La diversidad mueve el resurgimiento de la India La diversidad ...

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SECCIÓN ESPECIAL: UNIDAD EN LA DIVERSIDAD, LA INDIA 2007
Federaciones
LO NUEVO DEL FEDERALISMO EN EL MUNDO
La diversidad mueve el
resurgimiento de la India
CONGO-KINSHASA
SE INCLINA HACIA
EL FEDERALISMO
LA INDIA: LA ZALAMERÍA Y
LA NEGOCIACIÓN MUEVEN EL
SISTEMA MULTIPARTIDISTA
CUARTA
CONFERENCIA
INTERNACIONAL
SOBRE
FEDERALISMO
OCTUBRE / NOVIEMBRE 2007
forumfed.org

Nigeria.
Canadá.
Austria.
Suiza.
Australia.
India.
México.
Etiopía.
… y ahora Alemania
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Octubre | Noviembre 2007
Volumen 7, Número 1
Federaciones

AP PhOTO/AMAN ShARMA
La diversidad mueve el
resurgimiento de la India
6 SECCIÓN
El primer ministro indio
Manmohan Sing visita el
Templo Dorado, el santuario
más sagrado de los sijs en
Amritsar. Miembro del Partido
del Congreso, es el primer
mandatario sij de la India. La
diversidad de la India y su
historia como cuna de muchas
religiones también han dado a
este país tres presidentes
musulmanes, muchos
presidentes hindis y uno sij. El
sistema indio se desarrolla en
la diversidad y las relaciones
intergubernamentales
pragmáticas; dos temas de la
Cuarta Conferencia
Internacional sobre
Federalismo celebrada del 5 al
7 de noviembre en Nueva
Delhi, cuyo anfitrión fue el
Gobierno de la India.
ESPECIAL
Unidad en la diversidad
Diversidad, la India y las relaciones intergubernamentales. En esta
foto, mujeres formadas en una casilla con sus credenciales de
identificación de elector en Patna, una ciudad al este de la India.
NOVEDADES
2 Bélgica: La seguridad social lleva a los belgas al límite
POR RICARDO GUTIÉRREZ Y BÉNÉDICTE VAES
4 Congo-Kinshasa: El país se inclina hacia el federalismo
POR THOMAS TURNER
24 Venezuela: El declive del federalismo
POR CHRISTI RANGEL GUERRERO
26 Estados Unidos: La Corte Suprema se desplaza hacia el
centro en materia de sentencias constitucionales
POR G. ALAN TARR
28 Alemania: ¿Controlarán los Länder sus propios impuestos?
POR FELIX KNÜPLING
SECCIÓN ESPECIAL: UNIDAD EN LA DIVERSIDAD
6 Introducción
POR ROD MACDONELL
6 La India: La zalamería y la negociación mueven el sistema
multipartidista
POR ASH NARAIN ROY
8 La India: La reestructuración de la relación entre el centro y los
estados
POR GURPREET MAHAJAN
10 La India: La diversidad extrema hace imperativo el pluralismo
POR AKHTAR MAJEED
11 Nigeria: El esquema federal desalienta los conflictos étnicos
POR ISAWA ELAIGWU
13 Suiza: Los cantones son los que más sufren el multilingüismo del país
POR MALCOLM MACLAREN
15 Etiopía: La Constitución protege la diversidad
POR MEHARI TADDELE MARU
17 Italia: El país emprende el camino largo hacia el federalismo
POR FRANCESCO PALERMO Y JENS WOELK
19 España: Las regiones ganan poder
POR ROBERT AGRANOFF
OTRAS SECCIONES
LA PÁGINA DEL PRESIDENTE
32 Lo que la India puede aportar al mundo
POR GEORGE ANDERSON

OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
2
BÉLGICA
La seguridad social lleva a los
belgas al límite
“Si nuestro país se divide, todos saldremos perdiendo”.
POR RICARDO GUTIÉRREZ Y BÉNÉDICTE VAES
Los belgas discuten por el sistema de salud. Los trabajadores de los hospitales protestaron recientemente por la falta de financiamiento en
el sector salud no lucrativo.
S
E AVECINA UNA LUCHA DE
grandes proporciones a causa
del sistema de seguridad social
en Bélgica y la batalla podría
modificar las estructuras federales del
país. Lo que está en juego es la otrora
generosa red de servicios sociales belga,
que podría ser reducida sustancialmente
a consecuencia de las recientes
elecciones nacionales.
El estira y afloje sobre seguridad social
empezó el 10 de junio, tras las elecciones
nacionales del Parlamento federal. Sin
una mayoría clara, el rey Alberto II
designó al dirigente del mayor de los
partidos —el líder flamenco demócrata
cristiano Yves Leterme— para que
formara un gobierno de coalición.
Pero el desacuerdo entre los partidos
sobre la transferencia de la seguridad
social a las regiones belgas desembocó en
un punto muerto. No se sabe cuándo se
formará un nuevo gobierno de coalición.
Mientras tanto, Guy Verhofstadt, primer
ministro saliente, del Partido Liberal
Flamenco, que fue derrotado en las
elecciones del 10 de junio, ha aceptado
gobernar provisionalmente.
Las comunidades belgas que están
en profundo desacuerdo en el tema
forumfed.org
de la seguridad social son las dos que
constituyen la gran mayoría del país:
la de Flandes, de habla holandesa, en
el norte, que comprende 58 por ciento
de los 10.4 millones de habitantes de
Bélgica, y la Valona, de habla francesa,
en el sur, donde reside 31 por ciento
de la población. El mayor contrapeso
poblacional está en Bruselas, una tercera
región, mayoritariamente francófona,
que se encuentra rodeada por Flandes.
La lucha transcurre en un contexto
en que inquietantemente se habla de
separación y donde en una encuesta
reciente, 43 por ciento de los votantes
de Flandes (la región norte) se declaró a
favor de su separación de Valonia.
La descentralización de la
seguridad social
La suerte que habrá de correr el sistema
de seguridad social belga, conocido como
sécu, está en el centro de los debates de
los posibles aliados en un gobierno de
coalición “naranja-azul” que uniría a los
demócratas cristianos (naranja) y a los
liberales (azul) contra los socialistas.
El Partido Demócrata Cristiano de
Yves Leterme, indiscutible ganador en
las votaciones del 10 de junio, quiere que
Ricardo Gutiérrez y Bénédicte Vaes son periodistas belgas establecidos en Bruselas.
se le conceda más peso a las unidades
constitutivas federales (las comunidades
y las regiones). Estas son buenas noticias
para los nacionalistas de Flandes. No es
en absoluto tranquilizante para los belgas
de habla francesa de cualquier tendencia
política, para quienes esto representa
la semilla de la desestabilización del
sistema federal, empezando por la
seguridad social.
Es mucho lo que está en juego. Del
sistema de seguridad social dependen,
cada año, los ingresos de 1.7 millones
de pensionados, 600 000 desempleados
y 150 000 prejubilados. También paga
prestaciones familiares a más de un
millón de familias y cubre 26 millones de
días de hospitalización y 70 millones de
consultas médicas.
Pero la seguridad social opera en un
contexto diferente al del Estado unitario
belga de 1944, cuando fue establecida
bajo el modelo de una compañía de
seguros privada de seguro universal
obligatorio. Desde entonces, el Gobierno
belga ha sido descentralizado en buena
medida y las regiones y las comunidades
se han hecho cargo de muchos campos
jurisdiccionales que antes correspondían
a la autoridad central, incluyendo la
educación, la asistencia social y la
cultura. Para Flandes éste es sólo el
principio: la región quiere expresar su
REUTERS/FRancoIS LEnoIR

opinión en los temas de salud y empleo,
dos áreas donde la seguridad social tiene
un papel predominante.
Leterme, líder del Partido Demócrata
Cristiano de Flandes, ha traducido el
deseo de sus votantes en propuestas
de gobierno. Por ejemplo, su muy
debatida propuesta federal da a las
regiones el derecho a participar en el
establecimiento de los costos salariales
mediante reducciones predeterminadas
en las contribuciones de los empleadores
a la seguridad social. En su propuesta
está implícita la creación de tres métodos
distintos para el financiamiento de la
seguridad social: uno para Flandes, otro
para Bruselas y un tercero para Valonia.
Dos visiones opuestas del futuro
Leterme, que tiene las mayores
probabilidades de convertirse en primer
ministro, habla de una regionalización
progresiva de los servicios de salud.
Los flamencos quieren descentralizar
completamente la medicina
preventiva, mientras que los
francófonos abogan porque
continúe siendo una competencia
federal. El turno siguiente le
correspondería a los subsidios
por desempleo: para empezar,
cada región sería responsable
de las políticas de reintegración
de las personas que han estado
desempleadas por un largo periodo
de tiempo.
De acuerdo con Robert
Deschamps, profesor de economía
de Facultés universitaires de
Namur y autor de Fédéralisme ou
scission du pays (Federalismo o
escisión del país), “estas medidas
significan una amenaza —que no
se manifiesta claramente— de una
desestabilización irreversible del
sistema federal y, con el tiempo,
llevarán a la ruptura del país en
beneficio de una sola de las partes, la
más rica y poderosa”. Deschamps señala
que teme “un deterioro del sistema
federal, básicamente en detrimento de
los habitantes de Bruselas y Valonia, que
son los más pobres”.
¿Es posible que las cosas lleguen
lo suficientemente lejos para que la
próspera y emprendedora Flandes se
separe de Valonia, que atraviesa una
crisis posindustrial? El escenario es
simplista y no muy útil que digamos.
Un estudio publicado en junio por el
Centro de Investigaciones de Políticas
Sociales de la Universidad de Amberes,
con el título [“Social Security Transfers
and Federalism”], concluyó que Valonia
recibe mayores prestaciones sociales que
Flandes, particularmente en las áreas de
subsidios por desempleo y pensiones de
retiro anticipado. Sin embargo, a partir
forumfed.org
REUTERS/FRancoIS LEnoIR
de 2003, han sido más numerosos los
pagos de seguridad social destinados
a los pensionados flamencos que a los
valones. Esta tendencia probablemente
continuará debido a que hay una mayor
población de la tercera edad en el norte
del país, de habla holandesa.
La coautora de este estudio, Béa
Cantillon, defiende el principio de las
transferencias financieras administradas
por el sistema de seguridad social: “las
diferencias en el ingreso de los flamencos
y los valones y entre estas dos regiones
son pequeñas. Por consiguiente, la sécu
reduce, en un grado significativo, el
riesgo de pobreza”.
Aun así, muchos en Flandes están
decididos a dejar la seguridad social
en manos de las regiones. Y la sécu no
es lo único que los flamencos quieren
que sea controlado por las regiones.
Recientemente se citó lo dicho por el
ex ministro flamenco Eric Van Rompuy
sobre la necesidad de un “Nuevo
Marcha de protesta frente a la residencia del rey Alberto II de
Bélgica, en Bruselas, en el mes de agosto, con una pancarta que
dice “Ahora más que nunca: Independencia para Flandes”.
Acuerdo” para pasar el control de las
“palancas económicas” de Bélgica a los
gobiernos regionales. Un artículo del
sitio electrónico del partido separatista
Vlaams Belang afirma que en 1999, los
flamencos financiaron 64 por ciento de
las prestaciones de seguridad social de
Bélgica y recibieron a cambio menos de
57.6 por ciento.
El equipo de la Universidad de
Amberes calculó el efecto de un recorte
mayor en las transferencias entre el
norte y el sur. En Flandes, el ingreso de
los hogares aumentaría siete por ciento
mientras que en Valonia caería cuatro
por ciento, agravando los niveles de
pobreza.
Cantillon, coautora del estudio, se
pregunta si a la población que está
envejeciendo en Flandes le gustaría
ver una Valonia con bajos salarios
y una seguridad social deficiente
desarrollándose a la vuelta de la esquina.
Bélgica sigue el camino de otros
países de la UE en seguridad social
El economista Deschamps estuvo de
acuerdo y afirmó que “en un país como
el nuestro, con múltiples relaciones
interregionales, los arreglos cooperativos
basados en la responsabilidad y la
coordinación dan mejores resultados
que la separación, en términos de
crecimiento económico y empleo. En
otras palabras, si nuestro país se divide,
todos saldremos perdiendo”.
La necesidad de una reforma es
apremiante porque el sistema de
seguridad social ha perdido parte de
su eficacia. En un estudio comparativo
publicado en febrero de 2007 entre
el sistema belga y la evolución de la
política social europea, Cantillon hizo
una severa afirmación: “En 1997, éramos
los mejores en la lucha contra la pobreza.
Estábamos a la cabeza
de Dinamarca, Noruega,
Francia, Alemania y los
Países Bajos. Ahora, en 2007,
nuestra red de seguridad
social es comparativamente
mediocre y corremos el
riesgo de encaminarnos
hacia una protección social
mínima. Estamos pasando
del modelo escandinavo al
modelo británico”.
Pero el tejido de la red
podría abrirse demasiado.
El riesgo de pobreza es
particularmente alto para
las familias que dependen
enteramente de un ingreso
sustitutivo, concretamente
las madres solteras y los
pensionados. El ministro
de Economía dice que uno
de cada siete belgas (14.7 por ciento) es
pobre, lo que para una persona significa
vivir con menos de 822 euros al mes. Para
una pareja con dos hijos, equivaldría a
una cantidad menor a 1 726 euros. Esta
es la situación en la que vive 10.7 por
ciento de la población de Flandes y 17.5
por ciento de las personas en Valonia.
¿Qué es lo que está en juego? Cantillon
señala que es la reducción de la pensión
familiar por el primer hijo, que ha
perdido un tercio de su valor en 25 años.
(Leterme se propone aumentarla.) La
autora también señala que las pensiones
“están entre las más bajas de Europa” y
no han podido seguirle el ritmo al costo
de vida. Sin embargo, recientemente fue
introducida una medida para vincular
progresivamente las pensiones más
bajas con la asistencia social.
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 30]
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
3

OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
4
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO
Congo-Kinshasa se
inclina hacia el
federalismo
Las 26 nuevas provincias esperan correr un destino
diferente que las antiguas “provincitas”.
POR ThOMAS TURNER
LA REPúBLICA DEMOCRÁTICA
del Congo (RDC) celebró en
2006 sus primeras elecciones
libres en 40 años, después de
una sangrienta guerra Civil que terminó
en 2003, y ahora sienta las bases para
compartir el poder entre las 26 provincias
y dar acomodo a sus cuatro idiomas
nacionales.
Mientras el país procura recuperarse
de esa guerra, el tema del federalismo
está una vez más entre los asuntos
importantes a tratar. La RDC es uno de
los Estados más grandes y poblados de
África, con 68 millones de personas y 700
dialectos locales. Estas características
explican en parte la lucha persistente,
tanto durante la época colonial como
después de la independencia, por
encontrar la fórmula “correcta” para
equilibrar el control central y establecer
reglas claras para una administración
descentralizada acordes con las
condiciones locales.
El origen de muchos de los
enfrentamientos ha sido el botín: la
RDC posee 30 por ciento de las reservas
mundiales de cobalto y 10 por ciento de
todo el cobre, además de uranio, oro y
petróleo.
Tanto el nuevo presidente, Joseph
Kabila, hijo del ex presidente Laurent
Kabila, como el primer ministro Antoine
Gizenga, son herederos de la tradición
política centralizadora del Congo. De los
60 partidos representados en la nueva
Asamblea Nacional, sólo tres partidos
pequeños incluyen la palabra ‘federal’ o
‘federalista’ en su nombre, y ninguno de
ellos tiene más de ocho miembros en su
asamblea partidista. Sin embargo, éste
no es el único indicador de la fuerza del
sentimiento o ideología federalista en el
país.
forumfed.org
De conformidad con lo establecido
por la nueva Constitución, aprobada
por referendo en 2005, las 11 provincias
existentes —Kinshasa, la Provincia
Oriental, Kasai Oriental, Kasai Occidental,
Maniema, Katanga, Kivu del Sur, Kivu
del Norte, el Bajo Congo, Ecuador y
Bandundu— quedarán divididas para
septiembre de 2009 y se crearán 26
provincias. La Constitución no especifica
si el sistema de gobierno es federal o
unitario.
Un poder compartido con las
provincias
Sin embargo, como muchas federaciones,
la RDC debe dar cabida a la diversidad. El
vasto país, con 68 millones de personas y
cuatro veces el territorio de Francia, tiene
250 grupos étnicos y 700 lenguas locales
y dialectos. Para albergar la diversidad
se ha convertido en un sistema cuasi
federal.
Un ejemplo de este sistema cuasi
federal es que el Senado de la RDC es
electo por las asambleas de las provincias.
Hoy en día, los senadores proceden de
sus respectivas legislaturas provinciales
y son electos por ellas. Esto forma
parte del nuevo orden constitucional
de la RDC donde las competencias
se encuentran distribuidas entre los
órdenes nacional, provincial e incluso
local. En segundo lugar, como lo
establece la Constitución, se creó una
Conferencia de Gobernadores para dar
voz a las provincias. La Conferencia,
encabezada por el Presidente, tiene por
mandato “asegurar la armonía entre las
distintas provincias” y “asesorar a los dos
órdenes de gobierno”. En tercer lugar, se
estableció el Tribunal Constitucional
para dirimir las controversias entre el
Thomas Turner es profesor asociado de la Virginia Commonwealth University y autor de The
Congo Wars, ZED Books, 2007. Con anterioridad, se desempeñó como profesor de Ciencia
Política de la Universidad Nacional de Rwanda y de Relaciones Internacionales del Instituto
Superior de humanidades de Túnez.
REUTERS/davId LEwIS
La riqueza que provocó las guerras: un complejo de minas
de cobre se alza sobre la ciudad de Lubumbashi en la
provincia de Katanga, República Democrática del Congo.
gobierno central y las provincias sobre la
competencia en cualquier área.
Para preservar la diversidad, existen
cuatro lenguas nacionales reconocidas,
cada una de ellas de uso corriente en
distintas regiones: kikongo, lingala,
chiluba y swahili, además del francés,
que es la lengua oficial. Toda ley
aprobada por el gobierno central en
Kinshasa debe ser publicada en las otras
cuatro lenguas en un plazo de 60 días.
El federalismo y sus opositores
Desde el punto de vista constitucional,
la RDC ha guardado una relación
ambivalente con el federalismo. En
medio del torrente independentista,
en 1960 al nuevo Estado se le dotó de
una “Ley Fundamental” que estaría
vigente durante cuatro años. A la
independencia se siguió una reacción
en cadena mediante la cual diversos
partidos formaron provincias minúsculas
que pudieran dominar. Estas nuevas
provincias supuestamente deberían
de cumplir con determinados criterios,
incluyendo la “viabilidad” y una
población mínima de 700 000 personas. La
mayoría de estas “provincitas” (como las
apodaron los periodistas) correspondían
a uno u ocasionalmente a dos distritos
coloniales. El establecimiento de las
nuevas áreas abrió plazas para políticos
y administradores y acercó el gobierno a
la gente. Pero a la vez, desató una nueva
serie de conflictos étnicos. Las fuerzas
policiacas provinciales actuaron como
ejércitos en miniatura, arrebatando
territorios a sus rivales.
No obstante, el federalismo sigue
siendo objeto de polémica debido, en
parte, a los distintos movimientos
secesionistas y guerras civiles
que siguieron al primer gobierno
independiente de 1960, encabezado por
Patricio Lumumba, asesinado en 1961.
En 1964, tuvo lugar una asamblea
constituyente en la capital de la ex
provincia de Kasai. La Constitución

de Luluabourg fue explícitamente
federalista. Consagró la victoria política
de los federalistas moderados sobre
los lumumbistas, arrojados del poder
después del asesinato de Lumumba
tres años atrás. Posteriormente, ese
mismo año, se desató la guerra Civil
entre lumumbistas y el gobierno central.
En 1965, la marea se volvió contra los
lumumbistas. El Coronel Joseph Mobutu,
comandante del ejército, se hizo del
poder y empezó a restaurar el orden.
Restableció la mayoría de las provincias
coloniales. Sólo los pueblos de Congo
y Luba-Kasai conservaron sus propias
provincias.
Sin embargo, Mobutu privó a
las provincias de sus gobiernos. Un
administrador —que no podía ser una
persona de la localidad— estuvo a la
cabeza de cada provincia, distrito y
territorio. Los prefectos administrativos
fueron incorporados al partido de
Mobutu, el partido del Estado, y se
les asignaron funciones
políticas además de las más
estrictamente administrativas.
Las tentativas de Mobutu
A finales de la década de
1980, el gobierno de Mobutu
empezó a experimentar con
la administración territorial.
Las reformas territoriales
quedaron envueltas en una
lucha de mayores proporciones
entre el envejecido dictador
y las fuerzas que llamaban
a la democracia. Cuando
se reinició la competencia
política multipartidista a
principios de la década de
1990, aparecieron en la escena
una multitud de partidos,
algunos a favor y otros en
contra de Mobutu.
El panorama político del Congo
se modificó dos veces. La guerra de
1996-1997 llevó a Laurent Kabila al
poder con el respaldo de Rwanda y
Uganda. Sin embargo, en la guerra de
1998-2002, Rwanda y Uganda apoyaron a
una serie de opositores de Kabila y esta
segunda guerra terminó en un punto
muerto. Kabila y su sucesor, Joseph
Kabila, conservaron una franja al sur que
incluía Kinshasa y Katanga. Rwanda y la
Coalición Congoleña para la Democracia
(Rassemblement Démocratique Congolais,
RCD) retuvieron el este. Uganda y el
Movimiento de Liberación del Congo
(Mouvement de Libération du Congo,
MLC) se quedaron con el norte.
Así, tras largos procesos de guerra
y de paz, se redactó una nueva
Constitución que fue aprobada en
forumfed.org
REUTERS/davId LEwIS
2006 y se celebraron las elecciones.
La nueva Constitución representa
un compromiso entre federalistas y
centralistas. Esta Constitución posee
algunos atributos unitarios en tanto que
dispone la supervisión del gobierno
central sobre las entidades territoriales
descentralizadas y que el Presidente de
la República nombre a los gobernadores
y vicegobernadores. Los elementos de
federalismo se pueden ver en la división
de facultades entre el gobierno central
y las provincias y en la autonomía
administrativa de estas últimas.
La facultación de las provincias
La Constitución hace una relación
específica de las facultades que
corresponden al gobierno central y las
que corresponden a las provincias, así
como de las facultades concurrentes.
El gobierno central comparte con las
provincias facultades que incluyen la
Los partidarios del presidente Joseph Kabila celebran su victoria
en Kinshasa, República Democrática del Congo, en noviembre de
2006.
regulación de la radio, la televisión y
la cinematografía; el derecho civil y el
tradicional, así como los derechos de
suelo y sobre los minerales, además
de la protección del medio ambiente.
Las provincias son responsables de la
educación desde el grado preescolar
hasta la secundaria. También se les
concedieron a las provincias medios
financieros independientes, incluyendo
el impuesto predial, los impuestos sobre
la renta y los impuestos de tenencia
vehicular.
La nueva Constitución podrá crear
nuevas plazas para la clase política y
acercar la administración y el gobierno
a la ciudadanía. La prueba de fuego
será la próxima ronda electoral. Las
elecciones de 2006 generaron violencia
en gran escala debido a los intentos de
los partidos y las milicias vinculadas
a ellos de controlar una u otra región.
Las diversas milicias serán disueltas
o integradas al ejército nacional, y la
fuerza policiaca también será nacional.
No queda claro si estas medidas serán
suficientes para asegurar elecciones
pacíficas en el futuro.
Hay una pregunta crucial relativa a
la distribución del poder político entre
el centro y las regiones. El intento de
secesión de Katanga y Kasai del Sur,
provincias ricas en minerales, y el caos de
la época de las “provincitas” (1962–1966)
desacreditaron el federalismo. A su vez,
los 30 años de la dictadura de Mobutu
desacreditaron la centralización extrema.
El partido Rassemblement Démocratique
hizo un llamado al federalismo que
contaminó esa postura. El presidente
Joseph Kabila y el primer ministro
Antoine Gizenga enfrentan los problemas
que les representa una secta secesionista
entre la gente del Congo, al oeste, y las
milicias Hutu y Tutsi, en el este.
Ingresos minerales
compartidos
La Constitución de 2006 sí
aborda el espinoso tema de cómo
dividir los ingresos provenientes
de los recursos minerales. Las
provincias pueden conservar
40 por ciento de los ingresos
nacionales proporcionados por
su territorio. Por consiguiente,
las provincias ricas en recursos,
como Katanga, se quedan
con una parte considerable
del dinero obtenido gracias a
sus depósitos minerales. La
Constitución también prevé
un “fondo de nivelación” para
redistribuir hasta 10 por ciento
de los ingresos nacionales en proyectos
de infraestructura en las provincias más
pobres. Esto significa la adopción de
un equilibrio tridimensional entre las
provincias ricas, las provincias pobres
y la tesorería central de Kinshasa. Aún
está por verse si esto puede traducirse
en un control práctico de las fuerzas
centralizadoras y las fuerzas secesionistas
de la RDC.
La riqueza del Congo debe beneficiar a
toda su población, lo cual presupone el
equilibrio entre los intereses del gobierno
central y las provincias. Cómo se logre ese
equilibrio es algo que los congoleses
deben decidir por sí mismos. Sin embargo,
muchos temen que la excesiva autonomía
de las provincias pudiera ser una invitación
a una continua interferencia
extranjera.
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
5

OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
6
La zalamería y la negociación
mueven el sistema
multipartidista de la India
El federalismo indio está plagado de paradojas
forumfed.org
SECCIÓN ESPECIAL
Unidad
en la
Diversidad
LA INDIA 2007
Introducción
La sección especial de este número de la revista Federaciones
aborda dos temas clásicos de la gobernanza federal: la
diversidad y las relaciones intergubernamentales, y la forma
en que estos factores determinan las políticas internas en
varios países federales.
Los siguientes ocho artículos se ocupan de temas de interés
fundamental para los profesionales del federalismo. Fueron
seleccionados también con la intención de captar el interés de
las personas que apenas se inician en el tema.
La selección incluye trabajos sobre la unidad y la diversidad
en Etiopía, la India, Nigeria y Suiza, cuatro países que valoran
sus respectivas formas de diversidad y han encontrado una
manera singular de promoverla para fortalecer la unidad en
Fabricantes de estandartes, banderas y anuncios de partidos políticos exhiben sus productos antes de enviarlos a las oficinas de campaña
desde sus talleres en Bangalore.
REUTERS/ JagadEESh IndIa

sus naciones. El hilo conductor es la adopción de leyes que
protegen ciertos derechos de las minorías.
Dos de los cuatro artículos acerca de las relaciones
intergubernamentales se centran en la forma en que España
e Italia continúan con la transferencia gradual de facultades
a sus unidades constitutivas y demuestran que un cierto
nivel de conflicto entre la autoridad central y las unidades
constitutivas es inevitable y, sin lugar a dudas, necesario.
Los otros dos textos analizan la política de la India a través
del prisma de su fascinante sistema multipartidista y de la
realineación del poder compartido en ese país.
Estos temas —la diversidad y las relaciones intergubernamentales—
son dos de los cuatro asuntos principales de
la Cuarta Conferencia Internacional sobre Federalismo a
celebrarse en Delhi del 5 a 7 de noviembre. Los otros son: los
POR ASh NARAIN ROY
LA FEDERACIóN DE LA INDIA SE APARTA DE LOS
patrones tradicionales. De acuerdo con la teoría clásica
del federalismo, no es en absoluto una federación. La
Constitución india no incluye el término ‘federación’
sino que describe a la India como una “unión de
estados”. Sin embargo, la Corte Suprema del país sostuvo
claramente en dos juicios históricos, en 1977 y 1996, que “la
unión de la India es federal” y que “(el federalismo) es la
característica fundamental de la Constitución”. Descrito de
diversas formas, como “federación sin federalismo”, cuasi
federal o “una unión de estados desiguales”, el sistema federal
de la India con frecuencia ha suscitado un intenso debate
académico.
El federalismo de la India es un federalismo en evolución.
Con el advenimiento de los gobiernos de coalición en Nueva
Delhi, la India se liberó de la camisa de fuerza del régimen
colonial unitario que heredó y que había operado durante los
primeros años de independencia. El federalismo de la India
ha ido más allá de las formulaciones de los libros de texto; está
repleto de paradojas.
El éxito de la democracia y el federalismo indios tiene
diversas raíces. La India es un Estado que se yergue sobre
antiguas civilizaciones pero sus instituciones democráticas se
han adaptado bien a las realidades de las épocas moderna y
posmoderna. El desarrollo del sistema político indio durante
las seis décadas que siguieron a la independencia ha colocado
al país en un plano de fortaleza y estabilidad. A diferencia
de la mayoría de los Estados poscoloniales, el marco básico
constitucional y político de la India continúa siendo el mismo
que quedó establecido poco después de la independencia.
El federalismo indio es una acertada mezcla de rigidez y
flexibilidad. La estructura básica de la Constitución no puede
ser modificada fácilmente. Algunas enmiendas constitucionales
requieren una mayoría de dos terceras partes del Parlamento,
además de la ratificación de no menos de la mitad de las
legislaturas estatales. También se dan casos, incluyendo la
formación de nuevos estados, que requieren la aprobación por
mayoría simple del Parlamento. De tal modo, la Constitución
india permite el cambio y la evolución a través de sus fórmulas
de enmienda. Para el año de 2006, había sido enmendada 96
veces.
Ash Narain Roy es director adjunto del Instituto de Ciencias Sociales
de Nueva Delhi.
forumfed.org
INDIA
gobiernos locales y los sistemas federales, y el federalismo
fiscal, asunto que fue analizado recientemente en la sección
especial de la revista Federaciones.
Este año se celebra el aniversario de diamante de la India,
los 60 años de su independencia. Por consiguiente, es sumamente
apropiado que la Conferencia Internacional —que
tratará como tema central la unidad en la diversidad: el aprendizaje
mutuo— tenga lugar en un país con una unidad duradera
que se ha mantenido con todo y su considerable diversidad.
Tenemos mucho que aprender de la experiencia de la India.
Confiamos en que estos artículos resulten útiles y tengan eco
tanto en usted, nuestro lector habitual, como en usted, participante
de la Conferencia que nos lee por primera ocasión.
- Rod Macdonell, editor en jefe
Independencia y evolución
El actual sistema federal de la India tiene profundas raíces
históricas. La Corona Británica, los gobernantes de los estados
principescos y los dirigentes del movimiento de independencia
vieron con buenos ojos el federalismo por distintas razones.
Para los británicos, la formula federal representó la mejor
garantía para sus intereses comerciales. Los gobernantes de
los estados principescos —gobiernos locales hereditarios
en la India colonial británica— dieron la bienvenida a este
esquema porque les permitía retener su poder autocrático. Y
los dirigentes de los movimientos de liberación pensaron que
el federalismo les ofrecía la mejor de las posibilidades para una
pronta consecución de su objetivo de libertad política y era
un punto de equilibrio para evitar la división de la India a lo
largo de las fronteras comunitarias. Para la Liga Musulmana, la
federación sólo podía ser considerada como un peldaño hacia
la soberanía de Pakistán.
La Asamblea Constituyente de la India estuvo lista para formular
una Constitución federal cuando se reunió por primera vez
en 1946 y principios de 1947. Sin embargo, el anuncio del
Plan Mountbatten, que trazaba la división de la India, cambió
el ánimo del país a favor de una autoridad central fuerte.
De la noche a la mañana, los forjadores de la Constitución
desconfiaron del federalismo.
Después de la partición de la India y de su independencia en
1947, la violencia sectaria tuvo una escalada sin precedente,
acompañada por un enorme intercambio de poblaciones
entre los dos países. En ese momento crítico, lo que dominaba
no era el federalismo sino la unidad nacional y la integración.
Los constituyentes no abandonaron la idea federal como tal,
pero más bien invistieron al gobierno central de facultades
extraordinarias. De este modo, la India se convirtió en una
unión de estados.
El sistema del Congreso
Irónicamente, la India independiente siempre ha sido una federación,
aunque la Constitución no lo especifique. Durante el
periodo del dominio de un solo partido —el Partido del
Congreso—, que los indios han llamado “el sistema del Congreso”,
la India permaneció, como lo describe el ex magistrado de la
Corte Suprema, V.R. Krishna Iyer, “unitaria por capricho de la
Unión y federal para deleite del centro”. Sin embargo, a raíz
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 22]
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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INDIA
Una gran red de organismos consultivos ha mejorado la estructura federal
La restructuración de la
relación entre el centro y los
estados en la India
poR gURpREET MahaJan
El espacio que abrió el proceso político a los actores
LAS DISPARIDADES REGIONALES, LAS DIFERENCIAS
históricas y la enorme diversidad cultural de la
India hicieron que los artífices de su Constitución
adoptaran una forma de gobierno federal. Con todo,
incluyeron varios elementos centralizadores: la oficina
regionales y los estados con respecto al centro se ha ido
formalizando al paso del tiempo a través de una serie de
mecanismos institucionales. Esta búsqueda del cambio
institucional y la innovación se intensificó en 1989 cuando
la coalición Frente Nacional, con V. P. Singh como primer
ministro, tomó posesión del gobierno central. La demanda
del gobernador nombrado por el centro, los servicios de restructuración de la relación entre el centro y los estados
administrativos de toda la India (el servicio civil de mayor rango, había ido adquiriendo mayor fuerza desde 1967 cuando el
que presta sus servicios tanto para el gobierno central como Partido del Congreso perdió las elecciones por primera vez en
para los estados), rentas públicas muy centralizadas y la facultad nueve estados. El marco para la restructuración de la relación
de declarar estado de emergencia interna y de destituir a un entre el centro y los estados fue preparado en primer término
gobierno estatal electo. Mediante estos mecanismos el gobierno por el Comité Rajmamar —establecido por el partido Dravida
central pudo ejercer su influencia y control sobre los estados. Munnetra Khazagam cuando estuvo al frente del gobierno del
Después de la independencia, esos aspectos centralizadores estado de Tamil Nadu—, el memorando sobre las relaciones
del sistema federal se vieron reforzados por el dominio de un entre el centro y los estados presentado por el Partido Frente
partido, el Partido del Congreso, tanto a nivel central como de Izquierda en 1977 y el cónclave de la oposición de 1983 en
regional. Puesto que el Congreso controlaba con eficacia Srinagar. La respuesta del centro fue la creación de la Comisión
ambos órdenes de gobierno, toda diferencia surgida entre los Sarkaria que se ocuparía de estudiar el asunto. En 1988, la
estados (gobiernos regionales) y entre el centro y los estados, comisión presentó un informe con 247 recomendaciones,
pudo ser eficazmente sorteada mediante
179 de las cuales han sido aceptadas y han
la intervención del liderazgo partidista.
SECCIÓN ESPECIAL
abierto el camino para una mayor consulta y
Conforme el Partido del Congreso se fue
cooperación entre el centro y los estados.
haciendo más centralizado en su propio Unidad
funcionamiento y estructura organizativa, la en la
balanza se inclinó aún más hacia el centro. Diversidad
LA INDIA 2007
Los cambios en el contexto político
Durante la década de 1960 y los años
posteriores, los cambios del proceso político impulsaron la
restructuración de la relación entre el centro y los estados.
Cuando la hegemonía del Partido del Congreso se vino abajo,
llegaron al poder nuevos partidos regionales que demandaban
mayor autonomía fiscal y administrativa dentro de la federación.
Este proceso, en ocasiones descrito como el cambio de un
federalismo centralizado a un federalismo cooperativo, empezó
a mediados de la década de 1970. A partir de la década de 1990
se ha consolidado aún más con la formación de gobiernos
de coalición formados en el centro. La imposibilidad de los
partidos para ganar por mayoría en el Parlamento central y la
creciente dependencia de los partidos nacionales del apoyo de
los partidos regionales para gobernar a nivel central, abrieron
más el espacio para que las unidades federales negociaran
e influyeran en las decisiones importantes tomadas por el
centro.
El establecimiento de nuevos
mecanismos institucionales
La Constitución de la India, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 263, previó la
creación de mecanismos institucionales para
la investigación, discusión y asesoría en asuntos específicos
concernientes al centro y los estados. Una de las instituciones
más importantes, el Consejo de Desarrollo Nacional (NDC,
por sus siglas en inglés) fue establecido en 1952. Lo preside
el primer ministro y los demás miembros son los ministros
en jefe de todos los estados. El NDC debía fortalecer y
movilizar los esfuerzos para apoyar los planes quinquenales.
Sus funciones se ampliaron después, cuando en 1967
—siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Reformas
Administrativas— se convirtió en un cuerpo consultivo que
toma parte en la preparación de los planes y se ocupa de su
revisión de mediados de periodo.
En 1990, surgió otro mecanismo institucional importante, el
Consejo Interestatal (ISC, por sus siglas en inglés), presidido
por el primer ministro y con la participación de los ministros
en jefe de todos los estados, más seis ministros del gabinete
Gurpreet Mahajan es profesora del Centro de Estudios Políticos de la
Universidad Jawaharlal nehru, en nueva delhi.
nombrados por el primer ministro en calidad de miembros y
otros cuatro ministros en calidad de invitados permanentes. En
forumfed.org

tanto que el NDC involucraba a los estados en la determinación
de las prioridades de planificación, el ISC debía facilitar un
diálogo más exhaustivo. En época reciente, el ISC preparó un
plan de acción de buen gobierno y examinó meticulosamente
la implementación de las recomendaciones de la Comisión
Sarkaria sobre las relaciones entre el centro y los estados.
Con el tiempo, se han creado otras instituciones para
el fortalecimiento de la cooperación entre el centro y los
estados. La mayoría son organismos consultivos y han sabido
desempeñar un papel positivo en el cambiante escenario
político. Los consejos zonales fueron establecidos bajo la ley
de reorganización de los estados de 1956. Están integrados
por el ministro del Interior como presidente y los ministros en
jefe de los estados de la región como miembros, y tienen por
función resolver las diferencias entre los estados y entre éstos
y el centro, así como promover el desarrollo socioeconómico
equilibrado de la región. En la actualidad, existen cinco consejos
que ofrecen a los estados la
oportunidad de deliberar sobre
los temas de interés común;
el año pasado estuvieron
centrados en desarrollo rural,
infraestructura, turismo, minería
y seguridad interna.
Además de los consejos
zonales, existen numerosos
organismos consultivos interestatales
que revisan las
políticas en temas específicos,
por ejemplo, el Consejo
Nacional de Recursos del
Agua, el Consejo Consultivo
para la Administración y
Distribución Pública de
Granos para la Alimentación
y la Junta Consultiva sobre
Minerales. Existen, además,
otras instituciones establecidas
al amparo del artículo 263
para informar las políticas
sobre temas específicos: los
Consejos Centrales de Salud,
Autogobierno Local, Asistencia
Social Familiar, Desarrollo del
Transporte, Impuestos sobre las
Ventas e Impuestos al Consumo,
y de Investigación en Medicina
Tradicional.
Además, de tiempo en tiempo, el gobierno instala también
una comisión de finanzas que hace recomendaciones sobre
la distribución de recursos del centro a los estados. Asimismo,
está en vigencia una disposición para la creación de tribunales
encargados de la resolución de las diferencias que surjan entre
los estados por el uso compartido de los recursos fluviales.
Limitaciones de la estructura actual
Esta extensa red de organismos consultivos ha permitido a los
estados entablar un diálogo con el centro y entre ellos mismos,
además de coadyuvar a la reducción de las tensiones y al
engrandecimiento de la dimensión cooperativa de la estructura
federal. Aunque la contribución de estas instituciones no debe
ser subestimada, es necesario atender ciertas preocupaciones
para que las interacciones institucionalizadas alimenten un
sentido de colaboración, más que de paternalismo, entre el
centro y los estados.
En primer lugar, no obstante el buen diseño de las
instituciones, la eficacia o ineficacia de su funcionamiento
dependerá del contexto político más amplio en que operan y
forumfed.org
AP PhOTO/MUSTAFA QURAIShI
Dirigentes de partidos de las legislaturas nacional y estatal
departen desenfadadamente después de haber quedado
cubiertos de agua coloreada durante las celebraciones holi, en
marzo. El ministro en jefe nombrado del estado de Uttarkhand,
B.C. Khanduri (derecha) sonríe mientras el líder de la oposición
india, L.K. advani, lo conduce hacia adelante.
que podría también afectarlas. Por ejemplo, el ISC fue creado
en 1990, cuando el Partido del Congreso había perdido la
votación, y su primera reunión fue en 1992. Una vez que el
Partido del Congreso recuperó el poder, no se celebraron
reuniones durante seis años; consecuentemente, el organismo
se debilitó.
En segundo lugar, durante el periodo de reforma, surgieron
nuevos centros de toma de decisiones y se redujo el papel de
algunos de los cuerpos consultivos ya existentes. El NDC es un
claro ejemplo. Hoy en día, se requiere la aprobación del NDC
para concluir los planes quinquenales, pero, efectivamente,
las prioridades de planificación son determinadas por la
Comisión de Planificación, un organismo perteneciente al
gobierno central.
En tercer lugar, aunque los organismos consultivos son
foros donde pueden articularse las posiciones políticas de los
diferentes partidos y, de hecho,
en muchos casos así sucede, la
disposición al diálogo no siempre
está presente. Por consiguiente,
el reto consiste en moldearlos
de tal manera que se conviertan
en auténticos mecanismos de
cooperación.
Por último, aun cuando se
han establecido mecanismos de
cooperación y consulta, el centro
conserva su fortaleza política
y en casos extremos puede
invocar una medida excepcional,
conocida como “prerrogativa
presidencial”, que permite al
gobierno central asumir todos
los poderes de un gobierno estatal
cuando se juzga que ese gobierno
no desempeña sus funciones
con apego a la Constitución.
Entre 1950 y 1967, la
prerrogativa presidencial fue
aplicada en 10 ocasiones. Entre
1967 y 1983, cuando el Partido
del Congreso dejó de ser la fuerza
dominante, esta disposición
fue invocada 81 veces. En 1994,
la Corte Suprema dictaminó
que estas proclamaciones de
emergencia no son inmunes
a revisión judicial. A partir de entonces, la prerrogativa
presidencial sólo se ha impuesto alrededor de 20 veces y las
barreras políticas para adoptar esta medida han aumentado.
Haciendo un balance, a pesar de las muchas instituciones
de cooperación y de la independencia que le procuran a los
estados, el centro sigue teniendo una poderosa influencia, aún
más fortalecida por el control que ejerce sobre las importantes
transferencias fiscales a los estados para esquemas auspiciados
desde el centro.
Si bien es cierto que existen retos que el sistema de gobierno
federal debe enfrentar, no puede negarse que muchos de los
problemas polémicos se han resulto exitosamente gracias a
los arreglos institucionales existentes. Hay otro motivo para
ser optimistas. Recientemente, el gobierno central reconoció
la necesidad de hacer del Consejo Interestatal un mecanismo
más eficaz para la discusión de las inquietudes económicas
y sociales de primera importancia. En esta era de la política
de coalición, se espera que haya más validaciones de este
tipo, lo que ayudará a la India a alcanzar un federalismo
verdaderamente cooperativo.
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INDIA
El acomodo de las culturas está en sintonía con
el espíritu de democracia liberal de la India
La diversidad
extrema de la India
hace imperativo el
pluralismo
poR aKhTaR MaJEEd
COMO LO DEMUESTRA LA ESTRUCTURA CONSTItucional
de la India, es posible respetar la diversidad
cultural sin dañar el Estado-nación. En las sociedades
multiculturales, multiétnicas y plurales, como la
india y muchas otras, la justicia social, el progreso
económico y la democracia política pueden ser alcanzados
sólo dando cabida a los distintos intereses e identidades.
El sistema de derecho y justicia se legitima al no permitir que
las necesidades de ninguno de los grupos eclipsen o descarten
las necesidades de los demás. Por consiguiente, el pluralismo
de la India combina las culturas con el espíritu de democracia
liberal.
Un país tan extenso como un continente, con un área de
3.28 millones de kilómetros cuadrados y una
cifra superior a 1 000 millones de habitantes,
hacen que la población de la India sea la
sociedad con mayor pluralidad del mundo: Unidad
22 lenguas nacionales y alrededor de 2 000 en la
dialectos; 12 grupos étnicos y siete grupos Diversidad
religiosos fragmentados en un gran número
de sectas, castas y subcastas, además LA INDIA 2007
de aproximadamente 60 subregiones
socioculturales dispersas en siete regiones
geográficas naturales. Un sistema de gobierno viable y exitoso
debe reconocer estas identidades, respetarlas y darles cabida.
Esto es exactamente lo que ha hecho la Constitución de la India
y se ha convertido en la mejor garantía de una nación viable y
vibrante.
En última instancia, no es sólo un asunto de mayorías o
minorías en una sociedad plural; es asunto de justicia social y
distributiva en una democracia liberal. Si la democracia no está
dispuesta a prestar atención a las distintas identidades en una
sociedad plural, no pasa de ser una democracia de mayorías
que no favorece a las minorías. Dado que los procedimientos
e instituciones mayoritarios pueden desfavorecer los derechos
El Prof. Akhtar Majeed es director del Centro de Estudios Federales
de la Universidad hamdard en Nueva Delhi, India.
forumfed.org
SECCIÓN ESPECIAL
REUTERS/vIJay MaThUR
Una “intocable” se convierte en ministra en jefe
del estado de Uttar Pradesh, al norte de la India.
Mayawati Kumari, lideresa del Partido Bahujan
Samaj, un partido de dalits o “intocables”, tomó
posesión del gobierno del estado después de la
victoria de su partido en el mes de mayo.
de las minorías, la Constitución de la India garantiza con
disposiciones especiales la protección de los derechos de las
minorías y equilibra los derechos de grupo y los derechos
individuales.
Territorio e identidad étnica
Los artífices de la Constitución estaban profundamente
conscientes de que la India es una sociedad plural, pero también
les preocupaba la necesidad de unidad y consolidación. En el
periodo subsiguiente a la división de la India en 1947, por la
que se crearon Pakistán y la India, esas preocupaciones eran
naturales. En ese contexto, se previó un modelo particular de
gobernanza federal, que con el tiempo evolucionó hacia un
federalismo de niveles múltiples como vía de satisfacción de
las aspiraciones de los muchos grupos culturales. La diversidad
socioeconómica del país hizo que la
negociación dentro del federalismo cobrara
importancia. Una vez descentralizados los
procesos de toma de decisiones, el resultado
fue la democracia de consenso.
Los artífices de la Constitución de la India
intentaron que la extensión y la heterogeneidad
mismas de los grandes estados originales
desalentaran el surgimiento de identidades
provincianas. Sin embargo, dejaron abierta la
posibilidad de que los estados se reorganizaran en torno a criterios
lingüísticos, que, con el tiempo, ha producido 28 estados y
seis territorios de la Unión. Muchos países han tenido dificultades
para mantener la identidad nacional ante las demandas de
autonomía, incluso de secesión. Sin lugar a dudas, el éxito de que
una India heterogénea se mantenga intacta se basa en la reorganización:
ajustes a las fronteras estatales y creación de nuevos
estados; ambos, prerrogativas del gobierno central. En las últimas
décadas, conforme la India se ha vuelto menos centralizada,
las políticas de reorganización de los estados también han cambiado.
Los estados ya no se sienten eclipsados por el gobierno
central, ni existe tampoco un sentimiento de discriminación sistémico
contra los estados.
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 23]

El ex líder de la milicia Mujahid Dokubo-Asari intentó
postularse como candidato a gobernador del estado de
Ríos mientras permanecía en prisión acusado de traición.
El 14 de junio de 2007 fue liberado por el nuevo
presidente de Nigeria, Umaru Yar’Adua, quien busca
llevar la paz a la región del Delta nigeriano.
La diversidad también ha dado
lugar a que los clanes tengan
sus propias milicias
El esquema federal de Nigeria
desalienta los conflictos étnicos
poR ISawa ELaIgwU
A
VECES SE PIENSA QUE LA DIVERSIDAD VA EN
detrimento de la construcción de una nación. Sin
embargo, también puede conducir a una mayor avenencia
en un Estado multinacional. Nigeria adoptó el
federalismo como mecanismo de conciliación de la
diversidad y de manejo del conflicto potencial.
La sociedad nigeriana es extraordinariamente heterogénea,
con una población aproximada de 140 millones de habitantes
—de acuerdo con el censo de 2006—, más de 400 grupos
lingüísticos y alrededor de 300 grupos étni-
cos. Durante el Gobierno colonial británico
—entre 1914 y 1960— el idioma común fue
el inglés. Los aspectos más notables de
la diversidad en Nigeria son la lengua, la
identidad étnica, la religión, las divisiones
entre mayoría y minoría y el regionalismo o
identidad étnica por ubicación geográfica.
No es poco frecuente oír 10 lenguas
diferentes en un radio de 20 kilómetros,
como sucede en el estado de Plateau. La lengua es un indicador
clave del grupo étnico. Con frecuencia, la identidad étnica
coincide con el territorio habitado. A veces, las fronteras
administrativas se traslapan con las regionales, que tienen un
grupo étnico dominante, como los hausa-fulani en el norte, los
Isawa Elaigwu es profesor emérito de Ciencia Política en la
Universidad de Jos, en nigeria. Fue presidente y director general del
Consejo Nacional de Relaciones Intergubernamentales en Abuja,
Nigeria. Actualmente preside el Instituto de Gobernanza e
Investigación Social de Jos y es autor de The Politics of Federalism in
Nigeria y Federalism: The Nigerian Experience.
forumfed.org
SECCIÓN ESPECIAL
Unidad
en la
Diversidad
LA INDIA 2007
NIGERIA
yórubas en el oeste y los igbos en la región este. Sin embargo, en
cada región hay también numerosos grupos minoritarios, con
sus propias y específicas identidades.
En Nigeria conviven tres religiones fundamentales: la religión
tradicional africana, el cristianismo y el islam. Mientras
que el islam fue introducido a Nigeria por los árabes a lo largo
de sus rutas comerciales por el Norte, el cristianismo llegó con
los misioneros europeos desde el Sur.
El contacto entre los grupos fue prácticamente inexistente
durante el Gobierno británico
Puesto que la diversidad de Nigeria ha sido motivo de preocupación
desde el punto de vista administrativo,
la naturaleza de la administración colonial que
regionalizó Nigeria en 1939, implicaba que los
grupos nigerianos coexistieran, pero con poco
contacto entre sí. La Constitución Richards de
1946 reunió por primera vez a los líderes nigerianos
en la Asamblea Legislativa (1947). Sin
embargo, en 1951, mientras se cerraba gradualmente
el paraguas colonial británico, los nacionalistas
empezaron a competir para heredar el
poder político que dejaban los británicos y se retiraron a sus territorios
étnicos y étnico regionales familiares para organizar la
lucha. Así, entre 1951 y 1959, los grupos étnicos más importantes
de varias regiones se movilizaron en contra de otras regiones. Finalmente,
las sospechas y el miedo que existían entre los grupos
nigerianos hicieron que en 1954 se adoptara el federalismo
como medio para manejar el conflicto. Aun así, la autoridad colonial
consideró necesario establecer la Comisión Willink para
investigar los temores de los grupos étnicos minoritarios en las
regiones y optó por disiparlos con la inclusión de una cláusula
relativa a derechos humanos en la Constitución de la Independencia
de 1960.
REUTERS/AUSTIN EKEINDE
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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Pero varios políticos y grupos regionales seguían alarmados.
El sur estaba temeroso de la tiranía de los grupos del norte
que representaban 54 por ciento de la población. A su vez, el
norte temía la “tiranía de destrezas” del sur, una región con
un nivel de educación occidental superior y, en consecuencia,
mejor capacitado para los empleos en los sectores gubernamental
y empresarial que estaban surgiendo. Las sospechas y
resentimientos influyeron significativamente en varios sucesos
políticos —particularmente el levantamiento de los censos
de 1962 y 1963, las elecciones federales de 1964 y, en la región
occidental, las elecciones regionales de 1965— y en última instancia,
condujeron al golpe militar de 1966 y a la fallida tentativa
de secesión de la región oriental —la guerra de Biafra—
entre 1967 y 1970.
Una federación carente de equilibrio
El gobierno del líder del golpe militar de 1966, el general
Johnson Aguiyi-Ironsi, heredó los problemas en curso en una
fede-ración carente de equilibrio, donde las regiones eran más
poderosas que el centro. Por consiguiente, optó por modificar
la estructura de la federación y creó 12 estados en lugar de las
cuatro regiones existentes en 1967. El número aumentó a 19
estados en 1976, a 21 en 1987, a 30 en 1991 y a 36 en 1996. La
estructura federal modificada fue un medio del que se pudo
valer el gobierno central para compartimentar las áreas en
conflicto entre las regiones y reducir su intensidad. Pero, conforme
fueron surgiendo los nuevos estados, las que hasta
entonces habían sido minorías se convirtieron en las nuevas
mayorías, con frecuencia más despiadadas que las anteriores.
La identidad étnica y el regionalismo no desaparecieron con
la creación de los estados, y era frecuente que los mismos pro-
blemas de siempre volvieran a aparecer, aunque con otra forma;
por ejemplo, en el reclutamiento de funcionarios públicos
o la distribución de recursos.
El problema de la lengua surgió con frecuencia. Durante
la Segunda República —de 1979 a 1983—, la Cámara de Representantes
consideró, como lo había hecho ya la Asamblea
Constituyente de 1978-1979, que era conveniente conservar
el inglés como lengua oficial. Sin embargo, aprobó además el
uso del hausa, del igbo y del yóruba, medida que contaba con
la clara oposición de los representantes de las minorías que
la consideraban “esclavitud cultural”. Esta polémica decayó
cuando se adoptó el inglés como lengua oficial a nivel federal
y estatal.
El surgimiento del conflicto religioso
La religión no había suscitado conflictos graves hasta finales de
la década de 1970. En la Comisión de Redacción de la Constitución,
entre 1976 y 1977, y más adelante, durante las sesiones
de la Asamblea Constituyente de 1978 y 1979, el debate sobre
la ley sharia provocó escisiones sectarias. Repentinamente, la
religión ocupó un lugar preponderante en el discurso político.
Los cristianos se opusieron al intento de los musulmanes de
extender la sharia más allá del ámbito personal y hereditario
y de establecer un tribunal de apelaciones federal basado en
la ley sharia. Se llegó al acuerdo de que se instalarían tribunales
tradicionales y sharia en los estados que así lo quisieran.
A nivel federal, el Tribunal de Apelaciones debería contar con
tres jueces versados en sharia y derecho tradicional además de
jueces bajo el derecho consuetudinario. Este acuerdo habría
sido más difícil en un sistema unitario.
Sin embargo, en 1986, la noticia de que Nigeria ingresaría a
la Organización de la Conferencia Islámica (OCI) desató otra
crisis religiosa, en particular, entre cristianos y musulmanes.
Aunque hubo palabras tranquilizadoras, no se dio marcha
atrás. Entre 1980 y 2005, surgieron más de 45 conflictos religiosos
violentos con pérdidas de vidas y bienes. El conflicto se
forumfed.org
intensificó en particular en 2000, cuando el estado de Zamfara
extendió la ley sharia al ámbito penal. Doce estados del norte
adoptaron rápidamente la sharia. La violencia provocada por
la introducción de la sharia en el estado de Kaduna desató
matanzas recíprocas en la parte sudeste de Nigeria. El fuego
iniciado por la sharia no se extendió a los demás estados gracias
a la estructura federal de Nigeria y a la autonomía de sus
unidades constitutivas.
La lucha por los recursos
Otro foco de conflicto es la distribución de los recursos. Mucho
de lo recaudado por petróleo y gas, de los que Nigeria depende,
proceden de un área donde predominan las minorías, el Delta
del Níger, que incluye los estados de Delta, Edo, Akua Ibom, Río
Cross, Ríos y Bayelsa. Sintiéndose engañados y abandonados
por años, estos estados acusaron al gobierno central de utilizar
sus recursos en el desarrollo de otras áreas y amenazaron con
tomar el control sobre ellos habían abandonado la Conferencia
Nacional para la Reforma Política. En 2005 por la negativa de
la conferencia a aceptar una fórmula de distribución de 25 por
ciento de los ingresos procedentes del petróleo por derivación.
El gobierno federal ha tratado de solucionar el problema del
abandono con el establecimiento de la Comisión de Desa-
rrollo del Delta del Níger, dedicada al desarrollo de esa área. Sin
embargo, el plan maestro del ex presidente Olusegun Obasanjo
fue recibido con escepticismo. Ahora, la administración de
Yar’Adua y Jonathan intenta resolver el problema.
Un último caso que tiene su origen en la diversidad es el
surgimiento de las milicias étnicas. Después de mayo de 1999,
cuando los dictadores militares cedieron el poder a los civiles,
el sentimiento subnacional que estaba latente estalló en violencia.
El Congreso de los Pueblos O’dua, el Congreso de los
Pueblos Aregua, el Congreso de los Pueblos Igbo, los Muchachos
de Bakassi, el Movimiento para la Actualización del Estado
Soberano de Biafra, el Congreso Juvenil de Ijaw y Egbesu
eran grupos de milicias subnacionales que desafiaban violentamente
al Estado. Conforme disminuía la eficacia de la fuerza
policiaca de Nigeria para mantener la seguridad pública, creció
la fuerza de los grupos de milicias subnacionales. Sus objetivos,
tal como ellos los veían —y ciertamente nadie más— eran:
• la protección de su identidad, cultura y valores,
• la demanda de lo que ellos consideraban una adecuada distribución
de los recursos,
• la respuesta agresiva a acciones consideradas injustas,
• la actuación como grupo vigilante para la protección de la
vida y la propiedad, y
• la defensa de la tierra de sus ancestros contra los extraños.
En el Delta del Níger, algunos líderes formaron milicias
como brazos armados de grupos políticos. Después de las
elecciones de 2003, estos políticos perdieron el control sobre
sus milicias. La violencia se extendió entre los jóvenes, que
desafiaron el control del estado. El embrollo en el Delta del
Níger continúa. Es de esperarse que con las nuevas medidas
adoptadas por el presidente Yar’Adua este problema pueda ser
resuelto.
El federalismo trata de establecer acuerdos de carácter legal y
otras formas de conciliación de intereses diversos. En Nigeria, el
esquema federal ha permitido a los líderes compartimentar los
conflictos de identidad étnica y regionalismo reduciendo,
aunque no poniendo fin a los conflictos; también ha hecho posible
que los nigerianos enfrenten los conflictos religiosos y
contengan el subnacionalismo que se manifiesta de manera
agresiva. La diversidad puede enriquecer el proceso de construcción
de la nación y, en tiempos difíciles, es una promesa de
relaciones renovadas entre los grupos mientras el péndulo continúa
oscilando entre el federalismo y el centralismo.

Alemán, francés, italiano,
romanche. ¿Y ahora inglés?
Los cantones
suizos son los que
más sufren el
multilingüismo
del país
poR MaLcoLM MacLaREn
E
N LOS BILLETES DE FRANCOS SUIZOS APARECEN
cuatro idiomas y el nombre latino del país —
Helvética— aparece en sus monedas y timbres
postales. Los cuatro idiomas —alemán, francés,
italiano y romanche— están en los billetes de los
francos suizos porque son los idiomas de la
Confederación Suiza. La palabra helvética aparece sola en
monedas y timbres postales como una concesión por cuestiones
de espacio. Al tomar estas decisiones, la unidad de Suiza enfrenta
el desafío de su diversidad subyacente. La respuesta oficial ha
sido darle acomodo. En su momento, los distintos gobiernos han
procurado alentar —y a veces— atenuar la diversidad. ¿Qué tan
eficaz es el enfoque suizo? No es fácil mantener la armonía y
promover el entendimiento y el intercambio
entre diferentes comunidades lingüísticas,
especialmente si al mismo tiempo se sostiene
y se alienta el uso del italiano y el romanche,
lenguas menos empleadas. El cantón de los
Grisones, oficialmente trilingüe, con
frecuencia ha sido descrito como una “Suiza
en miniatura” y permite comprender mejor lo
que ha logrado la política lingüística suiza.
Suiza se ha definido por su diversidad, que ha
determinado las políticas a lo largo de su historia, y se ha
caracterizado por su empeño en superar las divisiones, la
fragilidad y el conflicto interno. La diversidad motivó la elección
de un sistema de gobierno federal en 1848 y explica la existencia
de 26 cantones y alrededor de 2 728 municipios en un territorio
con apenas algo más de 7 millones de habitantes y 40 000
kilómetros cuadrados. Suiza no es una nación en el sentido
tradicional de identidad étnica porque no se construye a partir
de una lengua, religión o cultura comunes. Es lo que los
hablantes de alemán llaman una Willensnation, un país que se
forma a partir del deseo de sus ciudadanos de convivir de manera
Malcolm MacLaren es investigador miembro del Instituto de
Derecho Internacional y Derecho Constitucional Comparado de la
Universidad de Zurich, Suiza.
forumfed.org
SECCIÓN ESPECIAL
Unidad
en la
Diversidad
LA INDIA 2007
SUIZA
Cuatro idiomas oficiales adornan los billetes de francos suizos:
francés, alemán, italiano y romanche. El multilingüismo implica
mayor trabajo para los cantones de Suiza que para el gobierno
federal porque en muchos de ellos, las escuelas y hospitales
están ubicados en áreas bilingües.
pacífica, dentro de la diversidad. El reto de las instituciones
políticas ha sido facilitar la coexistencia de las comunidades
lingüísticas, o de otro tipo, y desarrollar una sociedad suiza para
todos.
La lengua y la legislación
De acuerdo con el Censo Federal de 2000, la proporción de
hablantes de las lenguas del país es: alemán, 72.5 por ciento, fundamentalmente
en el norte y el centro del país; francés, 21 por
ciento, en el oeste; italiano, 4.3 por ciento, en el sur y romanche,
0.6 por ciento en el cantón de los Grisones, al sudeste. El artículo
4 de la Constitución Federal establece como lenguas oficiales el
alemán, el francés,el italiano y el romanche, y confirma que la
diversidad lingüística y el deseo de convivencia son los
fundamentos políticos y conceptuales de la nación. En particular,
el romanche no debe ser considerado una reliquia, sino una lengua
viva, en plena salud, como el alemán, el
francés y el italiano; un asunto de interés y un
prerrequisito para la armonía lingüística. La
Constitución, sin embargo, hace una
concesión por limitaciones de carácter
práctico: mientras que los hablantes de
romanche deben tener la posibilidad de comunicarse
con la administración federal en su
idioma, no toda la legislación federal debe ser
traducida al romanche.
El multilingüismo suizo queda garantizado por el derecho de
los individuos a la libertad de lengua (artículo 18) y la protección
de la integridad y homogeneidad de las comunidades lingüísticas
(artículo 70). Estos principios potencialmente contradictorios
se ponen en práctica a través de la estructura federal de la nación.
De acuerdo con la jurisprudencia suiza y la doctrina jurídica, el
principio de “libertad de lengua" significa el derecho a usar cualquiera
de los idiomas oficiales para la comunicación de los
particulares con el Estado, y entre ellos mismos.
Sin embargo, la protección de este derecho constitucional
está condicionada por el principio territorial, que permite que la
libertad de lengua pueda ser limitada para preservar la conformación
tradicional, las fronteras y la homogeneidad de los
territorios lingüísticos. Al asegurar que las comunidades
© ISTocKphoTo.coM/gabRIELa SchaUFELbERgER
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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lingüísticas tengan el espacio necesario, el principio territorial
reconoce que un individuo sólo puede verse a si mismo como
miembro de una comunidad lingüística.
Por su propio bien, los territorios lingüísticos no están protegidos.
Más bien, esta determinación se da a nivel cantonal.
Aunque el gobierno federal debe tomar ciertas medidas en favor
del italiano y del romanche, así como de la armonía lingüística
en general, su papel es secundario y de apoyo a los cantones. La
lengua, lo mismo que la cultura y la educación, es asunto de los
cantones. Los cantones tienen una discrecionalidad considerable
para la designación de las lenguas tanto de la
administración como de las escuelas cantonales y en la determinación
de la normatividad para el uso de la lengua. Cargan con
la responsabilidad primordial de llevar a cabo y, en caso
necesario, reconciliar los compromisos relativos a los derechos y
territorios lingüísticos.
Los territorios lingüísticos frente al multilingüismo
La política suiza en materia de lengua ha obedecido al deseo de
los ciudadanos de vivir pacíficamente en comunidad. Sin
embargo, las tensiones entre las comunidades lingüísticas persisten
y las lenguas minoritarias continúan amenazadas:
• Multilingüismo federal, monolingüismo y bilingüismo
cantonales. A nivel federal, el Gobierno suizo tiene cuatro
idiomas. A nivel cantonal, los gobiernos funcionan con menos
lenguas. La mayor parte de los cantones tiene sólo un idioma
oficial. Los cantones oficialmente bilingües son Berna (mayoría
de habla alemana; minoría de habla francesa), Friburgo
(mayoría de habla francesa; minoría de habla alemana) y Valais
(mayoría francesa; minoría alemana). El único cantón
oficialmente trilingüe es el de los Grisones (mayoría de habla
alemana; minorías de habla romanche e italiana).
• La lengua está vinculada al territorio. La intención de hacer
realidad simultáneamente la “libertad de lengua” y el principio
territorial ha desatado frecuentes polémicas jurídicas. El artículo
70 de la Constitución, que debería brindar protección a las
minorías lingüísticas, en ocasiones ha sido empleado por las
autoridades cantonales y municipales para requerir que los
niños asistan a escuelas públicas donde la enseñanza se
imparte en la lengua de la mayoría. Con frecuencia, se recurre a
la Corte Suprema federal para reconciliar estos dos principios
constitucionales en las áreas del país donde distintas comunidades
lingüísticas están completamente mezcladas.
• La creación de nuevos cantones. En Suiza, una de las formas
de “resolver” un conflicto interno relacionado con la lengua es
la creación de nuevos cantones. En 1978, el cantón de Jura (su
lengua oficial es el francés) se separó de Berna (cuyas lenguas
oficiales son el alemán y el francés) tras un prolongado proceso
de negociaciones complejas y votaciones populares a todos los
niveles. Pero el estatus de los distritos francófonos de Berna
todavía no se resuelve. El cantón les concedió recientemente
una autonomía limitada y algunos grupos del cantón de Jura
quieren que esos distritos le sean anexados.
• Las ventajas del multilingüismo. Para Suiza ha sido particularmente
difícil en los últimos tiempos mantener un diálogo
productivo entre las comunidades lingüísticas y otras comunidades
culturales y utilizar a su favor el gran potencial de su
heterogeneidad. Esta imperante inhabilidad se ha manifestado
en un severo desacuerdo entre los francófonos y otras áreas
sobre las iniciativas para abrir a Suiza a un mundo más amplio.
• Lenguas “no oficiales”. Suiza se encuentra frente a dos nuevos
retos lingüísticos. El primero es que una décima parte de la
forumfed.org
población, principalmente los residentes extranjeros y los trabajadores
extranjeros temporales, hablan idiomas no oficiales;
el grupo más grande de ellos habla bosnio, serbio o croata. El
segundo es la avalancha del inglés que representa un desafío
para los diseñadores de políticas. Dado que el inglés se está
convirtiendo en lengua franca a nivel global y que la mayoría de
los suizos lo hablan con mayor fluidez que las otras lenguas
nacionales, existen opiniones a favor de que se adopte como
idioma común en Suiza.
El gobierno en un cantón trilingüe
La experiencia del cantón trilingüe de los Grisones nos
demuestra que lenguas distintas pueden ser causa tanto de
dificultades como de enriquecimiento. Las lenguas oficiales de
los Grisones son el alemán, el romanche y el italiano. Sin
embargo, se habla poco romanche tanto en los Grisones como
en otras partes de Suiza. Entre los habitantes suizos de los
Grisones 73.5 por ciento habla alemán, 16.9 por ciento
romanche y 8.4 por ciento italiano. Hay menos de 27 000
hablantes de romanche y este idioma se emplea muy poco en
asuntos administrativos o ante los tribunales.
El artículo 3 de la Constitución de los Grisones busca reconciliar
la variedad de lenguas con los territorios lingüísticos y
preservar la armonía lingüística en el diseño de políticas.
Establece que el cantón y los municipios deben tomar las medidas
necesarias para preservar y promover el romanche y el
italiano e impulsar el entendimiento y el intercambio entre las
comunidades lingüísticas. Los municipios y comunas deben
determinar junto con el cantón los idiomas que serán empleados
en la administración y las escuelas.
Durante más de 25 años, el gobierno cantonal buscó la
aprobación de una ley relativa a los idiomas para implementar el
artículo 13. Los ciudadanos de los Grisones finalmente aprobaron
la ley en junio de 2007, después de un acalorado debate.
La ley establece límites mínimos porcentuales de hablantes nativos
para denominar un municipio oficialmente monolingüe o
bilingüe. Cada lengua debe ser una de las lenguas oficiales. La
ley da preferencia a los hablantes de lenguas minoritarias en la
contratación para la administración cantonal y prevé como
norma que la lengua que se use en los procesos ante los tribunales
sea la del demandado. La ley encontró una férrea
oposición de los hablantes de alemán en los Grisones, que se
sintieron en desventaja.
El futuro del modelo suizo
La ley sobre la lengua de los Grisones ha sido celebrada por algunos
lingüistas y expertos en derecho como “un modelo para toda
Europa”. Pero no todos coinciden. Desde luego que un Estado
con una población culturalmente diversa sólo permanecerá
unido si sus comunidades lo ven como propio. Si bien Suiza ha
sabido sobrevivir, no ha crecido en convivencia como lo
deseaban los fundadores. La previsión de cantones poderosos y
homogéneos, por ejemplo, quizá haya reducido el conflicto en
la nación pero no ha promovido la integración.
La experiencia suiza con respecto a la diversidad también
sugiere que la capacidad de una Constitución para evitar el conflicto
y promover el entendimiento y el intercambio entre las
comunidades lingüísticas es limitada. Suiza sigue siendo menos
multilingüe que pluralmente monolingüe. El multilingüismo no
puede ser impuesto desde fuera; debe alimentarse del deseo
colectivo de la sociedad misma.

La Constitución
etíope protege
la diversidad
Pero el derecho de secesión
demuestra ser un problema
espinoso en las fronteras
poR MEhaRI TaddELE MaRU
E
TIOPíA, UN PAíS MULTIÉTNICO, HA PERMANECIDO
milagrosamente intacto a pesar de 30 años
vertiginosos en que pasó de la monarquía al
comunismo y luego, a una transición hacia la
democracia al tiempo que padecía muchas sequías,
hambrunas y una opresiva pobreza.
Su fortaleza y su capacidad de perdurar parecen residir en la
diversidad del país. Tiene más de 85 comunidades étnicas con
diferentes lenguas o dialectos. Es el segundo país más poblado
del Subsahara Africano, después de Nigeria. Etiopía alberga también
una diversidad religiosa. El cristianismo y el islam son las
religiones mayoritarias y también tienen cabida el judaísmo y
otras religiones. Para gobernar esta nación de 78 millones de
habitantes, una de las más diversas y propensas al conflicto del
mundo, el gobierno estableció el “federalismo étnico” que fue
consagrado en la Constitución en 1995. Etiopía concede gran
prioridad a los temas relacionados con sus
grupos étnicos, una de las facetas más convincentes
del modelo de federalismo del país.
Desde el siglo IV d.C. hasta 1974, Etiopía
fue gobernada bajo varias formas de monarquía
cristiana. El último emperador, Haile
Selassie, fue defenestrado en 1974 por un
grupo militar marxista leninista llamado
DERG, dirigido por Mengistu Haile Mariam. Su
grupo estableció un Estado comunista con un partido único. Este
régimen fue derrocado en 1991 por una coalición de movimientos
rebeldes, la gran mayoría de base étnica, el Frente
Democrático Revolucionario del Pueblo de Etiopía (EPRDF).
La Constitución reconoce a las comunidades
La Constitución que entró en vigor en 1995 estableció una federación
formada por nueve estados regionales etnolingüísticos y
Mehari Taddele Maru es un académico etíope que obtuvo su
licenciatura en leyes y su maestría en Ciencias en la Universidad de
Oxford. En la actualidad es Becario Mason de la Escuela de Gobierno
John F. Kennedy de la Universidad de harvard.
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SECCIÓN ESPECIAL
Unidad
en la
Diversidad
LA INDIA 2007
ETIOPÍA
Una mujer etíope llega a su sinagoga en Addis Abeba al principiar
el Rosh hashana, Año Nuevo judío, en el mes de septiembre.
dos ciudades federales con régimen autónomo: Addis Abeba y Dire
Dawa. Los nueve estados regionales son: Afar, Amhara, Benishangul-
Gumaz, Gambela, Harari, Región de la Oromia, Somali, Tigray y la
Región de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur.
Sin embargo, la Constitución también garantiza el gobierno
autónomo a todas las comunidades etnolingüísticas, incluyendo,
si así lo desean, el derecho a formar un estado regional o incluso
la secesión para formar un país independiente. La Constitución
reconoce expresamente que “todos los poderes soberanos
residen en las Naciones, Nacionalidades y Pueblos de Etiopía”.
Define la comunidad etnolingüística como una “nación, nacionalidad
o pueblo… un grupo de personas que tiene o comparte
en gran medida una cultura común o costumbres similares, un
lenguaje mutuamente inteligible, la creencia en una identidad
común o en identidades que guardan relación entre sí, un
carácter común, que habitan en un territorio identificable, predominantemente
contiguo”.
La Constitución federal concede explícitamente a todas las
comunidades etnolingüísticas el derecho a proteger y promover
su cultura, lengua y patrimonio histórico
mediante el gobierno autónomo. Reconoce
que cada comunidad tiene un territorio propio
y le confiere el derecho a “un gobierno
completamente autónomo con derecho a
establecer las instituciones de gobierno en el
territorio que ocupe…”
La diversidad de los estados regionales
puede ser medida de acuerdo con:
• la población,
• la diversidad étnica (multiétnica u homogénea),
• la diversidad religiosa (que coincide con otros factores),
• la forma de vida (sedentaria o nómada) y
• el entorno rural o urbano
Los estados regionales de Tigray, Afar, Amhara, Oromia y
Somali deben su nombre a las comunidades originarias dominantes.
Estos estados tienen una etnia y lenguaje autóctonos
dominantes. Los demás estados —las Naciones, Nacionalidades
y Pueblos del Sur, Gambela, Benishangul-Gumaz, y Harari— son
estados regionales multiétnicos sin una comunidad étnica
dominante.
De la misma manera que la Constitución federal ha conferido
REUTERS/RADU SIGhETI
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derechos ilimitados para la autodeterminación de las comunidades
étnico-culturales, se espera que los estados regionales
concedan un estatus administrativo especial a las comunidades
minoritarias étnico-culturales —como ya lo han hecho algunos—
mediante la creación de zonas especiales llamadas zonas
liyu, o distritos especiales conocidos como liyu woreda.
El objetivo de este acuerdo federal es promover la “unidad en
la diversidad” con la garantía de la preservación de las características
culturales, lingüísticas y religiosas distintivas de las
comunidades etnolingüísticas, así como de sus diferentes estilos
de vida. Por consiguiente, en el sistema federal etíope, la diversidad
de identidades no sólo es tolerada sino que está protegida
por la Constitución y la expresión pública de estas identidades
diversas es promovida desde el punto de vista político.
El arbitraje de la Cámara alta
Otra manifestación institucional de la expresión “unidad en la
diversidad” es la Cámara de la Federación. En la mayoría de las
federaciones, la Cámara alta tiene un número de representantes
igual por unidad constitutiva o proporcional a su población. La
Cámara de la Federación, sin embargo, está compuesta por un
representante de cada grupo étnico más un representante adicional
por cada millón de personas de ese grupo.
Esta fórmula significa que, por ejemplo, la región del sur que
es étnicamente muy diversa tiene un bloque de votación mayor
que regiones más pobladas pero
relativamente homogéneas como
Oromia y Amhara. En todos los
casos, los representantes son
nombrados por las legislaturas
estatales o por sufragio universal
directo organizado en cada
estado. Las funciones de la
Cámara no se enfocan tanto en
las áreas legislativas en general
sino de manera más específica,
en la solución de los conflictos
entre regiones en su calidad de
árbitro final de la Constitución y
en la determinación de la fór-
mula de distribución de los
ingresos.
Las siguientes ciudades y
regiones, que albergan a diversos
grupos con distintas identidades,
son buenos ejemplos tanto de la
diversidad como de la unidad de Etiopía.
Las tensiones religiosas invaden el estado de Somali
En el estado regional de Somali coinciden tres identidades y se
desarrolla un movimiento secesionista. Alrededor de 96 por
ciento de la población del estado regional de Somali es somalí y
más o menos la misma proporción es musulmana, mientras que
85 por ciento de la población es nómada. En la cultura de la vida
nómada, la portación de armas es un derecho inalienable. Todas
estas características son compartidas por la población de
Somalia, un país que tiene una frontera de 1 600 kilómetros con
Etiopía. Las áreas fronterizas han sido durante mucho tiempo
terreno de varios movimientos de secesión etíopes y un paraíso
seguro para los grupos armados separatistas que luchan en el
país.
Las identidades de los grupos étnicos se entrecruzan a lo
largo de las fronteras de Etiopía con otros países, incluyendo
Somalia. En efecto, movimientos como el Frente de Liberación
de Somalia Occidental, rebautizado como el Frente Nacional de
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ISTOCKPhOTO.COM/DAVID KERKhOFF
Jóvenes del pueblo hamer, una de las 85 comunidades étnicas
de Etiopía, observan una ceremonia del salto del toro en el
Valle del Bajo Omo.
Liberación de Ogaden, son principalmente movimientos cuasi
étnicos y cuasi religiosos, mezclados con lazos étnicos a Somalia.
Los efectos indirectos de este tipo de movimientos que buscan
asentarse en Etiopía y los países vecinos, le plantean a Etiopía
una pregunta difícil: ¿Cómo se puede determinar si un movimiento
en particular es de un grupo étnico etíope legítimo que
presiona usando su derecho a la secesión o si se trata de un
grupo de intrusos extranjeros, cuando ambos comparten lengua,
identidad étnica y políticas? Algunos etíopes a lo largo de la frontera
también temen que el radicalismo religioso de Somalia
pueda cruzar hacia Etiopía. En tiempos recientes, se han presentado
tensiones y brotes de violencia en varias partes de Etiopía
entre cristianos ortodoxos y musulmanes, hasta ahora conocidos
por su coexistencia, en general, pacífica y el mutuo respeto
que se tienen.
Un organismo de las Naciones Unidas reconoce una
ciudad antigua
En julio de 2007, la ciudad de Harar, nombrada por la UNESCO
patrimonio mundial, celebró su 1 000 aniversario. Resguardada
por sus murallas medievales, la antigua ciudad ha sido un centro
importante de la cultura islámica y del comercio desde el siglo
XIII. Sede de más de 100 mezquitas, algunas de ellas más antiguas
que las de Arabia Saudita, Harar es generalmente
considerada la cuarta ciudad más sagrada del islam.
Aun cuando los oromo y los
amharas, que no son grupos
autóctonos, son mayoría, quedó
establecido que el estado de
Harari tendría principalmente
una administración territorial de
los harari y para los harari. Por
consiguiente, dentro del estado
regional, el poder está dividido
entre las comunidades etnolingüísticas
harari y oromo.
Comparado con estados regionales
como Oromia, que tiene
una población de 27.3 millones, y
con Amhara, de 19.6 millones,
Harari, con 131 000 residentes,
normalmente sería considerado
demasiado pequeño para disfrutar
de los privilegios de un estado
regional. No obstante, el lugar
especial que ocupa Harari en la
historia de Etiopía como centro de la fe islámica y su diversidad
cultural y religiosa justificaron este estatus.
La ciudad capital atrajo a la población del área rural
Las dos ciudades más grandes de Etiopía son oasis urbanos en
un país abrumadoramente rural y crisol de culturas entre los
estados y regiones establecidos con base en las etnias. Con una
población que, sumada, asciende a casi 3.4 millones, Dire Dawa
y Addis Abeba son dos ciudades-estado regionales con régimen
autónomo y una enorme diversidad. Estas ciudades son excepcionales
en Etiopía cuya población rural llega a casi 85 por ciento.
Integrantes de prácticamente todas las comunidades etnolingüísticas
de Etiopía viven en estas dos ciudades y, por este
motivo, las ciudades responden ante el gobierno federal y no
ante un grupo etnolingüístico específico. Aun cuando la mayoría
numérica en Dire Dawa es oromo, el amharic es la lengua
oficial de la administración de la ciudad. Adicionalmente, aun
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 21]

La federalización goza de
popularidad en el norte pero el sur se
resiste a aceptarla
Italia emprende
el camino largo
hacia el federalismo
poR FRancESco paLERMo y JEnS woELK
DURANTE LOS úLTIMOS 10 AñOS, ITALIA HA
seguido un proceso de federalización. Las demoras
han conducido a un marco constitucional federal en
torno a una cultura políticamente centralista. Al
mismo tiempo, las ricas regiones del norte demandan
más autonomía y a las regiones del sur, más pobres,
les preocupa que con una mayor federalización se amplíe más la
brecha económica entre las dos partes del país.
Desde la unificación de Italia en 1871 hasta 1948, el país tuvo
un gobierno unitario. A partir de la Constitución republicana de
1948, se llevó a cabo un experimento de regionalización innovador,
aunque débil.
Después de la Segunda Guerra Mundial, no todas las regiones
italianas recibieron el mismo trato. Desde el principio, el regionalismo
italiano se caracterizó por su diseño asimétrico, así fue
considerado en el derecho constitucional y en términos de la
implementación de las facultades que les fueron transferidas a
las regiones. No obstante las disposiciones constitucionales de
un diseño regional estándar para todo el país, sólo quedaron
establecidas cinco regiones especiales o
autónomas. Las cinco estaban en la periferia:
tres de ellas en la región alpina, al norte, con
grupos minoritarios muy antiguos: Valle de Unidad
Aosta, Trentino Sur del Tirol, Friuli-Venecia en la
Julia y las dos islas principales: Sicilia y Diversidad
Cerdeña. Italia debía cumplir con las responsabilidades
internacionales impuestas por el LA INDIA 2007
tratado de paz con las potencias aliadas al término
de la Segunda Guerra Mundial y temía
una posible secesión de estas áreas periféricas. Cada una de las
cinco regiones tiene un estatuto propio que, en esencia, es una
ley fundamental de plena fuerza constitucional.
Francesco Palermo es director del Instituto de Estudios sobre
Federalismo y Regionalismo de la Academia Europea de Bolzano y
profesor asociado de Derecho Constitucional Comparado de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Verona en Italia.
Jens Woelk es investigador en jefe del Instituto de Estudios sobre
Federalismo y Regionalismo de la Academia Europea de Bolzano y
profesor investigador de Derecho Constitucional Comparado de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Trento en Italia.
forumfed.org
SECCIÓN ESPECIAL
ITALIA
En Italia, el norte de Roma es el punto de referencia para la división
del país en regiones norte y sur. Las diferencias entre ambas
regiones hicieron que surgiera un movimiento a favor del
federalismo que es más fuerte en el norte.
La tercera vía
Como un ejercicio innovador, la regionalización de todo el país
preparó el esquema de una “tercera vía” entre un sistema federal
y el unitario para evitar una asimetría demasiado grande entre
estas áreas y el resto del territorio. Sin embargo, este diseño
regional de doble pista, establecido por la Constitución de 1948,
no llegó a desarrollarse por completo hasta la década de 1970. En
1972, se les transfirieron a las regiones ordinarias poderes legislativos.
Ocho de estas 15 regiones ordinarias están en el norte:
Piamonte, Emilia-Romaña, Liguria, Lombardía, Marche, Toscana,
el Véneto y Umbría. Dos quedan entre el norte
y el sur: el Lacio y los Abruzos. Las otras cinco
están en el sur: la Pulla, Basilicata, Calabria, la
Campania y Molise. Desde el principio de la
década de 1970, un acrecentamiento permanente
de las facultades regionales fue
cerrando gradualmente la brecha entre las
regiones ordinarias y las especiales, como
fueron llamadas. El camino no ha sido sencillo
ni coherente, influenciado por prioridades políticas fluctuantes y
la Corte Constitucional. Como aún no existe la garantía constitucional
de la representación de los intereses regionales a nivel
central, la extensión del federalismo significó en esencia el cuestionamiento
de las leyes nacionales en la Corte Constitucional.
Estos conflictos y las resoluciones de la Corte Constitucional
enfatizando la cooperación y la consulta, desembocaron en la
gradual atribución de facultades al nivel regional y en un sistema
que podría ser descrito como regionalismo cooperativo.
Una serie de reformas importantes a la administración
pública y al sistema local de gobierno autónomo fue adoptada
entre finales de la década de 1980 y finales de la de 1990. Estas
reformas alentaron a las regiones más activas a emprender el
desarrollo de su potencial de autogobierno. Las demandas políticas
de mayor autogobierno se convirtieron en una prioridad
absoluta para las ricas e industrializadas regiones del norte,
FEdERaTIonS/Shannon ELLIoT
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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demandas que también tuvieron eco en el gobierno en Roma. Al
principio, la transferencia de poderes fue vista primordialmente
como un medio para reducir los gastos del gobierno nacional.
Las presiones de un partido político federalista, y en ocasiones
secesionista, la Liga del Norte, hizo de la reforma federal un tema
político que requería reformar la Constitución.
Pasos hacia el federalismo
En 1999 y 2001, se aprobaron dos enmiendas constitucionales
que aumentaron considerablemente las facultades de las regiones
de régimen ordinario. La primera reforma introdujo la
elección de los presidentes regionales mediante el voto directo.
También fortaleció la autonomía constitucional de las regiones y
ahora, la legislación fundamental regional es promulgada por
las propias regiones ordinarias mediante un procedimiento
especial. La segunda enmienda (2001) reformó completamente
las disposiciones constitucionales relativas a las relaciones entre
el gobierno nacional y las regiones, en consonancia con los fallos
de la Corte Constitucional.
La reforma declara la igualdad de todas las unidades constitutivas
de la república: el gobierno nacional, las regiones, las
provincias y los municipios. Si bien esto no suena familiar en un
sistema federal, sí expresa el concepto de esferas de funciones
en lugar de niveles jerárquicos de gobierno. La asimetría de
doble pista —que incluye a las regiones ordinarias y a las autónomas—
queda confirmada, pero ahora es posible hacer una
diferenciación mayor a petición de una de las regiones ordinarias.
Lo más importante es que la reforma cambia de manera
drástica la distribución de las facultades legislativas y administrativas
entre el gobierno nacional y las regiones.
La Constitución enumera todas las facultades legislativas del
gobierno nacional así como los campos de legislación concurrente
en el artículo 117. Ahora, los poderes residuales
descansan en las regiones. Las facultades administrativas dejan
de estar relacionadas con las legislativas y en vez de ello, son distribuidas
con flexibilidad bajo el artículo 118. La nueva
disposición dentro del campo del federalismo fiscal permite una
autonomía financiera parcial de las entidades subnacionales en
el artículo 119. Del mismo modo, todas las regiones deben establecer
un organismo consultivo para la representación de las
autoridades locales dentro de sus territorios.
Hasta principios de la década de 1990, existió un pacto no
escrito entre el norte y el sur que le permitió a Italia devaluar la
lira como una medida para mantener su equilibrio competitivo
con otros países europeos. Por su parte, el sur, económicamente
deprimido y dependiente, empleó el gasto público como medio
para estimular el consumo. Luego vinieron las presiones para
reducir la deuda pública y el gasto público total con el objetivo
de que Italia pudiera unirse a la Unión Monetaria Europea. El
colapso del pacto entre el norte y el sur debilitó el equilibrio
entre las regiones del norte y del sur en relación al gasto regional
y la política hacendaria. Los escándalos de corrupción a principios
de la década de 1990 condujeron al fin del viejo orden con la
disolución del Partido Demócrata Cristiano y del Partido
Socialista. Este colapso del viejo orden político ayudó a intensificar
el ritmo de estos cambios y una crisis presupuestaria hizo
aún más urgente la introducción de una serie de reformas
estructurales de primera importancia.
Una implementación lenta
A seis años de haber sido aprobadas las enmiendas
constitucionales, la reforma está lejos de completarse.
forumfed.org
Aunque algunas enmiendas entraron en vigor inmediatamente,
como la nueva distribución de las facultades legislativas, se
encontró que las nuevas listas estaban incompletas y contenían
muchos traslapes, con lo que aumentó significativamente el
número de controversias. La Corte Constitucional se vio en la
necesidad de enfrentar la tarea fundamental de redefinir las
competencias. Con frecuencia, esto justificó, primero, que se
ampliara el papel del gobierno nacional mediante la
adjudicación de la jurisdicción en temas transversales en lugar
de hacerlo en materias jurisdiccionales más limitadas y, en
segundo lugar, la interpretación del gobierno nacional como
guardián del interés nacional.
Un segundo grupo de disposiciones de reforma exigieron
una legislación más detallada, particularmente en el terreno del
federalismo fiscal. Desafortunadamente, el gobierno de
coalición de centro derecha encabezado por el primer ministro
Silvio Berlusconi, electo inmediatamente después de su aprobación,
no mostró ningún interés en implementar la reforma
heredada del gobierno anterior. Por consiguiente, sólo fueron
adoptados dos estatutos de implementación, en 2003 y 2005, y el
problema de las relaciones financieras todavía está por
resolverse.
Además, el gobierno de Berlusconi —incluyendo la Liga del
Norte, el ala de derecha que buscaba resultados más radicales—
presentó su propia contrarreforma, de mayor alcance
constitucional. Esta propuesta, que afectaba 53 artículos de la
Constitución fue adoptada finalmente por la mayoría de la
coalición de centro derecha del Parlamento en noviembre de
2005. Sin embargo, su entrada en vigor fue evitada con 61 por
ciento de los votos en contra en el referendo de junio de 2006.
Este referendo se llevó a cabo justo después de que el gobierno
de Berlusconi perdiera las elecciones generales. El nuevo gobierno
del primer ministro Romano Prodi asumió desde
entonces la iniciativa e intenta completar la implementación de
la reforma de 2001.
Sin embargo, ni siquiera las regiones fueron lo suficientemente
diligentes para capitalizar las nuevas oportunidades de
reforma, y el proceso de aprobación de nuevas leyes fundamentales
ha sido muy lento.
Los defectos del sistema
En este momento, no es probable que haya ninguna otra reforma
constitucional. El siguiente paso en el proceso de federalización
de Italia quizá sean la implementación de disposiciones en
materia de federalismo fiscal y algunos cambios en las competencias.
Por ejemplo, existe un acuerdo amplio de que la energía
debe ser una competencia nacional, y no compartida.
Por el momento, Italia bien puede ser descrita como un
sistema federal asimétrico de traspaso de competencias que se
encuentra en proceso de realización. El término “asimétrico”
indica que hay dos tipos de regiones y que la implementación
del federalismo difiere de una región a otra; “de traspaso de competencias”
es apropiado porque las facultades han sido
transferidas del gobierno nacional a las regiones, y “que se
encuentra en proceso de realización” porque aun después de la
reforma de 2001, el término ‘federal’ o ‘federalismo’ no aparece
en la Constitución. El federalismo llegará a Italia paso a paso,
empezando con la aprobación de una nueva ley fundamental
para cada región y con cada región aprovechando al máximo las
oportunidades de avanzar en la reforma. No hay duda de que el
marco constitucional de Italia permite una gobernanza de naturaleza
federal. Ahora les corresponde a los políticos asumir sus
responsabilidades.

Las comunidades autónomas y
los municipios asumen mayores
responsabilidades
Las regiones españolas ganan poder
POR ROBERT AGRANOFF
E
El Jefe del gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero
(derecha) apoya la campaña para la presidencia de la región
de cataluña de José Montilla en octubre de 2006. Montilla
resultó electo.
N ESPAñA, LA CONTIENDA ENTRE EL GOBIERNO
central y los 17 gobiernos regionales puede ser inestable.
El debate alcanzó un punto álgido a mediados
de 2007 con relación a las demandas de mayor autonomía
de los vascos cuando el líder de
la oposición Mariano Rajoy, del Partido Popular, acusó al presidente
del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, de haber negociado
con los terroristas vascos de ETA a espaldas del pueblo
español y de haber “jugueteado con la estructura del Estado
como un niño con un mecano”. Sin embargo, de acuerdo con
las encuestas de opinión popular de agosto de 2007, la popularidad
de Zapatero de hecho subió a raíz de que ETA dio marcha
atrás al cese al fuego el 6 de junio.
Ningún país ha transitado hacia un sistema intergubernamental
tan rápidamente como España en décadas recientes.
Poco después del fallecimiento del dictador español Francisco
Franco en 1975, se restauró la democracia y se adoptó un
sistema político federal en prácticamente todo, excepto en el
nombre, que llevó la autonomía a los gobiernos regionales y locales,
con competencias divididas entre la autoridad central y
los 17 gobiernos regionales, que en España se llaman “Comunidades
Autónomas”. La división jurisdiccional ha evolucionado
mediante leyes marco, el Tribunal Constitucional y las relaciones
intergubernamentales cotidianas.
Líderes subnacionales con ambición han procurado principalmente
una mayor descentralización y la transferencia de
competencias a las Comunidades Autónomas y niveles locales.
Además de sus 17 Comunidades Autónomas,
en 2005 España tenía 50 provincias supra
municipales (7 fusionadas con Comunidades
Autónomas), 81 comarcas, 8 107 ciudades o
entidades municipales, 909 consorcios (sociedades
verticales entre municipios, provincias,
Comunidades Autónomas y el Estado),
Robert Agranoff es catedrático emérito de la Facultad de Asuntos
Públicos y del Medio Ambiente de la Universidad de Indiana-
Bloomington y profesor del Instituto Universitario Ortega y Gasset de
Madrid. Está terminando un libro sobre las relaciones
intergubernamentales en España.
forumfed.org
SECCIÓN ESPECIAL
Unidad
en la
Diversidad
LA INDIA 2007
ESPAÑA
988 servicios intermunicipales y alrededor de 3 700 unidades
submunicipales y corporaciones gubernamentales. Muchos
organismos conjuntos constituidos por representantes del gobierno
central y organismos de las Comunidades Autónomas
se han desarrollado a partir de la transferencia de competencias
y la programación concurrente. El ingreso de España a la
Unión Europea en 1986 afectó las políticas en áreas tales como
uso de la tierra, disposición de desechos sólidos, gestión de la
zona costera, empleo e inmigración.
Cómo interactúan los gobiernos
En España, les relaciones intergubernamentale, o RIG, se llevan
a cabo en tres niveles:
• Las RIG macro incluyen las interacciones políticas entre dirigentes
regionales y nacionales, así como los temas de gran
importancia relativos a la delimitación del territorio o la concurrencia
de competencias.
• Las RIG meso son los contactos rutinarios menos visibles,
pero importantes, entre funcionarios; la negociación de subsidios
y contratos; el establecimiento de asociaciones gubernamentales,
etc.
• Las RIG micro son el nivel operativo que no está al alcance
de la vista pública en el que se negocian los proyectos, se
cumplen y se hacer cumplir las normas y estándares, se gestionan
los contratos, se zonifica la tierra, se expiden los permisos
de construcción.
Las RIG macro. Esta forma de interacción incluye los temas
de conflicto regional que generalmente involucran la identidad,
las facultades o el financiamiento y que atraen la atención en el
extranjero. Además, los partidos regionales a
menudo negocian acuerdos en el Parlamento
central para la formación de gobiernos de
coalición. Los conflictos políticos siempre
llaman la atención, y estas contiendas son
significativas y definen las RIG, hasta cierto
punto. Pero asimismo entran en juego asuntos
de política territorial.
El Parlamento aprobó en Madrid leyes
marco que también animan la dinámica de
las RIG. La mayor parte de las facultades no están claramente
compartimentadas sino que impactan a dos o más órdenes. Un
estudio de alrededor de 74 políticas tanto internas como exteriores,
no relacionadas con la defensa, indicó que 17 de ellas
REUTERS/GUSTAU NACARINO
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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implicaban exclusivamente a la jurisdicción central
y 19 exclusivamente a la autoridad de la comunidad
autónoma; las 38 restantes eran de naturaleza mixta.
En este último grupo se encuentran las políticas más
importantes, como educación, salud, asistencia social,
apoyo a los ingresos, desarrollo económico y
comercial, transporte, gobierno local y gestión del
medio ambiente. La gestión de los sistemas de educación
y salud se hace de manera conjunta entre
Madrid y las Comunidades Autónomas. El gobierno
local opera bajo leyes aplicables en todo el país que
tienen consecuencias en las elecciones, la financiación
y la organización y los servicios básicos.
RIG meso. Los amplios acuerdos entrelazados
de España —leyes marco centrales que se complementan
con legislación y normatividad adicionales
en las Comunidades— indican que ambos órdenes
de gobierno tienen un gran interés en el proceso de
implementación en muchas áreas. El sistema español
de gobierno parlamentario y de gabinete hace
posible que gran parte de esta actividad se lleve a
cabo en las ramas ejecutivas por administradores
y que los contactos con sus contrapartes sean muy
amplios. El contacto a nivel de política de ministros
y jefes de gobierno en España es menor que en federaciones
parlamentarias como Australia, Canadá
y la India. Sin embargo, recientemente fue constituida
una Conferencia de Presidentes de Comunidades
Autónomas que se reúne dos veces al año con
el Jefe del Gobierno español. Estas reuniones están
enfocadas en el diseño de políticas de amplio espectro,
dejando los otros temas a cargo de los contactos
bilaterales, principalmente.
Los temas en torno al diseño de las políticas también
son importantes generadores de RIG en el nivel
meso. Por ejemplo, Madrid sólo regula a grandes rasgos
la planificación urbana y la zonificación. Cada
comunidad autónoma tiene sus propias leyes relativas
a desarrollo urbano, permisos, construcción y reglamentaciones.
Cada municipio debe presentar y actualizar un plan de
desarrollo a 10 años aprobado por la Comunidad Autónoma y
que incluya las excepciones permitidas. Los mismos procesos
de planificación y operación son aplicables a los asuntos locales
de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a proveer
infraestructura, asistencia social, nivel de ingreso, servicios de
salud y educación. En todas estas áreas, muchos de los asuntos
intergubernamentales de nivel medio eran atendidos anteriormente
entre Madrid y las Comunidades Autónomas y ahora
incumben a las Comunidades Autónomas y a los gobiernos
locales.
El resultado es que casi toda la “acción” en varias de estas
áreas está centrada en las capitales de las Comunidades Autónomas.
Los alcaldes y sus concejales negocian con los departamentos
regionales sobre materias tales como la financiación
y la interpretación, revisión y aprobación de las políticas. Asimismo,
la principal organización de interés público para las
unidades gubernamentales, la Federación Española de Municipios
y Provincias, se basa más bien en el cabildeo de los
afiliados a nivel de Comunidades Autónomas y en la defensa
a nivel de Comunidades Autónomas de las asociaciones no
afiliadas en el País Vasco y en Cataluña.
Las RIG micro. Este nivel, que no está a la vista del público,
incluye las negociaciones de los proyectos, hacer valer los estándares
y la gestión de contratos. Varios municipios españoles
pequeños carecen de la base de población e ingreso suficientes
para ofrecer toda la gama de servicios necesarios de esta naturaleza,
como manejo del agua y de aguas residuales, recolec-
forumfed.org
Un representante de Batasuna, partido vasco independentista ilegal, participa
en una conferencia noticiosa en San Sebastián, en septiembre.
ción de basura, caminos de acceso y sanidad. Si no proporcionan
directamente este servicio, tienen tres opciones: permitir
que el gobierno provincial provea el servicio, formar un distrito
especial con los municipios cercanos para la prestación
de los servicios o celebrar un contrato de servicios ya sea con
otro gobierno municipal o con una compañía privada. Las tres
posibilidades son de carácter intergubernamental y requieren
la aprobación de la Comunidad Autónoma. Los municipios establecen
una interacción con los funcionarios de Educación de
las Comunidades Autónomas en materias tales como terrenos
para nuevas escuelas. La relación intergubernamental se da
dentro del marco más amplio de las RIG meso y macro. A fin
de cuentas es aquí donde un gobierno funciona —o no— en
un sistema federal.
Dónde coinciden los gobiernos
Existen cuatro mecanismos adicionales que ayudan a mantener
la integridad del sistema de relaciones intergubernamentales:
• Conferencias sectoriales o reuniones multilaterales y foros
temáticos con un enfoque en áreas de política para la solución
de problemas e intercambio de puntos de vista entre
Madrid y las Comunidades Autónomas.
• Comités de cooperación bilateral, esencialmente organismos
de negociación orientados hacia los proyectos, compuestos
por los organismos administrativos de primer y segundo
nivel administrativo del Estado y la Comunidad Autónoma.
Estos organismos en un principio negociaron la transferencia
de servicios “hacia abajo” y después se hicieron cargo de
las últimas transferencias de facultades de salud y educación
en algunas regiones.
REUTERS/vIncEnT wEST

• Proyectos y programas conjuntos entre Madrid y los go-
biernos de las Comunidades Autónomas, particularmente en
áreas de competencias concurrentes o comunes, incluyendo
aquéllas cuya implementación está relacionada con la UE.
• Acuerdos de colaboración bilateral y multilateral, es decir,
los contratos que vinculan a dos o más gobiernos. Este tipo
de mecanismo ha sido el más utilizado, ya que más de 5 000
acuerdos de colaboración han sido suscritos por Madrid y
los gobiernos regionales, así como muchísimos otros entre
los gobiernos provinciales y municipales y las unidades especiales
de gobierno.
La formación del "Estado de las Autonomías" español ha
dependido fuertemente de estos cuatro tipos de acuerdos y
comités.
Las relaciones fiscales también son fundamentales en un
sistema con desequilibrio vertical. Los estudios más recientes
revelan que, en 2005, “las fuentes impositivas propias” —los
impuestos establecidos localmente— de las Comunidades Autónomas
representaron sólo 0.9 por ciento del total de los ingresos.
Las Comunidades Autónomas reciben 50.3 por ciento
de sus ingresos como una participación fija de diversos impuestos
recaudados en su nombre por el gobierno central. Reciben
46 por ciento adicional en diversos pagos de transferencias del
presupuesto central (sin tomar en cuenta el régimen fiscal especial
para las Comunidades Autónomas vasca y navarra).
A los municipios le va un poco mejor, en tanto que, en 2002,
los impuestos directos e indirectos, las cuotas y tarifas y otras
fuentes de ingresos ascendieron a alrededor de 65 por ciento
de los ingresos locales. Otro 13 por ciento procede de las transferencias
estatales y el resto, de transferencias provinciales y
de las Comunidades Autónomas. Sólo una parte de ellas son
no condicionadas y las demás dependen de que se lleven a término
proyectos específicos.
Las fuerzas que mueven las relaciones intergubernamentales
Al parecer, muchos factores importantes animan la dinámica
de las RIG:
• Los marcos constitucional e institucional del Estado, en particular
las garantías de autonomía y la participación en los
ingresos estatales, aseguran la interacción entre los distintos
niveles.
• Las leyes marco en varias áreas esenciales de políticas públicas,
aunadas a la estructura básica de la Comunidad Autónoma
y de los gobiernos locales, enmarcan la interdependencia
entre los niveles.
• Europeización significa que áreas como empleo, inmigración,
desechos urbanos, entierro de residuos, adquisiciones
públicas, horario de trabajo de los empleados e impacto
medioambiental suponen un cuarto nivel de gobierno.
• La competencia electoral, los gobiernos de coalición y la alternancia
de los partidos políticos en el gobierno han fortalecido
a las Comunidades Autónomas y, hasta cierto punto,
a los gobiernos locales y los han protegido del control verticalista
creando una “política del lugar”, en cada unidad de
gobierno.
• La política cultural española se alimenta de la importancia
que se concede al lugar y al individualismo y que conduce a
la tradición de contactos unilaterales múltiples para complementar
cualquier actividad multilateral.
• En concordancia con las tradiciones subnacionales de profunda
participación administrativa en las relaciones intergubernamentales,
las formas de federalismo administrativo y
ejecutivo son las modalidades de interacción preponderantes.
Éstas refuerzan la naturaleza tendiente a la federalización de
las relaciones intergubernamentales españolas.
forumfed.org
ETIOPÍA [conTInúa dE La págIna 16]
cuando la mayoría de los residentes de Addis Abeba son amharas,
Addis Abeba es la capital no sólo de Etiopía sino también del
estado regional de Oromia.
Los nómadas hacen que la demografía se desdibuje
El efecto de la diversidad en una región etíope puede verse en el
estado regional de Gambela, localizado en la frontera de Sudán, al
suroeste de Etiopía. Se trata de un estado regional étnicamente
heterogéneo en el que no existe una comunidad étnica dominante
y donde habitan alrededor de 253 000 personas de los pueblos
entre anywaas, nuer, mezengir, opio y komo, más quienes ahí se
han establecido procedentes de Tigray, Amhara, Oromia y el
Estado Regional del Sur. El grupo más numeroso es el de los nuers
(39.7 por ciento) mientras que los anywaas constituyen 27.4 por
ciento del total de la población.
Gambela tiene poblaciones establecidas y nómadas. Por lo tanto,
se ve influida por la migración esporádica de los nómadas nuers,
que tiene un efecto demográfico, entre otros aspectos, como el
poder compartido y los conflictos por los recursos. Por tratarse de
un estado regional donde existe una frontera internacional porosa
con Sudán, sus habitantes se encuentran en áreas donde los grupos
étnicos están divididos por la frontera. Hubo luchas entre los
diferentes grupos étnicos en 2003 y 2004, y la situación sigue
siendo volátil al día de hoy.
El sistema de asignación de facultades con base étnica establecido
por la Constitución federal ha afectado las relaciones entre
las comunidades étnico-culturales y ha conducido a conflictos
violentos a nivel local en tanto que los diferentes grupos rivalizan
por la que consideran su parte legítima de poder y de control sobre
los recursos. Habrá que aprender algunas lecciones de este resultado
no previsto.
Los pragmáticos apoyan el federalismo étnico
Desafortunadamente, en Etiopía no existe un amplio consenso
entre la clase política sobre el papel y el modelo de federalismo
que mejor conviene al país. La respuesta política al acuerdo de
federalismo etnolingüístico de Etiopía se puede resumir en tres
opiniones. En primer lugar, la de aquéllos que apoyan el federalismo
etnolingüístico como un asunto de derechos humanos de
las comunidades etnolingüísticas a la autodeterminación, que
puede incluso escalar hasta la secesión. Este grupo apoya el fe
deralismo incluso a expensas de la unidad. En segundo lugar están
los que consideran lamentable el federalismo etnolingüístico pero
lo ven como la única manera de evitar la desintegración. Esta es
una versión calculada de la unidad: inherentemente, se oponen a
la secesión pero soportan el federalismo etnolingüístico como un
medio necesario para la unidad, y no por su mérito inherente.
Existe una tercera postura, que sostienen quienes se oponen
absolutamente al federalismo etnolingüístico y desean eliminarlo
y reemplazarlo por un modelo distinto de federalismo o por un
sistema unitario. El punto de vista de este autor es que la implementación
de este último punto de vista podría llevar al país a una
guerra civil sangrienta.
Más aún, podría conducir en última instancia a la desintegración
del país, que es exactamente el resultado que los
defensores de esta idea aborrecen. En otras palabras, esta postura
no ve lo esencial de la realidad etíope: sólo un sistema que celebre
públicamente y garantice la diversidad de Etiopía tanto en el
terreno político como en el jurídico puede alcanzar paz y unidad
duraderas. Etiopía tiene el marco constitucional para dar cabida a
la diversidad. La tarea ahora es la aplicación equitativa de ese
marco a lo largo y ancho del país.
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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INDIA [conTInúa dE La págIna 7]
del debilitamiento del sistema del Congreso y el surgimiento
de los partidos regionales, los líderes políticos comprendieron
que el sistema federal era el cimiento del edificio democrático
de la India.
El dominio de un solo partido tuvo una influencia negativa
en la organización política federal. Era tal la obsesión de tener
un gobierno federal fuerte, que los movimientos regionales y
las aspiraciones de identidad se convirtieron en una especie de
anatema para el Estado indio. Aun así, la ley de reorganización
de los estados de 1956 preparó el terreno para la creación
de estados lingüísticos, que frenaron muchas demandas de
autonomía. Mientras que la parte sur de la India se encendía
por lo que consideraba la imposición de la lengua hindi en la
década de 1960, en el noreste surgían los primeros indicios
de descontento étnico y los levantamientos subnacionales.
Algunos movimientos estuvieron al borde de la secesión,
mientras que el recrudecimiento del problema étnico fue
fundamentalmente el resultado de un sentimiento de descuido
y alienación acumulado. Durante la década de 1980 empezaron
los movimientos de autonomía de Panjab, Assam y Cachemira.
Los dirigentes del Partido del Congreso advirtieron que
con estados fuertes se tendría un gobierno central débil, y
viceversa. Si el país era débil y estaba a la deriva a finales de la
década de 1960 y durante la de 1980—afirmaban— se debía a
las demandas de autonomía regionales. Este argumento puede
considerarse engañoso porque elude el problema asunto de la
distribución de competencias.
El fin del gobierno de un solo partido
La transformación de la India de un sistema
con un partido dominante a un sistema de
múltiples partidos fortaleció el federalismo.
Aun cuando el Partido del Congreso sigue
siendo un actor fundamental, la India
funciona con un sistema de múltiples
partidos que incluye el Partido Bharatiya
Janata (BJP, por sus siglas en inglés) y muchos
partidos de base estatal. Desde 1996, los
partidos regionales se han convertido en
elementos constitutivos importantes de
cada una de las coaliciones federales. Los
días en que gobernaba un solo partido se
han que dado atrás.
Tres combinaciones de gobiernos de
coalición han ocupado el poder: el Frente Unido, no encabezado
ni por el BJP ni por el Partido del Congreso, pero con el apoyo
externo del Partido del Congreso (1996-1998); la Alianza
Democrática Nacional encabezada por el BJP (1998-2004); y la
actual Alianza Progresista Unida encabezada por el Partido del
Congreso (desde 2004). El modelo alternativo de gobernanza
del gobierno del Frente Unido, con su transferencia de mayor
autonomía económica y administrativa a los estados, marcó
la pauta del cambio en el sistema de gobierno federal. Los
gobiernos de coalición llegaron para quedarse y la India ha
aprendido a vivir en esta forma. Con su compromiso de darle
mayor autonomía a los estados y transferirle a los gobiernos
estatales el grueso de los programas patrocinados por el centro,
los partidos regionales han avanzado exitosamente en la causa
del federalismo.
A menudo, el sistema federal de la India debe entablar
negociaciones entre los partidarios del centralismo y los
partidarios de la autonomía, asi como entre el gobierno
federal y los gobiernos estatales. Se ha revisado repetidamente
la Constitución y con frecuencia han fracasado las pláticas
y los acuerdos. Ha sido a través de esta agitación constante
que el sistema federal indio ha podido madurar. Al inicio de
forumfed.org
REUTERS/SUChETA DAS
su vida independiente, las demandas de autonomía fueron
consideradas, cada vez con mayor frecuencia, como divisivas
y secesionistas. Hoy en día, los partidos que hicieron esas
demandas tienen palancas de poder importantes en el actual
gobierno de coalición.
El cambio del sistema federal
La India ha recorrido un largo camino desde el federalismo
cooperativo —donde los estados y el gobierno central se
ocupan de manera conjunta de la planeación y ejecución de
los programas— hasta el federalismo competitivo —donde
los estados individuales compiten en términos de oferta de
servicios, incluyendo bases impositivas más bajas. El país
conserva un gobierno central fuerte, pero que no tiene la
misma influencia de los días en que el Partido del Congreso
era el partido dominante.
En la actual coalición multipartidista, el gobierno central
debe lisonjear con cierta frecuencia a los estados y negociar
con ellos donde alguna vez se abrió paso con intimidaciones.
En este mismo tenor, algún gobierno estatal se ha enfrentado
ocasionalmente al gobierno central y ha ignorado su voluntad.
La detención de dos ministros del gobierno central ordenada
por el gobierno de Tamil Nadu en 2001 es un ejemplo de
esta transformación llevada al extremo. Entre el 29 y el 30 de
junio de 2001, la ministra en jefe del gobierno de Tamil Nadu,
J. Jayalalitha, hizo arrestar a su antiguo rival y ex ministro en
jefe M. Karunanidhi, junto con dos ministros del gobierno
central, Murasali Maran y T. R. Balu. Fue un acto de venganza
política. Las protestas en toda la nación hicieron que fueran
puestos en libertad el 2 de julio.
Como Susanne Hoeber Rudolf
y Lloyd Rudolf escribieron: “ahora
más que nunca, los estados se están
dejando oír y sentir en la arena política
y económica”. La India está pasando
del federalismo administrativo
al federalismo político de niveles
múltiples. Mediante las enmiendas
constitucionales 73 y 74, se creó
un tercer orden de gobierno. Estas
enmiendas de 1993 a la Constitución
india establecieron el marco para la
introducción de un tercer orden de
consejos electivos en áreas rurales
y urbanas. También estipularon
que al menos una tercera parte de
los cargos de elección en los consejos deben reservarse a las
mujeres. Hoy en día, están incluidos muchos de los grupos y
comunidades que antes quedaban excluidos. Pero el mayor
impacto de las enmiendas 73 y 74 está en la gobernanza local,
que va más allá del control exclusivo del gobierno central y los
gobiernos estatales.
Las reformas económicas han dado nueva vida a los estados
y con el cambio se le ha ido restando gradualmente poder al
gobierno central. Con la desaparición del gobierno de un solo
partido y el advenimiento de los gobiernos de coalición, la
India se desplaza hacia un sistema de gobierno que permite el
surgimiento de estados fuertes con un centro también fuerte,
acompañado de gobiernos locales que cada vez adquieren
más autoridad.
Con sus 22 lenguas oficiales, una población de 1100
millones, más de cinco religiones de gran importancia y una
geografía que abarca cadenas montañosas, selvas tropicales y
llanuras, es difícil imaginar a la India como algo distinto a un
país federal. Si la Constitución india hubiera sido despojada
de sus disposiciones federales, es probable que el país hubiera
tenido que adoptar el federalismo simplemente por cuestión
de sobrevivencia. Durante los últimos seis años, el federalismo
ha cambiado la sintaxis de la política india.
En días previos a las elecciones, se venden
galletas con los símbolos de los partidos. En el
sentido de las manecillas del reloj: Partido del
congreso, partido bharatiya Janata, congreso
Tinamool y Partido Comunista (marxista).

INDIA [conTInúa dE La págIna 10]
El resultado es una situación donde las demandas de
reorganización de los estados ya no son manejadas como una
palanca de negociación contra Nueva Delhi, sino como una
conveniencia administrativa.
La formación o reorganización de los estados en la India
se ha basado en consideraciones tales como la proximidad
geográfica, una lengua común, usos y costumbres similares,
niveles de desarrollo socioeconómicos y políticos equiparables,
tradiciones y experiencias históricas comunes, una forma
de vida similar, conveniencia administrativa y, más que en
ninguna otra cosa, en un extendido sentimiento de unión; es
decir, en un sentido de identidad.
El establecimiento de los límites estatales
La reorganización de los estados ha fortalecido una buena
gobernanza por la previsión de cuatro criterios:
• conveniencia administrativa,
• viabilidad económica,
• similitud de las necesidades de desarrollo de una subregión y
• afinidad cultural o lingüística.
Aun si un grupo étnico no es mayoría en un estado,
puede plantearse obtener beneficios económicos y políticos
adquiriendo mayor autonomía regional; un ejemplo son las
pasadas demandas para crear el estado de Telengana como
un estado por separado en
Andhra Pradesh. Donde
la autonomía regional
mediante la formación de un
estado no es una estrategia
viable, o no se considera
inmediatamente posible,
surgen las peticiones de
trato preferencial, como las
que presentó el estado de
Maharashtra de beneficios
exclusivos para los
residentes locales. Muchas
de las demandas para la
constitución de nuevos
estados se han basado en
supuestas distribuciones
injustas de los subsidios
para el desarrollo en los
estados multilingües, por
ejemplo, en Assam, en las
décadas de 1970 y 1980.
De la misma manera
que la India federal es una
entidad amalgamada y
plural, muchos de los estados
han adquirido su cohesión
con base en la pluralidad
más que a través de
identidad individual. Con frecuencia, los estados son unidades
de cohesión política y administrativa, aun cuando no se basen
en una misma identidad sino en una síntesis de identidades
distintas. Sí hay estados que reclaman una identidad cultural
distintiva; estos estados pueden ser diferentes, por ejemplo,
desde el punto de vista ecológico, como Uttrakhand, donde
los activistas a favor de la protección del medio ambiente de
las comunidades del Himalaya tomaron medidas hace 30
años para evitar la degradación de los bosques. También hay
algunos estados que reclaman una distinción étnica, como
Tamil Nadu, Karnataka o Kerala. En otro grupo, las identidades
regionales han quedado subsumidas en el lenguaje dominante,
como en Maharashtra, Gujarat o Bengala Occidental. Todos
forumfed.org
REUTERS/KRIShNA MURARI KIShAN
Mujeres formadas en línea con sus credenciales de identificación de
elector en la ciudad oriental de Patna. Un millón de mujeres tiene
garantizado un espacio en los consejos de las aldeas o panchayats
gracias a una enmienda a la Constitución india.
estos estados son lo que podría llamarse estados con identidad
particular.
Por otro lado, en los grandes estados amalgamados, como
Uttar Pradesh, se reflejan una serie de variables: lengua o
dialecto, composición social de las comunidades, regiones
étnicas, características demográficas, contigüidad de área,
patrón cultural, economía y vida económica, antecedentes
históricos y políticos, carácter y conciencia de identidad de
grupo. En estas regiones ha surgido la mayoría de las demandas
de nuevos estados, lo mismo que en el noreste del país.
Una voz en los gobiernos locales
Además de los grupos étnicos que buscan su autonomía,
también existen aquellos que dentro del mismo grupo étnico
son dejados fuera del proceso político o de la economía local.
Por ejemplo, los antiguos programas de desarrollo comunitario
con frecuencia fracasaron debido a que la planificación fue
hecha por burócratas y políticos desde las capitales de los
estados con poca o ninguna aportación de las comunidades
locales para las que los programas habían sido planeados.
Esto alentó la dependencia de los recursos gubernamentales y
debilitó la autoayuda. Mediante una enmienda constitucional,
en 1993 se introdujo un nuevo sistema de organismos locales
rurales llamados “panchayats” y de municipios locales. El
sistema prevé una estructura de tres órdenes de gobierno:
a nivel de aldea, intermedio y distrital. A través del consejo
de aldea, ahora la fuente
primaria de poder es la
aldea. Una tercera parte de
los representantes electos
de estos consejos deben
ser mujeres, y ocupan
cerca de un millón de los
asientos en los consejos.
A los organismos locales
electivos les han sido
asignadas facultades y
responsabilidades para
elaborar y ejecutar los
proyectos de desarrollo
económico.
Existen comités de
planeación distrital que
preparan el proyecto de
desarrollo económico del
distrito en su conjunto,
integrando los proyectos
que hayan preparado los
panchayats rurales y los
municipios urbanos. De esta
manera, las instituciones
que forman parte de este
sistema, buscan cumplir los
objetivos de administración
descentralizada en concordancia
con la toma de decisiones de la base popular.
La importancia del territorio ha sido útil para construir a
partir de la diversidad dentro de los Estados-nación y para
garantizar que las diferencias culturales y étnicas no se
conviertan en cimiento de la inequidad de grupo. Aun más, los
diversos grupos no perciben a los demás como inferiores o
superiores. La constitución de la India como nación descansa
sobre el desarrollo de un espíritu de sociedad que facilita la
coexistencia de grupos diversos dentro de un país mediante
acuerdos de poder compartido. La reafirmación del pluralismo
como valor ha hecho posible el cultivo de la equidad y la
identidad dentro de un solo sistema político.
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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VENEZUELA
El presidente venezolano, hugo Chávez, durante una explicación del mundo a los alumnos de una escuela de la ciudad de Maturín, en
septiembre. Sus “misiones” en las áreas de educación, salud y asistencia social constituyen un sistema paralelo de prestación de servicios
que rivaliza con el orden existente.
El declive del federalismo en Venezuela
En la revolución del presidente Chávez no tiene cabida un sistema federal fuerte
poR chRISTI RangEL gUERRERo
EN LOS OCHO AñOS DE SU
“revolución boliviana” el presidente
Hugo Chávez ha hecho
cambios que socavan el federalismo
en Venezuela, país que en
1811 se convirtió en el primer país federal
de América Latina.
Lo que el gobierno de Chávez ha
anulado es gran parte del legado de dos
siglos de federalismo en Venezuela.
Después de la Constitución de 1811,
hubo un giro hacia la centralización
debido al legado hispánico de una
estructura política jerárquica y autoritaria,
y al control centralizado de los recursos
forumfed.org
del subsuelo y los principales tributos.
Desde finales del siglo XIX, se impuso
un sistema de gobierno fuertemente
centralizado aunque persistiera en
conservar nominalmente la forma
federal.
La Constitución de 1961 permitió las
modificaciones legales necesarias para
avanzar hacia la descentralización. Sin
embargo, poco se hizo hasta 1989 cuando,
en medio de una profunda crisis del
sistema político y económico, se lograron
los consensos necesarios para promover
la reforma del Estado. Esta reforma tuvo
como objetivo el rescate del federalismo
CHRISTI RANGEL GUERRERO es profesora de la Universidad de Los andes de venezuela,
coordinadora de proyectos del centro Iberoamericano de Estudios provinciales y Locales y
editora responsable de la revista Provincia.
real a través de la descentralización
política, administrativa y económica.
La primera reforma importante fue
la provisión que permitió la elección
universal, directa y secreta de los
gobernadores de estado. Asimismo, se
creó la figura del alcalde, se estableció
su elección directa y se modificaron
las leyes electorales para designar los
parlamentos subnacionales en aras de
democratizar el sistema político. Otra
nueva ley brindó el soporte legal para
realizar la transferencia de competencias,
servicios y recursos. Posteriormente, en
1993 y 1996, se aprueban sendas leyes de
transferencias intergubernamentales que
buscaban garantizar ingresos suficientes
a los gobiernos subnacionales para el
ejercicio de las nuevas responsabilidades
asumidas.
REUTERS/ho nEw

En septiembre de 2007, se dio
segunda lectura a nuevas enmiendas
constitucionales en la Asamblea Nacional
para eliminar el número de veces que
un presidente podía postularse para la
reelección. Estos cambios, que también
facultan al gobierno para expropiar la
propiedad privada sin necesidad de
contar con la aprobación judicial, se
someterán a referendo público si son
aprobados en tercera lectura.
El Senado venezolano, que previamente
habría tenido que aprobar las enmiendas
constitucionales, quedó abolido en 1999
cuando una asamblea constituyente, en
la que 80 por ciento de los delegados eran
partidarios del presidente Chávez,
adoptó una nueva Constitución.
Un nuevo centralismo
En junio de 2007, se crea la
Comisión Central de Planificación,
transgresora de la forma de Estado
descentralizado que establece la
Constitución de 1999, del propio
Chávez, además de que altera el
sistema económico vigente.
El desarrollo legislativo posterior
a la Constitución ha promovido
un nuevo centralismo con la
imposición de regulaciones
aplicables a todos los niveles de
gobierno en materia de licitaciones,
función pública, administración
pública, transporte y tránsito
terrestre, turismo y puertos.
Un paso más hacia la
centralización fue la modificación
de leyes relativas al presupuesto
público para reducir las
transferencias de ingresos del
gobierno central a los estados.
Adicionalmente, se crearon los
consejos comunales como
instancias de participación con
responsabilidades de gestión
pública generales que atañen a
los estados y municipios, y cuya
conformación y financiamiento
depende de la Presidencia.
El incumplimiento de las disposiciones
constitucionales que ordenaban la
aprobación de leyes para articular
el sistema federal y profundizar la
descentralización ha debilitado aún más
el modelo federal venezolano.
Los efectos del programa de
democracia participativa
Al margen de las reformas en el
sistema jurídico venezolano, desde 1999
el ejecutivo nacional ha impulsado un
proyecto político que dice favorecer
la “democracia participativa”. Con este
fin, empezó a imponer un enfoque
forumfed.org
REUTERS/ISAAC URRUTIA
centralizado en la prestación de servicios
gubernamentales que elude el sistema
federal existente. El presidente Chávez
creó lo que llamó “misiones” en las áreas
de asistencia social, salud y educación
mediante un sistema de financiamiento
paralelo, fuera del presupuesto. Esta
estrategia aumentó su influencia política
en muchos de los estados y municipios.
Al mismo tiempo, estas acciones han
minimizado el poder y las funciones de
todas las instancias de representación
subnacional en medio de una agresiva
campaña de desprestigio. Entre las
políticas nacionales contrarias al
federalismo podemos destacar:
Soldados venezolanos resguardan las antenas
transmisoras de Radio Caracas Televisión en Maracaibo,
después de haber tomado el control de la estación en
mayo de 2007. El presidente Chávez se rehusó a renovar
la licencia de la estación.
• la creación de estructuras nacionales
paralelas para la prestación de servicios
públicos que son competencia de
estados y municipios;
• la reversión del proceso de
transferencia de competencias;
• el uso y abuso de la función de
administrador de las principales
fuentes de ingreso público para imponer
dominación en el ejercicio del poder y
limitar las acciones de los representantes
subnacionales disidentes; y
• la creación de fondos extra
presupuestarios para evadir controles
y así incrementar la discrecionalidad
en el gasto público centralizado.
Un ejemplo del último punto arriba
mencionado es la expansión del poder
de comunicación a través del espacio
radioeléctrico y la red Internet para la
defensa de un sistema de democracia
directa, ejercida sin intermediarios entre
el Presidente y el pueblo. Tales prácticas
del gobierno central tienen como
escenario un país con partidos políticos
muy débiles y un modelo electoral
parcializado, cuyos actores favorables
al federalismo asumieron posturas
extremas en la lucha por el cambio de
poder a nivel nacional.
Además, la profunda polarización
política entre seguidores y opositores
del proyecto presidencial, ha dejado
poco espacio para la discusión
sobre las consecuencias del proceso
de re-centralización y su impacto
en la gestión pública eficiente y el
sistema democrático.
Los efectos de la centralización
La Constitución de 1999 recogió
aspectos de la descentralización,
que ya tenían rango constitucional.
Sin embargo, no avanzó en las
transformaciones necesarias para
profundizar el federalismo, como
por ejemplo, el incremento del poder
tributario a los estados o la cesión de
nuevas competencias y servicios. Por
el contrario, la Carta Magna implicó
retrocesos para la articulación del
sistema federal con:
• La eliminación del Senado
como Cámara de representación
territorial.
• La disposición de que sean leyes
nacionales las que determinen la
organización y funcionamiento
de los parlamentos de los estados
(artículo 162).
• La inherencia del poder nacional
en la organización de los
municipios (artículo 168).
• El control centralizado del
ejercicio de materias concurrentes
entre el Poder Nacional y el de los
estados (artículo 165).
• La concentración del poder en el
Presidente de la República (artículo
236).
• El establecimiento de un límite máximo
al porcentaje de los ingresos ordinarios
que son transferidos desde el Poder
Nacional a los estados y municipios a
través del “Situado Constitucional” (o
transferencia constitucional).
• La potestad del Poder Nacional de
establecer límites al poder tributario
de los estados y los municipios
(artículo 156).
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 30]
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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ESTADOS UNIDOS
Sin drogas y sin armas, dicen los letreros en inglés y español fuera de una escuela primaria en arlington, Texas. La corte Suprema de las
Estados Unidos revocó una ley federal que establecía zonas libres de armas cerca de las escuelas. La legislación estatal y local sigue vigente.
La Corte Suprema de los Estados Unidos
se desplaza hacia el centro en materia de
sentencias constitucionales
En los tribunales no se ha dado una revolución en el federalismo, ni es probable que la haya
poR g. aLan TaRR
PARA LA CORTE SUPREMA de
los Estados Unidos., la solución
de controversias entre el gobierno
federal y los estados ha
sido y seguirá siendo una tarea
fundamental.
“El tema de la amplitud de atribuciones
realmente concedidas [al gobierno federal],
surge constantemente, y probablemente
continúe surgiendo mientras exista
nuestro sistema”, escribió John Marshall,
magistrado presidente de la Corte Supre-
forumfed.org
ma de los Estados Unidos, en McCulloch
contra Maryland (1819), y su declaración
fue profética. Muchos de los casos de la
Corte Suprema se han enfocado en la distribución
de facultades entre el gobierno
federal y los gobiernos estatales. En algunos
de ellos se pronunció a favor del reclamo
del gobierno federal, mientras que
en otros ha salvaguardado las facultades
de los estados.
Los nueve magistrados de la Corte Suprema
desempeñan un papel crucial en
G. Alan Tarr es profesor distinguido de Ciencia Política y director del Centro de Estudios
Constitucionales Estatales de la Universidad de Rutgers-Camden. Es coautor de American
Constitutional Law, 7ª ed., 2007; coeditor de Constitutional Origins, Structure, and Change
in Federal Countries (2005) y coeditor de Federalism, Subnational Constitutions, and
Minority Rights, 2004.
el federalismo estadounidense. Vigilan la
frontera que media entre las facultades del
gobierno federal y las que competen a los
estados, revocando por inconstitucionalidad
aquellas leyes federales que invadan el
espacio de las atribuciones estatales, y las
leyes estatales que infrinjan los derechos
federales. Aparte de ser nombrados por el
Presidente con “el consejo y consentimiento”
del Senado, los magistrados están libres
de cualquier interferencia por parte de los
poderes legislativo y ejecutivo. Esta independencia
les permite ser árbitros neutrales
en la resolución de controversias relativas
al federalismo.
A lo largo del tiempo, la Corte Suprema
ha respondido de distintas maneras a la
pregunta de cómo divide la Constitución
© ISTocKphoTo.coM/LISa McdonaLd

el poder entre el gobierno federal y los
gobiernos estatales. Desde 1937, hubo un
giro hacia el gobierno federal que continuó,
aunque algo más atenuado, hasta
principios de la década de 1990. Otro vuelco
pareció inminente a mediados de esa
misma década. Una fuente crucial de las
facultades del poder federal es la Cláusula
de Comercio de la Constitución de los
Estados Unidos que autoriza al Congreso
a regular el comercio con otras naciones,
con las tribus indias (las originarias de
Norteamérica) y entre los estados. El Congreso
se ha basado en la autoridad de esta
cláusula para muchas de las leyes que ha
promulgado para regular tanto actividades
comerciales como no comerciales. Entre
1937 y 1994, la Corte Suprema rechazó
sistemáticamente las demandas en el sentido
de que el Congreso se había excedido
en sus facultades bajo la Cláusula de Comercio.
Pero en Los Estados Unidos contra
López (1995) y Los Estados Unidos contra
Morrison (2000), por mayoría de cinco
miembros, revocó las leyes federales que a
su juicio excedían, con base en la Cláusula
de Comercio, las facultades del Congreso.
Cuando los estados no protegen los
derechos individuales
Otra fuente importante del poder del
Congreso es la Decimocuarta Enmienda,
aprobada en 1867 después de la guerra Civil.
Esta enmienda concedió al Congreso la
facultad de legislar cuando los estados son
omisos en la protección de los derechos
individuales.
Durante el siglo XX la Corte confirmó
buena parte de las leyes promulgadas bajo
REUTERS/JIM yoUng
la Decimocuarta Enmienda. Pero en La
ciudad de Boerne contra Flores (1997) y en
casos subsiguientes, los magistrados de la
Corte Suprema invalidaron las leyes federales
por sobrepasar el poder del Congreso
bajo la Decimocuarta Enmienda. En la
década de 1990, se presentaron dos casos
en que también revocaron leyes expedidas
por el Congreso que “reclutaban” funcionarios
estatales para la implementación
de programas federales. Y en La tribu
seminole de Florida contra Florida (1996)
y casos subsiguientes, los magistrados invalidaron
varias leyes federales que permitían
a los estados ser demandados sin su
consentimiento.
Esta extremada vigilancia de los límites
constitucionales por parte de la Corte
Suprema fue recibida por algunos como
“la revolución del federalismo”. Pero los
miembros del Congreso tomaron las decisiones
de la Corte como una falta de
respeto hacia el Congreso. Por consiguiente,
en 2005, cuando se celebraron las audiencias
del Congreso para ratificar a John Roberts
como el nuevo Magistrado Presidente,
el senador de Pensilvania, Arlen Specter,
arremetió contra las decisiones de la Corte
que llamó “usurpaciones” de la autoridad
del Congreso. Independientemente de la
valoración, la coincidencia de opiniones
fue abrumadora en el sentido de que las
decisiones de la Corte Suprema habían
dado un giro importante, apegándose a
la promesa del ex magistrado presidente
Rehnquist de respetar el principio que
dicta que “la Constitución establece un
gobierno federal con facultades determinadas”.
Dicho de otra manera: la Consti-
cuatro magistrados de la corte Suprema flanquean al presidente george w. bush en su
informe de gobierno a la nación el mes de enero. de izquierda a derecha: John Roberts
(mirando a Bush), Anthony Kennedy, Stephen Breyer y Samuel Alito.
forumfed.org
tución concede sólo facultades limitadas
al Congreso.
Sin embargo, en retrospectiva, es claro
que tanto las esperanzas como los temores
fueron exagerados. No se ha dado una
revolución del federalismo, ni es probable
que la haya. Analicemos lo que realmente
sucede y por qué.
La invocación de la “Cláusula de
Comercio”
En el caso de Los Estados Unidos contra
López (1995), la Corte Suprema derogó
una ley federal por la que se crearon zonas
libres de armas cerca de las escuelas.
Cinco años más tarde, la Corte invalidó
una disposición de la ley federal contra la
violencia hacia las mujeres, que establecía
el derecho de demandar a los perpetradores
de un acto de violencia de género en
la corte federal. Estas decisiones podrían
haber sido indicativas de un giro fundamental
de la Corte, pero ninguno de los casos
correspondía a una regulación directa
del Congreso sobre la actividad económica.
Por lo tanto, estas resoluciones quizá sólo
significaran que las leyes federales para
regular la actividad no comercial en áreas
de las que tradicionalmente se venían
ocupando los estados, pasarían tiempos
difíciles en la Corte Suprema.
Esta interpretación más estrecha fue
confirmada por la Corte Suprema en 2005,
en Gonzales contra Raich. En este caso,
una ley federal entraba en conflicto con
un programa de California que autorizaba
a los médicos a prescribir mariguana con
fines médicos y permitía que los pacientes
cultivaran o compraran mariguana con ese
propósito. La Corte confirmó la aplicabilidad
de la ley federal, haciendo notar que
el Congreso estaba regulando de manera
directa una actividad económica, dado
que existía un floreciente (aunque ilegal)
mercado para la mariguana y que el Congreso
estaba en su derecho de regular incluso
la actividad no comercial dentro del
estado para los fines que convinieran a sus
propósitos normativos.
La interpretación de la Decimocuarta
Enmienda
La Decimocuarta Enmienda protege
los derechos individuales contra las
infracciones en que pudieran incurrir los
gobiernos estatales y autorizan al
Congreso a exigir su cumplimiento. En
1990 la Corte Suprema dictaminó que los
gobiernos estatales no deberían eximir
a persona alguna de acatar las leyes que
entraran en conflicto con sus creencias
religiosas, siempre y cuando su aplicación
fuera imparcial y universal.
El Congreso buscó revertir esta resolución.
Apoyado en la Decimocuarta Enmienda,
promulgó una ley que obliga a los
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 31]
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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ALEMANIA
La coalición se mantiene alineada: la canciller alemana ángela Merkel modera una reunión de los integrantes de la coalición junto con peter
Struck, del Partido Socialdemócrata, que fue nombrado copresidente de la Comisión Conjunta del Parlamento para la Reforma del Federalismo
Fiscal en Alemania.
¿Controlarán los Länder alemanes
sus propios impuestos?
La reforma del federalismo fiscal es “uno de los temas más difíciles desde la unificación”
poR FELIX KnÜpLIng
EL AñO PASADO, LA REPúBLIca
Federal de Alemania introdujo
la más amplia reforma
constitucional habida desde su
nacimiento. La revisión constitucional,
que los alemanes llaman Reforma
del Federalismo I, estableció una
nueva división de facultades legislativas
entre la federación y sus unidades constitutivas,
los Länder.
Este año, la Reforma del Federalismo
II retoma el tema a partir del punto
donde lo dejó la Reforma del Federalismo
I. En su acuerdo de coalición para formar
el gobierno federal después de las elecciones
de octubre de 2005, los demó-
forumfed.org
cratas cristianos y los socialdemócratas
convinieron en que la primera etapa de
la reforma debería continuar con el siguiente
paso: la adaptación de las relaciones
financieras entre la Federación
y los Länder a las nuevas condiciones
económicas subyacentes en Alemania y
otras partes.
En la primera etapa de esta reforma,
los legisladores de Berlín apenas tocaron
las disposiciones constitucionales que rigen
las finanzas estatales, sabiendo que
esto habría convertido el proceso en una
tarea imposible. Pero inclusive ahora, el
reto es grande. La reforma es llevada a
cabo por una comisión parlamentaria
Felix Knüpling es director de programas europeos del Foro de Federaciones. Anteriormente,
estuvo en el Parlamento alemán —el Bundestag— durante seis años y ocupó un cargo de alto
nivel en la oficina de un miembro de la Comisión de Asuntos Exteriores del Bundestag.
conjunta de la Cámara baja, el Bundestag,
y la Cámara alta, el Bundesrat. Como dijo
el líder demócrata cristiano Norbert
Lammert, presidente del Parlamento
federal, durante la primera reunión de
la comisión en marzo de 2007, la reforma
fiscal es “con toda seguridad uno de
los temas más difíciles que el gobierno
federal y los Länder han debido abordar
desde la unificación alemana”.
La comisión que decidirá sobre la reforma
La comisión conjunta es copresidida por
Peter Struck, presidente del grupo parlamentario
socialdemócrata en el Bundestag,
y el demócrata cristiano Günther
Oettinger, primer ministro de Baden-
Württemberg. Cada Cámara del Parlamento
nombró a 16 integrantes regulares
REUTERS/TobIaS SchwaRZ

de la comisión. Cuatro de los delegados
del Bundestag son miembros del gobierno
federal. Casi todos los Länder enviaron
a sus primeros ministros.
Las dos Cámaras acordaron un conjunto
de medidas en una resolución que
se vincula con la aprobación de la primera
etapa de la reforma. El mandato de
la comisión incluye las siguientes tareas:
• el desarrollo de mecanismos eficaces
para prevenir y manejar las crisis presupuestarias
frente a la enorme deuda
pública de Alemania, que asciende a
más de 1.5 billones de euros (más de
dos billones de dólares estadounidenses);
• la presentación de propuestas para la
modernización de las relaciones financieras
entre la Federación y los Länder,
particularmente en las áreas de empleo
y crecimiento;
• el fortalecimiento de las responsabilidades
de las autoridades regionales
y locales y la garantía de que cuenten
con recursos financieros suficientes
para llevar a cabo
sus tareas;
• la modernización de la administración
y la agrupación
de los servicios públicos
con el objetivo de aumentar
la eficiencia y reducir los
trámites burocráticos;
• la reducción de los requisitos
para las fusiones voluntarias
entre los Länder.
Hasta ahora, la comisión
ha discutido los temas de finanzas
durante una sesión
pública que se celebró en
junio de 2007 con los 18 expertos
previamente designados
por ellos. Está prevista para
noviembre la celebración de
una segunda sesión pública
centrada en temas administrativos.
El objetivo es promulgar
la legislación final en 2008.
¿Más autonomía para los
Länder?
El derecho fiscal en Alemania
es predominantemente federal y los
Länder quedan sujetos a muchas restricciones
para recaudar impuestos y efectuar
gastos. El país tiene un sistema mixto
de recaudación y distribución impositiva.
Los impuestos más importantes —el impuesto
al valor agregado y los impuestos
sobre la renta a personas físicas y morales—
son fuentes de ingresos compartidas
por los Länder y el gobierno federal.
Las bases de estos impuestos se deciden
de manera conjunta en el Bundestag y el
Bundesrat. Pero las tasas y las bases para
otras fuentes de ingresos que pertenecen
exclusivamente a los Länder, como los
forumfed.org
REUTERS/aLEXandRa bEIER
impuestos sobre la herencia o sobre los
automóviles, también deben ser aprobadas
por ambas Cámaras. Los expertos
calculan que sólo dos por ciento del total
del ingreso de los Länder es autónomo.
Éste procede de los impuestos sobre las
bebidas (impuesto sobre la cerveza), el
entretenimiento, los perros, y la caza
y pesca. La única excepción notable a
la homologación impositiva total es el
impuesto sobre las empresas, que cada
comunidad y cada ciudad tiene derecho
a establecer de manera independiente,
de acuerdo con sus necesidades.
El federalismo fiscal en Alemania
también se caracteriza por un sistema
de nivelación financiera muy complejo
que tiene por objeto proporcionar niveles
de vida equiparables a los habitantes
de todo el país, como lo exige la Constitución
alemana. Tras la distribución de
los ingresos a los Länder, entra en acción
un sistema de pagos de transferencias,
que sitúa la capacidad fiscal de cada
El impuesto sobre la cerveza es una de las pocas fuentes
independientes de ingreso de los gobiernos regionales en Alemania.
Gunther Oettinger, primer ministro demócrata cristiano de Badenwuerttemberg
y copresidente de la comisión conjunta del parlamento
para la Reforma del Federalismo Fiscal en Alemania, bebe una cerveza.
Land en 97.5 por ciento del promedio.
Sus críticos argumentan que el grado
de nivelación fiscal entre los estados
es extremadamente alto y desanima el
aumento de la eficiencia en los estados
más ricos dado que la mayor parte de sus
ganancias sería transferida a los estados
más pobres. También desincentiva a los
estados pobres a mejorar su eficiencia,
ya que entonces se reduciría la cantidad
de transferencias que reciben.
La falta de autonomía de los Länder
desde el punto de vista de los ingresos
y la severa restricción del gasto para la
prestación de servicios públicos con un
mínimo de calidad han hecho que los
Länder dependan de las transferencias
del gobierno federal y que recurran a los
préstamos como la mejor opción para financiar
cualquier déficit en el gasto. Esto
ha contribuido a la enorme deuda que el
país ha acumulado.
Las políticas de reforma fiscal
Algunos de los Länder más ricos y
económicamente poderosos regidos
por gobiernos demócratas cristianos,
demandan más autonomía sobre la recaudación
de impuestos sobre la renta.
Prefieren elevar sus propias tasas impositivas
sobre la parte del impuesto sobre
la renta a que tienen derecho. Es obvio
que reformar el sistema de esta manera
alentaría la competencia. Este enfoque
es apo-yado mayoritariamente por los
políticos demócratas cristianos en el
Bundestag y en los Länder más ricos, así
como por los demócratas libres.
Sin embargo, los Länder más pobres,
especialmente en Alemania
Oriental, cuya capacidad
económica es de dos
tercios del promedio, están
muy renuentes a que se introduzca
una mayor competencia.
Además, muchos
socialdemócratas siguen
viendo con escepticismo
las diferencias estructurales
entre los Länder. “La competencia
requiere que la
Federación, los Länder y las
comunidades adopten la
misma postura para cumplir
con sus deberes, dijo
Klaus Wowereit, alcalde
socialdemócrata de Berlín
durante un debate en el
Bundestag, el 8 de marzo de
2007. En consecuencia, los
primeros ministros de los
seis Länder de la ex Alemania
Oriental establecieron
claramente que no quieren
introducir cambios en el
sistema de nivelación. Parte
del sistema de nivelación es
el Pacto de Solidaridad II, negociado en
2001. De acuerdo con los términos del
pacto, los Länder de Alemania Oriental
recibirán subenciones federales especiales,
en una escala anual decreciente,
por un total de 159 mil millones de euros
hasta 2019, que les permitirán sobre-
llevar los retos de la unificación.
La aplicación de un “freno a la deuda”
Una propuesta para enfrentar la crisis de
la deuda es la introducción de un “freno
a la deuda”; es decir, poner un alto a todo
[FavoR dE conTInUaR En La págIna 31]
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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BÉLGICA [conTInúa dE La págIna 3]
Pendiente: unidad política sobre
seguridad social
En agosto, la Fondation Roi Baudouin, una
organización de beneficencia con sede en
Bruselas, establecida en 1976 para trabajar
en favor de la justicia, la democracia y
el respeto a la diversidad, hizo llegar un
informe especial a los presidentes de
todos los partidos políticos, reafirmando
el clima de desilusión. Sus autores, Michel
Roland, de la Université Libre de Bruxelles,
y Jan De Maeseneer, de la Ghent University,
subrayaron la naturaleza esencialmente
inequitativa del sistema de salud pública.
Concluyeron que dependiendo de la
posición que ocupe un individuo en la
escala de ingresos, en promedio, esta
persona puede morir cinco años antes
que otra en un rango superior. Añaden
que, en promedio, quienes tienen un nivel
inferior de escolaridad pueden gozar de
25 años menos de buena salud que los
ciudadanos que han recibido una buena
educación académica.
En el campo de la salud, no hay
igualdad entre los belgas. Y la Fondation,
que asegura que al Gobierno belga le es
indiferente esta injusticia, ha sometido
a consideración de los negociadores de
la coalición gubernamental propuestas
concretas para la creación de un
organismo federal que combata las
desigualdades en el sistema de salud
pública, amplíe la atención primaria e
intensifique los esfuerzos de prevención.
Las reformas requieren medios
financieros para ser puestas en práctica,
y Bélgica no carece de ellos. Desde 2005,
el fondo de pensiones, los seguros de
salud y de incapacidad y las prestaciones
de desempleo y para la familia, que
son administrados desde el centro, han
registrado ganancias. Hasta la fecha, este
dinero ha sido empleado en la liquidación
de deudas y en el reforzamiento del Fonds
de Vieillissement (fondo para la vejez)
creado en 2001 para cubrir los costos
generados por el creciente número de
ciudadanos de la tercera edad. Se esperan
nuevas medidas.
El profesor Deschamps aboga por
ampliar las responsabilidades de las
regiones y por una mayor cooperación
entre el gobierno federal y las unidades
constitutivas.
“Aquí la cooperación es todavía poco
sistemática, a diferencia de países como
Alemania, donde el federalismo realmente
está entrando en una fase de madurez”.
Lo que se necesita es una madurez que,
a su vez, requiere imaginación, declara
Cantillon. “En Flandes, la gente ve la separación
como el remedio universal. En el
otro extremo del país, la gente se siente
bajo una amenaza constante. Esta situ-
ación pone en peligro la seguridad social.
Impide que contribuyamos con soluciones
más constructivas”.
forumfed.org
REUTERS/JoRgE SILva
VENEZUELA [conTInúa dE La págIna 25]
Un mural en Caracas que retrata a Fidel Castro y hugo Chávez.
Con la instauración de un nuevo
gobierno en Venezuela a partir de 1999,
el proceso de descentralización y el
federalismo se revierten. Al principio, el
presidente Hugo Chávez se oponía de
forma encubierta y no pudo evitar que los
logros de la década pasada influenciaran
la Constitución aprobada en 1999.
Empero, el mismo texto constitucional
en su amplio desarrollo orgánico
contraría los postulados iniciales y, tal y
como señala el experto constitucionalista
Allan Brewer-Carías, “cubre con un velo
democrático a un régimen altamente
centralizado y autoritario en el que los
poderes pueden concentrarse, como
de hecho ha ocurrido”. Los defensores
del gobierno de Chávez tienen una
interpretación diferente, como la
del parlamentario y académico
constitucionalista Carlos Escarrá, quien
opina que la Constitución de 1999 se
encuentra en proceso de ser reformada
para, entre otros objetivos, consolidar “el
poder popular”. El señor Escarrá también
señaló que el gobierno espera profundizar
la dispersa descentralización propuesta
por el presidente Chávez.
El futuro del federalismo
El federalismo promovió el consenso
de la oposición venezolana en relación
a la candidatura única del gobernador
del estado Zulia, Manuel Rosales, en
2006. Asimismo, está siendo decisivo
en la resistencia de gobernadores y
alcaldes, electos bajo coaliciones de
apoyo al proyecto presidencial, tanto
a la eliminación de sus partidos para
la fundación del Partido Socialista
Unido de Venezuela (PSUV) como al
Decreto-Ley presidencial Nº 5841 que
establece un sistema de planificación
centralista y obligatorio para todas las
entidades públicas, incluyendo estados
y municipios.
Considerando ahora el aspecto
financiero, la totalidad de los estados
dependen de las transferencias
intergubernamentales desde el gobierno
nacional. Este último ha usado su
función administradora para retardar
los envíos o negarlos pero, en la práctica,
la transferencia que más dinero aporta
es la llamada “Situado Constitucional”.
Dicha transferencia, sujeta a menos
discrecionalidad al momento del reparto,
es incondicionada lo que posibilita el
gasto con cierta autonomía en cada
territorio y, ha crecido en términos
reales con el incremento del presupuesto
público nacional, si bien no en la misma
proporción.
También es substancial destacar que
la mayoría de los venezolanos valora
positivamente los cambios ocurridos
luego de la descentralización, defiende
los logros democráticos y de gestión
pública territoriales y no cree que se
revierta la descentralización política.
Esto es así porque los venezolanos tienen
un fuerte sentimiento de identidad,
diferenciado en cada territorio; en ellos
hay un referente espacial con valores
culturales definidos y derechos subjetivos
que no pueden ser soslayados.
Los esfuerzos del presidente Chávez
por coartar las acciones autónomas de
los estados evidencian que hasta estos
momentos el federalismo, aún debilitado,
representa un obstáculo para sus
objetivos autocráticos y de concentración
de poder. La actual coyuntura ofrece
un panorama incierto y poco alentador
para quienes defendemos el modelo
federal.

ESTADOS UNIDOS [conTInúa dE La págIna 27] establecer programas de subvención que ALEMANIA [conTInúa dE La págIna 29]
estados a demostrar un “imperioso interés
estatal” antes de pedir a las personas que
actúen en contra de sus creencias religio-
indujeran a los estados a adoptar las políticas
que quería favorecer como condición
para recibir fondos federales.
préstamo. Otra más, es la introducción
de un “sistema de alerta temprana” para
evitar sorpresas presupuestarias desagrasas.
Pero en el caso de La ciudad de Boerne
contra Flores (1997), la Corte declaró inconstitucional
esta ley.
En opinión de la Corte, las facultades
que concede la Decimocuarta Enmienda
al Congreso no se extienden a la “intromisión
en todos los niveles de gobierno,
desplazando la legislación y prohibiendo
acciones oficiales de prácticamente cualquier
índole sin considerar la materia
en cuestión”. Correspondió a la Corte la
responsabilidad de determinar si el Congreso
se había extralimitado. Prometía
ser un continuo escrutinio judicial de la
legislación del Congreso que afectara a los
estados. Sin embargo, desde entonces, la
Corte ha rehuido la confrontación con el
Congreso y sus resoluciones muestran una
deferencia considerable a la opinión del
Congreso.
La acusación de apropiación indebida
En otros casos, la Corte Suprema determinó
en contra del gobierno federal cuando
éste dictó comportamientos específicos
a los gobiernos estatales.
Por ejemplo, la Corte encontró que una
parte de la ley relativa a los desechos radiactivos
era inconstitucional. La disposición
ordenaba que el estado que no
estipulara cómo deshacerse de los residuos
de bajo nivel de radioactividad se
ocupara de ellos y se hiciera responsable
de los daños asociados a estos residuos. La
magistrado Sandra Day O’Connor sostuvo
que la Constitución simplemente no con-
Los estados invocan inmunidad
contra las demandas
La Corte Suprema ha enviado mensajes
contradictorios cuando se ha tratado de
establecer si el Congreso puede promulgar
leyes que permitan entablar una demanda
contra los gobiernos estatales sin el consentimiento
de estos últimos. La Corte revocó
siete leyes federales en la década de
1990 por las que el Congreso autorizaba a
las personas a entablar una demanda contra
los estados. En uno de los casos, el entonces
magistrado presidente Rehnquist,
escribió que “cada estado es una entidad
soberana dentro de nuestro sistema federal”
y que “es inherente a la naturaleza
de la soberanía no ser enjuiciada sin su
aprobación”.
Sin embargo, desde entonces, los
magistrados han dictaminado que los
empleados de Nevada pueden entablar
demandas contra sus empleadores en la
corte federal por violación a la ley de licencia
familiar y médica. Y en dictámenes
subsecuentes, la Corte mantuvo su actitud
deferente hacia el Congreso con el respaldo
a una ley federal que garantiza que las
personas discapacitadas puedan entablar
demandas contra los estados en la corte
federal. En un caso de Virginia, los magistrados
dictaminaron que la Cláusula de
Bancarrota de la Constitución confiere al
Congreso la facultad de retirar la inmunidad
que normalmente protege a los estados
de demandas de particulares.
dables. Pero estas medidas sólo ayudarían
a prevenir el endeudamiento futuro. Los
legisladores aún necesitan hacer frente
a la deuda corriente de los Länder y la
Federación. Günther Oettinger, copresidente
de la comisión, propuso la introducción
de un fondo de solidaridad especial
para ayudar a los Länder a reducir su
deuda. Algunos Länder dicen que debe
llegarse a un acuerdo sobre cómo evitar
una futura acumulación de una deuda
todavía mayor antes de considerar cómo
hacer frente a la deuda acumulada.
Sin embargo, los Länder, particularmente
los más pobres del oriente, obviamente
enfrentarán un reto enorme
si llegara a ponerse un freno al endeudamiento.
Hasta ahora, sólo han tenido
dos maneras de equilibrar sus presupuestos:
recortar los gastos o pedir más
préstamos, con el consiguiente aumento
de su deuda total. Pero recortar los gastos
no es una opción viable dado que la
mayor parte de ellos están prescritos por
la legislación federal. Y si se introduce un
freno al endeudamiento, ya no se podrán
pedir más préstamos.
Esta parecería ser una situación en
la que no es posible ganar, pero Hans-
Peter Schneider, director ejecutivo del
Instituto para el Federalismo de Hannover,
afirma que los Länder de Alemania
Oriental pueden estar interesados
en adquirir mayor responsabilidad fiscal
porque saben que ahí está su salvación.
fiere autoridad al Congreso para exigirle a La división entre los jueces
“Los Länder necesitan mayor autonomía
los estados que regulen. “Cuando el interés Las iniciativas de la Corte Suprema de la fiscal”, declaró Schneider. “Primero, de-
federal es lo suficientemente fuerte para década de 1990 relativas al federalismo ben tener facultades para legislar sobre
hacer que el Congreso legisle, éste debe han probado ser menos revolucionarias aquellos impuestos que les son atribui-
hacerlo directamente; no puede reclutar a de lo que la mayoría de los comentaristas dos. Segundo, deben ser facultados
los gobiernos estatales como sus agentes”, habían predicho. En parte, esto puede ser para (establecer) una sobretasa a los
sostuvo.
Tiempo después, la Corte dictaminó
la revocación de las disposiciones de una
ley sobre pistolas que ordenaba a los agentes
policiacos estatales y locales practicar
una investigación de los antecedentes de
los eventuales compradores de pistolas.
Los magistrados sostuvieron que reclutar
agentes estatales para llevar a cabo un programa
federal violaba la soberanía de los
estados.
Pero a pesar de la publicidad que generaron
estos dictámenes, tuvieron poco
impacto en el federalismo estadounidense.
Por una parte, el Congreso ha reclutado en
muy contadas ocasiones a funcionarios
estatales para cumplir sus objetivos; por
la otra, como hizo notar la Corte en el caso
Nueva York contra los Estados Unidos, el
Congreso podía, de cualquier forma, regular
directamente y adelantarse a las normas
estatales contrarias. También podía
reflejo de las divisiones que existen entre
los magistrados. Muchas de las resoluciones
de la Corte sobre federalismo
han sido de cinco votos contra cuatro y el
empeño en una ruptura más honda con
la doctrina judicial vigente podría haber
dividido a la Corte. Sin embargo, en parte,
puede reflejar la falta de compromiso judicial
con el federalismo. Algunos comentaristas
han sugerido que las resoluciones
de la Corte revelan menos un apego a los
principios del federalismo que un deseo de
dar relevancia al poder judicial a expensas
del Congreso. Algunas decisiones confirman
esta interpretación. En cualquier caso,
el reciente reemplazo de dos fuertes defensores
del federalismo —el magistrado
Rehnquist, presidente de la Corte y la magistrada
O’Connor— sugiere que la palabra
final sobre la amplitud de atribuciones
realmente concedidas al gobierno federal
todavía no ha sido pronunciada.
impuestos compartidos para el financiamiento
de tareas específicas durante un
período limitado de tiempo. Finalmente,
deben tener la posibilidad de un mayor
campo de acción en la administración
de las leyes federales y apartarse de los
estándares federales, que a menudo son
muy costosos para los Länder”. En términos
generales, sostuvo que la forma del
federalismo alemán necesita cambiar
de un modelo más administrativo a un
modelo más creativo y constructivo.
La Reforma del Federalismo II no se
completará sino hasta 2008, en el mejor
de los casos. La gran coalición necesita
tener la capacidad de negociar con los
Länder para llegar a un acuerdo sobre la
legislación y hacer que sea aprobada en
Berlín. Si esto sucede, el desarrollo del
federalismo alemán habrá dado un paso
gigantesco.
forumfed.org
OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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OCTUBRE | NOVIEMBRE 2007 Federaciones
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LA INDIA, QUE ES LA DEMOcracia
y la federación más extensa
del mundo, nació en circunstancias
terribles: con la división
y el movimiento masivo
más grande de la historia de la humanidad,
un alfabetismo de alrededor de 12
por ciento, el espectro permanente del
hambre y un mosaico de estados y principados
que nunca habían estado bajo
un mismo gobierno.
A pesar de estos enormes retos, la
democracia india ha sobrevivido y se
ha fortalecido mientras el país es cada
vez más próspero. Este éxito figura entre
los hechos políticos positivos de mayor
importancia del mundo de la posguerra.
(Desde mi punto de vista, los otros son la
descolonización, la unidad europea y el
colapso del comunismo soviético.)
El éxito de la India independiente
tiene sus raíces en la concepción de sus
fundadores de un país plural, incluyente
para los numerosos filamentos de su
sociedad: lingüístico, regional, de castas,
de género y religioso. Su visión fue
democrática y federal, secular y atenta
a los derechos de las minorías. Así fue la
visión de Gandhi y de Nehru, entre otros,
durante la larga lucha por la independencia.
Los indios emprendieron la redacción
de su Constitución con la mayor
parsimonia. Una asamblea constituyente
de 300 integrantes se reunió durante 165
días en un lapso de tres años. Recibió el
apoyo de innumerables comités, lo mismo
que informes y el estudio cuidadoso
de la experiencia de diversas democracias.
Si bien las opiniones diferían en
temas centrales como las facultades de
los estados, las disposiciones relativas a
la lengua y la religión, a fin de cuentas la
Constitución fue producto de un debate
amplio y legítimo entre los indios y no el
regalo de despedida de un poder imperial
en retirada.
Desde su independencia, la India ha
hecho frente a prácticamente todo reto
conocido en la política: guerra, insurgencias
internas, fuertes demandas comunitarias
de grupos lingüísticos y religiosos,
tensiones de castas y clases, corrupción
e incluso la ruptura de la normalidad democrática
en el gobierno. Inevitablemen-
LA PÁGINA DEL PRESIDENTE
Lo que la India puede aportar al mundo
POR GEORGE ANDERSON
te hubo de transitar por días
oscuros y el desempeño de
la India en algunas áreas ha
sido decepcionante. Pero
lo que destaca es el notable
éxito de la conservación de
la visión fundadora y de la
consolidación de la democracia
y el cambio social
positivo.
Los fundadores y los
líderes de la India se han inspirado
no sólo en las grandes lecciones
de la historia de la India, sino también en
las experiencias políticas y las ideas de
todo el mundo. El mundo también tiene
mucho que aprender de la India. Por
consiguiente, es pertinente que la India
reciba la Cuarta Conferencia Internacional
sobre Federalismo. Mil expertos y
profesionales en el tema del federalismo,
la mitad indios y la otra mitad procedentes
de otros países, intercambiarán experiencias
en torno a los temas de diversidad,
federalismo fiscal, gobierno local y
relaciones intergubernamentales.
Los participantes indios seguramente
demostrarán su interés habitual en las
lecciones que aporten los demás. Pero
también habrá ocasión para que los visitantes
se enfoquen con seriedad en la
experiencia de la India y en lo que puede
aportar. Por ejemplo, su drástica reforma
del gobierno local que ha llevado
a tres millones de ciudadanos a cargos
electivos con un impacto en la toma de
decisiones local y en la atribución de
facultades a las mujeres. La experiencia
de la India es de gran relevancia para numerosas
democracias débiles de países
en vías de desarrollo que se enfrentan a
sociedades profundamente diferentes y
con frecuencia, conflictivas. Asimismo,
por contar con la segunda población
musulmana más grande del mundo y
con otras minorías, es importante para
las democracias largamente establecidas
que están aceptando el multiculturalismo
y las importantes minorías religiosas.
Su magnitud y complejidad superan de
diversas maneras a las de Europa, cuyo
proyecto de crear una comunidad unida
en un entorno de enorme diversidad y
tensiones históricas ofrece interesantes
George Anderson es presidente y director ejecutivo del Foro de Federaciones.
forumfed.org
paralelismos y contrastes.
La Conferencia llegará a
la esencia de la misión del
Foro de aprender a partir de
la experiencia comparativa.
No podría haber un lugar
mejor para su celebración
que Nueva Delhi en el sexagésimo
aniversario de la India.
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CORRECTORES Ernest hillen and Robert winters
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Morayta, servicios especializados de idiomas).
CORRECCIÓN DE ESTILO Rebeca Batres-Doré
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gobernanza, la distribución de competencias, la coordinación
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Diálogos sobre orígenes, estructura y cambios
constitucionales en países federales
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Diálogos sobre la práctica del federalismo fiscal:
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Diálogos sobre las relaciones exteriores en países
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