informe sobre la situación y los mecanismos de control - IIDH

INFORME SOBRE LA SITUACIÓN Y LOS MECANISMOS DE CONTROL
DE LOS ORGANISMOS DE SEGURIDAD PÚBLICA INTERIOR EN LA
REPÚBLICA ARGENTINA **
Por Martín Abregú, Gustavo Palmieri y Sofía Tiscornia *
I. INTRODUCCIÓN.
Este informe nacional es la conclusión de una labor que se iniciara hace ya casi un año con la
creación de un Grupo de Trabajo conformado por expertos sobre seguridad e inteligencia interior,
que sentara las prioridades temáticas y la forma de tratarlas. Las recomendaciones de ese Grupo
determinaron entonces las distintas cuestiones planteadas y debatidas en los trabajos presentados
en el Seminario sobre CONTROL DEMOCRÁTICO de los ORGANISMOS de SEGURIDAD
INTERIOR en la República Argentina, que se realizara los días 7 y 8 de abril de 1997 en la
Ciudad de Buenos Aires -cuya lectura, complementaria a este informe, se recomienda 1 .
Finalmente, la discusión que se generara entre el auditorio es el último elemento que enriquece
esta presentación.
Se ha optado, entonces, por iniciar este trabajo con una explicación de la estructura y jurisdicción
de los organismos de seguridad e inteligencia interior, dividiéndolos entre los organismos de
seguridad dependientes del Estado Nacional (Policía Federal y Fuerzas de Seguridad), los
organismos de inteligencia (Secretaría de Inteligencia del Estado y la Central Nacional de
Inteligencia) y los organismos de seguridad provinciales. Merece destacarse, en este punto, que la
estructura federal del Estado Argentino nos inhibió de brindar un panorama detallado de la
estructura y jurisdicción de los organismos de seguridad e inteligencia provincial en todo el país.
Seguidamente, se presentan las dificultades de coordinación actualmente existentes entre todos
estos aparatos de seguridad e inteligencia, a partir de la falta de políticas de Estado coherentes.
La segunda parte (a partir del Punto IV) está dedicada a los mecanismos de control existentes en
la legislación argentina, ya sea que éstos se traten de mecanismos específicos previstos sobre los
organismos de seguridad o inteligencia, o de formas generales de control que también pueden
alcanzar esta materia. Los mecanismos de control, a su vez, se han dividido en “institucionales” y
**
El presente documento ha sido publicado en Control Democrático en el Mantenimiento de la Seguridad Interior ;
Hugo Frühling Ed.; Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago de Chile, 1998.
*
Martín Abregú es abogado y Director Ejecutivo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); Gustavo
Palmieri es abogado, miembro del Programa sobre Violencia Institucional, Seguridad Ciudadana y Derechos
Humanos del CELS y Consultor Extranjero contratado por FESPAD/CEPES, de El Salvador, para su Proyecto
Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos; Sofía Tiscornia es licenciada en antropología, y es Directora del
Programa sobre Violencia Institucional, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos del CELS y del Equipo de
Antropología Jurídica de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
1
La totalidad de los trabajos presentados en el Seminario fueron publicados en un Documento de Trabajo: Seminario
sobre CONTROL DEMOCRÁTICO de los ORGANISMOS de SEGURIDAD INTERIOR en la República Argentina;
CELS, abril de 1997.

de “participación ciudadana” ya que, a pesar de existir muchas veces entre ellos un límite difuso,
entendemos que los segundos son los más adecuados para el diseño de una estrategia de control
desde la sociedad civil.
Dos aclaraciones de los autores. En primer lugar es necesario señalar que hemos tratado de
reflejar, en alguna medida, las discusiones que oportunamente se plantearon entre los miembros
del Grupo de Trabajo y durante el transcurso del Seminario, sin que este planteo haya significado
una toma de posición. Esperamos haberlo logrado. En segundo término, queremos destacar que
hemos hecho a un lado de este informe las sistemáticas ilegalidades que cometen cotidianamente
los organismos de seguridad e inteligencia en la Argentina. Esta decisión la hemos tomado a
partir del hecho de que su sola exposición hubiera distraído la atención hacia el problema de la
corrupción en estos cuerpos, impidiendo brindar un panorama general sobre su estructura y
deficiencias institucionales.
II. ORGANISMOS DE SEGURIDAD E INTELIGENCIA INTERIOR. ESTRUCTURA Y JURISDICCIONES.
La distribución orgánica y de competencias de los organismos de seguridad interna en Argentina
está fuertemente determinada por la estructura federal del Estado. La República Argentina se
encuentra constituida por veintitrés estados provinciales y el gobierno autónomo de la Ciudad de
Buenos Aires 2 . Los Estados provinciales, conforme la estructura mencionada, “conservan todo
el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal(...)”. Cada provincia dicta su
propia Constitución, la que debe establecer un sistema de gobierno representativo y republicano,
y reconocer los principios, declaraciones y derechos establecidos en la Constitución Nacional;
además de “asegurar la administración de justicia, el régimen municipal, y la educación
primaria (...)” (arts. 5º, 121 y 123 de la Constitución Nacional). Es competencia de cada
provincia determinar cuáles serán sus instituciones de gobierno, así como la estructura y
normativa por la que se regirán sus poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Los ciudadanos
eligen a sus gobernadores, legisladores y demás funcionarios, sin intervención del Gobierno
Federal. (art. 122 Constitución Nacional).
Por otra parte, las provincias han delegado en el Congreso Nacional el dictado de normas que
rigen determinadas materias. A modo de ejemplo, se puede mencionar: la legislación de fondo en
materia penal, civil y comercial, aduanas, moneda, requisitos mínimos de educación, jurisdicción
marítima, comercio exterior, etc. En lo referente a los asuntos no delegados en el Congreso
Nacional, los órganos competentes para su determinación son las legislaturas provinciales.
2
A partir de la Reforma constitucional del año 1994, el art. 129 de la Constitución Nacional dispone que:
" La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad de
Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus
instituciones."

La estructura judicial, también determinada por la forma federal del Estado, está compuesta por
un Poder Judicial Federal -cuya competencia se extiende sobre todo el territorio nacional y está
dividida fundamentalmente en razón de la materia (cuestiones federales)-, y de Poderes Judiciales
en cada provincia.
La competencia de la Justicia en materia federal no abarca todas aquellas normas que dicta el
Congreso Nacional. En particular, importa destacar que, si bien el Congreso Nacional está
facultado para dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, etc.; esto no altera las jurisdicciones
locales “correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las
cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones(...)” (art. 75 inc. 12 Constitución
Nacional). Es útil hacer notar que las leyes referidas al uso y comercialización de drogas
prohibidas son de competencia de los tribunales federales 3 .
Así, los límites de las competencias entre el Gobierno Nacional y cada una de las provincias
obedece a cuestiones de materia y territorio, mientras que la competencia de las provincias entre
sí la división es territorial.
En este marco institucional, cada una de las provincia ha creado sus propias instituciones de
seguridad. Lo mismo sucede con el gobierno nacional, del que depende la Policía Federal
Argentina y tres organismos con funciones específicas de seguridad interior: la Gendarmería
Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Aeronáutica.
En cuanto a las actividades de inteligencia del Estado, la estructura organizativa y las bases
normativas para la producción y elaboración de información estratégica no presenta un esquema
institucional coherente y unificado 4 . Si bien dos son los organismos con funciones específicas -la
Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE)- y la Central Nacional de Inteligencia (CNI)-, las
Fuerzas Armadas y los organismos de seguridad y policías cuentan con divisiones o cuerpos
especializados en esta materia. Ello provoca graves superposiciones funcionales, agravadas por la
ausencia de legislación que establezca bases jurídicas, orgánicas y funcionales coherentes y
sistemáticas.
II. 1. Cuerpos de seguridad dependientes del gobierno nacional.
Existen en el país cuatro organismos de seguridad interior que tienen jurisdicción federal y
dependen del Poder Ejecutivo Nacional. Ellas son: la Policía Federal Argentina, la Gendarmería
3
Además de las administraciones de justicia federal y provinciales, hay un Poder Judicial Nacional, que se ocupa de
las cuestiones no federales dentro de la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo existen avanzadas
acciones para comenzar a transferir esta organización judicial desde el ámbito del gobierno nacional al del gobierno
autónomo de la Ciudad.
4
Conf. Saín M., Condiciones institucionales del control parlamentario de las actividades y organismos de
inteligencia del Estado, en Control Democrático ..., op., cit., pp. 113 y ss.

Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Aeronáutica. Estas tres últimas reciben
técnicamente el nombre de fuerzas de seguridad, para diferenciarlas de las fuerzas policiales.
II. 1. a. La Policía Federal Argentina - Jurisdicción.
La Policía Federal Argentina es el cuerpo policial del gobierno nacional, dependiente del
Ministerio del Interior del Poder Ejecutivo Nacional. Esta institución tiene básicamente las
funciones de policía de seguridad y judicial en materia federal y de único cuerpo de policía,
también de seguridad y judicial con jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires. Esta última
situación está actualmente discutida debido al status constitucional adquirido por la Ciudad de
Buenos Aires a partir de la reforma constitucional de 1994 5 .
Las dos esferas de acción de esta policía se encuentran explicadas en su ley orgánica (decreto-ley
333/58, ratificado por ley 14.467 y modificatorias):
a) Funciones de policía de seguridad y judicial, exclusivamente en materia federal, en territorio
de las provincias; a excepción de las zonas portuarias sujetas a jurisdicción de la Prefectura Naval
o de la zonas de seguridad de fronteras, sujetas a jurisdicción de Prefectura o Gendarmería.
b) Cuerpo de policía de seguridad y judicial, en jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires.
Incluye las funciones de cualquier policía local, en el aglomerado urbano de mayor densidad de
población, y de jurisdicción federal, en la ciudad sede del gobierno nacional.
Esta institución policial es además el organismo del Estado facultado para la expedición de
pasaportes, y documentos nacionales de identidad 6 y ocupa un lugar de privilegio en el marco del
Convenio Policial Argentino 7 . Es la segunda fuerza policial en cantidad de efectivos -luego de la
Policía de la Provincia de Buenos Aires-, con 33.257 agentes efectivos y 45.400 jubilados y
retirados.
El presupuesto de la Policía Federal asciende a 1.100 millones de pesos, siendo el más alto de
todas las fuerzas policiales. Es el único organismo del Estado que no ha sufrido ajustes ni
recortes de trascendencia en su presupuesto, ni racionalizaciones en sus áreas burocráticas, desde
la implementación del plan de convertibilidad y de la llamada Segunda Reforma del Estado.
5
Conforme la ley 24.588 que "garantiza de los intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires" (ver
nota 2), el gobierno autónomo no puede constituir cuerpos de seguridad locales. Por un lado, la constitucionalidad
de esta ley ha sido cuestionada; por el otro, el gobierno de la ciudad ha comenzado negociaciones con el gobierno
nacional a fin de elaborar acuerdos que permitan algún grado de participación local en las actividades de la Policía
Federal en la ciudad.
6
Conforme el artículo 5 inc. 2 de la Ley Orgánica de la Policía Federal (Decreto-Ley 333/58 ratificado por ley
14.467) y el decreto 2015/66.
7
Este convenio, aprobado por decreto 1988/85 (B.O. 15/10/85) ha sido suscripto por la Gendarmería Nacional,
Prefectura Naval, Policía Aeronáutica, Policía Federal y las policías provinciales con el fin de regular competencias e
instrumentar la coordinación operativa entre las distintas fuerzas en materia de seguridad interior.

En varias situaciones, su despliegue y posición derivan de la asignación específica de funciones,
aún en áreas de jurisdicción de otros organismos. Así, el decreto 591/93 (B.O. 20/04/93), autoriza
a la Policía Federal a instalar y poner en funcionamiento, un sistema de información para el
control de la salida e ingreso de personas en los aeropuertos nacionales e internacionales, puertos
fluviales y marítimos y pasos de frontera.
II. 1. b. Las fuerzas de seguridad - Jurisdicción.
Las tres fuerzas de seguridad han estado históricamente asociadas a cada una de las Fuerzas
Armadas. Así, la Gendarmería, al Ejército; la Prefectura, a la Armada; y la Policía Aeronáutica, a
la Fuerza Aérea. Tienen una estructura explícitamente militarizada, aunque más acentuada en el
caso de la Gendarmería Nacional. De estos tres cuerpos, los de mayor importancia y envergadura
son Gendarmería y Prefectura Naval.
Si bien estas últimas dos fuerzas de seguridad integran tanto el Sistema de Defensa Nacional
como el de Seguridad Interior, a partir del retorno del sistema democrático en forma gradual pero
constante, se fueron realizando acciones para alejarlas de su dependencia de las Fuerzas
Armadas 8 . A partir de 1984, fue variando conjuntamente la dependencia orgánica de estos
cuerpos. Primero, se los desafectó de sus respectivas Fuerzas Armadas y se los transfirió
directamente al Ministerio de Defensa 9 . En 1992, la Ley de Seguridad Interior, mantuvo la
dependencia orgánica respecto del Ministerio de Defensa, pero estableció la dependencia
funcional respecto del Ministerio el Interior en cuestiones de seguridad interna. Por último, a
partir del año 1996 pasaron a depender tanto orgánica, como funcionalmente de este último
ministerio 10 .
Mientras la Policía Federal tiene funciones amplias de policía judicial en materia de jurisdicción
federal en el territorio de las provincias, las fuerzas de seguridad poseen asignaciones territoriales
más específicas.
Las principales funciones de Gendarmería Nacional son:
1) De policía de frontera y forestal, actuando como policía auxiliar en cuestiones aduaneras, de
migraciones y sanitarias.
8
Dado que en los hechos estas fuerzas funcionaron como el brazo de la fuerzas armadas que desarrollaba tareas
directamente policiales y de seguridad interior, esto debe leerse como un alejamiento de las FFAA e incluso del
Ministerio de Defensa respecto de las actividades de seguridad interna, que pasan a estar concentradas ahora en la
órbita del Ministerio del Interior.
9
En el año 1984 el decreto 2259/84 transfirió Gendarmería y el decreto 3399/84 hizo lo mismo respecto de
Prefectura Naval.
10
Decreto 660/96 asociado a lo que se dio en llamar la "Segunda Reforma del Estado".

2) De intervención, por indicación expresa del Poder Ejecutivo Nacional, para reprimir la
alteración del orden público, especialmente cuando la magnitud de la alteración supere las
posibilidades de control de las fuerzas policiales o cuando adquiera características de guerrilla.
3) De policía de seguridad y judicial en el fuero federal, en su jurisdicción.
La jurisdicción básica de esta fuerza son las zonas de seguridad de frontera terrestre o ríos
fronterizos no navegables, túneles y puentes internacionales. La Gendarmería Nacional cuenta
con 18.588 agentes e insume el 22% del presupuesto destinado a seguridad 11 .
Su perfil como policía se seguridad de “objetivos estratégicos” permite que su jurisdicción pueda
ser ampliada por el Poder Ejecutivo Nacional 12 a cualquier otro lugar del territorio de la Nación
en “vista al mantenimiento del orden” y/o a cualquier otro lugar del país a requerimiento de la
justicia federal 13 . La Gendarmería Nacional es reconocida como un cuerpo militarizado de
intervención en casos de graves alteraciones del orden (ocupaciones de carreteras,
establecimientos, manifestaciones populares, etc.) y con otras funciones específicas que puedan
asignarle las leyes.
Durante los últimos meses, la Gendarmería Nacional fue la fuerza de seguridad elegida por el
Gobierno Nacional para la represión de protestas sociales que tuvieron lugar en diversas
provincias argentinas. Las más importantes de estas intervenciones, en las que Gendarmería
trabajó conjuntamente con las fuerzas policiales provinciales, tuvieron lugar en Neuquén y Jujuy
y, en la primera de éstas, resultó muerta una persona debido a la represión. Esto que generó una
discusión entre las fuerzas nacionales y provinciales acerca de quién había realizado el disparo.
Por su parte, las funciones principales de la Prefectura Naval Argentina son:
1) De policía de seguridad de la navegación, con funciones de control, inspección, registro,
autorizaciones, prevención y represión del delito en relación a la normativa vigente. Además,
posee competencia para la aplicación de contravenciones e instrucción de sumarios.
11
Informe del Ministerio del Interior, citado en MAIER, Julio B. J., ABREGÚ, Martín y TISCORNIA, Sofía, El
papel de la Policía en Argentina y su situación actual en Justicia en la Calle, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín,
Colombia, 1996
12
Conforme la ley 18.711 (B.O. 23/06/70) y la ley Orgánica de Gendarmería, ley 19.349 (B.O. 10/01/72).
13
Ejemplo de esto es el Decreto Nº 1810/92 (B.O. 6/10/92), que extiende la jurisdicción de Gendarmería a las áreas
de obra de los emprendimientos hidroeléctrico de Alicurá, Piedra del Águila, Collón Curá y Limay Medio. O la
jurisdicción dispuesta por el Decreto 4331/71 respecto de “objetivos estratégicos” como el complejo hidroeléctrico
Chocón-Cerro Colorado.
Otro ejemplo de ampliación de la jurisdicción, ya no sobre objetivos específicos, lo constituye la dispuesta por el
Decreto Nº 345/94 (B.O. 14/03/94). Esta norma extiende la competencia de Gendarmería Nacional, a la totalidad de
los departamentos de la Provincia de Jujuy, aunque no contemplaran zonas fronterizas, a los fines de controlar el
tráfico de personas y de bienes en la Provincia y especialmente la represión de narcotráfico.

2) De policía de frontera, en cuestiones aduaneras, de migraciones y sanitarias, en jurisdicción de
mares y ríos y lagos navegables.
3) De policía judicial dentro de su jurisdicción.
Su jurisdicción comprende: mares, ríos, lagos y canales navegables, zonas de seguridad de
frontera marítima, zonas portuarias, márgenes de ríos interjurisdiccionales y cualquier otro lugar
del país a requerimiento de la Justicia Federal.
La estructura institucional de ambos cuerpos responde a parámetros clásicos de fuerzas armadas.
Los oficiales y suboficiales de éstos se reclutan de institutos de formación específicos; a
excepción del personal especializado en materias ajenas a dichos institutos que, al igual que en el
caso de los cuerpos policiales, tiene restricciones en relación con sus ascensos. Los oficiales
superiores de Gendarmería y Prefectura, a diferencia de sus pares de las Fuerzas Armadas, no
requieren para sus nombramientos y ascensos el acuerdo del Senado. El personal civil y docente
civil se rige por los estatutos de idénticas categorías en las Fuerzas Armadas.
La cantidad de efectivos de estas fuerzas suma unas 32.500 personas (aproximadamente 18.500
personas de Gendarmería 14 y unas 14.500 de Prefectura) 15 .
La posición y situación de la Policía Aeronáutica es, en cambio, bastante diferente. Fue creada
recién en 1977 16 . Es una fuerza de seguridad militarizada que ejerce funciones de policía de
seguridad y judicial en el aeroespacio, en aeronaves, aeródromos y pistas de aterrizaje. Su
conformación es de pequeña estructura, con la función específica de intervenir en la prevención y
represión de delitos aéreos y en la prevención del contrabando. En algunas de estas tareas no es
muy clara la diferencia de sus funciones con las de la Policía Federal.
No sería erróneo concluir que su posición, tamaño y especificidad han contribuido a mantenerla
al margen de las reasignaciones de cartera ministerial en las que sí participaron las otras dos
fuerzas de seguridad y, si bien es signataria del Convenio Policial Argentino, no integra el
Sistema de Seguridad Interior creado por la ley 24.059. Por otra parte, para operar en tierra como
policía de seguridad o judicial cuenta con medios materiales y humanos propios, aunque para su
intervención en el aeroespacio, utiliza medios de la Fuerza Aérea Argentina.
II. 2. Los organismos de Inteligencia del Estado.
Los organismos nacionales encargados de la producción de inteligencia del Estado en el marco de
la administración pública central -la SIDE y el CIN- dependen del Poder Ejecutivo Nacional. No
14
Informe citado en la nota 10.
15
Informe citado en la nota 10, la cifra ascendía a 16.257 personas en 1994.
16
Mediante ley 21.521 (B.O. 07/02/77)

obstante, no puede soslayarse el hecho de que todos los organismos de seguridad ya descriptos
cuentan con agencias de inteligencia propias, internas a cada institución. La importancia de estas
oficinas de inteligencia varía notablemente entre las distintas agencias, pero algunas de ellas
tienen un importante nivel de desarrollo. Tal es el caso, por ejemplo, de las actividades de
inteligencia de la Policía Federal, un cuerpo de oscura fama que posee información sensible
acerca de los principales protagonistas de la vida pública.
II. 2. a. La Secretaría de Inteligencia del Estado.
La Secretaría de Inteligencia del Estado, más allá de las modificaciones legales y funcionales que
ha sufrido con el correr de los años 17 , es la heredera institucional de la Secretaría de
Informaciones del Estado creada en 1956 18 . Esta Secretaría depende directamente del Presidente
de la Nación, que es el único responsable del nombramiento del Secretario, a quien sólo se exigen
los mismos requisitos que para cualquier funcionario público. Vale aclarar que la ley anterior
exigía los requisitos para ser oficial Superior del Cuerpo de Comandos de las Fuerzas Armadas.
La Secretaría de Inteligencia del Estado tiene por función "la realización de las actividades
informativas y de producción de inteligencia acerca de los asuntos atinentes a la Seguridad de la
Nación", para "proporcionar al Gobierno Nacional las informaciones necesarias a fin de
colaborar con la mejor conducción de los asuntos del Estado" 19 . Sus acciones están dirigidas
tanto a cuestiones de seguridad interna como externa, aunque no es integrante del Sistema de
Seguridad Interior creado por la ley 24.059 -que se describirá más adelante. Cuenta con recursos
humanos y materiales propios para el desarrollo de sus actividades, aunque ni sus integrantes ni
los de la SIDE tienen facultades represivas, compulsivas o policiales.
La estructura de su personal está determinada por legislación de carácter secreto, junto a la del
personal de inteligencia de las Fuerzas Armadas. Su plantel básico se constituye por: a) personal
con tareas y funciones destinadas a contribuir con el cumplimiento de las misiones de
inteligencia; b) personal en funciones o tareas directamente vinculadas al cumplimiento de la
misión específica de inteligencia, entre los que se cuentan tanto los analistas, como una tropa de
personal encargado de la realización de las acciones operativas subrepticias para la obtención de
información de inteligencia o contrainteligencia y; c) personal de maestranza o servicios. La
carrera, ascensos, etc., están regidas por disposiciones secretas, del mismo modo que la estructura
interna de la Secretaría.
17
Ver Saín M., op. cit.
18
Antes de la creación de esta Secretaría, por decreto 776/56 del gobierno militar de la llamada "Revolución
Libertadora" -que en 1955 derrocó a Juan D. Perón en su segundo período de gobierno-, la coordinación de las
actividades de inteligencia estaban a cargo de la "Coordinación de Informaciones de la Presidencia de la Nación"
creada durante la primera presidencia de Perón por decreto 337/46 y que fue el primer organismo estatal con
competencia específica en la temática.
19
Decreto 479/90 (B.O. 19/03/90).

La asignación de los recursos económicos que utiliza la SIDE para el desarrollo de sus funciones
es uno de las aspectos más preocupantes de su funcionamiento, en virtud del carácter reservado
y/o secreto de éstos. Las cifras globales son importantes. Para los años 1994-1995 eran de,
aproximadamente, 250 millones de dólares anuales 20 .
La existencia y proliferación de dependencias autorizadas para generar gastos de carácter secreto
ha sido varias veces cuestionada en Argentina y, en muchas ocasiones, ha estado asociada a
hechos de corrupción. En el caso de la SIDE, este problema adquiere perfiles particulares tanto
por el volumen de sus gastos reservados como porque, al ser éste su modo habitual de cubrir las
erogaciones realizadas, se imposibilita la supervisión o contralor externo sobre las acciones que
realiza. Al respecto, distintos gobiernos fueron tradicionalmente acusados por el uso político
partidario que otorgaron a los recursos reservados de la SIDE o por la utilización de los mismos
como "caja negra" 21 .
II. 2. b. La Central Nacional de Inteligencia.
Este organismo tiene por función la de ser generador de inteligencia estratégica nacional. Su tarea
específica es la coordinación y centralización de las actividades del conjunto de los organismos
del sistema nacional de información e inteligencia del Estado -la SIDE, los organismos
encargados de las tareas de inteligencia en el Estado Mayor Conjunto del Ejército y de cada una
de la Fuerzas Armadas, de la Policía Federal y de las Fuerzas de Seguridad Interior-.
La CIN fue creada en el año 1966, en el marco de la Ley de Defensa Nacional de la dictadura del
General Onganía y su estructura y objetivos fueron modificados durante la dictadura del Gral.
Lanusse (ley 16.970) y, posteriormente, durante el gobierno del Gral. J. D. Perón en 1973
(decreto 162/73). Ninguna de estas modificaciones alteraron o revisaron el esquema jurídico
institucional articulado desde los años ’60 sobre la base de la Doctrina de la Seguridad Nacional,
reforzando el proceso de militarización de las agencias de seguridad e inteligencia.
Durante el gobierno democrático del Presidente Raúl Alfonsín, se dispuso la reestructuración de
este organismo a través de una serie de normas secretas y/o reservadas. Estas modificaciones
tendieron a garantizar instancias de control administrativo-institucional, en especial, sobre las
dependencias de inteligencia de las Fuerzas Armadas. Asimismo, se determinó que la Junta
Directiva de la CIN estaría presidida por el titular de la SIDE. También, durante el mandato del
Presidente Carlos S. Menem, se reestructuró el organigrama de esta dependencia a través de una
serie de resoluciones secretas.
20
Los gastos de carácter secreto de la SIDE ascendían a $ 269.609.999 para 1994 y a $ 258.933.926 para 1995,
según cifras del presupuesto ejecutado aportadas por el investigador Thomas Scheetzde de la Universidad Nacional
de Quilmes, citados en SAÍN, M., op. cit.
21
Por ejemplo durante este año 1997, a partir de determinados indicios, algunos entendieron que una importante
cantidad de fondos reservados de la SIDE habrían sido utilizados para la construcción de un excesivamente caro
aeropuerto en las cercanías de la casa particular del presidente Menem en la Provincia de La Rioja.

Ninguna de estas modificaciones ha introducido cambios de relevancia. Si a ello sumamos el
hecho de que la CNI no posee medios propios de obtención de información, debemos concluir
que su rol está relegado a un papel de importancia secundaria, lejano a la capacidad e incidencia
que poseen otros organismos de información del Estado 22 .
En general, las secciones de inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad, y aún la SIDE,
no están conceptualizadas como cuerpos con altos niveles de eficiencia y profesionalidad. Los
constantes problemas en las investigaciones, como las de los atentados terroristas contra la
Embajada del Estado de Israel y la Asociación Mutual de Asociaciones Israelitas 23 agudizan esa
percepción.
Por otra parte, es importante destacar que el tipo de “inteligencia” que estos organismos
efectivamente realizan no dista demasiado del tipo de tareas que efectuaban durante las
dictaduras militares. En estos últimos años han sido conocidos y dados a publicidad en reiteradas
ocasiones informes elaborados tanto por la SIDE como por las agencias de inteligencia de la
Policía Federal y Gendarmería, sobre tareas de investigación y seguimiento de la participación de
jóvenes en centros de estudiantes de nivel medio, participación de habitantes de barrios
carenciados y villas de emergencia en asociaciones vecinales y políticas, y sobre organismos de
derechos humanos. De igual manera, la proliferación de "escuchas telefónicas" no autorizadas
legalmente, realizadas por estos organismos, ha sido también denunciada como una metodología
constante. Todo ello ha colocado a estas instituciones, una vez más, en un lugar de sospecha y
desconfianza.
II. 3. Policías provinciales.
Como se ha descripto más arriba, cada provincia es autónoma para la organización de sus fuerzas
policiales. Éstas dependen institucionalmente de los poderes ejecutivos provinciales, a través de
los ministerios de Gobierno. En la casi totalidad de los casos, reúnen en un mismo cuerpo las
funciones de seguridad y policía judicial.
Cada provincia determina la estructura de su o sus fuerzas policiales, su dependencia
institucional, sus mecanismos de control externos o internos, el régimen disciplinario al que
estarán sujetos los integrantes del organismo, la capacitación y métodos de reclutamiento de sus
efectivos, el presupuesto y el perfil de la fuerza.
22
La CNI fue creada por la ley 16.970 (B.O. 10/10/66) que fue expresamente derogada por la Ley de Defensa
Nacional, ley 23.554 en 1988. Del análisis de los cuerpos legales pareciera concluirse la falta de sustento legal de la
CNI, sin embargo el decreto 1273/92, reglamentario de la ley 24.059, establecía en su articulo 10 que la ex-
Subsecretaría de Seguridad Interior debía "participar....en la Central Nacional de Inteligencia".
23
Nos referimos, obviamente, a los atentados terroristas que tuvieron lugar en marzo de 1992 y julio de 1994 contra
la Embajada del Estado de Israel y la sede de la Asociación de Mutuales Israelitas Argentinas (AMIA),
respectivamente, que causaron más de un centenar de muertes.

En forma similar a la estructura de la Policía Federal, se trata de cuerpos fuertemente
militarizados, aún cuando por sus leyes orgánicas, son cuerpos civiles. Los presupuestos, recursos
humanos y formación de los miembros de estas instituciones varía según las diferentes provincias
pero, en la mayoría de los casos, éstos no son comparables a los asignados a la Policía Federal
Argentina la que, de esta forma, se constituye en el plano interno en una institución casi de elite.
De las policías provinciales, la más importante por sus dimensiones y por el impacto de su
actuación sobre la población es la policía bonaerense 24 . Con 48.500 efectivos es la fuerza armada
más numerosa del país. Su actual estructura emana del decreto ley 955/80 -sancionado durante la
última dictadura militar- y por las modificaciones introducidas por la ley provincial 10.272 y
decretos leyes 10118/83 y 967/87.
La policía bonaerense cuenta con un presupuesto de 725 millones de pesos que representa el
8.5% del presupuesto total de la provincia. El grueso del gasto se destina al personal, aunque
cabe destacar que los salarios de los agentes no jerárquicos son bajos.
La policía de la Provincia de Córdoba cuenta con 13.000 efectivos y un presupuesto de 242
millones de pesos para el año 1997 25 . Esta institución es la única que ha organizado un cuerpo
especial de policía judicial.
Finalmente, es importante remarcar que la relación policías/habitantes en todo el país -incluyendo
a la Policía Federal Argentina- es de 6.89 policías por cada 1000 habitantes. Este índice es
superior al de la mayoría de los países desarrollados 26 .
III. PROBLEMAS DE COMPETENCIA E INSTANCIAS DE COORDINACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE
SEGURIDAD INTERIOR.
Como es previsible, la existencia de distintos cuerpos de seguridad -en los que las áreas de
competencia de cada uno es el resultado de erráticas e incoherentes políticas de seguridad o de la
habilidad de cada una de las agencias para conquistar espacios- ha provocado conflictos
interinstitucionales frecuentes. Ello ha producido gravísimas faltas de coordinación efectiva para
enfrentar problemas relativos a la seguridad 27 e, incluso, conflictos funcionales vinculados a la
24
Esta policía ha sido severamente cuestionada en estos últimos años con motivo de su participación en numerosos
casos de asesinatos y brutalidad; en hechos de corrupción ligados al narcotráfico y en actividades cómplices de los
atentados terroristas a las entidades judías.
25
Fuente: IERAL de la Fundación Mediterránea.
26
Fuente: United Nations Crime and Justice Information Network.
27
El caso más grave a este respecto ha sido la incapacidad de las fuerzas de seguridad e inteligencia para advertir
sobre el peligro de los actos de terrorismo internacional y la investigación posterior sobre ellos.

puja por la obtención de recursos económicos, en un marco en el que la asignación de
competencias a determinada institución nunca es un movimiento de consecuencias menores 28 .
Ante esta situación y, ya sea por aspiraciones de concentración burocrática o como resultado de
las fuertes críticas de la opinión pública ante la inoperancia en materia de seguridad, las
administraciones gubernamentales en el período democrático han propuesto la creación de
organismos y la sanción de leyes tendientes a la coordinación de las diferentes fuerzas.
Así, existen una serie de instancias de coordinación cuyas funciones están sujetas a la
distribución de jurisdicciones del Estado Federal y al grado de permeabilidad de cada fuerza
respecto de estas instancias de coordinación, más que de contralor.
La relación entre los organismos de Seguridad Interior está ordenada por dos cuerpos legales
dictados luego del restablecimiento de la democracia: la ley de Defensa Nacional y la ley de
Seguridad Interior, las que respectivamente determinaron la estructura básica vigente de los
Sistemas de Defensa Nacional y de Seguridad Interior 29 .
Además, existen otras normas que delimitan las funciones entre los distintos organismos de
seguridad o que crean instancias de cooperación y coordinación de actividades; sin embargo, su
importancia es relativamente menor en comparación con estos dos instrumentos. La ley 18.711
del año 1970, delimitó las misiones, funciones y jurisdicciones de Gendarmería Nacional,
Prefectura Naval Argentina y Policía Federal Argentina. Por su parte, el Convenio Policial
Argentino suscripto por los distintos cuerpos de seguridad interior y policías nacionales y
provinciales generaron instancias de coordinación y cooperación, aunque han quedado
subordinadas al Consejo de Seguridad Interior creado por la Ley de Seguridad Interior
mencionada.
III. 1. La ley de Defensa Nacional y la ley de Seguridad Interior
La ley 23.554 30 de Defensa Nacional determina las diferencias entre Defensa Nacional y
Seguridad Interior 31 . Esta ley estableció la prohibición a las Fuerzas Armadas de intervenir en
28
La persecución del narcotráfico le corresponde a distintas agencias, con las tareas de inteligencia que ello
demanda. En esta materia, los jueces federales pueden, llegado el caso, solicitar la colaboración de policía federal o
de gendarmería. En la práctica son las agencias las que compiten por iniciar y adjudicarse la intervención en distintos
hechos, que luego llevan a la justicia. En ocasiones se plantean conflictos de competencia entre Gendarmería y
Prefectura en zonas de frontera. Y son múltiples los conflictos entre la policía federal y los cuerpos provinciales.
Además, los únicos actores que intervienen en estas pujas no son las fuerzas de seguridad interior, sino también las
Fuerzas Armadas. Al respecto si bien legalmente tienen vedada la intervención directa en cuestiones de seguridad
interior, nada impide que presten el necesario apoyo logístico. Esto plantea choques sobre las asignaciones
presupuestarias destinadas, por ejemplo, a la instalación de sistemas de comunicaciones, de detección de móviles o
aeronaves; a la adquisición de determinados equipos; a la consecuente capacitación del personal, etc.. Cuestiones que
repercuten directamente en la asignación presupuestaria, en el perfil y en el prestigio de cada institución.
30
Publicada en el Boletín Oficial el 05/05/88.

cuestiones de seguridad interna, ya se trate de conflictos sociales localizados, generalizados o
agresiones internas de cualquier gravedad. Asimismo dispuso que “las cuestiones relativas a la
política interna del país no podrán constituir en ningún caso, hipótesis de trabajo de organismos
de inteligencia militares” (art. 15, in fine).
Cuatro años después, la ley 24.059 de Seguridad Interior 32 , replanteó la cuestión de la
intervención de las Fuerzas Armadas:
En cuestiones de seguridad interior autoriza al Presidente a disponer, previa declaración del
estado de sitio 33 , el empleo de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento del orden interno, en
los casos en que, a criterio del Poder Ejecutivo, el Sistema de Seguridad Interior resulte
insuficiente.
Además, la ley determinó que los Comités de Crisis por ella creados podrán solicitar al
Ministerio de Defensa que las Fuerzas Armadas asistan logísticamente a los cuerpos policiales
mediante la afectación de arsenales, servicios de intendencia, sanidad, construcciones,
transportes, ingenieros y comunicaciones 34 .
Por último, la ley entiende como obligación primaria de la autoridad militar la preservación de la
fuerza y el restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar. Y agrega que este tipo de
atentados constituye asimismo una vulneración a la seguridad interior 35 .
Por otra parte, la misma ley 24.059 determinó las situaciones en las cuales, fuera de la
jurisdicción federal, podrán emplearse las fuerzas de seguridad y policiales nacionales 36 a
requerimiento de los gobernadores de cada provincia, el que sólo puede omitirse en caso de
intervención federal 37 a la provincia o estado de sitio que contemple su territorio.
31
El art. 4º de la Ley Nº 23.554 expresa “Para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deberá
tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad
interior. La seguridad interior será regida por una ley especial.”
32
Publicada en el Boletín Oficial el 17/01/92.
33
Que debe ser dictado por el Congreso salvo en caso de que se encuentre en receso.
34
Esto provocó la derogación del artículo 13, y el cuadro anexo correspondiente, de la Ley de Defensa Nacional, que
vedaba la intervención de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional, salvo en caso de agresiones militares.
35
El 23 de enero de 1989 un reducido grupo de militantes del Movimiento Todos por la Patria (MTP), tomaron por
asalto y ocuparon el Regimiento 3 de Infantería del Ejército. El mismo día de la ocupación fueron rápida y
cruentamente desalojados por efectivos del ejército en una operación en la que se utilizó un importante poder de
fuego. En el complejo contexto generado por la violenta toma, no dejaron de escucharse voces que sostuvieron que el
rescate del cuartel debía ser realizado por fuerzas de seguridad interna.
36
Los casos enumerados en el art. 23 de la ley, se refieren a peligro colectivo para la vida, libertad y patrimonio de
los habitantes, gran amenaza a los derechos, garantías o instituciones constitucionales y/o situaciones de desastre,
conforme las normas de defensa civil.

Además de los asuntos considerados, la ley 24.059 de Seguridad Interior hace explícito el
objetivo del "establecimiento de las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de
seguridad interior con la finalidad de determinar la planificación, coordinación, control y apoyo
del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior” 38 .
El Sistema de Seguridad Interior, creado a partir de esta ley y que ha sufrido algunas
modificaciones por vía de Decretos del Poder Ejecutivo 39 , está integrado por el Presidente de la
Nación, el Congreso Nacional, los gobernadores y las policías de las provincias que adhieran a la
ley 40 , los ministros del Interior, de Defensa y de Justicia, la Policía Federal, la Gendarmería
Nacional y la Prefectura Naval.
La coordinación del Sistema está a cargo del Ministerio del Interior por medio de la Secretaría de
Seguridad Interior, que dirige el accionar de Policía Federal, Gendarmería y Prefectura 41 , y ejerce
funciones de coordinación entre los diversos cuerpos de policía provincial.
Para asesorar al ministro en la elaboración de políticas en el ámbito de la seguridad interna, la ley
crea el Consejo de Seguridad Interior 42 . Sus funciones principales son: a) elaborar planes de
coordinación e integración de las acciones desarrolladas por los distintos cuerpos; b) requerir de
los organismos de inteligencia (civiles y de las fuerzas de seguridad y policiales) toda la
información necesaria; c) supervisar la actuación de la oficina del Convenio Policial Argentino;
d) incrementar la capacitación profesional de los recursos humanos; e) promover la adecuación
del equipamiento entre las distintas fuerzas policiales y de seguridad 43 .
38
Arts. 1º y 6º de la ley 24.059.
39
En la actualidad fundamentalmente por el decreto 660/96 conocido como de Segunda Reforma del Estado.
40
Dada la distribución de competencias entre el gobierno nacional y los de cada provincia, la ley de Seguridad
Interior tiene en gran medida carácter de convenio, en cuanto a la posibilidad de coordinar la acción
interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma.
41
Una clara demostración del poder de los cuerpos de seguridad y de policía nacionales, es la doble dependencia que
el decreto 1410/96 (B.O. 11/12/96) establece sobre estos organismos respecto del Ministro del Interior y de la
Secretaria de Seguridad. Este diseño del organigrama del Ministerio permitió sortear la resistencia de estas
instituciones a depender directamente de un funcionario de jerarquía menor que la de Ministro.
42
Integrado por miembros permanentes y no permanentes. Son miembros permanentes: el Ministro del Interior, en
calidad de presidente del Consejo; el Ministro de Justicia; el secretario de Programación para la Prevención de la
Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico; el subsecretario de Seguridad Interior; los titulares de la Policía
Federal Argentina, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina; y cinco jefes de las policías provinciales
que adhieran al sistema, los que rotarán anualmente.
Son miembros no permanentes: el Ministro de Defensa, el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas,
los jefes de las policías provinciales que no integra el Consejo como miembros permanentes. También los
gobernadores están invitados a participar en él.
43
Además, la ley dispone la creación de Consejos Provinciales de complementación del Consejo Nacional, en
aquellas provincias que adhieran al sistema.
Por otra parte, dentro del ámbito del Consejo de Seguridad Interior, se constituye, cuando se considere necesario para
restablecer el orden en algún punto del país, un Comité de Crisis, que ejercerá la conducción política y la supervisión
operacional de las fuerzas nacionales y provinciales intervinientes. Dicho Comité se integrará, en principio, por el

III. 2. El Convenio Policial Argentino
El 19 de abril de 1983 44 , Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía
Aeronáutica, Policía Federal Argentina y las policías de cada provincia suscribieron el Convenio
Policial Argentino, para regular las competencias y, fundamentalmente, la coordinación operativa
entre las distintas fuerzas con competencia en materia de seguridad interior.
Con la finalidad de “contribuir al sostenimiento e incremento de las relaciones interpoliciales”,
cada organismo se comprometía a gestionar, por las autoridades competentes, la sanción del
decreto aprobatorio para que cobrase vigencia en cada jurisdicción.
En la jurisdicción nacional, el convenio y su reglamento fueron aprobados por decreto 1.988/85
(B.0. 15/10/85).
Los objetivos del Convenio fundamentalmente son:
a) Intensificar el canje informativo general con las instituciones miembros, “con el objeto de que
cada una de las signatarias, conozca la prospectiva del delito en un orden general nacional” -
también se contempla el intercambio de información técnica y en materia de procedimientos
policiales (art. 4º inc a, d y e)-;
b) propender a la elevación de la formación profesional;
c) optimizar los servicios de seguridad, bomberos y comunicaciones;
A diferencia de otros cuerpos normativos, el Convenio Policial establece toda una estructura
orgánica de coordinación, integrada exclusivamente por personal policial.
Sus órganos son:
a) El Congreso de Jefes de Policía y Fuerzas de seguridad del país. Entre sus funciones podemos
mencionar la de dictar resoluciones y recomendaciones para el cumplimiento de los objetivos del
Convenio Policial y mediar en los conflictos que se suscitaran entre las distintas fuerzas. Las
reuniones ordinarias de este Congreso se realizarían cada dos años.
b) Un Consejo Policial Permanente. Está integrado por nueve jefes de policía (uno en
representación de cada una de las nueve “zonas” en que el mismo Convenio divide al país). La
Ministro del Interior, el o los gobernadores de las provincias en que se desarrollen los hechos y los titulares de la
Policía Federal ,Gendarmería y Prefectura.
44
Fecha del Congreso Extraordinario de Jefes de Policía y Fuerzas de Seguridad del País.

función consiste en atender los problemas de mayor urgencia, cuya tramitación no pudiese
esperar a la reunión del Congreso de Jefes, o analizar los proyectos que ante él se presentaran.
c) La Oficina del Convenio Policial Argentino, a cargo de la Policía Federal Argentina, como
órgano de asistencia técnica permanente.
La ley 24.059 de Seguridad Interior, mantiene la vigencia del Convenio Policial Argentino -en
tanto sea compatible con ella- sometiendo a su Oficina a la supervisión del Consejo de Seguridad
Interior creado por dicha ley.
III. 3. El Decreto Nº 1193/94 (Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad) y el
Decreto Nº 660/96 (Segunda Reforma del Estado).
La Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad, dependiente directamente del
Presidente de la Nación, que tendría a su cargo la coordinación y centralización de las policías y
fuerzas de seguridad, comenzó a ser discutida a comienzos de 1993.
La iniciativa generó serias disputas acerca de las facultades que acumularía dicho organismo y se
plantearon visibles enfrentamientos en el seno del aparato estatal 45 . Dos eran las principales
propuestas en disputa. Por un lado, la creación de un órgano del que dependieran directamente la
totalidad de los cuerpos de seguridad interior del gobierno nacional, a los que se sumaría una
fuerza de elite, con moderno equipamiento y posibilidades de intervención rápida en conflictos de
gravedad. Se contemplaba, asimismo, la unificación presupuestaria de todas las fuerzas. Este
organismo estaría bajo la jurisdicción directa del Poder Ejecutivo Nacional. Por otro lado, se
apoyaba la creación de un instituto que, dentro del marco de la ley de Seguridad Interior,
retomara las funciones delegadas en el Ministerio del Interior y, sin mayores modificaciones de
competencia, se creara en el ámbito de dicho organismo un cuerpo de elite.
Las iniciativas, promovida desde el Ministerio del Interior y el Poder Ejecutivo, fueron
duramente criticadas por distintos sectores políticos y de la sociedad civil. También las fuerzas
policiales y de seguridad expresaron su disidencia. Pese a ello, la Secretaría fue creada por
decreto del Poder Ejecutivo al día siguiente del atentado contra la sede de la Asociación Mutual
Israelita Argentina -AMIA- (Decreto 1193/94 B.O. 21/07/94).
El texto legal sólo creaba un organismo dependiente de Presidencia de la Nación al que se
asignaban las funciones delegadas en el Ministerio del Interior y la Subsecretaría de Seguridad
Interior por la ley 24.059.
45
Sobre el particular ver PITA, María Victoria, “Seguridad versus Desorden Social. El control social en los
tiempos del ajuste” en Cuadernos de Antropología Social Nº 9, Instituto de Ciencias Antropológicas de la Facultad
de Filosofía y Letras. Universidad de Buenos Aires.

La creación permitió, sin embargo, el nombramiento de nuevo personal. La Secretaría creada
conforme lo dispuesto por el decreto 1993/94, quedó exceptuada de la prohibición de cubrir
vacantes existente en su estructura organizativa establecida por el decreto 993/91; y el decreto
1816/94 creó la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio del Interior, a la que se transfirió al
personal dependiente de la ex- Subsecretaría de Seguridad Interior.
La Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad tuvo una duración de dos años. Dentro
del marco de la llamada Segunda Reforma del Estado, el decreto 660/96 (B.O. 27/06/96) la ubicó
dentro de la estructura orgánica del Ministerio del Interior, modificando su nombre por el de
Secretaría de Seguridad Interior.
Asimismo, dicho decreto transfirió a las fuerzas de seguridad dependientes del Ministerio de
Defensa (Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina) y a la Dirección Nacional de
Defensa Civil, al Ministerio del Interior.
Posteriormente el decreto 1410/96 (B.O. 11/12/96), aprobó la nueva estructura orgánica del
Ministerio del Interior.
Este decreto establece algo poco común en los organigramas de la Administración Pública: la
doble dependencia directa de Policía Federal, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval, tanto
del Ministro como de la Secretaría de Seguridad Interior 46 .
Entre las funciones otorgadas a la Secretaría de Seguridad Interior se establecen algunas similares
a aquéllas conferidas por la ley 24.059 al Ministro del Interior y la Subsecretaría de Seguridad
Interior. Sin embargo, tanto entre las funciones de la Secretaría como de la Subsecretaría,
Consejo Asesor y Direcciones que se desenvuelven bajo su órbita, desaparece la clara referencia
a coordinación de las actividades de información e inteligencia que la ley 24.059 asignaba a la
Dirección de Inteligencia Interior y que el decreto 1193/94 mantenía en la Dirección General de
Coordinación e Inteligencia.
Precisamente, en relación con las actividades de información e inteligencia, el decreto 660/96
mantiene en la órbita de Presidencia de la Nación a la Secretaría de Inteligencia del Estado,
aunque eliminó la Subsecretaría “C”, que de ella dependía, sin que pueda determinarse
claramente cuál es la modificación funcional ocasionada por esta eliminación. Además de
constituir la única secretaría con subsecretarías “en clave”, es poco lo que puede decirse en
relación a las funciones que le asigna el decreto 660/96 a la Secretaría de Inteligencia del Estado.
Esto es así dado que el Anexo donde se describen las funciones de la totalidad de las restantes
secretarías y subsecretarías de la Administración Publica Nacional, omite hacer mención a este
organismo, o por lo menos, no aparece publicada.
46
Esto puede verse en el los esquemas que grafican la estructura orgánica del Ministerio del Interior, aunque no haya
referencia “textual” que aclare algo al respecto.

A su vez, a pesar de la existencia del Consejo de Seguridad Interior 47 (ley 24.059), el decreto
1410/96 entiende en sus considerandos “que resulta conveniente crear un órgano de
asesoramiento para la coordinación de las actividades operativas de las Fuerzas de Seguridad y
Policiales dependientes del Ministerio del Interior”, para lo cual se crea bajo la órbita de la
Secretaría de Seguridad Interior, el Consejo Asesor de Seguridad.
Este Consejo 48 tiene por función asistir al Secretario de Seguridad Interior en “la planificación,
coordinación y supervisión de las actividades operativas de la Policía Federal Argentina,
Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, tendientes al cumplimiento de las políticas
del área”.
Las funciones del Consejo Asesor de Seguridad son diferentes de las del Consejo de Seguridad
Interior de la ley 24.059, y sólo se refieren a los cuerpos de seguridad del gobierno federal. Sin
embargo su creación implica plasmar una orientación del Consejo de Seguridad, diferente de la
que le otorgaba la ley de seguridad interior. Por otra parte, el Consejo de Seguridad Interior sólo
aparece mencionado entre las actividades de las que deben ocuparse las Direcciones Nacionales
dependientes de la Secretaría del Interior.
IV. MECANISMOS INSTITUCIONALES DE CONTROL DE LOS ORGANISMOS DE SEGURIDAD INTERIOR E
INTELIGENCIA
IV. 1. Los mecanismos de control interno de las fuerzas policiales
Tanto la Policía Federal como la Policía de la Provincia de Buenos Aires responden a una
estructura organizativa militarizada. Aún cuando las leyes orgánicas que las rigen 49 destacan que
se trata de cuerpos de seguridad civiles, la normativa y la práctica las han estructurado como
cuerpos con esquemas de autoridad militar, con jerarquías rígidas, con sistemas de control interno
corporativos y poco transparentes. Esta militarización de las policías se ha debido, en buena
medida, a las modificaciones impuestas durante las dictaduras militares. Durante la última
dictadura militar las policías fueron puestas bajo los comandos operativos de las fuerzas armadas.
También ha sido frecuente que los cargos jerárquicos fueran penetrados por mandos militares.
La estructura militarizada ha permitido, paralelamente, la configuración de objetivos
institucionales destinados a estereotipar a determinados grupos sociales -los disidentes políticos,
47
Aunque desaparece la mención que el decreto 1193/94 hacía sobre la presidencia del Consejo de Seguridad
Interior.
48
Integrado por el Secretario de Seguridad Interior -en calidad de presidente-, el Subsecretario de Coordinación de
Programas de Seguridad Interior, los Jefes de Planeamiento y Operaciones de la Policía Federal Argentina,
Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, los Directores de la Secretaría de Seguridad Interior y demás
funcionarios que designe el Ministerio del Interior. (art. 15 decr. 1410/96)
49
Para la Policía Federal la ley orgánica es el decreto ley 333/58, y la ley del personal es la ley 21.965. Para la
policía bonaerense, la ley orgánica es la 12.272 y la del personal, las leyes 10118/83 y 967/87.

los pobres, los jóvenes, los homosexuales, los inmigrantes- como enemigos peligrosos. En este
sentido, las tareas de prevención de la criminalidad han sido orientadas al “combate” de estos
grupos antes que a asegurar un orden urbano democrático.
La militarización y verticalización de estas fuerzas es observable en las formas en que se ejercen
los controles internos y en que se sancionan las faltas disciplinarias u operativas del personal.
Los sistemas disciplinarios policiales pueden ser analizados desde dos perspectivas. Por un lado,
como sistemas a partir de los cuales se estructuran características internas de las instituciones que
inciden en la forma en que el personal asume las tareas de prevención y represión. Por otro, como
mecanismos a través de los cuales el control de la sociedad civil sobre las acciones de la
institución resulta imposibilitado.
Los sistemas disciplinarios están reglamentados en las leyes de personal de las policías. Esta ley
rige para las faltas a la disciplina que no lleguen a constituir una infracción a las leyes penales y
afectan al personal en actividad y en retiro. Por orden de gravedad son: a) apercibimiento; b)
arresto; c) cesantía y, d) exoneración. Son impuestas por los superiores a los subordinados. Los
oficiales son los únicos con facultad de aplicar sanciones disciplinarias. Las investigaciones sobre
las sanciones son secretas, incluso para los imputados.
Para las sanciones leves, se hace una nota por cliché y en ella se consignan conceptualizaciones
de la conducta, pero no se especifica la conducta en sí. El artículo 172 de la Ley de Personal de la
Policía de la Provincia de Buenos Aires dice "La sola afirmación del superior basta para
acreditar la falta mientras no se demuestre fehacientemente lo contrario, salvo que se trate de
transgresiones que requieren información sumaria o actuación prevencional”. Las faltas graves
requieren un sumario administrativo.
Es claro que el sistema está estructurado especialmente para generar obediencia al personal
superior más que para contralor interno. En la policía bonaerense la misma ley especifica que
“las faltas disciplinarias de los superiores no podrán ser denunciadas por los subalternos a
menos que haya perjudicado o perjudiquen a estos en su persona, derecho o facultades o sean de
suma gravedad” 50 .
La lectura de las faltas consignadas en la ley del personal de esta policía es un claro ejemplo de
arbitrariedad, discrecionalidad e influencia de códigos militares. Así, por ejemplo, la falta de
aseo, la irrespetuosidad, no saludar convenientemente a un superior, dirigirse bromas en
presencia de un superior, fumar en presencia de un superior, ocurrir a un superior no inmediato
sin observar la vía jerárquica correspondiente, son faltas sancionadas con amonestación en el
legajo o arresto de hasta diez días (Cap. II, art. 52). De aquí en más las penas se agravan y
circunscriben progresivamente márgenes de autonomía y crítica. Por ejemplo, el inc. 20 del art.
50
Art. 248 de la Ley de Personal de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.

54 “Formular o instigar a formular denuncias anónimas, aunque las imputaciones se prueben
después en sumario”. En este esquema disciplinario, el Jefe de la Policía bonaerense goza de la
facultad de indulto de sanciones durante las fechas patrias, el día de la policía o en
conmemoraciones análogas (art. 49).
Este tipo de ordenamiento disciplinario interno es similar para la Policía Federal. Así, si un
oficial de baja graduación es testigo de irregularidades o delitos cometidos por personal
jerárquico, no cuenta con vías idóneas para denunciarlo. Reglamentariamente sólo puede
exponerlas ante su personal superior, no existiendo otra instancia posible. Lo que habitualmente
sucede es, entonces, que quienes están dispuestos a ejercer la crítica son perseguidos
disciplinariamente hasta que revean su actitud, o son dejados fuera de la fuerza 51 .
El tipo discrecional de sanciones resulta en una estructuración de organización interna que, en
muchos casos, es funcional para resguardar y reproducir metodologías delictivas apoyadas en lo
que algunos policías denominan “terrorismo administrativo”. Éste consiste en producir sobre el
personal de manera abusiva e indiscriminada sanciones administrativas, de forma de infundir
temor entre los subordinados. Se evita así cualquier tipo de oposición a la actividad ilegal de los
superiores jerárquicos, y se teje un sistema de encubrimientos y corrupción.
Además de las sanciones explícitas en las leyes de personal, existe una amplia gama de sanciones
encubiertas para el personal que, con una buena foja de servicios, intenta ejercer críticas
democráticas dentro de la institución. Las sanciones encubiertas pueden ser, por ejemplo, destinar
a los agentes, en el momento del ascenso, a destinos alejados o inhóspitos. Estas decisiones no
pueden ser denunciadas ya que se justifican por “razones operativas” y no implican disminución
o menoscabo en el rango.
La arbitrariedad y el secreto característicos del sistema de faltas y disciplinario, facilita, a su vez,
rápidas e inocuas respuestas políticas e institucionales, cuando las policías son cuestionadas por
su accionar delictivo o criminal. En estos casos se procede a publicitar masivas exoneraciones de
personal que se encuentra sancionado. En la mayoría de los casos no se da a publicidad las causas
o razones por las cuales se ha producido la sanción. Ha sido demostrado que, en general, se trata
de personal con faltas menores en sus legajos o críticos a la institución.
La inexistencia de tribunales internos específicos para el juzgamiento de faltas y el escasamente
transparente régimen de procedimientos internos no reconoce espacio ni derecho al ciudadano
como potencial denunciante.
En los últimos meses, por iniciativa de la Secretaría de Seguridad del gobierno bonaerense y,
fundamentalmente a raíz de las gravísimas críticas a la policía provincial, ha sido habilitada una
línea telefónica gratuita para recibir denuncias por delitos que involucren a policías. Esta medida
resguarda la identidad del denunciante, a pesar de que deberá dejar un número telefónico. Una
51
Casos de este tipo han sido ampliamente descriptos en el trabajo de Chillier, Gastón, La Causa Airali, Inédito,
próximo a su publicación por el CELS.

vez practicada la investigación interna, las autoridades formularán los cargos en la instancia
judicial. Con similares propósitos, ha sido recientemente creada la Dirección de Control de
Gestión Policial, órgano destinado a recibir denuncias de todo tipo -personales, colectivas o
anónimas- sobre el mal desempeño de la policía bonaerense.
IV. 2. Los mecanismos de control previstos dentro del Poder Ejecutivo
Es, en general, irrelevante el control que ejerce el Poder Ejecutivo sobre los organismos de
seguridad e inteligencia, a través de algunas de las instituciones previstas para ese fin. A pesar de
la existencia de diversas agencias que tienen entre sus funciones este contralor, en casi ningún
caso éste se ha llevado adelante de modo tal de cumplir con los objetivos declarados por las
disposiciones legales.
Tal vez un caso ejemplificativo de esta ineficacia es el del Consejo Nacional de Seguridad
Interior, ya descripto anteriormente cuando se hizo referencia a la Ley de Seguridad Interior. Este
organismo ha desarrollado fundamentalmente funciones de coordinación operativa y logística
entre las fuerzas policiales, pero en modo alguno ha servido como forma de control.
Recientemente se han intentado, en el seno de este cuerpo, algunas actividades en este sentido,
como por ejemplo dedicar algunas de las sesiones a discutir el problema de la brutalidad policial,
o la reciente convocatoria a participar de sus reuniones a integrantes de los partidos políticos con
representación parlamentaria; no obstante, estos intentos en ningún caso significaron un efectivo
control sobre los cuerpos dependientes.
Tampoco en el Ministerio del Interior, del que, como hemos visto, dependen actualmente los
principales organismos de seguridad, ni en la Secretaría de Seguridad (creada por el Decreto
1193/94), existen mecanismos idóneos de control. En el marco del Ministerio de Interior, por
ejemplo, existe, desde hace más de una década, la Subsecretaría de Derechos Humanos y
Sociales que entre sus funciones declaradas tiene la de recibir denuncias por violaciones a los
derechos humanos cometidas por los funcionarios estatales encargados de hacer cumplir la ley.
Sin embargo, la labor desarrollada por la Subsecretaría en este campo, de ninguna manera ha
significado una alternativa viable para los individuos que buscaron el reparo estatal contra sus
propios atropellos.
En el caso específico de las policías, el control ministerial de estas fuerzas es virtualmente
inexistente. En un incidente institucional reciente en el que la Corte Suprema aprobó -para luego
retractarse y negar su acuerdo- un proyecto de Policía Judicial elaborado por la Policía Federal
que restringía indebidamente derechos individuales, el Ministro se defendió alegando que no
tenía conocimiento del proyecto policial. En el mismo sentido, son sistemáticas y reiteradas las
actividades y declaraciones de la Policía Federal dirigidas a ratificar su independencia de todo
control político.
Parcialmente distinta es esta situación en las policías provinciales. En el caso de la Policía
Bonaerense, la creación de la Secretaría de Seguridad significó la instauración de un mecanismo

de control político sobre la fuerza que, actualmente, está jugando un papel central en las
iniciativas, hasta ahora parcialmente fracasadas, por reconvertir el aparato policial de esta
provincia. En cualquier caso, las masivas suspensiones y exoneraciones de agentes policiales por
parte de la Secretaría, aunque por diversos motivos criticables, son una muestra del control que
este organismo ejerce sobre la policía provincial.
IV. 3. Mecanismos de control en el Poder Legislativo
Antes del análisis de los mecanismos específicos para el control parlamentario de los organismos
de seguridad e inteligencia, es necesario un llamado de atención: tal vez, la principal negligencia
parlamentaria en el control de estos organismos no esté dada por la no utilización de los
mecanismos previstos, sino por la falta de promulgación de leyes que aseguren alternativas
idóneas y eficaces para el desarrollo de este contralor -ya sea en el marco del Congreso o de las
otras instituciones republicanas-.
En este sentido, la falta de una legislación adecuada que determine con claridad y transparencia la
estructura, coordinación y facultades de los organismos de inteligencia -de forma tal que se limite
democráticamente el secreto que actualmente domina estas actividades- es quizá la más
importante asignatura pendiente. Del mismo modo, resulta imperiosa la sanción de leyes que
regulen cuestiones tales como la figura del agente encubierto o provocador, las intervenciones
telefónicas y otras cuestiones de similar relevancia.
Una mención aparte merece la cuestión de los gastos secretos o reservados. De acuerdo con
normas también secretas, los gastos reservados podrían ser incorporados por ley, exclusivamente,
al presupuesto de los organismos que cumplan funciones atinentes a la seguridad del Estado. Sin
embargo, a partir del Decreto 918/94, podrán realizar gastos reservados y/o secretos, la Secretaría
General de la Presidencia, la Secretaría de Inteligencia del Estado, el Ministerio de Defensa, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Poder Legislativo
Nacional y el Ministerio del Interior. Frente a esta anomalía legislativa, el Congreso no ha
atinado a dar una respuesta que permita el control parlamentario de estos gastos -salvo en la
menor y sospechosa porción que asignan los propios legisladores-.
En lo que se refiere a los controles específicos, una primera referencia debe hacerse a la periódica
conformación de comisiones ad-hoc destinadas a investigar cuestiones vinculadas al aparato de
seguridad o inteligencia. Cíclicamente, ante situaciones de crisis, el Congreso reacciona
instintivamente con la creación de alguna comisión investigadora. Este mecanismo de control,
que podría desarrollar un papel sumamente relevante, en los hechos no ha significado sino la
automática respuesta oficial que confirma que nada cambiará. Sin que deba hacerse a un lado esta
forma de control -potencialmente muy valiosa-, es imprescindible modificar sus prácticas, de
modo tal de garantizar un impacto real.

En todo caso, el mecanismo parlamentario específicamente previsto para este control es la ya
mencionada Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de seguridad
interior e inteligencia, creada por la Ley 24.059.
Esta comisión está constituida por 8 senadores y 8 diputados, elegidos por sus respectivas
Cámaras. Al igual que las demás comisiones bicamerales, no tiene personal especializado ni una
partida presupuestaria específica para la realización de sus tareas, contando solamente con dos o
tres secretarios destinados a tal efecto.
Su misión es supervisar y controlar los organismos de seguridad interior y de inteligencia
actualmente existentes y los que se creen en el futuro. Si bien su función de control más
específica se refiere a la necesidad de que las actividades de dichos organismos se ajusten a las
normativa constitucional y legal y a las disposiciones contenidas en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, tanto la Ley 24.059 como su decreto reglamentario 1273/92
expresamente establecen que la misión de la comisión es de contralor amplio.
Para el cumplimiento de sus objetivos se otorgaron a esta comisión las siguientes facultades:
• Requerir de todo organismo, ente público nacional, provincial, municipal, como asimismo de
entidades privadas, toda la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada.
• Requerir al Poder Judicial que cite y haga comparecer, con el auxilio de la fuerza pública, a las
personas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la
comisión.
• Requerir de los organismos judiciales pertinentes, se impida la salida del territorio nacional, sin
autorización, de aquellas personas que constituyeran objeto de las investigaciones a emprenderse.
• Proponer al Poder Ejecutivo Nacional medidas tendientes a la superación de las deficiencias
que se adviertan con motivo de las investigaciones propuestas.
Como resultado de su trabajo la comisión debe producir anualmente un informe público para
ambas Cámaras del Poder Legislativo, y otro de carácter secreto para las mismas Cámaras y para
el Poder Ejecutivo. Estos informes no sólo deberán ser una memoria de su labor, sino que
deberían expresar las mejoras que se estime necesario implementar. En los mismos informes
podrán constar las disidencias de las minorías.
Esta Comisión Bicameral es, sin lugar a dudas, un importante avance en el control legislativo de
los organismos de seguridad e inteligencia y ha tenido, en diversas oportunidades, una adecuada
reacción a graves problemas institucionales. Sin embargo, tampoco puede desconocerse que su
labor ha tenido significativas limitaciones. Por una parte, a pesar de estar constituida como una
comisión permanente de seguimiento, su perfil y facultades legales son fundamentalmente las de
un órgano de fiscalización asistemático y circunstancial. No existe una tarea rutinaria y constante

de contralor, fiscalización y auditoría, por lo que mientras los hechos no alcancen niveles de
gravedad y publicidad que motiven su participación, la Comisión no desarrolla actividades
permanentes. Una vez más, estas limitaciones se deben, en gran medida, a la ausencia de
voluntad política de sus integrantes.
Entre las ambigüedades y limitaciones de esta Comisión destacadas por Saín 52 , merece destacarse
que “no se considera a la seguridad interior y a la inteligencia de Estado como actividades y
procesos institucionales orgánica y funcionalmente diferentes, ni se distingue a ambos tipos de
actividades como objeto del control parlamentario que compromete mecanismos de seguimiento,
inspección y fiscalización también diferentes”.
IV. 4. Mecanismos de control en el Poder Judicial
Al momento de analizar el control desde el Poder Judicial, debemos realizar una primera
separación notoria entre el control de las fuerzas policiales y de seguridad, por un lado, y los
organismos de inteligencia, por el otro. En el primer caso, la función de contralor judicial tiene
enorme trascendencia, sobre todo en aquellas actividades vinculadas a la función de policía
judicial. En el segundo, en cambio, las actividades de inteligencia se encuentran, prima facie,
fuera del control jurisdiccional en la medida en que éstas no interfieran con el ejercicio de los
derechos individuales 53 .
En el caso del control de las fuerzas policiales, también es necesario distinguir entre el control de
las actividades realizadas en el marco de las funciones de seguridad de la policía, y aquéllas
realizadas como auxiliares de la Justicia. En lo que se refiere a las funciones de seguridad, el
control judicial es casi inexistente. En el ejercicio de sus facultades preventoras, las fuerzas
policiales suelen detener arbitrariamente, violar la intimidad y privacidad de las personas, e
incluso imponer penas de discutida constitucionalidad; sin embargo, estos abusos no suelen ser
objeto de la crítica o el control por parte de los jueces.
Un ejemplo categórico en este sentido, es el hecho de que menos del uno por ciento de las
sanciones aplicadas por la Policía Federal, en el marco de sus facultades contravencionales,
llegan a los tribunales -y de ese uno por ciento, casi la totalidad de las condenas son revocadas-.
Estas cifras son elocuentes de la discrecionalidad con que la Policía utiliza sus facultades, y de
cómo, a pesar de ello, el control judicial es mínimo. Un ejemplo interesante de control judicial y
arbitrariedad policial es una decisión que anula un procedimiento que se inició en la detención
teniendo como única motivación los “rasgos abolivianados” de los “sospechosos”. Sin embargo,
52
Op. cit., pp. 130 y sgtes.
53
Una posibilidad extraña al normal desempeño de sus funciones es la que se ha verificado en diversos casos
recientes, en los que los organismos de inteligencia intervienen en la investigación judicial. Esta participación es
absolutamente anómala; no obstante, los tribunales no sólo han utilizado la información provista por el órgano de
inteligencia sino que, incluso, han elogiado tal colaboración por permitir a la justicia contar con el auxilio de
“especialistas de alta experiencia” (conf. Causa AMIA, registro No. 777 del 19 de septiembre de 1996, Sala I de la
Cámara Federal de la Capital Federal).

es preocupante que esa detención generó un proceso judicial que fue convalidado por el juez de
instrucción, quien mereció luego la crítica de la Cámara de Apelaciones.
En lo referido al control del accionar de la policía cuando actúa en el marco de una investigación
penal, el control jurisdiccional es, obviamente, mucho más inmediato. Sin embargo, esta
inmediatez entre la función jurisdiccional y la policial no lleva necesariamente aparejado un
control eficaz. En primer término, es necesario destacar que en la Argentina la función de policía
judicial no está separada institucionalmente de la función de policía de seguridad. Tanto en el
ordenamiento federal como en la gran mayoría de los ordenamientos provinciales, es la misma
policía, dependiente del Poder Ejecutivo nacional o provincial, la que realiza la labor de auxiliar
de la Justicia. Si bien en diversos niveles legislativos se hace mención a una policía especializada
en la investigación, esta cuerpo diferenciado no ha sido aún puesto en marcha 54 .
En cualquier caso, un rápido análisis de la actuación de los tribunales permite afirmar que existe
un tibio control por parte de los funcionarios judiciales, que, en general, sólo parecen cuestionar
el accionar policial cuando estamos frente a casos de ilegalidad extrema 55 . Por el contrario, puede
observarse que la regla general es la permisibilidad de los jueces frente a la actuación policial o,
lo que resulta aún más alarmante, la despreocupación de los jueces por las garantías individuales,
que se traduce en el otorgamiento de una suerte de “cheque en blanco” a los agentes policiales:
órdenes de allanamiento sin fundamentación y otras violaciones a la intimidad y detenciones sólo
justificadas en el “olfato policial”, son el lugar común de la investigación penal. La
jurisprudencia sobre requisas personales, allanamientos, detenciones sin orden judicial y escuchas
telefónicas, es una muestra cabal del desinterés judicial por controlar la actuación policial, que
sólo reconoce el límite de los casos de ilegalidad extrema.
La falta de control sobre las investigaciones judiciales ha quedado consagrada con una reciente
decisión de la Cámara Nacional de Casación, el máximo tribunal en materia penal. En un caso en
el que el Fiscal sostuvo su acusación en forma casi excluyente sobre la declaración de un agente
encubierto, el tribunal decidió entonces citarlo para escuchar su versión de los hechos. Sin
embargo, el agente policial se negó a presentarse, alegando riesgos para su vida. Cuando el
tribunal oral insistió en la citación, la Cámara de Casación Penal decidió interrumpir el juicio
para anular la citación y sancionar a los funcionarios judiciales que así lo habían solicitado. De
54
Recientemente este tema se ha convertido en noticia, debido a un proyecto que ya mencionamos por el cual la
Policía Federal reglamentaba la disposición del Código Procesal Penal de la Nación en lo referido a la constitución
de una Policía Judicial. El proyecto del propio cuerpo policial, no sólo mantenía la función de auxiliar dentro del
mismo cuerpo, sino que utilizaba la fórmula del ordenamiento procesal para otorgar mayores facultades
investigativas autónomas en manos de los funcionarios policiales.
Paralelamente, la Policía de la Provincia de Buenos Aires está avanzando con un proyecto por crear un cuerpo
especializado, cuyas características finales aún no están decididas.
55
Al respecto puede consultarse Garrido M., Guariglia F., y Palmieri G., Control judicial de las actividades
preventivas y de investigación policiales en el ámbito de la Justicia nacional y federal, en Control Democrático
..., op. cit., pp. 91 y ss.

esta forma, el máximo tribunal en materia penal decidió que las declaraciones realizadas por un
agente encubierto no pueden ser controladas por los magistrados.
Finalmente, la última forma de des-control judicial que queremos mencionar es aquélla que se
produce en los casos en los que los funcionarios policiales están involucrados en la comisión de
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Así, puede observarse que cuando existen
sospechas fundadas de que los agentes policiales se han extralimitado en sus facultades, los
funcionarios judiciales suelen preferir ignorar estas acusaciones. Las formas de esta “complicidad
judicial” son variadas, pero van desde la falta de vocación investigativa frente a estas denuncias,
hasta la aceptación automática de la versión policial o la “perpetuación de las investigaciones”
para evitar llegar a la condena.
Una última referencia debe hacerse a los casos de control judicial de las actividades de
inteligencia llevadas a cabo por la Policía Federal, fundamentalmente a través del P.O.C.,
Protección del Orden Constitucional. En el marco de la investigación de supuestos hechos
terroristas es usual la realización de informes de inteligencia que un tribunal ha calificado de
“escuetas carillas que por lógica con nada despreciable y admitida dosis de subjetividad, por la
deducción de quien lo confeccionó y por el fruto de su propio análisis” relacionaba a un partido
político con organizaciones guerrilleras que actuaron en el continente. Algunos tribunales, sin
embargo, han considerado estos informes, contradiciendo en alguna medida la jurisprudencia de
las Cámaras de Apelaciones, que en general han reaccionado contra tal proceder.
En el mismo fallo citado recientemente, la Cámara Federal de la Capital señaló que “la seguridad
jurídica de una república democrática no permite la admisión con semejantes contundencia como
prueba de cargo de tales informes” (conf. Sala II, registro 9541 del 14 de enero de 1993). En un
caso análogo se descalificó un informe de inteligencia por establecer una pretendida relación
entre colaboradores de una organización humanitaria y grupos terroristas, “en una caprichosa
exégesis sin relación con el hecho investigado” (Cámara Criminal y Correccional Federal, Sala I,
registro 357 del 11 de junio de 1993).
Un aspecto interesante de esta última decisión es que el tribunal no se limitó a descalificar la
validez de la actuación policial, sino que incluso formuló una denuncia penal, por considerar que
la actuación policial se extralimitó en sus facultades “con notable injerencia en su ámbito de
privacidad y desprecio por sus derechos”.
V. MECANISMOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CONTROL DE LOS ORGANISMOS DE
SEGURIDAD INTERIOR E INTELIGENCIA
En este acápite nos referiremos sucintamente a la acción de amparo, habeas data y a la denuncia
ante los defensores del pueblo. Entendemos que estos mecanismos se diferencian de los
anteriores, en la medida en que el ciudadano es el impulsor y protagonista del control. Más allá
de esta coincidencia fundamental, es obvio que estas alternativas tienen también importantes
diferencias entre sí.

V. 1. Las denuncias ante los órganos inter-poderes
En primer lugar analizaremos aquellos mecanismos de control establecidos fuera de la órbita de
actuación de alguno de los tres poderes: las defensorías del pueblo, ombudsman, etc. Estas
instituciones han tenido, también, un escaso poder de control sobre los organismos de seguridad e
inteligencia. Si bien la Constitución Nacional de 1994 dispone la creación de una oficina del
Defensor del Pueblo, con amplias facultades de control en materia de derechos humanos, en la
práctica esta oficina no ha desarrollado funciones de esta naturaleza. Parcialmente distinto es el
caso del Ombudsman de la Ciudad de Buenos Aires; sin embargo, este funcionario, si bien ha
tenido iniciativas destacables, no cuenta con facultades suficientes para realizar un control
efectivo.
Un mecanismo nuevo e interesante es el Defensor de la Seguridad, recientemente creado en el
ámbito de la Provincia de Buenos Aires. La institución del Defensor de la Seguridad, creada por
el decreto provincial 328/97 ante los graves problemas y el cuestionamiento público a la Policía
de la Provincia de Buenos Aires, constituyó una novedad en el ambiente nacional. Aun cuando
todavía no pueda juzgarse el trabajo de estas instancias, es posible destacar como positiva la
incorporación de modalidades de contralor ciudadano.
El Defensor es una institución unipersonal que comenzó a implementarse como proyecto piloto
seleccionando algunos de los municipios más conflictivos de la Provincia. Su responsable no
puede ser empleado público ni ocupar cargos en partidos políticos y es elegido por el voto
mayoritario del Foro Ciudadano, una institución conformada ad-hoc por representantes de
instituciones intermedias del municipio. La función del Foro es, además de nombrar al Defensor,
ser convocada bimestralmente por él para reunirse junto al "responsable local o regional de la
Policía Bonaerense" para "tratar las diversas inquietudes que los mismos tuvieran en punto a los
temas de seguridad locales".
Más allá de esas reuniones, las principales funciones o actividades del Defensor son dos. Por un
lado, debe canalizar la opinión y denuncias de la comunidad en relación al accionar de la policía
y el tema de la seguridad, "(recorriendo) el área bajo su jurisdicción con circuitos, fechas y
horarios preestablecidos e igualmente establecer circuitos imprevistos a fin de recibir las
inquietudes, quejas o denuncias en materia de seguridad por parte de entidades comunitarias o
ciudadanos en los sitios donde los mismos se hayan localizados". Por otra parte, debe "verificar
el accionar de la Policía Bonaerense en el ámbito de su actuación, a los fines de detectar hechos
u omisiones en el quehacer de la misma, sobre la base de normas vigentes,......, o bien conductas
que pudieran implicar ejercicio abusivo, ilegítimo, irregular, defectuoso, arbitrario,
discriminatorio, inconveniente o inoportuno en el quehacer de las mismas" 56 .
56
Artículo 10 del decreto provincial 328/97

Los Defensores de Seguridad están bajo la coordinación de la Secretaría de Seguridad de la
provincia, a la que le deben remitir sus actuaciones así como informes mensuales sobre la
situación, con las recomendaciones que consideren convenientes expresar a los fines de
solucionar los problemas planteados. Sus informes mensuales también deben ser distribuidos a
las entidades que integran el Foro Comunitario y otras organizaciones comunales.
Sin embargo, tampoco debe ignorarse que la legislación que crea esta figura también adolece de
algunos serios problemas. Por ejemplo, no deja de aparecer como preocupante la poca
especificidad de las facultades concretas que posee el Defensor, o la falta de definición respecto
de en qué medida está obligada la Policía bonaerense a brindar información al Defensor, o la
incapacidad del Defensor para realizar acciones directas, ni siquiera ante situaciones de extrema
gravedad. Todo esto pareciera perfilar la nueva institución como canalizadora de situaciones
sobre las que no puede intervenir, en el marco de una policía altamente burocrática y cerrada, que
establece relaciones irregulares con aparatos políticos provinciales y municipales, en un contexto
social con altos grados de inseguridad y ante casos de violencia policial graves y cruentos.
V. 2. El amparo 57
La reciente reforma constitucional de 1994 ha ampliado el alcance del amparo, de modo que esta
acción constituye potencialmente otro mecanismo de contralor ciudadano de las actividades
estatales de inteligencia y seguridad. Para que la acción de amparo sea procedente, es necesario
demostrar la existencia de un acto u omisión manifiestamente ilegal o arbitrario que afecte en
forma actual o inminente un derecho de base constitucional, legal o fundado en un tratado
internacional.
Tradicionalmente se sostuvo que el amparo no era una vía idónea para el mero control de la
legalidad, ya que, se afirma, los particulares no tienen más que un interés simple en la actuación
legal de la administración. Sin embargo, la nueva norma constitucional en materia de amparo,
sumada a la jerarquía constitucional que han cobrado los tratados internacionales de derechos
humanos, permiten vislumbrar posibles cambios en la materia, capaces de convertir al amparo en
una herramienta eficaz de contralor del cumplimiento legal de los deberes de la administración.
La nueva norma constitucional -el artículo 43-, además de acoger la figura clásica del amparo
como mecanismo de tutela de derechos individuales, establece en su segundo párrafo que
“podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los
derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines registradas conforme a ley, la que determinará los
requisitos y formas de su organización”.
57
Este punto referido al amparo y el siguiente, referido al hábeas data, no son más que un resumen de lo expuesto por
Courtis, Ch., en El control democrático de las actividades de inteligencia y seguridad del Estado, en Control
Democrático ..., op. cit., pp. 25 y ss.

En el caso de la actividad de los organismos de inteligencia y seguridad, probablemente el factor
que resulte más relevante como materia para el planteo de una acción de amparo sea la
discriminación, aunque pueda pensarse además la construcción dogmática del derecho a obtener
información sobre las actividades gubernamentales -corolario del principio de publicidad de los
actos de gobierno- como derecho de incidencia colectiva. Esta forma novedosa de legitimación
procesal abre la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil dedicadas al control
ciudadano de la actuación estatal cumplan un papel trascendente de esa actividad de fiscalización,
llevando algunos de sus reclamos concretos al terreno judicial.
La segunda vía, ya intentada en una acción de amparo promovida por el CELS, consiste en
encuadrar la negativa por parte del Estado a proporcionar información sobre su actividad como
una violación al derecho a la información establecido en el art. 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y a la libertad de investigación científica, también tutelada por diversos
instrumentos internacionales. En este caso, la libertad de buscar información adecuada y veraz
sobre el funcionamiento de los servicios públicos se presentan como derechos subjetivos del
accionante. Esta vía requiere, sin embargo, si nos atenemos a los requisitos de admisibilidad del
amparo vigentes en la jurisprudencia, la demostración de algún tipo de afectación especial que
exceda la mera voluntad de obtener información de la administración. En el caso del amparo
promovido por el CELS, tendiente a obtener de la Policía Federal información acerca de sus
actividades, que fue denegada por la autoridad policial, el interés específico que se alega es la
realización de una investigación destinada a la publicación de un informe anual sobre la situación
de los derechos humanos en la Argentina.
V. 3. El habeas data
La consagración definitiva del habeas data se produjo en el nivel nacional con su expresa
incorporación al texto del art. 43 de la Constitución Nacional ya mencionado. De acuerdo con el
tercer párrafo de dicho artículo, “toda persona podrá interponer esta acción para tomar
conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de
datos públicos o privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación,
para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de ellos”.
La jurisprudencia sobre la materia es escasa, y la doctrina no ha articulado aún una construcción
dogmática sólida al respecto, de modo que no resulta exagerado decir que se trata aún de un
instituto de límites y potencialidades abiertos. El cuadro de indefinición es todavía mayor si
consideramos que todavía resta dictarse la ley que reglamente la acción.
Probablemente la característica más notable del hábeas data como acción judicial la constituye la
conexión o encadenamiento de sus distintos objetos: el primero consiste en conocer el contenido
de la información personal existente en un banco de datos, y el segundo en rectificar y actualizar
esa información si fuera falsa o inexistente, o bien someterla a confidencialidad o suprimirla, si
se tratara de la denominada “información sensible”.

En cuanto al primer objeto, esto es, el “derecho de acceso” o conocimiento de la información
personal almacenada en un banco de datos, reviste la particularidad de proceder ante la simple
denegatoria de la administración de poner a disposición la información pertinente. No se exige la
violación de otro derecho, sino que, por el contrario, el sólo hecho del almacenamiento de
información personal, aunque haya sido recogida y procesada legalmente, autoriza a ejercer la
acción.
Se ha dicho que el derecho tutelado por la acción es el derecho a la intimidad o a la privacidad,
de carácter personalísimo. Más allá del posible acierto de esta afirmación, creemos además que la
acción, cuando se ejerce contra un agencia estatal, es una forma particular de tutela del derecho a
obtener información de los organismos estatales y a exigir el tratamiento legal de los datos
personales, lo que no constituye más que el reflejo particular del principio republicano de
gobierno, de los principios de publicidad y transparencia de los actos de gobierno, y del principio
de legalidad sobre la actividad de recopilación y tratamiento de información.
Una última observación general se refiere a los potenciales legitimados para ejercer la acción: la
norma constitucional no distingue entre personas físicas y personas jurídicas, de modo que cabe
perfectamente -y esto tiene especial relevancia para organismos de derechos humanos y otras
organizaciones de la sociedad civil que emprenden acciones de interés público- el ejercicio de la
acción por parte de una persona jurídica.
Refiriéndonos ahora concretamente al empleo del hábeas data como mecanismo concreto de
contralor de las actividades de inteligencia y seguridad del Estado, comencemos diciendo que,
como se vio, no existe en la cláusula constitucional enunciado alguno que distinga las actividades
de inteligencia y seguridad de otras actividades estatales que impliquen el registro de datos
personales en bancos de datos, de modo que, sin que la norma efectúe distingo alguno, no existen
razones para sostener que la acción no pueda ejercerse para conocer el contenido de los registros
personales existentes en bancos de datos vinculados con aquellas actividades, y para efectuar las
actualizaciones, rectificaciones, cancelaciones o sometimientos de la información al régimen de
confidencialidad, según el caso. Cabe agregar que, dada la magnitud del daño que puede causar la
información falsa, inexacta o discriminatoria sobre la honra, dignidad e intimidad de las personas,
sumada a la particular organización de las actividades de inteligencia y seguridad, y a la casi
absoluta falta de control de su accionar, es justamente en estos casos en los que más se justifica el
ejercicio de una acción en la que el propio interesado lleva adelante el contralor de la situación
que lo afecta personalmente.
La institución del habeas data ya ha sido utilizada de diversas formas por los organismos de
derechos humanos. En varias ocasiones se presentaron acciones de este tipo a raíz del
nombramiento en supuestas investigaciones de inteligencia de personas vinculadas a estos
organismos, lo que generó la inmediata presentación de acciones tendentes a conocer el
contenido de esos informes. Tal vez el ejemplo más paradigmático de las potencialidades y
limitaciones de este nuevo instituto esté dada por una acción reciente, presentada por el CELS.

Con motivo de un informe de inteligencia que tomó trascendencia pública por su difusión
periodística, en el que se hacía mención indirecta de este organismo de derechos humanos, se
presentó un hábeas data, con el objeto de conocer la información existente sobre esta institución
en las distintas agencias de seguridad e inteligencia. Si bien el juez interviniente dio curso a la
petición, sentando un valioso antecedente en la materia, la totalidad de agencias estatales dijeron
no tener información de ningún tipo respecto de la institución. Esta respuesta, sin lugar a dudas,
es una cabal muestra de cuánta información estos organismos están dispuestos a entregar ante una
solicitud judicial fundada en una acción de hábeas data.
VI. CONCLUSIÓN
La primer conclusión que entendemos es posible inferir de este informe es que la situación de los
organismos de seguridad, por un lado, y los de inteligencia, por el otro, no son asimilables. Si
bien es cierto que la mayoría de los organismos de seguridad tienen su propia estructura de
inteligencia, esto no permite de ningún modo la decisión de políticas conjuntas para una y otra
área.
En lo referido a los organismos de seguridad interior, no cabe duda que el gran desafío actual es
la reconversión de las fuerzas policiales, tanto nacionales como provinciales, de modo tal de
poner coto al des-control actual en el que se encuentran estas fuerzas. La ineficacia en el accionar
de los organismos de seguridad, sumado a su autoritarismo estructural y sus altos niveles de
corrupción, han catapultado a estos organismos, en los últimos tiempos, al centro de la discusión
pública en la Argentina. El relevamiento que aquí hemos hecho de una estructura autoritaria y sus
débiles controles deberían ser pautas centrales para esa transformación.
Por su parte, en el área de inteligencia, “las carencias, anacronismos y limitaciones que poseen
los organismos y actividades de información e inteligencia del Estado responden, en gran
medida, a la ausencia de un esquema institucional unificado y coherente, a la multiplicidad y
superposición orgánico-funcional de los organismos de información e inteligencia, a la ausencia
de una política de personal integral, y a la falta de criterios y parámetros jurídico-institucionales
mínimos que determinen la doctrina y los lineamientos básicos para una política nacional de
información e inteligencia ajustada a nuestro sistema democrático y, en este contexto, a la
seguridad interna” 58 . De lo que se deriva necesariamente la necesidad de contar con una ley
orgánica que establezca las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del aparato de inteligencia.
Dos hechos recientes refuerzan la sensación de que es imprescindible la definición urgente de
políticas de Estado consensuadas. El primero de estos hechos, vinculado al área de seguridad, se
refiere a un proyecto presentado por la Policía Federal, para la creación de una policía judicial
dentro de su órbita, que fuera secretamente aprobado por la Corte Suprema. La Policía Judicial
debía ser un cuerpo especializado, encargado de desarrollar las tareas que esta fuerza realiza en el
marco de su función como auxiliar de la administración de Justicia. El proyecto de la Policía, que
58
Saín, M. op. cit, p. 114.

alegaba reglamentar disposiciones del Código Procesal Penal de la Nación, no sólo no creaba un
cuerpo especializado y con fuertes vínculos funcionales con los jueces y fiscales, sino que
además otorgaba a esta fuerza nuevas e inconstitucionales facultades. En un primer momento, la
ley de implementación del Código Procesal estipulaba que el cuerpo de la policía judicial debía
ser creado por la Cámara Nacional de Casación Penal; sin embargo, disputas palaciegas entre este
tribunal y la Corte Suprema hicieron que esta última se reservara esta facultad. La Corte,
entonces, ratificó, con algunas disidencias pero sin ninguna modificación, el proyecto policial, sin
que tal hecho trascendiera. Cuando se conoció periodísticamente la resolución de la Corte
Suprema, se generó un escándalo institucional que culminó en la retractación pública de la Corte,
que anuló su decisión anterior. Actualmente la cuestión ha vuelto a quedar relegada a un segundo
plano.
El segundo hecho tuvo lugar hace apenas un par de semanas, cuando se publicó en un diario de la
Capital que el Ministerio de Defensa estaba preparando un documento, para su discusión en el
marco del MERCOSUR, que avalaba la intervención de las Fuerzas Armadas en determinadas
cuestiones de seguridad interior. Una vez más, el estado público que tomó la cuestión significó el
inmediato fracaso del proyecto, cuya existencia fue incluso negada por algunas autoridades a
pesar de las contundentes elementos periodísticos que así lo demostraban. En todo caso, este
hecho sirvió para ratificar que, a pesar de las claras disposiciones de la legislación local en
relación a la prohibición de que las Fuerzas Armadas intervengan en conflictos internos, existen
de hecho propuestas que quieren revertir la situación -en algunos casos a través de la
modificación legislativa y otros, los más, solamente ignorándola-.
La conclusión positiva que pueden derivarse de estos hechos es -además de la confirmación del
importante papel que están desempeñando los medios de comunicación en el control de estas
actividades- la democrática reacción que la difusión pública de estos proyectos generó,
terminándolos abruptamente. No obstante, no debe desconocerse que, en la medida en que las
decisiones sobre estas materias se sigan tomando -o se siga intentando tomarlas- de acuerdo a
estas formas y criterios, seguiremos estando muy lejos de cualquier política de Estado
democrática sobre la seguridad e inteligencia interior.