Estratègies per al desenvolupament sostenible - Generalitat de ...

Documentsde Recerca6Estratègies per aldesenvolupament sostenibleLliçons de l’experiència internacionalEstrategias para el desarrollo sostenibleLecciones de la experiencia internacionalStrategies for sustainable developmentLessons from the International ExperienceJoan Prats i CatalàUniversitat Oberta de CatalunyaGeneralitat de CatalunyaConsell Assessor per alDesenvolupament Sostenible

Documentsde Recerca6Estratègies per aldesenvolupament sostenibleLliçons de l’experiència internacionalEstrategias para el desarrollo sostenibleLecciones de la experiencia internacionalStrategies for sustainable developmentLessons from the International ExperienceJoan Prats i CatalàUniversitat Oberta de CatalunyaGeneralitat de CatalunyaConsell Assessor per alDesenvolupament Sostenible1

BIBLIOTECA DE CATALUNYA. DADES CIP:Prats Català, JoanEstratègies per al desenvolupament sostenible : lliçons de l'experiènciainternacional = Estrategias para el desarrollo sostenible : lecciones de laexperiencia internacional = Strategies for sustainable development : lessonsfrom the international experience. - (Documents de recerca ; 6)Text en català, castellà i anglès. - Referències bibliogràfiquesISBN 84-393-6456-3I. Delgado, Xavier, ed. II. Rodó, Jordi, ed. III. Consell Assessor per alDesenvolupament Sostenible (Catalunya) IV. Títol V. Títol: Estrategiaspara el desarrollo sostenible VI. Títol: Strategies for sustainabledevelopment VII. Col·lecció: Documents de recerca ; 61. Desenvolupament sostenible504:330.35© Generalitat de CatalunyaConsell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya (CADS)http://www.cat-sostenible.orgDesembre de 2003Edició: Xavier Delgado Clos, Jordi Rodó i RodàTextos: Institut Internacional de la Governabilitat de Catalunya (IIG)El Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya no comparteixnecessàriament les opinions expressades pels autors dels textos d’aquesta publicació.Tiratge: 400 exemplarsDiseño y producción gráfica: Fotogravats BarcinoDL: B-17187-2004Aquesta publicació ha estat feta amb paper ecològic 100% (lliure de clor) estucat matde 135g. i les cobertes en paper ecològic (lliure de clor) estucat mat de 250g.2

Índex / Índice / SummaryEstratègies per al desenvolupament sostenible1. Plantejament .....................................................................................................72. Per què el desenvolupament sostenible requereix pensamenti acció estratègics? ...........................................................................................93. Condicions per a l’èxit de les estratègies de desenvolupament sostenible .......154. Bases analítiques:Informació i coneixement per a l’estratègia ..........................215. Participació i comunicació...............................................................................336. Adopció de decisions estratègiques ................................................................437. Bases financeres de l’estratègia ......................................................................538. Monitoratge i avaluació....................................................................................59Estrategias para el desarrollo sostenible1. Planteamiento .................................................................................................652. ¿Por qué el desarrollo sostenible requiere pensamiento y acciónestratégicos? ..................................................................................................693. Condiciones para el éxito de las estrategias de desarrollo sostenible...............754. Bases analíticas: Información y conocimiento para la estrategia ......................835. Participación y comunicación ..........................................................................956. Adopción de decisiones estratégicas ............................................................1057. Bases financieras de la estrategia .................................................................1158. Monitorización y evaluación...........................................................................1213

Strategies for sustainable development1. Approach ......................................................................................................1272. Why sustainable development requires thought and strategic action?............1293. Conditions for the success of sustainable development strategies........1354. Analytical bases: Information and Knowledge for the Strategy.......................1415. Participation and Communication..................................................................1536. Adoption of strategic decisions .....................................................................1637. The strategy’s financial bases........................................................................1738. Monitoring and Evaluation .............................................................................1794

Estratègies per aldesenvolupament sostenibleLliçons de l’experiència internacional

1. PlantejamentEl desenvolupament sostenible representa reptes importants per a la maneratradicional de concebre el desenvolupament. A Catalunya s’està treballant desde fa temps en les agendes 21 –més del 80% de la població de Catalunya viuen municipis que tenen en marxa agendes 21 locals–. Entre nosaltres predominauna concepció estratègica de les agendes 21 en la línia establerta pel Plad’aplicació de Johannesburg, segons el qual s’han d’iniciar immediatament elstreballs per formular estratègies nacionals de desenvolupament sostenible icomençar-ne l’aplicació a partir de l’any 2005. Darrerament, es reconeix tambéel paper tan important que els governs federats, autonòmics o regionals juguenen l’impuls del desenvolupament sostenible. La Declaració de Gauteng, en lapromoció de la qual Catalunya ha tingut un gran protagonisme, expressa uncompromís d’aquests governs per impulsar estratègies pròpies dedesenvolupament sostenible com a marc integrador i coordinador de les altrespolítiques públiques.L’Agenda 21 de Catalunya arrenca de la Resolució del Parlament de 27 d’octubrede 1997, que insta al Govern de la Generalitat a potenciar els treballs per tald’elaborar-la de manera participativa. L’Agenda 21 de Catalunya fou concebudainicialment com un marc d’orientacions bàsiques per a la construcció del futurde la ciutadania i del territori. No obstant això, ha anat evolucionant vers unaEstratègia catalana per a un Desenvolupament Sostenible (l’EcatDS), que esvol que sigui un marc conceptual i d’actuació més ampli que observi la realitatdel país de forma integrada, transversal i transdisciplinar, amb la participacióactiva de tots els ciutadans i els agents socials i econòmics del país i que, amés, s’emmarqui en un context de reorientació estratègica de les estructurespúbliques i de l’actuació pública. L’objectiu final proposat per l’EcatDS és queel país disposi d’un marc orientador, renovat i amb visió global, per assumirnous reptes en la línia del desenvolupament sostenible.Cal reconèixer que, malgrat aquests meritoris avenços, les estratègies catalanesde desenvolupament sostenible són encara força perfectibles. Els nous períodesgovernamentals marcats per les recents eleccions locals i les pròximes nacionalsmarcaran sens dubte l’oportunitat d’un nou impuls. Aquest estudi té per objectedivulgar algunes de les lliçons apreses per l’experiència internacional que resultinespecialment rellevants per a l’aprofundiment de les estratègies catalanes dedesenvolupats i en desenvolupament, tal com han estat analitzades isistematitzades per l’OCDE, Capacitat 21 del PNUD, el Banc Mundial, l’Institut7

Internacional per al desenvolupament sostenible. Es basa en les experiències dediversos països Desenvolupament i el Medi Ambient i el propi CADS amb el programadesenvolupat amb l’IIG i, molt particularment, en els treballs del recent seminarisobre Estratègies de desenvolupament sostenible en l’eix local-global.Aquest estudi no ofereix cap model. El que fa és extreure lliçons de l’experiència,exposant les raons del fracàs d’algunes pràctiques i de l’èxit d’altres. No té sentitbuscar un model únic, una metodologia o una aproximació úniques al desenvolupamentsostenible. Les estratègies necessiten experimentar amb noves maneres de fer.L’experiència està evolucionant constantment i, ara mateix, s’estan desenvolupanti verificant nous mètodes. El que ja és cert és que cada país necessita la seva pròpiaestratègia. En alguns, n’hi haurà prou amb coordinar els diversos processos en cursincorporant-ne algun de nou. En altres, pot resultar més apropiat elaborar unaestratègia integral. Sigui quin sigui el format escollit, el que importa és que l’estratègiacorrespongui plenament a les condicions institucionals, econòmiques, socioculturalsi mediambientals de cada país. Això i treballar plegats amb el sector privat i lesorganitzacions de la societat civil és el que compta.En tot cas, cal partir del reconeixement que aconseguir una estratègia que assegurila sostenibilitat és quelcom molt difícil, ja que suposa unes capacitats de combinarel curt i el llarg termini, d’una banda, i de coordinar diversos sectors governamentals,intergovernamentals, el sector privat i la societat civil, d’una altra. Efectivament, unabona estratègia nacional de desenvolupament sostenible haurà d’implicar:La vinculació coherent d’una visió a llarg termini, amb la fixació de metes precisesa mitjà termini i accions per realitzar a curt termini.La coordinació horitzontal eficaç entre les diverses polítiques sectorials per tald’assegurar que totes comparteixen un compromís bàsic per al desenvolupamentsostenible.Vincles verticals o de govern multinivell per tal d’assegurar que les polítiques i elgovern al llarg de l’eix local / global es reforcen mútuament.Xarxes efectives entre els governs, les empreses i les organitzacions voluntàries icomunitàries, des del reconeixement que la complexitat dels problemes i lafragmentació de les capacitats per afrontar-los fan que cap grup pugui tenir èxitactuant aïlladament. 181 Vegeu OECD-UNDP, Sustainable Development Strategies. A Resource Book, compiled by Barry Dalal-Clayton and Stephen Bass. Earthscan Publications Ltd. London. Sterling, VA, p. 6. El nostre estudisegueix en el que té de fonamental aquest text, al qual remetem a tots els que vulguin obtenir unainformació i un coneixement més extensos.

2. Per què el desenvolupament sosteniblerequereix pensament i acció estratègics?Des del punt de vista de la sostenibilitat, el desenvolupament del món plantejadesafiaments innegables que no poden afrontar-se aïlladament, sense tenir encompte les interrelacions entre uns i altres. N’hi ha prou amb recordar lesdisparitats econòmiques i la inestabilitat política, la pobresa extrema, la desnutrició,les malalties, la marginació, el creixement de la població, els models de consumpredominants, l’ús de l’energia, el canvi climàtic, la sobrecàrrega de nitrogen,el deteriorament dels recursos naturals, la pèrdua de biodiversitat, la contaminacióde l’aigua, el sòl i l’aire, la manca creixent de recursos hídrics, les pressionsespecífiques de les zones urbanes, etc.És la interacció evident, per bé que és difícil de precisar entre els desafiamentsreferits, el que fonamenta (1) l’adopció de la idea del desenvolupament sosteniblecom un concepte integrador de les diferents dimensions del desenvolupamenti (2) obliga a adoptar una aproximació estratègica al desenvolupament sostenibleen tant que és la més apropiada per considerar interaccions.L’informe Brundtland de 1987 va definir el desenvolupament sostenible com eldesenvolupament que afronta les necessitats del present sense comprometrela capacitat de les generacions futures per afrontar les seves necessitats. Peròl’informe Brundtland no va definir el concepte de necessitats i va obrir moltsinterrogants. Més recentment, la idea d’equitat intergeneracional s’emfatitzadeduint del concepte de desenvolupament sostenible l’obligació moral que tétota generació d’assegurar a les futures una qualitat de vida que no sigui menorque l’actual. Les definicions més recents subratllen els anomenats tres pilarsde la sostenibilitat i la seva interdependència: l’econòmic, el mediambiental i elsocial. La complexitat de la interacció entre aquestes dimensions deldesenvolupament humà, com també el coneixement limitat que en tenim, fanque el concepte de desenvolupament sostenible es confongui sovint amb laidea de sostenibilitat mediambiental. Aquesta confusió, encara força arrelada,impedeix veure la contribució que el concepte pot fer a l’assegurament decoherència dels canvis polítics que són necessaris en els diferents sectors.9

Una bona manera de superar aquestes limitacions consisteix a pensar que lasostenibilitat del desenvolupament humà depèn de la nostra capacitat per mantenirun nivell suficient d’actius per al futur. En el benentès que la combinació d’actiusnecessària per mantenir el benestar humà canviarà amb el temps en la mesura quecanvien les preferències humanes i la tecnologia disponible. Per això mateix, elconcepte concret de sostenibilitat també evolucionarà. En tot cas, convé tenir benclar que els actius necessaris per a la sostenibilitat són tots els següents:Actius humans o les competències, habilitats i talents de cada individu que, engran part, depenen de l’educació i de la salut.Actius naturals –renovables i no renovables– que tenen diverses funcions:(1) fonts de producció i d’utilitat (boscos, bancs de pesca, minerals i forces naturalscom corrents d’aire i d’aigua)(2) acomodar els derivats no utilitzables de la producció i el consum (aire, aigua isòl, que reben la contaminació produïda per les activitats humanes). La naturalesapresta serveis crítics dels quals depèn el benestar vital i, malgrat tots els avençostecnològics, no els podem reemplaçar per alternatives produïdes humanament.Actius produïts humanament, que són els productes físics que fem servir per ala producció com ara la maquinària, l’equipament, els edificis, les xarxes físiqueso els actius financers.Actius de coneixement o “coneixement codificat” que són fàcils de transferir enl’espai i en el temps (a diferència del coneixement tàcit, que implica l’experiènciad’un individu i el judici expert que no pot transferir-se fàcilment mentre no escodifiqui).Actius socials o relacionals com són les institucions, la confiança, les xarxesd’interacció i els valors compartits, els quals faciliten la cooperació entre lespersones i els grups 2 .L’assoliment de la sostenibilitat requerirà, doncs, canvis estructurals profunds i novesmaneres de fer. Els models de creixement econòmic hauran de ser revisats. Lespolítiques fiscals hauran de ser reformades. Caldrà assegurar el benestar, vetllant102 World Bank, Sustainable Development in a Dynamic World. World Development Report 2003.The WorldBanc. Washington DC., p. 15-20

perquè els nivells d’actius abans referits es mantinguin constants o millorin. Caldràinvertir en innovació. Sobretot, caldrà fer que els preus reflecteixin els costos socialsi mediambientals de la producció i el consum. A nivell internacional, caldrà afrontard’una manera més oberta i progressiva qüestions de desigualtat en l’accés als actiusi recursos. En definitiva, el desenvolupament sostenible té implicacions importantssobre el govern: a nivell local i nacional exigirà institucions participatives i transversalsi mecanismes d’integració que comprometin els governs, la societat civil i el sectorprivat en el desplegament de visions, plans i decisions. Tots aquests actors haurande ser més oberts i responsables de les seves accions. Tots aquests factors demanenuna aproximació estratègica.Moltes de les estratègies que s'ha intentat dur a terme han fracassat per alguna deles raons següents:No van pretendre i no van ser capaces d’integrar-se en el sistema de planejamentoperatiu existent, van funcionar isolades i al marge i no van aconseguir l’eficàcianecessària. Una estratègia de desenvolupament sostenible no és una estratègiao un pla més, sinó un espai i un procés capaç d’integrar i d’integrar-se en lesestratègies i els plans existents.Moltes no eren estratègies veritables, sinó llistes –de vegades molt ben fetes- dedesigs mancades de la concreció necessària en objectius estratègics, metesformulades degudament i accions específiques ben compromeses i pressupostades.Una estratègia no és un inventari de tot el que cal fer, sinó una selecció d’objectius,metes i accions, entre molts altres possibles. Per això mateix, no és una elaboraciótècnica sinó genuïnament política, en la qual els tècnics només poden coadjuvar.Moltes es van elaborar sobre una base de participació insuficient, van ser incapacesde comprometre el sector privat i les organitzacions socials que resultavennecessàries per a l’assoliment de cada objectiu i van experimentar que nomésamb l’acció governamental no n’hi ha prou.Altres van fracassar perquè no van donar suport als processos, les estratègies iles capacitats ja existents i van voler començar quelcom nou i diferent, senseconsiderar les forces i capacitats existents.Ésser estratègic vol dir desplegar una visió a través d’un procés dinàmic, efectiu iconsensual; vol dir fixar-ne els objectius i identificar els mitjans per realitzar-los,organitzar-ne el seguiment i l’avaluació i fer de tot un sistema d’aprenentatge. Ésser11

estratègic requereix comprendre la naturalesa integral del desenvolupament sostenible,però no comprometre’s en una sèrie completa d’accions, com si totes poguessinrealitzar-se a la vegada. La clau és a saber trobar els punts d’entrada que permetinfer passos endavant vers la sostenibilitat. Per tot això, l’aproximació estratègica aldesenvolupament sostenible suposa noves maneres de pensar i de treballar iparticularment:Passar de formular i implementar un pla fix, que esdevindrà obsolet inevitablement,a l’elaboració d’un sistema operatiu i adaptatiu que millori de manera constant.Passar de la idea que els governs són els únics responsables del desenvolupamenta la idea que la responsabilitat rau en la societat i en tots els elements que laintegren, sens perjudici de les responsabilitats particulars dels governs.Passar de sistemes de presa de decisions controlats i centralitzats a la comparticióde resultats i oportunitats, negociacions transparents, cooperacions i accionsconcertades.Passar de centrar-se sobretot en productes (plans, normes, projectes...) a centrarseen resultats i en la qualitat de la participació i dels processos de gestió.Passar del planejament sectorial al planejament integrat.En els darrers deu anys ha canviat sensiblement la percepció que tenim del que hade ser una estratègia de desenvolupament sostenible. Avui ja no confonem l’estratègiaamb un document que conté un pla director nou i únic. De fet, sabem que hi hadocuments sense estratègies i estratègies sense documents. Com diu l’OCDE, avuitendim a veure les estratègies com una sèrie de processos i mecanismes coordinatsque, considerats de manera conjunta, ofereixen un sistema participatiu per desplegarvisions, metes i objectius, per decidir accions i per coordinar-ne la implementació ila revisió. Una estratègia no és una iniciativa que es fa d’un cop, sinó que necessitaser un procés participatiu continuat, que inclogui mecanismes d’aprenentatgepermanent 3 .Ja s’han formulat alguns principis que poden inspirar l’elaboració i el desplegamentde les estratègies de desenvolupament sostenible. Sense cap ordre de prelació esrecomana considerar les següents:123 Vegeu Carley, M i Christie, I, (2000), “The World’s Commons: The Challenge of Governance”, enGovernance for Sustainable Development,World Humanity Action Plan. London.

1. Centrades amb claredat en el benestar de la gent, incloent-hi el de les generacionsfutures.2. Basades en una visió consensuada a llarg termini i que continguin moltes formesde tractar les necessitats i els canvis a curt i mitjà termini.3. Comprensives i integrades, considerant-hi els objectius econòmics, socials iambientals.4. Integrades i coherents amb les prioritats pressupostàries.5. Basades en anàlisis comprensives i de confiança.6. Han d’incorporar mecanismes de seguiment, aprenentatge i avaluació.7. Han de ser apropiades, produïdes i dirigides nacionalment.8. Han de basar-se en mecanismes i estratègies que ja existeixen.9. Hi han d’estar compromesos els governs i les institucions més reconegudesdel país.10. Han d’elaborar-se i aplicar-se garantint una participació efectiva.11. Han de vincular els diferents nivells de govern, nacionals i locals.12. Han de correspondre i desenvolupar el nivell de capacitats existents (polítiques,de gestió, humanes, científiques, de cultura de sostenibilitat, financeres, etc.).13

Al començament del 2001, el Consell de Ministres holandès va crear un òrganinterdepartamental, dirigit per un grup ministerial encapçalat pel primer ministre,per tal d’elaborar una Estratègia Nacional per al Desenvolupament Sostenible(ENDS). Aquest grup va decidir que, primer, el govern publicaria unesperspectives generals sobre les polítiques de desenvolupament sostenible encinc àmbits (població, clima, aigua, biodiversitat i desenvolupament d’unaeconomia basada en el coneixement tècnic o know-how). Aquestesperspectives havien de servir per indicar els dilemes que induirien a un debatpolític més ampli en la dècada següent. A més, totes les àrees polítiqueshavien d’incorporar la noció de desenvolupament sostenible i s’iniciarienexperiments per integrar els aspectes econòmic, sociocultural i ambiental enles principals inversions governamentals. S’ha demanat a cadascun delsministres que presenti un resum de la seva contribució al desenvolupamentsostenible dins del seu pressupost anual per tal de debatre-ho al Parlament.S’utilitzaran una sèrie d’indicadors per avaluar si els Països Baixos avancencap al desenvolupament sostenible, amb objectius per als propers 5–10 anys.El Consell de Ministres va decidir iniciar el procés de revisió de l’estratègiaen públic i, alhora, fer un inventari de les diverses iniciatives dels municipis,les províncies, les empreses i els ciutadans. Aquest inventari havia de serpresentat al Parlament la primavera del 2002. El procés d'elaboració d'unaestratègia revisada ha començat amb la intenció que el proper govern (constituïtarran de les eleccions de maig del 2002) el tiri endavant.Font: OCDE-PNUD. Sustainable Development Strategies. A Resource Book. Londres: Earthscan,2002, p. 37-38.14

3. Condicions per a l’èxit de les estratègies dedesenvolupament sostenible3.1. Un primer requeriment consisteix a determinar l’abast de l’estratègia. Aixòimplica: (1) identificar el que els actors estratègics consideren les qüestionsprioritàries ja siguin econòmiques, socials, ambientals, tecnològiques... i(2) estimar els beneficis nets que els actors poden derivar dels recursosnecessaris per al desplegament de les accions. D’una banda, és molt difícilque sense fer aquest exercici es pugui aconseguir el compromís efectiudels actors principals. D’altra banda, els actors no són els mateixos pera cada qüestió estratègica, per la qual cosa resulta molt difícil determinarlossense haver determinat prèviament l’abast de l’estratègia. Aquesta maino és l’inventari de tot el que s’hauria de fer sinó el compromís dels actorsestratègics amb el que toca fer en cada moment, naturalment dins d’unmarc d’orientacions a mitjà i llarg termini. Com li agrada recordar a PeterDrucker, una estratègia no consisteix a dir on vull ser a llarg termini, sinóa acordar i fer el que toca ara per tal d’avançar en una direcció determinada.3.2. Una bona estratègia requereix constituir o enfortir un secretariat o un coscoordinador que n’asseguri la bona gestió: (1) Que organitzi i coordini elprocés integral de l’estratègia, (2) que asseguri que els rols dels actorsque participen en l’estratègia estan ben definits, (3) que doni suport alscomitès i grups de treball, (4) que actuï com a punt focal de comunicació,i (5) que vetlli per al compliment dels terminis.És molt important que aquest secretariat se situï en una posició centralen el govern, en l’oficina del president o del primer ministre, sense quedarestablert com un òrgan governamental formal, i que actuï de formatransparent i neutral per tal de guanyar la confiança de tots els actors.El secretariat ha de reunir unes competències tècniques i de gestió bàsiques,però, sobretot, han de donar suport a la seva tasca organitzacions externesde competència i confiança reconeguda pel conjunt dels actors.3.3. Les estratègies exigeixen crear un consell de direcció o equivalent integratper representants del sector privat, de la societat civil i dels governs. Aquestcos ha de tenir els poders necessaris per formular l’estratègia, per construirels consensos sobre el seu abast i contingut i per fer el monitoratge del 15

desenvolupament, la implementació i els impactes. La composició i elsprocediments d’aquest òrgan constitueixen el “cor” de l’estratègia. Aquesta éscreïble si el consell és vist com un reflex de la societat i no com l’expressió degrups polítics i d’interès. Ha de ser presidit per una persona d’imparcialitatreconeguda. Es recomana que on s’hagin establert consells nacionals per alDS, aquests puguin funcionar com a consells de direcció de l’estratègia.Com a tasques principals que el consell de direcció ha de desenvolupar estroben: (1) promoure en els cercles polítics l’acceptació de la necessitat del’estratègia i, entre els actors, els beneficis que es derivarien de la participació;(2) supervisar el conjunt de l’estratègia; (3) responsabilitzar-se del nomenamenti del comportament del secretariat; (4) revisar les evidències principals sobreels problemes i el potencial del desenvolupament sostenible; (5) revisar lesprincipals opcions tècniques i polítiques; (6) recomanar o prendre decisionspolítiques segons correspongui; (7) revisar, aprovar, o sotmetre al govern, quansigui procedent, els documents principals de l’estratègia.3.4. Perquè l’estratègia sigui efectiva, cal proveir-la del compromís polític necessaritant a nivell nacional (parlament, govern) com a nivell local. A aquest efecte, ésmolt important que s’estableixi o es confirmi de manera molt clara el mandatper dur endavant l’estratègia. El mandat ha de ser públic i procedir d’un cosamb una autoritat i legitimitat forta (el supòsit ideal és que el mandat del presidentrecolzi sobre l’acord unànime o àmpliament majoritari del parlament). D’unaaltra manera, és difícil que el consell de direcció pugui mantenir els contactesamb tots els actors concernits i mobilitzar els compromisos i recursos necessaris.El desenvolupament sostenible implica la presa de decisions transformadoresde la societat i això no pot fer-se al marge de la política. Hi ha dos perills: queles estratègies siguin somnis tecnocràtics o que el discurs de la sostenibilitatacabi sent una operació de relacions públiques. La prova de foc és quel’estratègia es concreti en accions estratègiques a curt termini. Cal, però, queel compromís polític sigui a llarg termini per tal de conjurar el risc d’abandó del’estratègia amb els canvis de govern. Òbviament, com més intens i ampli siguiel ventall d’actors compromesos en l’estratègia (incloent-hi els partits políticsde l’oposició), més garanties hi hauran de la seva continuïtat sens perjudicid’ajustar-la a les preferències de cada govern.16

3.5. Cal assegurar que s’apropiïn (apropiació, ownership) de l’estratègia tots elsdepartaments i organismes corresponents, com també els sectors clau de lasocietat civil i el món empresarial. En les societats democràtiques, els canvisque exigeix el desenvolupament sostenible, que són de vegades de gran abast,no es faran perquè algú digui que s’ha de canviar. Cal que els actors s’hiimpliquin, fent seva l’estratègia, mitjançant el seu compromís i la seva participacióactiva en totes les fases del procés.D’entrada, cal implicar en l’estratègia tots els departaments i organismes públicsque poden fer-hi contribucions importants. L’estratègia per al desenvolupamentsostenible ha de ser de tots el governs i això suposa aconseguir una coherènciapolítica que mai no pot suposar-se sense més ni més. Moltes estratègies hanfracassat per manca d’enteniment, de lideratge i de compromís conjunt delgovern. En aquest sentit, és crucial que les estratègies es projectin a partir deles ja existents i s’hi integrin, de manera que les coordinin i enforteixin encoherència amb el desenvolupament sostenible. Com que cada estratègia soldependre d’un departament diferent, el primer pas consisteix a reunir-los percomprovar el grau d’apropiació de l’estratègia de desenvolupament sostenible,conèixer-ne les aspiracions, tractar d’emmarcar-les en un propòsit compartit iconcretat en una visió, unes metes i uns objectius comuns, i, a partir d’aquí,precisar les formes més convenients de coordinació per tal de mantenir elcompromís al llarg de tot el procés de l’estratègia.La Guia per a un govern verd del govern canadenc (A Guide to GreenGovernment) està pensada per ajudar tots els departaments federals enl’elaboració d’estratègies de desenvolupament sostenible. Inclou tres apartats:I. El repte del desenvolupament sostenible, que tradueix el concepte dedesenvolupament sostenible en termes significatius per als canadencs totrecalcant les seves dimensions principals: social, econòmica i ambiental. S’hipresenten una sèrie d’objectius de desenvolupament sostenible (per exemple,la utilització sostenible de recursos renovables, la prevenció de la contaminacióo la promoció d’una productivitat millorada mitjançant l’eficiència ambiental)que representen un punt de partida per a la preparació d'estratègiesdepartamentals.II. La planificació i la presa de decisions per a un desenvolupament sostenible,que estableix les eines polítiques, operatives i de gestió que facilitaran17

l’avenç cap al desenvolupament sostenible. S’encoratja un enfocament integratde la planificació i la presa de decisions, basat en les millors ciències i anàlisisdisponibles, com també en les opinions i expectatives dels canadencs. Entreels enfocaments debatuts hi ha: promoure la integració utilitzant eines comla comptabilitat íntegra dels costos, la valoració ambiental i la gestiód’ecosistemes; desenvolupar estratègies en col·laboració amb les persones,el sector privat, altres governs i la població autòctona; utilitzar una combinaciód’eines com ara plantejaments voluntaris, eines d’informació i sensibilització,instruments econòmics, despesa governamental directa i ordre i control.III. La preparació d’una estratègia departamental de desenvolupamentsostenible, que presenta els elements principals que els departaments podenconsiderar com a base per a les seves estratègies. Es recomana que «totesles estratègies s’orientin cap a uns resultats determinats i expliquin en termesclars i concrets allò que els departaments han de dur a terme amb relació almedi ambient i al desenvolupament sostenible; han de ser integrals i comprendretotes les activitats del departament; s’han de preparar consultant clients iparts interessades». Se suggereixen sis passos per a l’elaboració d’estratègies:1. Preparació d'un perfil departamental on s'identifiqui què fa el departamenti com ho fa.2. Exploració dels problemes per resoldre: valoració de les activitats deldepartament segons el seu impacte en el desenvolupament sostenible.3. Consultes per conèixer l’opinió dels clients, socis i altres parts interessadessobre quines són les prioritats departamentals de desenvolupament sosteniblei com assolir-les. Se suggereix l’elaboració d’un informe breu “sobre la naturalesade les consultes i com han contribuït les diferents aportacions al productefinal, que seria útil per als socis i les parts interessades i contribuiria a la claredati la transparència en la preparació d’estratègies”.4. Identificació dels objectius, els propòsits i les finalitats del desenvolupamentsostenible, juntament amb referències que s’utilitzaran per mesurar elsresultats.5. Elaboració d’un pla d’acció que traduirà els objectius de desenvolupamentsostenible del departament en resultats mesurables, inclosos els canvispolítics, programàtics, legislatius, reguladors i operatius.18

6. Creació de mecanismes per controlar (mesurament i anàlisi), analitzar imillorar els resultats del departament 4 .La implicació del sector privat i de la societat civil són també factors clau. Ladel sector privat serà molt més fàcil com més oberta sigui l’estratègia a acordsvoluntaris i a instruments basats en el mercat, per bé que cal fer-ne el balançamb instruments fiscals i reguladors, tal com mostra el cas dels convenisholandesos entre el govern i les empreses 5 . En tot cas, cal considerar que laimplicació serà molt més fàcil com més es correspongui l’estratègia amb lesseves aspiracions i com més incentius tinguin per compensar els costos departicipació. Per això, és crític que l’anàlisi dels actors es pugui fer en els primersmoments de formulació de l’estratègia. Disposar d’informació prompta sobreels motius i els interessos dels diferents actors, com també sobre l’existència iles característiques de les “comunitats de polítiques” en les quals puguin estarimplicats, pot resultar de gran valor per a l’estratègia.3.6. La identificació dels actors i la definició del seu rol respectiu en l’estratègia ésuna altra de les tasques inicials clau. El primer que cal fer és identificar elsinteressos afectats i tot seguit identificar els representants apropiats per a cadainterès. A aquest efecte, cal concentrar-se en els grups que resultaranprobablement més afectats per l’estratègia i en els que tenen poder perimplementar-ne o frustrar-ne els resultats potencials.Com que no tots els actors necessiten ni volen implicar-se en totes les dimensionsde l’estratègia, cal que el secretariat aclareixi quines són les expectatives icapacitats de cada actor i tracti de negociar el rol que assumirà en l’estratègia.Les estratègies obliguen a la formació de xarxes d’actors interdependents, lacooperació dels quals és tan important com difícil. Per tal que sigui eficient ésnecessari definir els rols respectius perquè sinó es poden produir conflictes,abandons o manca d’implementació.4 Govern del Canadà. A Guide to Green Government. Catàleg EN 21-136/1995 E. Ministeri de Proveïmenti Serveis. 1995.5 Vegeu OECD, Environmental Performance Review of the Netherlands, OECD, Paris.19

Les diverses organitzacions i grups d’interès que cal que participin en unprocés d’estratègia tenen cadascun els seus interessos propis i provarand’afavorir-los i defensar-los. Poden prendre part en el procés de diferentsmaneres i contribuir-hi en graus diferents: per exemple, per identificarproblemes i trobar solucions, per establir una visió i objectius per al futuri per debatre opcions polítiques i possibles accions. La participació enel procés d’una estratègia es pot percebre com un dret, però tambéimplica determinades responsabilitats, així que és important establir iacordar funcions o rols tan aviat com es consideri adient. Hi ha funcionsque semblen òbvies o raonablement evidents, tal com s’indica en lasecció següent, però d’altres potser es podran establir responent apreguntes com ara:Qui té el dret de fer què, i com?Qui té les habilitats, els recursos i la capacitat que calen per assolir elsresultats acordats?Qui fa què, i quan?Qui s’ha compromès i sembla disposat a complir?Qui paga determinades accions o determinats serveis?Quina és la millor alternativa per a un acord negociat sobre aspectesde la política o accions particulars, especialment en el cas de les partsinteressades més poderoses?Quins mitjans i capacitats tenen els diferents grups d’interès?Quin procediment cal seguir en el cas que no s’aconsegueixin acordso bé que, si s’han aconseguit, s’incompleixin? 6206 OCDE-PNUD. Strategies for Sustainable Development. A Resource Book. Londres: Earthscan, 2002, p. 95.

4. Bases analítiques: Informació i coneixementper a l’estratègia4.1. Les bones estratègies (1) es basen en la informació i el coneixement existentsi rellevants per als desafiaments del desenvolupament sostenible, (2)identifiquen les llacunes existents i (3) tracten d’omplir-les organitzant-nela recerca corresponent. Si els desafiaments del desenvolupament sostenibleno són del tot explorats, qualsevol estratègia serà poc més poc menysque una pila d’exhortacions bastant allunyades de les realitats locals. Comque ja es parteix de la base que la informació i el coneixement existentsno es troben només en mans dels experts, es reconeix que diversos tipusd’anàlisi resulten també necessaris:Anàlisi de les parts interessades: identificar objectivament les partsinteressades en la transició cap al desenvolupament sostenible, elsseus interessos, poders i relacions. Aquesta anàlisi ajuda a crearcomitès, grups de treball i processos de consulta. Com a procéscontinu, hauria de detectar aquells que tenen rellevància però que,d’una altra manera, potser no hi haurien participat.Anàlisi de sostenibilitat: avaluar les condicions humanes i ambientals,principals punts forts i febles, relacions clau entre elements humans ide l’ecosistema i entre el país (o la localitat) i el sistema més ampli.Analitzar si la societat és prop de la sostenibilitat i en quina direcció esprodueix el canvi. Aquests aspectes són fonamentals per decidir quèhauria d’abordar una estratègia nacional de desenvolupament sostenible(ENDS), quines accions hauria de proposar i com se n’hauria de controlarl’aplicació.Anàlisi del procés/mecanisme de l’estratègia: identificar i valorarsistemes i processos que es podrien utilitzar en una ENDS, analitzantnel’eficàcia, la fiabilitat, l’equanimitat i el rendiment (resultats) fins almoment present. Això pot aplicar-se a la informació, la participació, lainversió i altres processos. Cal millorar la qualitat dels resultats de lesENDS.21

Anàlisi de l’escenari: pensar possibles panorames futurs com una manerad’explorar possibles opcions estratègiques i comprovar-ne la solidesa o ladebilitat.Anàlisi i classificació de les opcions: valorar els costos, beneficis i riscosdels instruments o programes opcionals per posar en marxa l’estratègia,per sotmetre’ls a una presa de decisions objectiva i evitar tendències parcials.Prendre decisions sense l’avantatge d’una bona anàlisi es corre el risc decausar perjudicis i arribar a conclusions equivocades.Avaluació dels èxits de l’estratègia: valorar en quina mesura s’hanaconseguit els resultats de desenvolupament sostenible i com es podencorrelacionar amb els processos d’ENDS. Moltes d’aquestes tasquescorresponen al control i l’avaluació rutinaris.4.2. Com a principis bàsics comuns a tot tipus d’anàlisi, cal considerar els següents:Comprometre i informar els actors en processos participatius i democràtics.Cal superar els prejudicis contraris a la informació obtinguda mitjançanttècniques participatives. No hi ha contradicció entre anàlisi i participació. Lesestratègies no poden ser la construcció d’experts i de buròcrates. Sense laparticipació no s’obté la informació necessària sobre un ventall molt ampli deperspectives que, altrament, quedarien amagades.Fer ús de mètodes d’anàlisi participatius i accessibles. Els mètodes participatiusi els d’investigació / acció són sobretot apropiats perquè permeten l’aprenentatgeper l’acció.Preservar el rol dels experts independents. Hi ha circumstàncies que abonenla intervenció d’experts independents com passa quan (1) les qüestions sónmolt contencioses o (2) hi ha una tasca analítica llarga i complexa al davanto (3) calen equipaments o capacitats tècniques sofisticades. En aquestscasos, és recomanable que els experts independents tinguin una relativaindependència del procés polític, mereixin la confiança de tots els actorsimplicats i s’hi relacionin, i utilitzin un enfocament multidisciplinar i holístic.22Desenvolupar un sistema coordinat i continu de generació de coneixement.

es tracta d’obtenir informació i coneixement per a l’ocasió, sinó d’establirmecanismes de generació coordinada i contínua, com ara centres de dadesi capacitats d’anàlisi de manera preferent, mitjançant el suport i la mobilitzaciódel conjunt de centres existents.Acordar criteris sobre les prioritats de l’anàlisi. Cal que l’anàlisi no es converteixien un fòrum de debats interminables. S’ha de concentrar l’esforç analític enel que importa, en el que és possible fer amb els recursos i la voluntat políticaexistents avui dia.Garantir la claredat dels objectius de les anàlisis. Les anàlisis són menysefectives quan tracten “afers” o “problemes”. Formular preguntes serveixd’orientació per a l’anàlisi i per desenvolupar solucions. Per exemple, “degradacióde la conca” és una formulació menys útil que “Quins incentius han promogutla conservació de la conca? Com es poden eliminar els incentius que afavoreixenla degradació de conques clau? Qui hauria de fer els canvis?”Acordar els tipus de resultats de l’anàlisi i qui els ha d’obtenir. És importantque l'anàlisi no sigui una completa sorpresa un cop realitzada, així doncs, caldiscutir i acordar per endavant tant les expectatives com els procediments iles implicacions polítiques i legals dels grups d’interès. La jerarquia de resultatspossibles s’ha de discutir primer per tal d’identificar correctament lesexpectatives. Aquestes expectatives es podran classificar, de menys a mésambicioses, com a: dades, descobertes (factors clau correlacionats), conclusions(identificació de relacions causals), recomanacions i disseny. Per exemple, elsresultats seran “proves”, “propostes” per a una política o iniciativa, un esborranyde política o simplement el disseny del projecte?4.3. Anàlisi del públic d’interès. Són aquelles persones, grups o institucions quetenen drets i interessos específics en una qüestió i també poders, habilitats iconeixements relacionats amb la qüestió. L’anàlisi de les parts interessades potajudar a detectar els interessos dels actors i a identificar conflictes d’interessosi relacions positives o negatives entre els grups d’interès per tal de determinarquin és el potencial d’una acció col·lectiva.És important que les persones implicades siguin “representatives” del seu grupd’interès o del seu “electorat”. La veritable representació suposa l’acord de l’electoratsobre la representació esmentada. Altrament, només es pot aconseguir un “mostratge”efectiu. 23

Tant si s’opta per la representació com pel mostratge, cal fer-ho de maneraben clara. També és important identificar els interessos, les relacions i els podersdels actors. Partint de les qüestions importants, cal entendre aspectes diversos:les motivacions dels grups d’interès i els seus interessos en l’afer que calabordar; els drets, els recursos i altres mitjans i poders que tenen al seu abast(o que els manquen) per satisfer les seves motivacions i interessos; les pressionsexternes que reben per canviar; el seu grau d'acceptació –o rebuig– de lanecessitat de canvi; les limitacions als canvis, com ara les normatives, lesburocràtiques o les relacionades amb els recursos, etc.Els afers específics de sostenibilitat es caracteritzen sovint pels conflictes o lesaliances entre les parts interessades. Aquestes relacions demanen una exploracióexhaustiva. Sobretot per a l’estructuració d’una ENDS, és molt útil determinarquins grups d’interès tenen posicions similars amb relació a un tema i treballenconjuntament per assolir els seus interessos comuns –les “comunitats polítiques”o xarxes que poden existir tant en sentit formal com informal— i quines iniciativeshan preparat. Aquestes comunitats polítiques solen impulsar amb vehemènciael procés d’una estratègia si hi estan vinculades.Tant per entendre tots els elements del desenvolupament sostenible (qui dominai qui queda marginat) com per estructurar els processos de l’estratègia (qui hade participar per solucionar problemes i materialitzar oportunitats) és fonamentalavaluar els poders específics que tenen (o no tenen) les parts interessades. Pera l’anàlisi de l’estratègia, un primer pas molt útil és identificar el grau relatiu depoder dels grups d’interès, la font del seu poder i els mitjans que els permetenexercir-lo. També és vital analitzar com guanyen o perden poder els grupsd’interès per influir en la direcció del procés polític.24El següent repte és relacionar el poder dels grups d’interès amb el seu potenciald’influir en estratègies i polítiques, institucions i iniciatives o bé de resultar-neafectats. Determinar quins individus o grups exerceixen poder sobres quinsaltres contribuirà a construir cadenes de poder (sovint, la capacitat d’influir enla política, les institucions i les iniciatives no es deriva d’una sola baula sinó detota una cadena). Aquí, tenen un interès especial els grups d’interès amb unpotencial elevat per al desenvolupament sostenible però amb poc poder (perexemple, la gent sense terres). Si s’ha d’avançar cap al desenvolupamentsostenible, alguns d’aquests actors han de tenir la capacitat necessària per fermés contribucions positives i, per contra, cal impedir les contribucions destructivesd’altres.

4.4. Els tres enfocaments principals per mesurar i analitzar la sostenibilitat són: (a)comptes (proporcionar dades); (b) avaluacions narratives no basades enindicadors; (c) avaluacions basades en indicadors. Aquestes tres opcions esdistingeixen pel seu potencial de:transparència (facilitat per detectar judicis de valor i construcció de la valoració);coherència al llarg del temps (comparabilitat de valoracions successives);participació (com més tècnic és el mètode, menys marge hi ha de participació);utilitat per a la presa de decisions (claredat amb què es manifesten els resultatsi les prioritats).4.4.1. Els comptes són interpretacions de dades brutes, convertides a una unitatcomuna (com diners, àrea o energia). La majoria tracten aspectes moltimportants però reduïts de la sostenibilitat. En termes generals, fan referènciaa un sol indicador o a un petit conjunt d’indicadors i inclouen el sistema decomptes nacionals (l’economia de mercat), l’empremta ecològica (el consumde recursos) i informes d’energia i materials (intercanvis físics entre l’economiai el medi ambient). Els comptes més complets inclouen bastants aspectes del’economia, la societat i el medi ambient en una sola exposició.L’Indicador de Progrés Genuí (IPG), per exemple, comença per la despesaen consum personal (dels comptes nacionals). Després, fa una sèried’ajustaments per justificar els efectes negatius de l’activitat econòmica o elsfactors que el PIB passa per alt (com ara la distribució desigual de la renda,els préstecs i endeutaments estrangers nets i el cost dels béns durables), elscostos socials (crims, accidents de trànsit, mobilitat obligada per treball,trencament de la família, pèrdua de temps d’oci, subocupació) i els costosambientals (reducció de la contaminació domèstica, contaminació de l’aigua,contaminació atmosfèrica, contaminació acústica, pèrdua de zones humides,pèrdua de terres de conreu, esgotament dels recursos no renovables, danysecològics a llarg termini, disminució de la capa d’ozó, pèrdua dels boscos).Finalment, hi afegeix alguns beneficis que el PIB passa per alt (valor de lafeina de la llar i la de ser pares, valor del treball voluntari, serveis de bénsdurables, serveis d’autopistes i carrers, inversió de capital neta).25

Tot i que els comptes ofereixen una imatge sorprenentment clara dels resultatsgenerals –o “progrés genuí”–, no palesen de forma tan evident els principalsconstituents dels resultats: no és fàcil indicar en quins afers prioritaris caldriacentrar-se per reduir la diferència entre l’IPG i el PIB. Això limita la utilitat delscomptes per al desenvolupament d’estratègies.4.4.2. Les avaluacions narratives combinen text, mapes, gràfics i taules de dades.Poden utilitzar indicadors, però no s’elaboren basant-se en ells i els utilitzatspoden variar d’un període a un altre. Inclouen informes generals de l’estat delmedi ambient i constitueixen l’enfocament més habitual del mesurament i del’anàlisi. El seu punt fort és la seva familiaritat i flexibilitat. Tenen un granpotencial de participació, ja que l’avaluació es pot adaptar als coneixementstècnics dels participants. Els compiladors poden concentrar la seva atencióen temes sobre els quals tenen informació i escollir el dispositiu de comunicacióque considerin més adequat per a cada tema.Tanmateix, aquesta flexibilitat té alguns perills. La selecció no sistemàtica detemes combinada amb un tractament irregular pot amagar mancances enels temes avaluats i prioritats tendencioses poc clares: quins temes s’hanomès? S’ha omès un tema perquè no és rellevant o perquè falten dades?Com es relaciona un tema amb un altre? Com es pot comparar la importànciad’un tema tractat mitjançant un estudi de cas farcit d’anècdotes amb un altretema estudiat mitjançant una anàlisi estadística àmplia? Els temes tractats,o la manera de tractar-los, pot variar en diferents períodes d’informe, amb laqual cosa no es poden identificar tendències. La limitació de la transparènciai la coherència redueix la utilitat d’aquesta mena d’avaluacions a l’hora deprendre decisions, particularment per al desenvolupament i el monitoratged’estratègies.4.4.3. Avaluacions basades en indicadors. Com les avaluacions narratives, lesavaluacions basades en indicadors poden incloure text, mapes, gràfics i taulesde dades, però es distingeixen perquè, en general, estan organitzades alvoltant d’indicadors (un conjunt més ampli d’indicadors que en el cas delscomptes). A més, es para un esment especial a seleccionar-los de manerasistemàtica.26Gràcies als indicadors, les avaluacions poden ser globals i alhora selectives:com que poden ser selectives, són més adients que les comptes per tractarla gran varietat de qüestions que es necessiten per fer un bon retrat de les

condicions humanes i ambientals. Els procediments sistemàtics utilitzats perescollir els indicadors posen de manifest la selecció i l’ordre de temes tractatsper l’avaluació, com també els valors, i fan que sigui més transparent que elscomptes o les avaluacions narratives. Com que s’utilitza el mateix conjuntd’indicadors al llarg del temps, les avaluacions posteriors basades en indicadorses poden comparar amb les anteriors, la qual cosa permet una coberturamés uniforme d’una avaluació a l’altra o d’un període d’informe a l’altre. Lacobertura uniforme i exhaustiva, juntament amb l’organització sistemàticadels temes i els indicadors, fan possible una identificació clara dels afersprioritaris i dels punts forts i febles dels resultats. Així doncs, les avaluacionsbasades en indicadors són més útils que altres opcions a l’hora de prendredecisions i, per tant, a l’hora de desenvolupar estratègies.La participació dels decisors i dels grups d’interès és necessària per garantirque l’avaluació incorpori els seus valors i reculli les seves preocupacions. Elsparticipants han de tenir veu en allò que s’està avaluant i en la decisió deqüestions cabdals. Al mateix temps, l’equip que es fa càrrec de l’avaluacióté la responsabilitat de garantir que la feina és sòlida tècnicament i que responal rigor científic. Tanmateix, les exigències tècniques de selecció d’indicadorsimposen limitacions a la participació, ja que l’avaluació ha de ser dissenyadaconjuntament per participants i tècnics. Tot i que les avaluacions basades enindicadors són potencialment més transparents, coherents i útils per a lapresa de decisions que altres opcions, la realització d’aquest potencial depènde la manera com es dissenyen i s’executen.Les avaluacions de sostenibilitat basades en indicadors es distingeixenprincipalment pel nombre de subsistemes en què divideixen el sistema (l’àread’avaluació), pel nombre de nivells entre el subsistema i l’indicador i pel fetde poder produir índexs (indicadors compostos) de l’estat del sistema i elsseus subsistemes.El sistema de desenvolupament sostenible es va dividir inicialment en dossubsistemes: persones i medi ambient. Més endavant, es va dividir en tres:economia, societat i medi ambient. Finalment, la Comissió de les NacionsUnides sobre Desenvolupament Sostenible (CDS) hi ha afegit complexitatamb la inclusió d’un quart subsistema: economia, societat, institucions i mediambient. És obvi que el pes del medi ambient disminueix en augmentar laquantitat de subsistemes.27

Els cada cop més nombrosos projectes d’indicadors i professionals d’arreudel món s’enfronten amb dos reptes que aparentment es contradiuen:Una complexitat cada cop més elevada. A mesura que coneixem millor lacomplexitat de la sostenibilitat, com gestionem les piles de dades necessàriesper fer-ne un seguiment?La demanda de simplicitat. Com que, cada cop de manera més insistent,l’educació pública i l’acció política que se’n deriva es consideren motiusper crear indicadors, com els presentem d’una manera senzilla, elegant iefectiva sense deixar de banda la complexitat subjacent?Un únic indicador de desenvolupament sostenible és un somni impossibled’assolir. La millor manera de resoldre aquest problema és combinar elsindicadors i crear índexs. Les avaluacions que no combinen els indicadorsdins d’uns índexs són extremadament difícils d’interpretar. Aquelles que hofan, poden transmetre les seves principals conclusions amb molta agilitat.Quan els indicadors es combinen formant índexs, poden oferir un panoramaclar de tot el sistema, mostrar relacions clau entre subsistemes i entre elsprincipals components i facilitar l’anàlisi dels principals punts forts i febles. Noes perd informació perquè els indicadors que constitueixen l’índex i les dadessubjacents sempre són allà per poder-se consultar.Avaluació del benestar: combina indicadors d’ecosistema en un Índex deBenestar de l’Ecosistema (Ecosystem Well-being Index o EWI) i indicadorshumans en un Índex de Benestar Humà (Human Well-being Index o HWI),que aleshores es combinen gràficament per formar un Índex de Benestar(Wellbeing Index o WI): la intersecció de l’EWI i l’HWI en el Baròmetre desostenibilitat.El tauler de la sostenibilitat: hi ha dues versions. La versió estàndard combinaindicadors ambientals en un Índex Ambiental (Environment Index o EnI),indicadors econòmics en un Índex Econòmic (Economy Index o EcI) iindicadors socials en un Índex Social o d’Assistència Social (Society orSocial Care Index, SI), que aleshores formen un Índex de Rendiment Polític(Policy Performance Index o PPI). La versió per al conjunt d’indicadors dela CSD combina indicadors institucionals en un Índex Institucional (InstitutionalIndex o II) i després combina els índexs EnI, EcI, SI i II en un PPI.28

Combinant indicadors per crear índexs i mostrant-los gràficament, tantl'avaluació del benestar com el tauler de la sostenibilitat mostren en quinamesura la societat en qüestió s’acosta a la sostenibilitat, mostren la situacióde la gent (condicions socioeconòmiques) i els ecosistemes (condicionsambientals) i també els seus punts forts i febles.Durant la dècada passada, els governs, les ONG i diversos grups d’interèsvan fer esforços considerables per desenvolupar avaluacions deldesenvolupament sostenible basades en indicadors. Algunes cobreixen total’extensió de la sostenibilitat, però la majoria posen més l'accent en aspecteshumans o bé en el medi ambient. (l’IISD n’ofereix un recull a www.iisd.org).4.4.4. Anàlisi de mecanismes i processos sostenibles. Ja hem exposat que unaestratègia és tant un conjunt de mecanismes o processos continus –quefaciliten la possibilitat de debatre, planificar, experimentar, controlar i avaluarel desenvolupament sostenible– com una visió o conjunt d’objectius que s’hanacordat. El repte és, doncs, crear un inventari dels “mecanismes i processosque funcionen” i de les seves connexions, i també millorar aquestes connexionsen el context d’una ENDS. Aquests mecanismes poden incloure elementsantics i nous, mecanismes formals i informals, enfocaments rutinaris o aïllats.Primerament cal llistar els mecanismes integrants i després cal avaluar-los:Llistar els mecanismes que actualment contribueixen a l'ENDS, o llistarpossibles mecanismes si encara no s’ha posat en marxa l’ENDS. Elsassessors han de ser receptius envers la varietat de fonts de les qualsprovenen els mecanismes. Per exemple, malgrat que una ENDS existenttingui un programa formal de comunicacions, els canvis en el grau desensibilització sobre el desenvolupament sostenible poden provenir d’altresmecanismes no relacionats amb l’estratègia.Descriure cada mecanisme amb relació al seu marc/autoritat legal, alsprincipis que s'han seguit, a les responsabilitats, als seus principals “usuaris”,als recursos que s’hi han destinat a la pràctica, a qualsevol discussió ograns dilemes relacionats.Avaluar la qualitat dels mecanismes integrants.Avaluar el marc legal per al desenvolupament sostenible en el qual funcionenels mecanismes clau: els fonaments de la llei, l’aplicació de la llei i lesrestriccions.29

Avaluar el context i les condicions econòmiques que determinaran la maneracom qualsevol mecanisme afectarà les motivacions i el comportament defabricants i consumidors i, per tant, en gran mesura, la seva efectivitatfonamental.Avaluar com es conjuguen tots els mecanismes: buits, superposicions icoordinació, especialment si la tasca consisteix a harmonitzar mecanismesesperançadors en una ENDS.La secretaria podrà fer-se càrrec d’algunes d’aquestes tasques, però és moltprobable que necessiti delegar i coordinar l’elaboració de les avaluacions.4.4.5. Desenvolupament d’escenaris. Els escenaris són eines molt útils per considerarallò que és tant fonamentalment significatiu com impossible de conèixer: elfutur.Mentre que els pronòstics prediuen patrons del passat extrapolats al futur,els escenaris presenten «històries» plausibles, pertinents i alternatives. Estracta d’imaginar el futur en comptes d’extrapolar-lo del passat. Tanmateix,no són prediccions, sinó mitjans per explorar opcions i provar-ne la solidesao debilitat. En tant que mitjans, poden contribuir a dotar de recursos i formacióper avaluar el canvi, per buscar grans transformacions en comptes d’assumiruna tendència continuada i per generar creativitat i flexibilitat per adaptar-sea les transformacions. Les suposicions en les quals es basa cada escenarisón tan importants com el mateix escenari i requereixen el mateix tractament.Es poden crear escenaris regularment com una ajuda per a les ENDS,considerant les possibles conseqüències ambientals, socials i econòmiquesderivades de les tendències en variables clau com ara la demografia, el riscpolític, el consum i la fabricació i/o les conseqüències d’adoptar determinadesmesures o opcions polítiques. Es poden elaborar escenaris diferents permaximitzar, minimitzar o optimitzar les conseqüències ambientals, socials ieconòmiques segons convingui.Els escenaris depenen del bon coneixement del passat i del present i del boncriteri a l’hora de decidir els afers que poden tenir una incidència considerable.Els escenaris poden fonamentar-se en el coneixement d’experts (en aquestcas són desitjables diverses disciplines per tal de poder avaluar múltiplesdimensions i accedir a moltes dades i interpretar-les) o bé basar-se en laparticipació, en el sentit que les parts interessades es reuneixin per fer un30

exercici (en aquest cas és desitjable la intervenció professional). Les descripcionsd’escenaris alternatius han de ser útils per a les diverses persones implicadesen el debat de l’estratègia i en la presa de decisions 7 .En el sector privat hi ha prou experiència en l’ús de la planificació d’escenaris.Per exemple, Shell International (considerada encara per molts com a líderen aquest camp) ha desenvolupat escenaris globals per al període 1995–2020per preparar-se davant de discontinuïtats i canvis sobtats, per crear temes iimatges unificadors i per potenciar la cohesió dins de l’empresa 8 . El 1997,el Consell Mundial d’Empreses per al Desenvolupament Sostenible (WBCSD)també va experimentar amb un conjunt de tres escenaris globals que exploreni pretenen estimular una àmplia discussió sobre possibles respostes al reptedel desenvolupament sostenible. El WBCSD va reconèixer que els escenaristenen diverses aplicacions:enriquir el debat i obrir les “converses estratègiques” en el si d’una organitzacióamb la finalitat de presentar nous conceptes i fórmules als usuaris i, en últimterme, de canviar els mapes mentals;buscar la flexibilitat empresarial, que inclou fer més transparents les decisionsarriscades, identificant amenaces i oportunitats, i crear i avaluar opcions;iniciar un procés de planificació estratègica formal, que inclou l’avaluaciód’estratègies i plans existents 9 .El Global Scenario Group, de l’Institut de Medi Ambient d’Estocolm, ha duta terme altres treballs sobre el procés de desenvolupament d’escenaris globalsi regionals i anàlisis de polítiques relacionades i d’educació pública. Informantsobre aquest treball, Gallopin i col·laboradors reconeixen que les forces dela globalització adopten diverses formes: càrregues sobre la biosfera, impactesculturals de gran abast de la tecnologia de les comunicacions, expansió delcomerç mundial i aparició de noves tensions geopolítiques. Com a conseqüènciad’aquestes forces, els autors indiquen que el món es troba en un punt d’inflexióincert a partir del qual podria esdevenir-se una àmplia gamma de possiblesfuturs en el proper segle. S’analitzen i es consideren les possibles implicacions 10 .7 Brown, Lester. State of the World 2001. Londres: Worldwatch Institute en col·laboració amb Earthscan.8 Shell International. Global Scenarios 1995-2020. Londres: Shell International, 1996.9 WBCSD. Exploring Sustainable Development: WBCSD Global Scenarios 2000-2050. SummaryBrochure, Ginebra: World Busines for Sustainable Development, 1997.10 Gallopin, G. C. et al. Brach Points: Global Scenarios and Human Choice. PoleStar Series Report núm.76. Estocolm: Global Scenario Group Stockholm Environment Institute, 1997.31

5. Participació i comunicació5.1. Participació. Hi ha un alt grau de consens sobre la necessitat de participacióde les parts interessades per tal d’avançar cap al desenvolupamentsostenible. Això no obstant, el significat precís del terme “participació” noés tan clar i hi ha diferències considerables en la manera de percebre ientendre la participació.El desenvolupament sostenible és, bàsicament, un procés polític, i lesestructures polítiques poden tendir cap a sistemes de governança topdown(centrats en els objectius). El desenvolupament sostenible, però,requereix el consens i el compromís de la societat en el seu conjunt;l’experiència demostra que no s’aconsegueix si només planifica i actua elgovern. Per tant, calen processos de participació que impliquin el sectorprivat i la societat civil, com també el govern, en una col·laboració, processosque transformaran les formes de govern i facilitaran la participació delsdiversos grups d’interès en el desenvolupament i l’aplicació d’ENDS.El dilema de les autoritats és que necessiten, i alhora temen, la participacióde la gent. Necessiten l’acord i el suport de diversos grups socials –altrament,el desenvolupament no és sostenible–, però tendeixen a pensar que unaugment de la participació és menys controlable, menys predictible, potalentir la presa de decisions i pot arribar a posar en dubte l’actual distribucióde poder i benestar.Per tant, els governs han de trobar la manera d’adoptar un paper delideratge en l’elaboració d’estratègies per al desenvolupament sostenible–en el sentit d’adoptar ells el compromís i decidir l’ordre del dia, crear un“entorn” obert i participatiu per als processos, convidar la societat civil ialtres ens a participar en les tasques relacionades amb l’estratègia i oferirsuport sempre que calgui–. Cal anar amb molt de compte per tal d’evitarque la participació es vegi o les promogui com una alternativa als processosdemocràtics establerts. Al contrari, els plantejaments i mètodes disponiblespoden reforçar i potenciar aquests processos i contribuir a millorar-ne laqualitat i l'eficàcia.33

Participació – un terme carregat de sentitLa participació és clarament una “bona idea” a la qual ningú, des de capposició, gosaria oposar-se. Tot i això, sovint se li donen definicions moltdiferents. Per a alguns és un objectiu o una aspiració, per a altres unareclamació i per a altres una descripció de la realitat. Hi ha massa exhortacionssimplistes a “fer que tothom participi en el procés i democratitzar-lo”. L’Agenda21 demana la “màxima participació possible” però, si considerem per què ésnecessària la participació, sembla evident que no serà fàcil. La participacióés necessària perquè persisteixen problemes com les desigualtats, la malagestió del territori, l’estancament o altres, a causa de malentesos entre elsgrups d’interès o del desconeixement de les perspectives, els poders i lestàctiques dels altres i el potencial que tot això canviï. Els processos departicipació són fonamentals per a les ENDS: per entendre diferentsperspectives, per negociar i arribar a “acords” entre les necessitats de lasocietat en conjunt i els actors locals, per establir col·laboracions i mantenirles ENDS com a “processos vius” i no com a “lletra morta”.Per això, tothom accepta que la participació és tant un dret com una necessitatpràctica, tot i que cal definir-ne amb cura la forma, els mecanismes i lesfuncions. Els mecanismes de participació –per exemple, un fòrum nacionalde desenvolupament sostenible, un equip de direcció, grups de treball i grupsd’aprenentatge locals– han de dissenyar-se de manera específica per afrontarproblemes particulars.Font: Adaptat de Mayers et al. (2001) 11Nivells de participació en els processos polítics1. Els participants només escolten - reben informació d’una campanya derelacions públiques governamental o d’una base de dades oberta.2. Els participants escolten i donen informació - mitjançant preguntes públiques,activitats informatives, atenció telefònica.3. Els participants són consultats - mitjançant grups de treball i reunions perdebatre la política.3411 Referència a OCDE-PNUD, Strategies for Sustainable Development. A Resource Book. Londres:Earthscan, 2002, p. 178.

4. Participació en l’anàlisi i en la decisió de l’ordre del dia – mitjançant grupsde diversos grups d’interès, taules rodones i comissions.5. Participació en el consens sobre els elements principals de l’estratègia –mitjançant taules rodones nacionals, comitès parlamentaris/escollits imediació en conflictes.6. Els participants intervenen directament en la decisió final sobre la política,l’estratègia o els seus components.Font: Bass et al. (1995) 12 35La planificació participativa es promou actualment com una alternativa a laplanificació top-down, tot i que encara topa amb problemes a causa de líniesd’autoritat no definides, una base informativa minsa i una cultura institucional,tant en l’àmbit polític com en el si de les organitzacions, que no afavoreix elsprocessos participatius. Els mètodes participatius generalment aplicables perrecollir informació (p. ex. estudis sobre recursos naturals) i planificar encara hande progressar. Els cal tant la legitimitat local com el reconeixement de lesautoritats centrals.La lògica de la participació és fàcil d’establir. Els diferents objectius de la societat(socials, econòmics i ambientals) han d’integrar-se allà on sigui possible icompensar-se allà on siguin incompatibles. Les funcions i les responsabilitatsinstitucionals i individuals han de canviar –en el govern, en el sector privat i enla societat civil– per tal de promoure el desenvolupament sostenible amb nousmodels de conducta. La política dominada per l’Estat i la legislació que sustentael control central ha de donar pas a combinacions més subtils amb legislacionsmés obertes i amb controls i equilibris entre la societat civil i el sector privat. Elsdiversos instruments polítics creats mitjançant els principis del desenvolupamentsostenible a la dècada de 1990 –codis voluntaris, normes i certificacions–, comtambé les noves formes de democràcia participativa amb l’ús de mitjanselectrònics, apunten ben lluny d’un model dominat per l’Estat. Una estratègiaha de poder adaptar-se a aquests instruments.12 Bass, S. M. J. et al. «Participation in Strategies for Sustainable Development» a Environmental PlanningIssues núm. 7. Londres: International Institute for Environment and Development, 1995.

D’aquesta manera, és evident que les estratègies no haurien de ser simplementun procés de planificació tecnocràtica: les dimensions polítiques de les estratègiestambé són fonamentals. Com demostra l’experiència d’estratègies anteriors,sembla que les que han tingut més èxit han estat les més participatives i, alcontrari, les estratègies que semblen no dur enlloc, tot i que la documentaciósembli correcta, sovint s’han caracteritzat per una manca de participació i, pertant, de flexibilitat, “apropiament” i compromís.L’experiència ha fet palès que els enfocaments interdisciplinaris i basats en laciència són útils per identificar els problemes i les opcions socials, ambientalsi econòmics, tot i que no suficients. No poden tractar totes les qüestions nidonar accés a tota la informació necessària i útil, ja que molta està en mansdels individus i les comunitats. A més, les decisions que calen són judicis devalor. S’han de prendre amb la participació tant dels “guanyadors” com dels“perdedors”, de manera que s'arribi a alguna mena d'acord o compromís sobreel resultat. Cal un enfocament centrat en les persones per complementar el quees basa en la ciència. Així, hi ha marge tant per a les aportacions tècniquesd’experts individuals com per a una participació més àmplia de moltes personesen els exercicis participatius –tot i que cal no sobrecarregar aquestes personesperquè això causaria una “fatiga participativa”–. És molt important mantenirl’equilibri entre aquests dos enfocaments. La necessitat de la “participació mésàmplia possible” en el camí cap al desenvolupament sostenible apareix endiversos capítols de l’Agenda 21, malgrat que no es precisa clarament com espot garantir.La selecció de participants adequada és potser el pas més crític a l’hora d’establirun procés estratègic. La composició dels participants determinarà tant lalegitimitat de l’estratègia com la seva capacitat per generar noves idees,perspectives i consensos per passar a l’acció. Qüestions com ara larepresentativitat, el mostratge i el grau apropiat de participació són importants.Cal trobar un equilibri entre incloure tota la varietat possible de participants percrear un consens a llarg termini amb una base àmplia i evitar sobrecarregar lescapacitats propiciadores i de gestió d’aquells que organitzen el procés del’estratègia.36L’experiència sobre la planificació estratègica acumulada durant les dues dècadespassades denota una sèrie de requisits per aconseguir la participació efectiva.Tots hauran de planificar-se si es volen obtenir els beneficis de la participació.Si no es fa, podrien deixar-se grups d’interès fora del procés, es podriensubestimar les complicades tasques organitzatives de la participació i els diversos

prerequisits necessaris potser no es complirien a temps. Això suposa diversestasques, que pot coordinar la secretaria de l’ENDS amb un extens protogrupformat pel principal públic d’interès:(a) Identificació de temes que potser caldrà treballar durant el procés del’estratègia i que hauran de treballar diferents grups d’interès: per exemple,problemes sectorials, transsectorials o generals del desenvolupamentsostenible.(b) Identificació dels àmbits principals en els quals caldrà posar en pràcticacanvis polítics i institucionals per tal de tractar els temes o els problemesesmentats anteriorment; normalment en l’àmbit nacional, provincial i local.(c) Anàlisi dels grups d’interès per determinar-ne la representativitat, els interessos,les dinàmiques i les relacions de poder.(d) Elecció de les estructures i metodologies de participació. L’estructura ometodologia precisa que s’utilitzarà sempre i de la qual dependrà l’estratègia.(e) Comunicació, informació i educació. Els aspectes participatius d’una estratègiarequereixen un públic motivat èticament, format i amb consciènciasocial. Tanmateix, en moltes zones, pot ser que el públic no entengui elsafers de “desenvolupament sostenible” tal com es discuteixen en moltsfòrums nacionals –o que senzillament no hi estigui interessat–. És evidentque cal un doble procés d’educació i consulta per tal que s’entengui elconcepte de desenvolupament sostenible en termes locals.(f) Calendari i coordinació.5.2. Comunicació, informació i educació. Una estratègia per al desenvolupamentsostenible comporta un procés de canvi a llarg termini. Es necessita capacitatper gestionar aquest procés en els àmbits individual, institucional i sistèmic. Perser efectiva, una estratègia ha de ser participativa i interactiva. El representantsdel govern, la societat civil i el sector privat haurien de poder mantenir reunions,discutir els reptes i les perspectives, identificar problemes i necessitats, acordarnous objectius i nous rols, fer transicions cap a aquestes finalitats, estar informatsdels progressos i els problemes i corregir el curs quan sigui necessari. Aquestestasques depenen fonamentalment del coneixement, la confiança, la coordinaciói els mecanismes de diàleg. Altrament, els malentesos i les expectatives poc37

ealistes dificulten la viabilitat d’un enfocament coordinat del desenvolupamentsostenible. En un món on les iniciatives han de competir per cridar l'atenció,l’estratègia s’ha de presentar com una iniciativa atractiva amb oportunitatsclares i límits definits per tal d’estimular la participació dels grups d’interès igarantir el suport públic necessari per a la seva aplicació. El principal vehicleper realitzar les tasques esmentades és la comunicació efectiva.L’accés a la informació i la comunicació és una condició prèvia indispensableper al desenvolupament sostenible i pot contribuir al fet que els grups d’interèssurtin del seu aïllament, intercanviïn idees i aprenguin de les experiències delsaltres.El Conveni d’AarhusEl Conveni d’Aarhus obliga els governs a fer pública la informació ambientaldins d’un termini específic mitjançant la legislació nacional.Per tal de contribuir a protegir el dret de totes les persones, de les generacionsfutures i presents, a viure en un medi ambient que faci possible la seva saluti el seu benestar, cada Part garantirà els drets d’accés a la informació sobreel medi ambient, la participació del públic en la presa de decisions i l’accésa la justícia en afers ambientals de conformitat amb les disposicions d’aquestaConvenció (Article 1).Convenció sobre l’accés a la informació, la participació pública en la presade decisions i l’accés a la justícia en afers ambientals. Objectiu. Aarhus,Dinamarca, 25 de juny de 1998.Font: http://www.unece.org/env/pp/treatytext.htmLa Iniciativa Access38La iniciativa Access, endegada el mes de novembre de 2000, és un projectedel World Resources Institute (EUA), l’Environmental and Management LawAssociation (Hongria), la Corporación Participa (Xile) i el Thailand EnvironmentInstitute. Posar en pràctica l’accés públic a la informació, la participació i lajustícia en la presa de decisions ambientals exigeix polítiques nacionals,legislació, institucions i pràctiques per a l’accés del públic a:

la informació sobre emergències i el seguiment de la qualitat del mediambient i dels recursos naturals;la informació sobre el rendiment ambiental de les instal·lacions industrialsi/o els Registres d’Emissions i Transferències de Contaminants (RETC);l’oportunitat d'analitzar i comentar decisions sobre polítiques sectorials,programes i plans amb repercussions potencials sobre el medi ambient;l’oportunitat d’analitzar i comentar avaluacions d’impacte ambiental (EIA) idecisions sobre activitats amb impactes ambientals específiques d’un indret;reparar i posar remei a les vulneracions dels drets a accedir a la informaciói la participació.Proposant i avaluant indicadors de resultats de les àrees esmentades, laIniciativa Access pretén que s’estableixin com a bones pràctiques i normescomunes en tots els països.La Iniciativa Access aprofitarà l’impuls del Conveni d’Aarhus i oferirà el seusuport a organitzacions de la societat civil d’altres regions que vulguin promourenormes similars de govern ambiental. Segueix un enfocament de dues viesque implica estratègies paral·leles:Una estratègia a curt termini que veu la Cimera Mundial sobreDesenvolupament Sostenible d’agost de 2002 com una oportunitat pervalorar els progressos en l’aplicació del Principi 10 de la Declaració de Rio.Una estratègia a llarg termini dissenyada per desenvolupar un marcinstitucional inclusiu, descentralitzat i sostenible que acceleri l’aplicació delPrincipi 10 en els anys posteriors a la Cimera.Per dur a terme l’estratègia a curt termini, la Iniciativa Access treballa en tresàmbits:En l’àmbit nacional, en nou països pilot (Xile, Hongria, Índia, Indonèsia,Mèxic, Sud-àfrica, Tailàndia, Uganda, EUA), la Iniciativa donarà suport a grupslocals perquè avaluïn i facin un seguiment de fins a quin punt les estructures i les39

pràctiques dels òrgans governamentals són conseqüents amb els compromisosd’accés a la informació, de participació i de justícia en la presa de decisionsambientals.En l’àmbit regional, la Iniciativa promourà l’adopció de les millors pràctiquesi l’establiment d’instruments regionals i/o compromisos per a l’accés a lainformació, la participació i la justícia en la presa de decisions ambientals.Alguns exemples d’aquest tipus de compromisos són el Conveni d’Aarhus il’Estratègia Interamericana per a la Promoció de la Participació en elDesenvolupament Sostenible de l’Organització d’Estats Americans.En l’àmbit global, la Iniciativa donarà suport a una coalició d’organitzacionsperquè col·laborin en el desenvolupament d’indicadors d’aplicació i oferiràuna plataforma per institucionalitzar la Iniciativa a llarg termini. Per assoliraquest resultat a llarg termini, la Iniciativa:conscienciarà els actors del govern, la societat civil i l’empresa privada sobreels compromisos existents amb els principis de transparència en la presade decisions ambientals, i cercarà el consens sobre el significat d’aquestsprincipis a la pràctica;reforçarà la capacitat dels grups d’interès públic tant per imposar l’accésa la informació, la participació i la justícia en la presa de decisions ambientalscom per identificar i controlar les diferències entre els compromisos adoptatsi els resultats reals de les autoritats públiques.Font: Resum de la Iniciativa Access, www.accessinitiative.org40Per això, un pas clau en el procés de l’estratègia és que la secretaria estableixiuna estratègia i un sistema de comunicació i informació que garanteixi fluxosd’informació en els dos sentits, relatius tant al procés mateix com aldesenvolupament sostenible, i un diàleg efectiu entre les parts interessades.Això, al seu torn, ajudarà a construir el consens nacional necessari, a creartransparència i a facilitar la participació pública en l’elaboració i aplicació del’ENDS.

Una estratègia Informació, Educació i comunicació (IEC) funciona com a políticaprincipal i marc de referència intel·lectual per planificar les activitats d’educaciói comunicació. Hauria de preveure l’establiment d’un mecanisme general ipermanent de consulta a la societat civil sobre totes les decisions i iniciativesencaminades al desenvolupament sostenible per tal d’augmentar la participaciódel públic, cercar consensos i garantir la implicació i el suport. També hauriad’incloure tots els passos necessaris per promoure i dur a terme una educaciócontinuada sobre el desenvolupament sostenible.En l’aspecte operatiu, l’estratègia IEC ha de ser traduïda en un pla d’acció queidentifiqui els participants/les audiències clau, el tipus de canvis de comportamentnecessaris, els missatges i els mitjans adequats per comunicar-los, responsabilitatsi recursos i també –l’element més difícil de tots– indicadors per fer un seguimentdels canvis de comportament. Haurà d’incloure activitats a curt, mitjà i llargtermini. És probable que les activitats destinades a afavorir el canvi cultural, decomportament i d’actitud siguin a llarg termini (més de tres anys) i necessitinrecursos per dur-se a terme. El pla d’acció s’hauria de revisar periòdicamental llarg del procés de l’estratègia.És molt habitual fer referència al document d’una estratègia com a “l’estratègia”,però això pot ser equívoc i exigeix destinar un esforç excessiu a preparar papersen comptes de treballar per establir els mecanismes necessaris per desenvoluparl’estratègia i els seus resultats. Els documents són només productes intermediso “fites” dins del procés, són els mitjans i no el fi. Tot i això, els documents (enpaper o electrònics) són eines essencials per preparar i aplicar l’estratègia demanera efectiva. Gràcies als documents, els participants, altres persones i,especialment, els responsables polítics i els decisors poden entendre la perspectivai els objectius i saber què està passant, què s’ha acordat i què s’espera d’ells.Sense documents, una estratègia pot perdre ràpidament tota la coherència ifragmentar-se en decisions ad hoc impulsades per les necessitats immediatesd’un departament governamental o d’altres organismes nacionals.41

6. Adopció de decisions estratègiquesAquest apartat no se centra en el fet que s’han de prendre diàriament decisionsclau “poc urgents” sinó en com arribar a les grans decisions que podendeterminar l’objectiu i l’enfocament general d’una estratègia de desenvolupamentsostenible. Aquestes decisions inclouen:Visió estratègicaLa visió estratègica descriu les aspiracions a llarg termini que, segons els grupsd’interès, haurien de regir la resta d’aspectes del desenvolupament de l’estratègia.Pot descriure, per exemple, la mena de societat que es pretén i/o quins canvissón desitjables en la producció, el consum, l’organització social o el comportament.També pot anar acompanyada d’una declaració que reflecteixi el consens delsgrups d’interès sobre els problemes i les qüestions fonamentals que hauriende tenir prioritat.Objectius estratègicsEls objectius estratègics, en conjunt, descriuen com es pot assolir la visióestratègica. Els principis i valors inherents a la visió es poden aplicar als afersprioritaris per tal d’establir objectius específics per a cada un. Cada objectiuhauria de tractar una qüestió determinada (problema o oportunitat), incloure elscanvis principals que calen per a la transició cap al desenvolupament sosteniblei ser expressat d’una manera prou àmplia per tal d’incloure tots els aspectesde la qüestió i garantir la conformitat de tots els grups d’interès rellevants però,alhora, prou específica per permetre la definició de fites mesurables. L’estratègiahauria d’englobar prou objectius per tractar les principals preocupacionseconòmiques, socials i ambientals del desenvolupament sostenible, però nomassa perquè siguin assolibles i entenedors. Alguns objectius estratègics podranqualificar-se de prioritaris, incloure altres fites (descrites a continuació) i aplicarseen un termini breu. Altres, aquells que no siguin prioritaris, poden tenir vigènciaun cop assolits els prioritaris o si els desencadenants posen de manifest quehan esdevingut més prioritaris.43

FitesLes fites de cada objectiu estratègic descriuen activitats mesurables i específiques,realitzacions o llindars que cal atènyer en una data determinada. Constitueixen elnucli de qualsevol pla d’acció i serveixen per concentrar recursos i guiar la selecciód’opcions d’actuació. Com que les fites impliquen accions concretes i canvis decomportament per part de grups d’interès específics, haurien de ser el resultat d’unanegociació. Per exemple, tant el Programa de Política Ambiental holandès com elNEAP egipci negocien objectius locals amb les autoritats i altres parts interessadeslocals.DesencadenantsEls desencadenants són compromisos per emprendre una acció determinada enuna data futura. Quan no es pot aconseguir un acord sobre una fita particular acausa d’una manca d’informació, o quan una fita no és realista tenint en compteel marge de temps de l’estratègia, es pot aturar i “desencadenar-se” quan es doninunes condicions específiques. Això pot succeir, per exemple, quan s’arriba a unllindar especificat de creixement demogràfic o de danys ecològics, o quan hi hadisponibilitat de recursos, o s’aconsegueix una fita determinada. A més, si unaestratègia ha establert objectius estratègics de més prioritat i de menys prioritat, espoden establir fites per als objectius més prioritaris i desencadenants per als menysprioritaris.Exemple:Fita 1.1: El 2015, haver reduït la generació de residus domèstics sòlids en un50 per cent amb relació als nivells del 2000.Desencadenant 1.1: Si, l’any 2010, els residus domèstics sòlids no s’ha reduïten un 25 per cent amb relació als nivells del 2000, s’instituirà una tarifa per ala recollida de residus en funció del volum.És a dir, tant les fites com els desencadenants han d’estar relacionats específicamentamb els objectius de l’estratègia.44

Pla d’accióUn pla d’acció és un marc d’accions adreçades a assolir els objectius i les fites del’estratègia. Exposa clarament com contribueix cada acció a un o diversos objectiusde l’estratègia i pot suggerir una classificació relativa segons la prioritat (p. ex. alta,mitjana, baixa; o essencial, important, desitjable). Les classes d'accions següents iles seves seqüències es poden definir més detalladament:polítiques noves, canvis de política i connexions per augmentar la coherència;instruments legislatius o econòmics –o d’una altra mena– nous o modificats, quecontribueixen a l’aplicació de polítiques o que potencien capacitats;programes importants i projectes pilot per al desenvolupament sostenible i la gestiódel canvi;directrius i normes de sostenibilitat per a activitats sectorials i funcions institucionals.El pla d’acció/marc de l’estratègia, per tant, hauria d’incloure activitats existents itambé establir-ne de noves. Hauria d’indicar quan els recursos existents són suficientsper a l’aplicació i quan cal una inversió addicional (externa). Tanmateix, no ha d’oferirun programa detallat pas a pas per a cada acció.Pla institucionalUn pla institucional comprèn les funcions, les col·laboracions i els sistemes necessarisper posar en pràctica l’estratègia. Pot incloure una vinculació entre l’ENDS i altresplans estratègics i entre plans en diferents nivells espacials: nacional, subnacional,local i per a diferents sectors o regions geogràfiques. Hauria d’identificar les institucionsresponsables de cada part del pla d’acció de l’estratègia i definir el seu grau dellibertat i si tenen l’obligació de sotmetre’s a altres grups d’interès o coordinadorsd’estratègia. També pot assenyalar una lògica per racionalitzar les institucions(especialment si les responsabilitats se superposen o entren en conflicte) o, fins itot, si és necessari, proposar la creació de noves institucions.Els processos d’ENDS han tendit a emprar processos de presa de decisions massatecnocràtics i, sovint, políticament ingenus. En la majoria dels països, si no en tots,moltes de les decisions «reals» que afecten profundament la societat i que marquenla direcció del desenvolupament són bàsicament i fonamentalment polítiques i nopas tècniques. Reflecteixen de manera explícita o implícita que algun valor prevalsobre altres i impliquen molts mecanismes obvis o subtils per fer que les veus d’uns45

grups d’interès comptin molt més que les d’altres. Poden implicar negociacions “desotamà” i poden emprar processos per cercar el consens amb unes finalitatsparticulars (p. ex. negociacions sindicals i tractes amb empreses per privatitzarfuncions públiques).Això demostra la necessitat de canvis en les pautes de govern mitjançant l’exercicicontinu de la presa de decisions d’estratègia, en comptes de la presa de decisionsentesa simplement com un “disseny de projectes” eficaç a partir de múltiples factors.És típic que el procés de l’estratègia comenci topant amb obstacles com unesestructures decisòries i uns sistemes de valors inadequats i l’exclusió de grupsmarginats del procés decisori. No obstant això, l’estratègia en ella mateixa s’hauriad’entendre com un mitjà fonamental per desenvolupar processos de govern queintegren la sostenibilitat i els grups socials rellevants en la presa de decisions. Enl’àmbit nacional, això significa reconèixer que l’estratègia experimentarà amb nousprocediments per prendre decisions.Els valors, expressats de manera oberta (p. ex. en drets constitucionals, principiso codis de pràctiques) o implícita, sempre condicionen les decisions. Els valorspredominants no només determinen el resultat del procés decisori sinó l’acceptacióde les decisions per part de diversos grups d’interès i, per tant, la seva probabilitatd’aplicació. Una de les tasques que constitueix un repte més important i que requereixmés atenció de les ENDS és arribar a un consens pràctic sobre un sistema de valorsper consolidar el desenvolupament sostenible. En conseqüència, un procés estratègicnecessita identificar i ajustar, quan calgui, el marc normatiu per a la presa de decisions.Hauria de començar per la base de valors existent en l’àmbit nacional/local a partirde la qual es poden prendre les decisions. Inclourà valors formals i informalsexpressats, per exemple, mitjançant:garanties constitucionals;drets de propietat;drets democràtics;disposicions importants de la legislació econòmica, ambiental i social;programes existents de desenvolupament sostenible (si realment s’apliquen);46

valors polítics relacionats, especialment els comuns als grups principals;marcs locals de coneixement que expressen incertesa, experiència i valors;sistemes culturals tradicionals;creences religioses.Aquests valors i la jerarquia existent de valors locals ofereixen una base adient pera la presa de decisions, tot i que potser no reflecteixen les aspiracions de modernitatde la societat contemporània. D’altra banda, en qualsevol procés d’introducció de“nous” valors en els marcs de presa de decisions, també cal claredat, transparènciai una participació generalitzada. Per a les ENDS orientades cap al futur, és instructiui necessari parar esment al marc normatiu universal que està sorgint en l’àmbitinternacional –en particular perquè la seva emergència és, en gran mesura, unaresposta a afers del medi ambient, de desenvolupament i de l’equitat–.Un element important«Integrar el medi ambient i el desenvolupament en la presa de decisions» ésespecialment important en el cas de les ENDS. Aquest és un principi bàsicde la Comissió per al Desenvolupament Sostenible de les Nacions Unides,els progressos del qual es tracten en les seves sessions pel que fa a duesgrans àrees: desenvolupament d’ENDS integrades (la manca de progréscitada regularment n’és el principal problema) i valoració, comptabilitat derecursos naturals i altres formes de comptabilitat econòmica i ambientalintegrada.Objectius de desenvolupament internacionals – un conjunt integratd’objectius econòmics, socials i ambientals per al desenvolupament sostenibleseleccionat pel Comitè d’Assistència per al Desenvolupament (DAC) del’OCDE.Objectius de desenvolupament del mil·leni – establerts en la Declaraciódel Mil·leni, signada per 187 líders mundials en l’Assemblea General de lesNacions Unides de 8 de setembre de 2000. Entre ells, l’objectiu d’”integrarels principis del desenvolupament sostenible en les polítiques i els programesdels països i invertir el procés de pèrdua de recursos ambientals”, per al qualles ENDS són un mecanisme reconegut.47

Altres principis del desenvolupament sostenible s’estan fixant en el dretinternacional, sobretot en el marc d'acords ambientals multilaterals, queinclouen (vegeu també Apartat 5):El principi de precaució – si hi ha riscs de danys ambientals greus i irreversibles,la manca de certesa científica no hauria d’utilitzar-se com a motiu perposposar mesures que evitin la degradació del medi ambient.Pagaments dels contaminadors – aquells que generen contaminació i residushaurien d’assumir els costos d’evitar-los, contenir-los i/o eliminar-los.Pagaments dels usuaris – els usuaris de béns i serveis haurien de pagaruns preus basats en el cicle de vida complet dels costos, incloses les“externalitats” relacionades amb l’ús de recursos i actius naturals nocomercialitzats i l’eliminació dels residus.Equitat intergeneracional – l’actual generació hauria de preservar o millorarel capital i mantenir obertes les opcions de desenvolupament per a lesgeneracions futures.Equitat intrageneracional – la reducció de les desigualtats en la generacióactual com a objectiu principal de desenvolupament. Això sol interpretarsed’una altra manera: normalment com a l’eliminació o la reducció de lapobresa, però també com a quotes idèntiques per a tothom (molts païsosen desenvolupament reclamen drets al mateix «ecoespai» en emissions decarboni).Consentiment lliure, previ i fonamentat dels grups a canvis com ara els plansde desenvolupament, que ha obtingut rang legal en el Projecte de declaraciódels drets de les persones indígenes i en els convenis 107 i 169 de l’OIT.48Les decisions sobre una estratègia haurien de reflectir el risc i la incertesa. Elsdecisors han de poder fer front a l’horitzó del desenvolupament sostenible a llargtermini, amb les seves incògnites sobre les reaccions dels grups d’interès davantles decisions, incògnites científiques i canvis imprevistos en els sistemes socials ide mercat. Els diferents sistemes polítics, socials i empresarials tenen manerespròpies d’enfrontar-se a la incertesa i mostren actituds diferents davant del risc.Molts hauran desenvolupat fonts útils de resistència. Cal identificar, discutir i avaluaraquestes previsions amb relació als nivells d’incertesa cada cop més elevats.

Una estratègia amb una bona base de suport requereix el consens dels participants,i el consens s’ha d’assolir amb relació als objectius, els principis, els temes, la visió,les prioritats, les polítiques i les accions de l’estratègia. El consens pot ser una based’acord particularment valuosa per a una estratègia perquè cap participant perd capvotació. Tots estan obligats tot allò que sigui a les seves mans per ajustar-se alsinteressos de la resta, per trobar solucions, arribar a un acord quan sigui possible iidentificar les qüestions conflictives pendents que caldrà resoldre més endavant.Els processos de consens són també mitjans excel·lents per arribar a enteses, percrear confiança i un conjunt de valors per a la sostenibilitat, com també per afermarel compromís d’aplicar l’estratègia. Cal entendre molt bé des del començament lesdiferències reals entre consultar les parts interessades i cercar el consens. La primeraopció no podrà mai substituir la segona. No obstant això, el consens no és necessarien totes les fases del procés estratègic. De fet, tenint en compte l’essència carregadade valor i d’incertesa de molts dels afers i els grans interessos que hi ha en joc, éspossible que persisteixin els desacords forts. Les diferències fonamentals de valorssón probablement immunes al consens, però el consens s’assoleix de maneragradual, mitjançant la recerca i l’acció conjunta centrada en problemes (compartits).Analitzar i entendre la diversitat d'interessos i opinions és molt important, i unaparticipació àmplia en el procés de l’estratègia forneix el vehicle per fer-ho.Considerant les concessions importants a què estan obligats els grups d’interès peraconseguir una estratègia sòlida, les negociacions són gairebé inevitables en la presade decisions. El seu objectiu és provar de resoldre les concessions inherents aldesenvolupament sostenible, arribar a un compromís per fer polítiques o establirresponsabilitats i planificar objectius. Són transcendentals en el sentit global del’estratègia, però especialment en la fixació d’objectius descentralitzats. Els objectiusi les fites acordats tenen més possibilitats de ser aplicats que no pas els imposats.De tota manera, els resultats negociats no substitueixen la presa de decisions delgovern. En realitat, depenen de l’exercici actiu per part de l’Estat de la seva funciód’ens planificador i promotor, sovint financer, i encarregat de l’execució de lesdecisions sobre desenvolupament. Si una negociació resulta en l’acord total de lesparts, l’Estat (com una de les parts interessades) només ha de ratificar-lo.49

Determinació d'objectius als Països BaixosEls Països Baixos han preparat un conjunt de plans nacionals de políticaambiental (el quart va ser publicat a mitjan 2001). Aquests plans pretenenvincular la política nacional amb objectius locals i els desenvolupa el Ministerid’Habitatge, Planificació Territorial i Medi Ambient (VROM). Aquest Ministeritreballa amb els governs provincials i municipals i diversos grups objectiu (p.ex. productors agrícoles, fabricants químics, sindicats). Un comitè directiu,integrat per representants del govern i del grup objectiu, encapçala cadascundels grups. Els funcionaris locals defineixen objectius locals a partir del planacional. Les províncies estan obligades a fer-ho, i els municipis comptenamb l’incentiu d'un finançament addicional del govern central si ho fan. Ambla indústria, els plans nacionals de política ambiental han posat l’accent enacords o convenis voluntaris per garantir pactes amb el govern sobre objectiusi fites ambientals. Els convenis es negocien amb associacions industrials, ies permeten variacions locals per a les filials. El personal del Ministeri acceptaque el preu que caldrà pagar per un grau alt de participació i motivació localserà una pèrdua de control segura sobre l’orientació i les accions dels plansnacionals. El Ministeri ha negociat plans d’acció amb tots els grups objectiudels plans nacionals.El govern central, cada cop més, considerava els grups objectiu i les autoritatsregionals i locals com a socis importants en la preparació i aplicació de lapolítica. Les col·laboracions i els convenis van esdevenir instruments essencialsper a la política ambiental. El pas següent era que el govern central incorporésdesregulació, flexibilització i descentralització a la política ambiental amb lafinalitat de crear una responsabilitat conjunta per a la resolució dels problemesambientals. Això va representar un canvi en la funció del govern central, queva passar de ser purament regulador els anys seixanta i setanta a ser«negociador», part contractual i regulador a la darreria dels anys vuitanta i alllarg dels noranta 13 .El nombre de possibilitats win–win –en què tots hi surten guanyant– en eldesenvolupament sostenible és limitat, i la resolució de conflictes sempre és necessària.Fins ara, poques estratègies han fet ús d’aquesta mena de tècniques i han preferit5013 VROM. The Netherland’ National Environmental Policy Plan 3. La Haia: Departament d’Informació iRelacions Internacionals, Ministeri d’Habitatge, Planificació Territorial i Medi Ambient (VROM), 1997.

concentrar-se en possibilitats win–win no conflictives. Això no obstant, en l'àmbitlocal, on diversos grups poden dependre d’un sol recurs (per exemple, caladors depesca, una conca o un bosc) la resolució de conflictes és essencial. Heus aquí unexemple: a mitja dècada de 1990, a la Colúmbia Britànica (Canadà), un gran nombrede grups d’interessos van negociar una estratègia provincial d’ús del territori. Pelque fa als problemes que no havien obtingut el consens, es va deixar la decisió enmans del govern. A Santa Lucia, la comunitat local gestiona la Soufriere MarineManagement Area, però la resolució de conflictes es remet al govern 14 . Unacaracterística clau del Projet de société canadenc era la resolució de conflictesmitjançant trobades «tête-à-tête», reunint les persones cara a cara (corretatge anivell personal per part del NRTEE – el facilitador del procés).14 Brown, N. Devolution of Authority over the Management of Natural Resources. Santa Lucia: CaribbeanNatural Resource Institute, 1997. 51

7. Bases financeres de les estratègiesCap estratègia per al desenvolupament sostenible pot tenir èxit sense suportfinancer. L’experiència de l’Agenda 21 ho confirma, ja que va perdre credibilitata mesura que es feia evident la diferència entre el que calia i el que hi haviadisponible. Les declaracions i els programes de l’Agenda 21, tot i ser individualmentraonables i convincents, mirats en conjunt i sense fer cap referència a les fontsde finançament, semblen poca cosa més que una llista de desigs que fóra boaconseguir però que estan lluny del nostre abast 15 . En estratègies anteriors,les tasques «financeres» es limitaven sovint a calcular el cost de les accionsrecomanades i a proposar augments en el pressupost del govern. Per bé queés important mobilitzar fons per a una estratègia de desenvolupament sostenible,sobretot perquè comenci el procés de formulació, amb això no n’hi ha prou.A mesura que el concepte d’estratègia de desenvolupament sostenible hapassat de centrar-se en la creació d’un document (normalment format oacompanyat per un seguit de projectes proposats) a ser un enfocament mésorientat cap al procés, els reptes de finançament també han evolucionat.Ja no es tracta només de mobilitzar fons per als projectes o activitats, amb lafigura del govern com a conductor de la realització. Ara, una estratègia esconcep més com la determinació d’una visió amb perspectives àmplies, l’acordsobre les característiques d’un camí cap al desenvolupament sostenible il’establiment de mecanismes clau. Per això, també cal parar esment alsmecanismes financers imprescindibles per internalitzar els costos ambientalsi socials que es requereixen per aconseguir els canvis necessaris. La responsabilitatd’introduir les mesures precises continua recaient principalment en el govern,però la finalitat és també canviar el comportament financer, en especial dinsdel sector privat (per exemple, fent que els contaminadors i els beneficiaris delsserveis ambientals paguin).En el seu informe Cinc anys després de Rio, el Banc Mundial destacava, coma possibles instruments polítics per garantir la sostenibilitat financera, l’eliminacióde les subvencions negatives, la imposició de taxes ambientals i l’aplicació de15 Panayotou, T. Financial Mechanisms for Agenda 21 (or How to Pay for Sustainable Development).Massachusetts: Harvard Institute for International Development, 1994. 53

tarifes més adequades als usuaris. Aquests instruments es poden complementaramb molts altres que enfortirien la base financera de les estratègies de desenvolupamentsostenible com, per exemple, mercats per a serveis ambientals. Els governs han deposar menys l’accent en el finançament de la realització del projecte i més a establiruns marcs de referència i fer possibles les activitats; per exemple, dissenyant elsmecanismes polítics necessaris o ajudant determinats grups a adaptar-se als canvisnecessaris per al desenvolupament sostenible. Això significa catalitzar iniciatives,canalitzar recursos o afavorir la cooperació entre actors.A més, les decisions preses per institucions relacionades amb el finançament i lainversió han de ser coherents amb els objectius i les orientacions de l’estratègia.D’altra manera, el conjunt del procés estratègic serà incert. Per tal d’aconseguir-ho,el desenvolupament sostenible ha d’esdevenir una part integrant dels objectius i lesoperacions dels inversors i les institucions financeres, que hauran d’implicar-seplenament en el procés des de bon començament. Per exemple, proporcionant“capital de llançament” (capital inicial), les institucions financeres poden contribuira dirigir la indústria cap a una producció més sostenible.Es podria dir que, si s’establissin els mecanismes per internalitzar els costos socialsi ambientals del desenvolupament, les decisions de les institucions financeresquedarien alineades automàticament amb l’orientació de l’estratègia. A la pràctica,és bastant improbable que això es produeixi sense entrebancs a causa de les erradesd’informació, els costos de transacció i els problemes d’aplicació. Per aquest motiu,cal adreçar-se directament a les institucions financeres i treballar amb elles peranalitzar les limitacions per a la inversió sostenible.Tant els països en desenvolupament com els desenvolupats han de concentrar-semés en la presa de decisions financeres privades, sobretot considerant les tendènciesque es constaten de fluxos de capital cap a molts països del sud. En el conjunt delspaïsos en desenvolupament, l’any 2000, els fluxos de capital privat van quadruplicarels oficials. La base financera d’una estratègia per al desenvolupament sostenibleté tres dimensions: (a) mobilitzar fons per a activitats específiques, com ara laformulació d’estratègia, l’anàlisi i les activitats marc o components concrets del’estratègia que requereixen finançament específic; (b) utilitzar els mecanismes delmercat per conjuminar incentius i orientacions de l’estratègia; (b) integrar eldesenvolupament sostenible en la presa de decisions i en les operacions de lesinstitucions financeres i inversores, tant en el sector públic com en el privat.54Els mecanismes del mercat poden generar incentius eficaços per assolir els objectius

de l’estratègia i poden tenir efectes més duradors que no tan sols la mobilitzacióde fons per a projectes concrets. Per exemple, és inútil finançar una planta detractament d’aigües residuals si a les empreses no se’ls cobra prou per abocar-hiels residus. Tot i que els mecanismes del mercat poden generar alguns ingressos,el seu efecte més important és que obtenen més fons dels contaminadors, elsusuaris de recursos o els beneficiaris dels serveis ambientals, i que canvien el seucomportament. L’ús d’aquests mecanismes, per tant, pot donar lloc a una reduccióde la despesa governamental i a un major aprofitament dels recursos. És probable,no obstant això, que canviï la distribució dels recursos. La introducció d’un impostper emissions de contaminació industrial significa que les empreses hauran de pagarper l’ús que fan de la capacitat assimilativa del medi ambient, mentre que abans hiaccedien sense cost. En aquest sentit, caldran fons a curt termini per ajudardeterminats grups a adaptar-se.En l’àmbit nacional, hi ha tres plantejaments bàsics pel que fa als mecanismes delmercat: (1) eliminar els mecanismes financers existents que són desfavorables peral desenvolupament sostenible, com les subvencions a l’energia; (2) adaptar elsmecanismes del mercat existents; (3) introduir nous mecanismes financers queinternalitzin les externalitats ambientals o socials.En els tres tipus de mesures hi hauria guanyadors i perdedors, i el seu efecte i eficàciavariarien en funció de la naturalesa del sector o de la qüestió ambiental o social quees tractés. Cal, doncs, primer de tot, estudiar-ne l’impacte potencial.Eliminar les iniciatives desfavorables. Per determinats motius, importants factors deproducció com l’energia, l’aigua i els pesticides sovint tenen un preu inferior al costmarginal privat, potser a causa de les subvencions governamentals o dels controlsde preus que pretenen fomentar l'activitat industrial productiva. La lògica pot serprotegir els interessos de grups de renda baixa o oferir serveis considerats beneficiososper a la salut pública. En casos concrets, es pot considerar que, administrativament,és més senzill tenir polítiques fiscals menys precises. L’eliminació de subvencionsdistorsionadores té diversos efectes positius: allibera recursos financers que, aleshores,poden emprar-se en activitats més encaminades al desenvolupament sostenible,millora el medi ambient i potencia el rendiment econòmic i, possiblement, la distribuciódels guanys. L’OCDE 16 , a partir d’estudis de cas a diferents països membres, hademostrat que l’eliminació de subvencions a l’agricultura, l’energia, les activitatsindustrials i el transport pot conduir a situacions win–win.16 OCDE. Improving the Environment Reducing Subsidies. París: OCDE, 1998. 55

Els mecanismes del mercat poden penalitzar empreses o individus per efectesambientals o socials negatius. O els poden fer pagar per l’ús d’un recurs natural.O bé els poden compensar per prestació de serveis ambientals o socials. Els afersprincipals son:Determinar el grau adequat del càrrec o pagament. Els primers esquemes es vanintroduir més com a instruments de recaptació que com a mètodes per canviarcomportaments. Per tant, els càrrecs eren baixos. Els esquemes posteriors hanintentat recalcar més l'efecte d'incentiu.Imposar el pagament i solucionar el frau sense augmentar excessivament elscostos administratius, en especial si hi ha poca imposició mitjançant les regulacions.El problema de la taxa d’ aigües residuals de Mèxic va ser precisament la mancad’imposició legal.Superar la resistència de grups determinats que poden perdre com a conseqüènciade la introducció del mecanisme del mercat. Els sectors industrials que més energiautilitzen s’han oposat als impostos sobre els combustibles fòssils, que han quedatdiluïts perquè s’hi han inclòs excepcions i reduccions.Resoldre els efectes regressius sobre els més pobres, que són menys capaçosd’adaptar-se als canvis proposats. Els impostos sobre els combustibles fòssils,per exemple, poden tenir efectes negatius en els grups més desafavorits si nose’ls poden donar ajuts per adoptar mesures d’estalvi d’energia; per exemple,millorant equips de cuina o de calefacció amb mitjans més nous i efectius.Garantir que els ingressos obtinguts s’utilitzen correctament i establir procedimentsper evitar la malversació. Normalment, això suposarà la creació d’estructuresinstitucionals.56Integrar el desenvolupament sostenible en la presa de decisions financeres i d’inversió.L’èxit i la credibilitat d’una estratègia per al desenvolupament sostenible depenende la mesura en què els grups d’interès clau actuen de conformitat amb ella. Perexemple, una estratègia que posa l’accent en la promoció d’energies renovables ol’eficiència energètica queda desautoritzada si organitzacions del sector públic oprivat inverteixen en plantes d’energia de combustibles fòssils. Això significa que lesdecisions financeres han de ser coherents amb les ENDS i, alhora, que la integraciód’objectius de desenvolupament sostenible en la presa de decisions de les empreseshauria de ser un dels objectius fonamentals de l’ENDS. Per aconseguir-ho, cal la

participació d’actors diferents, especialment: departaments governamentals, el sectorprivat i institucions financeres tant nacionals com de l’estranger. Tenint en comptela importància de la inversió estrangera en els països en desenvolupament, la situacióes complica per la necessitat de tractar amb empreses de capital estranger i lesinstitucions financeres que els donen suport. La major part de les decisions corporativessobre inversió directa estrangera (IDE) requereixen la participació d’una instituciófinancera (directament mitjançant la provisió d’un préstec per cobrir els costosd’establiment o indirectament mitjançant, per exemple, la provisió d'assegurancesde riscs). Les institucions financeres locals, que en els països en desenvolupamentsolen ser de propietat estrangera, també són una font important de finançament pera iniciatives productives.Per crear una ENDS coherent amb les eines adequades, és important entendre elsmotius que tenen les empreses i les institucions financeres per fixar-se en eldesenvolupament sostenible. Una condició fonamental és fer que les empreses i lesinstitucions financeres públiques i privades facin conèixer les seves decisions d’inversió–una condició indispensable per canalitzar els recursos privats cap a inversionssostenibles i per controlar l’impacte de les seves activitats–.57

8. Monitoratge i avaluació de l’estratègiaElements d’un sistema de monitoratge i avaluació. Com sabem si una estratègiaper al desenvolupament sostenible ha tingut èxit o va pel bon camí? Lesestratègies no només busquen diversos objectius sinó que les activitatsestratègiques aniran canviant amb el temps igual que les condicions socials,econòmiques i ambientals. Això representa un repte considerable de seguimenti avaluació, però un repte que cal afrontar perquè el propòsit mateix d’un procésestratègic és aprendre i adaptar-se.Per dur-ho a terme cal:Mesurar i analitzar la sostenibilitat per determinar l’estat de la societat,l’economia i el medi ambient, els seus punts fort i febles i les qüestions queha d’abordar l’estratègia i per destacar factors. La millor manera de fer-ho ésduent a terme una avaluació de la sostenibilitat basada en indicadors,complementada amb una anàlisi espacial i, possiblement, amb altresmesuraments i anàlisis.Els indicadors que s’escullin per a l’avaluació requereixen un seguiment continuper tal d’identificar tendències, detectar (i, si és possible, anticipar) canvis ianar seguint els progressos. Per comprovar que les activitats estratègiqueses desenvolupen correctament, cal un monitoratge periòdic dels factorssegüents:- inputs o contribucions, en el sentit de recursos financers, físics i humansaplicats a l’estratègia i les activitats relacionades;- qualitat del procés, en el sentit de com es compleixen els principis del’estratègia (p. ex. amb relació a les persones, la participació, la integració,el compromís, etc.);- outputs o efectes, en el sentit de la generació de productes de l’estratègia(béns, serveis i capacitats) per part dels organismes implicats;59

- resultats, en el sentit d’accés, ús i satisfacció pel que fa als productes del’estratègia (que no necessàriament estan sota el control dels organismes implicatsen l’estratègia);- actuació dels actors individuals de l’estratègia amb relació a l’aplicació del’estratègia, en el sentit de l’efectivitat i l’eficàcia de la seva gestió i provisió deserveis.Avaluar els resultats de l’estratègia per corelacionar accions amb canvis específicsen les condicions humanes i ambientals, per provar les hipòtesis de l’estratègia(selecció d’afers prioritaris, anàlisi de factors subjacents, recomanació d'accions),garantir la responsabilitat, aprendre lliçons i adquirir capacitats tot aprenent.Comunicar i donar a conèixer els resultats dels punts anteriors per aportar missatgesclau de retroacció als principals grups interessats i, així, permetre que continuïnmillorant el seu comportament, la mateixa estratègia i les activitats que la integren.En el passat, alguns d’aquests elements –normalment tots– no han estat presentsen moltes estratègies.A partir de l’experiència, el monitoratge i l’avaluació eficaços es poden descriure dela manera següent:Creats i desenvolupats com un sistema que combina les funcions descrites en lasecció anterior. Un sistema que els converteix en el nucli de tot el sistema de gestióde l’estratègia.Una barreja d’exercicis interns i externs. Els plantejaments interns ajuden al’autoreflexió i a l’adaptació. Els externs ho complementen amb un judici equilibrat(grups independents i/o de diverses parts interessades).60Impulsats per objectius estratègics i no –com sol passar actualment– per ladisponibilitat de dades. Això permet generar informació pertinent en comptes dedades globals (i no sempre útils) i aclaparadores. És impossible fer un seguimentde tot. És impossible, en teoria, perquè no tenim prou coneixements sobre elssistemes naturals, socials i econòmics per conèixer tots els aspectes que podríemregistrar –a més, cada dia apareixen noves tècniques i nous plantejaments–. Ésimpossible, a la pràctica, perquè mai no hi hauria prou recursos –temps, diners,equips, coneixements– per registrar-ho tot. Per tant, la selecció de dades ésnecessàriament selectiva.

Relacionats amb dades de referència de qualitat per poder comparar les situacions“abans i després” o “amb i sense acció”. Hi ha molts països que ja fan balançosregulars, com informes sobre l’estat del medi ambient, que podrien ser la based’avaluacions de sostenibilitat més exhaustives.Organitzats en un marc coherent. En aquest sentit, ja s’ha utilitzat el marc dereferència.L’avaluació hauria de començar des de l’inici d’un procés d’estratègia per tal d’establiruna base de referència. A més, com que el monitoratge i l’avaluació formen partd’un plantejament de millora contínua de la presa de decisions, haurien de seractivitats periòdiques i integrades i no actuacions esporàdiques i individuals. L’avantatgede l’avaluació periòdica és que afavoreix que els participants tornin a considerarprioritats, tornin a determinar objectius i tornin a traçar la seva línia d’acció. Això faque l'estratègia funcioni com un sistema, en comptes de com un pla mestre (cadacop més obsolet).El marc de referència pressió–estat–resposta és un mètode que serveix perrelacionar una gran quantitat de variables de les quals s’ha de fer un seguimentper tal d’avaluar l’estat del medi ambient. Com a tal, té una utilitat però tambéuns certs límits –que augmenten amb la seva recent aplicació a un temaencara més complex com és l’estat del desenvolupament sostenible–. El marcde referència segueix una lògica holística de causa–efecte–resposta social.Els indicadors de sostenibilitat que se seleccionen, a partir de variables,indiquen pressió, estat i resposta:La pressió que exerceix la societat sobre el medi ambient; per exempleamb la demanda de recursos (que condueix al seu esgotament) i demandesde processos ecològics (que condueixen a la contaminació). Els indicadorsde pressió es basen en mesuraments o en càlculs basats en models delcomportament real.L’estat del medi ambient (especialment els seus canvis) es compara ambels estats desitjables (sostenibles). Els indicadors d’estat inclouen lescaracterístiques principals dels actius naturals, físics, financers, socials ihumans, individualment o combinats.61

La resposta, principalment en forma de decisions polítiques i socials,mesures i polítiques. Els indicadors de resposta s’orienten cap a la conformitatlegislativa o altres esforços governamentals, però no indiquen directamentquè passa amb el medi ambient. Els indicadors de resposta han de poderestablir la política o el programa més rellevant amb relació a qualsevol forçamotriu o indicador d'estat.Aquest marc de referència està generalment acceptat, i molts països elconsideren útil per elaborar els informes sobre l’estat del medi ambient.Diverses organitzacions, basant-se en el treball inicial de l’OCDE, han creati estan creant llistes d’afers ambientals –amb els indicadors de pressió-estatrespostacorresponents–. Itàlia, per exemple, publica cada dos anys un informenacional sobre l’estat del medi ambient utilitzant aquest marc de referència iestà establint un sistema nacional de monitoratge seguint els mateixos patrons.En els seus informes sobre l’estat del medi ambient, l’Agència Europea delMedi Ambient (seguint una proposta de Dinamarca), amplia el plantejamenta un model de “forces motrius–pressions–estat–impactes–resposta” perquètambé promou l’avaluació de l’adequació de les respostes polítiques a lespressions que hi ha sobre els recursos naturals 17 .El marc de referència pressió–estat–resposta funciona per a aquesta menad’avaluacions ambientals (per a les quals va ser dissenyat). No obstant això,no és tan adient per a l’avaluació de la sostenibilitat, ja que tracta les aspiracionsi les activitats humanes simplement com a problemes ambientals. Tot i quela CSD va provar de solucionar-ho canviant pressions per “forces motrius”,als usuaris els costava encara més discernir estats, forces motrius i respostes(p. ex. les respostes són sovint forces motrius). També era complicat identificarun indicador per a cada estat, cada força motriu i cada resposta.6217 Baldock, D. “Developing and Using Agri-environmental Indicators for Policy Purposes: OECD CountryExperiences” a Environmental Indicators for Agriculture, vol. 2, Issues and Design. París: OCDE, 1999.

Estrategias para eldesarrollo sostenibleLecciones de la experiencia internacional

1. PlanteamientoEl desarrollo sostenible representa retos importantes para la manera tradicionalde concebir el desarrollo. En Cataluña se está trabajando desde hace tiempoen las agendas 21 –más del 80% de la población de Cataluña vive en municipiosque tienen en marcha agendas 21 locales–. Entre nosotros predomina unaconcepción estratégica de las agendas 21 en la línea establecida por el Plande aplicación de Johannesburgo, según el cual deben iniciarse inmediatamentelos trabajos para formular estrategias nacionales de desarrollo sostenible yempezar la aplicación a partir del año 2005. Últimamente, se reconoce tambiénel papel tan importante que los gobiernos federados, autonómicos o regionalesjuegan en el impulso del desarrollo sostenible. La Declaración de Gauteng, enla promoción de la cual Cataluña ha tenido un gran protagonismo, expresa uncompromiso de estos gobiernos para impulsar estrategias propias de desarrollosostenible como marco integrador y coordinador de las demás políticas públicas.La Agenda 21 de Cataluña arranca de la Resolución del Parlamento de 27 deoctubre de 1997, que insta al Gobierno de la Generalidad a potenciar los trabajoscon el fin de elaborarla de manera participativa. La Agenda 21 de Cataluña fueconcebida inicialmente como un marco de orientaciones básicas para laconstrucción del futuro de la ciudadanía y del territorio. No obstante, ha idoevolucionando hacia una Estrategia catalana para un Desarrollo Sostenible (laEcatDS), que se quiere que sea un marco conceptual y de actuación más amplioque observe la realidad del país de forma integrada, transversal y transdisciplinar,con la participación activa de todos los ciudadanos y los agentes sociales yeconómicos del país y que, además, se enmarque en un contexto de reorientaciónestratégica de las estructuras públicas y de la actuación pública. El objetivofinal propuesto por la EcatDS es que el país disponga de un marco orientador,renovado y con visión global, para asumir nuevos retos en la línea del desarrollosostenible.Hay que reconocer que, a pesar de estos meritorios avances, las estrategiascatalanas de desarrollo sostenible son todavía bastante perfectibles. Los nuevosperiodos gubernamentales marcados por las recientes elecciones locales y laspróximas nacionales marcarán sin duda la oportunidad de un nuevo impulso.Este estudio tiene como objetivo divulgar algunas de las lecciones aprendidaspor la experiencia internacional que resulten especialmente relevantes para la65

profundización de las estrategias catalanas de desarrollo sostenible. Se basa en lasexperiencias de diversos países desarrollados y en desarrollo, tal como han sidoanalizadas y sistematizadas por la OCDE, Capacidad 21 del PNUD, el Banco Mundial,el Instituto Internacional para el Desarrollo y el Medio Ambiente y el propio CADScon el programa desarrollado con el IIG y, muy particularmente, en los trabajos delreciente seminario sobre Estrategias de desarrollo sostenible en el eje local-global.Este estudio no ofrece ningún modelo. Lo que hace es extraer lecciones de laexperiencia, exponiendo las razones del fracaso de algunas prácticas y del éxito deotras. No tiene sentido buscar un modelo único, una metodología o una aproximaciónúnicas en el desarrollo sostenible. Las estrategias necesitan experimentar con nuevasmaneras de hacer. La experiencia está evolucionando constantemente y, actualmente,se están desarrollando y verificando nuevos métodos. Lo que ya es cierto es quecada país necesita su propia estrategia. En algunos, bastará con coordinar losdiversos procesos incorporando alguno nuevo. En otros, puede resultar más apropiadoelaborar una estrategia integral sea cual sea el formato escogido, lo que importa esque la estrategia corresponda plenamente a las condiciones institucionales,económicas, socioculturales y ambientales de cada país. Esto y trabajar juntos conel sector privado y las organizaciones de la sociedad civil es lo que cuenta.En cualquier caso, hay que partir del reconocimiento que conseguir una estrategia queasegure la sostenibilidad es algo muy difícil, ya que supone unas capacidades decombinar el corto y el largo plazo, por una parte, y de coordinar diversos sectoresgubernamentales, intergubernamentales, el sector privado y la sociedad civil, de otra.Efectivamente, una buena estrategia nacional de desarrollo sostenible tendrá que implicar:La vinculación coherente de una visión a largo plazo, con la fijación de metasprecisas a medio plazo y acciones para realizar a corto plazo.La coordinación horizontal eficaz entre las diversas políticas sectoriales con el finde asegurar que todas comparten un compromiso básico para el desarrollosostenible.Vínculos verticales o de gobierno multinivel con el fin de asegurar que las políticasy el gobierno a lo largo del eje local global se refuerzan mutuamente.66

Redes efectivas entre los gobiernos, las empresas y las organizaciones voluntariasy comunitarias, desde el reconocimiento que la complejidad de los problemas yla fragmentación de las capacidades para afrontarlos hacen que ningún grupopueda tener éxito actuando aisladamente. 11 Ver OECD-UNDP, Sustainable Development Strategies. En Resource Book, compiled by Barry Dalal-Clayton and Stephen Bass. Earthscan Publications Ltd. London. Sterling, VA, p. 6. Nuestro estudiosigue en lo que tiene de fundamental este texto, al cual remitimos a todos los que quieran obtener unainformación y un conocimiento más extensos.67

2. ¿Por qué el desarrollo sostenible requierepensamiento y acción estratégicos?Desde el punto de vista de la sostenibilidad, el desarrollo del mundo planteadesafíos innegables que no pueden afrontarse aisladamente, sin tener en cuentalas interrelaciones entre unos y otros. Basta con recordar las disparidadeseconómicas y la inestabilidad política, la pobreza extrema, la desnutrición, lasenfermedades, la marginación, el crecimiento de la población, los modelos deconsumo predominantes, el uso de la energía, el cambio climático, la sobrecargade nitrógeno, el deterioro de los recursos naturales, la pérdida de biodiversidad,la contaminación del agua, el suelo y el aire, la falta creciente de recursoshídricos, las presiones específicas de las zonas urbanas, etc.Es la interacción evidente, aunque es difícil de precisar entre los desafíosreferidos, lo que fundamenta (1) la adopción de la idea del desarrollo sosteniblecomo un concepto integrador de las diferentes dimensiones del desarrollo y (2)obliga a adoptar una aproximación estratégica en el desarrollo sostenible entanto que es la más apropiada por considerar interacciones.El informe Brundtland de 1987 definió el desarrollo sostenible como el desarrolloque afronta las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de lasfuturas generaciones para afrontar sus necesidades. Pero el informe Brundtlandno definió el concepto de necesidades y abrió muchos interrogantes. Másrecientemente, la idea de equidad intergeneracional se enfatiza deduciendo delconcepto de desarrollo sostenible la obligación moral que tiene toda generaciónde asegurar a las futuras una calidad de vida que no sea menor que la actual.Las definiciones más recientes subrayan los llamados tres pilares de lasostenibilidad y su interdependencia: el económico, el ambiental y el social. Lacomplejidad de la interacción entre estas dimensiones del desarrollo humano,así como el conocimiento limitado que tenemos, hacen que el concepto dedesarrollo sostenible se confunda a menudo con la idea de sostenibilidadmedioambiental. Esta confusión, todavía bastante arraigada, impide ver lacontribución que el concepto puede hacer en el hecho de asegurar la coherenciade los cambios políticos que son necesarios en los diferentes sectores.Una buena manera de superar estas limitaciones consiste en pensar que lasostenibilidad del desarrollo humano depende de nuestra capacidad paramantener un nivel suficiente de activos para el futuro. En la condición que la69

combinación de activos necesaria para mantener el bienestar humano cambiarácon el tiempo en la medida que cambian las preferencias humanas y la tecnologíadisponible. Por esto, el concepto concreto de sostenibilidad también evolucionará.En todo caso, conviene tener muy claro que los activos necesarios para la sostenibilidadson los siguientes:Activos humanos o las competencias, habilidades y talentos de cada individuoque, en gran parte, dependen de la educación y de la salud.Activos naturales –renovables y no renovables– que tienen diversas funciones:(1) fuentes de producción y de utilidad (bosques, bancos de pesca, minerales yfuerzas naturales como corrientes de aire y de agua)(2) acomodar los derivados no utilizables de la producción y el consumo (aire,agua y suelo, que reciben la contaminación producida por las actividades humanas).La naturaleza presta servicios críticos de los que depende el bienestar vital y, apesar de todos los avances tecnológicos, no podemos reemplazarlos por alternativasproducidas humanamente.Activos producidos humanamente, que son los productos físicos que utilizamospara la producción como la maquinaria, el equipamiento, los edificios, las redesfísicas o los activos financieros.Activos de conocimiento o "conocimiento codificado" que son fáciles de transferiren el espacio y en el tiempo (a diferencia del conocimiento tácito, que implica laexperiencia de un individuo y el juicio experto que no puede transferirse fácilmentemientras no se codifique).Activos sociales o relacionales como son las instituciones, la confianza, las redesde interacción y los valores compartidos, los cuales facilitan la cooperación entrelas personas y los grupos. 2La consecución de la sostenibilidad requerirá, pues, cambios estructurales profundosy nuevas maneras de hacer. Los modelos de crecimiento económico tendrán queser revisados. Las políticas fiscales tendrán que ser reformadas. Será preciso asegurar702 World Bank, Sustainable Development in a Dynamic World. World Development Report 2003.The WorldBanc. Washington DC., p. 15-20.a

el bienestar, velando para que los niveles de activos antes referidos se mantenganconstantes o mejoren. Será preciso invertir en innovación. Sobre todo, será precisohacer que los precios reflejen los costes sociales y ambientales de la producción yel consumo. A nivel internacional, habrá que afrontar de una manera más abierta yprogresiva cuestiones de desigualdad en el acceso a los activos y recursos. Endefinitiva, el desarrollo sostenible tiene implicaciones importantes sobre el gobierno:a nivel local y nacional exigirá instituciones participativas y transversales y mecanismosde integración que comprometan a los gobiernos, la sociedad civil y el sector privadoen el despliegue de visiones, planes y decisiones. Todos estos actores tendrán queser más abiertos y responsables de sus acciones. Todos estos factores exigen unaaproximación estratégica.Muchas de las estrategias que se ha intentado llevar a cabo han fracasado poralguna de las razones siguientes:No pretendieron y no fueron capaces de integrarse en el sistema de planeamientooperativo existente, funcionaron aisladas y al margen y no consiguieron la eficacianecesaria. Una estrategia de desarrollo sostenible no es una estrategia o un planmás, sino un espacio y un proceso capaz de integrar y de integrarse en lasestrategias y los planes existentes.Muchas no eran estrategias verdaderas, sino listas –a veces muy bien hechas–de deseos faltadas de la concreción necesaria en objetivos estratégicos, metasformuladas debidamente y acciones específicas muy comprometidas ypresupuestadas. Una estrategia no es un inventario de todo lo que hay que hacer,sino una selección de objetivos, metas y acciones, entre muchos otros posibles.Por lo tanto, no se trata de una elaboración técnica sino genuinamente política,en la cual los técnicos sólo pueden coadyuvar.Muchas se elaboraron sobre una base de participación insuficiente, fueron incapacesde comprometer al sector privado y las organizaciones sociales que resultabannecesarias para la consecución de cada objetivo y experimentaron que sólo conla acción gubernamental no basta.Otras fracasaron porque no apoyaron los procesos, las estrategias y las capacidadesya existentes y quisieron empezar algo nuevo y diferente, sin considerar las fuerzasy capacidades existentes.71

Ser estratégico quiere decir desplegar una visión a través de un proceso dinámico,efectivo y consensual; quiere decir fijar los objetivos e identificar los medios pararealizarlos, organizar el seguimiento y la evaluación y hacer de todo un sistema deaprendizaje. Ser estratégico requiere comprender la naturaleza integral del desarrollosostenible, pero no comprometerse en una serie completa de acciones, como sitodas pudieran realizarse a la vez. La clave es saber encontrar los puntos de entradaque permitan hacer pasos adelante hacia la sostenibilidad. Por todo ello, laaproximación estratégica al desarrollo sostenible supone nuevas maneras de pensary de trabajar y particularmente:Pasar de formular e implementar un plan fijo, que devendrá obsoleto inevitablemente,en la elaboración de un sistema operativo y adaptativo que mejore de maneraconstante.Pasar de la idea de que los gobiernos son los únicos responsables del desarrolloa la idea de que la responsabilidad reside en la sociedad y en todos los elementosque la integran, sin perjuicio de las responsabilidades particulares de los gobiernos.Pasar de sistemas de toma de decisión controlados y centralizados a compartirresultados y oportunidades, negociaciones transparentes, cooperaciones y accionesconcertadas.Pasar de centrarse sobre todo en productos (planes, normas, proyectos, etc.) acentrarse en resultados y en la calidad de la participación y de los procesos degestión.Pasar del planeamiento sectorial al planeamiento integrado.En los últimos diez años ha cambiado sensiblemente la percepción que tenemosde lo que tiene que ser una estrategia de desarrollo sostenible. Hoy ya no confundimosla estrategia con un documento que contiene un plan director nuevo y único. Dehecho, sabemos que hay documentos sin estrategias y estrategias sin documentos.Como dice la OCDE, hoy tendemos a ver las estrategias como una serie de procesosy mecanismos coordinados que, considerados de manera conjunta, ofrecen unsistema participativo para desplegar visiones, metas y objetivos, para decidir accionesy para coordinar la implementación y la revisión. Una estrategia no es una iniciativaque se hace de una vez, sino que necesita ser un proceso participativo continuado,que incluya mecanismos de aprendizaje permanente 3 .723 Ver Carley, M y Christie, Y, (2000), "The World’s Commons: The Challenge of Governance", enGovernance for Sustainable Development,World Humanity Action Plan. London.

Ya se han formulado algunos principios que pueden inspirar la elaboración y eldespliegue de las estrategias de desarrollo sostenible. Sin ningún orden de prelaciónse recomienda considerar las siguientes:1. Centradas con claridad en el bienestar de la gente, incluyendo el de las futurasgeneraciones.2. Basadas en una visión consensuada a largo plazo y que contengan muchasformas de tratar las necesidades y los cambios a corto y medio plazo.3. Comprensivas e integradas, considerando los objetivos económicos, socialesy ambientales.4. Integradas y coherentes con las prioridades presupuestarias.5. Basadas en análisis comprensivos y de confianza.6. Tienen que incorporar mecanismos de seguimiento, aprendizaje y evaluación.7. Tienen que ser apropiadas, producidas y dirigidas nacionalmente.8. Tienen que basarse en mecanismos y estrategias que ya existen.9. Tienen que estar comprometidos los gobiernos y las instituciones más reconocidasdel país.10. Tienen que elaborarse y aplicarse garantizando una participación efectiva.11. Tienen que vincular los diferentes niveles de gobierno, nacionales y locales.12. Tienen que corresponder y desarrollar el nivel de capacidades existentes (políticas,de gestión, humanas, científicas, de cultura de sostenibilidad, financieras, etc.).73

A principios del 2001, el Consejo de Ministros holandés creó un órganointerdepartamental, dirigido por un grupo ministerial encabezado por el primerministro, con el fin de elaborar una Estrategia Nacional para el DesarrolloSostenible (ENDS). Este grupo decidió que, primero, el gobierno publicaríaunas perspectivas generales sobre las políticas de desarrollo sostenible encinco ámbitos (población, clima, agua, biodiversidad y desarrollo de unaeconomía basada en el conocimiento técnico o know-how). Estas perspectivastenían que servir para indicar los dilemas que inducirían a un debate políticomás amplio en la década siguiente. Además, todas las áreas políticas teníanque incorporar la noción de desarrollo sostenible y se iniciarían experimentospara integrar los aspectos económicos, socioculturales y ambientales en lasprincipales inversiones gubernamentales. Se ha pedido a cada uno de losministros que presente un resumen de su contribución al desarrollo sostenibledentro de su presupuesto anual con el fin de debatirlo en el Parlamento. Seutilizarán una serie de indicadores para evaluar si los Países Bajos avanzanhacia el desarrollo sostenible, con objetivos para los próximos 5-10 años. ElConsejo de Ministros decidió iniciar el proceso de revisión de la estrategia enpúblico y, al mismo tiempo, hacer un inventario de las diversas iniciativas delos municipios, las provincias, las empresas y los ciudadanos. Este inventariotenía que ser presentado al Parlamento en la primavera del 2002. El procesode elaboración de una estrategia revisada ha empezado con la intención queel próximo gobierno (constituido a raíz de las elecciones de mayo del 2002)lo saque adelante.Fuente: OCDE-PNUD. Sustainable Development Strategies. En Resource Book. Londres:Earthscan, 2002, p. 37-38.74

3. Condiciones para el éxito de las estrategiasde desarrollo sostenible3.1. Un primer requerimiento consiste en determinar el alcance de la estrategia.Esto implica: (1) identificar lo que los actores estratégicos consideran lascuestiones prioritarias ya sean económicas, sociales, ambientales,tecnológicas, etc. y (2) estimar los beneficios netos que los actores puedenderivar de los recursos necesarios para el despliegue de las acciones. Poruna parte, es muy difícil que sin hacer este ejercicio pueda conseguirse elcompromiso efectivo de los actores principales. Por otra parte, los actoresno son los mismos para cada cuestión estratégica, por lo que resulta muydifícil determinarlos sin haber determinado previamente el alcance de laestrategia. Ésta nunca es el inventario de todo lo que tendría que hacersesino el compromiso de los actores estratégicos con lo que toca hacer encada momento, naturalmente dentro de un marco de orientaciones a medioy largo plazo. Como le gusta recordar a Peter Drucker, una estrategia noconsiste en decir donde quiero estar a largo plago, sino en acordar y hacerlo que toca hacer ahora con el fin de avanzar hacia una dirección determinada.3.2. Una buena estrategia requiere constituir o fortalecer un secretariado o uncuerpo coordinador que asegure la buena gestión: (1) Que organice ycoordine el proceso integral de la estrategia, (2) que asegure que los rolesde los actores que participan en la estrategia están bien definidos, (3) queapoye a los comités y grupos de trabajo, (4) que actúe como punto focalde comunicación, y (5) que vele por el cumplimiento de los plazos.Es muy importante que este secretariado se sitúe en una posición centralen el gobierno, en la oficina del presidente o del primer ministro, sin quedarestablecido como un órgano gubernamental formal, y que actúe de formatransparente y neutral con el fin de ganar la confianza de todos los actores.El secretariado tiene que reunir unas competencias técnicas y de gestiónbásicas, sin embargo, sobre todo, tienen que apoyar su tarea organizacionesexternas de competencia y confianza reconocida por el conjunto de losactores.75

3.3. Las estrategias exigen crear un consejo de dirección o equivalente integradopor representantes del sector privado, de la sociedad civil y de los gobiernos.Este cuerpo debe tener los poderes necesarios para formular la estrategia, paraconstruir los consensos sobre su alcance y contenido y para efectuar lamonitorización del desarrollo, la implementación y los impactos. La composicióny los procedimientos de este órgano constituyen el corazón de la estrategia.Ésta es creíble si el consejo es visto como un reflejo de la sociedad y no comola expresión de grupos políticos y de interés. Debe estar presidido por unapersona de imparcialidad reconocida. Se recomienda que donde se hayanestablecido consejos nacionales para el DS, éstos puedan funcionar comoconsejos de dirección de la estrategia.Como tareas principales que el consejo de dirección tiene que desarrollar seencuentran: (1) promover en los círculos políticos la aceptación de la necesidadde la estrategia y, entre los actores, los beneficios que se derivarían de laparticipación; (2) supervisar el conjunto de la estrategia; (3) responsabilizarsedel nombramiento y del comportamiento del secretariado; (4) revisar las evidenciasprincipales sobre los problemas y el potencial del desarrollo sostenible; (5) revisarlas principales opciones técnicas y políticas; (6) recomendar o tomar decisionespolíticas según corresponda; (7) revisar, aprobar, o someter al gobierno, cuandosea procedente, los documentos principales de la estrategia.3.4. Para que la estrategia sea efectiva, hay que proveerla del compromiso políticonecesario tanto a nivel nacional (parlamento, gobierno) como a nivel local. Aeste efecto, es muy importante que se establezca o se confirme de maneramuy clara el mandato para llevar adelante la estrategia. El mandato tiene queser público y proceder de un cuerpo con una autoridad y legitimidad fuerte (elsupuesto ideal es que el mandato del presidente apoye sobre el acuerdounánime o sobradamente mayoritario del parlamento). De otra manera, es difícilque el consejo de dirección pueda mantener los contactos con todos losactores concernidos y movilizar los compromisos y recursos necesarios.El desarrollo sostenible implica la toma de decisiones transformadoras de lasociedad y eso no puede hacerse al margen de la política. Hay dos peligros:que las estrategias sean sueños tecnocráticos o que el discurso de la sostenibilidadacabe siendo una operación de relaciones públicas. La prueba de fuego es quela estrategia se concrete en acciones estratégicas a corto plazo. Se precisa,sin embargo, que el compromiso político sea a largo plazo con el fin de conjurar76

el riesgo de abandono de la estrategia con los cambios de gobierno. Obviamente,cuanto más intenso y amplio sea el abanico de actores comprometidos en laestrategia (incluyendo los partidos políticos de la oposición), más garantíashabrá de su continuidad sin perjuicio de ajustarla a las preferencias de cadagobierno.3.5. Hay que asegurar que se apropien (apropiación, ownership) de la estrategiatodos los departamentos y organismos correspondientes, así como los sectoresclave de la sociedad civil y el mundo empresarial. En las sociedades democráticas,los cambios que exige el desarrollo sostenible, que son a veces de gran alcance,no se harán para que alguien diga que tiene que cambiarse. Es preciso que losactores se impliquen, haciendo suya la estrategia, mediante su compromiso ysu participación activa en todas las fases del proceso.De entrada, hay que implicar en la estrategia a todos los departamentos yorganismos públicos que pueden hacer contribuciones importantes. La estrategiapara el desarrollo sostenible tiene que ser de todos los gobiernos y eso suponeconseguir una coherencia política que nunca puede suponerse sin más. Muchasestrategias han fracasado por falta de entendimiento, de liderazgo y decompromiso conjunto del gobierno. En este sentido, es crucial que las estrategiasse proyecten a partir de las ya existentes y se integren, de manera que lascoordinen y fortalezcan en coherencia con el desarrollo sostenible. Dado quecada estrategia suele depender de un departamento diferente, el primer pasoconsiste en reunirlos para comprobar el grado de apropiación de la estrategiade desarrollo sostenible, conocer las aspiraciones, tratar de enmarcarlas en unpropósito compartido y concretado en una visión, unas metas y unos objetivoscomunes, y, a partir de aquí, precisar las formas más convenientes de coordinacióncon el fin de mantener el compromiso a lo largo de todo el proceso de laestrategia.La Guía para un gobierno verde del gobierno canadiense (A Guide to GreenGovernment) está pensada para ayudar a todos los departamentos federalesen la elaboración de estrategias de desarrollo sostenible. Incluye tres apartados:I. El reto del desarrollo sostenible, que traduce el concepto de desarrollosostenible en términos significativos para los canadienses recalcando susdimensiones principales: social, económica y ambiental. Se presentan una77

serie de objetivos de desarrollo sostenible (por ejemplo, la utilización sosteniblede recursos renovables, la prevención de la contaminación o la promociónde una productividad mejorada mediante la eficiencia ambiental) que representanun punto de partida para la preparación de estrategias departamentales.II. La planificación y la toma de decisiones para un desarrollo sostenible, queestablece las herramientas políticas, operativas y de gestión que facilitaránel avance hacia el desarrollo sostenible. Se anima a un enfoque integrado dela planificación y la toma de decisiones, basado en las mejores ciencias yanálisis disponibles, así como en las opiniones y expectativas de los canadienses.Entre los enfoques debatidos hay: promover la integración utilizandoherramientas como la contabilidad íntegra de los costes, la valoración ambientaly la gestión de ecosistemas; desarrollar estrategias en colaboración con laspersonas, el sector privado, otros gobiernos y la población autóctona; utilizaruna combinación de herramientas como planteamientos voluntarios,herramientas de información y sensibilización, instrumentos económicos,gasto gubernamental directo y orden y control.III. La preparación de una estrategia departamental de desarrollo sostenible,que presenta los elementos principales que los departamentos puedenconsiderar como base para sus estrategias. Se recomienda que “todas lasestrategias se orienten hacia unos resultados determinados y expliquen claray concretamente lo que los departamentos tienen que realizar en relación almedio ambiente y el desarrollo sostenible; deben ser integrales y comprendertodas las actividades del departamento; se deben preparar consultando aclientes y partes interesadas”. Se sugieren seis pasos para la elaboración deestrategias:1. Preparación de un perfil departamental donde se identifique qué hace eldepartamento y cómo lo hace.2. Exploración de los problemas para resolver: valoración de las actividadesdel departamento según su impacto en el desarrollo sostenible.3. Consultas para conocer la opinión de los clientes, socios y otras partesinteresadas sobre cuáles son las prioridades departamentales de desarrollosostenible y como alcanzarlas. Se sugiere la elaboración de un informe breve78

«sobre la naturaleza de las consultas y cómo han contribuido las diferentesaportaciones al producto final, que sería útil para los socios y las partesinteresadas y contribuiría a la claridad y la transparencia en la preparación deestrategias».4. Identificación de los objetivos, los propósitos y las finalidades del desarrollosostenible, junto con referencias que se utilizarán para medir los resultados.5. Elaboración de un plan de acción que traducirá los objetivos de desarrollosostenible del departamento en resultados medibles, incluidos los cambiospolíticos, programáticos, legislativos, reguladores y operativos.6. Creación de mecanismos para controlar (medición y análisis), analizar ymejorar los resultados del departamento 4 .La implicación del sector privado y de la sociedad civil son también factoresclave. La del sector privado será mucho más fácil cuanto más abierta sea laestrategia a acuerdos voluntarios y a instrumentos basados en el mercado,aunque hay que hacer el balance con instrumentos fiscales y reguladores, talcomo muestra el caso de los convenios holandeses entre el gobierno y lasempresas 5 . En cualquier caso, hay que considerar que la implicación será muchomás fácil cuanto más se corresponda la estrategia con sus aspiraciones y cuantosmás incentivos tengan para compensar los costes de participación. Por lo tanto,es crítico que el análisis de los actores pueda hacerse en los primeros momentosde formulación de la estrategia. Disponer de pronta información sobre los motivosy los intereses de los diferentes actores, así como sobre la existencia y lascaracterísticas de las "comunidades de políticas" en las cuales puedan estarimplicados, puede resultar de gran valor para la estrategia.3.6. La identificación de los actores y la definición de su rol respectivo en la estrategiaes otra de las tareas iniciales clave. Lo primero que hay que hacer es identificara los intereses afectados y acto seguido identificar a los representantes apropiadospara cada interés. A este efecto, hay que concentrarse en los grupos queresultarán probablemente más afectados por la estrategia y en los que tienenpoder para implementar o frustrar los resultados potenciales.4 Gobierno del Canadá. A Guide to Green Government. Catálogo EN 21-136/1995 E. Ministerio deAbastecimiento y Servicios. 1995.5 Ver OECD, Environmental Performance Review of the Netherlands, OECD, Paris. 79

Dado que no todos los actores necesitan ni quieren implicarse en todas lasdimensiones de la estrategia, es preciso que el secretariado aclare cuáles sonlas expectativas y capacidades de cada actor y trate de negociar el rol queasumirá en la estrategia.Las estrategias obligan a la formación de redes de actores interdependientes,cuyas cooperaciones son tan importantes como difíciles. A fin de que seaeficiente es necesario definir los roles respectivos, puesto que sino puedenproducirse conflictos, abandonos o falta de implementación.Las diversas organizaciones y grupos de interés que es preciso que participenen un proceso de estrategia tienen cada uno sus intereses propios e intentaránfavorecerlos y defenderlos. Pueden tomar parte en el proceso de diferentesmaneras y contribuir en grados diferentes: por ejemplo, para identificarproblemas y encontrar soluciones, para establecer una visión y objetivos parael futuro y para debatir opciones políticas y posibles acciones. La participaciónen el proceso de una estrategia puede percibirse como un derecho, perotambién implica determinadas responsabilidades, así que es importanteestablecer y acordar funciones o roles tan pronto como se considere adecuado.Hay funciones que parecen obvias o razonablemente evidentes, tal como seindica en la sección siguiente, pero otras quizás puedan establecerserespondiendo a preguntas como:¿Quién tiene el derecho de hacer qué, y cómo?¿Quién tiene las habilidades, los recursos y la capacidad que se requierenpara alcanzar los resultados acordados?¿Quién hace qué, y cuándo?¿Quién se ha comprometido y parece dispuesto a cumplir?¿Quién paga determinadas acciones o determinados servicios?¿Cuál es la mejor alternativa para un acuerdo negociado sobre aspectosde la política o acciones particulares, especialmente en el caso de las partesinteresadas más poderosas?80

¿Qué medios y capacidades tienen los diferentes grupos de interés?¿Qué procedimiento hay que seguir en el caso que no se consigan acuerdoso bien que, si se han conseguido, se incumplan 6 ?6 OCDE-PNUD. Strategies for Sustainable Development. A{en} Resource Book. Londres: Earthscan, 2002, p. 95.81

4. Bases analíticas: Información y conocimientopara la estrategia4.1. Las buenas estrategias (1) se basan en la información y el conocimientoexistentes y relevantes para los desafíos del desarrollo sostenible, (2)identifican las lagunas existentes y (3) tratan de llenarlas organizando lainvestigación correspondiente. Si los desafíos del desarrollo sostenible noson explorados completamente, cualquier estrategia será poco más pocomenos que una serie de exhortaciones bastante alejadas de las realidadeslocales. Dado que ya se parte de la base que la información y el conocimientoexistentes no se encuentran sólo en manos de los expertos, se reconoceque diversos tipos de análisis resultan también necesarios:Análisis de las partes interesadas: identificar objetivamente laspartes interesadas en la transición hacia el desarrollo sostenible, susintereses, poderes y relaciones. Este análisis ayuda a crear comités,grupos de trabajo y procesos de consulta. Como proceso continuo,tendría que detectar aquéllos que tienen relevancia pero que, de otramanera, quizás no habrían participado.Análisis de sostenibilidad: evaluar las condiciones humanas yambientales, principales puntos fuertes y débiles, relaciones clave entreelementos humanos y del ecosistema y entre el país (o la localidad) yel sistema más amplio. Analizar si la sociedad está cerca de lasostenibilidad y en qué dirección se produce el cambio. Estos aspectosson fundamentales para decidir qué tendría que abordar una estrategianacional de desarrollo sostenible (ENDS), qué acciones tendría queproponer y cómo tendría que controlarse la aplicación.Análisis del proceso/mecanismo de la estrategia: identificar yvalorar sistemas y procesos que podrían utilizarse en una ENDS,analizando la eficacia, la fiabilidad, la ecuanimidad y el rendimiento(resultados) hasta el momento presente. Esto puede aplicarse a lainformación, la participación, la inversión y otros procesos. Hay quemejorar la calidad de los resultados de las ENDS.83

Análisis del escenario: pensar posibles futuros panoramas como unamanera de explorar posibles opciones estratégicas y comprobar la solidezo la debilidad.Análisis y clasificación de las opciones: valorar los costes, beneficiosy riesgos de los instrumentos o programas opcionales para poner en marchala estrategia, para someterlos a una toma de decisión objetiva y evitartendencias parciales. Tomar decisiones sin la ventaja de un buen análisisse corre el riesgo de causar perjuicios y llegar a conclusiones equivocadas.Evaluación de los éxitos de la estrategia: valorar en qué medida sehan conseguido los resultados de desarrollo sostenible y cómo se puedencorrelacionar con los procesos de ENDS. Muchas de estas tareascorresponden al control y la evaluación rutinarios.4.2. Como principios básicos comunes a todo tipo de análisis, hay que considerarlos siguientes:Comprometer e informar a los actores en procesos participativos ydemocráticos. Hay que superar los prejuicios contrarios a la informaciónobtenida mediante técnicas participativas. No hay contradicción entre análisisy participación. Las estrategias no pueden ser la construcción de expertosy de burócratas. Sin la participación no se obtiene la información necesariasobre un abanico muy amplio de perspectivas que, de lo contrario, quedaríanescondidas.Hacer uso de métodos de análisis participativos y accesibles. Los métodosparticipativos y los de investigación / acción son sobre todo apropiados porquepermiten el aprendizaje por la acción.84Preservar el rol de los expertos independientes. Hay circunstancias que abonanla intervención de expertos independientes como ocurre cuando (1) lascuestiones son muy contenciosas o (2) tienen delante una tarea analítica largay compleja o (3) se precisan equipamientos o capacidades técnicas sofisticadas.En estos casos, es recomendable que los expertos independientes tenganuna relativa independencia del proceso político, merezcan la confianza detodos los actores implicados y se relacionen, y utilicen un enfoque multidisciplinary holístico.

Desarrollar un sistema coordinado y continuo de generación de conocimiento.No se trata de obtener información y conocimiento para la ocasión, sino deestablecer mecanismos de generación coordinada y continua, como centrosde datos y capacidades de análisis de manera preferente, mediante el apoyoy la movilización del conjunto de centros existentes.Acordar criterios sobre las prioridades del análisis. Es preciso que el análisisno se convierta en un foro de debates interminables. Tiene que concentrarseel esfuerzo analítico en lo que importa, en lo que es posible hacer con losrecursos y la voluntad política existentes hoy en día.Garantizar la claridad de los objetivos de los análisis. Los análisis son menosefectivos cuando tratan “asuntos” o “problemas”. Formular preguntas sirvede orientación para el análisis y para desarrollar soluciones. Por ejemplo,“degradación de la cuenca” es una formulación menos útil que “¿Qué incentivoshan promovido la conservación de la cuenca? ¿Cómo pueden eliminarse losincentivos que favorecen la degradación de cuencas clave? ¿Quién tendríaque hacer los cambios?”.Acordar los tipos de resultados del análisis y quién los tiene que obtener. Esimportante que el análisis no sea una completa sorpresa una vez realizada,así pues, hay que discutir y acordar de antemano tanto las expectativas comolos procedimientos y las implicaciones políticas y legales de los grupos deinterés. La jerarquía de resultados posibles tiene que discutirse primero conel fin de identificar correctamente las expectativas. Estas expectativas podránclasificarse, de menos a más ambiciosas, como: datos, descubrimientos(factores clave correlacionados), conclusiones (identificación de relacionescausales), recomendaciones y diseño. Por ejemplo, ¿los resultados serán“pruebas”, “propuestas” para una política o iniciativa, un borrador de políticao simplemente el diseño del proyecto?4.3. Análisis del público de interés. Son aquellas personas, grupos o institucionesque tienen derechos e intereses específicos en una cuestión y también poderes,habilidades y conocimientos relacionados con la cuestión. El análisis de laspartes interesadas puede ayudar a detectar los intereses de los actores y aidentificar conflictos de intereses y relaciones positivas o negativas entre losgrupos de interés con el fin de determinar cuál es el potencial de una accióncolectiva.85

Es importante que las personas implicadas sean «representativas» de su grupode interéso de su “electorado”. La verdadera representación supone el acuerdodel electorado sobre la representación mencionada. De lo contrario, sólo puedeconseguirse un “muestreo” efectivo. Tanto si se opta por la representación comopor el muestreo, hay que hacerlo de manera muy clara.También es importante identificar los intereses, las relaciones y los poderes delos actores. Partiendo de las cuestiones importantes, hay que entender aspectosdiversos: las motivaciones de los grupos de interés y sus intereses en el asuntoque hay que abordar; los derechos, los recursos y otros medios y poderes quetienen a su alcance (o que les faltan) para satisfacer sus motivaciones e intereses;las presiones externas que reciben para cambiar; su grado de aceptación –orechazo– de la necesidad de cambio; las limitaciones a los cambios, como lasnormativas, las burocráticas o las relacionadas con los recursos, etc.Los asuntos específicos de sostenibilidad se caracterizan a menudo por losconflictos o las alianzas entre las partes interesadas. Estas relaciones exigenuna exploración exhaustiva. Sobre todo para la estructuración de una ENDS,es muy útil determinar qué grupos de interés tienen posiciones similares conrelación a un tema y trabajan conjuntamente para alcanzar sus intereses comunes–las “comunidades políticas” o redes que pueden existir tanto en sentido formalcomo informal– y qué iniciativas han preparado. Estas comunidades políticassuelen impulsar con vehemencia el proceso de una estrategia si están vinculadas.Tanto para entender todos los elementos del desarrollo sostenible (quien dominay quien queda marginado) como para estructurar los procesos de la estrategia(quien tiene que participar para solucionar problemas y materializar oportunidades)es fundamental evaluar los poderes específicos que tienen o no tienen) laspartes interesadas. Para el análisis de la estrategia, un primer paso muy útil esidentificar el grado relativo de poder de los grupos de interés, la fuente de supoder y los medios que les permiten ejercerlo. También es vital analizar cómoganan o pierden poder los grupos de interés por influir en la dirección delproceso político.El siguiente reto es relacionar el poder de los grupos de interés con su potencialde influir en estrategias y políticas, instituciones e iniciativas o bien de resultarafectados. Determinar qué individuos o grupos ejercen poder sobre cuálescontribuirá a construir cadenas de poder (a menudo, la capacidad de influir enla política, las instituciones y las iniciativas no se deriva de un solo eslabón sino86

de toda una cadena). Aquí, tienen un interés especial los grupos de interés conun potencial elevado para el desarrollo sostenible pero con poco poder (porejemplo, la gente sin tierras).Si tiene que avanzarse hacia el desarrollo sostenible, algunos de estos actoresdeben tener la capacidad necesaria para hacer más contribuciones positivasy, por contra, hay que impedir las contribuciones destructivas de otros.4.4. Los tres enfoques principales para medir y analizar la sostenibilidad son: (a)cuentas (proporcionar datos); (b) evaluaciones narrativas no basadas enindicadores; (c) evaluaciones basadas en indicadores. Estas tres opciones sedistinguen por su potencial de:transparencia (facilidad para detectar juicios de valor y construcción de lavaloración);coherencia a largo del tiempo (comparabilidad de valoraciones sucesivas);participación (cuanto más técnico es el método, menos margen hay departicipación);utilidad para la toma de decisión (claridad con que se manifiestan los resultadosy las prioridades).4.4.1. Las cuentas son interpretaciones de datos brutos convertidos a una unidadcomún (como dinero, área o energía). La mayoría tratan aspectos muyimportantes pero reducidos de la sostenibilidad. En términos generales, hacenreferencia a un solo indicador o a un pequeño conjunto de indicadores eincluyen el sistema de cuentas nacionales (la economía de mercado), la huellaecológica (el consumo de recursos) e informes de energía y materiales(intercambios físicos entre la economía y el medio ambiente). Las cuentasmás completas incluyen bastantes aspectos de la economía, la sociedad yel medio ambiente en una sola exposición.El Indicador de Progreso Genuino (IPG), por ejemplo, empieza por el gastoen consumo personal (de las cuentas nacionales). Después, hace una seriede ajustes para justificar los efectos negativos de la actividad económica olos factores que el PIB pasa por alto (como la distribución desigual de la renta,los préstamos y endeudamientos extranjeros netos y el coste de los bienesdurables), los costes sociales (crímenes, accidentes de tráfico, movilidad 87

obligada por trabajo, ruptura de la familia, pérdida de tiempo de ocio,subempleo) y los costes ambientales (reducción de la contaminación doméstica,contaminación del agua, contaminación atmosférica, contaminación acústica,pérdida de zonas húmedas, pérdida de tierras de labranza, agotamiento delos recursos no renovables, daños ecológicos a largo plazo, disminución dela capa de ozono, pérdida de los bosques). Finalmente, añade algunosbeneficios que el PIB pasa por alto (valor del trabajo del hogar y la de serpadres, valor del trabajo voluntario, servicios de bienes durables, servicios deautopistas y calles, inversión de capital neta).Aunque las cuentas ofrecen una imagen sorprendentemente clara de losresultados generales –o “progreso genuino”–, no manifiestan de forma tanevidente los principales constituyentes de los resultados: no es fácil indicaren qué asuntos prioritarios habría que centrarse para reducir la diferenciaentre el IPG y el PIB. Esto limita la utilidad de las cuentas para el desarrollode estrategias.4.4.2. Las evaluaciones narrativas combinan texto, mapas, gráficos y tablas dedatos. Pueden utilizar indicadores, pero no se elaboran basándose en ellosy los utilizados pueden variar de un periodo a otro. Incluyen informes generalesdel estado del medio ambiente y constituyen el enfoque más habitual de lamedición y del análisis. Su punto fuerte es su familiaridad y flexibilidad. Tienenun gran potencial de participación, ya que la evaluación puede adaptarse alos conocimientos técnicos de los participantes. Los compiladores puedenconcentrar su atención en temas sobre los cuales tienen información y escogerel dispositivo de comunicación que consideren más adecuado para cadatema.88Sin embargo, esta flexibilidad tiene algunos peligros. La selección no sistemáticade temas combinada con un tratamiento irregular puede esconder carenciasen los temas evaluados y prioridades tendenciosas poco claras: ¿qué temasse han omitido? ¿Se ha omitido un tema porque no es relevante o porquefaltan datos? ¿Cómo se relaciona un tema con otro? ¿Cómo puede compararsela importancia de un tema tratado mediante un estudio de caso lleno deanécdotas con otro tema estudiado mediante un análisis bioestadístico amplio?Los temas tratados, o la manera de tratarlos, puede variar en diferentesperiodos del informe, por lo que no pueden identificarse tendencias. Lalimitación de la transparencia y la coherencia reduce la utilidad de este tipode evaluaciones a la hora de tomar decisiones, particularmente para eldesarrollo y la monitorización de estrategias.

4.4.3. Evaluaciones basadas en indicadores. Cómo las evaluaciones narrativas, lasevaluaciones basadas en indicadores pueden incluir texto, mapas, gráficosy tablas de datos, sin embargo, se distinguen porque, en general, estánorganizadas en torno a indicadores (un conjunto más amplio de indicadoresque en el caso de las cuentas). Además, se dedica una especial atención aseleccionarlos de manera sistemática.Gracias a los indicadores, las evaluaciones pueden ser globales y al mismotiempo selectivas: como sea que pueden ser selectivas, éstos son másadecuados que las cuentas para tratar la gran variedad de cuestiones quese necesitan a fin de hacer un buen retrato de las condiciones humanas yambientales. Los procedimientos sistemáticos utilizados para escoger losindicadores ponen de manifiesto la selección y el orden de temas tratadospara la evaluación, así como los valores, y hacen que sean más transparentesque las cuentas o las evaluaciones narrativas. Dado que se utiliza el mismoconjunto de indicadores a lo largo del tiempo, las evaluaciones posterioresbasadas en indicadores pueden compararse con las anteriores, lo que permiteuna cobertura más uniforme de una evaluación a otra o de un periodo deinforme a otro. La cobertura uniforme y exhaustiva, junto con la organizaciónsistemática de los temas y los indicadores, hacen posible una identificaciónclara de los asuntos prioritarios y de los puntos fuertes y débiles de losresultados. Así pues, las evaluaciones basadas en indicadores son más útilesque otras opciones a la hora de tomar decisiones y, por lo tanto, a la horade desarrollar estrategias.La participación de los decisores y de los grupos de interés es necesaria paragarantizar que la evaluación incorpore sus valores y recoja sus preocupaciones.Los participantes deben tener voz en lo que se está evaluando y en la decisiónde cuestiones primordiales. Al mismo tiempo, el equipo que se hace cargode la evaluación tiene la responsabilidad de garantizar que el trabajo es sólidotécnicamente y que responde al rigor científico. Sin embargo, las exigenciastécnicas de selección de indicadores imponen limitaciones a la participación,ya que la evaluación debe estar diseñada conjuntamente por participantesy técnicos. A pesar de que las evaluaciones basadas en indicadores sonpotencialmente más transparentes, coherentes y útiles para la toma de decisiónque otras opciones, la realización de este potencial depende de la maneracomo se diseñan y se ejecutan.89

Las evaluaciones de sostenibilidad basadas en indicadores se distinguenprincipalmente por el número de subsistemas en que dividen el sistema (elárea de evaluación), por el número de niveles entre el subsistema y el indicadory por el hecho de poder producir índices (indicadores compuestos) del estadodel sistema y sus subsistemes.El sistema de desarrollo sostenible se dividió inicialmente en dos subsistemas:personas y medio ambiente. Más adelante, se dividió en tres: economía,sociedad y medio ambiente. Finalmente, la Comisión de las Naciones Unidassobre Desarrollo Sostenible (CDS) ha añadido complejidad con la inclusiónde un cuarto subsistema: economía, sociedad, instituciones y medio ambiente.Es obvio que el peso del medio ambiente disminuye al aumentar la cantidadde subsistemas.Los cada vez más numerosos proyectos de indicadores y profesionales detodo el mundo se enfrentan con dos retos que aparentemente se contradicen:Una complejidad cada vez más elevada. A medida que conocemos mejorla complejidad de la sostenibilidad, ¿cómo gestionamos la gran cantidadde datos necesarios para hacer un seguimiento?La demanda de simplicidad. Dado que, cada vez de manera más insistente,la educación pública y la acción política que se deriva se consideran motivospara crear indicadores, ¿cómo los presentamos de una manera sencilla,elegante y efectiva sin dejar de lado la complejidad subyacente?Un único indicador de desarrollo sostenible es un sueño imposible dealcanzar. La mejor manera de resolver este problema es combinar losindicadores y crear índices. Las evaluaciones que no combinan los indicadoresdentro de unos índices son extremadamente difíciles de interpretar. Aquéllasque lo hacen, pueden transmitir sus principales conclusiones con muchaagilidad.90Cuando los indicadores se combinan formando índices, pueden ofrecer unpanorama claro de todo el sistema, mostrar relaciones clave entre subsistemasy entre los principales componentes y facilitar el análisis de los principalespuntos fuertes y débiles. No se pierde información porque los indicadoresque constituyen el índice y los datos subyacentes siempre están allí paraque se puedan consultar.

Evaluación del bienestar: combina indicadores de ecosistema en un Índicede Bienestar del Ecosistema (Ecosystem Well-being Index o EWI) e indicadoreshumanos en un Índice de Bienestar Humano (Humana Well-being Index oHWI), que entonces se combinan gráficamente para formar un Índice deBienestar (Well-being Index o WI): la intersección del EWI y el HWI en elBarómetro de sostenibilidad.El tablero de la sostenibilidad: hay dos versiones. La versión estándar combinaindicadores ambientales en un Índice Ambiental (Environment Index o EnI),indicadores económicos en un Índice Económico (Economy Index o EcI) eindicadores sociales en un Índice Social o de Asistencia Social (Society orSocial Care Index, SI), que entonces forman un Índice de Rendimiento Político(Policy Performance Index o PPI). La versión para el conjunto de indicadoresde la CSD combina indicadores institucionales en un Índice Institucional(Institutional Index o II) y después combina los índices EnI, EcI, SI y II en unPPI.Combinando indicadores para crear índices y mostrándolos gráficamente,tanto la evaluación del bienestar cómo el tablero de la sostenibilidad muestranen qué medida la sociedad en cuestión se acerca a la sostenibilidad, muestranla situación de la gente (condiciones socioeconómicas) y los ecosistemas(condiciones ambientales) y también sus puntos fuertes y débiles.Durante la década pasada, los gobiernos, las ONG y diversos grupos deinterés hicieron esfuerzos considerables para desarrollar evaluaciones deldesarrollo sostenible basadas en indicadores. Algunas cubren toda la extensiónde la sostenibilidad, pero la mayoría ponen más el acento en aspectoshumanos o bien en el medio ambiente. El IISD ofrece una recopilación enwww.iisd.og.4.4.4. Análisis de mecanismos y procesos sostenibles. Ya hemos expuesto que unaestrategia es tant un conjunto de mecanismos o procesos continuo –quefacilitan la posibilidad de debatir, planificar, experimentar, controlar y evaluar,el desarrollo sostenible– como una visión o conjunto de objetivos que se hanacordado. El reto es, pues, crear un inventario de los «mecanismos y procesosque funcionan» y de sus conexiones, y también mejorar estas conexiones enel contexto de una ENDS. Estos mecanismos pueden incluir elementosantiguos y nuevos, mecanismos formales e informales, enfoques rutinarioso aislados. Primeramente hay que hacer un listado de los mecanismosintegrantes y después hay que evaluarlos:91

Listar los mecanismos que actualmente contribuyen en el ENDS, o listarposibles mecanismos si todavía no se ha puesto marcha el ENDS. Losasesores tienen que ser receptivos para con la variedad de fuentes de lascuales provienen los mecanismos. Por ejemplo, aunque una ENDS existentetenga un programa formal de comunicaciones, los cambios en el grado desensibilización sobre el desarrollo sostenible pueden provenir de otrosmecanismos no relacionados con la estrategia.Describir cada mecanismo con relación a su marco/autoridad legal, a losprincipios que se han seguido, a las responsabilidades, a sus principales“usuarios”, a los recursos que se han destinado en la práctica, a cualquierdiscusión o grandes dilemas relacionados.Evaluar la calidad de los mecanismos integrantes.Evaluar el marco legal para el desarrollo sostenible en el cual funcionan losmecanismos clave: los fundamentos de la ley, la aplicación de la ley y lasrestricciones.Evaluar el contexto y las condiciones económicas que determinarán lamanera como cualquier mecanismo afectará a las motivaciones y elcomportamiento de fabricantes y consumidores y, por lo tanto, en granmedida, su efectividad fundamental.Evaluar como se conjugan todos los mecanismos: vacíos, superposicionesy coordinación, especialmente si la tarea consiste en armonizar mecanismosesperanzadores en una ENDS.La secretaría podrá hacerse cargo de algunas de estas tareas, pero es muyprobable que necesite delegar y coordinar la elaboración de las evaluaciones.924.4.5. Desarrollo de escenarios. Los escenarios son herramientas muy útiles paraconsiderar aquello que es tan fundamentalmente significativo como imposiblede conocer: el futuro. Mientras que los pronósticos predicen patrones delpasado extrapolados al futuro, los escenarios presentan “historias” plausibles,pertinentes y alternativas. Se trata de imaginar el futuro en vez de extrapolarlodel pasado. Sin embargo, no son predicciones, sino medios para exploraropciones y probar la solidez o debilidad. En tanto que medios, puedencontribuir a dotar de recursos y formación para evaluar el cambio, para buscar

grandes transformaciones en vez de asumir una tendencia continuada y paragenerar creatividad y flexibilidad para adaptarse a las transformaciones. Lassuposiciones en las cuales se basa cada escenario son tan importantes comoel mismo escenario y requieren el mismo tratamiento.Pueden crearse escenarios regularmente como una ayuda para las ENDS,considerando las posibles consecuencias ambientales, sociales y económicasderivadas de las tendencias en variables clave como la demografía, el riesgopolítico, el consumo y la fabricación y/o las consecuencias de adoptardeterminadas medidas u opciones políticas. Pueden elaborarse escenariosdiferentes para maximizar, minimizar u optimizar las consecuencias ambientales,sociales y económicas según convenga.Los escenarios dependen del buen conocimiento del pasado y del presentey del buen criterio a la hora de decidir los asuntos que pueden tener unaincidencia considerable. Los escenarios pueden fundamentarse en elconocimiento de expertos (en este caso son deseables diversas disciplinascon el fin de poder evaluar múltiples dimensiones y acceder a muchos datose interpretarlos) o bien basarse en la participación, en el sentido que las partesinteresadas se reúnan para hacer un ejercicio (en este caso es deseable laintervención profesional). Las descripciones de escenarios alternativos tienenque ser útiles para las diversas personas implicadas en el debate de laestrategia y en la toma de decisión 7 .En el sector privado hay bastante experiencia en el uso de la planificación deescenarios. Por ejemplo, Shell International (considerada todavía por muchoscomo líder en este campo) ha desarrollado escenarios globales para el periodo1995 –2020 para prepararse ante discontinuidades y cambios repentinos,para crear temas e imágenes unificadores y para potenciar la cohesión dentrode la empresa 8 . En 1997, el Consejo Mundial de Empresas para el DesarrolloSostenible (WBCSD) también experimentó con un conjunto de tres escenariosglobales que exploran y pretenden estimular una amplia discusión sobreposibles respuestas al reto del desarrollo sostenible. El WBCSD reconocióque los escenarios tienen diversas aplicaciones:7 Brown, Lester. State of the World 2001. Londres: Worldwatch Institute en colaboración con Earthscan.8 Shell International. Global Scenarios 1995-2020. Londres: Shell International, 1996.93

enriquecer el debate y abrir las “conversaciones estratégicas” en el senode una organización con la finalidad de presentar nuevos conceptos yfórmulas a los usuarios y, en último término, cambiar los mapas mentales;buscar la flexibilidad empresarial, que incluye hacer más transparentes lasdecisiones arriesgadas, identificando amenazas y oportunidades, y creary evaluar opciones;iniciar un proceso de planificación estratégica formal, que incluye la evaluaciónde estrategias y planes existentes 9 .El Global Scenario Group, del Instituto de Medio Ambiente de Estocolmo, hallevado a cabo otros trabajos sobre el proceso de desarrollo de escenariosglobales y regionales y análisis de políticas relacionadas y de educaciónpública. Informando sobre este trabajo, Gallopin y colaboradores reconocenque las fuerzas de la globalización adoptan diversas formas: cargas sobre labiosfera, impactos culturales de gran alcance de la tecnología de lascomunicaciones, expansión del comercio mundial y aparición de nuevastensiones geopolíticas. Como consecuencia de estas fuerzas, los autoresindican que el mundo se encuentra en un punto de inflexión incierto a partirdel cual podría devenirse una amplia gama de posibles futuros en el próximosiglo. Se analizan y se consideran las posibles implicaciones 10 .949 WBCSD. Exploring Sustainable Development: WBCSD Global Scenarios 2000-2050. Summary Brochure,Ginebra: World Busines for Sustainable Development, 1997.10 Gallopin, G. C et al. Brach Points: Global Scenarios and Human Choice. Polestar Series Report núm.76. Estocolmo: Global Scenario Group Stockholm Environment Institute, 1997.

5. Participación y comunicación5.1. Participación. Hay un alto grado de consenso sobre la necesidad departicipación de las partes interesadas con el fin de avanzar hacia eldesarrollo sostenible. No obstante, el significado preciso del término«participación» no es tan claro y hay diferencias considerables en la manerade percibir y entender la participación.El desarrollo sostenible es, básicamente, un proceso político, y las estructuraspolíticas pueden tender hacia sistemas de gobernanza top-down (centradosen los objetivos). El desarrollo sostenible, sin embargo, requiere el consensoy el compromiso de la sociedad en su conjunto; la experiencia demuestraque no se consigue si sólo planifica y actúa el gobierno. Por lo tanto, seprecisan procesos de participación que impliquen al sector privado y lasociedad civil, así como al gobierno, en una colaboración, procesos quetransformarán las formas de gobierno y facilitarán la participación de losdiversos grupos de interés en el desarrollo y la aplicación de ENDS.El dilema de las autoridades es que necesitan, y al mismo tiempo temen,la participación de la gente. Necesitan el acuerdo y el apoyo de diversosgrupos sociales –de lo contrario, el desarrollo no es sostenible–, sin embargo,tienden a pensar que un aumento de la participación es menos controlable,menos predictible, puede moderar la toma de decisión y puede llegar aponer en duda la actual distribución de poder y bienestar.Por lo tanto, los gobiernos tienen que encontrar la manera de adoptar unpapel de liderazgo en la elaboración de estrategias para el desarrollosostenible –en el sentido de adoptar ellos el compromiso y decidir el ordendel día–, crear un “entorno” abierto y participativo para los procesos, invitara la sociedad civil y a otros entes a participar en las tareas relacionadascon la estrategia y ofrecer apoyo siempre que sea necesario. Hay que ircon mucho cuidado con el fin de evitar que la participación se vea o laspromueva como una alternativa en los procesos democráticos establecidos.Al contrario, los planteamientos y métodos disponibles pueden reforzar ypotenciar estos procesos y contribuir a mejorar la calidad y la eficacia.95

Participación – un término cargado de sentidoLa participación es claramente una “buena idea” a la cual nadie, desde ningunaposición, osaría oponerse. A pesar de esto, a menudo se le dan definicionesmuy diferentes. Para algunos es un objetivo o una aspiración, para otros unareclamación y para otros una descripción de la realidad. Hay demasiadasexhortaciones simplistas a “hacer que todo el mundo participe en el procesoy democratizarlo”. La Agenda 21 pide la “máxima participación posible” pero,si consideramos por qué es necesaria la participación, parece evidente queno será fácil. La participación es necesaria porque persisten problemas comolas desigualdades, la mala gestión del territorio, el estancamiento u otros, acausa de malentendidos entre los grupos de interés o del desconocimientode las perspectivas, los poderes y las tácticas de los demás y el potencialque todo esto cambie. Los procesos de participación son fundamentalespara las ENDS: para entender diferentes perspectivas, para negociar y llegara “acuerdos” entre las necesidades de la sociedad en conjunto y los actoreslocales, para establecer colaboraciones y mantener las ENDS como «procesosvivos» y no como “etra muerta”.Por esto, todo el mundo acepta que la participación es tanto un derechocomo una necesidad práctica, a pesar de que hay que definir con cuidadola forma, los mecanismos y las funciones. Los mecanismos de participación–por ejemplo, un foro nacional de desarrollo sostenible, un equipo de dirección,grupos de trabajo y grupos de aprendizaje locales— tienen que diseñarse demanera específica para afrontar problemas particulares.Fuente: Adaptado de Mayers et al. (2001) 11Niveles de participación en los procesos políticos1. Los participantes sólo escuchan – reciben información de una campañade relaciones públicas gubernamental o de una base de datos abierta.2. Los participantes escuchan y dan información – mediante preguntaspúblicas, actividades informativas, atención telefónica.9611 Referencia en OCDE-PNUD, Strategies for Sustainable Development. En Resource Book. Londres:Earthscan, 2002, p. 178.

3. Los participantes son consultados – mediante grupos de trabajo yreuniones para debatir la política.4. Participación en el análisis y en la decisión del orden del día –mediantegrupos de diversos grupos de interés, mesas redondas y comisiones.5. Participación en el consenso sobre los elementos principales de laestrategia – mediante mesas redondas nacionales, comitésparlamentarios/escogidos y mediación en conflictos.6. Los participantes intervienen directamente en la decisión final sobre lapolítica, la estrategia o sus componentes.Fuente: Bass et al. (1995) 12 97La planificación participativa se promueve actualmente como una alternativaa la planificación top-down, aunque todavía choca con problemas debido alíneas de autoridad no definidas, una base informativa escasa y una culturainstitucional, tanto en el ámbito político como en el seno de las organizaciones,que no favorece los procesos participativos. Los métodos participativosgeneralmente aplicables para recoger información (p. ej. estudios sobre recursosnaturales) y planificar todavía tienen que progresar. Les hace falta tanto lalegitimidad local como el reconocimiento de las autoridades centrales.La lógica de la participación es fácil de establecer. Los diferentes objetivos dela sociedad (sociales, económicos y ambientales) tienen que integrarse allí dondesea posible y compensarse allí donde sean incompatibles. Las funciones y lasresponsabilidades institucionales e individuales deben cambiar –en el gobierno,en el sector privado y en la sociedad civil– con el fin de promover el desarrollosostenible con nuevos modelos de conducta. La política dominada por el Estadoy la legislación que sustenta el control central tiene que dar paso a combinacionesmás sutiles con legislaciones más abiertas y con controles y equilibrios entrela sociedad civil y el sector privado. Los diversos instrumentos políticos creadosmediante los principios del desarrollo sostenible en la década de 1990 –códigosvoluntarios, normas y certificacionescertificaciones—, así como las nuevasformas de democracia, así como las nuevas formas de democracia12 Bass, S. M. J. et al. «Participation in Strategies for Sustainable Development» a Environmental PlanningIssues núm. 7. Londres: International Institute for Environment and Development, 1995.

participativa con el uso de medios electrónicos, apuntan muy lejos de un modelodominado por el Estado. Una estrategia debe poder adaptarse a estosinstrumentos.De esta manera, es evidente que las estrategias no tendrían que ser simplementeun proceso de planificación tecnocrática: las dimensiones políticas de lasestrategias también son fundamentales. Como demuestra la experiencia deestrategias anteriores, parece que las que han tenido más éxito han sido lasmás participativas y, al contrario, las estrategias que parecen no llevar a ningúnsitio, aunque la documentación parezca correcta, a menudo se han caracterizadopor una falta de participación y, por lo tanto, de flexibilidad, “apropiamiento” ycompromiso.La experiencia ha hecho patente que los enfoques interdisciplinarios y basadosen la ciencia son útiles para identificar los problemas y las opciones sociales,ambientales y económicas, a pesar de que no son suficientes. No pueden tratartodas las cuestiones ni dar acceso a toda la información necesaria y útil, ya quela mayoría está en manos de los individuos y las comunidades. Además, lasdecisiones que son necesarias son juicios de valor. Tienen que tomarse con laparticipación tanto de los “ganadores” como de los “perdedores”, de maneraque se llegue a algún tipo de acuerdo o compromiso sobre el resultado. Esnecesario un enfoque centrado en las personas para complementar lo que sebasa en la ciencia. Así, hay margen tanto para las aportaciones técnicas deexpertos individuales como para una participación más amplia de muchaspersonas en los ejercicios participativos –aunque no hay que sobrecargar aestas personas porque esto causaría una “fatiga participativa”–. Es muy importantemantener el equilibrio entre estos dos enfoques. La necesidad de la “participaciónmás amplia posible” en el camino hacia el desarrollo sostenible aparece endiversos capítulos de la Agenda 21, aunque no se precisa claramente cómopuede garantizarse.98La selección de participantes adecuada es quizás el paso más crítico a la horade establecer un proceso estratégico. La composición de los participantesdeterminará tanto la legitimidad de la estrategia como su capacidad para generarnuevas ideas, perspectivas y consensos para pasar a la acción. Cuestionescomo la representatividad, el muestreo y el grado apropiado de participaciónson importantes. Hay que encontrar un equilibrio entre incluir toda la variedadposible de participantes para crear un consenso a largo plazo con una baseamplia y evitar sobrecargar las capacidades propiciadoras y de gestión deaquéllos que organizan el proceso de la estrategia.

La experiencia sobre la planificación estratégica acumulada durante las dosdécadas pasadas denota una serie de requisitos para conseguir la participaciónefectiva. Todos tendrán que planificarse si quieren obtenerse los beneficios dela participación. Si no se hace, podrían dejarse grupos de interés fuera delproceso, podrían subestimarse las complicadas tareas organizativas de laparticipación y los diversos requisitos previos necesarios quizás no se cumpliríana tiempo. Esto supone diversas tareas, que puede coordinar la secretaría dela ENDS con un extenso protogrupo formado por el principal público de interés:(a) Identificación de temas que será quizás necesario trabajar durante el procesode la estrategia y que tendrán que trabajar diferentes grupos de interés: porejemplo, problemas sectoriales, transsectoriales o generales del desarrollosostenible.(b) Identificación de los ámbitos principales en los cuales se deberán poner enpráctica cambios políticos e institucionales con el fin de tratar los temas olos problemas mencionados anteriormente; normalmente en el ámbitonacional, provincial y local.(c) Análisis de los grupos de interés para determinar la representatividad, losintereses, las dinámicas y las relaciones de poder.(d) Elección de las estructuras y metodologías de participación. La estructurao metodología precisa que se utilizará siempre y de la cual dependerá laestrategia.(e) Comunicación, información y educación. Los aspectos participativos de unaestrategia requieren a un público motivado éticamente, formado y conconciencia social. Sin embargo, en muchas zonas, puede ser que el públicono entienda los asuntos de “desarrollo sostenible” tal como se discuten enmuchos foros nacionales –o que sencillamente no esté interesado–. Esevidente que es necesario un doble proceso de educación y consulta a finde que se entienda el concepto de desarrollo sostenible en términos locales.(f) Calendario y coordinación.5.2. Comunicación, información y educación. Una estrategia para el desarrollosostenible supone un proceso de cambio a largo plazo. Se necesita capacidadpara gestionar este proceso en los ámbitos individual, institucional y sistémico.99

Para ser efectiva, una estrategia debe ser participativa e interactiva. Losrepresentantes del gobierno, la sociedad civil y el sector privado tendrían quepoder mantener reuniones, discutir los retos y las perspectivas, identificarproblemas y necesidades, acordar nuevos objetivos y nuevos roles, hacertransiciones hacia estas finalidades, estar informados de los progresos y losproblemas y corregir el curso cuando sea necesario. Estas tareas dependenfundamentalmente del conocimiento, la confianza, la coordinación y losmecanismos de diálogo. De lo contrario, los malentendidos y las expectativaspoco realistas dificultan la viabilidad de un enfoque coordinado del desarrollosostenible. En un mundo donde las iniciativas tienen que competir para llamarla atención, la estrategia debe presentarse como una iniciativa atractiva conoportunidades claras y límites definidos con el fin de estimular la participaciónde los grupos de interés y garantizar el apoyo público necesario para suaplicación. El principal vehículo para realizar las tareas mencionadas es lacomunicación efectiva.El acceso a la información y la comunicación es una condición previa indispensablepara el desarrollo sostenible y puede contribuir al hecho de que los grupos deinterés salgan de su aislamiento, intercambien ideas y aprendan de las experienciasde los demás.El Convenio de AarhusEl Convenio de Aarhus obliga a los gobiernos a hacer pública la informaciónambiental dentro de un plazo específico mediante la legislación nacional.Con el fin de contribuir a proteger el derecho de todas las personas, de lasfuturas generaciones y presentes, a vivir en un medio ambiente que hagaposible su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de accesoa la información sobre el medio ambiente, la participación del público en latoma de decisión y el acceso a la justicia en asuntos ambientales de conformidadcon las disposiciones de esta Convención. (Artículo 1)Convención sobre el acceso a la información, la participación pública en latoma de decisión y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. Objetivo.Aarhus, Dinamarca, 25 de junio de 1998.Fuente: http://www.unece.org/env/pp/treatytext.htm100

La Iniciativa AccessLa iniciativa Access, emprendida el mes de noviembre de 2000, es unproyecto del World Resources Institute (EUA), el Environmental andManagement Law Association (Hungría), la Corporación Participa (Chile) yel Thailand Environment Institute. Poner en práctica el acceso público a lainformación, la participación y la justicia en la toma de decisiones ambientalesexige políticas nacionales, legislación, instituciones y prácticas para el accesodel público a:la información sobre emergencias y el seguimiento de la calidad del medioambiente y de los recursos naturales;la información sobre el rendimiento ambiental de las instalaciones industrialesy/o los Registros de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC);la oportunidad de analizar y comentar decisiones sobre políticas sectoriales,programas y planes con repercusiones potenciales sobre el medio ambiente;la oportunidad de analizar y comentar evaluaciones de impacto ambiental(EIA) y decisiones sobre actividades con impactos ambientales específicasde un lugar;reparar y poner remedio a las vulneraciones de los derechos a acceder ala información y la participación.Proponiendo y evaluando indicadores de resultados de las áreas mencionadas,la Iniciativa Access pretende que se establezcan como buenas prácticas ynormas comunes en todos los países.La Iniciativa Access aprovechará el impulso del Convenio de Aarhus y ofrecerásu apoyo a organizaciones de la sociedad civil de otras regiones que quieranpromover normas similares de gobierno ambiental. Sigue un enfoque de dosvías que implica estrategias paralelas:Una estrategia a corto plazo que ve la Cumbre Mundial sobre DesarrolloSostenible de agosto de 2002 como una oportunidad para valorar losprogresos en la aplicación del Principio 10 de la Declaración de Rio.101

Una estrategia a largo plazo diseñada para desarrollar un marco institucionalinclusivo, descentralizado y sostenible que acelere la aplicación del Principio10 en los años posteriores a la Cumbre.Para llevar a cabo la estrategia a corto plazo, la Iniciativa Access trabaja entres ámbitos:En el ámbito nacional, en nueve países piloto (Chile, Hungría, India, Indonesia,Méjico, Suráfrica, Tailandia, Uganda, EE UU), la Iniciativa apoyará a gruposlocales para que evalúen y hagan un seguimiento de hasta qué punto lasestructuras y las prácticas de los órganos gubernamentales son consecuentescon los compromisos de acceso a la información, de participación y de justiciaen la toma de decisiones ambientales.En el ámbito regional, la Iniciativa promoverá la adopción de las mejoresprácticas y el establecimiento de instrumentos regionales y/o compromisospara el acceso a la información, la participación y la justicia en la toma dedecisiones ambientales.Algunos ejemplos de este tipo de compromisos son el Convenio de Aarhusy la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación en elDesarrollo Sostenible de la Organización de Estados Americanos.En el ámbito global, la Iniciativa apoyará a una coalición de organizacionespara que colaboren en el desarrollo de indicadores de aplicación y ofreceráuna plataforma para institucionalizar la Iniciativa a largo plazo. Para alcanzareste resultado a largo plazo, la Iniciativa:concienciará a los actores del gobierno, la sociedad civil y la empresa privadasobre los compromisos existentes con los principios de transparencia enla toma de decisiones ambientales, y buscará el consenso sobre el significadode estos principios en la práctica;reforzará la capacidad de los grupos de interés público tanto para imponerel acceso a la información, la participación y la justicia en la toma dedecisiones ambientales como para identificar y controlar las diferencias entrelos compromisos adoptados y los resultados reales de las autoridadespúblicas.102Fuente: Resumen de la Iniciativa Access, www.accessinitiative.org

Por esto, un paso clave en el proceso de la estrategia es que la secretaríaestablezca una estrategia y un sistema de comunicación e información quegarantice flujos de información en los dos sentidos, relativos tanto en el procesomismo como en el desarrollo sostenible, y un diálogo efectivo entre las partesinteresadas. Esto, a su vez, ayudará a construir el consenso nacional necesario,a crear transparencia y a facilitar la participación pública en la elaboración yaplicación del ENDS.Una estrategia Información, Educación y Comunicación (IEC) funciona comopolítica principal y marco de referencia intelectual para planificar las actividadesde educación y comunicación. Tendría que prever el establecimiento de unmecanismo general y permanente de consulta a la sociedad civil sobre todaslas decisiones e iniciativas encaminadas al desarrollo sostenible con el fin deaumentar la participación del público, buscar consensos y garantizar la implicacióny el apoyo. También tendría que incluir todos los pasos necesarios para promovery llevar a cabo una educación continuada sobre el desarrollo sostenible.En el aspecto operativo, la estrategia IEC tiene que estar traducida en un plande acción que identifique a los participantes/las audiencias clave, el tipo decambios de comportamiento necesarios, los mensajes y los medios adecuadospara comunicarlos, responsabilidades y recursos y también –el elemento másdifícil de todos– indicadores para hacer un seguimiento de los cambios decomportamiento. Tendrá que incluir actividades a corto, medio y largo plazo.Es probable que las actividades destinadas a favorecer el cambio cultural, decomportamiento y de actitud sean a largo plazo (más de tres años) y necesitenrecursos para llevarse a cabo. El plan de acción tendría que revisarseperiódicamente a lo largo del proceso de la estrategia.Es muy habitual hacer referencia al documento de una estrategia como a “laestrategia”, sin embargo, esto puede ser equívoco y exige destinar un esfuerzoexcesivo a preparar papeles en vez de trabajar para establecer los mecanismosnecesarios para desarrollar la estrategia y sus resultados. Los documentos sonsólo productos intermedios o “hitos” dentro del proceso, están los medios y noel fin. A pesar de esto, los documentos (en papel o electrónicos) son herramientasesenciales para preparar y aplicar la estrategia de manera efectiva. Gracias alos documentos, los participantes, otras personas y, especialmente, losresponsables políticos y los decisores pueden entender la perspectiva y losobjetivos y saber qué está pasando, qué se ha acordado y qué se espera de103

104ellos. Sin documentos, una estrategia puede perder rápidamente toda lacoherencia y fragmentarse en decisiones ad hoc impulsadas por las necesidadesinmediatas de un departamento gubernamental o de otros organismos nacionales.

6. Adopción de decisiones estratégicasEste apartado no se centra en el hecho que deben tomarse diariamentedecisiones clave “poco urgentes” sino en cómo llegar a las grandes decisionesque pueden determinar el objetivo y el enfoque general de una estrategia dedesarrollo sostenible. Estas decisiones incluyen:Visión estratégicaLa visión estratégica describe las aspiraciones a largo plazo que, según losgrupos de interés, tendrían que regir el resto de aspectos del desarrollo de laestrategia. Puede describir, por ejemplo, el tipo de sociedad que se pretendey/o qué cambios son deseables en la producción, el consumo, la organizaciónsocial o el comportamiento. También puede ir acompañada de una declaraciónque refleje el consenso de los grupos de interés sobre los problemas y lascuestiones fundamentales que deberían tener prioridad.Objetivos estratégicosLos objetivos estratégicos, en conjunto, describen cómo puede alcanzarse lavisión estratégica. Los principios y valores inherentes a la visión pueden aplicarsea los asuntos prioritarios con el fin de establecer objetivos específicos para cadauno. Cada objetivo debería tratar una cuestión determinada (problema uoportunidad), incluir los cambios principales necesarios para la transición haciael desarrollo sostenible y ser expresado de una manera lo suficientemente ampliacon el fin de incluir todos los aspectos de la cuestión y garantizar la conformidadde todos los grupos de interés relevantes pero, al mismo tiempo, lo suficientementeespecífica para permitir la definición de hitos medibles. La estrategia tendríaque englobar bastantes objetivos para tratar las principales preocupacioneseconómicas, sociales y ambientales del desarrollo sostenible, sin embargo, noexcesiva a fin de que sean alcanzables y entendedores. Algunos objetivosestratégicos podrán calificarse de prioritarios, incluir otros hitos (ver más abajo)y aplicarse en un plazo breve. Otros, aquéllos que no sean prioritarios, puedentener vigencia una vez alcanzados los prioritarios o si los desencadenantes (vermás abajo) ponen de manifiesto que han pasado a ser más prioritarios.105

HitosLos hitos de cada objetivo estratégico describen actividades medibles y específicas,realizaciones o umbrales que hay que alcanzar en una fecha determinada. Constituyenel núcleo de cualquier plan de acción y sirven para concentrar recursos y guiar ala selección de opciones de actuación. Dado que los hitos implican accionesconcretas y cambios de comportamiento por parte de grupos de interés específicos,deberían ser el resultado de una negociación. Por ejemplo, tanto el Programa dePolítica Ambiental holandés como el NEAP egipcio negocian objetivos locales delas autoridades y otras partes interesadas locales.DesencadenantesLos desencadenantes son compromisos para emprender una acción determinadaen una fecha futura. Cuando no puede conseguirse un acuerdo sobre un hitoparticular a causa de una falta de información, o cuando un hito no es realistateniendo en cuenta el margen de tiempo de la estrategia, puede detenerse y“desencadenarse”cuando se den unas condiciones específicas. Eso puede suceder,por ejemplo, cuándo se llega a un umbral especificado de crecimiento demográficoo de daños ecológicos, o cuándo hay disponibilidad de recursos, o se consigue unhito determinado. Además, si una estrategia ha establecido objetivos estratégicosde más prioridad y de menos prioridad, pueden establecerse hitos para los objetivosmás prioritarios y desencadenantes para los menos prioritarios.Ejemplo:Hito 1.1: en el 2015, haber reducido la generación de residuos domésticossólidos en un 50 por ciento con relación a los niveles del 2000.Desencadenante 1.1: Si, en el año 2010, los residuos domésticos sólidos nose han reducido en un 25 por ciento con relación a los niveles del 2000, seinstituirá una tarifa para la recogida de residuos en función del volumen.Es decir, tanto los hitos como los desencadenantes tienen que estar relacionadosespecíficamente con los objetivos de la estrategia.106

Plan de acciónUn plan de acción es un marco de acciones dirigidas a alcanzar los objetivos y loshitos de la estrategia. Expone claramente como contribuye cada acción a uno odiversos objetivos de la estrategia y puede sugerir una clasificación relativa segúnla prioridad (p. ej. alta, media, baja; o esencial, importante, deseable). Las clasesde acciones siguientes y sus secuencias pueden definirse más detalladamente:políticas nuevas, cambios de política y conexiones para aumentar la coherencia;instrumentos legislativos o económicos –o de otro tipo– nuevos o modificados,que contribuyen en la aplicación de políticas o que potencian capacidades;programas importantes y proyectos piloto para el desarrollo sostenible y la gestióndel cambio;directrices y normas de sostenibilidad para actividades sectoriales y funcionesinstitucionales.El plan de acción/marco de la estrategia, por lo tanto, tendría que incluir actividadesexistentes y también establecer nuevas actividades. Tendría que indicar cuándo losrecursos existentes son suficientes para la aplicación y cuándo es necesaria unainversión adicional (externa). Sin embargo, no tiene que ofrecer un programa detalladopaso a paso para cada acción.Plan institucionalUn plan institucional comprende las funciones, las colaboraciones y los sistemasnecesarios para poner en práctica la estrategia. Puede incluir una vinculación entrela ENDS y otros planes estratégicos y entre planes en diferentes niveles espaciales:nacional, subnacional, local y para diferentes sectores o regiones geográficas. Tendríaque identificar las instituciones responsables de cada parte del plan de acción dela estrategia y definir su grado de libertad y si tienen la obligación de someterse aotros grupos de interés o coordinadores de estrategia. También puede señalar unalógica para racionalizar las instituciones (especialmente si las responsabilidades sesuperponen o entran en conflicto) o, incluso, si es necesario, proponer la creaciónde nuevas instituciones.Los procesos de ENDS han tendido a utilizar procesos de toma de decisión demasiadotecnocráticos y, a menudo, políticamente ingenuos. En la mayoría de los países, sino en todos, muchas de las decisiones «reales» que afectan profundamente a la107

sociedad y que marcan la dirección del desarrollo son básicamente y fundamentalmentepolíticas y no técnicas. Reflejan de manera explícita o implícita que algún valor prevalesobre otros e implican muchos mecanismos obvios o sutiles para hacer que lasvoces de unos grupos de interés cuenten mucho más que las demás. Puedenimplicar negociaciones «de tapadillo» y pueden utilizar procesos para buscar elconsenso con unas finalidades particulares (p. ej. negociaciones sindicales y tratoscon empresas para privatizar funciones públicas).Eso demuestra la necesidad de cambios en las pautas de gobierno mediante elejercicio continuo de la toma de decisión de estrategia, en vez de la toma de decisiónentendida simplemente como un “diseño de proyectos” eficaz a partir de múltiplesfactores. Es típico que el proceso de la estrategia empiece chocando con obstáculoscomo unas estructuras decisorias y unos sistemas de valores inadecuados y laexclusión de grupos marginados del proceso decisorio. No obstante, la estrategiaen sí misma tendría que entenderse como un medio fundamental para desarrollarprocesos de gobierno que integran la sostenibilidad y los grupos sociales relevantesen la toma de decisión. En el ámbito nacional, eso significa reconocer que la estrategiaexperimentará con nuevos procedimientos para tomar decisiones.Los valores, expresados de manera abierta (p. ej. en derechos constitucionales,principios o códigos de prácticas) o implícita, siempre condicionan las decisiones.Los valores predominantes no determinan sólo el resultado del proceso decisoriosino la aceptación de las decisiones por parte de diversos grupos de interés y, porlo tanto, su probabilidad de aplicación. Una de las tareas que constituye un retomás importante y que requiere más atención de las ENDS es llegar a un consensopráctico sobre un sistema de valores para consolidar el desarrollo sostenible. Enconsecuencia, un proceso estratégico necesita identificar y ajustar, cuando seanecesario, el marco normativo para la toma de decisión.Tendría que empezar por la base de valores existente en el ámbito nacional/local apartir del cual pueden tomarse las decisiones. Incluirá valores formales e informalesexpresados, por ejemplo, mediante:garantías constitucionales;derechos de propiedad;derechos democráticos;108

disposiciones importantes de la legislación económica, ambiental y social;programas existentes de desarrollo sostenible (si realmente se aplican);valores políticos relacionados, especialmente los comunes a los grupos principales;marcos locales de conocimiento que expresan incertidumbre, experiencia y valores;sistemas culturales tradicionales;creencias religiosas.Estos valores y la jerarquía existente de valores locales ofrecen una base adecuadapara la toma de decisión, aunque quizás no reflejan las aspiraciones de modernidadde la sociedad contemporánea. Por otra parte, en cualquier proceso de introducciónde «nuevos» valores en los marcos de toma de decisión, también se precisa claridad,transparencia y una participación generalizada. Para las ENDS orientadas hacia elfuturo, es instructivo y necesario estar atento al marco normativo universal que estásurgiendo en el ámbito internacional –en particular porque su emergencia es, engran medida, una respuesta a asuntos del medio ambiente, de desarrollo y de laequidad–.Un elemento importante“Integrar el medio ambiente y el desarrollo en la toma de decisión” esespecialmente importante en el caso de las ENDS. Éste es un principio básicode la Comisión para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, cuyosprogresos se tratan en sus sesiones en lo que concierne a dos grandes áreas:desarrollo de ENDS integradas (la falta de progreso citada regularmente esel principal problema) y valoración, contabilidad de recursos naturales y otrasformas de contabilidad económica y ambiental integrada.Objetivos de desarrollo internacionales – un conjunto integrado deobjetivos económicos, sociales y ambientales para el desarrollo sostenibleseleccionado por el Comité de Asistencia para el Desarrollo (DAC) de la OCDE.109

Objetivos de desarrollo del milenio – establecido en la Declaración delMilenio, firmada por 187 líderes mundiales en la Asamblea General de lasNaciones Unidas de 8 de septiembre de 2000. Entre ellos, el objetivo de“integrar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programasde los países e invertir el proceso de pérdida de recursos ambientales”, parael cual las ENDS son un mecanismo reconocido.Otros principios del desarrollo sostenible se están fijando en el derechointernacional, sobre todo en el marco de acuerdos ambientales multilaterales,que incluyen (ver también el Apartado 5):El principio de precaución – si hay riesgos de daños ambientales graves eirreversibles, la falta de certeza científica no tendría que utilizarse comomotivo para posponer medidas que eviten la degradación del medio ambiente.Pagos de los contaminadores – aquéllos que generan contaminación yresiduos tendrían que asumir los costes de evitarlos, contenerlos y/oeliminarlos.Pagos de los usuarios – los usuarios de bienes y servicios tendrían quepagar unos precios basados en el ciclo de vida completo de los costes,incluidas las “externalidades” relacionadas con el uso de recursos y activosnaturales no comercializados y la eliminación de los residuos.Equidad intergeneracional – la actual generación tendría que preservar omejorar el capital y mantener abiertas las opciones de desarrollo para lasfuturas generaciones.Equidad intrageneracional – la reducción de las desigualdades en lageneración actual como objetivo principal de desarrollo. Eso suele interpretarsede otra manera: normalmente como la eliminación o la reducción de lapobreza, pero también como cuotas idénticas para todo el mundo (muchospaíses en desarrollo reclaman derechos al mismo “ecoespacio” en emisionesde carbono).110Consentimiento libre, previo y fundamentado de los grupos a cambios comolos planes de desarrollo, que ha obtenido rango legal en el Proyecto dedeclaración de los derechos de las personas indígenas y en los convenios107 y 169 del OIT.

Las decisiones sobre una estrategia tendrían que reflejar el riesgo y la incertidumbre.Los decisores tienen que poder afrontar el horizonte del desarrollo sostenible a largoplazo, con sus incógnitas sobre las reacciones de los grupos de interés ante lasdecisiones, incógnitas científicas y cambios imprevistos en los sistemas sociales yde mercado. Los diferentes sistemas políticos, sociales y empresariales tienenmaneras propias de enfrentarse a la incertidumbre y muestran actitudes diferentesante el riesgo. La mayoría habrán desarrollado fuentes útiles de resistencia. Hay queidentificar, discutir y evaluar estas previsiones con relación a los niveles de incertidumbrecada vez más elevados.Una estrategia con una buena base de apoyo requiere el consenso de los participantes,y el consenso tiene que alcanzarse con relación a los objetivos, los principios, lostemas, la visión, las prioridades, las políticas y las acciones de la estrategia. Elconsenso puede ser una base de acuerdo particularmente valiosa para una estrategiaporque ningún participante pierde ninguna votación. Todos están obligados a todoaquello que esté en sus manos para ajustarse a los intereses del resto, para encontrarsoluciones, llegar a un acuerdo cuando sea posible e identificar las cuestionesconflictivas pendientes que se deberán resolver más adelante.Los procesos de consenso son también medios excelentes para llegar a un entente,para crear confianza y un conjunto de valores para la sostenibilidad, así como paracimentar el compromiso de aplicar la estrategia. Hay que entender muy bien desdeel comienzo las diferencias reales entre consultar las partes interesadas y buscarel consenso. La primera opción no podrá nunca sustituir la segunda. No obstante,el consenso no es necesario en todas las fases del proceso estratégico. De hecho,teniendo en cuenta la esencia cargada de valor y de incertidumbre de muchos delos asuntos y los grandes intereses que hay en juego, es posible que persistan losdesacuerdos fuertes. Las diferencias fundamentales de valores son probablementeinmunes al consenso, pero el consenso se alcanza de manera gradual, mediantela investigación y la acción conjunta centrada en problemas (compartidos). Analizary entender la diversidad de intereses y opiniones es muy importante, y una participaciónamplia en el proceso de la estrategia suministra el vehículo para hacerlo.Considerando las concesiones importantes a las que están obligados los gruposde interés para conseguir una estrategia sólida, las negociaciones son casi inevitablesen la toma de decisiones. Su objetivo es intentar resolver las concesiones inherentesal desarrollo sostenible, llegar a un compromiso para hacer políticas o establecerresponsabilidades y planificar objetivos. Son trascendentales en el sentido globalde la estrategia, pero especialmente en la fijación de objetivos descentralizados. Los111

objetivos y los hitos acordados tienen más posibilidades de ser aplicados que nolos impuestos.De todos modos, los resultados negociados no sustituyen la toma de decisionesdel gobierno. En realidad, dependen del ejercicio activo por parte del Estado de sufunción de ente planificador y promotor, a menudo financiero, y encargado de laejecución de las decisiones sobre desarrollo. Si una negociación resulta en el acuerdototal de las partes, el Estado (como una de las partes interesadas) sólo tiene queratificarlo.Determinación de objetivos en los Países BajosLos Países Bajos han preparado un conjunto de planes nacionales de políticaambiental (el cuarto fue publicado a mediados del 2001). Estos planespretenden vincular la política nacional con objetivos locales y los desarrollael Ministerio de Vivienda, Planificación Territorial y Medio Ambiente (VROM).Este Ministerio trabaja con los gobiernos provinciales y municipales y diversosgrupos objetivo (p. ej. productores agrícolas, fabricantes químicos, sindicatos).Un comité directivo, integrado por representantes del gobierno y del grupoobjetivo, encabeza cada uno de los grupos. Los funcionarios locales definenobjetivos locales del plan nacional. Las provincias están obligadas a hacerlo,y los municipios cuentan con el incentivo de una financiación adicional delgobierno central si lo hacen. Con la industria, los planes nacionales de políticaambiental han puesto el acento en acuerdos o convenios voluntarios paragarantizar pactos con el gobierno sobre objetivos e hitos ambientales. Losconvenios se negocian con asociaciones industriales, y se permiten variacioneslocales para las filiales. El personal del Ministerio acepta que el precio quedeberá pagar por un alto grado de participación y motivación local será unapérdida de control segura sobre la orientación y las acciones de los planesnacionales. El Ministerio ha negociado planes de acción con todos los gruposobjetivo de los planes nacionales.El gobierno central, cada vez más, consideraba los grupos objetivo y lasautoridades regionales y locales como socios importantes en la preparacióny aplicación de la política. Las colaboraciones y los convenios se convirtieronen instrumentos esenciales para la política ambiental. El paso siguiente eraque el gobierno central incorporara desregulación, flexibilización ydescentralización a la política ambiental con la finalidad de crear una112

esponsabilidad conjunta para la resolución de los problemas ambientales.Esto representó un cambio en la función del gobierno central, que pasó deser puramente regulador en el año sesenta y setenta a ser “negociador”, partecontractual y regulador en las postrimerías de los años ochenta y a lo largode los noventa 13 .El número de posibilidades win–win –en el que todos salen ganando– en el desarrollosostenible es limitado, y la resolución de conflictos siempre es necesaria. Hastaahora, pocas estrategias han hecho uso de este tipo de técnicas y han preferidoconcentrarse en posibilidades win–win no conflictivas. No obstante, en el ámbitolocal, donde diversos grupos pueden depender de un solo recurso (por ejemplo,caladores de pesca, una cuenca o un bosque) la resolución de conflictos es esencial.He aquí un ejemplo: a mediados de la década de 1990, en la Colúmbia Británica(Canadá), un gran número de grupos de intereses negociaron una estrategia provincialde uso del territorio. En lo que concierne a los problemas que no habían obtenidoel consenso, se dejó la decisión en manos del gobierno. En Santa Lucia, la comunidadlocal gestiona la Soufriere Marine Management Area, pero la resolución de conflictosse remite al gobierno 14 . Una característica clave del Projet de société canadienseera la resolución de conflictos mediante encuentros «tête-à-tête», reuniendo laspersonas cara a cara (corretaje a nivel personal por parte del NRTEE –el facilitadordel proceso–).13 VROM. The Netherland National Environmental Policy Plan 3 . La Haya: Departamento de Información yRelaciones Internacionales, Ministerio de Vivienda, Planificación Territorial y Medio ambiente (VROM), 1997.14 Brown, N. Devolution of Authority over the Management of Natural Resources. San Lucia: CaribbeanNatural Resource Institute, 1997. 113

7. Bases financieras de las estrategiasNinguna estrategia para el desarrollo sostenible puede tener éxito sin apoyofinanciero. La experiencia de la Agenda 21 lo confirma, ya que perdió credibilidada medida que se hacía evidente la diferencia entre lo que se necesitaba lo quehabía disponible. Las declaraciones y los programas de la Agenda 21, aunsiendo individualmente razonables y convincentes, mirado en conjunto y sinhacer ninguna referencia a las fuentes de financiación, parecen poca cosa másque una lista de deseos que sería bueno conseguir pero que están lejos denuestro alcance 15 . En estrategias anteriores, las tareas «financieras» se limitabana menudo a calcular el coste de las acciones recomendadas y a proponeraumentos en el presupuesto del gobierno. Aunque es importante movilizarfondos para una estrategia de desarrollo sostenible, sobre todo para queempiece el proceso de formulación, con eso no hay bastante. A medida queel concepto de estrategia de desarrollo sostenible ha pasado de centrarse enla creación de un documento (normalmente formado o acompañado por unaserie de proyectos propuestos) a ser un enfoque más orientado hacia el proceso,los retos de financiación también han evolucionado.Ya no se trata sólo de movilizar fondos para los proyectos o actividades, conla figura del gobierno como conductor de la realización. Ahora, una estrategiase concibe más como la determinación de una visión con perspectivas amplias,el acuerdo sobre las características de un camino hacia el desarrollo sostenibley el establecimiento de mecanismos clave. Por ello, también hay que estaratento a los mecanismos financieros imprescindibles para internalizar los costesambientales y sociales que se requieren para conseguir los cambios necesarios.La responsabilidad de introducir las medidas precisas continúa recayendoprincipalmente en el gobierno, pero la finalidad es también cambiar elcomportamiento financiero, en especial dentro del sector privado (por ejemplo,haciendo que los contaminadores y los beneficiarios de los servicios ambientalespaguen).En su informe Cinco años después de Río, el Banco Mundial destacaba, comoposibles instrumentos políticos para garantizar la sostenibilidad financiera, la15 Panayotou, T. Financial Mechanisms for Agenda 21 (or How to Pay for Sustainable Development).Massachusetts: Harvard Institute for International Development, 1994. 115

eliminación de las subvenciones negativas, la imposición de tasas ambientales y laaplicación de tarifas más adecuadas a los usuarios. Estos instrumentos puedencomplementarse con muchos otros que fortalecerían la base financiera de lasestrategias de desarrollo sostenible como, por ejemplo, mercados para serviciosambientales. Los gobiernos deben poner menos el acento en la financiación de larealización del proyecto y más en establecer unos marcos de referencia y hacerposibles las actividades; por ejemplo, diseñando los mecanismos políticos necesarioso ayudando a determinados grupos a adaptarse a los cambios necesarios para eldesarrollo sostenible. Esto significa catalizar iniciativas, canalizar recursos o favorecerla cooperación entre actores.Además, las decisiones tomadas por instituciones relacionadas con la financiacióny la inversión deben ser coherentes con los objetivos y las orientaciones de laestrategia. De otra manera, el conjunto del proceso estratégico será incierto. Conel fin de conseguirlo, el desarrollo sostenible tiene que devenir una parte integrantede los objetivos y las operaciones de los inversores y las instituciones financieras,que tendrán que implicarse plenamente en el proceso desde buen comienzo. Porejemplo, proporcionando “capital de lanzamiento” (capital inicial), las institucionesfinancieras pueden contribuir a dirigir la industria hacia una producción más sostenible.Podría decirse que, si se establecieran los mecanismos para internalizar los costessociales y ambientales del desarrollo, las decisiones de las instituciones financierasquedarían alineadas automáticamente con la orientación de la estrategia. En lapráctica, es bastante improbable que eso se produzca sin tropiezos a causa de loserrores de información, los costes de transacción y los problemas de aplicación.Por este motivo, hay que dirigirse directamente a las instituciones financieras ytrabajar con ellas para analizar las limitaciones para la inversión sostenible.116Tanto los países en desarrollo como los desarrollados tienen que concentrarse másen la toma de decisiones financieras privadas, considerando sobre todo las tendenciasque se constatan de flujos de capital hacia muchos países del sur. En el conjuntode los países en desarrollo, en el año 2000, los flujos de capital privado cuadruplicaronlos oficiales. La base financiera de una estrategia para el desarrollo sostenible tienetres dimensiones: (a) movilizar fondos para actividades específicas, como la formulaciónde estrategia, el análisis y las actividades marco o componentes concretos de laestrategia que requieren financiación específica; (b) utilizar los mecanismos delmercado para aunar incentivos y orientaciones de la estrategia; (b) integrar el desarrollosostenible en la toma de decisión y en las operaciones de las instituciones financierase inversoras, tanto en el sector público como en el privado.

Los mecanismos del mercado pueden generar incentivos eficaces para alcanzar losobjetivos de la estrategia y pueden tener efectos más duraderos que no tan sólola movilización de fondos para proyectos concretos. Por ejemplo, es inútil financiaruna planta de tratamiento de aguas residuales si en las empresas no se les cobralo suficiente por verter los residuos. Aunque los mecanismos del mercado puedengenerar algunos ingresos, su efecto más importante es que obtienen más fondosde los contaminadores, los usuarios de recursos o los beneficiarios de los serviciosambientales, y que cambian su comportamiento. El uso de estos mecanismos, porlo tanto, puede dar lugar a una reducción del gasto gubernamental y a un mayoraprovechamiento de los recursos. Es probable, no obstante, que cambie la distribuciónde los recursos. La introducción de un impuesto para emisiones de contaminaciónindustrial significa que las empresas tendrán que pagar por el uso que hacen de lacapacidad asimilativa del medio ambiente, mientras que antes accedían sin coste.En este sentido, se necesitarán fondos a corto plazo para ayudar a determinadosgrupos a adaptarse.En el ámbito nacional, hay tres planteamientos básicos en lo que concierne a losmecanismos del mercado: (1) eliminar los mecanismos financieros existentes queson desfavorables para el desarrollo sostenible, como las subvenciones a la energía;(2) adaptar los mecanismos del mercado existentes; (3) introducir nuevos mecanismosfinancieros que internalicen las externalidades ambientales o sociales.En los tres tipos de medidas habría ganadores y perdedores, y su efecto y eficaciavariarían en función de la naturaleza del sector o de la cuestión ambiental o socialque se tratase. Es preciso, pues, antes que nada, estudiar el impacto potencial.Eliminar las iniciativas desfavorables. Por determinados motivos, factores deproducción importantes como la energía, el agua y los pesticidas a menudo tienenun precio inferior al coste marginal privado, quizás a causa de las subvencionesgubernamentales o de los controles de precios que pretenden fomentar la actividadindustrial productiva. La lógica puede ser proteger los intereses de grupos de rentabaja u ofrecer servicios considerados beneficiosos para la salud pública. En casosconcretos, puede considerarse que, administrativamente, es más sencillo tenerpolíticas fiscales menos precisas. La eliminación de subvenciones distorsionadorastiene diversos efectos positivos: libera recursos financieros que, entonces, puedenutilizarse en actividades más encaminadas al desarrollo sostenible, mejora el medioambiente y potencia el rendimiento económico y, posiblemente, la distribución delas ganancias. La OCDE, a partir de estudios de caso en diferentes países16 OCDE. Improving the Environment Reducing Subsidies. París: OCDE, 1998. 117

miembros, ha demostrado que la eliminación de subvenciones a la agricultura, laenergía, las actividades industriales y el transporte puede conducir a situacioneswin–win.Los mecanismos del mercado pueden penalizar empresas o individuos por efectosambientales o sociales negativos. O los pueden hacer pagar por el uso de un recursonatural. O bien pueden compensarlos por prestación de servicios ambientales osociales. Los asuntos principales asociados con estos mecanismos son:Determinar el grado adecuado del cargo o pago. Los primeros esquemas seintrodujeron más como instrumentos de recaudación que como métodos paracambiar comportamientos. Por lo tanto, los cargos eran bajos. Los esquemasposteriores han intentado recalcar más el efecto de incentivo.Imponer el pago y solucionar el fraude sin aumentar excesivamente los costesadministrativos, en especial si hay poca imposición mediante las regulaciones. Elproblema de la tasa de aguas residuales de Méjico fue precisamente la falta deimposición legal.Superar la resistencia de grupos determinados que pueden perder comoconsecuencia de la introducción del mecanismo del mercado. Los sectoresindustriales que utilizan más energía se han opuesto a los impuestos sobre loscombustibles fósiles, que han quedado diluidos porque se han incluido excepcionesy reducciones.Resolver los efectos regresivos sobre los más pobres, que son menos capacesde adaptarse a los cambios propuestos. Los impuestos sobre los combustiblesfósiles, por ejemplo, pueden tener efectos negativos en los grupos másdesfavorecidos si no puede se les pueden dar ayudas para adoptar medidas deahorro de energía; por ejemplo, mejorando equipos de cocina o de calefaccióncon medios más nuevos y efectivos.Garantizar que los ingresos obtenidos se utilizan correctamente y establecerprocedimientos para evitar la malversación. Normalmente, eso supondrá la creaciónde estructuras institucionales.118Integrar el desarrollo sostenible en la toma de decisiones financieras y de inversión.El éxito y la credibilidad de una estrategia para el desarrollo sostenible dependende la medida en que los grupos de interés clave actúan de conformidad con ella.

Por ejemplo, una estrategia que pone el acento en la promoción de energíasrenovables o la eficiencia energética queda desautorizada si organizaciones delsector público o privado invierten plantas de energía de combustibles fósiles. Esosignifica que las decisiones financieras tienen que ser coherentes con las ENDS y,al mismo tiempo, que la integración de objetivos de desarrollo sostenible en la tomade decisiones de las empresas tendría que ser uno de los objetivos fundamentalesdel ENDS. Para conseguirlo, se precisa la participación de actores diferentes,especialmente: departamentos gubernamentales, el sector privado e institucionesfinancieras tanto nacionales como del extranjero. Teniendo en cuenta la importanciade la inversión extranjera en los países en desarrollo, la situación se complica porla necesidad de tratar con empresas de capital extranjero y las instituciones financierasque les apoyan. La mayor parte de las decisiones corporativas sobre inversión directaextranjera (IDE) requieren la participación de una institución financiera (intercediendomediante la provisión de un préstamo para cubrir los costes de establecimiento omediante, por ejemplo, la provisión de seguros de riesgos). Las instituciones financieraslocales, que en los países en desarrollo suelen ser de propiedad extranjera, tambiénson una fuente importante de financiación para iniciativas productivas.Para crear una ENDS coherente con las herramientas adecuadas, es importanteentender los motivos que tienen las empresas y las instituciones financieras parafijarse en el desarrollo sostenible. Una condición fundamental es hacer que lasempresas y las instituciones financieras públicas y privadas hagan conocer susdecisiones de inversión —una condición indispensable para canalizar los recursosprivados hacia inversiones sostenibles y para controlar el impacto de sus actividades.119

8. Monitorización y evaluación de la estrategiaElementos de un sistema de monitorización y evaluación. ¿Cómo sabemos siuna estrategia para el desarrollo sostenible ha tenido éxito o va por el buencamino? Las estrategias no buscan sólo diversos objetivos sino que lasactividades estratégicas irán cambiando con el tiempo igual que las condicionessociales, económicas y ambientales. Eso representa un reto considerable deseguimiento y evaluación, sin embargo, un reto que debemos afrontar porqueel propósito mismo de un proceso estratégico es aprender y adaptarse.Para llevarlo a cabo hay que:Medir y analizar la sostenibilidad para determinar el estado de la sociedad,la economía y el medio ambiente, sus puntos fuertes y débiles y las cuestionesque tiene que abordar la estrategia y para destacar factores. La mejor manerade hacerlo es llevando a cabo una evaluación de la sostenibilidad basada enindicadores, complementada con un análisis espacial y, posiblemente, conotras mediciones y análisis.Los indicadores que se escojan para la evaluación requieren un seguimientocontinuo con el fin de identificar tendencias, detectar (y, a ser posible, anticipar)cambios e ir siguiendo los progresos. Para comprobar que las actividadesestratégicas se desarrollan correctamente, es necesaria una monitorizaciónperiódica de los factores siguientes:- inputs o contribuciones, en el sentido de recursos financieros, físicos yhumanos aplicados a la estrategia y las actividades relacionadas;- calidad del proceso, en el sentido de cómo se cumplen los principios dela estrategia (p. ej. en relación con las personas, la participación, la integración,el compromiso, etc.);- outputs o efectos, en el sentido de la generación de productos de la estrategia(bienes, servicios y capacidades) por parte de los organismos implicados;121

- resultados, en el sentido de acceso, uso y satisfacción en lo que concierne alos productos de la estrategia (que no están necesariamente bajo el control delos organismos implicados en la estrategia);- actuación de los actores individuales de la estrategia con relación a la aplicaciónde la estrategia, en el sentido de la efectividad y la eficacia de su gestión yprovisión de servicios.Evaluar los resultados de la estrategia para corelacionar acciones con cambiosespecíficos en las condiciones humanas y ambientales, para probar las hipótesisde la estrategia (selección de asuntos prioritarios, análisis de factores subyacentes,recomendación de acciones), garantizar la responsabilidad, aprender leccionesy adquirir capacidades aprendiendo de las mismas.Comunicar y dar a conocer los resultados de los puntos anteriores para aportarmensajes clave de retroacción a los principales grupos interesados y, así, permitirque continúen mejorando su comportamiento, la misma estrategia y las actividadesque la integran. En el pasado, algunos de estos elementos –normalmente todos–no han estado presentes en muchas estrategias.A partir de la experiencia, la monitorización y la evaluación eficaces pueden describirsede la manera siguiente:Creados y desarrollados como un sistema que combina las funciones descritasen la sección anterior. Un sistema que los convierte en el núcleo de todo el sistemade gestión de la estrategia.Una mezcla de ejercicios internos y externos. Los planteamientos internos ayudana la autoreflexión y a la adaptación. Los externos lo complementan con un juicioequilibrado (grupos independientes y/o de diversas partes interesadas).122Impulsados por objetivos estratégicos y no –como suele pasar actualmente– porla disponibilidad de datos. Eso permite generar información pertinente en vez dedatos globales (y no siempre útiles) y abrumadores. Es imposible hacer unseguimiento de todo. Es imposible, en teoría, porque no tenemos los conocimientossuficientes sobre los sistemas naturales, sociales y económicos para conocertodos los aspectos que podríamos registrar –además, cada día aparecen nuevastécnicas y nuevos planteamientos–. Es imposible, a la práctica, porque nuncahabría bastantes recursos –tiempo, dinero, equipos, conocimientos– para registrarlo

todo. Por lo tanto, la selección de datos es necesariamente selectiva.Relacionados con datos de referencia de calidad para poder comparar lassituaciones “antes y después” o “con y sin acción”. Hay muchos países que yahacen balances regulares, como informes sobre el estado del medio ambiente,que podrían ser la base de evaluaciones de sostenibilidad más exhaustivas.Organizados en un marco coherente. En este sentido, ya se ha utilizado el marcode referencia de presión-estado-respuesta, aunque es más adecuado para lamonitorización ambiental que para las necesidades más amplias del desarrollosostenible.La evaluación tendría que empezar desde el inicio de un proceso de estrategia conel fin de establecer una base de referencia. Además, como la monitorización y laevaluación forman parte de un planteamiento de mejora continua de la toma dedecisiones, deberían ser actividades periódicas e integradas y no actuacionesesporádicas e individuales. La ventaja de la evaluación periódica es que favoreceque los participantes vuelvan a considerar prioridades, vuelvan a determinar objetivosy vuelvan a trazar su línea de acción. Eso hace que la estrategia funcione como unsistema, en vez de como un plan maestro (cada vez más obsoleto).El marco de referencia presión–estado–respuesta es un método que sirvepara relacionar una gran cantidad de variables de las cuales tiene que hacerseun seguimiento con el fin de evaluar el estado del medio ambiente. Como tal,tiene una utilidad pero también ciertos límites –que aumentan con su recienteaplicación a un tema todavía más complejo como es el estado del desarrollosostenible–. El marco de referencia sigue una lógica holística de causa–efecto–respuesta social. Los indicadores de sostenibilidad que se seleccionan,a partir de variables, indican presión, estado y respuesta:La presión que ejerce la sociedad sobre el medio ambiente; por ejemplocon la demanda de recursos (que conduce al agotamiento de los mismos)y demandas de procesos ecológicos (que conducen a la contaminación).Los indicadores de presión se basan en mediciones o en cálculos basadosen modelos del comportamiento real.123

El estado del medio ambiente (especialmente sus cambios) se comparacon los estados deseables (sostenibles). Los indicadores de estado incluyenlas características principales de los activos naturales, físicos, financieros,sociales y humanos, individualmente o combinados.La respuesta, principalmente en forma de decisiones políticas y sociales,medidas y políticas. Los indicadores de respuesta se orientan hacia laconformidad legislativa u otros esfuerzos gubernamentales, pero no indicandirectamente qué pasa con el medio ambiente. Los indicadores de respuestadeben poder establecer la política o el programa más relevante con relacióna cualquier fuerza motriz o indicador de estado.Este marco de referencia está generalmente aceptado, y muchos países loconsideran útil para elaborar los informes sobre el estado del medio ambiente.Diversas organizaciones, basándose en el trabajo inicial de la OCDE, hancreado y están creando listas de asuntos ambientales –con los indicadoresde presión-estado-respuesta correspondientes–. Italia, por ejemplo, publicacada dos años un informe nacional sobre el estado del medio ambienteutilizando este marco de referencia y está estableciendo un sistema nacionalde monitorización siguiendo los mismos patrones.En sus informes sobre el estado del medio ambiente, la Agencia Europea delMedio ambiente (siguiendo una propuesta de Dinamarca), amplía el planteamientoa un modelo de “fuerzas motrices – presiones – estado – impactos – respuesta”porque también promueve la evaluación de la adecuación de las respuestaspolíticas a las presiones que hay sobre los recursos naturales. 17El marco de referencia presión–estado–respuesta funciona para este tipo deevaluaciones ambientales (para las cuales fue diseñado). No obstante, no estan adecuado para la evaluación de la sostenibilidad, ya que trata lasaspiraciones y las actividades humanas simplemente como problemasambientales. A pesar de que la CSD intentó solucionarlo cambiando presionespor “fuerzas motrices”, a los usuarios les costaba todavía más discernirestados, fuerzas motrices y respuestas (p. ej. las respuestas son a menudofuerzas motrices). También era complicado identificar un indicador para cadaestado, cada fuerza motriz y cada respuesta.12417 Baldock, D. “Developing and Using Agri-environmental Indicators for Policy Purposes: OECD CountryExperiences” a Environmental Indicators for Agriculture, quiere. 2, Issues and Design. París: OCDE, 1999.

Strategies forsustainable developmentLessons from the International Experience

1. ApproachSustainable development represents great challenges to the way in whichdevelopment is traditionally considered. In Catalonia, work on sustainabledevelopment has been carried out for some time now in the Agenda 21programmes (over 80% of Catalonia’s population lives in towns in which localAgenda 21 programmes are underway). We have a prevailing strategic notionof the Agenda 21 programmes on the lines established by the JohannesburgPlan of Implementation, by which work must start immediately to formulatenational SD strategies and implementation must begin from the year 2005onwards. Recently, the extremely important role that federated, autonomous orregional governments play in promoting SD has also been acknowledged. TheGauteng Declaration, in whose promotion Catalonia played a leading role,expresses the commitment of these governments to promoting appropriate SDstrategies as an integrating and co-ordinating framework for other public policies.Catalonia’s Agenda 21 began with the resolution of Parliament of 27 October1997, which urged the Government of Catalonia to encourage work to drawup, on a participatory basis, the Agenda 21 of Catalonia. This was initiallydesigned as a framework of basic orientation for the construction of the futureof the citizenry and the territory. However, it has developed towards a CatalanStrategy for Sustainable Development (the EcatDS), which requires a broaderframework of design and performance that observes the country’s situation onan integrated, transversal and cross-disciplinary basis, with the active participationof all the country’s population and social and economics agents. It is, moreover,set within the context of strategic reorientation of public structures andperformance. The ultimate objective proposed by the EcatDS is for the countryto have a framework of orientation, renewed and with a global perspective, inorder to assume the new challenges along SD lines.Despite these worthy advances, there is still room for perfection in the Catalanstrategies for sustainable development. The new governmental terms establishedby the recent local elections and by the forthcoming national elections willundoubtedly provide an opportunity for fresh impetus. This study is intendedto broadcast some of the lessons learnt from international experience that areespecially relevant in order to deepen Catalonia’s strategies for sustainabledevelopment. It is based on the experience of different developed and developing127

countries, as analysed and systemised by the OECD, the UNDP’s Capacity 21, theWorld Bank, the International Institute for Environment and Development and theCADS itself with the programme developed with the IIG and very particularly on thework of the recent seminar on Strategies for Sustainable Development. Roles &Responsabilities along the Global-local Axis.This study provides no model. What it does is take lessons from experience andexplain the reasons for the failure of some practices and the success of others. Thereis no point in seeking a unique model, methodology or approach to sustainabledevelopment. Strategies need to experiment with new ways of working; experienceis constantly evolving and right now new methods are being developed and tested.What is now certain is that each country needs its own strategy. In some, coordinatingthe different processes underway and incorporating others will be enough.In others developing an integral strategy might be more appropriate. Whatever formatis chosen the important factor is that the strategy fully befits each country’s institutional,economic, socio-cultural and environmental circumstances. This, and working jointlywith the private sector and civil society organisations, is what counts.Nevertheless it is necessary to start by acknowledging that achieving a strategy thatensures sustainability is very difficult because it requires an ability to combine theshort and the long term, on the one hand, and to co-ordinate different governmentaland intergovernmental sectors, the private sector and civil society on the other. Infact, a good national strategy for sustainable development should involve:Coherent association of a long-term outlook with the establishment of precisemedium-term goals and actions to be undertaken in the short term.Efficient horizontal co-ordination of different sectoral policies in order to ensurethat they all share a basic commitment to sustainable development.Vertical or multi-level government ties to ensure that policies and governancethroughout the local/global axis enhance each other mutually.Effective networks among governments, companies and voluntary and communityorganisations, on the basis of recognition that the complexity of the problems andthe fragmentation of capacities to deal with them means that no group may besuccessful in acting alone 1 .1281 See OECD-UNDP. Sustainable Development Strategies. A Resource Book, compiled by Barry Dalal-Clayton and Stephen Bass. London, Sterling, VA: Earthscan Publications Ltd., p. 6. Our study isessentially based on this text, which is available to anyone who wishes to have further information andknowledge.

2. Why Sustainable Development RequiresThought and Strategic ActionFrom a perspective of sustainability, world development sets out some undeniablechallenges that cannot be faced on an isolated basis, without takinginterrelationships into consideration. This can be seen simply by calling to mindeconomic disparities and political instability; extreme poverty; malnutrition;disease; marginalisation; population growth; prevailing models of consumption;energy use; climate change; nitrogen excess; the deterioration of naturalresources; the loss of biodiversity; water, soil and air pollution; the growingshortage of water resources; and the specific pressures of urban areas, etc.It is the clear interaction (albeit difficult to define) of the above challenges that(1) provides the basis for the idea of sustainable development as a conceptintegrating the different dimensions of development and (2) requires the adoptionof a strategic approach to sustainable development as the most suitable forconsidering interactions.The 1987 Brundtland Report defined sustainable development as developmentthat meets present needs without compromising the capacity of future generationsto meet their own needs. The Brundtland Report, however, did not define theconcept of needs. It also raised many questions. More recently, there has beenemphasis on the idea of intergenerational equity. The notion of sustainabledevelopment thus leads to the moral obligation of every generation of ensurefuture generations a quality of life that is no lower than its current level. Morerecent definitions underline what are known as the three pillars of sustainabilityand their interdependence: these are economic, environmental and social. Thecomplexity of the interaction of these dimensions of human development, andthe limited knowledge we have thereof, means that the concept of sustainabledevelopment is often confused with the idea of environmental sustainability. Thisconfusion, still deeply rooted, obstructs a view of what sustainable developmentmight contribute to ensuring coherence in the political changes required indifferent sectors.A good way of overcoming these limitations consists in considering that thesustainability of human development depends on our capacity to maintain asufficient level of assets for the future. It should be understood that the combination129

of assets necessary for maintaining human wellbeing will change with time, as humanpreferences and available technology change. For this reason, the specific conceptof sustainability will also evolve. Nevertheless, the assets necessary to ensuresustainability are all of the following:Human assets or each individual’s abilities, skills and talents that depend largelyon education and health.Natural assets (renewable and non-renewable) that have different functions:(1) production and utility sources (forests, fish stocks, minerals and natural forcessuch as air and water currents);(2) accommodation of non-usable derivatives from production and consumption(air, water and soil that take in pollution from human activity). Nature provides criticalservices upon which vital wellbeing depends and which, despite all the technologicaladvances, cannot be replaced by human-made alternatives.Assets produced by people. These are physical products used for production andinclude machinery, equipment, buildings, physical networks and financial assets.Knowledge assets or “codified knowledge” which is easy to transfer in space andtime (unlike tacit knowledge that involves an individual’s experience and expertjudgement and cannot be easily transferred unless it is codified).Social or relational assets such as the institutions, trust, networks of interactionand shared values, all of which encourage co-operation among people and groups. 2Achieving sustainability will therefore require profound structural changes and waysof working. Economic growth models must be reviewed. Tax policies must bereformed. Wellbeing must be ensured, taking care that the levels of the assetsmentioned above remain constant or rise. There needs to be investment in innovation.Prices particularly should reflect the social and environmental costs of productionand consumption. Internationally, matters of inequality in access to assets andresources should be dealt with more openly and progressively. In short, sustainabledevelopment has great implications as far as governance is concerned: on a local1302 World Bank. Sustainable Development in a Dynamic World. World Development Report 2003. WashingtonDC: World Bank, 2003, p. 15-20.

and national scale it will require participatory and transversal institutions andmechanisms of integration that commit governments, civil society and the privatesector in the development of outlooks, plans and decisions. All these agents mustbe more open and responsible for their actions. All these factors require a strategicapproach.Many recently attempted strategies have failed for one of the following reasons:They were not intended to and were not able to be integrated into the planningsystem currently operative; they worked in isolation and were of secondaryimportance and did not attain the required efficiency. A strategy of sustainabledevelopment is not just another strategy or plan, but an area and a process capableof integrating and of being integrated into existing strategies and plans.Many were not true strategies but were lists (often very well drawn up) of desiresthat lacked the necessary specification of strategic objectives, duly formulatedgoals, and specific well-committed and budgeted action. A strategy is not a listof everything that has to be done, but is rather a selection of objectives, goals andactions, chosen from those that are possible. It is not a technical but a truly politicalplan to which technicians may contribute.Many were drawn up on a basis of insufficient participation. They were unable tocommit the private sector and the social organisations that were necessary toachieve each objective and experienced that governmental action alone is notenough.Others failed because they did not support existing processes, strategies andcapacities, but were an attempt to start something different and new withoutconsideration for existing forces and capacities.Being strategic means setting forth an outlook by means of a dynamic, effective andconsensual process; it means establishing objectives and identifying the means toachieve them, organising monitoring and evaluation and making the whole processa system of learning. Being strategic requires an understanding of the integratednature of sustainable development, yet not undertaking a commitment to a completeseries of actions with the assumption they all may be performed at once. The keylies in knowing how to find all the openings that enable steps forward to be takentowards sustainability. For all these reasons, a strategic approach to sustainabledevelopment involves new ways of thinking and of working. It particularly requires:131

A change from formulating and implementing a fixed plan that will inevitably becomeobsolete, to producing an operative, adaptive and constantly-improving system.A change from the idea that governments are solely responsible for developmentto the idea that responsibility lies with society and all its components, withoutdetriment to the specific responsibilities of governments.A change from controlled and centralised decision-making systems towards thesharing of results and opportunities, open negotiations, co-operation and concertedaction.A change from a solely product-based focus (plans, rules and projects, etc.) to afocus on results and the quality of participation and management processes.A change from sectoral planning to integrated planning.In the last ten years, the notion of what a strategy for sustainable development shouldbe has changed appreciably. Today, strategy is no longer confused with a documentthat contains a new, unique executive plan. In fact we know there are documentswithout strategy and strategies without documents. According to the OECD, todaythere is a tendency to see strategies as a series of co-ordinated processes andmechanisms which, considered as a whole, provide a participatory system for theimplementation of outlooks, goals and objectives, in order to decide upon actionand to co-ordinate implementation and review thereof. A strategy is not an initiativeto be undertaken on a single occasion, but one that requires an ongoing participatoryprocess that includes permanent learning mechanisms 3 .Principles that may inspire the production and deployment of sustainable developmentstrategies have now been formulated. The following (in no order of precedence)should be considered:1. Clear focus on people’s wellbeing, including future generations.2. A long-term consensus-based outlook, including ways of dealing with needsand changes in the short and medium term.1323 See Carley, M. and Christie, I. “The World’s Commons: The Challenge of Governance”, a Governancefor Sustainable Development. London: World Humanity Action Plan, 2000.

3. Comprehensive and integrated strategies that take economic, social andenvironmental objectives into account.4. Integrated strategies in line with budgetary priorities.5. Strategies based on comprehensive and reliable analysis.6. They should incorporate monitoring, learning and evaluation mechanisms.7. They should be apt, produced and focused on a national basis.8. They should be based on existing mechanisms and strategies.9. They should include governments and the country’s most acknowledgedinstitutions.10. They should be produced and applied with a guarantee of effective participation.11. They should bring together different national and local levels of government.12. They should suit and develop the existing level of skills (political, management,human, scientific, culture of sustainability, financial, etc.)133

Early in 2001, the Dutch Cabinet established an interdepartmental body,guided by a ministerial group led by the Prime Minister, to develop a NationalStrategy for Sustainable Development. This group decided that the governmentwould first publish an overview of sustainable development policies on fivesubjects (population, climate, water, biodiversity and developing an economybased on know-how), indicating which dilemmas would influence further policydebate over the next decade. Furthermore, all policy areas should be embeddedwithin the notion of sustainable development, and experiments will be startedto apply the integration of economic, socio-cultural and environmental aspectsof major government investments. Each ministry has been requested to givean overview of its contribution to sustainable development in its annual budgetto be discussed in Parliament. Selected indicators will be used to show whetherThe Netherlands is moving towards sustainable development, with targetsset for the next 5–10 years. The Cabinet decided to start the process ofreviewing the strategy in public, while making an inventory of the many initiativesof municipalities, provinces, business and citizens which was to be submittedto Parliament in spring 2002. The process to prepare a revised strategy wasstarted with the aim that the next government (following elections in May 2002)would continue the process.Source: OECD-UNDP (2002), Sustainable Development Strategies. A Resource Book, Earthscan,London, p. 37-38.134

3. Conditions for the Success of SustainableDevelopment Strategies3.1. An initial requirement consists in determining the scope of the strategy. Thisinvolves: (1) identifying what the strategic agents consider to be the priorityeconomic, social, environmental and technological questions and (2)estimating the net benefits that the agents may derive from the resourcesnecessary to carry out the initiatives. If this is not done, it is unlikely thatthere will be effective commitment from the main agents. Moreover, agentsare not the same for each strategic matter and thus it is very difficult todefine them without having first determined the scope of the strategy. Thisis never a list of everything that should be done, but is rather a commitmentby strategic agents to what needs to be done at each moment, supposedlyin a medium -or long- term framework of orientation. Peter Drucker likesto emphasise that a strategy does not consist in stating where one wishesto be in the long term, but in agreeing upon and doing what needs to bedone now, in order to progress in that direction.3.2. A good strategy requires constituting or strengthening a secretariat or coordinatingbody to ensure good management: (1) organising and coordinatingthe integral process of the strategy, (2) ensuring that the rolesof the agents involved in the strategy are well-defined, (3) providing supportto the committees and working parties, (4) acting as a focal point forcommunication, and (5) making sure that deadlines are met.It is very important that this Secretariat should be located in a centralposition in the Government, in the President’s or Prime Minister’s Office,without being established as a formal governmental body, and should actopenly and neutrally in order to win the confidence of all agents.The Secretariat should bring together basic technical and managementskills, yet should base its work mainly on outside organisations, whosecompetence and trustworthiness is acknowledged by all agents.3.3. Strategies require the creation of a Board of Management or equivalent,made up of representatives of the private sector, civil society and governments.This body must have the necessary powers to draw up the strategy, to135

uild consensus regarding its scope and content, and to monitor its development,implementation and impact. The composition and procedures of this bodyconstitute the “heart” of the strategy. This is credible if the Board is seen to bea reflection of society and not an expression of political and interested groups.It must be presided by a person of acknowledged impartiality. It is recommendedthat wherever National SD Councils have been set up, these should work asBoards of Management for Strategy.The main tasks of the Board of Management include: (1) promoting acceptanceof the need for the strategy in political circles and, among agents, the benefitsto be derived from participation; (2) supervision of the strategy as a whole; (3)assuming responsibility for the nomination and performance of the Secretariat;(4) reviewing the major evidence of the problems and potential of sustainabledevelopment; (5) reviewing the main technical and political options; (6)recommending or taking political decisions as appropriate; (7) reviewing andapproving, or submitting to the government when appropriate, the maindocuments of strategy.3.4. For the strategy to be effective it needs the necessary political commitment,both on a national (Parliament, Government) and a local scale. For this to occur,it is very important that the mandate for implementing the strategy should bevery firmly established or confirmed. The mandate must be public and proceedfrom a body with strong authority and legitimacy (the President’s mandatesupported by unanimous agreement or a large parliamentary majority is ideal).Otherwise the Board of Management is unlikely to be able to maintain contactswith all the agents involved and achieve the necessary commitment and resources.Sustainable development involves the taking of decisions that transform society.This cannot be done without regard for politics. There are two dangers: thatstrategies should be the dreams of technocrats or that sustainability as anaddress should become an exercise in public relations. The acid test is for thestrategy to be specified in short-term strategic actions. It does, however, requirelong-term political commitment in order to avoid the risk of the strategy beingabandoned when governments change. Clearly, the more intense and broaderthe range of agents (including political opposition parties) committed to thestrategy, the greater the guarantee of its continuity, without affecting its adaptationto the preferences of each government.136

3.5. All the departments and bodies concerned and all the key agents in civil societyand the business world need to feel they have a stake in the strategy. Indemocratic societies, the sometimes large-scale changes required by sustainabledevelopment will not come about solely because someone says that there mustbe change. Agents need to be involved in making their strategy, through theircommitment and active participation in all phases of the process.First, all public departments and bodies that can make significant contributionsmust get involved. The strategy for sustainable development must come fromthe whole government and that means attaining a political coherence whichcannot simply be taken for granted. Many strategies have failed due to a lackof understanding, leadership and commitment of the government as a whole.It is therefore crucial that strategies should be projected on the basis of (andintegrating) existing strategies so that they may be co-ordinated and enhancedin line with sustainable development. As each strategy tends to depend on adifferent department, the first step is to gather departments together to test thedegree of suitability of the sustainable development strategy, to find out theiraspirations, to attempt to establish them within a framework with a sharedpurpose, geared to a single outlook and common goals and objectives. Thenext step is to specify the most suitable co-ordination methods so that commitmentis maintained throughout the whole strategy process.The Canadian government’s “A Guide to Green Government” is designed toassist all federal departments in preparing sustainable development strategies.It comprises three parts:I. The Sustainable Development Challenge translates the concept of sustainabledevelopment into terms that are meaningful to Canadians, underscoring itsimportant social, economic and environmental dimensions. A series ofsustainable development objectives are presented (for example, using renewableresources sustainably, preventing pollution, fostering improved productivitythrough environmental efficiency) that represent a starting point for thepreparation of departmental strategies.II. Planning and Decision-making for Sustainable Development sets out thepolicy, operational and management tools that will facilitate the shift tosustainable development. It encourages an integrated approach to planning137

and decision-making, based on the best available science and analysis, andthe visions and expectations of Canadians. The approaches discussed include:promoting integration through the use of tools such as full-cost accounting,environmental assessment and ecosystem management; developing strategiesby working with individuals, the private sector, other governments and Aboriginalpeople; using a mix of policy tools such as voluntary approaches, informationand awareness tools, economic instruments, direct government expenditureand command and control.III. Preparing a departmental Sustainable Development Strategy presents themain elements that departments could consider as the basis of their strategies.It is recommended that “strategies should all be results-oriented, showing inclear, concrete terms what departments will accomplish on the environmentand sustainable development; comprehensive, covering all of a department’sactivities; and prepared in consultation with clients and stakeholders”. Sixsteps are suggested for the preparation of strategies:1. Preparation of a departmental profile, identifying what the department doesand how it does it.2. Issues scan: assessment of the department’s activities in terms of theirimpact on sustainable development.3. Consultations on the perspective of clients, partners and other stakeholderson departmental priorities for sustainable development and how to achievethem. It is suggested that a brief report ‘on the nature of the consultations andhow views contributed to the final product would be useful for partners andstakeholders, and contribute to openness and transparency in the preparationof strategies’.4. Identification of the department’s goals and objectives and targets forsustainable development, including the benchmarks it will use for measuringperformance.5. Development of an action plan that will translate the department’s sustainabledevelopment targets into measurable results, including specifying policy,programme, legislative, regulatory and operational changes.138

6. Creation of mechanisms to monitor (measurement and analysis), report onand improve the department’s performance 4 .The involvement of the private sector and civil society are also key factors. Privatesector participation is more likely, the more open the strategy is to voluntaryagreements and to market-based instruments, even if they are balanced againsttax and regulatory instruments, as in the case of the Dutch agreements betweenthe government and companies 5 . It is always necessary to remember thatinvolvement is more likely, the more the strategy corresponds to their aspirationsand the greater the incentives they have to compensate for the costs of participation.It is therefore crucial for the analysis of agents to be done right at the start offormulation of the strategy. Having prompt information on the motives and interestsof the different agents as well as the existence and features of the “policycommunities” in which they may be involved may prove to be of great value forthe strategy.3.6. The identification of agents and a definition of their respective role in the strategyis another key initial task. The affected interests should first be identified so asto immediately determine the most suitable representatives of each interest. Tothis purpose it is necessary to concentrate on the groups that are most probablyaffected by the strategy and on those which have the power to implement orfrustrate its potential results.Since not all agents need nor wish to be involved in all aspects of the strategy,the Secretariat needs to clarify the expectations and skills of each agent andattempt to arrive at a negotiated agreement of the role that it will assume in thestrategy. Strategies require the formation of networks of interdependent agents,the co-operation among whom is as important as it is difficult to attain. For thisto be efficient the respective roles need to be defined as, otherwise, there maybe conflicts, withdrawals or a lack of implementation.4 Government of Canada (1995), A Guide to Green Government, Catalog EN 21-136/1995 E, Ministryof Supply and Services.5 See OECD. Environmental Performance Review of the Netherlands. Paris: OECD. 139

The various organizations and interest groups that need to be engaged in astrategy process each have their own interests that they will seek to promoteand defend. They can become involved in the process in different ways andcontribute at different levels: for example, to identify and find solutions toproblems, to build a vision and goals for the future, and to debate policyoptions and possible actions. Involvement in a strategy process may be seenas a right, but it also carries with it certain responsibilities, and it is thereforeimportant to establish and agree roles as early in the process as is agreed tobe appropriate. Some roles might be obvious or reasonably evident, asdiscussed in the next section, others might be assessed by answering suchquestions as:Who has the right to do what, and how?Who has the required skills, resources and capacity to deliver the agreedoutcomes?Who does what, and when?Who is committed and willing?Who pays for particular actions or services?What is the best alternative to a negotiated agreement on aspects of policyor particular actions, especially for the most powerful stakeholders?What are the means and capacities of the different stakeholders?What is the procedure in case agreements cannot be reached or, oncereached, are breached? 61406 OECD-UNDP (2002), Strategies for Sustainable Development. A Resource Book. Earthscan, London, p.95.

4. Analytical bases: Information and Knowledgefor the Strategy4.1. Good strategies (1) are based on existing information and knowledgerelevant to the challenges of sustainable development (2) identify existinglagoons and (3) attempt to fill them by organising the corresponding research.If the challenges of sustainable development are not fully explored, nostrategy will be much more than a set of advice that is quite removed fromlocal realities. On the assumption that current information and knowledgeis not exclusively in the hands of the experts, it is acknowledged thatdifferent types of analysis are equally necessary:Stakeholder analysis: Objective identification of stakeholders in thetransition to sustainable development, their interests, powers andrelations. This helps in constructing committees, working groups andconsultation processes. As a continuous process, it should bring inthose that matter but might otherwise not have come forward.Sustainability analysis: Assessing human and environmental conditions,major strengths and weaknesses, key relationships between humanand ecosystem elements and between the country (or locality) and thelarger system, how close the society is to sustainability, and the directionof change. This is crucial for deciding what the NSSD should addressand the actions it should propose as well as for monitoring itsimplementation.Strategy process/mechanism analysis: Identifying and assessingthe potential component systems and processes that could be usedin an NSSD, by analysing their effectiveness, reliability, equitability andperformance (outcomes) to date. This can apply to information,participation, investment and other component processes. It is neededto improve the quality of NSSD performance.141

Scenario analysis: Developing plausible pictures of the future, as a meansto explore possible strategic options and test their robustness or sensitivity.Analysis and ranking of options: Assessing the costs, benefits and risksof optional instruments or programmes to implement the strategy, to submitto objective decision-making – in this way avoiding biased trade-offs.Decision-making without the advantage of good analysis runs a huge riskof prejudice and misjudgement.Reviewing strategy achievements: Assessing how far sustainabledevelopment outcomes have been achieved and how they can be correlatedwith NSSD processes. Many of these tasks are those of routine monitoringand evaluation.4.2. The following should be considered basic principles common to all types ofanalysis:Committing and informing agents in participatory and democratic processes.Prejudices against information obtained by participatory techniques must beovercome. Analysis and participation are not contradictory. Strategies cannotbe made by experts and bureaucrats. Without participation, necessaryinformation from a very wide range of perspectives cannot be obtained andwill otherwise remain hidden.Making use of participatory and accessible methods of analysis. Participatorymethods and methods of research/action are especially suitable as they allowfor learning by action.Preserving the role of the independent experts. There are circumstances thatlend weight to the involvement of independent experts such as when (1)matters are very contentious or (2) a long, complex analytical task lies aheador (3) equipment or sophisticated technical skills are required. In these events,independent experts should be relatively independent from the political process,they should be deserving of trust and be in contact with all the agents involved,and use a multidisciplinary and holistic approach.142

Developing a co-ordinated and continuous system of generation of knowledge.This does not involve obtaining information and knowledge on a single occasion,but establishing mechanisms of co-ordinated and continuous generation suchas data centres and analysis capacities, preferably by means of the supportand mobilisation of the set of existing centres.Agreeing criteria on the priorities of analysis. Analysis should not become aforum for interminable debates. Analytical work should be concentrated onwhat matters, on what can be done with current resources and political will.Ensure the objectives of the analysis are clear. Analysis is least effective whereit deals with “themes” or “subjects”. Formulating questions will provide directionto the analysis and developing solutions. For example, “watershed degradation”is a less useful formulation than “what incentives have encouraged watershedconservation? How can we remove perverse incentives to degrade keywatersheds? And who should make the changes?”Agree the types of output from the analysis and who will get them. It isimportant that the analysis should not be a complete surprise once it hasbeen produced, and so stakeholder expectations and political/legal proceduresand implications for conducting the analysis need to be discussed and agreedbeforehand. The hierarchy of possible outputs might first be discussed, to getexpectations right. These may be ranked, from least to most ambitious, as:data, findings (correlating key factors), conclusions (identifying causal links),recommendations and design. For example, will the output be “evidence”,“proposals” for a policy or initiative, or a draft policy or project design itself?4.3. Stakeholder analysis. Stakeholders are those people, groups or institutions whohave specific rights and interests in an issue, and related powers, knowledgeand skills. Stakeholder analysis can help to draw out the interests of stakeholders,identify conflicts of interests, positive and negatives relations between stakeholdersin order to ascertain the potential for collective action.It is important that individuals involved are “representative” of their stakeholder groupor “constituency”. True representation will entail constituency agreement of thatrepresentation. Otherwise, the best that can be achieved is effective “sampling”.Whether representation or sampling is done must be made very clear.143

It is also important to identify stakeholder interests, relations and powers. Onan issues basis, it is necessary to understand questions such as stakeholdermotivations and interests in relation to the issue; the rights, resources, and othermeans and powers that are available to them (or that are missing) to pursuetheir motivations and interests; the external pressures on them to change; theirdegree of acceptance of need for change –or resistance against it–; the constraintsto making changes, such as regulatory, bureaucratic and resource constraints.Particular sustainability issues are usually characterized by stakeholder conflictor, alternatively, alliances. Such relationships may need to be explored further.Particularly, in relation to structuring an NSSD it is useful to ascertain whichstakeholders have similar positions on an issue and work together to pursuetheir common interests –the “policy communities” or networks that may existin formal or informal senses– and the kinds of initiatives they have worked ontogether. Such policy communities can often provide much momentum for astrategy process if linked to it.An assessment of the particular powers (or lack of them) of stakeholders is alsocrucial both to an understanding of each sustainable development issue (whoare the dominant and the marginalized), and to the structuring of strategyprocesses (who needs to be involved to remedy problems and realizeopportunities). For strategy analysis, a useful first step is to identify the relativedegree of stakeholder power, the source of that power and the means by whichpower is exercised. It is important to address the question of how stakeholdersgain or lose power to influence the direction of the policy process.The next challenge is to relate the power of stakeholders to their potential toaffect, or be affected by, strategies and related policies, institutions and initiatives.Assessing which individuals and groups have power over which others will helpto piece together power chains –often the potential to affect policy, institutionsand initiatives is not derived through one direct link, but through a chain–. Ofparticular concern are those stakeholders with high potential for sustainabledevelopment but little power (such as landless people). If progress towardssustainable development is to be made, some stakeholders need to beempowered to make more positive contributions, while others need to berestrained from making destructive contributions.144

4.4. The three main approaches to measuring and analysing sustainability are: (a)accounts (providing data); (b) narrative assessments not based on indicators;(c) indicator-based assessments. These approaches differ in their potential for:transparency (ease of detecting value judgements and construction of theassessment);consistency over time (comparability of successive assessments);participation (the more technical the method, the less scope for participation);usefulness for decision-making (clarity with which performance and prioritiesare revealed).4.4.1. Accounts are constructions of raw data, converted to a common unit (suchas money, area or energy). Most cover highly important but small aspects ofsustainability. Generally speaking, they refer to one or a narrow set of indicatorsand include the system of national accounts (covering the market economy),the ecological footprint (covering resource consumption), and energy andmaterial accounts (covering physical exchanges between the economy andthe environment). The most comprehensive accounts sum many aspects ofthe economy, society and the environment into a single statement.The Genuine Progress Indicator (GPI), for example, starts with personalconsumption expenditure (taken from the national accounts). It then makesa series of adjustments to account for the negative effects of economic activityor factors that are ignored by the GDP (such as unequal income distribution,net foreign lending or borrowing, cost of consumer durables), social costs(crime, automobile accidents, commuting, family breakdown, loss of leisuretime, underemployment) and environmental costs (household pollutionabatement, water pollution, air pollution, noise pollution, loss of wetlands, lossof farmlands, depletion of non-renewable resources, long-term environmentaldamage, ozone depletion, loss of old-growth forests). Finally it adds somebenefits ignored by the GDP (value of housework and parenting, value ofvolunteer work, services of consumer durables, services of highways andstreets, net capital investment).Although accounts produce a strikingly clear picture of overall performance –or“genuine progress”– they do not reveal so clearly the main constituents of145

that performance: it is difficult to tell which priority issues to focus on to closethe gap between the GPI and the GDP. This limits the usefulness of accountsfor strategy development.4.4.2. Narrative assessments combine text, maps, graphics and tabular data. Theymay use indicators, but are not built around them and the indicators usedmay change from one reporting period to another. They include standard stateof environment reports and represent the most familiar approach to measurementand analysis. Their strength is their familiarity and flexibility. The potential forparticipation is great, because the assessment can be tailored to the technicalskills of participants. Compilers can devote their attention to topics on whichthey have information and choose whatever communication device they deemmost suitable for each topic.However, this flexibility has pitfalls. Unsystematic choice of topics coupledwith uneven treatment can mask gaps in coverage and obscure priorities:what topics have been omitted? Has a topic been left out because it isunimportant or because of lack of data? How does one topic relate to another?How can one compare the importance of a topic covered by an anecdoterichcase study with one covered by extensive statistical analysis? The topicscovered, or the way they are covered, may change between reporting periods,preventing the identification of trends. Limited transparency and consistencyreduce the usefulness of these assessments for decision-making, particularlyfor strategy development and monitoring.4.4.3. Indicator-based assessments. Like narrative assessments, indicator-basedassessments may include text, maps, graphics and tabular data, but unlikethem they are organized around indicators generally speaking, a broader setof indicators than accounts. A great deal of attention is paid to choosing themsystematically.146Indicators enable assessments to be comprehensive yet selective: becausethey can be selective, they are better equipped than accounts to cover thewide array of issues necessary for an adequate portrayal of human andenvironmental conditions. Systematic procedures for choosing indicators laybare the selection and arrangement of issues covered by the assessment andthe values involved, and make the construction of indicator-based assessmentmore transparent than that of accounts or narrative assessments. By employingthe same set of indicators over time, later indicator-based assessments can

e compared withprevious ones, providing more consistent coverage from oneassessment/reporting period to another. Comprehensive and consistent coverage,together with systematic organization of issues and their indicators, enablepriority issues and strengths and weaknesses of performance to be clearlyidentified. This makes indicator-based assessments more useful than otherapproaches for decision-making and hence for strategy development.Participation by decision-makers and stakeholders is necessary to ensure thatthe assessment incorporates their values and addresses their concerns.Participants need to have a major say in what is assessed and in decidingquestions of value. At the same time, the team undertaking the assessment hasa responsibility to make sure that the assessment is technically sound andwithstands scientific scrutiny. However, the technical demands of indicatorselection impose constraints on participation. In effect, the assessment mustbe designed jointly by participants and technicians. Although indicator-basedassessments are potentially more transparent, consistent and useful for decisionmakingthan other approaches, whether they fulfil their potential depends onhow well they are designed and executed.Indicator-based assessments of sustainability differ chiefly in the number ofsubsystems into which they divide the system (the assessment area), the numberof levels between subsystem and indicator and whether they produce indices(compound indicators) of the state of the system and its subsystems.The sustainable development system was divided initially in two subsystems:people and environment; later on it was divided in three: economy, society andthe environment; the United Nations Commission on Sustainable Development(CSD) has introduced more complexity by including four subsystems: economy,society, institutions and environment. Obviously environmental weight declinesas the number of subsystems increases.The growing ranks of indicator projects and professionals worldwide face twochallenges that seemingly contradict each other:Growing complexity. As our understanding of the complexity of sustainabilitygrows, how do we manage the mountains of data required to monitor it?The demand for simplicity. Since public education and resulting political actionare seen increasingly and urgently as the purpose for creating indicators, how147

do we present them in ways that are simple, elegant and effective, withoutcompromising the underlying complexity?A single indicator of sustainable development is an impossible dream. The bestway to overcome this problem is to combine the indicators into indices.Assessments that do not combine their indicators into indices are extremelyhard to interpret. Assessments that do, can communicate their main findingsvery readily. When indicators are combined into indices, they can provide a clearpicture of the entire system, reveal key relationships between subsystems andbetween major components, and facilitate analysis of critical strengths andweaknesses. No information is lost, because the constituent indicators andunderlying data are always there to be queried.Wellbeing Assessment combines ecosystem indicators in an EcosystemWellbeing Index (EWI) and human indicators into a Human Wellbeing Index(HWI), which are then combined graphically into a Wellbeing Index (WI) – theintersection of the EWI and HWI on the Barometer of Sustainability.The Dashboard of Sustainability comes in two versions. The standard versioncombines environmental indicators in an Environment Index (EnI), economicindicators into an Economy Index (EcI) and the social indicators into a Societyor Social Care Index (SI), which it then combines into a Policy PerformanceIndex (PPI). The version for the indicator set of the CSD combines institutionalindicators in an Institutional Index (II) and then combines the EnI, EcI, SI, andII in a PPI.By combining indicators into indices and displaying the indices graphically, bothWell-being Assessment and the Dashboard of Sustainability show how closethe society concerned is to sustainability, the state of people (socio-economicconditions) and the ecosystem (environmental conditions), and the main strengthsand weaknesses of performance.The last decade has seen considerable efforts by governments, NGOs andmulti-stakeholder groups to develop indicator-based assessments of sustainabledevelopment. Some cover the full sweep of sustainability. Most tend to paymore attention either to human aspects or to the environment. (IISD providesa compendium of indicator initiatives at www.iisd.org).148

4.4.4. Analysing sustainable mechanisms and processes. We have stated that astrategy is as much a set of continuing mechanisms or processes –that providethe facility to debate, plan, experiment, monitor and review sustainabledevelopment– as it is an agreed vision or set of goals. The challenge, then,is to develop an inventory of the ‘mechanisms and processes that work’ andtheir links, and to improve these links in the context of an NSSD. Suchmechanisms may include both long-standing and recent introductions, bothformal and informal mechanisms, and both routine and one-off approaches.Those component mechanisms need first to be listed, and then assessed:List the mechanisms that currently contribute to the NSSD, or list candidatemechanisms if an NSSD is not yet in place. Assessors must be open to thevariety of sources of such mechanisms. For example, while an existingNSSD might have a formal communications programme, changes inawareness of sustainable development might actually result from othermechanisms that are not connected to the strategy.Describe each mechanism in terms of: its legal setting/mandate; the principlesfollowed; responsibilities for the mechanism; the main “users” of themechanism; resources actually applied to it in practice; and any contentionsor major dilemmas associated with it.Assess the quality of component mechanisms.Assess the legal framework for sustainable development in which keymechanisms operate: the substance of the law, the application of the lawand constraints.Assess the economic context and conditions which will determine how anymechanism affects the motivations and behaviour of producers andconsumers, and thus to a large extent, its ultimate effectiveness.Assess how all the mechanisms fit together: their gaps, overlaps andcoordination, especially if the task is to bring together promising mechanismsinto an NSSD.The secretariat may undertake some of these tasks itself; but it will more likelyneed to commission and coordinate others to carry out the assessments.149

4.4.5. Scenario development. Scenarios are powerful tools for addressing what isboth fundamentally significant and profoundly unknowable – the future. Whereasforecasts predict patterns extrapolated from the past into the future, scenariospresent plausible, pertinent, alternative “stories”. They rely on imaging thefuture, rather than extrapolating from the past. Yet they are not predictions,but are means to explore options and test their robustness or sensitivity. Assuch, they can help to build the capacity to assess change, to look for majorshifts rather than assume continued trend, and to build creativity and resilienceto deal with such shifts. The assumptions behind each scenario are as importantas the scenario itself and need as much discussion.Scenarios might regularly be developed to assist in NSSDs by consideringthe likely environmental, social and economic consequences of trends in keyvariables such as demographics, political risk, consumption and production,and/or the consequences of taking particular actions or policy options. Differentscenarios can be constructed to maximize, minimize or optimize theenvironmental, social and economic consequences as appropriate.Scenarios depend on good knowledge of the past and present, and goodjudgement regarding the issues that may matter. Scenario approaches canbe expert-based (in which case multiple disciplines are desirable, to be ableto assess the multiple dimensions and access/interpret data) or participatoryin the sense that stakeholders get together to develop an exercise (in whichcase professional facilitation is desirable). The descriptions of alternativescenarios need to be useful to many people involved in strategy debate anddecision-making 7 .There is considerable experience in the use of scenario planning in the privatesector. For example, Shell International (still considered by many to be a leaderin the field) has developed global scenarios for 1995–2020 to help preparefor discontinuities and sudden change, to create unifying themes and images,and to help foster cohesion within the company 8 . In 1997, the World BusinessCouncil for Sustainable Development (WBCSD) also experimented with a setof three global scenarios that explore and aim to stimulate broad discussionon possible responses to the challenge of sustainable development. TheWBCSD recognized that scenarios have various applications:7 Lester Brown, State of the World 2001. Worldwatch Institute in Association with Earthscan. London.1508 Shell International (1996), Global Scenarios 1995-2020. Shell International. London.

to enrich debate and widen the “strategic conversation” in an organization,with the aim of bringing new concepts and understanding to users and,ultimately, to change mental maps;to search for corporate resilience, including making risky decisions moretransparent by identifying threats and opportunities and the creation andassessment of options;to trigger a formal strategic planning process, including the assessment ofexisting strategies and plans 9 .Other work on the process of global and regional scenario development, andassociated policy analysis and public education, has been carried out by theGlobal Scenario Group of the Stockholm Environment Institute. Reporting onthis work, Gallopin et alter acknowledge that the forces of globalization takemany forms – stresses on the biosphere, far-reaching cultural impacts ofcommunications technology, expansion of worldwide commerce, and rise ofnew geo-political tensions. They argue that, as a consequence of these forces,the world is at an uncertain branch point from which a wide range of possiblefutures could unfold in the next century. These are explored and their implicationsconsidered 10 .9 WBCSD(1997), Exploring Sustainable Development: WBCSD Global Scenarios 2000-2050. SummaryBrochure, World Busines for Sustainable Development. Geneva.10 Gallopin, GC et alter (1997), Brach Points: Global Scenarios and Human Choice, PoleStar SeriesReport nº 76, Global Scenario Group Stockholm Environment Institute, Stockholm.151

5.Participation and Communication5.1. Participation. There is a high degree of consensus on the need for participationof stakeholders in order to progress towards sustainable development.However, what precisely is meant by the term “participation” is less clearand there are considerable differences in the way that participation isperceived and understood.Sustainable development is essentially a political process, and politicalstructures can tend towards top-down systems of governance. Butsustainable development requires the consensus and commitment of societyas a whole; experience shows that this cannot be delivered by governmentplanning and acting alone. So participation processes are needed to involvethe private sector and civil society, as well as government, in a partnership– processes that will transform governance approaches and facilitate multistakeholderinvolvement in the development and implementation of NSSDs.The authorities’ dilemma is that they both need and fear people’s participation.They need the agreement and support of diverse groups of people–development is not sustainable otherwise– but they tend to fear thatgreater involvement is less controllable, less predictable, likely to slow downdecision-making, and may challenge the existing distribution of wealth andpower.Governments therefore need to work out how to take a leadership role indeveloping strategies for sustainable development – in terms of making thecommitment and setting the agenda, creating an open and participatory“environment” for the processes involved, inviting civil society and othersto participate in all strategy tasks, and providing support where needed.Care is needed to avoid participation being seen or promoted as analternative to established democratic processes. Rather the approachesand methods available can bolster and support such processes and helpto improve their quality and effectiveness.153

Participation – a loaded termParticipation is clearly a “good idea” that nobody from any position will wantto say they are against. But they could often be talking about very differentthings. To some it will be a goal or aspiration, to others a demand, and toothers a description of the way things are. There are too many simplisticexhortations to “get everyone participating and democratize the process”.Agenda 21 called for the “maximum possible participation”. But if we considerwhy participation is needed it is clear that it is not going to be an easy business.Participation is needed because current inequities, bad land management,stakeholder stalemate or other problems persist, due to misunderstandingsor lack of knowledge among stakeholders of each other’s perspectives, powersand tactics, and the potential for change in these. Participation processes arefundamental to NSSDs – to understand multiple perspectives, negotiate andcut “deals” between the needs of wider society and local actors, formpartnerships and to maintain NSSDs as “alive processes”, not “dead papers”.Thus everyone agrees that participation is both a right and a practical necessity.But its form, mechanisms and functions need to be carefully shaped.Participatory mechanisms such as a national sustainable development forum,steering group, working groups and local-level learning groups need to beexplicitly designed to tackle particular problems.Source: Adapted from Mayers et al (2001) 11Levels of participation in policy processes1. Participants listening only – receiving information from a government publicrelations campaign or open database.2. Participants listening and giving information – through public inquiries, mediaactivities, “hot-lines”.3. Participants being consulted – through working groups and meetings heldto discuss policy.15411 Referenced in OECD-UNDP, Strategies for Sustainable Development. A Resource Book. 2002. London.Earthscan. P. 178.

4. Participation in analysis and agenda-setting – through multi-stakeholdergroups, round tables and commissions.5. Participation in reaching consensus on the main strategy elements –through national round tables, parliamentary/select committees and conflictmediation.6. Participants directly involved in final decision-making on the policy, strategyor its components.Source: Bass et al (1995) 12 .Participatory planning is now promoted as an alternative to top-down planning– but it still faces problems of undefined lines of authority, a weak informationbase and an institutional culture both at policy level and within organizationsthat is not conducive to participatory processes. Generally applicable participatorymethods of information gathering (eg natural resource surveys) and planninghave yet to evolve. They need both local legitimacy and recognition by centralauthorities.The rationale for participation is clear to establish. The different objectives ofsociety –social, economic and environmental– need to be integrated wherepossible, and traded-off where they are incompatible. Institutional and individualroles and responsibilities have to change –in government, the private sector andcivil society– so that new patterns of behaviour will foster sustainable development.State-dominated policy and legislation for central control needs to give way tosubtler mixes with enabling legislation, and civil society and private sector checksand balances. The range of policy instruments developed through sustainabledevelopment principles in the 1990s –voluntary codes, standards and certification–as well as new forms of participatory democracy using electronic media, pointaway from a state-dominated model. A strategy needs to be able to accommodatethem.Thus it is clear that strategies should not merely be a technocratic planningprocess: the political dimensions of strategies are also key. As experience ofpast strategies participation and consequently resilience, “ownership” andcommitment.12 Bass, SMJ et al (1995), “Participation in Strategies for Sustainable Development”, EnvironmentalPlanning Issues nº 7, International Institute for Environment and Development. London.155

Strategy experience has made it clear that science-based and interdisciplinaryapproaches are helpful for identifying social, environmental and economicproblems and options, but are not sufficient. They cannot address all the issuesnor provide access to all necessary and useful information. Much of this is heldby individuals and communities. Moreover, the decisions needed are valuejudgements. They need to be made with the participation of both “winners” and“losers”, so that some sort of agreement and commitment is reached on theoutcome. A people-centred approach is needed as a complement to the sciencebasedapproach. There is, therefore, a clear role for both technical inputs byindividual experts and the broader involvement of many people in participatoryexercises – but at the same time not overburdening these people, resulting in“participation fatigue”. It is very important that a balance be struck betweenthese two approaches. The need for the “widest possible participation” inworking towards sustainable development is noted in a number of chapters ofAgenda 21, although there is little clarity about how to assure it.The proper selection of participants is perhaps the most critical step in establishinga strategy process. The composition of participants will determine both thelegitimacy of the strategy and its ability to develop new ideas, insights andconsensus for action. Issues of representativeness, sampling and appropriatedegrees of participation are important. A balance needs to be struck betweeninvolving as wide a range of participants as possible to forge a broad-basedand durable consensus, and avoiding overloading the facilitating and managerialcapacities of those who are organizing the strategy process.Experience of strategic planning over the past two decades indicates a numberof requirements for effective participation. All of these requirements will need tobe well planned if the benefits of participation are to be realized. Otherwise,interest groups can be left out of the process, the complex organizational tasksof participation can be underestimated, and the many prerequisites requiredmay not be in place in time. This entails various tasks, which might be coordinatedby the NSSD secretariat with a broad proto-group of stakeholders:(a) Mapping out the themes that may need to be worked on during the strategyprocess and by different groups of stakeholders: for example, sectoral, crosssectoralor comprehensive sustainable development issues.156(b) Identifying the main levels at which policy and institutional changes will beneeded to address the above themes/issues – usually: national, provincialand local.

(c) Stakeholder analysis: to determine representativeness, interests, dynamicsand power relations.(d) Choice of participation structures and methodologies. The precise participationstructure or methodology used at any time, which a strategy will dependupon.(e) Communications, information and education. The participatory aspects ofa strategy require a society that is ethically motivated, educated and sociallyaware. However, in many areas, the public may not understand, or simplymay not be interested, in the issues of “sustainable development” as currentlydiscussed in many national-level fora. Clearly, a two-way process of educationand consultation is needed so that the sustainable development concept isunderstood in local terms.(f) Phasing and coordination.5.2. Communication, information and education. A strategy for sustainable developmentinvolves a long-term process of change. Capacity to manage this process isrequired at the individual, institutional and systemic levels. To be effective, astrategy needs to be participatory and interactive. Representatives of government,civil society and the private sector should be enabled to get to know each other,discuss challenges and perspectives, identify problems and needs, agree newobjectives and roles, make transitions towards these ends, be kept up-to-dateon progress and problems, and correct course when needed. These tasksdepend critically on awareness, trust, coordination and mechanisms for dialogue.Conversely, misunderstanding and unrealistic expectations make a coordinatedapproach to sustainable development very difficult. In a world where all initiativeshave to compete for attention, the strategy needs to be presented as an attractiveinitiative with clear opportunities and clear limits, to excite relevant stakeholderinput and to ensure public support for its implementation. Effective communicationis the principal vehicle for the above tasks.Access to information and communication is a precondition for sustainabledevelopment, and can help stakeholders to break out of their isolation, exchangeideas and learn from the experience of the others.157

The Aarhus ConventionThe Aarhus Convention binds governments to make environmental informationpublicly available within a specific timeframe through national legislation.“In order to contribute to the protection of the right of every person of presentand future generations to live in an environment adequate to his or her healthand well-being, each Party shall guarantee the rights of access to information,public participation in decision-making, and access to justice in environmentalmatters in accordance with the provisions of this Convention.” (Article 1)Convention on access to information, public participation in decision-makingand access to justice in environmental matters. Objective. Aarhus, Denmark,25 June 1998.Source: http://www.unece.org/env/pp/treatytext.htmThe Access InitiativeLaunched in November 2000, the Access Initiative is led by the World ResourcesInstitute (USA), Environmental and Management Law Association (Hungary),Corporación Participa (Chile) and the Thailand Environment Institute. Toimplement public access to information, participation and justice in environmentaldecision-making requires national policies, legislation, institutions and practicesfor public access to:information in emergencies and monitoring information about the quality ofthe environment and natural resources;information about the environmental performance of industrial facilitiesand/or pollution release and transfer registries (PRTRs);opportunity for review and comment on decisions on sectoral policies,programmes, plans with potential environmental impacts;opportunity for review and comment on environmental impact assessment(EIAs) and decisions on site- specific activities with environmental impacts;redress and remedy for infringement of rights of access to information andparticipation.158

By proposing and assessing benchmarks of performance in the above areas,the Access Initiative aims to promote their establishment as good practicesand common standards for all countries.The Access Initiative will build on the momentum created by Europe’s AarhusConvention, and will provide support to civil society organizations in otherregions seeking to promote similar norms of environmental governance. It ispursuing a two-track approach involving parallel strategies:A short-term strategy targeting the World Summit on SustainableDevelopment in August 2002 as an opportunity to assess progress towardsimplementation of Principle 10 of the Rio Declaration.A long-term strategy designed to develop an inclusive, decentralized andsustainable institutional framework to accelerate the implementation ofPrinciple 10 in the years following the Summit.In implementing its short-term strategy, the Access Initiative works at threelevels:At the national level in nine pilot countries (Chile, Hungary, India, Indonesia,Mexico, South Africa, Thailand, Uganda, USA), the Initiative will support localgroups to conduct assessments and monitor the extent to which structuresand practice of government agencies are consistent with commitments toaccess to information, participation and justice in environmental decisionmaking.At the regional level, the Initiative will promote the adoption of best practicesand implementation of regional instruments and/or commitments to accessto information, participation and justice in environmental decision making.Examples of such commitments include the Aarhus Convention and theOrganization of American States’ Inter-American Strategy to PromoteParticipation in Sustainable Development.At the global level, the Initiative will support a coalition of organizations tocollaborate on the development of indicators of implementation, and providea platform for institutionalization of the Initiative in the long term. To achievethis long-term outcome the Initiative will:159

aise awareness among government, civil society and private businessactors regarding existing commitments to principles of openness inenvironmental decision-making, and forge consensus on what these principlesmean in practice;strengthen the capacity of public interest groups both to assert access toinformation, participation and justice in environmental decision-making, andto identify and monitor gaps between stated commitments and actualperformance on the part of public authorities.Source: The Access Initiative Summary, www.accessinitiative.orgTherefore, a key step in the strategy process is for the secretariat to establisha communication and information strategy (IEC strategy) and system to ensureregular, two-way flows of information concerning both the strategy process itselfand sustainable development, and effective dialogue between stakeholders.This, in turn, will help build the necessary national consensus, create transparencyand facilitate public participation in the preparation and implementation of theNSSD.An IEC strategy acts as the principal policy and intellectual framework for planningeducation and communications activities. It should envisage the establishmentof a general and enduring mechanism for consulting civil society concerning allimportant decisions and initiatives towards sustainable development, in orderto allow wider public participation, to build consensus and to ensure ownershipand support. It should include the steps that are needed to promote and developcontinuing education in sustainable development.160At an operational level, the IEC strategy requires translation into an action planthat identifies key participants/audiences, the kinds of behavioural changerequired, appropriate messages and means of communicating them,responsibilities and resources, and the most difficult aspect of them all – indicatorsfor monitoring behavioural change. It will need to include activities with short-,medium- and long-term timeframes. Activities to promote cultural, attitudinaland behavioural change will most likely be of a long-term nature (3+ years) andwill require sufficient resources to see them through. The action plan should beregularly revised throughout the strategy process.

Although it is commonplace to refer to a strategy document as “the strategy”,this is misleading and encourages people to expend excessive efforts in preparingpapers instead of establishing the mechanisms to develop the strategy and itsoutcomes. Documents are only intermediate products or “milestones” of theprocess – the means to an end. Nevertheless, documents (whether hard copyor electronic) are essential tools for the effective preparation and implementationof a strategy. They enable participants and others, and especially policy-makersand decision-takers, to understand the vision and objectives, know what ishappening, what has been agreed and what is expected of them. Withoutdocuments, a strategy may quickly lose coherence and fragment into ad hocdecisions dictated by the immediate needs of the government department andother national agencies concerned.161

6. Adoption of Strategic DecisionsThe focus here is not on “low key” decisions that need to be taken on a dailybasis but on how to arrive at major decisions that can determine the overallpurpose and approach of a sustainable development strategy. They include:Strategic visionThe strategic vision describes the long-term aspirations which stakeholdersagree should guide all other aspects of the development of the strategy. Thismay describe, for example, what kind of society is envisaged; and/or what typesof major changes in production, consumption, or societal organization andbehaviour are desired. It can be accompanied by a statement reflecting stakeholderconsensus on key problems and issues that should receive priority.Strategic objectivesStrategic objectives, taken together, describe how the vision might be achieved.The principles and values inherent in the vision can be applied to priority issuesto establish particular objectives for each issue. Each objective should cover agiven issue (problem or opportunity), address the main changes required tomake the transition to sustainable development, be expressed in a way that isbroad enough to encompass all aspects of the issue and ensure ‘buy-in’ by allrelevant stakeholders, but also specific enough to allow measurable targets tobe defined. The strategy should cover sufficient objectives to address the maineconomic, social and environmental concerns of sustainable development, butfew enough to be achievable and comprehensible. Some objectives may beagreed as priorities, to be accorded targets (see below) and implemented withina short timeframe. Other objectives, which are not current priorities, may comeinto effect only when progress has been made with the priorities, or if triggers(below) reveal they have become of higher priority.163

TargetsTargets for each objective describe specific and measurable activities, accomplishmentsor thresholds to be achieved by a given date. These form the core of any action plan,and serve to focus resources and guide the selection of options for action. Becausetargets imply concrete actions and behaviour changes by specific stakeholders, theyshould be the product of negotiation. For example, The Netherlands EnvironmentalPolicy Programme and the Egyptian NEAP both negotiate local targets with localauthorities and other stakeholders.TriggersTriggers are commitments to take a specified action at a future date. Where agreementcannot currently be reached on a particular target due to lack of information, orwhere a target may not yet be realistic given the extended timeframe of a strategy,it may instead be ‘triggered’ when specific conditions develop. This could includereaching a specified threshold for population growth or environmental damage, orwhen resources become available, or a given target is achieved. In addition, if astrategy has established first- and second-priority objectives, targets can be set forthe first priorities and triggers for the second priorities.Example:Target 1.1: By 2015, reduce the generation of household solid waste by 50per cent from 2000 levels.Trigger 1.1: If household solid waste is not reduced by 25 per cent of 2000levels by 2010, volume-based waste collection charges will be instituted.In short, both targets and triggers need to relate specifically to the strategy objectives.Action plan164An action plan is a framework of actions for achieving strategy objectives and targets.It states clearly how each action contributes to one or more given strategy objectives,and may suggest a relative priority rating (eg high, medium or low; or essential,important, desirable). The following types of action and their sequencing may beoutlined in broad detail:

new policies, policy changes and links for improved coherence;new and changed legislative, economic or other instruments which assistimplementation of policies or build capacities;major programmes and pilot projects for sustainable development and changemanagement;sustainability guidelines and standards for sector activities and institutional roles.The strategy action plan/framework would, therefore, comprise existing activities aswell as specifying new ones. It would note where existing resources are adequatefor implementation, and where extra (outside) investment is needed. However, itwould not offer a step-by-step blueprint for each action.Institutional planAn institutional plan covers the roles, partnerships and systems required to implementthe strategy. This may include linkage between the NSSD and other strategic plansand between plans at different spatial levels: national, sub-national, local, or fordifferent sectors or geographical regions. It would identify which institutions areresponsible for which parts of the strategy action plan, their degrees of freedom andwhere they have an obligation to defer to other stakeholders or strategy coordinators.It might also signal a rationale for streamlining institutions (especially where responsibilitiesoverlap or conflict) or even propose the establishment of new institutions as necessary.NSSD processes have tended to use decision-making processes that are tootechnocratic, and often politically naive. In most, if not all, countries, many of the‘real’ decisions that profoundly affect society and steer the direction of developmentare essentially and fundamentally political, not technical, decisions. They reflect overtlyor implicitly some value sets over others, and they involve many obvious or subtlemechanisms to make the voices of some stakeholders count for much more thanothers. They may involve “behind the scenes” negotiations, and may use consensusbuildingprocesses to particular ends (eg. trades union negotiations and makingdeals with business in privatizing public functions).This implies the need for changes in patterns of governance through the continuedexercise of strategy decision-making, rather than decision-making perceived simply165

as efficient multi-factorial “project design”. The strategy process may typically startoff by being hampered by inadequate decision-making structures and value systemsand by the exclusion of marginalized groups from decision-making. But the strategyitself should be seen as a principal means to develop governance processes thatbring sustainability and relevant social groups into the mainstream of decision-making.At the national level, this implies recognition that the strategy will experiment withnew approaches to decision-making.Values invariably condition strategy decisions, whether expressed overtly (eg inconstitutional rights, principles or codes of practice) or implicitly in the decision.Those values that predominate not only determine the outcome of decision processes,but also the acceptability of the decisions to various stakeholders, and thus thelikelihood of their implementation. Arriving at a workable consensus on a value systemto underpin sustainable development is one of the most challenging areas of NSDSsand one where considerable further attention is required. Consequently, a strategyprocess needs to identify and articulate, where necessary, the normative frameworkfor decision-making.It should begin with the existing national/local value basis on which decisions maybe made. This will include formal and informal values expressed through, for example:constitutional guarantees;property rights;democratic rights;major provisions of economic, environmental and social legislation;existing sustainable development programmes (if actually implemented);related political values, especially those held in common by major parties;local knowledge frameworks embodying uncertainty, experience and values;traditional cultural systems;religious beliefs.166

Precedent and the existing hierarchy of local values offer an expedient basis fordecision-making, but they may not reflect what should be modernizing aspirationsof contemporary society. However, there also needs to be clarity, transparency andwidespread participation in any process by which “new” values are introduced intodecision-making frameworks. It is, therefore, instructive and necessary for futureorientedNSSDs to consider the universal normative framework which is emerginginternationally – particularly so because its emergence is, in large part, a responseto issues of environment, development and equity.An important Key“Integrating environment and development in decision-making” is particularlysignificant for NSSDs. It is a key principle of the UN Commission for SustainableDevelopment, and progress is regularly addressed in CSD sessions in twobroad areas: development of integrated NSDSs (the lack of progress in whichhas regularly been cited as a major problem); and valuation, natural resourceaccounting and other forms of integrated economic/environmental accounting.The International Development Goals – an integrated set of economic,social and environmental goals for sustainable development, selected by theOECD Development Assistant Committee (DAC).The Millennium Development Goals – set out in the Millennium Declaration,signed by 187 world leaders at the UN General Assembly on 8 September2000. Among these is the goal “to integrate the principles of sustainabledevelopment into country policies and programmes and reverse the loss ofenvironmental resources”, for which NSSDs are an acknowledged mechanism.Other sustainable development principles are becoming established ininternational law, principally through the framework of Multilateral EnvironmentalAgreements. These include (see also Chapter 5):The precautionary principle – if there are threats of serious or irreversibleenvironmental damage, lack of full scientific certainty should not be usedas a reason for postponing measures to prevent environmental degradation.167

Polluter pays – those who generate pollution and waste should bear thecosts of avoidance, containment and/or abatement.User pays – the users of goods and services should pay prices based onthe full life cycle of costs, including the “externalities” connected with useof non-marketed natural resources and assets and the ultimate disposalof wastes.Inter-generational equity – the present generation should maintain orenhance capital and keep development options open for future generationsIntra-generational equity – the lessening of inequality in the currentgeneration as a primary goal of development. However, this is ofteninterpreted differently – usually as elimination or alleviation of poverty butalso as equal shares for all (as in calls by many developing nations forequal ‘eco-space’ rights in carbon emissions).Free, prior and informed consent of groups to changes such as developmentplans. This has been given legal standing in the Draft Declaration on theRights of Indigenous Peoples and in Conventions 107 and 169 of theInternational Labour Organization (ILO).Strategy decisions should reflect risk and uncertainty. Decision-makers need to beable to cope with the long-term horizon of sustainable development, with unknownsin stakeholder reactions to decisions, with unknowns in science and with unforeseenchanges in social and market systems. Different political systems, livelihood systemsand businesses have their own ways of dealing with uncertainty and will exhibitdifferent attitudes to risk. Many of them will have developed useful sources of resilience.These provisions need to be identified, discussed and assessed in relation to thefrequently increasing levels of uncertainty.A strategy with a broad base of support requires consensus among all participants.Consensus needs to be built concerning the strategy’s objectives, principles, issues,vision, priorities, policies and actions. Consensus can be a particularly valuable basisof agreement for strategies, because no participant can be outvoted. All participantsare therefore obliged to do their best to accommodate each other’s interests, to168

compromise, to reach agreement where possible and to identify remaining contentiousissues to be resolved later.Consensus processes are also a good means for building understanding, trust andan emerging value set for sustainability, and for developing commitment toimplementation of the strategy. The real differences between stakeholder consultationand consensus building need to be well understood from the outset. The former cannever be a surrogate for the latter. But consensus is not necessary at all stages ofa strategy process. Indeed, given the value-laden and uncertain nature of many ofthe issues and the enormous interests at stake, strong and persistent disagreementsare likely. Fundamental differences of value are probably immune to consensus. Butconsensus is achieved very gradually, through joint enquiry and action focused on(shared) problems. An exploration and understanding of the diversity of concernsand opinions is very important, and wide participation in the strategy process providesa continuing vehicle for this.Given the important trade-offs that stakeholders are obliged to make to achieve astrongly supported strategy, negotiations are almost unavoidable in decision making.The aim of negotiations is to tackle the trade-offs inherent in sustainable development,to reach compromise in policy-making or setting responsibilities and plan objectives.It is important at the overall strategy level, but especially in setting decentralizedtargets. Agreed objectives and targets have a better chance of being implementedthan those that are imposed.In any case, negotiated outcomes do not replace government decision-making. Infact, they depend on the state actively fulfilling its role as planner and enabler, andoften financier and implementing body of development decisions. If a negotiationresults in full agreement among parties, the state (as one concerned party) need onlyendorse it.169

Target setting in The NetherlandsThe Netherlands has prepared a series of National Environmental Policy Plans(NEPPs) – the fourth was published in mid-2001. The NEPPs are intended tolink national policy with local targets and are developed by the Ministry ofHousing, Physical Planning and Environment (VROM). The ministry works withprovincial and municipal government and various target groups (eg agriculturalproducers, chemical manufacturers, trade unions). Each group is led by asteering committee, consisting of representatives of government and of thetarget group. Local targets are set by local officials based on the national plan.Provinces are obliged to do this; municipalities have the incentive of additionalcentral government funding if they also do so. With industry, NEPPs haveemphasized voluntary agreements or covenants to secure agreements withgovernment on environmental objectives and targets. Covenants are negotiatedwith trades associations, and local variations are allowed for branch members.Ministry staff accept that the price to be paid for a high degree of localparticipation and motivation will be a certain loss of control over the directionand actions of the NEPPs. The ministry has negotiated action plans with alltarget groups in the NEPPs.Central government came increasingly to regard the target groups and theregional and local authorities as important partners in the preparation andimplementation of policy. Partnership and covenants became importantenvironmental policy instruments. The next step was for central governmentto incorporate deregulation, flexibilization and decentralization in environmentalpolicy with the object of implementing joint responsibility for the solution ofenvironmental problems. This represented a shift in the role of central governmentfrom regulator in the 1960s and 1970s to “negotiator”, contractual partner aswell as regulator in the late 1980s and the 1990s 13 .The number of win–win possibilities in sustainable development is limited, and conflictresolution is invariably required. To date, few strategies have used such techniques,preferring to concentrate on non-contentious or win–win possibilities. However, ata local level, where several groups may depend on a single resource –17013 VROM (1997), The Netherland’ National Environmental Policy Plan 3, Department of Information andInternational Relations, Ministry of Housing Spatial Planning and the Environment (VROM) The Hague.

such as a fishing ground, a watershed or a forest – conflict resolution is essential.For example, in the mid-1990s in British Columbia, Canada, a provincial land usestrategy was negotiated by a large number of interest groups. Issues on whichconsensus could not be reached were reverted to government for decision. In StLucia, the Soufriere Marine Management Area is managed by the local community,but conflicts are referred to government to resolve 14 . A key feature of the CanadianProjet de société was conflict resolution through ‘tête-à-tête’ meetings, bringingindividuals together (brokerage on a personal level by the NRTEE – the strategyprocess facilitator).14 Brown, N (1997), Devolution of Authority over the Management of Natural Resources. Caribbean NaturalResource Institute, St Lucia. 171

7. The Financial Basis of the StrategiesNo strategy for sustainable development can succeed without financial backing.This is borne out by the experience of Agenda 21, which lost credibility as thegap between what was required and what was available became more apparent.The pronouncements and programmes of Agenda 21, though individuallyreasonable and compelling, when taken together and without a reference tosources of financing, appear little more than a wish list of things good to havebut beyond our reach 15 . In earlier strategies “finance” tasks were often limitedto adding up the cost of recommended actions and proposing increases in thegovernment budget. While it is important to mobilize finance for a sustainabledevelopment strategy, in particular to get the formulation process started, thisis not sufficient. As the concept of a sustainable development strategy hasmoved away from a focus on producing a plan document (often containing oraccompanied by a suite of proposed projects) to a more process-orientedapproach, so the financial challenges have changed.It is no longer simply a case of mobilizing funds for such projects or activities,with the government in the lead implementing role. A strategy is now seen asbeing more about setting a vision with broad directions, agreeing the attributesof a path towards sustainable development, and putting in place the keymechanisms. So attention must be given also to the financial mechanismsneeded to internalise environmental and social costs in order to achieve thenecessary changes in direction. Responsibility still lies primarily with governmentto introduce the required measures, but the aim is also to change financialbehaviour, particularly within the private sector; for example, to make pollutersand beneficiaries of environmental services pay.In its “Five Years after Rio” Report, the World Bank highlighted the need toremove perverse subsidies, impose environmental taxes and apply more adequateuser charges as policy instruments that could ensure financial sustainability.These instruments can be complemented by a range of others that can strengthenthe financial base for sustainable development strategies: for example, markets15 Panayotou, T (1994), Financial Mechanisms for Agenda 21 (or How to Pay for SustainableDevelopment), Harvard Institute for International Development, Massachusetts. 173

for environmental services. Governments need to place less emphasis on financingproject implementation and more on establishing frameworks or enabling activities;for example, designing the necessary policy mechanisms or helping certain groupsto adjust to the changes required for sustainable development. This means thatcatalysing initiatives, channelling resources or fostering cooperation between actors.In addition, the decisions made by institutions concerned with finance and investmentmust be coherent with the goals and directions of the strategy; otherwise the wholestrategy process will be undermined. To achieve this, sustainable development mustbecome an integral part of the objectives and operations of investors and financialinstitutions, and these institutions need to be fully involved in the strategy processfrom the outset. For example, through providing ‘seed funding’, financial institutionscan play a role in redirecting industry into more sustainable production.It could be argued that if mechanisms were established to internalize the environmentaland social costs of development, the decisions of financial institutions would bealigned automatically with the direction of the strategy. In practice, this is unlikely tohappen smoothly because of information failures, transaction costs and problemsof enforcement. For this reason, it is necessary to target financial institutions directly,and work with them on analysing the constraints to sustainable investment.A greater focus on private financial decision-making is essential in both industrializedand developing countries, especially given the trends in capital flows to many Southerncountries. For developing countries as a whole, private capital flows were more thanfour times official flows in 2000. The financial basis of a strategy for sustainabledevelopment has three dimensions: (a) Mobilizing finance for specific activities suchas strategy formulation, review and framework activities, as well as specific componentsof the strategy that require specific funding; (b) Using market mechanisms to alignincentives with the strategy directions; (b) Mainstreaming sustainable developmentwithin the decision-making and operations of financial and investment institutions,in both the public and the private sectors.174Market mechanisms can create powerful incentives to achieve the objectives of thestrategy and can have a more lasting effect than mobilizing finance for specificprojects. For example, it is pointless to finance a wastewater treatment plant ifcompanies are not charged sufficiently for discharging waste into it. While marketmechanisms may generate some revenue, their most important effect is to capturemore resources from polluters or resource users or from the beneficiaries ofenvironmental services, and to change their behaviour. The use of these mechanisms

may thus result in less expenditure on the part of the government and in a moreefficient use of resources. However, the distribution of resources is likely to change.The introduction of an industrial pollution emissions charge means that companieshave to pay for their use of the assimilative capacity of the environment whereas,previously, they accessed this at no charge. For this reason, finance may be neededin the short term to help certain groups to adjust.At the national level, there are three basic approaches to market mechanisms: (1)remove existing financial mechanisms that work against sustainable development,such as energy subsidies; (2) adapt existing market mechanisms; (3) introduce newfinancial mechanisms that internalize environmental or social externalities.The three types of measure will have winners and losers and their impact andeffectiveness will vary depending on the nature of the sector, or the environmentalor social issue being addressed. For this reason, a study of their potential impactis needed first.Removing perverse incentives. For a number of reasons, key productive inputs suchas energy, water and pesticides are often priced below private marginal cost. Thismay be because of government subsidies or price controls which aim to encourageindustrial productive activity. Alternatively, the rationale may be to protect the interestsof low-income groups or to provide services considered to have public health benefits.In some cases, it may be considered administratively simpler to have less precisecharging policies. The removal of distorting subsidies has a number of positive effects.It frees up financial resources which can then be deployed in activities more conduciveto sustainable development. It improves the environment. It encourages economicefficiency. And it is likely to improve income distribution. The OECD 16 , drawing fromcase studies in several member countries, has shown how the removal of subsidiesin agriculture, energy, industrial activities and transport can lead to win–win situations.Market mechanisms may penalize companies or individuals for adverse environmentalor social impacts. Or they may make them pay for natural resource use. Or they mayreward them for providing environmental or social services. The main issues associatedwith such mechanisms are:Determining the appropriate level of the charge or payment. Early schemes wereintroduced more as revenue-raising instruments than behaviour-changing approaches.16 OECD (1998), Improving the Environment Reducing Subsidies, OECD, Paris 175

Charges were therefore low. Later schemes have tried to put more emphasis onthe incentive effect.Enforcing payment and dealing with evasion without increasing unduly theadministrative costs involved, especially where there is poor regulatory enforcement.Mexico’s wastewater charge has suffered from poor enforcement.Overcoming resistance from certain groups who are likely to lose as a result of theintroduction of the market mechanism. Fossil fuel energy taxes have been resistedby energy-intensive industry sectors with the result that they have often beenwatered down by the inclusion of exemptions and reductionsDealing with regressive impacts on the poor who are least capable of adapting tothe proposed changes. Taxes on fossil fuels, for example, may have adverseimpacts on the poor unless assistance can be given to these groups to adoptenergy saving measures; for example, upgrading cooking and heating equipmentto new, more efficient means.Ensuring that the revenue raised is used appropriately, and to provide safeguardsagainst misappropriation. This will usually involve setting up institutional structures.Mainstreaming sustainable development into investment and financial decisionmaking.176The success and credibility of a strategy for sustainable development depends onthe extent to which key stakeholders act in accordance with it. For example, astrategy that emphasizes the promotion of renewable energy or energy efficiency isundermined if investments are made by private sector or public sector organizationsin fossil fuel power plants. This means that key financial decisions have to be coherentwith the NSSD, and that at the same time, the integration of sustainable developmentobjectives into companies’ decision making should be one of the key objectives ofthe NSSD. To achieve this, a number of different actors must be involved, notably:government departments, the private sector and financial institutions both in-countryand overseas. Given the importance of foreign investment in developing countries,the situation is complicated by the need to address foreign-owned companies andthe financial institutions that support them. Most corporate decisions on foreign directinvestment (FDI) involve the participation of a financial institution – either directlythrough the provision of a loan to cover establishment costs, or indirectly through,for example, the provision of risk insurance. Local financial institutions, which in

developing countries are increasingly foreign-owned, are also important sources offinance for productive enterprise.To develop a coherent NSSD with the right tools, it is important to understand themotives for companies and financial institutions to address sustainable development.A key requirement is to improve the disclosure by companies and public and privatefinancial institutions of their investment decisions – a necessary condition for channellingprivate resources towards sustainable investments and for monitoring the impact oftheir activities.177

8. Monitoring and Evaluating the StrategyWhat are the elements of a monitoring and evaluation system? How do weknow that a strategy for sustainable development has been successful, or is onthe right path? Not only do strategies have multiple objectives, but also strategyactivities will change over time and so will social, economic and environmentalconditions. This presents a considerable challenge for monitoring and evaluation,but one that must be met, since the whole point of a strategic approach is tolearn and adapt.To do this requires:Measuring and analysing sustainability necessary to determine the state ofthe society, the economy and the environment, the main strengths andweaknesses, the issues for the strategy to address, and underlying factors.The most productive way to approach this is to undertake an indicator-basedsustainability assessment, supplemented by spatial analysis and possiblyother contributing measurements and analyses.The indicators chosen for the assessment need continued monitoring toidentify trends, detect (and, if possible, anticipate) change and track progress.Regular monitoring is needed of the following factors to assure that strategyactivities are proceeding well:- inputs in terms of financial, physical and human resources applied to thestrategy and its related activities;- process quality in terms of how strategy principles are satisfied (eg peoplecentred,participation, integration, commitment generation);- outputs in terms of the generation of strategy products (goods, services andcapacities) by agencies involved in the strategy;- outcomes in terms of access to, use of, and satisfaction with strategyproducts (which are not necessarily under the control of agencies involvedin the strategy); 179

- the performance of individual strategy actors in implementing the strategy, interms of the effectiveness and efficiency of their service provision and management.Evaluating the results of the strategy is necessary to correlate actions with specificchanges in human and environmental conditions, test the strategic hypotheses(choice of priority issues, analysis of underlying factors, prescription of actions),assure accountability, capture lessons and develop capacity through learning.Reporting and dissemination of the above findings is necessary to feed back keymessages to key stakeholder groups, and thus enable them to continuously improvetheir behaviour, the strategy itself and its component activities. Some –or toofrequently all– of these elements have been missing from many strategies in thepast.From experience, effective monitoring and evaluation can be described as follows:Constructed and developed as a system that combines the functions describedin the previous section, and makes them a core part of the overall strategymanagement system.A mix of internal and external exercises. Internal approaches help with self-reflectionand adaptation. External exercises complement this by offering balanced judgement(by independent and/or multi-stakeholder groups).Driven by strategy objectives rather than (as so often at present) by the availabilityof data. This allows the generation of focused information rather than beingoverwhelmed by comprehensive (and not always useful) data. Monitoring everythingis impossible. It is impossible in theory because we do not know enough aboutnatural, social and economic systems to know all the aspects we could record –and new techniques and approaches are being developed all the time. It is impossiblein practice because there will never be enough resources – time, money, equipment,expertise – to record everything. Therefore, data selection is necessarily selective.Related to good baseline data to be able to compare “before and after” or “withor without action” situations. Many countries already undertake regular stocktakingsuch as state-of-the-environment reports, which could be built on to becomecomprehensive sustainability assessments.180

Organized into a consistent framework. The pressure–state–response frameworkhas been used, although it is better suited to environmental monitoring than morecomprehensive sustainable development needs.Assessment should commence from the outset of a strategy process to establisha baseline. But, as monitoring and evaluation are integral to a continuous improvementapproach to decision making, they should be regular and integrated activities ratherthan sporadic and separate events. The benefit of regular assessment is that itencourages participants to rethink priorities, reset objectives and rechart their courseof action. It keeps the strategy working as a system, rather than an (increasingly outof date) master plan.The pressure–state–response framework is an approach for linking a greatnumber of variables that need to be monitored to assess the state of theenvironment. As such, it has both utility and limits – limits that are beingstretched with its more recent application to the even more complex issue ofthe state of sustainable development. The framework follows a holisticcause–effect–social response logic. Sustainability indicators are selected,based on variables, which signal pressure, state and response:The pressure that society puts on the environment; for example in the formof demands on resources (leading to resource depletion) and demands onecological processes (leading to pollution). Pressure indicators are basedon measurements or on model-based estimates of actual behaviour.The resulting state of the environment (especially the incurred changes)compared with desirable (sustainable) states. State indicators cover themajor characteristics of natural, physical, financial, social and human capitalassets, individually or in a combined manner.The response mainly in the form of political and societal decisions, measuresand policies. Response indicators measure progress towards regulatorycompliance or other governmental efforts, but don’t directly tell what ishappening to the environment. Response indicators need to be able toascertain the most relevant policy or programme in relation to any givendriving force or state indicators.181

The framework is generally accepted, and many countries find it useful forstate of environment reporting. Core lists of environmental issues –and ofrelevant pressure–state–response indicators– have been, and are being,developed by several organizations to do this, building on initial work by theOECD. Italy, for example, publishes a national state of the environment reportusing this framework every two years, and is setting up a national monitoringsystem along the same lines.The European Environment Agency, following a proposal from Denmark,expands the approach further to a “driving forces – pressures – state – impacts– response” model for its state of environment reports, because it also invitesassessment of the adequacy of policy responses to pressures on naturalresources 17 .The pressure–state–response framework works well for such environmentalassessments (for which it was designed). However, it is less well suited tosustainability assessment because it treats human aspirations and activitiesmerely as environmental problems. Although the CSD tried to get round thisby changing pressures to ‘driving forces’, users found it increasingly hard todisentangle states, driving forces and responses (eg responses are oftendriving forces). It was also cumbersome to identify an indicator for each state,driving force and response.18217 Baldock, D (1999), “Developing and Using Agri-environmental Indicators for Policy Purposes: OECDCountry Experiences”, Environmental Indicators for Agriculture, vol. 2, Issues and Design, OECD, Paris.

El Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible deCatalunya (CADS) és un òrgan de participació, de consultai d'assessorament del Govern de la Generalitat en relacióamb les polítiques i actuacions que tinguin incidència sobreel desenvolupament sostenible.El Consell està integrat per persones de reconegut prestigi irepresentativitat social i exerceix les seves funcions en el marcdels principis establerts als instruments internacionals sobresostenibilitat i dels que reculli l'Agenda 21 de Catalunya.Concretament, el CADS assessora el Govern sobre lesdirectrius generals, els projectes normatius i els instrumentsde planificació territorial i sectorial amb repercussions sobreel desenvolupament sostenible.De la mateixa manera, el CADS vol contribuir a la reflexiósobre les condicions que fan possible que la cultura de lasostenibilitat impregni la societat catalana i el procés de presade decisions, per tal que la sostenibilitat esdevingui un elementbàsic del capital social del nostre país. En aquest sentit, potproposar mesures d'informació, educació i recerca per tal depromoure la implicació, la conscienciació i la sensibilitzaciósocial en la protecció i la millora de l'entorn i la qualitat devida dels ciutadans.En aquest context, el CADS té una línia de recerca que esconcreta en l’elaboració d’estudis propis en l’àmbit deldesenvolupament sostenible. Amb la voluntat de presentara la societat catalana les principals conclusions de cada und’ells, el CADS disposa de la col·lecció Documents de Recerca,en la qual editarà un resum de cada un dels estudis elaborats.ISBN 84-393-6456-39 788439 364566Estratègies per al desenvolupament sostenible