Municipios bajo la lupa: Reporte IMCO-Gl de Transparencia ...

Municipios bajo la lupa: Reporte IMCO-Gl de Transparencia Municipal 2012
JANA PALACIOS, CARLOS GRANDET y DIONISIO ZABALETA, miembros del staff profesional del
Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO)
I. Introducción
La transparencia en México es un proceso reciente que comienza a fortalecerse. Hoy en día,
las 32 entidades federativas cuentan con una Ley que les otorga a sus ciudadanos el derecho
de acceso a la información y con un órgano estatal responsable de vigilar que éste se cumpla.
Los avances han sido importantes, sin embargo, todavía no hemos llegado a un punto en que
el gobierno exhibe el máximo nivel de transparencia y publicidad en su actuación. La
consolidación de una cultura de transparencia y acceso a la información en el país requiere de
un análisis de los logros hechos hasta el momento y una perspectiva de los retos a enfrentar en
el futuro.
El Reporte de Transparencia Municipal 2012, realizado por el IMCO en conjunto con Global
Integrity, es propositivo dentro de la agenda de transparencia pues es el primero que evalúa a
la unidad administrativa más mínima, el municipio, de forma exhaustiva y con claras
recomendaciones de políticas públicas. Dicho estudio analiza el ejercicio de transparencia y
el acceso a la información en 18 de los municipios más poblados de México. El objetivo es
evaluar el proceso completo necesario para un buen ejercicio de la transparencia y acceso a la
información: desde la calidad del sistema de archivos hasta la divulgación de documentos
públicos, pasando por educación a los ciudadanos, recursos disponibles de la Unidad de
Acceso 1 , entre otros. Para lograr esto, una red de investigadores locales realizó entrevistas a
funcionarios públicos, formularon solicitudes de información e hicieron una revisión de
1 La Unidad de Acceso es el nombre usual para designar al agente responsable de procesar las solicitudes de
información en el gobierno municipal. Sin embargo, también puede tener el nombre de Unidad de Transparencia
o Unidad de Enlace.

eportes y noticias durante un año. El proceso se fortaleció con la revisión y retroalimentación
de toda la información recabada por otro grupo de investigadores.
¿Qué tanto acatan nuestros gobernantes sus obligaciones legales en materia de transparencia,
Para responder esta pregunta el estudio empleó una visión desde el marco legal y desde su
implementación por parte de las autoridades municipales y los Institutos Estatales de Acceso
a la Información. De este modo, se facilitó la detección de los agentes responsables. Estas dos
dimensiones de análisis fueron empleadas en cuatro ejes que caracterizan al proceso de acceso
a la información: (1) Previsiones mínimas, aspectos generales para una cultura de
transparencia y acceso a la información en la población y el gobierno; (2) Solicitudes de
información, capacidad de la unidad designada dentro del municipio para procesar
correctamente las solicitudes de información; (3) Recursos de revisión, eficacia del Instituto
estatal de atender los recursos de revisión y hacer efectivas sus resoluciones; y (4)
Divulgación proactiva, esfuerzos del municipio por publicar de forma actualizada y completa
información pública en sus portales de Internet.
Gráfica 1. Calificaciones por eje del Reporte de Transparencia Municipal 2012
Fuente: IMCO

Los municipios evaluados en el estudio fueron seleccionados primordialmente bajo el criterio
de población, sin embargo, para lograr diversidad geográfica hubo algunos municipios que
fueron omitidos del estudio. El criterio de población es importante pues el estudio pretende
analizar a municipios en los que existan las mejores condiciones para lograr una cultura de
transparencia y acceso a la información. De este modo, los municipios seleccionados cuentan
con recursos gubernamentales 5 veces mayores al promedio nacional y una población educada
y acceso a Internet por arriba del promedio nacional. La unión de capacidades institucionales
y una población “más exigente” nos hace pensar que si en estos municipios no existen
prácticas sólidas de transparencia es difícil que ésta exista en el resto de los municipios del
país.
II.
Resultados Generales
En términos agregados, los 18 municipios evaluados en el Reporte de Transparencia
Municipal 2012 obtuvieron una calificación promedio de 71.6 puntos sobre 100 posibles.
Cabe destacar que las localidades que obtuvieron las calificaciones finales más altas fueron
las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero con 91.0 y 88.1 puntos, respectivamente;
seguidos del municipio de Monterrey con 89.0 puntos. En las últimas tres posiciones se
encuentran los gobiernos municipales de Culiacán, Chihuahua y Nezahualcóyotl, Estado de
México; siendo este último el único que obtuvo una calificación reprobatoria (59.36 puntos).
Tabla 1. Resultados Generales y por Dimensión del Reporte de Transparencia
Municipal 2012 del IMCO
Municipio
Posición en el
ranking
Calificación
“En la Ley”
Calificación “En
la práctica”
Brecha de
implementación
Iztapalapa 1 93.8 81.6 12.1
Gustavo A. Madero 2 93.8 76.5 17.2

Monterrey 3 100 72.5 27.5
Puebla 4 87.5 72.5 15.0
León 5 93.8 73.5 20.3
Mérida 6 87.5 65.3 22.2
Aguascalientes 7 87.5 64.3 23.2
Saltillo 8 93.8 48.9 44.8
Guadalajara 9 87.5 60.2 27.3
Hermosillo 10 81.3 57.1 24.1
Ecatepec 11 81.3 43.9 37.4
San Luis Potosí 12 93.8 46.9 46.9
Veracruz 13 87.5 39.8 47.4
Querétaro 14 68.8 56.1 12.6
Tijuana 15 93.8 50.0 43.7
Culiacán 16 75 41.8 33.2
Chihuahua 17 62.5 56.1 6.4
Nezahualcóyotl 18 93.8 30.6 63.1
Fuente. Reporte de Transparencia Municipal 2012
III.
Análisis del marco legal
Con relación a la fortaleza y calidad de los marcos legales estatales en materia de
transparencia se observa que los 18 municipios obtuvieron una calificación promedio de 86.8
puntos. En esta categoría, el municipio de Monterrey fue el mejor evaluado al alcanzar una
calificación de 100 puntos, mientras que el municipio de Chihuahua obtuvo la calificación
más baja con 62.5 puntos. Es decir, todos los municipios aprueban si empleamos una visión
desde el marco legal.
Uno de los hechos que resaltan más es que la transparencia es un concepto legal relativamente
reciente. De las leyes estatales analizadas, la más antigua data del 2002 y la más reciente entró
en vigor el primero de abril de este año. Los esfuerzos por reformar constantemente las leyes

de transparencia y acceso a la información para mantenerlas vigentes parecen resultar en un
mejor desempeño en la dimensión del marco legal. Las leyes que fueron reformadas el año en
el 2011 tienen una calificación superior en más de seis puntos a aquéllas que no han sido
modificadas en casi 5 años. 2
Gráfico 2. Calificaciones del marco legal por municipio según año de última reforma de
la Ley.
Promedio de
calificación : 81.2
• Culiacán
• León
• Puebla
• Querétaro
Promedio de
calificación : 83.3
• Chihuahua
• San Luis Potosí
• Tijuana
Promedio de
calificación : 87.5
• Aguascalientes
• Ecatepec
• Guadalajara
• Iztapalapa
• Monterrey
• Veracruz
Fuente: Reporte de Transparencia Municipal 2012
En general, las leyes aseguran la existencia de un conjunto de previsiones mínimas en materia
de transparencia, lo que se refleja en resultados similares en la calificación del marco legal
(hay 7 municipios con calificación de 93.7). La mayoría de las leyes, por ejemplo, establecen
lineamientos claros para procesar solicitudes, para clasificar información y archivar los
2 Los municipios de Mérida, Ecatepec, Hermosillo, Guadalajara y Puebla modificaron sus leyes después de
finalizado el análisis por parte de los investigadores para el Reporte. El IMCO realizó una revisión final del
impacto de estas reformas en las calificaciones y, en general, los resultados no cambian.

documentos públicos, además que contemplan un mecanismo para hacer solicitudes por
Internet. Es interesante notar que casi todas las leyes evaluadas también comparten las
mismas omisiones, una de ellas es la capacidad para garantizar la no interferencia política en
la Unidad de Acceso a la Información del municipio. Sólo las leyes estatales que regulan a los
municipios de León y Monterrey contienen esta previsión.
El papel de los reglamentos municipales es relevante para la evaluación de los municipios.
Existen dos ejemplos claros: Chihuahua y Ecatepec. La Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Estado de Chihuahua tiene previsiones similares al resto de las leyes
analizadas, sin embargo, el reglamento emitido por el municipio de Chihuahua contradice en
ocasiones lo estipulado por la ley estatal. Ecatepec, por su parte, contrasta con Nezahualcóyotl
pues aunque los dos son sujetos obligados de la misma Ley, el último tiene reglamentos que
contribuyen a hacer operativas sus obligaciones. Nezahualcóyotl, por ejemplo, contempla en
su reglamento la obligación de difundir el derecho de acceso a la información en su
población.
IV.
Análisis de la implementación
En la dimensión de Implementación, los 18 municipios obtienen una calificación promedio
reprobatoria, al obtener solamente 57.6 puntos de 100 disponibles. A pesar de esto, la
variación y la heterogeneidad entre municipios en esta categoría es amplia, ya que se
encuentran municipios con altas calificaciones como Iztapalapa y Gustavo A. Madero (que
alcanzaron 81.6 y 76.5 puntos, respectivamente); mientras que se observan casos en donde los
municipios obtuvieron calificaciones muy bajas en esta dimensión, por ejemplo,
Nezahualcóyotl y Veracruz obtuvieron menos de 40 puntos calificación en esta categoría.
Curiosamente, los resultados en la dimensión de Implementación se explican poco por las
recursos fiscales del municipio. Un claro ejemplo es que algunos de los municipios con

menores ingresos municipales per cápita, como Puebla o Iztapalapa, son los que mejor
desempeño tienen a la hora de poner en práctica previsiones para una cultura de transparencia.
Este hecho hace creer que existe un cierto componente de voluntad política de las autoridades
responsables para hacer valer el derecho de acceso a la información.
Gráfico 3. Calificación de Implementación e ingresos per capital de los municipios
seleccionados.
90
80
Iztapalapa
Gustavo A. Madero
Puebla León
Monterrey
Calificación Implementación
70
60
50
40
30
Mérida
Aguascalientes
Guadalajara
Chihuahua
Saltillo Tijuana
Ecatepec
San Luis Potosí
Culiacán
Veracruz
Nezahualcóyotl
Querétaro
Hermosillo
20
10
0
$0 $500 $1,000 $1,500 $2,000 $2,500 $3,000 $3,500 $4,000 $4,500 $5,000
Ingresos municipales per cápita (pesos)
Fuente: IMCO con datos de INEGI
Este problema se evidencia claramente en algunas áreas como los esfuerzos por educar e
informar a la ciudadanía sobre el derecho de acceso a la información. Sólo tres municipios
(Monterrey, Puebla e Iztapalapa) emprenden acciones para lograr lo anterior.
Sorprendentemente, la investigación arrojó que en muchos casos ni siquiera existe
presupuesto para estas acciones.
Otro problema común a buena parte de los gobiernos locales evaluados es la capacidad real de
la agencia municipal responsable de procesar las solicitudes de información de operar sin

interferencia política. Al momento de realizar el estudio, sólo en cuatro municipios se habían
logrado crear las condiciones propicias para que los funcionarios públicos responsables de la
transparencia y acceso a la información estuvieran libres de presiones políticas para realizar
su trabajo satisfactoriamente. En realidad, hay casos en los que los vínculos partidistas entre
el titular de la agencia y el presidente municipal interrumpen el flujo de información. Este
problema se refleja en conductas poco apropiadas por parte de la agencia como el hecho que
la mayoría de ellas no siguen las reglas para clasificar la información correctamente o no dan
justificaciones adecuadas cuando rechazan una solicitud de información.
V. Divulgación proactiva
Uno de los elementos esenciales que se utilizó para evaluar los avances de implementación de
los temas de transparencia de los municipios (30 de los 65 indicadores incluidos en el estudio)
fue el de la publicación de cierta información mínima sobre la estructura, la gestión y el
desempeño de los gobiernos locales en sus Portales de Transparencia en Internet.
Este parte del estudio resulta especialmente relevante por al menos por dos razones. En primer
lugar, buena parte de las responsabilidades legales que tienen los municipios en materia de
transparencia y acceso a la información tienen que ver con la publicación de información de
oficio que dé cuenta de sus tareas, acciones y resultados. En segundo lugar, resulta hasta
cierto punto intuitivo pensar que en un escenario en el cual los gobiernos municipales
divulguen de forma amplia toda la documentación pública relevante de su gestión de forma
actualizada, el número de solicitudes de información tendería a disminuir, ya que buena parte
de la información se encontraría disponible sin necesidad de iniciar un procesos de solicitud.
Por lo tanto, más allá de las obligaciones previstas en cada una de las Leyes Estatales
sobre la publicación de información de oficio, que suele ser muy heterogénea, en el Reporte
Transparencia 2012 del IMCO se definió un conjunto mínimo de documentos que deberían

estar disponibles en línea para cada uno de los municipios, y que dieran cuenta precisa de la
actuación gubernamental. Dicho estándar mínimo de documentos municipales no hizo
referencia a información potencialmente confidencial o reservada; y prueba de ello es que si
se observan los municipios evaluados en su conjunto, para cada uno de los indiciadores al
menos uno de ellos publicó alguno de los documentos que se solicitaban- Esto es interesante
porque todos los documentos considerado en el estudio podrían, potencialmente, estar
disponibles y conforman un estándar mínimo de transparencia municipal.
Entre los aspectos destacados sobre la información que los municipios publican en sus
portales se encuentra que: 1) Casi todos los municipios evaluados (15 y 16, respectivamente)
publican el presupuesto municipal aprobado y los reportes de ejercicio presupuestal del año
de forma actualizado; 2) Todos los municipios (a excepción de Nezahualcóyotl) publican los
sueldos de los funcionarios municipales; 3) Todos los municipios estudiados publican la
reglamentación local en materia de compras y adquisiciones, y 14 municipios se hacen
públicos, de forma actualizada, los resultados de las licitaciones; 4) Trece municipios
publican el reglamento sobre inspecciones de seguridad, solamente la mitad de los gobiernos
locales estudiados hacen públicas las normatividades en temas de inspecciones de
construcción y de sanidad municipal; 5) Catorce municipios publican la información sobe las
transferencias federales que reciben (así como la forma en la que fueron gastados),
Sin embargo, los rezagos en la publicación de información sigue siendo importante, tal y
como pude releverse en tema como: 1) solamente un municipio (Tijuana) elabora y
publica un presupuesto ciudadano, en donde se informe de manera sencilla y accesible el
destino del gasto municipal; 2) solamente 4 municipios estudiados publican la lista de
vehículos oficiales, y solo tres municipios (Culiacán, Puebla y León) publican de forma
completa los requisitos que se deben cumplir para acceder a trabajar al gobierno local; 3)
solamente 2 municipios (Hermosillo y Guadalajara) publican los contratos o

información que de cuenta sobre las características de los bienes contratados por los
municipios; 4) solamente 3 municipios (Chihuahua, Mérida y Tijuana) permiten que el
ciudadana haga un seguimiento en línea del estatus que guarda algún trámite realizado
ante el municipio.
Aunado a los rezagos en la información que los municipios publican en sus Portales de
Transparencia, el Reporte de Transparencia Municipal 2012 identificó que menos de la
mitad de los sitios cumplen con un estándar de accesibilidad que permita al ciudadano utilizar
el Portal en Internet de forma ágil y sencilla. De la misma forma, también se pudo identificar
que solamente en tres Portales municipales (León, Mérida y Tijuana) se cuentan con
mecanismos funcionales de comunicación y contacto que puede emplear el ciudadano para
reportar información faltante o errónea que se encuentre publicada en los Portales de
Transparencia..
En términos de calificación, los resultados que presentan los municipios en la
divulgación proactiva de información son pésimos. En promedio, todos los gobiernos locales
incluidos en este estudio alcanzan una calificación de 59/100. Como también sucede en
algunas otras dimensiones que se analizaron en el presente estudio, la heterogeneidad entre
municipios evaluados es abismal. Encontramos gobiernos como los de Gustavo A. Madero e
Iztapalapa, con calificaciones en divulgación de 75/100 cada uno, en donde los rezagos en
materia de divulgación de información son relativamente menores y requerirían solamente de
la publicación de información puntual para alcanzar un estándar aceptable de desempeño
(presupuestos ciudadanos, requisitos para la contratación de personal o contratos de
adquisiciones, por ejemplo). En el otro extremos se encontrarían los casos de Nezahualcóyotl,
Ecatepec, Culiacán y Veracruz, municipios que obtienen 40/100 puntos o menos en esta
dimensión, en donde los rezagos en la información que se publica es tal que se requiere de un

cambio profundo al interior de los municipios para orientar sus estrategias de transparencia
hacia la publicación de información pública clave y de interés para los ciudadanos.
V. Brecha de Implementación
Definimos brecha de implementación a la diferencia en calificación entre el marco
institucional y las prácticas de transparencia que han sido instrumentadas efectivamente en los
municipios. Recordemos que la calificación promedio de los 18 municipios es de 72 sobre
100 posibles, y que ésta se compone de dos evaluaciones, la normatividad vigente sobre
transparencia y su implementación. Si la calificación promedio del primer componente es de
87 sobre 100, esto quiere decir que la calificación global cae por cuestiones de
implementación. Como ya se había comentado, en la evaluación del desempeño en la práctica
del municipio, el promedio de la calificación es de 58 sobre 100, lo que quiere decir que de
forma agregada, la brecha promedio es de casi 30 puntos.
A su vez, en el análisis de estos 18 municipios, encontramos brechas de
implementación de hasta 60 puntos (ver municipio de Nezahualcóyotl). Las causas de esta
brecha pueden ser diversas e incluso ajenas al mismo municipio, por ejemplo, por
ambigüedad de las leyes en la definición de procesos, limitaciones fiscales y en la capacidad
de las autoridades locales. Sin embargo, no podemos dejar de lado suponer que una de las
causas importantes que podría explicar esta brecha es la voluntad política de quienes están al
frente de estos gobiernos.

Gráfica 4. Comparativo ley vs. Práctica por municipio
Fuente: Reporte de Transparencia Municipal 2012
Los municipios de Netzahualcóyotl y de Ecatepec, ambos del Estado de México, son un
ejemplo de la importancia de la voluntad política para hacer cumplir el acceso a la
transparencia. Al pertenecer a la misma entidad federativa, se rigen bajo la misma ley de
acceso a la información pública; sin embargo, los esfuerzos por implementar estas previsiones
son diferentes. Aunque en la práctica ambas tienen calificaciones deficientes, Ecatepec tiene
una mejor evaluación pues tiene mejores esfuerzos por crear una cultura de transparencia y
acceso a la información. La tabla que se muestra a continuación contiene algunos ejemplos de
buenas prácticas de implementación que se dan en Ecatepec y que son inexistentes
Nezahualcóyotl.

Tabla X. Selección de prácticas presentes en Ecatepec y ausentes en Nezahualcóyotl
Buenas prácticas Ecatepec
(Calificación “en la práctica” = 43.88)
El municipio siguen las reglas para la
El municipio cuenta con la
clasificación de información.
infraestructura adecuada (espacio de
Existe una efectiva institucional estado-
oficina, tecnología, etc.) para poder
municipio efectiva para hacer cumplir
responder de manera efectiva las
las solicitudes de información hechas.
solicitudes ciudadanas de información.
En el sitio de Internet del gobierno
En sitio de Internet del gobierno
municipal se publican los bonos de los
municipal se publican los salarios de
servidores públicos manera actualizada.
autoridades municipales clave de
En el sitio de Internet del gobierno
manera actualizada.
municipal se publican los reglamentos
y procedimientos sobre inspecciones y
normas de seguridad de manera
actualizada.
Fuente: Reporte de Transparencia Municipal 2012
VI.
Conclusión
En resumen, el Reporte muestra que (1) existe un abanico heterogéneo de prácticas de
transparencia entre los municipios analizados, (2) los marcos normativos estatales en la
materia, en general, contienen previsiones similares y también comparten las mismas
omisiones; (3) por lo tanto, la correcta gestión de la información pública y su acceso a la
ciudadanía recae en los esfuerzos de las autoridades locales de implementar este mandato.
Desde el IMCO invitamos a los legisladores estatales a actualizar sus leyes de transparencia y

acceso a la información para que siempre estén vigentes en términos de buenas prácticas, pero
sobre todo, a los gobiernos municipales a emprender acciones para transparentar sus
decisiones y permitir el acceso de la ciudadanía a la información sobre su gestión. El camino
es claro, es necesario fortalecer el proceso para tramitar las solicitudes de información y
mantener portales de transparencia actualizados y de fácil navegación. ¿Habrá en el país
algún gobierno municipal que se anime a sacarse 100 de calificación