El Banco Mundial en tiempos de crisis: demasiados ... - Choike

El Banco Mundial en tiempos de crisis:demasiados compromisos y escasosdesembolsosBorrador - Octubre, 2009Por María José Romero (Monitor de IFIs en América Latina, ITeM)Resumen ejecutivoDurante el año fiscal que va del 1° de julio de 2008 al 30 de junio de2009, la actividad del Banco Mundial estuvo signada principalmentepor la crisis financiera y económica global y los efectos que éstaprovocó en países de bajos y medianos ingresos. El discurso oficialresalta las distintas iniciativas implementadas por la institución y elcompromiso de cifras récords para hacer frente a la crisis. Sinembargo, las cifras del Informe Anual 2009 revelan una diferencianotoria entre los montos comprometidos y los efectivamentedesembolsados, lo que pone en discusión la actividad del Banco enrespuesta a la crisis.Mientras el incremento de los compromisos del BIRF representa un 144por ciento más que en el ejercicio anterior, el aumento de losdesembolsos fue del 77 por ciento. Pero más sorprendente aun es quelos compromisos de AIF hayan aumentado un 25 por ciento, y que suefectivo desembolso haya sido menor a un 1 por ciento respecto al añoanterior.Dos datos más se destacan en el último informe del Banco. El primero:América Latina y el Caribe fue la región priorizada por la institución,con un 200 por ciento más de compromisos que en el ejercicio anteriory un 30 por ciento del financiamiento total del Banco a través del BIRFy AIF en 2009. El segundo: el aumento de la proporción deDevelopment Policy Loans (DPLs) en relación al total de compromisosdel BIRF, de 29.5 a 47 por ciento. Este instrumento es utilizado desde2004 y constituye un formato actualizado de las políticas de ajusteestructural de los 80s y 90s.Ambos datos hacen imprescindible un estudio en profundidad de lapolítica actual de condicionalidades del Banco, con énfasis en AméricaLatina, cuestionada desde hace décadas por las organizacionessociales.

IntroducciónEn el marco de la crisis económica y financiera global las institucionesfinancieras de Bretton Woods – Fondo Monetario Internacional y BancoMundial – han incrementado los montos de sus operaciones. Lasresoluciones de las cumbres del G-20 de Washington (noviembre de2008) y Londres (abril de 2009) legitimaron la actividad de estasinstituciones en respuesta a la crisis, con la promesa de recursosadicionales.Durante el último año fiscal, que va del 1° de julio de 2008 al 30 dejunio de 2009, la actividad del Banco estuvo signada principalmentepor la crisis financiera y económica global, y los efectos que éstaprovocó en países de bajos y medianos ingresos. Este énfasis quedareflejado en las cifras comprometidas por la institución y en lasdistintas iniciativas implementadas. Sin embargo, resulta necesariomirar qué hay detrás de las cifras anunciadas para comprobar sirealmente estamos frente a desembolsos adicionales y significativos.Asimismo, dado el historial del Banco en materia de condicionalidadestambién es necesario tener en cuenta la política actual del Banco enesta materia. Diversos estudios de organizaciones de la sociedad civilhan dejado en evidencia lo perjudicial de las políticas recomendadas,siguiendo el decálogo del consenso de Washington, y la pérdida desoberanía que esto significa para los países en desarrollo. Hoy, eldiscurso oficial, tanto del FMI como del BM, señala la flexibilidad ydisminución de las condicionalidades aplicadas a sus operaciones. Sinembargo, tal como lo demuestran recientes estudios realizados pororganizaciones sociales, “han habido algunos limitados progresos, peroel proceso es lento y gradual” 1 .Este trabajo se divide en tres secciones. En primer lugar, se presentaun breve análisis de los efectos de la crisis a nivel global y en AméricaLatina, en particular. En segundo lugar, a partir de las cifras del propioBanco, se presenta un análisis de su actividad según tipo deoperaciones, regiones y sectores, correspondiente al BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), brazo que proveefinanciamiento a los países de medianos ingresos y a los países pobrescon capacidad crediticia, y de la Asociación Internacional de Fomento(AIF), brazo que proporciona donaciones y préstamos sin intereses apaíses pobres. A modo de conclusión, planteamos algunos desafíos pordelante en materia de seguimiento de la actividad y políticas delBanco.1Eurodad, From London to Pittsburgh: assessing G20 action for developing countries(septiembre de 2009), www.eurodad.org/whatsnew/articles.aspx?id=3820

1. Las múltiples crisis como telón de fondoEn setiembre de 2008 con la caída de la agencia de inversionesLehman Brothers estalló una crisis financiera que pronto sedesparramó por el mundo entero. De acuerdo con la última edición delinforme Global Development Finance del Banco Mundial, publicado enjunio de 2009, “se prevé que los países en desarrollo crezcan apenasun 1,2% este año, luego de un crecimiento de 8,1% en 2007 y 5,9% en2008. Sin contar a China e India, se estima que el producto internobruto (PIB) de los demás países en desarrollo disminuirá un 1,6%. (…)También se espera que el crecimiento mundial sea negativo, con unacontracción prevista del 2,9% del PIB mundial en 2009”. 2A partir de estas previsiones el propio Banco Mundial estimó que lapobreza aumentaría en 53 millones de personas en todo el mundo.Según afirma Aldo Caliari, del Center of Concern, en el informe 2009de la red Social Watch “esta cifra podría pecar de optimista, ya que sebasa en la definición de pobreza ampliamente cuestionada del BancoMundial y probablemente subestime la cantidad real de pobres. (…)También es probable que los efectos de la crisis lleven a un aumentode la desigualdad. De acuerdo a un informe de la OIT de 2008, labrecha de ingresos entre el 10% con salarios más altos y el 10% consalarios más bajos había aumentado en 70%”. 3Los últimos pronósticos del FMI tampoco son muy auspiciosos. En elcapítulo “What’s the Damage? Medium-Term Output Dynamics afterFinancial Crises”, del World Economic Outlook 2009, la instituciónsostiene que “Para el país promedio, el nivel de producción es aún un10 por ciento por debajo de su tendencia anterior a la crisis, siete añosdespués de la crisis”. El informe señala que las crisis bancarias tienenun impacto directo en el crecimiento en los años siguientes, aunque elmismo se recupere, y que se traduce en menor empleo, menorinversión y menor productividad que, a su vez contribuyen a pérdidassostenidas. 4A poco de estallar la crisis en el corazón financiero de Estados Unidos yluego de Europa, quedó en evidencia su dimensión global. Sinembargo, no todas las regiones ni todos los países fueron afectados2 go.worldbank.org/ITBBVD3SA03Aldo Caliari, “Una respuesta a la crisis financiera y económica desde losderechos humanos” en Informe de Social Watch 2009 - Poner a trabajar lasfinanzas: Primero la gente (Montevideo: Social Watch, 2009).4www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/index.htm

con la misma manera. Tal como afirma Roberto Bissio, secretarioejecutivo de Social Watch, “la velocidad en que los países se venafectados por el tsunami de la crisis está relacionada con la forma enque su economía se vincula a las economías del epicentro”. 5 Los paísesde Europa del Este fueron los primeros en sufrir los efectos y luego lohicieron los países latinoamericanos con fuertes vínculos con EstadosUnidos. México y los países de América Central son un claro ejemplode esto.Con este panorama global como telón de fondo, los países endesarrollo sufren las consecuencias de una crisis que no generaron,que de hecho se suma a una situación de crisis casi permanente quepadecen muchos países pobres y a la crisis alimentaria, energética yclimática que se profundizó en los últimos años.En este contexto, los gobiernos, tanto de países desarrollados como endesarrollo, buscan estimular sus economías con medidas y políticascontracíclicas que permitan mitigar los impactos y contribuir a larecuperación. Sin embargo, la diferencia entre unos y otros es ladisponibilidad de recursos, en términos de espacio fiscal, para poneren práctica dichos paquetes de estímulo. Aquí, es donde lasinstituciones financieras internacionales cumplen un rol de vitalimportancia para muchos gobiernos que sufren la caída de la inversiónextranjera directa 6 , la reducción significativa de los flujos de ayuda delos países donantes, y la caída de los ingresos por conceptos deremesas, cuando no el retorno de los migrantes a sus países deorigen 7 , y la caída de los ingresos públicos con el consiguienteaumento del déficit fiscal 8 .De esta manera, los recursos que puedan llegar a desembolsarefectivamente el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial y5Roberto Bissio, “Primero la gente” en Informe de Social Watch 2009 - Poner atrabajar las finanzas: Primero la gente (Montevideo: Social Watch, 2009).6Inversión extranjera directa (IED) – el mayor componente de los flujosinternacionales de capital para el mundo en desarrollo – también prevé unareducción de un 30 por ciento hasta $385 mil millones en 2009 (Banco Mundial,Global Development Finance, 2009).7Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, América Latina y elCaribe, región con mayor número de emigración en Estados Unidos, recibirán unos $62 mil millones en remesas de sus emigrados en el 2009, una reducción del 11 porciento en comparación con 2008.8 En Europa y Asia Central se espera un mayor deterioro de la situación fiscalpromedio en toda la región en 2009, con un déficit promedio de 5,9 por ciento delPIB, frente a un superávit de 1,6 por ciento en 2007 y un 0,7 por ciento en 2008.Mientras que en América Latina y el Caribe, aun incluyendo la recesión inducida porel impacto en los ingresos fiscales, los estabilizadores automáticos y otros factores,se prevé que el equilibrio fiscal de la región se deteriore en un 2,7 por ciento del PIBen 2009. (Banco Mundial, Global Development Finance 2009).

Tal como también se desprende de la Tabla N° 1, el aumento récord enmateria de compromisos aprobados por el BIRF (144 por ciento) no secorresponde con un aumento similar de desembolsos. Estos últimos,solo aumentaron un 77 por ciento más. En tanto, la AIF comprometióun 25 por ciento más de recursos, pero sólo desembolsó menos de un1 por ciento. Estos datos encienden una luz de alarma respecto a laactividad del Banco en respuesta a la crisis y al efectivo aumento derecursos para los países en desarrollo.Este mismo cuadro permite hacer referencia al tipo de instrumentoutilizado por el Banco para canalizar sus recursos. El BM proporcionafondos para dos tipos de operaciones: préstamos de inversión (SILs) ypréstamos de financiamiento para políticas de desarrollo (DPLs).Los SILs incluyen préstamos, créditos y donaciones para proyectosdirigidos a adquirir bienes, realizar obras o contratar servicios. Losfondos se desembolsan contra gastos específicos en moneda nacionalo extranjera relacionados con el proyecto de inversión, con inclusiónde equipo, materiales, obras civiles, servicios técnicos y de consultoría,estudios y costos recurrentes adicionales identificados conanterioridad.Los DPLs, por su parte, proporcionan asistencia financiera para laejecución de un programa a mediano plazo de reformas de políticas.Los fondos se desembolsan en una o más etapas (tramos), luego deuna evaluación de las metas trazadas para el tramo anterior, tomandocomo referencia un conjunto de indicadores, tales como la adopción demedidas de reforma institucional o de políticas, o indicadores deresultados que muestren avances en la ejecución de un programanacional de reformas. Este instrumento es utilizado desde 2004 y porlo dicho constituye un formato actualizado de las políticas de ajusteestructural de los 80s y 90s, ya que mantiene su nivel decondicionamiento a través de la categoría “prior actions or triggers” 13 .Tal como las organizaciones de la sociedad civil vienen señalandodesde hace muchos años, las condicionalidades del Banco hanresultado en la implementación de políticas perjudiciales – siguiendo eldecálogo del consenso de Washington – y en una pérdida de soberaníapara los países receptores. A pesar de esto, durante el último añofiscal la proporción de DPLs en relación al total de desembolsos del13Como el Banco Mundial afirma, “las acciones anteriores son acciones políticas yinstitucionales que se consideran fundamentales para lograr los objetivos delprograma respaldado por una operación de políticas de desarrollo, que un país secompromete a adoptar antes de que el Directorio apruebe un préstamo (crédito osubvención)”.

desarrollo. Por este motivo, la diferencia entre compromisos ydesembolsos llama notoriamente la atención, más allá de las posiblesexplicaciones que la institución puede ensayar en términos deinstrumentos utilizados y plazos previstos para los desembolsos.El privilegio de América Latina y el Caribe frente a África y otrasregiones del planeta también hacen necesaria una reflexión alrespecto. El Banco, con problemas de legitimidad entre loslatinoamericanos, encontró en la crisis global una oportunidad deacción importante en la región.En materia de instrumentos utilizados por la institución, el aumento decompromisos y desembolsos de DPLs también es un hecho a destacar.La no disponibilidad de datos actualizados y completos en materia decondicionalidades del Banco, dificulta la profundidad del análisis de lapolítica actual de la institución. Sin embargo, dejamos planteadanuestra inquietud de profundizar este punto en un análisis posterior, afin de evaluar el impacto real de los recursos de la institución en lospaíses en desarrollo.