia y Paz y su decreto reglamentario. Estas normas<br />
presentan serias limitaciones en el necesario propósito de lograr una efectiva<br />
re<strong>para</strong>ción por los daños causados a la población desplazada, así como la restitución<br />
de los bienes perdidos.<br />
Evolución del marco programático<br />
El establecimiento de los fines y principios de la gestión institucional ha sido<br />
desde siempre una preocupación de los diversos agentes concernidos en la<br />
política de prevención y atención al desplazamiento forzado interno. Sin embargo,<br />
a partir de 2004, y con motivo de la expedición de la Sentencia T-025 por<br />
23 Harvey Danilo Suárez. “De la necesidad de un debate más<br />
allá de las cifras”. En: CODHES. Cifras e indicadores del desplazamiento<br />
forzado y derechos humanos en Colombia. Bogotá.<br />
2005. Págs. 16-17.<br />
126
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
parte de la Corte Constitucional, el diseño de la política ya no se proyecta solamente<br />
en la definición de fines y principios generales, sino que además se traduce<br />
en la disposición de líneas estratégicas de acción e intervención, en la definición<br />
de metas de corto, mediano y largo plazo, y en la creación de indicadores de<br />
gestión que permitan medir el goce efectivo de los derechos fundamentales por<br />
parte de la población afectada.<br />
Ejemplifica este cambio de énfasis el Decreto 250 de 2005, a través del cual<br />
fue expedido el nuevo Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada por<br />
la Violencia, en el que se integran los enfoques diferencial, territorial, humanitario,<br />
restitutivo y de derechos.<br />
En una etapa temprana de formulación de la política, la Ley 387 de 1997<br />
constituyó un importante avance <strong>para</strong> la determi<strong>nación</strong> de los fines y principios<br />
de la acción institucional. Los principales propósitos de la política son de acuerdo<br />
con esta norma:<br />
* Atender integralmente a los afectados con el fin de lograr su “reincorporación”<br />
a la sociedad.<br />
* Enfrentar las causas estructurales del desplazamiento forzado mediante<br />
estrategias de desarrollo de las zonas expulsoras y garantía de los derechos<br />
humanos.<br />
* Articular alianzas estratégicas entre los sectores público y privado.<br />
* Garantizar respuestas institucionales oportunas, adecuadas y eficientes<br />
al drama humanitario que representa el desplazamiento forzoso.<br />
De otro lado, la lectura de los principios generales de la política planteados<br />
en la Ley 387 de 1997 permite apreciar una construcción desde lo que hoy se<br />
conoce como la carta básica de derechos de la población desplazada:<br />
Artículo 2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente ley<br />
se orienta por los siguientes principios:<br />
127
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
1º. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional<br />
y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional <strong>para</strong><br />
brindar la ayuda humanitaria.<br />
2º. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos<br />
internacionalmente.<br />
3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados<br />
por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión<br />
pública, lugar de origen o incapacidad física.<br />
4º. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental<br />
de reunificación familiar.<br />
5º. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su<br />
situación.<br />
6º. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.<br />
7º. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.<br />
8º. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su<br />
libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la<br />
ley.<br />
9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia<br />
entre los colombianos, la equidad y la justicia social.<br />
Mediante el Decreto 173 de 1998 se expidió el primer Plan Nacional de Atención<br />
Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Los objetivos fijados en<br />
esta norma fueron:<br />
• Elaborar diagnósticos que integren causas y agentes generadores del desplazamiento,<br />
se analicen zonas de desarrollo de dinámicas migratorias, y se caractericen<br />
los perfiles socioeconómicos de las personas y comunidades afectadas.<br />
• Diseñar y adoptar medidas <strong>para</strong> la prevención del desplazamiento forzado.<br />
• Adoptar medidas de atención humanitaria de emergencia.<br />
128
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
· Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la<br />
población desplazada <strong>para</strong> garantizar la investigación de los hechos, la restitución<br />
de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados.<br />
• Diseñar y adoptar medidas que garanticen la estabilización<br />
socioeconómica de la población desplazada.<br />
• Aplicar enfoques diferenciales en la atención.<br />
• Impulsar y establecer las condiciones <strong>para</strong> el retorno voluntario o el<br />
reasentamiento.<br />
Los objetivos enunciados en el Decreto 173 de 1998 son recogidos en el<br />
nuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia,<br />
expedido a través del Decreto 250 de 2005. Además de éstos, el nuevo<br />
plan representa un avance significativo en la definición de líneas estratégicas de<br />
acción e intervención. Cabe destacar el énfasis en las acciones de prevención<br />
del desplazamiento que se centran en el fortalecimiento de la administración<br />
civil y la protección de las personas, sectores y comunidades en riesgo de desplazamiento,<br />
mediante el acompañamiento humanitario, la acción de la<br />
Defensoría del Pueblo, el fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Alertas<br />
Tempranas (CIAT), y la protección de la tierra y los bienes patrimoniales de las<br />
personas y comunidades susceptibles de ser despojadas y desarraigadas.<br />
Igualmente es preciso resaltar la incorporación de disposiciones relativas a<br />
la provisión de asistencia humanitaria a población en riesgo de desplazamiento,<br />
especialmente a través de la adopción de medidas que garanticen la seguridad<br />
alimentaria (como el Programa Red de Seguridad Alimentaria, RESA).<br />
Finalmente, en relación con la estabilización socioeconómica, el Decreto<br />
250 de 2005 enfatiza las líneas de hábitat, acceso y protección de tierras y promoción<br />
de programas de generación de ingresos; estos últimos articulados al<br />
desarrollo de alianzas productivas.<br />
Por otra parte, el <strong>info</strong>rme remitido por el SNAIPD a la Corte Constitucional el<br />
13 de diciembre de 2005 se estructura a partir de un conjunto detallado de metas<br />
de corto, mediano y largo plazo de la política, a las que corresponden indicadores<br />
de resultado concretos. Además de responder a los requerimientos específicos<br />
129
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
de la Corte, este <strong>info</strong>rme atiende una de las recomendaciones planteadas de<br />
manera unánime y reiterada por organizaciones no gubernamentales y agencias<br />
del Sistema de las Naciones Unidas 24 .<br />
La formulación de la política también se ha realizado a través de varios<br />
documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)<br />
del Departamento Nacional de Planeación, en particular:<br />
• Conpes 2804 de 1995, que constituyó el primer abordaje específico y<br />
sistemático del desplazamiento forzado interno en Colombia, por medio del<br />
cual se fijaron estrategias <strong>para</strong> garantizar el retorno voluntario o el reasentamiento<br />
de la población desplazada en lugares distintos al de origen.<br />
• Conpes 2924 de 1997, que consolidó el Sistema Nacional de Atención<br />
Integral a la Población Desplazada por la Violencia, SNAIPD y el Plan Nacional<br />
de Atención Integral a la Población Desplazada.<br />
• Conpes 3057 de 1999, en el que a partir de un análisis de la magnitud y<br />
características de la problemática se expidió el “Plan de acción <strong>para</strong> la prevención<br />
y atención del desplazamiento forzado”, con el propósito de perfeccionar<br />
la oferta institucional desde el punto de vista técnico, financiero y territorial,<br />
24 Así, por ejemplo, la recomendación número 3 consignada<br />
en el Balance de la política pública de prevención, protección y<br />
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto<br />
2002-agosto 2004), realizado por el ACNUR, plantea la necesidad<br />
de: “Construir y poner en práctica indicadores de seguimiento<br />
que permitan evaluar el resultado de la política pública frente a la<br />
materialización del contenido del derecho y constatar que: i) las<br />
instancias establecidas por la Ley están siendo operativas; ii) se<br />
avanza hacia el cumplimiento de los objetivos y el goce efectivo<br />
de los derechos de la población internamente desplazada; iii) los<br />
recursos asignados son suficientes en función de los objetivos de<br />
la política pública y del logro del disfrute efectivo de los derechos<br />
y las necesidades de la población internamente desplazada, en<br />
concordancia con el principio de coherencia establecida por la<br />
Corte Constitucional”.<br />
130
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
mejorar el sistema de <strong>info</strong>rmación y registro de la población desplazada, y articular<br />
las acciones del Estado con las de las ONG y las agencias internacionales e<br />
intergubernamentales.<br />
• Conpes 3400 de 2005, que estableció las metas institucionales de las<br />
entidades del SNAIPD en el contexto del Plan Nacional de Atención Integral a la<br />
Población Desplazada (Decreto 250 de 2005), así como el esfuerzo presupuestal<br />
que estas entidades deberán realizar durante el período 2007 –2010.<br />
Pese a todos estos avances, las acciones institucionales distan todavía de ser<br />
coherentes con los principios, fines, metas, líneas estratégicas, e indicadores<br />
referidos. Al tiempo que se desarrolla el marco programático de la política de<br />
prevención y atención al desplazamiento forzado, se impulsan o adoptan medidas<br />
administrativas y disposiciones legislativas que representan retrocesos en el<br />
marco de protección o contribuyen a la generación de escenarios adversos a la<br />
realización de los derechos de la población afectada.<br />
Bajo esta lógica, el Congreso de la República ha sido escenario de fuertes<br />
debates sobre la conveniencia de proyectos de reforma legislativa que, en lugar<br />
de contribuir a la prevención de las causas estructurales del desplazamiento,<br />
han estado orientados a la promoción de un esquema de distribución, uso de la<br />
tierra y explotación de recursos naturales, que en nada modifican los altos niveles<br />
de concentración de la misma, y que por el contrario ponen en riesgo los<br />
derechos colectivos de los grupos étnicos, entre otros sectores. Los proyectos de<br />
ley presentados en 2004 y 2005 <strong>para</strong> el saneamiento de la propiedad inmueble<br />
de carácter rural por medio de procedimientos administrativos especiales, y la<br />
Ley Forestal, así lo ilustran. Estos proyectos, sin embargo, no se han convertido<br />
en leyes de la República, debido a la presión social legítima ejercida por amplios<br />
sectores de la sociedad civil que los consideran lesivos <strong>para</strong> el interés general.<br />
Por otra parte, según la Corte Constitucional, la inclusión de la población<br />
desplazada en programas generales de atención a la población vulnerable desconoce<br />
la aplicación de los principios de atención diferencial y acción afirmativa,<br />
necesaria <strong>para</strong> afrontar la situación de extrema penuria e indefensión en la<br />
que se encuentra la población en situación de desplazamiento.<br />
131
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Estas y otras falencias estructurales de la política pública han sido identificadas<br />
en numerosos documentos de evaluación, en los cuales se han reconocido<br />
avances en la protección, pero también dificultades y retrocesos, como por ejemplo<br />
los siguientes:<br />
• Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado en<br />
Colombia 1999-2002, realizado por ACNUR.<br />
• Balance de la política pública de prevención, protección y atención al<br />
desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto 2002 –agosto 2004), realizado<br />
por ACNUR.<br />
• Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Derechos<br />
Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2005),<br />
presentado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2005/<br />
10, 28 de febrero de 2005.<br />
• Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Derechos<br />
Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2004), presentado<br />
ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2004/13, 17<br />
de febrero de 2004.<br />
• Informe del Secretario General Adjunto de la ONU <strong>para</strong> Asuntos Humanitarios<br />
y Coordinador de la Respuesta de Emergencia, Sr. Kenzo Oshima, presentado<br />
con base en datos recabados durante la misión a Colombia, realizada en<br />
junio de 2003.<br />
• Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia,<br />
presentado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Documento<br />
OEA/Ser.L/V/II.102, doc.9 rev.1.<br />
• Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión<br />
de los desplazados internos al 55 período de sesiones de la Comisión de<br />
Derechos Humanos, presentado por el Sr. Francis Deng, Documento E/CN.4/<br />
1999/79, 25 de enero de 1999.<br />
A pesar de la importancia intrínseca de estos <strong>info</strong>rmes, que muestran la voluntad<br />
política de la comunidad internacional <strong>para</strong> incluir la problemática del<br />
132
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
desplazamiento forzado interno en su agenda, muchas de las recomendaciones<br />
allí consignadas no han sido puestas en práctica por el Estado colombiano,<br />
como la formulada por el Sr. Francis Deng en el sentido de establecer un mecanismo<br />
de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los Principios Rectores<br />
en el ámbito nacional. Por ello, las ONG de derechos humanos han urgido al<br />
Sistema de las Naciones Unidas <strong>para</strong> que refuerce sus actividades de incidencia<br />
con el fin de que el Estado colombiano aplique las recomendaciones internacionales<br />
en materia de protección de las personas desplazadas 25 .<br />
Evolución del marco institucional<br />
El establecimiento de fines, principios y metas de gestión institucional ha<br />
estado acompañado de la formulación de arreglos institucionales por medio de<br />
los cuales se han realizado esfuerzos por precisar las competencias y procedimientos<br />
de acción e intervención. Así dispuesto, el marco institucional responde<br />
a un claro enfoque sistémico sobre el que se ha pronunciado ACNUR:<br />
El Estado colombiano le ha apostado a un modelo sistémico en la respuesta y que<br />
aplica, de acuerdo con la Ley 387 de 1997, los principios de subsidiariedad,<br />
complementariedad, descentralización y concurrencia. La falla en alguno de los<br />
niveles genera desequilibrios en el sistema que a la postre no facilitan el desarrollo<br />
de las acciones que permitirían superar el estado de cosas inconstitucional 26 .<br />
En una primera fase de desarrollo de dicho modelo fue promulgada la Ley<br />
387 de 1997, y a partir de ésta se generó una dinámica centrada en la orientación<br />
y el diseño de un marco de responsabilidades de las entidades adscritas al<br />
SNAIPD, y aquellas que integran el Consejo Nacional de Atención.<br />
25 Comisión Colombiana de Juristas, CODHES, Colectivo<br />
de Abogados “José Alvear Restrepo”, Servicio Jesuita <strong>para</strong> Refugiados.<br />
“Principales aspectos de preocupación sobre la protección<br />
de las personas desplazadas en Colombia”. Documento<br />
presentado a la Sra. Erika Feller, Alta Comisionada Auxiliar <strong>para</strong><br />
la Protección –ACNUR. Bogotá. Enero de 2006.<br />
26 Informe a la Corte Constitucional, 18 de marzo de 2005.<br />
133
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Esta dinámica tuvo concreción en el Decreto 2569 de 2000, por medio del<br />
cual se reglamentó la mencionada ley en aspectos fundamentales como la definición<br />
de las competencias de la Red de Solidaridad Social y los Comités<br />
Territoriales de Atención. Específicamente el decreto asignó a la Red de Solidaridad<br />
Social (hoy Acción Social) la función de coordinar el SNAIPD y la obligación<br />
de desarrollar varias actividades, entre ellas:<br />
• Establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población<br />
Desplazada.<br />
• Diseñar y poner en ejecución el plan estratégico <strong>para</strong> el manejo del desplazamiento<br />
forzado interno.<br />
• Determinar, en coordi<strong>nación</strong> con el Departamento Nacional de<br />
Planeación, los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento<br />
y evaluación de los resultados generales de los programas de atención a la<br />
población desplazada por la violencia.<br />
• Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales<br />
y locales de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente<br />
atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización<br />
y consolidación a la población desplazada.<br />
• Promover la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales<br />
<strong>para</strong> la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistir<br />
a las sesiones de dichos Comités.<br />
• Coordinar la adopción de medidas <strong>para</strong> posibilitar el retorno voluntario a<br />
la zona de origen o la reubicación de la población desplazada.<br />
Como consecuencia de lo anterior se elaboró la Guía de Atención Integral a<br />
la Población Desplazada por la Violencia, publicada en el 2001 27 . En esta guía<br />
se identificaron, precisaron y señalaron con detalle instancias, mecanismos y<br />
27 Red de Solidaridad Social -Unidad Técnica Conjunta (RSS-<br />
ACNUR). Guía de Atención Integral a la Población Desplazada<br />
por la violencia. Bogotá. 2001.<br />
134
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
procedimientos de coordi<strong>nación</strong>, participación y atención a la población en situación<br />
de desplazamiento, entre estos los siguientes:<br />
• Red Nacional de Información de Población Desplazada, conformada por<br />
el Registro Único de Población Desplazada, y el Sistema de Estimación del<br />
Desplazamiento por Fuentes Contrastadas (que actualmente no presenta estadísticas<br />
públicas).<br />
• Las estrategias de coordi<strong>nación</strong> interinstitucional y participación social<br />
* Comités municipales, distritales, y departamentales <strong>para</strong> la<br />
atención integral a la población desplazada.<br />
* Mesas permanentes de trabajo con población desplazada.<br />
* Unidades de Atención y Orientación a la Población Despla<br />
zada (UAO)<br />
• Sistemas de Alertas Tempranas<br />
• Protección humanitaria<br />
• Misiones humanitarias<br />
• Espacios humanitarios<br />
• Promoción de la convivencia pacífica<br />
• Fortalecimiento de las condiciones de arraigo<br />
• Instrumentos <strong>para</strong> el diagnóstico de riesgos<br />
En una segunda etapa del desarrollo del marco institucional, se observa una<br />
tendencia a la reformulación del mismo. Fusiones como la que tuvo lugar entre<br />
el Fondo de Inversiones <strong>para</strong> la Paz (FIP), la Agencia Colombiana de Cooperación<br />
Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), por medio del<br />
Decreto 2467 de 2005, o supresiones como la del Instituto Colombiano de la<br />
Reforma Agraria (Incora), a través del Decreto 1300 de 2003, son clara muestra<br />
de ello. Respecto de la referida fusión, que dio origen a la Agencia Presidencial<br />
<strong>para</strong> la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, CODHES<br />
precisó:<br />
135
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
La Red de Solidaridad ha sido una instancia válida <strong>para</strong> la atención de la<br />
población en situación de desplazamiento, en la medida en que acumula una<br />
experiencia, cuenta con un importante recurso humano y disposiciones legales<br />
<strong>para</strong> desarrollar su gestión. Esta reforma institucional podría afectar la RSS en<br />
detrimento de la población desplazada, sobre todo si se tiene en cuenta que los<br />
recursos de cooperación internacional serán tramitados en función de la nueva<br />
agencia y, probablemente, destinados a desplazados, desmovilizados o a programas<br />
sociales en el marco de la aplicación del Plan Colombia 28 .<br />
Respecto de la supresión del Incora, la Procuraduría General de la Nación<br />
mencionó:<br />
136<br />
No fue un mero acto de reforma administrativa, en la que las funciones de la<br />
desaparecida institución pasaron a una nueva, el Incoder, con el trauma burocrático<br />
y funcional que esa decisión conllevó y que aún hoy se padece. El mensaje que<br />
pareciera subyacer en dicha decisión es el aplazamiento indefinido de la pretensión<br />
originaria de hacer una verdadera y justa reforma agraria en Colombia y la<br />
invisibilización del drama del desplazamiento, pues recuérdese que en el Decreto<br />
de creación del Incoder (D. 1300 de 2003) no se mencionó a la población desplazada<br />
por la violencia, ni se estableció de manera concreta la función relativa a la protección<br />
de las tierras de los desplazados 29 .<br />
Evolución del marco presupuestal<br />
En los últimos años, y especialmente luego de que fuera expedida la sentencia<br />
T-025 de 2004, ha sido evidente el esfuerzo presupuestal realizado por el<br />
gobierno colombiano <strong>para</strong> sostener la atención a la población desplazada. Entre<br />
1995 y el 2004, el Estado colombiano dispuso con este objetivo rubros por cerca<br />
28 Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento.<br />
CODHES. “¿Hay derecho?”. Boletín No. 64. Neiva. 26<br />
de octubre de 2005.<br />
29 Palabras del señor Procurador General de la Nación, Dr.<br />
Edgardo José Maya Villazón, en el acto de instalación del seminario<br />
“Territorio, patrimonio y desplazamiento”, organizado con el<br />
apoyo del Consejo Noruego <strong>para</strong> Refugiados.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
de 1.3 billones de pesos. De acuerdo con el Departamento Nacional de<br />
Planeación (DNP), <strong>para</strong> la vigencia 2005 las entidades del SNAIPD dispusieron<br />
$519.071 millones de pesos <strong>para</strong> la atención de la población desplazada, mientras<br />
que <strong>para</strong> la vigencia de 2006 se tiene programado un presupuesto de<br />
$847.620 millones 30 .<br />
Ahora bien, según datos aportados por el DNP en el Conpes 3400 de 2005,<br />
“durante el período 1995-2004, el Estado colombiano, sin contabilizar el aporte<br />
de las entidades territoriales, invirtió cerca de 1.3 Billones de pesos de 2005 <strong>para</strong><br />
el desarrollo de la política de atención integral a la PD [población desplazada].<br />
De estos recursos, $1 billón de pesos fueron aportes de la Nación (95.3% del<br />
presupuesto de inversión y 4.7% del presupuesto de funcionamiento) y $370.201<br />
millones de pesos provinieron de cooperación internacional”.<br />
Esta afirmación contrasta con <strong>info</strong>rmes de la Red de Solidaridad Social (hoy<br />
Acción Social) sobre la inversión de la cooperación internacional en el tema que<br />
señalan que “en los últimos años se han invertido US$ 155.8 millones y la contra-<br />
30 Documento Conpes 3400 de 2005, de donde se toma el<br />
gráfico incluido en esta página.<br />
137
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
partida nacional ha sido de US$ 36.5 millones” 31 . Teniendo en cuenta este panorama,<br />
CODHES sostuvo:<br />
138<br />
Esta política de cooperación se basa en la consideración según la cual la comunidad<br />
internacional debe asumir la responsabilidad primaria que le compete al Estado<br />
colombiano. En este contexto, resulta revelador que el esfuerzo estatal sea<br />
históricamente subsidiario frente a la ayuda proveniente de la cooperación<br />
internacional, como lo muestran diversas fuentes 32 .<br />
Es necesario reconocer que con posterioridad a la Sentencia T-025 de 2004<br />
el Estado colombiano ha hecho un importante esfuerzo presupuestal que ha<br />
convertido a la Nación en la principal fuente de recursos <strong>para</strong> la prevención y<br />
atención al deslazamiento forzado, lo que demuestra significativos avances del<br />
Estado en el propósito de asumir de manera más efectiva sus responsabilidades<br />
primarias, así como en reconocer el carácter complementario y no sustitutivo<br />
que deben tener los recursos provenientes de la cooperación internacional.<br />
En este orden de ideas, el actual gobierno ha expresado en diversos foros su<br />
voluntad política de realizar un esfuerzo presupuestal sin precedentes en materia<br />
de financiación de los programas de atención a población desplazada 33 , que se<br />
vería reflejado en asignaciones presupuestales <strong>para</strong> los próximos años cercanas<br />
a los 5 billones de pesos.<br />
Sin embargo, resulta preocupante la posibilidad de que el gobierno responda<br />
a los requerimientos de la Corte Constitucional por medio de la recomposición<br />
31 Información tomada textualmente del <strong>info</strong>rme remitido por la<br />
Red de Solidaridad Social a la Corte Constitucional el 14 de mayo<br />
de 2004. Citado en: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones<br />
Unidas <strong>para</strong> los Refugiados. Balance de política pública de prevención,<br />
protección y atención al desplazamiento interno en Colombia.<br />
Agosto 2002-agosto 2004.<br />
32 Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento,<br />
CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento: ¡Como<br />
el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.). Reelección: El<br />
embrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe<br />
Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,<br />
Democracia y Desarrollo. 2004.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
del gasto social, y no con un esfuerzo económico adicional, que es en el fondo lo<br />
que solicita la Corte. En la práctica esta decisión se traduciría en que la solidaridad<br />
<strong>para</strong> con los desplazados sea exigida a los estratos socioeconómicos más<br />
bajos, quienes se verían compelidos a competir con aquellos por los recursos<br />
escasos que constituyen la fuente de los programas destinados a la atención de<br />
población vulnerable.<br />
Los importantes avances en las políticas públicas entre 1995 y 2005 en materia<br />
programática, normativa, institucional y presupuestal, requieren ser complementados<br />
por acciones estatales, gubernamentales y sociales acordes con<br />
las necesidades y derechos que asisten a la población en riesgo o en situación<br />
de desplazamiento. La capacidad destructiva de la violencia, generada por actores<br />
que sacan provecho de la desestructuración institucional y social <strong>para</strong> sus<br />
propios fines, necesita de contrapesos basados en la vigencia del Estado Social<br />
de Derecho, como el referente principal <strong>para</strong> tramitar los conflictos, realizar los<br />
derechos, afirmar la inclusión y responder al desafío de <strong>construir</strong> <strong>nación</strong>.<br />
139
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
140
Conclusiones<br />
Capítulo IV<br />
Conclusiones y recomendaciones<br />
Esta primera aproximación desde una metodología de revisión documental<br />
sobre la problemática del desplazamiento forzado en Colombia entre 1995 y<br />
2005 permite establecer, de manera general, algunas conclusiones:<br />
Conflicto armado y crisis humanitaria<br />
1. La persistencia, expansión e intensificación del conflicto armado interno<br />
y otras formas de violencia se constituye como principal contexto<br />
generador de la crisis humanitaria ligada a los procesos de<br />
desplazamiento forzado.<br />
2. Entre 1995 y 2005 cerca de tres millones de personas han sido<br />
expulsadas de sus lugares habituales de residencia o trabajo en el marco<br />
del conflicto armado interno y de otras violencias ligadas a la disputa<br />
territorial, poblacional y de recursos.<br />
3. La crisis humanitaria crónica y sostenida arroja un acumulado de<br />
personas en riesgo y en situación de desplazamiento que la ubica entre<br />
las más graves del mundo actual.<br />
4. La población en riesgo y en situación de desplazamiento es una de las<br />
principales víctimas del conflicto armado, tanto por la cantidad de
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
142<br />
personas, familias, comunidades y sectores afectados, como por la<br />
situación de extrema vulnerabilidad en la que ésta se encuentra.<br />
5. Entre 1995 y 2005 el gobierno reconoce que alrededor de 1.772.000<br />
personas en situación de desplazamiento han sido obligadas a<br />
abandonar sus lugares de origen.<br />
6. En esta década la expansión e intensificación del conflicto armado<br />
interno y de otras violencias <strong>para</strong>lelas al mismo, ha implicado la<br />
expulsión de población del 87% de los municipios del país, y que el 71%<br />
de los municipios hayan recibido población desplazada. Esto quiere<br />
decir que la totalidad de los departamentos son escenario de expulsión,<br />
tránsito y/o recepción de personas forzadas a migrar.<br />
7. Los grupos <strong>para</strong>militares y las guerrillas son los principales expulsores<br />
de población en Colombia. Las diversas guerrillas aparecen como el<br />
principal autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del<br />
total de actores identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última<br />
cifra al tomar en cuenta la <strong>info</strong>rmación proveniente de la encuesta de<br />
2003, que no necesariamente refleja la tendencia de la década. La<br />
proporción atribuida a los grupos <strong>para</strong>militares varía según la fuente,<br />
siendo mayor su actuación en la población incluida en el sistema de<br />
<strong>info</strong>rmación de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado<br />
1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza<br />
pública es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES). Por<br />
otra parte, el 15% de los casos fue atribuido a agentes violentos no<br />
identificados.<br />
8. El desplazamiento forzado interno implica la negación de derechos civiles<br />
y genera consecuencias lesivas en el plano económico, social y cultural.<br />
Además, conlleva la negación de la ciudadanía política.<br />
9. Según cifras de CODHES, entre 1995 y 2003 la población desplazada<br />
fue forzada a abandonar al menos 4.8 millones de hectáreas.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Impacto sociodemográfico de la migración forzada<br />
10. El desplazamiento forzado sigue generando un proceso violento de<br />
transformación demográfica y recomposición territorial con graves<br />
consecuencias económicas, políticas, sociales, culturales y<br />
ambientales.<br />
11. Los pequeños y medianos municipios ubicados en las zonas de más<br />
cruenta confrontación han recibido, proporcionalmente, el mayor<br />
impacto de la dinámica de expulsión, destierro, despojo y fragmentación<br />
del tejido social. La precaria capacidad de respuesta institucional y<br />
social, la ausencia de planes de contingencia, la crisis financiera de los<br />
municipios y las fallas estructurales en el proceso de descentralización<br />
influyen en las dificultades de respuesta.<br />
12. Las ciudades grandes e intermedias siguen siendo el principal lugar de<br />
llegada de la mayoría de la población en situación de desplazamiento<br />
que busca protección y atención integral.<br />
13. Los mayores flujos de expulsión hacia regiones distintas a las de origen<br />
se identifican en la región Pacífica y en la Central. A Bogotá llega entre el<br />
10% y 25% del total de desplazados de todas las regiones dependiendo<br />
de las fuentes consultadas.<br />
14. Los desplazamientos individuales y unifamiliares constituyen el mayor<br />
porcentaje de los casos, lo cual influye en la relativa invisibilidad de la<br />
problemática, dado que la respuesta tiende a concentrarse en los casos<br />
de desplazamientos masivos.<br />
Población más afectada<br />
15. Las mujeres, niñas y niños, personas discapacitadas y personas mayores<br />
sufren las peores consecuencias del desplazamiento. No obstante, los<br />
hombres también afrontan serias dificultades <strong>para</strong> la inserción laboral y<br />
la generación de ingresos estables en los lugares y entornos de<br />
asentamiento.<br />
143
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
144<br />
16. En el momento del desplazamiento el 50% de la población afectada es<br />
menor de 15 años.<br />
17. El 55% de las mujeres en situación de desplazamiento se encontraban<br />
sin pareja en el momento de aplicación de la encuesta, en com<strong>para</strong>ción<br />
con el 6% de los hombres en la misma situación, lo cual refleja<br />
complejos procesos de ruptura familiar y cargas desproporcionadas en<br />
cabeza de las mujeres.<br />
18. Los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas se<br />
encuentran dentro de los grupos poblacionales que en mayor medida<br />
han sido sometidos al destierro y al despojo. Su ubicación tradicional en<br />
zonas estratégicas los ha convertido en objetivo de la disputa por<br />
territorios, recursos y control económico, social y político.<br />
Principales efectos socioeconómicos<br />
19. La población en situación de desplazamiento se encuentra en una<br />
extrema vulnerabilidad debido a los altos niveles de desprotección, a la<br />
pérdida de los lazos culturales y al despojo de sus bienes patrimoniales.<br />
Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos,<br />
las dificultades <strong>para</strong> sostener a los hijos e hijas en la escuela, las escasas<br />
posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación de<br />
ingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de<br />
protección social.<br />
20. La ruptura del tejido social que implica el desgarramiento de las redes<br />
básicas de sostenimiento, participación, solidaridad y reciprocidad,<br />
provoca el deterioro y en muchos casos el colapso de los sistemas de<br />
sustento de las personas, familias y comunidades forzadas a migrar.<br />
21. La pérdida de medios de subsistencia básicos, activos y bienes<br />
patrimoniales afecta notoriamente la calidad de vida y el bienestar de la<br />
población en riesgo o en situación de desplazamiento. En este sentido,
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
los sistemas de sustento de esta población se encuentran sometidos al<br />
límite de sus posibilidades, al punto que la mayor parte de los desplazados<br />
entra en acelerados y sostenidos procesos de empobrecimiento e incluso<br />
indigencia.<br />
22. Cerca del 60% de las familias encuestadas manifestó haber dejado<br />
bienes abandonados, en especial fincas, parcelas y casas, entre otros.<br />
Educación<br />
23. El restablecimiento y la estabilización socioeconómica de los afectados<br />
se ven restringidos por el bajo nivel educativo de las personas en situación<br />
de desplazamiento. La escolarización general de la población es baja,<br />
con un promedio de 3.7 años cursados. Estas cifras reflejan el impacto<br />
negativo del desplazamiento forzado, el alto porcentaje de la población<br />
infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal en las áreas<br />
rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la población<br />
en situación de desplazamiento, se convierten en catalizadores del<br />
desempleo y la pobreza.<br />
24. En las condiciones que genera el desplazamiento y tomando como<br />
referencia el universo de edades, la asistencia escolar se reduce del<br />
44% al 38%. Pese a los esfuerzos por ampliar cupos <strong>para</strong> población en<br />
situación de desplazamiento, las dificultades de permanencia, sumadas<br />
a la necesidad de que niñas y niños aporten económicamente a las<br />
familias, influyen en esta elevada tasa de desescolarización.<br />
25. Sólo la mitad de la población en situación de desplazamiento accede a<br />
algunos cursos de educación básica primaria, y entre el 13% y el 21%<br />
alcanzan el nivel secundario. Entre tanto, sólo el 1.0% alcanza estudios<br />
superiores. Según la fuente consultada, entre un 10% y un 25% no ha<br />
cursado estudios formales y muchas de estas personas son analfabetas<br />
funcionales. Estas estadísticas superan la tasa nacional que oscila entre<br />
el 8% y el 12% en las zonas rurales.<br />
145
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Salud<br />
146<br />
26. Más de una tercera parte de las personas (37%), indistintamente entre<br />
hombres y mujeres, <strong>info</strong>rmó sobre el padecimiento de enfermedades<br />
en el momento de la entrevista o durante el desplazamiento.<br />
27. Se registran preocupantes cifras de embarazos y maternidad prematuros,<br />
lo que se expresa en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el<br />
Sistema RUT, mientras que en el rango de 15 a 19 años se registran 728<br />
casos.<br />
28. Las condiciones de desprotección de servicios de salud afectan<br />
aproximadamente a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54%<br />
según CODHES.<br />
29. La cobertura del sistema de salud en la población que <strong>info</strong>rma sobre<br />
este aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas<br />
al régimen subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es<br />
prácticamente inexistente. Esta situación resulta especialmente<br />
preocupante respecto de las condiciones básicas de vida digna de la<br />
población en situación de desplazamiento adulta mayor, actual y futura.<br />
30. La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía entre el<br />
2% y el 17%, hecho que se sustenta en la situación de inestabilidad<br />
laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total de<br />
personas está cubierta por el régimen subsidiado. El 6% de los<br />
integrantes de las familias incluidas en el Sistema de <strong>info</strong>rmación de<br />
CODHES reporta una afiliación “especial” o se consideran “vinculados”.<br />
Actividad, ocupación e ingresos<br />
31. Por sus características, el desplazamiento forzado implica la pérdida<br />
del empleo y la reducción de los ingresos de quienes han sido forzados<br />
a migrar y contribuye a incrementar los índices de desempleo en el país.<br />
Cerca del 36% de las personas en situación de desplazamiento
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
perdieron su trabajo. La proporción de personas que luego de la<br />
expulsión busca trabajo creció cinco veces.<br />
32. El promedio de ingresos de cada familia desplazada es de $148.000<br />
mensuales. Esta suma equivale a 40% de un salario mínimo mensual<br />
vigente en 2005, lo que influye en la situación de pobreza aguda y<br />
extrema vulnerabilidad que padece esta población.<br />
33. Como resultado del desplazamiento la mayoría de personas,<br />
principalmente las mujeres, cambiaron su ocupación básica. Antes<br />
del desplazamiento su principal actividad estaba relacionada con<br />
trabajo independiente (30%), asalariado (30%), actividades del hogar<br />
no remuneradas (25%) y servicio doméstico (5%). En el momento de<br />
la aplicación de la encuesta la mayoría de ellas realizaba actividades<br />
del hogar no remuneradas o labores de servicio doméstico.<br />
Consumo de alimentos<br />
34. Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos,<br />
la dieta de la población en situación de desplazamiento es inadecuada<br />
e insuficiente, lo cual incrementa los niveles de vulnerabilidad y<br />
debilidad manifiesta de estas personas.<br />
Tenencia y superficie de la tierra abandonada<br />
35. Según el Sistema RUT, el 58% de las familias encuestadas tenía una<br />
relación con la tierra como elemento central de los sistemas de sustento<br />
familiares. Por ende su desplazamiento no sólo tiene implicaciones<br />
relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino<br />
también con profundas transformaciones en las formas de vida y<br />
supervivencia de significativos grupos y sectores sociales, en particular<br />
de las comunidades campesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas.<br />
En muchos casos estas características culturales y demográficas<br />
dificultan aún más la adaptación de estos grupos a entornos urbanos a<br />
147
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
148<br />
los que se llega sin bienes, sin medios de subsistencia y sin relaciones<br />
significativas.<br />
36. Algo menos de la mitad de las familias eran propietarias de tierras en su<br />
lugar de origen, bien sea a través de propiedad individual (37.1%),<br />
propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%). De la población<br />
restante el 19.1% no tenía tierra, el 7.9% correspondía a arrendatarios,<br />
el 8.2% era poseedora y el 20.8% no suministró <strong>info</strong>rmación.<br />
37. El desplazamiento forzado afecta principalmente minifundios lo que<br />
sugiere procesos violentos de concentración de la tenencia de la tierra.<br />
En la mitad de los casos la superficie de la tierra abandonada era inferior<br />
a 10 hectáreas. Los predios de mediano tamaño, entre 10 y 50 hectáreas,<br />
corresponden al 33.7%. Por último, sólo el 16.6% corresponde a predios<br />
de entre 50 y 500 hectáreas.<br />
Principales necesidades identificadas<br />
Según datos de CODHES:<br />
38. La principal necesidad identificada por la población en situación de<br />
desplazamiento consiste en tener un empleo y medios <strong>para</strong> trabajar<br />
(31.5%), seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina<br />
con un 30.9%—. Esta <strong>info</strong>rmación muestra cómo la mayoría de la<br />
población afectada permanece en condiciones de emergencia, en<br />
algunos casos crónica, sin que se logren superar las condiciones de<br />
extrema vulnerabilidad, no obstante el paso del tiempo e incluso de las<br />
ayudas proporcionadas.<br />
39. Un segundo bloque de necesidades priorizadas tiene que ver con la<br />
salud física y mental, el suministro de medicamentos (17.2% de los<br />
casos), y la educación de los hijos e hijas (13.6% de los casos).
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Según datos del Sistema RUT:<br />
40. Las necesidades priorizadas por la población en situación de<br />
desplazamiento son: salud (85.3%), vivienda (83.8%), educación (75%)<br />
y oportunidades de trabajo (55.9%). Una cuarta parte requiere asesoría<br />
jurídica y un 64% demanda elementos de aseo y vestuario. El apoyo en<br />
dinero y los auxilios <strong>para</strong> transporte fueron mencionados por el 45% de<br />
las jefaturas familiares como necesidades prioritarias.<br />
Entidades que han prestado ayuda<br />
41. Según cifras de CODHES, la población desplazada identifica como<br />
entidades que les prestan ayuda a: Acción Social (25%), el Comité<br />
Internacional de la Cruz Roja (15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras<br />
(11.9%).<br />
42. Según cifras del RUT, las entidades de ayuda identificadas son la Iglesia<br />
Católica (22%), Acción Social (18%), el Comité Internacional de la Cruz<br />
Roja (11%) y la Cruz Roja Colombiana (10%). La ayuda brindada por<br />
parte de familiares y amigos llega al 15% de las familias encuestadas.<br />
Intención de permanencia<br />
43. Una proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el<br />
sitio en donde reside al momento de aplicación de la encuesta; otro<br />
21.7% desea buscar otro lugar de residencia; tan sólo el 12.4% quiere<br />
volver a su localidad de origen; y el 1.2% quiere salir del país. Estas<br />
cifras dependen de las condiciones objetivas y las percepciones de<br />
protección, seguridad y sostenibilidad en los lugares de expulsión,<br />
asentamiento o reubicación, según el caso.<br />
149
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Respuestas institucionales y sociales<br />
Marco Normativo e institucional<br />
150<br />
44. Colombia es uno de los pocos países en conflicto que cuenta con una<br />
ley específica <strong>para</strong> la protección y atención integral a la población en<br />
situación de desplazamiento: la Ley 387 de 1997. Existen además claros<br />
referentes en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el<br />
Derecho Internacional Humanitario y la Constitución Política sobre la<br />
obligación primaria del Estado en estos temas.<br />
45. Colombia es el único país del mundo en el cual los Principios Rectores<br />
de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas tienen rango<br />
constitucional, y por ende fuerza vinculante.<br />
46. En Colombia la legislación penal vigente contempla el desplazamiento<br />
forzado interno como un delito de lesa humanidad y un crimen de guerra.<br />
47. El país cuenta con la definición legal de espacios e instancias de<br />
coordi<strong>nación</strong>, ejecución y seguimiento de las respuestas locales,<br />
departamentales y nacionales de atención a población desplazada<br />
interna: el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población<br />
Desplazada (SNAIPD), el Consejo Nacional de Atención a la Población<br />
Desplazada (CNAIPD), los Comités Territoriales de Atención a la<br />
Población Desplazada y las Unidades de Atención y Orientación (UAO).<br />
48. Asimismo, se han formulado una serie de documentos Conpes sobre<br />
desplazamiento, los Planes Naciones de Atención a la Población<br />
Desplazada y más recientemente los Planes Integrales Únicos.<br />
49. Frente a uno de los temas estructurales en la prevención de los<br />
desplazamientos y la mitigación de sus consecuencias, resulta de<br />
especial importancia el Decreto 2007 de 2001, que establece la<br />
protección de bienes patrimoniales de la población en riesgo y en<br />
situación de desplazamiento —tierras, territorio y bienes muebles— por<br />
medio de la puesta en marcha de mecanismos administrativos y sociales.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
50. Existen avances relacionados con el programa de protección a<br />
comunidades en riesgo de desplazamiento que, por ahora, se encuentra<br />
en la fase preliminar de diseño y prueba de las metodologías<br />
correspondientes.<br />
51. Se reconoce como valioso el compromiso y la voluntad política de<br />
algunas administraciones de ciudades como Bogotá, Medellín y<br />
Bucaramanga, entre otras, que han movilizado recursos institucionales<br />
y económicos <strong>para</strong> afrontar de manera más integral esta problemática<br />
y que apoyan y facilitan el funcionamiento de los Comités territoriales de<br />
atención.<br />
Avances en la respuesta social<br />
52. El desplazamiento forzado ha venido ocupando paulatinamente un lugar<br />
cada vez más relevante en las agendas de la comunidad internacional.<br />
Esto se expresa en la presencia activa en Colombia de un número<br />
significativo de entidades, organizaciones e instituciones de la<br />
comunidad internacional, algunas de ellas con mandato y misión<br />
concretos.<br />
53. Las organizaciones de población en situación de desplazamiento se<br />
consolidan como sujetos activos de la política pública por medio de<br />
diversas mesas y coordinaciones del orden local, regional y nacional,<br />
pese a las dificultades que acompañan este tipo de procesos.<br />
54. La agenda de sectores sociales como las organizaciones de indígenas,<br />
afrocolombianos(as), mujeres, y movimientos e iniciativas de paz, ha<br />
incluido de manera creciente la problemática del desplazamiento<br />
forzado.<br />
55. El interés cada vez mayor de estamentos académicos por esta<br />
problemática se expresa en programas de extensión académica,<br />
procesos de investigación, conformación de redes de investigadores(as);<br />
así como en la oferta de cursos especializados, diplomados, seminarios,<br />
151
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
152<br />
foros, simposios, publicaciones temáticas, asesorías y consultorías a<br />
entidades internacionales, nacionales y locales.<br />
56. La constitución de observatorios locales y regionales que desarrollan<br />
actividades en torno al monitoreo sistemático de la migración forzada.<br />
Estos esfuerzos en muchos casos incluyen aportes y el respaldo de<br />
entidades locales, iglesias, sectores sociales y diversas formas de<br />
cooperación internacional.<br />
Barreras y dificultades de la respuesta institucional y social<br />
Relacionadas con el contexto de conflicto armado interno y crisis humanitaria<br />
57. Las fallas en el deber de protección estatal a quienes se encuentran en<br />
riesgo o en situación de desplazamiento. Los distintos mecanismos<br />
establecidos, entre éstos el Sistema de Alertas Tempranas y el Comité<br />
Interinstitucional de Alertas Tempranas, así como las medidas de<br />
protección aplicadas, presentan en términos generales serias<br />
dificultades operativas referidas a la pertinencia, oportunidad y efectividad<br />
de las respuestas.<br />
58. El incumplimiento por parte de los diversos actores armados de expresas<br />
obligaciones de respeto irrestricto a la población civil, y en general, de<br />
los principios básicos de la normativa de protección.<br />
59. Las estructuras de impunidad existentes relacionadas con las<br />
violaciones de los derechos humanos y de las infracciones al Derecho<br />
Internacional Humanitario —entre ellas el desplazamiento forzado—,<br />
facilitan que los distintos agentes desplazadores sigan aplicando diversas<br />
formas de violencia como mecanismo de control territorial, poblacional<br />
y de recursos.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Aspectos programáticos<br />
60. El lugar secundario que todavía, pese a su gravedad, ocupa la<br />
problemática en la agenda estatal y social. En este sentido, el<br />
desconocimiento de esta realidad sigue mediado por ideas y creencias,<br />
que en muchos casos derivan en prácticas discriminatorias en contra<br />
de los sectores en riesgo o en situación de desplazamiento y, cuando<br />
no, de las personas e instituciones que realizan actividades de<br />
protección, atención y monitoreo de la situación.<br />
61. El énfasis en respuestas de corto plazo que no establecen condiciones<br />
<strong>para</strong> consolidar soluciones duraderas e integrales. Priman, en este<br />
sentido, criterios y acciones de carácter asistencialista que resultan<br />
contraproducentes con miras a lograr procesos de restablecimiento e<br />
integración sostenibles.<br />
62. El desconocimiento de la necesidad de aplicar respuestas diferenciadas<br />
y políticas de acción afirmativa que generen las condiciones básicas de<br />
superación de la situación de desigualdad, desventaja, vulnerabilidad<br />
extrema y debilidad manifiesta en la que se encuentra la población en<br />
situación de desplazamiento. Las respuestas basadas en líneas de<br />
atención general a grupos vulnerables no contemplan las<br />
especificidades de la situación de la población que ha sido forzada a<br />
migrar, ni aplican estándares básicos de atención —cuyo contenido y<br />
propósito se dirige a lograr respuestas integrales y duraderas a partir del<br />
reconocimiento y dignificación de las personas afectadas—.<br />
Aspectos normativos<br />
63. El desconocimiento por parte de algunos funcionarios y otros agentes<br />
concernidos de los elementos centrales de la problemática por falta de<br />
<strong>info</strong>rmación básica y capacitación sobre le normatividad aplicable, el<br />
marco institucional de respuesta y los fundamentos de la política pública<br />
respectiva.<br />
153
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
154<br />
64. La introducción de reformas jurídicas, políticas y administrativas que en<br />
lugar de contribuir al logro de los objetivos y metas de la política pública,<br />
erosionan el marco de derechos de la población desplazada.<br />
65. La aplicación de interpretaciones restrictivas por parte de algunos<br />
funcionarios e instituciones obligadas. Este tipo de decisiones implican<br />
la desatención de población en situación de desplazamiento que cumple,<br />
bajo la aplicación de los principios de buena fe y favorabilidad, con las<br />
condiciones objetivas <strong>para</strong> ser sujeto de la protección y atención previstas<br />
en los instrumentos normativos e institucionales correspondientes.<br />
Aspectos presupuestales<br />
66. La distancia entre las dimensiones y necesidades de respuesta del<br />
problema, y las asignaciones presupuestales efectivas, que pese a los<br />
esfuerzos realizados, no logran los niveles de cobertura y realización de<br />
los derechos básicos de la población en situación de desplazamiento.<br />
67. La ausencia de rubros específicos <strong>para</strong> la atención a la población<br />
afectada según componentes, ejes sectoriales y enfoque diferencial.<br />
Esta situación significa una seria dificultad <strong>para</strong> realizar los derechos<br />
concernidos, así como <strong>para</strong> adelantar las acciones de monitoreo,<br />
veeduría, fiscalización y rendición de cuentas.<br />
Aspectos institucionales<br />
68. La desarticulación y descoordi<strong>nación</strong> de las respuestas estatales y<br />
gubernamentales que no logran todavía responder a los objetivos y metas<br />
de la política.<br />
69. Frente al impacto del desplazamiento en la inmensa mayoría de los<br />
municipios del país, muy pocos comités territoriales de atención a la<br />
población en situación de desplazamiento han sido conformados,<br />
funcionan periódicamente y han logrado consolidar acciones<br />
sostenibles.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
70. Los mecanismos y procedimientos institucionales siguen ceñidos a<br />
esquemas de normalidad. Por lo tanto, desconocen la necesidad de<br />
respuestas adecuadas a situaciones de emergencia, que sin embargo<br />
sean integrales, prontas y efectivas. La ausencia de mecanismos<br />
preferenciales de atención que correspondan a las necesidades<br />
surgidas en contextos de conflicto armado interno y crisis humanitaria<br />
va en detrimento de los derechos de la población afectada.<br />
71. La ausencia de <strong>info</strong>rmación desagregada sobre la oferta y la gestión<br />
institucional, y la correlativa dificultad <strong>para</strong> adelantar acciones de<br />
seguimiento.<br />
72. La falta de voluntad política <strong>para</strong> realizar procesos de rendición de<br />
cuentas sobre la gestión y el gasto público en materia de<br />
desplazamiento forzado en los escenarios locales, departamentales y<br />
nacionales, que sean resultado de la madurez institucional, y no<br />
solamente producto de los llamados perentorios de la Corte<br />
Constitucional.<br />
73. Las dificultades <strong>para</strong> la participación oportuna y efectiva de las<br />
organizaciones de población en situación de desplazamiento en los<br />
espacios de deliberación y toma de decisiones en los ámbitos local,<br />
departamental y nacional.<br />
155
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Recomendaciones<br />
Al Estado Colombiano<br />
156<br />
1. Asumir políticas de larga duración encaminadas a la superación del<br />
conflicto armado interno, la búsqueda de la paz, y la consolidación de<br />
respuestas duraderas que incluyan procesos de verdad, justicia,<br />
re<strong>para</strong>ción y no repetición <strong>para</strong> todas las víctimas de la confrontación,<br />
incluyendo a quienes fueron forzados(as) a migrar.<br />
2. Promover en toda la estructura estatal el cumplimiento de la normativa<br />
internacional de protección y realización de los derechos humanos y la<br />
normativa humanitaria, así como las respectivas recomendaciones<br />
provenientes de las instancias correspondientes.<br />
3. Promover respuestas estatales y gubernamentales basadas en la<br />
realización integral de los derechos civiles y políticos; económicos,<br />
sociales y culturales; y colectivos y del medio ambiente.<br />
4. Consolidar el esfuerzo presupuestal encaminado a lograr respuestas<br />
de prevención, protección y atención, que guarden concordancia con<br />
la magnitud y las consecuencias del conflicto, así como con la necesidad<br />
de realización integral de los derechos de la población afectada.<br />
5. Desarrollar las acciones institucionales encaminadas a satisfacer el<br />
mínimo vital y de protección de la población desplazada sin que ello<br />
implique la afectación de los derechos de otras poblaciones vulnerables.<br />
6. No cesar en los esfuerzos de lucha contra la impunidad en los casos de<br />
violaciones de los derechos humanos e infracciones al Derecho<br />
Internacional Humanitario que dan lugar al destierro, el desarraigo y el<br />
despojo.<br />
7. Garantizar mecanismos integrales de re<strong>para</strong>ción moral, material y<br />
simbólica a todas las víctimas.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
8. Promover la aplicación de respuestas que tomen en cuenta la necesidad<br />
de acciones afirmativas de atención a la población en riesgo o en<br />
situación de desplazamiento, en razón de las condiciones de<br />
desigualdad, desventaja, vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta<br />
en la que se encuentra dicha población.<br />
9. Fortalecer los distintos mecanismos, escenarios e instancias nacionales,<br />
departamentales y municipales de aplicación de la política de<br />
prevención, protección y atención a población en riesgo o en situación<br />
de desplazamiento.<br />
10. Fortalecer las medidas conducentes a lograr un manejo participativo e<br />
incluyente de los recursos públicos destinados a la prevención,<br />
protección y atención de la población afectada, por medio del<br />
fortalecimiento de los mecanismos y procesos de veeduría social,<br />
fiscalización de organismos de control y rendición pública de cuentas.<br />
11. Promover y facilitar el mandato y las tareas de agentes humanitarios,<br />
ONG, defensores(as) de derechos humanos, iglesias y otras entidades<br />
interesadas en la protección y atención a la población en riesgo o<br />
situación de desplazamiento y aquella ubicada en los lugares de<br />
asentamiento.<br />
12. Incrementar los esfuerzos orientados a la activación de mecanismos<br />
eficaces de protección de los activos y bienes patrimoniales de la<br />
población en riesgo o en situación de desplazamiento.<br />
13. Establecer políticas estructurales de redistribución de la tierra que<br />
impidan la expulsión, el desarraigo y el despojo.<br />
14. Incentivar, por medio de estrategias fiscales y tributarias, la participación<br />
de sectores económicos y financieros en la búsqueda de soluciones<br />
duraderas relacionadas con políticas de empleo, vivienda y generación<br />
de ingresos en zonas rurales y urbanas, dirigidas a población en situación<br />
de desplazamiento que además incluyan las comunidades de los sitios<br />
de asentamiento.<br />
157
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
158<br />
15. Promover acciones de control institucional y social que eviten medidas<br />
legislativas o administrativas que conlleven retrocesos en el marco de<br />
protección.<br />
16. Facilitar el cumplimiento del mandato de las agencias de las Naciones<br />
Unidas relacionadas con la realización de los derechos humanos y la<br />
normativa humanitaria en Colombia, en especial las Oficinas en<br />
Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Refugiados (ACNUR) y del Alto Comisionado <strong>para</strong> los Derechos Humanos<br />
(ACNUDH).<br />
17. Apoyar y fortalecer las tareas de las relatorías especiales y representantes<br />
del Secretario General, en particular del Representante <strong>para</strong> los<br />
Desplazamientos Internos y de ACNUR y ACNUDH.<br />
A los actores armados<br />
18. Acatar de manera irrestricta los postulados del Derecho Internacional<br />
Humanitario y de derechos humanos, en especial las normas de<br />
protección de la población civil y aquellas que prohíben el<br />
desplazamiento forzado de población.<br />
19. Adelantar todos los esfuerzos conducentes a la búsqueda de la paz y la<br />
negociación del conflicto con la activa participación de la sociedad<br />
civil.<br />
20. Re<strong>para</strong>r integralmente los daños ocasionados a las víctimas del<br />
desplazamiento forzado interno.<br />
21. Abstenerse de realizar bloqueos y confinamientos en contra de la<br />
población civil.<br />
22. Respetar el trabajo de los agentes humanitarios que actúan a favor de la<br />
población en riesgo, sometida a restricciones o en situación de<br />
desplazamiento.<br />
Al Sistema de las Naciones Unidas<br />
23. Consolidar las estrategias, planes y programas institucionales e<br />
interagenciales existentes, dirigidos al monitoreo y al apoyo técnico y<br />
financiero al Estado colombiano.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
24. Apoyar y fortalecer las capacidades de comunidades y organizaciones<br />
sociales en la búsqueda de la paz y el desarrollo integral.<br />
25. Integrar y articular respuestas en un plan conjunto de acción interagencial<br />
que recoja los esfuerzos realizados en la formulación del Plan de Acción<br />
Humanitario.<br />
26. Promover en el corto plazo una visita de seguimiento de la situación del<br />
desplazamiento interno en Colombia por parte del Representante<br />
Especial <strong>para</strong> los Desplazamientos Internos, y de los relatores y relatoras<br />
sobre la situación y el cumplimiento de los derechos de mujeres,<br />
indígenas y defensores y defensoras de derechos humanos, entre otros.<br />
A las entidades de cooperación internacional<br />
27. Promover acciones encaminadas a la protección de la población civil,<br />
en particular de la población forzada a migrar, basadas en el<br />
reconocimiento y activación de la responsabilidad primaria del Estado.<br />
28. Fortalecer en las distintas líneas de cooperación el enfoque de<br />
realización de derechos como elemento central en el fortalecimiento<br />
de la capacidad de respuesta estatal y social.<br />
29. Promover acciones integrales y soluciones duraderas que superen el<br />
asistencialismo y las respuestas coyunturales.<br />
30. Fortalecer las instancias, escenarios y mecanismos de coordi<strong>nación</strong><br />
de las distintas agencias, organismos y entidades que abordan la<br />
problemática del desplazamiento forzado y temas afines o<br />
complementarios.<br />
159
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
A las organizaciones sociales y ONG<br />
160<br />
31. Consolidar los procesos de monitoreo, evaluación y formulación de<br />
propuestas relacionadas con la situación de derechos humanos y crisis<br />
humanitaria, en particular respecto de la población desplazada interna<br />
y aquella que solicita refugio en otros países.<br />
32. Afianzar la conformación de redes y alianzas estratégicas encaminadas<br />
a lograr soluciones estructurales y duraderas a la problemática de<br />
derechos humanos, en particular de la población en riesgo, desplazada<br />
o que ha tenido que salir del país en búsqueda de protección.<br />
33. Incluir el enfoque de realización de derechos como parte de la agenda<br />
de monitoreo, evaluación y seguimiento de las respuestas institucionales<br />
y sociales relacionadas con la crisis humanitaria y de derechos humanos<br />
en Colombia, con especial énfasis en la población en riesgo o en<br />
situación de desplazamiento.<br />
34. Profundizar la investigación sobre las dimensiones más problemáticas<br />
del desplazamiento, las tendencias emergentes del conflicto, las<br />
características diferenciales de las poblaciones afectadas y las<br />
estrategias de organizaciones y comunidades <strong>para</strong> afrontar los contextos<br />
de violencia. Este conocimiento resulta vital <strong>para</strong> el desarrollo de políticas<br />
públicas adecuadas en escenarios de conflicto, justicia transicional y<br />
postconflicto.<br />
35. Afianzar y cualificar los sistemas de <strong>info</strong>rmación de las organizaciones<br />
de la sociedad civil e Iglesia que sirvan como referentes autónomos de<br />
debate publico, conocimiento social, así como de acciones efectivas<br />
de protección y atención integral.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
A las entidades de Iglesia<br />
36. Fortalecer y apoyar los mecanismos e instancias de Iglesia<br />
comprometidos con la búsqueda de la paz, la negociación política del<br />
conflicto y la reconciliación.<br />
37. Promover y facilitar el trabajo de las entidades de Iglesia, jurisdicciones<br />
y organismos de la Conferencia Episcopal encargadas de los temas<br />
antes citados, en especial aquellos relacionados con el trabajo pastoral<br />
con población migrante.<br />
38. Promover y consolidar el trabajo de la Pastoral de la Movilidad Humana<br />
y demás estructuras de Iglesia, especialmente en las parroquias, <strong>para</strong><br />
que realicen el trabajo pastoral de acogida y apoyo a la población en<br />
riesgo y en situación de desplazamiento.<br />
39. Impulsar los diálogos y acciones ecuménicas de trabajo conjunto en<br />
temas de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, en<br />
particular sobre atención a la población forzada a migrar dentro y fuera<br />
del territorio nacional.<br />
40. Continuar los esfuerzos de visibilización de la problemática de la<br />
migración forzada en Colombia.<br />
41. Promover y facilitar el trabajo de monitoreo y formulación de propuestas<br />
adelantado por medio del Sistema RUT.<br />
42. Incluir en la agenda de las entidades de Iglesia el enfoque de realización<br />
de derechos como elemento de análisis de realidad, misión profética y<br />
trabajo pastoral.<br />
43. Incentivar el trabajo de coordi<strong>nación</strong> con organizaciones, entidades y<br />
organismos nacionales e internacionales de promoción, defensa y<br />
realización de los derechos humanos.<br />
44. Incentivar las acciones de solidaridad a favor de la población en riesgo<br />
y situación de desplazamiento.<br />
161
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
162
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Las recomendaciones del estudio<br />
de la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994<br />
Corresponde al Estado tanto la prevención del desplazamiento como la protección<br />
y asistencia de la población afectada, ya que es su responsabilidad<br />
constitucional garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de todos<br />
los colombianos.<br />
También es norma constitucional el artículo 22 de la Carta de Derechos,<br />
según el cual «la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento».<br />
Este propósito nacional exige un cambio de mentalidad que lleve a los colombianos<br />
a tomar conciencia sobre el valor de la convivencia fraterna, el manejo<br />
adecuado de los conflictos, el respeto a las diferencias, la defensa y protección<br />
de los derechos humanos de todos, en especial los de los débiles y<br />
desprotegidos y los que atañen a la vida.<br />
La paz demanda un proceso de descentralización política –en nivel de toma<br />
de decisiones, manejo fiscal y utilización de recursos, delegación y gobernabilidad,<br />
etc.- que haga eficaz la presencia del Estado en las regiones, fortalezca la legislación,<br />
permita el compromiso y la participación, optimice la atención a las necesidades<br />
de la población e impida la impunidad generalizada.<br />
No se concibe la pacificación sin una política agraria que beneficie a las<br />
zonas rurales y a los sectores de población más desprotegidos. Dicha política<br />
debe tener como premisa una mejor calidad de vida <strong>para</strong> las gentes del campo,<br />
que sólo es posible a través de una profunda y eficaz reforma agraria.<br />
La convivencia y la paz son antagónicas de la corrupción y el envilecimiento<br />
acelerado que se vive en el país. Hay que promover una formación en principios<br />
163
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
y valores y difundir una ética social que penetre en todos los sectores, fundamentalmente<br />
a través de la educación y los medios de comunicación, en forma<br />
sistemática, masiva y programada.<br />
Conquistar la paz y avanzar hacia la plena vigencia de los derechos humanos,<br />
y también los sociales, económicos y culturales, son condiciones inherentes<br />
a la dignidad humana sin las cuales es imposible evitar las migraciones y el<br />
desplazamiento forzoso.<br />
164<br />
Mientras este proceso de pacificación y convivencia es posible,<br />
Hay necesidad de generar mecanismos de protección de la población civil en las<br />
zonas de conflicto, demandando de los actores armados respeto de las normas<br />
consagradas en el artículo 3º. Común y el Protocolo II adicional a los Convenios de<br />
Ginebra, que regulan las hostilidades en casos de conflictos armados no<br />
internacionales.<br />
En lo inmediato se requiere apoyo humanitario y acciones de acompañamiento<br />
en la perspectiva del retorno, reubicación o inserción voluntaria de los<br />
desplazados en condiciones de justicia y dignidad.<br />
Si bien es cierto no existen organizaciones nacionales de desplazados por la<br />
violencia con suficiente consolidación y capacidad de interlocución, a pesar de<br />
los significativos esfuerzos que se adelantan en este campo, la magnitud del<br />
problema exige la acción conjunta y concertada de organismos gubernamentales,<br />
organismos estatales no gubernamentales, organizaciones sociales, la comunidad<br />
internacional, la Iglesia y los propios desplazados, entre otros sectores.<br />
Una premisa importante es tener en cuenta que la población desplazada por<br />
la violencia hace parte de un núcleo más amplio de migrantes, especialmente<br />
del campo a la ciudad, con los cuales se confunden en las precarias condiciones<br />
de vida de la marginalidad urbana.<br />
Si bien es necesario dirigir una atención focalizada a los desplazados, también<br />
es urgente tener en cuenta a las poblaciones de las zonas de asentamiento,<br />
no sólo de las grandes ciudades, sino también de ciudades intermedias que<br />
afrontan más recientemente estos problemas migratorios.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Las experiencias de atención a poblaciones desarraigadas de otros países<br />
de América Latina deben ser tenidas en cuenta <strong>para</strong> el caso de los desplazados<br />
en Colombia.<br />
Algunas recomendaciones que surgen de los resultados de la investigación<br />
son las siguientes:<br />
Al Gobierno:<br />
• Insistir en procesos útiles de diálogo y negociación, como única opción<br />
posible <strong>para</strong> avanzar en la superación del conflicto armado interno.<br />
• Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y el respeto a las<br />
normas del derecho internacional humanitario.<br />
• Combatir a los grupos <strong>para</strong>militares cuya presencia en amplias zonas<br />
del territorio nacional provoca desplazamientos masivos de población.<br />
Si bien se tomó la controvertida decisión de crear los “Comandos de<br />
Acción Inmediata Rural”, con funciones de policía, es necesario hacer<br />
evaluaciones periódicas <strong>para</strong> evitar los peligros y desviaciones que se<br />
pueden derivar de estas formas de seguridad privada, manteniendo una<br />
política coherente de desarme en el marco de los propósitos de paz.<br />
• Generar un documento del Comité Nacional de Política Económica y<br />
Social (CONPES), sobre el desplazamiento forzoso provocado por la<br />
violencia en Colombia.<br />
• Incluir en la red de solidaridad social a la población desplazada por la<br />
confrontación como sujeto de acciones inmediatas de atención<br />
humanitaria, en tanto que población vulnerable. Priorizar a la mujer<br />
cabeza familia, niños y la tercera edad.<br />
• Incluir el tema del desplazamiento forzoso en el Plan General de<br />
Desarrollo, con el propósito de incorporar a los ministerios e institutos<br />
descentralizados en programas de prevención y atención.<br />
• Institucionalizar la Mesa de Concertación y Seguimiento sobre<br />
Desplazamiento y tener en cuenta sus propuestas.<br />
165
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
• Incluir el tema de los desplazados, como víctimas del conflicto armado<br />
interno, en eventuales negociaciones de paz, en la perspectiva de crear<br />
mecanismos de retorno, reubicación e/o inserción voluntaria de los<br />
afectados.<br />
• Tener en cuenta las recomendaciones de la Misión In Situ de la Consulta<br />
Permanente <strong>para</strong> el Desplazamiento en las Américas y del Instituto<br />
Interamericano de Derechos Humanos, que por solicitud de la<br />
Presidencia de la República visitó el país en 1993 <strong>para</strong> evaluar la situación<br />
de los desplazados por la violencia.<br />
• Reconocer públicamente la legitimidad de aquellas Organizaciones<br />
No Gubernamentales que adelantan un trabajo válido y serio de derechos<br />
humanos con poblaciones desplazadas y brindarles plenas garantías<br />
<strong>para</strong> su actividad.<br />
A los gobiernos departamentales y municipales:<br />
• Tener en cuenta la planeación gubernamental a las poblaciones<br />
desplazadas por la violencia y contribuir a la erradicación de las causas<br />
de estas migraciones forzosas.<br />
Promover mecanismos de concertación interinstitucional, gubernamentales y<br />
no gubernamentales, <strong>para</strong> acciones conjuntas de prevención, protección y<br />
atención humanitaria.<br />
A los grupos guerrilleros:<br />
• Acatar sin condiciones las normas del derecho internacional humanitario,<br />
en particular las relativas a la protección de la población civil no<br />
combatiente, que en su mayoría señala a la guerrilla como el principal<br />
responsable de su desplazamiento.<br />
• Definir una postura política por la paz negociada y contribuir a los<br />
esfuerzos que en tal sentido adelanta la sociedad civil.<br />
166
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
A la Organización de Naciones Unidas:<br />
• Asumir mayor responsabilidad, voluntad y decisión política en cuanto al<br />
desplazamiento por razones de violencia.<br />
• Fortalecer el papel del Representante del Secretario General <strong>para</strong><br />
Desplazados y estudiar mecanismos que permitan definir una instancia<br />
permanente de Naciones Unidas <strong>para</strong> esta población migrante.<br />
• Unificar procedimientos de emergencia de Naciones Unidas que tengan<br />
en cuenta a las poblaciones desplazadas por violencia que se encuentren<br />
en niveles de alto riesgo.<br />
• Crear un cuerpo general de normas de carácter universal <strong>para</strong> la<br />
protección de los desplazados.<br />
A la Organización de Estados Americanos:<br />
• Incluir el desplazamiento de poblaciones por causas violentas en el sistema<br />
interamericano de derechos humanos, <strong>para</strong> que adopte normas mínimas<br />
de protección.<br />
• Solicitar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la inclusión<br />
en sus <strong>info</strong>rmes anuales, misiones in loco o misiones in situ, de una<br />
evaluación de la situación de los desplazados internos en los países del<br />
área.<br />
• Integrar a los desplazados por la violencia en programas de los organismos<br />
regionales que adelantan labor con población en situación de<br />
vulnerabilidad (mujeres, niños, indígenas).<br />
A los organismos de cooperación internacional:<br />
• Destinar mayores recursos y asumir un apoyo más decidido en las áreas<br />
de prevención del desplazamiento, así como <strong>para</strong> la protección y atención<br />
humanitaria de las poblaciones afectadas.<br />
167
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
A las Organizaciones No Gubernamentales:<br />
• Incluir en la agenda de las ONG que desarrollan actividad en derechos<br />
humanos y/o desarrollo comunitario, el tema de las poblaciones<br />
desplazadas por razones de violencia en Colombia.<br />
• Llamar a las ONG que están comprometidas con esta actividad a<br />
continuar su esfuerzo de una manera objetiva e imparcial.<br />
• Aunar esfuerzos en la coordi<strong>nación</strong> interinstitucional <strong>para</strong> avanzar en<br />
los objetivos de concertación y acción que redunden en bien de las<br />
comunidades desplazadas.<br />
A la Iglesia:<br />
• Crear conciencia sobre la gravedad del fenómeno de los desplazados<br />
internos <strong>para</strong> que pueda asumir una actitud comprometida frente a dicho<br />
problema, a la luz del Evangelio y de la Doctrina Social de la Iglesia.<br />
• Reajustar las estructuras en las jurisdicciones de mayor desplazamiento<br />
<strong>para</strong> atender pastoralmente este problema.<br />
• Solicitar al Secretariado Nacional de Pastoral Social su decidida<br />
colaboración <strong>para</strong> promover el conocimiento y análisis de la realidad<br />
del problema y formar agentes <strong>para</strong> una pastoral específica.<br />
• Utilizar los mecanismos existentes de coordi<strong>nación</strong> interdiocesana que<br />
permitan planear, sistematizar y evaluar los esfuerzos adelantados en<br />
este campo.<br />
• Conjugar esfuerzos con el Plan Global de Pastoral <strong>para</strong> la Paz en la<br />
perspectiva de soluciones al desplazamiento forzoso y capacitar agentes<br />
de pastoral <strong>para</strong> facilitar los diálogos pastorales de paz.<br />
• Denunciar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al<br />
derecho internacional humanitario. Promover un proceso de<br />
sensibilización y concientización sobre el tema.<br />
• Registrar los flujos migratorios por parte de las parroquias, de tal manera<br />
que les permita responder a las necesidades de los desplazados.<br />
• Extender el servicio de atención de las víctimas del desplazamiento a<br />
todas las diócesis y parroquias de las zonas afectadas por este fenómeno<br />
migratorio.<br />
168
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
• Concertar con entidades públicas y privadas proyectos de generación<br />
de ingresos y atención integral <strong>para</strong> las comunidades desplazadas.<br />
• Promover la pastoral de la movilidad humana <strong>para</strong> la acogida y el<br />
acompañamiento de los migrantes en general y de los desplazados por<br />
la violencia en particular.<br />
• Recomendar a las Jurisdicciones Eclesiásticas más afectadas la<br />
continuidad de la Investigación sobre derechos humanos y<br />
desplazamiento interno en las condiciones particulares de sus zonas de<br />
influencia.<br />
• Colaborar en la elaboración de propuestas de prevención del<br />
desplazamiento, teniendo en cuenta iniciativas de atención, retorno,<br />
reubicación e inserción de los afectados en las diversas regiones del<br />
país.<br />
• Difundir los resultados de este estudio y sus recomendaciones <strong>para</strong> que<br />
sean puestas en práctica en cada región.<br />
• Fortalecer el organismo de la Conferencia Episcopal de Colombia que<br />
anima la pastoral de la Movilidad Humana a fin de que actúe con mayor<br />
eficacia y canalice los recursos de organismos nacionales e<br />
internacionales de ayuda <strong>para</strong> responder a las necesidades inmediatas<br />
de los desplazados.<br />
• Crear el Banco de datos y el Centro de Documentación sobre derechos<br />
humanos y desplazamiento interno en Colombia.<br />
• Incluir el desplazamiento interno por motivos de violencia y los derechos<br />
humanos como tema de especial importancia en la Dirección Nacional<br />
de la Pastoral de Movilidad Humana.<br />
169
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
170
Libros<br />
Textos consultados<br />
Alto Comisionado de las Naciones Unidas par los Refugiados. ACNUR. Oficina<br />
<strong>para</strong> Colombia. Balance de la política de atención al desplazamiento interno<br />
forzado en Colombia. 1999-2002, Bogotá. 2003.<br />
Alto Comisionado de las Naciones Unidas par los Refugiados. ACNUR. Oficina<br />
<strong>para</strong> Colombia. Balance de la política pública de prevención, protección y atención<br />
al desplazamiento interno forzado en Colombia. agosto 2002 –agosto 2004.<br />
Bogotá. 2004.<br />
Álvarez-Correa, Miguel. Desplazamiento forzoso y reubicación: un estudio de<br />
caso. Bogotá. Procuraduría General de la Nación. 1998.<br />
Arboleda, Sergio y Catalina Londoño. Desplazamiento intraurbano como<br />
consecuencia del conflicto armado en las ciudades. Bogotá. Defensoría del Pueblo<br />
- ACNUR - EuropeAid. 2004.<br />
Barnés, Javier et.al. Justicia, verdad y re<strong>para</strong>ción en medio del conflicto. Bogotá.<br />
Semana - Fundación Ideas <strong>para</strong> la Paz – Legis. 2005.<br />
Bello, Martha Nubia. Desplazamiento forzado: Dinámicas de guerra, exclusión y<br />
desarraigo. Bogotá. Universidad Nacional de Colombia – ACNUR. 2004.
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Bustillo, Juan Manuel. Cartilla <strong>para</strong> la capacitación a organizaciones de<br />
población en situación de desplazamiento forzado. Bogotá. Defensoría del<br />
Pueblo - ACNUR - EuropeAid - Embajada Sueca –Asdi. 2003.<br />
Conferencia Episcopal de Colombia. Desplazados por violencia en Colombia.<br />
Bogotá. 1995.<br />
Conferencia Episcopal de Colombia. Desplazamiento forzado en Colombia.<br />
Bogotá. 2001.<br />
Conferencia Episcopal de Colombia. Secretariado Nacional de Pastoral Social.<br />
Sección de Movilidad Humana. RUT Informa sobre desplazamiento forzado en<br />
Colombia. Boletín trimestral. Números de los años 1999 a 2005.<br />
Conferencia Episcopal de Colombia. Secretariado Nacional de Pastoral Social.<br />
Sección de Movilidad Humana. Desplazamiento forzado en Antioquia 1985-<br />
1998. Universidad de Antioquia, Instituto de Estudios Políticos. Vols. 0-9. Bogotá.<br />
2001.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. Un<br />
país que huye: Desplazamiento y violencia en una <strong>nación</strong> fragmentada. Bogotá.<br />
CODHES – UNICEF. 2003.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. Cifras<br />
e indicadores del desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia.<br />
Bogotá. Documentos CODHES No. 3. 2005.<br />
De Currea Lugo, Víctor y Francisco Rey Marcos. El debate humanitario.<br />
Barcelona. Icaria. 2002.<br />
Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en procesos de<br />
restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de derechos<br />
humanos. Bogotá. 2003.<br />
172
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
O’Donnell, Daniel. Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Normativa,<br />
jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano. Bogotá.<br />
OACNUDH. 2004.<br />
O’Donnell, Daniel, Uprimny, Inés Margarita y Valencia Villa, Alejandro (ed.).<br />
Compilación de jurisprudencia y doctrina nacional e internacional: Derechos<br />
humanos, Derecho Internacional Humanitario y derecho penal internacional.<br />
Bogotá. OACNUDH. 2001.<br />
Orozco Abad, Iván. Sobre los límites de la conciencia humanitaria: Dilemas de la<br />
paz y la justicia en América Latina. Bogotá. Temis. 2005.<br />
Peral Fernández, Luis. Éxodos masivos: Supervivencia y mantenimiento de la<br />
paz. Madrid. Trotta. 2001.<br />
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. El<br />
embrujo autoritario: Primer año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Bogotá. 2003.<br />
Presidencia de la República. Departamento Nacional de Planeación. Visión<br />
Colombia II Centenario. Propuesta <strong>para</strong> discusión. Bogotá. Planeta. 2005.<br />
Presidencia de la República. Departamento Nacional de Planeación. Bases del<br />
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Bogotá. 2002.<br />
Presidencia de la República. Red de Solidaridad Social. Guía de atención integral<br />
a la población desplazada por la violencia. Bogotá. 2001.<br />
Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings. Guía <strong>para</strong> la<br />
aplicación de los principios rectores de los desplazamientos internos. Bogotá.<br />
OCHA - Instituto Brookings. 2002.<br />
Red de Solidaridad Social. Atención a población desplazada por el conflicto<br />
armado. Compendio de políticas y normas. Bogotá. 1999.<br />
173
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Rettberg, Angelika (comp.). Entre el perdón y el paredón: Preguntas y dilemas de<br />
la justicia transicional. Bogotá. Universidad de Los Andes. 2005.<br />
Suárez Morales, Harvey Danilo. Cartilla <strong>para</strong> la capacitación a funcionarios del<br />
Ministerio Público y Comités Departamentales de Atención a la Población<br />
Desplazada. Bogotá. Defensoría del Pueblo -ACNUR –EropeAid. 2003.<br />
Valencia Villa, Alejandro (ed.). Manual <strong>para</strong> la calificación de conductas violatorias.<br />
Bogotá. OACNUDH - Defensoría del Pueblo. 2004.<br />
Valencia Villa, Alejandro. Compilación sobre desplazamiento forzado: Normas,<br />
doctrinas y jurisprudencia nacional e internacional. Bogotá. OACNUDH - ACNUR<br />
– CODHES. 2001.<br />
VVAA. Desplazamiento y políticas públicas de restablecimiento en Colombia:<br />
Análisis y recomendaciones. Memorias del Seminario Internacional “Análisis de<br />
Experiencias en Restablecimiento de la Población en Situación de<br />
Desplazamiento”. Bogotá. Presidencia de la República -ACNUR -USAID. 2003.<br />
VVAA. Destierros y desarraigos: Memorias del II Seminario Internacional:<br />
“Desplazamiento: implicaciones y retos <strong>para</strong> la gobernabilidad, la democracia y<br />
los derechos humanos”. Bogotá. CODHES -OIM. 2003.<br />
VVAA. Migraciones: Reflexiones y propuestas de la Sociedad Civil. Memorias de<br />
la Jornada Hemisférica sobre Políticas Migratorias (julio 26-27 de 2004, Quito<br />
Ecuador). Quito. Centro de Documentación en Derechos Humanos “Segundo<br />
Montes Mozo S.J.”. 2005.<br />
VVAA. Plan Colombia Hoy. Seminario Internacional “Plan Colombia No. Impactos<br />
de la intervención”. Bogotá, 13 y 14 de noviembre de 2003". Bogotá. Colectivo de<br />
Abogados José Alvear Restrepo. 2003.<br />
174
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Artículos<br />
Becerra Martínez, Manuel. “Relación entre el derecho internacional y el derecho<br />
interno: El desafío de la aplicación de los convenios de Ginebra”. Ponencia<br />
presentada en el Tercer Encuentro de la Jurisdicción Constitucional. Bogotá.<br />
Corte Constitucional. Abril 20, 21 y 22 de 2005.<br />
Prada, Gladys. “Legalización del despojo”. En: www.CODHES.org.co.<br />
Revista Semana. “Seis preguntas clave sobre la Comisión de Re<strong>para</strong>ción”. 25 de<br />
septiembre de 2005.<br />
Uprimny Yepes, Rodrigo y Lasso, Luis Manuel. “Verdad, re<strong>para</strong>ción y justicia <strong>para</strong><br />
Colombia: Algunas reflexiones y recomendaciones”. En: VVAA. Conflicto y<br />
seguridad democrática. Temas críticos y propuestas. Bogotá. Fescol - Fundación<br />
Social. 2004.<br />
Reportes de investigación<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. “La respuesta<br />
gubernamental al desplazamiento forzado”. En: Natalia Paredes Hernández (ed.).<br />
El embrujo autoritario. Primer año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Bogotá.<br />
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2003.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Conclusiones definitivas sobre el cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004”.<br />
Documento presentado a la Corte Constitucional.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Conflicto y fronteras: Vecinos en el borde de la crisis”. Boletín CODHES Informa<br />
No. 49, 21 de abril de 2004.<br />
175
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Desplazamiento y conflicto armado: La política del avestruz”. Boletín CODHES<br />
Informa No. 58. 1 de mayo de 2005.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Dimensiones de la crisis humanitaria y de derechos humanos en Colombia”.<br />
Documento presentado a la Reunión Sub-regional de Sociedad Civil, pre<strong>para</strong>toria<br />
de la Conferencia sobre el Vigésimo Aniversario de la Declaración de Cartagena,<br />
convocada por el Consejo Noruego <strong>para</strong> Refugiados, Bogotá, 7 y 8 de octubre de<br />
2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “El<br />
Gobierno frente al desplazamiento: ¡Como el cangrejo!”. En: Camilo Borrero<br />
García (ed.). Reelección: El embrujo continúa. Segundo año de gobierno de<br />
Álvaro Uribe Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,<br />
Democracia y Desarrollo. 2004. Págs. 167-172.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “La<br />
política pública en escenarios de restablecimiento: análisis del reasentamiento<br />
y el retorno de comunidades forzosamente desplazadas”. Bogotá. Septiembre<br />
de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Las<br />
mujeres en la guerra: de la desigualdad a la autonomía política”. Boletín CODHES<br />
Informa No. 48. 24 de abril de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Plan<br />
de Acción Humanitaria: ¿Cooperación internacional o política de Estado?”.<br />
CODHES Informa No. 51. Bogotá. 15 de junio de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Quien<br />
tiene la tierra tiene el poder. El desplazamiento forzado en Colombia: las estrategias<br />
de usurpación, despojo y destierro”. Bogotá. CODHES - Opción Legal. 30 de<br />
mayo de 2004.<br />
176
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Reconfiguración del conflicto y crisis de garantías”. Boletín CODHES Informa<br />
No. 53. 31 de mayo de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Respuesta institucional y social al problema del desplazamiento forzado por la<br />
violencia en Colombia”. Boletín CODHES Informa No. 52. 10 de junio de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá, 10 de marzo de 2005.<br />
Documento presentado a la Corte Constitucional.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Tendencias del conflicto armado y de la crisis humanitaria en zonas de frontera”.<br />
Boletín CODHES Informa No.54. 8 de julio de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Y<br />
entonces… ¿Por qué se van?”. Boletín CODHES Informa No. 60. 19 de julio de<br />
2005.<br />
Ibáñez, Ana María y Querubín, Pablo. “Acceso a tierras y desplazamiento forzado<br />
en Colombia”. Bogotá. Universidad de Los Andes. Documento CEDE 2004-23.<br />
Mayo de 2004.<br />
Ibáñez, Ana María y Vélez, Carlos Eduardo. “Instrumentos de atención a la<br />
población desplazada en Colombia: Una distribución desigual de las<br />
responsabilidades municipales”. Bogotá. Universidad de los Andes. Documento<br />
CEDE 2003-37. Diciembre de 2003.<br />
Observatorio de los derechos humanos de las mujeres en Colombia. “En<br />
situaciones de conflicto armado las mujeres también tienen derechos”.<br />
Documento de análisis jurídico elaborado por Carolina Vergel. Bogotá.<br />
Confluencia Nacional Red de Mujeres - Corporación Sisma Mujer. 2003.<br />
177
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Proyecto “Protección de los bienes patrimoniales de la población desplazada<br />
por el conflicto armado en Colombia y fortalecimiento del tejido social<br />
comunitario”. Línea “Protección de bienes patrimoniales rurales de minorías<br />
étnicas en riesgo o en situación de desplazamiento forzado en Colombia”. Informe<br />
final. Bogotá. Red de Solidaridad Social - Banco Mundial – OIM - Embajada de<br />
Suecia –ASDI. 16 de julio de 2004.<br />
Suárez, Harvey Danilo, Henao Arcila, Diego Fernando y Prada, Gladys Celeide.<br />
“El desplazamiento intraurbano en Colombia. Tres estudios de caso: Bogotá,<br />
Medellín y Cúcuta”. Bogotá. ACNUR – CODHES. 2004. Policopiado.<br />
Informes generales<br />
Asociación Nacional de Ayuda Solidaria (ANDAS) et. al. “La crisis de derechos<br />
humanos, la crisis humanitaria y el desplazamiento forzado en Colombia: Situación<br />
y recomendaciones”. Documento <strong>para</strong> la misión del Sr. Kenzo Oshima, Secretario<br />
General de las Naciones Unidas Adjunto y Coordinador de la Respuesta de<br />
Emergencia”. Bogotá. 10 de junio de 2003.<br />
Comisión Colombiana de Juristas. “Desplazamiento forzado en Colombia: persiste<br />
el estado de cosas inconstitucional”. Bogotá. 3 de febrero de 2005.<br />
Consejo Noruego <strong>para</strong> Refugiados. “Colombia: la política de ‘seguridad<br />
democrática’ fracasa en mejorar la protección a los desplazados internos”. 4 de<br />
febrero de 2004.<br />
Consultoría <strong>para</strong> los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES.<br />
“Conflicto armado y crisis humanitaria sostenida: desplazados en el limbo. Informe<br />
2004”. Boletín CODHES Informa No. 56. 1º de febrero de 2005.<br />
Fundación Ideas <strong>para</strong> la Paz. “Ilusiones surafricanas”. Siguiendo el conflicto:<br />
hechos y análisis de la Semana No. 30.<br />
178
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
International Crisis Group. “Colombia: Política Presidencial y Perspectivas de<br />
Paz”. Informe sobre América Latina No. 14-16. Junio de 2005.<br />
International Crisis Group. “La crisis humanitaria en Colombia”. Informe de América<br />
Latina No.4. Bogotá-Bruselas. 9 de julio de 2003.<br />
Informes de organismos de control<br />
Contraloría General de la República. “La política pública sobre desplazamiento<br />
forzado en Colombia: ¿Sólo buenas intenciones?”. Marzo de 2005.<br />
Defensoría del Pueblo. “Informe Defensorial sobre el Desplazamiento Forzado<br />
por la Violencia en Colombia”, Bogotá, abril de 2002.<br />
Defensoría del Pueblo. “Informe Defensorial sobre la situación de derechos<br />
humanos y desplazamiento forzado en el municipio de Bojayá, Atrato Medio”.<br />
Defensoría del Pueblo. “Principales conclusiones de la Defensoría del Pueblo<br />
sobre el cumplimiento a las órdenes contenidas en la Sentencia T-025 de 2004”.<br />
Bogotá. 29 de junio de 2005.<br />
Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. “Cuarto <strong>info</strong>rme<br />
conjunto de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo<br />
sobre el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-025 de 2004”. 5 de<br />
febrero de 2005.<br />
Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. “Primer <strong>info</strong>rme<br />
conjunto de la Procuraduría Genera de la Nación y la Defensoría del Pueblo<br />
sobre cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004”. Junio de 2004.<br />
Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. “Tercer <strong>info</strong>rme<br />
conjunto de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo<br />
acerca del cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004”. 6 de diciembre de<br />
2004.<br />
179
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Procuraduría General de la Nación. “Conclusiones definitivas sobre cumplimiento<br />
de la Sentencia T-025”. Bogotá. 29 de junio de 2005.<br />
Informes de gestión gubernamental<br />
Ministerio de Defensa Nacional. “Informe anual de Derechos Humanos y Derecho<br />
Internacional Humanitario 2002 y Avances Período Presidencial 2003”. Agosto de<br />
2003.<br />
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presentación en la audiencia pública<br />
ante la Corte Constitucional. Bogotá. 29 de junio de 2005. Presentación en Power<br />
Point.<br />
Presidencia de la República. “Informe al Congreso 2005 Álvaro Uribe Vélez”. 20<br />
de julio de 2005.<br />
Presidencia de la República. Acción Social. “Informe al Congreso 2004”. Marzo<br />
de 2005.<br />
Red de Solidaridad Social. Informe de gestión. Agosto de 2002-octubre de 2004.<br />
21 de octubre de 2004.<br />
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. SNAIPD.<br />
Presentación en la audiencia pública ante la Corte Constitucional. Bogotá. 29 de<br />
junio de 2005. Presentación en Power Point.<br />
SNAIPD. Informe al Congreso de la República 2002.<br />
SNAIPD. Informe al Congreso de la República 2003.<br />
SNAIPD. Informe al Congreso de la República 2004.<br />
180
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Vicepresidencia de la República. “Informe anual de Derechos Humanos y DIH<br />
2004”. Junio de 2005.<br />
Vicepresidencia de la República. “Informe anual de Derechos Humanos y DIH<br />
2003”. Marzo de 2004.<br />
Vicepresidencia de la República. Informe Anual de Derechos Humanos 2005.<br />
Informes y documentos de Agencias de las Naciones Unidas<br />
Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos. “Informe del Alto<br />
Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Derechos Humanos sobre la<br />
situación de los derechos humanos en Colombia”. Documento E/CN.4/2004/13.<br />
17 de febrero de 2004.<br />
Naciones Unidas. “Declaración del Delegado del Secretario General de las<br />
Naciones Unidas <strong>para</strong> Asuntos Políticos, Sr. Danilo Turk”. Cartagena de Indias.<br />
Febrero de 2005.<br />
Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. “Derechos humanos y<br />
cuestiones indígenas: Informe del Relator Especial sobre la situación de los<br />
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo<br />
Stavenhagen. Adición: Misión a Colombia”. Documento E/CN.4/2005/88/Add.2.<br />
10 de noviembre de 2004.<br />
Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. Alta Comisionada de las<br />
Naciones Unidas <strong>para</strong> los Derechos Humanos. Informe sobre la situación de los<br />
derechos humanos en Colombia. Documento E/CN.4/2005/10. 28 de febrero de<br />
2005.<br />
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del Señor Amerigo Incalcaterra.<br />
Director (e) de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones<br />
Unidas <strong>para</strong> los Derechos Humanos en el Foro ‘Paramilitarismo, desmovilización<br />
y política”. Bogotá. 21 de septiembre de 2005.<br />
181
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Derechos Humanos. OACNUDH. “Observaciones sobre la ley de justicia y paz”.<br />
Bogotá. 27 de junio de 2005.<br />
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del señor Michael Frühling,<br />
Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas<br />
<strong>para</strong> los Derechos Humanos, durante la clausura del Seminario: Respuestas<br />
Institucionales y Sociales frente al desplazamiento forzado”. Bogotá. 10 de<br />
noviembre de 2004.<br />
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Derechos Humanos. OACNUDH. “El ejercicio de la ciudadanía y el derecho a<br />
tener derechos de los miembros de la población desplazada”. Intervención del<br />
señor Amerigo Incalcaterra, Director Adjunto de la Oficina en Colombia del Alto<br />
Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Derechos Humanos en el<br />
Seminario Nacional “Derecho de ciudadanía y población en situación de<br />
desplazamiento”, Bogotá. 28 de octubre de 2004.<br />
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del señor Michael Frühling,<br />
Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas<br />
<strong>para</strong> los Derechos Humanos, durante el Seminario Internacional: La Corte Penal<br />
Internacional: Instrumento de Paz <strong>para</strong> Colombia”. Bogotá. 16 de septiembre de<br />
2003.<br />
Oficina en Colombia del Alto Comisionado <strong>para</strong> las Naciones Unidas <strong>para</strong> los<br />
Refugiados. ACNUR. “Intervención del Representante del Alto Comisionado de<br />
las Naciones Unidas <strong>para</strong> los Refugiados en Colombia, Sr. Roberto Meier, ante la<br />
Corte Constitucional en la audiencia de <strong>info</strong>rmación en cumplimiento de la<br />
Sentencia T–025 de la Corte Constitucional”. Bogotá. 29 de junio de 2005.<br />
Programa de las Naciones Unidas <strong>para</strong> el Desarrollo. PNUD. “El conflicto, callejón<br />
con salida”. Septiembre de 2003.<br />
182
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
Programa de las Naciones Unidas <strong>para</strong> el Desarrollo. PNUD. “Un pacto por la<br />
región. Informe regional de Desarrollo Humano 2004”. Manizales. Junio de 2004.<br />
Programa Mundial de Alimentos. PMA. “Evaluación de las necesidades de<br />
alimentos de la población desplazada en Colombia”. Bogotá. 13 de mayo de<br />
2003.<br />
Ponencias no publicadas<br />
Barnés, Javier. “Sobre la re<strong>para</strong>ción patrimonial de los desplazados y la restitución<br />
de la propiedad en el contexto de la justicia transicional. Perspectiva com<strong>para</strong>da”.<br />
Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando<br />
los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.<br />
Bogotá. Noviembre de 2004.<br />
Contraloría General de la República. Contraloría delegada <strong>para</strong> el sector defensa,<br />
justicia y seguridad. “La gestión de la reforma agraria y el proceso de incautación<br />
y extinción de bienes rurales”. Ponencia presentada en el seminario “La extinción<br />
de la propiedad ilícita: ¿Una vía <strong>para</strong> la reforma agraria?”. Bogotá. Junio 9 de<br />
2005.<br />
Contraloría General de la República. Vice -contraloría General de la República,<br />
“Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y paz”. Ponencia presentada<br />
en el seminario “La extinción de la propiedad ilícita: ¿Una vía <strong>para</strong> la reforma<br />
agraria?”. Bogotá. junio 9 de 2005.<br />
Gómez, Mayra. “Comentarios a la intervención del Señor Paulo Sergio Pinheiro,<br />
Relator Especial sobre el derecho a la restitución de vivienda y de propiedades<br />
<strong>para</strong> comunidades desplazadas”. Ponencia presentada en el Taller sobre el<br />
Derecho a la Restitución de Vivienda y Propiedad de la Población Desplazada.<br />
Bogotá. ILSA. 6 y 7 de Noviembre de 2004.<br />
183
<strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
Jaworski, Hélan. “Justicia, verdad y reconciliación desde la experiencia de trabajo<br />
de la comisión de la verdad y reconciliación (CVR) del Perú”. Ponencia presentada<br />
en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas<br />
institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.<br />
Peral, Luis. “Protección de derechos humanos en situaciones que afectan a la<br />
seguridad nacional. Cuestiones sobre la vigencia y aplicación de las normas<br />
internacionales”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de<br />
CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al<br />
desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.<br />
Rey Marcos, Francisco. “Crisis humanitaria y cooperación internacional”.<br />
Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando<br />
los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.<br />
Bogotá. Noviembre de 2004.<br />
Uprimny Yepes, Rodrigo. “Justicia transicional y desplazamiento forzado”.<br />
Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando<br />
los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.<br />
Bogotá. Noviembre de 2004.<br />
184
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
185
La presente edición de <strong>Desafíos</strong> <strong>para</strong> <strong>construir</strong> <strong>nación</strong><br />
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado<br />
y la crisis humanitaria 1995-2005<br />
se terminó de imprimir en el mes de febrero<br />
de 2006 en Bogotá, D.C.<br />
Para su composición se utilizaron las fuentes FritzQuadrata<br />
y Arial Narrow en 12 y 11,5 y el programa Adobe PageMaker 7.0.<br />
Impreso en Colombia - Printed and made in Colombia