La Directiva Marco del Agua en Catalunya - Generalitat de Catalunya

La Directiva
Marco del Agua
en Catalunya
Conceptos, retos y expectativas
en la gestión de los recursos hídricos
Generalitat de Catalunya
Consell Assessor
per al Desenvolupament Sostenible

La Directiva Marco del Agua
en Catalunya
Conceptos, retos y expectativas
en la gestión de los recursos hídricos
Josep Mas-Pla (coordinador)
Autores:
Oscar Castañón
Josep Mas-Pla
Antoni Munné
Narcís Prat
David Saurí
Vicent Alcántara
Jordi Roca
Meritxell Costejà
Núria Font
Generalitat de Catalunya
Consell Assessor
per al Desenvolupament Sostenible

Sumario
Introducción ......................................................................................................................................................................................5
Capítulo 1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
Óscar Castañón .....................................................................................................................................9
Capítulo 2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
Josep Mas-Pla .....................................................................................................................................27
Capítulo 3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
Antoni Munné y Narcís Prat .............................................................................................55
Capítulo 4. La demanda de agua en Catalunya
David Saurí ................................................................................................................................................79
Capítulo 5. La Directiva Marco del Agua, el principio
de la recuperación integral de costes
y la política de precios
Vicent Alcántara y Jordi Roca Jusmet .............................................................95
Capítulo 6. La participación ciudadana en
la Directiva Marco del Agua
Meritxell Costejà y Núria Font ...................................................................................109
Glosario .............................................................................................................................................................................................129
Acrónimos ....................................................................................................................................................................................135
Índice de figuras ..............................................................................................................................................................137
Índice de tablas ...................................................................................................................................................................139
Publicaciones del CADS .......................................................................................................................................141
3

Introducción
Introducción
En los últimos años, la gestión de los recursos hidrológicos
a raíz de la aplicación del Plan Hidrológico
Nacional (PHN) ha generado una intensa implicación
social, en la cual los temas referentes al
agua han sido objeto de discusión y debate. En este
periodo, la necesidad de disponer de una gestión
hidrológica basada en el respeto ambiental y en un
uso sostenible de este recurso se ha ido imponiendo.
Actualmente, estos valores constituyen los ejes
explícitos de la política de aguas manifestada por
los gobiernos estatal y catalán.
El hecho de reconocer que la naturaleza es un usuario
más, si no el primero, de los recursos hidrológicos
implica una visión diferente en la explotación del
agua. La Ley de Aguas de 1985, renovada el 2001,
reconoce la relevancia del ciclo hidrológico en la dinámica
de los sistemas naturales y se refiere a su
protección. Sin embargo, pese a esta definición legal,
el asentamiento de una visión sostenible en la gestión
hidrológica no quedó reflejado en el Plan Hidrológico
Nacional de 2001, que fue objeto de una intensa movilización
en contra, social y académica, que condujo
a su derogación en el año 2004. Esta acción opositora
al Plan, que se inició en las tierras del Ebro, ha
sido objeto de consideración a nivel europeo por su
determinación en gestionar de forma objetiva y participada
un recurso natural, el agua, indispensable en
el desarrollo humano y la preservación del medio natural.
Las bases para una gestión –llamémosle razonable–
del agua se perciben a partir de los textos
de Martínez Gil (1997), Arrojo y Naredo (1997), Llamas
et al. (2000), Prat (2000), Arrojo (2003), Martínez
Gil y Jiménez Torrecillas (2003), Aguilera-Klink
y Arrojo (2004), Estevan y Naredo (2004), entre otros
muchos, en los cuales el agua no se valora sólo
como una necesidad para el uso antrópico, sino
que se le reconoce su función ecológica, geodinámica,
social e incluso estética, y es considerada un
patrimonio que es preciso proteger y conservar.
La Directiva Marco del Agua, Directiva 2000/60/CE
(DMA), referente al marco comunitario de actuación en
el ámbito de política de aguas, aporta el cuerpo legal
en el cual se encuentra reflejada una forma de gestión
del agua distinta de la aplicada en las anteriores décadas,
consistente habitualmente en satisfacer la demanda
sin una valoración de las limitaciones locales
del propio recurso ni los impactos derivados. Su aplicación,
a la que están obligados los estados miembros
de la Unión Europea, se basa en promover un consumo
sostenible del agua dentro de un marco legislativo
coherente, efectivo y transparente: coherente en tanto
que contempla el ciclo integral del agua, con todas
sus implicaciones dinámicas y ecológicas; efectivo
porque obliga a la redacción de planes de gestión,
revisables periódicamente, y obliga al usuario a sufragar
el coste del uso del agua y, finalmente, transparente
al basar el éxito de la normativa en la implicación
directa de las instituciones, especialmente de las más
próximas a las situaciones de uso y degradación y al
fomentar la publicación de los planes de gestión y la
consulta y participación pública en su redacción.
Contenidos generales de la
Directiva Marco del Agua (DMA)
En términos generales, la DMA propone un marco
para la protección de todas las aguas, constituidas
por las aguas superficiales continentales, de transición
y marinas, y las aguas subterráneas, con los
objetivos siguientes:
• Prevenir su deterioro adicional, proteger y mejorar
el estado de los ecosistemas acuáticos en relación
a sus necesidades hídricas.
• Promover un uso sostenible del agua basado en
la protección a largo plazo de los recursos hidrológicos
disponibles.
• Alcanzar una mejor protección y mejora del medio
acuático con medidas específicas de reducción
progresiva de vertidos, emisiones o pérdidas de
sustancias peligrosas prioritarias, y su interrupción
o supresión gradual.
• Asegurar la reducción progresiva de la contaminación
de las aguas subterráneas y evitar nuevas
contaminaciones.
• Contribuir a paliar los efectos de inundaciones y
sequías.
Concretamente, la finalidad de alcanzar un buen estado
del agua comporta una serie de medidas en
todos los ámbitos relacionados con el medio hidrológico,
desde los aspectos naturales (hidrología,
5

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
ecología, geodinámica, ...) hasta los de carácter económico
y social. En este sentido, la DMA define los
métodos, procedimientos y parámetros indicadores
necesarios para caracterizar el estado de las aguas
y las estrategias e instrumentos necesarios para proteger
este estado y regenerarlo si es preciso.
En este contexto, los aspectos más relevantes de
la DMA son:
• Evaluar el estado hidrológico de todas las masas
de agua mediante parámetros cuantitativos y cualitativos.
• Determinar el estado ecológico de estas masas
agua, e identificar las presiones, impactos y riesgos
asociados que lo condicionan.
• Elaborar instrumentos económicos en la gestión
hidrológica basados en el principio de la recuperación
de costes.
• Promover la participación pública en las decisiones
referentes a la gestión hidrológica.
• Redactar los planes hidrológicos de cuenca en los
que conste la información hidrológica y ecológica
requerida por la Directiva, la descripción de las
masas de agua identificadas y su estado ecológico,
los programas de medidas necesarias para
alcanzar los objetivos ambientales mencionados,
y todas aquellas excepciones o dificultades que
no permitan su cumplimiento.
En términos generales, el concepto clave de esta
directiva comunitaria es la integración transversal
de factores y actores implicados en la gestión del
agua y en la protección de sus valores. Concretamente,
contempla:
• La integración de los objetivos ambientales, combinando
objetivos hidrológicos y ecológicos con la finalidad
de asegurar el buen estado de todas las
aguas y la protección de los ecosistemas acuáticos.
• La integración de todos los recursos hidrológicos
a nivel de cuenca hidrográfica.
• La integración de todos los usos, funciones y valores
del agua de tipo ambiental, sanitario, económico
y social, en un único marco político.
• La integración de todos los campos de conocimiento
y experiencia para asesorar sobre el estado
de las masas de agua, las presiones e impactos
a que están sometidas, y alcanzar los objetivos
definidos.
• La integración de la legislación hidrológica en un
marco común y coherente en los estados miembros
de la Unión Europea.
• La integración de todos los aspectos relacionados
con una planificación hidrológica basada en la
sostenibilidad.
• La integración de los instrumentos financieros y
económicos para alcanzar los objetivos ambientales
de la directiva.
• Finalmente, la integración de los gestores y de la
sociedad civil en la toma de decisiones, ofreciendo
acceso a la información, transparencia, y oportunidades
de participación.
Todo ello, con el objetivo final de alcanzar un buen
estado del agua el año 2015. Por este motivo se ha
dotado a la Directiva de un calendario para su aplicación.
Las principales tareas que comporta y los
plazos en que tienen que estar realizadas son las
siguientes:
Año
Requerimientos de la Directiva
2003 Identificación de las demarcaciones
hidrográficas y de las autoridad competentes.
2004 Identificación de las masas de agua,
incluyendo las masas altamente
modificadas.
Revisar presiones e impactos e identificar los
lugares con riesgo de no poder alcanzar los
objetivos de la directiva.
Establecer un catálogo de áreas protegidas.
Realizar un análisis económico del uso del
agua.
Definir el registro de puntos para la
intercalibración con otros estados.
2006 Desarrollo de programas de control
operacionales.
2008 Publicación de los borradores de los planes
de gestión de cuenca que incluirán una
primera clasificación de las masas de agua.
2009 Conclusión de los planes de gestión de
cuenca y la consecuente clasificación final
del estado ecológico de las masas de agua.
Programar las medidas para cada
demarcación hidrográfica.
2010 Establecer una política tarifaria del agua que
contribuya a los objetivos ambientales.
2015 Consecución del buen estado de las masas
de agua.
A pesar de todo, se contempla la posibilidad de
que no todas las masas de agua alcancen el buen
estado el año 2015, ya sea por razones de capacidad
tecnológica, costes desproporcionados o
condiciones naturales. Estas circunstancias habrá
que especificarlas explícitamente en los planes de
gestión de cuenca. La directiva ofrece la oportunidad
de desarrollar dos ciclos de seis años más
para la planificación y la implementación de las
medidas oportunas.
6

Introducción
Contenido del trabajo
En este trabajo se realiza una aproximación a los
conceptos hidrológicos, ecológicos, económicos y
sociales relacionados con la aplicación de la Directiva
Marco del Agua en Catalunya. Partiendo de la
idea inicial de que se trata de un texto legal y técnico
que es preciso aproximar al ciudadano con el
fin de fomentar su participación en los debates y
oportunidades de participación que ofrece la Directiva,
se consideran los conceptos básicos necesarios
para su comprensión y su aplicación concreta
a las cuencas hidrográficas catalanas, valorando la
idiosincrasia hidrológica del país, tanto en los aspectos
naturales como socioeconómicos.
Así, el texto se inicia con una introducción jurídica
que permite enmarcar esta Directiva en el contexto
de las leyes generadas en el seno de la Unión Europea
y transpuestas a la legislación de cada uno
de los Estados miembros y de las administraciones
locales con competencias en la gestión hidrológica.
En este apartado se describen el origen de la DMA
y los instrumentos legales que permiten su desarrollo,
los principios jurídicos en que se basa y, finalmente,
los aspectos relacionados con la organización
de la gestión hidrológica. Adicionalmente,
este capítulo describe el proceso legal de adaptación
de la DMA en la administración de los recursos
hidrológicos en Catalunya.
En el capítulo referente a los aspectos hidrológicos
se desgranan los conceptos básicos de hidrología
inherentes a la directiva, concretamente el ciclo del
agua con sus aspectos dinámicos, los conflictos
entre usos naturales y antrópicos y la afección del
cambio climático a la vez que se describen los recursos
hidrológicos de Catalunya. Se definen y describen
las masas de agua definidas en la DMA con
referencias explícitas a casos y situaciones hidrológicas
de Catalunya, incidiendo en la explicación de
las presiones e impactos que les afectan, ya sea
derivados de la polución, de la intervención y la modificación
de los cursos superficiales o de la explotación
de agua subterránea. Finalmente, se describe
brevemente el contenido de los planes de cuenca.
En relación a los aspectos ecológicos, se definen los
conceptos de buen estado ecológico y buen potencial
ecológico, y se presentan los distintos parámetros
que los determinan. Sin embargo, se tipifican
los sistemas fluviales en función de distintas sistematizaciones
realizadas en ríos, estanques y zonas
húmedas. La determinación del estado ecológico se
realiza mediante el análisis de varios bioindicadores
e índices derivados. El capítulo 3 describe esta metodología
y las experiencias aplicadas en Catalunya,
que han permitido llevar a cabo la cartografía de la
calidad biológica de las masas de agua superficial,
en clave de lo que señala la DMA. Finalmente, se
presenta una aproximación del riesgo de incumplimiento
de los objetivos de la directiva.
La voluntad de la directiva consiste en hacer compatible
la demanda de agua con el respeto y la conservación
del medio natural, especialmente el relacionado
con los sistemas acuáticos. Por esta razón,
en el caso de Catalunya, se dedica un capítulo a la
demanda actual del agua con el objetivo de evaluar
su volumen, la distribución geográfica de los diferentes
usos y las tendencias y expectativas de futuro
que la afectarán. Las cifras presentadas en este
apartado ilustran la magnitud de la presión humana
en relación a la explotación y la captación del agua.
El análisis económico es uno de los aspectos más
relevantes de la directiva, basada en la certeza de
que toda gestión debe verse acompañada de un sólido
estudio de su viabilidad económica. Sin embargo,
la valoración económica de los recursos naturales
no es una tarea sencilla. La directiva propone que
la gestión del agua esté basada en la recuperación
total de los costes derivados de su uso. Este capítulo
explica los fundamentos de este concepto, así
como sus diferentes componentes: el coste financiero,
el coste ambiental y el coste del recurso. También
incide en el principio “quien contamina, paga”
mencionado en el texto de la directiva, que orienta
la política ambiental de la Unión Europea desde hace
años. La relación entre tarifas en el uso doméstico e
incentivos de ahorro en Catalunya también se trata
en esta valoración de los aspectos económicos.
Finalmente, la participación pública en la toma de
decisiones es otra exigencia de la directiva. Este
capítulo expone la tipología y metodología de la
participación ciudadana en aspectos de gestión
pública, que, por novedosa, es poco conocida. En
el texto se describen los requerimientos que la DMA
impone en la consulta ciudadana y se describen
algunas de las experiencias de participación en el
ámbito del medio natural y de los recursos hidrológicos
realizadas en Catalunya. Para acabar, se presentan
los elementos básicos que habrá que considerar
en el diseño del proceso de participación de
la gestión del agua.
En el momento de redactar este documento, la
Agencia Catalana del Agua, como administración
responsable de la aplicación de la Directiva en Catalunya,
ya ha desarrollado estudios e informes técnicos
(documento IMPRESS) según el calendario
7

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
de la normativa. Se pueden consultar en esta dirección
electrónica:
http://mediambient.gencat.net/aca/es/planificacio/
directiva/inici.jsp
Referencias
Los autores
AGUILERA KLINK, F. y ARROJO, P. (2004). El agua
en España. Propuestas de futuro. Ediciones del
Oriente y del Mediterráneo.
ARROJO, P. (2003). El Plan Hidrológico Nacional. Una
cita frustrada cono la historia. Ed. Integral RBA.
ARROJO, P. y NAREDO, J.M. (1997), La gestión del
agua en España y California. Ed. Bakeaz.
ESTEVAN, A. y NAREDO, J.M. (2004). Ideas y propuestas
para una nueva política del agua en España.
Ed. Bakeaz.
LLAMAS, M.R., HERNÁNDEZ-MORA, N. y MARTÍ-
NEZ-CORTINA, L. (2000). El uso sostenible de las
aguas subterráneas. Papeles del Proyecto Aguas
Subterráneas, serie A-1. Fundación Marcelino Botín.
MARTÍNEZ-GIL, F.J. (1997). La Nueva Cultura del
Agua en España. Ed. Bakeaz.
MARTÍNEZ-GIL, F.J. y JIMÉNEZ TORRECILLAS, N.
(2003). “La Nueva Cultura del Agua: hacia un modelo
sostenible de gestión hídrica”. ROLDE, Revista de
Cultura Aragonesa, 105-106. Julio-Diciembre 2003.
PRAT, N. (2000). “Ecologia i gestió de l’aigua a Catalunya”.
Medi Ambient, Tecnologia i Cultura, n. 25.
Generalitat de Catalunya.
Guías de la Directiva Marco del Agua
La Comisión Europea ha desarrollado una serie de
guías para el desarrollo técnico de la Directiva Marco.
Estos documentos forman parte del proyecto Common
Implementation Strategy for the Water Framework
Directive. Constituyen un complemento fundamental
en la interpretación práctica y en la aplicación de la
directiva y su texto está disponible en Internet; por
ejemplo, en la dirección institucional de la CE:
http://europa.eu.int/comm/environment/water/
water-framework/index_en.html
http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/wfd/library
o en el buscador de temas hidrológicos Hispagua
(http://hispagua.cedex.es)
Las guías son las siguientes:
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
document No 1. Economics and the environment.
The implementation challenge of the Water Framework
Directive.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 2. Identification of Water Bodies.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 3. Analysis of Pressures and Impacts.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 4. Identification and Designation
of Heavily Modified and Artificial Water Bodies.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 5. Transitional and Coastal Waters
– Typology, Reference Conditions and Classification
Systems.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 6. Towards a guidance donde establishment
of the intercalibration network and the
process on the intercalibration exercise.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 7. Monitoring under the Water
Framework Directive.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 8. Public Participation in Relation
to the Water Framework Directive.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 9. Implementing the Geographical
Information System Elements (GIS) of the Water Framework
Directive.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 10. Rivers and Lakes – Typology,
Reference Conditions and Classification Systems.
Common Implementation Strategy (2003). Guidance
Document No 11. Planning Processes.
Common Implementation Strategy (2001). The EU
WFD: statistical aspects of the identification of
groundwater pollution trends, and aggregation of
monitoring results.
8

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
Capítulo 1
Aspectos jurídicos de la Directiva
Marco del Agua
Oscar Castañón
División de Asesoría Jurídica
de la Agencia Catalana del Agua
Oscar Castañón
Licenciado en derecho por la Universidad
de Barcelona, ha sido Jefe del Servicio
Jurídico y Subdirector General de la Asesoria
Jurídica del Departamento de Medio
Ambiente (1991-2000). Desde el mes de
marzo del 2000 es Director de la División
de Asesoria Jurídica de la Agencia Catalana
del Agua.
Síntesis ........................................................................................................................ 10
Introducción .......................................................................................................... 10
1. Antecedentes de la Directiva
Marco del Agua ........................................................................................ 10
2. La finalidad de la Directiva
Marco del Agua (DMA) ................................................................... 12
3. Instrumentos para alcanzar
los objetivos ambientales ........................................................... 15
3.1. La diagnosis de la situación actual
como punto de partida ...................................................... 15
3.2. El registro de las zonas protegidas .................. 15
3.3. La Demarcación Hidrográfica como
nuevo ámbito para la planificación
y gestión de las aguas ........................................................ 16
3.4. Las autoridades competentes ................................ 18
3.5. Los principios para la gestión
y el uso sostenible de las aguas .......................... 19
3.6. La Planificación Hidrológica en el ámbito
de la Demarcación Hidrográfica ........................... 22
4. Conclusiones ............................................................................................... 25
5. Referencias ..................................................................................................... 25
9

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Síntesis
La Directiva Marco del Agua (DMA) como referente
de gestión hídrica es, ante todo, un texto legal que
surge de diversos programas de acción ambiental
de la Unión Europea y que integra diferentes directivas
parciales enfocadas a la gestión del agua. En
la DMA se añade la novedad de protección del medio
acuático y del recurso, mediante un enfoque
integrado del medio natural y de los aspectos socioeconómicos.
Como toda directiva europea, la
DMA debe transponerse a las legislaciones estatal
y autonómica, es preciso dotarla de instrumentos
para su aplicación, y cumplir los plazos impuestos
por la propia DMA. En el caso de Catalunya, el despliegue
de la normativa es una competencia de la
Agencia Catalana del Agua. En el caso estatal, la
DMA ha sido incorporada al Texto Refundido de la
Ley de Aguas.
La DMA ha dotado a las administraciones responsables
de la política hidrológica de los instrumentos
necesarios para alcanzar los objetivos ambientales
que define. La redacción del documento IMPRESS,
en el cual se definen las masas de agua, las presiones,
impactos y posibles riesgos de incumplimiento
de los objetivos, es una base sólida para la
realización de los planes de cuenca. Por otra parte,
el análisis económico a que obliga la DMA aporta
el conocimiento sobre los costes de los servicios
del agua y de los usos económicos que de ella se
hacen.
Es especialmente interesante el concepto de Demarcación
Hidrográfica como nuevo ámbito de planificación
y gestión. Sin embargo, este concepto ha
sido propio de la gestión de las aguas en nuestro
país, a diferencia de otros estados europeos. El
concepto de cuenca hidrográfica, ligado al de aguas
continentales y sin la asociación a aguas de transición
o costeras, ha sido la base de la legislación
española en materia de agua.
Otra novedad que aporta la DMA, como herramienta
de gestión integrada, es el principio de sostenibilidad,
al cual, además de las implicaciones ambientales,
es preciso añadirle la aplicación de planes
de participación pública que aumenten la transparencia
de la gestión y, en el análisis económico, el
principio de recuperación de costes como elemento
imprescindible para favorecer la eficiencia económica
en el uso del agua.
Finalmente, los planes hidrológicos de cuenca –que
es preciso redactar– son el resultado de las medidas
de gestión derivadas de las numerosas herramientas
de documentación que define la DMA.
Estos planes son preceptivos para cada demarcación
y tienen que ser elaborados por las administraciones
competentes. Adicionalmente, los planes
hidrológicos de cuenca tienen que ir acompañados
de planes de seguimiento de las medidas acordadas
y de programas de medida que controlen, desde
una perspectiva científico-técnica, la evolución
del estado del agua resultante de las diferentes acciones
de gestión desarrolladas para alcanzar los
objetivos de la DMA. Algunas demarcaciones con
características especiales pueden gozar de programas
de gestión específicos, como correspondería,
por ejemplo, al plan especial de protección del Delta
del Ebro.
Introducción
La Directiva Marco del Agua es, antes que otra
cosa, una norma jurídica emanada de las instituciones
comunitarias destinada a reformar en profundidad
el ordenamiento jurídico de las aguas,
dotándolas de una visión integral ambiental que
hoy no tienen. Como norma comunitaria de derecho
derivado, la directiva obliga a los Estados
miembros destinatarios respecto los resultados a
alcanzar, dejando en manos de sus autoridades
internas la forma y los medios para cumplir con
sus objetivos.
A partir del reparto interno de competencias, el Estado,
por un lado, y la Generalitat de Catalunya, por
otro, han dictado sendas disposiciones normativas
que han transpuesto la mencionada directiva a
nuestro ordenamiento jurídico interno, pero queda
aún un largo camino para recorrer de desarrollos y
de implementación no exento de dificultades.
En este artículo se hace un sintético repaso a los
aspectos jurídicos más destacables de la directiva
y de la transposición al derecho vigente realizada, y
se señalan algunas ideas para desarrollos futuros.
1. Antecedentes de la
Directiva Marco del Agua
En la Carta Europea del Agua de 6 de mayo de
1968, ya se anunciaban como principios básicos en
el uso de las aguas el carácter del agua como recurso
esencial para la vida, la necesidad de su protección
y uso racional, la necesidad de inventariar
10

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
los recursos existentes, la gestión integrada de las
aguas y la fijación de la cuenca hidrográfica como
unidad de gestión. Estos principios fueron revisados
en la Carta de los Recursos Hídricos del Consejo
de 17.10.200, en que a los mencionados principios
se añadían los de cooperación internacional
en su protección, el de tutela de los ecosistemas
asociados al medio hídrico, el de prevención de la
contaminación, y el de información y participación
pública, entre otros.
Con el primer programa de acción en materia de
medio ambiente (1973-1976) el agua aparece como
una de las prioridades ambientales de la Unión Europea
(en adelante, UE) y las primeras directivas de
los años 70 y 80 se orientan hacia la regulación de
aspectos parciales y dispersos de la gestión de las
aguas, como por ejemplo la calidad fisicoquímica
para los diferentes usos (Directiva 76/160/CE, sobre
la calidad de las aguas de baño; Directiva 75/440/
CE, sobre calidad de las aguas destinadas a la producción
de agua potable; Directiva 80/778/CE, sobre
calidad de las aguas destinadas al consumo
humano, o la Directiva 78/659/CE, sobre calidad de
las aguas para la vida de los peces) o la reducción
de la contaminación (Directiva 76/464/CE sobre
vertidos al medio acuático de la Comunidad; Directiva
80/68/CE, sobre protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación de determinadas
sustancias, entre otras).
Siguiendo con este mismo enfoque sectorial durante
los años 90, se aprobaron la Directiva 91/676/CE,
para la protección de las aguas contra los nitratos
utilizados en la agricultura y la Directiva 91/271/CE,
sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas,
pero sin un tratamiento global o integrado, que en
cambio sí tuvieron otras directivas de carácter ambiental
(Directiva 92/43/CE, de Hábitats; Directiva
96/61/CE, de prevención y control integrados de la
contaminación).
Como puso de manifiesto la Agencia Europea de
Medio Ambiente en su informe de fecha 10.11.95,
las aguas de la UE se han visto sometidas a un
proceso de presión creciente de demanda con calidad
suficiente para los diferentes usos, lo que ha
hecho necesaria la adopción de medidas para su
protección.
Por otra parte, el bloque normativo de aguas no se
ha aplicado con el rigor necesario, y buena prueba
de ello han sido los múltiples procedimientos de
infracción con resultados de condena que se han
producido. Así, el Estado español ha sido condenado
por incorrecta transposición o incumplimiento
de las directivas 76/464/CE, 76/160/CE, 90/313/
CE, sobre libertad de acceso a la información en
materia de medio ambiente, 91/676/CE, 96/61/CE,
lo cual ha puesto de manifiesto las dificultades del
control en la aplicación de la normativa comunitaria
y el incumplimiento de los objetivos marcados.
Los grandes objetivos de la política sostenible del
agua en Europa, de los que participa la Directiva
Marco del Agua 2000/60/CE, fueron establecidos
en la Comunicación de 26 de febrero de 1996. Son
los siguientes:
a) Garantizar la disponibilidad de agua en cantidad
y calidad para el abastecimiento (considerado
como un servicio de interés general) y también
para otros usos económicos.
b) Proteger el medio ambiente como objetivo central.
El agua es considerada patrimonio natural
que es preciso proteger y mejorar, más allá de
su carácter de bien económico. En las directivas
hasta entonces vigentes, la calidad del agua se
exigía para preservar los usos posteriores y no
para preservar su calidad ambiental.
c) Prevenir y reducir los efectos adversos de inundaciones
y sequías mediante la creación de una
red de seguridad.
Con el 6º Programa de acción en materia de medio
ambiente para el periodo 2001-2010 establecido por
la Decisión del Parlamento y del Consejo 2001/29
(COD), de 24 de enero de 2001, se señalan mejoras
en la calidad de las aguas por efecto de la Directiva
91/271/CE en el tratamiento de las aguas residuales
urbanas y de la Directiva 80/778/CE sobre calidad
de las aguas potables (no así respecto la calidad de
las aguas de baño) pero se advierte de la persistencia
de contaminantes en las aguas y de la necesidad
de mejorar la aplicación de la directiva sobre
nitratos y adoptar una legislación sobre responsabilidad
ambiental.
Entre de los objetivos y ámbitos prioritarios de actuación
se señala el de garantizar un elevado nivel
de protección de la calidad de las aguas continentales,
evitando su contaminación y promoviendo un
uso sostenible de los recursos. En el medio marino
se apuntan como elementos de mayor peligrosidad
la sobreexplotación de la costa y los vertidos contaminantes
que se tienen que afrontar con la ratificación
por la UE de los tratados y convenios internacionales
(OSPAR, HELCOM, etc.) para prevenir
la contaminación marina.
El reto, como destaca el 6º Programa de acción, es
alcanzar la aplicación íntegra y apropiada de la le-
11

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
gislación vigente, priorizando las directrices marco
o de carácter horizontal frente a las directivas de
detalle o sectoriales, y la integración de los objetivos
de calidad de las aguas en las demás políticas
sectoriales como la agricultura y la industria para
eliminar los riesgos para la salud humana y el medio
ambiente, y asegurar que el ritmo de extracción de
los recursos sea sostenible en el tiempo.
En el capítulo económico-financiero, el 6º Programa
propugna la necesidad de considerar las implicaciones
económicas y sociales de las normas ambientales,
y que la financiación comunitaria ayude
a poner en marcha las directivas que impliquen costes
elevados, teniendo en cuenta las necesidades
regionales y locales.
2. La finalidad de la Directiva
Marco del Agua (DMA)
Es en este contexto, y a caballo entre el 5º y el 6º
Programa de acción, cuando se aprueba la Directiva
2000/60/CE, de 23 de octubre de 2000, por la
que se establece un marco comunitario de actuación
en el ámbito de la política de aguas (en adelante,
DMA), fundamentada jurídicamente en el artículo
174 del Tratado de la Unión Europea (en
adelante, TUE) ya que tiene como objetivo central
la protección del medio ambiente. Por otra parte,
esta directiva, de carácter ambiental, fue aprobada
por decisión mayoritaria del Consejo y no por unanimidad
como hubiese requerido una directiva que
tuviese como objeto central la gestión cuantitativa
de los recursos hídricos o afectase indirectamente
a la disponibilidad de los mencionados recursos.
(artículo 175.2 del TUE).
Al tener como objeto la protección del medio ambiente,
se enfoca en lograr los objetivos de:
a) Conservación, protección y mejora del agua y de
los ecosistemas asociados.
b) Protección de la salud de las personas.
c) Utilización prudente y racional de los recursos
hídricos.
d) Fomento de las medidas a escala internacional
para luchar contra la contaminación de las aguas
y el desabasto.
Esta política, por otra parte, tiene que basarse en
los principios de prevención y cautela, en el principio
“quien contamina paga” cuando la contaminación
resulta inevitable, y en el principio de subsidiariedad
puesto que la DMA representa la forma
mínima y preferente de intervención de la UE en el
ámbito de la calidad de las aguas (considerando
núm. 19).
Estamos en presencia de una de las llamadas directivas
de última generación, como la Directiva
96/61/CEE o la Directiva 2001/42 CEE, sobre evaluación
ambiental de planes y programas, que
preconizan un enfoque integrado (en este caso,
una visión global del agua y de los ecosistemas
asociados) que responde a los requerimientos del
6º Programa de acción comunitaria y que ha visto
la luz después de un largo proceso de negociación
de más de tres años en el seno de la Unión
Europea.
La DMA contiene los principios comunes para el
uso y protección de las aguas de la Comunidad y,
en este sentido, engloba y sistematiza la dispersa
normativa de aguas de forma tal que cuando se
desarrolle íntegramente quedarán sin efecto las directivas
actuales en la materia que regula. Así, la
DMA no impone una uniformidad de resultados
(dada la diferente situación climática y geográfica
de los países de la UE), pero sí una metodología
común para acercarse a los problemas del agua a
través de unos principios y objetivos, unas definiciones,
unas medidas básicas y unos plazos y excepciones
comunes.
Así, el objeto de la directiva es establecer un marco
para la mejora y protección de las aguas superficiales,
subterráneas, de transición y costeras asociadas
(artículo 1), así como de los ecosistemas vinculados
a las aguas, pero deja a cada estado
libertad para adoptar las medidas que se correspondan
dentro del esquema institucional que le es
propio, sin entrar en ni afectar al sistema de distribución
interna de competencias que tenga cada
Estado miembro. Esto posibilita, en nuestro caso,
que a partir del sistema de distribución de competencias
que resulta de la Constitución Española de
1978 y del Estatuto de Autonomía para Cataluña de
1979, la Generalitat de Catalunya incorpore, como
lo hizo mediante la Ley 6/1999 de 12 de julio, de
ordenación, gestión y tributación del agua (DOGC
de 22.7.1999), buena parte de los principios y contenidos
de la DMA.
El objetivo mínimo es, en todo caso, alcanzar un
buen estado químico y ecológico de las aguas superficiales
y un buen estado químico y cuantitativo
de las aguas subterráneas para los diferentes usos
en un plazo de 15 años, y cumplir con los objetivos
de los convenios internacionales (Barcelona, Atenas...)
suscritos por la UE para prevenir y eliminar
12

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
la contaminación del medio marino (artículo 4 y
Anexo II de la DMA).
Lo primero que cabe destacar de este ambicioso
objetivo, es que el concepto “estado ecológico”
supera los conceptos tradicionales de estado físico,
químico y biológico, porque la calidad del agua
pasa a medirse en función de sus condiciones para
acoger vida, atendiendo a los indicadores que facilita
el Anexo V de la DMA. En el caso de las aguas
muy modificadas por la acción del hombre y de las
aguas artificiales, el objetivo se limita a alcanzar un
“buen potencial ecológico”.
En la larga singladura hasta conseguir el “buen estado
de las aguas”, se identifica un punto de partida,
coincidente con el de la entrada en vigor de la
DMA (22.12.2000) en que es preciso prevenir el deterioro
adicional de las masas de agua, y un objetivo
final, que es el de prevenir y limitar la presencia
de contaminantes en las aguas (22.12.2000). Con la
mejora de la calidad de las aguas se contribuirá a
la consecución de objetivos como el abastecimiento
de agua potable y la prevención de inundaciones
y sequías. (Considerando 24 y art. 1.e).
Los protocolos para medir “el estado de las aguas”
tratan de definir métodos, procedimientos y parámetros
de referencia para medir la calidad de las
aguas y las estrategias e instrumentos necesarios
para protegerlas y recuperarlas.
La propuesta de directiva para la protección de
las aguas subterráneas contra la contaminación
2003/0210/COD, complementa las previsiones de
la DMA respecto el “buen estado químico“ de las
aguas subterráneas con la fijación de valores umbral
y medidas para prevenir los vertidos contaminantes.
Sin embargo, las medidas de la DMA encaminadas
a la recuperación de la calidad de las aguas y de los
ecosistemas acuáticos tienen que ir necesariamente
acompañadas, para ser efectivas, de otras medidas
de política agraria e industrial destinadas a evitar
la generación de sustancias nocivas para las
aguas. En este sentido es preciso recordar que el
agua es un recurso natural (soporte físico) sobre el
cual se realizan una multiplicidad de actos públicos
y privados al amparo de diversos títulos competenciales
del Estado, de las Comunidades Autónomas
y de las entidades locales que se deben coordinar
adecuadamente. La planificación es el instrumento
de colaboración y cooperación de las políticas sectoriales
que afectan a la gestión del agua (sentencia
del Tribunal Constitucional núm. 227/1998).
El sistema de derogaciones y de excepciones al
cumplimiento de los objetivos ambientales se da en
casos tasados y debidamente motivados que se
deben hacer constar en el Plan Hidrológico de
Cuenca (párrafos 4, 5, y 6 del artículo 4 de la DMA).
Así, se pueden otorgar prórrogas para el cumplimiento
de los objetivos fijados, siempre y cuando
no haya un incremento del deterioro de la calidad
de las masas de agua:
a) Por los condicionamientos técnicos de la actuación
b) Por el coste desproporcionado de la actuación
c) Por las condiciones del medio natural.
También pueden fijarse objetivos menos rigurosos,
siempre y cuando no se incremente el deterioro de
la calidad de las masas de agua:
a) Por afecciones de las masas de agua por la actividad
humana (masas de agua muy modificadas).
b) Por las condiciones del medio natural (inviabilidad
o coste desproporcionado) para cumplir con
los objetivos.
Y siempre después de haber analizado y/o agotado
las posibles prórrogas para la consecución de objetivos.
Las infracciones de los mandatos de la directiva son
motivo de sanción, pero no se considera infracción
el deterioro de la calidad de las aguas cuando sea
debida a causas naturales o de fuerza mayor (inundaciones,
sequías prolongadas, accidentes...).
La transposición de la DMA al ordenamiento jurídico
interno se produjo en dos ámbitos diferentes.
Por una parte, el Parlamento de Catalunya, a nivel
autonómico, aprobó mediante la Ley 25/1998, de
31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales
y de adaptación del euro (DOGC de 31.12.1998),
la creación de la Agencia Catalana del Agua (en
adelante, ACA) como administración hidráulica única
de la Generalitat de Catalunya, con competencias
sobre el ciclo integral del agua y dotada de
órganos de gobierno y de asesoramiento bajo el
régimen de participación de los usuarios y representantes
de intereses vinculados al ciclo hidrológico;
y posteriormente mediante la Ley 6/1999, de
12 de julio, de ordenación, gestión y tributación del
agua (DOGC de 22.07.1999) dictada al amparo de
las competencias de la Generalitat en materia de
aguas, obras hidráulicas y protección del medio
ambiente (artículos 149.1.23 y 149.1.24 de la CE, y
artículos 9.13, 9.16 y 10.1.6 y 11.10 del EAC) se incorporó,
de forma pionera, al ordenamiento jurídico
13

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
de Catalunya buena parte de los principios, objetivos
e instrumentos de la DMA, y en particular el
régimen de programación y planificación. Estas dos
disposiciones legales se encuentran hoy contenidas
en el Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre,
por el que se aprueba el Texto refundido de la
legislación en materia de aguas de Catalunya (en
adelante, TRNAC) (DOGC de 21.11.2003)
Por su parte, el Estado transpuso la DMA mediante
el artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del orden
social (BOE de 31.12.2003) utilizando una técnica
legislativa impropia de una normativa llamada
a reformar en profundidad el ordenamiento de la
protección y la calidad de las aguas con importantes
repercusiones políticas, jurídicas y económicas,
ya que el texto legal se tramitó de urgencia, sin la
necesaria participación pública y debate parlamentario,
con la única justificación de no ultrapasar la
fecha límite señalada para su transposición
(22.12.2003).
La incorporación al derecho estatal de las materias
objeto de estudio en este epígrafe se ha producido
mediante los siguientes artículos del Texto Refundido
de la Ley de Aguas:
Artículo 1.2, por el que se incluye como objeto de
la Ley y establecimiento de normas básicas de
protección de las aguas costeras y de transición.
Artículo 40 bis, que ofrece las diferentes definiciones
que contiene la DMA.
Artículo 92, en tanto que incorpora como objetivos
de la protección de las aguas la protección y mejora
de los ecosistemas acuáticos, la promoción
del uso sostenible de las aguas y la reducción
progresiva de los vertidos y pérdidas de sustancias
peligrosas prioritarias, así como paliar los
efectos de inundaciones y sequías y alcanzar los
objetivos de los tratados internacionales para reducir
y eliminar la contaminación del medio marino
y mejorar la calidad de las aguas para abastecimientos
(aspecto este último añadido por el
artículo 1.7 de la Ley 11/2005 de 22 de junio).
Artículo 92 bis, que incorpora los objetivos ambientales
establecidos en el artículo 4 de la
DMA.
Artículo 92 ter., sobre los estados de las masas
de agua, que incorpora la clasificación común de
las masas de agua a pesar de que difiere en el
desarrollo reglamentario de las condiciones definitorias
de los estados de las masas de agua y
de los criterios para su clasificación.
Artículo 108 bis, sobre los principios generales
en los vertidos marinos para interrumpir o suprimir
gradualmente los vertidos y pérdidas de sustancias
peligrosas prioritarias.
Se trata, por otra parte, de una incorporación al
ordenamiento jurídico interno parcial y sesgada,
hoy incorporada al texto refundido de la Ley de
Aguas aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de julio (BOE de 24.7.2001), con ausencia
de previsiones respecto de medidas para la
gestión sostenible del agua, la obtención de recursos
alternativos, la recuperación de costes de los
servicios relacionados con el agua (la regulación
es insuficiente), la protección de los ecosistemas
para evitar la degradación de los recursos hídricos,
etc.
Consciente de estas carencias el legislador estatal,
mediante la Ley 11/2003, de 22 de junio, de
modificación de la Ley del Plan Hidrológico Nacional
(BOE de 23.6.2005), impuso al gobierno,
previo consenso con las comunidades autónomas,
la revisión de la transposición de la DMA al ordenamiento
jurídico interno (disposición adicional
séptima).
La incorporación de la DMA a nuestro derecho ha
tenido importantes ventajas respecto de otros países
de nuestro entorno, y ello ha sido debido al
hecho de que la DMA tiene importantes similitudes
con el esquema de actuación de la legislación española,
con sus principios informadores, y con los
principales instrumentos (la planificación de cuenca)
para racionalizar y proteger la calidad de las
aguas, a pesar de que los requerimientos ambientales
de la DMA son muy superiores.
Así, la DMA supera el tradicional ciclo hidrológico
al incluir los ecosistemas acuáticos, las aguas de
transición y las aguas costeras como objeto de
mejora y protección en el ámbito de la nueva planificación
de la demarcación hidrográfica, pero sin
entrar a regular los aspectos de ordenación de las
aguas.
Todo el proceso de implementación de la DMA,
por su complejidad técnica, está tutelado desde
la Unión Europea. A nivel europeo funcionan grupos
de trabajo, grupos de expertos y grupos de
coordinación para dar apoyo institucional, para
conseguir trabajar de forma coordinada y homogénea.
14

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
En el ámbito de Catalunya, mediante resolución de
26 de noviembre de 2004 de la dirección de la ACA
y acuerdo del gobierno de 31 de mayo de 2005, se
constituyeron la Comisión técnica y la Comisión
interdepartamental para la implementación de la
Directiva 2000/60/CE, adscritas al Área de Planificación
de la ACA y al Departamento de Medio Ambiente
y Vivienda, respectivamente.
3. Instrumentos para alcanzar
los objetivos ambientales
3.1. La diagnosis de la situación actual
como punto de partida
La primera actuación a que obliga la DMA a los
Estados miembros es que efectúen en cada demarcación
hidrográfica o parte de la demarcación incluida
en su territorio, una caracterización de ésta,
identificando las categorías, tipos y límites de las
masas de agua y las condiciones de referencia, de
acuerdo con una metodología común a todos los
países de la Unión Europea (artículo 5 y anexos II y
V de la DMA).
Para asegurar que todos los estados hacen lo
mismo, se ha previsto un ejercicio de intercalibración
que ayude a hacer la clasificación de forma
que las definiciones de masas de agua sean común
a toda la Unión Europea. Se trata de homogeneizar
metodologías para que los resultados
sean comparables.
También obliga la DMA a que en cada demarcación
hidrográfica se elabore un análisis de las presiones
e impactos antropogénicos más significativos (fuentes
de contaminación puntuales y difusa, extracciones
de agua superficiales significativas, obras de
regulación...) sobre las masas de agua y una evaluación
del riesgo de no alcanzar los objetivos marcados
asociados en esta situación.
En este sentido, el documento IMPRESS sobre el
análisis de las masas de agua, presiones, impactos
y riesgo de incumplimientos elaborado por la ACA
y notificado a la UE por medio del Ministerio de
Medio Ambiente contiene la caracterización de las
masas de agua en las cuencas internas de Catalunya,
la tipificación y clasificación de las masas de
agua (de referencia, fuertemente modificadas, protegidas...)
y la identificación de las presiones e impactos
y el riesgo de no alcanzar los objetivos ambientales
de cada una de las masas de agua.
De conformidad con esta clasificación, las masas
de agua de referencia, con un mínimo impacto antropogénico
habrá que preservarlas en su buen
estado y como mínimo tendrían que llegar al “buen
estado ecológico”; en cambio, las masas de agua
fuertemente modificadas (de recuperación no viable)
bastará con que alcancen el “buen potencial
ecológico”.
Finalmente, el último análisis previo a que obliga la
DMA, y que constituye una novedad en la política
de aguas de la Unión Europea, es el análisis económico
del uso del agua y las tendencias de futuro
diferenciando, al menos, entre usos domésticos,
industriales y agrarios (Anexo III).
Este análisis económico se debe hacer teniendo
en cuenta todos los costes de los servicios del
agua. En él se identifican tres fases: la primera
tiene por objeto conocer el peso económico de los
diferentes usos del agua, el grado de recuperación,
y su evolución tendencial hasta el año 2015;
en la segunda, se trata de saber el coste de la
Directiva Marco y su repercusión económica (integrando
los costes financiero, ambiental y del
recurso), y en la tercera y última fase, el objetivo
es conocer el coste y la efectividad del programa
de medidas.
Se consideran usos económicos, a efectos del estudio,
todas aquellas actividades que tienen un impacto
significativo sobre las masas de agua; servicios
del agua, todas las operaciones necesarias
para captar el recurso natural y transportarlo hasta
el lugar de destinación. Finalmente en el análisis
económico se estudian tres tipos de coste: los financieros
o del servicio que asumen los diferentes
operadores en la prestación de los servicios, los
ambientales y los del recurso.
Los análisis no son propiamente parte del plan hidrológico
de cuenca sino que se incorporan a él en
forma de resúmenes. Se trata de documentos de
información y referencia utilizados para elaborar el
plan hidrológico, son estudios previos al plan. La
responsabilidad de estos trabajos en las cuencas
intercomunitarias de Catalunya corresponde a la
Confederación Hidrográfica del Ebro.
3.2. El registro de las zonas protegidas
La DMA obliga en su artículo 6 y Anexo IV a crear
en el ámbito de la demarcación hidrográfica uno o
más registros de zonas protegidas al amparo de la
normativa comunitaria donde se incluyan:
15

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
• Las zonas destinadas a captación de agua potable
de más de 10 m 3 /día o que suministren a más
de 50 personas.
• Las zonas de agua de uso recreativo (incluidas las
zonas de baño).
• Las zonas sensibles a nutrientes (incluidas las zonas
vulnerables o sensibles al vertido de aguas
residuales de la Directiva 91/271/CE)
• Las zonas designadas para la protección de hábitats
o especies de la Directiva 92/43/CE y de la
Directiva 76/160/CE cuando el mantenimiento o
mejora del estado de las aguas contribuya a su
protección (zonas ZEPA de protección de aves,
lugares de la red Naturaleza 2000, etc.).
Según la DMA, este registro, que había que completar
el 22.12.2004, se actualiza y revisa periódicamente,
y es preciso recoger en el plan hidrológico
los mapas indicativos de las zonas protegidas y la
legislación que les resulta de aplicación. El registro
excluye los espacios o zonas protegidas cuya declaración
no procede de norma comunitaria (p.e. las
reservas hidrológicas por motivos ambientales previstas
en el artículo 25 de la LPHN, o los perímetros
de protección de las captaciones) pero puede valorarse
su inclusión voluntaria como práctica dirigida
a mejorar los objetivos ambientales de la DMA.
En el Anexo IV se hace referencia a una descripción
de la legislación comunitaria, nacional o local en
que se base la declaración.
El Estado español ha transpuesto esta obligación
comunitaria mediante el artículo 99 bis del TRLA,
que crea para cada demarcación hidrográfica un
registro de zonas que hayan sido declaradas objeto
de protección especial en virtud de norma específica
sobre la protección de las aguas o sobre conservación
de hábitats y especies directamente
dependientes del agua, determina su contenido y
establece que las administraciones competentes
por razón de la misma tendrán que facilitar al organismo
de cuenca correspondiente la información
necesaria. Añade, además, que esto último se hará
bajo la supervisión del Comité de Autoridades competentes
de la Demarcación Hidrográfica.
Un mandato de particular interés es el contenido en
el párrafo 5º de este artículo, dirigido a las autoridades
urbanísticas para que adopten las previsiones
adecuadas en los instrumentos de planeamiento
en orden a garantizar la no afectación de los
recursos hídricos de las zonas destinadas a la captación
de agua para el consumo humano y de zonas
de uso recreativo, incluidas las zonas de baño y los
perímetros de protección que establezca la administración
hidráulica. Esta obligación de crear registros
y facilitar información debe entenderse
como manifestación del deber de colaboración entre
administraciones.
La supervisión del Comité de Autoridades Competentes
debe entenderse, por considerarla ajustada
al bloque de constitucionalidad, de acuerdo con el
dictamen núm. 264 de la Comisión Jurídica Asesora
citado en este trabajo, limitada a facultades de
vigilancia para hacer efectivo el principio de colaboración,
sin que pueda comportar la adopción de
medidas imperativas o coactivas sobre otras administraciones
dadas las funciones coordinadoras del
mencionado comité.
3.3. La Demarcación Hidrográfica como
nuevo ámbito para la planificación y
gestión de las aguas
La Demarcación Hidrográfica definida en el artículo
2.15 de la DMA como “la zona marítima y terrestre
integrada por una o más cuencas vecinas y las
aguas de transición y costeras asociadas...” se
constituye en la principal unidad al efecto de la gestión
de las cuencas hidrográficas donde se aplican
las normas de protección de las aguas. Este nuevo
ámbito para la planificación y gestión de las aguas
no es desconocido por nuestro ordenamiento jurídico,
que tiene en la cuenca hidrográfica su principal
e indivisible unidad a efectos de gestión (artículo
16 del TRLA).
Es preciso recordar que España fue uno de los primeros
paises del mundo en organizarse por cuencas
sin incluir, sin embargo, las aguas de transición
y costeras asociadas y que ha servido de modelo,
junto con Francia, a otros países de la Unión Europea
que carecían de este modelo de organización
impuesto por la DMA. Había coincidencia en la doctrina
especializada en señalar que, con una mínima
reorganización de los actuales organismos de cuenca
o administraciones hidráulicas, y la modificación
del ámbito de la planificación hidrológica vigente,
podrían alcanzarse los objetivos de la DMA.
El concepto geográfico de cuenca hidrográfica que
ofrece la DMA, que se define como superficie de
terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad
a través de una serie de corrientes, ríos –y
eventualmente lagos– hacia el mar por una única
desembocadura, estuario o delta (art. 2.13), queda
incluido en el de demarcación hidrográfica como
concepto jurídicopolítico que puede comprender
una o más cuencas vecinas a efectos de gestión,
según la decisión de los Estados miembros. En
16

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
principio, las cuencas que podrían asociarse bajo
una misma demarcación serían las intracomunitarias
y las internacionales.
La Directiva Marco del Agua, en su artículo 3, proporciona
reglas a los estados al efecto de determinar
las cuencas hidrográficas situadas en su territorio
e integrarlas en demarcaciones hidrográficas.
Así, las cuencas pequeñas pueden combinarse con
cuencas más grandes y agruparse con cuencas
vecinas para formar una demarcación hidrográfica.
En el caso de las aguas subterráneas que no correspondan
íntegramente a ninguna cuenca hidrográfica
en particular, se tienen que especificar e
incluir en la demarcación hidrográfica más próxima
o apropiada. La vigente Ley 10/2001, de 5 de julio,
del Plan Hidrológico Nacional da pautas para la
inclusión de los acuíferos compartidos (arts. 7 y 8
y anexo 1). En cuanto a las aguas costeras, es
preciso especificarlas e incluirlas también en la demarcación
o demarcaciones más próximas o apropiadas.
Estamos en presencia de decisiones discrecionales
de los Estados miembros que es
preciso adoptar según el reparto interno de las
competencias en la materia.
En el supuesto de que una cuenca hidrográfica comprenda
más de un estado, se incluirá en una demarcación
hidrográfica internacional, y cada estado
adoptará las disposiciones administrativas necesarias
para la aplicación de la DMA en la parte de la
demarcación internacional situada en su territorio.
La delimitación de las demarcaciones hidrográficas
se lleva a cabo, pues, mediante la realización de
tres acciones: 1) la definición de los límites de las
cuencas; 2) la definición de los límites de los acuíferos
asociados a las cuencas y 3) la definición de
las aguas costeras asociadas. Las cuencas hidrográficas
que afecten el territorio de más de un Estado
miembro, se incluirán en una demarcación
hidrográfica internacional.
La integración de las aguas costeras en la demarcación
hidrográfica con su singular régimen jurídico
suscita cuestiones competenciales en el ámbito
interno, necesitadas, en todo caso, de instrumentos
de coordinación. Sólo es preciso recordar que respecto
las aguas marinas el Estado tiene la titularidad
del dominio público marítimo terrestre (artículo
132.2 CE), pero no la competencia exclusiva sobre
las aguas costeras interiores, definidas por el artículo
7 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante, como
las aguas situadas en el interior de las líneas de
base del mar territorial, donde concurren títulos
competenciales diferentes como los de pesca, espacios
naturales protegidos, medio ambiente, vertidos
tierra-mar y ordenación del litoral, y donde
tienen un papel destacado comunidades autónomas
como Catalunya.
La obligación de delimitar las demarcaciones hidrográficas
venció el 22.07.2004 sin que el Estado
español hubiese notificado a las autoridades comunitarias
la delimitación de las demarcaciones
hidrográficas ni la designación de las autoridades
competentes (la o las autoridades competentes designadas
de conformidad con los apartados 2 y 3
del artículo 3 de la DMA), lo cual ha dado lugar a un
procedimiento de infracción contra el Reino de España
(en el momento de redactar este capítulo, en
fase de dictamen motivado) del que Catalunya tiene
que resultar exculpada de la regla de corresponsabilidad
que fija el artículo 121 bis del TRLA por infracción
de los deberes de informar puntualmente
a la Comisión Europea, ya que en fecha 22.12.2003
notificó por medio del MIMAM su propuesta de delimitación
de la Demarcación Hidrográfica de las
cuencas internas de Catalunya, y en fecha 01.07.2004,
la designación de la autoridad competente.
La transposición de esta obligación por parte del
Estado se realizó mediante el artículo 16 bis del
TRLA, que respeta las definiciones y criterios de la
DMA, a pesar de que en su apartado número 5 prevée
que: “El gobierno por Real Decreto, escuchadas
las CA, fijará el ámbito territorial de cada demarcación
hidrográfica, que de ser coincidente con el de
su plan hidrológico”. Este artículo, en cuanto a la
previsión de que sea el Estado quien determine el
ámbito de la demarcación, fue considerado inconstitucional
por el Consejo Consultivo en su dictamen
número 264, de 2 de marzo de 2004, al considerar
que esta nueva figura de la planificación ”no puede
romper el principio básico sobre el cual se ha articulado
la distribución de competencias en esta materia
y que es el carácter compartido o interno de
la cuenca hidrográfica. Por esta razón el precepto
se considera inconstitucional en la medida en que
atribuye al Gobierno la competencia para fijar el
ámbito territorial de cada demarcación, escuchadas
las CA”. El recurso de inconstitucionalidad núm.
2095/2004, promovido por la Generalitat, fue admitido
a trámite por providencia de 27.4.2004.
Las decisiones del Estado en la determinación de
las demarcaciones hidrográficas tienen que respetar
las competencias de les CA para fijar el ámbito
territorial de las demarcaciones y de la planificación
de cuenca que afecten íntegramente a su territorio,
de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitu-
17

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
cional establecida en la sentencia 227/1998, de 29
de noviembre, y en la sentencia del Tribunal Supremo,
de 20 de abril de 2004, y el principio de unidad
de cuenca como criterio para la gestión integral del
agua. En el caso de las demarcaciones intracomunitarias,
la competencia tiene que corresponder a
la CA. En el caso de las demarcaciones internacionales,
la DMA impone la necesidad que las diferentes
autoridades competentes se coordinen para la
aplicación de sus normas.
En el caso de Catalunya, la delimitación de la demarcación
hidrográfica de las cuencas internas de
Catalunya se efectuó mediante la Ley 6/1999, de 12
de julio, de ordenación, gestión y tributación del
agua, hoy refundida en el Decreto Legislativo 3/2003
de 4 de noviembre (artículo 6), sin mencionar a las
aguas costeras.
3.4. Las autoridades competentes
La DMA obliga a los Estados miembros a designar
la autoridad competente apropiada para la aplicación
de sus normas en cada demarcación hidrográfica,
así como en la parte de cualquier demarcación
hidrográfica situada en su territorio (artículo 3.2 y
3.3). La idea que preside esta designación es la
necesidad de colaboración entre las diferentes autoridades
con competencia en la materia (la Comisión
Europea, los estados, las regiones y los municipios)
para cumplir con sus objetivos, pero de
acuerdo con el principio de autoorganización de los
Estados la UE no predetermina cuál o cuáles tienen
que ser las autoridades competentes.
En nuestro ordenamiento jurídico, las autoridades
competentes para la elaboración de la planificación
hidrológica han sido tradicionalmente los organismos
de cuenca o administraciones hidráulicas, pero
en los nuevos espacios añadidos a la planificación
(aguas de transición y costeras asociadas, o la consideración
del agua como medio natural) concurren
competencias de diversas administraciones públicas.
Así, son llamadas a tener criterio en estas materias
las CA, los municipios, y las autoridades de
costas, portuaria y marítima.
Las posibles soluciones para conseguir la participación
de estas autoridades serían la integración
en el órgano de gobierno del organismo de cuenca
o la administración hidráulica, como autoridad principal,
o la utilización de instrumentos de colaboración
y cooperación interadministrativa (actuación
para la evacuación de informes o creación de órganos
colegiados para cooperar e impulsar el ejercicio
de las diferentes competencias). La solución finalmente
adoptada por el Estado español ha sido la
creación en las cuencas intercomunitarias de un
Comité de Autoridades Competentes adscrito al
organismo de cuenca como órgano de cooperación
e información que debe respetar el ámbito competencial
de cada CA y autoridad implicada en los
objetivos de la DMA (artículo 36 bis del TRLA). EL
organismo de cuenca se mantiene en el ejercicio de
sus competencias de gestión del dominio público
hidráulico sin cambios específicos.
Es preciso tener en cuenta que el establecimiento
de una autoridad a nivel de cuenca hidrográfica y
los mecanismos de coordinación interadministrativa
no son desconocidos en nuestro ordenamiento
jurídico, ya que las confederaciones hidrográficas
ostentan competencias de gestión y protección de
las aguas continentales, y la coordinación entre las
confederaciones hidrográficas y las autoridades
urbanísticas y ambientales de las CA es una experiencia
del TRLA (artículo 25).
Con la creación del comité de autoridades competentes,
todas las estructuras administrativas del
organismo de cuenca se mantienen y el comité
asume funciones de cooperación, impulso y centralización
de la información, pero cada autoridad
competente asume las responsabilidades derivadas
del incumplimiento de sus obligaciones. Integran
el Comité de autoridades competentes los
órganos de la Administración General del Estado
en materia de costas, los órganos de las CA cuyo
territorio forme parte de la demarcación hidrográfica
con competencias en materia de control y policía
de las aguas, entre otros, y los entes locales
cuyo territorio coincida en todo o en parte con el
de la demarcación con competencias sobre policía
y control de las aguas.
En el caso de demarcaciones hidrográficas de cuencas
intracomunitarias se impone a las CA el deber
de garantizar el principio de unidad de gestión de las
aguas, la cooperación en el ejercicio de las competencias
que en relación a su protección corresponden
a las diferentes administraciones públicas, y la
información relativa a su demarcación hidrográfica,
actuaciones éstas que, como recuerda el dictamen
de la Comisión Jurídica Asesora antes mencionado,
no limitan de forma desproporcionada la potestad
de autoorganización autonómica.
En este sentido, la Generalitat de Catalunya, mediante
la Ley 25/1998, de 31 de diciembre, ya había
creado la ACA, administración hidráulica única de
la Generalitat para la gestión integrada del agua,
18

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
que incorpora en su órgano colegiado de gobierno
a representantes del Estado y de los entes locales
de Catalunya. La creación de órganos de coordinación
no deja de ser una manifestación de la competencia
de autoorganización que en el ámbito de
las cuencas internas de Catalunya corresponde a
la Generalitat, y esta prerrogativa resulta irrenunciable
y fundamental dado el régimen de responsabilidad
comunitaria, y que ha establecido el Estado
en el TRLA, a pesar de que no constituye una exigencia
de la DMA.
La DMA también obligaba a facilitar a la Comisión
Europea la lista de autoridades competentes y un
resumen de las relaciones institucionales establecidas
para coordinarse, antes del 22 de junio de
2004 (artículo 3.8 y Anexo 1), obligación ésta recogida
en el artículo 36 ter. del TRLA, que también ha
sido incumplida y ha dado lugar al procedimiento
de infracción comentado en el epígrafe 3.2 de este
trabajo, y que tampoco puede tener consecuencias
económicas para la CA de Catalunya al haberse
facilitado el día 1 de julio de 2004 la información que
la ACA había sido designada autoridad competente
en el ámbito de la Demarcación Hidrográfica de las
cuencas internas de Catalunya, sin objeciones por
parte del Estado.
3.5. Los principios para la gestión
y el uso sostenible de las aguas
3.5.1. Los principios de participación pública
y de transparencia en la DMA
La participación de los ciudadanos en la elaboración,
revisión y actualización de la planificación hidrológica
constituye uno de los ejes vertebradores
de la DMA en orden a mejorar el proceso de implementación
(para enriquecerlo y reducir conflictos).
Al mencionado efecto, impone la obligación de informar,
consultar y promover la participación activa
de los usuarios y partes interesadas y de los ciudadanos
en general (considerando 14 y artículo 46),
atendiendo sobre todo al hecho de que sus contenidos
son esencialmente informativos. La participación
que promueve la DMA es amplia, abierta y
continuada a lo largo de todo el proceso de implementación.
Se quiere aumentar la transparencia y
la legitimidad en la gestión del agua y ofrecer el
diálogo a los usuarios e interesados de la demarcación
hidrológica.
Se distinguen tres grados en la participación:
1) El acceso y el derecho a la información de los
interesados en general.
2) El proceso de consulta al público, que incluye a
los usuarios.
3) La participación activa de los interesados.
En todo caso, se trata de organizar procesos de
participación antes de tomar las decisiones, pero
también obligar que se haga un seguimiento y evaluación
de cómo se ha desarrollado el proceso de
participación. La DMA deja en manos de los Estados
miembros y autoridades competentes en la
gestión del agua la decisión final de cómo organizar
la participación a nivel de cada cuenca hidrográfica
o demarcación hidrográfica.
La formulación de consultas tiene tradición en nuestro
ordenamiento jurídico, que exige la información
pública en la elaboración del Plan Hidrológico de
Cuenca (Reglamento de la Administración Pública
del Agua y de la Planificación Hidrológica, aprobado
por el RD 927/1988, de 29 de julio) y en la tramitación
de las autorizaciones y concesiones de
aguas (Reglamento de Dominio Público Hidráulico,
aprobado por el RD 849/1986, de 11 de abril). También,
pese a que de forma más reciente, el acceso
a la información en materia de medio ambiente (Ley
38/1995, de 12 de diciembre), a pesar de que con
la DMA se introducen mejoras en el alcance y detalle
de la información, de los procedimientos y de
los plazos (que devienen más amplios), y de las
formas (una participación activa, bidireccional y
desde la fase estratégica de elaboración de planes
y programas).
En el caso de las cuencas intercomunitarias, el Estado
ha incorporado estas obligaciones mediante
el artículo 15 del TRLA, sobre el derecho de acceso
a la información en materia de aguas; el artículo 19,
sobre el Consejo Nacional del Agua como órgano
consultivo superior en que están representadas las
tres administraciones públicas (estatal, de las CA y
local), los organismos de cuenca y las organizaciones
profesionales y económicas más representativas
relacionadas con los usos del agua; el artículo
26, sobre el Consejo del Agua de la Demarcación
(que sustituye al Consejo del Agua de la Cuenca)
como órgano de información, consulta y participación
en la planificación, y el artículo 36 bis, por el
que se crea el Comité de Autoridades Competentes
como órgano de cooperación entre las administraciones
con competencias en relación a la protección
de las aguas.
Actualmente en Catalunya la participación de los
usuarios está garantizada en los órganos de gobierno
y de asesoramiento de la Agencia Catalana
del Agua. Así, en su consejo de administración se
19

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
integran los usos del agua en un número no inferior
a 1/3 del total de sus miembros por medio de representantes
de los usuarios domésticos, industriales,
agrarios y ganaderos escogidos entre las
organizaciones y las asociaciones más representativas
de sus intereses (artículo 11.5 del DL 3/2003,
de 4 de noviembre), mientras que en el Consejo
para el Uso Sostenible del Agua, como órgano de
asesoramiento bajo el régimen de participación de
los diferentes intereses vinculados al ciclo hidrológico,
tiene voz y voto una amplia representación
de la sociedad civil (representantes de las entidades
ecologistas, de las asociaciones de vecinos,
de las organizaciones de consumidores y usuarios,
de las entidades de abastecimiento y suministro
de agua, de los usos recreativos, y expertos en la
materia, escogidos entre las organizaciones y asociaciones
de usuarios más representativas de sus
intereses (artículo 11.9 del DL 3/2003). Finalmente,
también se preveen órganos de gestión bajo el régimen
de participación a nivel territorial (artículo
11.2 del DL 3/2003). O sea, lo que es preciso adicionalmente
es una estrategia para la participación
ciudadana para poner en marcha en las cuencas
internas de Catalunya nuevos ámbitos de participación
o la reestructuración y dotación de nuevas
funciones a las estructuras organizativas existentes
y la potenciación de las herramientas de consulta
e información telemáticas (páginas web, procedimientos
on-line, etc.). Por tanto, con ajustes en la
estructura y funcionamiento actuales podrían alcanzarse
a plena satisfacción los objetivos de la
DMA en esta materia.
3.5.2. El principio de recuperación de costes
El artículo 9 de la DMA establece el principio de
recuperación de los costes de los servicios en el
ciclo del agua como elemento para mejorar la eficiencia
económica en el uso del agua y consecuentemente
favorecer el ahorro y mejorar las condiciones
del medio ambiente. La DMA considera
servicios del agua la extracción o captación, el embalse,
el depósito, la distribución de aguas y la recogida
y recuperación de las aguas residuales (artículo
2).
Todos los sectores deben contribuir de forma adecuada
en el coste del ciclo del agua, pero puede
haber excepciones siempre y cuando se justifiquen
adecuadamente y no se comprometan los objetivos
de la DMA. EL objetivo es garantizar que en el año
2010 la política de precios del agua proporcione
incentivos adecuados para que los usuarios utilicen
el agua de la forma más racional y eficiente posible,
penalizando el despilfarro.
La DMA enfatiza que los diferentes estados en los
diferentes niveles competenciales asumen sus responsabilidades.
Así, los tres niveles de la Administración
(estatal, regional y local) tienen que adoptar
medidas que mejoren la eficacia en el consumo de
agua y fomentar cambios en las pautas de consumo
para proteger los recursos hídricos y su calidad.
A pesar de que la DMA tiene una importancia clave
para orientar la política de tarifación del agua, no
obliga directamente a establecer ninguna medida
fiscal para conseguir la recuperación de costes,
entre otras razones porque una norma así hubiese
requerido la unanimidad de acuerdo con lo que establece
el TUE. En la DMA tampoco existe ningúna
definición de los componentes del coste del servicio
del agua. Los facilita la Comunicación de la Comisión
sobre política de tarifas y uso sostenible del
recurso de 16 de julio de 2000, donde se distinguen
tres tipos de costes:
a) Los costes financieros, donde se incluyen los
costes de prestación del servicio, los de mantenimiento
y los de capital (incluidas las subvenciones).
b) Los costes ambientales, que tienen por finalidad
recuperar los daños ambientales ante el uso del
agua internalitzando su coste.
c) Los costes del recurso o coste de oportunidad,
que son los costes de las posibilidades perdidas
por unos usuarios por el uso privativo del recurso
por parte de otros (coste de sobreexplotación
o agotamiento de los recursos).
La contribución adecuada va dirigida especialmente
al sector agrario, y particularmente al de los paises
del sur de Europa que pagan unos precios inferiores
en comparación con otros sectores, tanto
por las subvenciones directas como por las cruzadas
mediante transferencias financieras del sector
doméstico y del industrial al sector agrario. La Comunicación
sobre tarifación del agua propone calcular
una cuota por hectárea y cosecha y penalizar
aquéllos que utilicen más agua. Aun así, la contribución
de este sector se ve condicionada por la
Política Agraria Común (PAC).
El mismo artículo de la DMA sobre recuperación de
costes relativiza la exigencia de la repercusión al
prever que se pueden tener en cuenta los efectos
económicos, sociales y ambientales y las condiciones
climáticas y geográficas, y que los estados no
incumplen la DMA si no aplican el criterio de recuperación
en una determinada actividad de uso del
agua (la recuperación es por sectores), siempre y
cuando esto no comprometa los objetivos de la
20

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
DMA. Esta excepción posibilita que puedan proponerse
sistemas de tarifación específicos, como la
tarifación progresiva, para algunos usuarios.
El principio de recuperación de costes de los servicios
del agua no tiene precedente en el ordenamiento
jurídico estatal, donde el agua como recurso
es gratuita y sólo existen tributos vinculados a
la ocupación, utilización y aprovechamiento de parte
del dominio público hidráulico (no las aguas),
como el canon de utilización de los bienes de dominio
público hidráulico (artículo 112 del TRLA); la
recuperación parcial de los costes de las infraestructuras,
como el canon de regulación y la tarifa
de utilización del agua (artículo 114 del TRLA);
compensar la contaminación causada en el medio
hídrico como consecuencia de los vertidos, como
el canon de control de vertidos (artículo 113 del
TRLA). Sólo los servicios de distribución de agua
están sujetos a las correspondientes tasas municipales
y precios privados (arts. 4, 25, 26 y 86 de la
Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases
de régimen local).
La transposición de este principio comunitario se
ha realizado con el artículo 111 bis del TRLA, donde
se relaciona el conjunto de principios generales del
régimen económico financiero de la utilización del
dominio público hidráulico, complementado con
dos preceptos provenientes de la Ley 11/2005, de
22 de junio, que han impuesto el establecimiento
de mecanismos compensatorios para evitar la duplicidad
en la recuperación de costes de los servicios
relacionados con la gestión del agua y la obligatoriedad
para la Administración Local y entidades
de abastecimiento, de establecer estructuras tarifarias
por tramos de consumo con la finalidad de
atender necesidades básicas a un precio asequible
y desincentivar los consumos excesivos.
En la política de precios del agua, es preciso tener
en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico los
precios se aprueban en primera instancia por los
municipios, y en segunda instancia por la comisión
de precios, pero esta intervención autonómica va
dirigida únicamente a evitar aumentos excesivos no
justificados. Las orientaciones y requerimientos de
la DMA permitirían una regulación orientada a lograr
que la estructura de precios no tenga características
impropias para garantizar la accesibilidad al
recurso e incentivar el ahorro. La equidad social y
el incentivo al ahorro tendrían que guiar la actuación.
En este sentido, parecería justificada la sustitución
de la intervención de la administración hidráulica
en la comisión de precios para la
evacuación de un informe preceptivo sobre la adecuación
de la estructura de precios del agua a los
requerimientos que determina el artículo 111 bis del
TRLA.
La Generalitat incorporó buena parte de los principios
de la tributación de la DMA por medio del artículo
3 del TRNAC, donde se establecen los principios
de solidaridad interterritorial, pago por el uso
del agua y suficiencia financiera para hacer frente
a los costes asociados al ciclo del agua, y de garantía
de un precio asequible para los consumos
domésticos de tipo familiar no suntuarios, si bien
su aplicación práctica a través del canon del agua
como impuesto con finalidad ecológica (artículo 62
y siguientes del TRNAC) vinculado al uso del agua
y la contaminación que su vertido pueda producir,
ofrece aún aspectos de divergencia con los principios
de la DMA (exención a los consumos para uso
agrícola o para los núcleos de población de menos
de 400 habitantes, mínimos de facturación o el tipo
de gravamen específico para usos industriales y
asumibles).
3.5.3. El principio de gestión integrada
Otros conceptos clave de la DMA son el de la gestión
integrada de las masas de agua y de los ecosistemas
asociados; el de los aspectos cuantitativos
y cualitativos de las masas de agua; de las
aguas superficiales y subterráneas y del control de
los vertidos contaminantes y de los objetivos de
calidad del medio receptor.
En este sentido, la DMA considera como ámbitos
de gestión de las aguas:
a) La masa de agua, como unidad de gestión para
alcanzar los objetivos ambientales.
b) La cuenca hidrográfica, como unidad geográfica
que reúne diferentes masas de agua.
c) La demarcación hidrográfica, como unidad de
diferentes cuencas hidrográficas, y las aguas de
transición y costeras asociadas.
También está sometida a este principio la intervención
administrativa de las instalaciones susceptibles
de incidir negativamente en el medio ambiente,
regulada en la Directiva 96/61/CE incorporada
al derecho estatal por la Ley 16/2002, de 1 de julio,
de prevención y control integrados de la contaminación,
y al ordenamiento jurídico catalán por la
Ley 3/1998, de 27 de febrero, de intervención integral
de la administración ambiental, que preveen
la autorización ambiental única integrada y coordinada
para las actividades con mayor incidencia
ambiental.
21

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
En cuanto al principio del control de los vertidos
contaminantes, se manifiesta a partir de la DMA
en el llamado enfoque integrado de la contaminación
que implica, de una parte, la fijación de los
valores límite de emisión fundamentados en las
mejoras técnicas disponibles en las fuentes de
contaminación puntuales y en la utilización de las
mejores prácticas disponibles en las fuentes de
contaminación difusas, en el punto de vertido, y
de otra, la fijación de objetivos de calidad en el
medio receptor. Este último principio fue incorporado
al derecho estatal mediante el artículo 100
del TRLA. En la etapa anterior a la DMA se consideraba
“el enfoque paralelo”, donde se fijaban valores
límites de emisiones en función de la calidad
del medio receptor.
Sin embargo, los vertidos indirectos a través de una
EDAR se consideran una circunstancia para fijar
valores límite de emisiones menos rigurosos, siempre
que se garantice una protección global del medio
y no se incremente su deterioro.
Finalmente la DMA comprometió a la Comisión Europea
a que elaborase la lista de sustancias de acción
prioritaria para eliminar las sustancias más
peligrosas y reducir a largo plazo (2020) la presencia
de otras sustancias contaminantes a valores
próximos a “0” que tuvo su reflejo en la Decisión
2455/2001CE de 20 de noviembre. El Estado, mediante
el R. D. 995/2000, de 2 de junio, fijó los objetivos
de calidad para determinadas sustancias
contaminantes.
3.6. La planificación hidrológica en el
ámbito de la Demarcación Hidrográfica
A diferencia de la estructura de la vigente planificación
hidrológica que se desarrolla mediante planes
y programas zonales, sectoriales etc., la planificación
que propugna la DMA tiene vocación integradora,
y así, el plan hidrológico de cuenca es el resultado
de la integración, en forma de resumen, de
los diferentes planes y programas de seguimiento,
de medidas, de gestión específicos que conforman
la nueva planificación hidrológica de cuenca, también
denominado Pla de Gestión de la Demarcación
Hidrográfica.
3.6.1. El Plan Hidrológico de Cuenca
La DMA introduce el concepto de Plan Hidrológico
de Cuenca, figura de la planificación suficientemente
conocida en nuestro derecho, de forma que su
incorporación a nuestro ordenamiento jurídico ha
sido relativamente sencilla con la modificación del
título III del TRLA, incorporando nuevas previsiones
pero sin modificar la estructura básica del precepto.
El nuevo plan hidrológico de cuenca plantea, eso
sí, un ámbito de aplicación, contenidos y objetivos
ambientales más ambiciosos. La actual planificación
hidrológica ofrece un contenido más normativo
que informativo, a diferencia de la DMA, en que
predomina el carácter informativo (Anexo VII).
Particularmente, el artículo 13 de la DMA obliga a
los Estados miembros a elaborar un plan hidrológico
de cuenca para cada demarcación hidrográfica
situada totalmente en su territorio. En el caso de
demarcaciones hidrográficas internacionales, los
estados deben garantizar la coordinación para elaborar
un único plan hidrológico de la cuenca internacional,
y si no se elabora tienen que elaborar planes
hidrológicos de cuenca que comprendan al
menos las partes de la demarcación hidrográfica
internacional situadas en su territorio. El plan hidrológico
de cuenca constituye el instrumento aglutinador
de los estudios previos y de los programas de
seguimiento y de medidas que recoge de forma resumida
los diferentes programas y la cartografía.
El Anexo VII de la DMA detalla el contenido del plan,
que comprende:
a) La descripción general de las características de
la demarcación hidrográfica (mapas de localización,
categorías, tipos y límites de las masas de
agua y condiciones de referencia).
b) Un resumen de las presiones de las actividades
humanas sobre las masas de agua: contaminación
puntual, contaminación difusa, captaciones
de agua, usos del suelo, etc.
c) El mapa de las zonas protegidas y la legislación
aplicable.
d) El mapa de las redes de control establecidas y
sus resultados (estado químico y cualitativo de
las aguas subterráneas, estado químico y ecológico
de las aguas superficiales y zonas protegidas).
e) La lista de los objetivos ambientales del artículo
4 de la DMA.
f) Un resumen del análisis del uso del agua y de
las medidas para recuperar los costes de los
servicios relacionados con el agua.
g) Un resumen del programa de medidas.
h) Un resumen de los planes y programas específicos.
i) Un resumen de las medidas de participación y
de información al público adoptadas y sus resultados.
j) Una lista de las autoridades competentes.
22

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
En cuanto al procedimiento de elaboración, la DMA,
en su artículo 14, obliga a los Estados miembros a
fomentar la participación activa de los interesados
y usuarios en general en la elaboración, revisión y
actualización del plan hidrológico de cuenca. El
plan hidrológico de cuenca debe hacerse antes del
22.12.2009, y se revisará y actualizará como fecha
límite el 22.12.2015; posteriormente, cada 6 años.
La transposición sobre el procedimiento de elaboración
del plan hidrológico de cuenca se establece
en el artículo 41 del TRLA, que difiere al desarrollo
reglamentario el concreto procedimiento de elaboración
y revisión. En la actualidad el reglamento
para la elaboración de la planificación hidrológica
de las cuencas internas de Catalunya, que elabora
la Generalitat, se encuentra en avanzado estado
de tramitación.
El TRLA prevé que tienen que coordinarse para su
integración en los planes hidrológicos de cuenca
los programas relativos a las aguas de transición y
costeras elaborados por la Administración General
del Estado o las CA que participan en el Comité de
Autoridades competentes de la demarcación hidrológica
y cuenten con litoral.
La actuación subsidiaria del Gobierno del Estado
en caso de falta de planificación (prevista en el punto
3 del artículo 41) ha merecido reproche de inconstitucionalidad
por parte del Consejo Consultivo
de la Generalitat de Catalunya en su dictamen número
264, de 2 de mayo de 2004, porque de conformidad
con la doctrina del Tribunal Constitucional
establecida en la sentencia número 227/88, de 29
de noviembre, (Fundamento Jurídico 20) “la actuación
subsidiaria del Gobierno sólo se puede entender
referida a planes cuya elaboración no corresponda
a las CA”, y es preciso recordar que la
elaboración de los planes hidrológicos de cuenca
corresponde a las CA en el caso de cuencas intracomunitarias.
Por este motivo también ha sido objeto
de recurso de inconstitucionalidad por parte de
la Generalitat.
3.6.2. Los programas de seguimiento
Una vez analizado el estado de las diferentes masas
de agua y las presiones e impactos que lo condicionan,
es preciso elaborar los programas de seguimiento
ajustados a lo que prevé el anexo V para
verificar el cumplimiento de los objetivos ambientales
(artículo 8 de la DMA). Estos programas tienen
que estar operativos antes del 22.12.2006. Se trata
de hacer el seguimiento de los tres elementos objeto
de protección: las aguas superficiales, las
aguas subterráneas y las zonas protegidas (no las
zonas costeras), mediante programas “ad hoc”. El
objetivo de estos programas es obtener una visión
global, coherente y completa, del estado de las
aguas y zonas protegidas en cada demarcación
hidrográfica.
Las especificaciones técnicas y los métodos normalizados
para el análisis y seguimiento del estado de
las aguas se aprueban por la Comisión Europea
asistida por el Comité de Reglamentación creado
por el artículo 21 de la DMA. En este sentido, se
tienen que definir las redes y los responsables de su
gestión y los procedimientos de intercambio de información
por su seguimiento por la autoridad competente
de la demarcación hidrográfica y la UE.
Corresponde a la administración hidráulica competente
(la CHE en cuencas compartidas y la ACA en
cuencas internas) la elaboración de los programas
de seguimiento, sin perjuicio de los programas que,
en virtud de sus competencias y responsabilidades,
tengan que elaborar las autoridades autonómicas
o municipales. De acuerdo con la incorporación
realizada por el Estado, el programa de seguimiento
forma parte del plan hidrológico de cuenca (apartado
d) del artículo 42 del TRLA).
La disponibilidad de la información debe asesgurarse
mediante los mecanismos participativos de
las autoridades competentes de la demarcación
hidrográfica.
En el caso de Catalunya, la Ley 6/1999, de 12 de
julio, de ordenación, gestión y tributación del agua
(hoy refundida en un Texto Refundido de la Normativa
de Aguas en Catalunya, aprobado por el Decreto
Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre) se ajusta
con más fidelidad al texto de la DMA, ya que considera
el programa de seguimiento y control como
un programa autónomo a integrar con posterioridad
en el plan hidrológico de la demarcación hidrográfica
de las cuencas internas de Catalunya.
3.6.3. Los programas de medidas
Constituye el núcleo duro de la DMA. Tiene por objeto
conseguir los objetivos ambientales fijados en
el ámbito de la demarcación hidrográfica (artículo
11 de la DMA), teniendo en cuenta los resultados
de los estudios previos (diagnosis), la repercusión
de las actividades humanas sobre las aguas, y el
estudio económico del uso del agua. Este mismo
objetivo es exigible en la parte de la demarcación
hidrológica internacional situada en el territorio del
Estado miembro.
23

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Los programas de medidas, que tienen que elaborar
las autoridades competentes (cada una el
suyo), están integrados por un conjunto de actuaciones
para prevenir y reducir la contaminación y
alcanzar el buen estado cualitativo y cuantitativo
de las aguas. Integran dichos programas un conjunto
de medidas básicas (mínimas y obligatorias
para todos los estados):
a) Para cumplir la normativa comunitaria sobre la
protección de las aguas, donde entrarían las medidas
para dar efectiva aplicación a las directivas
96/61, 91/271, 91/676, 76/60, y otras recogidas
en el artículo 10.2 y Anexo VI parte A (fijación
de límites de emisiones fundamentados en las
mejores técnicas disponibles, o los que correspondan;
aplicación de las mejores prácticas ambientales;
actuaciones de control, medidas de
fomento (subvenciones) etc. Se trata de detectar
los incumplimientos y estudiar la forma de cumplir
con los requerimientos de la normativa de
aguas vigente.
b) Para recuperar los costes de los servicios relacionados
con el agua incluidos los costes ambientales
y de los recursos asociados a los daños
al medio hídrico. Son los llamados instrumentos
económicos ambientales como los tributos, las
tasas, las tarifas o los precios públicos.
c) Para fomentar el uso eficiente y sostenible del
agua, como las campañas de sensibilización, las
medidas de ahorro, la educación ambiental, la
recuperación de acuíferos sobreexplotados, etc.
d) Para el control de la captación de aguas, como
el registro y la autorización previa y el control.
e) Para el control de los vertidos contaminantes
procedentes de fuentes puntuales y difusas, mediante
mecanismos como la prohibición de vertidos
de sustancias peligrosas, la autorización
previa de actividades potencialmente contaminantes
o el registro de las actividades.
f) Para eliminar y reducir de las aguas superficiales
las sustancias contaminantes que figuran en la
lista de acción prioritaria aprobada por la Decisión
de 20.11.2001 mediante acuerdos voluntarios.
g) Para prevenir pérdidas significativas de contaminantes
procedentes de instalaciones industriales
y para prevenir y reducir la contaminación
accidental, mediante sistemas de alerta y detección
y planes de emergencia y seguridad de las
instalaciones.
Los programas de medidas también incluyen un
conjunto de medidas complementarias cuando las
medidas básicas resultan insuficientes para conseguir
los objetivos ambientales, como los acuerdos
voluntarios, las normas y actos administrativos, la
utilización de las mejores prácticas disponibles, los
instrumentos económicos, medidas de gestión de
la demanda, la obtención de recursos alternativos
para el no retorno al medio de agua de calidad, con
la reutilización, la desalación o la recarga artificial
de acuíferos, medidas de I+D y de educación ambiental.
La finalidad de los programas de medidas
no es otra que hacer compatible la actividad humana
con el buen estado de las aguas. Para la implementación
de cada una de las medidas es preciso
hacer previamente un estudio económico de costeeficiencia
de éstas.
De acuerdo con la transposición efectuada por el
Estado (artículo 41.2 del TRLA), los programas de
medidas los elaboran y aprueban las autoridades
competentes con carácter previo a los planes hidrológicos
de cuenca, y tienen el contenido que
señala el artículo 92 quator del TRLA, que remite
al desarrollo reglamentario el contenido de las medidas
básicas. La normativa de la Generalitat de
Catalunya hoy contenida en el TRNAC determina,
en su artículo 22, el contenido de los programas de
medidas. Así, el organismo de cuenca o administración
hidráulica elabora los programas de medidas
en los temas de su competencia, y las otras
autoridades los suyos, y cada administración competente
controla y sanciona los incumplimientos de
sus programas.
A diferencia del plan hidrológico de cuenca, que queda
sometido al proceso de control y de participación
pública, en los programas de medidas no se impone
este control y participación. El plan hidrológico de
cuenca (que sí que se somete preceptivamente a
este proceso de control y participación) se limita en
recoger un resumen de estas medidas.
Los programas de medidas tienen que aprobarse
como fecha límite el 22.12.2009 y ser operativo el
22.12.2012. Se debe hacer su primera revisión el
22.12.2015, y las posteriores cada 6 años.
3.6.4. Los planes y programas de gestión
específicos
Tienen por objeto tratar aspectos de detalle o especiales
de la gestión de las aguas y pueden afectar
subcuencas, cuencas, sectores productivos,
cuestiones específicas o categorías de aguas (artículo
13.5 de la DMA). Esta previsión fue objeto de
transposición al ordenamiento de Catalunya mediante
el artículo 24 del TRNAC, y al ordenamiento
estatal por el artículo 42.1.h) del TRLA. Entrarían en
esta categoría de planes el Plan Hidrológico Nacional,
el Plan especial para la protección del Delta del
24

1. Aspectos jurídicos de la Directiva Marco del Agua
Ebro, o los planes especiales de actuación en situaciones
de alerta y eventual sequía, regulados en
la Ley 10/2001, de 5 de julio, entre otros.
4. Conclusiones
Podemos afirmar que la Directiva Marco del Agua
es ambiciosa desde un punto de vista ambiental,
económico y político.
Ambientalmente, por el rigor de los objetivos ambientales
que fija alcanzar en un plazo de 15 años
desde su entrada en vigor, por la exigibilidad inmediata
del no deterioro de las masas de agua superficial,
y por su vocación final de llegar a la eliminación
de todas las sustancias peligrosas prioritarias
presentes en las aguas. Estos objetivos dan un
nuevo protagonismo a las autoridades ambientales
en la planificación y gestión del ciclo del agua.
Económicamente, porque la consecución de los
objetivos de la directiva tiene un elevado coste y
evidencia que la calidad del agua y del medio asociado
tiene un precio que es preciso interiorizar
entre los diferentes sectores, sin subvenciones cruzadas.
Por este motivo la directiva apoya la acción
pública para la consecución de los objetivos ambientales
de la planificación y obliga a un análisis
económico previo para conocer el peso económico
de los diferentes usos del agua y el coste de la implantación
de la misma directiva. Esto obligará a
revisar las políticas tarifarias y tributarias por parte
de las diferentes administraciones con competencias
en la materia.
Políticamente, porque la directiva obliga a integrar
la política ambiental en las otras políticas sectoriales
como las de transporte, energía, pesca y desarrollo
regional, y a revisar la propia Política Agraria
Común. El agua debe ser tratada por los diferentes
sectores productivos como recurso económico y
ambiental escaso necesitado de protección para
garantizar su suficiencia en el tiempo para todos los
usos, incluido el ambiental.
A nivel interno, la plena incorporación de la directiva
requerirá desarrollos normativos para incorporar sus
garantías en el procedimiento de elaboración de la
planificación; para la concreción del ámbito de las
demarcaciones hidrográficas a partir de las propuestas
de las CA con cuencas internas; para la
definitiva configuración del comité de autoridades
competentes de la demarcación, atendiendo a criterios
objetivos y de peso competencial de los diferentes
organismos y entidades que intervienen, y
también para la reorganización de más alcance de
las administraciones hidráulicas y confederaciones
hidrográficas para dotarlas de los medios materiales
y humanos (equipos multidisciplinarios) necesarios
para cumplir con los objetivos de la DMA y garantizar
de forma más amplia la participación ciudadana.
Pero por encima de todo, la DMA exige un cambio
en la percepción y en la formulación de la política
hidráulica:
• En la percepción, porque la política hidráulica se
ha de transformar en la política de las aguas, dirigida
a recuperar la salud de nuestros ríos, acuíferos
y ecosistemas acuáticos, y a que alcancen
mayor protagonismo los aspectos cualitativos a
través de los que se alcanzarán el resto de objetivos
cuantitativos de atención de la demanda y
de prevención de inundaciones y sequías.
• En su formulación, porque necesariamente se
tiene que identificar y sustentar en la planificación
como instrumento para racionalizar el uso
de los recursos y ser un proceso transparente y
participativo.
La nueva planificación evoluciona del modelo tradicional,
sustentado en los despliegues, hacia un
Plan Hidrológico que resulta de la integración de
los diversos programas que contienen las acciones
y medidas para alcanzar los objetivos ambientales
y para el control, seguimiento y evaluación
de su eficacia.
La transparencia en la actuación administrativa se
alcanza con la participación del público y de los
usuarios en la definición, establecimiento y revisión
de la planificación. A tal fin, se tendrán que articular
los instrumentos y canales necesarios para facilitar
la información y las consultas públicas y activas,
que obligarán a revisar las mismas estructuras orgánicas
existentes y los procedimientos administrativos.
5. Referencias
“La agricultura de regadío europea y la Directiva
Marco de aguas”. Seminario Internacional sobre la
agricultura de regadío europea y la Directiva Marco
de Aguas.
ALFONSO, Carmen. “Trasposición de la Directiva
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25

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MENÉNDEZ PRIETO, Manuel. La participación española
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26

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
Capítulo 2
Aspectos hidrológicos de la Directiva
Marco del Agua
Josep Mas-Pla
Departamento de Geología e Instituto de Ciencia
y Tecnología Ambiental (ICTA)
Universitat Autònoma de Barcelona (UAB)
Josep Mas-Pla
Doctor en Ciencias Geológicas por la Universitat
Autònoma de Barcelona y Ph.D. en
Hidrología y Recursos Hídricos por la Universidad
de Arizona (EE.UU.). Ha realizado
su docencia en las licenciaturas de Geología
y de Ciencias Ambientales en la UAB. Es
miembro del Instituto de Ciencia y Tecnología
Ambiental (ICTA) de la UAB. Desde el
curso 2006-2007 en la Universidad de Girona,
centra sus tareas de investigación en el
ámbito de la hidrogeología regional y en la
determinación de dinámicas hidrogeológicas
en acuíferos. La calidad de las aguas
subterráneas es otro campo de interés, especialmente
en el tema de la contaminación
por nitratos procedentes de los excedentes
ganaderos. Actualmente también realiza
proyectos en la gestión de los recursos hidrológicos
en función de la preservación del
medio natural.
Síntesis ........................................................................................................................ 28
Introducción .......................................................................................................... 28
1. El ciclo del agua y los recursos
hidrológicos en Catalunya ....................................................... 30
1.1. El ciclo del agua ......................................................................... 31
1.2. Los recursos hidrológicos
en Catalunya ..................................................................................... 34
2. Las masas de agua según la Directiva
Marco del Agua ........................................................................................ 35
2.1. Las masas de agua superficiales
continentales: ríos y lagos ........................................... 37
2.2. Las masas de agua transicionales
y costeras ............................................................................................. 39
2.3. Las masas de agua altamente
modificadas y las artificiales .................................... 40
2.4. Las masas de agua subterráneas ..................... 40
3. Presiones e impactos de las masas
de agua ................................................................................................................ 42
3.1. Conceptos y definiciones ............................................. 42
3.2. Identificación de las presiones
y de los impactos ..................................................................... 43
4. Los planes de cuenca .................................................................... 50
5. Conclusiones ............................................................................................. 51
6. Referencias ................................................................................................... 51
27

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Síntesis
La Directiva Marco del Agua constituye el marco
legal para el desarrollo de la política de aguas comunitaria.
La gestión hidrológica, de carácter eminentemente
interdisciplinario y transversal, se basa
en una serie de conceptos hidrológicos que definen
la disponibilidad, la accesibilidad y la idoneidad de
la explotación de los recursos hídricos para satisfacer
la demanda humana.
En esta directiva, el agua deviene el elemento gestionado
y se la contempla tanto en relación a las
necesidades humanas como con las necesidades
ambientales. Esta normativa centra sus objetivos
en la satisfacción de ambas demandas, en llegar a
una prevención y protección del medio acuático y
sus ecosistemas y, finalmente, en promover un uso
sostenible del recurso. Concretamente, la consecución
de un buen estado hidrológico y ecológico
permitirá definir si se ha realizado una gestión adecuada
del recurso: por una parte, que se han satisfecho
las demandas ambientales y, en segundo
lugar, que la calidad de las aguas está suficientemente
libre de contaminación.
Uno de los aspectos hidrológicos básicos de la directiva
es el concepto de masa de agua. La segmentación
de los diferentes elementos hidrológicos (ríos,
lagos, aguas litorales y acuíferos) en fragmentos
menores según la posibilidad de alcanzar los objetivos
generales, permite ejercer una planificación de
caràcter local y, a la vez, requiere un conocimiento
hidrológico preciso de estas masas. Este conocimiento
se refiere a su cantidad, diferenciando recurso
y reserva, y a su calidad, así como a todas las
presiones e impactos que puedan afectarlos.
Uno de los aspectos fundamentales de la directiva
es la definición de aquellos indicadores que es preciso
controlar con el fin de definir el estado hidrológico
de las masas de agua. Contempla así que los
aspectos hidromorfológicos y fisicoquímicos son
relevantes al definir el estado de una masa de agua
superficial. En el caso de las aguas subterráneas,
las variaciones del nivel piezométrico se incluyen
también como indicador. Finalmente, los planes de
gestión de cuenca tienen que recoger aquellas actuaciones
en un periodo concreto destinadas a valorar
el estado hidrológico actual y a alcanzar valores
positivos de los indicadores en un contexto de
explotación del recurso.
Catalunya presenta un uso elevado de sus recursos
disponibles, especialmente en las cuencas internas.
En éstas, el uso intensivo del recurso ha dado lugar
a una disminución de los recursos disponibles y a
un deterioro de su calidad, que han afectado a la
calidad de los ecosistemas acuáticos. La modificación
de los espacios fluviales, desde la perspectiva
hidromorfológica, es otro impacto que ha modificado
negativamente las dinámicas geodinámicas y
ecológicas de estos sistemas. La extracción de áridos,
las derivaciones de caudales superficiales, la
captación intensiva de aguas subterráneas, la aplicación
de nitratos como fertilizantes, y la inducción
a la intrusión marina, son actividades habituales
que dificultan, en su estado actual, la consecución
de los objetivos de la directiva.
Introducción
La política de distribución del agua ha sido, y hoy
en día lo es aún con más fuerza, uno de los motores
del desarrollo socioeconómico en cualquier región.
Los programas de explotación y las redes de distribución
han sido enfocados en términos generales
para suministrar una demanda creciente, y han llevado
el agua de las cuencas donde la había en exceso
a aquellas zonas donde se necesitaba. En
Catalunya, con una disponibilidad restringida por
los condicionamientos meteorológicos y geológicos
como al resto de países mediterráneos, los ejemplos
de gestión del agua destinados a garantizar
una demanda generada por diferentes actividades
son muy frecuentes.
Así, los canales de distribución de regadíos, azudes
y acequias heredados de siglos ha y los trasvases
modernos de agua del Ter en Barcelona o del Ebro
en Tarragona son un ejemplo de esta gestión en la
cantidad del recurso que es preciso distribuir. Por
ejemplo, la gestión hidráulica del río Llobregat está
caracterizada por el aprovechamiento intenso del
agua y por el deterioro de su calidad causada por
la salinidad aportada por los vertidos y, también,
por las aportaciones de sales procedentes de las
acumulaciones de residuos mineros de la cuenca
potásica catalana y otras regiones industriales
(Cantó, 1999). Estas aportaciones salinas influyen
en la calidad del agua subministrada a Barcelona y
han hecho necesaria la construcción de diferentes
colectores que recogen las aportaciones y las vierten
en el tramo final del río, más allà de las captaciones
destinadas al abastecimiento urbano. El
caso del Llobregat es un ejemplo de la importancia
de la calidad del recurso y de los esfuerzos realizados
para garantizar un suministro adecuado a las
necesidades, entre las que destaca la demanda
doméstica.
28

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
En unos años en que se han evidenciado la dificultad
para garantizar un suministro fiable de agua a
las regiones metropolitanas y las apetencias de crecimiento
económico basado en su disponibilidad,
la gestión de los recursos hidrológicos se ha convertido
en un tema de debate social, ante el cual
ninguno de los diferentes sectores se ha mantenido
indiferente. Entre las diversas posiciones políticas,
económicas o sociales que se han manifestado, los
expertos se ha hecho pública la evidencia de la necesidad
de un ámbito de gestión en el cual el principio
de sostenibilidad fuese el eje principal de la
explotación de este recurso (Carrera, 2000; Prat,
2000; Arrojo; 2003; Aguilera y Arrojo, 2004). La Directiva
Marco del Agua (DMA, 2000/60/CE), aprobada
por la Comunidad Europea en diciembre del
2000, deviene el marco regulatorio de actuación
que se aproxima a las exigencias de los expertos.
En relación a los aspectos hidrológicos, la DMA
presenta un enfoque novedoso en el tratamiento de
las unidades hidrológicas, ya que las define en función
de los objetivos de la directiva; o sea, con el
fin de regular la explotación de este recurso y prevenir
el deterioro de su calidad para proteger y mejorar
en unos plazos establecidos el estado de los
ecosistemas acuáticos que están relacionados,
promoviendo un uso sostenible de este recurso.
Por este motivo, la primera tarea a que obliga la directiva
a los estados miembros de la Comunidad es
la identificación y caracterización de las masas de
agua (en inglés, water bodies) como unidad hidrológica
básica y fundamento del análisis de las características
de las cuencas hidrográficas, que devienen
las unidades territoriales de gestión. El objetivo de
dicha tarea inicial consiste en realizar una descripción
esmerada del estado de las aguas superficiales
y subterráneas, revisable cada seis años. Esta descripción,
que requiere una información específica y
programas de control concretos, es la base para regular
el uso que se realiza, el cual estará definido por
los planes hidrológicos de cuenca.
Desde la perspectiva de la descripción hidrológica,
es preciso asentar dos premisas en la comprensión
y aplicación de la DMA:
• el agua constituye el elemento gestionado. Su
disponibilidad, considerando en todo momento el
binomio calidad/cantidad, está relacionada con
las particularidades locales del ciclo del agua, en
la vertiente natural, y en la actual explotación de
este recurso, en la vertiente antrópica.
• El buen estado de los ecosistemas acuáticos es
el objetivo principal de la directiva y, a la vez, es
el indicador de que la explotación antrópica de los
recursos hidrológicos se realiza adecuadamente
y de forma respetuosa hacia la dinámica natural
y, por tanto, avala un uso sostenible.
Concretamente, el concepto vertebrador de la directiva
es la promoción y la consecución del uso
sostenible del agua, basada en la protección de los
recursos hídricos. Sin embargo, la idea de sostenibilidad
es muy diversa, debido básicamente a su
aplicación generalizada en todos los ámbitos relacionados
con el medio ambiente. En referencia a la
explotación del agua, la definición de aguas subterráneas
del Departamento de Medio Ambiente y
Patrimonio australiano (DEH) puede hacerse extensiva
al conjunto de recursos hídricos. Así, un uso
sostenible de los recursos hídricos es aquél que,
medido en un marco temporal de planificación, implica
un nivel de presión aceptable y protege los
valores económicos, sociales y ambientales que
dependen de él (DEH, 2004).
Esta definición enfatiza que el uso sostenible debe
ser basado en un régimen de extracciones y no en
un volumen definido. Por régimen se entiende un
conjunto de medidas de gestión definidas para una
cuenca y unos periodos concretos, en las cuales
los volúmenes de extracción permitidos tienen que
estar condicionados por el ritmo de recarga y las
presiones que se generen sobre el medio; se permite
que en circunstancias excepcionales, claramente
especificadas, los volúmenes de extracción
puedan variar en relación a los fijados en el plazo
de planificación establecido.
A pesar de ello, se acepta que el uso de los recursos
dará lugar a presiones y a impactos sobre el
medio, especialmente sobre los ecosistemas relacionados.
Así, alcanzar un nivel de presión aceptable
implica reconocer que es preciso consensuar
qué impacto es verdaderamente admisible. Éste
“consenso” tendrá que incluir habitualmente aspectos
ambientales, económicos y sociales, y también
el tiempo de adaptación del medio a un nuevo equilibrio.
O sea, implica una gestión integral del ciclo
hidrológico, de las necesidades humanas y de los
ecosistemas asociados, adaptable a la respuesta
global del sistema (específicamente, la cuenca hidrográfica)
en función de la nueva información y
necesidades que se generen. En el caso de la directiva,
el estado de las masas de agua deviene el
indicador con el cual valorar la aceptabilidad de la
presión que se ejerce sobre el medio.
Todo uso del agua da lugar, en un marco temporal,
a una disminución de los recursos existentes, ya
29

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
sea de caudal en los ríos o volumen de agua en
embalses o acuíferos. Por tanto, la explotación que
comporte una reducción inaceptable de caudal o
volumen almacenado queda fuera de la definición
de uso sostenible. Por este motivo, si se alcanzan
unos niveles por debajo de los apropiados debido
a variaciones hidrológicas estacionales o interanuales
extremas, habrá que definir si esta presión
es aceptable (con el objetivo de mantener el
abastecimiento) y si es preciso adoptar modificaciones
en los planes de gestión. En otras palabras,
una gestión sostenible comporta una cierta flexibilidad
en la determinación de los regímenes de
extracción, controlada por una equidad intergeneracional
y un balance entre aspectos ambientales
y los valores sociales y económicos. La redacción
de los planes de cuenca y su actualización periódica
es la base de regulación de los regímenes de
explotabilidad.
La anterior definición de sostenibilidad reconoce
que los recursos hidrológicos tienen múltiples valores
–todos ellos legítimos– desde los asociados
con el mantenimiento de ecosistemas hasta los generados
por el abastecimiento de la demanda humana,
además de los de carácter social, cultural o
paisajístico, entre otros. De todos ellos, los valores
de tipo ecológico merecen una consideración especial
puesto que una explotación inadecuada
comporta el riesgo de impactos irreversibles.
Así, las prácticas en la explotación de los recursos
hidrológicos y las afectaciones a su calidad son las
principales presiones sobre el medio acuático que
hipotecan el buen estado de las masas de agua. La
DMA incide en su regulación, de manera que la identificación
de las distintas masas de agua está asociada
al tipo de uso y a las influencias antrópicas que las
afectan, definiendo los impactos que se derivan y que
impiden la consecución de los objetivos señalados.
En este capítulo, se describen los diferentes conceptos
hidrológicos subyacentes en la Directiva, como
son las nociones de masa de agua, las presiones y
los impactos, o el plan hidrológico de cuenca.
1. El ciclo del agua
y los recursos hidrológicos
en Catalunya
Como se ha expuesto anteriormente, la DMA establece
el marco para la protección de todas las
aguas que constituyen el ciclo hidrológico; esto es,
las aguas superficiales continentales (ríos, lagos,
zonas húmedas), aguas de transición, aguas costeras
y, finalmente, las aguas subterráneas. Este
plan de protección se basa en la identificación de
las llamadas masas de agua y en la definición de su
estado, basado en una serie de parámetros hidrológicos,
hidromorfológicos y de calidad hidroquímica
y biológica. Estos últimos parámetros, los de
cariz biológico, constituyen el principal indicador
del estado de la masa de agua que es preciso alcanzar,
aunque conseguir el buen estado de los
ecosistemas está asociado a la preservación de los
Evapotranspiración
Superficie
del terreno
Precipitación
Infiltración
Nivel freático
Escorrentía superficial
Escorrentía
subsuperficial
Escorrentía de agua subterránea
Río
Figura 2.1. Esquema del ciclo hidrológico, donde se aprecia la relación entre aguas superficiales y subterráneas. Modificado de Todd y Mays
(2005).
30

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
aspectos hidrológicos básicos: el respeto al ciclo
del agua como un sistema integrado y la protección
de la calidad hidroquímica del agua.
1.1. El ciclo del agua
La evaluación de los recursos de agua continentales
se efectúa mediante el balance hídrico definido
por el ciclo del agua. Aplicado a una cuenca hidrográfica,
este balance indica a grandes rasgos cómo
las entradas de agua en forma de precipitación (lluvia,
nieve...) se distribuyen en pérdidas hacia la atmósfera
por evaporación y transpiración de la cobertura
vegetal (fenómenos que se conocen
conjuntamente con el nombre de evapotranspiración),
en escorrentía superficial hacia los ríos, y en
infiltración hacia el subsuelo, la cual da lugar a la
recarga de los acuíferos (figura 2.1).
La cantidad de agua, o volumen de recurso hídrico,
que resta disponible como agua superficial o subterránea
se estima con el cálculo de la diferencia
entre la precipitación total y la evapotranspiración;
es lo que se conoce como precipitación eficaz. Ésta
satisface las necesidades hídricas de los procesos
geológicos externos y de los ecosistemas naturales
y, obviamente, de la demanda antrópica.
Así, las buenas prácticas en la explotación de los
recursos hidrológicos consideran su explotación en
el conjunto del ciclo del agua, entendiendo que su
captación puede afectar a su dinámica, menguando
la cantidad de las reservas con el consecuente
efecto sobre el medio natural –los ecosistemas– y
el abastecimiento antrópico.
1.1.1. Aspectos dinámicos del ciclo del agua
La gestión integral de los recursos hidrológicos
desde una perspectiva ambiental, como son los
objetivos de la directiva, es compleja. Si sólo se limita
a la cuantificación de los volúmenes para contrastarlos
con la demanda antrópica, se está simplificando
el conjunto de acciones que el factor
agua, como agente, desarrolla en el medio ambiente:
transporte de sedimentos y nutrientes en los
cursos fluviales, transporte de solutos en acuíferos,
mantenimiento de ecosistemas y zonas húmedas
en relación tanto con aguas superficiales como
subterráneas, contención de la intrusión marina en
ríos y acuíferos...
La estacionalidad de las variables que determinan
el balance hídrico y, con él, la recarga de los acuíferos
y el caudal de los ríos, es un factor añadido
a considerar en las regiones mediterráneas (figura
2.2). En este último caso, la marcada estacionalidad
obliga a tratar, por una parte, el fenómeno
de las riadas y, de la otra, la escasez de caudales
con una señalada influencia en el abastecimiento
antrópico y en el mantenimiento de caudales de
mantenimiento.
Así, una precipitación eficaz condiciona de forma
natural la disponibilidad de caudales superficiales
suficientes y con la variabilidad adecuada para
mantener el buen estado ecológico de los cursos
fluviales (Poff et al., 1997; Sear et al., 1999). Con
todo, también es interesante observar la variabilidad
estacional del caudal en los puntos de aforo,
como indicadores de la respuesta hidrológica de
la cuenca hidrográfica. Estas oscilaciones, como
se ha mencionado, son propias del clima medite-
EVAPOTRANSPIRACIÓN (mm)
PRECIPITACIÓN (mm)
CAUDAL (m³/s)
Figura 2.2. Variabilidad estacional de la precipitación, evapotranspiración (estimada con la fórmula de Thornthwaite) y caudal superficial en
la cuenca del río Onyar.
31

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Sección transversal
Vista en planta
a) b)
Figura 2.3. Esquema de la relación río-acuífero: a) Influyente; b) Emanante. Adaptado de Todd y Mays (2005).
rráneo, si bien están condicionadas por la fuerte
regulación de los recursos sobre todo en periodos
estivales.
Independientemente de los períodos de sequía, la
explotación intensiva de recursos superficiales obliga
a definir caudales ecológicos, o de mantenimiento,
para los diversos ríos. El caudal de mantenimiento es
aquel caudal mínimo que garantiza una correcta dinámica
ecológica en la zona de ribera y en su entorno
(ACA, 2004). En consecuencia, la definición del
caudal para cada tramo del río depende tanto de variables
hidrológicas como biológicas, y de contrastar
este caudal deseado, por ejemplo a escala mensual,
con los registros de aforo existentes y su distribución
frecuencial. En tramos con poca influencia antrópica,
es posible que el caudal de mantenimiento equivalga
al caudal propio del río. Sin embargo, en tramos donde
la explotación de los recursos es notable, estimar
un caudal ecológico deviene, en definitiva, un compromiso
respecto al volumen de agua que se puede
evitar captar con el fin de mejorar los diversos hábitats
en torno a la zona de ribera.
Esta última consideración implica, entre otros aspectos,
considerar la continuidad hidráulica entre
las aguas superficiales y las subterráneas. En aquellas
zonas donde se encuentra una conexión hidrológica
eficaz entre el lecho y el acuífero, como es el
caso de las formaciones aluviales, el flujo de agua
entre el río y el acuífero es continuo, ya sea en el
sentido de recargar el acuífero −dinámica influyente–
o de drenarlo −dinámica emanante– (figura 2.3).
En caso de efluencia, el flujo de agua subterránea
proporciona el caudal de base del río, el cual depende
del almacenamiento de agua en el acuífero
y de su permeabilidad. Esta relación río-acuífero
varía en cada tramo del río, y lleva asociada el intercambio
de gases, nutrientes y microorganismos
que permiten un correcto funcionamiento ecológico
del río (Brunke y Gonser, 1997; Hancock, 2002;
Hancock et al., 2005; Klijn y Witte, 1999; Sophocleos,
2002).
Esta relación entre aguas superficiales y subterráneas
también es especialmente manifiesta en lagos
y lagunas (Winter, 1999). Su alimentación subterránea
permite, en muchos casos, el mantenimiento de
los niveles en periodos de escasa precipitación. El
flujo subterráneo hacia lagos o lagunas regula tanto
el volumen de agua como su cualidad, dada la baja
salinidad habitual de las aguas de los acuíferos.
Adicionalmente también es preciso considerar la
geometría del lecho en la preservación adecuada
de los procesos fluviales. Las variaciones en la sección
de paso, la pendiente o las características del
sustrato del lecho condicionan la altura de la lámina
de agua y la velocidad del flujo con el consecuente
impacto en los procesos ecológicos. Sin embargo,
la construcción de obra civil para regulación del
caudal y de vías de comunicación encima del curso
de los ríos, y la explotación de áridos modifican las
características morfodinámicas del curso fluvial,
alterando su caudal y la distribución natural de las
zonas de erosión y de sedimentación, así como de
otros impactos en la plana de inundación.
Finalmente, las zonas litorales presentan, de manera
natural, una cuña marina en su subsuelo. Esta
cuña es causada por la diferencia de densidad entre
el agua dulce aportada por el flujo subterráneo
desde el continente y el agua salada del mar. Su
penetración en los acuíferos del subsuelo litoral de-
32

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
pende de la posición del nivel hidráulico respecto
al nivel del mar (ley de Ghyben-Herzberg; figura
2.4). Consecuentemente, las alteraciones de la dinámica
hidrogeológica cerca de la línea de costa
debidas a captaciones tenderán a incrementar la
penetración de la cuña marina y aumentar la salinidad
de los acuíferos litorales.
1.1.2. Conflicto entre usos naturales
y antrópicos
El progresivo deterioro del estado de las aguas
continentales, ya sea por pérdida de caudales o
por la concentración de sustancias nocivas, y de
las aguas marinas, es el argumento de base de la
DMA. La conclusión presentada en el preámbulo
de la directiva referente al desarrollo de una política
comunitaria integrada de aguas pretende, primeramente,
no posponer el problema del estado
deficiente de todas las aguas y abordarlo de manera
conjunta y, en segundo lugar, encaminar el
conflicto existente entre la explotación de este recurso
para los usos antrópicos y las necesidades
naturales de los ecosistemas.
Océano
Superficie
del terreno
Agua marina
Recarga
Nivel freático
Figura 2.4. Esquema del fenómeno de intrusión marina. Adaptado
de Todd y Mays (2005).
En el contexto de la directiva, el uso sostenible de
los recursos hidrológicos contempla una explotación
que puede satisfacer las necesidades antrópicas de
forma continuada sin causar daños ecológicos, económicos
o sociales (Alley et al., 1999; Sophocleos,
2000; Custodio, 2002, Kalf y Wooley, 2005). Se reconoce,
por tanto, que la naturaleza es un actor más,
si no el primero, en la necesidad de satisfacer una
demanda hídrica. Sin embargo, este uso sostenible
es preciso entenderlo en el contexto de un ciclo hidrológico
complejo e intensamente influenciado por
las particularidades locales, tanto de existencia de
agua como de la demanda requerida.
En este caso, el agua es un recurso renovable. Sin
embargo, ésta es una definición que es preciso matizar,
ya que no lo es en el mismo sentido y en la
misma escala de tiempo que puede serlo, por ejemplo,
la energía solar. Los plazos de recarga de un
embalse o de un acuífero son diferentes, a la vez que
tampoco son comparables los ritmos de flujo entre
aguas superficiales y subterráneas. Concretamente,
el tiempo de residencia del agua en el río puede ser
del orden de días o semanas, en tanto que en un
acuífero es de décadas a miles de años. Eso implica
que la restauración de niveles de almacenaje (o de
disponibilidad del recurso, en términos corrientes)
es muy distinta; como también lo es el ritmo de recuperación
de la calidad cuando ésta ha sido dañada
por la introducción de productos nocivos.
Y sin embargo, en esta definición es preciso incluir
la calidad con la que el agua es restituida al medio.
Habitualmente, el porcentaje no consuntivo de agua
en los diferentes usos implica un deterioro de la
calidad en los volúmenes de retorno. Pese a los
esfuerzos en el saneamiento de aguas residuales
urbanas e industriales, la calidad del agua que se
vierte nuevamente al lecho tiene una calidad inferior
a la captada en origen y, en consecuencia, no es
apta para ser reutilizada en determinados usos, especialmente
para el abastecimiento doméstico.
No obstante, el uso de agua regenerada es un activo
significativo en usos agrícolas, industriales y
de restauración ambiental (por ejemplo, en zonas
húmedas) y su reutilización forma parte de los proyectos
actuales en política hidrológica. Concretamente,
la directiva no valora su potencial como
recurso no-convencional, la considera como una
presión a las masas de agua subterránea puesto
que puede influir en su calidad química y se limita
a mencionar que habrá que controlarla de manera
que no comprometa la consecución de los objetivos
ambientales.
En síntesis, las actividades humanas ejercen una
notable influencia en el curso natural de la dinámica
hidrológica, al alterar el balance entre recarga y
descarga mediante las extracciones y el uso consuntivo
del agua. Estas modificaciones se tienen
que considerar en el cálculo del balance hídrico,
puesto que el agua destinada al uso humano se
extrae a expensas de la dinámica natural existente
en condiciones no influenciadas (Theis, 1940; Sophocleos,
2000). Hace unos años, se consideraba
33

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
que la explotación de los recursos era aceptable, o
segura, si ésta no superaba el total de la recarga.
Esta afirmación es lo que, en la literatura hidrogeológica,
se conoce como el mito del balance hídrico
(Bredehoeft et al., 1982) y constituye una simplificación
antropocéntrica de la realidad en la medida
en que olvida las necesidades hídricas de los procesos
naturales, ya sean de tipo hidromorfológico
o ecológico. Así, la DMA integra estas consideraciones
y promueve un consumo de agua responsable
en el que el estado de las masas de agua, y de
los ecosistemas en particular, es el indicador final
de que este uso tiene lugar de manera sostenible.
1.1.3. Afecciones del cambio climático en el
ciclo hidrológico
La modificación del balance energético a escala
global y su influencia en el ciclo del agua es, hoy en
día, una certeza. Actualmente, existen suficientes
observaciones para fundamentar esta afirmación,
si bien la forma concreta en que el cambio climático
afectará a los recursos hídricos es aún incierta
y difícil de predecir. Los conocimientos actuales
indican que se prevé un incremento de la temperatura
y un aumento en la variabilidad de la precipitación,
lo cual no implica forzosamente una disminución
en la magnitud de la pluviometría sino su
concentración estacional, con periodos de intensa
precipitación y prolongadas temporadas de sequía
(IPCC, 2001; Martín-Vide, 2005).
Estos cambios tienen una inmediata repercusión en
el ciclo hidrológico. Por una parte, el aumento de
las temperaturas incrementará las pérdidas de agua
a la atmósfera por evapotranspiración y, por tanto,
una disminución de la precipitación eficaz. De la
otra, la concentración de la precipitación en periodos
cortos y con fuerte intensidad, afectará a la
infiltración, a la recarga de los acuíferos y, finalmente,
a los caudales de base de los ríos; es decir, producirá
una pérdida de disponibilidad de agua. No
obstante, aumentará la probabilidad de crecidas
extraordinarias y de inundaciones. Estos nuevos
escenarios no representan una tendencia a mejorar
la situación actual, definida por una escasez de recursos
respecto a la demanda actual asociada a la
pérdida de su calidad (Mas-Pla, 2005).
A pesar de la trascendencia del cambio climático
en el ciclo hidrológico, las conclusiones del informe
sobre el cambio climático (IPCC, 2001) advierten
que otras acciones antrópicas, como por ejemplo
el cambio de usos del suelo, el aumento de las extracciones
para satisfacer la demanda y una gestión
poco adecuada a corto y medio plazo, pueden ser
tanto o más perniciosas en la vulnerabilidad de los
recursos hídricos que la misma modificación de la
dinámica climatológica.
En este sentido, la directiva no especifica ninguna
advertencia concreta en referencia al cambio climático.
Sin embargo, la revisión periódica de los planes
de cuenca permitirá proponer las adaptaciones
adecuadas a medida que se observen variaciones
significativas en la dinámica del ciclo hidrológico.
1.2. Los recursos hidrológicos
en Catalunya
La gestión de los recursos hídricos en Catalunya
está condicionada a su disponibilidad, definida por
las características meteorológicas, orográficas y
geológicas regionales y por la distribución de la necesidad.
Ambas variables –oferta y demanda– están
polarizadas de acuerdo con las dos unidades
hidrológicas –y administrativas– en que se divide el
territorio catalán (ACA, 2002a; figura 2.5):
• Las cuencas internas, formadas por aquellas
cuencas hidrográficas ubicadas íntegramente en
territorio catalán, disponen de un 15% de los recursos
hídricos superficiales totales y un 92% de
la población, aproximadamente;
• La cuenca del Ebro, que reúne el tramo final de
este río y sus afluentes (principalmente, el Segre)
en tierras del Principado, con un 85% de los recursos
superficiales y un 8% de la población.
Esta diferencia se debe básicamente al régimen
hidrológico de los ríos en cada una de las cuencas.
Las aportaciones medias anuales del río Segre, restituidas
al régimen natural, son de unos 6.183 hm 3 ,
que son superiores al doble del total de las aportaciones
de todos ríos de las cuencas internas. Sin
embargo, la regulación del caudal de los ríos por
embalses es notablemente distinta; la capacidad
de los embalses en las cuencas internas es de unos
760 hm 3 , en tanto que en la cuenca del Ebro es de
unos 2.280 hm 3 . En este baremo no se incluyen los
recursos subterráneos, puesto que su caracterización
está limitada sólo a determinados acuíferos y
los datos existentes no reflejan la totalidad de las
aguas subterráneas disponibles. Este hecho es
bastante relevante puesto que el abastecimiento de
la demanda en las cuencas internas procede en un
40% de recursos subterráneos (ACA, 2002b).
La tipología de la demanda para las actividades
humanas también es opuesta en las dos zonas hidrológicas.
En las cuencas internas, la demanda es
34

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
Cuenca
del Ebro
Muga
Ter
Fluvià
Segre
Llobregat
Girona
Lleida
Tordera
Francolí
Gaià
Anoia
Foix
Besòs
Barcelona
Ebro
Tarragona
Cuencas
internas
0 50 km
Figura 2.5. Cuencas hidrográficas de Catalunya.
básicamente de carácter doméstico (43,7%). Los
usos industrial (21,2%) y agrícola (35,1%) son inferiores.
Además, ésta se concentra en la zona metropolitana
de Barcelona (aproximadamente un 50%
del total de la demanda) y a lo largo del litoral, y es
especialmente relevante el carácter estacional de
los usos doméstico (en relación con el turismo) y
agrícola. En la cuenca del Ebro, el 95,6% de la demanda
es de carácter agrícola, el 2,8% urbano y el
1,6% industrial (ACA, 2002b).
Finalmente, la relación entre la demanda y las aportaciones
superficiales anuales estimadas en régimen
natural es del 43% en las cuencas internas y
del 10% en la cuenca del Ebro.
2. Las masas de agua según
la Directiva Marco del Agua
La DMA plantea una metodología propia en la sistematización
de las aguas superficiales y subterráneas.
Rehuyendo la división hidrológica clásica de
ríos, lagos, acuíferos y zonas costeras, la directiva
divide cada uno de estos elementos en segmentos,
o unidades, en las cuales hay posibilidades de alcanzar
los objetivos que propone. Estas unidades
son las llamadas masas de agua.
Así se establece una estructura jerárquica que, de
menor a mayor escala, contempla la masa de agua,
la cuenca hidrográfica, como la unidad geográfica
que reúne distintas masas de agua (especialmente
de carácter superficial) y, finalmente, la demarcación
hidrográfica, que constituye la unión de diversas
cuencas hidrográficas y de las aguas subterráneas
o costeras asociadas, y que se adopta como
unidad de gestión.
El propósito de la directiva es, pues, identificar cada
una de las masas de agua, medir su estado hidrológico
y ecológico, y prever un plan de medidas y
controles que permitan alcanzar los objetivos ambientales.
Obviamente, cada masa de agua está
basada inicialmente en determinantes geográficos
e hidrológicos, si bien su clasificación es preciso
hacerla en función de las características ambienta-
35

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
les que reflejan su estado actual y la posibilidad de
alcanzar un buen estado en los plazos que señala.
A pesar de todo, las consideraciones que hagan
referencia a las presiones e impactos que afectan
a las aguas también se tienen que incluir como parámetros
en la definición de los límites de cada una
de las masas de agua. En el otro extremo, el criterio
de zona protegida por directivas anteriores (por
ejemplo, la Directiva Habitat 92/43/CE, las directivas
referentes a nitratos 91/676/CE y a tratamiento
de aguas residuales urbanas 91/272/CE, o la Directiva
de protección de especies acuáticas 76/160/
CE, entre otras normativas europeas y locales) o el
hecho de constituir áreas de abastecimiento doméstico
relevantes, también condicionan la identificación
de una masa de agua.
Según la DMA, el estado del agua viene definido
por el valor de su estado ecológico y químico en el
caso de las aguas superficiales, y por su estado
cuantitativo y químico en el caso de las aguas subterráneas.
El estado ecológico es la expresión de la
calidad de la estructura y del funcionamiento de los
ecosistemas acuáticos. Los anexos de la directiva
(concretamente, los anexos II y V) detallan los indicadores
y sus valores o condiciones de referencia
para las diferentes masas de agua. Estas condiciones
corresponden a un estado presente o pasado
que es preciso restablecer para cada masa de agua
modificada. En particular, las condiciones de referencia
no implican necesariamente un estado puro,
sin ninguna alteración, sino que pueden incluir resultados
de presiones humanas menores en tanto
en cuanto no afecten de manera significativa a los
elementos hidromorfológicos, fisicoquímicos y biológicos
del lugar.
En el esfuerzo por caracterizar con el máximo detalle
todas las aguas, la directiva deja abierto el
tamaño de las masas de agua a considerar. En el
Anexo II, da la posibilidad de caracterizar las masas
en función de la escala o bien en función de diversos
parámetros hidrológicos independientes del
tamaño del río, lago o acuífero.
Las masas de agua superficiales consisten en las
aguas de los ríos y de los lagos, las aguas de transición
y las aguas costeras. En concreto, los ríos
corresponden a las masas de agua que fluyen en
su mayor parte por la superficie del terreno, si bien
ocasionalmente pueden hacerlo subterráneamente.
Los lagos son masas de agua superficial quietas.
Las aguas de transición corresponden a las zonas
próximas a la desembocadura del río donde la mezcla
con agua de mar les otorga una elevada salinidad.
Finalmente, las aguas costeras son las situadas
en la franja paralela a la costa definida por el
límite de las aguas territoriales.
Las aguas subterráneas son aquéllas que forman
parte de la zona saturada por debajo de la superficie
del terreno y en contacto directo con el suelo y
el subsuelo. Según esta definición, están constituidas
por los volúmenes de agua almacenados en los
acuíferos –libres y confinados– y, en relación a “el
agua en contacto directo con el suelo”, entendemos
que puede referirse al agua almacenada en la zona
vadosa, si bien no existe una referencia explícita a
esta zona no saturada, que es fundamental en áreas
donde presenta importantes espesores, como el
entorno mediterráneo (Samper, 2003). El recurso
existente en la franja no saturada del subsuelo es
de especial interés ya que, por una parte, la zona
no saturada es especialmente vulnerable a la recepción
de sustancias contaminantes desde la superficie.
Es una zona de acumulación, transformación
y liberación de estas sustancias hacia los niveles
freáticos durante los episodios de infiltración y, por
la otra, define el agua disponible para las plantas y
su acceso a nutrientes o a sustancias tóxicas en el
caso de un suelo contaminado.
En el año 2003, la propuesta de directiva para la
protección de las aguas subterráneas de la contaminación
(2003/0210, COD) complementó el apartado
correspondiente de la DMA en relación a los
criterios de buen estado químico de las aguas subterráneas,
los valores umbral de determinadas sustancias
en aquellas masas de agua con presiones
e impactos humanos reconocidos, los criterios para
determinar tendencias que comporten variaciones
en la gestión aplicada y, finalmente, concreta la necesidad
de adoptar medidas para prevenir y frenar
vertidos de contaminantes a acuíferos.
En función de los criterios de definición de las masas
de agua, cada masa superficial debe ser discreta
(o sea, con unos límites definidos que no se
sobrepongan a ninguna otra masa) y representativa
de unas condiciones específicas que permitan reorientar
su gestión de forma coherente. En general,
estas condiciones específicas hacen referencia a
un estado ecológico definido. Así, los diferentes
tramos de los ríos o zonas de lagos, en función de
su geometría, el caudal y las influencias antrópicas,
pueden constituirse como masas independientes.
Según estas definiciones, y en base a los aspectos
dinámicos entre río y acuífero expuestos anteriormente,
puede parecer inadecuado diferenciar masas
de agua en ríos sin considerar su relación con
36

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
las masas de agua subterráneas asociadas. En este
caso, la directiva permite una agrupación de masas
distintas en aquellos casos en que su gestión conjunta
permita alcanzar los objetivos ambientales
con una mejor eficiencia.
2.1. Las masas de agua superficiales
continentales: ríos y lagos
Las masas de agua superficiales continentales, ríos
y lagos, son las masas de agua continentales que
tienen una mayor relevancia en la directiva porque
sustentan de manera directa los ecosistemas acuáticos.
En Catalunya, las tipologías de cuencas fluviales
son diversas y responden a distintos condicionantes
climáticos, geológicos, hidrológicos y ecológicos
(Munné y Prat, 2004). La aplicación de la directiva es,
pues, especialmente relevante en el caso de los ríos
por razones diversas: la relación directa con los hábitats
de ribera, el aprovechamiento intenso del que
son objeto, y por el estado ambiental lamentable que
muchos de ellos presentaban en las últimas décadas
y que ha ido mejorando sensiblemente a raíz de las
actuaciones en saneamiento, en legislación ambiental
y por múltiples iniciativas civiles. Contrariamente,
los lagos, como masa de agua, están escasamente
representados en Catalunya. Sólo el lago de Banyoles
presenta una entidad suficiente para ser identificado
como masa de agua.
En la consecución de un estado ecológico óptimo,
hay distintos indicadores hidromorfológicos y físicoquímicos
que afectan a los indicadores biológicos
en ríos y lagos y, por esta razón, son relevantes
a la hora de establecer el estado ecológico de una
masa de agua y reflejar una gestión hidrológica
apropiada.
Los indicadores hidromorfológicos en ríos hacen
referencia al flujo de agua en el lecho (caudales,
continuidad, relación con los acuíferos) y a sus condiciones
morfológicas (sección transversal, pendiente,
tipología de los sustrato del lecho y estructura
de los márgenes o taludes).
La medida del caudal es un dato fundamental en la
planificación de los ríos. En el ámbito de la directiva,
el estudio de los registros de caudales en las estaciones
de aforo de ríos tiene un doble interés por
encima de otras informaciones:
• Los datos de caudal real aportan el conocimiento
sobre los recursos una vez han sido regulados y
han suministrado la demanda existente a lo largo
del curso, a menudo captada sin ningún tipo de
consideración ambiental previa. O sea, informan
de los recursos actuales que han quedado disponibles
para las dinámicas hidromorfológica y ecológica
del curso de agua y para una futura demanda
antrópica adicional, si se tercia.
• También expresan la variabilidad del caudal, en
referencia a los caudales máximos, a los caudales
mínimos y, lo más importante, la distribución temporal
de las aportaciones, o sea, la probabilidad
de disponer de un determinado caudal según los
registros históricos.
Ambos conjuntos de datos son interesantes tanto
para abastecer la demanda antrópica como para
determinar la posibilidad de disponer de las aportaciones
necesarias para satisfacer las necesidades
ambientales y alcanzar el buen estado ecológico.
Proporcionar los caudales de mantenimiento definidos
para diferentes sectores en cada río (ACA,
2004) es uno de los retos inherentes a la directiva
y, en los ríos explotados, sólo puede alcanzarse liberando
un porcentaje del agua actualmente destinada
al consumo humano.
El Tordera es un ejemplo del caso expuesto. El análisis
exploratorio de los caudales medios diarios a
escala mensual permite representar los percentiles
mensuales de estos datos en la estación de aforo
de Sant Celoni en el periodo 1990-2003 (figura 2.6).
Este gráfico muestra la distribución a lo largo del
año de los percentiles 10, 50 y 70%, o sea, indican
la probabilidad de que, cada mes, el caudal sea
igual o inferior al valor del caudal correspondienet
al percentil. También se ha representado el caudal
de mantenimiento estimado para el tramo de río
próximo al punto de aforo (ACA, 2004). La figura 2.6
indica que, durante los meses comprendidos de
noviembre a mayo, el 70-80% de los días presentarán
un caudal superior, mientras que durante los
meses de verano, sólo uno 20-30% de los días superarán
el valor del caudal de mantenimiento.
Este ejercicio sugiere que, actualmente, las extracciones
de agua en el Tordera impiden alcanzar este
caudal mínimo determinado en las proporciones
mencionadas e indica, a la vez, el margen de caudal
que sería necesario liberar para acercarse a esta finalidad.
Otros ríos, como el Llobregat o el Ter, no
pueden evaluarse de una manera tan simple, dada
la complejidad hidrológica y de uso que presentan.
Sin embargo, los ríos tienen que mostrar una variabilidad
en el caudal que mantenga y regenere periódicamente
su sustrato y su morfología. Esta variación
natural del caudal es imprescindible para el
desarrollo de la biodiversidad (Poff et al., 1997), y
37

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
suele quedar limitada por las sucesivas regulaciones
(embalses, derivaciones...) que suelen encontrar.
La continuidad del flujo es otra variable indicadora
de la calidad de la gestión. En el Mediterráneo, el
hecho de que los ríos sufran unos severos estiajes
y queden secos durante la mayor parte del verano
es habitual y no comporta una presión adicional
sobre sus ecosistemas. El problema surge cuando
la discontinuidad del flujo superficial es consecuencia
de derivaciones o de la influencia de la captación
de aguas subterráneas. Estas sequías forzadas
denotan un uso inadecuado de los recursos disponibles,
que altera la dinámica río-acuífero y sustrae
agua para los usos ambientales.
La estructura del lecho es el último elemento hidromorfológico
que la directiva reconoce como indicador
en el medio fluvial. Su morfología transversal y
en planta es el resultado de un balance entre el
caudal, la pendiente, el tamaño de sedimento disponible
y su cantidad como carga de fondos. El
sistema fluvial alcanza un equilibrio dinámico que
responde a la combinación de estas variables y que
se adapta con mayor o menor celeridad a los cambios
que presentan a escala mensual, anual o plurianual
(Schumm, 1973, 2005; Knighton, 1998). En
consecuencia, un río que permita la libre modificación
de su morfología a los cambios naturales de
estas variables presentará un buen estado y, con
él, los ecosistemas acuáticos asociados. Con todo,
la presión sobre cada una de estas variables es
diversa y a menudo irreversible. Por una parte, las
derivaciones de caudal, los embalses y las extracciones
de áridos afectan la propia dinámica fluvial.
De la otra, las protecciones de los taludes fluviales,
con la doble finalidad de establecer una sección
definida que permita el desagüe de grandes avenidas
y de proteger los márgenes de la erosión, y la
ocupación urbana e industrial de la plana de inundación
del río hasta el mismo margen, dificultan la
modificación de la morfología a los cambios que la
afectan. Estas construcciones comportan, además,
la fragmentación y, finalmente, la destrucción, de
los espacios naturales de ribera.
En cuanto a los lagos, la directiva señala como indicadores
hidromorfológicos la dinámica hidrológica
y el tiempo de residencia, la conexión con
aguas subterráneas, la preservación de la profundidad
del lago y la estructura de la costa. El lago
de Banyoles, concretamente es un lago de origen
kárstico resultante de la disolución de los niveles
de calcáreas y yesos del subsuelo (Sanz, 1985). Su
alimentación es por aportaciones de agua subterránea,
con muy escasas aportaciones superficiales.
La descarga del lago tiene lugar a través de los
canales construidos hace siglos para evitar desbordamientos
y por flujo subterráneo hacia el valle del
Terri. La pertenencia al plan de espacios de interés
natural (PEIN) otorga al lago y a su entorno una
protección especial que favorece su buen estado
como masa de agua.
En relación a los indicadores fisicoquímicos, éstos
son comunes a ambas masas de agua y contemplan
las condiciones termales, la oxigenación, la salinidad,
la acidificación y las concentraciones de nu-
1,8
1,6
1,4
1,2
Q mantenimiento
Q. medio
Percentil 0,10
Percentil 0,50
Percentil 0,70
CAUDAL, m 3 /s
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
OCT
NOV
DIC
ENE
FEB
MAR
ABR MAY JUN JUL AGO SEPT
Figura 2.6. Distribución mensual del caudal medio y de diversos percentiles en la estación de aforo de Sant Celoni, en la cuenca del río
Tordera.
38

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
trientes y contaminantes específicos, tanto si aparecen
en la lista de contaminantes prioritarios, como
otras sustancias que presenten concentraciones
elevadas con niveles de toxicidad. La identificación
de estas variaciones no deseadas del quimismo y la
presencia de contaminantes constituyen una de las
presiones más relevantes sobre el medio hidrológico
y están explícitamente definidas por la directiva
como aspectos a considerar en la consecución y
mejora del estado de las masas de agua.
2.2. Las masas de agua transicionales
y costeras
La dinámica hidrológica en las zonas litorales da
lugar a diversas masas de agua en las cuales hay
una influencia mutua de los procesos hidrológicos
continentales y marinos. Estas zonas con salinidad
variable, próximas a la línea de costa e influenciadas
por los flujos de agua dulce continental, se llaman
zonas de transición, y se diferencian de las
zonas costeras en las cuales los procesos marinos
son dominantes y los ecosistemas son significativamente
distintos.
Así, las masas de agua en las zonas de transición
son de carácter superficial y acogen aquellas
aguas próximas a la desembocadura de los ríos,
tanto su margen continental como marino, en que
hay una mezcla de ambas aguas con una salinidad
variable (menor a la marina) y en las cuales el flujo
de agua dulce es variable. Sin embargo, el abanico
originado mar adentro por las aportaciones de
agua, sedimentos y nutrientes de un río permite
que la zona transicional se extienda más allá de la
línea de costa. Obviamente, esta influencia dependerá
de la magnitud de los ríos influyentes y de la
morfología y dinámica costera, especialmente de
su capacidad de dispersar las aportaciones procedentes
del continente.
En este ámbito, la directiva admite que las zonas
húmedas litorales puedan clasificarse como masas
de agua transicionales o costeras en función de su
relación con las zonas de influencia fluvial y su
relación con flujos de agua dulce. Dada su significación
ecológica, con independencia de su extensión,
las zonas húmedas litorales constituyen masas
de agua identificables separadamente. Por su
génesis en el ámbito litoral, las lagunas no suelen
presentar una conexión natural efectiva con cursos
de agua superficial y las aportaciones de agua
dulce que reciben suelen ser flujos de agua subterránea.
El agua de las lagunas presenta, sin embargo,
una salinidad superior a la de las aguas
subterráneas interiores por influencia del agua marina
aportada por los temporales y la elevada salinidad
del suelo próximo a la línea de costa (Bach,
1992). Con todo, constituyen masas de agua parcialmente
salinas y extremadamente transformables
por la propia evolución geodinámica del litoral
y por presiones antrópicas.
Los indicadores hidromorfológicos en los cuales se
basa la determinación del estado de estas masas
de agua hacen referencia a la naturaleza de la laguna:
su geometría, el tipo de sustrato y la estructura
en la zona de oscilación de la marea. En el caso del
Mediterráneo, donde la influencia de las mareas es
nula, la salinidad propia de los ecosistemas de las
zonas litorales está determinada por las aportaciones
de los temporales y, en el caso de las desembocaduras
de los ríos, por la cuña salina que se
establece en función del caudal del río.
En referencia a los indicadores químicos y fisicoquímicos,
la directiva señala la transparencia y la
temperatura de las aguas de transición, la salinidad
y la concentración de nutrientes. Con todo, tiene en
cuenta la presencia de contaminantes específicos,
ya sea de sustancias prioritarias como de otros
cuya presencia haya sido observada.
Finalmente, las aguas costeras constituyen las masas
de agua, en mar abierto, situadas en la zona
interior –o sea, hacia la parte de tierra– de una línea
situada a una milla náutica mar adentro del
punto más próximo a la línea de base que sirve
para medir la anchura de las aguas territoriales y
que se extiende hasta el límite exterior de las zonas
de transición. En el caso del litoral catalán, las
masas de agua costera forman parte de la ecorregión
mediterránea con aguas euhalinas (con salinidades
superiores a 30‰) y con propiedades
hidrodinámicas (regímenes de viento y corrientes)
moderadas. Dentro del plan hidrológico, cada una
de las masas de agua costeras se tiene que asignar
a la demarcación hidrográfica más próxima o
más apropiada para su gestión, reconociendo que
la interacción entre masas costeras adyacentes
pertenecientes a demarcaciones distintas puede
ser significativa, y tiene que quedar reflejada en
ambos planes de gestión.
Los indicadores hidromorfológicos hacen referencia
a variaciones en profundidad y a la naturaleza del
sustrato, y a las modificaciones de las corrientes
litorales y del oleaje, cuyas variaciones pueden ser
notables en zonas próximas a actividades portuarias.
En referencia a los indicadores físicoquímicos
son los mismos que para las aguas de transición.
39

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
2.3. Las masas de agua altamente
modificadas y las artificiales
El estado actual en que se encuentran algunas masas
de agua en Catalunya hace que sea prácticamente
imposible alcanzar los objetivos de la directiva
en los plazos establecidos, por lo que esta
normativa acepta una calificación especial para estas
masas de agua.
Concretamente, define como masas de agua intensamente
modificadas aquéllas que, como resultado
de alteraciones hidromorfológicas a largo plazo
provocadas por la actividad humana, han modificado
sus valores naturales y, consecuentemente, no
pueden alcanzar el buen estado ecológico antes del
año 2015. Por su parte, las masas de agua artificiales
son aquellas creadas por intervención humana.
En todo caso, la directiva señala que ambas masas
tendrán que alcanzar un buen potencial ecológico
antes de la fecha de cumplimiento (2015). Con este
nuevo concepto, se respeta el uso humano del medio
hidrológico, se admite el impacto causado y, a
la vez, se obliga a desplegar medidas de protección
para mejorar su calidad.
La tipología de modificaciones antrópicas que causan
alteraciones en la morfología e hidrología de
una masa de agua superficial puede referirse a desnaturalizaciones
causadas por exigencias de navegación
(canalización u obras portuarias en aguas
de transición) o de actividades lúdicas, modificaciones
destinadas al almacenaje de agua, ya sea
para abastecimiento urbano, irrigación o generación
de energía, obras de regulación de caudales o de
protección de inundaciones o de defensa litoral y,
finalmente, otras actuaciones que hayan alterado la
dinámica hidromorfológica de un elemento por actividad
antrópica.
La diferencia entre las masas de agua intensamente
modificadas y las artificiales es que estas últimas
han sido creadas en un lugar árido donde anteriormente
no existían como tales, y por tanto no resultan
de la transformación de una masa de agua existente;
por ejemplo, canales para navegación,
irrigación o drenaje, balsas artificiales, depresiones
originadas por extracciones de áridos o minería, o
tomas creadas para generar energía hidroeléctrica.
En el caso de que una masa de agua existente haya
sido modificada o transportada a un lugar distinto
al original, ésta se tendrá que considerar como una
masa intensamente modificada y no artificial. Esta
consideración afecta, pues, a la clasificación de los
embalses creados para almacenar los recursos superficiales.
El concepto de buen potencial ecológico es menos
exigente que el de buen estado ecológico porque
es más tolerante respecto a los impactos ecológicos
derivados de las alteraciones hidromorfológicas.
Eso implica que es preciso definir unos objetivos
adecuados a su gestión, de manera que se suavicen
los efectos ecológicos adversos sin disminuir los
beneficios que esta masa de agua produce.
Así, los objetivos ambientales tienen que estar relacionados
con las condiciones de referencia. Tanto en
las masas de agua intensamente modificadas como
las artificiales, esta condición viene definida por el
máximo potencial ecológico, que se entiende como
la situación en que el estado biológico refleja, tanto
como sea posible, el de la masa de agua superficial
más próxima, considerando en todo momento las
limitaciones derivadas de la modificación.
2.4. Las masas de agua subterráneas
La definición de masa de agua subterránea se refiere
al volumen de agua subterránea contenida en
los acuíferos, o sea, en formaciones geológicas con
suficiente porosidad y permeabilidad para permitir
el flujo de agua y su extracción en cantidades significativas.
Precisamente, ambas características
son las que definirán las masas de agua subterráneas,
siempre según los objetivos de la directiva.
De esta manera, un flujo de agua subterránea significativo
es aquél que abastece caudales de base
importantes a los cursos fluviales o que sustenta
directamente ecosistemas terrestres (bosque de
ribera, zonas húmedas), de manera que una alteración
de este flujo supondría una disminución de la
calidad química o ecológica de la masa de agua
superficial asociada, o un daño similar en los ecosistemas
terrestres. Con esta definición, la directiva
reconoce la unidad del ciclo hidrológico dando importancia
a la relación río-acuífero. Esta relación es
especialmente relevante en las planas aluviales, las
cuales, por sus características, han devenido áreas
de explotación preferente, y a menudo intensa, de
los recursos subterráneos.
Sin embargo, los acuíferos profundos no presentan
una relación tan directa con los ecosistemas, de
manera que la calidad ecológica no puede ser una
referencia en su preservación. Así, la directiva reconoce
aquellas masas de agua subterráneas que
actualmente se usan, o podrían utilizarse en un futuro,
para la extracción de un volumen igual o superior
a 10 m 3 diarios para abastecimiento de agua
potable o para la demanda de 50 personas o más.
40

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
En este caso, el uso al cual se destine el agua subterránea,
en el caso de que no sea de carácter doméstico,
puede hacer que los recursos de un determinado
acuífero no tengan que ser identificados
como una masa de agua y, por tanto, sujeto a los
objetivos de la directiva. Sin embargo, aquellas
aguas subterráneas que no estén directamente relacionadas
con ecosistemas, no se usen para el
abastecimiento, o tengan una calidad natural no
apta para el uso doméstico, tampoco tendrán que
ser consideradas como masas de agua.
Obviamente, la delimitación de las masas de agua
subterráneas está estrechamente relacionada con
los límites geológicos de los acuíferos, tanto los
laterales como los límites inferior o superior. En
este caso, la geometría de los cuerpos litológicos
(sedimentarios, ígneos o metamórficos) y la estructura
tectónica regional son determinantes en
el establecimiento de los límites (figura 2.7). En
todo caso, un supuesto sistema acuífero podrá
subdividirse en más de una masa de agua si eso
supone una consecución más efectiva de los objetivos
de calidad.
Un concepto relevante en la directiva es el de recurso
disponible de agua subterránea. Se define
como el valor medio interanual de la tasa de recarga
total de la masa de agua subterránea, menos el
flujo interanual medio requerido para la consecución
de los objetivos de calidad ecológica para el
agua superficial, evitando cualquier disminución
significativa del estado ecológico de estas aguas y
cualquier daño a los ecosistemas terrestres asociados.
Esta definición es potencialmente confusa
puesto que no es sencillo valorar cuál es el total del
flujo necesario para satisfacer la demanda ecológica,
ni en qué segmentos de río o zona húmeda tiene
lugar esta aportación (Samper, 2003). Sin embargo,
también puede ser conflictiva puesto que,
en condiciones naturales, se puede argumentar que
toda el agua del balance hídrico es necesaria para
conseguir los objetivos ambientales, tanto de tipo
geodinámico como ecológico.
La directiva señala el régimen de nivel piezométrico
de las aguas subterráneas como el parámetro que
permite el control de su estado cuantitativo. Concretamente,
el nivel piezométrico indica la capaci-
A. Acuíferos porosos no consolidados (depósitos aluviales
y llanuras costeras)
B. Acuíferos consolidados sedimentarios con permeabilidad
por fisuració y/o karstificación
C. Acuíferos mixtos con permeabilidad intergranular y/o de
fisuració (materiales sedimentarios y volcánicos)
D. Zonas poco permeables con acuíferos locales (materiales
margo-arcillosos, pizarrosos y graníticos)
Figura 2.7. Mapa de los acuíferos de Catalunya según el sustrato litológico. Simplificado de la cartografía original del ICC (1992).
41

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
dad de los recursos existentes en un acuífero. Su
evolución temporal registra el balance entre la recarga
del acuífero, la descarga natural y las extracciones
antrópicas.
La intensa explotación a que han sido sometidos la
mayoría de los acuíferos de las cuencas internas de
Catalunya ha dado lugar a un decrecimiento de los
niveles piezométricos generalizado, específicamente
en el último periodo de sequía 1996-2002 (CADS,
2003). Sólo aquellos acuíferos que han visto compensadas
las extracciones por aportaciones de
agua de otras cuencas o por un uso conjunto con
agua superficial han podido recuperar unos niveles
históricamente deprimidos, como es el caso del
delta del Llobregat o el Camp de Tarragona (Custodio,
2002) o de la plana del Alt Empordà (Pla-Giribert
y Mas-Pla, 1997; Baradad, 2004).
En este sentido, un descenso continuado del nivel
piezométrico afectará la descarga natural del sistema
hidrogeológico, ya sea a manantials, zonas
húmedas o a cursos fluviales, y dará lugar a una
disminución de las aportaciones y a consecuencias
en el balance hidroquímico que pueden ser
determinantes para los ecosistemas terrestres
asociados.
Con todo, una variación de los niveles por explotación
de los recursos subterráneos comporta, además
de la disminución del volumen de agua almacenado,
un cambio en la dirección del flujo
subterráneo que puede dar lugar a mezclas de agua
no deseadas o bien a intrusión de aguas de calidad
inferior, como es el caso de la intrusión marina en
las zonas litorales.
La determinación de zonas de recarga es una de
las tareas básicas en el estudio de los sistemas
hidrogeológicos, como punto de partida para el
cálculo de los recursos renovables y la definición
de zonas de protección de la vulnerabilidad del
agua subterránea (Franke et al., 1998). Así lo reconoce
la directiva en el Anexo II.
El estado químico de las aguas subterráneas es la
otra variable que permite evaluar su estado. Su seguimiento
complementa la información referente al
impacto que puedan tener las presiones antrópicas
y permite apreciar las variaciones resultantes de
modificaciones de las condiciones naturales o de
las actividades humanas. Los parámetros hidroquímicos
referenciados por la directiva en el control de
los objetivos de calidad son la conductividad, el pH,
el contenido en oxígeno disuelto y los nutrientes,
representados por nitrato y amonio.
3. Presiones e impactos
de las masas de agua
Actualmente, la interacción entre la dinámica hidrológica
y las acciones antrópicas es inextricable. En
la mayoría de balances hídricos a nivel de cuenca,
el consumo humano es una variable más de la
ecuación y, a menudo, de gran trascendencia en lo
que concierne al uso intensivo de los recursos y a
los efectos sobre su cualidad. Dados los objetivos
de la DMA, éstos no son planificables ni alcanzables
si junto con el conocimiento de los recursos no
se considera el alcance de las presiones humanas
y su afectación sobre el ciclo hidrológico.
3.1. Conceptos y definiciones
Las tareas de identificación y caracterización de las
masas de agua comportan distinguir todas aquellas
acciones que impiden alcanzar el buen estado ecológico
que se marca el objetivo de la directiva. Las
presiones resultantes de la actividad humana son
las que más intensamente inciden en su calidad
ecológica. A partir de un análisis inicial de la tipología
y la magnitud de las presiones en el primer
estadio de aplicación de la directiva, habrá que realizar
una valoración y una propuesta de tratamiento
inicial, que serán revisadas en un proceso continuo
cada seis años.
En cierta manera, los objetivos de la Directiva incluyen
orientar las mayores presiones antrópicas que
se ejercen sobre el sistema y que hacen referencia
a los aspectos más vulnerables de la dinámica hidrológica.
En este sentido, las principales presiones
identificadas para las aguas superficiales son las
relacionadas con variaciones de caudal, modificaciones
hidromorfológicas del lecho y la presencia
de fuentes de contaminación, ya sean difusas o puntuales.
En el caso de las aguas subterráneas, el énfasis
en la identificación de las presiones recae en
determinar las variaciones de niveles o de flujo subterráneo
causadas por extracción o por recarga y la
contaminación puntual o difusa de este recurso.
Puesto que uno de los objetivos finales de la directiva
consiste en prevenir y limitar la presencia de
contaminantes en las aguas, la directiva hija (Decisión
2455/2001/CE) establece cuáles son las sustancias
prioritarias en el ámbito de la política de
aguas. En términos generales, se sobreentiende
que los impactos son los efectos derivados de las
presiones, si bien ninguno de los dos términos está
definido explícitamente en la directiva. En este sen-
42

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
tido, la siguiente terminología es clarificadora en el
análisis de la calidad de las masas de agua:
• Causa. Actividad humana que puede producir un
efecto ambiental (por ejemplo, la industria, la agricultura
o variaciones en el uso del territorio, como
por ejemplo el desarrollo urbano).
• Presión. Efecto directo de la causa.
• Estado. Condición física, química o biológica de
la masa de agua.
• Impacto. Efecto ambiental generado por la presión
(por ejemplo modificaciones de caudal, pérdida
de biodiversidad, ...).
• Respuesta. Conjunto de medidas adoptadas para
mejorar el estado de una masa de agua.
Cada uno de estos conceptos es importante en la
caracterización de presiones e impactos y, finalmente,
de las actuaciones para mitigarlos. En un orden
secuencial, por ejemplo, el crecimiento de la población
en una determinada área es la causa por la que
se establece una presión como puede ser el aumento
de la producción de aguas residuales, que modifican
el estado de un tramo del río dando lugar al
incremento de nutrientes. El impacto resultante consiste
en un aumento del crecimiento de plantas y
algas no deseado, que deteriora la calidad inicial del
tramo del curso. La respuesta destinada a modificar
esta alteración consiste en la regulación del flujo de
aguas residuales y en la eliminación de los nutrientes
mediante tratamiento fisicoquímico y biológico.
En todo caso, es preciso considerar que, a menudo,
el impacto observado se debe a la combinación de
múltiples presiones, lo cual requiere elaborar diferentes
respuestas con distintas eficiencias. Está
claro que este tipo de análisis ambiental requiere un
buen conocimiento del funcionamiento del medio,
tanto en los aspectos hidrológicos y ecológicos
para la identificación de los impactos, como en las
influencias antrópicas y todo el conjunto de condicionamientos
socioeconómicos asociados a la elaboración
de las respuestas. En este sentido, el análisis
de presiones e impactos puede considerarse
como un proceso de evaluación del riesgo.
Uno de los aspectos fundamentales en este análisis
es el problema de la escala. No todas las presiones
actúan sobre las masas de agua con la misma
escala espacial o temporal. Así, la identificación
de presiones e impactos debe realizarse haciendo
un “zoom” espacial y/o temporal, a la vez que utilizar
métodos de obtención de datos que sean representativos
de las distintas escalas.
Puesto que el análisis tiene lugar en el ámbito de
la cuenca hidrográfica, su dinámica se desarrolla a
distintas escalas espaciales, y cada una de las presiones
puede actuar a diferentes niveles, cada uno
de los cuales responde de manera distinta a la presión.
Así, las interacciones entre aguas superficiales
y subterráneas en el entorno inmediato del río
(zona hiporreica) dependerán de condicionantes a
escala de cuenca (geología, variabilidad de la precipitación
y la recarga...), a escala del valle local o
subcuenca (relación entre el sustrato geológico y
los depósitos aluviales, cobertura vegetal, usos del
suelo...), así como a escala del segmento del río en
cuestión (tipología del sustrato del cauce, morfología
en planta del río, almacenamiento de agua en
la ribera o bank storage...) (Sear et al., 1999).
En referencia a la escala temporal, hay determinadas
presiones que mostrarán sus impactos inmediatamente
y otros que lo harán a medio o largo
plazo. Sin embargo, puede haber impactos que hayan
sido causados por presiones pretéritas, que ya
no son identificables en el territorio, y que han ejercido
una acción acumulativa que ha conducido a
las condiciones actuales.
El tiempo de respuesta de cada uno de los factores
hidrológicos o ecológicos potencialmente impactantes
es uno de los criterios para determinar la
magnitud del impacto, el tipo de control y las respuestas
adecuadas. Por ejemplo, el tiempo de tránsito
del agua es notablemente distinto en ríos o
acuíferos, de manera que el alcance de un vertido
de sustancias contaminantes tendrá una escala de
dispersión espacial y temporal distinta, como también
lo serán los tiempos necesarios para reconducir
el estado de la masa de agua contaminada a las
condiciones iniciales o de referencia.
3.2. Identificación de las presiones
y de los impactos
El proceso de identificación de presiones e impactos
tiene como objetivo evaluar la probabilidad de
que, en el caso de que se materialicen, impidan
alcanzar los objetivos propuestos. Así, dentro de la
descripción de la masa de agua en el contexto de
la cuenca hidrográfica es preciso establecer la tipología
de posibles causas y las presiones que
ejercen, identificar otras presiones potenciales y
evaluar los impactos resultantes en base a datos
existentes.
En términos generales, las causas principales de
presiones sobre el medio hidrológico son las derivadas
de la polución originada por fuentes puntuales
o difusas, de la modificación de la dinámica
43

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
hidromorfológica en las aguas superficiales y del
exceso de explotación de las aguas subterráneas.
• Como contaminación originada por fuentes difusas:
escorrentía procedente de áreas urbanas,
aplicaciones agrícolas, usos forestales, etc., o por
fuentes puntuales: aguas residuales procedentes
de núcleos urbanos o industrias, residuos mineros,
vertidos agrícolas puntuales, zonas de tratamiento
o vertido de residuos, acuicultura, etc.
• Por explotación de recursos hídricos: reducción
de caudal en cursos superficiales, descenso de
nivel hidráulico en acuíferos, o recarga de agua
subterránea a partir de otros orígenes (superficial,
regenerada, etc.).
• De carácter morfológico: regulación de caudales,
gestión de zonas fluviales, costeras o de transición,
extracción de áridos en cauces, planas aluviales
o playas, etc.
3.2.1. Presiones e impactos derivados
de la polución
Entendemos por polución cualquier actividad que
causa un deterioro en el estado de la masa de agua,
habitualmente, relacionada con la adición de sustancias
al medio ambiente, ya sea de forma directa
(un vertido) o bien la resultante de otra actividad (los
lixiviados procedentes de la aplicación de purines
al suelo).
La variedad de causas que pueden causar este daño
es diversa y a diferente escala espacial: desde el
vertido puntual de un residuo a variaciones de los
usos del suelo en una cuenca hidrográfica. Concretamente,
las causas a gran escala son más complejas,
puesto que dan lugar a diferentes efectos complementarios
que se manifiestan con distintas
magnitudes, sobre diferentes elementos y con escalas
de tiempos variables. Así, acciones como por
ejemplo una urbanización progresiva o la deforestación
y el posterior cultivo de la zona talada pueden
dar lugar a diversas actividades que, directa o indirectamente,
aportan productos nocivos al medio.
En función del alcance espacial, la contaminación
puede ser de carácter puntual o difuso, si bien la
distinción entre ambas puede ser a menudo ambigua
y dar lugar a valoraciones erróneas del impacto.
Por ejemplo, los vertidos industriales incontrolados
suelen ser inicialmente de carácter puntual y
su infiltración suele ocasionar graves problemas en
la calidad de las aguas subterráneas. Sin embargo,
la influencia de los conos de depresión de las diversas
captaciones que suelen coexistir en una zona
industrial provoca intensas variaciones en el campo
de flujo que facilitan la migración del contaminante
por toda la zona. El resultado es la afectación de un
extenso volumen del acuífero, talmente como si el
contaminante hubiese sido esparcido de manera
difusa por toda la superficie del área afectada.
Uno de los ejemplos más habituales es la polución
del medio hidrológico originada por los nitratos procedentes
de la aplicación de purines y fertilizantes
químicos en zonas agrícolas. Ésta suele ir asociada
a la presencia de plaguicidas utilizados en agricultura,
de carácter sumamente más tóxico que el nitrato.
En el campo de la industria, la presencia de
compuestos organoclorados en el subsuelo, derivados
de vertidos o depósitos de residuos no controlados,
a menudo antiguos, en zonas industriales,
es uno de los problemas más relevantes. Todo eso
sin olvidar los contaminantes llamados emergentes,
como por ejemplo metales, elementos patógenos,
principios activos farmacéuticos, etc...
El problema de los nitratos en las aguas subterráneas
presenta unas características particulares. La
presencia de nitratos en las aguas subterráneas en
Catalunya es habitual, a menudo con valores superiores
al límite permitido por la legislación de 50
mg/l, lo cual ha originado un debate abierto referente
a esta problemática. El origen del nitrato radica,
básicamente, en el excedente de purines
procedentes de la industria ganadera, concretamente
del sector porcino, y ocasionalmente en el
abuso de fertilizantes químicos. Originariamente,
el purín era utilizado como fertilizante, pero los
enormes volúmenes generados por la ganadería en
áreas concretas de Catalunya no pueden ser asimilados
por el terreno, y el nitrógeno orgánico aplicado
se infiltra en forma de nitrato a los acuíferos.
Por sus características químicas, el nitrato es difícilmente
eliminable de las aguas subterráneas y
tiende a persistir en ellas. El uso de las aguas con
exceso de nitrato para riego permite reintroducir
este compuesto en el ciclo del nitrógeno y eliminarlo
por incorporación a los vegetales. Con todo,
las elevadas concentraciones alcanzadas en algunas
comarcas (Decretos 283/1998 y 476/2004, referentes
en las zonas vulnerables en relación a la
contaminación de nitratos procedentes de fuentes
agrarias) y los enormes volúmenes afectados dificultan
cualquier estrategia de recuperación a corto
plazo de la calidad de las aguas contaminadas
por nitratos (figura 2.8).
La problemática de la contaminación por nitratos
radica en que, actualmente, afloran las masas de
nitrógeno vertidas después de décadas de una
práctica ganadera intensiva. Los actuales esfuerzos
44

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
Campaña 4:
septiembre de 2004
(pozos >30m)
Materiales del paleozoico
Materiales del Paleogeno
Mats. volcánicos del
Neogeno+Cuaternario
Mats. sedimentarios del
Neogeno+Cuaternario
Límite Neogeno+Cuaternario
Límite de cuencas
Cursos fluviales
Pozos utilizados
Concentración de nitratos
0-35 mg/l
35-50 mg/l
50-75 mg/l
75/100 mg/l
100/125 mg/l
125/150 mg/l
>150 mg/l
Figura 2.8. Distribución de la concentración de nitratos en los acuíferos sedimentarios profundos de la depresión de la Selva (Menció, 2006).
legislativos en los campos de la ganadería y agricultura
(por ejemplo, Decreto 119/2001, por el que
se aprueban medidas ambientales de prevención y
corrección de la contaminación de las aguas por
nitratos), la creación de plantas de cogeneración
para la eliminación de purines, junto con otras iniciativas
desde la Administración y/o el sector privado,
permiten frenar, en parte, el vertido de más nitrógeno
a los acuíferos. La reorganización de un
sector importante como es la ganadería porcina en
Catalunya, y del entorno económico y social que
representa es un proceso lento, con múltiples niveles
de actuación, lo cual dificulta alcanzar una gestión
integrada del purines que frene el aumento de
nitrato en las aguas subterráneas.
Si bien el impacto del nitrato es más conocido sobre
la calidad de las aguas subterráneas, los cursos
superficiales también están afectados por los vertidos
de aguas residuales procedentes de las estaciones
depuradoras, las cuales suelen poseer valores
altos de amonio. Una de las razones de esta
afectación es el hecho de que, a menudo, los
efluentes procedentes de las depuradoras se vierten
a cauces con un caudal nulo o insuficiente para
su dilución. Esta circunstancia no sorprende a nadie
dados los fuertes estiajes de los ríos catalanes y las
extracciones de caudal que a menudo sufren, y evidencia
que, en este aspecto, las tareas de depuración
de aguas residuales no presentan un diseño
adecuado a la idiosincrasia hidrológica del país
(Prat et al., 1999; Menció y Mas-Pla, 2004).
Sin embargo, una mala calidad de las aguas no se
debe siempre a causas antrópicas. La propia litología
del terreno puede dar lugar a contenidos iónicos
no deseables, como por ejemplo un exceso de
sulfatos en acuíferos con presencia de yesos (sistema
hidrogeológico Alta Garrotxa-Banyoles), o el
exceso en flúor que presentan algunas captaciones
profundas en la depresión de la Selva. Además, algunos
ríos presentan una elevada salinización por
el hecho de atravesar zonas con litologías evaporíticas.
En el caso del río Cardener, el contenido natural
de sales está incrementado por las aportaciones
procedentes del lavado de los residuos de la
explotación minera. En este sentido, desde 1989
funciona el colector de salmueras que separa las
aportaciones con elevada carga salina procedentes
de las explotaciones potásicas de Súria-Cardona
(río Cardener) y Balsareny-Sallent (río Llobregat) y
las vierte aguas abajo, al mismo río Llobregat, superada
la estación de tratamiento y potabilización
de Sant Joan Despí.
45

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
El incremento de la salinidad en aguas superficiales
y subterráneas en las zonas litorales ha sido uno de
los mayores obstáculos para el abastecimiento,
tanto agrícola como urbano, de muchos núcleos de
población de Catalunya. Las áreas del litoral catalán
han sufrido desde los años 70 una transformación
en sus actividades tradicionales. El boom turístico
y la construcción de áreas urbanizadas como segundas
residencias coexisten con la agricultura en
los llanos del Empordà, el Tordera, el Llobregat o el
delta del Ebro, o con una agricultura intensiva, como
en el caso del Maresme. En cualquier caso, son
áreas donde durante la época estival coexisten dos
actividades con una gran demanda hídrica.
Esta fuerte demanda, aportada principalmente por
recursos subterráneos, dio lugar a una fuerte intrusión
marina que alcanzó en determinadas zonas
concentraciones elevadísimas de cloruros, y convirtió
el agua subterránea en un agua inadecuada
para uso doméstico y, en algunos casos, incluso
agrícola. En el caso del Alt Empordà, la explotación
de los acuíferos de la llanura aluvial del Muga para
el bastecimiento de Roses, Castelló-Empuriabrava
y Cadaqués se abandonó en el año 1987 cuando la
salinidad del agua subterránea la hacía inaceptable
para su distribución en una red pública (E. Viñals,
com. pers.). Afortunadamente, las propias aportaciones
del Muga, junto con las del Canal Gros, que
procedente del Muga satisface la demanda agrícola
del margen izquierdo del río, han sido suficientes
para abastecer estos núcleos de población con una
calidad adecuada sustituyendo así la explotación
de los recursos subterráneos (Genís, 1987). Actualmente,
la cuña salina producida por la explotación
de las captaciones del aluvial profundo del Muga
ha retrocedido y el agua del acuífero presenta una
buena calidad, y constituyen una reserva de abastecimiento
para el futuro.
No sucede lo mismo en el caso del Tordera. El acuífero
del delta del Tordera ha sido motivo de una
intensa explotación tanto para uso agrícola como
para el abastecimiento de las poblaciones del litoral
de la Selva (Blanes) y de parte del Maresme, y, en
consecuencia, ha desarrollado una importante cuña
salina en su subsuelo que se adentra unos 2,5 km
hacia el interior. Pero, a diferencia del caso ampurdanés,
la baja Tordera no dispone de una fuente
alternativa inmediata que sustituya la explotación
de los recursos subterráneos. Actualmente, la intrusión
marina ha llegado a niveles también inaceptables
y ha obligado en establecer una gestión esmerada
e intensa por parte de la Administración, en
que se incluye una planta desaladora y una posible
conexión futura a la red del Ter.
Otras áreas, como el delta del Llobregat o el Camp
de Tarragona, que por diversos motivos de explotación
en la década de los años 70 habían llegado
a presentar una fuerte salinidad en el agua subterránea,
han mejorado después de suspender su
explotación e importar agua desde otras cuencas
vecinas (Ter y Ebro, respectivamente) y de aplicar
la recarga artificial del acuífero (Llobregat).
Pero el problema de la salinidad también afecta a los
recursos superficiales. La penetración de la cuña
salina en los ríos es un fenómeno natural, que se ve
alterado si se modifica la dinámica fluvial, ya sea por
variaciones de caudal o por modificaciones del cauce.
En el caso del Ebro, la cuña salina que remonta
es un hecho conocido que había sufrido un incremento
por la fuerte regulación que sufre el río. En la
propuesta del Plan Hidrológico Nacional de trasvasar
agua del Ebro, el hecho de posibilitar un aumento de
la magnitud de la cuña salina en el río ha sido uno de
los argumentos de rechazo al Plan. A menor escala,
las modificaciones morfológicas en el tramo bajo del
río Fluvià por extracción de áridos del fondo del cauce
han ocasionado que la cuña salina haya avanzado
unos 2 km hacia adentro desde su posición anterior
a las extracciones, lo cual ha ocasionado que el agua
de los pozos se haya vuelto salobre al captar el agua
salinizada del río, hecho que no ocurría con anterioridad
al dragado del cauce (Mas-Pla et al., 1999).
3.2.2. Presiones e impactos derivados de
las modificación hidromorfológicas en aguas
superficiales
En el caso de las aguas superficiales, las variaciones
de caudal suelen ir ligadas a las variaciones
hidromorfológicas, expresadas por la disminución
de la lámina de agua, las variaciones en la erosión,
transporte y deposición de sedimentos y en la morfología
general de la cauce y la llanura aluvial. El
sistema fluvial presenta una dinámica muy sensible
a los cambios. Presiones que ejerzan variaciones
del caudal, la pendiente, la cantidad de sedimento
disponible y su tamaño pueden ocasionar modificaciones
importantes de la dinámica fluvial y de la
dinámica ecosistémica que sustenta. A menudo,
estas modificaciones son el resultado indirecto de
modificaciones en otros segmentos del río, tanto
aguas abajo como aguas arriba de la zona afectada.
Otras veces, actuaciones sobre el mismo cauce,
ya sean extracciones de áridos o actuaciones
para adecuar la sección del canal a avenidas extraordinarias
y proteger los taludes de la erosión,
dan lugar a una sistemática destrucción del bosque
de ribera y de las características hidrológicas de
este tramo.
46

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
Las extracciones de áridos han tenido una incidencia
notable en la modificación de los ámbitos fluviales,
tanto si éstas tenían lugar en el mismo cauce
como en la llanura aluvial. La supresión de meandros,
la profundización del cauce y la modificación
de los taludes naturales han dado lugar a severas
modificaciones de la pendiente, de la geometría de
la sección del cauce y de su capacidad de drenaje.
Consecuentemente, se ha modificado la dinámica
hidrológica y su capacidad de erosión y transporte
de sedimentos, esto es, de regeneración o mantenimiento
de una morfología inicial resultante de
procesos fluviales no influenciados. Los ejemplos
sobre la influencia de las extracciones en estos parámetros
hidromorfológicos son evidentes en la
mayoría de llanuras aluviales de Catalunya, con profundos
impactos morfológicos e hidrológicos. La
destrucción del bosque de ribera y de los ambientes
asociados, y la pérdida de suelo en las llanuras
aluviales que ha comportado han sido una grave
afectación a la recuperación de entornos naturales
adecuados y de calidad.
Las derivaciones de caudal para trasvases han sido
una constante en la gestión hidrológica de las últimas
décadas y constituían el punto fuerte del Plan
Hidrológico Nacional del año 2001, derogado el año
2004. Actualmente, pero, los trasvases son el principal
medio de abastecimiento de las zonas urbanas
en las cuencas internas, y al regadío en la cuenca
del Ebro.
Los trasvases de agua hacia el área metropolitana
de Barcelona (AMB) no se han visto exentos de problemática
ambiental, hecho que ha quedado patente
durante la sequía de los años 2001 y 2002 en el
abastecimiento de agua para riego y ecológica al
Baix Ter. La ley de 1959 que legisla este trasvase
prevé llevar hasta un 40% del caudal del Ter a Barcelona
(hasta un máximo de 8 m 3 /s), dejando un
caudal mínimo de 3 m 3 /s para el río y el resto para
abastecimiento de la cuenca y para las necesidades
agrícolas. El hecho es que, actualmente, la derivación
para Barcelona (y otros núcleos como Girona
y poblaciones de la Costa Brava) se acerca al máximo
establecido, el caudal del río no siempre ha sido
el adecuado, y el sector agrícola y doméstico (especialmente
durante la temporada turística) han
tenido que utilizar agua subterránea para el abastecimiento.
Como consecuencia, los hábitats ribereños
del Ter han sido notablemente afectados, y
las reservas de los acuíferos han disminuido significativamente,
con afectaciones a tramos del río
Daró, actualmente secos, y a las zonas húmedas
del litoral. Además, la salinidad de las aguas subterráneas
ha alcanzado niveles altos a consecuencia
del bombeo y, adicionalmente, de la escasa recarga
procedente del río.
A raíz de la insuficiencia de precipitación durante el
año 2001 y las escasas reservas en los embalses
que servían agua a la AMB, la Generalitat de Catalunya
estableció un decreto para garantizar el abastecimiento
a la población y otros usos prioritarios
según la Ley (Decreto 22/2002, y decretos 114/2002
y 153/2002). Estos decretos son un ejemplo de la
intervención administrativa en épocas de sequía en
el marco actual del aprovechamiento de los recursos
hidrológicos. Las medidas que propone tienen
la finalidad de economizar el agua almacenada en
los embalses, proponen un régimen de dotaciones
a derivar y, adicionalmente, sustituir las derivaciones
de aguas superficiales para uso agrícola por
aguas residuales y regular los aprovechamientos
hidroeléctricos, el riego de campos de golf y determinadas
actividades deportivas. Por ejemplo, define
el caudal medio a derivar del sistema Ter hacia
la AMB, el caudal máximo y mínimo a liberar al río
Ter, y las dotaciones para riego en esta cuenca. Las
condiciones establecidas en el primer decreto fueron
modificadas a medida que la situación de los
embalses mejoró con las precipitaciones de la primavera
de 2002.
Ultimamente, la sequía del año 2005 ha obligado a
declarar periodos de excepcionalidad en relación
al uso del agua (Decreto 93/2005) y a restringir
eventualmente los usos en función de la situación
en los embalses.
En el sentido de satisfacer las necesidades urbanas,
también son destacables el embalse de
Boadella, en el Muga, que regula el caudal de
abastecimiento de Figueres y al litoral alto ampurdanés,
y los embalses de Siurana y Riudecanyes,
por sus aportaciones a la zona del Camp de Tarragona
y Baix Camp. Y con menor entidad, los múltiples
azudes y esclusas en ríos y rieras que derivan
el agua para huertas y regadíos en cualquier
parte de Catalunya.
En la cuenca del Ebro, los embalses tienen la función
importante de regulación de caudal para los
abastecimientos doméstico y agrícola de los regadíos
de las comarcas leridanas. Las derivaciones
en el subsistema del Segre-Nogueres a través de
distintos canales (Urgell, Aragón y Catalunya, Pinyana
y Segarra-Garrigues) permiten la aportación
indispensable para la agricultura de las comarcas
de poniente y zona oriental de Aragón. En el subsistema
del tramo bajo del río Ebro, además de las
concesiones para riego y para el caudal de com-
47

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
pensación del delta (100 m 3 /s), es preciso anotar
las derivaciones para la central hidroeléctrica de
Flix y la refrigeración de la central nuclear de Ascó
y, fundamentalmente, el minitrasvase de agua del
Ebro al Camp de Tarragona el 1989, con una concesión
de 4 m 3 /s.
En las cabeceras de los ríos, el secuestro de caudales
es la causa de importantes impactos ambientales
en las zonas ribereñas. La derivación del caudal
hacia las minicentrales eléctricas supone una
seria pérdida de calidad en el tramo entre la captación
y el retorno del agua al cauce. El impulso industrial
de inicios del siglo XX en las cuencas del
Ter, Llobregat y Cardener dio lugar a la creación de
múltiples minicentrales, muchas de ellas aún en
funcionamiento y a las cuales se han renovado recientemente
las concesiones de caudal, en algún
caso superiores al caudal del río resultante de la
regulación que actualmente ejercen los embalses.
Finalmente, el drenaje de zonas húmedas suele
tener un efecto negativo sobre estas masas de
agua. El secado de áreas habitualmente inundadas,
tanto interiores como litorales, ha sido una
práctica histórica habitual para incrementar superficies
de cultivo o por razones sanitarias. Estas
actuaciones han dado lugar a la desaparición de
interesantes zonas húmedas, como por ejemplo el
Estany d’Ivars en el Urgell, las cuales, por sí mismas,
ya presentan una alta vulnerabilidad y tendencia
a la degradación.
3.2.3. Presiones e impactos derivados
de la modificación de la cantidad de agua
subterránea
El estado cuantitativo de una masa de agua en la
directiva hace referencia explícita a las aguas subterráneas,
si bien las causas derivadas de la extracción
excesiva pueden hacerse extensivas a todas
las masas. Concretamente, la disminución del nivel
hidráulico en un acuífero subsiguiente al bombeo
comporta una significativa reducción de los recursos
almacenados, muy especialmente en los acuíferos
aluviales de carácter libre.
En Catalunya, la mayor parte de los acuíferos explotados
–o mejor dicho, intensamente explotados– se
sitúa sobre materiales aluviales no consolidados, de
naturaleza fluvial o fluvio-deltaica (ICC, 1992). Los
niveles superiores suelen presentar un carácter de
acuífero libre, mientras que los inferiores son de tipo
confinado o semiconfinado, atendiendo al carácter
aqüitardo de las formaciones limosas que los separan.
Es bien conocido que muchos de estos acuíferos
han sufrido en los últimos años restricciones en
su explotación, como consecuencia de un periodo
plurianual de sequía (1995-2001) y de unas explotaciones
constantes, a menudo superiores a la recarga
media. Las observaciones realizadas en el acuífero
del Daró (Baix Empordà) durante el periodo
1990-2003 permiten ilustrar la respuesta de un acuífero
sencillo en un periodo de escasa precipitación
y una continuidad en la explotación en función de la
demanda existente.
450
30
400
350
Nivel hidráulico, ms.n.m.
25
300
20
250
200
15
150
10
100
50
5
Precipitación, mm
0
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Figura 2.9. Distribución de la precipitación y evolución del nivel hidráulico en el aluvial del río Daró. Datos del Servicio Meteorológico de
Catalunya y de la Agencia Catalana del Agua.
48

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
La cuenca del río Daró (321 km 2 ), que comprende
una gran parte del macizo de las Gavarres, presenta
un acuífero aluvial en su parte baja que enlaza con
las formaciones fluvio-deltaicas del Baix Ter. Este
acuífero comprende numerosos municipios, entre
ellos La Bisbal d’Empordà, y se explota intensamente
de mayo a agosto para la agricultura (maíz, frutales).
En diversas ocasiones, el quasi agotamiento de
las reservas ha hecho temer por el abastecimiento
a la población durante el verano. La figura 2.9 muestra
la evolución del nivel hidráulico del piezómetro
de observación S-24 de la ACA en el periodo 1990-
2003, junto con las precipitaciones mensuales del
observatorio de Mas Badia, unos 10 km al norte.
En esta figura se pone de manifiesto el periodo de
sequía sufrido desde 1995 hasta la primavera de
2002, cuando dos meses de precipitaciones elevadas
interrumpieron la tendencia decreciente del nivel
hidráulico y se alcanzaron valores similares a los del
inicio de la sequía (24,2 m sobre el nivel del mar). El
hecho más destacable es el descenso continuado
durante el periodo de escasa precipitación, tanto de
los valores mínimos conseguidos a final del verano
como de los valores máximos correspondientes al
invierno. Esta tendencia muestra que con precipitaciones
anuales inferiores a aproximadamente 600
mm no es posible recuperar los niveles y, con la
presión del ritmo de extracción actual, eso comporta
una severa disminución de las reservas del acuífero.
Con la misma sintonía, puede indicarse que
precipitaciones anuales superiores a 800 mm, como
las ocurridas entre 1992 y 1994, permiten una recuperación
de los niveles máximos y, por tanto, de las
reservas almacenadas. Finalmente, la precipitación
acumulada del último año, que entre abril de 2002 y
abril de 2003 fue en Mas Badia de 900,3 mm –o sea,
un 40% superior a la media del periodo 1990-2003
(640 mm)– ha permitido una excelente recuperación
de los niveles más bajos registrados desde 1974
(15,8 ms.n.m., agosto de 2001).
El comportamiento del piezómetro del Daró es indicativo
de la dinámica en acuíferos libres, donde
existe una fuerte presión derivada de las necesidades
urbanas y agrícolas. En referencia a la gestión
de las aguas subterráneas, este ejemplo permite
ilustrar dos aspectos significativos: cuál es el comportamiento
de un acuífero cuando los años húmedos
son poco frecuentes, y qué sucede cuando
ocurren episodios de precipitación elevados. En el
primer aspecto, es posible estimar el decrecimiento
de las reservas en función de las entradas del
sistema e, igualmente importante, de las extracciones
producidas. En el segundo, notar que un año
húmedo permite una significativa acumulación de
reservas suficientes para mantener la explotabilidad
del acuífero durante un periodo posterior de
precipitaciones escasas. Obsérvese también cómo
las precipitaciones extraordinarias del otoño de
1994 no produjeron ningún aumento espectacular
del nivel hidráulico y lo dejaron alrededor de la cota
de 25 m s.n.m. La razón es que a partir de esta cota
la relación río-acuífero deviene de carácter emanante
y da lugar a un importante aumento del caudal
superficial del río Daró y, por tanto, al drenaje
natural de los recursos subterráneos. Obviamente,
estas observaciones sólo son posibles en acuíferos
sencillos como el del Daró, y no pueden ser extrapoladas
a otros sistemas hidrogeológicos más
complejos.
La recarga de acuíferos a partir de aguas regeneradas
es una opción practicada en países áridos, y
se contempla como una posibilidad efectiva de
reutilización y almacenaje de estas aguas. Si la calidad
del agua recargada es idónea, el impacto resultante
suele ser de carácter positivo, ya que aumentan
las reservas subterráneas y, en el caso de
una adecuada conexión río-acuífero, puede dar lugar
a un incremento del caudal en el cauce.
Finalmente, el concepto de sobreexplotación hace
referencia a los efectos negativos que una explotación
intensa puede ocasionar en los acuíferos. Custodio
(2000, 2002) considera que se alcanza un
estado de sobreexplotación cuando la captación
de aguas subterráneas ha producido:
1) Un descenso considerable del nivel hidráulico que
da lugar a una pérdida de recursos almacenados,
altera el flujo hacia manantiales, ríos o zonas húmedas,
o produce subsidiencia del terreno.
2) Un deterioro de la calidad de las aguas subterráneas,
incrementando su salinidad, o bien por la
aparición de sustancias nocivas o por un aumento
de la polución.
3) Una afección al medio ecológico, especialmente
en zonas húmedas.
4) Un incremento del coste de la explotación.
5) Una percepción social de que la explotación de
los recursos subterráneos está afectando al
medio. Es evidente que los indicadores que permiten
determinar la sobreexplotación de un
acuífero son coherentes con el concepto de
sostenibilidad.
Sin embargo, el mismo autor opina que la sobreexplotación
y la minería de agua (o sea, el aprovechamiento
de reservas subterráneas no renovables)
puede ser aceptable siempre y cuando sea conocida
y adecuadamente controlada, internalice los
49

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
costes que genere, y se disponga de alternativas
que permitan afrontar el futuro con menos recursos
hidrológicos, desde las perspectivas económica,
social y ambiental.
Konikow y Kendy (2005) alertan de la pérdida de
reservas de agua subterránea a escala global. Con
su uso se ha obtenido un desarrollo económico excepcional,
pese a que ha generalizado los efectos
negativos ocasionados por la sobreexplotación en
muchos acuíferos. Ante esta tendencia, es preciso
hacer un cambio en los objetivos de la gestión mediante
el aumento de las reservas (uso conjunto de
todos los recursos locales, infiltración de agua regenerada,
...), la conservación de los recursos existentes
mediante el ahorro y la redistribución de la
asignación de los recursos a la demanda de los
sectores más productivos, sin olvidar las necesidades
sociales y ecológicas.
4. Los planes de cuenca
El objetivo final de la directiva es dotar a cada cuenca
hidrográfica de un plan hidrológico, que incluya
todos los elementos de gestión necesarios para
alcanzar los objetivos señalados en el uso de los
recursos hidrológicos. Consecuentemente, la planificación
hidrológica es un medio para mejorar y
dar apoyo a una gestión apropiada, facilitar la toma
de decisiones, y es preciso que sea entendido
como un proceso sistemático en la descripción y
control de las masas de agua, integrador en los
diversos usos y sensibilidades respecto al recurso,
así como iterativo, en el sentido de que debe ser
ágil para incorporar nuevos criterios y adaptarse a
circunstancias cambiantes.
El proceso de planificación que señala la directiva
se añade a otros procesos de gestión que actualmente
tienen lugar en cada territorio, y eso puede
ser una fuente de conflictos. Es comprensible que
alcanzar determinados objetivos ambientales obligará
a canjear actitudes y modificar posiciones en
relación al uso del agua y con la preservación de su
calidad, con unos incrementos de costes asociados
difíciles de asumir a corto o medio plazo.
En este proceso de gestión, se determina la situación
actual (con toda su complejidad hidrológica,
ecológica, socioeconómica...) y, a partir de ella, se
definen los objetivos y los programas necesarios
para conseguirlos. Este proceso, de carácter cíclico,
tiene que ser completado con una información,
consulta a los diferentes actores, que fomente una
participación pública que legitime las decisiones
tomadas, un programa de control preciso, y unos
medios de evaluación del proceso durante el plazo
de aplicación del plan.
En términos generales, pues, la intención de la directiva
es que los planes hidrológicos tienen que
constituir el documento que reúna las directrices
principales de gestión de una cuenca de referencia
para la administración y el público en general en
cualquier actividad que incluya el uso de recursos
hídricos. Los primeros planes que se redacten partirán
del análisis inicial de las masas de agua, de las
presiones e impactos, y contienen los objetivos específicos
que la autoridad local ha definido para
cada cuenca, y el programa de medidas para alcanzarlos,
en función de su capacidad de acción dentro
de los plazos de la directiva. Posteriores ediciones
de la redacción de los planes modificarán y
reorientarán los objetivos con el objetivo de mejorar
el buen estado de las masas de agua.
De forma sintética, el contenido de los planes hidrológicos
de cuenca es el siguiente (Anexo VII):
• Una descripción general de las características de
la cuenca y de sus masas de agua, representadas
cartográficamente en base a sistemas de información
geográfica.
• La síntesis de las presiones e impactos más relevantes
de la actividad humana sobre el estado de
las masas de agua.
• La identificación de las zonas protegidas.
• La cartografía de las redes de puntos de control.
• La representación cartográfica de los resultados
de los programas de control que muestre el estado
ecológico y químico de las aguas superficiales,
el estado químico y cuantitativo de las aguas subterráneas
y el estado de las zonas protegidas.
• El listado de los objetivos ambientales definidos
para cada masa de agua, incluyendo las derogativas
propuestas.
• Una síntesis del análisis económico de los usos
del agua.
• Una síntesis del programa de medidas descrito
para alcanzar los objetivos, así como la descripción
de otros planes complementarios.
• Una síntesis de las campañas de participación
pública realizadas, de sus resultados y de los
cambios que han introducido en los planes inicialmente
redactados.
• Un listado de las autoridades competentes.
• Un listado de puntos de información para obtener
la documentación y la información anterior, así
como los resultados de los programas de control
y muestreo.
50

2. Aspectos hidrológicos de la Directiva Marco del Agua
Actualmente, la aplicación de la directiva a la planificación
hidrológica en Catalunya obliga a la modificación
de los planes de cuenca existentes, redactados
en el ámbito de la actual Ley de Aguas.
en todo el territorio y su estado actual, y afinar su
gestión para poder garantizar un uso sostenible del
agua a corto plazo.
5. Conclusiones
Desde la perspectiva hidrológica, la Directiva Marco
presenta unos objetivos destinados a la protección
de los recursos hídricos y a garantizar su uso
sostenible en un futuro próximo. En coherencia a
tal fin, aporta una serie de conceptos relevantes en
cuanto a la caracterización y a la gestión del agua:
• Por una parte, respeta la unidad del ciclo hidrológico,
especialmente la relación entre aguas
superficiales y subterráneas, y reconoce la implicación
de todos los elementos hidrológicos –
llamados masas de agua– en la preservación de
los ecosistemas acuáticos.
• De otra, reconoce la acción de los procesos hidrológicos
en el desarrollo y mantenimiento de las
dinámicas hidromorfológicas y ecológicas adecuadas,
así como las presiones e impactos que la
explotación de los recursos hidrológicos ejerce
sobre éstas.
La evaluación del estado ecológico y químico de las
aguas superficiales, o químico y cuantitativo de las
aguas subterráneas, deviene el indicador de referencia
y control de los efectos antrópicos actuales
y futuros en los recursos hidrológicos. La consecución
de los objetivos de la directiva se basa en la
realización de los planes de cuenca, revisables periódicamente,
basados en la evolución de los indicadores
mencionados, la evolución de la demanda
y de las presiones en la demarcación hidrográfica,
y sus recursos potenciales.
Sin embargo, las dinámicas relacionadas con el ciclo
del agua muestran una complejidad, tanto a
nivel de escala como de variabilidad estacional, entre
otros, que dificultan asegurar el abastecimiento
de la demanda con el respeto y, a la vez, el mantenimiento
de las necesidades hídricas ambientales.
En el caso de Catalunya, además, el uso de los
recursos y las afectaciones a su calidad presenta
características distintas si consideramos las cuencas
internas o las cuencas del Ebro. Una distinción
geográfica parecida tiene lugar con la demanda. En
ambas, la presión y los impactos actuales sobre el
medio hidrológico son notables. La directiva constituye,
pues, una oportunidad que nos permite mejorar
el conocimiento de los recursos disponibles
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53

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
Capítulo 3
Aspectos ecológicos de la Directiva
Marco del Agua
Antoni Munné
Área de Planificación para el Uso Sostenible del Agua.
Agencia Catalana del Agua
Narcís Prat
Departamento de Ecología. Universidad de Barcelona
Antoni Munné
Licenciado en Ciencias Biológicas, doctorando
de Ecología y miembro del Departamento
de Ecología de la Universidad de Barcelona.
Sus tareas de investigación han contribuido
al desarrollo y test de indicadores biológicos
de la calidad de los ríos y su aplicación en
Catalunya, y ha impulsado el uso de éstos y
su aplicación en función de la DMA. Actualmente,
trabaja en la Agencia Catalana del
Agua como Jefe de la Unidad para la Implantación
de la Directiva Marco del Agua. Ha coordinado
y participado en la elaboración de
los informes técnicos referentes a la Directiva
(documento IMPRESS) que este organismo
ha entregado a la Comisión Europea.
Narcís Prat
Doctor en Ciencias Biológicas por la Universidad
de Barcelona y Catedrático de Ecología de
la misma Universidad. Sus tareas de investigación
se centran en el estudio del estado ecológico
de los ríos de Catalunya. Desde hace
11 años dirige un estudio sobre la calidad
ecológica de los ríos de la provincia de Barcelona.
Entre sus proyectos de investigación
más recientes se halla el estudio de los efectos
del fuego sobre los ríos mediterráneos.
Actualmente es asesor en temas de Nueva
Cultura del Agua del Consejero de Medio Ambiente
y Vivienda de la Generalitat de Catalunya,
y como tal ha contribuido a la definición
de un modelo alternativo a la gestión del agua
en Catalunya; está colaborando en los estudios
de los sedimentos contaminados de Flix,
en la implementación de la DMA en Catalunya
y España, y en la elaboración del Plan Integral
de Protección del Delta del Ebro.
Síntesis ........................................................................................................................ 56
Introducción: El estado ecológico
de las masas de agua ............................................................................. 56
1. La Directiva Marco del Agua:
de la calidad fisicoquímica
al estado ecológico ........................................................................... 57
2. La tipificación de los sistemas
acuáticos y estados de referencia ............................... 59
3. El concepto de bioindicador
y el estado ecológico: experiencias
en Catalunya ............................................................................................... 63
4. Riesgo de incumplimiento de objetivos
de la Directiva Marco del Agua. Retos
y problemas en un futuro inmediato .......................... 71
5. Conclusiones ............................................................................................. 73
6. Referencias ................................................................................................... 74
7. Agradecimientos ................................................................................... 78
55

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Síntesis
La Directiva Marco del Agua (2000/60/CE) incorpora
el concepto de estado ecológico como medida
del grado de salud de los sistemas acuáticos. Éste
se valora principalmente mediante el análisis de la
estructura de las comunidades biológicas, abarcando
el hábitat, elementos fisicoquímicos y, también
la funcionalidad de los ecosistemas. La medida del
estado ecológico permite valorar la afección de la
actividad humana sobre los ecosistemas acuáticos,
y será una herramienta imprescindible para la gestión
sostenible de los recursos acuáticos. El objetivo
fundamental de la Directiva Marco del Agua es
la consecución del buen estado ecológico a finales
de 2015, exceptuando las masas de agua declaradas
fuertemente modificadas o las artificiales, que
tendrá que ser conseguido mediante programas de
medidas y criterios de gestión adecuados a los objetivos
ambientales que se hayan fijado para cada
ecosistema. El Plan de Gestión de la Demarcación
Hidrográfica (que se debe aprobar a finales de
2009) será el documento que tendrá que servir para
la conservación y/o recuperación de nuestros ecosistemas
acuáticos.
La medida del estado ecológico es una herramienta
en pleno desarrollo y proceso de intercalibración,
en la cual se está trabajando siguiendo las directivas
de la Unión Europea. La evaluación del estado
ecológico prevé el análisis de la estructura de las
comunidades biológicas de los macroinvertebrados,
peces y las algas (fitoplancton o fitobentos,
dependiendo de los ambientes). También hay que
medir el estado del bosque de ribera, la morfometría
y morfodinámica de los sistemas, y la variedad
de hábitats presentes, así como la utilización de
variables fisicoquímicas (parámetros genéricos y
específicos) que inciden en la buena calidad del
sistema. También y al mismo tiempo, la medida del
estado ecológico tiene que estar adaptada a cada
una de las singularidades y características funcionales
de las categorías de ecosistemas donde se
mida (lagos, ríos, embalses), que se dividirán en
tipos según las características que los unan o diferencien.
Para cada uno de los tipos habrá que establecer
los estados de referencia con los que se
tendrán que comparar las características de las masas
de agua que hayamos delimitado.
En general, el conocimiento que tenemos en Catalunya
permite diagnosticar, con más o menos acierto,
el grado de alteración actual que sufren sus
sistemas acuáticos, y definir su estado ecológico.
En la actualidad, las primeras versiones de la medida
del estado ecológico de los ríos catalanes nos
proporciona una visión muy poco positiva, especialmente
en los tramos medios y bajos de los ríos,
por la moderada y baja calidad de sus aguas, pero
sobre todo por la degradación del bosque de ribera,
la fuerte alteración y reducción del régimen de
caudales y, en general, la modificación y pérdida de
hábitats que permitan mantener un buen funcionamiento
del ecosistema. El buen y muy buen estado
ecológico de nuestros ríos y ecosistemas lo encontramos
en las cabeceras y tramos poco humanizados,
espacios que es preciso preservar por su alto
valor ecológico y elemento de referencia en la diagnosis
y gestión de los ambientes acuáticos.
Se hace necesario proponer un modelo de gestión
de los recursos compatible con la protección y regeneración
del medio, que permita la consecución
y mantenimiento del buen estado ecológico y químico
de los sistemas acuáticos. Éste es uno de los
principios fundamentales en que se basa la Directiva
Marco del Agua cuando propone la medida del
estado ecológico como herramienta fundamental
en la gestión integral del agua.
Introducción: El estado
ecológico de las masas
de agua
La estructura y composición de las comunidades
presentes en un ecosistema acuático es consecuencia
tanto de las características del medio como
de una serie de interacciones bióticas (depredación,
competencia, etc.), que pueden variar a lo largo del
tiempo y del espacio. A su vez, las diversas afectaciones
fruto de la actividad humana modifican de
forma muy importante, en mayor o menor medida,
las características abióticas y bióticas de los ríos.
El estudio de los ecosistemas acuáticos en Catalunya
(ríos, lagos, embalses, marismas, etc.), se ha
desarrollado de tal modo en los últimos años que
actualmente tenemos unos buenos conocimientos
de la estructura de las comunidades que los habitan,
y podemos entender mejor su funcionamiento
y los efectos de la actividad humana.
En general, el mejor conocimiento que tenemos de
los sistemas acuáticos catalanes debe permitir
diagnosticar con más acierto el grado de alteración
que sufren estos sistemas, y proponer los modelos
de gestión y protección más adecuados. Éste es
uno de los principios fundamentales en que se basa
la Directiva Marco del Agua cuando propone la medida
del estado ecológico como herramienta fun-
56

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
damental en la gestión integral del agua. El agua,
como recurso, debe ser gestionada teniendo en
cuenta que forma parte indispensable del medio, el
cual es preciso preservar como garantía del recurso
y calidad de vida dentro de una política marco
en la gestión responsable de los recursos hídricos.
Es preciso compatibilizar el uso que se hace del
agua y de su espacio asociado (partes fundamentales
de los ecosistemas acuáticos), con el buen
estado de salud de los sistemas acuáticos, que permita
una buena estructura y funcionamiento de los
ecosistemas de manera sostenible a lo largo del
tiempo. Bajo este principio, la diagnosis del estado
de salud de los sistemas acuáticos adquiere una
importante relevancia, con la introducción del concepto
de estado ecológico, el cual se fundamenta
en la combinación de indicadores biológicos, hidromorfológicos
y físicoquímicos (incluidas sustancias
prioritarias) que sean capaces de aportar la información
necesaria y, a la vez, que se ajusten al contexto
estructural y funcional de estos ecosistemas.
Una vez analizado el estado ecológico de las diferentes
masas de agua, y las presiones que condicionan
los impactos medidos, habrá que elaborar
los programas de medida que tendrán que hacer
compatible la actividad humana con el buen estado
ecológico y químico de las masas de agua.
Justamente, gracias al esfuerzo importante en investigación
que se ha hecho en los estudios de ecosistemas
acuáticos, impulsados desde los trabajos
pioneros del Prof. Ramon Margalef hace más de 50
años, tenemos actualmente en Catalunya los conocimientos
necesarios para poder desarrollar instrumentos
de gestión adecuados a las obligaciones que
nos impone la directiva. Es por esta razón que dedicamos
muy especialmente este capítulo al Prof. Margalef
cuando se cumple un año de su defunción.
1. La Directiva Marco del Agua:
de la calidad fisicoquímica al
estado ecológico
A finales del año 2000 fue aprobada y publicada,
por parte de la Comisión y del Parlamento Europeos,
la llamada Directiva Marco del Agua (2000/60/
CE) (DOCE, 2000; en adelante, DMA). Como su
nombre indica, esta normativa europea intenta proporcionar
un marco de actuación común sobre la
gestión del agua a todos los Estados miembros de
la Unión Europea. El agua deja de ser vista exclusivamente
como recurso, y es contemplada como
elemento básico de los ecosistemas acuáticos y
parte fundamental para la consecución del buen
estado de salud, definido en la directiva como el
estado ecológico. En esta normativa los aspectos
biológicos, y también los hidromorfológicos, adquieren
relevancia en la diagnosis integrada de la
calidad, junto con los ya tradicionalmente usados
elementos fisicoquímicos y sustancias prioritarias
o contaminantes tóxicos y persistentes (algunos de
nueva inclusión). La Directiva Marco del Agua propone
la regulación del uso del agua y de los espacios
asociados a partir de la capacidad receptora
que éstos tienen sobre los diferentes tipos de impacto
que pueden soportar. Así, se pretende promover
el uso del medio de manera responsable,
racional y sostenible, de tal forma que se pueda
garantizar, a lo largo del tiempo, el mantenimiento
de la estructura y funcionamiento de la comunidad
propia del sistema, o lo más similar posible dentro
de un margen aceptable, o sea, el estado ecológico
muy bueno o bueno. La diferencia entre el estado
ecológico muy bueno (un estado casi natural) y el
bueno (un estado ligeramenet alterado, pero que
garantiza una estructura y funcionamiento sostenible
y aceptable del ecosistema) es el margen de
afectación que la directiva tolera en la repercusión
de la actividad humana y uso del recurso sobre los
sistemas acuáticos.
Esta normativa comunitaria nace con la voluntad de
ordenar y gestionar, de manera integrada, el agua
disponible dentro de su ciclo natural, contabilizando
su funcionalidad dentro del medio natural y su
uso como recurso, y rehuyendo de una visión sectorial
y excesivamente utilitaria. En cierta manera
nace de la insatisfacción generalizada, en Europa,
que han producido la ejecución y entrada en vigor
de diversas normativas sectoriales, las cuales, en
muchos casos, no han obtenido los resultados deseados
en la mejora de los sistemas acuáticos. A
pesar de limitar los vertidos y agresiones al medio,
y mejorar la calidad fisicoquímica por la aplicación
de diferentes directivas, los ecosistemas acuáticos,
en muchos casos, no han recuperado su estado de
salud (su funcionalidad). Esta directiva quiere cambiar
la tendencia, utilizada en directivas precedentes,
a limitar los vertidos a partir de ciertos parámetros
(91/271/CE, 76/464/CE), o determinar la calidad
del medio en función de sus usos (75/440/CE,
76/160/CE, 78/659/CE y 79/923/CE), e introduce
los siguientes principios básicos:
• Principio de no deterioro y consecución del
buen estado integral de las masas de agua superficiales
y subterráneas. La necesidad de limitar
los usos, vertidos o actividades que afectan
al medio hídrico, directa o indirectamente, en fun-
57

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
ción del medio receptor y de su capacidad para
soportar los mencionados impactos, teniendo en
cuenta en cada momento la estructura y funcionamiento
de los ecosistemas acuáticos asociados.
Así, los sistemas acuáticos tendrán que caracterizarse
y tipificarse para ajustar mejor el programa
de control y diagnosis, y el modelo de gestión sobre
el sistema.
• Principio del enfoque combinado de la contaminación
y gestión integrada del recurso. La
directiva recoge los objetivos y finalidades de directivas
anteriores, y las engloba en una visión
integradora de los sistemas al analizar, en nuestro
caso, los sistemas acuáticos, con un enfoque
combinado, y desde un punto de vista ecosistémico.
La limitación en el uso del agua, los vertidos
o las actividades que pueden impactar en los ecosistemas
acuáticos, se realiza a partir de un análisis
integrado del medio donde, además de considerar
los elementos fisicoquímicos adecuados
para el mantenimiento de una buena calidad, prevé
el uso de los principales elementos naturales
que lo conforman (las comunidades biológicas),
y la calidad de la estructura que la soporta (el
hábitat). La unidad (parte del sistema) sobre la
cual se elabora la gestión integrada, el programa
de control, y el programa de medidas para la consecución
o mantenimiento del buen estado ecológico,
se llama masa de agua.
• Principio de plena recuperación de costes de
los servicios relacionados con el agua y el uso
de los espacios acuáticos. La nueva directiva
introduce el concepto de plena recuperación e internalización
de los costes, también los ambientales
y costes del recurso (coste de oportunidad),
derivados de los servicios relacionados con el uso
del agua, y del mantenimiento sostenible del buen
estado de salud de los ecosistemas asociados. El
coste del uso del agua y del espacio fluvial de manera
sostenible, tiene que repercutir sobre el beneficiario
o titular de la actividad que lo genera.
• Principio de participación pública y transparencia
en las políticas del agua. La gestión de los
recursos y los programas de medidas y de control,
que tienen que ser integrados dentro del nuevo plan
de gestión (nuevo plan hidrológico) para alcanzar el
buen estado ecológico de los sistemas fluviales, se
tienen que elaborar a través de la participación y
consenso social, a partir de mecanismos de participación
ciudadana, y bajo una total transparencia
pública.
Como hemos dicho, la principal finalidad de la
DMA es la consecución y mantenimiento del buen
estado ecológico y químico de las aguas superficiales,
el buen potencial ecológico y químico de
las masas declaradas fuertemente modificadas, y
el buen estado químico y cuantitativo de las aguas
subterráneas, mediante una serie de compromisos
y trabajos que es preciso realizar antes de finales
de 2015 (figura 3.1). Justo es decir que la propia
directiva contempla mecanismos de aplazamiento
de objetivos y de reducción de las exigencias a
partir de la declaración de diferentes masas de
agua como fuertemente modificadas debido a su
elevada alteración hidromorfológica y condición
de irreversibilidad por motivos económicos, sociales
o ambientales en la consecución del buen estado
ecológico (embalses, tramos de río fuertemente
canalizados, etc.), o por la imposibilidad
justificada de la consecución de los objetivos de
2003
2004
2006
2009
2015
1. Delimitación de la Demarcación Hidrográfica
y asignación de la Autoridad
Competente (art. 3). Antes del 22
de diciembre de 2003.
2. Caracterización de la Demarcación Hidrográfica,
análisis del estado del medio
(presiones e impactos, y riesgo de incumplimiento
de objetivos de la DMA), y
análisis económico (art. 5). Para finales de
2004, revisados antes del 22 de diciembre
de 2003 y, posteriormente, cada 6 años.
3. Programa de Seguimiento (art. 8). Operativo
antes de finales de 2006; se revisará
conjuntamente con el Plan de Gestión.
4. Programa de Medidas (art. 11). Se redactará
y aprobará antes de finales de
2009, las medidas serán operativas antes
de finales de 2012, y se revisará lo
más tarde antes del 22 de diciembre de
2015; posteriormente, cada seis años.
5. Plan de Gestión (art. 13). El Plan de
Gestión se publicará y entrará en vigor
antes del 22 de diciembre de 2009, se
actualizará antes del 22 de diciembre de
2015 y posteriormente cada 6 años. Para
la participación ciudadana e información
pública, siguiendo el principio de transparencia,
se elaborará y se hará público
un esquema de los principales temas a
tratar en la redacción del Plan de Gestión
dos años antes de su publicación, lo
más tarde antes del 22 de diciembre de
2007, y un ejemplar del proyecto de Plan
de Gestión tendrá que ser publicado un
año antes de ser aprobado, como máximo
antes del 22 de diciembre de 2008,
para su consulta y revisión.
6. Consecución del Buen Estado de las
masas de agua (art. 4). Se tiene que alcanzar
antes del 22 de diciembre de 2015.
Figura 3.1. Resumen esquemático del calendario de las principales
actuaciones que es preciso llevar a cabo según la Directiva Marco
del Agua (2000/60/CE).
58

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
la DMA en los plazos establecidos (dos prórrogas
de seis años o exenciones).
El concepto de estado ecológico es introducido por
el texto normativo de la DMA, y surge como elemento
clave de medida para el análisis de la calidad
de los sistemas acuáticos y su gestión, donde se
integra la visión de su estado de salud (una expresión
de la estructura y funcionamiento de los ecosistemas).
Este concepto aparece en la legislación
catalana (Ley 6/1999, y el texto refundido de la legislación
en materia de aguas de Catalunya, Decreto
Legislativo 3/2003 de 4 de noviembre), y se ha
transpuesto a la normativa estatal (Ley 46/1999, el
texto refundido de la Ley de Aguas 1/2001 de 20 de
julio, modificado por la Ley 62/2003 de 30 de diciembre,
de medidas fiscales, administrativas y del
orden social). De todos modos, el procedimiento y
los protocolos para la medida del estado ecológico
están en pleno desarrollo y discusión (Prat et al.,
2000; Prat, 2002; European Comission, 2003), donde
quedan todavía algunos interrogantes por aclarar,
como la concreción de la medida de la calidad
hidromorfológica de los sistemas acuáticos (fluviales,
lacustres, etc.), a pesar de que existen algunas
aproximaciones para los ríos catalanes (Munné et
al., 1998; 2003; Gutiérrez et al., 2001), lagos (Ventura
y Catalán, 2003), y zonas húmedas (Quintana
et al., 2004), o la manera concreta en que se establecerán
y combinarán los diferentes elementos de
análisis para la medida del estado ecológico en función
de cada tipo y sistema a investigar.
Es preciso primero definir la tipología de los sistemas
acuáticos. Se entiende que no se puede medir
de igual manera el estado ecológico, ni exigir los
mismos objetivos de calidad, por ejemplo, a las
aguas de los ríos de montaña que a las de los tramos
fluviales más bajos, o a los lagos de origen
cárstico que a los alpinos, o en las zonas húmedas
salobres costeras que las temporales de aguas dulces,
o las fuentes, etc., y también habrá que decidir
y ajustar en cada caso o tipo qué elementos del
sistema se tienen que utilizar, y de qué manera, para
la medida del estado ecológico. Los elementos a
tener en cuenta los indica la directiva en su Anexo
V (tabla 3.1) y, poco a poco, van saliendo iniciativas
y trabajos orientados a combinar los diferentes elementos
y parámetros para el análisis del estado
ecológico en ríos (Prat et al., 2000a; Jáimez-Cuéllar
et al., 2002; European Comission, 2003; Agencia
Catalana del Agua, 2005), lagos (Burton et al., 1999;
Sutcliffe, 2001; Ventura y Catalan, 2003), zonas húmedas
(Burton et al., 1999; Simon et al., 2000; Lillie
et al., 2002; Quintana et al., 2004), y embalses (Armengol
et al., 2003; Ferreira et al., 2004).
Parámetros
biológicos
Parámetros
hidromorfológicos
Parámetros
físicoquímicos
Flora acuática
Invertebrados bentónicos
Fauna piscícola
Régimen hidrológico
Cantidad y dinámica del flujo
Conexión con las aguas
subterráneas
Continuidad del río
Condiciones morfológicas
Hondura y anchura (ecohidráulica)
Sustrato
Estructura de la ribera
Genéricos
Temperatura
Oxígeno disuelto
Sales (conductividad)
Acidificación (pH, alcalinidad)
Nutrientes
Específicos
Sustancias prioritarias (tóxicas
y peligrosas)
Sustancias vertidas en
cantidades significativas
Tabla 3.1. Elementos que es preciso considerar en la definición del
estado ecológico de las diferentes de masas de agua (por ejemplo,
ríos) definidas en la DMA (Anexo V).
2. La tipificación de los
sistemas acuáticos y estados
de referencia
Siguiendo los criterios establecidos en el Anexo II
de la DMA, el primer paso que se debe dar es
caracterizar las masas de agua de cada demarcación
hidrográfica, y agruparlas según sean ríos,
lagos (incluidas las zonas húmedas), aguas de
transición, aguas costeras, aguas muy modificadas
o aguas artificiales. Una vez incluidas en una
categoría, las diferentes masas de agua se subdividen
en tipos según las características naturales
que pueden condicionar la estructura y funcionamiento
del ecosistema y, por tanto, el modelo de
gestión y protocolo de diagnosis. Es preciso, pues,
hacer una aproximación jerárquica, en la que primero
se establecen las categorías de masas de
agua (ríos, lagos, etc.), a continuación, se clasifican
en tipos (tipificación), y finalmente se definen
las masas de agua (que pertenecen a un tipo dentro
de una categoría) como unidad funcional y de
gestión, donde se tienen en cuenta: (i) las características
geográficas e hidromorfológicas; (ii) las
presiones antrópicas; (iii) su estado ecológico; o
(iv) el hecho de que tengan un estado de protección
determinado.
59

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
El objetivo final de este proceso es delimitar unidades
de gestión adecuadas (las masas de agua) para alcanzar
los objetivos ambientales de buen estado (o
potencial) ecológico previstos en la directiva. Para
cada tipo de masa de agua, la directiva exige el establecimiento
de condiciones de referencia específicas,
que se tienen que corresponder con las condiciones
hidromorfológicas, fisicoquímicas y biológicas propias
de una masa de agua sin perturbar (o con poca incidencia
antrópica), para ajustar la diagnosis como elemento
de referencia en la gestión de los recursos.
Para el establecimiento de las condiciones de referencia
y los umbrales entre clases de estado ecológico
existen las orientaciones del grupo de trabajo de
la Comisión Europea sobre condiciones de referencia
(Wallin et al., 2003), y posteriores propuestas para la
intercalibración de procedimientos de determinación
de clases de calidad (Pollard, 2005), dentro de la Estrategia
Común para la Implementación de la Directiva
Marco del Agua de la Comisión Europea.
En el caso de los sistemas fluviales, la Agencia
Catalana del Agua, conjuntamente con el Departamento
de Ecología de la UB, ha efectuado los trabajos
necesarios para la determinación de los tipos
de ríos que podemos encontrar en las cuencas internas
de Catalunya (Munné y Prat, 2002; Munné y
Prat, 2004), de acuerdo con los criterios establecidos
en la DMA. En cuanto a las cuencas catalanas
del Ebro, la tipología fluvial ya fue definida mediante
trabajos elaborados mediante convenio entre la
Confederación Hidrográfica del Ebro y el Departamento
de Ecología de la UB (Munné y Prat, 2000),
que posteriormente han sido revisados y ajustados
por el Ministerio de Medio Ambiente (CEDEX). Los
tipos fluviales son necesarios para establecer los
objetivos de calidad y ajustar el programa de medidas
correctoras más adecuadas a cada sistema.
Para la clasificación no se tienen que tener en cuenta
ni la actividad humana ni aquellos descriptores
modificados que se deriven, ya que el sentido de
esta tipificación se centra en la clasificación de grupos
de ríos con unas condiciones naturales ambientales
homogéneas y, por tanto, con una estructura
y funcionamiento del ecosistema similar en condiciones
sin alterar. Eso nos permitirá, a partir del
Límite de las cuencas principales
Límite autonómico
Embalses
Cuencas internas
Cuencas intercomunitarias
Ejes principales
Grandes ejes mediterráneos
Grandes ríos poco mineralizados
Rios de montaña húmeda calcárea
Rios de montaña húmeda silícea
Rios de montaña mediterránea calcárea
Rios de montaña mediterránea de elevado caudal
Rios de montaña mediterránea silícea
Rios mediterráneos de caudal variable
Rios mediterráneos silíceos
Torrentes litorales
Rios con influencias de zonas kársticas
Figura 3.2. Tipos fluviales definidos en las cuencas internas de Catalunya (Munné y Prat, 2002; Munné y Prat, 2004), y en las cuencas catalanas
del Ebro y Garona (Munné y Prat, 2000).
60

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
análisis de los referentes en cada tipo fluvial, la calificación
de la perturbación de origen antropogénico
de manera más ajustada (Bailey et al. 1998), y
concretar los programas de medidas para la recuperación
de estos ambientes y alcanzar, o conservar,
como mínimo el buen estado ecológico.
La heterogeneidad ambiental de Catalunya, y la disponibilidad
de datos fiables y representativos de
esta condición, permite ajustar el nivel de discriminación
manteniendo, a la vez, una interpretación y
justificación espacial coherente. Así, utilizando metodologías
de análisis multivariante y de clasificación
y ordenación de diferentes tramos fluviales,
mediante el análisis de variables ambientales no
alteradas por la actividad humana o restituidas a su
estado natural (cuando y donde era posible), variables
hidrológicas, morfométricas, geológicas y climáticas,
se han definido 12 “tipos fluviales” en Catalunya
dentro de un marco contextual europeo, útil
dentro del ámbito de gestión de cuenca, y operativo
a nivel de organismo de cuenca (la Agencia Catalana
del Agua) (tabla 3.2 y figura 3.2).
Tipos fluviales
1a. Rios de montaña húmeda silícea
1b. Rios de montaña húmeda calcárea
2a. Rios de montaña mediterránea silícea
2b. Rios de montaña mediterránea calcárea
2c. Rios de montaña mediterránea de elevado caudal
3a. Rios de zona baja mediterránea
3b. Rios de zona baja mediterránea silícea
3c. Rios con influencia cárstica
4a. Ejes principales
5a. Torrentes litorales
6a. Grandes ríos poco mineralizados
7a. Grandes ejes mediterráneos (tramo bajo del Ebro)
Tabla 3.2. Tipos fluviales en las cuencas internas de Catalunya
(Munné y Prat, 2002; Munné y Prat, 2004), y cuencas catalanas del
Ebro y Garona (Munné y Prat, 2000).
Es preciso definir las masas de agua de referencia
de cada uno de los tipos fluviales y asignar las condiciones
de referencia mediante el análisis de la calidad
biológica, morfométrica y fisicoquímica. Para
esta tarea se tienen que buscar los tramos de río
que, dentro de cada tipo fluvial, presenten un estado
de conservación y naturalidad elevados, y una
alteración antropogénica casi inexistente (tramos
fluviales de referencia) (Bonada et al., 2002). Mediante
el análisis de las condiciones naturales de los
tramos de referencia seleccionados, se asignarán
los objetivos de calidad para cada tipo fluvial que,
en algunos de los casos, y para alguno de los elementos
analizados, pueden ser equivalentes en dos
o más tipos. En el caso de las cuencas internas de
Catalunya, la busca de tramos fluviales de referencia
es bastante compleja, sobre todo en el caso de algunos
tipos fluviales con una fuerte presencia humana
en sus riberas o cuencas de drenaje, siendo
éste el caso de los ejes principales (tramos bajos de
los grandes ríos muy antropizados), o los ríos de
montaña mediterránea de elevado caudal (con numerosas
actividades industriales en sus riberas).
La tipificación fluvial y el análisis de sus estados de
referencia, son la base que permitirá ajustar los planes
sectoriales y programas de actuación a las características
específicas de los espacios fluviales
de las cuencas internas de Catalunya, como por
ejemplo el Plan de saneamiento y futuras revisiones,
planes de restauración y recuperación hidromorfológica
y del bosque de ribera, o los planes zonales
de implantación de caudales ambientales.
En cuanto a los lagos y las zonas húmedas, previamente
a la tipificación y caracterización de los
sistemas, es preciso definir los criterios que permitan
seleccionarlos como masas de agua. La DMA
establece, en su Anexo II, el criterio de 50 Ha a la
hora de seleccionar los sistemas lacustres para
considerarlos como masas de agua, pero este criterio
se manifiesta totalmente insuficiente a la hora
de tener en cuenta los sistemas más singulares y
representativos de diversas tierras y ambientes
acuáticos, sobre todo del ámbito mediterráneo. En
las cuencas catalanas, la Agencia Catalana del
Agua ha propuesto como masas de agua todos los
lagos y estanques de más de 8 Ha de superficie, y
aquellos sistemas lacustres inferiores a 8 Ha, pero
que tienen alguna figura de protección (PEIN, ZEC,
ZEPA, Reserva Natural Parcial e Integral, Reserva
de Fauna Salvaje), planes de conservación de especies
amenazadas como la nutria, el fartet o el
avetoro (zonas húmedas de interés para la conservación
de la fauna y flora), sistemas que pueden ser
considerados de referencia (con un muy buen o
buen estado ecológico), y aquéllos con características
singulares dentro de los ecosistemas acuáticos
catalanes definidos según los múltiples estudios
realizados hasta ahora en Catalunya.
Con estas consideraciones, en Catalunya se han
diferenciado 9 tipos diferentes de lagos (con más
de 0,5 Ha de superficie y más de 6 m de profundidad)
(Ventura y Catalan, 2003) (tabla 3.3), según su
origen (alpino o kárstico), la alcalinidad (aguas ácidas
o alcalinas), o el tamaño del lago o influencia
de la cuenca sobre la masa de agua (lagos peque-
61

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Tipos de lagos
(CGG) Lagos kársticos grandes
(CPP) Lagos kársticos pequeños
Características
Origen kárstico y mayor de 50 ha de superficie
Origen kárstico y menor de 50 ha de superficie
(AAA) Lagos alpinos de aguas muy ácidas Origen alpino (> 1.500 m de altitud) y menos de 0 µeq./l de alcalinidad
(AAM)
Lagos alpinos de aguas ácidas
Origen alpino (> 1.500 m de altitud), entre 0 y 20 µeq./l de alcalinidad
con roca metamórfica
(AAG) Lagos alpinos de aguas mucho diluidas
(ACG) Lagos alpinos grandes
(ACA) Lagos alpinos típicos
(ACB) Lagos alpinos de poca altitud
Origen alpino (> 1.500 m de altitud), entre 0 y 20 µeq./l de alcalinidad
con roca granitoide
Origen alpino (> 1.500 m de altitud), entre 20 y 200 µeq./l de
alcalinidad, más de 10 ha de superficie
Origen alpino (> 2.300 m de altitud), entre 20 y 200 µeq./l de
alcalinidad, menos de 10 ha de superficie
Origen alpino (entre 1.500 y 2.300 m de altitud), entre 20 y 200 µeq./l
de alcalinidad, menos de 10 ha de superficie
(ALK) Lagos alpinos alcalinos Origen alpino (> 1.500 m de altitud), más de 200 µeq./l de alcalinidad
Tabla 3.3. Tipos de lagos (> 0,5 ha de superficie) definidos en las cuencas catalanas (Ventura y Catalán, 2003).
ños con mucha influencia de la cuenca de drenado,
o grandes con poca influencia y aportación de materia
orgánica). Como ejemplo se clasifican los lagos
siguientes dentro de las diferentes categorías
que les corresponden (entre paréntesis el acrónimo
de las diferentes categorías que se encuentran en
la tabla 3.3): Banyoles (CGG), Montcortés y Basturs
(CPP), Baiau superior (AAA), Romedo de dalt (AAM),
Senó (AAG), Garrabeia y Gerber (ACG), Gran
d’Amitges y Gran de la Pera (ACA), Llong, Nere y
Ratera (ACB), Llebreta (ALK).
Para la tipificación de las zonas húmedas, consideradas
éstas como aquellos ecosistemas de aguas
estancadas (temporales o permanentes) y de poca
profundidad (inferior a 6 m), en comparación con
los lagos, en las cuencas catalanas la Agencia Catalana
del Agua ha partido del Inventario de zonas
húmedas de Catalunya (202 zonas húmedas) (Balaguer
y Muñoz, 2001), y de trabajos ya realizados
en la Península Ibérica (Alonso, 1998; Trobajo et al.,
2002). Alonso (1998) define como lagunas aquellas
zonas húmedas que tienen un perímetro definido,
pero donde la profundidad máxima no permite que
se establezca una termoclina estable, y donde existen
o pueden existir macrófitos recubriendo su fondo.
Se ha elaborado una tipificación de estos ecosistemas
(Quintana et al., 2004) a partir del análisis
exhaustivo de las comunidades y la dinámica en 27
zonas húmedas, y posteriormente se ha ajustado y
verificado mediante el análisis estacional de 40 sistemas
más. El resultado es la definición de 4 tipos
Tipos de zonas húmedas
(HTA)
Atalasohalinas
Características
> 5 mS/cm de origen
continental
(HTA) Talasohalinas > 5 mS/cm de origen marino
(HDP) De aguas dulces
permanentes y
semipermanentes
(HDT)
De aguas dulces
temporales
< 5 mS/cm y > 6 meses
inundados al año
< 5 mS/cm y < 6 meses
inundados al año
Tabla 3.4. Tipos de zonas húmedas definidos en las cuencas
catalanas (Quintana et al., 2004).
de zonas húmedas en Catalunya, dependiendo de
la salinidad del agua (la conductividad media) y su
origen (marino o continental), y la permanencia del
agua (la temporalidad del sistema) (tabla 3.4). El
hecho de que existan diferencias a nivel de composición
faunística y de abundancia y diversidad de
taxones en las diferentes tipologías de zonas húmedas
(sin perturbar) implica que se tenga que evaluar
por separado la calidad de estos grupos.
Formando parte de los sistemas leníticos epicontinentales
(lagos), en Catalunya encontramos los
embalses, sistemas creados por el hombre para la
regulación de los caudales de los ríos y aprovechamiento
de sus aguas. Dentro de la categoría de masas
de agua fuertemente modificadas, los embalses
son considerados tramos de ríos muy modificados,
62

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
Tipos de embalses
Características
I. Embalses grandes y de altitud Altitud superior a 815 m y más de 20 hm 3 de capacidad
II. Embalses pequeños y de altitud
III. Embalses costeros y de baja altitud
IV. Embalses de aguas poco mineralizadas y de
baja altitud
V. Embalses pequeños con aguas mineralizadas
VI. Embalses grandes con aguas mineralizadas
Altitud superior a 815 m y menos de 20 hm 3 de capacidad
Altitud inferior a 815 m y situados a menos de 25 km de la costa
Altitud inferior a 815 m, situados a más de 25 km de la costa y con
concentraciones de cloruros inferiores a 40 mg/l
Altitud inferior a 815 m, situados a más de 25 km de la costa, con
concentraciones de cloruros superiores a 40 mg/l y con un área de
drenaje inferior a 100 km 2
Altitud inferior a 815 m, situados a más de 25 km de la costa, con
concentraciones de cloruros superiores a 40 mg/l y con un área de
drenaje superior a 100 km 2
Tabla 3.5. Tipos de embalses definidos en las cuencas catalanas (Armengol et al., 2003).
asimilables a ecosistemas leníticos (lagos). El análisis
de algunos de los embalses más significativos de las
cuencas catalanas ya hace tiempo que se está llevando
a cabo para la mejora de su gestión, como es
el caso de Sau o Boadella, pero aún queda mucho
por conocer en otros embalses. Por ello, y desde la
Agencia Catalana del Agua, mediante convenio con
la Universidad de Barcelona (Dres. Armengol y Navarro)
y la Universidad de Girona (Dr. Garcia-Bertou
y colaboradores) se ha realizado un muestreo estacional
de todo un ciclo anual de los embalses catalanes,
para caracterizarlos y proponer los protocolos
adecuados para su análisis y su control (Armengol
et al., 2003). En total se han analizado 21 embalses,
de los que se han muestreado estacionalmente las
principales características fisicoquímicas y sus perfiles
en la columna de agua, los principales pigmentos
fitoplanctónicos, y las poblaciones de peces (en
14 embalses). Como resultado se han clasificado
los embalses catalanes en 6 tipos diferentes (tabla
3.5) atendiendo a criterios de altitud (superior o no
a 815 m.), tamaño del embalse o volumen (superior
o no a 20 hm 3 ), distancia de la costa (superior o no
a 25 km), concentración de cloruros a partir del drenaje
de la cuenca (superior o no a 40 mg/L), y magnitud
del caudal de entrada o superficie de la cuenca
de drenado (superior o no a 10.000 km 2 ).
3. El concepto de bioindicador
y el estado ecológico:
experiencias en Catalunya
En los últimos años se han realizado diferentes estudios
en los sistemas fluviales catalanes dirigidos
hacia la diagnosis ambiental mediante el uso de elementos
biológicos, como por ejemplo la comunidad
de algas bentónicas (Cambra et al., 1991; Muñoz y
Prado, 1994; Merino et al., 1994; Sabater et al.,
1996), los macroinvertebrados (Muñoz et al. 1998;
Munné y Prat, 1999; Prat et al., 1999), o la comunidad
de peces (Aparicio et al., 2000). Desde la administración
de cuenca competente de las cuencas
internas de Catalunya (la Agencia Catalana del
Agua), se han iniciado redes de control de calidad
utilizando índices basados en macroinvertebrados,
como el BMWPC (Benito y Puig, 1999), derivado del
ibérico IBMWP (Alba-Tercedor y Sánchez-Ortega,
1988; Alba-Tercedor et al., 2002), y actualmente se
está introduciendo el uso de indicadores para medir
la calidad del bosque de ribera, como el QBR (Munné
et al., 1998; Munné et al., 2003), y el IVF (índice
de vegetación fluvial) (Gutiérrez et al., 2001), el análisis
de la comunidad piscícola mediante el uso del
índice IBICAT (Sostoa et al., 2003), el análisis de la
comunidad fitobentónica, con el uso de algas diatomeas
(índices IPS, IBD y CEE) (Sabater et al.,
2003; Cambra et al., 2003), o el uso de macroalgas
bentónicas (Cambra et al., 2003), y el análisis del
hábitat fluvial (índice IHF) (Pardo et al., 2002). Se
está trabajando en la respuesta de estos índices
sobre la tipología fluvial, concretando el estado de
referencia para cada uno de ellos para, de esta manera,
ajustar el valor de la diagnosis y hacerlo comparable
entre tramos fluviales.
Para asegurar que sea posible comparar sistemas
de seguimiento diferentes, los resultados se tienen
que expresar en forma de índice de calidad ecológica
relativizado (EQR). Este indicador es el cociente
entre el valores de un parámetro biológico medido
en una masa de agua y el valor del mismo
63

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
ELEMENTOS
Fauna bentónica de
invertebrados
Flora acuática
Fauna ictiológica
PARÁMETROS
Índice IBMWP (corregido)
Métricas ajustadas
a los tipos fluviales
Índice IPS
Uso de diversas métricas
en función del tipo fluvial
Combinación
Valor más restrictivo en la desviación sobre el estado de referencia
MUY BUENO BUENO MEDIOCRE DEFICIENTE MALO
ESTADO ECOLÓGICO
Consideraciones de las
condiciones fisicoquímicas
e hidromorfológicas
MUY BUENO BUENO MEDIOCRE DEFICIENTE MALO
Figura 3.3. Combinación de métricas e indicadores de calidad de los sistemas fluviales para el establecimiento del estado ecológico en los
ríos catalanes.
parámetro en condiciones de referencia dentro del
mismo tipo. El EQR se tiene que expresar como un
valor numérico entre cero y uno, donde el estado
ecológico muy bueno está representado por valores
próximos a uno y el mal estado ecológico por valores
próximos a cero. Es preciso desarrollar un procedimiento
de cálculo de EQR para cada uno de los
indicadores de los elementos de calidad biológicos
que se utilizan.
Utilizando los diferentes indicadores de calidad biológica
del agua, y combinándolos de acuerdo con
los protocolos establecidos en los grupos de trabajo
para la interpretación de la Directiva Marco del
Agua, y su Anexo V (Wallin et al., 2002; European
Comission, 2003), junto con el análisis de la calidad
hidromorfológica y fisicoquímica, se puede diseñar
un procedimiento para el análisis del estado ecológico
que, actualmente, está en fase de ajuste y concreción
antes de ser adoptado definitivamente
como protocolo de análisis del estado ecológico en
Catalunya (figura 3.3). Este protocolo de análisis del
estado ecológico, ajustado a los tipos fluviales existentes
en Catalunya, tiene que acabar siendo la
herramienta sobre la cual se fundamente el futuro
programa de medidas para alcanzar los objetivos
de la Directiva Marco del Agua.
Utilizando la combinación de métricas mostradas
en la figura 3.3 se analiza el estado ecológico de los
ríos de las cuencas internas de Catalunya (figura
3.4). Los resultados muestran que a pesar del incremento
de calidad en los últimos años, sobre
todo desde la puesta en marcha del Plan de Saneamiento
en Catalunya, aún existe aproximadamente
un 40% de los tramos fluviales con un estado por
debajo de lo aceptable según la Directiva Marco del
Agua (el estado bueno o muy bueno). En estos tramos
habrá que aplicar programas de medidas para
mejorar el estado de salud del medio que, en algunas
ocasiones no pasará sólo por un mejor saneamiento
del agua, sino por garantizar un caudal mínimo
circulante, mejorar la diversidad de hábitats,
o restaurar el bosque de ribera. Las estaciones con
una calidad biológica del agua similar a la de un
estado natural sin perturbar (estado muy bueno), se
64

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
Nivel de calidad según elementos
de calidad biológica
Muy buena
Buena
Moderada
Deficiente
Mala
Sin datos
Límite de las cuencas principales
Límite autonómico
Embalses
Cuencas internas
Cuencas intercomunitarias
Figura 3.4. Análisis de la calidad biológica integrada (utilizando macroinvertebrados bentónicos, algas diatomeas y peces) en las cuencas
internas de Catalunya. Datos de la Agencia Catalana del Agua (Documento IMPRESS, 2005).
sitúan en las cabeceras y zonas con poca actividad
humana, mientras que la mayoría de tramos de ríos
en estado moderado o deficiente, con aguas eutrofizadas,
sobre todo aquellos tramos con vertidos de
depuradoras y poco caudal natural para diluirlos, o
tramos fluviales con sistemas de saneamiento insuficientes,
se sitúan en los tramos bajos y cerca
de las grandes concentraciones urbanas. En los
tramos más bajos de los ríos encontramos los estados
cualitativos más degradados, sobre todo en
los tramos más urbanizados, el Besós y el Llobregat
a los lados de Barcelona, el tramo bajo del Francolí,
y del Anoia. En estos tramos habrá que analizar
a conciencia la posibilidad y viabilidad real de mejora
hasta el buen estado y, en el caso de que éste
no sea posible, habrá que definir y adoptar la mejor
calidad posible para cada lugar, lo que la DMA llama
el potencial ecológico.
La comunidad piscícola es la que probablemente
ha sufrido un deterioro más acentuado y progresivo
en los últimos años. Ciertas especies, como por
ejemplo el leucisco cabezudo (Squalius cephalus),
o el espinoso (Gasterosteus gymnurus), han sufrido
una recesión significativa en sus áreas de distribución,
sobre todo en los últimos 50 años (Sostoa et
al., 2003), y han proliferado especies invasoras como
la carpa (Cyprinus carpio), el pez sol (Lepomis gibbosus),
la bermejuela (Rutilus rutilus), el alburno (Albustus
alburnus), o la perca americana (Micropterus
salmoides), entre otras muchas, que han alterado la
red trófica y los equilibrios del ecosistema. Actualmente,
en Catalunya, existe una fauna de peces continentales
de unas 47 especies, de las cuales 21 (un
45%) se consideran introducidas (datos más recientes
no publicados indican que el porcentaje ha superado
ya el 50%). Esta situación acontece no tan
solo por la falta de calidad fisicoquímica que han
sufrido muchos tramos fluviales y que, al recuperarse
ligeramente ha propiciado la invasión de especies
introducidas y de rápida colonización, sino también
por la constante destrucción de los hábitats fluviales,
la falta de caudales circulantes adecuados (sobre
todo por la regulación de los ríos por embalses y la
acción de les minicentrales), la ausencia de las crecidas
periódicas, la contaminación de las aguas (Poff
65

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
et al., 1997), y la falta de calidad de los bosques de
ribera. Pero es preciso resaltar que, además de las
condiciones favorables para la proliferación de especies
invasoras, es preciso que alguien las introduzca
o fomente esta práctica. La densidad de peces
en la mayoría de ríos catalanes se encuentra,
hoy en día, por debajo de los 1.000 individuos por
hectárea, y tan solo algunas cabeceras o tramos
fluviales bien conservados presentan densidades
por encima los 10.000 ind./ha. (Sostoa et al., 2003).
En una primera aproximación al análisis de la calidad
fluvial en Catalunya mediante un índice de peces
(índice IBICAT), sobre una muestra de 317 estaciones
analizadas, 193 se consideraban impactadas (un
61%), y el resto, 124 estaciones básicamente situadas
en las cabeceras del Fluvià, Ter y Tordera, y en
las cuencas altas de los Noguera y el Segre (un
39%), presentaban un estado de calidad aceptable,
es decir, con una buena estructura y composición
taxonómica de la comunidad de peces.
En cuanto a la calidad de las franjas ribereñas, los
bosques de ribera, éstas también han sufrido una
severa degradación en los últimos años (figura 3.5).
Desde el Departamento de Ecología de la UB, y con
el apoyo del Servicio de Medio Ambiente de la Diputación
de Barcelona, se está llevando a cabo el
seguimiento de la calidad de los bosques de ribera
en los principales ejes fluviales de la provincia de
Barcelona desde 1998, utilizando el índice QBR. Simultáneamente,
la Agencia Catalana del Agua ha
recogido la información disponible del uso del índice
QBR en diversos lugares de la geografía catalana
estudiados por diversas organizaciones y entidades
locales o supramunicipales, y se han muestreado
algunas estaciones (figura 3.4, tabla 3.6). Los resultados
nos muestran que casi un 70% de las estaciones
estudiadas se encuentran en un estado no
aceptable, y esta situación parece indicar una tendencia
creciente en los últimos años, seguramente
dadas las diversas actuaciones urbanísticas, ocupación
del suelo más próximo a los ejes fluviales,
realizaciones y canalizaciones ejecutadas para la
ganancia de suelo urbanizable, o paso de servicios
e infraestructuras lineales, o explotaciones forestales
de ribera y extracciones de áridos muy poco
Niveles de calidad según QBR
> 95
75 - 90
55 - 70
30 - 50
> 25
Red fluvial
Límite de las cuencas principales
Límite autonómico
Embalses
Cuencas internas
Cuencas intercomunitarias
Figura 3.5. Calidad del bosque de ribera mediante el uso del índice QBR en las cuencas internas de Catalunya. Se muestran las estaciones analizadas
con el color identificativo de cada nivel de calidad. Datos recopilados a partir de diversas fuentes (Agencia Catalana del Agua, 2005).
66

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
respetuosas. Tan solo un 10% de las estaciones
analizadas se encuentran en un estado excelente o
parecido a un estado natural (tabla 3.6). El análisis
de los resultados indica lo elevado del esfuerzo que
será necesario dedicar para mejorar esta situación
y poder alcanzar el buen estado ecológico si se
quieren cumplir las directrices europeas (DMA).
Estado
de calidad
Estaciones
analizadas
Porcentaje
Muy bueno 57 12
Bueno 99 19
Mediocre 125 24
Deficiente 127 25
Malo 104 20
Total 512 100
Tabla 3.6. Calidad del bosque de ribera mediante el uso del índice
QBR en las cuencas internas de Catalunya. Se indica el número de
estaciones dentro de cada nivel de calidad, así como los respectivos
porcentajes. Datos recopilados a partir de diversas fuentes.
En cuanto a los lagos o estanques, existen diversos
estudios y trabajos que nos acercan al conocimiento
de la dinámica y funcionamiento de los ecosistemas
leníticos catalanes, como es el caso de
los estanques kársticos (Milagro y Gonzalvo, 1979),
y en concreto el de Banyoles (Planas, 1973; Abellà,
1986; Bolós, 1986; Rieradevall y Prat, 1991; Garcia-
Bertou y Moreno-Amich, 2002) y Montcortés (Margalef,
1950; Camps et al., 1986; Modamio et al.,
1988), o los estanques del Pirineo (Ballesteros y
García, 1988; Catalan et al., 1993; Ventura et al.,
2000). Tanto los estanques alpinos como los estanques
kársticos de Catalunya son sistemas generalmente
oligotróficos, y eso delimita mucho la abundancia
y composición del fitoplancton que podemos
encontrar en ellos (Ventura y Catalan, 2003), por lo
que, más que definir qué especies tiene que haber,
especies que pueden variar mucho de un lugar a
otro y a lo largo del año en un mismo lugar, lo que
conviene es definir bien cuáles son las comunidades
que no hay que encontrar, utilizando los indicadores
adecuados. Es preciso no tener en cuenta las
singularidades de cada uno de los estanques por
separado y de manera individual, muy evidente en
el caso de estanques cársticos donde el fitoplancton
de cada uno de ellos es a menudo singular (e.g.
Ceratium cornutum del estanque pequeño de Basturs),
sino que se trata de establecer un valor de su
estado de salud de manera integral. Por esta razón,
es importante definir un indicador de cantidad apropiado,
que normalmente suele ser la concentración
de clorofila, acompañado de un indicador general
de calidad que ponga de manifiesto un desvío sobre
las condiciones de referencia (tabla 3.7).
Las algas bentónicas presentan una menor estacionalidad
que el fitoplancton, eso hace que el resultado
no sea tan dependiente de muestrear en un
momento u otro del año; en contra tienen que hay
una elevada heterogeneidad espacial, lo cual hace
más difícil coger muestras representativas. Otro
elemento importante de la flora acuática son los
macrófitos. En los estanques oligotróficos, al ser
importante la penetración de la luz, éstos son fre-
Elementos de análisis
Elementos biológicos
Fitoplancton (composición y abundancia;)
Fitobentos (Diatomeas)
Macrófitos
Invertebrados
Peces
Elementos hidromorfológicos
Fluctuaciones de profundidad
Elementos fisicoquímicos
Transparencia
Condiciones térmicas, de oxigenación y salinidad
Estado de acidificación
Estado de nutrientes
Indicadores o métricas usadas
Concentración de clorofila a, índice de grupos algales (Iga)
Índice de diatomeas
Riqueza de macrófitos, porcentaje de vegetación helofítica al litoral
Índice de macroinvertebrados
Riqueza de especies, especies introducidas
Medida relativa de la variación del nivel (en cm) en relación
a un punto fijo del litoral. En los lagos se utiliza el umbral
de vegetación terrestre
Disco de Secchi y turbiedad
Temperatura, Oxígeno, TOC y Conductividad
pH y Alcalinidad
TP, SRP, TN, N-NO 3
, N-NO 2
, N-NH 4
Tabla 3.7. Elementos de análisis e indicadores utilizados para el cálculo del estado ecológico en los lagos de Catalunya (Ventura y Catalán,
2003).
67

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
cuentes y constituyen un elemento de calidad; sin
embargo, en los estanques alpinos su presencia se
ve limitada en altitud, sobre todo por encima de
2.300 m. Finalmente, también es propio de algunos
de estos estanques la presencia de un cinturón de
vegetación helofítica en los bordes. Este aspecto,
en los estanques alpinos, depende de múltiples
factores y es muy difícil de considerar con la tipología
general que se ha establecido. En cambio, es
una característica fundamental de los estanques
kársticos.
En cuanto a la fauna piscícola, en los estanques
alpinos ésta suele ser introducida (Miró y Ventura,
2003). Aunque desde un punto de vista de conservación
éste es un aspecto muy negativo, desde una
visión de estado ecológico, y en relación a la calidad
del agua, esta afectación es menos grave, ya que
en muchos casos es difícil poner de manifiesto las
consecuencias de esta alteración en el ecosistema
(Ventura y Catalán, 2003). El caso de los estanques
kársticos es muy diferente, cada caso puede ser un
mundo. El más estudiado ha sido el de Banyoles, y
en él la introducción de especies ha sido una constante,
siendo hoy en día las que dominan el poblamiento
(Garcia-Bertou y Moreno-Amich, 2002), produciendo
fuertes alteraciones en el medio.
En general, se puede afirmar que el estado ecológico
de los lagos de Catalunya es bueno (figura 3.6).
La mayoría de estanques alpinos presentan un muy
buen estado a pesar de que la mayoría tienen diversas
especies de peces introducidos o translocados
(Salmo trutta y Phoxinus phoxinus), excepto
aquéllos que se utilizan para la generación hidroeléctrica
(estado deficiente o malo). En cuanto a los
estanques kársticos de Basturs, Montcortés y Banyoles,
los tres presentan un estado bueno y se hace
imprescindible su protección dada la singularidad
de éstos.
En cuanto a las zonas húmedas, existe relativamente
poca información sobre la aplicación de índices
biológicos en marismas y lagunas (Burton et
al. 1999, Veraart 1999, Simon et al. 2000, Lillie et al.
2002, Pennings et al. 2002; Fano et al., 2003). Toda
ella es muy reciente y a menudo limitada a ámbitos
geográficos que poco tienen en ver con la climato-
Diagnosis del estado ecológico de los lagos de Catalunya
Muy bueno
Bueno
Mediocre
Deficiente
Malo
Desconocido
Nota: En el Pirineo, el área coloreada corresponde a los lagos y sus cuencas hidrográficas.
Figura 3.6. Estado ecológico de los lagos alpinos y kársticos (> 0,5 ha) de Catalunya (datos de 2002) (Ventura y Catalán, 2003).
68

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
logía mediterránea. En la Península Ibérica, Cirujano
et al. (1992) propusieron el uso de la vegetación
para la valoración de sistemas de marismas, que ha
sido un referente hasta el momento, juntamente con
otros trabajos a nivel estatal (Bayo et al., 2001) o
internacional (Adamus et al., 2001). También a través
del proyecto europeo ECOFRAME (Moss et al.,
2003) se han propuesto metodologías para el análisis
del estado cualitativo de las zonas húmedas.
En Catalunya son escasos los estudios encaminados
a la evaluación de la calidad del agua en marismas
(p.e. Bach et al. 1998), y aún más los que
proponen algún sistema de monitorización de la
calidad del agua a partir de organismos acuáticos
(Moreno-Amich et al. 1999).
Desde la Agencia Catalana del Agua, en convenio
con la Universidad de Girona, se han desarrollado
dos índices para establecer el estado ecológico
de las zonas húmedas: el índice QAELS (Calidad
del Agua de Ecosistemas Leníticos Someros), que
evalúa la calidad del agua a partir de la composición,
riqueza y abundancia de invertebrados, y el
índice ECELS (Estado de Conservación de Ecosistemas
Leníticos Someros), que evalúa en qué condiciones
se encuentra el conjunto del ecosistema
(Quintana et al., 2004). Cada uno de estos índices
aporta información complementaria sobre el estado
ecológico.
El índice QAELS se obtiene a partir de la combinación
de dos índices previos: uno basado en la abundancia
de taxones indicadores de cladóceros, copépodos
y ostrácodos (índice ACCO), y otro
basado en la riqueza de taxones de crustáceos e
insectos presentes (índice RICO). El índice ACCO
se calcula a partir de la abundancia relativa de los
taxones indicadores de calidad (sensibles), que son
diferentes para cada una de las tres tipologías de
sistemas acuáticos. Para la obtención del índice
ACCO se ha identificado un criterio para cada uno
de los grupos resultantes de la tipificación. El índice
RICO tiene en cuenta otra fracción de la comunidad
(los macroinvertebrados) además de los microcrustáceos,
y aporta información complementaria para
la evaluación de la calidad del agua. Resoluciones
taxonómicas a nivel de familia o superior no son
adecuadas para el cálculo del índice ACCO, porque
en una misma familia (en algunos casos, incluso
dentro de un mismo género) se pueden encontrar
especies que responden a situaciones muy diferentes
de calidad del agua.
Los valores de QAELS son variables en el tiempo,
de acuerdo con la variabilidad intrínseca de los ecosistemas
lenítics someros mediterráneos. Para conocer
la variación a lo largo del año de los valores
QAELS en una masa de agua determinada, es preciso
un muestreo con frecuencia mensual. Una
aproximación al valor de QAELS de una masa de
agua, empero, se puede obtener con cuatro muestreos
estacionales. Si el objetivo del estudio es evaluar
la calidad del agua de las zonas húmedas de
un territorio, se propone realizar dos muestreos:
uno a principios de primavera, y otro a finales.
En las 91 zonas húmedas estudiadas en Catalunya
(Quintana et al., 2004) se ha puesto de manifiesto
un patrón diferente de la relación entre la calidad
biológica del agua y el estado de conservación o
calidad hidromorfológica en función de su tipología
(tabla 3.8). Así, en las aguas talasohalinas el mayor
número de masas de agua presenta calidad biológica
del agua entre moderada y pésima (categorías
de la III a la V) y un estado hidromorfológico muy
bueno o bueno (categorías I y II). En esta misma tipología
una única masa de agua ha presentado una
calidad biológica “aceptable” y un estado hidromorfológico
“deficiente”. En cambio, en la tipología de
las aguas salobres o dulces permanentes o semipermanentes,
un número importante de masas de
agua han presentado una calidad biológica del agua
“aceptable” y un estado hidromorfológico “deficiente”,
mientras que han sido pocos los casos contrarios.
La mayoría de las aguas salobres o dulces
temporales presentan tanto una buena calidad del
agua como un buen estado hidromorfológico. En
este grupo es donde se ha observado una relación
más alta entre la calidad del agua y el estado hidromorfológico,
ya que en más de un 70% de los casos
ambos aspectos han sido a la vez “correctos” o bien
“incorrectos”. Es preciso mencionar que en las cuatro
tipologías de zonas húmedas se han encontrado
ambientes con muy buen estado ecológico.
Las variaciones a lo largo del año de los valores del
índice QAELS pueden ser muy amplias, especialmente
en las masas de agua talasohalinas, donde se
observan tres masas de agua que a lo largo del año
varían entre las categorías I y V (Fra Ramon, Bassa
del Pi, Reguerons), o nueve masas de agua (35%)
que toman categorías entre I y IV o entre II y V a lo
largo del año (tabla 3.8). Los valores correspondientes
a mejor calidad se dan durante el otoño y el invierno,
épocas en las que suele circular agua por la
marisma. En verano, en cambio, se dan los valores
de menor calidad, coincidiendo con los periodos de
confinamiento, durante los cuales se concentra la
mayor parte de los nutrientes que han entrado en
estas masas de agua. En las masas de agua salobres-dulces
permanentes o semipermanentes las
variaciones de categoría no son tan amplias, si bien
69

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Aguas
talassohalinas
(28 casos)
Aguas salob./dulces
perm./semip.
(39 casos)
Aguas salob./dulces
temporales
(24 casos)
QAELSe I / II & ECELS I / II 7 (25%) 9 (23%) 12 (50%)
QAELSe I / II & ECELS III / V 1 (4%) 14 (36%) 2 (8%)
QAELSe III / V & ECELS I /II 14 (50%) 4 (10%) 5 (21%)
QAELSe III / V & ECELS III / V 6 (21%) 12 (31%) 5 (21%)
Tabla 3.8. Relación entre la calidad del agua y el estado de conservación de las masas de agua estudiadas. Se ha considerado como “aceptable”
las categorías I y II, y como “deficiente” las categorías III, IV y V.
también se observa una masa de agua que toma
valores entre la categoría I y V (Rec Madral en el
puente medio) y tres masas de agua (9%) que toman
categorías entre I y IV o entre II y V. Es difícil analizar
la variabilidad en las balsas del grupo III, puesto que
muchas de ellas son temporales y se dispone de un
único muestreo. Aun así, la variabilidad en este grupo
parece relativamente baja, como lo indican los
rangos de variación de las masas de agua de las que
se dispone de más de un muestreo.
Ante esta variabilidad, que es fruto de los cambios
estacionales de la concentración de nutrientes de
las zonas húmedas y de los ciclos biológicos de los
organismos, es preciso tener en cuenta que un único
valor de QAELS medido al año puede no reflejar
correctamente la calidad del agua. En este sentido,
es preciso evitar la recogida de muestras en épocas
en las que se produzcan cambios muy rápidos,
como puede ser a lo largo de los días siguientes a
un episodio de inundación o en los días inmediatamente
anteriores a la desecación en marismas temporales.
La determinación del índice QAELS se
debe hacer de forma diferente si el objetivo perseguido
es el estudio de la calidad del agua de una
determinada balsa o si el índice se utiliza como uno
de los descriptores de la evaluación ambiental de
un territorio. Así, para asignar un único valor de
QAELS a una masa de agua se proponen calcular
el valor de QAELS una vez al mes a lo largo de un
ciclo anual y asignar a cada masa de agua la mediana
de los valores de QAELS obtenidos. Si por
motivos de dificultad de muestreo se quiere reducir
el número de muestras en el tiempo, se debe garantizar
un mínimo de una muestra por estación. Si
lo que se pretende, en cambio, es evaluar la calidad
del agua del conjunto de balsas y lagunas de un
territorio (p.e. EIN, municipio, comarca, o de toda
Catalunya), se propone realizar dos muestreos al
año, uno al inicio de la primavera y otro a finales de
primavera (siempre evitando los momentos de
máxima inundación y los momentos próximos a la
sequía) y calcular el valor medio de QAELS. A finales
de primavera también es el momento más adecuado
para el cálculo del índice ECELS.
En cuanto a los embalses, la Agencia Catalana del
Agua, en convenio con la Universidad de Barcelona y
la Universidad de Girona, ha analizado 21 (Armengol
et al., 2003) para establecer los mecanismos y protocolos
para el análisis integral del potencial ecológico
y diagnosticar su estado de salud. De los estudios se
concluye que el análisis de la clorofila, junto con la
presencia y abundancia o densidad de carpas (Cyprinus
carpio) son los elementos biológicos clave para
determinar la calidad del sistema, junto con la medida
de la turbiedad del agua, la concentración de oxígeno
en el hipolimnio, y la concentración de fósforo total en
el embalse (tabla 3.9). La presencia de especies exóticas
introducidas en los embalses condiciona cada
vez más la calidad del sistema ya que alteran la cadena
trófica, desestructurando los equilibrios entre de-
Elementos de análisis
Elementos biológicos
Fitoplancton
Peces
Elementos
fisicoquímicos
Transparencia
Condiciones de
oxigenación
Concentración de
nutrientes
Indicadores o métricas
usadas
Concentración de clorofila a
Concentración de clorofila
de cianófitos
Porcentaje de especies con
anomalías
CPUE de carpas litorales
CPUE de carpas limnèticas
Profundidad del disco
de Secchi
Porcentaje de saturación
de oxígeno hipolimnético
Fósforo total
Tabla 3.9. Elementos de análisis e indicadores utilizados para el
cálculo del potencial ecológico en los embalses de Catalunya
(Armengol et al., 2003).
70

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
predadores y presas, el zooplancton y el fitoplancton,
y provocando floraciones de algas, algunos casos
cianofíceas y generación de sustancias tóxicas (e.g.
microcistinas, etc.) (Armengol, com. pers.).
La calidad o potencial ecológico de los embalses
catalanes muestra una gran variabilidad espacial,
y también, en algunos casos, temporal (figura 3.7).
En general, los embalses del Ebro presentan un
buen estado junto con los de la Noguera Ribagorzana,
mientras que en las cuencas internas (Llobregat,
Ter y Muga) y el Noguera Pallaresa, la situación
es más pesimista. Los embalses de Oliana
(que recibe las aguas de Andorra) y San Llorenç
de Montgai, presentan un estado deficiente, junto
con el embalse de Rialb (a pesar de que este último
presenta este estado al encontrarse recientemente
inundado y en fase de maduración). En las
cuencas internas de Catalunya, el embalse de Foix
es el que presenta un peor estado de calidad, en
el límite entre el estado mediocre y deficiente, y el
embalse de Sau ha experimentado en los últimos
años una notable mejora.
4. Riesgo de incumplimiento de
objetivos de la Directiva Marco
del Agua. Retos y problemas
en un futuro inmediato
Para conocer los problemas que sufren nuestros
ecosistemas fluviales, y mejorar el diseño y elaboración
de medidas correctoras adecuadas que nos
permitan alcanzar los objetivos de la Directiva Marco
del Agua y el buen estado ecológico y químico
antes de finales del 2015, la DMA, en su art. 5, establece
que se elabore, para cada una de las demarcaciones
hidrográficas, un análisis de presiones
e impactos sobre las masas de agua, y la evaluación
del riesgo de no alcanzar los objetivos marcados
por la DMA.
El análisis de presiones e impactos en las cuencas
internas de Catalunya se ha realizado siguiendo las
recomendaciones del Guidance Document No. 3
(CIS, 2003) y está reflejado en el documento IM-
Escales I Noguera
Pallaresa Segre
Freser
Noguera
Sant Antoni
Ribagorçana IV
la Llosa
Oliana del Cavall
Terradets
la Baells
IV IV IV IV
Canelles
IV
Camarasa IV
Sant Ponç
IV
Santa Anna
Rialb IV
IV
Llobregat
IV Sant Llorenç
de Montgai
Cardener
Segre
IV
Muga
Boadella
Ter
Susqueda
Sau
VI Ter
VI
Santa Fe
II
Tordera
Besòs
Riba-Roja
V
V
Flix
Foix
Siurana
III
Riudecanyes
III
III
Llobregat
Foix
Óptimo-bueno
Mediocre
Ebro
Mar Mediterráneo
Deficiente
Tipos de embalses
0 50 km
I II III IV V VI
Figura 3.7. Potencial ecológico de los embalses analizados (datos 2002-2003) en Catalunya (Armengol et al., 2003). Los tipos de embalse
corresponden a los descritos en la tabla 3.5.
71

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Riesgo de incumplimiento de la DMA
Nulo
Bajo
Medio
Elevado
Figura 3.8. Tramos fluviales (masas de agua) con riesgo de incumplimiento de objetivos de la DMA a partir del análisis de presiones e impactos
sobre las masas de agua fluviales en las cuencas catalanas. (Agencia Catalana del Agua, 2005).
a) b)
Sin datos
Riesgo nulo
Riesgo bajo
Riesgo medio
Riesgo elevado
Figura 3.9. Riesgo de incumplimiento según el análisis de presiones (a) y el análisis de impactos (b).
72

3. Aspectos ecológicos de la Directiva Marco del Agua
PRESS de la DMA (Agencia Catalana del Agua,
2005). Así, se ha valorado el riesgo que sufren ciertos
tramos fluviales a partir de las presiones valoradas
como significativas, teniendo en cuenta la magnitud
de la presión y la susceptibilidad o vulnerabilidad del
medio receptor (el tipo fluvial y capacidad para soportar
la presión), y mediante un análisis de los impactos
medidos en el medio (utilizando indicadores
biológicos, hidromorfológicos y fisicoquímicos) se
puede concretar la repercusión de las presiones sobre
el ecosistema. De ambos análisis se puede concretar
el riesgo de no alcanzar los objetivos marcados
por la Directiva Marco del Agua, valorándolos en
riesgo elevado, medio, bajo o nulo (figura 3.8).
Los tramos fluviales (masas de agua) de colores
amarillo (riesgo bajo) y calabaza (riesgo medio) indican
que habrá que elaborar programas de medidas
para compatibilizar la actividad humana con el
buen estado de las masas de agua. Las masas de
agua de color rojo (riesgo elevado) indican que habrá
que hacer un mayor esfuerzo y un análisis de
viabilidad de las medidas correctoras. Algunos de
los tramos en rojo (riesgo elevado) son candidatos
a ser declarados masas de agua fuertemente modificadas,
en las cuales los niveles de calidad exigidos
serán inferiores y ajustados a su potencial ecológico
(tal como prevé la Directiva Marco del Agua).
Algunas de las masas de agua identificadas con riesgo
bajo o medio (colores amarillo y calabaza) pueden
presentar un estado de calidad bueno o muy bueno
(véase figura 3.8), lo cual significa una buena gestión
de las presiones que soportan estos tramos fluviales,
al menos en un año húmedo (datos de 2003). En
estas masas de agua habrá que gestionar y controlar
el riesgo, y analizar situaciones puntuales.
El 40% de las masas de agua fluviales tienen un
riesgo de incumplimiento elevado según el análisis
de presiones, mientras que este porcentaje es del
9% según el análisis de impactos (figura 3.9). Con
todo, la falta de datos en el análisis de impactos ha
imposibilitado la evaluación del riesgo de incumplimiento
en un 36% de las masas de agua.
Las principales afectaciones detectadas en las
cuencas catalanas y que pueden suponer un riesgo
significativo de no alcanzar los objetivos marcados
por la Directiva Marco del Agua y, por tanto, que
habrá que actuar en el futuro mediante el programa
de medidas correspondiente, se podrían sintetizar
en los siguientes puntos:
• Elevada densidad de tomas y esclusas, derivación
para minicentrales hidroeléctricas y alteración del
régimen de caudales. Son necesarios los planes
zonales de implantación de caudales ambientales,
la compatibilidad con usos y la producción hidroeléctrica
sostenible, planes de gestión de los recursos,
gestión de la demanda, y normas de explotación
de embalses.
• Degradación hidromorfológica, desaparición del
bosque de ribera y alteración morfodinámica. Pérdida
de hábitats fluviales y ocupación de zonas
inundables. Habrá que implantar planes o programas
de restauración hidromorfológica y protección
de riberas, y planificación del espacio fluvial
y zonas inundables (PEF), (incidencia en el planeamiento
territorial).
• Vertidos puntuales biodegradables e industriales
en tramos fluviales sensibles. (Revisión del Plan
de Saneamiento de Catalunya. Implantación de
tratamientos terciarios más eficientes y medidas
correctoras en origen).
• Contaminación difusa, excedentes de nitrógeno
de origen ganadero y herbicidas (contaminantes
orgánicos) de origen agrario. (Control en las
aplicaciones de nitrógeno y herbicidas en explotaciones
agrarias. Control de deyecciones
ganaderas).
• Muy baja calidad de la población piscícola. Fuerte
introducción de especies alóctonas e invasoras
y pérdida de hábitats fluviales. (Programa de control
y erradicación de especies invasoras, y restitución
de hábitats fluviales).
• Baja calidad biológica de los tramos medios y
bajos de los principales ejes fluviales. (Programa
de reutilización de aguas regeneradas. Mejora de
los efluentes, programa de tratamiento de descargas
de sistemas unitarios, programa de control
de sustancias prioritarias).
• Elevada sensibilidad a las sequías dada la concentración
de captaciones de agua superficial en
tramos fluviales concretos (Plan de abastecimiento
de Catalunya).
5. Conclusiones
La Directiva Marco del Agua tiene la virtud de integrar
en un mismo ámbito de gestión (el Distrito
de Cuenca Fluvial o Demarcación Hidrográfica) las
aguas superficiales, las subterráneas, las costeras
y las marinas que están influenciadas por las aguas
continentales de este distrito. La correcta implantación
de los conceptos y disposiciones establecidos
por la DMA deviene un complejo organigrama
de actuaciones para conseguir las
herramientas necesarias y los criterios adecuados
para la nueva gestión del agua, basada en concep-
73

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
tos de sostenibilidad tanto bajo el punto de vista
ambiental, como económico, mantenimiento de los
recursos hídricos, y plena transparencia y participación
ciudadana en los futuros planes y programas
de gestión.
El estado ecológico de los sistemas acuáticos es
una nueva herramienta para la medida de la afectación
humana sobre los sistemas naturales que
nos proporciona la nueva Directiva Marco del Agua
(2000/60/CE), y que ya ha sido recogida en la Ley
de Ordenación, Gestión y Tributación del Agua (Ley
6/1999) en Catalunya. El Estado Ecológico nos
mide, de manera íntegra, el funcionamiento y la salud
del ecosistema y nos proporciona un referente
para su gestión y recuperación. Los programas de
medidas que tiene que contemplar el nuevo plan
de gestión (Plan Hidrológico) para alcanzar los objetivos
de la Directiva Marco del Agua (plan que
habrá que redactar antes del 2009), tienen que permitir
alcanzar el buen estado ecológico lo más tarde
antes del finales de 2015 y, por tanto, el análisis
y sensibilidad del medio receptor se transforma en
el elemento clave y condicionador de las medidas
a implantar.
Es preciso tener en cuenta, como contempla la Directiva
Marco del Agua, que para la definición de
las medidas más adecuadas, convendrá efectuar
antes un análisis coste/eficiencia de éstas, lo cual
provocará que algunas de las medidas previstas “a
final de conducción” se puedan ver desplazadas
por medidas preventivas y de actuación en origen.
Concentrar el tratamiento al final del proceso puede
resultar excesivamente costoso, y poco eficiente si
lo comparamos con los resultados obtenidos de
mejora y recuperación del medio.
En el marco de la planificación integrada del agua,
el Plan Nacional de Gestión Sostenible del Agua
(anunciado por el Consejero de Medio Ambiente
y Vivienda de la Generalitat de Catalunya), habrá
que analizar y valorar los futuros programas de
medidas para alcanzar los objetivos marcados por
la Directiva Marco del Agua, lo cual tiene que
comportar un cambio importante en la estrategia
y uso de los recursos y de los espacios asociados
a los ecosistemas acuáticos, compatibilizando
una buena salud del medio con el uso del agua
como recurso. Los estudios realizados hasta ahora
por la ACA (sintetizados en el documento IM-
PRESS) son un documento importantísimo para
poder elaborar en el futuro un plan de gestión siguiendo
las pautas de la DMA (estos estudios se
pueden encontrar en la WEB de la ACA, http://
www.gencat.net/aca).
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Strategy Working Group 2.3 – REFCOND guidance.
Final version 7.0.
7. Agradecimientos
Los trabajos de diagnosis y evaluación ambiental
del estado ecológico de los sistemas acuáticos catalanes
se han llevado a cabo gracias a los esfuerzos
del Área de Planificación de la Agencia Catalana
del Agua y a los diversos estudios realizados en
el periodo 2002-2004 con centros universitarios y
de investigación (UB, UdG, UdL, CEAB-CSIC). Hay
que mencionar específicamente los trabajos del
equipo de los Drs. Xavier Quintana, Dani Boix y Ramon
Moreno-Amich (UdG) en el ámbito de los sistemas
leníticos someros; los Drs. Marc Ventura y
Jordi Catalan (CEAB-CSIC) en el ámbito de los lagos
y estanques; los Drs. Joan Armengol y Enrique
Navarro (UB) y los Drs. Emili Garcia-Berthou y Ramon
Moreno-Amich (UdG) en el ámbito de los embalses;
los Drs. Jaume Cambra, Joan Gomà, Roser
Ortiz (UB), Sergi Sabater, Elisabet Tornés y Manel
Leira (UdG) en el ámbito de las diatomeas de sistemas
fluviales; los Drs. Adolf de Sostoa, Nuno Caiola,
Dolors Planas (UB) y Frederic Casals (UdL) en el
ámbito piscícola fluvial. Así mismo han sido de mucha
utilidad los estudios realitzados per el equipo
ECOBILL de la Universidad de Barcelona (Maria
Rieradevall, Núria Bonada, Carolina Solà, Mireia
Vila, Rosa Casanovas, Marc Plans, Cesc Múrria y
Tura Puntí).
78

4. La demanda de agua en Catalunya
Capítulo 4
La demanda de agua en Catalunya
David Saurí
Departamento de Geografía, e Instituto de Ciencia
y Tecnología Ambientales
Universitat Autònoma de Barcelona
David Saurí Pujol
Ph.D. en Geografía por la Universidad de
Clark (EE. UU.) y Doctor en Geografía por la
Universitat Autònoma de Barcelona. Imparte
docencia en las titulaciones de Geografía
y de Ciencias Ambientales de la UAB. Es
miembro del Instituto de Ciencia y Tecnología
Ambiental (ICTA) de la UAB, del que
ha sido director. Actualmente, su principal
línea de investigación es el análisis de las
relaciones entre territorio, urbanismo y ciclo
hidrológico, especialmente, los efectos del
cambio de modelo territorial hacia un urbanismo
más extensivo y sus repercusiones en
los usos del agua. Trabaja también en temas
de riesgos naturales (inundaciones e incendios
forestales), en análisis de cambios de
usos del suelo, y está muy interesado en los
aspectos teóricos y filosóficos de las relaciones
entre naturaleza y sociedad.
Síntesis ........................................................................................................................ 80
Introducción .......................................................................................................... 80
1. La demanda de agua: aspectos generales ..... 81
2. Estructuración de la demanda
por sectores y cuencas hidrográficas:
situaciones actuales y futuras .............................................82
2.1. La demanda de agua en las Cuencas
Internas de Catalunya (CIC) .......................................82
2.2. La demanda de agua en las CIC:
perspectivas de futuro .......................................................85
2.3. La demanda de agua en las
Cuencas Catalanas del Ebro (CCE) ................88
2.4. La demanda de agua en las CCE:
perspectivas de futuro .......................................................89
3. La demanda de agua en Catalunya.
Valoración e interrogantes para el futuro ..............90
4. Conclusiones ..............................................................................................92
5. Referencias ....................................................................................................93
79

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Síntesis
En este capítulo nos ocuparemos de la demanda
de agua en Catalunya, un factor clave en la gestión
de este recurso en nuestro país que seguramente
se verá influido por la aplicación de la Directiva
Marco del Agua de la Unión Europea. Desde un
punto de vista hidrográfico, Catalunya está dividida
en dos grandes conjuntos fluviales: las Cuencas
Internas de catalunya y las Cuencas Catalanas del
Ebro. A pesar de abarcar aproximadamente cada
una la mitad del territorio catalán, ambas cuencas
presentan diferencias muy significativas en cuanto
a los recursos y las demandas. Así, las cuencas
internas concentran la mayor parte de las demandas
urbanas (domésticas e industriales), mientras
que las cuencas del Ebro concentran las demandas
agrícolas. Globalmente, algo más del 72% de
la demanda de agua en Catalunya corresponde a la
agricultura, a pesar de que en las cuencas internas,
este porcentaje se reduce hasta el 35%.
Se comenta también un informe de laAgencia Catalana
del Agua (ACA), que proporciona cifras actuales
de demanda por sectores y cuencas y establece
escenarios de futuro planteados para el año 2025 en
función de dos proyecciones de población (7 y 7,5
millones de habitantes) elaboradas a mediados de
la década de 1990. Los escenarios previstos corresponden
respectivamente a una situación tendencial
(donde se asume que no habrá cambios sustanciales
en la demanda y los aumentos de esta última se
producirán únicamente por el aumento demográfico)
y a una situación de ahorro intenso (donde se asume
una reducción de la demanda per cápita en razón
de la aplicación de políticas de ahorro). Para el año
2025, los incrementos previstos de la demanda son
relativamente moderados con la notable excepción
del regadío, cuyaa expansión puede hacer aumentar
la demanda global de agua en Catalunya entre un
15 y un 20% de aquí al año 2025.
En este capítulo también hemos puesto de manifiesto
algunas dudas en relación a los escenarios
de demanda planteados en el estudio de la ACA.
En primer lugar, las proyecciones demográficas más
actualizadas indican un escenario probable de unos
8,2 millones de habitantes en el 2025, en gran parte
al considerar el alud inmigratorio que ha conocido
Catalunya en los primeros años del s. XXI. En segundo
lugar, se cuestionan las dotaciones utilizadas,
ya que a nuestro parecer están pensadas para
entornos urbanos de alta densidad y, por tanto, no
tienen en cuenta la creciente realidad urbanística
y sociodemográfica de especialmente las Cuencas
Internas de Catalunya, donde proliferan viviendas de
tipo unifamiliar con consumos mucho más elevados
que los 140 lpd fijados por el trabajo de la ACA. En
este sentido, y al igual que en el caso de las proyecciones
demográficas, pensamos que los consumos
tenderán a aumentar más de lo calculado por la
ACA, y que las políticas de contención de la demanda
van a tener que afrontar retos muy importantes y
difíciles de resolver como el aumento de las rentas
familiares y cambios en los estilos de vida (como por
ejemplo, querer disponer de jardín y piscina) de clara
influencia en el consumo del recurso.
Introducción
Como dice el Preámbulo de la Directiva Marco del
Agua en su cuarto considerando, los recursos hídricos
europeos están sometidos a la presión que supone
el incremento constante de la demanda de agua
de buena calidad y en cantidades suficientes para
todos los usos. Esta demanda en aumento justifica,
pues, la necesidad de establecer medidas para la
protección de las aguas comunitarias, tanto en términos
cuantitativos como en términos cualitativos.
Por tanto, y en lo que concierne al ámbito de Catalunya,
resulta conveniente conocer, cuando menos
a grandes rasgos, cuáles son las principales características
de la demanda de agua y su probable evolución,
ya que estas tendencias nos darán una idea
de las presiones que sufre y puede sufrir el recurso
ahora y en el futuro, tanto en cuanto a la cantidad
como a la calidad. Actuar sobre la demanda, mediante
diversas medidas de gestión, resulta clave
para asegurar el cumplimiento de buena parte de
las directrices de la DMA, especialmente en cuanto
a la calidad química y ecológica de nuestros ecosistemas
acuáticos. En cualquier caso, y como se
comentará hacia el final del capítulo, la gestión y
control de la demanda no constituyen unas tareas
fáciles de llevar a cabo en Catalunya. Primero, porque
el principal usuario del agua, que es la agricultura
de regadío, difícilmente podría asumir algunos
instrumentos como precios más elevados, y segundo,
porque a nivel de consumo doméstico, ciertos
factores estructurales como la mejora del bienestar,
cambios en los modelos de crecimiento urbanístico
y en los estilos de vida, pueden estar espoleando la
demanda de agua y hacer complicado su control.
Este capítulo queda organizado de manera un poco
diferente al resto de contribuciones, ya que no encontramos
ninguna definición de demanda de agua
en la DMA y no se puede comenzar por aclarar este
concepto. Sin embargo, la directiva sí diferencia en-
80

4. La demanda de agua en Catalunya
tre posibles categorías como pueden ser la agrícola,
la industrial y la de los hogares familiares. En
cualquier caso, pensamos que conviene dedicar la
primera parte del capítulo a tratar de la demanda
de agua en términos genéricos y a esclarecer algunos
conceptos como por ejemplo los diferentes
tipos de demanda y el concepto de dotación. En
segundo lugar, y de manera ya mucho más extensa,
se presentará una descripción y un análisis sencillo
de la demanda de agua en Catalunya considerando
las dos grandes unidades territoriales en que, para
los temas hídricos, queda dividido el Principado:
las llamadas Cuencas Internas de Catalunya (CIC)
y las también llamadas Cuencas Catalanas del Ebro
(CCE). En este apartado intentaremos establecer
también algunas posibles tendencias de futuro en
relación a cada sector de la demanda y con cada
gran unidad territorial. En cuarto lugar, someteremos
los datos presentados en el apartado anterior a una
cierta evaluación crítica, principalmente en lo que
concierne a las proyecciones de población utilizadas
y a las dotaciones establecidas. Finalmente, en las
conclusiones señalaremos cómo estas tendencias
se tendrían que amoldar a las directrices emanadas
de la Directiva Marco y cuáles son las posibles dificultades
pueden surgir en este proceso. Justo es
decir que nuestra principal fuente de información
han sido los estudios elaborados por la Agencia
Catalana del Agua (ACA) sobre la caracterización y
prospectiva de las demandas de agua en Catalunya
el año 2002, diferenciando entre cuencas internas
y cuencas del Ebro y disponibles en la dirección
electrónica www.gencat.net/aca/ca/planificacio.
Este estudio tiene como objetivo central servir de
referente para la futura planificación hidrológica de
Catalunya, tal como se pide desde la directiva, en
del punto “Elaboración del Plan de Gestión del Distrito
de la Cuenca Fluvial de Catalunya”.
1. La demanda de agua:
aspectos generales
La demanda de agua para diferentes usos es uno
de los retos ambientales más importantes que tiene
planteados la humanidad. En el año 1995, en el
mundo se extrajeron unos 3.905 km 3 de agua. Se
espera que en el año 2025 estas extracciones lleguen
a 4.772 km 3 (un 22% más). Pese al incremento
continuo en las extracciones de agua, hoy hay más
de 1.000 millones de personas en el mundo que
carecen de acceso a agua potable, y casi la mitad
de la población mundial no dispone de servicios de
saneamiento y depuración. Estas proporciones es
probable que aumenten en el futuro si no se produce
una inversión ingente de recursos económicos
en sistemas de abastecimiento y de saneamiento,
sobre todo en las grandes urbes en rápida progresión
demográfica del Tercer Mundo (World Resources
Institute, 2003).
A nivel global, la proporción más importante de la
demanda de agua se sitúa en el ámbito de la agricultura.
Éste es también el caso del Estado español
y, como veremos, también de Catalunya, en conjunto,
pero no de la Unión Europea. Aproximadamente
un 70% del agua utilizada en el mundo se dedica al
regadío, un 20% a la industria y uno 10 % al consumo
doméstico. En el estado español, las cifras
son respectivamente un 68% para la agricultura, un
19% para la industria y un 13% para las ciudades.
En cambio, en el conjunto de los países de la Unión
Europea (antes de la ampliación del 2004), un 53%
se utilizaba para la industria, un 26% para la agricultura
y un 19% para el sector doméstico.
Las tendencias futuras a nivel global nos indican
crecimientos bastante espectaculares en los sectores
doméstico e industrial (especialmente en los
países subdesarrollados) y crecimientos menores
del agua dedicada al regadío. En los países desarrollados
se aventura incluso una cierta disminución
de la demanda en razón de mayores eficiencias en
el uso y también por otros aspectos no directamente
relacionados con la gestión del agua, como
la deslocalización industrial, así como, en la Unión
Europea, por las presiones de las políticas de conservación
como, por ejemplo, las emanadas de la
Directiva Marco del Agua.
En Catalunya, la demanda de agua comprende tres
grandes sectores: el agrícola (regadío), el industrial
y el doméstico. Este último incluye también los usos
que se puedan dar en el comercio y también usos
públicos, como por ejemplo la limpieza de calles y
cloacas y el riego de jardines. Otras clasificaciones
incluyen también como uso la ganadería, así como
la llamada “demanda ecológica”, que es aquella
cantidad mínima de agua con una calidad determinada
que tiene que llevar un río para que cumpla las
funciones ambientales que le son propias. En este
sentido, la Agencia Catalana del Agua no considera
demanda de agua los caudales ecológicos o ambientales,
ya que forman parte de los recursos que
no se pueden utilizar.
En nuestro estudio no detallaremos la ganadería (si
bien la mencionaremos ocasionalmente) ni tampoco
entraremos a determinar la “demanda ecológica”,
cuyo análisis constituye una parte fundamental de
la DMA. Siguiendo los criterios de la Agencia Ca-
81

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
talana del Agua, en este estudio diferenciaremos
básicamente entre la demanda agraria (demanda de
riego más demanda ganadera) y la demanda urbana
(demanda doméstica más demanda industrial).
También es frecuente diferenciar entre demandas
consuntivas y demandas no consuntivas. Las demandas
consuntivas son todas aquéllas en que
efectivamente se gasta toda o parte del agua que
se necesita. En este grupo la ACA incluye las categorías
siguientes:
a) Demanda de riego (campos de cultivo y campos
de golf),
b) Demanda doméstica (hogares, usos comerciales
y usos públicos),
c) Demanda industrial (usos industriales),
d) Demanda ganadera (granjas de ganado).
Por su parte, las demandas no consuntivas son
aquéllas que no implican un gasto tangible de agua
en cantidad (aunque pueden hacer variar su calidad).
Entre los principales usos no consuntivos
destacarían la producción de energía hidroeléctrica,
el uso del agua para los sistemas de enfriamiento
de centrales térmicas convencionales o nucleares,
o las piscifactorías.
La ACA utiliza diversas metodologías para estimar
la demanda de agua de los diferentes sectores. Así,
la demanda agraria se evalúa teniendo en cuenta
las superficies cultivadas, el tipo de cultivo y las
técnicas de riego, así como el tipo de ganado. La
demanda urbana se considera igual al consumo
actual (más las pérdidas del sistema) sin tener en
cuenta dotaciones preestablecidas. Esta definición
difiere de las utilizadas en el pasado donde sí se
definían estas dotaciones. Como que normalmente
estas dotaciones predefinidas eran bastante más
elevadas que los consumos reales, los cálculos de
la demanda tendían a la sobreestimación. Se considera
que con el método actual se obtiene un dato
más próximo a la realidad.
Finalmente, en el análisis de la demanda de agua es
muy corriente hablar de “dotaciones”, que corresponderían
a las demandas unitarias por persona y
día en los usos urbanos; por reses y día para usos
ganaderos, y por hectáreas y año para usos de regadío.
Merece la pena aclarar que las dotaciones
se identifican con las cantidades de agua que entran
en un sistema, como por ejemplo el agua que
alimenta las redes de abastecimiento de un municipio
o el agua que alimenta una red de regadío. El
consumo real siempre es menor que la dotación
correspondiente, resultado, entre otros, de las pérdidas
en las redes de distribución una vez el agua
ha entrado en el sistema correspondiente.
En Catalunya, la demanda urbana se puede satisfacer
mediante recursos locales o, cada vez más frecuentemente,
mediante redes regionales de abastecimiento.
La red Aigües Ter-Llobregat (ATLL) es
una red de abastecimiento regional que sirve a un
74% de la población y a un 64% de los consumos
urbanos de las CIC. Las otras redes regionales importantes
son el Consorcio de Aguas de Tarragona
(CAT), que sirve a la mayor parte de municipios tarraconenses
de las CIC, y el Consorcio de Aguas
de la Costa Brava, que sirve también a la mayor
parte de los municipios gerundenses de este ámbito.
Durante los últimos años, y sobre todo a raíz del
incremento de la demanda y/o degradación de los
recursos locales (acuíferos, principalmente), muchos
municipios de las CIC han pedido conectarse
a estas grandes redes regionales. ATLL y el Consorcio
de la Costa Brava se encuentran conectados
mediante el trasvase del río Ter. Ahora bien, ATLL y
el CAT no se pueden conectar, ya que está prohibido
por ley que las aguas que el área de Tarragona
recibe del Ebro (el llamado minitrasvase) puedan
llegar al área barcelonesa. En cuanto a la demanda
agrícola, ésta se satisface en gran parte mediante
grandes obras de regadío que obtienen el agua de
embalses, a pesar de que el riego con aguas subterráneas
también es importante en algunas áreas,
como por ejemplo el Baix Camp o ciertos enclaves
de las comarcas gerundenses.
2. Estructuración de la
demanda por sectores
y cuencas hidrográficas:
situaciones actuales y futuras
En este apartado presentaremos la situación actual
de la demanda de agua en Catalunya según las dos
grandes divisiones hidrográficas comentadas antes.
Es decir, las Cuencas Internas de Catalunya por un
lado, y las Cuencas Catalanas del Ebro por otro.
2.1. La demanda de agua en las Cuencas
Internas de Catalunya (CIC)
El conjunto formato por las CIC se encuentra dividido
en 28 unidades hidrográficas formadas a partir
de la unión de cuencas o subcuencas fluviales correspondientes
a los principales ríos presentes en
esta división. En la tabla 4.1 se presentan las unida-
82

4. La demanda de agua en Catalunya
Unidad Nombre Subunidades Superficie (km 2 ) Población (1999)
1 Muga-Fluvià
2 Alt Ter
3 Baix Ter
4 Tordera
5 Besós
6 Alt Llobregat
7 Baix Llobregat
8 Francolí, Gaià y Foix
9 Baix Ebre y Montsià
- Costa Brava Nord
- Muga
- Alt Fluvià
- Baix Fluvià
- Alt Ter I
- Alt Ter II
-Baix Ter I
-Baix Ter II
-Costa Brava Centre
-Tordera
-Costa Brava Sud y Alt Maresme
- Besós
- Baix Maresme
- Alt Llobregat I
- Alt Llobregat II (Cardener)
- Baix Llobregat I
- Baix Llobregat II
- Anoia
- Garraf
- Foix
- Gaià
- Francolí
- Baix Camp
- Baix Ebre
- Montsià
2.114 144.959
1.817 135.665
1.917 279.940
1.078 211.416
1.235 1.348.325
3.431 197.075
2.122 2.889.390
2.612 472.495
302 27.574
Total 16.628 5.706.812
Tabla 4.1. Unidades hidrográficas de las Cuencas Internas de Catalunya.
Fuente: ACA (2002a)
des hidrográficas principales junto con su superficie
y su población en el año 1999.
En términos de superficie, las CIC ocupan algo
más de la mitad del territorio de Catalunya (un
52% aproximadamente). En cambio, en términos
de población, las CIC reunían en 1999 el 92% de la
población total de Catalunya. Buena parte de esta
población reside en el ámbito de la Región Metropolitana
de Barcelona, que comprende total o parcialmente
las unidades y subunidades hidrográficas
del Besós y el Baix Llobregat, del Tordera y del Foix.
En este ámbito se sitúa aproximadamente el 75%
de la población de Catalunya.
La demanda total para usos consuntivos en las CIC
es de 1.186 hm 3 /año. Un 65% de esta demanda
corresponde a usos urbanos y un 35% a usos agrarios,
o sea, una situación inversa a la del conjunto
de Catalunya y del Estado español, donde el principal
usuario del agua es la agricultura de regadío.
Tipos de demanda
Volumen
medio anual
(en hm 3 )
Porcentaje
del total
Doméstica 518,8 43,7
Industrial 251,5 21,2
URBANA 770,2 65
Riego 386,5 32,6
Ganadería 29,7 2,5
AGRICOLA 417,2 35
Total 1.186,4 100
Tabla 4.2. Distribución de la demanda de agua en las CIC por
sectores.
Fuente: ACA (2002a)
La distribución de la demanda de agua en las CIC
queda reflejada en la tabla 4.2. Se puede comprobar
que dos terceras partes de la demanda urbana
83

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
UNIDAD
Población
media 1999
Demanda
doméstica
(hm 3 )
Demanda
industrial
(hm 3 )
Demanda
urbana
total (hm 3 )
Demanda
ganadera
(hm 3 )
Demanda
de riego
(hm 3 )
DEMANDA
TOTAL
(hm 3 )
Muga-Fluvià 185.655 21,4 7,6 29 4,6 76,8 110,4
Alt Ter 138.484 11,3 11,8 23,1 6,9 1,0 31,0
Baix Ter 323.764 27,9 16,0 43,9 4,3 87,7 135,9
Tordera 298.710 28,6 22,5 51,1 0,6 18,3 69,9
Besós 1.302.136 109,3 37,1 146,4 1,9 18,7 167,0
Alt Llobregat 199.254 19,1 8,3 27,4 6,2 5,4 39,0
Baix
Llobregat
Foix, Gaià,
Francolí
Baix Ebre y
Montsià
2.868.502 245,8 97,4 343,2 1,0 26,2 370,4
631.367 51,6 47,9 99,6 4,0 113,0 216,6
36.855 3,7 2,8 6,5 0,3 39,5 46,3
Total 5.984.727 518,8 251,5 770,2 29,7 386,5 1.186,4
Tabla 4.3. Distribución territorial de la demanda de agua en las CIC.
Fuente: ACA (2002a)
corresponden al ámbito doméstico y una tercera
parte al ámbito industrial, mientras que un 92,5%
de la demanda agrícola es para regadío, y sólo un
7,5% se destina a la ganadería.
En la tabla 4.3 se recoge la distribución de las diferentes
categorías de la demanda de agua según
las diferentes unidades hidrográficas de las CIC.
Puede comprobarse el gran peso de la Región Metropolitana
de Barcelona en el ámbito urbano (más
de la mitad de la demanda de éste último se concentra
en las cuencas del Besós y Llobregat), así
como la importante demanda de agua industrial en
el Baix Llobregat y en las cuencas del Foix, Gaià y
Francolí, en este último caso por la presencia de la
industria petroquímica de Tarragona. En cuanto al
regadío, destacan también las cuencas tarragoninas,
así como las gerundenses del Muga-Fluvià y
del Baix Ter.
En la demanda de agua para riego, el estudio de la
ACA incluye los campos de golf, con 5,7 hm 3 /año
de demanda total actual (2% de la demanda de
riego). De las 61.800 hectáreas de regadío presentes
en les CIC, unas 30.600 hectáreas se reparten
entre 10 grandes regadíos (desde las 200 hectáreas
de los regadíos de Bescanó, en el Gironès,
hasta las 13.400 del Riudecanyes-Francolí, en las
comarcas tarragonenses). Estos grandes regadíos
representan el 53% de la demanda de agua y el
49% de la superficie en regadío. En conjunto, los
regadíos del Foix-Gaià-Francolí, Muga y Baix Ter,
representan el 70% de la demanda de agua en
este ámbito.
En la tabla 4.4 puede observarse que la dotación urbana
media es de 350 lpd (litros/persona/día) y que
la doméstica queda ligeramente por debajo de los
240 lpd. En comparación con los valores similares
de otros países desarrollados, se puede concluir que
estos valores parecen relativamente optimizados y
sitúan la demanda urbana en las CIC a medio camino
entre valores típicos norteamericanos de ámbitos
similares (700 lpd en California o 500 lpd en Florida)
y los valores obtenidos en algunos países europeos
como Alemania o Finlandia (200-250 lpd). En Francia
la dotación doméstica media en alta es de 210 lpd,
ligeramente inferior a la de las CIC, mientras que
en Italia son muy superiores (290 lpd de media). La
dotación de riego es de unos 6.200 m 3 /ha/año, con
lo que la demanda total unitaria para todos los usos
(abarcando el regadío) llega hasta los 544 lpd.
Un aspecto interesante a comentar es cómo se
desagrega el consumo doméstico. Para municipios
de más de 10.000 habitantes (que son los que
presentan los datos más fiables), la dotación para
el ámbito doméstico oscila entre 200 y 210 lpd. De
éstos, unos 140 lpd corresponden al consumo doméstico
estricto; 10 lpd corresponden al consumo
84

4. La demanda de agua en Catalunya
UNIDAD
Población
media 1999
Dotación
doméstica
Dotación
industrial
Dotación
urbana
total
Dotación
ganadera
Hectáreas
de riego
Dotación
de riego
(m 3 /ha/año)
Muga-Fluvià 185 655 316,4 111,9 428,3 3,2 11.973 6.377
Alt Ter 138.484 223,6 234,0 457,6 12,8 634 1.408
Baix Ter 323.764 236,4 135,1 371,6 3,3 13.546 6.377
Tordera 298.710 262,1 206,2 468,3 5,0 3.585 4.959
Besós 1.302.136 230,0 78,0 308,0 5,1 3.683 4.856
Alt Llobregat 199.254 262,2 114,3 376,5 5,0 1.137 4.508
Baix
Llobregat
Foix, Gaià,
Francolí
Baix Ebre y
Montsià
2.868.502 234,7 93,1 327,8 2,1 3.364 7.322
631.367 224,1 208,0 432,1 1,5 20.923 5.363
36.855 275,0 211,6 486,6 1,2 2.906 15.584
Total 5.984.727 237,5 115,1 352,6 3,6 61.751 6.166
Tabla 4.4. Dotaciones unitarias en hm 3 /año por ámbitos de consumo en las CIC.
Fuente: ACA (2002a)
de comercios; unos 16 lpd a los consumos públicos
(limpieza de calles y cloacas, riego de jardines, etc.),
mientras que unos 46 lpd son consumos no controlados
y pérdidas. En otras palabras, la diferencia
entre dotación y consumo real (o sea, los consumos
no controlados y pérdidas) se halla alrededor de
un 22%. Pese a la falta de estudios al respecto, la
eficiencia de las redes de regadío es probablemente
inferior a la de las redes urbanas, especialmente allí
donde se riega por gravedad.
En las CIC es importante tener presentes también
las llamadas demandas punta, sobre todo en el ámbito
doméstico durante los meses de verano, ya que
este territorio comprende un conjunto de grandes
áreas turísticas como la Costa Brava, la costa norte
del Maresme, o el Garraf y la Costa Daurada. Durante
el verano, la población máxima de las CIC se
estima en 8.354.000 habitantes, un 46% más que la
población residente habitual. La demanda mensual
punta de agua en julio y agosto es un 33% superior
a la media anual. En cuanto al riego, la demanda
punta también se da en julio, mes que absorbe un
35% del total de las demandas de riego. La coincidencia
de las puntas de demanda de agua en los
ámbitos doméstico y de riego en el periodo del año
donde los recursos son más escasos (los meses
de verano) es un rasgo muy significativo y muy a
tener en cuenta en el planeamiento y gestión de los
recursos hídricos en Catalunya.
En general, la calidad del agua suministrada en las
CIC es adecuada. En algunas redes, sin embargo,
se observan en los datos históricos valores relativamente
altos de algunos parámetros relacionados con
la salinidad natural de las aguas (como por ejemplo
la mayor parte de recursos del Llobregat y de los
acuíferos asociados a este río). Los volúmenes con
salinidad elevada representan en conjunto unos 168
hm 3 por año, mientras que los volúmenes con valores
elevados de nitrógeno (presencia de nitratos) representan
unos 19 hm 3 por año, y son especialmente
notables en el Baix Ter y el Tordera). También es preciso
tener presentes algunos episodios puntuales de
contaminación, como el que afectó al Consorcio de
Aguas de Tarragona el año 2002 a raíz de la llegada
de agua del Ebro con presencia de mercurio.
2.2. La demanda de agua en las CIC:
perspectivas de futuro
El estudio de la ACA dedica una parte importante
al análisis prospectivo. En otras palabras, se pregunta
y reflexiona sobre qué evolución se puede
esperar en el futuro de la demanda de agua en Catalunya.
Justo es decir que este tipo de ejercicio
de prospectiva es muy necesario para evaluar las
necesidades hídricas del futuro, pero que también
dependerá mucho de qué hipótesis de evolución de
la demanda se establezcan.
85

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
El pasado más reciente (últimos veinte años) nos indica
algunas tendencias que pueden ser relevantes de
cara al futuro. Las dotaciones industriales, por ejemplo,
están experimentando una disminución desde
ya hace algunos años en razón de factores como la
deslocalización, los esfuerzos de diferentes sectores
para aumentar la eficiencia en el uso del agua, los
precios más elevados del recurso, o les crecientes
regulaciones relativas a los vertidos al medio. Por su
parte, las dotaciones domésticas tienden a aumentar
muy ligeramente o a mantenerse, especialmente en
los grandes ámbitos territoriales de consumo, como
pueden ser Barcelona y su área metropolitana. A
menudo, estas tendencias se atribuyen a ciertas políticas
de gestión de la demanda como por ejemplo
el incremento de precios e impuestos del agua que
actúan como desincentivadores del consumo. Así, el
aumento de las cargas impositivas desde el 1991 ha
contribuido, según el estudio de la ACA, a la disminución
de la demanda, a pesar de que el incremento
del nivel de vida de la ciudadanía puede haber hecho
menguar progresivamente estos efectos disuasorios.
En el ámbito doméstico, pero, otros factores pueden
haber ayudado a la disminución de la demanda, si
bien los datos existentes son incompletos. Por ejemplo,
la demanda en el Área Metropolitana de Barcelona
puede haber bajado también por la disminución
de la población en este ámbito desde 1981.
En la Región Metropolitana de Barcelona, una de
las características más significativas de los últimos
años es que los municipios que presentan los consumos
de agua más altos son también aquéllos que
se encuentran en una etapa de importante expansión
demográfica. Es bastante creible que la población
disminuya en aquellos municipios donde el
consumo es bajo (tabla 4.5). A pesar de que no se
puede establecer una relación causal directa, esta
tendencia apuntaría a un crecimiento de los consumos
domésticos por persona, principalmente por
la migración de la población hacia municipios con
estructuras urbanísticas basadas en la vivienda de
carácter disperso, más consumidora de agua, que
la vivienda de carácter concentrado. Estos hechos
serán objeto de una mayor atención en el apartado
cuarto del presente capítulo.
Municipio
Sant Andreu
de Llavaneres
Población
1991
Población
2003
Consumo
agua
sector
doméstico
en lpd
(1999)
4.183 8.450 444
Matadepera 4.746 7.423 443
Cabrils 2.996 5.703 417
Sitges 16.801 22.625 414
Cabrera de Mar 2.812 3.869 322
Arenys de Munt 4.733 6.977 286
Premià de Dalt 6.550 9.543 273
Vallgorguina 755 1.597 251
L’Ametlla del
Vallès
3.362 6.757 250
Barcelona 1.643.542 1.582.738 130
Prat de
Llobregat
Cornellà
de Llobregat
Sant Adrià
del Besòs
L’Hospitalet
de Llobregat
Sta. Coloma
de Gramenet
64.329 63.312 116
84.927 82.817 114
33.361 32.845 112
272.348 246.415 110
123.175 116.012 109
Tabla 4.5. Crecimiento de la población y consumos domésticos de
agua en municipios seleccionados de la Región Metropolitana de
Barcelona.
Fuente: Saurí (2003) e IDESCAT (población 2003)
Para valorar cuál puede ser la demanda futura de
agua en las CIC, el estudio de la ACA trabaja con el
método de las dotaciones unitarias. En otras palabras,
se asignan unas dotaciones por persona (o en
el caso del riego, por superficie agrícola) y se multiplican
estas dotaciones por la población absoluta
o por las hectáreas de regadío proyectadas. En el
cálculo de las dotaciones se pueden introducir hipótesis
de comportamiento, como por ejemplo menores
dotaciones en el caso del riego por la aplicación
de medidas de ahorro y mejora de la eficiencia del
riego, o menores dotaciones en el consumo doméstico
por el aumento de precios y tasas.
Aparte de las dotaciones, el otro elemento clave
en el cálculo de la demanda futura son las cifras
de población. En el estudio de la ACA del 2002 se
dibujan dos escenarios de población para el año
2025. El primer escenario toma como referencia la
cifra de 7 millones de habitantes para el conjunto de
Catalunya, prevista por el Instituto de Estadística de
Catalunya (IDESCAT) en el año 1996. La población
resultante en las CIC sería de 6.289.716 habitantes,
un incremento del 10% respecto a la del 1999. La
ACA considera este escenario el más realista.
86

4. La demanda de agua en Catalunya
Escenario
Tendencial
Ahorro intenso
Total Urbana Agrícola Total Urbana Agrícola
7 M habitantes 1.309 861 448 1.196,4 768,7 427,7
7,5 M habitantes 1.370,3 911,7 458,6 1.234,9 807,2 427,7
Tabla 4.6. Escenarios de demanda de agua (en hm 3 ) en las Cuencas Internas de Catalunya. Año 2025.
Fuente: ACA (2002a)
El segundo escenario, previsto por el Plan Territorial
General de Catalunya (PTGC) de 1995, propone
una población de 7,5 millones de habitantes para el
conjunto de Catalunya en el año 2025. La población
resultante en las CIC sería de 6.738.981 habitantes,
un incremento del 18%.
El estudio de la ACA incluye asimismo una estimación
de la evolución de las dotaciones urbanas según
dos escenarios. Un escenario tendencial, que
considera que las dotaciones del futuro no serán
muy diferentes a las actuales y que, por lo tanto,
los hábitos de consumo actuales se mantendrán en
el futuro, y un escenario de ahorro intenso donde
las dotaciones bajarán, entre otros factores, por la
implantación de la Directiva Marco y la aplicación de
medidas de gestión de la demanda. En cuanto a las
dotaciones de riego, el escenario tendencial considera
que las dotaciones actuales se mantendrán en
las superficies de regadío existentes en la actualidad,
mientras que las nuevas superficies de regadío
se prevé que funcionarán con dotaciones más optimizadas
o reducidas. En cambio, en el escenario de
ahorro intenso, se considera que se optimizan todos
los usos, tanto actuales como futuros.
La tabla 4.6 presenta los resultados de aplicar los
criterios anteriores a las demandas de agua proyectadas
para el 2025 según los escenarios tendencial
y de ahorro intenso en cuanto a las dotaciones, y de
7 millones y 7,5 millones en cuanto a la población
de Catalunya.
Si el 2025 se alcanza una población de 7 millones
de habitantes se pueden formular las conclusiones
siguientes:
• En un escenario tendencial se produciría un
aumento de la demanda total de 123,2 hm 3 . De
estos últimos, 80,8 hm 3 corresponderían a la
demanda urbana (59,4 de demanda doméstica
y 21,3 de demanda industrial, con un 11% y un
8% de incremento, respectivamente). Como ya se
ha dicho, las dotaciones urbanas se mantendrían
sensiblemente iguales a las actuales, mientras
que la demanda de riego se incrementaría en
unos 40 hm 3 con una reducción moderada de la
dotación media.
• En un escenario de ahorro intenso, apenas habría
variaciones respecto a la situación actual, tanto
para riego como para usos urbanos, incluso con
una reducción muy ligera en cuanto a estos últimos.
Esta disminución sería posible merced a
acciones como el ahorro producido por la mejora
del rendimiento de redes, el control de dotaciones
excesivas (aforos, riego de jardines), la implantación
de dispositivos de ahorro en todos los usos,
así como el incremento de precios. La demanda
total aumentaría en 9,1 hm 3 y la demanda urbana
disminuiría en 1,5 hm 3 , o sea, unas variaciones
escasamente apreciables respecto a la demanda
total. En cambio, la demanda de riego aumentaría
en 11,5 hm 3 .
Con una población de 7,5 millones de habitantes,
podemos considerar lo siguiente:
• En un escenario tendencial, el incremento de la demanda
total de agua se situaría en 182,9 hm 3 . De
éstos, 141,5 corresponderían a demanda urbana
(100,7 de demanda doméstica y 40,7 de demanda
industrial, con un 19% y un 16% de incremento,
respectivamente). Las dotaciones urbanas se
mantendrían sensiblemente iguales a las actuales
por el hecho de que los hábitos de la demanda no
variarían sustancialmente. Además, las tendencias
observadas en otros países, junto con la aplicación
de la Directiva Marco, podrían inclinar la situación
hacia el escenario de ahorro intenso.
• En un escenario de ahorro intenso se produciría
un aumento de la demanda total de 47,5 hm 3 . De
éstos, 37 hm 3 serían por incremento de la demanda
urbana (+59,1 de la correspondiente al ámbito
doméstico y -22,2 al industrial, variaciones de
+11% y de -9% respectivamente). Alcanzar unos
incrementos tan pequeños de demanda doméstica
con medio millón de personas más requeriría
imprescindiblemente la aplicación de medidas
intensivas de control de la demanda.
En síntesis, las cifras obtenidas por el estudio de la
ACA nos hablan de incrementos moderados o incluso
87

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Unidad Nombre Subunidades Superficie (Km 2 ) Población (1999)
1 Ebre Ebre 3.883 141.533
2 Segre Segre 7.276 318.827
3 Nogueres-Garona
Noguera Pallaresa
Noguera Ribagorzana
Garona
4.266 41.618
Total 15.375 501.978
Taula 4.7. Unidades Hidrográficas de las Cuencas Catalanas del Ebro.
Fuente: ACA (2002b)
Tipo de demanda
Volumen
medio anual
(en hm 3 )
Porcentaje
sobre el total
Doméstica 54,2 2,8
Industrial 31,9 1,6
URBANA 86,2 4,4
Riego 1.815,5 93,8
Ganadería 34,9 1,8
AGRÍCOLA 1.850,4 95,6
Total 1.936,5 100,0
Tabla 4.8. Distribución de la demanda de agua en las CCE por
sectores.
Fuente: ACA (2002b)
poco apreciables de la demanda de agua en las CIC
hasta el 2025, lo cual representa poder mantener con
más certeza la garantía de los recursos disponibles.
Ahora bien, como toda proyección, la validez de estas
cifras dependerá mucho de la fiabilidad de las hipótesis
referentes tanto a dotaciones como a población.
Como veremos en el apartado cuarto de este trabajo,
existen ciertos indicios que hacen dudar algo de las
hipótesis de trabajo utilizadas en este estudio de la
ACA, sobre todo porque nuevas proyecciones de población
elaboradas por el IDESCAT (2004) dan cifras
apreciablemente más altas que las proyecciones de
1996 en que se basó el estudio de la ACA.
2.3. La demanda de agua en las Cuencas
Catalanas del Ebro
Las llamadas Cuencas Catalanas del Ebro (CCE)
forman parte de la cuenca hidrográfica del Ebro.
También incluyen la parte de la cuenca del Garona
situada en territorio catalán. La ACA divide las
CCE en tres unidades hidrológicas, que ocupan una
superficie total de 15.735 Km 2 , el 48% de la total
de Catalunya. En cambio, la población de las CCE
es sólo el 8,1% de la catalana, y se concentra mayoritariamente
en les subunidades del Segre y, en
menor medida, del Ebro (tabla 4.7)
La demanda total de agua para todos los usos consuntivos
de las CCE es de 1.936,5 hm 3 anuales.
Un 94% corresponde a demanda de riego y sólo
un 2,8% a consumo doméstico, lo que demuestra
la gran diferencia que hay respecto a las cuencas
internas en la distribución por usos (tabla 4.8). Asimismo,
las demandas no consuntivas son mucho
más importantes que en las cuencas internas e
incluyen los caudales utilizados por las hidroeléctricas
de los afluentes catalanes del Ebro y el Ebro
mismo, las piscifactorías, y el agua destinada a refrigerar
la central nuclear de Ascó.
En cuanto a la distribución territorial, en la tabla
4.9 se puede ver cómo en torno a un 56% de la
demanda se concentra en la zona del Segre; un
39% en la del Ebro y el resto en la Noguera-Garona.
La demanda urbana también se ubica mayoritariamente
en el Segre (52% de la total) por el gran peso
demográfico de la ciudad de Lleida. Finalmente, la
demanda de agua de riego también està encabezada
por el Segre, con grandes proyectos de regadío
como por ejemplo el canal de Urgell.
En conjunto, las dotaciones de agua son más elevadas
en las CCE que en las cuencas internas. Así, la
dotación urbana media se sitúa en 450 lpd y la doméstica
queda ligeramente por debajo de los 285 lpd.
La dotación de riego es de unos 8.800 m 3 /ha /año,
hecho que eleva la demanda total unitaria para todos
los usos hasta los 10.143 lpd (veáse la tabla 4.10).
El promedio de las tres unidades en lo que concierne
a las dotaciones urbanas en alta llega hasta
451 lpd (284,2 lpd en el ámbito doméstico y 187,2
lpd en el industrial). En municipios de más de 2.000
88

4. La demanda de agua en Catalunya
Unidad
Población
Media
Demanda
doméstica
Demanda
industrial
Demanda
urbana total
Demanda
ganadera
Demanda
de riego
Demanda
total
Ebro 141.533 15,5 21,1 36,6 6,6 714,6 757,7
Segre 318.827 34,5 10,3 44,7 24,9 1.011,1 1.080,8
Nogueres-
Garona
41.618 4,3 0,6 4,9 3,4 89,7 98,0
Total 501.978 54,2 31,9 86,2 34,9 1.815,5 1.936,5
Tabla 4.9. Distribución territorial de la demanda de agua en las CCE.
Fuente: ACA (2002b)
Unidad
Población
Media
Dotación
domestica
Dotación
industrial
Dotación
urbana total
Dotación
ganadera
Ha de riego
Dotació
de reg
Ebro 141.533 286,2 389,9 676,1 1,56 45.715 15.632
Segre 318.827 289,5 86,1 375,6 2,90 144.395 7.002
Nogueres-
Garona
41.618 241,9 33,5 275,4 5,73 15.954 5.624
Total 501.978 284,2 167,2 451,4 2,60 206.064 8.810
Tabla 4.10. Dotaciones unitarias en hm 3 /año por ámbitos de consumo en las CCE.
Fuente: ACA (2002b)
habitantes (que son los que disponen de los datos
más fiables), la demanda doméstica en alta (entrada
a los sistemas de distribución de los municipios)
alcanza los 291 lpd y se desagrega en 183,2 lpd
para el ámbito doméstico estricto (hogares privados),
16’8 lpd para usos comerciales y públicos y
90,7 lpd para consumos no controlados y pérdidas.
Estos últimos representan, pues, más del 30% de
la dotación en alta, cifra superior a la que encontramos
en las cuencas internas. En municipios inferiores
a 2.000 habitantes, los consumos no registrados
y las pérdidas pueden llegar hasta el 40%.
En cuanto al riego agrícola, 190.600 de las 206.00
hectáreas regadas se reparten entre 15 grandes
conjuntos, que van desde las 300 hectáreas de los
regadíos del embalse de Margalef hasta las 70.619
hectáreas de los regadíos del canal de Urgell. Estos
15 conjuntos representan el 96% de la demanda de
agua y el 93% de la superficie total de regadío de
las CCE. De otra parte, los regadíos del Canal de
Urgell, del canal Aragón-Catalunya y de los canales
del delta del Ebro representan más del 75% de la
demanda de agua para riego total (1.372 hm 3 /año).
En comparación con los valores similares de otros
países desarrollados, se puede concluir que estos
valores se acercan más a los valores típicos norteamericanos
de ámbitos similares (700 lpd en California
o 500 lpd en Florida) que a los valores encontrados
en algunos países europeos como Alemania
o Finlandia (200-250 lpd). En comparación con las
cuencas internas, pues, las dotaciones para todos
los usos son más elevadas.
En general, la calidad del agua suministrada en las
CCE es adecuada, si bien, como ya se ha dicho antes,
la presencia de importantes focos de contaminación
en el tramo final del Ebro (como por ejemplo
en el embalse de Flix) puede generar algunas situaciones
puntuales de crisis, como la ya mencionada
de contaminación por mercurio del año 2002.
2.4. La demanda de agua en las CCE:
perspectivas de futuro
Por la gran importancia que tiene, el futuro de la demanda
de agua en las CCE pasa forzosamente por
el futuro del regadío en estos territorios. De hecho,
las previsiones hasta el 2025 apuntan un incremento
de la demanda de riego de hasta un 26,6%, generado
por un incremento de la superficie regada del
58’5%. En gran parte, esta expansión del regadío se
encuentra vinculada al canal Segarra-Garrigues, la
obra de regadío más importante que se está haciendo
actualmente en Catalunya. Este canal comportará
la transformación de unas 70.000 hectáreas de
89

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Escenario
Tendencial
Ahorro Intenso
Total Urbana Agrícola Total Urbana Agrícola
7 M habitantes 2.445,6 2.428,5
7’5 M habitantes 2.453,8 121,4 2.332,4 1.234,9 100,7 2.332,5
Tabla 4.11. Escenarios de demanda de agua (en hm 3 ) en las Cuencas Catalanas del Ebro. Año 2025.
Fuente: ACA (2002b)
secano en las comarcas del Segrià, Noguera, Segarra,
Pla d’Urgell, Urgell y les Garrigues. El agua para
regarlas provendrá del embalse de Rialb (en el tramo
medio del Segre) y de captaciones directas de
agua del Segre entre Lleida y La Granja d’Escarp. El
riego se organizará en 15 sectores que comprenden
un total de 70 municipios. Un 60% de la superficie
se considera apta para riego localizado; un 49%
para riego por aspersión, y un 37% por el de gravedad.
Finalmente, el coste de esta obra se sitúa en
el entorno de los 1.500 millones de euros.
Siendo el riego el factor clave de la demanda de agua
en las CCE, la consideración de los dos escenarios
de población pierde relevancia. En cualquier caso,
en el escenario de Catalunya con una población de
7 millones de habitantes en el 2025, la población de
las CCE pasaría a sumar 709.731 habitantes, con un
incremento del 41%, mientras que en el escenario de
7,5 millones de habitantes, la población aumentaría
hasta los 760.426 habitantes, con un incremento del
51%. Justo es decir que, según el estudio de la ACA,
ninguno de los dos escenarios se aproxima a las
tendencias actuales, que patentizan un crecimiento
mucho lento de la población. Sin embargo, y sirva
de ejemplo significativo, el Plan Parcial Territorial de
las Tierras del Ebro no ha revisado a la baja las cifras
poblacionales y prevé un incremento de población
del 17% el año 2016, lo cual hace aceptable considerar
estas previsiones como asumibles para la
planificación de los recursos hídricos.
Partiendo de la constatación de que las dotaciones
actuales están relativamente optimizadas, el
escenario tendencial consiste en la aplicación de
las dotaciones actuales municipales a una población
futura. Para la demanda industrial se plantea
un aumento proporcionalmente menor, pero, que
el de la demanda doméstica, tal como indican las
previsiones de los planes territoriales parciales.
Por tanto, el escenario tendencial implica el mantenimiento
de los hábitos de consumo actuales sin
intensificar las medidas de gestión de la demanda.
Como en el caso de las cuencas internas, la ACA no
cree conveniente aumentar las dotaciones domésticas
y plantea que éstas podrían incluso llegar a
disminuir como consecuencia de la aplicación de la
Directiva Marco. Al igual que en el caso de las CCE,
el escenario de ahorro intenso consiste en plantear
una reducción de las dotaciones, tanto domésticas
como industriales, en la situación futura, como consecuencia
de la implantación de la DMA y la aplicación
de estrategias de gestión de la demanda.
Dadas las muy escasas diferencias entre los dos
escenarios de población, sólo se comentarán los
resultados con un escenario de población de 7,5
millones de habitantes. Las principales conclusiones
que se pueden extraer de la tabla 4.11 son las
siguientes:
• El escenario tendencial comportaría un incremento
total de la demanda de agua de 517,2 hm 3 .
De éstos, 35,2 corresponden a la demanda urbana
(27,5 de demanda doméstica y 7,7 de demanda industrial,
un 5,3% y un 1,5% de incremento, respectivamente).
La demanda de riego, en cambio, se incrementaría
en 482 hm 3 (26,6%) con una reducción
moderada de la dotación media, pese al aumento
de superficie en regadío (aplicación de métodos
de riego más eficientes, como, por ejemplo, los
previstos en el futuro canal Segarra-Garrigues).
• El escenario de ahorro intenso comportaría un incremento
de la demanda total de agua de 496,6 hm 3 .
De éstos 14,5 corresponden a la demanda domestica
y 0,4 a la demanda industrial (2,9% y 1,0% de incremento
respectivamente). Se trata de un escenario
posible con importantes actuaciones de gestión de
la demanda doméstica, pero la demanda de riego
aumentaría al igual que en el caso anterior.
3. La demanda de agua
en Catalunya: Valoración
e interrogantes de futuro
En este apartado nos proponemos realizar una valoración
de la demanda de agua en Catalunya se-
90

4. La demanda de agua en Catalunya
gún el estudio de la ACA que hemos ido siguiendo,
introduciendo, pero, algunos elementos de crítica,
especialmente en cuanto a las hipótesis de población
y de dotaciones que se plantean respecto a los
escenarios de futuro.
En primer lugar, la tabla 4.12 presenta, para el conjunto
de Catalunya, los principales datos de demanda
correspondientes a lo que el estudio de la ACA
considera la situación actual:
Tipos de demanda
Volumen
medio anual
(en hm 3 )
Porcentaje
del total
Doméstica 573,0 18,5
Industrial 283,4 9,0
URBANA 856,4 27,5
Riego 2.202,0 70,5
Ganadería 64,6 2,0
AGRICOLA 2.266,6 72,5
Total 3.123,0 100,0
Tabla 4.12. Distribución de la demanda de agua en Catalunya por
sectores.
Fuente: Elaboración propia a partir de ACA (2002a y 2002b)
Por su parte, el escenario correspondiente a una
población de 7,5 millones de habitantes el 2025, da
las cifras siguientes (Tabla 4.13):
La comparación entre la situación actual y las proyecciones
de demanda con una población de 7,5
millones de habitantes hechas en el estudio de la
ACA nos da aumentos relativamente modestos en el
ámbito urbano (unos 100 hm 3 y pico en el escenario
tendencial, y poco más de 13 hm 3 en el de ahorro
intenso) y, en cambio, aumentos bastante importantes
en el ámbito agrícola, sobre todo por el crecimiento
de las superficies de regadío, que requerirán
entre 500 y 600 hm 3 más de agua de aquí al 2025,
según utilicemos el escenario de ahorro intenso o
el escenario potencial. Dicho en otras palabras, las
políticas de ahorro y otros instrumentos de gestión
de la demanda se aplicarán muy especialmente al
ámbito urbano, y mucho menos al ámbito agrícola,
de manera que en el año 2025, el 76,3% del agua
utilizada en Catalunya lo será con finalidades agrícolas
(actualmente este porcentaje es del 70,5%).
Una primera conclusión que podemos establecer,
pues, es que el ámbito urbano y el ámbito agrícola
son tratados con una cierta falta de equidad en
cuanto al reparto de los esfuerzos requeridos en la
gestión de la demanda.
Una segunda conclusión es que las políticas de
control de la demanda se aplicarán donde los recursos
son más escasos e inciertos (caso de las
Cuencas Internas de Catalunya), mientras que, por
el extraordinario peso del regadío en la demanda
de las Cuencas Catalanas del Ebro, las políticas
de control sólo se notarán donde los recursos son
más abundantes. Una posible interpretación de
esta iniciativa sería intentar evitar que las cuencas
internas tuviesen que depender de los recursos de
otras cuencas, como las mismas Cuencas Catalanas
del Ebro.
Que los objetivos de contención de la demanda
en las cuencas internas (implícitos en el escenario
tendencial y explícitos en el escenario de ahorro
intenso) se cumplan dependerá, como ya se ha dicho,
de la validez de las hipótesis sobre población
y sobre dotaciones. En ambos casos se pueden
plantear ciertos interrogantes respecto a las cifras
avanzadas en el estudio de la ACA.
En cuanto a las proyecciones demográficas, el estudio
de la ACA cree más factible el escenario de los
7 millones de habitantes el 2025 (“escenario IDES-
CAT” de 1996) que el escenario de los 7,5 millones
de habitantes (“escenario PTGC” de 1995), pero
toma en cuenta este último al ser el más desfavorable.
Pues bien, en el año 2004 el IDESCAT propuso
nuevos escenarios de población en Catalunya
según cuatro grandes supuestos: “Bajo”, “Medio
Bajo”, “Medio Alto” y “Alto”, partiendo de las cifras
de población del 2002. En esta nueva proyección,
las cifras de 7 y 7,5 millones de habitantes el 2025
se superaban en todos los escenarios excepto en
el “Bajo” (IDESCAT, 2004). En opinión de algunos
Escenario
Tendencial
Ahorro Intenso
Total Urbana Agrícola Total Urbana Agrícola
7,5 M habitantes
3.773,4
(100%)
982,4
(26%)
2.791
(74%)
3.667,9
(100%)
869,4
(23,7%)
2.750,2
(76,3%)
Tabla 4.13. Escenarios de demanda de agua (en hm 3 ) en Catalunya. Año 2025.
Fuente: Elaboración propia a partir de ACA (2002a y 2002b)
91

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
expertos (J. A. Módenes, com. pers.) y del mismo
IDESCAT, el escenario que se considera más probable
es el escenario “Medio-Alto”, que da una cifra
de 8,2 millones de habitantes para el 2025; en
otras palabras, unas 700.000 personas más que en
el escenario más alto incluido en el estudio de la
ACA. Este crecimiento superior al previsto se debe
sin duda a la fuerte inmigración extranjera que está
experimentando Catalunya en los últimos años, y
hará aumentar forzosamente la demanda de agua.
Un cálculo rápido basándonos en una dotación de
200 lpd nos daría unos 50 hm 3 /año adicionales de
agua que sería necesario satisfacer. Si, como parece,
el reparto de la población entre las cuencas
internas y las cuencas del Ebro seguirá estando
enormemente sesgado hacia las primeras, un 90%
de éstos 50 hm 3 adicionales se tendrían que satisfacer
en las cuencas internas. Si la población llegase
hasta los 8,9 millones de habitantes que prevé el
escenario “Alto” de las proyecciones actuales del
IDESCAT, entonces los recursos adicionales pasarían
de 100 hm 3 /año. En un escenario de ahorro
intenso estas cantidades seguramente se podrían
reducir; pero muy seguramente la demanda urbana
experimentaría un aumento, especialmente en las
cuencas internas.
Un segundo problema puede aparecer al referirnos
a las dotaciones. Es evidente que la demanda doméstica
de agua, la más importante en las cuencas
internas, depende de muchos factores. Algunos,
como los precios y los impuestos o las campañas
de concienciación, se pueden utilizar para reducir
los consumos. Otros, pero, pueden actuar en
sentido opuesto y son más difíciles de controlar.
Por ejemplo, la renta familiar, el tipo y tamaño de
vivienda, la estructura demográfica de los hogares
y los estilos de vida pueden estimular la demanda y
hacer menos realistas las proyecciones de ahorro.
En este sentido, parece ser que una dotación de
200 lpd es suficientemente adecuada en los entornos
urbanos densos de las Cuencas Internas
de Catalunya, pero no tanto para el urbanismo de
vivienda unifamiliar que está creciendo fuera de la
aglomeración barcelonesa. En estudios previos,
hemos podido constatar que la variable con una
correlación positiva más elevada con el consumo
de agua era el tipo de vivienda (Rivera, Capellades
y Saurí, 2001). En la medida en que la vivienda unifamiliar
muestra una clara expansión en las cuencas
internas, sería necesario esperar una demanda más
elevada de agua, ya que a menudo estas viviendas
se acompañan de jardines, y ocasionalmente de
piscinas. Es preciso tener en cuenta que el gasto
hídrico de un jardín, sobre todo si está plantado con
especies no adaptadas al clima mediterráneo y que
requieren aportaciones extras de agua en forma de
riego, puede llegar a suponer una tercera parte del
gasto de agua total del hogar a lo largo del año, y
un 50% en verano (Domene y Saurí, 2003).
Por tanto, una dotación uniforme de 200 litros por
habitante y día no nos parece realista hoy por hoy
para el global de las cuencas internas, y más teniendo
en cuenta que, como hemos visto en la tabla 4.5,
los municipios que han crecido son aquéllos donde
también se observan altos consumos de agua, con
dotaciones que, en muchos casos, pueden superar
los 300 y 400 lpd. A pesar de no poder disponer de
datos fiables al respecto, hay suficientes indicios
como para suponer que una proporción en aumento
de los habitantes de las cuencas internas puede estar
consumiendo (consumo doméstico estricto) por
encima de los 140 lpd, lo cual simplemente indica
que hará falta más agua en el futuro que la prevista
en el estudio de la ACA.
4. Conclusiones
En este capítulo nos hemos ocupado de la demanda
de agua en Catalunya, un factor clave en la
gestión de este recurso en este territorio que, muy
seguramente, se verá influido por la aplicación de
la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea.
Desde un punto de vista hidrográfico, Catalunya
se halla dividida en dos grandes conjuntos fluviales:
las llamadas Cuencas Internas y las llamadas
Cuencas Catalanas del Ebro. A pesar de abastacer
aproximadamente cada una la mitad del territorio
catalán, ambas cuencas presentan diferencias muy
significativas en lo que concierne a los recursos y
las demandas. Así, las cuencas internas concentran
la mayor parte de las demandas urbanas (domésticas
e industriales), mientras que las cuencas del
Ebro concentran las demandas agrícolas. Globalmente,
algo más del 72% de la demanda de agua
en Catalunya corresponde a la agricultura, a pesar
de que en las cuencas internas este porcentaje se
reduce hasta el 35%.
En este capítulo se ha trabajado esencialmente con
un informe de la Agencia Catalana del Agua (ACA),
que proporciona cifras actuales de demanda por
sectores y cuencas, y establece también escenarios
de futuro planteados para el año 2025 en función
de dos proyecciones de población (7 y 7,5 millones
de habitantes) elaboradas a mediados de la década
de 1990. Los escenarios previstos corresponden
respectivamente a una situación tendencial (donde
se asume que no habrá cambios sustanciales en la
92

4. La demanda de agua en Catalunya
demanda y los aumentos de esta última se producirán
únicamente por el aumento poblacional) y a una
situación de ahorro intenso (donde se asume una
reducción de la demanda per cápita en razón de la
aplicación de políticas de ahorro). Para el año 2025,
los incrementos previstos de la demanda son relativamente
moderados (sobre todo si se comparan con
las cifras de estudios anteriores como por ejemplo el
Plan Hidrológico de las Cuencas Internas de Catalunya
revisado el 1995) con la notable excepción del
regadío, cuya expansión puede hacer aumentar la
demanda global de agua en Catalunya entre un 15 y
un 20% de aquí al año 2025. No es este un escenario
que se inscriba adecuadamente en la DMA, y más si
tenemos en cuenta el principio de recuperación de
costes. De hecho, muchos campesinos potencialmente
beneficiados por el canal Segarra-Garrigues
ya han mostrado su disconformidad (e incapacidad)
de asumir los costes del agua de riego, muy superiores,
por ejemplo, a los del Canal de Urgell, donde
sólo se pagan 2 de las antiguas pesetas por metro
cúbico de agua (Muñiz, 2005).
Hacia el final del trabajo también hemos puesto de
manifiesto algunas dudas en relación a los escenarios
de demanda planteados por el estudio de
la ACA. En primer lugar nos hemos referido a las
proyecciones de población utilizadas, que contemplan
un máximo de 7,5 millones de habitantes en
Catalunya en el año 2025. Es evidente que estas
proyecciones se calcularon antes del alud inmigratorio
que ha conocido Catalunya en los primeros
años del s. XXI y que, al contrario de lo que se
dice en el estudio de la ACA, las proyecciones de
mediados de la década de 1990 no sólo no están
sobredimensionadas sino que actualmente son insuficientes.
En otras palabras, los recursos de agua
adicionales serán más elevados que los previstos
por el estudio de la ACA (entre 50 y 100 hm 3 anuales
de más según nuestros cálculos). En segundo
lugar, hemos cuestionado las dotaciones utilizadas
en el estudio repetidamente mencionado, ya que
a nuestro parecer están pensadas para entornos
urbanos de alta densidad y, por tanto, no tienen en
cuenta la creciente realidad urbanística y sociodemográfica,
especialmente en las Cuencas Internas
de Catalunya, donde proliferan viviendas de tipo
unifamiliar con consumos mucho más elevados que
los 140 lpd fijados por el trabajo de la ACA. En este
sentido e igual que en el caso de las proyecciones
demográficas, pensamos que los consumos tenderán
a aumentar más de lo calculado por la ACA,
y que las políticas de contención de la demanda
van a tener que afrontar retos muy importantes y
difíciles de resolver, como el aumento de las rentas
familiares y cambios en los estilos de vida (como
por ejemplo, querer disponer de jardín y piscina) de
clara influencia en el consumo del recurso.
En síntesis, pues, la demanda de agua en Catalunya
seguirá aumentando en el futuro, tanto por las perspectivas
de crecimiento de las superficies de regadío
en las Cuencas Catalanas del Ebro, como por
el incremento de la población y (al menos parcialmente)
de las dotaciones unitarias en las cuencas
internas. La gestión de esta demanda sin recorrer a
un incremento paralelo de la oferta vía, por ejemplo,
trasvases, es una cuestión capital para la sostenibilidad
de Catalunya y habrá que ver si –y cómo– la
aplicación de la Directiva Marco del Agua contribuye
a hacer frente a esta cuestión de una manera
social y territorialmente justa y democrática.
5. Referencias
Agència Catalana de l’Aigua (2002a). Estudi de Caracterització
i Prospectiva de les Demandes d’Aigua
a les Conques Internes de Catalunya i a les Conques
Catalanes de l’Ebre. Conques Internes de Catalunya.
Document de Síntesi. Barcelona: Generalitat de
Catalunya, Departament de Medi Ambient, ACA.
Agència Catalana de l’Aigua (2002b). Estudi de Caracterització
i Prospectiva de les Demandes d’Aigua
a les Conques Internes de Catalunya i a les Conques
Catalanes de l’Ebre. Conques Catalanes de
l’Ebre. Document de Síntesi. Barcelona: Generalitat
de Catalunya, Departament de Medi Ambient, ACA.
DOMENE, E. y SAURÍ, D. (2003). “Modelos urbanos
y consumo de agua. El riego de jardines privados
en la Región Metropolitana de Barcelona”. Investigaciones
Geográficas, 32, p. 5-18.
IDESCAT (2004). Projeccions de Població de Catalunya
(base 2002). Principals resultats en els
horitzons 2006, 2015 i 2030. Barcelona: Institut
d’Estadística de Catalunya
MÓDENES, J.A. (2005). Comunicación personal, 7
de febrero. (Investigador del Centre d’Estudis Demogràfics,
Universitat Autònoma de Barcelona).
MUÑIZ SAN MARTÍN, S. (2005). El Canal Segarra-
Garrigues y la (de)construcción de los problemas
del agua. Bellaterra: Universitat Autònoma de Barcelona,
Institut de Ciència i Tecnologia Ambientals.
93

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
(Trabajo de Investigación para la obtención del
DESE, Programa de Doctorado en Ciencias Ambientales).
RIVERA, M., CAPELLADES, M. y SAURÍ, D. (2001).
”Patterns of urban growth and residential water
consumption trends in the Metropolitan Region of
Barcelona”. Pòster presentat al American Water
Works Association. Annual Meeting, Dundee, Escocia,
6-8 Agost
SAURÍ, D. (2003). “Lights and Shadows of Urban
Water Demand Management. The case of the Metropolitan
Region of Barcelona”, European Planning
Studies, 11 (3), p. 233-247.
94

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
Capítulo 5
La Directiva Marco del Agua,
el principio de la recuperación integral
de costes y la política de precios
Vicent Alcántara
Departamento de Economía Aplicada,
e ICTA de la UAB
Jordi Roca Jusmet
Departamento de Teoría Económica, UB
Vicent Alcántara
Doctor en Ciencias Económicas y profesor
titular de Economía Aplicada en la Universitat
Autònoma de Barcelona (UAB). Es miembro
del ICTA de la UAB. Coeditor, con F.
Aguilera, del libro De la economía ambiental
a la economía ecológica. Diseñó el proyecto
de Cuentas Ambientales de Catalunya para
el IDESCAT. Ha publicado artículos sobre
economía energética e impactos ambientales
de la actividad económica en revistas
internacionales y en libros colectivos. Participa
en proyectos de investigación nacionales
y europeos sobre temas relacionados
con la economía ambiental y las políticas
públicas.
Jordi Roca Jusmet
Síntesis ........................................................................................................................ 96
Introducción: Aspectos económicos
de la Directiva Marco del Agua (DMA) ............................. 96
1. El principio de la recuperación
de costes según la DMA ............................................................ 97
2. Los componentes de los costes
según la Comisión Europea .................................................. 97
3. La distribución de costes
entre los diferentes sectores .............................................. 100
4. El principio “quien contamina paga”
y el canon del agua para usos
no domésticos en Catalunya ............................................. 101
5. Principios tarifarios e incentivos
al ahorro: el caso del agua doméstica
en Catalunya ........................................................................................... 103
6. Conclusiones ......................................................................................... 106
7. Referencias ............................................................................................... 107
Catedrático de Fundamentos del análisis
Económico del Departamento de Teoría
Económica de la UB y profesor de Economía
de los Recursos Naturales, especializado en
economía de los recursos naturales y ambientales.
Ha hecho diversos trabajos sobre
energía, crecimiento económico y presiones
ambientales, fiscalidad ambiental y políticas
de gestión del agua. Entre sus publicaciones
destacan Economía ecológica y política
ambiental (con Joan Martínez Alier) y Experiencias
autonómicas de fiscalidad ambiental
y propuestas para Cataluña (con Ignasi
Puig y Enric Tello), y numerosos artículos en
revistas nacionales y extranjeras.
95

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Síntesis
En este capítulo se analizan los principales aspectos
económicos de la DMA y, en particular, el principio
de la recuperación de costes. Se destaca la
importancia de este principio a pesar de las dificultades
teóricas y metodológicas para calcular algunos
componentes del coste total. El canon del agua
industrial catalán y los precios del agua doméstica
son analizados en relación a los criterios clave
que, según la DMA, debe tener la política tarifaria:
responder al principio “quien contamina, paga” y
fomentar un uso eficiente del recurso.
Uno de los conceptos de la DMA que más interés
ha despertado es el conocido como principio de la
recuperación íntegra de costes (full cost recovery).
A pesar de ello, éste es un concepto nada fácil de
concretar. El objeto de este artículo es, precisamente,
hacer el planteamiento de una definición adecuada,
así como poner de manifiesto su estructura
y contenido, teniendo en cuenta aquellos aspectos
pendientes que la misma DMA no precisa.
Por otra parte, el criterio de recuperación íntegra de
costes es importante porque exige un análisis económico
de los usos del agua y considera los costes
ambientales como un elemento fundamental de los
costes ligados a los usos del agua. En este sentido,
es un revulsivo frente a las tradicionales políticas de
oferta donde las grandes infraestructuras tienden
a justificarse en base a un supuesto interés general
sin ningún análisis de racionalidad económica
y considerando que el agua no utilizada para usos
humanos es un agua desaprovechada.
El trabajo aborda también los principios tarifarios e incentivos
al ahorro, orientadores de una política de eficiencia
en el uso del recurso, en el caso de Catalunya.
En concreto, se hacen algunas reflexiones sobre este
objetivo en el caso de los usos domésticos, donde el
precio que las familias pagan depende de las tarifas
establecidas por las compañías suministradoras y
del canon del agua para usos domésticos.
Introducción: aspectos
económicos de la Directiva
Marco del Agua
El aspecto económico de la Directiva Marco del
Agua (DMA) que probablemente ha despertado más
interés es lo que se ha conocido como principio de
la recuperación íntegra de los costes o del coste
total (full cost recovery). El análisis de la importancia
de este concepto y también de las dificultades para
su concreción es el objeto de este capítulo a pesar
de que conviene señalar que la directiva contiene
otros aspectos de análisis económico (Maestu,
2002, y WATECO, 2002).
Entre estos otros aspectos destaquemos que la
DMA señala que en la elaboración de los planes
integrados de cada demarcación hidrográfica es
preciso evaluar los usos económicos del agua y
las posibles tendencias futuras, estudiar la combinación
de medidas más “coste-eficientes” para alcanzar
los objetivos de calidad ecológica propuestos
e, incluso, valorar qué objetivos ecológicos no
pueden alcanzarse o tienen que aplazarse por el
hecho de comportar “costes desproporcionados”.
Estos aspectos no serán tratados en este artículo
aunque queremos hacer tres comentarios.
El primero es que para el análisis adecuado de las
presiones sobre la cantidad de agua utilizada y sobre
la calidad de las aguas es preciso desarrollar sistemas
estadísticos de contabilidad económico-ambiental.
Una visión global de las relaciones entre la economía
y los ecosistemas, que contempla como un todo
tanto las operaciones convencionales de la actividad
económica como las relaciones de ésta con el medio
ambiente, es el diseño contable conocido como
sistema NAMEA, acrónimo de National accounting
matrix including environmental accounts (Haan y Keuning,
1996; European Commission, 2002). El sistema
NAMEA mantiene la matriz de contabilidad social que
amplía para recoger en unidades físicas la base material
de las transacciones monetarias. Estos elementos
en unidades físicas –o algunos de ellos– pueden ser
susceptibles de valoración monetaria, pero al hacerlo
se tendrán que explicitar los criterios con que se
hace, no dando por buena a priori la combinación
de transacciones valoradas en el mercado y de otras
que lo son a partir de métodos diferentes.
El segundo comentario es que el criterio de minimizar
los costes de las medidas no puede ser, a
pesar de su importancia y de acuerdo con la propia
orientación de la directiva, el criterio único de selección
de medidas si queremos considerar también
aspectos de impacto social y si queremos dar lugar
a la participación social en las decisiones; además,
la valoración de determinados componentes de los
costes plantea problemas similares a los que después
señalaremos.
Por último, la sensata precisión según la cual los
propios objetivos de mejora de calidad ecológica
no pueden fijarse con completa independencia de
96

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
cuáles son los costes de alcanzarlos, ya que éstos
podrían ser desproporcionados, no se plantea en el
lenguaje del llamado “análisis coste-beneficio”: una
cosa es que los objetivos de política ambiental (las
“ganancias” ambientales) tengan que compararse
de alguna forma con los costes que comporta alcanzarlos,
y otra cosa es que para hacer esta comparación
acudamos a valorarlo todo en una misma
unidad monetaria (el valor presente o actualizado
de los costes y de los beneficios) como propone la
perspectiva del análisis coste-beneficio (Martínez
Alier y Roca Jusmet, 2001). La DMA no lo plantea
en estos términos y, por tanto, también permite
otras perspectivas como las que se conocen con
el término de análisis multicriterio.
Externalidades
ambientales
Componentes del coste total del agua
Coste de la escasez
Costes de capital
Costes de operación
y mantenimiento
Otros costes directos
Costes
ambientales
Coste de
los recursos
Costes
financieros
Coste
total
Figura 5.1. Componentes del total coste del agua.
Fuente: Elaboración propia a partir de la DMA y de WATECO (2002)
1. El principio de la
recuperación de costes
según la DMA
Este principio se recoge –además de en la introducción
de la DMA y en sus anexos– en el artículo 9,
a pesar de que de una forma suavizada, ya que no
se habla taxativamente de aplicar el principio sino
de “tener en cuenta el principio de la recuperación
de los costes relacionados con el agua”. Se da de
plazo hasta el 2010 para garantizar la aplicación del
principio y, además, se contempla la posibilidad de
modular el principio y de establecer excepciones
siempre y cuando se justifique adecuadamente.
La DMA no utiliza explícitamente el término recuperación
del coste total o íntegra, pero sí señala
claramente que, cuando habla del concepto coste,
no se está refiriendo únicamente a los costes en el
sentido económico convencional sino que considera
“incluidos los costes ambientales y los relativos
a los recursos”. El siguiente esquema (figura 5.1),
cuyo contenido explicitaremos más adelante, resume
la identificación de costes de la directiva.
La importancia política del artículo 9 de la DMA tiene
que entenderse en el contexto en el que en muchos
países ha predominado una política basada,
primero, en la subvención masiva de obras hidráulicas
sin que los usuarios pagasen en algunos casos
(especialmente en la agricultura) ni tan solo la mayor
parte de los costes monetarios y, segundo, en el
olvido de los efectos ambientales del creciente uso
de recursos hídricos. La DMA establece que tiene
que darse “una contribución adecuada de los diversos
usos del agua, desglosados, cuando menos, en
industria, hogares y agricultura, a la recuperación
de los costes de los servicios relacionados con el
agua... y teniendo en cuenta el principio quien contamina,
paga”. O sea, a pesar de los plazos y las
posibles excepciones, la DMA plantea como idea
guía que todos los tipos de demandas tendrían que
pagar de acuerdo con los costes que provocan y
que, como hemos visto, son superiores a los costes
económicos entendidos en el sentido tradicional.
La DMA tiene una importancia clave para orientar
la política de tarifación del agua pero no obliga
directamente a establecer ninguna medida fiscal
que asegure la recuperación de costes, que hubiese
obligado a la unanimidad de todos los Estados
miembros (Vázquez Cobos, 2004) ya que, como es
conocido, toda disposición fiscal de la UE requiere
la unanimidad de todos ellos. Ésta es una limitación
clave para los adelantos en fiscalidad ambiental,
que por ejemplo ha impedido que avance la propuesta
de impuesto armonizado sobre la energía-
CO 2
, limitación que se mantiene en el proyecto de
constitución europea. Además, sin duda, la exigencia
de figuras tributarias que asegurasen la recuperación
de costes hubiese exigido que se fijase de
forma clara una cuestión tan compleja como la de
calcular los costes ambientales y del recurso.
2. Los componentes del coste
según la Comisión Europea
En la DMA no existe ningún definición de los diferentes
componentes de los costes de los servicios
del agua. Donde sí podemos encontrar algunas definiciones
y explicaciones es en la comunicación de
la Comisión sobre política de tarifas y uso sostenible
de los recursos de 16 de julio del 2000 (COMO,
97

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
2000). El documento de WATECO (2002) también
se plantea como una guía en en cuanto a éstos y
la forma de cuantificarlos. Las definiciones que siguen
proceden de la comunicación de la Comisión
Europea que se acaba de mencionar.
Los tres componentes de los costes que se consideran
son los “costes financieros”, los “costes
ambientales” y los “costes del recurso”. El término
costes financieros no se refiere obviamente sólo a
los costes derivados de los préstamos del sistema
financiero, sino que se utiliza como sinónimo de
los costes económicos convencionales. Los costes
anuales de abastecer los servicios incluyen los
costes de depreciación del capital (una categoría
compleja para la que pueden utilizarse diferentes
métodos de cálculo), los costes de la financiación,
los costes de mantenimiento y operación, los costes
administrativos y otros costes directos. Bajo el
punto de vista teórico, está claro que la evaluación
de los costes de abastecer los servicios del agua
debe ser independiente de quién asume los costes
y por supuesto se tienen que incluir todas las subvenciones
que proceden de la UE y de cualquier
otra administración. Por su parte, parece ser que
los costes de la financiación se tienen que considerar
no sólo cuando hay endeudamiento (intereses
efectivamente pagados) sino también cuando hay
autofinanciación en concepto de coste de oportunidad
del capital invertido.
Por lo que se refiere a los costes ambientales, la
Comisión Europea dice que “representan los costes
del daño que los usos del agua suponen para el
medio ambiente, los ecosistemas y los usuarios del
medio ambiente (por ejemplo, reducción de la calidad
ecológica de los ecosistemas acuáticos y deterioro
de los suelos productivos)” o sea que también
incluyen “externalidades económicas” (que algunos
autores como por ejemplo Henriques y West [2000]
consideran como categoría separada de costes).
En este último sentido, en WATECO (2002, Anexo
IV.I.14) se consideran dos tipos de costes económicos.
Por una parte, los que se consideran indirectos,
que son aquéllos que resultan del cambio
de estatus del agua. Y de otra los costes inducidos
que resultan de un segundo orden de efectos tales
como la pérdida de ocupación en los sectores de
servicios en las áreas rurales debido a los impactos
de cariz social debidos a la degradación de los
recursos hídricos.
Como señala Heinz (2005), los costes efectuados
para prevenir y reducir los daños ambientales a veces
han sido considerados dentro de la categoría
de costes ambientales, pero eso comporta el riesgo
de una doble contabilidad ya que estos costes son
en realidad costes “financieros” (por ejemplo, los
costes de una depuradora) aunque ciertamente se
producen como consecuencia de unos impactos
ambientales –o mejor para evitarlos o reducirlos.
La situación típica es que una política ambiental
más exigente aumenta los costes financieros efectivos
y reduce los daños ambientales. Estos costes
financieros son internos a los usuarios del agua si
son asumidos por éstos o externos a ellos si recaen
sobre el conjunto de los ciudadanos, pero en cualquier
caso no forman parte de los daños ambientales
y podríamos decir que han sido “internalizados”
por la sociedad.
La valoración de los daños ambientales –no corregidos
o internalizados– es a menudo muy problemática
y cuestionable. En algunos casos, como cuando
la afectación es sobre actividades productivas, no
plantea graves problemas teóricos (aunque a menudo
sí de información). Por ejemplo, las pérdidas de
producciones agrarias debido a la contaminación
de las aguas o incluso por las actividades turísticas
pueden en principio valorarse a partir de los
ingresos monetarios perdidos. En otros, como las
pérdidas “recreativas” por usuarios de los recursos
–como por ejemplo bañistas, pescadores o excursionistas–
las dificultades son mucho mayores a
pesar de que los economistas han ideado técnicas
como por ejemplo el coste del viaje o la valoración
contingente. En último lugar, en algunos casos
–como por ejemplo pérdida de especies u otros
cambios irreversibles o prácticamente irreversibles
en ecosistemas– la capacidad de asignar un “valor
monetario” a las pérdidas ambientales se vuelve
más y más problemática, especialmente cuando la
población que tendría que manifestarse sobre qué
valor le da puede estar poco informada sobre las
características de los impactos ambientales y, en
cualquier caso, las generaciones futuras no pueden
participar en las decisiones. Incluso olvidando estos
problemas, sólo decidir si se opta por preguntar a
los afectados cuánto se les tendría que pagar para
aceptar un impacto ambiental o, en cambio, cuanto
pagarían por evitarlo (las preguntas típicas de los
ejercicios de valoración contingente) es una cuestión
esencial porque las respuestas pueden variar
radicalmente.
En resumen, no se pretende revisar aquí las técnicas
planteadas por los economistas ambientales
para calcular en unidades monetarias el “valor económico
total” de los bienes ambientales (Pearce y
Turner, 1995), pero sí señalar las dificultades que
se presentan para traducir cualquier impacto ambiental
a unidades monetarias y el intenso debate
98

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
existente incluso sobre la conveniencia de intentar
hacer siempre esta traducción. Por tanto, nada más
lejos que encontrarnos con unas técnicas generalmente
aceptadas y fáciles de adoptar para saber
cuáles son los “costes ambientales”.
Andreu et al. (2004) enfocan el problema de los costes
ambientales desde otra perspectiva. Parten de
“la dificultad de estimar los costes ambientales de
los servicios relacionados con el agua como daños
en los ecosistemas” y ante ello se plantean calcular
los costes de establecer las restricciones para
alcanzar el nivel ecológico socialmente escogido;
estos costes son considerados por ellos como un
“proxy o indicador de los costes externos ambientales,
que tienen que ser internalizados de alguna
forma”. La perspectiva tiene bastante interés a pesar
de que el término coste ambiental es probablemente
desafortunado y más bien se debería hablar
del coste económico de alcanzar determinadas
mejoras ambientales.
A pesar de que no es citado por estos autores,
esta perspectiva tiene un precedente claro –en un
contexto muy diferente– en el economista holandés
Roefie Hueting quien, ya en los primeros años
setenta, planteó una propuesta de “corrección de
la Contabilidad Nacional” basada no en la valoración
monetaria de las funciones ambientales, que
él creía imposible como principio general, sino en el
coste que se necesitaría para alcanzar determinados
objetivos de sostenibilidad. Restando este coste
del Producto Nacional, obtendríamos un primer
indicador del Producto Nacional Sostenible (Hueting,
1989). Esta propuesta es sugerente, pero se
enfrenta a muchas dificultades y en la práctica ha
avanzado muy poco. Merece la pena destacar que
la forma menos costosa de alcanzar los objetivos
ambientales fijados por la sociedad sería una combinación
de medidas reductoras de actividades y
de gastos monetarios de restauración y reparación
ambiental siendo las segundas en general mucho
más fáciles de estimar y las que más cuadran con
la idea de que los costes (los efectivos y aquéllos
en los que pensemos incurrir) se repercutan sobre
los usuarios del agua: a medida que avanza la
regulación “la diferenciación (de estos costes ambientales)
respecto a los costes financieros podría
ser temporal puesto que los costes en forma de
daños ambientales internalizados devienen costes
financieros” (Heinz, 2005, p. 161).
De esta propuesta es preciso retener la necesidad
de valorar cuál será el coste económico mínimo
para alcanzar mejoras ecológicas, cuando menos
por el hecho de que sólo con estas estimaciones
podremos modelar adecuadamente los objetivos
y los ritmos para alcanzarlos. Sin embargo, las dificultades
para alcanzar los objetivos difícilmente
pueden captarse con una cifra monetaria como
evidencia el siguiente ejemplo. Si la presión sobre
el recurso proviene en una zona de usos agrarios
fuertemente subvencionados, no rentables económicamente,
el coste monetario de reducir estas presiones
podríamos decir que, bajo el punto de vista
del conjunto de la sociedad, es negativo: reducir
las actividades agrarias y el uso del agua ahorraría
dinero y, por tanto, supondría un beneficio y no un
coste. Eso no dice nada, pero, de las resistencias
que se opondrían a tal política ya que algunos intereses
resultarían perjudicados económicamente.
El tercero de los componentes señalados por la
DMA es el coste del recurso: en expresión del artículo
9, los costes “relativos a los recursos”. La
propia directiva no da ninguna definición sobre el
concepto y en la citada comunicación COM (2000)
se define como “las oportunidades perdidas por los
otros usuarios por un agotamiento de los recursos
superior al índice natural de renovación o recuperación
(por ejemplo, por una explotación excesiva
de las aguas subterráneas)”, o sea, como aquello
que podríamos denominar coste de oportunidad
intertemporal. Esta definición presenta, empero,
diferentes problemas. Por una parte, se tiene que
evitar de nuevo la doble contabilidad ya que los
daños ambientales –tanto los actuales como los futuros–
de la sobreexplotación de recursos formarían
parte lógicamente de la categoría costes ambientales
(Heinz, 2005). Por su parte, la idea de que el
recurso es limitado y, por tanto, su utilización en una
actividad impide su utilización en otra –o sea, tiene
un coste de oportunidad– va más allá de la cuestión
intertemporal y también es relevante cuando la
explotación es sostenible. De hecho, como ha señalado
Vázquez (2004), el propio ejemplo utilizado por
la Comisión es sorprendente ya que el agotamiento
de los recursos “no está admitido por nuestra legislación
de aguas que a todos los efectos prohíbe
la sobreexplotación de acuíferos o la otorgación de
concesiones de aguas superficiales por encima de
la capacidad disponible de recursos”.
En teoría, si los mercados funcionasen de forma
perfecta, podría esperarse que el precio del agua
reflejase adecuadamente el coste del recurso (aparte
de, claro está, los costes ambientales que sin
duda requieren una intervención) que podríamos
identificar como “renta de escasez”, es decir, el valor
monetario que tiene el agua una vez descontados
todos los costes de distribución y tratamiento. Ésta
es la propuesta de Assimacopoulus et al. (2005),
99

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
para quienes “cuando la demanda de agua para
todos los usos competitivos se cubre adecuadamente,
el coste del recurso es cero” y “el coste del
recurso puede aproximarse por la renta de escasez.
La renta de escasez del agua (o sea, la renta por
unidad de recurso escaso –agua en este caso) es
un excedente, la diferencia entre el coste de oportunidad
del agua (o sea, igual al precio de equilibrio
de mercado) y los costes directos (marginales) por
unidad (como por ejemplo extracción, tratamiento
y saneamiento) de convertir este recurso natural en
productos relevantes (por ejemplo, cultivos agrarios
o servicios de agua para los residentes en los centros
urbanos)”.
No obstante, en la práctica suele suceder que la
cantidad que algunos usuarios están pagando por
el uso del agua es muy inferior a su coste de oportunidad,
medido como la cantidad máxima que
otros potenciales usuarios estarían dispuestos a
pagar por esta agua. Es precisamente esta gran
diferencia –especialmente en momentos de mucha
escasez– la que ha dado lugar a las experiencias
de los “bancos públicos de agua” (Arrojo y Naredo,
1997). En lenguaje económico, se entiende que se
da una ineficiencia económica cuando el agua no va
a aquellos usos que generan más beneficios económicos.
Es preciso, pero, aplicar con cautela este
criterio ya que a los beneficios económicos tendríamos
que restarles los costes ambientales asociados
a cada uso, que ya hemos visto que no sabemos
bien cómo medir monetariamente ni incluso si es
legítima su valoración monetaria, y, además, tendríamos
que considerar los efectos sociales de las
desviaciones de unos a otros usos.
Para algunos autores la propia idea del coste del
recurso tendría que asociarse directamente a la ineficiencia
en su uso. El “coste del recurso” surge de
una asignación ineficiente del recurso (en cantidad
y/o calidad) en el tiempo y entre usuarios, produciéndose
cuando los usos del agua alternativos
generan un valor económico mayor que el uso presente
o previsto en el futuro (Andreu et al., 2004).
Éste es también el enfoque de Heinz (2005), a pesar
de que no está claro que este fuese el sentido del
concepto en la DMA y a pesar de que el cálculo del
concepto parece extremadamente complejo.
3. La distribución de costes
entre los diferentes sectores
Otro de los puntos clave del artículo 9 de la DMA
es la idea de que es precisa “una contribución adecuada
de los diversos usos del agua, desglosados,
como mínimo, en industria, hogares y agricultura, a
la recuperación de los costes de los servicios relacionados
con el agua, etc..., teniendo en cuenta el
principio quien contamina paga. Esta contribución
se debería dar, a más tardar, el año 2010 en todos
los Estados miembros. Esta especificación está dirigida,
como la comunicación COM (2000) precisa,
especialmente al hecho de que el sector agrario
–y particularmente en los países del Sur de Europa–
“paga unos precios muy inferiores en comparación
con otros sectores, tanto por las subvenciones
directas como por las subvenciones cruzadas mediante
las transferencias financieras de los sectores
doméstico e industrial hacia el sector agrario”.
El mismo artículo 9 suaviza mucho la anterior exigencia
al decir que se pueden tener en cuenta efectos
sociales y económicos y afirmar, incluso, que
los Estados miembros no incumplirán la directiva
si no aplican el criterio a una determinada actividad
de uso del agua “siempre y cuando eso no
comprometa ni los objetivos ni la consecución de
los objetivos de la presente directiva”. Con todo, es
importante –y adecuado, a nuestro entender– que
como criterio general se plantee que los diferentes
sectores paguen globalmente en relación a los
costes que generan teniendo en cuenta, entre otros
cosas, que los que generen más costes ambientales
tienen que pagar más por este concepto, incluso
si no sabemos bien cómo medir monetariamente
estos costes.
Los trabajos de estudio sobre recuperación de
costes en los diferentes sectores, requeridos por
la DMA y puestos en marcha por la ACA, pronto nos
darán mucha más información sobre la situación
en Catalunya, pero sin duda puede preverse que el
sector agrario contribuye muy poco a la recuperación
de costes incluso si nos limitamos a considerar
los costes financieros. Esta situación se debería
cuestionar ya que, en términos generales y cuando
menos en los países ricos, no parece ser que haya
justificación social para que de forma permanente
los agricultores paguen globalmente una proporción
inferior a los costes relativos que generan.
Desgraciadamente, el principal instrumento fiscal
que grava el agua en Catalunya –el canon del agua–
excluye a todos los efectos la agricultura del pago
de este impuesto. La aplicación del canon, que
comportaría contabilizar los usos del agua agraria,
aunque fuese con unos coeficientes inicialmente
mucho pequeños sería una medida que induciría
mucho a un uso más eficiente. Si es obviamente
justificado ser prudentes y, como señala Maeztu
100

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
(2000), “al aplicar el principio de recuperación de
costes a la agricultura es preciso tener en cuenta
la situación generalizada de precios bajos pagados
por la agricultura asociados a unos derechos
consuetudinarios de uso del agua. Esta situación
de precios bajos está integrada en los costes de
producción utilizados por el agricultor, por lo que
un cambio en estos costes puede alterar el margen
de beneficios con los efectos socioeconómicos y
los problemas de viabilidad institucional indicados
anteriormente”. Este hecho, el que los derechos no
pueden cambiarse de un día a otro, es uno de los
argumentos que hacen atractiva la idea de permitir
–cuando menos en épocas de sequía y de forma
públicamente controlada– los intercambios de agua
entre agricultores y otros usuarios.
En lo que concierne al conjunto de los sectores, ya
se conoce –aunque todo eso está en proceso de
cuantificación– que globalmente no se recuperan
todos los costes monetarios de la gestión del agua,
puesto que los ingresos de la ACA –el principal de
los cuales es el canon– son insuficientes para hacer
frente a todos los gastos, que se cubren en una
parte con subvenciones; el desequilibrio resultante
incrementa el endeudamiento.
Finalmente, se añaden dos consideraciones sobre
el principio de la recuperación de costes. Una primera
consideración es que un aspecto polémico es
cuál es la escala a la que se tiene que aplicar el principio.
La DMA considera la cuenca o demarcación
hidrográfica (formada por el conjunto de pequeñas
cuencas) como unidad de planificación y a esta
unidad se refiere también cuando habla de análisis
económico. En el caso de Catalunya, tendríamos
dos unidades. La cuenca del Ebro –con usos mayoritariamente
agrarios– y las cuencas internas de
Catalunya –con usos mayoritariamente urbanos e
industriales. Se plantea, pero, la cuestión de cómo
se tienen que introducir los criterios de equidad entre
consumidores de diferentes áreas de una misma
demarcación o, incluso, entre las diversas demarcaciones
(en el primer caso parece claro que eso no
contradice la DMA pero en el segundo caso podría
interpretarse que sí). Tal y como señala Massarutto
(1999), en una reflexión sobre las diversas experiencias
europeas, “el problema que vemos en todas
las situaciones es el de encontrar alguna forma de
compromiso entre la aplicación rigurosa del principio
“quien usa, paga” –según el cual la tarifa de
cada usuario se debería calcular sobre la base del
coste marginal que él impone a la infraestructura
colectiva– y la necesidad de aplicar alguna forma
de solidaridad para suavizar las desigualdades a
que este principio daría lugar”.
Una segunda consideración es que hay una serie
de costes ligados a la gestión y conservación de
las aguas que no pueden asociarse –cuando menos
directamente – a los usuarios del recurso agua y que,
de acuerdo con la filosofía de la internalización de
costes, podrían justificar pagos no vinculados al uso
del agua. Por ejemplo, la contaminación difusa por
uso de fertilizantes está ligada a la actividad agraria;
eso justificaría hacer pagar por esta contaminación,
pero la forma adecuada no sería en función del uso
del agua sino de la cantidad y tipos de fertilizantes
(por ejemplo, mediante un impuesto sobre estos
productos). Otro ejemplo relevante es el del aumento
de riesgo de inundaciones debido a los procesos
de urbanización, coste que podría recaer sobre los
que promueven los procesos de urbanización (en
este sentido, se ha hablado de un posible impuesto
sobre la “impermeabilización del suelo”).
4. El principio “quien
contamina paga” y el canon
del agua por usos no
domésticos en Catalunya
El coste del agua para las empresas depende
–como para los consumidores domésticos– de dos
componentes: el precio que cobra la compañía suministradora
(o, en su caso, el coste de explotar
las fuentes propias) más los tributos que se tienen
que pagar.
Ya hemos visto que uno de los principios clave de
la DMA es el de “quien contamina paga”, principio
que orienta teóricamente la política ambiental de
la UE desde hace muchos años pero que avanza
muy poco a poco. Afortunadamente, y en el caso
del agua, en Catalunya muchas industrias pagan
en función de la contaminación que generan. Para
verlo explicaremos el funcionamiento del canon del
agua, principal tributo sobre el uso del agua que fue
creado, unificando otros tributos, en el año 1999.
Las características del canon son muy diferente
según afecte a los usos domésticos o los usos no
domésticos. En este apartado explicaremos cómo
funciona en este segundo caso.
La base imponible del canon del agua es el volumen
de agua consumido que preferentemente
tiene que medirse directamente mediante contadores
y, en su defecto, tiene que estimarse. En
el caso de los usos no domésticos está formado
por dos componentes. El primero es el llamado
componente general, que fija un mismo precio
101

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
por unidad de volumen (0,1022 euros/m 3 en el año
2005) a pesar de que cabe destacar la exención
práctica de los usos agrarios y ganaderos (que
tienen un coeficiente 0). En lo que concierne al
agua utilizada para producir energía en centrales
hidroeléctricas, o por las centrales térmicas con un
consumo anual superior a 1.000 Hm 3 , desde este
año 2005 están por primera vez afectadas por el
canon a pesar de que con un coeficiente hiperreducido:
del 0,00053 (las hidroeléctricas pueden
optar por acogerse a una determinación objetiva
basada en la cantidad de electricidad generada).
También es el caso de la acuicultura, afectada por
un coeficiente del 0,0005. En lo que concierne a la
diferenciación geográfica, en el caso de la cuenca
del Ebro se aplica un coeficiente cero, o sea, se
deja de pagar este componente. Otra reducción
es la que transitoriamente afecta a las empresas
que utilizan más agua (consumo anual superior
a 50.000 m 3 ) y que deviene totalmente regresiva
puesto que es más importante cuanto mayor sea
el volumen de agua utilizada.
En sentido opuesto, de penalización de los consumos
ambientalmente problemáticos, ahora se aplica
un coeficiente del 1,2 (o sea, incrementado un 20%)
al canon que pagan las empresas embotelladoras de
agua (atendiendo al hecho de que se trata de captaciones
normalmente en cabecera de cuenca, donde
la detracción es más problemática) y se prevé aplicar
lo mismo en las estaciones de esquí por consumos
destinados a innivación artificial (atendiendo a la particular
incidencia directa e indirecta de las estaciones
de esquí en las zonas de montaña), a pesar de que
eso último está condicionado al futuro Plan director
de la nieve en Catalunya.
El segundo componente del canon industrial, llamado
específico, tiene que ver con la contaminación ya
que se establece “que quien más contamina tiene
que satisfacer un gravamen específico mayor”. A
pesar de todo, existen dos modalidades de pago:
una que establece un tipo específico por m 3 general
(0,4005 euros/m 3 en el año 2005) y otra que establece
un tipo individualizado según los valores de
determinados parámetros de contaminación que se
tienen que medir de forma directa para hacer una
declaración de carga contaminante. El canon establece
un “precio unitario” (Pu i
) para cada unidad de
cada uno de los parámetros de contaminación. Así,
si la magnitud del parámetro es C i
, el tipo impositivo
individual o cantidad a pagar por m 3 es (si dejamos
de lado los posibles coeficientes aplicados):
P = (Pu i
x C i
)
i
donde i corresponde a los diferentes parámetros de
contaminación, que actualmente son seis. Estos parámetros,
con su precio unitario, son los siguientes:
Concepto Tipos (2005) Unidades
Materias en
suspensión
0,3095 euros/kg
Materias oxidables 0,6190 euros/kg
Sales solubles 4,9524 euros/Sm 3 /cm
Materias inhibidoras 7,3416 euros/equitox
Nitrógeno 0,4699 euros/kg
Fósforo 0,9400 euros/kg
Tabla 5.1. Parámetros de contaminación y precio unitario.
El tipo impositivo resultante está afectado, pero, por
una serie de coeficientes, como son el coeficiente
de vertido, que incrementa el gravamen cuando
el vertido se efectúa a redes de alcantarillado,
colectores generales o emisarios públicos correspondientes
a sistemas públicos de saneamiento; o
el coeficiente punta, que incrementa el gravamen
cuando los valores máximos de concentración se
alejan significativamente de los valores medios.
Otros coeficientes, como el de dilución y el de salinidad,
tienen el interés de que toman en consideración
el potencial impacto de los vertidos según las
características del medio receptor (como aconseja
la teoría de los impuestos ambientales siempre y
cuando la diferenciación sea posible sin muchos
costes de gestión). Así, el coeficiente de dilución
hace que los vertidos al mar no tengan que pagar
(coeficiente cero) por determinados parámetros
–sales solubles, nitrógeno y potasio. El coeficiente
de salinidad reduce en un 80% el pago en concepto
de sales solubles para los vertidos efectuados
en aguas superficiales continentales cuyo caudal
mínimo, en épocas de estiaje, sea superior a 100
metros cúbicos por segundo.
Las empresas obligadas a hacer una “declaración
del uso y la contaminación del agua” (DUCA) deben
hacer, según los casos, uno de los siguientes
tipos de declaración: básica cuando se declaran los
parámetros de contaminación, o abreviada cuando
se hace un pago en función sólo del agua utilizada.
Básicamente son las empresas que más agua
consumen y de los sectores más problemáticos en
cuanto a la contaminación las que necesariamente
tienen que aplicar el primer sistema; además, cual-
102

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
quier empresa con consumos superiores a los 1.000
m 3 /año puede ser requerida a hacer la declaración
básica a instancias de la ACA, lo cual amplía la posibilidad
de utilizar el tratamiento tributario individualizado
como herramienta de política ambiental.
En resumen, Catalunya cuenta con un potente
instrumento para aplicar el principio “quien contamina
paga” que está funcionando desde hace
bastantes años (en 1992 el desaparecido tributo
de saneamiento ya fue reformado para introducir la
declaración de carga contaminante como forma de
hacer pagar más a los que más contaminan). Este
instrumento puede mejorarse teniendo en cuenta
la experiencia previa a pesar de que existen pocos
estudios sobre el efecto que el canon ha tenido en
los diferentes vertidos contaminantes.
5. Principios tarifarios
e incentivos al ahorro: el
caso del agua doméstica
en Catalunya
El artículo 9 de la DMA plantea como objetivo a alcanzar
en el año 2010 “que la política de precios del
agua proporcione incentivos adecuados para que
los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos
hídricos”. En este apartado se presentan algunas
reflexiones sobre este objetivo en el caso de los
usos domésticos en Catalunya, donde el precio que
las familias pagan depende básicamente de las tarifas
establecidas por las compañías suministradoras
y del canon del agua para usos domésticos.
La primera consideración es que la propia idea de
definir una política de precios incentivadora de la
eficiencia comporta que podamos alejarnos de la
mera repercusión de costes financieros familia a familia
que llevaría, como primera aproximación, a cobrar
una parte fija por periodo y una parte variable
proporcional al consumo que reflejase los costes
fijos y variables que soportan empresas y administraciones
públicas (ACA, 2004). Esta estructura
tarifaria es a menudo defendida por las compañías
suministradoras y tiene como principal ventaja que
puede garantizar con más seguridad la recuperación
de costes; a pesar de ello no explota al máximo
las posibilidades de generar incentivos al ahorro.
El único elemento que induce económicamente al
ahorro es la parte de la factura que nos podemos
ahorrar al reducir el consumo, y lo hace más cuando
más estamos pagando por las últimas unidades
de consumo. Si añadimos el hecho de que unos
niveles mínimos de consumo de agua son absolutamente
necesarios y que su encarecimiento es un
tema especialmente sensible (incluso en los países
ricos donde la factura del agua representa para la
inmensa mayoría de la gente una parte muy pequeña
de su gasto total), podemos concluir que,
tanto por motivos sociales (que tienen que tenerse
muy en cuenta según la propia DMA) como de eficiencia
ambiental, una estructura de precios que
tiene muchas ventajas es la que cobra sólo por los
consumos efectivos y cobra cantidades por m 3 más
elevadas a medida que nos alejamos de los consumos
más básicos.
La experiencia de la “guerra del agua” de los años
1990 en el área metropolitana de Barcelona es una
muestra de cómo la cuestión distributiva tiene que
ponerse en el candelero si se quiere que las reformas
tarifarias sean aceptadas socialmente. Como
señala Barraqué (1999): “el problema de la equidad
distributiva y de la aceptabilidad social y política
del aumento del precio del agua ... deviene el factor
principal que condiciona todo cuanto se puede
hacer para aumentar las tarifas y para financiar las
intervenciones necesarias que garanticen las dos
primeras dimensiones (económica y ambiental). Y
es seguramente el elemento sobre el que es más
importante reflexionar, porque en este momento en
ningún país europeo la “tecnocracia” correspondiente
está preparada culturalmente para afrontar
esta situación”.
Una buena estructura de precios podría adoptar
la forma de un precio marginalmente creciente de
forma continua a partir de unos niveles de consumo
muy básicos, pero normalmente adopta la forma de
una tarifa por bloques –más fácil de entender por
los usuarios. Ciertamente, las variaciones de consumo
no previstas pueden comportar mayores diferencias
entre ingresos y costes que una estructura
con una parte fija y una parte variable proporcional
al consumo, pero las demandas son de hecho bastante
previsibles a corto plazo, por lo que eso no
supone una gran objeción. Para profundizar sobre
las diferentes opciones de estructuras tarifarias
es muy recomendable el estudio realizado por la
ACA con la asistencia técnica de AQA Ingenieros
Consultores (ACA, 2004) donde, considerando los
diferentes criterios sociales, ambientales y económicos
de valoración, tiende a pronunciarse por las
tarifas por bloques.
En términos de recuperación de costes, esta opción
comporta una deliberada subvención cruzada entre
consumidores, ya que aquéllos que tienen unos
103

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
consumos más bajos pagan –en relación a los costes
que generan– menos que los que tienen unos
consumos más elevados. Esta subvención cruzada,
que creemos perfectamente justificable por motivos
ambientales y sociales, está en la línea de las
propuestas de diversos informes de la OCDE (1999,
2002) donde se recomienda “moverse hacia tarifas
basadas en los volúmenes consumidos en vez de
cargas fijas, para evitar las pautas de consumo malgastadoras
que aquéllas propician. Las tarifas con
bloques progresivos, que encarecen el precio con
cada unidad adicional de agua consumida, envían un
mensaje de ahorro más explícito y cada vez se adoptan
más en los países de la OCDE” (OCDE, 2002).
Pensemos también que este tipo de estructura de
precios es perfectamente compatible con los principios
de la DMA, que requiere la recuperación de
los costes sector a sector, pero no de cada consumidor
individual, y que da importancia a los efectos
sociales de las medidas; de hecho, en la misma
comunicación COM (2000) se plantea que “para
algunos sectores o usuarios podrán proponerse
regímenes de tarificación específicos, como la tarificación
progresiva (rising block pricing), que concilia
los objetivos de asequibilidad y eficacia económica,
combinando por ejemplo un volumen de
base gratuito con unos precios unitarios elevados
para incitar a la reducción de los usos excesivos y
que no son básicos, manteniendo la recaudación
de ingresos en el nivel necesario para financiar los
servicios relacionados con el agua”.
Vistas estas consideraciones veamos la situación
en Catalunya comenzando por el canon del agua
para usos domésticos.
La situación actual establece tres tramos que toman
como referencia el “consumo básico” o volumen de
agua mínimo que se considera “suficiente para cubrir
las necesidades ordinarias de tipo higiénico y
sanitario de una persona en un contexto social determinado”.
Este consumo básico está evaluado en
100 litros por persona y día, más un 1 m 3 mensual
adicional. El segundo tramo afecta a los consumos
que no superen los 200 litros por persona y día, y
está grabado con un tipo impositivo que es aproximadamente
el doble que el del primer tramo. En
último lugar hay un tercer tramo, muy penalizador,
que afecta a los consumos superiores a los 400
litros por persona y día, y que es el doble del anterior,
o sea, aproximadamente cuatro veces el canon
de los consumos básicos. Como criterio práctico,
simplificador, se considera que los hogares están
constituidos por 3 personas a no ser que notifiquen
–dando permiso a la ACA para que pueda comprobarlo
consultando los datos padronales– un número
superior. Además, a todo el mundo se le factura un
mínimo de 6 m 3 mensuales. Los tramos aplicados
con los tipos vigentes para el 2005 son:
Personas
Primer tramo Segundo tramo Tercer tramo
(m 3 mensuales) (m 3 mensuales) (m 3 mensuales)
0 a 3 18
4 24
5 30
6 36
n 6n
Euros/m 3 0,3167 0,6456 1,2912
Tabla 5.2. Precio del canon del agua en función del número de
personas del hogar y del consumo.
También existen diferenciaciones según las características
demográficas de los municipios con ciertas
reducciones para municipios pequeños. Otra diferenciación
geográfica es que los municipios de la cuenca
del Ebro tienen una discriminación positiva ya que su
cuota se multiplica por un coeficiente de 0,7.
Este diseño que penaliza mucho un tercer tramo
–introducido por vez primera el año 2005– y da un
trato favorable a los consumo más básicos, es muy
adecuado a pesar de que sería necesario “afinar”
mucho más en la diferenciación entre usos más o
menos básicos teniendo en cuenta el tamaño de la
unidad doméstica con mayor precisión. Idealmente,
cada familia tendría que ser tratada de manera
diferente atendiendo a su número de miembros. Ya
existen algunas experiencias internacionales en este
sentido (como en Flandes, donde la cuota fija da
derecho a un consumo equivalente a 41 litros diarios
por persona sin pago adicional) que han sido consideradas
en diversos informes de la OCDE como
innovaciones muy interesantes en la política tarifaria
(véase OECD, 1999 y 2002). No es justo ni incentivador
que, por ejemplo, una familia de tres miembros
con un consumo total de 300 litros diarios pague lo
mismo por metro cúbico que una persona que vive
sola y tiene este mismo consumo diario.
En cuanto a las tarifas cobradas por las compañías
suministradoras, la situación es muy diversa no sólo
en cuanto a los niveles medios de precios (véase el
Observatorio de Precios de la ACA) sino también a
las estructuras de precios como muestran las tablas
5.3, 5.4 y 5.5, obtenidas a partir del análisis
104

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
Número de
municipios
Población
(número de
habitantes)
Porcentaje de
municipios
de la muestra
Porcentaje
de población
de la muestra
1 solo bloque 3 6.508 1,66 0,15
2 bloques, cambio a menos de
12 m 3 mensuales
2 bloques, cambio a 12 m 3
mensuales
2 bloques, cambio a más de
12 m 3 mensuales
34 387.189 18,78 8,84
9 105.960 4,97 2,42
10 70.000 5,52 1,60
3 bloques 108 3.628.467 59,67 82,80
4 bloques 13 130.188 7,18 2,97
5 bloques 4 49.670 2,21 1,13
Total 181 4.382.212 100,00 100,00
Tabla 5.3. Características de los municipios analizados en lo que concierne a la existencia de bloques (2004).
Fuente: Roca, Tello y Padilla (2004)
Número de
municipios
Población afectada
(número de
habitantes)
Porcentaje
de municipios
de la muestra
Porcentaje
de población
de la muestra
sin cuota ni facturación mínima 4 15.689 2,21 0,36
cuota fija 93 3.880.360 51,38 88,55
mínimo de facturación 84 486.163 46,41 11,09
Total 181 4.382.212 100,00 100,00
Tabla 5.4. Características de los municipios analizados en lo que concierne a la existencia o no de cuota o mínimo de facturación (2004).
Fuente: Roca, Tello y Padilla (2004)
mínimos de consumo
(x m 3 /mes)
Número de
municipios
Porcentaje
de municipios
de la muestra
Población
(número de
habitantes)
Porcentaje
de población
de la muestra
X = 2 ó X = 5 5 2,76 12.566 0,29
X = 6 15 8,29 119.389 2,72
6 < X < 10 11 6,08 73.344 1,67
X = 10 33 18,23 163.490 3,73
X = 12 9 4,97 46.806 1,07
X = 14 ó X = 15 11 6,08 69.625 1,59
Total 84 46,41 486.163 11,09
Tabla 5.5. Características de los municipios con mínimo de facturación en cuanto a la cantidad de consumo mínimo facturado (2004).
Fuente: Roca, Tello y Padilla (2004)
105

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
de una amplia muestra de municipios de Catalunya
que incluye a la inmensa mayoría de la población
(Roca et al., 2004).
En la tabla 5.3 observamos, como dato positivo,
que la situación de bloques tarifarios crecientes es
totalmente dominante en Catalunya a pesar de que
el número de bloques y los niveles de consumo en
que se produce el cambio tarifario es muy diverso.
La situación más habitual, en número de municipios
y sobre todo en población afectada, es la de tres
bloques tarifarios.
La tabla 5.4 da, pero, otro dato relevante: prácticamente
en todos los municipios analizados existe
una cuota de servicio o un mínimo de facturación.
La cuota de servicio encarece la factura sin crear
ningún incentivo al ahorro y a veces representa una
parte importante de la factura, mientras que el mínimo
de facturación es muy desincentivador siempre
y cuando este mínimo represente una cantidad
elevada de consumo, una situación habitual como
demuestra la tabla 5.5. En muchos casos se paga
un mínimo de facturación de 10, 12 o incluso 15 m 3
mensuales (o sea, 333, 400 o 500 litros diarios) de
forma que en muchos casos la familia paga siempre
lo mismo a la compañía suministradora, consuma
más o menos.
La figura 5.2. muestra cuál era (en el 2003) la situación
de precios medios en Catalunya (incluyendo el
canon) y en las diferentes provincias por diferentes
niveles de consumo.
Se observa que el precio por metro cúbico presenta
una forma de U: decrece hasta que se alcanza un
consumo de 12 m 3 para aumentar después. O sea,
la mayoría de consumidores se encuentran con que
si consiguen ahorrar, por ejemplo, un 10% de agua,
su factura disminuye menos de un 10%. A pesar de
que la demanda seguro que es bastante inelástica
respecto al precio (cuando menos a los precios actuales
y para la mayoría de consumidores), creemos
que no hay que renunciar a establecer estructuras
de precios más progresivas que den “señales”
más adecuadas a favor del ahorro, estructuras que
también resultan más deseables bajo el punto de
vista social.
Si no fuera por el canon, la situación aún sería peor
y es posible que la reciente reforma haya mejorado
la situación: probablemente el crecimiento de
precios medios se dé ahora a partir de los 10 m 3 ,
a pesar de que habría que estudiarlo. En cualquier
caso, una estructura de precios más incentivadora
requeriría cambios en las tarifas que aplican las
entidades suministradoras. La ACA no tiene competencias
directas en este campo, pero sus recomendaciones
–y su ejemplo– pueden tener una influencia
importante. Además, es preciso no olvidar
que existe una regulación: la provisión de agua es
un monopolio natural que obliga a intervenir para
evitar abusos de precios. Los precios tienen que ser
aprobados en primera instancia por los municipios
y, en segunda instancia, por la Comisión de Precios
de Catalunya; a pesar de que hasta ahora la intervención
ha sido orientada exclusivamente a evitar
aumentos de precios injustificados, las directrices
de la DMA permitirían una regulación orientada a
conseguir que la estructura de precios no tenga
características indeseables bajo el punto de vista
de garantizar la accesibilidad al recurso y de incentivar
el ahorro.
1,40
6. Conclusiones
euros/m 3
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0
0
Barcelona
Girona
Tarragona
Lleida
Catalunya
5
10 15
m 3 /mes
20
25
El principio de la recuperación de costes de la DMA
es importante porque exige un análisis económico
de los usos del agua y considera los costes ambientales
como un elemento fundamental de los costes
ligados a los usos del agua. En este sentido, es
un revulsivo frente a las tradicionales políticas de
oferta en que las grandes infraestructuras tienden
a justificarse en base a un supuesto interés general
sin ningún análisis de racionalidad económica
y considerando que el agua no utilizada para usos
humanos es un agua desaprovechada.
Figura 5.2. Precios medios del agua doméstica en Catalunya para
diferentes niveles de consumo.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de
Precios de la ACA (2004)
Sería ingenuo, sin embargo, pensar que la DMA
puede dar una receta sencilla que solucione el
problema de cuáles tienen que ser los precios del
106

5. La Directiva Marco del Agua, el principio de la recuperación integral de costes y la política de precios
agua. Podría pensarse que sólo es preciso calcular
los costes para saber cuál debe ser el precio
que pague cada usuario. En realidad, no hay metodologías
generalmente aceptadas para calcular
cuáles son los costes ambientales –y, por lo tanto,
su determinación está sujeta a muchos debates– y
aún más difícil de precisar –incluso conceptualmente–
es qué se entiende por el coste del recurso. La
DMA habla de estos componentes de los costes
como si fuesen conceptos tan precisos como los
costes financieros, pero no es así.
Además, como la propia DMA establece, el principio
de recuperación de costes no puede aplicarse
de forma mecánica y se plantean multitud de
cuestiones que requieren decisiones políticas: posibles
excepciones o demoras en la aplicación del
principio, mayor o menor aplicación de criterios de
equidad entre diferentes territorios, elección entre
diferentes estructuras tarifarias, etc. La equidad social
y el estímulo al ahorro tienen que guiar, según
la propia DMA, la respuesta a estas cuestiones sin
que se pueda dar una fórmula simple para responderlas
y contando con la participación social en las
decisiones.
En Catalunya existe un instrumento fiscal potente
–el canon del agua– que ha ayudado mucho a avanzar
en una política de precios que aplica a muchas
empresas industriales el criterio “quien contamina
paga” y que discrimina a nivel doméstico entre consumos
básicos y consumos elevados. La regulación
pública de los precios de las entidades suministradoras
podría mejorar también los incentivos. Se
tendría que avanzar en la definición de una política
de precios que estimulase un uso eficiente del agua
en la agricultura, un tema socialmente sensible pero
que es preciso abordar. La DMA obliga a estudiar
e informar sobre la contribución de costes de los
diferentes sectores y esta es la primera condición
para mejorar la situación actual.
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108

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
Capítulo 6
La participación ciudadana
en la Directiva Marco del Agua
Meritxell Costejà y Núria Font
Departamento de Ciencia Política y de Derecho Público
Universitat Autònoma de Barcelona
Meritxell Costejà
Investigadora y doctoranda del Instituto de
Gobierno y Políticas Públicas de la Universitat
Autònoma de Barcelona. Ha participado
en diversos proyectos de investigación
de ámbito nacional y europeo en temas de
política ambiental, régimen institucional de
gestión del agua y participación ciudadana:
Euwareness (European Regimes and the
Notion of a Sustainable Status); Harmoni-
COP (Harmonising Collaborative Planning) y
NewGov (New Modes of Governance).
Núria Font
Doctora en Ciencia Política por la Universitat
Autònoma de Barcelona. Actualmente
es profesora titular de Ciencia Política en la
Universitat Autònoma de Barcelona, donde
imparte clases de análisis de políticas públicas
e instituciones europeas, entre otras. Ha
participado en diversos proyectos europeos
y nacionales de investigación sobre política
ambiental, instituciones de la UE y participación
pública. Además, es autora de una
serie de libros y artículos sobre estos temas
en los ámbito catalán, español y europeo. Es
miembro del Instituto de Ciencia y Tecnología
Ambiental (ICTA) de la UAB.
Síntesis .................................................................................................................... 110
Introducción ...................................................................................................... 110
1. Participación ciudadana: legitimidad,
representación y eficacia ...................................................... 111
1.1. Participación y legitimidad ..................................... 111
1.2. Participación e igualdad política .................... 111
1.3. Participación y eficacia ................................................ 112
2. La participación en la Directiva Marco
del Agua ........................................................................................................ 112
2.1. El objeto de la participación ................................. 112
2.2. El sujeto de la participación .................................. 113
2.3. El tipo de participación .................................................. 114
2.4. El calendario de la participación .................... 116
3. La implementación de la Directiva Marco
del Agua en Catalunya ................................................................ 118
3.1. La Nueva Cultura del Agua:
un nuevo marco de gestión
y planificación del agua .............................................. 118
3.2. La aplicación de la DMA
en Catalunya ............................................................................... 119
3.3. Experiencias de participación
en la gestión del agua en Catalunya ......... 119
4. Una mirada al futuro: hacia
una estrategia de participación
en la aplicación de la DMA en Catalunya ....... 122
4.1. Los elementos básicos en el diseño
de los procesos de participación .................. 122
5. Conclusiones ......................................................................................... 125
6. Referencias ............................................................................................... 126
109

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Síntesis
El último capítulo de este estudio aborda la cuestión
de la participación pública y explora las diferentes
vías que deben hacer posible la participación de
los ciudadanos en el marco de la Directiva Marco
del Agua (DMA) en Catalunya. Nos centraremos en
cuatro aspectos principales: primero, las cuestiones
relativas a la legitimidad, la representación y la
eficacia de la participación; segundo, las diferentes
vías que incluye la DMA para hacer posible la implicación
de los ciudadanos en la gestión y planificación
del agua; tercero, el contexto de la gestión y la
planificación del agua en Catalunya; y, finalmente,
se hacen algunas propuestas para articular una estrategia
de participación en Catalunya.
Los beneficios que se atribuyen a la participación
activa de los ciudadanos en la política son numerosos.
Desde añadir legitimidad a las decisiones
públicas, mejorar la confianza de la sociedad hacia
la política y sus representantes, hasta poder ejercer
una función de educación democrática. Pese a que
en los países democráticos la participación está
abierta a todo el mundo, no todos los ciudadanos
utilizan vías de participación para expresar sus intereses
y sus opiniones sobre temas concretos. En
la práctica, la participación es muy desigual debido,
en parte, a la falta de uniformidad en la distribución
de tiempo, motivación, energías y capacidades participativas
entre los ciudadanos.
La participación de los ciudadanos en la gestión y
planificación del agua es uno de los ejes vertebradores
de la DMA. La correcta aplicación y la consecución
de los objetivos que se plantea la directiva
requiere que se informe, se consulte y se implique
activamente, no sólo a los usuarios o partes interesadas,
sino al conjunto de los ciudadanos en la
definición de los planes de cuenca y los programas
de medidas. En este sentido, la DMA da algunas
directrices sobre cuáles tendrían que ser el sujeto
y el tipo de participación; pero, en último término,
deja en manos de los Estados miembros, y más
concretamente de las administraciones con competencias
en materia de gestión del agua, la decisión
final de cómo se llevará a cabo la participación en
cada cuenca hidrográfica.
La aplicación de la DMA a las cuencas internas de
Catalunya es un proceso en marcha cuyo éxito pasa
por poner en marcha medidas y mecanismos de
gestión complejos que necesitan de la participación
e implicación de muchos agentes sociales. Es por
ello que uno de los retos más inmediatos es el de
desarrollar una estrategia de participación que haga
posible la aplicación de estas medidas. Este capítulo
se plantea este reto como un proceso abierto y
flexible, y ofrece algunas propuestas para movilizar
la ciudadanía y escoger aquellos mecanismos que
mejor puedan canalizar la participación en cada
etapa.
Introducción
La participación ciudadana es un elemento central
en democracia. Puede definirse como aquel conjunto
de actividades mediante las cuales los ciudadanos
influyen en la vida política, ya sea con la
finalidad de elegir sus representantes o de orientar,
directa o indirectamente, las decisiones políticas.
La participación ciudadana incluye todos aquellos
procesos que conectan a los ciudadanos con las
instituciones políticas, desde las formas de participación
convencionales, como por ejemplo el voto
o la militancia partidista, hasta las formas clásicas
o innovadoras de democracia directa, que hacen
posible que los ciudadanos sean sujetos activos en
la política (Font, 1998 y 2001).
Todas estas fórmulas conforman un amplio abanico
de mecanismos de participación de los ciudadanos.
Ahora bien, la cuestión relativa al grado y el tipo de
implicación del ciudadano en la política está lejos de
generar consenso entre los académicos. Algunos
autores consideran que las democracias funcionan
mejor con niveles bajos de participación ciudadana.
Críticamente, señalan que niveles elevados de
participación ciudadana generan una sobrecarga a
los gobiernos que, no pudiendo satisfacerla, acaban
provocando frustración y desconfianza entre
los ciudadanos. También apoyan la tesis que bajos
niveles de participación ciudadana son un indicador
de buena salud democrática, mientras que altos niveles
de participación expresan niveles elevados de
insatisfacción de los ciudadanos. A nivel normativo,
esta perspectiva pone el acento en reforzar las instituciones
de democracia representativa. En cambio,
los partidarios de la democracia participativa,
consideran que las democracias exclusivamente representativas
se encuentran faltas de mecanismos
que permitan a los gobiernos conocer ampliamente
los intereses de los ciudadanos en relación a los
problemas sociales y a los diferentes ámbitos de
intervención pública, sobre todo a medida que las
sociedades se tornan más complejas y la política
extiende su área de influencia. Desde un punto de
vista normativo, estos autores proponen mejorar el
proceso democrático mediante la promoción de fórmulas
que impliquen activamente a los ciudadanos.
110

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
Además, la participación ciudadana más allá de las
fórmulas de elección de representantes, contribuye
a dar más espacio a la ciudadanía, a crear capital
social y a desarrollar un sentimiento de comunidad
entre los ciudadanos.
A lo largo de los últimos años, el debate público,
político y académico sobre el papel del ciudadano
en la vida política parece haberse decantado a
favor de fortalecer la participación ciudadana. Dos
tipos de argumentos están detrás de este nuevo
énfasis. Por una parte, las sociedades actuales son
cada vez más complejas, dinámicas y diversificadas.
En pocos años se ha producido una extensión
del ámbito de la política hacia nuevos temas que
van incorporándose a la agenda pública, como por
ejemplo la sostenibilidad, la interculturalidad o las
nuevas tecnologías. Estos nuevos temas demandan
nuevas respuestas de la política. De la otra,
a menudo encontramos que el funcionamiento de
muchas democracias no es precisamente saludable
y que su diagnóstico no es demasiado prometedor:
altos niveles de abstencionismo, creciente desconfianza
política y creciente desafección democrática.
Si bien no se puede hablar de recetas políticas
ideales, parece cada vez más compartida la idea
de que los políticos no pueden vivir de espaldas a
los ciudadanos y necesitan escucharlos y dialogar
con ellos.
Este capítulo comparte buena parte de estos argumentos
normativos, a pesar de que eso no significa
que quiera ahorrar esfuerzos para identificar aquellos
aspectos de la participación que resulten más
problemáticos. Así, desde esta perspectiva partidaria
de promover nuevos mecanismos de participación
ciudadana pero no ciega a los aspectos más
controvertidos que se pueden derivar, el capítulo
aborda la participación ciudadana en relación a una
de las cuestiones que, en nuestro país, ha sido desde
siempre fuente de controversia política y social:
el uso y la gestión del agua (Costea et al., 2004).
Concretamente, el capítulo explora las diferentes
vías que deben hacer posible la participación en el
marco de la Directiva Marco del Agua (DMA). El capítulo
se estructura en cuatro apartados: el primero
introduce una breve reflexión sobre la legitimidad,
la representación y la eficacia de la participación;
el segundo explora las diferentes vías que deben
hacer posible la implicación de los ciudadanos y
grupos sociales en los procesos de la DMA; el tercero
sitúa el marco de gestión y planificación en
Catalunya; finalmente, el último apartado presenta
algunas propuestas de cara a la elaboración de una
estrategia de participación en la implementación de
la DMA en Catalunya.
1. Participación ciudadana:
legitimidad, representación
y eficacia
Antes de explorar las potencialidades participativas
de la DMA, este apartado pretende hacer una mirada
muy general a tres aspectos relacionados con
la participación ciudadana que están claramente
interconectados: la legitimidad, la representación
y la eficacia (figura 6.1). Lejos de llevar a cabo un
análisis exhaustivo, quiere simplemente apuntar
algunas de las potencialidades y limitaciones de
la participación en relación a estas tres cuestiones
de fondo.
1.1. Participación y legitimidad
La participación activa de los ciudadanos en la
política puede añadir un plus de legitimidad a las
decisiones públicas al dar a los ciudadanos y los
grupos de la sociedad la oportunidad de deliberar
cara a cara sobre cuestiones de interés político y
de acercarse a sus representantes. Además, aparte
de los beneficios potenciales de cada proceso
participativo, la práctica participativa sistemática
puede mejorar la confianza de la sociedad hacia
la política y los políticos, reforzar el sentimiento de
pertenencia a una comunidad política y cumplir una
función de educación democrática. Ahora bien, la
consecución de estas funciones a menudo depende
de la capacidad de los gobiernos para no privilegiar
unos intereses por delante de otros y de dar
respuestas a los intereses de los ciudadanos y la
sociedad en general.
1.2. Participación e igualdad política
Cuando se piensa en las razones que llevan a los
ciudadanos a participar activamente en la política
–en procesos que van más allá del acto de votar–,
se pueden identificar diversos tipos de motivaciones.
En algunos casos, deciden implicarse en la política
porque creen que es una vía para dar a conocer
un problema, hacer sentir su opinión o intentar
cambiar algún aspecto o fenómeno de la realidad
social. Participan, en último término, porque tienen
la esperanza de que sus actos influirán de alguna
manera en las decisiones políticas.
En los países democráticos, la participación está
al alcance de todo el mundo, ya sea a título individual
o colectivamente. De eso podría deducirse
que prácticamente todo el mundo tiene razones
111

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
para implicarse activamente en política, si bien la
realidad está lejos de confirmar este supuesto, ya
que la participación es muy desigual. Lo es debido
en parte a los problemas que plantea la acción
colectiva y a la desigual distribución de tiempo, interés,
energías y capacidades participativas entre
los ciudadanos. Esta desigual distribución de motivaciones
y recursos participativos entre los ciudadanos
se traslada a la arena participativa y puede
generar desigualdades políticas. Además, no todos
los procesos participativos están abiertos a todo el
mundo. En muchos casos los procesos de consulta
están dirigidos principalmente a entidades y grupos
organizados de la sociedad, siendo los representantes
de la administración los que controlan quién
participa y quién no. Ultimamente, algunos de los
mecanismos más innovadores de participación que
se han llevado a la práctica han tratado de resolver
este problema mediante la selección aleatoria de los
participantes. Sin embargo, la participación política
siempre es un acto voluntario, y como tal, la decisión
final siempre está en manos del individuo.
1.3. Participación y eficacia
En general, los ciudadanos y los grupos de la sociedad
pueden encontrar vías de participación política
para expresar sus intereses y sus motivaciones
relacionados con un abanico muy amplio de
temas, ya sean de carácter muy específico –como
por ejemplo la oposición a la construcción de una
infraestructura– o muy genérico –como por ejemplo
un programa gubernamental. A pesar de ello, las
posibilidades de influir en las decisiones públicas
pueden variar en función de diferentes aspectos: el
carácter institucional o no del proceso participativo;
el carácter técnico y la complejidad de los problemas
a tratar; la voluntad política y la capacidad de
respuesta de las instituciones políticas; la intensidad
del proceso participativo; el debate público y
el impacto mediático que se genere en derredor de
los problemas sociales correspondientes; el carácter
anticipativo o reactivo de la participación, o el
carácter puntual de la participación o la continuidad
en el tiempo.
2. La participación en la
Directiva Marco del Agua
La Directiva Marco del Agua representa un acuerdo
amplio a nivel europeo sobre aquellos principios
que tienen que guiar las acciones de la Unión Europea
en materia de gestión del agua. Esta norma
Representatividad
Igualdad política
Legitimidad
Fortalecimiento
democrático
Participación
Ciudadana
europea se propone velar por la protección de los
recursos hídricos de Europa y conseguir que se hallen
en “buen estado” de aquí al 2015. Para alcanzar
este objetivo, la directiva pide a todos los Estados
miembros que emprendan acciones en diversos
sentidos. Entre ellos los de elaborar y publicar un
plan de gestión del agua para cada cuenca hidrográfica
y poner en marcha los objetivos y las medidas
incluidas en este plan. Para hacerlo, la DMA
promueve un enfoque que fortalezca la participación
de la ciudadanía en las decisiones sobre el
uso y la gestión del agua. En este sentido, la participación
aparece como uno de los aspectos más
centrales e innovadores que introduce la directiva.
Para entender mejor cuál es este marco y situarlo
en relación al concepto más amplio de la participación,
hay tres aspectos a considerar: el objeto, el
sujeto y el tipo de participación.
2.1. El objeto de la participación
Eficacia
Influencia en
las políticas
Figura 6.1. Tres dimensiones de la participación ciudadana.
La DMA plantea la apertura de espacios de participación
para ofrecer oportunidades para conocer
mejor los problemas relacionados con la planificación
y gestión del agua y, en definitiva, mejorar el
proceso de implementación de la directiva. La idea
que se quiere promover es la de trabajar en la investigación
de soluciones ampliamente aceptadas
sobre la gestión del agua en cada cuenca hidrográfica
para que las decisiones se tomen teniendo
en cuenta, e incorporando en la medida de lo
posible, las opiniones, experiencias y propuestas
de los principales implicados. Se trata, en última
instancia, de aumentar el consenso social sobre
112

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
las decisiones que se toman y, por tanto, reducir
el nivel de conflicto entre intereses contrapuestos,
incrementar el grado de conciencia social sobre los
problemas ambientales en la cuenca hidrográfica,
y mejorar la calidad de los planes de cuenca y programas
de medidas. Para articular este objetivos,
la DMA hace referencia a los protagonistas de la
participación y al tipo de implicación que sería deseable
que tuviesen.
2.2. El sujeto de la participación
Los considerandos 14 y 46 de la DMA destacan la
importancia de la participación en la nueva norma
comunitaria, si bien es el artículo 14 de la directiva,
dedicado a “Información Pública y Consulta”,
el que aborda específicamente estos temas. La
idea central a partir de la cual se desarrolla este
capítulo es que el éxito de la directiva depende, en
gran medida, de la implicación de los ciudadanos
en general, y que, para garantizar su participación
en la elaboración de los planes de cuenca y llevar
a cabo su seguimiento es necesario implicar a los
ciudadanos antes de que las medidas previstas comiencen
a aplicarse.
Los términos que utiliza la directiva para referirse
a los protagonistas de la participación varían en
función de las diferentes formas de participar que
prevé: el acceso a la información, los procesos de
consulta y la implicación activa de los ciudadanos.
Como sujetos en los procesos de información
y consulta la DMA se refiere al público, o sea, a
los ciudadanos en general. Mientras que, cuando
habla de implicación activa, la asocia a la “partes
interesadas”, concretamente aquellos ciudadanos
o grupos sociales u organizaciones que tienen un
interés particular en los aspectos relacionados con
la gestión del agua o que están relacionados de
alguna forma con ella, ya sea porque les afecta de
manera más o menos directa o porque tienen capacidad
de influir en los procesos de decisión o en sus
resultados. Por ejemplo, los municipios que están
incluidos en la cuenca hidrográfica y que necesitan
agua para el consumo urbano, las asociaciones
de pescadores o agricultores, las organizaciones
ecologistas que velan por la protección de los ríos,
las empresas que necesitan el agua para sus sistemas
de producción, entre otros. Cuando la DMA
se refiere al público, en cambio, hace referencia a
todos los ciudadanos, tengan un interés específico
en los temas del agua o no. Tanto en un caso como
en el otro, se puede tratar de personas u organizaciones
que pertenecen a los diferentes sectores
de la sociedad. Eso incluye actores tanto del ámbito
político-institucional, del ámbito económico o
el ciudadano. La figura 6.2 incluye todo el abanico
de posibles participantes dentro de cada ámbito
de la sociedad.
Ámbito
POLÍTICO E INSTITUCIONAL
Administración estatal, regional
y local (representantes políticos
y técnicos)
Ámbito
CIUDADANO
organizaciones ecologistas
asociaciones de vecinos,
entidades culturales, deportivas
y de tiempo libre
ciudadanos no organizados
Ámbito
SOCIOECONÓMICO
empresas hidroeléctricas
asociaciones de pescadores,
agricultores, ganaderos y comerciantes
sindicatos, industrias
escuelas y universidades
colegios y asociaciones de
profesionales y expertos
Figura 6.2. Los protagonistas de la participación.
113

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
La DMA promueve una participación amplia, abierta
y continuada. Ahora bien, muchas veces, por razones
de tiempo, de presupuesto y de dificultades
organizativas, una participación amplia puede no resultar
demasiado viable. Además, no todos los ciudadanos
se sienten motivados o están dispuestos
a invertir parte de su tiempo en participar. Teniendo
en cuenta eso, es preciso hacer una selección de los
participantes y usar algún método de selección. Uno
de los más habituales, que también recomienda el
Documento Guía para la implementación de la DMA
(CIS, 2003), consiste en llevar a cabo un análisis
previo de actores. Se trata de identificar al inicio del
proceso a los actores relacionados con la gestión
del agua dentro de cada ámbito social para ponerse
en contacto con ellos e invitarles a participar.
Otro aspecto del que se hace eco la directiva es
que no todos los participantes contribuirán de la
misma manera al proceso. El tipo de aportaciones
que haga cada uno de ellos dependerá de al menos
tres factores: primero, su relación con la gestión del
agua (usuario, experto, decisor, afectado por una
determinada actuación pública, propietario de un
terreno o de una explotación agrícola); segundo, su
disponibilidad de recursos (información, ideas y conocimiento,
recursos financieros, tiempo); tercero,
su perfil y su voluntad participativa. Así, el perfil que
tengan los participantes, pues, determinará en gran
medida la forma en que contribuyan al proceso. En
este sentido algunos aportarán ideas y propuestas,
otros podrán aportar la visión de los intereses
afectados, otros lo harán facilitando el proceso de
debate o aportando conocimientos técnicos. Por
todos estos motivos, la DMA recomienda que haya
una pluralidad de intereses representados, esto es,
que el perfil y las características (nivel de formación,
proporción de hombres y mujeres, edades, perfil
laboral) de las personas y grupos que participan en
el proceso sean diversos.
2.3. El tipo de participación
Como se ha avanzado en el apartado anterior, el artículo
14 de la DMA prevé tres formas de incorporar
la participación de los ciudadanos en la aplicación
de la directiva: la información, la consulta y la implicación
activa.
En cuanto a la información, la DMA obliga a que los
Estados miembros den acceso al público a todos
aquellos documentos de trabajo e informaciones de
referencia que se utilicen. En cuanto a la consulta,
los Estados miembros tendrán que garantizar que
se consulta al público, abarcando a los usuarios
del agua, especialmente sobre tres tipos de documentos
durante la elaboración de los planes de
cuenca. Y lo tendrán que hacer en unos plazos de
tiempos concretos: detallando el calendario y programa
de trabajo sobre cómo se elaborará el plan
de cuenca; especificando cómo se consultará a la
ciudadanía (antes del fin del 2006); recogiendo las
particularidades de la gestión del agua en la cuenca
(antes del fin del 2007); y presentando un plan de
cuenca (el 2008 como muy tarde). Para que todos
Tipos de Participación Participantes Ámbito Calendario
Información
Primer nivel de participación
Relación unidireccional con
el ciudadano
Ciudadanos en
general (incluyendo
usuarios)
Acceso a documentos de trabajo e
informaciones de referencia
utilizados en las etapas del proceso
de aplicación de la DMA
A lo largo de todo el
proceso de aplicación
de la DMA
Consulta
Segundo nivel de
participación
Relación bidireccional con
el ciudadano
Ciudadanos en
general (incluyendo
usuarios)
Elaboración del plan de cuenca
(a) calendario y programa de trabajo
de la elaboración del plano
(b) temas más relevantes en cuanto
a la gestión del agua a la cuenca
(c) copias del borrador del plan de
cuenca
Periodo de 6 meses de alegaciones
(a) Antes del fin del 2006
(b) Antes del fin del 2007
(c) Antes del fin del 2008
Implicación activa
Tercer nivel de participación
Relación bidireccional con
el ciudadano
Todas las partes
interesadas
Elaboración, revisión y puesta al día
de los planes de cuenca
A lo largo de todo el
proceso de aplicación
de la DMA
Tabla 6.1. Tipos de participación en la DMA.
114

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
los interesados puedan responder a esta consulta,
la directiva requiere a los estados que establezcan
un periodo de al menos seis meses para que todos
aquellos interesados puedan dar su opinión y hacer
comentarios sobre el contenido de estos documentos.
Finalmente, en cuanto a la implicación activa, la
DMA especifica que los Estados miembros tienen
que promover la participación efectiva de todas las
partes interesadas en la implementación de la directiva,
y en especial en la elaboración y revisión
de los planes de cuenca. La tabla 6.1 ofrece un resumen
de los principales requerimientos de la DMA
en cuanto a la participación.
2.3.1. Acceso a la información
El artículo 14 de la DMA subraya la importancia de
que los ciudadanos tengan acceso a la información
y los documentos de trabajos que se utilizan en las
diferentes fases del proceso. En general, los objetivos
de la información en cada fase del proceso
pueden ser diferentes: mejorar la concienciación
social sobre un problema, dar información sobre un
tipo de medida que se quiera aplicar, promover un
cambio en alguna actividad o en las percepciones
de los usuarios son algunas. Más concretamente,
en la elaboración de los planes de cuenca requiere
que se dé acceso a la información y a los documentos
de trabajo utilizados para hacer el borrador
de dicho plan. Estos documentos tienen que incluir
al menos aquéllos que se detallan en el contenido
de los planes (los informes sobre presiones e
impactos, los programas de medidas, entre otros).
Ahora bien, la DMA sólo requiere que se ponga a
disposición pública la información de referencia y
en ningún caso exige que se haga un esfuerzo para
difundirla. La directiva no especifica por qué vías
hay que facilitar la información y a quien hay que
dirigirla. En este sentido deja que en cada cuenca
hidrográfica se decida qué centros son los que tendrán
acceso a la información y a los documentos de
referencia y los pongan a disposición del público, y
qué procedimientos se establecerán para hacerlo.
La información no sólo tiene un papel relevante en
el proceso de planificación. A lo largo de todo el
proceso de aplicación de la directiva, es preciso
que se facilite información suficiente en cada una de
las fases de las que consta este proceso para hacer
posible la implicación activa de todas las partes
interesadas que trata de promover la DMA. Una información
suficiente implica que ésta es, en primer
lugar, diversa. Cubre diferentes aspectos sobre un
mismo tema y proviene de diversas fuentes (documentos
oficiales, informes de la administración,
datos aportados por los usuarios, informes y opiniones
de expertos, entre otros). En segundo lugar,
se hace llegar a través de canales diferentes para
que pueda llegar a todos los interesados (pueden
ser cartas o circulares informativas, conferencias,
artículos prensa o incluso páginas web). En tercer
lugar, está dirigida a todo el mundo, tanto a aquellas
personas y grupos más implicados directamente en
la gestión del agua como al público en general.
2.3.2. Consulta
La DMA requiere a las autoridades competentes
en materia de gestión del agua la articulación de
procesos de consulta con los interesados y los
ciudadanos en general sobre los documentos que
se vayan elaborando en relación al uso de los recursos
hídricos en la cuenca (informes sobre el
estado actual de las aguas, principales problemas
ambientales, y las medidas que se proponen para
paliarlos). Los procesos de consulta tendrían que
tener una doble finalidad. Por una parte, recoger información
e ideas sobre los temas que se tratan. De
la otra, aprender de las percepciones, experiencias
y conocimientos de los ciudadanos para desarrollar
soluciones basadas en estas aportaciones. Sin
embargo, no es preciso olvidar que la información
y las opiniones que las administraciones recogen
a través de la consulta les pueden servir para enriquecer
las medidas que finalmente se adopten,
pero no están obligadas a incorporarlas. En última
instancia pueden decidir no hacerlo.
El tipo de consulta que requiere la directiva es la
escrita, o sea, aquélla en que las autoridades hacen
públicos una serie de documentos o informes
y abren un periodo de consultas durante el cual los
ciudadanos hacen llegar sus opiniones por escrito.
En estos procesos los ciudadanos expresan sus
opiniones ya sea respondiendo a un cuestionario,
escribiendo por carta o un informe, o bien utilizando
el correo electrónico. Sea cual sea el procedimiento
utilizado, lo que caracteriza a los procesos de consulta
es que permiten participar a todo el mundo
que quiera manifestar su punto de vista.
2.3.3. Implicación activa
Implicar activamente a los ciudadanos en todo el
proceso de la puesta en práctica de la directiva
quiere decir invitarles a contribuir activamente en
las diferentes etapas y darles la oportunidad de que
aporten información, hagan propuestas y tengan
voz y voto en las decisiones que se toman. Este
tipo de participación va más allá del acceso a la
información o la consulta, otorgando al ciudadanos
un papel activo en el proceso, no sólo debatiendo
115

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
de los problemas sino también a la hora de buscar
soluciones. La implicación activa, pues, a diferencia
de las otras dos formas de participación, prevé que
los participantes puedan influir en el proceso de
toma de decisiones. A pesar de que no es obligatoria,
la directiva emplaza a los Estados miembros
a que hagan un claro esfuerzo claro por incluirla en
la medida de lo posible.
Las tres formas de participación (información, consulta
e implicación activa) están estrechamente relacionadas.
Los ciudadanos no podrán expresar sus
visiones cuando sean consultados si no disponen
de información sobre los temas que se tratan, al
igual que difícilmente se implicarán en la elaboración
de propuestas y soluciones si previamente no
se han establecido espacios y mecanismos de consulta
que permitan conocer los intereses y las preferencias
de los ciudadanos. Sin embargo, a pesar
de que el texto de la directiva pone especial énfasis
en diferenciar las tres formas participación, lo que
no queda tan claro son los detalles de cómo se
tienen que llevar a la práctica las diferentes formas
de participación. La DMA no especifica qué mínimo
de consultas se deben hacer, o cuanta información
se debe dar, ni tampoco concreta en qué y cómo
se tienen que implicar las partes interesadas en la
gestión del recurso. Más bien, deja en manos de
los Estados miembros, y más concretamente de
las administraciones que tengan la competencia
en materia de gestión del agua, la decisión final de
cómo se organizará la participación a nivel de cada
cuenca hidrográfica.
2.4. El calendario de la participación
¿En qué momento es más importante contar con la
participación de los ciudadanos La DMA establece
que no es preciso esperar a 2009, una vez ya se
hayan elaborado los planes de cuenca, para iniciar
procesos participativos. Como se ha mencionado,
uno de los beneficios más importantes que puede
aportar el contar con la participación de la ciudadanía
es el hecho de que puede mejorar la calidad
de las decisiones que se toman. Como se ha mencionado
antes, la directiva subraya que es preciso
organizar procesos participativos antes de que se
tomen las principales decisiones.
La puesta en práctica de la DMA podría compararse
a una carrera por etapas que tiene como meta
final alcanzar el buen estado de las aguas el 2015.
La directiva fija un calendario para cada una de
estas fases y recomienda que en la medida de lo
posible se introduzcan las tres formas de participación
que prevé.
Cada una de las fases de aplicación de la directiva
ofrece oportunidades diferentes a la participación.
El papel que jueguen los ciudadanos variará en
cada una de las fases. En las primeras fases será
Fases Objetivos y tareas Información Consulta Implicación activa
Fase 1
Final 2003
Establecer el marco
general
Explicar los contenidos
de la directiva, objetivos
y el papel de las
cuencas hidrográficas
Informar al mayor
número de actores
posible
Dirigido a ciudadanos
en general
Primer contacto con el
público y partes
interesadas para
interpretar y comprender
conjuntamente los
requerimientos de la DMA
Consultar a diversidad de
actores (a través de
mecanismos existentes a
nivel nacional)
Iniciar el diseño del proceso
de participación y de
evaluación
Fase 2
Final 2004
Caracterización y
análisis
Acceso a informaciones
de referencia y
documentos de trabajo
Dirigido a ciudadanos
en general
Recoger datos,
información y la visión de
grupos diferentes para
identificar los principales
problemas de la cuenca
Consultar al mayor
número de actores posible
Completar diseño proceso
de participación
Recoger datos, información y
la visión de grupos diferentes
para identificar los principales
problemas de la cuenca,y
establecer objetivos de
mejora
Implicar a representantes de
la administración, expertos
(técnicos y académico),
principales usuarios a nivel
nacional, regional y local
116

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
Fases Objetivos y tareas Información Consulta Implicación activa
Fase 3
Final 2006
Planificación para el
establecimiento de
programas de
medidas
Acceso a informaciones
de referencia y
documentos de trabajo
utilizados en su
elaboración
Dirigido a ciudadanos
en general
Consulta sobre medidas
posibles
Involucrar a los ciudadanos
en la propuesta de las
medidas para mejorar el
estado de las aguas en la
cuenca
Implicar a representantes de
la administración, expertos
(técnicos y académico),
principales usuarios, ONG
y consumidores, a nivel
nacional, regional y local
Calendario y
programa de trabajo
para la elaboración
del plan de cuenca
Acceso al calendario y
programa de trabajo
elaborados
Consulta (por escrito)
sobre el calendario y
programa de trabajo.
Periodo de 6 meses para
aportaciones de los
ciudadanos
(no se prevé
explícitamente)
Fase 4
2007
Visión general de los
principales temas
en relación a la
gestión del agua
Acceso a informaciones
y documentos de
trabajo
Consulta (por escrito)
sobre los temas más
importantes a nivel de
cuenca. Periodo de 6
meses
(no se prevé
explícitamente)
Fase 5
2008
Borrador del plan
de cuenca
Poner a disposición de
los ciudadanos copias
del borrador del plan de
cuenca y de los
documentos utilizados
en su elaboración
Consulta (por escrito)
sobre los contenidos del
borrador del plan. Periodo
de 6 meses
Implicar a los ciudadanos
en el diseño de las medidas
para mejorar el estado de
las aguas de la cuenca
Implicar a representantes de
la administración, expertos
(técnicos y académico),
principales usuarios, ONG
y consumidores. Sobre todo
a nivel regional y de cuenca
Fase 6
2009
Publicación del plan
de cuenca
Poner a disposición de
los ciudadanos copias
del plan y
documentación de
trabajo
(no se prevé
explícitamente)
(no se prevé)
Fase 7
2012
Implementación
Informar sobre las
medidas contenidas
en los programas,
informaciones de
referencia y documentos
de trabajo
Consulta sobre la
aplicación y el desarrollo
del plan de cuenca
Implicar a los ciudadanos
en la puesta en práctica de
los programas de medidas.
Oportunidad de contribuir a
su implementación efectiva.
Administraciones
competentes, empresas del
sector (distribución y
tratamiento del agua),
principales usuarios
(agricultores, industria...),
consumidores
Fase 8
2015
Evaluación y
actualización de los
planes de
cuencaIncluye
también evaluación
de los procesos de
participación en
relación a objetivos
inicial
Información sobre el
desarrollo y resultados
de los procesos de
participación
Consulta sobre el
desarrollo general del
proceso y posibles
mejoras a introducir
Evaluar los resultados que
se han obtenido en relación
a los objetivos iniciales y
programas de medidas.
Incluye los actores que han
intervenido en el diseño y
puesta en práctica de las
medidas
Tabla 6.2. La participación en las diferentes fases de aplicación de la DMA.
Fuente: Elaboración propia a partir de WFD GIS Guidance document n. 8
117

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
más importante potenciar el acceso y la divulgación
de información para que los ciudadanos conozcan
y se familiaricen con esta norma comunitaria. Durante
las fases de caracterización y análisis, el objetivo
será recoger la visión de los ciudadanos para
identificar los principales problemas en relación al
estado de las aguas a la cuenca. Una vez identificados
los problemas será el momento de involucrar
a los ciudadanos en la definición de las medidas y
su puesta en práctica. La tabla 6.2 identifica los
requerimientos de participación de acuerdo con las
diferentes fases que establece la directiva.
La directiva también requiere que se haga un seguimiento
y una evaluación de cómo se van desarrollando
los procesos de participación. También recomienda
que no se espere al 2015 para hacerlo sino
que a medida que vayan finalizando las actividades
que se llevan a cabo para involucrar a los ciudadanos
se haga una descripción de cómo ha ido y de cuáles
han sido los resultados obtenidos. Eso permitirá ir incorporando
progresivamente las aportaciones de los
ciudadanos al proceso de planificación e introducir
mejoras de cara a las etapas siguientes.
3. La aplicación de la DMA
en Catalunya
La aplicación de la Directiva Marco del Agua en
el caso de las cuencas internas de Catalunya se
tiene que enmarcar en el contexto político, social
e institucional que rodea el uso y la gestión de los
recursos hídricos. Los cambios ocurridos más recientemente
en este contexto en el Estado español
y también en Catalunya han contribuido al desarrollo
de un nuevo marco de gestión y planificación
del agua, cuyos principios están estrechamente
vinculados a esta directiva europea.
3.1. La Nueva Cultura del Agua:
un nuevo marco de gestión y
planificación del agua
Uno de los discursos que emergió con más fuerza
durante el debate sobre el Plan Hidrológico Nacional
(PHN), aprobado por el gobierno español en
el año 2001, fue el de la Nueva Cultura del Agua
(NCA). Los argumentos de aquéllos que la defienden
(la gente de las tierras del Ebro y numerosos
expertos, apoyados por un sector importante de
ciudadanos de diferentes comunidades autónomas)
reivindican que otra manera de gestionar el
agua es posible. Contrarios al trasvase del Ebro,
y a todas aquellas medidas que supongan mantener
un modelo de gestión basado en promover
la construcción de pantanos y otras grandes infraestructuras
hidráulicas (Naredo, 2003), los defensores
de la Nueva Cultura proponen que el uso
eficiente de los recursos, la protección de los ríos y
de los ecosistemas acuáticos, la mejora de la calidad
de las aguas y la transparencia en la planificación
de los recursos sean los principios que guíen
un nuevo modelo de uso y gestión del agua, de
acuerdo con los requerimientos de la DMA (Prat,
2004; Estevan y Naredo, 2004; Martínez Gil y Jiménez
Torrecillas, 2003).
Los autores que encabezan este movimiento consideran
que la traducción a la práctica de estos principios
implicaría una serie de cambios en el marco
institucional de gestión y planificación del agua
existente que se debería dotar de nuevos instrumentos,
estructuras y políticas de actuación. Entre
las principales propuestas para una nueva política
del agua destacan:
• Reformar la administración del agua y reforzar las
estructuras de participación existentes en materia
de agua.
• Flexibilizar el sistema de concesiones, instaurar
una política de precios, y crear bancos y mercados
del agua (Aguilera Klink, 2002).
• Revisar los planes hidrológicos de cuenca y sus
catálogos de obras.
• Analizar y resolver los problemas a escala local o
de subsistema hidrológico, evitando las transferencias
de agua entre cuencas.
• Integrar la planificación hidrológica en la política
de ordenación del territorio (Estevan y Naredo,
2004; Arrojo, 2003, 2004).
En este cambio profundo en la manera tradicional
de enfocar los problemas relacionados con la gestión
del agua (Prat y Estevan, 2004), la información
y la participación de los ciudadanos juegan
un papel clave (Arrojo et al., 2005). Por una parte,
para garantizar que la gestión de los recursos que
se haga desde la administración sea la más clara
y transparente posible y, por otra, para llegar a soluciones
consensuadas con todos los implicados y
poder aplicarlas de manera más eficaz.
Desde la derogación de la ley del PHN en junio del
2004, y a partir de algunos de los argumentos y
propuestas hechos desde la NCA, tanto a nivel de
Catalunya como del conjunto del Estado, se está
trabajando para construir un nuevo escenario de
gestión y uso del agua de acuerdo con los princi-
118

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
pios de la NCA y de la DMA. En Catalunya, el acuerdo
tomado por el gobierno el 14 diciembre de 2003
incluye un apartado de política de gestión del ciclo
del agua donde, entre otros puntos, se compromete
a aplicar la DMA y a elaborar un Plan Nacional de
Gestión del Agua. Este acuerdo, derivado de las
elecciones al Parlamento de Catalunya de 16 de
noviembre de 2003, fue firmado por las siguientes
fuerzas políticas: Partido Socialista de Catalunya
(PSC)-Ciutadans pel Canvi, Esquerra Republicana
de Catalunya (ERC), e Iniciativa per Catalunya-Verds
(ICV). Más tarde, la voluntad del gobierno catalán
de incorporar los criterios de la DMA se ha traducido
en la firma de un convenio entre la Agencia
Catalana del Agua y la Fundación para la Nueva
Cultura del Agua, que tiene entre sus objetivos el
de establecer criterios para una gestión alternativa
del agua en Catalunya.
Una de las conclusiones del estudio que se ha realizado
en el marco de este convenio que plantea
alternativas para la gestión del agua en Catalunya
es que “la mayor parte de las medidas identificadas
prevén mecanismos de gestión complejos que
necesitan de la participación e implicación de muchos
agentes” y que eso requiere que la Agencia
Catalana del Agua (ACA) desarrolle un sistema de
participación y mediación que haga posible que estas
medidas se desarrollen en un plazo breve (Prat
y Estevan, 2004). Igualmente requiere una mayor
interdisciplinariedad técnica y reforzar los mecanismos
de transversalidad entre áreas.
principales temas en relación a la gestión del agua
y elaborar el borrador del plan. El Plan de Gestión
(o nuevo Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica),
incluye el programa de medidas para
conseguir el buen estado ecológico de las aguas,
que requiere la DMA, de cara al 2015, y se tendrá
que aprobar a finales del 2009 (Munné et al., 2004).
Todos estos pasos requieren, como se ha apuntado
en apartados anteriores, que se informe y se
consulte puntualmente a los ciudadanos sobre los
documentos que se vayan elaborando y que se les
implique activamente en la medida de lo posible.
Uno de los retos más inmediatos es, pues, la elaboración
y puesta en marcha de una estrategia para la
participación ciudadana en la aplicación de la DMA
a las cuencas internas de Catalunya.
3.3. Experiencias de participación en la
gestión del agua en Catalunya
A pesar de que la demarcación hidrográfica de las
cuencas internas aún no dispone de una estrategia
de participación global para introducir de manera
efectiva la participación en la gestión del agua, sí
que podemos hablar de algunas experiencias catalanas
que han iniciado procesos participativos.
Destacaremos dos. Por una parte, Projecte Rius,
una organización sin ánimo de lucro que promueve
la participación en la protección de los espacios
fluviales, y, de la otra, el proceso de información y
consulta en la cuenca del río Muga.
3.2. La aplicación de la DMA en Catalunya
De cara a la aplicación de la DMA, la ACA ha elaborado
un documento titulado Acciones y tareas a
realizar y desarrollar para la futura implementación
de la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE). A lo
largo del 2003 y hasta la actualidad, la ACA ha elaborado
diversos trabajos técnicos para caracterizar
y evaluar el estado de las masas de agua en Catalunya,
y ha creado una comisión técnica (CTIDMA)
integrada por los diferentes departamentos de la
ACA, dedicada a guiar y coordinar los trabajos de
implementación de la DMA en Catalunya.
Pero aún queda bastante camino por recorrer. Según
el calendario de trabajo que establece la DMA,
el 2006 debe empezar el proceso de planificación
para el establecimiento de programas de medidas
para mejorar el estado de las masas de agua a nivel
de cuenca. Eso incluye la elaboración de un calendario
y programa de trabajo para la elaboración del
plan de cuenca, ofrecer una visión general de los
3.3.1. Projecte Rius
Projecte Rius es una iniciativa de la Associación
Hábitats que comenzó a funcionar en el año 1997
con el objetivo de estimular la participación activa
de la sociedad en la conservación y mejora del estado
de los ríos de Catalunya. Projecte Rius desarrolla
su actividad en torno a tres ejes principales:
la participación, estimulando la implicación directa
de los ciudadanos en la gestión del agua de acuerdo
con las directrices de la DMA; el voluntariado,
promoviendo la creación de grupos de ciudadanos
que se interesan por la conservación de la naturaleza
y quieren trabajar de manera desinteresada; y
las redes sociales, estableciendo una dinámica de
trabajo entre los grupos que promueve y facilitando
el intercambio de información, ideas y experiencias.
En la actualidad, un total de 810 grupos formados
por centros de enseñanza, grupos de amigos y familias
y asociaciones diversas (ecologistas, de vecinos,
de pescadores, de gente de la tercera edad),
así como administraciones públicas y ciudadanos a
título individual, participan en Projecte Rius.
119

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Hay tres niveles de implicación posibles en el proyecto
y son los grupos los que deciden voluntariamente
en cuáles de ellos quieren participar. El primero se
conoce como el formulario de compromiso. Los grupos
que se ponen en contacto con Projecte Rius y
muestran su interés en participar tienen un encuentro
con los coordinadores en el que reciben información
sobre qué es y cómo funciona el proyecto. A partir
de aquí, la firma del formulario por parte del nuevo
grupo deja constancia de su decisión de vincularse
al proyecto y de su motivación para conocer mejor
el tramo de río que han escogido. El segundo nivel
es el de la inspección del río. Consiste en que cada
uno de los grupos haga dos salidas al año al río (una
en primavera y otra en otoño) para recoger datos
sobre las características fisicoquímicas del tramo
de río que han escogido y hacer un estudio del ecosistema
acuático. Con los datos de todos los grupos
de voluntarios, el proyecto elabora un informe anual
del estado de los ríos en Catalunya que se distribuye
entre todos los participantes, se hace difusión a los
medios de comunicación y se pone a disposición de
todos los ciudadanos. El tercer y último nivel es la
adopción de ríos. El equipo de Projecte Rius facilita
a los grupos que quieren dar un paso más en la
protección del río, el Manual de Adopción de Ríos
con el que los grupos se comprometen a implicarse
más directamente en la protección del tramo de río
que han escogido y reciben todo tipo de informaciones
y materiales para llevar a cabo sus tareas de
conservación y mejora.
Para facilitar la tarea de los grupos y promover su
trabajo en red, se han creado diversos mecanismos:
primero, un foro en la página web de Projecte Rius,
donde los miembros del diferentes grupos pueden
hacer aportaciones o plantear sus cuestiones relacionadas
con cuatro subáreas: grupos y territorio,
funcionamiento de proyecto, inspecciones, adopciones,
avances y actuaciones. Segundo, las salidas
formativas y reuniones que se organizan con los
grupos a nivel de cuenca. Y tercero, el encuentro
anual que se realiza con todos los grupos y que
incluye visitas y paseos por el río o mesas redondas,
entre otras actividades. En la actualidad, los
ríos catalanes que concentran mayor participación
de grupos son el Ter (20%), seguido del Llobregat
(18%) y el Besós (17%). A pesar de que Projecte
Rius nació como una organización que centraba
su actividad en el ámbito catalán hoy también tiene
grupos activos en Valencia, Aragón o Andalucía.
La iniciativa más reciente de Projecte Rius es la de
llevar a cabo una prueba piloto en la cuenca del
río Besós para integrar a los 35 municipios y los
más de 100 grupos de Projecte Rius que trabajan
en la la cuenca del Besós en una red que utilizará
Internet para comunicarse y coordinar las tareas de
protección del río (www.projecterius.org).
3.3.2. Información y participación en la Cuenca
del Río Muga
La cuenca del río Muga es un territorio donde conviven
una agricultura intensiva, un importante desarrollo
turístico y de ocupación del territorio por
parte de segundas residencias, y la presencia de
importantes áreas naturales protegidas, como es el
caso de los Aiguamolls de l’Empordà. La cuenca del
río Muga comprende 52 municipios del Alt Empordà
y el Vallespir, entre los cuales destaca Figueres
como núcleo urbano más importante.
En el marco del proyecto de investigación europeo
HarmoniCOP (Harmonising COllaborative Planning)
financiado por el V Programa Marco para la Investigación
y el Desarrollo, y por la Comisión Europea,
con el objetivo de generar información y conocimiento
sobre la participación pública en la gestión
y planificación de los recursos hídricos a nivel de
cuenca hidrográfica (www.harmonicop.info) se va a
llevar a cabo un proceso de información y consulta
a diferentes entidades y ciudadanos para conocer
las visiones de los ciudadanos y agentes del territorio
sobre el presente y el futuro de la gestión
del agua en la cuenca del río Muga. En total unas
40 personas participaron a través de tres tipos de
mecanismos. El primero consistió en realizar una
serie de entrevistas a usuarios o representantes de
asociaciones implicados directamente en la gestión
del agua en la cuenca: un miembro de la organización
Unió de Pagesos, el director del Parque Natural
Aiguamolls de l’Empordà, dos miembros de la
organización ecologista IAEDEN, dos miembros del
Consorcio de la Costa Brava (entidad encargada de
las plantas de tratamiento de agua), un representante
de la empresa de suministro de agua FISER-
SA, el presidente de la Sociedad de Pesca de l’Alt
Empordà, y un representante de la Comunidad de
Regantes del margen izquierdo del río Muga.
El objetivo era preguntar a los participantes cómo
creían que sería la evolución de la cuenca (de aquí
al año 2010) en diversos aspectos como el clima, la
población, los usos del suelo, el desarrollo urbanístico,
la agricultura de regadío, la industria y los servicios,
el consumo y la demanda de agua, la calidad
de los recursos, o los problemas de abastecimiento
de agua a la cuenca, entre otros. El segundo de los
mecanismos de participación utilizados consistió en
la organización de visitas guiadas con profesionales
y expertos de diferentes ámbitos para conocer mejor
120

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
los problemas principales relacionados con el uso
del agua. Los organizadores del proceso participativo
visitaron, de la mano de los agentes más directamente
implicados, el pantano de Boadella-Darnius,
los sistemas y técnicas de distribución del agua de
regadío del margen izquierdo del río, y las zonas del
tramo medio del río dedicadas a la pesca deportiva.
Finalmente, la última de las técnicas participativas
utilizadas consistió en organizar Grupos de Discusión
de Evaluación Integrada (Integrated-Assessment
Focus Groups) (Kasemir et al., 2003 y Tàbara, 2003).
Los grupos, formados por unas 5-8 personas, estaban
integrados por expertos y personas directamente
vinculadas a la gestión del agua, pero también por
ciudadanos a título individual para favorecer que los
diferentes intereses, valores y conocimientos que
existen alrededor del recurso quedasen representados
en los debates. Se organizó un total de 4 grupos,
cada uno de los cuales se reunió en una sesión de
debate de unas 2-2,30 horas. Como ejemplo de la
composición de los Focus Group, en el segundo que
se organizó participaban un inspector de La Agencia
Catalana del Agua; un responsable de la Oficina
de Turismo de Castelló d’Empúries; un pediatra del
municipio de Rabós de Empordà; un biólogo del Paraje
Natural de la Albera; un profesor de historia de
Figueres; un geógrafo del Ayuntamiento de Vilafant;
el exalcalde de Castelló d’Empúries, y el director de la
planta de tratamiento de aguas de Empuriabrava.
El objetivo de los grupos era no sólo conocer las visiones
de los participantes sobre los problemas de
la cuenca sino también ofrecer un espacio para la
reflexión y el aprendizaje mutuo sobre las posibles
medidas a emprender para implementar la DMA
desde una perspectiva local (Tàbara, 2004b). Para
facilitar el debate, los participantes, previamente a la
reunión, recibían un dossier con datos e información
sobre el estado y la evolución de los recursos hídricos
en la cuenca que podían utilizar para apoyar sus
opiniones. Las discusiones de los grupos estaban
guiadas por un moderador y se estructuraban alrededor
de cuatro temas: primero, la identificación
de los principales problemas relacionados con el
uso y la gestión del agua, así como de sus causas y
consecuencias; segundo, la propuesta de medidas
políticas que se podrían adoptar para mejorarlos;
tercero, la anticipación de los obstáculos y oportunidades
con que se podrían encontrar las medidas
propuestas; y, finalmente, las implicaciones de la
participación ciudadana en la planificación y gestión
del agua en la cuenca del río Muga en el marco de la
DMA (Tàbara, 2004b). Al final del proceso se celebró
una sesión conjunta con todos los participantes,
en la que también participaron alcaldes de la zona
y representantes de la administración, en la que se
explicaron los detalles del proceso y se presentaron
los resultados obtenidos.
En cuanto al primero de los puntos de debate, los
principales problemas identificados por los participantes
hacían referencia a aspectos relacionados
tanto con la cantidad de recursos disponibles como
con su calidad. Las causas identificadas eran, por
una parte, de origen natural (caudal escaso y elevada
estacionalidad del río, incendios forestales que
intensifican los efectos de las inundaciones) y humano
(sobreexplotación de los recursos para usos
agrícolas e ineficiencia de los sistemas de distribución,
contaminación de las aguas subterráneas,
incremento de la demanda de agua para consumo
turístico y urbano, falta de una gestión integrada
de los recursos a nivel de cuenca, entre otros). En
relación a las posibles medidas a adoptar, algunas
de las propuestas recogidas planteaban la fijación
de un precio del agua para promover el ahorro en
el uso del recurso, el establecimiento de programas
para mejorar la eficiencia de los sistemas de
distribución del agua en la agricultura, la mejora del
tratamiento de las aguas residuales urbanas y su
reutilitzación, así como el establecimiento de ciertos
límites al crecimiento urbanístico. Finalmente, y
en relación a la participación ciudadana en la aplicación
de la DMA, los participantes destacaron la
importancia de crear una plataforma u otro tipo de
institución que integrase las diversas asociaciones y
agentes sociales implicados en la gestión del agua
y que tuviese capacidad para tomar parte e influir
en las decisiones que se toman sobre la materia.
A pesar de que la DMA era vista por los participantes
como una oportunidad para canalizar las diferentes
visiones en relación a la gestión y la planificación
del agua en la cuenca, su aplicación efectiva
tampoco estaba exenta de dificultades. En la opinión
de algunos participantes, algunas provisiones
previstas por la directiva no se consideraban una
novedad sino que se reconocían como una serie
de medidas y criterios ya conocidos por parte de
gestores y usuarios, pero que no se habían puesto
nunca en práctica debido a la existencia de visiones
contrapuestas respecto de qué autoridades
tendrían que asumir las responsabilidades en materia
de gestión del agua, qué peso se debería dar
a los diferentes intereses que hay en la cuenca en el
seno de estas instituciones, o qué instrumentos de
política de precios se tendrían que aplicar y cómo
para que fuesen aceptados y tuviesen los efectos
deseados. Y eran, precisamente, los obstáculos y
desacuerdos que habían frenado este proceso hasta
ahora los que generaban dudas entre los participantes
sobre el potencial de la DMA como el marco
121

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
adecuado para aplicar las medidas propuestas de
manera efectiva.
4. Una mirada al futuro:
hacia una estrategia de
participación en la aplicación
de la DMA en Catalunya
Las diferentes experiencias de participación que se
han puesto en marcha tanto en Catalunya como en
otros muchos países con mayor o menor proximidad
geográfica han ido confirmando la dificultad de
dar recetas para la participación. Sin embargo, a
pesar de que no existan fórmulas rígidas a las que
puedan amoldarse las múltiples realidades naturales
y humanas que engloba la gestión del agua,
este apartado plantea y explora una serie de elementos
que pueden contribuir a guiar el diseño de
una estrategia de participación en el marco de la
aplicación de la Directiva Marco del Agua.
4.1. Los elementos básicos en el diseño
de los procesos de participación
Las características de un proceso participativo vienen
determinadas en gran medida por los temas o
las situaciones que se quieran tratar, el perfil de los
ciudadanos, o las características de su entorno político
y social. En este sentido, el diseño de una estrategia
de participación se puede plantear como un
proceso que incluye diversos elementos que están
estrechamente relacionados. En primer lugar, identificar
qué objetivos se pretende alcanzar; segundo,
conocer el entorno político y social en el que debe
desarrollarse el proceso; tercero, tener en cuenta
una serie de criterios a seguir; cuarto, valorar qué
mecanismos pueden ser los más adecuados para
organizar la participación y movilizar la ciudadanía;
y quinto, hacer el seguimiento del proceso. La figura
6.3 recoge estos elementos que influyen en el diseño
de un proceso de participación y a continuación se
explora con más detalle cada uno de ellos.
4.1.1. Definición de los objetivos
Definir los objetivos de la participación implica plantearse
qué temas relacionados con la gestión del
agua se quieren tratar; si se quiere contar con una
participación de carácter permanente (a lo largo de
todo el proceso de aplicación de la DMA) o se quiere
restringir la participación a una fase determinada
del proceso (por ejemplo, la elaboración del plan de
cuenca); con quién se cuenta y para qué; o hasta
qué punto se está dispuesto a abrir la participación
y, por tanto, qué grado de control institucional se
OBJECTIVOS
DEL PROCESO
CONTEXTO POLÍTICO
Y SOCIAL
ACUERDOS
BÁSICOS
(político, técnico,
social)
CRITERIOS
factores de proceso
factores de contenido
DISEÑO del proceso
de participación
MOVILIZACIÓN
¿quién participa
¿sobre qué
¿cuándo
¿cómo
MECANISMOS DE
PARTICIPACIÓN
EJECUCIÓN
Y EVALUACIÓN DE
LOS RESULTADOS
Figura 6.3. Elementos en el diseño de una estrategia de participación.
Fuente: Adaptado de Blanco y Costejà (2004)
122

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
quiere mantener sobre el proceso. En síntesis, se
trata de definir qué se pretende conseguir con el
proceso y cuáles serán las reglas de juego.
Tener unos objetivos claros y realistas, y construir
una serie de acuerdos básicos sobre el diseño y el
desarrollo del proceso, pueden ser una buena base
sobre la que construir el proceso de participación.
Por una parte, que los participantes se sientan informados
y tenidos en cuenta en la definición de
cómo se desarrollará el proceso y de los efectos
que tendrá su participación en las decisiones finales
que se tomen puede evitar que se generen
falsas expectativas y sentimientos de frustración
alrededor del proceso (Blanco y Costejà, 2004).
Por otra, un cierto grado de compromiso con el
proceso por parte de los políticos para impulsar
la participación y dar fuerza política a las decisiones
que se tomen; de los técnicos, para reforzar la
coordinación entre las diferentes áreas de la administración
implicadas; y de los ciudadanos y los
diferentes grupos de la sociedad como principales
protagonistas de la participación, contribuirán a
mejorar la confianza en el proceso y a dotarlo de
mayor legitimidad. Sin embargo, conseguir estos
compromisos no siempre es fácil. En ocasiones las
culturas organizativas predominantes dentro de la
Administración poco abiertas a la participación, la
fragmentación en las competencias y responsabilidades
en temas de participación, los desacuerdos
entre grupos políticos, o las reticencias a participar
de algunos agentes sociales pueden dificultar en
gran medida la puesta en marcha del proceso. Identificar
los posibles obstáculos a tiempo, y dedicar
un tiempo a reforzar estos acuerdos previos con
todos aquéllos que tomarán parte en el proceso es
una inversión inicial que puede determinar el buen
funcionamiento posterior de éste.
4.1.2. Conocer el contexto de la participación
La participación también puede verse condicionada
por algunos aspectos relacionados con la realidad
política y social de un territorio. Las características
que definen este entorno variarán en cada cuenca
hidrográfica, en función de variables como el estado
de los recursos hídricos de la cuenca; el tipo
de agentes sociales presentes en el territorio y los
intereses que representan; las estructuras políticas
y administrativas con competencias en la materia,
o las experiencias previas de participación que se
hayan llevado a cabo en temas relacionados con el
agua. En este sentido, identificar a priori los aspectos
más relevantes de este entorno puede ser muy
útil, tanto para adaptar el diseño de participación a
las condiciones del medio y a las características de
los agentes sociales que operan en él, como para
anticiparse a posibles contratiempos que se puedan
derivar. Para hacerlo habrá que hacer un análisis
previo de cuáles son las características del tejido
asociativo y empresarial en la cuenca, cómo es el
perfil de los ciudadanos que viven en ella y cuál ha
sido, tradicionalmente, la relación que se ha establecido
entre éstos, las entidades y grupos sociales y
los responsables políticos de la administración.
Es posible que una vez reconocido el terreno creamos
conveniente introducir algunos cambios en
este contexto para facilitar la organización de la
participación. Crear o dotar de nuevas funciones
determinadas estructuras organizativas o departamentos
de la administración, invertir en la formación
y experiencia del personal de la administración en
temas participativos, habilitar canales para favorecer
la comunicación entre administración y agentes
sociales, o adecuar los presupuestos para dotar de
suficientes recursos a los procesos de participación
poder ser algunas de las iniciativas a considerar.
4.1.3. Criterios para la participación
Como se ha apuntado anteriormente, no hay fórmulas
que garanticen el éxito de un proceso participativo.
Sin embargo, se pueden tener en cuenta una
serie de criterios que guíen el diseño del proceso
y su puesta en práctica. Estos criterios pueden ser
de dos tipos: de proceso y de contenido. Los criterios
de proceso hacen referencia a la forma en
que los ciudadanos participan. O sea, dan pautas
de cómo tendría que ser el proceso que permita
a los ciudadanos poner en común sus visiones y
experiencias, y discutir sobre posibles medidas
y acciones a emprender para una aplicación más
efectiva de la DMA.
Algunos de los criterios de proceso más importantes
son los siguientes:
• Implicar a los ciudadanos lo más pronto posible
porque, como participantes, se sientan parte del
proceso desde el comienzo.
• Facilitar información que sea comprensible a los
participantes, diversa (que incluya las diferentes
perspectivas sobre los temas que se tratan) y rigurosa.
Dar tiempo suficiente para considerarla,
para garantizar que los ciudadanos se sienten
“preparados” para participar y que se encuentran
en igualdad de condiciones para hacerlo.
• Garantizar el respeto mutuo entre los participantes,
para que se pueda llegar a acuerdos sin que
se impongan opiniones más o menos mayoritarias,
o intereses muy particulares.
123

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
• Generar las condiciones necesarias para que el
debate sea equilibrado y plural, para garantizar
que todo el mundo se pueda expresar en condiciones
de igualdad.
• Establecer una dinámica de debate que sea “entusiasmadora”
para los diferentes tipos de participantes.
Se puede incorporar la figura de un
moderador o dinamizador que oriente el debate y
facilite el intercambio de opiniones.
• Hacer un diseño participativo abierto y flexible. Difícilmente
podremos prever de entrada todos los
detalles del proceso de participación, y por ello
es importante dejar espacios para que se pueda
adaptar el proceso a las situaciones que nos vayamos
encontrando, incluyendo oportunidades
para el aprendizaje mutuo entre participantes y
organizadores.
• Dar fuerza política a los resultados del proceso
para evitar la sensación entre los participantes de
que su participación no ha servido de nada. Igualmente
es importante dejar claro de entrada cuáles
son las limitaciones del proceso (organizativas,
económicas, de tiempo), para evitar malentendidos
(Blanco y Costejà, 2004).
• Hacer un seguimiento y una evaluación de forma
continuada. No es preciso esperar al final del
proceso para hacer balance de como ha ido la
participación. Puede ser más útil ir deteniéndose
sobre la marcha para valorar cómo se están desarrollando
los procesos, qué problemas aparecen
y cómo se pueden solventar.
Los criterios de contenido hacen referencia a los
aspectos formales del proceso de participación.
Señalaremos tres. En primer lugar, disponer de una
información rigurosa, completa y fiable como herramienta
para la toma de decisiones. Pese a todo, no
siempre es posible tener certeza científica sobre las
causas de los problemas o sobre los efectos que
tendrán las medidas que planteemos para resolverlos
(WFD CIS Guidance document nº 8). Además,
puede haber colectivos, administraciones u otros
grupos sociales que dispongan de información muy
valiosa pero que no estén dispuestos a compartirla.
En segundo lugar, integrar la diversidad de conocimiento
experto (científico o técnico) y no-experto.
La mejora de la calidad de las decisiones que se toman
pasa no sólo por alcanzar consensos técnicos
y/o científicos sobre los temas que se tratan sino
también por integrar el conocimiento de las personas
y entidades que viven y trabajan en el territorio.
Y, en tercer lugar, establecer canales y mecanismos
de comunicación para que los participantes puedan
ir siguiendo cómo se desarrolla el proceso y
qué resultados se van obteniendo. El contacto con
la ciudadanía y las entidades no tendría que ser
sólo puntual; mantenerlos informados a lo largo del
proceso contribuirá a reforzar la confianza de los
participantes en el proceso, así como en futuras
experiencias de participación.
4.1.4. Mecanismos de movilización
y participación ciudadana
Una participación amplia y representativa de la
sociedad es deseable en la medida en que puede
favorecer una mayor aceptación del proceso por
parte de los ciudadanos e incrementar la legitimidad
de los resultados que se obtengan. Ahora
bien, conseguir una participación amplia requiere
utilizar estrategias para movilizar a la ciudadanía y
escoger aquellos mecanismos o instrumentos que
mejor respuesta puedan dar a los objetivos del
proceso. Conseguir que los ciudadanos participen
es una tarea que requiere la inversión de tiempo y
recursos, y es conveniente planificarla con antelación.
Además, tal como apuntan algunos de los
argumentos que se utilizan en contra de ampliar
los canales de participación de los ciudadanos en
las decisiones públicas, los ciudadanos no siempre
están motivados para participar: compromisos de
trabajo, familiares, escepticismo, falta de interés
por los temas que se tratan, o de confianza en las
instituciones organizadoras del proceso, pueden
ser algunas (Font, 2001; Subirats, 2001). Así, antes
de poner en marcha el proceso se pueden utilizar
estrategias para identificar la diversidad de colectivos
y agentes sociales del territorio para comenzar
a familiarizar a los ciudadanos con el proceso. Se
trata de que los ciudadanos conozcan mejor los
contenidos de la DMA, invitarlos a participar y conseguir
que se sientan incentivados a hacerlo. Las
estrategias de publicidad, las campañas de divulgación,
los procesos de invitación y de motivación
personalizados, los teléfonos de información o las
páginas web son algunos de los instrumentos de
difusión más utilizados.
Para que las visiones reflejadas a lo largo del proceso
sean representativas de los diferentes intereses
presentes en el territorio, el proceso tendrá que
incluir no sólo una representación de los principales
intereses afectados en los temas de gestión y
planificación del agua, sino además dar la oportunidad
de participar al conjunto de los ciudadanos.
El tejido social de un territorio lo forman entidades y
grupos que representan los intereses de un colectivo
más amplio y que juegan un papel más activo
en la vida política y están más acostumbrados a las
dinámicas participativas porque tradicionalmente
han jugado un papel como interlocutores con la
administración sobre temas diversos. Pero aparte
124

6. La participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua
de este tejido asociativo, la sociedad también está
integrada por grupos y ciudadanos no organizados
que normalmente no participan en la vida pública,
ya sea por falta de motivación o de recursos
(mujeres, personas de la tercera edad, grupos de
jóvenes, o sencillamente personas que no forman
parte de ningún colectivo determinado) pero que
no por ello tendrían que quedar excluídos. Para
incorporarlos al proceso habrá que desarrollar mecanismos
específicos complementarios para llegar
a estos colectivos.
Una vez hemos identificado a los participantes y
nos hemos puesto en contacto con ellos habrá que
pensar en incluir la participación en las diferentes
fases que prevé la aplicación de la DMA. Para hacerlo
tendremos que escoger los mecanismos más
adecuados en función del tipo de participantes en
cada fase y los temas que se quieran tratar. En primer
lugar, en la fase de diagnóstico, que incluye la
caracterización de masas de agua y de los principales
problemas en relación a la gestión del agua
en la cuenca se podrían utilizar encuestas, hacer
entrevistas a determinados agentes clave del territorio
u organizar foros informativos o de consulta a
nivel sectorial con todos aquellos grupos o ciudadanos.
Se trata en esta fase de establecer mecanismos
para asegurar un flujo de información con
los participantes para la recogida de información,
para conocer sus visiones y experiencias, y para
establecer y consolidar canales de comunicación
que sigan en funcionamiento a lo largo del proceso.
Durante la elaboración de los programas de medidas,
mecanismos como los grupos de discusión
(Focus Groups) o los presupuestos participativos,
que están más orientados a la toma de decisiones
y de acuerdos concretos, pueden ser los más adecuados
para canalizar la participación de los ciudadanos
al definir las medidas concretas que tendrá
que incluir el plan de cuenca. Y finalmente, en la
fase de implementación y seguimiento, en la que
habrá que llevar a cabo las medidas incluidas en el
plan de cuenca, hacer un seguimiento de cómo se
están aplicando, y reforzar los espacios de participación
creados para dar continuidad al proceso,
se pueden utilizar entrevistas, encuestas, un foro
general que incluya a todos los ciudadanos que han
participado en el proceso, o bien comisiones de
trabajo cuando queramos abordar aspectos más
concretos del proceso en grupos más reducidos
de participantes.
El repertorio de instrumentos que se pueden utilizar
es muy amplio, y la estructura y características de
funcionamiento de cada uno de ellos llevan asociadas
ventajas e inconvenientes. Su idoneidad en
una fase concreta del proceso dependerá en gran
medida, como ya se ha apuntando anteriormente,
del tipo de participantes que estén involucrados,
de la relación que exista entre ellos, y también de la
complejidad de los temas y el tiempo que se quiera
dedicar a tratarlos (Font, 1998; Font y Blanco, 2003;
Blanco y Costejà, 2004). En definitiva, la estrategia
de participación en la implementación de la DMA
pasa por diseñar con suficiente antelación una combinación
de metodologías participativas que utilicen
en cada fase del proceso aquellos instrumentos que
mejor puedan canalizar el debate de los temas que
se quieren tratar y su resolución.
5. Conclusiones
Este capítulo ha efectuado un recorrido por los
principales elementos a tener en cuenta al plantear
un proceso de participación en la aplicación de la
DMA. Ha comenzado exponiendo el concepto general
de la participación y sus potenciales efectos
legitimadores y de mejora de la eficacia y la calidad
de los procesos de decisión. En el camino, se han
examinado los requerimientos de la DMA en relación
a la información, consulta e implicación activa de los
ciudadanos de cara al 2015. Se han puesto de relieve
algunas de las principales limitaciones del texto
de la directiva en cuanto a la participación, como el
hecho de que la DMA no da pautas concretas de
como se tendrían que organizar en la práctica los
procesos de información y consulta, especialmente
en el caso de la implicación activa de los ciudadanos
en la gestión y planificación del agua.
Partiendo de la consideración de una serie de criterios
generales y de elementos que conforman la
estructura básica de los procesos participativos, se
han sugerido algunas pautas para la elaboración
de una futura estrategia de participación para la
aplicación de la DMA en Catalunya. Tener en cuenta
el contexto político y cultural, generar acuerdos
previos y plantear con antelación los mecanismos
que utilizaremos para movilizar a los ciudadanos,
por una parte, y concebir un proceso dinámico y
flexible que deje espacio para el seguimiento y la
autoevaluación, por la otra, son algunas de las propuestas
que se han ido desgranando a lo largo de
estas páginas.
Experiencias como Projecte Rius o el proceso de información
y participación en la cuenca del río Muga
refuerzan las tesis que defienden la participación
ciudadana como un elemento que contribuye a
encontrar mejores soluciones a los problemas de
125

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
gestión hidrológica. Apostar por una mayor apertura
de los espacios tradicionales de gestión y planificación
del agua, como plantea la DMA, requiere
que tanto las administraciones competentes como
los ciudadanos en general trabajen juntos en el diseño
de un proceso que permita desarrollar estas
potencialidades. Se trata, en definitiva, de que políticos,
técnicos, ciudadanos y expertos acepten el
reto de querer aprender cómo hacer participación
y asuman el compromiso de poner en marcha todo
aquello que les pueda enseñar.
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Local Agenda 21: A report for practitioners. Manchester
University.
127

Glosario
Glosario
Acceso a la información
Mecanismo para poner al alcance de los ciudadanos
los documentos de trabajo (informes de técnicos,
de expertos, documentos de la Administración)
que se utilicen en las diferentes fases del proceso
de aplicación de la Directiva Marco del Agua.
Agentes sociales
Entidades, grupos y organizaciones presentes en la
sociedad. Pueden formar parte tanto del ámbito administrativo
como del económico o el ciudadano.
Aguas costeras
Aguas superficiales situadas hacia tierra desde una
línea la totalidad de cuyos puntos se encuentra a
una distancia de 1 milla náutica mar adentro desde
el punto más próximo de la línea de base que sirve
para medir la anchura de las aguas territoriales y
que llega, en su caso, hasta el límite exterior de las
aguas de transición (art. 2.7).
Aguas costeras interiores
Según el artículo 7 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante,
son las aguas situadas en el interior de las
líneas de base del mar territorial.
Aguas de transición
Según la DMA corresponden a masas de agua dulce
próximas a la desembocadura de los ríos, parcialmente
salinas por la proximidad de las aguas
costeras, pero que reciben una notable influencia
de flujos de agua dulce (art. 2.6).
Algas
Grupo de plantas inferiores autotróficas, generalmente
acuáticas, caracterizadas por la presencia de
pigmentos assimiladores de coloraciones diversas.
Análisis coste-beneficio
Técnica de decisión para evaluar proyectos. Consiste
en calcular en términos actuales las ganancias
y costes, en términos monetarios, de toda la vida
del proyecto, y compararlos. El método es bastante
polémico cuando se trata de proyectos con implicaciones
ambientales, ya que no hay consenso sobre
los métodos de valoración monetaria de los activos
y daños ambientales.
Análisis de actores
Metodología de participación que consiste en identificar,
previamente al inicio de todo el proceso, a
aquellos ciudadanos y grupos sociales dentro de
cada ámbito social para ponerse en contacto con
ellos e invitarles a participar.
Acuífero
Formación geológica con capacidad para almacenar
agua y dejarla fluir, que permite su extracción de
una manera eficiente y económicamente rentable.
Acuitardo
Formación geológica con aforo limitado para almacenar
agua y dejarla fluir.
Autótrofo
Organismo que tan solo incorpora del medio productos
inorgánicos para satisfacer las necesidades
metabólicas, que extrae la energía a partir de elementos
externos para crecer y generar moléculas
más complejas.
Bentos
Conjunto de organismos que habitan sobre fondos
marinos o de aguas dulces, fijos, que se desplazan
por la superficie o viven enterrados en el sustrato.
Biocenosis
Comunidad de organismos mutuamente condicionados
que ocupan un territorio definido.
Biotopo
Espacio ocupado por una biocenosis.
Caudal de mantenimiento
Caudal mínimo necesario para permitir un correcto
desarrollo de la dinámica ecológica en un río. También
suele llamarse caudal ecológico.
Caudal
Volumen de agua por unidad de tiempo que atraviesa
la sección de un río.
Canon del agua
Principal impuesto sobre el agua en Catalunya.
Creado por ley el año 1999, afecta tanto a los usos
domésticos como los industriales.
129

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Ciclo del agua
Conjunto de transferencias de masa y energía que
definen el movimiento del agua entre el océano, la
atmósfera y los continentes.
Ciudad compacta
Modelo urbano en el cual predomina la construcción
“en vertical” y una elevada densidad edificatoria.
La ciudad compacta presenta principalmente
edificios de bloques de pisos.
Ciudad difusa
Modelo urbano en el cual predomina la construcción
en “horizontal” y una escasa densidad edificatoria.
La ciudad difusa presenta principalmente
casas unifamiliares aisladas y/o adosadas.
Cuenca hidrográfica
Superficie de terreno drenada por un río y sus
afluentes.
Consulta
Tipo de participación destinado a recoger información
y opiniones de los ciudadanos. Lo puede
utilizar la Administración para pedir a los ciudadanos
su parecer sobre determinados documentos
o informes. Los ciudadanos responden de manera
oral o escrita (a través de una carta, un informe, o el
correo electrónico). Los procesos de consulta están
abiertos a todo el mundo, pero no obligan a quien
consulta a incorporar las opiniones recogidas.
Consumo
Cantidad de agua registrada en los contadores (en el
supuesto de que los haya). La diferencia entre dotaciones
y consumos reales corresponde a lo que se
llaman pérdidas en el sistema. A su vez, estas pérdidas
incluyen no sólo las fugas de redes sino también
los contadores en mal estado y los fraudes.
Coste de oportunidad
Valor de la mejor alternativa sacrificada por la opción
que escogemos.
Costes de depreciación
Valoración monetaria del desgaste de los activos
durante un periodo.
Demanda agrícola
Categoría de demanda de agua que en Catalunya
comprende el agua utilizada por la agricultura (regadío),
por la ganadería y por los campos de golf.
Demanda consuntiva
Demanda que utiliza efectivamente parte o toda el
agua suministrada y que reduce su calidad. Algunos
ejemplos de usos consuntivos serían el regadío o
el consumo en las industrias y en los hogares familiares.
Demanda no consuntiva
Demanda que devuelve al sistema la práctica totalidad
del agua utilizada (aunque con posibles variaciones
de calidad). Algunos ejemplos de demanda
no consuntiva serían la generación de energía hidroeléctrica,
el enfriamiento de centrales térmicas
de combustibles fósiles o nucleares, o las piscifactorías
de agua dulce.
Demanda urbana
Categoría de demanda de agua que en Catalunya
comprende los usos industriales y los usos domésticos.
Diatomeas
Algas del grupo de los crisófitos que colonizan los
lechos de los ríos y piedras sumergidas, las aguas
de embalses y sistemas acuáticos en general.
Dotación
Cantidad de agua suministrada a la entrada de los
sistemas de riego o de los sistemas de abastecimiento
urbano o industrial. En este último caso también
se habla de dotación en “alta” en contraposición
a dotación en “baja”, que corresponde al agua
que llega a los contadores de los hogares o de las
empresas. Las dotaciones se pueden expresar, por
ejemplo, en litros/persona/día (ámbito doméstico) o
en metros cúbicos/hectárea/año (ámbito agrícola).
Derecho consuetudinario
Conjunto de normas derivadas de hechos que se
han producido repetidamente en el tiempo en un
territorio concreto. Tienen fuerza vinculante y se
recorre a ellas cuando no existen normas jurídicas
aplicables a un hecho.
Ecorregión
Extensión de territorio caracterizada por características
homogéneas y comunes de clima, vegetación,
topografía, etc., y con la presencia de ecosistemas
similares o estrechamente interrelacionados.
Ecosistema
Unidad funcional y de interrelación común constituida
por uno o diversos biotopos y los organismos
asociados.
Elementos fisicoquímicos
Factores de carácter físico (temperatura) y químico
(conductividad, pH, concentraciones de sustancias...)
que definen la calidad del agua.
130

Glosario
Elementos hidromorfológicos
Factores de carácter hidrológico y geomorfológico
que determinan la dinámica fluvial, la geometría
del cauce y su eficiencia para drenar las aguas
superficiales.
Especie invasora
Organismo exótico que se encuentra en un lugar
diferente al de procedencia y que, dada su proliferación,
altera o puede alterar el funcionamiento de
un ecosistema.
Flujo subterráneo
Movimiento del agua subterránea en el subsuelo,
definido por las diferencias de nivel hidráulico y la
permeabilidad del terreno.
Freático
Relativo o perteneciente a las aguas subterráneas.
Hábitat
Medio en que vive y se desarrolla un organismo.
Hidromorfodinámica
Proceso de evolución de un espacio y sus hábitats
asociados, que dependen del régimen hídrico y de la
tipología y magnitud de los procesos hidrológicos.
Hidromorfología
Forma y geometría de un espacio y estructura de
los hábitats asociados, dependiente sobre todo del
régimen hídrico y de la tipología y magnitud de los
procesos hidrológicos.
Higrófito
Organismo vegetal de ambientes muy húmedos.
Implicación activa
Tipo de participación que da a los participantes la
oportunidad de influir en el proceso de toma de decisiones,
ya sea aportando información, expresando
opiniones o haciendo propuestas concretas.
Índice biológico
Número que expresa la relación entre dos o más
magnitudes a partir de combinaciones de métricas
y valores, utilizado para evaluar la calidad del medio
mediante el uso de las comunidades biológicas
presentes.
Índice fisicoquímico
Número que expresa la relación entre dos o más
magnitudes a partir de combinaciones de valores
de concentraciones, utilizado para evaluar la
calidad del medio mediante el uso de elementos
fisicoquímicos.
Índice hidromorfológico
Número que expresa la relación entre dos o más
magnitudes a partir de combinaciones de medidas,
utilizado para evaluar la calidad del medio
mediante el uso de parámetros y elementos hidromorfológicos.
Indicador
Variable utilizada para comparar y valorar el estado
de un proceso o un hábitat.
Intrusión marina
Penetración natural del agua de mar en interior del
continente en las zonas litorales, causada principalmente
por la diferencia de densidades entre el agua
salada marina y el agua dulce continental.
Kárstico
Referido o relacionado con el karst. En hidrogeología,
hace referencia a los acuíferos en los cuales
la porosidad se debe a la disolución de las rocas,
habitualmente calcáreas.
Macroalgas
Algas pluricelulares con formaciones filamentosas
o agregados, generalmente bentónicas, visibles a
simple vista.
Macrófitos acuáticos
Organismos vegetales acuáticos que viven parcialmente
o totalmente sumergidos en el agua.
Macroinvertebrado
Organismo sin estructura ósea o cartilaginosa interna,
de pocos centímetros de longitud, visible a
simple vista.
Nivel freático
Elevación del nivel hidráulico en un acuífero libre.
Nivel hidráulico
Elevación que alcanza el nivel freático, en acuíferos
libres, o el nivel piezométrico, en acuíferos confinados,
respecto un datum de referencia, como el
nivel del mar. Representa la energía del agua en
un punto del sistema, siendo la suma de la energía
potencial (definida por la elevación del punto
de medida) y por la presión hidrostática de la columna
de agua encima de este punto (ecuación
de Bernouilli). El componente cinético (o sea, la
velocidad del flujo) suele ser negligible en aguas
subterráneas.
Nivel piezométrico
Elevación del nivel hidráulico en un acuífero
confinado.
131

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Orilla
Borde de un río o sistema hídrico inundado frecuentemente
por crecidas o cambios de nivel del agua
de tipo ordinario.
Participación ciudadana
Conjunto de actividades a través de las cuales los
ciudadanos influyen en la vida política, ya sea con la
finalidad de escoger sus representantes o de orientar,
directamente o indirecta, las decisiones políticas.
Partes interesadas
Ciudadanos, grupos sociales u organizaciones que
tienen un interés particular en los aspectos relacionados
con la gestión del agua o que están vinculados,
ya sea porque les afectan de manera más o menos
directa, o bien porque tienen capacidad de influir en
los procesos de decisión o sus resultados.
Perfil ciudadano
Conjunto de características de una muestra de ciudadanos,
obtenido por la integración de variables
como la edad, el sexo, el nivel de formación o los
ingresos.
Recarga artificial
Infiltración de agua por métodos artificiales, ya sea
por gravedad en balsas o zonas de inundación, o
forzada a través de captaciones, con la finalidad de
incrementar el almacenaje de agua en el subsuelo.
Recursos hidrológicos
Volumen de agua recargada anualmente en una
cuenca hidrográfica, disponible para satisfacer la
demanda ambiental y antrópica.
Relación río-acuífero
Intercambios de agua que se establecen entre el
caudal superficial (río) y el flujo subterráneo (acuífero)
en zonas con una geología apropiada (o sea,
con terrenos permeables que permitan este intercambio,
como por ejemplo zonas aluviales).
Reservas hidrológicas
Volúmenes de agua superficial almacenada en embalses
y de agua subterránea a los acuíferos, resultantes
de las aportaciones superficiales y la recarga
en periodos anteriores. En el caso de las reservas
subterráneas, su ritmo de renovación puede ser de
decenas a miles de años.
Ribera
Espacio o zona adyacente a los cursos fluviales o
sistemas hídricos, con capacidad para soportar
especies vegetales higrófitas estrechamente dependientes
del freático fluvial, y esporádicamente
inundadas por crecidas o cambios de nivel del agua
de tipo extraordinario.
Sistema eutrófico
Conjunto de elementos materiales inorgánicos y de
organismos vivos relacionados entre ellos, sujeto a
determinadas condiciones de elevada concentración
de materia orgánica en el medio donde habitan.
Sistema oligotrófico
Conjunto de elementos materiales inorgánicos y de
organismos vivos relacionados entre ellos, sujeto a
determinadas condiciones de baja concentración
de materia orgánica en el medio donde habitan.
Tarificación del agua
Precio que se debe pagar por una unidad de agua.
Es importante distinguir entre el precio que se debe
pagar por una unidad adicional (precio marginal) y
el precio que se paga de media por cada unidad
(precio medio).
Taxón
Nombre que se da a cada entidad o unidad de organismos
con caracteres comunes, reconocida por
los códigos internacionales de nomenclatura botánica,
zoológica o bacteriológica.
Usos ambientales
Volúmenes de agua destinados a satisfacer las necesidades
de la naturaleza, que son básicamente
las definidas por la dinámica ecológica, y también
aquellas necesarias para mantener una recarga
adecuada del nivel freático, una dinámica fluvial
equilibrada, etc.
Usos antrópicos
Volúmenes de agua destinados a satisfacer las necesidades
creadas por el hombre de tipo doméstico,
industrial y agrícola, principalmente.
Usos domésticos
Volúmenes de agua destinados a satisfacer las necesidades
de agua de los hogares privados, de los
comercios y del sector servicios en general, y de
los usos públicos urbanos (jardinería, limpieza de
calles y alcantarillado, etc.).
Valoración contingente
Método de valoración, a partir de una encuesta, de
activos, beneficios y costes ambientales. En el caso
de beneficios y activos se pregunta al usuario sobre
su disposición a pagar para disfrutar del activo o
conservarlo, o bien obtener aquella ganancia. En
el caso de costes ambientales, cuánto estaría dispuesto
a cobrar por soportarlo.
132

Glosario
Valoración monetaria
Hecho de traducir a unidades monetarias ganancias
o pérdidas que, en principio, no se expresan en
estas unidades.
Vegetación helofítica
Organismos vegetales con elevada dependencia de
los sistemas hídricos permanentes o temporales,
que viven parcialmente y/o temporalmente sumergidos
en el agua y que mantienen la parte no radicular
fuera del agua.
Zona vadosa
Nivel superior del subsuelo, por encima del nivel
freático, en el cual los poro del terreno se encuentran
parcialmente saturados de agua.
133

Acrónimos
Acrónimos
ACA
Agencia Catalana del Agua
ACCO
Abundancia de Cladóceros, Copépodos y
Ostrácodos
ATLL
Aguas Ter-Llobregat
BMWPC
Biological Monitoring Working Party (versión Catalana)
CA
Comunidad(es) Autónoma(s)
CAT
Consorcio de Aguas de Tarragona
CCE
Cuencas Catalanas del Ebro
CEAB-CSIC
Centro de Estudios Avanzados de Blanes, Consejo
Superior de Investigaciones Científicas
CEDEX
Centro de Estudios y Experimentación del Ministerio
de Medio Ambiente y el Ministerio de Fomento
CEE
Índice biológico basado en el estudio de les diatomeas
(Descy y Coste, 1990)
CIC
Cuencas Internas de Catalunya
CIS
Common Implementation Strategy (Estrategia de
Implementación Conjunta)
CPUE
Capturas Por Unidad de Esfuerzo
CTIDMA
Comisión Técnica para la implementación de la Directiva
Marco del Agua, Agencia Catalana del Agua
DMA
Directiva Marco del Agua
EAC
Estatuto de Autonomía de Catalunya
ECELS
Estado de Conservación de Ecosistemas Leníticos
Someros
ECOBILL
ECOlogical status de las cuencas del Besós y el
Llobregat
EQR
Ecological Quality Ratio (Índice de Calidad Ecológica)
FISERSA
FISERSA AGUAS, SA. Empresa de abastecimiento
de agua de Figueres y núcleos urbanos
próximos
HELCOM
Convenio sobre la protección del medio marino de
la zona del mar Báltico, 1992
IAEDEN
Instituto Alto-Ampurdanés para la Defensa y Estudio
de la Naturaleza
IBD
Indice Biológico de Diatomeas
IBICAT
Integrity Biotic Index (versión CATALANA)
IBMWP
Iberian Biological Monitoring Working Party
IDESCAT
Instituto de Estadística de Catalunya
IHF
Índice de Hábitat Fluvial
IPS
Index Pollution Sensibility
135

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
IVF
Índice de Vegetación Fluvial
LPD
Litros/Persona/Día
LPHN
Ley del Plan Hidrológico Nacional
MIMAM
Ministerio de Medio Ambiente
NAMEA
National Accounting Matrix including Environmental
Accounts
NCA
Nueva Cultura del Agua
OCDE
Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo
OSPAR
Convenio sobre la protección del medio marino del
noreste atlántico
PEIN
Plan de Espacios de Interés Natural
PHN
Plan Hidrológico Nacional
PTGC
Plan Territorial General de Catalunya
QAELS
Calidad del Agua en Ecosistemas Leníticos Someros
TP
Total Phosphorus (Fósforo total)
TRLA
Texto Refundido de la Ley de Aguas (Estado español)
TRNAC
Texto Refundido de la legislación en materia de
aguas en Catalunya
TUE
Tratado de la Unión Europea
UAB
Universidad Autónoma de Barcelona
UB
Universidad de Barcelona
UdG
Universidad de Girona
UdL
Universidad de Lleida
WATECO
Grupo de Trabajo para la Estrategia de Implementación
Conjunta en Economía y Medio Ambiente de
la Directiva Marco del Agua
ZEC
Zona de Especial Conservación
ZEPA
Zona de Especial Protección para las Aves
QBR
Calidad del Bosque de Ribera
RICO
Riqueza de Insectos y Crustáceos
SRP
Soluble Reactive Phosphorus (Fósforo soluble
reactivo)
TN
Total Nitrogen (Nitrógeno total)
TOC
Total Organic Carbon (Carbono orgánico total)
136

Índice de figuras
Índice de fi guras
Figura 2.1. Esquema del ciclo hidrológico, donde se aprecia la relación entre
aguas superficiales y subterráneas. Modificado de Todd y Mays (2005) ............................................................. 30
Figura 2.2. Variabilidad estacional de la precipitación, evapotranspiración
(estimada con la fórmula de Thornthwaite) y caudal superficial
en la cuenca del río Onyar ....................................................................................................................................................................................................... 31
Figura 2.3. Esquema de la relación río-acuífero: a) Influyente; b) Emanante.
Adaptado de Todd y Mays (2005) ................................................................................................................................................................................. 32
Figura 2.4. Esquema del fenómeno de intrusión marina. Adaptado de Todd y Mays (2005) ....................................... 33
Figura 2.5. Cuencas hidrográficas de Catalunya ........................................................................................................................................................................ 35
Figura 2.6. Distribución mensual del caudal medio y de diversos percentiles en la estación
de aforo de Sant Celoni, en la cuenca del río Tordera ..................................................................................................................... 38
Figura 2.7. Mapa de los acuíferos de Catalunya según el sustrato litológico
Simplificado de la cartografía original del ICC (1992) ........................................................................................................................ 41
Figura 2.8. Distribución de la concentración de nitratos en los acuíferos sedimentarios
profundos de la depresión de la Selva (Menció, 2006) ................................................................................................................... 45
Figura 2.9. Distribución de la precipitación y evolución del nivel hidráulico en el aluvial
del río Daró. Datos del Servicio Meteorológico de Catalunya y de la Agencia
Catalana del Agua ............................................................................................................................................................................................................................... 48
Figura 3.1. Resumen esquemático del calendario de las principales actuaciones que es preciso
llevar a cabo según la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE) ......................................................................................... 58
Figura 3.2. Tipos fluviales definidos en las cuencas internas de Catalunya (Munné y Prat,
2002; Munné y Prat, 2004), y en las cuencas catalanas del Ebro y Garona
(Munné y Prat, 2000) ....................................................................................................................................................................................................................... 60
Figura 3.3. Combinación de métricas e indicadores de calidad de los sistemas fluviales
para el establecimiento del estado ecológico en los ríos catalanes ............................................................................ 64
Figura 3.4. Análisis de la calidad biológica integrada (utilizando macroinvertebrados bentónicos,
algas diatomeas y peces) en las cuencas internas de Catalunya. Datos
de la Agencia Catalana del Agua (Documento IMPRESS, 2005) ...................................................................................... 65
Figura 3.5. Calidad del bosque de ribera mediante el uso del índice QBR en las cuencas
internas de Catalunya. Se muestran las estaciones analizadas con el color identificativo
de cada nivel de calidad. Datos recopilados a partir de diversas fuentes (Agencia
Catalana del Agua, 2005) .......................................................................................................................................................................................................... 66
Figura 3.6. Estado ecológico de los lagos alpinos y kársticos (> 0,5 ha) de Catalunya
(datos 2002) (Ventura y Catalán, 2003) .................................................................................................................................................................. 68
137

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Figura 3.7. Potencial ecológico de los embalses analizados (datos 2002-2003) en Catalunya
(Armengol et al., 2003). Los tipos de embalse corresponden a los descritos
en la tabla 3.5 ............................................................................................................................................................................................................................................ 71
Figura 3.8. Tramos fluviales (masas de agua) con riesgo de incumplimiento de objetivos
de la DMA a partir del análisis de presiones e impactos sobre las masas de agua
fluviales en las cuencas catalanas. (Agencia Catalana del Agua, 2005) ................................................................ 72
Figura 3.9. Riesgo de incumplimiento según el análisis de presiones (a) y el análisis de impactos (b) ........ 72
Figura 5.1. Componentes del coste total del agua
Fuente: Elaboración propia a partir de la DMA y de WATECO (2002) ........................................................................ 97
Figura 5.2. Precios medios del agua doméstica en Catalunya para diferentes niveles de consumo
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de precios
de la ACA (2004) ................................................................................................................................................................................................................................. 106
Figura 6.1. Tres dimensiones de la participación ciudadana ................................................................................................................................. 112
Figura 6.2. Los protagonistas de la participación .................................................................................................................................................................. 113
Figura 6.3. Elementos en el diseño de una estrategia de participación
Fuente: Adaptado de Blanco y Costejà (2004) ......................................................................................................................................... 122
138

Índice de tablas
Índice de tablas
Tabla 3.1. Elementos que es preciso considerar en la definición del estado ecológico
de las diferentes de masas de agua (por ejemplo, ríos) definidas en la DMA
(Anexo V) .......................................................................................................................................................................................................................................................... 59
Tabla 3.2. Tipos fluviales en las cuencas internas de Catalunya (Munné y Prat, 2002; Munné
y Prat, 2004), y cuencas catalanas del Ebro y Garona (Munné y Prat, 2000) ................................................. 61
Tabla 3.3. Tipos de lagos (> 0,5 Ha de superficie) definidos en las cuencas catalanas (Ventura
y Catalan, 2003) ...................................................................................................................................................................................................................................... 62
Tabla 3.4. Tipos de zonas húmedas definidos en las cuencas catalanas (Quintana et al., 2004) ...................... 62
Tabla 3.5. Tipos de embalses definidos en las cuencas catalanas (Armengol et al., 2003) ........................................ 63
Tabla 3.6. Calidad del bosque de ribera mediante el uso del índice QBR en las cuencas
internas de Catalunya. Se indica el número de estaciones dentro de cada nivel
de calidad, así como los respectivos porcentajes. Datos recopilados a partir de
diversas fuentes ..................................................................................................................................................................................................................................... 67
Tabla 3.7. Elementos de análisis e indicadores utilizados para el cálculo del estado ecológico
en los lagos de Catalunya (Ventura y Catalan, 2003) ......................................................................................................................... 67
Tabla 3.8. Relación entre la calidad del agua y el estado de conservación de las masas de agua
estudiadas. Se ha considerado como “aceptable” las categorías I y II, y como
“deficiente” las categorías III, IV y V ........................................................................................................................................................................... 70
Tabla 3.9. Elementos de análisis e indicadores utilizados para el cálculo del potencial
ecológico en los embalses de Catalunya (Armengol et al., 2003) ................................................................................... 70
Tabla 4.1. Unidades hidrográficas de las Cuencas Internas de Catalunya
Fuente: ACA (2002a) ........................................................................................................................................................................................................................ 83
Tabla 4.2. Distribución de la demanda de agua en las CIC por sectores
Fuente: ACA (2002a) ...................................................................................................................................................................................................................... 83
Tabla 4.3. Distribución territorial de la demanda de agua en las CIC
Fuente: ACA (2002a) ........................................................................................................................................................................................................................ 84
Tabla 4.4. Dotaciones unitarias en hm 3 /año por ámbitos de consumo en las CIC
Fuente: ACA (2002a) ........................................................................................................................................................................................................................ 85
Tabla 4.5. Crecimiento de la población y consumos domésticos de agua en municipios
seleccionados de la Región Metropolitana de Barcelona
Fuente: Saurí (2003) e IDESCAT (población 2003) ................................................................................................................................ 86
Tabla 4.6. Escenarios de demanda de agua (en hm 3 ) en las Cuencas Internas de Catalunya.
Año 2025
Fuente: ACA (2002a) ........................................................................................................................................................................................................................ 87
139

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
Tabla 4.7. Unidades Hidrográficas de las Cuencas Catalanas del Ebro
Fuente: ACA (2002b) ........................................................................................................................................................................................................................ 88
Tabla 4.8. Distribución de la demanda de agua en las CCE por sectores
Fuente: ACA (2002b) ........................................................................................................................................................................................................................ 88
Tabla 4.9. Distribución territorial de la demanda de agua en las CCE
Fuente: ACA (2002b) ........................................................................................................................................................................................................................ 89
Tabla 4.10. Dotaciones unitarias en hm 3 /año por ámbitos de consumo en las CCE
Fuente: ACA (2002b) ........................................................................................................................................................................................................................ 89
Tabla 4.11. Escenarios de demanda de agua (en hm 3 ) en las Cuencas Catalanas del Ebro. Año 2025
Fuente: ACA (2002b) ........................................................................................................................................................................................................................ 90
Tabla 4.12. Distribución de la demanda de agua en Catalunya por sectores
Fuente: Elaboración propia a partir de ACA (2002a y 2002b) ................................................................................................ 91
Tabla 4.13. Escenarios de demanda de agua (en hm 3 ) en Catalunya. Año 2025
Fuente: Elaboración propia a partir de ACA (2002a y 2002b) ................................................................................................ 91
Tabla 5.1. Parámetros de contaminación y precio unitario .................................................................................................................................... 102
Tabla 5.2. Precio del canon del agua en función del número de personas del hogar
y del consumo ....................................................................................................................................................................................................................................... 104
Tabla 5.3. Características de los municipios analizados en lo que concierne a la existencia
de bloques (2004)
Fuente: Roca, Tello y Padilla (2004) ......................................................................................................................................................................... 105
Tabla 5.4. Características de los municipios analizados en lo que concierne a la existencia o no de
cuota o mínimo de facturación (2004)
Fuente: Roca, Tello y Padilla (2004) ......................................................................................................................................................................... 105
Tabla 5.5. Características de los municipios con mínimo de facturación en cuanto a la cantidad de
consumo mínimo facturado (2004)
Fuente: Roca, Tello y Padilla (2004) ......................................................................................................................................................................... 105
Tabla 6.1. Tipos de participación en la DMA .............................................................................................................................................................................. 114
Tabla 6.2. La participación en las diferentes fases de aplicación de la DMA
Fuente: Elaboración propia a partir de WFD GIS Guidance document n. 8 .................................................... 117
140

Publicaciones del CADS
Publicaciones del CADS 1
Con el objetivo de difundir el conocimiento y la sensibilización
sobre el desarrollo sost6enible, el CADS
se ha dotado de un proyecto editorial que consta
de diversas colecciones:
Monografies del CADS
Difusión d’informes periódicos y otros documentos
relevantes, elaborados por el CADS.
• Aportacions a l’Agenda 21 de Catalunya. El compromís
de Catalunya per a un futur sostenible.
Fase d’informació (febrer-juny 2001).
• Informe sobre l’evolució de l’estat del medi ambient
a Catalunya. 1 (aire, aigües continentals i
residus).
• Informe sobre l’evolució de l’estat del medi ambient
a Catalunya. 2 (Litoral, Biodiversitat, Sòl i
territori).
Papers de Sostenibilitat
Difusión de documentos de referencia sobre desarrollo
sostenible.
• Núm. 1. Governança sostenible. Aspectes institucionals
i de procediment de la sostenibilitat a
la Unió Europea. Fòrum Consultiu Europeu sobre
Medi Ambient i Desenvolupament Sostenible.
• Núm. 2. Governance for Sustainable Development.
Barcelona Workshop, April 18-19, 2002.
• Núm. 3. Estratègia de la Unió Europea per a un
Desenvolupament Sostenible.
• Núm. 4. D’una Terra a un món. Recapitulació de
la Comissió Mundial sobre el Medi Ambient i el
Desenvolupament.
• Núm. 5. Strategies for Sustainable Development.
Roles & Responsabilities along the Global-local
Axis. Barcelona Workshop. June 12-13, 2003.
• Núm. 6. Principis directors per al desenvolupament
territorial sostenible del continent europeu.
Consell d’Europa.
• Núm. 7. Institutions for Sustainable Development.
Institucions per al Desenvolupament Sostenible.
Barcelona Workshop. June 14-14, 2004.
• Núm. 8. CONSELL D’EUROPA. Conveni Europeu
del Paisatge.
• Núm. 9. Documents de la Conferència sobre el
Conveni Europeu del Paisatge en ocasió de la
seva entrada en vigor. Estrasburg, 17 de juny de
2004.
• Núm 10. Orientacions bàsiques per a la sostenibilitat
del turisme europeu. Comunicació de la Comissió
al Consell, al Parlament Europeu, al Comitè
Econòmic i Social i al Comitè de les Regions.
• Núm. 11. Directiva marc de l’aigua de la Unió Europea.
Documents de recerca
Síntesis de algunos de los estudios encargados por
el CADS.
• Núm. 1. Els Consells nacionals per al desenvolupament
sostenible.
• Núm. 2. La governança per al desenvolupament
sostenible a Catalunya. Conceptes, requeriments
institucionals i elements d’anàlisi.
• Núm. 3. L’avaluació ambiental estratègica. Aspectes
introductoris.
1. La lista de las publicaciones del Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible se ha actualizado el mes de junio de 2006.
141

La Directiva Marco del Agua en Catalunya
• Núm. 4. MÓDENES, Juan Antonio i ALBERICH,
Joan. Interrelació entre variables demogràfiques i
variables ambientals. Demografia, poblament, mobilitat
i modes de vida: Variables d’interès per al
medi ambient i el desenvolupament sostenible.
• Núm. 5. Governance for Sustainable Development
in Catalonia. Concepts, institutional requirements
and analytic elements. La gobernanza para el desarrollo
sostenible. Conceptos, requerimientos
institucionales y elementos de análisis.
• Núm. 6. PRATS i CATALÀ, Joan. Estratègies
per al desenvolupament sostenible. Lliçons de
l’experiència internacional. Estrategias para el
desarrollo sostenible. Lecciones de la experiencia
internacional. Strategies for Sustainable
Development. Lessons from the International
Experience.
• Núm. 7. MAYOR FARGUELL, Xavier; QUINTANA
LOZANO, Vanesa; BELMONTE ZAMORA, Ricard.
Aproximació a la petjada ecològica de Catalunya.
Aproximación a la huella ecológica de Catalunya.
An Approximation to the Ecological Footprint of
Catalonia.
• Núm. 8. CAMPILLO i BESSES, Xavier; FONT i
FERRER, Xavier. Avaluació de la sostenibilitat del
turisme a l’Alt Pirineu i Aran.
• Núm. 9. LERGA FELIP, Maura. Resolució de conflictes
socials de component ambiental. Elements
introductoris.
• Núm. 10. Els acords de Johannesburg. Declaració
de Johannesburg sobre Desenvolupament
Sostenible. Pla d’aplicació de les decisions de
la Cimera Mundial sobre Desenvolupament Sostenible.
Declaració de Gauteng.
• Núm. 11. Declaració de la Conferència de les Nacions
Unides sobre el Medi Ambient Humà. Estocolm,
juny de 1972.
• Núm. 12. Medi Ambient 2010: el futur és a les nostres
mans. Programa d’acció per al medi ambient
a Europa a començaments del segle XXI.
• Núm. 13. Canvi climàtic 2001. III Informe del Grup
Intergovernamental d’Experts sobre el Canvi Climàtic
(IPCC).
• Núm. 14. Un món sostenible és possible. Fòrum
global dels pobles. Declaració de la societat civil.
Johannesburg, 24 d’agost – 3 de setembre de
2002.
Informes especials
• Informe sobre el Canvi Climàtic a Catalunya. (Text
íntegre).
• Informe sobre el Canvi Climàtic a Catalunya. Resum
executiu (Texto en catalán, castellano e inglés).
• Informe sobre el Canvi Climàtic a Catalunya. CD-
ROM con el texto íntegro y el resumen ejecutivo.
Documents internacionals
Textos relevantes en materia de medio ambiente i
desarrollo sostenible a escala internacional. En el
año 2001, el CADS reemprendió la edición de esta
colección, iniciada por el Departament de Medi
Ambient de la Generalitat, en la cual se habían publicado
ya 7 volúmenes.
• Núm. 8. Els reptes de l’aplicació de la Directiva
sobre avaluació ambiental estratègica. Les regions
europees davant de la Directiva 2001/42/CE
del Parlament Europeu i del Consell, relativa a
l’avaluació dels efectes de determinats plans i
programes sobre el medi ambient.
• Núm. 9. CONSELL D’EUROPA. Conveni Europeu
del Paisatge.
Memòria del CADS
Memoria institucional del Consell Assessor per al
Desenvolupament Sostenible de Catalunya
• Memòria 2001-2003
• Memòria 2004-2005
Coediciones
• Informe Planeta Viu (coeditado con Unescocat y
Angle Edicions).
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Publicaciones del CADS
Si tiene interés en alguna de estas publicaciones, puede consultar
el texto en nuestro web: http://www.cat-sostenible.org
o bien puede ponerse en contacto con nosotros:
Consell Assessor per al
Desenvolupament Sostenible de Catalunya (CADS)
Avinguda Sarrià 30, 1r 3a
08029 Barcelona
Tel. (+34) 93 363 38 67
Fax (+34) 93 410 09 39
c/e: cads.presidencia@gencat.net
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Generalitat de Catalunya
Consell Assessor
per al Desenvolupament Sostenible