“Historia de la tributación en Ecuador: cambios sociales y ...

“Historia de la tributación en Ecuador:
cambios sociales y organizacionales”
Jornadas Tributarias
Centro de Estudios Fiscales
-Noviembre, 2012-

1
2
3
4
5
Consideraciones Generales
Los impuestos y la Colonia (siglo XVI – siglo XIX)
El primer siglo del país como república (1830 – 1930)
Evolución del sistema tributario a partir de la crisis de los treinta
4.2
Recorrido histórico por décadas del sistema tributario
Una visión conjunta
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
Contenido

Estructura
Motivación
1. Consideraciones Generales
Dar una mirada a la historia tributaria ecuatoriana,
desde la Colonia hasta la actualidad bajo un
enfoque de tributación directa e indirecta.
De forma cronológica se dividió el estudio, con el
fin de analizar los distintos cambios tributarios que
afectaron sobre la estructura impositiva directa vs.
indirecta
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

Concepción de
Impuestos
Administración
Tributaria
2. Los impuestos y la Colonia (siglo XVI siglo XIX)
Objeto: Gravar a las principales
actividades económicas
• Imposición del rey a
sus vasallos por el
uso o explotación de
los recursos de la
corona
Colonia
• Contribución que los
ciudadanos realizan
a cambio de una
dotación equitativa y
eficiente de bienes y
servicios estatales
Actualidad
Sistema de dominación Instrumento de justicia y
liberación
Cesión de derechos a
particulares
– No centralización –
Autoridad Tributaria
– Responsabilidad Estatal –
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

Alcabalas
Derecho o tributo real sobre
las transacciones comerciales
2. Los impuestos y la Colonia (siglo XVI siglo XIX)
1342 – Alfonso XI Inicios siglo XVI
1576 – Siglo XVI
Cobro postergado hasta 1591
Decreto de Felipe II (costos de
defensa del reino)
2% del precio de productos
para la venta
Sujeto Pasivo: Población en
general
Quintos
Reales
Minería
Vía extracción, rescate o
conquista
20% de oro, plata, o
cualquier metal precioso
Controlar cantidad de oro y
metales preciosos
Sujeto Pasivo: Mineros,
encomenderos y poseedores
de metales
Almojarifazgo
Impuesto Aduanero
Pago por traslado de
mercancías
Tasa = f(valor producto y la
distancia del destino)
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

Inicios siglo XVI
Impuesto de
los indios
Nace a la par de la Encomienda
Sistema de colonización español
Derecho entregado por el rey a
súbditos de percibir los tributos
de indios y su trabajo por los
servicios prestados a la corona
2. Los impuestos y la Colonia (siglo XVI siglo XIX)
Siglo XVI
Diezmo
Recaudación destinada a la
Corona y la Iglesia Católica
Distribución: 2/9 para el fisco y el
resto para el clero
Destinado a financiar pensiones
de obispo y personal religioso,
ayuda al hospital y al culto
1714 – Siglo XVIII
Estanco al
aguardiente
Expedido mediante una
cédula del rey Felipe V
Restricción de la fabricación
y venta del aguardiente
1795: Intención del Estado de
poner en vigencia creando un
monopolio estatal
Población inconforme no lo
permitió
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

Desarticulación
económica y
dispersión del poder
político
3. El primer siglo del país como república (1830 – 1930)
Situación republicana: Antecedentes
Boom de las
exportaciones
cacaoteras
Pugna entre
nacionalistas y
regionalistas por el
control fiscal
Regionalismo,
aislamiento y parcial
autosuficiencia de los
mercados serranos
Escaso consenso
político
Sistema fiscal injusto
y complicado
(arreglos sociales y
económicos)
Economía de
subsistencia y
barreras geográficas
Descentralización de
la administración
fiscal
Esquema
recaudatorio igual al
colonial (cesión)
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

3. El primer siglo del país como república (1830 – 1930)
Derechos de Aduana
• Principal fuente de ingresos durante
siglo XIX
• Varias leyes de carácter no
proteccionista
• Dificultad en determinar pago de
tarifa (varios criterios: peso
naturaleza, dimensión, etc.)
Estanco al aguardiente
local, “el impuesto más
recordado”
Principales Problemas
Impuestos
Indirectos
Actitud reacia del público a
la tributación
Incapacidad de imponer
leyes fiscales
Escaso número de
funcionarios
Estancos
• Establecido sobre artículos de 1ra
necesidad (sal, tabaco, aguardiente,
pólvora)
• Fuente de enriquecimiento de
particulares
• Objeto de constantes y fallidas
modificaciones
Bajo nivel de preparación y
paga de funcionarios
Poder de mercado de los
recaudadores particulares
Capacidad de
recaudadores de vender
sus derechos de
recaudación a otros
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

3. El primer siglo del país como república (1830 – 1930)
Tributo de indios
• Recaudación principal en la Sierra
• Uno de los impuestos más
productivos
• 1ra década: 1/3 a 1/5 de los
ingresos ordinarios del gobierno
• Eliminado en 1857 – gracias a
esfuerzos de José María Urvina y
Francisco Robles
Impuestos
Directos
Francisco Robles liberales
Evolución y participación del tributo de indios en los ingresos ordinarios
gubernamentales 1830 – 1857 (en pesos y %)
Participación en los
Año Cantidad en pesos Ingresos Ordinarios
Gubernamentales
1830 201,379 28.40%
1831 205,652 26.40%
1832 197,000 35.60%
1839 176,845 20.30%
1847 168,188 15.20%
1855 150,558 15.20%
1856 156,995 14.90%
1857
Fuente: Rodríguez, 1992.
147,289 12.60%
Diezmos
• Herencia de la colonia
• Cambio en la distribución de la
recaudación Iglesia – Estado
• Concordato 1862: distribución 50% - 50%
• Estimulaba a la proliferación de abusos
(recaudadores particulares)
• Regresivo en el sector agrícola
• 1889: Eliminación por los esfuerzos de
liberales
Contracción de ingresos
gubernamentales
Uno de los
principales tributos
iniciada la época
republicana
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
Déficits cubiertos vía
préstamos bancarios y
aumento de impuestos
al cacao

1
2
3
4. Décadas de los 30 y 40: antecedentes del sistema tributario
Crisis de los años 30
Nuevos países exportadores
de cacao
Dependencia crediticia del
Estado a la banca privada
“Misión
Kemmerer “
Problemas
ambientales
IR por servicios
profesionales
progresivo
Exceso de O y
caída de precios
Crisis de deuda interna y
proceso inflacionario
Inundaciones, sequías,
contaminaciones o plagas
Revolución Juliana – 1925:
Proceso de grandes
reformas
Sistema
Tributario
1925 1926 1937 1941 1945
IR por trabajo o
servicios
profesionales y
por rentas K
Reforma al IR
Conceptos “renta
de la fuente” y
“establecimiento
permanente”
Distinción de renta:
servicios personales,
de K con % de trabajo
y K puras
Creación IR global e
impuesto a las
ganancias excesivas
Cronología Tributaria
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

Característica
Alta participación de
impuestos directos
Unificación
IR
5. Décadas de los 50 y 60: proceso de consolidación de la
tributación directa
Intervencionismo estatal
Reformas fiscales e
incremento de gasto público
(burocracia)
Progresividad Principios de
en IR
igualdad y
universalidad
Unificación
de tasas Nueva Ley de IR
1
2
Simplificación y unificación
de los impuestos
Centralización de la
función tributaria
1953 1955 1962 1964
Mayor
fiscalización
del IR
Rebajas
Clasificación de las
rentas según el origen
de los ingresos
Eliminación de varios
impuestos locales
Cronología Tributaria
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

% Participación
100%
80%
60%
40%
20%
0%
70%
70%
5. Décadas de los 50 y 60: proceso de consolidación de la
tributación directa
50-51 51-52 52-53 53-54 54-55 55-56 56-57 57-58 58-59 59-60 60-61 61-62 62-63 63-64 64-65 65-66 66-67 67-68 68-69
16%
30%
Crecimiento y Composición de los Ingresos Tributarios (en porcentajes), 1950 - 1969
0%
30%
67%
17%
33%
69%
8%
31%
69%
29%
31%
65%
35%
0%
62%
38%
8%
63%
37%
9%
60%
40%
1%
63%
37%
-2%
64%
-4%
62%
-1%
58%
0%
62%
58%
31%
53%
-9%
51%
3%
53%
55%
9% 9%
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
36%
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Imposición directa en crecimiento para
estos años debido a las reformas realizas
sobre el IR
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Nota: Se consideraron a todos los impuestos presentados en Presupuesto del Gobierno Central como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación. Los impuestos considerados como
Directos fueron: Al Capital, Utilidades (Renta) y Otros Impuestos. Los impuestos considerados como Indirectos fueron:
Transporte, Ventas y Consumos, A las industrias, Artículos Monopolizados, y Timbres.
38%
42%
38%
42%
47%
49%
47%
45%
53%
24%
47%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
Promedios 1950-1959 1960-1969
Directos
Indirectos
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
34.31% 43.06%
65.69% 56.94%
% Variación

6. Década 70: euforia petrolera, alivio tributario y evolución
de imposición directa
Característica
Impuestos directos la
principal fuente de ingresos
tributarios
Imp. a las ventas
reemplazado por
Imp. a la Pcc y ventas
Clasificación
IR: PN y PJ*
Imp.
Operaciones
de crédito
1
2
3
Boom petrolero
Entrada de K, vía:
Inversión extranjera y
Deuda externa
Estable política tributaria
Yacimiento Lago Agrio
1972: Inicio de X crudo
Precio barril de
petróleo
Recursos económicos
Expedición de Código
Tributario
1970 1971 1972 1972 1976 1975
Imp. extras a la renta
para financiar
organismos
Nombramiento como
agentes de retención a
presidentes y gerentes de
las sociedades de K
Rebajas y deducciones
a la base imponible de
IR de PN
Cronología Tributaria
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”

% Participación
6. Década 70: euforia petrolera, alivio tributario y evolución de
imposición directa
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Crecimiento y Composición de los Ingresos Tributarios (en porcentajes), 1970 - 1979
69-70 70-71 71-72 72-73 73-74 74-75 75-76 76-77 77-78 78-79
56% 52% 47% 42% 36% 39% 32% 37% 44% 40%
0%
37%
35%
35%
48%
44% 48% 53% 58% 64% 61% 68% 63% 56% 60%
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Contribución directa prima en todos los
años, a raíz del alto nivel de renta
generado por los ingresos petroleros
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Nota: Se consideraron a todos los impuestos presentados en Presupuesto General del Estado como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación. Los impuestos considerados como
Directos fueron: A la Renta, Al Patrimonio, Transmisiones de Dominio, Transacciones Financieras, y Otros Ingresos
Tributarios. Los impuestos considerados como Indirectos fueron: A la Producción y Ventas, Transporte y
Comunicaciones, Timbres, y Contribución Especial de Mejoras.
9%
20%
15%
19%
25%
Directos
Indirectos
60%
40%
20%
0%
-20%
% Variación
Promedios 1960-1969 1970-1979
43.06%
56.94%
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
Crecimiento pausado
de contribución
directa por
flexibilización de la
política tributaria
57.72%
42.28%

7. Década 80: declive petrolero, crisis de la deuda y reformas
tributarias promovidas por la intervención del FMI
Característica
Fortalecimiento de la
contribución indirecta
Respuesta rápida de
generación de ingresos
Cronología Tributaria
1
2
3
4
Declive del boom
petrolero
Restricción al acceso del
crédito internacional
1981: Conflicto fronterizo
Perú
Incremento de
funcionarios públicos
Reforma
Administrativa
Caída de precios
Destrucción oleoducto
Aumento de ti
Consenso de Washington
1983 1986 1988 1989
Incremento de la tarifa
del ITM (5% - 6%)
Incremento de la tarifa
del ITM (6% - 10%)
Simplificación
formularios
Eliminación
imp. menores
Sanciones y
multas
Fraude fiscal como
delito penal
Reforma
Tributaria
“Década Perdida”
Gasto Corriente
Precaria y discrecional
política monetaria
Reforma Estructura
Tributaria
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
Desaceleración
económica
Deterioro de balanza
comercial
Ley de régimen
tributario
Consolidación sistema:
IVA, Renta, ICE
Tasas IR personal
Eliminación de
deducciones y exenciones

7. Década 80: declive petrolero, crisis de la deuda y reformas
tributarias promovidas por la intervención del FMI
Crecimiento y Composición de los Ingresos Tributarios (en porcentajes), 1980 - 1989
% Participación
% Variación
100%
80%
60%
40%
20%
0%
79-80 80-81 81-82 82-83 83-84 84-85 85-86 86-87 87-88 88-89
28% 49% 51% 49% 52% 55% 64% 66% 67% 62%
87%
-41%
-7%
25%
37%
23%
-1%
-43% -16%
72% 51% 49% 51% 48% 45% 36% 34% 33% 38%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
La tributación indirecta se fortaleció pues
representó un mecanismo rápido de
obtención de recursos para el alivio fiscal
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Nota: Se consideraron a todos los impuestos presentados en Presupuesto General del Estado como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación. Los impuestos considerados como
Directos fueron: A la Renta, Al Patrimonio, Transmisiones de Dominio, Transacciones Financieras, y Otros Ingresos
Tributarios. Los impuestos considerados como Indirectos fueron: A la Producción y Ventas, Transporte y
Comunicaciones, Timbres, y Contribución Especial de Mejoras.
Directos
Indirectos
8%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
-60%
Promedios 1970-1979 1980-1989
57.72%
42.28%
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
47.78%
54.22%

Característica
Primacía de la contribución
indirecta
Respuesta rápida de
generación de recursos
Cronología Tributaria
8. Década 90: inestabilidad económica y creación del SRI
1
2
3
4
5
6
Debilitamiento del aparato
productivo
1995: Guerra del Cenepa
Crisis política y energética
Caída precio petróleo
Fenómeno del Niño
Desregularización Sist.
Financiero
Creación SRI
Crisis
1999
Constantes reformas
tributarias
Reestructuración de la
administración tributaria
1993 1995 1997 1998 1999
Anticipo del IR a una
tasa del 1% activos
declarados el periodo
anterior
Emisión de
Reglamento de
Facturación
Fortalecimiento de control
IVA y reducción del sector
informal
Creación ICC (1%)
como reemplazo
del IR
Ejemplo de la captura de la
política tributaria por parte
de los poderes políticos
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
Restitución del IR
Eliminación de varias
exoneraciones del IVA
IVA: 10 – 12%

8. Década 90: inestabilidad económica y creación del SRI
Crecimiento y Composición de los Ingresos Tributarios (en porcentajes), 1990 - 1999
% Participación
100%
80%
60%
40%
20%
67% 66% 67% 70% 65% 61% 60% 64% 66% 50%
4% 14%
La tributación indirecta continuó
reforzándose debido a que las reformas
estuvieron orientadas a generar mayores
ingresos dada la crisis
Fuente: Servicio de Rentas Internas y Ministerio de Economía y Finanzas
0%
89-90 90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97 97-98 98-99
5%
18%
24%
33% 34% 33% 30% 35% 39% 40% 36% 34% 50%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
16%
0%
19%
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
1%
Directos
Indirectos
-4%
40%
20%
0%
-20%
47.78%
54.22%
Variación %
Promedios 1980-1989 1990-1999
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
36.42%
63.58%

Característica
Primacía de la contribución
indirecta, pero con cambios
redistributivos
Cronología Tributaria
Aprobación
LORET
Cambios reglas de
pago IR, IVA, ICE
Ley Reformatoria
para la Equidad
Tributaria
9. Inicios siglo XXI: dolarización, crecimiento y equidad
tributaria
1
2
3
Creación ISD y
Tierras Rurales
Proceso de dolarización
Incremento de precio de
derivados de petróleo
Renegociación de la deuda
externa
Exoneración del
IR para
dividendos de
PN percibidos en
el país
Profunda
reforma
fiscal
Régimen
tributario para
empresas
explotadoras y
Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia (LORET)
Creación fondo petrolero de
estabilización FEIREP
Eliminación de pre-asignaciones
Crédito por
reforestación para
Imp. Tierras Rurales
2002 2007 2008 2009 2010 2011
Exoneración del IR del décimo
tercero y cuarto e ingresos por
becas, indemnizaciones y
bonificaciones
Aumento de alícuotas IR PN
(tasas 5% - 35% y 8 tramos)
Progresividad Imp.
Herencias (max. 35%)
Deducibilidad de
gastos personales
Eliminación de
ICE telefonía
celular y fija
Introducción RISE
e imp. a ingresos
extraordinarios
ISD: 1% - 2%
IR sociedades:
25% - 22%
Reducción de 10
ptos. En IR para
operadores y
administradores
ZEDE
exploradoras de
hidrocarburos
(25% y normas
anti-elusión)
IR sociedades:
25% - 22%
Exoneración
de IR a
ingresos por
fideicomisos
COPCI
Imp. Presuntivo
sector bananero
Imp. Ambiental a la
Contaminación
Vehicular
Exoneración del ISD
en repartición de
dividendos
Crédito tributario de
ISD en IR hasta 5 años
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
Ley de Fomento
Ambiental y
Optimización de los
Ingresos del Estado
Imp. No redimible a las
botellas plásticas no
retornables
ICE: 2% - 5%
Asignación y
compensación
del IVA del
sector público

9. Inicios siglo XXI: dolarización, crecimiento y equidad
tributaria
Crecimiento y Composición de los Ingresos Tributarios (en porcentajes), 2000 - 2011
% Participación
100%
80%
60%
40%
20%
99-00 00-01 01-02 02-03 03-04 04-05 05-06 06-07 07-08 08-09 09-10 10-11
61% 71% 73% 71% 70% 67% 65% 65% 61% 57% 56% 58%
21%
43%
17%
Los impuestos indirectos mantienen una alta
participación en los ingresos tributarios aunque
con una tendencia a la baja, demostrando el
efecto de la nueva política redistributiva
Fuente: Servicio de Rentas Internas y Ministerio de Economía y Finanzas
0%
8%
12%
20%
39% 29% 27% 29% 30% 33% 35% 35% 39% 43% 44% 42%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
15%
15%
21%
5%
22%
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Directos
Indirectos
14%
60%
40%
20%
0%
-20%
36.42%
63.58%
% Variación
Promedios 1990-1999 1990-1999
“Jornadas Tributarias - CEF 2012”
35.50%
64.50%

% Participación
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1950
1952
Promedio
1950 - 1959
65.69%
Promedio
1960 - 1969
56.94%
Promedio
1970 - 1979
42.28%
Promedio
1980 - 1989
54.22%
10. Una visión conjunta
Participación de los Impuestos Directos e Indirectos (en porcentajes), 1950 - 2011
Promedio
1950 - 1959
34.31%
1954
1956
1958
1960
1962
Promedio
1960 - 1969
43.06%
1964
1966
1968
1970
1972
Promedio
1970 - 1979
57.72%
1974
1976
1978
1980
1982
Promedio
1980 - 1989
45.78%
1984
1986
1988
1990
1992
1994
Part. Impuestos Directos Part. Impuestos Indirectos
Promedio
1990 - 1999
63.58%
Promedio
1990 - 1999
36.42%
1996
1998
2000
2002
Promedio
2000 - 2011
64.50%
Promedio
2000 - 2011
35.50%
Un cambio de tributación indirecto a uno en camino hacia el directo…
Fuente: Servicio de Rentas Internas y Ministerio de Economía y Finanzas “Jornadas Tributarias - CEF 2012”
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