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Futuro sin pobreza: balance de la lucha contra la pobreza y propuestas. -- Lima: Mesa de Concertaciónpara la Lucha contra la Pobreza, 2007. 376 pp.Pobreza / Actores sociales / Sociedad civil / Políticas públicas / EconomíaFUTURO SIN POBREZABalance de la lucha contra la pobreza y propuestasPrimera edición, febrero de 2007Tiraje: 1.000 ejemplares© Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, MCLCP, 2007Derechos exclusivos.Prohibida la reproducción parcial o total sin autorización expresa de la MCLCPAv. Benavides 1155, Lima 18, PerúTelefax (511) 447 2006Redacción: María Rosa Boggio y Carmen LoraEquipo asesor: Federico Arnillas, Roxana García Bedoya, Félix Grández, Javier IguiñizAportaron a la elaboración de este documento: Wendy Albán, Alejandro Laos, Jaris Mujica, Luis Nauca,Rafael SilvaDiseño de interiores y diagramación: Marianella León CastroIlustración de carátula: Toronja Comunicación EstratégicaCorrección: Rosario Rey de CastroCoordinación: María Inés Barnechea y Gladys LiendoISBN: 978-9972-2564-3-1Hecho el depósito legal n.º 2007-00981 en la Biblioteca Nacional del PerúImpreso en el Perú – Printed in Peru

PresentaciónLa Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza fuecreada en enero de 2001, durante el Gobierno de Transición del presidente Paniagua, como un espacio dediálogo y acuerdo entre el Estado y la sociedad civil. Desde entonces, la Mesa ha mantenido una continuidadque expresa la voluntad de los jefes de Estado de los periodos que sucedieron al Gobierno de Transición—Alejandro Toledo y Alan García— y de los diversos sectores de la sociedad civil para respaldarla yfortalecerla.Desde la Carta Social —su primer documento— hasta las propuestas que se presentan en este balance prospectivo,el centro de atención de la Mesa y de su enfoque ha sido —y es— la persona y su aspiración a un desarrollointegral. Es indispensable entender que la concertación de voluntades de los diferentes integrantes de lasociedad peruana para conseguir resultados en la lucha contra la pobreza solo será posible si está animada poruna profunda convicción ética en el valor de cada ser humano, en su dignidad y en el derecho y la obligación deejercer su ciudadanía.Comprender la pobreza como una carencia que afecta múltiples dimensiones de la existencia humana ha sido fundamentalen el camino recorrido. Junto a la precariedad material, las diversas discriminaciones, la exclusión y lasbarreras que impiden participar como ciudadanos y ciudadanas, la falta de oportunidades y de acceso a serviciosde calidad hacen que la experiencia de vivir en pobreza signifique un recorte profundo de libertades para más dela mitad de la población de nuestro país.Desde su nacimiento, la Mesa apostó a una presencia nacional y descentralizada. Las 26 mesas regionales, 122provinciales y 372 distritales han permitido promover canales de participación e involucramiento entre muy diversosactores, desde sus propias realidades locales, para impulsar el desarrollo regional y local, articular propuestasconcertadas y generar una mayor comunicación entre el Estado —en sus diversos niveles— y la ciudadanía, conel fin de combatir la pobreza.Presentación

La Mesa entrega este balance prospectivo con el ánimo de compartir la experiencia y la evaluación realizadas porquienes la componen. Lo que puede ser exhibido como logro de estos años de trabajo es atribuible al conjuntode integrantes de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Este es el producto del esfuerzoconcertado de todos los que se han sentado alrededor de ella y se han puesto de acuerdo —desde perspectivase intereses diferentes— para superar una situación que niega la posibilidad de vida plena a más de 13 millonesde compatriotas.La Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza nace como una aspiración por contribuir a hacer realidadesa difícil tarea de buscar que todos quienes habitan nuestro país puedan experimentar una vida digna, yse destierre la dolorosa e inhumana experiencia de la pobreza. Esta perspectiva ha orientado el balance que sepresenta a continuación.Esperamos que la lectura de este texto suscite interés e inspire el compromiso por persistir en la tarea de vencerla pobreza.Lima, diciembre de 2006GASTÓN GARATEA YORI ss.cc.Presidente de la MCLCPFuturo sin pobreza

IntroducciónA inicios del año 2005, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) —unespacio de encuentro entre el Estado y la sociedad para concertar y hacer seguimiento a las políticas y estrategiaspara la superación de la pobreza en el país— se propuso elaborar un balance de lo avanzado en este terrenopues, por un lado, se cumplían cinco años de la labor de la MCLCP, y por otro, había culminado el Gobierno deldoctor Toledo.El balance que les presentamos cubre el periodo 2001-2006, y tiene como objetivo identificar los avances y limitacionesde lo actuado en la lucha contra la pobreza, así como plantear desafíos y recomendaciones para el periodoque se abre con la nueva administración.La elaboración de este balance prospectivo tiene diversas características:• Toma como punto de partida el enfoque integral de la pobreza que sustenta la Mesa, desde una perspectivaética y de desarrollo humano.• Pone el peso en la función de los actores —evaluando desempeños desde el Estado y desde la sociedadcivil— e incluye la función cumplida por la propia Mesa.• Ha sido elaborado en un proceso amplio de diálogos con diversos actores del Estado, la sociedad civil, elsector privado y la cooperación internacional —convocados por la Mesa Nacional—, así como de consultas yde elaboración de balances específicos en las veinticinco mesas regionales en el país.En las veintiséis regiones, las mesas han elaborado balances regionales a partir de procesos de diálogo yconsulta. Si bien cada balance regional tiene su propia especificidad y función en los procesos de concertaciónregional, han servido para dar luces y enriquecer este balance general, que incluye muchos de susaportes particulares.Para el desarrollo de los temas, en la Mesa Nacional se conformó un grupo de trabajo y se contó con el aportede un equipo de especialistas que investigaron áreas específicas del balance. Luego, estas elaboraciones fueronIntroducción

discutidas con los participantes del grupo. Por encargo de la Mesa, desarrollaron estudios a profundidad: JeanineAnderson, sobre las estrategias de las familias en situación de pobreza; Julio Gamero, sobre la evolución del empleoe ingresos en el periodo; Martín Benavides, sobre pobreza, desigualdad y educación; José López Ricci, sobreparticipación ciudadana y concertación, y Ludwig Huber, sobre factor étnico y pobreza. Además, desarrollaronponencias breves, discutidas en el equipo de trabajo, Javier Iguiñiz, caracterización de la pobreza; Jaime Jhonson,reforma del Estado; Francisco Durand, Estado y sector privado; Narda Henríquez, conducción estatal de laspolíticas sociales; Félix Jiménez, política macroeconómica; José Távara, políticas de regulación; Alberto Gonzales,Plan de Desarrollo Rural; Midori de Habich y Ana María Acevedo, políticas de salud; Delia Haustein, seguridadalimentaria; Carlos Basombrío, seguridad ciudadana; Javier La Rosa, justicia; Iris Marmanillo, agua y saneamiento,y Raúl Torres, vías rurales.A su vez, se organizaron mesas de diálogo de convocatoria amplia sobre temas como “Programas sociales ydesarrollo”, “Presupuesto público y lucha contra la pobreza” y “Lucha contra la pobreza y perspectivas económicasy sociales 2007-2009”, con énfasis en el planteamiento de propuestas. También se realizaron diálogosespecíficos para evaluar funciones y desempeños con representantes de diferentes sectores del Estado (PCM,MEF, Mimdes, Educación, Salud, Agricultura, Relaciones Exteriores, MincetUr, PRODUCE, Energía y Minas,Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Interior, CND e INEI), de la sociedad civil (organizaciones gremiales,organizaciones sociales, colegios profesionales, iglesias, ONG) y la cooperación internacional.Los principales ejes de este balance —y particularmente los desafíos, recomendaciones y urgencias— fueron discutidosy consensuados en reuniones nacionales con los coordinadores regionales de la Mesa de Concertación,y en el VIII Encuentro Nacional de la MCLCP, realizado en enero de 2006.El documento consta de dos grandes secciones y un apéndice. La primera sección, denominada Balance dela lucha contra la pobreza 2001-2006, precisa el enfoque de la MCLCP y hace una breve caracterización de lapobreza. Se centra en el desempeño de los diferentes actores en el país en relación con la pobreza, así comolos resultados obtenidos en el periodo. Termina señalando tres grandes desafíos en el campo de la sociedad,la economía y el Estado, y ofrece un conjunto de recomendaciones y urgencias. La segunda sección, llamadaEl papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, luego de reseñar el proceso de construcciónnacional de la Mesa, evalúa la función cumplida por esta en el periodo, así como sus logros y limitaciones,a partir de los compromisos asumidos en la Carta Social. También concluye planteando desafíos para el trabajofuturo de la Mesa. El Apéndice presenta las propuestas concertadas para el desarrollo humano, la descentralizacióny la lucha contra la pobreza.Queremos agradecer a todos los que han contribuido de diferentes maneras a la realización de este balance: alos miembros del Comité Ejecutivo Nacional, en representación de sus respectivas instituciones, al equipo técnicode la Mesa Nacional, a los especialistas y diversos profesionales que aportaron estudios y sistematizacioneso también valiosas opiniones, a los participantes en las Mesas de Diálogo y, finalmente, a las veintiséis MesasRegionales que lograron combinar la atención a los procesos sociales y políticos en su región y la elaboración debalances del camino recorrido en estos cinco años.Futuro sin pobreza

SumarioSección 1Balance de la lucha contra la pobreza 2001-200611Resumen ejecutivo21Parte 1: Enfoque y caracterización de la pobrezaCapítulo 1. El enfoque de la Mesa de ConcertaciónCapítulo 2. Breve caracterización de la pobreza en el país293139Parte 2: Desempeño de los actoresIntroducciónCapítulo 1. Los actores de la sociedadCapítulo 2. El Estado y las políticas públicasCapítulo 3. Impactos en la evolución de la pobreza45474985219Parte 3: Desafíos y propuestas233BibliografíaSección 2El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza2491Introducción7Capítulo 1. Contexto, creación y construcción nacional de la MCLCPCapítulo 2. El papel desempeñado por la MCLCPCapítulo 3. Logros y límites en el trabajo de la MesaCapítulo 4. Los desafíos para la Mesa en el próximo periodo9173989BibliografíaApéndicePropuestas concertadas para el desarrollo humano, la descentralizacióny la lucha contra la pobreza933Sumario

Sección 1Balancede la lucha contra lapobreza 2001-2006

ÍndiceSección 1Balance de la lucha contra la pobreza 2001-200611Resumen ejecutivoParte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza2129Capítulo 1. El enfoque de la Mesa de Concertación1. Un punto de partida ético: la persona al centro2. Enfoque de desarrollo humano integral2.1. Dimensiones del desarrollo2.2. El concepto de pobreza2.3. El reconocimiento de derechos y la construcción de capacidades2.4. El enfoque de equidad en la lucha contra la pobreza3. La participación política, la concertación y la construcción de una institucionalidad democrática incluyente4. Integralidad y articulación de estrategias5. Rol y responsabilidad de los actores: la familia, el Estado, la sociedad civil y la empresa5.1. La familia5.2. El Estado5.3. La sociedad civil5.4. La empresa3131323233343435363636373738Capítulo 2. Breve caracterización de la pobreza en el país1. La nueva pobreza2. Discriminación cultural y olvido3. Heterogeneidad y multidimensionalidad4. Movilidad de la pobreza5. Pobreza crónica y transitoria: factores de entrada y salida de la pobreza393940404142Parte 2: Desempeño de los actoresIntroducción4547Capítulo 1. Los actores de la sociedad1. Las familias en situación de pobreza: estrategias y acciones para prosperar4949Índice 13

1.1. Estrategias de organización familiarBúsqueda de independencia y autosuficienciaLa marca de los ciclos temporalesLa importancia de la economía del cuidado asociada a las relaciones de género1.2. Estrategias en la obtención de ingresosLógicas de diversificación basadas en redes familiaresLa migración como estrategia de diversificación y las transferencias privadas entre hogaresLa importancia del crédito y el peso de las deudas1.3. Los circuitos alternativos en la resolución de necesidades1.4. El difícil encuentro entre las necesidades de la población y la oferta de servicios de asistenciaLa percepción de los servicios y programas socialesEl mundo familiar comunitario y el mundo institucionalEl pago de los servicios y el cálculo de costos y beneficios¿De qué manera aprovechan las familias los programas de asistencia para la reducción de la pobreza?1.5. La expropiación de los recursos de los pobres1.6. Percepciones de las familias en pobrezaLa importancia del cuerpo y el movimientoIgualdad con el resto de personas al margen de sus circunstanciasLa centralidad de la familiaVivir en un país digno de sus esfuerzos2. Actores en la economía2.1. Heterogeneidad y grandes brechas entre actores2.2. Fortalecimiento de la gran empresa, mayoritariamente extranjera, como actor central2.3. Debilidad productiva y capacidad de emprendimiento2.4. Informalidad y economía ilegal2.5. Los actores económicos y la responsabilidad con el desarrollo y la lucha contra la pobrezaEl empresariado y la responsabilidad socialLa descentralización económica3. Actores de la sociedad civil3.1. Reactivación de la sociedad civilReactivación de actoresNuevas articulaciones para la incidenciaIniciativas nacionales de incidencia en políticas públicasEspacios de elaboración programática3.2. Peso de la dispersión y debilidad en la capacidad de representación3.3. Actores y desempeñosLos gremios empresarialesLos gremios de trabajadoresLos productores agrariosLas organizaciones sociales de base5050515153535454555656575858596060606061616164656667676969717172737374747476777814Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

La organización de los consumidores y otros nuevos actoresLas ONG y los colegios profesionalesLas IglesiasLa Cooperación Internacional80808182Capítulo 2. El Estado y las políticas públicas1. La construcción de la institucionalidad democrática1.1. Impulso del proceso de descentralizaciónElaboración y aprobación del marco normativo de la descentralización en una perspectiva democráticay de desarrollo integralUn primer impulso a la transferencia de competencias y debilidad en la definición específica de funcionesy atribucionesAvances limitados en la descentralización fiscalDificultades y aprendizajes en el proceso de conformación de regionesDesarrollo de experiencias en gestión descentralizada y nuevos dinamismos regionales y localesDebilidad en el fortalecimiento institucionalCarencia de liderazgo en la conducción del proceso1.2. Apertura y desarrollo de espacios de diálogo y concertación entre el Estado y la sociedad civilLa huella autoritaria: una comprensión pragmática de la participaciónEl Acuerdo Nacional y la MCLCPProcesos abiertos con la descentralizaciónEl nuevo marco legal de la participaciónParticipación y concertación en las políticas sectorialesLos planes concertados y los presupuestos participativosLos Consejos de Coordinación Regional y LocalLas condiciones de la participación y la responsabilidad de los actores1.3. Avances en transparencia e información públicaEl rol impulsor de la Defensoría del PuebloAvances en el Gobierno NacionalAvances en los gobiernos regionales y debilidad en los gobiernos locales1.4. Estancamiento en la reforma constitucional y de la reforma global del EstadoReforma constitucional truncaReformas institucionales pendientes2. Políticas económicas2.1. El enfoque global de la política económica2.2. Desempeños y resultados2.3. La política macroeconómicaEstabilidad de la economía para favorecer la inversiónPolítica fiscal restrictiva dando prioridad al pago de la deuda externaUn tipo de crecimiento más funcional a la inversión internacional que a la expansión económica interna858687878991949495989899100103104105110114115117117117117118118119119120120120121121123Índice 15

2.4. La política laboralLa reforma laboral de la década de 1990El Acuerdo Nacional y el “Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo Digno”Mantenimiento de la precariedad del empleo y avances parciales en derechos laboralesCrecimiento restringido del empleoCrecimiento del ingreso laboral con desigualdadInstitucionalización del diálogo y baja sindicalizaciónLa débil conexión entre el crecimiento económico y el empleo adecuado explica la débil conexión delcrecimiento con la reducción de la pobreza2.5. Política agrariaModernización dependiente de las exportacionesContinuidad en la privatización de recursosContinuidad en la liberalización de precios y comercioPrivilegio de la minería sobre la agriculturaBajo crecimiento y prolongación de la pobreza2.6. La política tecnológicaAntecedentesEl Acuerdo Nacional, los Objetivos del Milenio y el Plan Nacional de CompetitividadProducción normativa en una perspectiva de desarrollo humano y nueva función del EstadoAfianzamiento institucional en una orientación descentralizada y vinculando Estado y sociedadInsuficiente articulación de la investigación con la demanda productiva y debilidad en la transferenciade tecnologíasPrecariedad en el financiamiento2.7. La regulación económicaAvances en la regulación de los servicios públicosVacíos en el control de la concentración del poder económico3. Las políticas sociales3.1. El marco global de la política social y los planes de superación de la pobrezaApertura del diálogo y transparenciaLineamientos en una perspectiva de derechos y de desarrollo humano, priorizando la superación de lapobrezaUn plan de superación de la pobreza que no llega a articular políticas económicas y socialesEstrategias de seguridad alimentaria y desarrollo rural con enfoque integral, pero sin institucionalidadpara aplicarsePérdida de prioridad de la lucha contra la pobrezaEsfuerzos por articular una autoridad social3.2. Las políticas y desempeños en educaciónEl enfoque de las políticas educativasDesempeños y resultados3.3. Las políticas y desempeños en salud12512512512612712912913013213213513713913914014014114114214214314414514614614714914915015115115315515515816616Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

El enfoque de las políticas en saludDesempeños y resultados3.4. Las políticas de apoyo al empleoEl enfoque de las políticas de empleoDesempeños y resultados3.5. Los programas sociales de asistenciaEl enfoque de los programas sociales de asistenciaDesempeños y resultados3.6. Políticas de equidadDesarrollo de planes y acciones de construcción de equidad orientados a diversos sectores que sufrenexclusiónLa priorización de la infancia4. Otras políticas prioritarias4.1. Seguridad ciudadanaEl enfoque de las políticasDesempeños y resultadosEn cobertura del servicio y equidadEn reforma institucional y democratización4.2. Acceso a la justiciaLos enfoques de una nueva reformaDesempeños y resultados4.3. Servicios básicos: agua y saneamiento, electricidad, caminos rurales y viviendaAgua y saneamientoElectricidadInfraestructura vialVivienda166168178179179181182182192192194198198201201201205207208209212212213215216Capítulo 3. Impactos en la evolución de la pobreza1. En cuanto a la pobreza económica1.1. Débil reducción con relación a la dimensión de la pobreza y al ritmo de crecimiento de la economía1.2. Incremento de desigualdades en la distribución del ingreso1.3. Reducción de brechas entre Lima y las regiones1.4. La sierra quedó rezagada2. En cuanto al desarrollo de capacidades humanas2.1. Estancamiento de los déficits nutricionales globales con mejoría en el área rural2.2. Incremento en esperanza de vida y leve disminución de brechas2.3. Lento incremento de la escolaridad, baja calidad y desigualdad en los aprendizajes2.4. Lenta mejora en vivienda y saneamiento e incremento de brechas entre Lima y el resto del país3. En cuanto a participación en las decisiones3.1. Mayores niveles de participación, aunque aún incipientes219219220221222222224224224227227229229Índice 17

3.2. Procesos de aprendizaje y desarrollo de capacidades4. Dos de cada tres peruanos continuaron afectados por la pobreza, y se redujo la pobreza transitoria, principalmente230231Parte 3: Desafíos y propuestas2331. Tres grandes desafíos1.1. Una sociedad sin indiferencia, responsable por todos sus miembros1.2. Una economía al servicio del desarrollo de todas las personas1.3. Un Estado democrático y fortalecido al servicio de toda la sociedad2. Recomendaciones2.1. Para una sociedad responsable de todos sus miembrosReconocer a las personas en situación de pobreza como sujetos de derecho y actores principales desu desarrolloFortalecer las capacidades de organización y representación de la sociedad, particularmente de lossectores más excluidosMayor incidencia de la sociedad en el desarrollo de políticas públicasPromoción de una ética de confianza, cooperación y solidaridad y de la función educadora de lasociedad2.2. Para una economía al servicio del desarrollo de las personasCrecimiento económico con inclusión de las mayoríasProyectar nuestra cultura y diversidad en el impulso descentralizado del desarrollo económico2.3. Para la democratización y fortalecimiento del EstadoProfundizar democráticamente la descentralización del Estado, fortaleciendo las políticas nacionales deconstrucción de equidadPolíticas sociales universales con estándares básicos de calidadPolíticas públicas que contribuyan a consolidar y mejorar los procesos participativos y de concertación,así como el ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas3. Lo urgente y prioritario3.1. La protección inmediata de la niñez3.2. Cumplir el Plan de Reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno3.3. Medidas urgentes de protección de la salud de las personas3.4. Mejorar los aprendizajes básicos en razonamiento lógico-matemático, comunicación integral y valoresciudadanos, y atender la infraestructura escolar en riesgo3.5. Incremento periódico del salario mínimo vital, que lo haga converger con la canasta de subsistenciafamiliar3.6. Impulsar decididamente el empleo juvenil3.7. Erradicar la violencia familiar3.8. Detener drásticamente la contaminación ambiental que está afectando gravemente la vida de laspersonas23523523623623723723723723723823823824024024024124324424424424424524524524624618Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

3.9. Reforzar la seguridad ciudadana4. A manera de conclusión: un nuevo pacto social que establezca una conexión nueva entre economía, empleoy bienestar4.1. Un desafío político que requiere enriquecer nuestra democracia4.2. Construir el país como lugar digno para las personas en situación de pobreza4.3. Un Plan Nacional de Desarrollo Integral que tenga como eje la superación de la pobreza4.4. Poner a las personas y a la localidad como puntos de partida4.5. Mayor riqueza para todos246246246247247247247Bibliografía249Índice 19

Resumen ejecutivoI. EL ENFOQUE DE LA MESA DE CONCERTACIÓN PARA LA LUCHACONTRA LA POBREZA (MCLCP)En la Carta Social y en el desempeño de su trabajo, la MCLCP ha venido planteando, desde la perspectiva deldesarrollo humano, un nuevo enfoque en la lucha contra la pobreza. Este enfoque sostiene que la pobreza es, enprimer lugar, un problema ético, pues al impedir a las personas desarrollar sus capacidades básicas, constituyeuna restricción fundamental a la libertad. Esta restricción se manifiesta en la perpetuación de relaciones económicas,sociales, culturales y políticas injustas.Desde esta visión de la pobreza, se afirma la necesidad de estrategias integrales en la lucha para su superacióny de una articulación entre la política económica y las políticas sociales. Asimismo, se afirma que la superación dela pobreza es responsabilidad de todos y que, en ese sentido, todos debemos participar en las decisiones y propuestaspara lograrla, en particular las personas en situación de pobreza. Por eso, la participación y concertaciónde los diversos actores del Estado, del sector privado y de la sociedad civil son fundamentales.Este enfoque ha servido como parámetro para realizar el balance de la lucha contra la pobreza en el periodo2001-2006 a partir de una mirada desde los actores, integrando diversos aspectos de la vida del país y de laspolíticas públicas.II. EL DESEMPEÑO DE LOS ACTORES1. Un contexto favorableEl periodo se inicia en un contexto de trabas y dificultades para la lucha contra la pobreza y, a la vez, de fortalezasy grandes oportunidades.Resumen ejecutivo 21

Destacan como trabas: (i) la persistencia de una cultura de discriminación del otro, los altos niveles de desconfianzay la debilidad de un sentido de pertenencia a una comunidad nacional; (ii) el enorme desequilibrio de fuerzasentre las grandes corporaciones económicas —en su mayoría trasnacionales— y los otros actores de la sociedad,particularmente los pertenecientes a la mitad de la población en situación de pobreza; (iii) la debilidad institucional yde recursos del Estado, así como la pobre capacidad de articulación de las fuerzas políticas, y (iv) la nueva institucionalidadcreada en la década de 1990, que desprotege los derechos de la mayoría de ciudadanos, en particularcon relación al trabajo, la educación y la salud.Destacan como fortalezas: (i) el desarrollo de una mayor conciencia de derechos en la población, así como deuna capacidad organizativa y de emprendimiento; (ii) el desarrollo en sectores del empresariado de una mayorconciencia de la responsabilidad social de la empresa; (iii) la persistencia de articulaciones en la sociedad civil, queacumularon conocimientos, vínculos y propuestas con relación al desarrollo humano, y (iv) la estabilización de laeconomía y el aprendizaje desde el Estado para su manejo equilibrado. Como oportunidades, destacan principalmentedos: (i) el impulso democratizador que se generó frente a la concentración del poder y la alta corrupción enel Gobierno de Fujimori, lo que propició amplias articulaciones entre movimientos regionales, grupos de las iglesias,organizaciones diversas de la sociedad civil y organizaciones políticas, así como la construcción de algunos consensosbásicos sobre el rumbo del país, y (ii) la favorable coyuntura internacional que se abrió para el crecimientode la economía, la ampliación de mercados y las mayores posibilidades del desarrollo productivo en el país.2. Los actores de la sociedad2.1. Las familias en pobrezaLos principales actores en la lucha contra la pobreza son las propias personas y familias en situación de pobrezaque desarrollan esfuerzos y estrategias para salir de ella buscando su independencia y autosuficiencia. Las familiassuelen desarrollar estrategias de diversificación de ingresos basadas en redes familiares y sociales, así como enuna alta movilidad (desplazamientos y migraciones). Se relacionan con los servicios y programas públicos desdeestrategias de acumulación propia, marcadas por ciclos temporales, así como por situaciones de emergencia,buscando adaptarlos a sus necesidades. Con frecuencia, existe un desencuentro entre estos esfuerzos y el diseñoy gestión de las políticas públicas. Es imperativo que las estrategias de reducción de la pobreza se articulen conlas estrategias de salida de las propias familias afectadas, para romper la neutralización de acciones y convertirlasen efectivos puntos de apoyo. Para ello, es preciso reforzar las estrategias de diversificación de ingresos y de reducciónde riesgos, la urgente mejora en la calidad de los sistemas educativos y de salud públicos y la adecuadaarticulación de los programas sociales, introduciendo criterios de diferenciación de situaciones y flexibilidad.2.2. Los actores en la economíaLa pobreza tiene que ver también con el comportamiento privado de los diversos actores económicos y la maneracomo estos perciben y desarrollan sus funciones en la sociedad. El sector empresarial es el principal responsablede la generación de empleo, y ese es su mayor aporte en la lucha contra la pobreza. Su acción está condicionadatanto por una alta heterogeneidad en la estructura productiva que genera enormes desigualdades, como poruna baja productividad promedio. Este es uno de los principales factores generadores de pobreza en el país. El22Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

concepto de responsabilidad social empresarial se empieza a trabajar en el país desde la gran empresa. En el casode las grandes empresas trasnacionales —cuyos intereses fundamentales son externos al país—, la responsabilidadsocial desarrollada ha tenido un carácter más instrumental. Por su parte, el grupo de empresarios organizadosen “Perú 2021” plantea la responsabilidad social desde la propia forma como la empresa organiza la gestión, alinterior de una visión de desarrollo del país y la necesidad de superar la pobreza. No obstante, estos esfuerzos —sibien significativos— todavía son aislados y están centrados en apoyos concretos, más que en el impulso de unainstitucionalidad equitativa. Por otro lado, en el empresariado medio y emergente existe la tendencia a estableceruna relación más bien filantrópica con la problemática de la pobreza. El enorme poder actual de la gran empresaen el país le da una mayor responsabilidad con respecto al desarrollo nacional y la superación de la pobreza. Esnecesario que construya un nuevo equilibrio entre esta responsabilidad social y su legítimo interés por maximizarsus ganancias, y que contribuya a generar condiciones sostenibles para un desarrollo humano en el Perú.2.3. La sociedad civilTomando en cuenta que la sociedad civil es estructuralmente débil en el país (pobreza masiva, debilidad institucional yfragmentación), en el contexto de la democratización abierta en el periodo hubo significativos niveles de reactivación.Por un lado, se experimentó una reactivación importante de diversos actores gremiales, sociales o profesionales ysurgieron nuevos actores en la elaboración de demandas y propuestas, en buena medida incentivados por los nuevosespacios de concertación y consulta para la toma de decisiones públicas, pero también por las condiciones decrecimiento económico. Estos se organizaron para luchar por una mayor distribución del crecimiento. Por tal motivo,las huelgas y conflictos se incrementaron en este periodo. A la vez, se establecieron nuevas articulaciones entreactores que buscan incidir en las políticas públicas: se desarrollaron campañas, grupos de incidencia y movimientoscívicos que contribuyeron a que adquiriesen mayor peso temas como la atención a la infancia o la mejora en la calidadde los servicios de salud y educación, entre otros, que buscan, asimismo, incidir en los partidos y fuerzas políticas.Toda esta riqueza de actividades se ha mantenido con gran dispersión de esfuerzos y con una fuerza aún precaria.En el contexto del ajuste estructural de la economía y los cambios institucionales que la acompañaron, la sociedadcivil mantiene serias dificultades para articular intereses y consolidar organizaciones representativas. Es necesariorevertir esta situación. Finalmente, esta combinación de democratización y crecimiento económico ha venido produciendocambios importantes en las percepciones desde la sociedad sobre la situación del país y una demandacreciente por mayor equidad, reconocimiento y redistribución del crecimiento económico, lo que se vio reflejadoen la agenda de la campaña electoral nacional a inicios de 2006.3. El Estado y las políticas públicas3.1. La construcción de la institucionalidad democráticaEl Gobierno de Transición de Valentín Paniagua y el Gobierno del presidente Toledo restablecieron y respetaron lasreglas básicas del juego democrático, pues se abrieron numerosos espacios e instrumentos de consulta y concertacióncon la sociedad civil. Entre ellos, aparecieron novedosos espacios de diálogo social, como el Foro delAcuerdo Nacional y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Asimismo, se desarrollaron normasy mecanismos de mayor transparencia en la gestión pública y se impulsó el proceso de descentralización del país.Resumen ejecutivo 23

Esta institucionalización democrática —más allá de vacíos y limitaciones— ha sido uno de los principales logrosen el periodo en cuanto a la lucha contra la pobreza, pues es de vital importancia para encauzar capacidades dedecisión de las poblaciones que viven en esa situación. Sin embargo, estas reformas democráticas demandabanuna reforma integral del Estado —particularmente del Poder Ejecutivo—, así como de diversos sistemas e instrumentosde la administración pública. Estas reformas no se llegaron a concretar, lo que restó fuerza y efectividad ala nueva institucionalidad.3.2. Las políticas económicasPor el contrario, el marco general de la política económica no dio prioridad a la lucha contra la pobreza sino a lareducción del riesgo-país para las grandes inversiones foráneas, por sobre la atención a la demanda social internay la reactivación de los mercados internos. Se actuó bajo el supuesto de que, al favorecer las grandes inversiones—orientadas fundamentalmente a la exportación—, el crecimiento que estas generan repercutiría luego, de por sí,en los sectores en pobreza, sin desarrollar suficientemente y fortalecer mecanismos de redistribución y conexiónde ese crecimiento hacia el conjunto del país. Si bien el mantenimiento de la estabilidad de la economía fue unlogro favorable para el objetivo de enfrentar la pobreza, la orientación de la política macroeconómica, el pobreinterés en el agro y una política laboral que, no obstante la restitución de algunos derechos, mantuvo altos nivelesde desprotección del trabajador, fueron elementos sustantivos para que el crecimiento económico no repercutierasignificativamente en la reducción de la pobreza y, a la vez, se reprodujera y ampliara la desigualdad.3.3. Las políticas socialesEn el campo de las políticas sociales, hubo una renovación importante en el diseño de políticas y en elaboracionesnormativas, como la nueva Ley General de Educación, la estrategia nacional de seguridad alimentaria, regulacionesen salud, planes nacionales de equidad y otros. En general, se puso mucho interés en la responsabilidad públicadel Estado, la calidad y la equidad. No obstante, si bien en la aplicación práctica hubo avances parciales en esadirección —entre los que se puede destacar aspectos de atención a la infancia, medidas en la revalorización delmagisterio o el establecimiento del Seguro Integral de Salud—, sus concreciones e impacto aún son débiles. Asu vez, con relación a los programas sociales de asistencia, se plantearon enfoques para superar la orientaciónasistencialista y el manejo clientelista, pero no se llegó a materializar una efectiva reestructuración de estos programas.Un avance renovador —aunque aún desarticulado— fue el inicio del programa de transferencias directas“Juntos”. Trabas importantes han sido la inadecuación e ineficiencia del propio aparato estatal y, particularmente,el desencuentro entre las políticas sociales y el marco de la política económica, que dejó poco espacio para lainversión social en este periodo, amén de la escasa voluntad política para darle prioridad.3.4. Otras políticas prioritariasOtras políticas clave en la lucha contra la pobreza han sido las propuestas de reforma en el sector Justicia (queincorporaron importantes aspectos de equidad) y las fuerzas policiales (orientadas a la seguridad ciudadana). Sinembargo, la primera no se llegó a aplicar y la segunda fue parcialmente desactivada. Ha sido importante el iniciode la aplicación de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación y la aprobación del PlanNacional de Reparaciones. En servicios públicos como agua, saneamiento y electrificación no hubo una atenciónimportante y primó la tendencia al estancamiento.24Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

4. Impactos en la evolución de la pobreza4.1. En la reducción de la pobreza económicaLos resultados han sido bastante débiles con respecto al ritmo de crecimiento económico en el país. Mientrasque la economía creció aproximadamente 25 por ciento en el periodo 2001-2006, la población en pobreza solodisminuyó aproximadamente 3 puntos porcentuales y, atendiendo a la movilidad de la pobreza, dos de cada tresperuanos continuaron siendo afectados por la pobreza en algún año de dicho periodo. A su vez, se siguieronincrementando las desigualdades en la distribución del ingreso, particularmente entre el capital y el trabajo. Hayavances en la reducción de las brechas entre Lima y las otras regiones, pero la sierra ha quedado rezagada: enella se registra una reducción más lenta de la pobreza económica.4.2. En el desarrollo de capacidades humanasEn cuanto al déficit nutricional global en el país, se percibe un estancamiento. Por un lado, se registró un deterioro delconsumo calórico en áreas urbanas y una cierta mejora en el área rural; por otro, hubo una leve disminución de la desnutricióncrónica infantil en las áreas urbanas y un estancamiento en las áreas rurales. En cuanto a la esperanza de vida,esta continuó creciendo, aunque aún hay grandes brechas al interior del país. Por otro lado, los años de estudio logradospor la población siguieron elevándose lentamente, pero en general se ha mantenido la desigualdad en la calidadde los aprendizajes entre la población en pobreza y la no pobre. Finalmente, se observa una lenta mejora en materia devivienda y saneamiento, y se han incrementado las brechas de acceso a estos servicios entre Lima y el resto del país.4.3. En la participación en las decisionesSe han ampliado las capacidades de participación y decisión pública de la población en pobreza en diversosespacios de diálogo y concertación, en particular, en los procesos de presupuestos participativos en regiones y localidades.No obstante, estos avances aún son limitados debido a la escasa capacidad de representación y articulaciónde la población en pobreza, así como a debilidades en los propios espacios e instrumentos de participaciónpara fomentar la participación de los más excluidos y para incidir con mayor eficacia en la toma de decisiones.III. DESAFÍOS Y PROPUESTASEl balance nos muestra que, si bien en estos cinco años se han realizado importantes avances en la creación decondiciones más favorables para reducir la pobreza y ha habido una relativa disminución de esta, no se ha estadoa la altura de las dimensiones de ese problema en el país ni de la urgencia ética por enfrentarlo. Las brechas entrelos ingresos se han incrementado, los mecanismos de redistribución son débiles y las diferencias sociales no hansido modificadas sustancialmente. No se ha logrado poner en marcha estrategias integrales que articulen la políticaeconómica y las políticas sociales, movilizando al conjunto de la sociedad en función de este objetivo.1. Desafíos y recomendacionesSe hace necesario un cambio de rumbo orientado a aplicar una estrategia integral de superación de la pobreza.Actualmente enfrentamos tres grandes desafíos:Resumen ejecutivo 25

Primer desafío:Construir una sociedad sin indiferencia que sea responsable por todos sus miembrosRecomendaciones• Reconocer a las personas en situación de pobreza como sujetos de derecho y actores principales de sudesarrollo.• Fortalecer las capacidades de organización y representación de la sociedad, particularmente de los sectoresmás excluidos.• Promover una mayor incidencia de la sociedad en el desarrollo de políticas públicas.• Fomentar una ética de confianza, cooperación y solidaridad y la función educadora de la sociedad.Segundo desafío:Organizar una economía al servicio del desarrollo de las personasRecomendaciones• Crecimiento económico con inclusión de las mayorías. En este caso, destacamos dos áreas prioritarias deacción:(i) llevar a la práctica el Pacto Social por la Inversión y el Empleo Digno del Acuerdo Nacional;(ii) elevar la productividad de las pequeñas empresas y diversificar la producción, para lo cual es preciso conectarlas estrategias de desarrollo de la grande, mediana y pequeña empresa.• Proyectar nuestra cultura y diversidad en el impulso descentralizado del desarrollo económico.Tercer desafío:Un Estado democrático y fortalecido al servicio de toda la sociedadRecomendaciones• Profundizar la descentralización democrática del Estado, fortaleciendo las políticas nacionales de construcciónde equidad.• Desarrollar las políticas sociales universales (salud y educación, fundamentalmente) con estándares básicos decalidad.• Promover políticas públicas que contribuyan a consolidar y mejorar los procesos participativos y de concertación,así como el ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas.2. Lo urgente y prioritarioPlanteamos atender nueve urgencias que amenazan seriamente la vida de las personas. Estas son:• Brindar protección inmediata y efectiva a la niñez, en particular a la primera infancia.• Hacer efectivo el cumplimiento del Plan de Reparaciones a las víctimas de la violencia política.• Aplicar medidas de protección frente a situaciones de grave riesgo para la salud de las personas.26Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

• Elevar el nivel de aprendizaje básico en razonamiento lógico-matemático, comunicación integral y valores ciudadanos,y atender la infraestructura escolar en riesgo.• Incrementar periódicamente el salario mínimo vital hasta que cubra la canasta de subsistencia familiar.• Impulsar decididamente el empleo juvenil vinculado con el desarrollo local.• Erradicar la violencia familiar, que afecta en particular a las mujeres y los niños.• Detener drásticamente la contaminación ambiental, que está dañando gravemente la vida de las personas y lasfamilias.• Reforzar la seguridad ciudadana, en particular de las poblaciones en situación de pobreza.Resumen ejecutivo 27

Parte 1enfoquey caracterizaciónde la pobreza

Capítulo 1El enfoque de la Mesade ConcertaciónEn este capítulo presentamos el enfoqueconcertado desde el inicio por la Mesa de Concertaciónpara la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que ha sidoexpresado en nuestra Carta Social 1 y en documentosposteriores. Este enfoque nos ha servido como parámetropara realizar el balance a partir de una miradadesde los actores, integrando diversos aspectos de lavida del país y de las políticas públicas.1. Un punto de partida ético:la persona al centrogenerar las capacidades necesarias para la construcciónde una sociedad de ciudadanos y ciudadanasfundamentada en principios éticos; una sociedad igualitaria,justa libre, solidaria y productiva. 3La búsqueda de equidad y efectiva protecciónpara todos, especialmente para los excluidosy para todo grupo humano que seencuentre en peligro, debe ser un principiopermanente. Nadie debe quedar al margende una vida digna. 4El ser humano es valioso por sí y en sí mismo,y por principio, debe realizar sus potencialidadesa plenitud. 2Según esta afirmación sobre el valor primordial de lavida y dignidad de toda persona, el ser humano deberealizar sus potencialidades a plenitud. Ello suponeEn el Perú, la discriminación y la desigualdad han contribuidode manera decisiva a una débil integración y auna insuficiente presencia del Estado, sobre todo en loque respecta a servicios de calidad. Si bien enfrentamosescasez de recursos, es necesario no perder devista que la superación de la pobreza no es un problematécnico, sino, sobre todo, ético.1 Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Carta Social: Compromiso por el desarrollo y la superación de la pobreza, aprobada en mayo de 2001.2 Ibíd., p. 3.3 Ibíd., p. 7.4 Ibíd., p. 5.Parte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 31

Recuadro 1El concepto de desarrollo humanoEl desarrollo humano es un concepto que no siempre ha sido bien comprendido. Los Informes de Desarrollo Humano lo definen como un procesomediante el cual se amplían las oportunidades de las personas, aumentando sus funciones y capacidades, pues las oportunidades y capacidadesson, en cierta medida, los ejes en los que se asienta el desarrollo humano.*El concepto de desarrollo humano también alude a la integración de todos los derechos humanos, concibiéndolos como parte de una sola identidady un solo proceso. Esto se conoce como la integralidad de los derechos humanos: quiere decir que la vigencia de los derechos políticoses inconcebible cuando se violan los derechos sociales y, a la inversa, los derechos políticos son parte de los derechos sociales y económicos.Asimismo significa que no puede haber una democracia completa solo con derechos civiles y no con derechos económicos.*** Vargas Áybar, Luis. “El concepto de desarrollo humano”. En: “El rol de la prensa en el desarrollo humano”, Cuadernos PNUD, n.º 2, mayo de 2002, p. 5.** Béjar Rivera, Héctor. Política social, justicia social. Lima: CEDEP, segunda edición, 2004.Fuente: Informe complementario Balance 2001-2005. Mesa de Lima Metropolitana, 2006.cooperan y están inspirados en valores éticos y moralesque los confrontan e interpelan permanentemente.El desarrollo es una tarea de largo, mediano y corto plazoque requiere un esfuerzo sostenido y concertado delconjunto de actores nacionales, regionales y locales.Precisa el diseño de políticas por resultados en horizontestemporales distintos en lo que respecta a los logros,pero todas urgentes e indispensables; por lo tanto, debenser consideradas para iniciarse al mismo tiempo.Se privilegia el espacio local como un punto de partidanecesario para garantizar la mayor intervención delconjunto de la sociedad en un movimiento de abajohacia arriba. Esto constituye el proceso de planeamientodel desarrollo local y regional. Ello no obstante, esteproceso debe estar acompañado de una voluntad deplanificación nacional concertada que permita acoger yfortalecer el proceso participativo.Desde este enfoque, la calidad de vida se asocia a loque la gente puede ser y hacer, y no solo a lo que tiene.Los bienes y servicios son importantes porque amplíanlas posibilidades de ser y hacer de las personas, esdecir, tienen un carácter instrumental.2.2. El concepto de pobrezaLa visión del desarrollo humano integral implica tambiénuna manera distinta de ver la pobreza. La pobreza estádefinida por el no desarrollo de las capacidades básicasde las personas para desempeñarse en la sociedad,y significa una importante restricción a la libertadque resulta de la carencia de ingresos, de bienes o dediversas discriminaciones, así como del no reconocimientode derechos.En su VI Encuentro Nacional, la MCLCP definió la pobrezacomo una situación injusta que produce la exclusiónde las oportunidades para desempeñarse enla vida según las potencialidades humanas y la vocaciónde las personas y, en general, la exclusión demaneras de vivir consideradas valiosas por la sociedady por los individuos. Asimismo, se identificaronParte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 33

los siguientes aspectos básicos en los que se expresala pobreza:• Ingresos familiares bajo la línea de pobreza y precarios,que no permiten acceder con regularidad abienes y servicios básicos.• Malas condiciones básicas de vida que exponen alas personas a la desnutrición, a diversas discapacidadesy a la inseguridad afectiva, menguando suautoestima y desarrollo personal.• Reducidas oportunidades para desempeñarse adecuadamentedebido a discriminaciones (de género,regionales, étnicas, generacionales), inseguridad y asituaciones de violencia, entre otras.• Exclusión de la participación, individual y colectiva,en las deliberaciones, elaboración de planes, presupuestos,reformas institucionales, etcétera.La incidencia de estos factores en la restricción de lascapacidades personales puede variar según las circunstancias.El objetivo de la superación de la pobreza consisteen erradicar esas restricciones y promover el plenodesarrollo de las capacidades y el ejercicio de la libertad.2.3. El reconocimiento de derechos yla construcción de capacidadesEl enfoque de derechos considera a la persona comoun fin; de allí que sea sujeto de derechos. Los derechosde las personas nos hacen recordar que estas son finesy no instrumentos. La Constitución Política del Perúreconoce a la persona como fin supremo, y precisa susderechos y responsabilidades fundamentales.Este enfoque supone considerar a las personas queviven en pobreza como ciudadanos y ciudadanas. Asimismo,reconoce que la pobreza vulnera los derechos,y que el cumplimiento y el ejercicio de esos derechospor todos los peruanos y peruanas es un objetivo primordialde las políticas públicas.En la medida en que la pobreza implica la pérdida decapacidades, para superarla se requiere, más quepolíticas de alivio, políticas habilitadoras que amplíenoportunidades, rompan barreras y restricciones y creencondiciones favorables para que las personas y familiasenfrenten su propio desarrollo.Un enfoque de derechos concibe a las personas comosujetos de derecho partícipes de las decisiones que setoman en la comunidad nacional, regida por un sistemademocrático. 82.4. El enfoque de equidad en lalucha contra la pobrezaLa pobreza expresa relaciones de discriminación y desigualdadde oportunidades que actúan y se reproducenconstantemente en la sociedad.El conocimiento de la verdadera situación de la poblaciónde nuestro país no puede basarse en promediosnacionales. Es indispensable diferenciar entre lo urbanoy lo rural; entre hombres y mujeres; entre quieneshablan español y quienes solo se comunican en unalengua vernácula; entre quienes viven en los valles de lacosta y quienes lo hacen a más de cuatro mil metros dealtura; entre quienes tienen acceso a energía eléctrica yvías de comunicación y quienes están aislados a horasde camino o de trayecto pluvial. Estas enormes diferenciastienen, entre otras causas, la institucionalización dela discriminación étnica en las estructuras económicas,sociales y políticas, que en muchos aspectos persistedesde la conquista.8 Este aspecto se desarrolla más ampliamente en el apartado tres de este capítulo.34Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Asimismo, diversas formas de discriminación de géneroprofundamente enraizadas en nuestro comportamientocotidiano —así como discriminaciones hacia gruposespecíficos de edad, de condición social y, más ampliamente,de debilidad económica o política— generansituaciones permanentes de restricción de la libertad yde pobreza.Es preciso atender los factores de discriminación y exclusiónque actúan en nuestra sociedad. Enfoques específicos,como el de equidad de género, interculturalidad, orelativos a discriminaciones por edad o discapacidad, contribuyena visibilizar factores que inciden en que muchaspersonas caigan en la pobreza o no puedan salir de ella.3. La participación política, laconcertación y la construcción deuna institucionalidad democráticaincluyenteLa participación social en las decisiones que afectan a lasociedad y, sobre todo, a las personas en pobreza, esparte constitutiva, y no solo un instrumento del desarrollo.Es medio y es fin.Un logro de reconocimiento social, de construcción deidentidad nacional y de cooperación en la vida cotidianaes el que los ciudadanos y sus organizaciones formenparte del proceso de decisiones en aquellos asuntos queinfluyen en forma definitiva en su futuro familiar y social,así como en el futuro del país. Además de acercar estasdecisiones a sus propias necesidades, aspiraciones eintereses, esta participación constituye, en sí misma, unelemento indispensable en toda vida de calidad.A la vez, es necesario señalar que el reconocimiento dederechos y la ampliación de capacidades para las mayoríashan sido, en esencia, conquistas construidassocialmente. Conquistas que han tenido tanto avancescomo retrocesos y que han expresado relaciones defuerza o cooperación entre diversos actores. La participaciónsocial, en sus diferentes formas, debe llevar aprocesos de concertación que, respetando diferencias,construyan acuerdos en función de objetivos, reglas ometas comunes.En un país diverso y fuertemente fragmentado como elPerú, con altos niveles de desigualdad y de pobreza, seplantea como indispensable el desarrollo de espacios yprocesos de concertación en la definición de las políticaspúblicas, con la participación de las poblaciones ensituación de pobreza. La concertación es un procesodeliberativo, incluyente y participativo. 9Hay patrones culturales de relación que solo podrán cambiarsi una parte de la sociedad peruana es capaz de reconocera la otra en igualdad de derechos y obligaciones.En ese sentido, la concertación se torna una herramientaimportante para profundizar la democracia y hacer deesta un sistema que incluya verdaderamente al conjuntode la población del país, reconociendo su ciudadanía.La concertación es también un instrumento para la acción,un medio efectivo para superar obstáculos y conflictossociales. Si la corrupción y la pobreza son losprincipales obstáculos para el desarrollo de una comunidad,la concertación de voluntades puede ser la mejormanera de afrontarlos y hallar soluciones.La concertación como instrumento tambiénsirve para construir la democracia, sirvepara idear las formas de convivencia social,aceptadas consensualmente y también escomo una escuela de formación ciudadana9 FONCODES. “Guía para facilitadores de la concertación local”. Documento preliminar. Lima: FONCODES, 2002, p. 1.Parte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 35

y de liderazgos socialmente compartidos;sirve para construir el poder democrático demanera legítima en concordancia con el desarrollode la ciudadanía. 10promueva efectivamente la participación de los sectoresexcluidos. En definitiva, se requiere una articulación depolíticas e intervenciones, desde diversos campos, quepromuevan el desarrollo humano integral.En la construcción de la institucionalidad democrática,es necesario combinar las formas de la democracia representativacon formas y mecanismos de democraciaparticipativa.La articulación de estrategias no solo debe considerarlas diversas dimensiones, sino también el enlace delcorto, mediano y largo plazo, así como el establecimientode prioridades.Actualmente el Estado y la política no sonlos únicos campos en los que se toman decisionespúblicas importantes; hay un pesomuy grande de los actores económicos y, asu manera, de muchos actores sociales. Poreso no habrá avances hacia la democraciareal si dejamos sola a la democracia electoraly representativa. Es necesario organizar lasinstituciones públicas y el Estado, de modoque la gente esté asociada cotidianamente asu funcionamiento. Hay que vigilar, hay quecontribuir, hay que evaluar periódicamente.Ello requiere organización, capacitación técnica,legislación especial, pero sobre todo,compromiso entre el ciudadano común y lasautoridades. 114. Integralidad y articulación deestrategiasEl carácter multidimensional de la pobreza exige un enfoqueintegral en el desarrollo de las políticas y estrategiaspara enfrentarla, que articule adecuadamente la políticaeconómica y las políticas sociales, pero también estrategiasculturales y la construcción de una institucionalidadpolítica, consistente con la lucha contra la pobreza, queDesde este enfoque de desarrollo humano integral, laMCLCP propone cuatro lineamientos estratégicos generales:• Asegurar un abordaje integral que articule los objetivoseconómicos a los objetivos sociales.• Garantizar una participación de la sociedad en lasdecisiones del diseño de la estrategia en sus nivelesnacional, regionales y locales.• Garantizar el acceso universal a servicios básicosde salud, educación de calidad y condiciones paraun empleo digno.• Priorizar una actitud preventiva para evitar la pérdidade capacidades humanas, en particular, protegiendodel daño a la primera infancia, asegurando elmantenimiento de los activos comunales y apoyandola generación de oportunidades económicas.5. Rol y responsabilidad de losactores: la familia, el Estado, lasociedad civil y la empresa5.1. La familiaLa familia, núcleo básico de la sociedad, es la inmediataresponsable para quien ha nacido en ella o para quien10 MCLCP, “Desarrollo humano y superación de la pobreza”, ob. cit., p. 15.11 Ibíd., p. 13.36Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

forma una nueva. Para aquellos que viven en pobreza,la familia, ya sea como relación entre personas que secuidan entre sí o como unidad económica de produccióny consumo, es el soporte principal, y a veces, elúnico. La familia desarrolla permanentemente accionesy estrategias para enfrentar la pobreza, calcula costos ybeneficios y construye equilibrios para la sobrevivenciay el progreso de sus miembros.Ello no obstante, en muchas familias se establecen relacionesdesiguales de poder, discriminaciones y diversascausas de descuido y desamparo de sus integrantes,siendo en muchos casos la mujer la que resultaperjudicada. La lucha por la superación de la pobrezatiene que contribuir a eliminar esas inequidades y trabas,para facilitar la afirmación y desarrollo de todos susmiembros.En la superación de la pobreza, la familia debe contarcon las oportunidades y recursos necesariospara vivir adecuadamente, así como con los incentivospara aportar su energía y habilidades a la sociedad.Para ello es central el concurso de los otrosactores.En este proceso, una función central del Estado es laconstrucción de equidad y, por lo tanto, la promociónde la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos,sea en el campo de las regulaciones económicasy la promoción empresarial, como en el acceso detodos y todas a servicios públicos de calidad en educación,salud y seguridad ciudadana.La provisión de servicios públicos de calidad y accesibleses una tarea ineludible para superar la pobreza.Es obligación del Estado asegurar que los niños y niñasde familias que viven en pobreza no tengan necesariamenteque arrastrar en su vida la circunstancia de habernacido en ella y en lugares marginados del desarrollo.5.3. La sociedad civilLas diversas organizaciones de la sociedad civil, alexpresar las necesidades, intereses y propuestas específicasde los diferentes sectores que la componen,tienen la responsabilidad de vincular estos interesescon la construcción del bien común y, por ello, con eldesarrollo humano y la lucha contra todas las dimensionesde la pobreza.5.2. El EstadoEl Estado, como representante del conjunto de la sociedad,debe garantizar el cumplimiento de los derechosy obligaciones establecidos en la Constituciónpara todos los ciudadanos peruanos. Actualmente,gran parte de estos derechos no pueden ser ejercidospor muchas personas y familias en situación depobreza —la mitad de la población—, y numerosasresponsabilidades son evadidas por diversos actores.El Estado debe regular el comportamiento y las relacionesentre los ciudadanos, respetando su autonomíay, a la vez, con la suficiente energía para que eldesarrollo, como un derecho colectivo, sea una posibilidadpara todos.La sociedad civil organizada —las organizaciones socialesde base, los gremios, los colegios profesionales,entre otros—, además de tener la responsabilidad defortalecer su propia institucionalidad democrática articulandoy representando intereses, cumple un importantepapel participando en la toma de decisiones y gestiónde las políticas públicas, y también vigilando que losacuerdos, pactos y políticas para la superación de lapobreza se cumplan.Las organizaciones no gubernamentales dedicadas a lapromoción del desarrollo y a la lucha contra la pobreza,así como las Iglesias, cumplen una importante labor experimentandodiversas formas y estrategias de promociónde la ciudadanía y el desarrollo, generalmente en el nivelParte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 37

local, orientadas hacia sectores o grupos determinadoso con relación a aspectos específicos de la pobreza. Laeficacia de la labor de estas instituciones depende deque sea complementaria, y no sustitutiva, de la que realizanlas familias, el Estado y el sector privado.5.4. La empresaSi bien la empresa se organiza para fines lucrativos, tieneuna responsabilidad con su entorno y con los diferentesgrupos humanos que se ven afectados por susactividades. La noción de responsabilidad social de laempresa está adquiriendo cada vez más fuerza en elmundo y tiene una triple motivación: la mejora de la sociedad,la mejora de la comunidad en la que se asientay la obtención de beneficios para la propia empresa. 12La responsabilidad social de las empresas consisteen comprometerse con la construcción del biencomún en un sentido integral. Por lo tanto, en elPerú, debe suponer un compromiso explícito conla lucha por la superación de la pobreza en susmúltiples dimensiones. Esta responsabilidad debeexpresarse en el campo de las relaciones laborales,la ampliación del mercado interno, el pago deimpuestos, la provisión de divisas, la reinversión deutilidades y la adecuada participación en la gestióndel medio ambiente.El enorme crecimiento de la pobreza económica en elPerú desde mediados de la década de 1970, y la dificultadpara reducirla en los tres últimos lustros, tiene,en gran medida, un origen económico. El desarrollo debienestar en las familias peruanas tiene que contar, ineludiblemente,con la responsabilidad y el aporte de lasempresas. Su principal contribución es la generaciónde empleo adecuado, invirtiendo con el fin de competiry mejorar la calidad de vida.12 Caravedo, Baltasar; Pilar Mariscal, Karem Salinas y Juan Carlos Villacorta. Responsabilidad Social: una nueva forma de gerencia. Lima: CIUP-SASE, 2000.38Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Capítulo 2Breve caracterización dela pobreza en el país13El Perú ha seguido siendo un país económicamenteempobrecido, debido a que no ha logrado revertirni la restricción externa a su crecimiento, ni la desigualdady división internas en su sociedad.Las políticas macroeconómicas han sacrificado la expansióndel mercado por estabilizar la economía, y lainserción internacional sigue siendo poco intensiva enmano de obra. Actualmente, el empleo adecuado es elmayor desafío en la sociedad peruana.El Perú tiene una población de alrededor de 28 millonesde personas y muchas de las políticas del Estado aúnno logran una cobertura que las incluya a todas con unmínimo de calidad, especialmente a quienes no puedenlograr una vida digna con el esfuerzo familiar. La presióntributaria es insuficiente para atender las demandas socialesy cumplir, a la vez, los elevados compromisosfinancieros del país.1. La nueva pobrezaLa pobreza en el Perú es antigua, pero se ha expandidoy profundizado en las últimas décadas. El desmedidoaumento del número de pobres en los últimosveinticinco años del siglo XX se debe, principalmente,al deterioro del poder adquisitivo de los sueldos y salarios.Lo que ha sucedido con la economía en esteperiodo es que los sectores de mayor productividad,que obtienen mayor valor agregado por trabajador, enlugar de expandir su riqueza a más sectores del país,se han defendido de la crisis ajustando las remuneracionessalariales, el componente que más importapara el sostenimiento y crecimiento de los mercadosinternos.Así, la pobreza invadió las ciudades: los nuevos pobresse encuentran sobre todo en ellas, pero la más profundasigue siendo la rural.13 Esta caracterización se basa en el documento de diagnóstico aprobado en el VI Encuentro Nacional de la MCLCP, en 2003, así como en las conclusiones dela Mesa de Trabajo “Programas Sociales y Desarrollo” convocada por la MCLCP en abril y mayo de 2005. También incluimos referencias al estudio de JuanChacaltana: “¿Se puede prevenir la pobreza? hacia la construcción de una red de protección social de los activos productivos en el Perú”. Informe final. Lima:Centro de Investigaciones Económicas y Sociales (CIES), marzo de 2006.Parte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 39

2. Discriminación cultural y olvidoLa pobreza tiene otras causas en nuestro país que seremontan en el tiempo: el desprecio a las culturas andinasy amazónicas, y a sus integrantes, que tienen otraforma de ver el mundo, otras lenguas, otras expresionesculturales, otra raza. Esta parte del Perú se hace dolorosamentevisible cuando se busca conocer la pobreza.Sin embargo, su visibilidad no ha logrado transformarlas relaciones sociales, económicas y políticas. Hacepoco, el Informe Final de la Comisión de la Verdad yReconciliación (CVR) reveló que la violencia política delos últimos veinte años golpeó mayoritariamente a estaparte de nuestra sociedad y, lo que es muy duro dedecir y está claramente demostrado en el Informe, esque no solo sufrió violencia y muerte, sino indiferencia,desamparo y olvido.Mucha de esa población de nuestro país migró delcampo desde hace medio siglo, buscando progreso,respeto e igualdad de oportunidades y hoy puebla lasciudades, con mejores posibilidades que cuando migraron,pero con un futuro incierto para sus descendientes,que afrontan una pobreza urbana que crece ymenos oportunidades de salida.Esta no es historia reciente. Probablemente en esta situaciónes donde radica el núcleo duro de la pobreza, puesen un sector del país no parece haber conciencia de quehay otro que tiene iguales derechos y también responsabilidades,pero que está excluido de esa ciudadanía.Al interior de esta porción de la sociedad, las mujeres,los niños y las niñas y las personas mayores son las másafectadas. Es en este tipo de vivencia que descubrimosla multidimensionalidad de la pobreza y la urgenciade abordar estrategias que tomen en cuenta medidasinclusivas en dimensiones culturales y de género, en laspolíticas educativas, de salud y de empleo.3. Heterogeneidady multidimensionalidadLa convergencia de diversos factores económicos, sociales,políticos y culturales generadores de pobrezaque actúan en el escenario —de por sí diverso— denuestra configuración nacional, origina situaciones depobreza muy heterogéneas al interior del país. La pobrezaen las zonas rurales no es igual que en las ciudades;la pobreza que tiene como factor principal la caídadel ingreso no es igual que aquella cuyo factor principales la discriminación cultural, o la pobreza por aislamientogeográfico.No todos los pobres lo son por la misma razón y, porlo tanto, no todos requieren el mismo tratamiento desus necesidades. Juan Chacaltana sostiene que esoparece haberse olvidado en los recientes debates políticossobre la pobreza, en los que “se ha tendido apensar en los pobres en abstracto como si se pudieraseparar su condición de pobreza de la causa porla cual se encuentran en esa situación y por lo tantocomo si todos necesitaran lo mismo para superar susituación de necesidad. Esta errónea percepción es laque ha definido un esquema de política social distanciadode la realidad”. 14Esta heterogeneidad y multidimensionalidad es uno delos problemas más importantes, tanto para el análisisde la pobreza como para la definición adecuada delas políticas públicas para enfrentarla. Se han ensayadodiversas maneras de reducir esta heterogeneidady llegado a diversos tipos de clasificación y medición.La más común y simple es la clasificación de pobres14 Chacaltana, J. “¿Se puede prevenir la pobreza?”, ob. cit., p. 20.40Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 1Dinámica dela pobreza ytipos de pobresen los hogaresperuanos1998-2001Lima Metropolitana Urbano Rural Total1998-2001 (1.100 obs.)Al menos un año pobre 55 52 86 684 años 8 13 41 253 años 10 12 17 142 años 15 11 16 141 año 22 16 12 15Ningún año pobre 45 48 14 322001-2004 (3.300 obs.)Al menos un año pobre 48 57 85 674 años 15 18 47 283 años 11 12 13 122 años 10 13 13 131 año 12 15 11 14Ningún año pobre 52 43 15 33Fuente: Chacaltana, J. “¿Se puede prevenir la pobreza…”, ob. cit., p. 23.extremos y no extremos sobre la base de una líneade ingreso monetario y de considerar la intensidadde la pobreza. También se han desarrollado mapasde pobreza inspirados en el método de necesidadesbásicas insatisfechas y, más recientemente, se estáproponiendo medir la pobreza extrema no a partir deuna línea de ingresos, sino a partir de la medición dela insuficiencia calórica.4. Movilidad de la pobrezaPor otro lado, la pobreza no es estática; por el contrario,es cada vez más móvil frente al peso de factoresestructurales que producen permanentementevulnerabilidad, como la precariedad de la dinámicaeconómica, la débil institucionalidad y procesos dedesestructuración social o desastres naturales queno se saben manejar y prever, entre otros.Recientes estudios y bases de datos que han permitidoseguir la dinámica de familias en el tiempo, muestranque la pobreza es altamente móvil. Dicha situaciónno es exclusiva del Perú. Estos estudios revelan queen los periodos analizados hay familias que siempreson pobres, otras que a veces son pobres y otras quenunca lo son, identificando a la vez los flujos de entraday de salida de la pobreza. Los análisis estáticosno permiten observar este movimiento y pueden llevara pensar que los pobres son los mismos siempre ypor las mismas razones. Juan Chacaltana, a partir dedatos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO),realiza un seguimiento de hogares por cuatro añosParte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 41

consecutivos y en dos periodos sucesivos recientes,y ha identificado algunas características importantesde la dinámica de la pobreza en el país que confirmanestudios preliminares. 15La magnitud de la pobreza, vista dinámicamente,afecta a dos de cada tres hogares en el Perú. Desdeun análisis dinámico, se puede apreciar que el porcentajede las familias que han sido afectadas por la pobrezaal menos un año en los periodos analizados es mayor(68 por ciento y 67 por ciento) que si se realiza unamedición estática, en que ha fluctuado alrededor de 50por ciento. Los estudios estáticos tienden a subestimarla real dimensión de la pobreza en el país.Existe una pobreza crónica. Hay un porcentaje de hogaresque permanece pobre los cuatro años consecutivos(25 por ciento y 28 por ciento). Esta pobrezacorresponde a la concepción tradicional de la pobreza,es decir, pobres por razones estructurales, con muchascarencias. Los estudios señalados revelan, a su vez,que solo alrededor de un tercio de los pobres son pobrescrónicos.Existe una pobreza transitoria mayoritaria. Hay pobrezatransitoria que es mayoritaria (43 por ciento y 39 porciento). Son hogares que están muy cerca de la líneade pobreza y usualmente están transitando alrededorde ella, o también hogares que nítidamente caen en lapobreza o salen de ella por diversos factores. Los datostambién revelan que, entre un periodo y otro, los primerosen salir de la pobreza son los pobres transitorios. Lareducción de la pobreza se ha dado fundamentalmenteen la transitoria, aquella que es más proclive a cambiosen el corto plazo.5. Pobreza crónica y transitoria:factores de entrada y salida de lapobrezaSi existe una pobreza crónica y otra transitoria, ¿a quése debe que unos hogares permanezcan en pobreza yotros estén entrando y saliendo de ella? ¿Cuáles sonlos factores o mecanismos que hacen que las familiasentren o logren salir de la pobreza? Chacaltana avanzaen algunas respuestas, partiendo de dos enfoquesanalíticos: el enfoque de los activos y el de los riesgossociales.El enfoque de los activos plantea que las salidasde la pobreza pueden ser explicadas por la acumulaciónde activos o por incrementos en los retornosde los activos de los pobres. Estos activospueden ser de tres tipos: (i) capital físico: elvalor monetario de activos financieros, tenencia dedinero, propiedad y capital utilizado en la producción;(ii) capital humano: principalmente educación formal;(iii) capital social: se refiere al conjunto de normas yredes sociales que facilitan la acción colectiva entreindividuos.Por otro lado, el enfoque de riesgos sociales ayudaa identificar factores principalmente determinantespara las entradas a la pobreza. Si bien estas obedecena factores estructurales como la baja dotaciónde activos de las personas, también se debena riesgos sociales y sus impactos (shocks). La debilidaden la capacidad para enfrentar estos shockses lo que constituye la “vulnerabilidad” social. Laspersonas en pobreza están menos capacitadas paraenfrentarlos.15 Ibíd., pp. 22-25.42Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Desde estos enfoques, es importante anotar que silos procesos de entrada a la pobreza debido a shockspueden ser cortos, los procesos de salida, a partir de laacumulación de activos, suelen ser largos.Partiendo de un estudio minucioso de las bases de datosproporcionadas por la Enaho entre 1998 y 2001,Chacaltana 16 identifica factores que inciden en la pobrezacrónica, y que por lo general están asociados a stocksde riqueza en el hogar, como la tenencia o no de activosproductivos (automóvil, moto, camión, cultivos, tierras contítulo, producción de subproductos agrícolas y/o pecuarios,entre otros). También inciden las características delhogar asociadas con el capital humano. Entre estas, lasmás importantes son la educación de los padres y el tipode trabajo del padre. Si el padre tiene solo educación primaria,aumenta la pobreza crónica y transitoria, pero conun efecto mayor en la crónica. Por otro lado, si el padretrabaja en una empresa moderna (más de cincuenta trabajadores)se reduce el componente de pobreza crónicaen el hogar, pero aumenta el componente transitorio.También identifica factores asociados solo a la pobrezatransitoria. Dentro de estas variables destacan las relacionadasa shocks del hogar, entre los cuales los shocksde empleo, salud/accidentes y los desastres naturalesson los que tienen mayor impacto sobre la pobrezatransitoria. Finalmente, también establece variables queexplican por igual la pobreza crónica y la transitoria. Ambasse reducen cuando la vivienda cuenta con capitalpúblico (servicios de agua, desagüe, alumbrado eléctrico)o cuando hay un mayor número de perceptoresde ingresos en el hogar, y ambas aumentan cuando elhogar tiene más miembros.Por otro lado, Chacaltana señala que los factores depobreza crónica y transitoria se mezclan en un mismoindividuo o familia, y es precisamente por el hecho deque cada individuo tiene un gran componente de pobrezacrónica que el índice global de pobreza muestraimportantes entradas y salidas. Las salidas no son sostenibles,porque los factores de pobreza crónica son altosen cada familia. A su vez, hay una correlación entrepobreza y pobreza crónica, es decir, los más pobresson, a la vez, por más tiempo pobres.La composición de la pobreza cambia en cada ámbitoen donde reside el hogar. En Lima, los componentescrónico y transitorio son igualmente importantes. En elresto del Perú urbano también sigue teniendo importanciael componente transitorio (alrededor del 30 por ciento).En cambio, en el sector rural, el componente crónicoexplica casi el 80 por ciento de la pobreza total.Finalmente, Chacaltana señala que si existen estos dosgrandes tipos de pobreza, las políticas sociales debenestar pensadas a esos dos niveles. Entre los pobrescrónicos, se requieren políticas de desarrollo de activosy de recursos productivos y un trabajo de largo plazopara superar la condición de pobreza. En cambio, paralos pobres transitorios, el instrumento adecuado sería elestablecimiento de una red de protección social frente ashocks que afecten los activos productivos y el capitalhumano de esta población.En conclusión, la heterogeneidad y movilidad de la pobrezaen el país nos exige poner atención a los factoresque llevan a las personas a entrar o salir de la pobrezay a los escenarios en que estos procesos se desarrollan.Es necesario un enfoque dinámico y más amplioen los esquemas de políticas (no solo compensatoriassino también preventivas) y su articulación con las causasestructurales generales y más específicas de cadasituación de pobreza.16 Ibíd., pp. 33-35.Parte 1: Enfoque y caracterización de la pobreza 43

Parte 2desempeÑODE LOS ACTORES

IntroducciónEl periodo que evaluamos (2001-2006) está marcado por un impulso democratizadordesde la sociedad y diversas fuerzas políticas que incidió en la caída del Gobierno de Alberto Fujimori, que sedesmoronó al hacerse públicos sus altos niveles de corrupción y deterioro institucional. Como producto de unaamplia concertación nacional, con el auspicio y apoyo de la OEA, en noviembre de 2000 se instaló el Gobiernode Transición de Valentín Paniagua, que se encargó de organizar las elecciones generales y de gobernar el paísen ese tránsito, sentando las bases para la institucionalización democrática y enfrentar, de manera inmediata, losaltos niveles de corrupción. Por medio de elecciones generales limpias, en julio de 2001 se instaló el Gobiernode Alejandro Toledo, quien retomó las banderas de la democratización del país, la lucha contra la corrupción, asícomo la lucha contra la pobreza.A su vez, este periodo estuvo marcado por la herencia de importantes transformaciones en la economía y en lasociedad desarrolladas en la década de 1990. Luego de sucesivas crisis económicas, el Gobierno de AlbertoFujimori logró estabilizar la economía, en el marco de una drástica aplicación de las políticas neoliberales (aperturade mercados, privatización de las empresas públicas, desregulación del mercado de trabajo, entre otras medidas).Si bien esta política impulsó la acumulación de capital —necesaria para el crecimiento—, esta se concentró en ungrupo reducido de empresas. En ese proceso, se incrementó la desigualdad y se estableció una matriz institucionalque produjo una nueva relación de fuerzas en el país. Las grandes corporaciones empresariales consolidaronsu poder económico e incrementaron notablemente su influencia en el Estado y los medios de comunicaciónmasiva; el Estado se debilitó no solo en su poder económico, sino también en sus funciones de protección socialy regulación, y la sociedad civil se vio también debilitada por la masificación de la pobreza, la desregulación y unamayor fragmentación social.A inicios del periodo, si consideramos la pobreza según ingresos, 54,3 por ciento de la población estaba ensituación de pobreza y 24,1 por ciento en extrema pobreza. Esta pobreza estaba mucho más extendida enParte 2: Desempeño de los actores 47

las zonas rurales: 77,1 por ciento en pobreza y 49,8 por ciento en extrema pobreza y, en general, estabaheterogéneamente distribuida en el conjunto de regiones. Como podemos ver, el reto era enorme y requería unaconcentración sustantiva de esfuerzos, tanto en la orientación de las políticas como en la movilización nacionalde los actores y la articulación efectiva de acciones. A la vez, una gran oportunidad estaba abierta: un impulsodemocratizador desde la sociedad y diversas fuerzas políticas, y luego, a partir de 2002, una buena coyunturainternacional de crecimiento económico y alza de los precios internacionales de las materias primas. ¿Cómo ycuánto se avanzó?Si bien los cambios institucionales efectivos son procesos largos que dependen de relaciones de fuerza en lasociedad —y más aún los procesos de acumulación de capitales, de desarrollo de productividades, así como deacumulación de activos (económicos, sociales y políticos), particularmente en los sectores en pobreza—, paraque expresen crecimientos sostenibles y cambios masivos en los niveles de vida de la población es necesariodeterminar cuánto y de qué manera se avanzó en este periodo desde el desempeño de los distintos actores, tantodesde la sociedad como desde el Estado, si entendemos la superación de la pobreza como una responsabilidadcompartida por toda la sociedad.En esta parte vamos a dar una mirada evaluadora, en primer lugar a los actores desde la sociedad, y luego desdeel Estado.48Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Capítulo 1Los actores de la sociedadEn nuestra sociedad vivimos un procesocomplejo de acercamientos y alejamientos, así comouna débil conciencia de país y pertenencia a una comunidadnacional. Si bien hay avances en la concienciade derechos y de la propia dignidad como ciudadanos,en amplios sectores tradicionalmente excluidos todavíaes muy fuerte un modo de ser y afirmarse basado enla discriminación del otro. Esta es una de las principalescausas de nuestra fragilidad como sociedad y unade las trabas fundamentales para la superación de lapobreza.Desde esta trama de relaciones, vamos a evaluar eldesempeño de tres grupos de actores en relación conlos esfuerzos de superación de la pobreza. En primerlugar, las propias familias en pobreza; los actores económicos;y, finalmente, diversos actores de la sociedadcivil, en particular los sectores partícipes de los esfuerzosde la MCLCP.1. Las familias en situación depobreza: estrategias y accionespara prosperarLos principales actores en la lucha contra la pobrezason las propias personas y familias en situación depobreza. Como se ha señalado, la pobreza no es unasituación estática: las familias desarrollan diversosesfuerzos y estrategias para salir de ella y prosperar.Si apostamos a que las personas en pobreza seansujetos de su propio desarrollo, protagónicos en lasdecisiones, es necesario reconocerlas como actoresfundamentales. De allí que un punto de partida básicode la evaluación sea identificar y reconocer las dinámicasde estas familias —sus discursos, estrategiasy acciones—, con las que es indispensable dialogartanto para la definición de las políticas públicas, comopara la orientación del comportamiento de los diversosactores sociales comprometidos con el desarrollo y lasuperación de la pobreza.Para acercarnos a esta realidad, nos hemos basadoen un estudio de Jeanine Anderson encargado por laMCLCP. 17 Se analizan las acciones y orientaciones delas familias y de sus miembros. Estas familias se insertanen comunidades locales, redes sociales, empresas familiaresy otras instituciones, organizando su acción másallá de la lógica del propio hogar. A su vez, el contextomaterial y social afecta las posibilidades de las familias.Cada entorno tiene una cierta dotación de recursos naturales,un legado histórico particular, una determinadapresencia de servicios básicos y sociales, de inversiones,17 Anderson, Jeanine. “Familias, Estado y mercado: la pobreza desde abajo en el Perú”, Lima: MCLCP, diciembre de 2005. El estudio se fundamenta, entre otrasfuentes, en investigaciones previas de la autora, quien siguió en el tiempo a diversas familias.Parte 2: Desempeño de los actores 49

una dinámica propia de empleo y una relación con laorganización del poder político en el país.En 2004, según el INEI, 43,8 por ciento de los hogaresse encontraba en situación de pobreza y 16,3 porciento en extrema pobreza. Mientras que en las zonasurbanas 32,5 por ciento se encontraba en pobreza, enla zona rural lo estaba 65 por ciento. Por otro lado, haydiversos programas orientados a enfrentar la pobrezaque se dirigen a las familias como principales beneficiariasy canales para la transmisión de beneficios.1.1. Estrategias de organizaciónfamiliarLa composición y la forma como se organizan las familiasson diversas; expresan sus orientaciones y prioridadesy, a la vez, están condicionadas por su situaciónde pobreza. El estudio identifica ciertos patronesque diferencian claramente a las familias urbanas delas rurales.Búsqueda de independenciay autosuficienciaEs un rasgo común, tanto en las familias rurales comoen las urbanas, el ideal de una familia nuclear, que ocupauna vivienda independiente y que es autosuficientepara la mayoría de propósitos. 18 Este ideal acompaña alos que migran a la ciudad. Cada grupo de familias esresponsable de su situación y asume esa responsabilidadsin delegarla al esfuerzo colectivo. Es parte desu reputación el poder solucionar los problemas comofamilia. Recurren sí, cuando es necesario, a redes familiaresy comunitarias.En las zonas urbanas, la familia tiene una organizaciónpredominantemente nuclear y, a la vez, procura rodearsede parientes que viven cerca, llevando adelante unaserie de intercambios basados en la reciprocidad y laobligación familiar, pero estas relaciones no muestran lafuerza que sí tienen en las comunidades rurales. En estasúltimas, la familia extendida tiene un mayor peso enla marcha diaria de los hogares. Dada la vieja prácticade endogamia local, la mayoría de comunidades campesinasandinas, y también amazónicas tradicionales,se constituyen de familias emparentadas y establecenfuertes vínculos de obligación construidos a lo largo degeneraciones. No obstante, el relajamiento de la reglade endogamia y la creciente diversidad de orígenes delas personas que comparten una comunidad, particularmenteen zonas de la selva, con polos dinámicos deinversión y la atracción de inmigrantes de diversas zonas,ha debilitado estos vínculos de obligación, aumentandola heterogeneidad social y las líneas de conflictospotenciales.Este ideal de independencia y autosuficiencia entraríaen contradicción con la imagen de la dependenciapermanente de los programas de apoyo social. Por unlado, en varios casos, las familias despliegan esfuerzossignificativos, tanto en organización como en aportede recursos, vinculados con estos programas. Porotro lado, a pesar de los grandes recursos invertidos enellos, la peruana está muy lejos de ser una poblacióndependiente de la asistencia pública. Esta resuelve solouna pequeña parte del problema diario de las familiaspara mantenerse a flote. Se ha estimado que aproximadamente5 por ciento del ingreso de los pobres equivaleal subsidio de asistencia social. 1918 Sin embargo, también está bastante presente la familia extendida. Según la ENAHO 2004, en los hogares en pobreza 64,6 por ciento se componía de familiasnucleares y 27,7 por ciento de familias extendidas.19 Véase Cotlear, Daniel (ed.). Un nuevo contrato social para el Perú. ¿Cómo lograr un país más educado, saludable y solidario? Lima: Banco Mundial, 2006, p. 58.50Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

La marca de los ciclos temporalesCondicionada por la escasez de recursos, la vida delas familias está muy marcada por ciclos temporales, enfunción de los cuales organizan gran parte de su actividad.En las familias urbanas, podemos identificar cicloscortos y ciclos largos. Los ciclos cortos están asociadoscon las estaciones y feriados (familias que obtienenparte de sus ingresos del microcomercio suelenhacer cambios de giro en el verano —chupetes, sándwichesen la playa, etcétera— o ventas especiales paraNavidad y Fiestas Patrias) y, de manera fundamental,con el año escolar (la época de matrícula, como la demayor demanda de dinero, o las vacaciones escolares,cuando aumenta el trabajo de los menores para ayudaren los gastos de matrícula y para ir aprendiendo ciertosoficios así como el valor del trabajo). Los ciclos largostambién se ajustan fuertemente a la escolaridad y la educación.Un primer ciclo está marcado por la aspiraciónfundamental de que los hijos terminen la secundaria, loque implica limitar el compromiso laboral de hijas e hijosque aún están en el colegio, así como la inversión detiempo en la Asociación de Padres de Familia (APAFA)y otras demandas de la vida escolar. La graduación dela secundaria es uno de los hitos más importantes de lavida. Se abren diversas opciones: establecer una pareja(todavía dependiente de la familia), trabajar “en serio”o continuar otros estudios que la familia puede pagar,con lo que comúnmente se abre un largo ciclo laboral.La vejez cierra este ciclo. En la medida en que se llega ala vejez sin el amparo de pensiones ni ahorros, se suelealargar la vida laboral al máximo. Cuando ya no pueden,los ancianos cumplen tareas de apoyo en el hogar o enel taller o negocio familiar.En las familias rurales, los ciclos cortos están fuertementemarcados por las estacionalidades del cicloagrícola, así como también por el año escolar. Parala familia rural es vital trascender el ciclo agrícola (salióbien, mal o regular la cosecha) y lograr la durabilidadde los alimentos e ingresos, hasta la nueva cosecha.Con respecto a los ciclos vitales (las etapas desde lainfancia hasta la vejez), estos son menos normativosen cuanto a la secuencialidad y funciones asignadasa cada etapa. Las familias rurales pasan por ciclos devida más variables. Por ejemplo, desde la adolescenciase reconoce una etapa de “vagabundeo” o exploraciónque puede llevar a la persona muy lejos de su lugar deorigen (las minas o el empleo doméstico en la ciudad).Asimismo, el primer hijo se tiene a edades menores, yno necesariamente dentro de una pareja establecida,y menos aún, autosuficiente. Las familias se forman aedades tempranas. El inicio de la vida sexual, así comode la maternidad y la paternidad, es especialmentetemprano en la zona amazónica.La importancia de la economía del cuidadoasociada a las relaciones de géneroEn las familias en condiciones de pobreza, el manejode la casa y la gerencia de la familia implican demandasdesbordantes en comparación a las pocas posibilidadesde acceso a servicios públicos y recursos.Anderson define la economía del cuidado como un sistemade obtención y uso de recursos no solo económicos,sino también de energía humana, tiempos, afectos,oportunidades, etcétera, orientado a la atención delos miembros del hogar y la realización de las tareasdiarias de aprovisionamiento, cocina, aseo, cuidado dela ropa y los enseres. Toma en cuenta la protección,vigilancia y cuidado de menores, enfermos, ancianos ydiscapacitados que pueden formar parte del hogar.En las familias en pobreza, la economía del cuidado essostenida por medio de precarios equilibrios que puedenromperse por situaciones específicas, como un accidente,una enfermedad, por abandono o situacionesde alcoholismo o violencia familiar. La pobreza extrematiene una estrecha relación con fallas en esta economíadel cuidado. Tanto en las zonas urbanas como en lasrurales es principalmente la mujer quien se encarga deParte 2: Desempeño de los actores 51

esta economía, y cuando ella tiene que responsabilizarsetambién de obtener ingresos, se recarga enormemente.En estos aspectos también hay significativasdiferencias entre las familias urbanas y rurales, que vamosa resaltar, aunque es cierto que las diferenciacionesson mucho más amplias según la diversidad culturalen el país, estableciéndose una gran variedad en lospatrones de relación.Las familias urbanas enfrentan dificultades particulares.“Las deficiencias de abastecimiento de agua, la distribuciónde paraditas y mercados, la ausencia de mediosde transporte y el costo de los pasajes: todos estos factoresse traducen en tiempo y energías que las familiasdeben cubrir de alguna manera. Las tareas asociadas ala economía del cuidado son asignadas principalmentea las mujeres: la madre de familia, en primer lugar y,como asistentas las hijas mayores, una tía o la abuelaque pueden compartir el hogar”. 20 Las demandas de laeconomía del cuidado son tan fuertes que, aun entrefamilias pobres, se requiere contratar apoyos fuera de lafamilia. Anderson señala que, en las familias urbanas, sibien se observan manifestaciones del ideal de la “parejafuerte” de la sierra andina, no se cuenta con el soportede la costumbre que establece equivalencias entre loque aporta la mujer y lo que aporta el hombre. Por lotanto, la forma de evaluar y valorar la contribución decada parte queda en el limbo, sujeta a interminablesdiscusiones. Con cierta frecuencia —Anderson calculaque aproximadamente en la quinta o cuarta parte de lasfamilias—, la infidelidad de los maridos lleva a que estosmantengan dos hogares, lo que repercute fuertementeen la situación económica de todos los relacionados.En la familia rural, dentro de una división del trabajo porgénero asociada a altos grados de interdependencia ycooperación, la mujer, madre de familia, asume la mayorparte de las labores vinculadas a la economía delcuidado. Sus ayudantes son las mujeres, más que loshombres. Los hombres aprenden a realizar las tareasdomésticas, pues habrá épocas en las que no cuentencon los servicios de una mujer, dada la alta movilidad delos miembros de las familias rurales. El peso de las obligacionesdomésticas en las mujeres hace que las niñasrurales no tengan la misma oportunidad que sus hermanosvarones de terminar el colegio y, asimismo, dehacer sus tareas escolares o de jugar. Estos factores,aunados a la temprana concepción de los hijos, hacenque, por un lado, se exija una capacidad muy grandede autonomía y gerencia en mujeres muy jóvenes, y, porotro, que muchas de ellas se vean atrapadas en situacionesde carencia, jefas de hogar con hijos y otros dependientesa su cargo, y con grandes frustraciones conrelación a su educación y proyecto de vida. Finalmente,si bien las normas sociales que sustentan el matrimonioson fuertes, suelen presentarse situaciones de violenciafamiliar. Según un reciente informe de la OrganizaciónMundial de la Salud, 21 el Perú rural es uno de los lugaresdonde las agresiones de los cónyuges varones contrasus esposas son más frecuentes y graves.Anderson advierte sobre la importancia de tomar encuenta esta economía del cuidado en el desarrollo delas políticas públicas. Antes se tenía alrededor de 40 porciento de asalariados; cuando esto disminuyó, el costodel sobrecargo recayó sobre la familia, y una menorparte sobre el Estado. De allí se ha venido asumiendoque las familias pueden absorber nuevas tareas y costoscasi indefinidamente, y se han diseñado sistemasde participación que recargan esta área de trabajo y queafectan sobre todo a la mujer. La energía de los actoreses limitada, y pueden generarse rupturas dramáticas.20 Anderson, J. “Familias, Estado y mercado”, ob. cit., p. 7.21 OMS. Estudio Multipaís de la OMS sobre salud de la mujer y violencia doméstica contra la mujer. Cap. II. OMS, 2005.52Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

1.2. Estrategias en la obtenciónde ingresosAnte la precariedad y la inseguridad, las familias llevanadelante diversas estrategias para obtener ingresos, lasque presentan importantes diferencias entre las familiasurbanas y rurales.Lógicas de diversificación basadas enredes familiaresLa lógica de la diversificación es un elemento comúnen las familias en situación de pobreza, que además seve reforzada por la herencia de la cultura andina. A lasfamilias les urge desplazarse en entornos muy ampliosy dispersos y manejar paquetes de recursos variados(ingresos, intercambios, redes, apoyos públicos), combinandomicroeconomías como una manera de ampliarsus ingresos y neutralizar riesgos.En las familias rurales, se manejan chacras en variaszonas y pisos ecológicos, así como diversificanlas actividades. Hace tiempo que el ingreso de lasfamilias rurales dejó de depender única —o, incluso,principalmente— de la actividad agropecuaria. Estase combina con la producción artesanal, el comercio,la prestación de servicios y el trabajo asalariado.No obstante, en las zonas rurales el acceso ala tierra sigue siendo un factor preponderante en lasituación de las familias.Las familias urbanas pueden entender las ventajas delas estrategias diversificadas, pero encuentran muchaslimitaciones para ponerlas en práctica en el contextode los mercados laborales de las ciudades. Entre estosfactores están: (i) la mala educación básica que recibenlos sectores populares y el alto costo de una educaciónlaboral de calidad; (ii) la dificultad para acumular el conocimientoinformal necesario para desempeñarse endiferentes oficios y negocios; y, (iii) las barreras para laentrada en distintas ramas de actividad y lugares detrabajo. Los gremios y las asociaciones de mercados,por ejemplo, incorporan a sus allegados y excluyen alos que no lo son. Todo esto impulsa a las familias aanclarse en una rama de actividad, donde acumulancontactos y aprendizajes informales: construcción civil,transportes, confecciones, comercio al por menor,trabajo en hogares y otros. A lo más, en una mismacasa, el lado masculino y el lado femenino de la familiapueden estar asociados a segmentos distintos de laeconomía urbana. Sin embargo, esta relativa especializacióncrea para las familias una situación de gran vulnerabilidadfrente a la suerte que corren los sectores dela economía urbana. Por otro lado, la diversificación deactividades también se ve dificultada por la segregaciónespacial en las ciudades. Salir de los barrios popularesasentados en las afueras de la ciudad, o atraer clienteshacia allí, acarrea inversiones de tiempo, teléfono ytransporte.Para obtener ingresos, las familias en situación de pobreza,sean urbanas o rurales, tienden a desplegar laacción de todos sus miembros. En las zonas rurales,obtener un ingreso implica contar con los aportes detoda la familia: hombres, mujeres, chicos y grandes, enun complejo engranaje de tareas, responsabilidades,privilegios y premios. Los hijos varones colaboran conel padre y las mujeres con la madre en las labores dela casa, la chacra y los pastizales. Se pasa con facilidadde formas de trabajo que implican pertenencia yobligación familiar, a arreglos recíprocos del ayni y otrosformatos comunales o a formas de contrato a cambiode especies o de una propina. 2222 Mayer, Enrique. Casa, chacra y dinero. Economías domésticas y ecología en los Andes. Lima: IEP, 2005, citado por J. Anderson en “Familias, Estado y mercado”,ob. cit.Parte 2: Desempeño de los actores 53

Por su parte, las familias urbanas, para asegurar el ingresodiario en una economía monetarizada, movilizana todos sus miembros. Anderson calcula que la casaes un lugar de trabajo para la mitad o más de las familiasen zonas de pobreza (talleres, bodegas, negocios).Esto hace casi inevitable que los hijos e hijas participenen tareas asociadas al manejo de estos negociosy procesos de producción. “El trabajo familiar es asumidocomo parte inevitable del ser humano”. 23 A estohay que añadir las redes familiares más amplias, queson difíciles de medir pero que explican muchos de loscomportamientos y elecciones familiares.La migración como estrategia dediversificación y las transferenciasprivadas entre hogaresEn las estrategias de diversificación, la capacidad demovimiento tiene gran importancia. Algunos analistas 24sostienen que la migración interna y externa forma partede las estrategias de movilización permanente de las familias,y que mantienen sus articulaciones en espaciosmás amplios y diversificados para obtener ingresos yformas de progreso. No obstante, Anderson sostieneque los estudios al respecto son aún insuficientes.En todo caso, las articulaciones rurales-urbanas de redesfamiliares que mantienen puntos de apoyo en elcampo y la ciudad pueden explicarse desde esta lógicade diversificación, así como la importancia creciente ennuestro país de la presencia, como fuente de ingresos,de las remesas que se envían del exterior.J. Chacaltana pone de relieve el fenómeno de las transferenciasprivadas entre hogares en el Perú, señalandoque constituye “una solución a la peruana a los problemassociales” 25 que opera con lógicas de familia extendida.El envío de remesas de peruanos en el exterior esel mecanismo más conocido y registrado. En 2004, lasremesas ascendieron a 1.360 millones de dólares, cifra40 por ciento superior al total del gasto en la lucha contrala pobreza, según anota Chacaltana. No obstante, elfenómeno más extendido es la transferencia entre hogaresnacionales. Según la ENAHO, 53 por ciento de loshogares que reportan transferencias de otros hogaresnacionales pertenecen a los 5 deciles más pobres, cifraque se reduce en los deciles de ingresos más altos. Encambio, las remesas del exterior tienden a concentrarseen los sectores medios. Los que migran más frecuentementeal exterior no son, pues, los más pobres, ya quese requiere cierto capital para hacerlo. 26La importancia del crédito y el peso de lasdeudasLa presión en las familias en situación de pobreza porcontar con recursos —particularmente en situacionesde emergencia— hace que el endeudamiento sea muyfrecuente, y a la vez, una de las dimensiones más escondidas.Anderson nos ilustra al respecto. Su necesidades tanto defensiva (responder a emergencias: robos,accidentes de tránsito, incendios, enfermedadesgraves y otros) cuanto ofensiva (invertir en un negocio,prepararse para un empleo o mejoras en la casa). Noobstante, para las familias en pobreza es muy difícilacceder al crédito formal, pues no tiene la rapidez yflexibilidad que requerirían. Frente a esto están las alternativasinformales. Con frecuencia, esta necesidad esfuente de aprovechamiento de terceros, así como deotros pobres cercanos.23 Anderson, J., ibíd., p. 12.24 Como Alberto Musso, al comentar el trabajo de J. Anderson en una intervención en un grupo de trabajo de la MCLCP.25 Chacaltana, J. “¿Se puede prevenir la pobreza?”, ob. cit., p. 16.26 Ibíd., pp. 16-17.54Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En las zonas urbanas está muy difundida la organizaciónde panderos o juntas, que se han convertidoen una especialización, sobre todo entre algunasmujeres. Ser prestamista es otra especialización. Losintereses que se cobran son altos, pero los riesgostambién, pues deben ejercer diversos mecanismos depresión (incluyendo la fuerza) para el pago. Tambiénse suelen hacer compras a plazos: desde las cuentasen las bodegas hasta la compra de muebles, artefactosdomésticos, celulares y otros.En las zonas rurales, las familias pueden poseer bienes(tierras, animales, herramientas y otros) y, sin embargo,sufrir altibajos de difícil manejo, debido a la irregularidadde los ingresos asociada con los ciclos largosde venta de las cosechas o con la venta ocasionalde animales y los periodos de migración laboral. Enemergencias, se suele recurrir a colectas o a préstamosde los ricos locales. Es frecuente la presencia delos llamados “habilitadores”, prestamistas que facilitandinero o recursos a las familias para que desarrollen suproducción y luego les paguen con ella. La mayoría dela madera ilegal es habilitada de esta forma. Tambiénfuncionan las compras a plazos (comerciantes queaplican pagos diferidos o trueques transitorios hastaque se obtengan los ingresos) adaptados a los ciclosrurales. Estos mecanismos que consideran los flujosde recursos en la economía campesina están pocopresentes en los organismos públicos que exigen pagos(servicios de salud, educación, o para el funcionamientode algunos proyectos).El efecto acumulado de todo esto puede determinarniveles altos de endeudamiento y atrasos considerablesen los pagos, pero a la vez Anderson afirma queno existe (o existe en forma limitada) la cultura del “nopago”. Incluso se ven casos de disminución del gastoen la alimentación para pagar las deudas, lo quepuede traer como consecuencia un incremento de latuberculosis en la familia.1.3. Los circuitos alternativos en laresolución de necesidadesMás allá de las definiciones y clasificaciones que semanejan en el mundo oficial respecto de los “activos delos pobres”, desde la vida de la comunidad se generandiversos recursos o “activos” alternativos para enfrentarnecesidades y solucionar problemas. Anderson resaltaalgunos de ellos:Especialistas comunales “tradicionales”. Existe unagama de especialistas en la salud: parteras, curanderos,hueseros, yerberos, chamanes. En la rama educativa:contadores de cuentos, historiadores localesautodidactas, coleccionistas de libros y bibliotecólogosaficionados, operadores de centros infantiles, maestrosy maestras en distintas especialidades, músicos, escritores.Hay sabios y líderes que ayudan a procesarconflictos. El mundo profesional e institucional suelemarginar y descalificar a estas figuras.Las potencialidades de la educación no formal.Gran parte de lo que necesitan saber los hombres ylas mujeres en situación de pobreza para sobreviviry eventualmente mejorar su condición, no se enseñaen escuela alguna en el Perú. Quienes se educanen los canales formales suelen enseñar a otros. Confrecuencia, niños y jóvenes se adscriben a personasmayores, maestros y conocedores, como ayudantesaprendices.Asimismo, hay jóvenes que suelen emplearsepor temporadas en lo que se les presente, sindiscriminación, y así se van preparando para enfrentarel mercado laboral con gran flexibilidad. Las personasviajan y asimilan nuevas experiencias e interpretaciones.La radio y la televisión que se ve en la casa o enla tienda transmite hechos y marcos de análisis, asícomo los periódicos, libros y revistas. Existen ofertaseducativas itinerantes que acompañan la aplicación deprogramas públicos (PRONAMACHCS, FONCODES yotros), y desde organizaciones no gubernamentales.Parte 2: Desempeño de los actores 55

También se ofrecen ocasionalmente charlas, encuentros,cursos por correspondencia o cursillos varios.Las familias como prestadoras de servicios comunales.El rubro más importante de servicios que las familiasse prestan a sí mismas son los cuidados a losmiembros del propio grupo doméstico. Por un lado, lospadres y hermanos mayores ayudan a los menores conla tarea escolar. Alguien de la familia conoce de plantasmedicinales y orienta a los demás en lo que respectaa dietas y terapias. Por otro lado, son las familias lasque se hacen cargo —y a menudo se apoyan entreellas— de situaciones de discapacidad, enfermedadescrónicas y otras condiciones que exigen cuidados. 27Estos cuidados tendrían que ser provistos por hospitales,hospicios, orfelinatos, programas de soporte paradiscapacitados e instituciones de diverso tipo. “Existenmuchas prácticas en comunidades en pobreza que expresanla solidaridad entre familias. Incluso se resiste lamonetarización y/o la reubicación en instituciones públicasy manos de profesionales, de algunos serviciosque están firmemente ubicados en tejidos de obligacionesmorales entre familiares, vecinos y miembros deuna comunidad ‘cara a cara’”. 281.4. El difícil encuentro entre lasnecesidades de la población y laoferta de servicios de asistenciaDesde sus dinámicas de acción, las familias en situaciónde pobreza se relacionan con un mundo de políticase instituciones que interactúa con ellas, en particularuna serie de servicios estatales, organizacionescomunitarias, proyectos de desarrollo y programas públicosy privados que forman parte de estrategias delucha contra la pobreza.Los programas sociales se insertan en escenarios pobladospor infinidad de activas redes de parentesco ycomunales, así como por otros programas y serviciossociales y por diversas empresas y ofertas privadas.Frente a este abanico de ofertas, las familias muestranuna actitud de búsqueda, para ensamblar paquetes deapoyos capaces de ayudarlas a lograr varios objetivos:(i) mantener el flujo de ingresos; (ii) lograr cierta estabilidaden la economía diaria; (iii) lidiar con emergenciasdeclaradas; (iv) calcular los riesgos que podrían venir;y, (v) prepararse frente a escenarios futuros como elcrecimiento y la educación de los hijos, la enfermedado la vejez de los mayores. Así, los servicios, programasy transferencias estatales son solo una parte de esteensamblaje.La percepción de los servicios y programassocialesEl mundo de los programas y servicios que se relacionancon las familias en pobreza no solo es numeroso,sino también muy complicado. Es difícil ordenarlo, inclusopara los analistas. Algunos usan criterios sectoriales(alimentación, salud, saneamiento ambiental, empleo);otros, el tipo de beneficio (inversión en capital humanoo inversión productiva, asistencia de emergencia o soloasistencia). ¿Cómo perciben esta variedad de programassociales las familias a las que se dirigen?Según Anderson, para las familias parecen ser más importantesotros criterios de distinción. Se suele clasificarlosde acuerdo al grado de familiaridad y control que losusuarios pueden ejercer, es decir, hacer prediccionesacerca de su utilidad y modo de operar. Hay serviciosque son viejos conocidos, como la escuela primaria ysecundaria, las postas y centros de salud, los juzgadosde paz o diversos servicios municipales. Estos servicios27 Hay motivos para pensar que, en las familias pobres, aumenta la frecuencia de estas situaciones.28 Anderson, J. “Familias, Estado y mercado”, ob. cit., p. 28.56Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

son relativamente predecibles y manejables por las familias:se trata de “tecnologías sociales” asimiladas.Hay otros servicios que son novedosos y misteriososen su funcionamiento y plantean nuevos requisitos e incertidumbresrespecto de sus reales beneficios, comolos PRONEI (Programa no Escolarizado de EducaciónInicial), particularmente cuando se iniciaron, los wawawasi, los centros de emergencia de la mujer o algunosservicios de los hospitales. Estos programas nuevostienen grandes dificultades para producir un encuentroentre las necesidades y expectativas de la población yel mandato del programa. Frente a ellos, los usuariosadoptan conductas de exploración y presión con el finde conocer los techos y las oportunidades escondidas.Otros, sin embargo, aunque son relativamente nuevos,pasan a ser aceptados inmediatamente, porque respondena un vacío fuertemente sentido, como las DEMUNA,el Vaso de Leche o los programas de capacitación laboral.Generalmente estos programas han sido incorporadoscon cierta reelaboración de fines y funcionamiento.También se hace distinciones entre los programas queabarcan a todas las familias y aquellos que las seleccionan.La percepción es que a mayor “normalidad”, mayorprobabilidad de que se cumpla con los beneficiosy apoyos. Los programas “antipobreza” focalizados ypasajeros tienden a ser percibidos como arbitrarios ycon riesgos de estigma social, como es el caso de losprogramas de apoyo alimentario del PRONAA, “TechoPropio” y otros.El mundo familiar comunitario y el mundoinstitucionalEs importante asumir que tanto las familias como lasinstituciones —sean estatales o privadas— que tienencomo propósito gestionar servicios o programassociales, suelen actuar con percepciones, reglas y estrategiasdiferenciadas. “Debe producirse la articulaciónentre un mundo de profesionales, reglas burocráticas yconocimiento experto, y un mundo de personas y grupos,unidas por lazos morales, que poseen otros tiposde conocimientos y otras maneras de entender su situacióny sus relaciones”. 29Una primera medida es tomar conciencia de que losmarcos de referencia son distintos y apenas coincidentes,por lo que con frecuencia se producen “diálogos desordos”. Los cálculos de probabilidades con respectoal devenir del proyecto o programa son diferentes, ysin duda, el manejo de la información es radicalmentedesigual. El problema suele ser más fuerte en zonascampesinas, donde, además de los marcos culturalesdivergentes y las actitudes sociales de discriminación,puede haber una diferencia de lengua que dificulta lacomunicación.La institución proveedora percibe que plantea reglas dejuego claras y transparentes; sin embargo, vistas desdelas familias, son reglas vagas que se distorsionan fácilmentecon clientelismos o factores subjetivos. Andersonseñala que las familias hacen grandes esfuerzos pordescifrar las reglas de acceso y uso de los servicios queestán en su entorno: ¿Cómo se define un niño desnutrido?¿Qué características dan derecho a un beneficio?¿Por cuánto tiempo dura un beneficio y qué hay quehacer para que se mantenga? Saber vincularse, poderadivinar las expectativas de la otra parte y conocer los límitesde lo que pueden pedir son habilidades que hombresy mujeres en situación de pobreza deben adquirir.A su vez, coincidentemente con el ideal de independenciay autosostenimiento de las familias, y como cualquierser humano que desea conducir su vida con autonomía,29 Ibíd., p. 23.Parte 2: Desempeño de los actores 57

las personas en situación de pobreza no desean cederel control a las agencias que se proponen ayudarlas. Elrechazo y la automarginación de programas y serviciosmuchas veces se originan en la sensación que tiene eldestinatario de hacer un salto al vacío. Los ofertantes deprogramas y servicios entienden su oferta como puraganancia para los usuarios; los usuarios saben que puedetraer beneficios, pero también, indudablemente, costos,y que estos costos y diferentes percepciones no se“conversan” suficientemente.Para articular los dos mundos —el familiar-comunitarioy el institucional—, hay algunos mecanismos de intermediación.Por ejemplo, el sistema educativo se apoyaen las APAFA y ha creado los Consejos Escolarespara acercarse a la población. Por su parte, el sistemade salud implementa los CLAS y la capacitación a supersonal sobre “el buen trato”. Pese a todo, problemasmás profundos y extendidos, como las actitudes dedistancia, la arbitrariedad y la discriminación, así comola ineficiencia de profesionales y técnicos —bastantemal preparados para enfrentar a actores reales—, sigueninfluyendo en la posibilidad de que los servicioscumplan cabalmente su cometido.la mejor combinación de soluciones a un abanico deproblemas complejos. Las familias difícilmente puedendarse el lujo de separar y proteger tajadas de su presupuestopara distintos tipos de gastos. En este marco,los diversos servicios, programas y proyectos a sualrededor son, hasta cierto punto, intercambiables. Loque se consigue en alimentos, libera dinero para poderenfrentar un problema de salud largamente postergado.Lo que se obtiene de un apoyo para la ampliaciónde la vivienda, reduce la presión sobre el presupuestoy permite que se cumplan mejor las exigencias de loscolegios de los hijos.¿De qué manera aprovechan las familiaslos programas de asistencia para lareducción de la pobreza?Si el objetivo no es solo el alivio, sino ir creando lascondiciones para superar la pobreza, cabe preguntarsede qué modo estos programas están favoreciendoestas salidas. J. Anderson sostiene que solo es posiblesaberlo a través del seguimiento en el tiempo. A partirde su estudio de seguimiento en Pamplona Alta (Lima),identifica tres tipos de condiciones que favorecen procesosde salida o de no caída en la pobreza.El pago de los servicios y el cálculo decostos y beneficiosLas mayores discrepancias entre proveedores y usuariosno se plantean alrededor de la cuestión de pagar o nopagar, sino en torno al justiprecio. Las familias en pobrezaestán acostumbradas, como todas, a devolver unaparte por lo que reciben. La reciprocidad, la solidaridad,los pagos en especie y servicios y los pagos en dineroatraviesan el mundo de los servicios y programas.Es fundamental considerar que lo que se paga por cadaservicio y lo que cuesta la participación en cada programarepresenta un costo de oportunidad importanteen las economías de tiempo, dinero y energías de lasfamilias en pobreza. Estas hacen malabares buscando• Acumulación. Las familias que más obtienen desu participación en programas sociales son lasque logran acumulaciones de diversos tipos decapital a lo largo de un tiempo sostenido, eslabonandolos beneficios que consiguen en un programacomo punto de apoyo para ingresar a otro,y así sucesivamente, en una cadena de participaciones.Por ejemplo, si una señora participa enun programa de apoyo alimentario para niños enel que aprende sobre alimentación, este conocimientole permite ganar el puesto de promotora desalud en otro programa, y luego esta experienciale permite lograr un empleo en un hospital. En estaacumulación, se van asegurando frente a los riesgosde la pobreza.58Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

• Oportunidades. En algunas historias familiares seobserva cómo el momento y la oportunidad de unapoyo pesan tanto o más que la naturaleza del beneficio.Como es sabido, evitar caer en la pobrezao impedir un empeoramiento en la situación quese vive depende, en muchos casos, de poder enfrentaremergencias: enfermedades, accidentes,coyunturas fuertes de gastos (semillas, educación,matrimonio) y otros• Adaptación. Las familias que logran obtener beneficiosimportantes de los programas sociales lohacen, con frecuencia, debido a su habilidad parapersonalizar los programas, es decir, adaptarlos asus condiciones particulares. Los programas estánpensados para situaciones generales, mientras quecada familia tiene procesos y coyunturas específicas.Los programas tienden a estandarizar a laspersonas en situación de pobreza a partir de un aspectoo problemática específica.1.5. La expropiación de los recursosde los pobresLas familias en pobreza no solo tienen que concentrartremendas energías para salir adelante: también debenlidiar y protegerse de diversos mecanismos —institucionalizadoso no— que les expropian los pocos recursosque tienen.Dada la vulnerabilidad de estas familias y personas,funcionan diversos mecanismos —muchas vecesdispuestos por intermediarios o actores con poderlocal— para esta expropiación o robo permitido. Eldesconocimiento del funcionamiento de mecanismosburocráticos y el gran desconocimiento de sus derechoscomo ciudadanos, son campo fértil para estasexpropiaciones.Anderson identifica una amplia gama de estos mecanismos.Señalaremos algunos: (i) acceso al crédito soloen condiciones leoninas y mecanismos de “seducción”para que se tomen préstamos de difícil manejo o conintereses exorbitantes; (ii) sistemas de acopio, rescate,compradores por anticipado de la cosecha a preciosmuy inferiores a los del mercado; (iii) encarecimientode alimentos y otros productos básicos en compras apequeña escala, sin alternativas, muchas veces adulteradoso vencidos; (iv) corrupción e ineficiencia enel sistema judicial: juicios dilatados, incomprensibles,llevados en castellano cuando los litigantes no son hispanoparlantes;(v) abusos de la policía y la autoridad:requisición, alienación de propiedades y bienes o encarcelamientoinjusto; (vi) accidentes (de tránsito, detrabajo) cuyos culpables no pueden ser enjuiciados opueden protegerse de los reclamos; (vii) servicios educativosy de salud de inferior calidad, con lo cual nosolo pierden recursos (dinero, servicios, tiempo) con losque apoyan la realización de estos servicios, sino tambiénlos costos de oportunidad que estos implican. Unmal tratamiento u operación puede marcar durante todala vida; una no atención a tiempo puede ser fatal; unapésima educación ya no se puede recuperar luego deonce años de terminar la escuela.Muchos de los “beneficiarios” de estas prácticas deexpropiación —quizá la mayoría— son otros pobres ocercanos a la pobreza: personas que a través de un negociode préstamos quieren obtener un fondo suficiente,comerciantes y empresarios pequeños que tratande abrirse camino, maestros y policías mal pagados,profesionales mal formados que deben buscar clientesa como dé lugar, pero también empresas mayores, detransportes, comercializadoras o aseguradoras y, engeneral, contribuyentes al fisco peruano que evadenlos impuestos necesarios para sostener los serviciospúblicos con buena calidad.Esta situación implica que, además de los programas“positivos” que procuran trasladar recursos hacia lasfamilias en pobreza, son indispensables las medidasParte 2: Desempeño de los actores 59

que pongan coto a los flujos de recursos en el sentidocontrario, hacia los que más tienen.1.6. Percepciones de las familiasen pobreza¿Cómo perciben los pobres su situación de pobreza?¿Por dónde ven las salidas? ¿Cómo se ubican en elpaís? En el diálogo con las familias en pobreza, comoactores de su propio progreso, es necesario conocertambién sus discursos y explicaciones, decisivos parael diseño de políticas y administraciones públicas.Basándose en diversos estudios y en sus propias investigaciones,J. Anderson identifica pistas de interés.La importancia del cuerpo y el movimientoAnderson nos dice: “Para los no pobres, la diferenciaentre ser pobre y no serlo suele girar alrededor del ejede tener o no tener: servicios, vivienda, ingresos, trabajo,recursos, ‘capital social’. Para los pobres, la diferenciaparece girar, más bien, alrededor de la capacidadpara actuar y moverse”. 30Hablan de sus cuerpos como sus principales —a vecesúnicos— activos. La pobreza es, bajo esta óptica,el fracaso del cuerpo que se queda atrapado en unacondición inmóvil e incapaz, y es justamente desde allíque los discursos resaltan la decisión y responsabilidadpropia. No se ha sucumbido ante la pobreza mientrasse tenga capacidad de actuar.El cuerpo que todavía tiene salud, fortaleza, resistenciay movimiento se contrasta con el cuerpo inmovilizado.Expresiones de inmovilidad son la discapacidad severa,las enfermedades graves, la responsabilidad por loshijos pequeños que limita drásticamente la movilidad(generalmente de la madre, de allí el dramatismo delabandono), problemas de salud mental paralizantes(depresión, esquizofrenia), carencia de medios mínimospara moverse (zapatos, pasajes, ropas), el orgullo, lapérdida de control y voluntad (alcohol, drogas).Igualdad con el resto de personas almargen de sus circunstanciasLas personas afirman su valor, el valor de sus costumbresy creencias, y el derecho a ser consideradas en sucondición de igualdad esencial con el resto de personas,al margen de sus circunstancias.Las vivencias de discriminación y de exclusión se hablana media voz, envueltas en el humor y en un lenguajede distanciamiento.La centralidad de la familiaEn las aspiraciones que expresan las voces de laspobres y los pobres se ubica centralmente la familia:(i) mantener a la familia unida (dejar, luego de la muerte,una familia fuerte y unida es un legado muy importante);(ii) educar y preparar a los hijos; (iii) preparar lavejez: contar con recursos y poder confiar en un tejidosocial de apoyo, amistad y compañía (“no molestar yno sufrir en la vejez”); (iv) alcanzar la tranquilidad, viviren paz.La construcción paulatina de una casa, y paralelamentede una familia, ambas fuertes, aparecen como logrosmuy valorados. La aspiración de muchas familias ruralesde que sus hijos emigren a las ciudades, donde puedentener mejor porvenir, no se contradice con el ideal de lafamilia unida y fuerte. Los miembros de la familia puedensepararse pero mantienen su identificación con ella.30 Ibíd., p. 41.60Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Vivir en un país digno de sus esfuerzosFinalmente, una aspiración que resalta en los discursoses el poder vivir en un país digno de sus esfuerzos.Perciben un mundo laboral arbitrario, explotador,donde no hay mayor relación entre el esfuerzo y elpremio.Miran con gran decepción los acontecimientos políticos,y pareciera extendida la percepción de que loslíderes políticos y empresariales “de antes” fueronmenos mezquinos, menos inmorales en su conductapersonal. Sus esfuerzos no han sido correspondidoscon un esfuerzo real de los que tienen poder, conocimientoy decisión.Esta breve y exploratoria mirada a lo que las familiasen situación de pobreza hacen y perciben, desde suspropias lógicas de acción, condiciones y trayectorias,nos invita a volver a revisar las estrategias públicas,así como el comportamiento de los diferentes actorescomprometidos, de distintas maneras, con el enfrentamientode la pobreza en el país.2. Actores en la economíaLa pobreza económica de las personas y familias enel país tiene que ver no solo con sus estrategias y laspolíticas públicas o con las condiciones estructuralesen que actúan, sino también con el comportamientoprivado de los diversos actores en la economía, y lamanera como estos perciben y desarrollan su funciónen la sociedad.2.1. Heterogeneidad y grandesbrechas entre actores 31En el Perú, existe una enorme heterogeneidad en la estructuraproductiva y del empleo que, a la vez, expresagrandes brechas entre un sector minoritario de empresasen un extremo, con altos niveles de productividad eingresos y muy baja absorción de empleo, y un ampliosector de unidades pequeñas en el otro, con bajos nivelesde productividad y muy escasos ingresos que concentraa la mayoría de personas ocupadas en el país.Dentro de esta estructura de productividades podemosdistinguir, grosso modo, tres grandes grupos de empresasy actores económicos: un núcleo líder pequeño(la punta alta del gráfico 1), un sector intermedio (la parteabultada del gráfico) y un amplio sector (la larga coladel gráfico) conformado por las denominadas PYMES(pequeñas y microempresas) y numerosos trabajadoresindependientes.• La gran empresa. Está compuesta principalmentepor empresas mineras, petroleras, de servicios,financieras y previsionales, de alta productividad orentabilidad. 32 Este sector, en las áreas productivas,se orienta fundamentalmente a la exportación.El conjunto de las grandes empresas, según FernandoVillarán, abarca alrededor de 2.400, genera29 por ciento del PBI y ocupa a 4,9 por ciento de lapoblación laboral. 33• El sector medio. Está compuesto por empresascon niveles bastante más bajos de productividad,31 Sobre las características de esta heterogeneidad productiva estructural en el país y sus implicancias en el comportamiento de los actores en relación a lassalidas de la pobreza, véase Iguiñiz, J. “Cambio de rumbo”, ob. cit.32 En 2004, el promedio de PBI producido por trabajador en la minería, en el extremo más alto, fue de 97.100 soles, mientras que en la agricultura, en el extremomás bajo, fue de 2.600 soles. Sin embargo, en cada sector se registra también una heterogeneidad interna que abarca a empresas grandes, medianas y pequeñas.Fuente: MTPE-PEEL-ENAHO 2004.33 Villarán, Fernando. “Diagnóstico y recomendaciones para mejorar los programas y servicios de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas en el Perú”.Informe final de consultoría del Proyecto CRECER a USAID. Lima, 2005, pp. 29 y 32. Villarán calcula esta cifra a partir de estimaciones de la SUNAT.Parte 2: Desempeño de los actores 61

Gráfico 1Distribucióndel valoragregado portrabajador,por sectoreseconómicos,1971Valor agregado por trabajador (En miles de soles)VA√L1.500-1.400-1.300-1.200-1.100-1.000-900-800- Minería de gran escala700-600-Pesquería500-400-Minería de mediana escala300-200-ConstrucciónComercioServicios100-50-0-50 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000 1.100 1.200 1.300 1.400 1.500 1.600 1.700 1.800Nota: Los sectores no señalados pertenecen a la manufactura.Fuente: Wilson, Patricia Ann. “From Mode of Production to Spatial Formation. The Regional Consequences of Dependent Industrializationin Peru” (Tesis). Graduate Field of City and Regional Planning University. Ítaca, Nueva York, 1975.Elaboración: Javier Iguiñiz.ubicadas principalmente en la industria manufacturera,la agroexportación, la construcción y serviciosde productividad media. 34 La mayoría se orienta almercado interno. En este sector la heterogeneidades considerable. Según Villarán, sumarían alrededorde 8.500 empresas. 35 Absorbe un porcentaje másalto de la población laboral, aunque no llega a 15por ciento. Genera 17 por ciento del PBI.• Las pequeñas y microempresas (PYMES). Se ubicansobre todo en los sectores agricultura y comercio. LasPYMES representan aproximadamente 99 por cientode las empresas en el país, lo que suma unas 2 millones34 En 2004, el promedio de PBI por trabajador en cada sector fue de 16.600 soles en la industria, de 13.400 soles en la construcción y de 12.800 soles en losservicios. Fuente MTPE-PEEL-ENAHO 2004.35 Villarán, F. “Diagnóstico y recomendaciones…”, ob. cit., p. 32.62Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Agricultura industrializadaMinería de pequeña escalaAgricultura tradicional1.900 2.000 2.100 2.200 2.300 2.400 2.500 2.600 2.700 2.800 2.900 3.000 3.100 3.200 3.300 3.400 3.500 3.600 3.700 3.800 3.900 4.000 4.100 4.200 4.300Número de trabajadores (En miles)500 mil. 36 Representan aproximadamente 60 porciento del empleo y generan 28 por ciento del PBI. 37Producen fundamentalmente para el mercado interno;solo 0,14 por ciento de ellas exportan.• El campesinado. Representa a la mayoría de productoresdel campo y está relacionado con otros agenteseconómicos, como comerciantes o transportistas.Compite en condiciones de inferioridad respecto deellos, y recibe una parte ínfima del valor del productofinal que llega a los mercados. Migra temporal opermanentemente. Es un agente de cambio tecnológico,tiene gran interés en la educación, y actualmenteha avanzado en escolaridad, especialmenteen la secundaria.36 Ibíd., p. 29.37 Ibíd., p. 32.Parte 2: Desempeño de los actores 63

• Los trabajadores independientes. Constituyen unaimportante proporción de los actores económicosen el país. En 2002 sumaban, aproximadamente, 2millones 513 mil personas, lo que representa 20,8por ciento de la PEA. 38 Es importante señalar quecerca de la mitad de los pobres urbanos que trabajan,lo hacen por cuenta propia. 39Esta heterogeneidad productiva, con amplias brechasentre las diversas unidades económicas y entre las distintasramas de la producción, que deja rezagados alcomercio y a casi toda la agricultura, determina la pocaincidencia que pueda tener, en el conjunto de la economía,el crecimiento o dinamismo de los sectores depunta o la bonanza coyuntural de algún sector primarioexportador. En el caso de recesiones o de aperturas demercados, las crisis destruyen a las empresas menoscompetitivas.2.2. Fortalecimiento de lagran empresa, mayoritariamenteextranjera, como actor centralpúblicas), frente a un empresariado nacional históricamentedébil que venía de ser sacudido por una serie decrisis, no tuvo como efecto su fortalecimiento —aprovechandola oportunidad— sino su mayor debilitamiento 41y desplazamiento por el capital foráneo. Numerosasempresas peruanas fuertes pasaron a manos extranjeras.42 Este proceso es más claro en los sectores líderesde la economía (minería, finanzas, comunicaciones).En el vértice de la pirámide, ocurre un desplazamientoy subordinación de los capitales nacionales por lasempresas multinacionales 43 y un fortalecimiento de lacapacidad económica de un número cada vez más reducidode grandes empresas.En este complejo proceso, se han dado también casosinteresantes de surgimiento de grupos nacionalesmenores que han sabido adecuarse y responder a lasexigencias de la globalización, mostrando capacidadesempresariales nacionales, pero aún son aislados. Nose ha manifestado, con el suficiente vigor, una nuevageneración de empresas modernas y competitivas decierta escala.El ajuste estructural de la economía en la década de1990 favoreció la entrada masiva del capital extranjero,la concentración de capitales y el fortalecimiento de lagran empresa. 40 La drástica apertura de mercados y lasprivatizaciones masivas (se privatizaron 150 empresasEstos cambios económicos han generado, a su vez,cambios sociales y políticos. Por un lado, ha habidouna acumulación de poder de las corporaciones privadasfrente a otros actores económicos y sociales,y por otro, se nota un mayor poder de estas grandes38 Fuente: Lévano, Cecilia. “Elaboración de estadísticas de la micro y pequeña empresa”. Lima: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, 2005.39 Banco Mundial. Oportunidades para todos. Por un Perú menos pobre y más incluyente. Lima: Banco Mundial, 2006, p. 7.40 En La mano invisible en el Estado (Lima: Fundación Friedrich Ebert-Desco, 2006), Francisco Durand trabaja una interpretación e información de diversos casosal respecto.41 Durand señala la desaparición como grupo económico o el fuerte debilitamiento de siete de los “doce apóstoles”, denominación con la que se conocía al grupomás poderoso de empresarios nacionales con los que el primer Gobierno de Alan García estableció una alianza para gobernar en la década de 1980 (ibíd., p.164).42 El caso de Backus es emblemático de este proceso.43 De las treinta empresas con mayor volumen de ventas al 2003, diecinueve son multinacionales, dos de grupos latinoamericanos y nueve pertenecen a gruposeconómicos o a grandes inversionistas nacionales. De las diez primeras, solo una es nacional. Elaboración: F. Durand. Fuente: Lanota.com de Colombia, 2004(http//lanota.com/cifras/pe/real).64Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

corporaciones frente al Estado, así como una importanteinfluencia en la opinión pública a través de su presenciaen los medios masivos de comunicación.2.3. Debilidad productiva y capacidadde emprendimientoHay dos aspectos de debilidad productiva en el desempeñode los actores económicos que nos pareceimportante poner de relieve desde el punto de vistadel desarrollo y la superación de la pobreza en el país.Uno es el debilitamiento del sector manufacturero y elproceso de reprimarización de la economía, orientada aproductos de exportación —como hemos indicado— ysin muchas posibilidades de generar arrastres en el restode la economía y actores, particularmente hacia lossectores de mayor generación de empleo. A este tipode producción primaria exportadora se orientan los principalescapitales y el desarrollo tecnológico. En general,casi no se dirigen a la transformación de productos y agenerar un valor agregado creciente. La inestabilidad yla precariedad de las condiciones alimentan una orientacióninmediatista en los actores económicos, pococapacitados para enfrentar el riesgo de la innovación ytransformación.El otro aspecto son los bajos niveles de productividad.Más allá de los altos niveles, concentrados en la élite empresarial—y en particular en la minería y el sector energético—,44 los niveles de productividad de las empresasperuanas son internacionalmente bajos: el promedioha permanecido casi constante en el reciente periodo.El PBI por persona ocupada se ha mantenido alrededorde los 9 mil soles desde 1998 (9.900) 45 hasta 2004(9.200), muy por debajo de otros países de AméricaLatina, como Chile, Brasil, Venezuela o Colombia. 46 Engeneral, la empresa privada invierte muy poco en investigacióny desarrollo. De 1999 a 2002, la inversión eninvestigación y desarrollo de las empresas ha sido desolo 0,02 por ciento de sus ventas brutas, lo que representa10 por ciento de la inversión nacional en esterubro. 47 En las PYMES, la baja productividad es másdramática. Según el estudio citado de Villarán, 43 porciento son de subsistencia (no generan excedentes) y20 por ciento casi no generan excedentes. Estos bajosniveles de productividad —particularmente en lasPYMES que concentran a la gran mayoría de la poblaciónocupada— están entre los principales factores quegeneran pobreza en el país.A la vez, en el país podemos identificar una grancapacidad de emprendimiento. La incapacidad de laeconomía formal para responder a la demanda crecientede empleo y la dificultad de la gran empresapara generarlo han sido respondidas por la poblacióncon la generación de autoempleos vinculadosa un vasto desarrollo de múltiples emprendimientos.Recientemente, en 2004, el Global EntrepreneurshipMonitor (GEM) —estudio que desde 1999 realizan laLondon Bussiness School y el Babson College entodo el mundo para medir la actividad emprendedoray su impacto en el crecimiento económico— identificó44 Diversos grupos económicos han pasado por procesos de modernización tecnológica y gerencial. Véase Vásquez, Enrique. Estrategias del poder: grupos económicosen el Perú. Lima: CIUP, 2000.45 Fuente: MTPE-PEEL y ENAHO, presentación en la Comisión Tripartita de Empleo del Consejo Nacional de Trabajo, 2005. Citado por F. Verdera en “Perú 2002-2005: Crecimiento económico con desempleo”. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el Perú. Informe anual 2005-2006. Lima: Oxfam, 2005, p. 71.46 Según estimados de OIT, en 2002 el PBI por persona ocupada en el Perú, a precios de 1990, era de 10 mil dólares, bastante menor que Chile (cerca de 27mil), Venezuela (23 mil) o Brasil y Colombia (alrededor de 15 mil). OIT. Informe sobre el empleo en el mundo 2004-2005, Ginebra: OIT, 2005, p. 38. Citado porF. Verdera en ibíd., p. 71.47 CONCYTEC. Perú ante la sociedad del conocimiento: Indicadores de ciencia, tecnología e innovación 1960-2002. Lima: CONCYTEC, 2003, p. 181.Parte 2: Desempeño de los actores 65

al Perú como el país con mayor capacidad de emprendimiento.48 Según el índice TEA (Actividad EmprendedoraTotal), el Perú se encuentra en primerlugar con 40,3 por ciento de su población de 16a 64 años realizando actividades emprendedoras, 49cuando el promedio del conjunto de países es de9,3 por ciento. El estudio también identificó que, enel Perú, 80 por ciento de emprendimientos son microempresas,hecho que revelaría que la gente piensaen el emprendimiento como sinónimo de empleoy no necesariamente de crecimiento. Asimismo, encontróque 78,3 por ciento de los emprendedorespiensa en el mercado local.economía subterránea que se ha extendido ampliamenteen el país. Por un lado, tenemos la denominadaeconomía informal, vinculada estrechamente con losbajos niveles de productividad de las PYMES y con losescasos ingresos de un amplio mercado de consumidoresen situación de pobreza. El 86 por ciento de lasPYMES son informales 51 y generan más de 6 millonesde empleos informales. A ello se añade el autoempleode trabajadores independientes, que ocupa aproximadamentea 2 millones y medio de personas. 52 En algunosrubros (ropa, zapatos, música y videos, entreotros), tiene los mayores volúmenes de ventas y hadesplazado al comercio formal. 53Esta amplia capacidad de emprendimiento, en un paíscon un mercado interno estrecho y una educaciónpública deficiente y desfasada de estas necesidades,genera muchos emprendedores —ya sea con pococonocimiento del entorno o con baja capacidad gerencial—,así como un alto índice de fracasos en los negocios.El Perú es el tercer país con mayor proporciónde cierres (11 por ciento). 50 Asimismo, como hemosseñalado, hay una alta proporción de microempresasque se mantienen en un nivel de supervivencia.2.4. Informalidad y economía ilegalLa escasa productividad y los bajos ingresos, así comola debilidad del Estado, favorecen el desarrollo de unaEn estas condiciones se desarrollan, asimismo, diversasformas de economía ilegal, como el contrabando,la copia de marcas y la economía generada por el narcotráfico.A partir del año 2000, el narcotráfico fortalecesu gravitación en muchas zonas rurales: hacia 2005,emplea aproximadamente a 150 mil personas en trececuencas cocaleras.Al fallar el mercado formal, tanto la producción y el comercioinformal como el narcotráfico y el contrabandose convierten en los mayores generadores de empleo,en una economía paralela implícita que, al operar sinpagar impuestos pero pagando coimas, socava aúnmás la institucionalidad estatal. Actualmente hay undesborde comercial informal e ilícito del Estado.48 En el Informe GEM 2004 participaron 34 países y fue la primera vez que el Perú fue objeto del estudio por intermedio de ESAN. El Comercio, Lima, 11 dediciembre de 2005, cuerpo B, Negocios.49 El GEM define emprendimientos como “cualquier intento de nuevos negocios o creación de nuevas empresas, tales como el autoempleo, la reorganizacióno expansión de un negocio ya existente, por un individuo, grupo de individuos o empresa ya establecida”. Informe GEM 2004, citado en El Comercio, 11 deseptiembre de 2005.50 Según el mismo Informe GEM 2004.51 Lévano, C. “Elaboración de estadísticas…”, ob. cit.52 Ibíd.53 Véase Durand, Francisco. “El problema del fortalecimiento institucional empresarial”, exposición presentada al grupo de trabajo de la MCLCP, septiembre de2005, p. 9.66Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

2.5. Los actores económicos y laresponsabilidad con el desarrollo y lalucha contra la pobrezaLa heterogeneidad productiva y la diversidad cultural yde condiciones en que se hace empresa en el Perúdeterminan, asimismo, diversos comportamientos yrasgos en la mentalidad empresarial y en su responsabilidadcon el entorno, el desarrollo y la superación dela pobreza.El empresariado y la responsabilidad socialEn el caso de la gran empresa, esta ha adquirido—como se ha señalado— un gran poder en el país yha consolidado sus intereses con una mayoritaria presenciadel capital trasnacional. No obstante, este crecimientoha estado vinculado con una matriz institucional,construida principalmente en la década de 1990 ycontinuada en el último periodo. Esto ha significado unfuerte deterioro de las remuneraciones, una desproteccióndel trabajo y una baja tributación al Estado 54 quecontribuyen a su debilidad, así como una frágil articulacióncon el mercado interno y poca responsabilidadcon la gestión ambiental. Aun así, desde este sector seha empezado a trabajar la noción de responsabilidadsocial de la empresa.El concepto de responsabilidad social empresarial (RSE)es reciente en nuestro país y ha tenido arraigo particularmenteen las grandes empresas extranjeras, que vienendesarrollando su inversión en medios geográficosy sociales en los que ejercerán una profunda influencia.El caso típico es el de las empresas mineras, queenfrentan situaciones conflictivas por la desconfianzay expectativas diversas de las poblaciones que seránafectadas en su situación económica y el manejo de sumedio ambiente. No obstante, las empresas trasnacionalesoperan según intereses externos al país, generansu propia tecnología y remiten las utilidades a sus sedescentrales. Si bien operan sus negocios locales conmayor conciencia de futuro, la responsabilidad socialque desarrollan tiene un carácter más instrumental.El concepto de responsabilidad social empresarialtambién está siendo impulsado por un grupo de empresariosvinculados con la gran empresa, organizadosen la asociación civil sin fines de lucro Perú 2021.Esta asociación, creada en 1994 y conformada porcincuenta socios fundadores, se plantea como misión“liderar al sector empresarial al logro de una VisiónNacional compartida, haciendo que la empresa actúecomo agente de cambio para el desarrollo del país, incorporandola responsabilidad social como una herramientaestratégica de gestión”. 55 La noción de agentede cambio está vinculada directamente con la necesidadde superar la pobreza en el país. 56 Asimismo,Perú 2021 propone superar una visión instrumental delconcepto de responsabilidad social. 57 Recomienda,más bien, una noción referida a la propia forma comola empresa organiza la gestión: “Debe estar incorporadaal negocio central de la empresa”, 58 tomando encuenta responsablemente a los diferentes grupos de54 Numerosas exoneraciones tributarias a las grandes inversiones mineras y energéticas se han mantenido en condiciones favorables de altos precios internacionalesy estabilidad económica interna.55 Exposición sobre Perú 2021, presentada por Federico Cúneo a la MCLCP. Lima, 2006.56 Se plantea “dejar de pensar en los pobres como víctimas o como carga social económica; por el contrario, se debe reconocerlos como empresarios de esfuerzoy creatividad y como clientes de valor”, desarrollando “[…] un mejor acercamiento […] que involucre la asociación entre y con ellos para innovar y formarescenarios ganar-ganar”. Exposición de F. Cúneo, diapositiva 10.57 Baltasar Caravedo denomina “inversión social” a esta visión instrumentalista, para diferenciarla de la noción de responsabilidad social.58 Exposición de F. Cúneo, diapositiva 70.Parte 2: Desempeño de los actores 67

interés o personas que se vean afectados o afectenlos objetivos de la empresa: trabajadores y colaboradores,clientes, inversionistas, gobierno, comunidad ymedio ambiente, entre otros.Se vienen desarrollando diversos programas, proyectosy cambios concretos en la gestión de una serie de empresas,orientados por la responsabilidad social, que esimportante destacar. 59 No obstante, esta noción todavíano ha calado ampliamente en el ámbito empresarial nacional.En el núcleo más vinculado con Perú 2021, sibien todavía son esfuerzos aislados y no complementarios60 y están más centrados en apoyos concretos queen políticas de gestión empresarial, son un importanteesfuerzo y punto de partida para un mayor compromiso yla construcción de una institucionalidad más equitativa.Por otro lado, en empresarios de clase media y en empresariosemergentes (por lo general provincianos quehan empezado desde abajo), el vínculo con la problemáticasocial parece darse, principalmente, desde fuerade la empresa, desde una relación más filantrópica: 61“Si uno recibe, tiene que dar”, basada sobre todo ensentimientos de reciprocidad y creencias religiosas.Portocarrero y Sáenz señalan que, mientras en el empresarioemergente la ayuda social tiende a orientarsea familiares, grupos conocidos o a su pueblo y comunidad(las fiestas patronales) —vinculada con frecuenciaa la devoción a una virgen o un santo—, en los empresariosde clase media también funciona la identidadreligiosa en la relación con Dios y el apoyo a los“pobres”, a quienes generalmente no se conoce. A lavez, los autores citados concluyen que el problema claveen estas identidades empresariales en el país sería lafalta de identificación nacional. Es el vínculo con su negocioy su religión (podríamos añadir que con su familiao su pequeño pueblo) la fuente de su identidad. Si estaidentificación nacional existiera, habría más condicionespara asumir una perspectiva ciudadana y adoptar posicionesde liderazgo para sacar el país adelante.Finalmente, creemos importante señalar que la ubicaciónde la gran empresa en la economía nacional, sualto grado de influencia en el Estado, así como en losmedios masivos de comunicación, le dan una significativaresponsabilidad con respecto al desarrollo nacionaly la superación de la pobreza. Sin sustituir al Estado,pero profundizando su función en la perspectiva de laresponsabilidad social más allá de la sola filantropía o eluso instrumental de la inversión social, es necesario quela empresa incorpore al objetivo de los beneficios y utilidadeseconómicas, objetivos sociales hacia la comunidaddesde una perspectiva ciudadana. Si bien en esterol integrador se van a seguir procesando tensiones entreel legítimo interés de maximizar las utilidades económicasy la necesaria responsabilidad con el desarrollodel país y el derecho de las personas, es indispensableconstruir un nuevo equilibrio, que, en el marco de unproyecto nacional de desarrollo, desde una perspectivade desarrollo humano, contribuya a generar efectivas ysostenibles condiciones para la disminución sustantivade la pobreza y la inequidad en el país.59 Como los casos del Programa de Reconversión Laboral al cierre de la mina Julcani de la Compañía Minera Buenaventura; la campaña “¡Cierra el caño! Cuidael agua que todos necesitamos” del Grupo RPP; el proyecto Huasaq de apoyo a la niñez en Cusco de Profuturo AFP o la campaña de no comprar ladrillos deHuachipa porque emplea trabajo infantil; el programa educativo “Buena Voz” con líderes juveniles en el Cono Sur de Lima de la Asociación Atocongo-CementosLima; el proyecto “Construir consensos, concertar y promover el desarrollo sostenible. Realidad y desafíos” de BHP Billinton Tintaya en el Cusco, o el “Programade Manejo de Residuos” de la Compañía Minera Antamina, entre otros.60 Exposición de F. Cúneo, diapositiva 16.61 Portocarrero, Gonzalo y Milagros Sáenz. La mentalidad de los empresarios peruanos: Una aproximación a su estudio. Lima: Centro de Investigación de la Universidaddel Pacífico, pp. 21-22.68Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

La descentralización económicaSi bien es cierto que la inversión privada en el país siguesiendo muy baja —15 por ciento del PBI— con relación aotros países de la región, la ampliación de mercados externos,el incremento de los precios internacionales de losminerales y la creciente inversión extranjera en la explotaciónde recursos naturales han configurado un cuadro deexpansión de las inversiones en las regiones en detrimentode Lima, reforzando un proceso de descentralizaciónen las grandes inversiones económicas (inversiones enyacimientos mineros, gas y petróleo, recursos forestalesy también inversiones para la agroexportación).En nuestro país, es recurrente hablar de la debilidadde la sociedad civil, entendida como la expresión deactores sociales que se organizan según sus diversosintereses y que buscan incidir en lo público, teniendocomo marco la construcción del bien común. Si biennuestra sociedad civil toma un mayor impulso y organizacióna partir de la década de 1970, por el fortalecimientoorgánico de diversos actores y un sistema derepresentación social a través de gremios asociado conun modelo de industrialización sustitutiva y un Estadofuerte e interventor en la economía, este esquema colapsóa mediados de la década de 1980.Esta mayor descentralización de la inversión ha creadomejores condiciones para generar nuevos dinamismoseconómicos en las regiones, así como una mayor retenciónde los excedentes, en el contexto de la descentralizaciónpolítica del Estado (canon, regalías). Elloha generado un mayor dinamismo de los empresariosprivados en las regiones, quienes, agrupados en lascámaras de comercio regionales (cerca de cuarenta),han venido participando en la elaboración de los planesde competitividad impulsados por los gobiernos regionales.En ellos se plantearon tres temas comunes deagenda: (i) el refuerzo de las cadenas productivas; (ii) elmejoramiento de la infraestructura, y (iii) un marco jurídicopromotor. 623. Actores de la sociedad civilUna sociedad civil activa e inclusiva no solo es una condiciónfavorable para la lucha contra la pobreza, sinotambién una expresión de avances en su superación,pues ofrece más capacidad de intervención y generainfluencia de los sectores en pobreza en la definición delas políticas públicas.Luego —como ya fuera señalado— en la década de1990 el drástico ajuste estructural, la desregulación de laeconomía, el crecimiento de la informalidad y la organizaciónautoritaria de la acción estatal, así como el reacomodode fuerzas que acompañó este proceso, significaronel debilitamiento de los mecanismos de articulación y unamayor dispersión de la sociedad civil. Ocurrió progresivamenteel debilitamiento de los gremios de trabajadores,empleados y campesinos, sin interlocutores y demandasclaras y sin capacidad de articular intereses de una poblacióncada vez más individualizada y sujeta a su propiainiciativa para enfrentar sus necesidades. 63 El proceso deviolencia política también fue un factor desestructurantede la sociedad civil, pues promovió el repliegue y la ampliaciónde la desconfianza en las relaciones sociales.A su vez, en las nuevas condiciones surgieron nuevosactores y nuevos pesos entre ellos, así como nuevostérminos de actuación. La misma cerrazón autoritariadel Gobierno de Fujimori, y su creciente corrupción,fueron elementos de unificación y articulación en la sociedadcivil alrededor de objetivos democráticos, y selograron alianzas internacionales que tuvieron su punto62 Conterno, Elena. “Competitividad y descentralización: complejas y prioritarias”. Presencia, revista de la CONFIEP, n.º 149, Lima, 2005.63 Véase una evaluación al respecto en María Isabel Remy, Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima: IEP, 2005, pp. 148-153.Parte 2: Desempeño de los actores 69

Recuadro 2Incremento de la desigualdad entre clasesLa desprotección del trabajador y el trasvase de ingresos hacia el capital se pueden apreciar en la evolución de la distribución del PBI por tipo deingreso, cuyos principales componentes son, por un lado, los sueldos y salarios de empleados y obreros y, por otro, las utilidades del empresariadoformal (la mayor proporción), los agricultores, los independientes y la renta mixta (hogares productores y consumidores). El economista H.Campodónico* construye el siguiente gráfico a partir de la información de la ENAHO, y nos da la siguiente explicación:Salarios y excedentes de explotación (en porcentaje del PBI)32-30-30,1%60,6%-62-6028--5826--5624--5422-52,7%22,9%-521991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004SalarioExcedenteFuente: INEI“La participación de los salarios ha venido bajando desde mediados de la década del 70 […]. Lo mismo sucedió durante Fujimori, produciéndoseun agudo bajón en el periodo 1991-93, como consecuencia del ‘fujishock’ de agosto de 1990. En los años siguientes, la participación de losasalariados siguió deteriorándose. Lo mismo ha sucedido durante Toledo, a pesar de los cincuenta meses de crecimiento económico. Según elINEI, de 1991 al 2004, la participación de los salarios en el PBI bajó de 30,1 a 22,9%, perdiendo, 7,2% del PBI (ver eje izquierdo) […] Exactamentelo contrario sucede con las ganancias, que suben con el ‘fujishock’ de 52,7% hasta 60,6% del PBI en el 2004, ganando 7,9% del PBI(eje derecho).u70Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

uComo el PBI del Perú fue de 234.000 millones en el 2004, el 7,2% del PBI que han perdido los trabajadores significa que hoy reciben 17.000millones de soles menos que lo que hubieran recibido en 1991, mientras que los beneficiarios del excedente bruto de explotación reciben 18.600millones de soles más que hace trece años.Los otros componentes del PBI por tipo de ingreso no sufrieron variaciones sustanciales: los impuestos fueron 9,9% en 1991 y 9,5% del PBI enel 2004, mientras que la depreciación fue 7,3% en 1991 y 7,9% del PBI en el 2004. No se puede argüir, por tanto, que hayan tenido influenciaen la enorme merma de los sueldos y salarios.Según la ENAHO 2004, el 10% más rico de la población gana 29 veces más que el decil más pobre. Esta escalofriante diferencia se agrava a 70veces cuando se compara al 1% más rico con el 10% más pobre. En Europa, por ejemplo, la diferencia entre estos dos deciles es de solo ochoa diez veces”.* Campodónico. Humberto. “Gana el capital, pierde el trabajo”. La República, Lima, 1 de junio de 2006, p. 17.culminante en la “Marcha de los Cuatro Suyos” y el findel régimen autoritario. En el proceso se expresaronimportantes reservas democráticas en la sociedad, asícomo el trabajo largo y persistente de diversos actoressociales y políticos, y surgieron actores nuevos —particularmentelos jóvenes— que dieron un impulso decisivoal proceso.¿Cómo se desarrolla la sociedad civil en este periodo ycuánto contribuye a la reducción de la pobreza? 643.1. Reactivación de la sociedad civilDesde el impulso democratizador en la sociedad y lasnuevas relaciones que generó, así como en el marcode la apertura y democratización de las relaciones entreel Estado y la sociedad que propiciaron el Gobierno deTransición y el de Alejandro Toledo, se ha ido procesandouna reactivación de la sociedad civil, tanto en laorganización de diversos actores como en el desarrollode nuevas articulaciones e iniciativas.Reactivación de actoresEsta reactivación ha sido desigual en las diversas regiones.Por un lado, ha habido procesos de reactivación parcialalrededor de la elaboración de los planes concertadosy los presupuestos participativos y, en menor medida, laconformación y actividad de los Consejos de CoordinaciónLocales y Regionales. El informe de la MCLCP deHuánuco destaca: “La elaboración de los presupuestosparticipativos le ha dado otra dinámica a la demanda social.Hoy los actores, a pesar de afrontar problemas deorganización, tienen un espacio para canalizar sus expectativas”,espacio que los ha venido vinculando con ladiscusión y asunción de objetivos y prioridades de interéscomún. Otros informes de mesas departamentales señalaneste proceso como el de una mayor “ciudadanización”,y de tránsito de la sola protesta a las propuestas.64 En esta parte nos basamos en los informes que, con motivo del balance sobre la lucha contra la pobreza y el papel de la MCLCP, elaboraron las mesas departamentales,y en los diálogos con diversos representantes de instituciones y organizaciones de la sociedad civil sostenidos con el mismo motivo.Parte 2: Desempeño de los actores 71

Nuevas articulaciones para la incidenciaTambién se han fortalecido y generado nuevas articulaciones.Las mesas de concertación de lucha contrala pobreza han tenido una importante función alrespecto, así como el impulso a la descentralizaciónde las políticas y programas sociales. El informe dePiura señala: “Existe una tendencia a dar mayor valora los espacios colectivos de concertación y coordinacióninterinstitucional”. Esta tendencia se corrobora,en cierto modo, con una encuesta que el IEP hizo en2001 y que incluía una pregunta acerca de concertardecisiones para la ayuda social:Preferencias en Lima y el país respecto a quién decide sobre la ayuday las obras más urgentes¿Usted prefiere que la ayuda social venga a través de los programas sociales existentes o que se forme una mesa* de representanteslocales que decida qué obras son más urgentes y convenientes en cada provincia.Zona / SectorRegión Lima Total Urbana Rural A B CQue se forme una mesa* 67,4 67,4 66,6 69,5 70,2 66,0Que venga a través de programas sociales 25,3 25,5 19,1 22,2 25,5 25,6No sabe/no contesta 7,3 7,1 4,3 8,3 4,3 8,4Total paísQue se forme una mesa* 59,7 61,6 47,8 68,0 65,6 53,8Que venga a través de programas sociales 30,9 30,9 38,9 26,7 28,7 35,4No sabe/no contesta 9,4 7,5 13,3 5,3 5,7 10,8Fuente: Instituto de Estudios Peruanos 2001, citado por Narda Henríquez en Red de redes para la concertación. La experiencia de la Mesa de Concertación para la Lucha contra laPobreza. Lima: MCLCP, 2005.* Se refiere a las experiencias de mesas en general, no necesariamente a la MCLCP.72Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En este periodo, se fortalecieron y crearon redes ymesas temáticas en distintos ámbitos (local, regionalo nacional): juventud, primera infancia, mujer, contra laviolencia familiar, adulto mayor, atención a la discapacidad,salud, educación, agricultura, medio ambiente,vivienda, etcétera, con el interés de elaborar propuestaspara las decisiones públicas, y se fortaleció la participaciónen espacios de concertación con el Estado:Consejos de Salud, de Educación, espacios de apoyoa la primera infancia, productividad y trabajo o vivienda,entre otros. A su vez, se desarrollaron iniciativas deconcertación desde la sociedad civil en la mayoría deregiones, para lograr acuerdos de gobernabilidad conlos candidatos a los gobiernos regionales en la campañaelectoral de 2002. También se han dado nuevasarticulaciones desde las demandas de los actores sociales,particularmente frente a la crisis del sector agrario,como la creación de CONVEAGRO y el CUNGA y,a nivel de las organizaciones sociales de base, el casode la CONOMOVIDE.Iniciativas nacionales de incidencia enpolíticas públicasAsimismo, se han desarrollado diversas iniciativas —articuladasnacionalmente— de incidencia en políticaspúblicas, y se han organizado campañas y movimientoscívicos en apoyo a la niñez (la campaña “Las niñas y losniños primero”, “Alianza para el derecho ciudadano”), alcumplimiento de las recomendaciones de la CVR (“Paraque no se repita”, “La caminata por la paz”), sobre lascondiciones de la firma del Tratado de Libre Comerciocon los Estados Unidos (“TLC: Así no”), sobre el manejode la deuda externa (“Red Jubileo Perú”); también huboun despliegue de iniciativas de diálogo con los partidospolíticos en la campaña electoral nacional 2005-2006,buscando incidir en la elaboración de propuestas degobierno en diversas áreas de política como educación,salud, seguridad, justicia, política agraria, minera, descentralización,entre otras.Espacios de elaboración programáticaFinalmente, es importante resaltar la continuidad y desarrollode diversos espacios articuladores de elaboraciónprogramática desde la sociedad civil, los que hanido acumulando conocimientos, elaboración de propuestasy seguimiento de políticas, y han sido sustentode diversas acciones de incidencia. Tenemos la ConferenciaNacional de Desarrollo Social (CONADES) que,desde 1995, realiza conferencias anuales en el país.Previamente, entre 1996 y 1997, organizó conferenciasregionales (COREDES) agrupando a organismosno gubernamentales, gremios, organizaciones sociales,colegios profesionales y diversas redes y movimientosciudadanos. 65 Se impulsaron también foros sectoriales,como el Foro Educativo 66 y el Foro Salud; 67 redes comola Red Nacional de Promoción de la Mujer, el Grupode Iniciativa Nacional por la Infancia, Red Perú (orientadoa la promoción de experiencias de concertación local);instituciones como el grupo Propuesta Ciudadana(orientado a temas de descentralización y participación)65 En su X Conferencia Anual, en 2005, CONADES estableció cinco ejes estratégicos de trabajo: (i) crecer sobre nuevas bases económicas y productivas; (ii) redistribuirintegrando a la población y garantizando su calidad de vida; (iii) asistir y reparar atendiendo a las víctimas del conflicto armado y evitando la pérdida decapacidades humanas de los grupos más vulnerables de la población; (iv) empoderar a los excluidos y democratizar el poder, poniendo el Estado al servicio de laspersonas; y, (v) construir otra integración al mundo.66 Se forma en 1992, a iniciativa de un conjunto plural de educadores para enfrentar la inestabilidad de las políticas educativas. Actualmente lo conforman más decien especialistas que debaten y difunden propuestas de políticas orientadas al logro de un Proyecto Educativo Nacional. Se ha consolidado como un referenteprogramático en Educación.67 Integrado por personas, organizaciones e instituciones interesadas en el campo de la salud. Promueve y defiende los derechos ciudadanos relacionados con lasalud, impulsa el debate, diagnóstico y elaboración de propuestas y la construcción de consensos en torno a los problemas sanitarios del país y alienta la vigilanciade políticas públicas en este terreno.Parte 2: Desempeño de los actores 73

y Perú 2021 (centrado en la promoción de la responsabilidadsocial empresarial). 68 También las institucionesaportaron a la elaboración normativa para una efectivatransparencia y acceso a la información del Estado,como el Consejo de la Prensa Peruana, el InstitutoPrensa y Sociedad y Ciudadanos al Día, entre otras. Aesto hay que añadir el desarrollo de investigaciones ypropuestas desde diversas universidades privadas, asícomo la importante función que ha tenido el Consorciode Investigaciones Económicas y Sociales (CIES) enel desarrollo de propuestas para la campaña electoralnacional.intereses y para consolidar organizaciones representativas.La debilidad institucional sigue siendo la característicadel grueso de organizaciones sociales, muchas deellas con problemas de democratización interna. En estasituación, se han venido presentando inconvenientes relacionadoscon la participación y representación de lossectores en mayor pobreza y exclusión, condicionadospor diversos factores, desde educativos y culturales hastala carencia de un mínimo de recursos para participar,o las barreras de la distancia y el aislamiento.3.3. Actores y desempeños3.2. Peso de la dispersión y debilidaden la capacidad de representaciónPero toda esta riqueza de actividades e iniciativas desdela sociedad civil ha mostrado gran dispersión de esfuerzosy, en general, debilidad en las articulaciones, yasea entre diversas iniciativas y demandas específicasque podrían ganar fuerza si se articulasen en torno a losplanes de desarrollo y presupuestos locales y regionales,o entre los niveles locales, regionales y nacionales.Asimismo, en algunos casos se percibe cierto desgastey cansancio en espacios de concertación que no llegana concretar respuestas a demandas de la población,por las sobreexpectativas generadas en las organizacionessociales sobre soluciones inmediatas o por elmanejo discrecional de los acuerdos entre las autoridadespúblicas, que no los hacen efectivos.A su vez, en el contexto de los cambios producidos porel ajuste estructural de la economía y las transformacionesinstitucionales que lo acompañaron, la sociedadcivil mantiene fuertes dificultades para la articulación deVamos a dar una rápida mirada al desempeño de diversosactores, en especial a los que participan en laMCLCP. Con varios de ellos se desarrollaron diálogosespecíficos al respecto, los que serán incluidos en unaevaluación más de conjunto.Las organizaciones gremiales expresan a los actoresdesde su ubicación en la estructura económica; lasorganizaciones sociales de base los expresan desdediversas necesidades sociales, y han surgido tambiénnuevos actores en el contexto de los cambios económicose institucionales en el país, como la organizaciónincipiente de los consumidores. También tenemos a lasorganizaciones no gubernamentales y a los colegiosprofesionales, así como a las iglesias. Finalmente, incorporaremosen esta rápida mirada a la CooperaciónInternacional que, aunque no es parte de la sociedadcivil, tiene una función importante en la lucha contra lapobreza y está representada en la MCLCP.Los gremios empresarialesEn el mundo empresarial, los gremios industriales han tenidouna menor presencia, aunque tienden a reactivarse.68 Desde hace varios años, Propuesta Ciudadana viene realizando los Foros Descentralistas como espacios de encuentro entre diversos actores regionales interesadosen la descentralización, la participación ciudadana y el desarrollo.74Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Se ha reforzado más bien la Sociedad Nacional de Minería,Petróleo y Energía, junto con los gremios financierosy de fondos de pensiones, que son los que actualmentetienen mayor peso económico y conducen la ConfederaciónNacional de Instituciones Empresariales Privadas(CONFIEP). La Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y laCONFIEP participan activamente en el Acuerdo Nacional,y junto con la Cámara de Comercio de Lima, en otrasinstancias de concertación como el Consejo Nacionaldel Trabajo y el Consejo Nacional de Competitividad.Actualmente la CONFIEP es el gremio más poderoso ytiene alta incidencia en las políticas públicas. Sus principalespropuestas se orientan a la ampliación de mercados(tratados de libre comercio, prioritariamente conlos Estados Unidos y la Unión Europea), la reduccióndel riesgo país, la inversión en infraestructura a partir deuna alianza pública y privada para cubrir las brechas, asícomo el impulso a la innovación y el desarrollo tecnológico.Postula la reforma del Estado, poniendo acentoen la eficiencia administrativa (tecnificación y simplificación),la existencia de organismos reguladores sólidos eindependientes, y el apoyo a la descentralización.En el área social, sus preocupaciones más destacadasestán en el campo de la educación (calidad e incrementodel presupuesto) y atención a la primera infancia. 69 Conrespecto a la recaudación, es resistente a los incrementostributarios a la gran empresa y a la revisión de los contratosde estabilidad. En el Consejo Nacional del Trabajo se hadado una experiencia interesante de concertación entreempresarios y trabajadores, aunque no sin dificultadespues mantienen fuertes discrepancias con los representantesde los trabajadores sobre los niveles de estabilidadlaboral, remuneraciones y beneficios sociales.La CONFIEP representa al sector empresarial en el EjecutivoNacional de la MCLCP y plantea el crecimientoeconómico y el desarrollo de condiciones para la inversiónprivada y la consecuente generación de empleocomo medidas fundamentales para la reducción de lapobreza, a la vez que está trabajando el tema de la responsabilidadsocial empresarial y su relación con estaproblemática. Es importante destacar que se ha conformado—con la participación de líderes de las empresasmineras, autoridades del Estado, representantes de lascomunidades y de organizaciones de la sociedad civil—un espacio de concertación denominado “Grupode Diálogo sobre Minería y Desarrollo Sostenible”, queen 2005 elaboró un documento denominado “Por unaminería con responsabilidad social y ambiental” y queactualmente está promoviendo su adhesión a ella.En las regiones, las Cámaras de Comercio e Industriarepresentan al empresariado mediano y pequeño,y en muchos casos a la microempresa. 70 Algunas deellas participan en los procesos de planes concertadosy los presupuestos participativos, pero en general suparticipación es escasa; en cambio, sí han intervenidomás activamente en la elaboración de planes de competitividadpara las regiones. Por otro lado, los gremiosempresariales de la pequeña y microempresa son muydébiles. Si bien en este periodo se han creado muchosgremios, muestran poca representatividad, débil estructuraorganizativa y escasa formalidad. 71 En opiniónde F. Villarán, además de las Cámaras de Comercio eIndustria, los gremios más representativos son la Coordinadorade Gremios PYME, la Asociación de Pequeñosy Medianos Industriales del Perú (APEMIPE), conbases fuertes en diversas regiones del país, y la Uniónde Mujeres Empresarias del Perú (UMEP).69 “Agenda pendiente para el desarrollo 2006-2011”. Presencia, revista de la CONFIEP, n.º 149, Lima, 200570 En las regiones prácticamente no hay gran empresa, y cuando existe, no se articula con los gremios regionales.71 Villarán, F. “Diagnóstico y recomendaciones…”, ob. cit., p. 10.Parte 2: Desempeño de los actores 75

Los sectores industriales —incluyendo las pequeñas ymicroempresas— agrupados en la SNI, plantean la necesidadde una promoción del sector industrial que seconcrete en un tratamiento igualitario de los sectores, elfortalecimiento del mercado interno, acceso al crédito(especialmente para las pequeñas y medianas empresas),asociatividad y desarrollo de cadenas productivas,innovación tecnológica y educación, descentralizaciónproductiva y promoción de exportaciones con valoragregado, así como un modelo de crecimiento basadoen políticas de competitividad y en la producción y generaciónde empleo, proponiendo un compromiso entrelos empresarios y trabajadores para que los incrementossalariales estén en función del incremento de la productividadde las empresas. 72Los gremios de trabajadoresEn lo que respecta a los trabajadores, si bien los que estánagremiados se encuentran ampliamente agrupadosen la Central General de Trabajadores del Perú (CGTP), 73en menor proporción en la CUT (que reúne también asectores de microempresarios), y en menor porcentajeaún en la CTP y la CATP, la debilidad estructural de estosgremios se ha mantenido dadas las condiciones dedesregulación del mercado, desprotección del trabajoy creciente informalidad. En 2005, tras cuatro años decrecimiento económico, solo 37 por ciento de la PEAera asalariada, y si bien el nivel de sindicalización se havenido recuperando desde 2001, cuando cayó a su nivelmás bajo (5,2 por ciento de la PEA), y en 2004 alcanzó9 por ciento, sigue siendo muy bajo en comparación conla presencia que tuvo el movimiento sindical entre las décadasde 1970 y 1980. La sindicalización, además designificar un medio de participación de los trabajadoresy de presencia en el diálogo social, tiene una importantefunción como instrumento de redistribución de los ingresoslaborales. Uno de los factores que estaría detrás delestancamiento en la capacidad adquisitiva de los sueldosy salarios del sector privado es la poca presencia delsindicalismo y, por ende, de la negociación colectiva. 74No obstante esta debilidad estructural, en estos añosha habido cierta reactivación del movimiento sindical:se han retomado las centrales sindicales, hay una mayorpresencia y capacidad de convocatoria y movilización.Los gremios sindicales han combinado el diálogoy la concertación con las movilizaciones callejeras —yeventualmente los paros— para incidir en la satisfacciónde sus demandas. La CGTP interviene activamente enel Acuerdo Nacional. Asimismo, participa con representantesen el Consejo Nacional del Trabajo, junto a representantesde las otras centrales, y en diversos espaciosde concertación nacional como el Consejo Nacional deCompetitividad, donde lleva los planteamientos de losgremios. Esta confederación también integra el ComitéEjecutivo Nacional de la MCLCP, aunque su participaciónno ha sido muy activa.Por otro lado, las paralizaciones laborales se incrementarona partir de 2001, particularmente en el sector72 Véase los acuerdos del Séptimo Congreso Nacional de Industriales: “Estrategia Industrial para un Desarrollo Nacional Sostenido”. Abril, 200573 La CGTP agrupa a la gran mayoría de gremios relativamente fuertes en el país; los más destacados son Construcción Civil y el SUTEP. En este periodo también sehan fortalecido la Federación Nacional de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos (que ha formado sindicatos en las nuevas empresas mineras trasnacionales) y laFederación de Trabajadores Petroleros. Otras ramas importantes están ubicadas en servicios (Telefónica, Empresas Eléctricas), y en el sector industrial, banca ycomercio en general, están muy debilitados. En la administración pública el panorama es variado: destacan Educación, Salud y los sindicatos de municipalidadesen todo el país. En el sector agrario están la Confederación de Campesinos del Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA), relativamente debilitadas.A su vez, la CGTP está impulsando la sindicalización en las nuevas empresas agroexportadoras.74 Gamero, Julio. “Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005). Contexto, políticas y tendencias”. Lima: MCLCP, enero de 2006, p. 54. Estudio encargado por laMCLCP para el presente balance.76Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 2Huelgas en elsector privado2001-2005Años Nº de huelgas Nº trabajadores Nº horas/hombre perdidas2001 40 11.050 488.9302002 64 22.925 912.6482003 68 37.323 881.3622004 107 29.273 582.3282005* 12 5.167 43.142Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo. Direcciones Regionales / Zonas de trabajo.* Información al primer trimestre de 2005.estatal (Salud, Educación, Justicia, entre otros), en lamedida en que presenta la mayor cantidad de empleadosen condiciones de relativa estabilidad laboral. Lasprotestas y movilizaciones fueron un factor importanteen los aumentos de remuneraciones en este sector:entre 2001 y 2004, 41,7 por ciento al magisterio, 18,5por ciento a los docentes universitarios, 93,4 por cientoa los magistrados y 38,5 por ciento a los médicos. 75Pero también ha habido un incremento de las huelgasen el sector privado en sus diversas ramas (cuadro 2).En definitiva, por medio de diferentes reivindicaciones sedesarrolló una presión para una mayor redistribución delcrecimiento económico. A la vez, los gremios sindicalescontribuyeron a lograr acuerdos importantes para larestitución de derechos laborales conculcados en la décadade 1990, como la reposición de los trabajadoresestatales despedidos arbitrariamente o la modificaciónde la normatividad sobre las relaciones colectivas detrabajo, incorporando las observaciones de la OIT, asícomo la negociación por ramas en construcción civil.Una de las principales banderas de los gremios sindicalesfue lograr un empleo digno y de calidad (contratode trabajo y estabilidad, ingreso adecuado, jornadade ocho horas, seguridad social y previsional, libertadsindical), y también la demanda de políticas activas decapacitación. Pero han tenido dificultades para adecuarsus estrategias de acción a las nuevas condiciones delpaís y de la economía, manteniendo altos niveles dedispersión y debilidad organizativa.Los productores agrariosLos gremios de productores agrarios han mostradomayor dinamismo y articulación, y han hecho esfuerzosde elaboración programática frente a la crisis del agro.Se formó un amplio foro de concertación: ConvenciónNacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), que reunióa gremios de productores y profesionales agrarios, aentidades técnicas-científicas o de investigación rural,prensa agraria y otras organizaciones afines interesadasen el agro nacional. Su finalidad es el análisis ydebate de las políticas públicas del sector agrario, con75 Fuente: MEF. Perú: crecimiento, empleo y recursos de los gobiernos subnacionales. Lima, julio de 2004, citado por R. Pizarro, I. Saito y L. Trilles en “El agitado yfragmentado escenario social”. Perú hoy. Un país en jaque: la gobernabilidad en cuestión. Lima: Desco, 2005, p. 81.Parte 2: Desempeño de los actores 77

miras a la concertación democrática de propuestas yacuerdos. Este foro participa en el Consejo Nacional deConcertación Agraria (CONACA), creado por el Gobiernoen 2002, en el que se logra concertar la fijación debandas de precios y sobretasas arancelarias a diversosproductos agrícolas (algodón de fibra corta, maíz, arroz,lácteos) amenazados por importaciones subsidiadas. 76CONVEAGRO también ha tenido una función importanteen el impulso de movilizaciones agrarias en demandade mejores precios y apoyo al agro, así como en lasmovilizaciones y planteamientos contra el TLC en lostérminos acordados por el Gobierno.Se formó también el Comité Unitario Nacional de GremiosAgrarios (CUNGA), constituido como una plataformagremial que agrupa a la CCP, la CNA y otrosgremios de pequeños agricultores. También participaen los espacios de concertación del Gobierno y en losparos y movilizaciones campesinas.Los productores agrarios y campesinos demandan, fundamentalmente,la atención prioritaria del Estado al agroestablecida en la Constitución, 77 con políticas integralesde todos los sectores, el establecimiento de acuerdosde rentabilidad y competitividad por línea de productos,la mejora de la calidad educativa del poblador rural, el desarrolloy la difusión de tecnologías adecuadas, la proteccióndel medio ambiente y la biodiversidad, el acceso alcrédito y la defensa de la producción agraria nacional conla aplicación de mecanismos permanentes que permitancorregir las distorsiones de los precios internacionalesoriginadas en los subsidios que otorgan otros países.Asimismo, se demanda la participación y concertaciónen las políticas para el sector y la urgente modernizacióndel Ministerio de Agricultura. Estas demandas se plasmaronen la Carta Verde, firmada en 2004 con el GobiernoNacional y la Comisión Agraria del Congreso, 78 respectode la cual poco es lo que se ha avanzado, como veremosal analizar las políticas públicas.Otro movimiento importante en el agro durante el periodoha sido el de los productores cocaleros, activadoen 2003, cuando se decidió poner de lado laerradicación concertada de cultivos de coca por laerradicación forzosa. Si bien ha generado fuertes conflictosy movilizaciones, no logra cohesionarse internamentecomo actor. La Confederación Nacional deProductores Agropecuarios de las Cuencas Cocalerasdel Perú (CONPACCP) se dividió en tres sectorescon propuestas diferenciadas, y aunque han logradocolocar a dos representantes en el Congreso de la República,muestran poca capacidad para articular susdemandas con otros productores así como con lasautoridades locales de sus cuencas, para buscar eldesarrollo de sus regiones.Las organizaciones sociales de baseLa sociedad peruana tiene una larga experiencia de organizaciónpara resolver diversas necesidades, la que seha acrecentado debido a que el Estado no llega a unasignificativa parte de la sociedad. En el campo social, laspersonas se organizan para resolver problemas inmediatosy también para incidir en las políticas públicas.Las organizaciones sociales de base han vivido importantescambios en los últimos quince años, tanto ensu composición como en los asuntos que las han cohesionadoy en sus estrategias de acción. Se dio unflorecimiento importante a fines de la década de 1970,y durante la primera mitad de la de los ochenta, cuandodiversificaron su identidad, atendiendo, entre otros76 El CONACA fue reestructurado a fines de 2003 y en él perdieron peso los productores agrarios agrupados en CONVEAGRO.77 El artículo 8 de la Constitución establece que “el Estado apoya preferentemente al sector agrario”.78 La Carta Verde fue suscrita por la mayoría de organizaciones de productores agrarios, la Junta Nacional de Usuarios de Riego, la CCP y la CNA.78Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

asuntos, la necesidad de hacer frente al bajo ingresode la familia, la mala atención de salud y educación o lafalta de seguridad.Estas organizaciones, llamadas en los ochenta ‘funcionales’,diversificaron sus estrategias de relación con el Estado,combinando la reivindicación de derechos con sucapacidad propositiva para resolver por sí mismas partede los problemas que enfrentaban. En ese periodo, lasorganizaciones de mujeres crecieron significativamente yse hicieron visibles en la escena pública, sobre todo en elterreno alimentario. Asimismo, surgieron organizacionesde base en defensa de los derechos a la salud como lospromotores de salud, quizá actualmente la forma organizativacon mayor presencia nacional, y asociaciones deenfermos de TBC o de VIH sida.En las zonas afectadas por la violencia política, la poblaciónse organizó para defender sus derechos comovíctimas directas o como familiares de detenidos, desaparecidoso fallecidos. También fueron importantes lasiniciativas de formar rondas campesinas para enfrentarel abigeato, y luego rondas o comités de autodefensapara defenderse del terrorismo. Además, crearon organizacionespara apoyarse en las situaciones de desplazamiento.Las organizaciones juveniles, por su parte,sufrieron una gran desarticulación durante el conflictoarmado interno, ya sea por la acción de los grupos terroristasque buscaron cooptarlas o por la represión delEstado, que vio en los jóvenes a potenciales sospechososde terrorismo. De hecho, en este sector hubo numerosasvíctimas durante el conflicto armado interno. 79Durante la década de 1990, muchas de las organizacionesde base permanecieron —sobre todo las organizacionesde mujeres— y fueron importantes puntosde apoyo para los sectores más empobrecidos en laszonas urbanas por el impacto de los ajustes producidosen la economía. Hoy, son un referente importante en losespacios de concertación local. Asimismo, las organizacionesde desplazados y de víctimas de la violenciabrindaron un soporte que el Estado no supo dar a losafectados. En las zonas rurales, la organización de base—en particular las rondas— ha sido central para protegerlos activos de la comunidad y, más embrionariamente,para vigilar la actividad del Estado. Hacia fines de losnoventa, organizaciones juveniles y gremios de jóvenesuniversitarios fueron un eje importante en la movilizaciónpor la recuperación de la institucionalidad democrática.En años más recientes, el contexto de apertura democráticay la continuidad de problemas en la vida cotidiana—como el de la seguridad ciudadana, la baja calidadeducativa o la precariedad de los sistemas de salud—activaron diversas organizaciones de base, perotambién las articulaciones entre estas, a fin de canalizarpropuestas y demandas en los diversos espaciosparticipativos y de concertación abiertos por el nuevorégimen. En el caso de las organizaciones de comedorespopulares y clubes de madres, la transferenciade los programas de complementación alimentaria a losgobiernos locales y la apertura de comités de gestióncomo espacios de participación en cada localidad hansido un estímulo para la articulación entre estas organizaciones,para desarrollar su capacidad de elaborarpropuestas en la gestión, así como para el seguimientoy fiscalización local de estos programas. En esta mismalógica, la apertura de espacios de concertación eneducación y en salud ha incentivado mayores articulacionesentre las organizaciones sociales vinculadas conestas temáticas, así como en otras áreas: seguridadciudadana, derechos humanos y otras.79 La mayor cantidad de muertes y desapariciones se dieron entre hombres jóvenes entre 20 y 29 años, quienes conforman el grueso de las víctimas fatalesreportadas a la CVR (más de 55 por ciento).Parte 2: Desempeño de los actores 79

En este periodo hay también una importante presenciade las organizaciones de personas con discapacidad,que han logrado hacerse visibles e incidir en políticaspara que tomen en cuenta su situación, como es lade habilitar los lugares públicos con diseños arquitectónicosque faciliten el acceso o el uso de formas decomunicación alternativas a las auditivas y visuales. Estasorganizaciones forman parte de muchos ComitésEjecutivos de las MCLCP departamentales.En el caso de los jóvenes, la creación del Consejo deParticipación de la Juventud (CPJ) ha desempeñado unpapel importante en la promoción de organizaciones socialesde base juveniles en el ámbito local, a la par que facilitaun espacio de representación y concertación. El CPJforma parte del CEN de la MCLCP, y junto con el ConsejoNacional de la Juventud (CONAJU) —organismo del Estado—han impulsado en estos últimos cuatro años lasorganizaciones juveniles nacionales de base. En muchasregiones, representantes de la CPJ o de organizacionesjuveniles de base están integrados en los Comités Ejecutivosde las MCLCP departamentales. Algunos de los temasque cohesionan la organización de base juvenil sonla protección del medio ambiente y la no discriminación.La organización de los consumidores y otrosnuevos actoresEn el contexto de las privatizaciones de las empresas deservicios públicos y de fortalecimiento del mercado con laprimacía de las grandes corporaciones, la población tienemenos relación directa con el Estado y mayor relación conla empresa privada en la resolución de sus necesidades,aunque la regulación de estas relaciones aún es débil.Frente al poder corporativo de las empresas, la poblaciónse encuentra dispersa, sin embargo, han ido surgiendo diversasasociaciones y grupos de presión para la defensade los intereses de los consumidores. No obstante, ensu mayoría —con excepción de la Asociación Peruanade Consumidores y Usuarios, ASPEC 80 — estas son aúndébiles y han jugado un papel limitado.La ASPEC es la más importante en este rubro. Creadaen 1994, tuvo un papel activo en la década de 1990 yen los años recientes ha tenido una considerable incidenciaen asuntos como la promoción de la ley contralos métodos abusivos de cobranza, la ley que prohíbela importación y distribución de juguetes con materialestóxicos y la modificación del Reglamento Nacional deAdministración de Transportes, que obliga a la identificaciónde los pasajeros antes del abordaje, así comocambios en publicidad engañosa y sanciones por ello,información adecuada en los productos y devolucionespor cobros indebidos. Asimismo, promocionó la creaciónen el Congreso de la Comisión Permanente deDefensa del Consumidor y Organismos Reguladores, eimpulsó la creación de los Consejos de Usuarios comoun mecanismo de participación ciudadana en el ámbitode los organismos reguladores de servicios públicos.Por otro lado, han ido surgiendo nuevos actores en lasociedad civil, vinculados con los procesos recientesen la economía y sociedad peruanas, como la AsociaciónNacional de Desafiliación de las Administradorasde Fondos de Pensiones, la Coordinadora Nacional deComunidades afectadas por las Mineras (CONACAMI) olas asociaciones de víctimas de la violencia política y susfamiliares. Hoy son más de 150 que, progresivamente,han ido exigiendo que sus voces sean escuchadas.Las ONG y los colegios profesionalesLos sectores medios profesionales se han agrupado yexpresado, desde la sociedad civil, fundamentalmente80 Se orienta a la promoción y defensa de los derechos del consumidor mediante acciones de capacitación, información y defensa en diversos campos, como salud,alimentación, transporte público, educación y productos y servicios en general.80Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

a través de las organizaciones no gubernamentales ylos colegios profesionales.En el Perú, las organizaciones no gubernamentales sonbastante numerosas, así como heterogéneas y diversas.En la MCLCP, están representadas en el CEN porla Asociación Nacional de Centros (ANC), organismoque desplegó un compromiso activo con los propósitosde la Mesa de Concertación. A continuación sintetizamoslas conclusiones del diálogo sostenido por un grupovariado de ONG con la MCLCP, acerca del balancede la función que han desempeñado en este periodo.Se han identificado como aportes principales: 1) Promociónde sectores sociales y localidades excluidasy discriminadas (en materia de desarrollo local, promociónde la mujer, de jóvenes, de microempresarios,entre otras). 2) Promoción de la participación ciudadanaen espacios de concertación, gestión y vigilancia(principalmente en los planes de desarrollo concertadoy los presupuestos participativos). 3) Aportes en investigación,análisis y diseño de propuestas (en pobreza,desigualdad, desarrollo rural y urbano, políticas de género,educativas, comunicacionales, en deuda externa,entre otros). 4) Incidencia en políticas y programaspúblicos, como: (i) en el proceso de descentralizacióny regionalización (proceso general, legislación, procesodel presupuesto participativo); (ii) en políticas sociales(educación, salud, empleo) y en seguridad y justicia;(iii) en el manejo de la deuda externa; (iv) en equidad degénero; (v) en apoyo a la infancia (impulso por la ANCa la campaña “Las niñas y los niños primero” y otros);(vi) en la implementación de las recomendaciones dela CVR; (vii) en derechos humanos; (viii) en políticas decomunicación (Ley de Acceso a la Información Pública,Ley de Radio y TV), entre otras.Entre las principales limitaciones se identificaron:1) Debilidad en la sostenibilidad de muchas de laspropuestas de desarrollo de carácter micro y difícilcontinuidad. 2) Debilidad en las articulaciones y nivelesde coordinación (desarticulación de iniciativas yduplicación de esfuerzos). 3) Debilidades de concreciónen las propuestas para hacer más efectiva la incidencia(carencias en la operación de las propuestaspara que puedan ser políticas públicas y en propuestasde mecanismos para que los acuerdos se cumplan).4) Debilidad en el trabajo pedagógico y el desarrollode capacidades con la sociedad civil y el Estado.5) Falta de continuidad en la relación con los funcionariospúblicos en el trabajo de incidencia y con losmedios de comunicación. Por otra parte, en algunosbalances regionales se señaló que las ONG no llegan alos lugares más excluidos y alejados.Por su parte, los colegios profesionales son heterogéneosen lo que atañe a su vida institucional, y muchosde ellos realizan labores de promoción y propuestas depolíticas en sus respectivas áreas. Han avanzado encrear un espacio de coordinación interinstitucional nacional.En el diálogo con representantes de algunos deellos, se constató que la lucha contra la pobreza, en general,no es un eje del quehacer de dichos organismos.Se afirma que falta trabajar la identidad del profesionalfrente a esta problemática. Asimismo, no están articuladosal Comité Ejecutivo Nacional de la MCLCP, aunqueen varias mesas departamentales participan representantesde diferentes colegios profesionales.Las IglesiasLas Iglesias tienen una importante influencia en la vidade la población. Si bien la Iglesia católica tiene tradicionalmenteuna presencia mayoritaria, 81 también se da81 Según el censo de 1993, 88,9 por ciento de la población se definía como católica, 7,3 por ciento como evangélica, 0,3 por ciento de otras confesiones y 1,4por ciento sin ninguna religión. La Iglesia católica tiene 1.406 parroquias distribuidas en todo el país y 2.358 organizaciones religiosas. Fuente: Directorio Eclesiástico2002.Parte 2: Desempeño de los actores 81

una presencia activa y creciente de la Iglesia evangélicay de otras confesiones: judía, mahometana, sintoísta,etcétera. En el país se ha organizado un Comité Interconfesional.En este marco, junto con el representantede la Iglesia católica, se ha designado al representantede las Iglesias y confesiones no católicas en el CEN dela MCLCP.Las Iglesias tienen en el campo de la pastoral social unaacción de asistencia pero también promueven iniciativasorientadas a superar la pobreza, impulsando el desarrollohumano integral. Según un estudio de la Universidaddel Pacífico, 82 la Iglesia católica ha ido desempeñandocada vez más un rol en la esfera política mediante tresfunciones principales en el espacio público: (i) intentarexpresar la voz del pueblo y la defensa de los excluidos;(ii) ser una voz mediadora, operando como puente entreel Estado y la sociedad, facilitando el diálogo y la resoluciónde conflictos por la vía pacífica; y, (iii) ser una vozpolítica (en el sentido amplio) vinculada a orientacionesy propuestas (se cita la función de la Iglesia en la CVR,el Acuerdo Nacional, Foro Educativo, la MCLCP y elForo de Gobernabilidad, entre otras). Pensamos que,por desempeños más recientes, estas funciones puedenser atribuidas también a otras Iglesias que ponenun referente ético en la esfera pública.La MCLCP promovió un diálogo con el sector Iglesiaspara evaluar su función, balance que recogemos aquíde manera sintética. 83Las Iglesias aportan un enfoque ético y humano en lalucha contra la pobreza, así como una perspectiva dederechos, contribuyendo con ello a un enfoque y acciónmás integral. A su vez, están insertas en las zonasde mayor pobreza y llegan a lugares y personas excluidasa los que otros no llegan (como es el caso de laatención a presos, a tuberculosos, drogadictos, comunidadesnativas aisladas, etcétera). Además, se señalóque muchas de estas Iglesias también son pobres. Otroaporte mencionado es el de la continuidad. (“Muchasveces es la Iglesia la que da sostenibilidad a los proyectosque se emprenden a nivel local”). 84 Por otro lado, lasIglesias tienden a ser un referente de confianza y credibilidad,por el sentido ético de su intervención.Las Iglesias tienen una larga tradición en la defensa delos derechos humanos, hoy muy vinculados con la aplicaciónde las recomendaciones de la CVR, de educación,de salud, alimentación, y han ido entrando cada vezmás en materias como desarrollo local, concertación, vigilanciaciudadana, deuda externa y economía solidaria,entre otras, y más recientemente cumplen una funciónde mediadoras y de apoyo a las comunidades campesinasafectadas por la explotación minera. No obstante, enocasiones las Iglesias tienen dificultades en la comprensióny el diálogo con los procesos políticos y sociales.La Cooperación InternacionalLa cooperación internacional cumple una función importantey, a la vez, complementaria en la lucha contrala pobreza y el desarrollo en el país. Las agenciasmultilaterales, bilaterales y de la sociedad civil internacionalestán crecientemente comprometidas en eldiseño, financiación y aplicación de programas y proyectospara reducir la pobreza.82 Portocarrero, Felipe; Hanni Cueva y Andrea Portugal. La Iglesia Católica como proveedora de servicios sociales: Mitos y realidades. Lima: CIUP, 2005.83 Participaron en el diálogo representantes de la Conferencia Episcopal Peruana, Pastoral Social de la Diócesis de Chosica, Concilio Evangélico del Perú, comunidadjudía, Centro Cristiano de Promoción y Servicios, Diaconía, Conferencia de Religiosos del Perú, Comisión Episcopal de Acción Social y Campaña DesafíoMiqueas.84 Relatoría del Grupo de Diálogo de la MCLCP con las Iglesias en relación al Balance. Noviembre de 2005.82Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Las organizaciones intergubernamentales (como NacionesUnidas y los organismos regionales) tienen principalmenteuna función de asistencia normativa y técnica,y de hecho han promovido diálogos y consensosen favor de las poblaciones en pobreza. Son percibidascomo más neutrales que las instituciones financierasinternacionales.Las instituciones financieras internacionales y losbancos multilaterales de desarrollo se centran sobretodo en el financiamiento a gran escala de proyectossociales, productivos y de infraestructura, y en apoyarlas reformas administrativas y de política para mejorarla provisión de servicios sociales, asegurar la estabilidadeconómica y promover el crecimiento, poniendocondiciones relacionadas principalmente con el mantenimientode la estabilidad económica.Las agencias bilaterales responden a la política exteriory de ayuda para el desarrollo de sus respectivosgobiernos, apoyan con recursos financieros de montosrelativamente menores, pueden ser más selectivas ensu participación y tienen más libertad para experimentary probar enfoques alternativos. Si bien las organizacionesde la sociedad civil internacional no manejangrandes recursos, son fundamentales en aspectosde ayuda social y humanitaria y han logrado impactossignificativos en asuntos como la protección del medioambiente, la promoción del comercio justo, la preservaciónde tradiciones culturales o la igualdad de género,entre otros. 85Los organismos intergubernamentales, multilaterales ybilaterales tienen un representante ante el CEN de laMCLCP, y las organizaciones de la sociedad civil internacional,agrupadas en la Coordinadora de EntidadesExtranjeras de Cooperación Internacional (COEECI), 86también han designado un representante.La MCLCP desarrolló un diálogo con diversas agenciasde cooperación en el marco de este balance, 87 el cualreseñamos sintéticamente.La cooperación ha respondido a procesos del país,apoyando la democratización, la gobernabilidad y ladescentralización, lo que permite mayores impactos.Asimismo, ha contribuido a reforzar un enfoque de derechosy ha aportado en materia de género, de medioambiente e interculturalidad. Otro campo de aporteespecífico de la cooperación está en las propuestasde metodologías de intervención a partir de la experienciade otros países. Por otro lado, la cooperaciónestá ayudando también a establecer puentes con elsector empresarial hacia intervenciones para el desarrollohumano.En cuanto a las limitaciones, se señaló que la cooperaciónestá muy sujeta a los temas de carácterinternacional en aspectos programáticos, políticos ytécnicos, lo que le resta flexibilidad para responder ala diversidad y especificidades nacionales. A la vez,el hecho de que cada agencia de cooperación tengasus propias reglas, sistemas y metodologías lleva a85 En relación con estas funciones desempeñadas por la cooperación internacional, véase Sagasti, Francisco. “Hacia un cambio a favor de los pobres en el Perú:el rol de la comunidad internacional”. En: Patricia Zárate (ed.). ¿Hay lugar para los pobres en el Perú? Las relaciones Estado-sociedad y el rol de la cooperacióninternacional. Lima: DFID, 2005.86 COEECI es una plataforma que actúa como interlocutora de las entidades extranjeras de cooperación internacional ante el Gobierno peruano. Agrupa a cincuentaentidades extranjeras acreditadas en el país.87 Participaron en el diálogo —realizado en noviembre de 2005— representantes del Banco Mundial, Cooperación Internacional para el Desarrollo, Fondo ContravalorPerú-Alemania, Fondo Ítalo-Peruano, Unión Europea, Care-Perú, Fondo de población de Naciones Unidas y UNICEF.Parte 2: Desempeño de los actores 83

que el Estado o las instituciones nacionales pierdanenergía y dispersen su trabajo. Por otro lado, no hayun documento o plan general que señale lo que el Estadoperuano necesita y que sea una base de articulación,haciendo que la cooperación se disperse. Lacooperación muchas veces compite con proyectosiguales y se cometen los mismos errores. Se planteóla debilidad de la institucionalidad del Estado y la discontinuidadde los procesos, destacando el problemade la rotación de personal. Asimismo, se puso de relievela dificultad de que la cooperación llegue a lossectores más excluidos y alejados.84Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Capítulo 2El Estado y las políticaspúblicasEl nuevo milenio en el Perú se inicia con unEstado debilitado, con poca capacidad de representacióny conducción de la sociedad. Profundas fracturassociales internas, la persistencia de la discriminación,así como el centralismo, son razones históricas conocidasque explican esta situación, a las que se añadenlas actuales condiciones de globalización mundial y latendencia a la pérdida de poder de los Estados-Naciónfrente a las grandes corporaciones transnacionales ylos organismos internacionales de regulación.En la década pasada, el Gobierno de Alberto Fujimoriagudizó la crisis del Estado y de la representación políticaen el país. Si bien por un lado logró la necesariaestabilización de la economía, por otro reconcentró elpoder del Estado, debilitando gravemente sus institucionespor medio de una conducción autoritaria y de laextensión de la corrupción como práctica de gobierno.El contexto de la guerra interna y la derrota de SenderoLuminoso y el MRTA facilitaron la afirmación del autoritarismo.Además de eliminar a los gobiernos regionalesy debilitar a los provinciales, estableció un sistema decontrol del Poder Judicial, montó un sólido aparato derepresión e inteligencia militar y suprimió las mediacionespolíticas y sociales.Por otro lado, no existió una estrategia de desarrollointegral (se cerró el Instituto Nacional de Planificación):el ajuste económico (apertura de mercados, privatizaciones,equilibrio fiscal, pago de la deuda externa) fueel eje y prioridad de la política económica, y esta, ladeterminante del conjunto de políticas sectoriales. Loque primó fue el pragmatismo de corto plazo. Frente alos sectores en pobreza, incrementados por efectos delajuste económico, desarrolló una política social compensatoriay de clientelaje que, aun cuando disminuyóen una segunda etapa el ritmo de crecimiento de la pobreza,no enfrentó el incremento de la desigualdad entreperuanos, incentivado por las reformas económicas.Así, iniciamos el siglo XXI con un Estado altamentecentralizado, sin presencia en el ámbito rural (donde seconcentran los mayores niveles de pobreza), con bajosniveles de eficiencia (pobre calificación, desorden,superposición de funciones), 88 con altos niveles de corrupcióny escasos índices de credibilidad y, por todo88 Salvo islas de modernidad y eficiencia en las instituciones relacionadas con los equilibrios macroeconómicos (Banco Central de Reserva del Perú - BCRP; Superintendenciade Banca y Seguros - SBS; Superintendencia de AFP - SAFP; Comisión Nacional de Supervisión de Empresas y Ventas - CONASEV; SuperintendenciaNacional de Administración Tributaria - SUNAT) y la promoción de la inversión privada (Comisión Promotora de la Inversión Privada - COPRI; Promoción de lasConcesiones Privadas - PROMCEPRI, hoy PROINVERSIÓN y PERUPETRO).Parte 2: Desempeño de los actores 85

ello, sin fuerza ni competencia para recaudar los fondosnecesarios para ejercer sus funciones públicas.En un estudio desarrollado por Agenda Perú a fines de1999, 89 se señalan los siguientes problemas principalesque deben ser enfrentados para una reforma del PoderEjecutivo: (i) la concentración y centralización del poder;(ii) la falta de equipos técnicos y políticos de primernivel y la excesiva rotación de personal; (iii) la escasezde políticas sectoriales claramente definidas surgidasde un amplio debate y capaces de generar consensosoperativos; (iv) un proceso de privatizaciones —particularmentede los servicios públicos— desvinculado deobjetivos de mediano y largo plazo y con débil capacidadde regulación desde la gestión pública; (v) la ausenciade esfuerzos de concertación con los diversosgrupos de la ciudadanía —incluyendo la oposición política—en asuntos que requieren un horizonte temporalde largo plazo y, finalmente, (vi) la carencia e ineficienciade programas sociales de mediano y largo plazo (salud,educación, empleo) que contribuyan a la igualación deoportunidades, pues más bien se ha otorgado prioridada programas temporales de lucha contra la pobreza ycompensación social.Desde el enfoque de la MCLCP, la democratización dela institucionalidad estatal y su fortalecimiento son componentesindispensables en la lucha contra la pobreza.Es necesario democratizar el Estado para que expresey represente al conjunto de la sociedad, canalizando ypotenciando el protagonismo de la propia población enpobreza —y, sobre esa base, su fortalecimiento comoinstitución pública—, para garantizar el ejercicio de losderechos y responsabilidades de todos los peruanos,la construcción de equidad y la promoción de un desarrollointegral que articule la política económica y laspolíticas sociales con objetivos de desarrollo humano.Desde este enfoque, revisaremos lo avanzado en este periodopor el Estado en lo que respecta a la construcción deinstitucionalidad democrática y a la orientación y desempeñode algunas políticas públicas sectoriales más directamenterelacionadas con la superación de la pobreza.1. La construcción de lainstitucionalidad democráticaEntre fines del año 2000 y 2006, el Gobierno de Transiciónde Valentín Paniagua, y luego el Gobierno de AlejandroToledo, actuaron bajo el impulso democratizadordel movimiento social y el bloque antidictatorial (partidospolíticos, Iglesias, organizaciones sociales y la OEA) quelograron la caída del Gobierno de Fujimori. Ambos gobiernosrestablecieron y respetaron las reglas básicas del juegodemocrático: libertad en el Congreso, en los medios decomunicación, libertad de movilización y protesta, y en general,respeto por las libertades civiles y políticas básicas.Además, en este periodo hubo un impulso importantea la apertura y desarrollo de mayores nexos entre elEstado y la sociedad. Se promovió la descentralizaciónpolítica y administrativa, se abrieron múltiples espaciosde diálogo y concertación entre el Estado y la sociedadcivil y se institucionalizó el ejercicio de la transparencia yla rendición de cuentas.Ello no obstante, no se llegó a enfrentar la reestructuracióndel conjunto del Estado (el Congreso no concretala reforma amplia de la Constitución de 1993,salvo en importantes aspectos relativos a la descentralizacióny la promoción de la participación), y no seabordaron —o quedaron a medias— otras reformascruciales para su democratización, como las del PoderEjecutivo, del Poder Judicial, de las Fuerzas Armadasy de la Policía.89 Guerra García, Gustavo. La reforma del Estado en el Perú: Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Perú, 1999.86Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Asimismo, en este periodo los partidos políticos no lograronconstruir niveles significativamente superioresde representación y articulación de las demandas de lapoblación: priman la dispersión y las iniciativas orgánicaspreelectorales.1.1. Impulso del proceso dedescentralizaciónAl inicio del presente periodo democrático, la descentralizacióny regionalización del país se plantearoncomo una promesa unánime. El consenso de lasfuerzas políticas y de importantes fuerzas sociales seconcretó en el Acuerdo Nacional, en la política de Estadonúmero 8: Descentralización política, económicay administrativa en respaldo de un desarrollo integradoy sostenible en el Perú:Nos comprometemos a desarrollar una integraldescentralización política, económica yadministrativa, transfiriendo progresivamentecompetencias y recursos del gobiernonacional a los gobiernos regionales y localescon el fin de eliminar el centralismo. Construiremosun sistema de autonomías políticas,económicas y administrativas, basadoen la aplicación del principio de subsidiariedady complementariedad entre los nivelesde gobierno nacional, regional y local del Estado,con el fin de fortalecer estos últimos ypropiciar el crecimiento de sus economías.Las diversas fuerzas políticas en el Congreso impulsaronla formulación del marco normativo de ladescentralización del país, y el Ejecutivo alentó suorganización y ejecución. De este modo se inició laprincipal reforma democratizadora emprendida por elGobierno en este periodo.En este proceso ha habido importantes avances y, a lavez, muchas dificultades y limitaciones.Elaboración y aprobación del marconormativo de la descentralización en unaperspectiva democrática y de desarrollointegralLograr el objetivo de la descentralización demandabala reforma de toda la estructura estatal, especialmenteconstruida durante la década anterior, cuando se desarrollóuna recentralización del poder.En 2002, el Congreso de la República, basado en unamplio consenso, inició el diseño y aprobación del marconormativo. Se aprobaron reformas específicas dela Constitución, la Ley de Bases de Descentralización,la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y una nuevaLey Orgánica de Municipalidades, las que han definidoun marco jurídico institucional para el proceso dedescentralización en una perspectiva democrática, dedesarrollo integral y de construcción de equidad, másallá de diversos vacíos y limitaciones. Este marco jurídicoinstitucional ha sido desarrollado por diversas leyesespeciales y normas reglamentarias. 90Impulso democratizador y compromiso deelecciones regionalesSi bien la elaboración de las leyes mencionadas fue productode un significativo debate —particularmente entreel Legislativo y el Ejecutivo nacionales y los gobiernosregionales y locales—, se llevó a cabo bajo el pie forzado90 Entre estas leyes se encuentran la Ley de Demarcación y Organización Territorial (2002), la Ley General de Transparencia de los Actos de Gobierno, Acceso ala Información Pública y Rendición de Cuentas (2002), la Ley Marco del Presupuesto Participativo (2003), la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada(2003), la Ley Marco del Empleo Público (2004), el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal (2004), la Ley del Sistema de Acreditación de losGobiernos Regionales y Locales (2004) y la Ley de Incentivos para Integración y Conformación de Regiones (2004).Parte 2: Desempeño de los actores 87

del compromiso político de realizar elecciones regionalesy de su convocatoria previa para noviembre de 2002.Esta premura marcó el contenido de las leyes 91 (porejemplo, iniciar el proceso de regionalización en las circunscripcionesdepartamentales), y probablemente contribuyóa la insuficiente maduración de algunos temas.La reforma constitucional se sustenta en la consideraciónde que la descentralización es una forma de organizacióndemocrática y constituye una política permanentedel Estado que tiene como objetivo centralel desarrollo integral del país. La descentralización seplantea a partir de niveles reales de autonomía política,económica y administrativa en los ámbitos regionales ylocales, organizando una efectiva distribución territorialdel poder. Asimismo, la Constitución reformada definecomo elementos sustanciales del proceso la gradualidady la sustentación técnica de las transferencias hacialos gobiernos regionales y locales.La Ley de Bases de la Descentralización señala, entreotras características de la descentralización, la permanencia,la irreversibilidad, la integralidad, la subsidiariedady la gradualidad. Además, establece el conjuntode normas generales necesarias para el proceso, 92estableciendo un marco general de competencias—exclusivas y compartidas— entre los distintos nivelesde gobierno, precisando orientaciones normativas conrespecto a aspectos como la presencia de mecanismosde democracia participativa en los distintos nivelesde gobierno 93 o la definición de cuotas de participaciónde género o de comunidades nativas en los procesoseleccionarios y de toma de decisiones.El temor a la participación y lasespecificidades regionalesEl impulso democratizador y descentralista expresadoen la Ley de Bases encuentra luego una reacción contrariaen diferentes fuerzas presentes en el Congreso:en el debate de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales—y después en el de la Ley de Municipalidades—se plantearon serias restricciones a la participaciónque, más adelante, fueron subsanadas parcialmentea iniciativa del Ejecutivo. La Ley Orgánica de GobiernosRegionales terminó incorporando a los Consejosde Coordinación Regional (CCR) como espacios deconcertación, pero con significativas restricciones a laparticipación ciudadana. Asimismo, además de otrosaspectos, especifica las funciones que competen a losgobiernos regionales en cada área de competenciascompartidas, establece disposiciones para el procesode transferencia, y da rango de ley a la MCLCP.Avances e inconsistencias en la nueva Leyde MunicipalidadesPor su parte, si bien la nueva Ley Orgánica de Municipalidades(LOM) plantea algunas novedades con relacióna la Ley anterior (como los Consejos de CoordinaciónLocal - CCL —con las mismas limitaciones que losCCR— o los presupuestos participativos anuales, entreotras), no inserta expresamente a las municipalidadesen el proceso de descentralización: solo plantea algunostemas vinculados al proceso de transferencia enlas disposiciones complementarias. 94 Por otro lado, nodistingue claramente entre materias de competencias yfunciones, de la misma manera que la Ley de GobiernosRegionales. Dado que la ley municipal considera91 Zas Friz Burga, Johnny y Walter Alejos. Concertando la descentralización. Balance del diseño normativo. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2005, p. 24.92 Ibíd., p. 30.93 La Ley de Bases de Descentralización, en su Segunda Disposición Transitoria, incorpora y legitima la operación piloto para el presupuesto participativo en nueveregiones, operación que promovió la MCLCP.94 Zas Friz Burga, J. y W. Alejos. Concertando la descentralización..., ob.cit., p. 109.88Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

que son las funciones específicas las que se comparteny no las materias de competencia, no favorece unaclara distribución de tales funciones, sino más bien suyuxtaposición entre los diferentes niveles de gobierno.Así, no hay un correlato claro de definición de funcionespara las distintas áreas entre el Gobierno Regional y losgobiernos locales, ni entre el gobierno provincial y losdistritales. 95 A esto se añaden inconsistencias con laLey General de Educación con respecto a las funcionesque se asignan al Gobierno Local en materia educativa.96 Estos vacíos e inconsistencias de la LOM hancondicionado que los gobiernos locales estén prácticamenteausentes en las transferencias sectoriales.Atención a la ruralidadUn aspecto importante que hay que resaltar, desde laperspectiva de la lucha contra la pobreza, es que laLOM actual dedica un título a la promoción del desarrollomunicipal en las zonas rurales. Este establece unconjunto de disposiciones específicas para las municipalidadesrurales, como competencias adicionales enla gestión sostenible de los recursos naturales (con lafinalidad de integrar la lucha contra la degradación ambientala la lucha contra la pobreza) o regulaciones propiasen materia de control gubernamental, participaciónvecinal, seguridad ciudadana y otras. 97Prioridad olvidadaOtro vacío importante en el marco normativo para ladescentralización ha sido el retraso —hasta hoy— enla elaboración y promulgación de la nueva Ley Orgánicadel Poder Ejecutivo, establecida como una prioridaddesde 2002 tanto en la Ley Orgánica de Bases de laDescentralización como en el Acuerdo Nacional.Un primer impulso a la transferencia decompetencias y debilidad en la definiciónespecífica de funciones y atribucionesLa transferencia de competencias y funciones es unode los principales pilares del proceso de descentralización,y está en relación directa con la democratizaciónde la toma de decisiones y la posibilidad de contar coninstituciones regionales y locales fuertes, capaces depromover el desarrollo integral y enfrentar la pobreza.Gradualidad del proceso con elementos dedesorden y confusiónLa Ley de Bases de la Descentralización estableciócuatro etapas del proceso: 1) Instalación y organizaciónde los gobiernos regionales y locales (que contempla latransferencia de los programas sociales de lucha contrala pobreza a los gobiernos locales, y de los proyectosde inversión y de infraestructura productiva de alcanceregional a los gobiernos regionales); 2) Consolidacióndel proceso de regionalización (que contempla la conformaciónde regiones); 3) Transferencia y recepción decompetencias sectoriales; 4) Transferencia y recepciónde competencias sectoriales en Educación y Salud.No obstante, la dinámica real del proceso entró en contradiccióncon la secuencia de estas etapas. Por un lado,a inicios de 2003 la propia instalación de los gobiernosregionales planteó el problema inmediato de la responsabilidadpolítica con referencia a las competencias yfunciones sectoriales, que ya estaban desconcentradasa través de las Direcciones Regionales. Por otro lado, laLey de Gobiernos Regionales entra en contradicción conlas etapas señaladas, al establecer que las transferenciasde competencias sectoriales a los gobiernos regionales95 Ibíd., pp. 125-126.96 Iguiñiz, Manuel. Política educativa y democracia en el Perú. Lima: Tarea-Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2005, p. 104.97 Zas Fritz señala (en: La insistencia de la voluntad. Lima: PRODES-Defensoría del Pueblo, mayo de 2004, p. 354) que este título XI ha sido, en gran parte, resultadode la acción del Colectivo Municipios Rurales (CMR) asociado con la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE).Parte 2: Desempeño de los actores 89

—incluidas Educación y Salud— se inician desde el 1 deenero de 2004. Finalmente, el fracaso en la constituciónde las regiones a partir de la unión de varios departamentos,en el año 2005. Este conjunto de elementos restóconsistencia a la continuidad de las etapas planteadasen la Ley de Bases.Asimismo, si bien las leyes establecen las competenciasy funciones en los distintos niveles de gobierno,ha habido debilidad en los diseños más específicos defuncionamiento descentralizado del Estado —incluyendoel propio Poder Ejecutivo—, por un lado, al no precisarfunciones y atribuciones específicas, y por otro,al no plantear líneas de base y estándares básicos conlos que debían funcionar los servicios públicos. Estascaracterísticas del proceso, añadidas a retrasos en laelaboración normativa para las transferencias —comoen el caso de la Ley del Sistema de Acreditación— ya la débil información y construcción de consensos,generaron un marco de incertidumbre y confusión conrespecto a las responsabilidades efectivas que debíanrecibir las regiones y municipalidades y a las condicionesnecesarias para ejercerlas. Excepciones importantesen este aspecto son el programa Provías Rural,que se basó en los Institutos Viales Provinciales paraprocesar la transferencia, y los esfuerzos desarrolladosentre el sector Salud y organismos de la sociedadcivil 98 en la precisión de funciones y requerimientospara su desempeño descentralizado.En este marco, el proceso de transferencias ha marchadocon relativa lentitud, reforzada por una actitudconservadora del Ejecutivo para impulsarlo. En 2006recién se están completando las transferencias programadaspara 2004.Avances en la transferencia de programassociales a los gobiernos locales y lentituden el procesoLa transferencia de los programas sociales a los gobiernoslocales, correspondiente a la primera etapa, seinicia en 2003, y luego de tres años se ha concretado—de manera aún inconclusa— la de tres tipos de programas:(i) programas de complementación alimentaria(de PRONAA); (ii) proyectos de infraestructura social yproductiva (de FONCODES); (iii) el programa ProvíasRural para el mantenimiento rutinario de los caminosvecinales. Quedan aún fuera del proceso importantesprogramas, como los nutricionales (PRONAA), el ProgramaNacional de Manejo de Cuencas Hidrográficasy Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), la construcciónde infraestructura escolar (INFES) o el Programade Alfabetización. En el caso de los programas quehan iniciado las transferencias, el proceso ha sido lento.A fines de 2005, si bien se había avanzado en el cumplimientode requisitos (mecanismos de verificación) porlos gobiernos locales, las transferencias efectivas (comoresponsabilidad integral de la municipalidad) fueron menoresen varios casos: en complementación alimentariaal 64 por ciento (125) de las provincias destinatarias, eninfraestructura social solo al 25,7 por ciento (406) delos distritos focalizados por FONCODES, 99 y en ProvíasRural solo se efectivizaron las transferencias a veintidósmunicipalidades provinciales (20 por ciento de las focalizadas),pues en el resto de municipalidades acreditadashay problemas de expedición de normas. 100En cuanto a las competencias sectoriales, los gobiernoslocales han venido quedando fuera del proceso,pues sus funciones en los sectores no están adecuadamentedefinidas.98 En los que significaron un aporte sustantivo instituciones como PHR Plus.99 Fuente: Dirección General de Descentralización - MIMDES.100 El programa se realiza en 108 provincias, y hasta 2005 se habían acreditado 78.90Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 3Transferenciade funcionesa los gobiernos Plan 2004SectoresAgriculturaComercioTurismoArtesaníaEnergía y MinasProducciónIndustriaProgramadoNº funciones451812787Total61Nº funciones32157465TransferidoPromediototal42Plan 2005AgriculturaEnergía y MinasSaludTransportes y Comunicaciones6213728En procesoEn procesoEn procesoEn procesoFuente: Planes Anuales de Transferencia 2004 y 2005 y resumen de acreditación del CND.Elaboración: PRODES-USAID. Proceso de Descentralización 2005 - Abril 2006: Balance y desafíos. Lima:Programa Pro Descentralización-USAID, 2006.Constitución de los gobiernos regionales yasunción de competencias y funcionesEn un primer momento se transfieren principalmentefunciones desconcentradas, que ya venían siendo ejecutadaspor las respectivas Direcciones Regionales, enrelación con diversas políticas sectoriales —como Educacióny Salud—, trasladando la capacidad de decisiónal Gobierno Regional. La transferencia de las funcionesno desconcentradas previamente también se muestralenta, sin mucha iniciativa por los sectores del GobiernoCentral para impulsarla.En cuanto a los proyectos de inversión de alcance regionalque iban a ser transferidos a los gobiernos regionales,en la primera etapa se han concluido casi todos. 101Avances limitados en la descentralizaciónfiscalLa descentralización de competencias fiscales (ingresosy gastos) entre los diferentes niveles de gobiernoy la definición de las reglas que las regirán, tienen lafinalidad de asegurar un grado de autonomía financiera101 Quedan pendientes el proyecto Proalpaca y otros tres proyectos de INADE: Lago Titicaca (a Puno), Chinecas (a Áncash) y Sierra Centro Sur (a Ayacucho, Apurímac,Cusco y Huancavelica).Parte 2: Desempeño de los actores 91

Cuadro 4Estado de lastransferenciasde proyectos yprogramasa los gobiernosregionalesPlan Anual 2003Plan Anual 2004Proyectos, programas y equiposProyectos especiales de INADEMantenimiento de caminosdepartamentales Provías RuralAcuerdos de gestión de electrificaciónrural- Ministerio de Energía y MinasProyectos especiales INADEProyectos ganaderos MINAG384 equipos mecánicos – MTCPlan COPESCO – MINCETUREmbarcaderos lacustres y fluviales – MTCProgramado912Sin información4122612Pendiente1-Sin información4----Plan Anual 2005Embarcadero lacustre – MTC11Fuente: Planes Anuales de Transferencia 2004 y 2005 y resumen de acreditación del CND.Elaboración: PRODES-USAID. Proceso de Descentralización 2005…, ob. cit.a los gobiernos descentralizados y garantizar los recursospara que cumplan con sus funciones, así como lacalidad del gasto y la sostenibilidad fiscal.La mayoría de gobiernos regionales del país muestranuna frágil sostenibilidad fiscal debido a la falla estratégicade no contar con financiamiento propio para el ejerciciode sus competencias. Según cálculos del MEF,solo Lima y Arequipa serían capaces de financiar susgastos con recursos provenientes de la recaudación deimpuestos nacionales en su jurisdicción.presupuestales, y una segunda, de asignación a lasregiones que se conformen de 50 por ciento de losrecursos efectivamente recaudados en ellas, correspondientesa algunos impuestos nacionales.Con respecto a las transferencias presupuestales, enlos últimos cuatro años ha habido un incremento dela participación de los gobiernos descentralizados enel presupuesto público. Hoy esta participación llega amás de un tercio: se pasó de un nivel de 28 por cientoen 2003 a 35 por ciento en 2006. 102La Ley de Descentralización Fiscal diseña el procesoen dos etapas: una primera, de transferenciasA su vez, el conjunto de transferencias ha significadoun incremento importante de recursos en los ámbitos102 Presidencia del Consejo de Ministros – Ministerio de Economía y Finanzas (PCM-MEF). Informe preelectoral. Administración 2001-2006. Lima, enero de 2006, p. 63.92Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 2Participación enel presupuestopúblico segúnniveles degobierno80-70-60-50-40-30-20-10-0-71%67%67%65%20%23%9%21%10%23%12%12%2003 2004 2005 2006Gobierno NacionalGobiernos regionalesGobiernos localesFuente: MEF.Elaboración: PRODES-USAID. Proceso de Descentralización 2005…, ob. cit., p. 77.subnacionales. Entre 2000 y 2006, las transferenciaspor concepto de canon y FONCOMUN han crecidoen forma significativa: 332 por ciento las primeras y53 por ciento las segundas. 103 No obstante, el gastoque se ha descentralizado es, sustancialmente, gastoasociado con estructuras rígidas de presupuesto (tipode partidas predeterminadas), y aún se mantiene unalibertad y capacidad de gestión financiera limitada delas autoridades.En realidad, una descentralización fiscal sostenibleprovendrá no de la suma de transferencias, sino delimpulso económico de las regiones y, por lo tanto,de la creación de condiciones para incrementar larecaudación propia. Es necesario anotar que la descentralizaciónfiscal todavía no forma parte de unareforma tributaria.Otro aspecto que hay que tener en cuenta en ladescentralización fiscal es el problema de la equidadentre regiones. La descentralización fiscal puedegenerar nuevos factores de inequidad y nuevasbrechas internas en el país, según la presencia derecursos naturales en los diferentes territorios, susposibilidades de explotación y otros factores. Entrelos años 2000 y 2006, las transferencias totaleshan sido mayores en las jurisdicciones que cuentancon recursos naturales en explotación, comoen los casos de Cusco, Loreto, Moquegua o Tacna,entre otros.103 PRODES-USAID. Proceso de descentralización 2005 - Abril 2006: Balance y desafíos. Lima: Programa Pro Descentralización-USAID, 2006, p. 77.Parte 2: Desempeño de los actores 93

Dificultades y aprendizajes en el procesode conformación de regionesLa Constitución Política establece la conformación deregiones sobre áreas contiguas, configurando “unidadesgeoeconómicas sostenibles”. La regionalización seorienta fundamentalmente a promover un desarrollo económicoconsistente en zonas alternas a Lima, así comoa generar contrapesos políticos a la capital, lo cual creaa su vez mejores condiciones para procesos de desarrolloque articulen la política económica y las políticassociales en una perspectiva de desarrollo humano.En el diseño del proceso de descentralización, laconformación de regiones debía ser una de las primerasreformas sobre la cual se estructurara la continuidaddel proceso de transferencias, la descentralizaciónfiscal y el fortalecimiento institucional. No obstante, losintentos por aplicarla han tenido que enfrentar grandesobstáculos en la sociedad y el Estado: la desarticulacióny fragmentación del país, profundas desconfianzas entrecomunidades y territorios, identidades y seguridadesadquiridas en el marco de los departamentos actuales,además de la débil capacidad y marcado centralismoen la conducción del Estado y de los líderes políticosactuales.se llevó a cabo el primer referéndum para la conformaciónde regiones, pero no se aprobó ninguna.La mayoría de evaluaciones señala la falta de consulta,así como la débil participación de los gobiernos localesy la población en el proceso de definición de las propuestas,como las principales causas de este rechazo.Esta situación llevó a muchos de los actores comprometidosa hacer una evaluación más profunda del procesode descentralización, la forma como se ubicó laregionalización en él y la conducción de su promoción,y a plantearse un ajuste del conjunto.El rechazo a las propuestas de regionalización no expresaun repudio a la descentralización, que sigue siendouna aspiración sentida —aunque de diferentes maneras—por la población. Por otro lado, una reforma tanimportante como la regionalización no se puede lograrsin que medie un complejo y amplio proceso de debate,maduración de experiencias positivas en esa direccióny construcción de consensos, no solo entre lasdirigencias regionales sino con los gobiernos locales yla ciudadanía. Esta experiencia evidenció, nuevamente,la persistencia del centralismo, a diferentes niveles, enla conducción del proceso.La conformación de regiones se inició con la elecciónde gobiernos regionales en veinticinco departamentosy la provincia constitucional del Callao. En 2004 seaprobó la Ley de Incentivos para la Integración y Conformaciónde Regiones, con lo cual la regionalizacióncobró fuerza. En 2005, el CND y la PCM aprobaron cincoexpedientes técnicos para la conformación de cincoregiones (comprometiendo a dieciséis departamentos),elaborados básicamente por las direcciones de los gobiernosregionales, sin mayores consultas a los gobiernoslocales y la sociedad civil y en medio de un debateacerca de la normativa para el funcionamiento de lasregiones integradas que revelaba vacíos e inconsistencias.Luego de una rápida campaña, el 30 de octubreDesarrollo de experiencias en gestióndescentralizada y nuevos dinamismosregionales y localesLa principal experiencia de gestión descentralizada desarrolladaen este periodo ha sido la elaboración de losplanes concertados de desarrollo y los presupuestosparticipativos, institucionalizados como norma obligatoriapara todos los gobiernos regionales y locales. Estoha engendrado un proceso nacional de aprendizajesacumulativos y nuevos niveles de articulación entre elGobierno Nacional, las regiones y los municipios.A su vez, la transferencia progresiva de competenciasy funciones está favoreciendo experiencias iniciales de94Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

gestión descentralizada en nuevos campos. En el casode los programas sociales, se vienen ensayando, en elámbito municipal, procesos de adaptación de los programasa las realidades locales, mayor articulación deestos con los planes y procesos de desarrollo local,aprendizajes en el manejo de economías de escala oexperiencias de mayor pertinencia en la administración,pero aún se trata de experiencias iniciales. 104En el caso de las regiones, también se están desarrollandoexperiencias de diseño de políticas regionales enáreas como salud, educación, seguridad alimentaria,apoyo a la infancia y otras.Los gobiernos regionales y locales han ganado legitimidad:cuentan con mayores niveles de aceptación de lapoblación que el Gobierno Central y el Congreso. Segúnuna reciente encuesta del PNUD, el Consejo de Ministroses calificado como bueno o muy bueno por 4,1 porciento y como regular por 35 por ciento, y el Congresocomo bueno o muy bueno por 3 por ciento y como regularpor 27 por ciento; mientras que el Gobierno Regionales calificado como bueno o muy bueno por 27,6 porciento y como regular por 41 por ciento, y el GobiernoLocal como bueno o muy bueno por 15 por ciento ycomo regular por 52,1 por ciento. 105Debilidad en el fortalecimiento institucionalHasta el momento, el desarrollo de capacidades institucionalespara el ejercicio eficaz de las competenciasy funciones que se van transfiriendo en el marco deuna gestión descentralizada ha sido uno de los aspectosmás débiles del proceso de descentralización. Nose ha desarrollado una política pública consistente yeficaz para promover el fortalecimiento de capacidadeslocales y regionales en gestión del desarrollo y gestiónpública, así como en el propio Gobierno Nacional —reforzandoparticularmente su capacidad de rectoría—,que dé viabilidad y sostenibilidad al proceso de descentralizaciónen marcha.Si bien la Ley de Bases señala como criterio para lastransferencias la capacidad de gestión efectiva de losgobiernos descentralizados y dispone que en la etapapreparatoria el Ejecutivo elabore un plan de capacitaciónregional y municipal, solo en 2004 el CND aprobóun “Plan Nacional de Capacitación y AsistenciaTécnica en Gestión Pública para el fortalecimiento delos Gobiernos Regionales y Locales”. El débil liderazgodel CND y la no canalización efectiva de recursos paraestos efectos han restado viabilidad al Plan. Desde diversasinstituciones se desarrollan esfuerzos tesoneros,pero dispersos y débiles para la dimensión y exigenciasde la descentralización. 106 A su vez, actores regionalesdecisivos en la formación de recursos humanos, comolas universidades y otros centros de formación superior,permanecen sin los vínculos necesarios con las políticasde desarrollo regional y local.Por otro lado, el Reglamento de la Ley del Sistema deAcreditación estableció la necesidad de crear un Sistemade Información de Gestión Pública Descentralizada,que debía aplicarse a partir de abril de 2005 y que incluiríainformación sobre capacidades, desempeños yrecursos, pero aún no se implementa. A pesar de quela información es una dimensión indispensable que hayque atender con prioridad en un proceso de reforma quese quiere concertado y que movilice a la población, esta104 Véase MIMDES. Transferencia de los programas de complementación alimentaria a los gobiernos locales. Lima: MIMDES, 2004.105 PNUD. La democracia en el Perú: El mensaje de las cifras. Lima: PNUD, 2006.106 Es necesario destacar los esfuerzos del MEF en la capacitación para la planificación participativa y la incorporación de los gobiernos subnacionales en sistemasadministrativos nacionales (SNIP-SIAF) y los del MIMDES en la capacitación para la transferencia de los programas sociales, así como de instituciones de lasociedad civil como la ANC, Propuesta Ciudadana, Red Perú, PRODES-USAID y otros.Parte 2: Desempeño de los actores 95

Cuadro 5Transferenciasa los gobiernosregionales ylocales2000-2006(Nuevos Soles)Tipos de tendenciasGobiernos localesFoncomUnPrograma Vaso de LecheRenta de AduanasCanon petroleroCanon hidroenergéticoCanon mineroCanon pesqueroCanon forestalCanon gasíferoRegalías minerasFocamTotalVariación anual20001.398’945.046325’124.00024’891.213407’109.02055’360.9092.211’430.18820011.369’570.409325’053.29923’893.175332’825.90081’278.4992.132’621.282-3,56%20021.430’844.170308’048.86422’915.958365’436.24041’116.814116’270.4072.284’632.4537%Gobiernos regionalesFoncorRenta de AduanasCanon petroleroCanon hidroenergéticoCanon mineroCanon pesqueroCanon forestalCanon gasíferoRegalías minerasFocamTotalVariación anualTotalTotal transferenciasVariación anualVariación 2000 - 20052.211’430.1882.132’621.282-3,56%2.284’632.4537%* Información hasta el 31/03/0696Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

2003200420052006*Variación 2004-20051.597’053.314356’000.00089’373.141399’298.65073’818.681228’660.98520’896.033777.9662.765’878.77021%1.793’318.852360’000.00099’691.938227’769.44083’921.187346’167.29330’126.642658.05254’654.3322.996’307.7368%2.031’674.240360’000.000122’718.985304’035.66384’464.453666’105.48221’772.5751’626.825226’448.380184’219.32537’687.1894.040’753.11835%580’264.955030’449.10686’239.34120’230.376217’218.54921’349.434068’575.44462’097.33617’611.5131.104’036.05413%0%23%33%1%92%-28%147%314%35%407’745.56377’924.55725’326.313105’122.18310’042.214219.35118’218.351644’598.292422’535.12992’404.691225’547.53628’695.290231’636.9075’533.343541.91875’482.79335’830.86718’314.9831.136’523.45876%024’769.23964’811.7578’364.87979’607.8757’116.480022’858.48111’643.2517’170.309226’342.2724%19%13%120%-45%147%314%76%2.765’878.77021%3.640’906.02832%5.177’276.57542%1.330’378.27242%134%Fuentes: CND, MEF, Perupetro (para canon petrolero 2000-2003). Elaboración: PRODES.Parte 2: Desempeño de los actores 97

no llega a estructurarse en un sistema eficaz y oportuno.De hecho, una de las principales demandas de losdiversoss actores que participan en la descentralizaciónha sido contar con mayor información sobre el proceso.Según una encuesta de percepción ciudadana del IEP-IMASEN, el principal problema percibido en el procesode descentralización es la falta de información. 107Asimismo, el fortalecimiento institucional también va arequerir el rediseño de la propia institucionalidad de losgobiernos regionales que aún no están suficientementeorganizados sobre la base de sus competencias y planesde desarrollo, así como su adecuada articulacióncon los sistemas administrativos nacionales. En ciertomodo, también demandará rediseños específicos enlos gobiernos locales a medida que vayan asumiendolas nuevas funciones que se les transfieran.Carencia de liderazgo en la conduccióndel procesoEl Congreso y el Ejecutivo manifestaron una gran voluntadpolítica al inicio del proceso; luego, la descentralizaciónfue perdiendo fuerza. El Gobierno no ha asumidouna función de liderazgo, lo que ha generado un vacíoque no ha sido cubierto.El Consejo Nacional de Descentralización, 108 a cargode la conducción del proceso, expresó la voluntad decrear un organismo intergubernamental que representaratanto al Gobierno Nacional como a los subnacionales,para impulsar de manera coordinada la descentralización.Aunque se hicieron esfuerzos, el CND no logróconsolidar su liderazgo al interior del aparato central delEstado (hubo permanentes descoordinaciones) y tampocofrente a los gobiernos regionales y locales. 109La falta de una visión de conjunto de la reforma del Estado,consistente con su descentralización, así comode un manejo más integral del proceso que consideresus dimensiones económicas, políticas y culturales(sesgo burocrático hacia los aspectos administrativos),y en particular dificultades para una política amplia dediálogo y concertación en un contexto difícil de fragmentaciónsocial y política y de conservadurismo delas instancias centralizadas del Ejecutivo, originaron laausencia de una rectoría y conducción nacional querespondiera a las necesidades del proceso.Hace falta promover una mirada compartida del procesode descentralización que permita que los diferentes actoressociales y políticos actúen en una misma dirección,manteniendo los naturales márgenes de discrepancia.Queda el reto de ajustar el proceso y construir una nuevaarticulación entre integración regional, transferencias,desarrollo de capacidades y descentralización fiscal, queapunten a sostener dinamismos de desarrollo regionales ylocales. Asimismo, es necesario fortalecer los vínculos dela descentralización con el objetivo de superar las exclusionesy la pobreza y lograr una mayor integración nacional.1.2. Apertura y desarrollo deespacios de diálogo y concertaciónentre el Estado y la sociedad civil 110En el periodo 2001-2006, se impulsaron e institucionalizarondiversas formas y espacios de participación107 PRODES-USAID. Proceso de descentralización…, ob. cit., p. 152.108 Creado por la Ley de Bases de la Descentralización.109 En esta visión coinciden diversas instituciones que han elaborado balances del proceso de descentralización: Grupo de Trabajo de la Comisión de Descentralizacióndel Congreso, Propuesta Ciudadana, Red Perú, Grupo de Gobernabilidad de la Cooperación Internacional, Acuerdo Nacional y Consejo de Prensa Peruano.110 Esta parte se basa en el estudio hecho por el sociólogo José López Ricci por encargo de la MCLCP: “Balance de los procesos de participación ciudadana y deconcertación 2001-2005”. Lima: MCLCP, 2005.98Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

y concertación entre el Estado y la sociedad civil, buscandore-legitimar el sistema de representación políticay fortalecer el sistema democrático en el país.Un espacio decisivo para promover el diálogo socialentre el Estado, la sociedad civil y los partidos políticosfue la creación del Foro del Acuerdo Nacional. Esteposibilitó no solo la elaboración de políticas de Estado,sino también un espacio permanente de diálogo y reconocimientoentre actores decisivos en la vida públicadel país. Por su parte, la MCLCP fue otro espacio dediálogo y articulación permanente entre el Estado y lasociedad civil, articulando una vasta red nacional. Asimismo,se constituyeron diversos espacios sectoriales,regionales y locales de encuentro y concertación en ladefinición de políticas públicas y planes de desarrollo,construyendo, a la vez, un mecanismo sistemático deelaboración de presupuestos participativos en regionesy localidades.Muchos de estos nuevos espacios y mecanismos recogenexperiencias anteriores, reformas sectoriales queincorporan el diálogo con la sociedad civil y, en particular,formas de participación y concertación en losespacios locales. Estas últimas, desde mediados de ladécada de 1980, luego de restablecida la elección delas autoridades municipales, movilizaron la participaciónde distintos actores locales, institucionalizando instanciasde diálogo y concertación que adquirieron la formade “mesas” o de “consejos de desarrollo”. No obstante,podremos apreciar más claramente la significación deestos nuevos espacios y mecanismos en la relaciónentre el Estado y la sociedad civil si reconocemos lascaracterísticas que asumieron estas relaciones duranteel régimen de Fujimori.La huella autoritaria: una comprensiónpragmática de la participaciónLa aplicación de las políticas neoliberales, durante elrégimen de Fujimori, incidió en una mayor desestructuraciónsocial, y la lógica individualista fue afectandolas estrategias colectivas para la inserción en la economíay el reconocimiento de derechos. Asimismo,la violencia política debilitó profundamente el tejidosocial popular e incrementó la desconfianza en lasinstituciones.El Gobierno de Fujimori instauró un tipo de participaciónque apuntaba a una mayor eficiencia administrativa enla provisión de servicios públicos, con el fin de frenar almáximo posible el gasto público y reducir el tamaño delEstado. 111 El ciudadano es visto principalmente comousuario de servicios y, más concretamente, en el casode los programas sociales, como “pobre” que se organizay ejecuta los programas, compitiendo por los fondosde compensación social. Marcados por esta lógica, seorganizan diversos espacios de participación, como losnúcleos ejecutores de FONCODES, nuevos comedorespopulares o los CLAS —más allá del gran potencial quemostraron estos últimos en eficacia y construcción deequidad—. Esta forma de participación, a su vez, permiteal Estado orientarse “por la demanda”, sirviendo así desustento al desmontaje de la planificación estatal, puesya no es el Estado el que debe tener iniciativas y propuestassino la organización social. 112Este esquema de participación es la contraparte de undiscurso que fustiga la ineficacia de los partidos existentese invoca la democracia directa. 113 Es en estalógica, pero también desde las apuestas de distintossectores del Congreso y presiones sociales, que la111 Iguiñiz, Javier. “Participación social: Tensiones y esperanzas en la experiencia peruana”. Revista El Sur, n.º 20, Navarra, junio, 2005.112 Remy, María Isabel. Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima: IEP, 2005, p. 26.113 Ibíd., p. 26.Parte 2: Desempeño de los actores 99

Constitución de 1993 amplía los derechos de participacióndirecta de la población, y en 1994 se promulga,por primera vez en el país, una Ley de Derechos deParticipación y Control Ciudadano que abrió espaciosinstitucionales de participación (iniciativa legislativa yreferéndum) y de control (rendición de cuentas, remociónde funcionarios y revocatoria de autoridades).Sin embargo, las fuertes exigencias de acreditaciónpara los nuevos espacios institucionales, finalmente,no permitieron su puesta en práctica, salvo en el casode la revocatoria. 114A su vez, en la década de 1990 muchos municipiosabrieron la gestión a la participación popular, presentandoalternativas a la centralización del poder. Sus alcaldesconvocaron a mesas de concertación, consejosde participación o comités de desarrollo. Una característicageneral de estas experiencias fue que tuvieronuna influencia básicamente local, estuvieron poco articuladasy su visibilidad en la esfera pública nacionalfue escasa.Es con la caída del régimen de Fujimori y la instalacióndel Gobierno de Transición —él mismo productode un complejo proceso de negociación y concertación—cuando se abrieron diversos espacios de encuentroy concertación entre el Estado y la sociedadpara la redefinición de las políticas públicas. Luego,el Gobierno de Alejandro Toledo retomaría y ampliaríaestos espacios.El Acuerdo Nacional y la MCLCPEl Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Luchacontra la Pobreza han sido los espacios de diálogoy concertación entre el Estado y la sociedad civil demayor incidencia nacional.Frente al debilitamiento de la democracia representativay sus instituciones, el Acuerdo Nacional buscócontribuir a la gobernabilidad democrática en el entendidode que esta solo es posible con el ejercicio yvaloración del diálogo y la concertación y con el logrode consensos de largo plazo. Tiene como antecedentesinmediatos la Mesa de Diálogo por el Desarrollo yla Democracia, convocada por el Gobierno de Transiciónen mayo de 2001, así como los compromisos detodos los candidatos democráticos durante el procesoelectoral de 2001.El Acuerdo Nacional se constituyó en marzo del año2002 a partir de un foro de gobernabilidad convocadopor el Gobierno de Alejandro Toledo, con el objetivode servir de base para “la transición y consolidación dela democracia, la afirmación de la identidad nacional yel diseño de una visión compartida del país a futuro,a través de la formulación de políticas de Estado”. 115Se instaló como un foro de diálogo y concertación yestaba conformado por siete partidos políticos 116 (conrepresentación en el Congreso de la República), sieteorganizaciones nacionales de la sociedad civil 117 y elGobierno, 118 presidido por el presidente del Consejo de114 Véase Remy. M.I. Los múltiples campos…, ob. cit., pp. 32-56.115 “Compromiso de diálogo para lograr el Acuerdo Nacional”, suscrito en Palacio de Gobierno el 5 de marzo de 2002.116 Partido Aprista Peruano, Acción Popular, Perú Posible, Unidad Nacional, Frente Independiente Moralizador, Somos Perú y Unión por el Perú.117 CGTP, CONFIEP, Sociedad Nacional de Industrias (SNI), Conferencia Episcopal Peruana, Concilio Nacional Evangélico del Perú, Coordinadora Nacional de FrentesRegionales, MCLCP.118 Representado por el Presidente de la República (quien lo preside), el presidente del Consejo de Ministros y cinco ministros de Estado (Defensa, Educación, Salud,Trabajo y Mujer y Desarrollo Social).100Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Ministros en representación del Presidente de la República.Los acuerdos se toman por consenso. 119Se definieron 31 políticas de Estado que giran alrededorde cuatro objetivos fundamentales: (i) consolidar lademocracia y el estado de derecho; (ii) lograr la equidady la justicia social; (iii) fomentar la competitividad denuestro país en el mercado global; y, (iv) crear un Estadoeficiente, transparente y descentralizado. El 22 de julio de2002 se aprobaron veintinueve políticas, las que fuerondiscutidas ampliamente en el foro de gobernabilidad y enveintiséis foros descentralizados en todos los departamentos.120 También se estableció una consulta ciudadanamás amplia por medio de encuestas vía telefónica ypágina web. 121 Posteriormente se aprobaron dos políticasmás. 122 Luego, se formularían matrices estableciendo unconjunto de indicadores y una secuencia de metas parapermitir el seguimiento en la realización de las políticas.En octubre de 2002 se institucionalizó el Foro como unainstancia permanente para la promoción del cumplimientoy seguimiento de las políticas acordadas. 123En una etapa más reciente, el Acuerdo Nacional empiezaa atender asuntos de corto y mediano plazo yel apoyo al diálogo sobre la reforma constitucional, lagobernabilidad y la descentralización. Expresión de elloson el Compromiso Político, Social y Económico deCorto Plazo 2004-2006, así como la Declaración delCompromiso por la Infancia, el Pacto Social de CompromisosRecíprocos por la Educación 2004-2006 yel Compromiso de Mediano Plazo por la Inversión y elEmpleo Digno. Recientemente también se suscribió unAcuerdo por la Mejora de la Calidad del Gasto. A la vez,se impulsa una apropiación más colectiva y ciudadanadel Acuerdo Nacional, buscando una mayor independenciadel marco gubernamental: Comité Coordinadory Secretaría Técnica más autónomos, sedes diferenciadasy diversas iniciativas para acercar más el Acuerdoa otros actores sociales, políticos y gubernamentalesvinculados con las regiones. 124En este proceso, el Acuerdo Nacional se convierte enuna experiencia novedosa de concertación entre elEstado, las fuerzas políticas y la sociedad civil, en lamedida en que junta en un mismo espacio a estos trescomponentes, pero también por su duración —prácticamentecuatro años— y, asimismo, por el mantenimientode acuerdos por consenso y un debate discreto119 “Cuatro pautas básicas facilitan la fluidez de su desenvolvimiento: a) no hay presencia de la prensa ni la televisión, b) las sesiones no son grabadas, c) las actassolo registran los acuerdos, d) los acuerdos requieren consenso. Estas pautas muy simples definen un espacio de confianza que permite un diálogo en el que[...] se busca que prime una racionalidad compartida y la voluntad de encontrar coincidencias.” Hernández, Max.: Acuerdo Nacional. Pasado, presente y futuro.Lima: IDEA-Acuerdo Nacional, 2004, pp. 25-26.120 Expresión de los aportes de este debate descentralizado son la incorporación de la tercera política de Estado (“Afirmación de la Identidad Nacional”) comopropuesta del Foro en Cusco o la incorporación de la vigésimo tercera política de Estado (“Política de Desarrollo Agrario y Rural”), a propuesta del foro de Tacnae impulsada por la MCLCP.121 44.606 cuestionarios respondidos en formularios distribuidos en el país a través del Banco de la Nación, 1.147 consultas a través de una línea telefónica gratuitay 337.859 visitas a la página web del Acuerdo Nacional. Información recogida en “Acuerdo Nacional: unidos para crecer”, junio de 2004. Separata distribuidacon diarios de circulación nacional.122 La política 30, referida a la lucha contra el terrorismo, y la relativa a la deuda externa, se aprobaron posteriormente.123 El decreto supremo 105-2002-PCM institucionaliza el Foro.124 Hernández, M. Acuerdo Nacional, ob. cit., pp. 31-32. El Foro acordó invitar a sus reuniones de trabajo de 2004 a Solidaridad Nacional, a dos representanteselegidos por las organizaciones suscriptoras de la Plataforma Agraria de Consenso para el Relanzamiento del Agro Peruano (uno de las organizaciones empresarialesy otro de las campesinas) y a un representante por los gobiernos regionales y otro por los gobiernos locales ante el Consejo Nacional de Descentralización.Ibíd., p. 35.Parte 2: Desempeño de los actores 101

de constructiva cordialidad. 125 Esto contrasta con unavida pública nacional marcada por la precariedad enel debate, la superficialidad y en muchos casos el escándalo,por eso se convierte en uno de los principalesaportes a la construcción de gobernabilidad democráticaen el país.Logros y limitaciones del Acuerdo NacionalSus principales logros se pueden sintetizar en losiguiente:El proceso mismo de diálogo y concertación entrelas principales fuerzas políticas, actores económicosy actores sociales de incidencia nacional. Se ha desarrolladoun mayor conocimiento de los actores entresí, quienes han superado en muchos casos barrerassubjetivas, así como incentivado la tolerancia. Se hainstituido el ejercicio de un diálogo incluyente: “el espaciodel Foro constituye un ámbito en el que los actorespolíticos y sociales intercambian opiniones y exploranlos diversos intereses tomando en cuenta necesariamentelo que se puede lograr cuando se incluye en elcampo de la discusión una comprensión del largo plazoy de la responsabilidad social al lado de los incentivospolíticos y las ventajas económicas”. 126 Se podría decirque, luego de estos cuatro años de diálogo y aprendizajeconcertador, los actores políticos, empresariales ysociales que participaron en el Acuerdo Nacional ya noson los mismos. Es difícil seguir la ruta de los efectosprácticos de este logro de un bien intangible, pero sinduda se inscribe en la necesidad histórica de consolidaractores democráticos en el país.La producción concertada de políticas de Estado delargo plazo, y de políticas más específicas de cortoy mediano plazo que constituyen un importante aportea la construcción de una visión compartida para lagobernabilidad democrática y para un desarrollo conintegración social, competitividad y equidad. Estas políticashan permitido trazar una ruta que trasciende losgobiernos, convirtiéndose, más allá de su concreción oejecución práctica, en un referente no solo para la gestióndel gobierno establecido, 127 sino también para lasdiferentes fuerzas políticas y movimientos de la sociedadcivil. Esta influencia se ha puesto de manifiesto enlos planes de gobierno de las diferentes agrupacionespolíticas participantes en la campaña electoral presidencialde 2006, cuya mayoría, a pesar de las diferencias,guarda concordancia con buena parte de las políticasdel Acuerdo Nacional. 128Una institucionalidad nueva, que busca contribuir a lasexigencias de la construcción de la democracia y lagobernabilidad en el país. El Acuerdo Nacional, al crearlas condiciones y mecanismos para un efectivo diálogoy la producción concertada de políticas de Estado entreel Gobierno, los partidos políticos y actores disímiles dela sociedad civil, ha ayudado a acortar la brecha entredemocracia y gobernabilidad. Frente a la debilidadde las instituciones de la democracia representativa enel país, así como a las dificultades crecientes que seplantean para su fortalecimiento por la fragmentaciónsocial y los elevados niveles de desigualdad y pobreza,la construcción de una institucionalidad que amplíe canalesde participación y de construcción de consensos125 Roncagliolo, Rafael. “Prólogo”. En: Max Hernández. Acuerdo Nacional, ob. cit.126 Hernández, M. Ibíd., p. 33.127 En mayo de 2004 el Gobierno presentó la Hoja de Ruta para el periodo 2004-2006, que incorpora casi 91 por ciento de las medidas propuestas en el Compromisode Corto Plazo del Acuerdo Nacional.128 Véase Acuerdo Nacional. Políticas de Estado y Planes de Gobierno. Lima: Acuerdo Nacional, 2006.102Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

puede constituirse en un complemento adecuado delas instituciones democráticas tradicionales.En cuanto a las principales limitaciones y desafíosdel Foro del Acuerdo Nacional, podemos señalar lossiguientes:La debilidad en su inserción social. Esta debilidad tienedos expresiones: por un lado, en el propio funcionamientodel Foro y, por otro, en la escasa visibilidad yconocimiento de su trabajo. En el primer caso, el Foroaún no llega a articular e incluir a determinados sectoresimportantes de la sociedad civil, en particular a losvinculados con sectores rurales, regionales e informales.Es cierto que estos, por su propia debilidad, sondifíciles de articular en una representación nacional, noobstante, más allá de los esfuerzos iniciales hechospor el Foro en esta dirección, en el actual contexto dedescentralización se hace necesario rediseñar estosvínculos. También hay poca articulación orgánica conel ámbito intelectual, cultural y profesional, así comocon los medios de comunicación. En lo que se refiereal segundo caso, el proceso del Acuerdo Nacional notiene mucha visibilidad, la ciudadanía prácticamente nolo conoce, y menos aún las políticas y compromisosacordados. Contribuye a ello el hecho de que las políticasacordadas no tengan una repercusión inmediataen decisiones legislativas o ejecutivas y, a la vez, lapoca confianza y credibilidad que tienen todavía parala opinión pública la concertación y los acuerdos.La dificultad de vincular el largo con el corto y medianoplazo. A pesar de los avances logrados en los pactosmás recientes, se ha hecho difícil para los actores comprometidoscon el Acuerdo dar eficacia y concreción alas políticas de Estado que se han suscrito.La permanencia de la dificultad para tratar el conflictoo las diferencias entre visiones e intereses contrapuestos.Esto ha llevado a evitarlos permanentementecon la finalidad de impedir la parálisis, lo que ha incididoen la producción de determinados consensos que, porsu ambigüedad, pueden resultar inoperantes.El Acuerdo Nacional, que busca responder a la especificidadde las exigencias de la transición democrática ennuestro país, constituye, con sus logros y limitaciones,una de las principales contribuciones a la construcciónde la gobernabilidad democrática en este periodo.Por su parte, la Mesa de Concertación de Lucha contrala Pobreza, debido a su ubicación territorial nacional,amplitud y reconocimiento, se perfila como otro canalprivilegiado para el ejercicio y aprendizaje de la concertacióncomo práctica de convivencia y gobierno. En elbalance de la actuación de la MCLCP, que constituyela sección 2 de este volumen, nos ocuparemos de analizarespecíficamente su desempeño.Procesos abiertos con la descentralizaciónLas experiencias de años anteriores, la ola democratizadoraque logró la caída del Gobierno autoritario, el impulsoparticipacionista y su inicial institucionalización enel Gobierno de Transición (MCLCP, Consejos Consultivosy otros), así como los avances del Acuerdo Nacionaly los procesos de presupuesto participativo, fueronrecogidos y tomaron fuerza en la nueva legislación quenormó el proceso de descentralización.La reforma descentralista en el Perú, además de tenercomo objetivo distribuir el poder político entre las instanciasde gobierno (Central, Regional y Local) y propiciarun desarrollo territorial equilibrado, consideró una explícitapolítica de participación ciudadana como parte dela estructura de los gobiernos regionales y locales. Estaasociación entre descentralización y participación ciudadanase inscribe en una corriente más amplia, pueslas reformas descentralistas de los últimos veinte añosen América Latina y España siempre se vincularon conla participación ciudadana.Parte 2: Desempeño de los actores 103

A diferencia del tipo de participación establecida en ladécada anterior con la Ley 26300, Ley de los Derechosde Participación y Control Ciudadanos, que se centraen la petición masiva ciudadana para obtener decisionesdel Estado —referéndum, iniciativas legislativas,revocatorias o rendición de cuentas—, la normativa dela descentralización apuntó a la participación ciudadanaactiva en la planificación y gestión del Estado. 129Remy 130 define a la primera como una participación poriniciativa, en la que el sujeto del derecho son todoslos ciudadanos —organizados o no— y el ejercicio departicipación es directo, no mediado por representantes.El sujeto de la participación es el ciudadano, no lasociedad civil. Como derecho ciudadano universal, la“calidad” no cuenta (sería excluyente): cuenta el número.Al segundo tipo lo define como participación porinvitación, y significa que las instituciones del Estadoencargadas de la gestión se abren para dar paso a lasociedad, donde el órgano de gobierno invita, convocaa la participación. El costo de esta segunda es numérico:no entran todos, pueden entrar solo sus representantes.Los ciudadanos participan si están organizados,por lo tanto su referente es la sociedad civil. La ventajaes que estos espacios de participación pueden serconstantes. En ellos es necesario poner atención a dosfactores que condicionan su eficacia para incidir en laspolíticas públicas: la representatividad de los participantesdirectos y el tipo de decisiones que los gobernantesestén dispuestos a compartir.El nuevo marco legal de la participaciónLa reforma constitucional aprueba el derecho a la participaciónen la gestión pública y destaca en ella lapromoción de la participación vecinal y el tema de laformulación de los presupuestos regionales y locales,con participación de la población. Luego, la Leyde Bases de la Descentralización, en su capítulo VI,desarrolla con amplitud el marco institucional para elejercicio del derecho a la participación y establecela obligatoriedad, para los gobiernos locales y regionales,de promover la participación ciudadana en laconcertación de sus planes de desarrollo, en sus presupuestosy en la gestión. Junto a esto, se establececomo condición la garantía de acceso de los ciudadanosa la información pública, así como la conformacióny funcionamiento de espacios y mecanismos deconsulta, concertación, control, evaluación y rendiciónde cuentas.Este amplio reconocimiento de la participación enla Ley de Bases de la Descentralización fue luegorestringido significativamente por la Ley Orgánica deGobiernos Regionales y la nueva Ley Orgánica deMunicipalidades. El tema de la participación fue unode los puntos más sensibles en el debate congresalsobre estas leyes, y en varios partidos y movimientospolíticos se puso de manifiesto el temor a la participacióny una tendencia a restringirla. Los Consejosde Coordinación Regional, creados en la reformaconstitucional, tienen poca capacidad de intervención,no son vinculantes en las materias de planificaciónque requerirían altos consensos, y en ellosse establecen normas restrictivas a la participaciónde la sociedad civil, especialmente cuando se fija unporcentaje uniforme y arbitrario (40 por ciento del total)para determinar el número de representantes deeste sector. 131129 Informe balance de la Comisión de Descentralización del Congreso.130 Remy, M.I. Los múltiples campos…, ob. cit., pp. 32 y 57-58.131 Si el órgano es consultivo y los acuerdos se toman por consenso, tenía menos sentido restringir la participación de la sociedad civil a una proporción minoritaria.Una restricción adicional fue exigir el reconocimiento legal de las organizaciones participantes, así como una existencia no menor de tres años.104Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Estas restricciones son recogidas luego en la nuevaLey Orgánica de Municipalidades para el funcionamientode los Comités de Coordinación Local (provincialesy distritales). La Ley también establece las Juntas deDelegados Vecinales Comunales, lo que, si bien amplíaformas más permanentes de participación, en varias desus funciones se cruza con las de los Consejos de CoordinaciónLocal. A la vez, esta ley reconoce un significativoconjunto de mecanismos de democracia directaya previstos en el ordenamiento jurídico.Posteriormente, la Ley Marco del Presupuesto Participativoy su reglamento abren un poco los cauces a laparticipación que las anteriores leyes estrecharon. Ademásde definir los objetivos 132 y las fases del procesoparticipativo, amplía los marcos de la participación alestablecer que el conjunto del presupuesto debe definirseparticipativamente, en particular cuando se tratade inversiones. Asimismo, al considerar la participaciónde otros actores más allá de la composición de losConsejos de Coordinación Regionales y Locales. Paraello, la Ley define la categoría de “agentes participantes”,que abarca a “representantes de la sociedad civilidentificados para este fin”, así como a otras instanciasdel Estado. Por otro lado, se crean mecanismos parapromover mayores vínculos entre los acuerdos del procesoparticipativo ampliado y su aprobación y posteriorgestión por los Consejos Regionales y Locales, comoson la formalización de los acuerdos en actas de compromisoy el establecimiento de Comités de Vigilancia.Tomando en cuenta este conjunto de disposiciones, asícomo diferentes normativas sectoriales —entre las quedestaca la nueva Ley General de Educación, pródigaen el establecimiento de instancias participativas para lagestión educativa—, en comparación con otros paísesde la región hemos producido una mayor normatividadpara promover y regular la participación ciudadana en elactual contexto de la descentralización.En diálogo con este marco normativo, impulsándolo yexpresándolo, se desarrollaron en este periodo diversosespacios de participación y encuentro entre el Estadoy la sociedad civil, tanto a escala nacional como enlos ámbitos regionales y locales, así como también enmicroespacios vinculados con la gestión.Participación y concertación en laspolíticas sectorialesEl Gobierno de Transición impulsó particularmente laapertura de espacios de diálogo y concertación para ladefinición de las políticas públicas sectoriales, buscandoafirmar una manera diferente de hacer política, ademásde ampliar las bases de sustento del gobierno como productode una rápida negociación que no contaba conuna fuerza partidaria propia de apoyo nacional.Se abrieron Consejos Nacionales, Consejos Consultivoso espacios de diálogo en diversas áreas de política,en muchos casos reactivando organismos creados porreformas ministeriales durante el Gobierno de Fujimori—como el caso del Consejo Nacional de Educación—o introducidos en leyes orgánicas durante el Gobiernode García de 1985 —como los de Agricultura, Trabajo ySalud—. La mayoría de estos fueron abandonados luegodel autogolpe de 1992. Más tarde, con el Gobierno132 El Reglamento de la Ley plantea los siguientes objetivos del Presupuesto Participativo: mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos;reforzar la relación entre el Estado y la sociedad; comprometer a la sociedad civil en las acciones que hay que llevar adelante para el cumplimiento delos objetivos del Plan de Desarrollo Estratégico; fijar prioridades en la inversión pública estableciendo un orden de prelación para la ejecución de los proyectosdeclarados viables bajo las normas establecidas en la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública; garantizar la sostenibilidad de la inversión ya ejecutada, yreforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo las capacidades regionales y locales parafines del proceso participativo.Parte 2: Desempeño de los actores 105

de Toledo, algunos de estos espacios se mantienen einstitucionalizan y se abren otros nuevos.Consejos Nacionales del Trabajo y Agrariovinculados con intereses organizadosActualmente funcionan diferentes tipos de espaciosde concertación y consulta de los órganos rectores delas políticas. Por un lado, tenemos espacios que incorporana representantes organizados de los diferentesintereses por concertar, como en el caso del ConsejoNacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE),que tiene una composición tripartita (representantes delMinisterio de Trabajo, de los trabajadores y de los empresarios).También participan instituciones vinculadascon el sector y personalidades, pero solo como asesores.El CNTPE concierta la política laboral y quizá sea elespacio de diálogo con más incidencia en las políticas.No obstante, también ha tenido periodos de dificultad yestancamiento, en particular cuando se discutió el anteproyectode la Ley General del Trabajo.En el sector Agricultura, durante el Gobierno de Transiciónse reactivó un Consejo Consultivo constituido por personalidades,en 2002 se organizó un espacio de concertaciónvinculado con los principales actores organizadosdel agro —el CONACA—, y además se formaron órganosde participación por líneas de productos (algodón defibra corta, arroz, maíz, lácteos). En una primera etapa,esta instancia estuvo más vinculada con esfuerzos concertadoresdesde la sociedad, como CONVEAGRO yCUNGA, y tuvo una importante función en la canalizaciónde conflictos frente al Estado. Posteriormente, en 2003,se sustituyó el decreto supremo que lo creó y se dio unaley estableciendo el Consejo Nacional de Concertaciónpara la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario(manteniendo la sigla de CONACA). La nueva normainstitucionaliza y da mayor peso a esta instancia, aunqueen su reglamentación le da un perfil más empresarial yreduce al mínimo la representación de los gremios deproductores agrarios. 133Por otro lado, en los sectores Educación y Salud sehan organizado Consejos Consultivos Nacionales y, ala vez, Consejos Consultivos en las instancias gubernamentalesdescentralizadas.El Consejo Nacional de Educación,los COPARE, COPALE y CONEIEn el sector Educación, el Consejo Nacional de Educación(CNE), previsto en el organigrama del Ministerioen 1992 y sin implementarse, fue reincorporado a suestructura orgánica y activado en 2002, recogiendo lainiciativa del Gobierno de Transición que conformó unaComisión para un Acuerdo Nacional por la Educacióny que procesó una gran Consulta Nacional. El CNE seconstituyó como un organismo plural, “para promoverla cooperación entre la sociedad civil y el Estado en laformulación de los objetivos, las políticas y los planespara el desarrollo de la educación a mediano y largoplazo”. 134 Está integrado por veinticinco personalidadesdestacadas, a título personal y no institucional, y ha elaboradouna propuesta de Proyecto Educativo Nacionalque actualmente está en consulta pública. En la nuevaLey General de Educación, promulgada en 2003, seinstitucionalizó esta instancia.En los niveles descentralizados, la Ley de Educaciónestableció la creación de órganos de participación y vigilanciadenominados Consejo Participativo Regional deEducación (COPARE) y Consejo Participativo Local enEducación (COPALE), así como Consejos EducativosInstitucionales (CONEI) en cada entidad educativa. Así133 Remy, M.I. Los múltiples campos…, ob. cit., pp. 77-81.134 Decreto supremo 007-2002-ED de incorporación del Consejo Nacional de Educación dentro de la estructura orgánica del Sector Educación (art. 2º).106Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 6Conformaciónde los COPARERegiónÁncashFecha deconformaciónNov. 2004N° total derepresentantes23N° de representantespor el Estado8N° de representantespor la sociedad civil15ArequipaOct. 200335827AyacuchoAgo. 20041138CajamarcaJun. 2004945CuscoSet. 200315510HuancavelicaOct. 200411110HuánucoDic. 2003624IcaFeb. 20051459JunínMay. 200415213La LibertadAgo. 20031459PascoJul. 2003221210PiuraEne. 200328721PunoMar. 2004835San MartínDic. 20031587UcayaliDic. 200423815Total24991158Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Perú. Reporte Nacional n.º 6. “Balance Anual 2004”. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2005.se pasó de una gestión en muchos casos unipersonaldel director, a la combinación con una instancia colegiadaconsultiva. En estos niveles, uno de los mayoresdinamismos proviene de la preparación conjunta de losproyectos educativos regionales entre los COPARE ylos gobiernos regionales a través de la Gerencia de DesarrolloSocial. No obstante, la tendencia dominante esa un funcionamiento formal y poco creativo de estasinstancias. 135 El desarrollo de los COPARE en las regionesha sido heterogéneo; si bien se han conformado enlas veinticinco regiones, los avances en los proyectoseducativos locales son desiguales, así como los nivelesde participación. Diecisiete regiones se han comprometidocon los proyectos educativos, y algunas ya hanculminado sus propuestas como Ucayali, Huánuco,Arequipa, Cusco, Huancavelica y San Martín. En lo querespecta a la participación de la sociedad civil, esta tambiénes diversa. Mientras que en Huancavelica inicialmenteno participó ningún miembro de la sociedad civil,en otros departamentos esta proporción es mayoritaria.135 Iguiñiz, M. Política educativa…, ob. cit., pp. 50-52.Parte 2: Desempeño de los actores 107

A partir de un estudio de Propuesta Ciudadana en quinceregiones, se identificó que los gremios de trabajadores—entre los que destaca el SUTEP— tenían unamayor participación (13 por ciento), seguidos de losinstitutos tecnológicos (12 por ciento), las ONG (11 porciento), las universidades (10 por ciento) y los colegiosprofesionales (7 por ciento). Resalta la muy baja participaciónde las APAFA: solo 3 por ciento. 136En cuanto a la formulación de los proyectos educativoslocales, la coordinación entre municipalidades ylas Unidades de Gestión Educativa Locales (UGEL) esescasa. La tendencia, considerando excepciones, esa una cooperación municipal poco estructurada con laeducación. 137El Consejo Nacional de Salud ylos Consejos Regionales y Provincialesde SaludEn el sector Salud, las instancias de participación hansido normadas y estructuradas dentro del Sistema NacionalCoordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS),establecido a mediados de 2002. En el Ministerio, comoórgano rector, se constituyó el Consejo Nacional de Salud(CNS), presidido por el ministro del ramo, en el queparticipan representantes de EsSalud, las Sanidades delas Fuerzas Armadas y Policiales, el sector privado y organizacionesde la sociedad civil.En los niveles descentralizados, se constituyen losConsejos Regionales de Salud (CRS) en todas lasregiones; en cambio, muy incipientemente, se creanlos Consejos Provinciales de Salud (CPS). El funcionamientode los CRS es heterogéneo. En general,sus actividades han girado en torno a la construcciónparticipativa de los Planes Regionales de Salud, asícomo a la conformación de mesas temáticas y CPS.Los planes se encuentran en distintos estadios de elaboración.En algunas regiones, como Lambayeque, LaLibertad, Ucayali y San Martín, se han desarrollado interesantesdiagnósticos participativos y establecido prioridadesa partir de amplias consultas ciudadanas y referendos.En cuanto a la participación de la sociedad civil,según el estudio de Propuesta Ciudadana, en quinceregiones 138 hay una concurrencia importante de representantesde los colegios profesionales (32 por ciento),las ONG y la cooperación suman 20 por ciento, mientrasque las universidades cuentan con una representaciónde 16 por ciento. En menor medida, participanlos gremios de trabajadores (11 por ciento) y algunasentidades privadas prestadoras de servicios de salud (9por ciento), además de asociaciones diversas.Débil participación en el sector Energíay Minas y el CONAMAdemás de las áreas de política mencionadas —decisivasen la lucha contra la pobreza—, otra área importantees el sector Energía y Minas. La MCLCP se vinculóde manera particular con el Ministerio de Energía y Minas(MEM), por los nuevos desafíos que planteaban lasgrandes inversiones mineras a la lucha contra la pobrezaen las áreas rurales, de allí que hagamos una brevereferencia a él en este acápite. La Comisión ConsultivaMinisterial del sector es un espacio débil en participacióny dinamismo para la elaboración de políticas, asícomo para enfrentar los agudos conflictos que se hanvenido produciendo entre las empresas mineras y lascomunidades rurales, particularmente en torno a problemasde riesgo ambiental. La Comisión Consultiva,conformada por especialistas, solo tiene como función136 Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Perú. Reporte Nacional n.º 6. “Balance Anual 2004”. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2005.137 Iguiñiz, M. Política educativa…, ob. cit., pp. 50-52.138 Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Perú. Reporte Nacional n.º 6, cit.108Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 7Conformaciónde los CRSRegiónÁncashFecha deconformaciónEne. 2004N° total derepresentantes13N° de representantespor el Estado6N° de representantespor la sociedad civil7ArequipaOct. 20031596AyacuchoAbr. 20031055CajamarcaAgo. 20041578CuscoFeb. 20031385HuancavelicaAbr. 20041358HuánucoMay. 200418810IcaNov. 20031266JunínFeb. 200414311La LibertadOct. 200318810PascoOct. 20031073PiuraSet. 20041275PunoAgo. 20031257San MartínJul. 200317710UcayaliMay. 2003301713Total222108114Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Perú. Reporte Nacional n.º 6, cit.emitir opinión sobre lo que el ministro le consulte. Por suparte, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), quetambién interviene en este tipo de conflictos sobre manejoambiental, no está abierto a una amplia participaciónciudadana. 139 Esta falta de espacios institucionalizadosde concertación en el sector llevó a la exigenciade conformar mesas de diálogo ad hoc para canalizardiversos conflictos, espacios en los que participó y losque, en algunos casos, promovió la MCLCP.Comisiones Multisectoriales conparticipación de la sociedad civilFinalmente, otra experiencia destacable de participacióny concertación entre el Estado y la sociedad civil ha sidoel desempeño de diversas comisiones multisectorialescreadas con el objeto de definir orientaciones y estrategiaspara enfrentar problemas sociales o económicos devital importancia para la lucha contra la pobreza. Es el casode la Comisión Multisectorial para elaborar la Estrategia139 Su Consejo Directivo está compuesto por tres representantes del Ejecutivo, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales y dos representantesde las actividades económicas propuestos por CONFIEP.Parte 2: Desempeño de los actores 109

Nacional de Seguridad Alimentaria, la Comisión para elaborarla Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, la ComisiónNacional de Competitividad, así como la ComisiónMultisectorial para el cumplimiento de las recomendacionesde la Comisión de la Verdad (CMAN) o la recienteexperiencia de conformación del Consejo Directivo delPrograma Juntos. Este último, a propuesta de la MCLCP,está compuesto paritariamente por representantes delEstado y la sociedad civil. 140 Esta característica es apreciadacomo una ventaja comparativa respecto de otrosprogramas de transferencias condicionadas a sectoresde extrema pobreza existentes en América Latina.Los planes concertados y los presupuestosparticipativosLos procesos participativos en la gestión pública local yregional y su institucionalización en la actual legislaciónregional y municipal son parte de un proceso de máslarga data en el país, que tiene un impulso decisivo enla década de 1980 con la democratización de los municipiosy la elección democrática de sus autoridades yen un contexto de demandas por el desarrollo local y ladescentralización.Experiencias previasDiversos alcaldes, muchos de ellos con experiencia deliderazgo comunitario, buscaron un acercamiento entrela municipalidad y la comunidad, llevando adelantevariadas formas de consulta, participación y decisióncolectiva de los planes e inversión municipal. En ellasprima un enfoque de democracia participativa. Experienciasparadigmáticas de estos procesos han sidolos presupuestos participativos de la provincia de Iloy del distrito limeño de Villa El Salvador, desarrolladosdesde los primeros años de la década de 1980. Enla década de 1990, a pesar del contexto autoritario yde re-centralización del poder, estas experiencias deconcertación municipal se extienden y se tornan máscomplejas: agrupan a distintos actores locales, incorporanenfoques de planeamiento estratégico y afirman elplan de desarrollo concertado como mecanismo democráticofrente al clientelismo gubernamental. 141 Ademásde su carácter participativo y de descentralización delgasto, estas experiencias se caracterizaron por la diversidadde estrategias y soluciones locales, así como poruna rica innovación institucional (comités de desarrollo,mesas de concertación, consejos consultivos, etcétera),y luego sirvieron como referencia a propuestas delegislación planteadas por diversas instituciones de lasociedad civil vinculadas con ellas. 142El destino de estos planes de desarrollo local concertadosha sido variado, según la discrecionalidad de lasnuevas autoridades locales. No obstante, una cierta cantidadde ellos han servido de base para la elaboración delos planes y presupuestos participativos que luego fueronformulados en cumplimiento de la nueva legislación.Los planes concertados, la experienciapiloto y su posterior generalizaciónLos Planes de Desarrollo Regionales Concertados seinician en el contexto de la democratización del paísen 2001, en una iniciativa de la MCLCP. Con el impulsode la Mesa Nacional y las Mesas de Concertación140 El Consejo Directivo está conformado por los Ministros de Economía, Salud, Educación y de la Mujer y Desarrollo Social, y por un representante de CONFIEP, unode Cáritas, uno de ANC/CONADES y uno de la CGTP. Su presidente fue designado por la MCLCP en coordinación con el MIMDES.141 M. I. Remy, a partir de un seguimiento hecho por la Red Perú, identifica aproximadamente unas 162 experiencias previas a la legislación actual, las que habríancomprometido por lo menos a 25 por ciento de provincias en el país. Remy, M.I. Los múltiples campos…, ob. cit., pp. 124-126.142 Han tenido incidencia en la legislación sobre la participación instituciones como Propuesta Ciudadana, ANC, Red Perú y la MCLCP. Asimismo, diversos líderesen la ejecución de estas experiencias, elegidos luego como representantes en el Congreso de la República, impulsaron esta legislación, como es el caso de loscongresistas Ernesto Herrera o Luis Guerrero, ex alcaldes provinciales de Ilo y Cajamarca respectivamente.110Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Departamentales, se elaboraron las versiones preliminaresde veintitrés planes departamentales. Sobre labase de esa experiencia, en 2002 se impulsó, en elmarco de la MCLCP, una coordinación entre el MEF, elMinisterio de la Presidencia de ese entonces y sectoresde la sociedad civil, en particular la Asociación Nacionalde Centros, con el objeto de desarrollar una campañanacional para elaborar planes departamentales concertadosy vincularlos a un proceso de participación en laformulación del presupuesto público de 2003. Veintidósdepartamentos elaboraron sus planes de desarrolloconcertado, y nueve de ellos fueron seleccionadospara la experiencia piloto de presupuesto participativo.El siguiente año, los nueve gobiernos regionales recientementeelegidos en estos departamentos —no sinconflictos— llegaron a ejecutar 371 proyectos, de loscuales 76 por ciento provenía de la cartera de proyectosaprobada en la operación piloto. 143A partir de 2003, la nueva legislación estableció la obligatoriedadde los planes de desarrollo concertados ylos presupuestos participativos. Hoy, todos los gobiernosregionales, más de 90 por ciento de los provincialesy buena parte de los gobiernos distritales cuentancon este importante instrumento, aunque con diversosgrados de calidad y, en general, con todavía poca incidenciaen la asignación efectiva de recursos. 144 En principio,según las orientaciones establecidas por el MEF,estos planes, de proyección multianual, debían ser revisadoso reajustados cada año, antes de la elaboracióndel presupuesto participativo, pero son relativamentepocos los que lo hacen de manera efectiva. 145La institucionalización de los presupuestosparticipativos y el aprendizaje acumulativoEstamos en el cuarto año consecutivo de la aplicacióngeneralizada de los presupuestos participativos en el país.Este todavía es un periodo de aprendizaje y acumulación.En un inicio muchas de las autoridades locales y regionalesse resistieron porque veían en la participación unaamenaza a su autoridad y a su capacidad discrecional dedecidir las inversiones y el manejo de los recursos. Luego,poco a poco, el proceso ha ido adquiriendo más fuerza,y cuenta con el apoyo de diversas instituciones de la sociedadcivil, las MCLCP, sectores del Estado, particularmentedel MEF, el que a través de los instructivos anualesha ido ajustando con flexibilidad las orientaciones para laejecución del proceso, a partir de una sistematización delos aprendizajes consultada participativamente.Si bien los procesos son diversos en las regiones y localidades,dependiendo de los grados de apertura delas autoridades, la fortaleza y capacidades de los actores,así como de las diversas circunstancias en que sedesarrollan, en términos generales puede decirse quelas autoridades locales y regionales se ha ido abriendopaulatinamente. La participación total, en lo que respectaa las regiones, se incrementó sustantivamente,pasando de 2.302 agentes participantes en 2004 a untotal de 3.303 en 2005, y aumentó especialmente laparticipación de la sociedad civil, que pasó de 49 porciento a 64 por ciento de los agentes participantes.Finalmente, según información de la Dirección Nacionalde Presupuesto Público del MEF, 146 en 2005, además143 Henríquez. N. Red de redes para la concertación, p. 42.144 López Ricci, J. “Balance de los procesos de participación…”, ob. cit., p. 46.145 Según una encuesta realizada por Federico Arnillas en 2005, en el marco del seguimiento a los presupuestos participativos por la ANC, 30,34 por ciento no hizoninguna revisión/ratificación del Plan de Desarrollo Concertado, 41,88 por ciento lo hizo formalmente de manera rápida y solo 23,93 por ciento lo hizo en formasustantiva, ajustándose objetivos y estrategias.146 Información presentada en el Seminario “Presupuesto Participativo en el Perú, avances y retos”, organizado por el MEF, CND, MCLCP, entre otras instituciones.Lima, 30 y 31 de enero de 2006.Parte 2: Desempeño de los actores 111

Cuadro 8La participación enlos presupuestosparticipativos regionalesha sido crecienteAño Regiones Agentes part. Agente part. Totalsector público soc. civil2004 25 regiones 1.164 51% 1.138 49% 2.3022005 25 regiones 1.192 36% 2.111 64% 3.303Fuente: Portal MEF.de las veintiséis regiones, 182 municipalidades provincialesaprobaron sus presupuestos participativos y 773municipalidades distritales también lo hicieron, totalizando12.457 proyectos priorizados. A partir de la informacióningresada en la web del MEF, es posible calcularque para ello se han movilizado aproximadamente 38mil agentes participantes. 147Otros aspectos en los que se ha avanzado son: laconstitución de equipos técnicos con participación dela sociedad civil; una mayor inclusión de rubros en ladiscusión de los presupuestos participativos (comolos programas sociales transferidos y otros de gastospermanentes); logros parciales en articular los proyectosde inversión al plan de desarrollo concertado, asícomo también en la formalización de los acuerdos yen la instalación de Comités de Vigilancia para seguir elcumplimiento de esos acuerdos (estos organismos devigilancia se han constituido en aproximadamente 80por ciento de los gobiernos regionales 148 ).No obstante, los montos presupuestales sometidos ala discusión participativa siguen siendo mínimos, lo quelimita su impacto. Según un reciente estudio del BancoMundial, 149 basado en los proyectos priorizados quecuentan con perfiles (por lo tanto más probables de serfinanciados), se estima que el presupuesto participativoprovincial representa 12 por ciento del presupuesto públicoen este ámbito y 1,3 por ciento del presupuestopúblico nacional.El presupuesto participativo es el mecanismo que mayordinamismo de participación ha creado en regionesy localidades, y si bien expresa todavía una limitada democratizaciónde la inversión pública, viene permitiendoun acercamiento cualitativo entre organizaciones de147 Es un cálculo aproximado, proyectando los promedios, tomando en cuenta que la página web del MEF contabiliza 30.061 agentes participantes pero no registraa los 182 municipios distritales sino solo 111, con un promedio de 63 por provincia, y tampoco todos los municipios distritales sino solo 664, con 31 de promedio.148 Para evaluar estas características de los planes, véase los análisis de: Águila, Irma del. “Procesos de Planeamiento Concertado...”, ob.cit., y la encuesta realizadapor Federico Arnillas en enero de 2006, en el marco del Seminario sobre Presupuesto Participativo organizado por el MEF.149 Reuben, William y Leach Belsky. “La voz ciudadana en la rendición de cuentas de la política social”. En: Daniel Cotlear (ed.). Un nuevo contrato social para elPerú, ob. cit., pp. 460-461.112Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 9Agentesparticipantesdel sectorpúblico y lasociedad civil.Años 2004* y2005**RegiónAmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCallaoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLimaLoretoMadre de DiosMoqueguaPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayaliN.º1682756163869281349205449159584925112135333628Sector público Sociedad civil Total2004%6364721966463437511228571956527841815917528632N.º30915410475763113701429111233574301151437254312005%53513641454233735813181056281428556710275815N.º99155242520805422471471373762753143627924316592004%3736288134546663498872438144482259194183481468N.º2701471867708738221281551915110926144247894726191391802005%4749646955589763659287829044728672453390734285N.º267430853158149823596167191867716111636113922296442872004%100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100N.º5793012811412715039351981692206212159201281082092129263932112005%100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100100Total1.164511.192361.138492.111642.3021003.303100* La información para el año 2004 de 21 casos regionales (salvo Arequipa y Cajamarca) ha sido recogida de López R., José.“Planeamiento y presupuesto participativo: tendencias generales analizadas a partir del portal MEF”. Cuadernos Descentralistas,n.º 14, 2005.** La información para el año 2005 corresponde en su totalidad al portal del MEF.Parte 2: Desempeño de los actores 113

la sociedad civil y el Estado. 150 También está favoreciendola valoración de la planificación y el desarrollode diversas capacidades, así como la construcciónde alianzas entre instituciones de la sociedad civil, lacooperación internacional y los gobiernos regionales ylocales, propiciando la legitimación de las autoridadesrepresentativas y la gobernabilidad.Entre las debilidades importantes que es preciso enfrentarestán la necesidad de mejorar los mecanismosparticipativos y de decisión, evitando alejar lasdecisiones finales de ejecución de los consensoslogrados en el espacio participativo. Ampliar razonablementelos montos y tipos de recursos sujetosal presupuesto participativo y, asimismo, mejorar lasarticulaciones entre el presupuesto participativo y losplanes de desarrollo, entre los niveles distritales, provincialesy regionales y entre la inversión territorial yla sectorial, son otros desafíos para fortalecer estosespacios y mecanismos de democratización de lagestión pública.Los Consejos de Coordinación Regionaly LocalLa instalación de los Consejos de Coordinación, instanciasde participación consultiva en los gobiernosregionales y locales, ha encontrado resistencias entrelas autoridades políticas, y su funcionamiento es relativamentepoco eficaz debido a las restricciones legalesen su composición y funcionamiento, así comoal poco interés de las autoridades y la debilidad de lasociedad civil.En el caso de los Consejos de Coordinación Regional(CCR), se tuvo que dar una ley especial (la Ley 28013)para fijar un plazo perentorio para su instalación, puesla mayoría no lo hizo dentro de los plazos establecidosinicialmente. Al final, todos los gobiernos regionales losinstalaron, pero con fuertes deficiencias en la convocatoriay difusión. La participación de la sociedad civil engeneral ha sido escasa. En 2003 se registró un númerolimitado de organizaciones para participar en la elección:1.118 organizaciones en las veintiséis regiones(en promedio 43 organizaciones por departamento), resultandoelegidos, en total, representantes de 170 organizaciones.Cerca de 40 por ciento de provincias sequedaron sin representación pues no lograron inscribirorganizaciones. 151 Entre los representantes de la sociedadcivil elegidos primaron aquellos de los sectoresprofesionales (34 por ciento) y de sectores económicos(34 por ciento). 152En 2005 debieron renovarse los CCR, pero tampocose logró cumplir con los plazos estipulados en la ley.Los distintos problemas producidos 153 expresan elpoco interés de las autoridades regionales por estosorganismos. No obstante, se han registrado avancesen la aplicación de mecanismos de transparencia parala elección de los representantes (reglamentos y comitéselectorales). A la vez, la inscripción de organizacionesde la sociedad civil se redujo (llegando a unpromedio de 34 por departamento), hecho que podríaestar mostrando una disminución del interés por participaren esta instancia, así como problemas de comprensiónde su función en ella. 154150 Construcción de confianzas, información, transparencia, mayor conocimiento del funcionamiento del Estado, así como de los límites de los recursos disponibles.151 López Ricci, J. “Balance de los procesos de participación...”, ob. cit., pp. 24-27.152 Fuente: Defensoría del Pueblo. “Estado de los procesos de constitución de los Consejos de Coordinación Regional a Nivel Nacional”. Agosto de 2003. Citado porRemy, M.I. en Los múltiples campos…, ob. cit., p. 145.153 Entre los que se puede precisar fuertes deficiencias en las convocatorias, muchas veces hechas de manera rápida y sesgada.154 López Ricci, J. “Balance de los procesos de participación...”, ob. cit., pp. 27-31.114Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Aunque estas han sido las tendencias predominantesen el funcionamiento de los CCR, ha habido iniciativasy experiencias de mejoras en la participación y sobre suactuación. Algunas autoridades aprovecharon resquicioslegales para ampliar la participación de las sociedadesregionales en los CCR, como el gobierno de Tacna queinstaló su CCR con la representación más numerosa dela sociedad civil (dieciocho representantes). Otros hanestablecido mecanismos de construcción de equidad:once gobiernos regionales fijaron cuotas de género yseis cuotas para poblaciones indígenas. Asimismo, enalgunos casos, como en Piura, Cusco y Lambayeque,los representantes en el CCR han desarrollado sus propiosmecanismos de rendición de cuentas, estableciendouna asamblea regional de la sociedad civil a la quereportan. Por otro lado, el dinamismo de los presupuestosparticipativos y nuevas precisiones en los instructivosdel MEF al respecto han incentivado el desarrollo demayores funciones de los CCR en estos procesos.En el caso de los Comités de Coordinación Local (CCL),también ha habido resistencias a su instalación. La leyde su creación se promulgó en 2003, sin embargo muchosno fueron creados hasta 2004. Los requisitos establecidospara el presupuesto participativo, así comopara la transferencia de los programas sociales, han venidoincentivando su creación en los gobiernos locales.Hasta 2005, el CND estima que se han creado solo enel 30 por ciento de los gobiernos locales.Adoleciendo los CCL de las mismas limitaciones quelos CCR, se puede reconocer también una diversidadde experiencias que van desde la parálisis, hasta unfuncionamiento mayor del planteado por la ley. Hay alcaldesque lo han convertido en el principal mecanismode diálogo en su municipio. 155Las condiciones de la participación y laresponsabilidad de los actoresLa apertura de estos espacios de encuentro entre elEstado y la sociedad civil y los procesos participativosgenerados se han ido afirmando como parte delproceso de descentralización y democratización delpaís, democratizando niveles de decisión, desarrollandoun nuevo tipo de relaciones, y construyendoconfianzas y capacidades. A la vez, han puesto enevidencia la debilidad de los actores de la sociedadcivil y del Estado, y los partidos políticos, así comolimitaciones en los diseños institucionales para laparticipación.Debilidad de actores y fragmentaciónsocialHa sido recurrente la resistencia de las autoridades, asícomo de las fuerzas políticas, para abrir espacios departicipación y consulta y darles funcionalidad. Existeuna relación conflictiva entre acuerdos y compromisosprovenientes de los espacios y mecanismos de participacióny la prerrogativa de las autoridades desdesus instancias oficiales de toma de decisiones. No seha llegado a internalizar mayoritariamente las ventajasde la participación y concertación en cuanto a eficaciay legitimidad de la propia gestión del gobierno. En lamedida en que este logro implica cambios en la culturapolítica, los que toman su tiempo, es necesario quesean parte de proyectos políticos de mediano y largoplazo. 156 Esta es una responsabilidad actual de lasfuerzas políticas democráticas.Por otro lado, también hay debilidad de los actoressociales. La fragmentación en la sociedad es aún muygrande y los niveles de desconfianza también. Las organizacionessociales tienen una débil institucionalidad155 Reuben, W. y L. Belsky. “La voz ciudadana…”, ob. cit., pp. 423-427.156 López Ricci, J. “Balance de los procesos de participación...”, ob. cit., p. 59.Parte 2: Desempeño de los actores 115

y capacidad para articular demandas e intereses, conlo cual la oportunidad que significa la institucionalidadparticipativa diseñada en el actual periodo va por delantede las capacidades y posibilidades de aprovecharlapor los actores. Es necesario poner en prácticaestrategias orientadas directamente a crear estas capacidadesasí como el desarrollo de una cultura democrática.Una dimensión de este problema es la escasaparticipación de los sectores en mayor pobrezay exclusión en estos espacios. La participación se haconcentrado en los ámbitos urbanos y en las capitalesde departamento. Se requiere identificar las condicionesy costos de la participación para estos sectores yasumirlos como una política pública. 157Un factor que interviene en el convencimiento de las autoridadesy de la sociedad civil, particularmente de lossectores en pobreza, son los resultados concretos quepuedan producir estos procesos participativos, para locual es fundamental los recursos que se ponen en juegoy el financiamiento para cumplir con las demandas yconsensos logrados. También resulta sustancial fortalecerla participación en el seguimiento y vigilancia de laejecución de los acuerdos.Desafíos en el diseño institucionalSi bien el diseño de la nueva institucionalidad participativaha abierto diversos espacios y mecanismos en losámbitos sectorial y territorial, en la lógica de acercar elEstado y la sociedad y fortalecer la institucionalidad democrática,ha evidenciado una serie de debilidades quees preciso trabajar y superar en el proceso. Al respecto,destacamos tres puntos:1. Un excesivo reglamentarismo y estandarización normativafrente a la gran heterogeneidad de condicionesy procesos que se presentan en el país. Es necesariauna mayor flexibilidad y la adaptación de losprocesos participativos a las diversas realidades regionalesy locales.2. Restricciones innecesarias a la participación de lasociedad civil en diversos espacios, en particularcuando se trata de espacios donde se toman decisionespor consenso como los CCR y CCL. Serequiere dar cabida a la pluralidad y diversidad de lasociedad civil, más aún cuando hay una débil agregaciónde intereses.3. Ausencia de un diseño integral y articulado de losprocesos participativos. Los espacios de concertaciónhan proliferado de manera desordenada, enalgunos casos sin claridad en sus funciones y enotros superponiéndolas, generándose confusión ydispersión de esfuerzos. La propia desarticulacióninterna del Estado así como la carencia de liderazgosarticuladores han influido en este desorden.Particularmente, los espacios participativos sectorialespresentan una dirección centrífuga, sin articulacióna los planes y presupuestos participativosregionales y locales.Se necesita ir estableciendo una mayor articulaciónvertical y territorial entre estos espacios y mecanismos.Nuestra precaria sociedad civil no tiene la fortalezay densidad para participar en tantos espacios,lo que con frecuencia conduce a sobreexigir a losmismos actores. Es necesario articularlos tendiendoa reconocer legalmente a aquellos que surgen delas dinámicas territoriales y comunales, por lo comúnmás articulados y adaptados a sus condicionesparticulares.157 El citado estudio del Banco Mundial identifica tres factores que influyen en la poca participación de los sectores en mayor pobreza: (i) elevados costos de oportunidad;(ii) incentivos poco claros; y, (iii) asimetrías informativas y de capacidades. Reuben, W. y L. Belsky. “La voz ciudadana…”, ob. cit., p. 442.116Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

1.3. Avances en transparencia einformación públicaEl Gobierno de Transición de Valentín Paniagua dio losprimeros pasos al establecer normas para la transparenciae información pública. Luego, continuando conel esfuerzo de incrementar la transparencia y reducirlas oportunidades de corrupción y, asimismo, paraavanzar en la reforma del Estado de manera consistentecon el proceso de descentralización y la aperturade espacios de participación, durante el Gobiernode Alejandro Toledo el Congreso aprobó, en julio de2002, la Ley de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública.La Ley de Transparencia y su reglamento establecenque todas las instituciones públicas (Gobierno Nacional,Regional y Local, así como todos los órganosestatales, empresas públicas y las que suministranservicios públicos) deben proporcionar informaciónsobre sus planes, asignaciones presupuestales, gastose inversiones. La ley señala en su Título II, artículo5º, que todas las entidades públicas están obligadasa publicitar sus actos mediante portales de transparenciaen Internet y otras modalidades de acceso ala información y, en su Título III, artículo 7º, que todapersona tiene derecho a solicitar —sin expresión decausa— y recibir la información que requiera de cualquierentidad pública, estando las excepciones fijadaspor ley. Además, se establecen plazos para el cumplimientode las disposiciones, así como sanciones a suincumplimiento.El rol impulsor de la Defensoría del PuebloLa Defensoría del Pueblo ha cumplido un papel muyimportante de promoción y apoyo en la aplicación deestas medidas, así como en seguir su cumplimiento.Elaboró un “Índice de Buen Gobierno”, así como recomendacionespara su cumplimiento, haciendo unseguimiento periódico a los gobiernos regionales ycampañas de difusión y capacitación a funcionariospúblicos de los distintos niveles de gobierno. Asimismo,la Defensoría del Pueblo viene promoviendola creación y el funcionamiento de sistemas de atenciónde consultas y quejas, formulación de pedidosde información, entre otras, por parte de institucionesciviles.Avances en el Gobierno NacionalHasta la fecha se han dado avances significativos enhacer pública la información. Según la Defensoría delPueblo, 158 hasta octubre de 2004, 23 ministerios habíanimplementado sus portales de transparencia y 20 deellos tienen enlaces para responder a las preguntas de laciudadanía, aunque no todos publican el íntegro de la informaciónexigida ni la mantienen actualizada. El MEF haestablecido, además, un portal de transparencia del SistemaIntegrado de Administración Financiera (SIAF) (consultaamigable), que, según el Banco Mundial, es uno delos más avanzados de la región. En él se da informaciónsobre los presupuestos —y su ejecución— del GobiernoNacional, los sectores, los gobiernos regionales y de todaslas agencias públicas, aunque el uso de esa informaciónsigue siendo difícil para las organizaciones sin mayorcapacitación en esos aspectos.Avances en los gobiernos regionales ydebilidad en los gobiernos localesLa adecuación de los gobiernos regionales a la Ley deTransparencia muestra un progresivo avance. Por unlado, todos han establecido sus portales de transparenciay prácticamente todos (veinticinco) tienen enlacespara recibir y responder solicitudes de informacióny han puesto su informe bianual a disposición de los158 Defensoría del Pueblo. “Reporte de supervisión de portales de gobiernos regionales”. Lima: Defensoría del Pueblo, 2005.Parte 2: Desempeño de los actores 117

ciudadanos. 159 No obstante, la información exigida, particularmentela económica, todavía no es proporcionadaregularmente por todos en sus respectivos portales. Ala vez, muchos no cuentan aún con sistemas internoscapaces de recibir, procesar y canalizar adecuadamentela información a la ciudadanía. 160En el plano local, el seguimiento es menor y la Defensoríadel Pueblo no lo incluye en sus informes.Además, la Ley Orgánica de Municipalidades eximea los gobiernos locales que no cuenten con la capacidadpara implementar los portales de informaciónpública en Internet. Ciertamente, la precariedad institucionaly de recursos es muy grande en muchosgobiernos locales, lo que condiciona su capacidadpara establecer sistemas más o menos eficaces deinformación permanente, pues la mayoría no tieneacceso a Internet. No obstante, el MEF ha avanzadoen ir extendiendo el SIAF a los gobiernos locales,prioritariamente a los provinciales. Es necesario irampliando los alcances de la Ley de Transparencia,adaptando las medidas a la situación de los gobiernosdistritales.1.4. Estancamiento en la reformaconstitucional y de la reforma globaldel EstadoEl proceso de reformas necesarias para dar consistenciaa la democratización del país se fue paralizando enaspectos decisivos para profundizar las reformas ya emprendidasen este periodo. Las dificultades son de granenvergadura y requerían amplios consensos efectivos,así como procesar disensos, particularmente con losgrupos de poder afectados de diversas maneras poraquellas.Reforma constitucional truncaNos referimos, en primer lugar, a la reforma constitucional.El Gobierno de Transición, en el camino dedesmontar el aparato del poder dictatorial y corruptode la anterior década, propuso iniciar un proceso dereforma constitucional que volviera a afirmar el pactopolítico fundamental, reforzando el respeto por losderechos y garantías constitucionales y ratificando elenfoque de seguridad jurídica. La Carta de 1993, elaboraday aprobada en un escenario de crisis políticay moral del país, debilitó los instrumentos de controlpolítico y permitió el uso abusivo del poder. 161 No obstante,el debate de la reforma constitucional en el actualCongreso se vio truncado y solo se reformaronaspectos específicos, principalmente los relativos alproceso de descentralización del país. Es necesariauna revisión y reforma del conjunto de la Constitucióncuyo eje sea la persona humana y la indispensablelimitación del poder. Un punto particularmente sensibleal respecto es el relativo a la concepción de losderechos ciudadanos expresada en la actual Constitución,que los jerarquiza distinguiendo entre derechosfundamentales, por un lado, y derechos económicosy sociales, por el otro. Estos últimos serán atendidossegún las posibilidades del Estado, lo que da pie almantenimiento de la exclusión de gran parte de lapoblación, denunciada por la CVR como una de lascausas fundamentales del desarrollo y característicasperversas de la guerra interna que asoló al país.159 Ibíd.160 El Informe del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización-Vigila Perú, citado por D. Cotlear en Un nuevo contrato social para el Perú (ob. cit.), señalaque de las quince regiones analizadas, solo tres —Ica, Piura y San Martín— respondieron satisfactoriamente a los pedidos de información.161 García Sayán, Diego. “Presentación”. Informe Final de la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú. Lima: Ministerio de Justicia,2001, p. 3.118Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Reformas institucionales pendientesTampoco se ha logrado emprender reformas fundamentalespara la convivencia democrática y la seguridadjurídica, particularmente en las áreas de reformasinstitucionales recomendadas por la CVR —como lareforma del sistema de administración de justicia—,pese a existir una propuesta concertada, elaborada porla CERIAJUS, o las reformas de las Fuerzas Armadas,la Policía Nacional y los Servicios de Inteligencia. Sehan dado algunos pasos en estas reformas, pero nohan llegado a concretar los procesos de cambio esperados,en especial la reforma de las Fuerzas Policiales,puesta inicialmente en marcha con muchos augurios yluego detenida.También quedó trunca la reforma del Poder Ejecutivoy del sistema de administración pública, al interior dela cual una norma fundamental, como la Ley de la CarreraPública, no fue aprobada ni promulgada. Estasreformas quedaron en espera, no obstante que fueronprevistas en la Ley de Bases de Descentralización y enel Acuerdo Nacional como leyes prioritarias que debíadar el Congreso de la República antes de finalizar elaño 2002. 162 Ello con el objetivo de que el país contara,oportunamente, con una delimitación clara y consistentede funciones y competencias entre los tres niveles delEstado y con un Plan Nacional para su transferencia.En relación con la carrera pública, el debate se fueprolongando y solo en 2004 el Congreso aprobó laLey Marco del Empleo Público, que no llegó a abordarmuchos de los problemas más cruciales —entre ellosel de los sistemas laborales y de remuneraciones—.Asimismo, se dieron algunos pasos en relación conel necesario establecimiento de un sistema de planificaciónnacional, como la creación del CEPLAN, queno llegó a aplicarse a pesar de los avances logradosen el proceso de descentralización, así como en losplanes y presupuestos participativos de las regionesy localidades.2. Políticas económicasEn esta parte revisaremos las políticas económicasaplicadas en el periodo 2001-2006 desde laperspectiva de su incidencia en la pobreza y, por lotanto, en la calidad de vida de las personas. Algunosaspectos claves en esta relación se vinculan con lageneración de empleo e ingresos adecuados y conla creación de condiciones para el desarrollo de laspequeñas empresas y microempresas. Sin embargo,también es decisivo poner atención directa en laspolíticas macroeconómicas que inciden en estas condiciones—adecuadas o no— para que ello suceda,así como para que el Estado cuente con los recursosnecesarios que le permitan sostener los serviciospúblicos que sustentan el cumplimiento de los derechosciudadanos de todas las peruanas y peruanos.Luego de la crisis de 1998, que se extendió hastael año 2001, con la recuperación de la economíamundial —particularmente la recuperación de los EstadosUnidos y la expansión de la China— se hanido presentando condiciones extraordinariamente favorablespara el crecimiento de la economía peruanapor los altos precios de las materias primas, perotambién por la prórroga de las ventajas otorgadaspor el Gobierno de los Estados Unidos mediante laLey de Preferencias Comerciales Andinas y Erradicaciónde la Droga (ATPDEA). Esto ha favorecidonuestras exportaciones, tanto tradicionales como notradicionales.162 La Ley 28379 (10 de noviembre de 2004) prorrogó hasta el 15 de abril de 2005 el plazo para que el Congreso de la República aprobara la nueva Ley Orgánicadel Poder Ejecutivo, plazo que tampoco se cumplió.Parte 2: Desempeño de los actores 119

¿Cómo aprovechó la política económica peruana estacoyuntura favorable y cómo se vinculó con el objetivode reducir la pobreza en el país?Distinguiremos, por un lado, el enfoque global de lapolítica económica, poniendo atención en su articulacióncon objetivos sociales, y luego veremos los desempeñosy resultados en algunos aspectos de mayor significación,seleccionados en función de los objetivos deeste balance.2.1. El enfoque global de la políticaeconómicaEn lo que se refiere a la orientación de la políticaeconómica, podemos resaltar tres características:• El mantenimiento de la estabilidad de la economía yel manejo fiscal sostenible, como condiciones favorablespara el crecimiento económico y la confianzade los inversionistas.• La prioridad de la inserción del país en la economíainternacional —lo que ha favorecido las exportaciones—y la reducción del riesgo país para las grandesinversiones por sobre la atención a la demanda socialinterna y la reactivación de los mercados internos.• El mantenimiento de la desregulación del empleo ysu precarización como característica de la relaciónentre el capital y el trabajo asalariado. Ello en la lógicade que, cuanto menos se gaste en el trabajador(costos salariales y no salariales), más inversión yempleo habrá.El vínculo entre estas orientaciones y la mejora en lacalidad de vida de las personas y la reducción de lapobreza ha estado bajo el supuesto de que favorecerel crecimiento, creando las mejores condiciones posiblespara las grandes inversiones, repercutirá luegoen los sectores en pobreza (mediante el ‘chorreo’), sindesarrollar suficientemente ni fortalecer mecanismosde redistribución y conexión de ese crecimiento con elconjunto del país.2.2. Desempeños y resultadosEl Perú ha tenido un crecimiento sostenido de la produccióndurante cuatro años consecutivos (2002-2005), aun promedio anual de 5 por ciento. 163 En 2005, el crecimientofue de 6,67 por ciento. El factor principal ha sidoel incremento de las exportaciones, hecho que a su vezse explica por los favorables precios internacionales, 164así como por la mayor oferta exportable. También, ciertamente,han contribuido con este crecimiento —y conla confianza de los inversionistas— la estabilidad económicay el manejo ordenado de la economía, así comola política de apertura de mercados.¿Cómo ha incidido este crecimiento en el mejoramientode la calidad de vida de las personas y la reducciónde la pobreza? Veamos distintas áreas de políticaseconómicas.2.3. La política macroeconómicaLa política macroeconómica se ha definido sin tenercomo referente un plan de desarrollo nacional que establezcaobjetivos nacionales articuladores y oriente eldesarrollo de prioridades y que, por lo tanto, articule lapolítica económica a objetivos y prioridades socialespara el país.163 Sin embargo, todavía no alcanzamos el nivel máximo del PBI per cápita de 1975: nos encontramos a 94 por ciento de aquel.164 Entre 2001 y 2005, el precio del cobre aumentó en 130 por ciento y el volumen exportado en 25,5 por ciento, mientras que el del oro se incrementó en 62,8por ciento y su volumen exportado en 43,9 por ciento (fuente: Banco Central de Reserva del Perú).120Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En este contexto, las políticas monetaria y fiscal se hancentrado fundamentalmente en mantener la estabilidadeconómica y el manejo ordenado y equilibrado de laeconomía, lo que es un logro importante luego de unaetapa de crisis y frente al habitual manejo clientelar de lapolítica económica. No obstante, en este ordenamientoy equilibrio —como veremos más adelante— ha primadouna orientación conservadora e inercial correspondientea los cuidados y prevenciones, recomendablesen una etapa de crisis, pero no necesariamente adecuadosen un periodo con condiciones favorables parael crecimiento económico.Estabilidad de la economía para favorecer lainversiónCon respecto al manejo monetario, a partir de 2002 se inicióun esquema de metas de inflación explícitas: el BancoCentral de Reserva del Perú (BCRP) controlaba los desvíosde inflación por medio del manejo de las tasas de interés,y de este modo se logró estabilizar la inflación en nivelesmenores al 3,5 por ciento anual. 165 Estos niveles de estabilidadfavorecieron tanto la inversión como las estrategiasde las familias para su sostenibilidad económica.Asimismo, se estableció un régimen de tipo de cambiorelativamente flexible, incorporando las intervencionesdel BCRP en la compra venta de dólares para morigerarsu volatilidad, 166 lo que brindó estabilidad a la economía.También se redujeron las tasas de interés, abaratandoel crédito y favoreciendo de esta manera la inversión.Política fiscal restrictiva dando prioridad alpago de la deuda externaPor su parte, la política fiscal se ha orientado en particulara la reducción del “riesgo país” para atraer a la graninversión, y el mecanismo fundamental para lograrlo hasido la reducción de la relación deuda/PBI.En 2003 se promulgó la ley 27958, Ley de Responsabilidady Transparencia Fiscal, que modifica la Ley dePrudencia y Transparencia Fiscal de 1999. En ella seestablecen reglas fiscales para el sector público no financiero,de acuerdo con los siguientes criterios: (i) eldéficit fiscal anual no podrá ser mayor al uno por cientodel PBI; (ii) el incremento anual real del gasto del gobiernogeneral no podrá ser mayor al 3 por ciento del PBI; y,(iii) el endeudamiento público de mediano plazo deberáser consistente con el principio de equilibrio y superávitfiscal. La aplicación de estas normas en un contexto decrecimiento económico lleva a que, al reducir el déficitfiscal y no aumentar el gasto, nos endeudemos menos.Ello, con un PBI en crecimiento, hará que se reduzca larelación deuda/PBI.En el Informe preelectoral. Administración 2001-2006de la Presidencia del Consejo de Ministros-Ministerio deEconomía y Finanzas se argumenta que[...] a diferencia de otros episodios de crecimiento,el rol de la política fiscal no hasido expansivo. Por el contrario, y en concordanciacon el principio general de la Leyde Responsabilidad y Transparencia Fiscal,el objetivo de la política ha sido reducir losniveles de endeudamiento con relación alingreso, con el objeto de fortalecer la solvenciafinanciera y la estabilidad económica,aumentar el ahorro nacional y, a través deesta vía, aumentar la inversión, el crecimientoy la generación de empleo. Como reflejo165 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 11.166 Jiménez, Félix. “Problemas de la política macroeconómica y el crecimiento: la experiencia peruana del 2001-2005”. Documento elaborado por encargo de laMCLCP y presentado al grupo de trabajo para el balance de la lucha contra la pobreza. Lima, octubre de 2005, p. 2.Parte 2: Desempeño de los actores 121

de ello el impulso fiscal ha sido negativo entodos los años desde el 2001. 167El Marco Macroeconómico Multianual (MMM), comoinstrumento de planificación para hacer cumplir estasreglas, terminó, en la práctica, supliendo la ausenciade un efectivo plan de desarrollo económico nacional.De allí la política macroeconómica estará encaminada,principalmente, a que todas las demás variables de laeconomía se supediten a la reducción de la relacióndeuda/PBI6. 168 Sin embargo, es importante señalar queel MMM 2007-2009, aprobado en mayo de 2006, introducela definición de objetivos sociales para la políticaeconómica, orientados a la generación de empleoy al desarrollo de capacidades desde la primera infancia,a la vez que define como prioridades cubrir déficitsidentificados en educación, salud, nutrición, seguridade infraestructura.Los resultados en el periodo han sido los siguientes:• Una reducción progresiva del déficit fiscal, que pasóde 2,5 por ciento del PBI en 2001 a 0,7 por cientoen 2005. 169 El MMM 2007-2009 proyecta reducirlohasta el 0,3 por ciento en 2008, y un superávit de0,5 por ciento en 2009.• Una disminución de la proporción de la deudapública respecto del PBI. Esta pasó de 45,4 porciento del PBI en el año 2000 a 38,5 por ciento delPBI a finales de 2005. 170 Un cambio importanteen el manejo de la deuda pública ha sido el logrode una mayor participación en ella de la deuda interna,que pasó de 11 por ciento en el periodo1993-2000 a 22 por ciento en el quinquenio 2001-2005. 171 La participación del mercado interno debonos ha permitido reducir la vulnerabilidad de ladeuda pública ante variaciones en el tipo de cambioy ha tenido un impacto positivo en el desarrollodel mercado interno de capitales, pues redujo ladolarización de la economía y mejoró las posibilidadesde la inversión interna. 172• La presión tributaria se ha mantenido relativamenteestable en el periodo: pasó de 12,5 por ciento delPBI en 2001 173 a 13,6 por ciento en 2005, 174 nivelque resulta menor al promedio latinoamericano. Esteporcentaje está lejos del 18 por ciento establecidocomo meta concertada en el Acuerdo Nacional, noobstante, en el MMM 2007-2009 se plantea mantenerlaen 13,9 por ciento hacia 2009.• Si bien en diversas oportunidades se planteó la necesidadde una reforma tributaria, esta no se llegó aconcretar más allá de ajustes para una mejor recaudacióndentro de la misma estructura, basada principalmenteen los impuestos indirectos, y sabemosque este tipo de impuestos son regresivos desde elpunto de vista de la equidad.• A su vez, el ahorro público pasó de 0,7 por cientodel PBI en 2000 a 2,4 por ciento en 2005. 175 Se167 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., pp. 17-18.168 Campodónico, Humberto. “Marco Macroeconómico Multianual. Una perspectiva crítica”. Documento presentado a la Mesa de Diálogo sobre “Presupuesto Públicoy Pobreza” organizada por la MCLCP. Lima, mayo de 2005, p. 1.169 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 33.170 Ibíd., p. 46.171 Ídem.172 Jiménez, F. “Problemas de la política macroeconómica…”, ob. cit., pp. 10-16.173 En 1997 fue de 14,2 por ciento.174 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 35.175 Ibíd.122Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

proyecta llegar a 3,9 por ciento en 2009 (MMM2007-2009). Este ahorro se utilizó en el pago de ladeuda externa.• El manejo de estos elementos —reducción del déficitfiscal sin incremento de la presión tributaria y conincremento de ahorro público— significó la reducciónproporcional de los gastos corrientes y de lainversión pública. 176 En 1999, la inversión públicafue de 4,9 por ciento del PBI, y a partir del año 2000empezó a reducirse hasta llegar a 2,8 por ciento en2004. En 2005 subió levemente a 2,9 por ciento,y en el MMM 2007-2009 se prevé su incrementohasta 3,3 por ciento en el último año.A su vez, también significó el estancamiento proporcionaldel gasto social con relación al PBI.Un tipo de crecimiento más funcional a lainversión internacional que a la expansióneconómica internaEsta orientación de la política macroeconómica de darprioridad a la reducción del riesgo país para el crecimientode la inversión extranjera y las exportaciones llevóa priorizar la solidez fiscal, con el sobrecumplimientode las reglas fiscales y el subcumplimiento de los gastossociales y de inversión pública, así como a significativasexoneraciones tributarias en un momento de altísimasganancias para las empresas exportadoras. Todo elloha significado un retraso de la reactivación interna dela economía. 177Al canalizar prioritariamente el ahorro público al pago dela deuda, el Estado succionó recursos al sector privadodel país y frenó la expansión 178 de la demanda internay de la inversión de las empresas. Esto se expresa enel freno de las importaciones, lo que ha venido ocasionandoun creciente superávit comercial. Por ejemplo,en 2005, en lugar de disminuir —lo que expresaría mayordemanda de importaciones— se elevó de 2.793a 5.163 millones de dólares. Luego de varios años decrecimiento, la economía peruana no tiene ni la demandasuficiente ni la rentabilidad necesaria como para serimpulsada con firmeza hacia la expansión. De allí eltodavía bajísimo coeficiente de inversión privada en elpaís (15,6 por ciento), por debajo del 20 por ciento alcanzadoen 1995-1997. 179Con esta orientación macroeconómica, el Gobierno noha balanceado adecuadamente los costos del bienestarde la población y de la necesaria reactivación de laeconomía interna, 180 la que, justamente, favorecería losmecanismos de inclusión de los sectores en situaciónde pobreza.El resultado ha sido un tipo de crecimiento másbien funcional para atender los requerimientos delos financistas e inversionistas internacionales, en elentendido de que el crecimiento de la producciónrepercutirá luego en el aumento del empleo y la reducciónde la pobreza, lo que no se ha producido demanera significativa.176 Campodónico, H. “Marco Macroeconómico Multianual”, ob. cit., p. 2.177 Iguiñiz, Javier. “El trasfondo económico inmediato del debate político actual: aspectos de la economía peruana en 2005”. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en elPerú, ob. cit., pp. 168-169.178 Ibíd., pp. 162-163.179 Francisco Verdera señala que una condición necesaria —aunque no suficiente— para que el crecimiento económico sea sostenible y para que pueda aumentarel empleo es que este coeficiente se acerque a 25 por ciento. Véase “Perú 2002-2005: Crecimiento económico con desempleo”, ob. cit. p. 66.180 Iguiñiz, J. “El trasfondo económico…”, ob. cit., p. 168.Parte 2: Desempeño de los actores 123

Gráfico 3Inversiónpública yprivada25.000-20.000-23.339 5.66320.818-6.000-5.500-5.000-4.500-4.0003.858-3.50015.000-1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004-3.000Inversión privadaInversión públicaElaboración: Humberto Campodónico. “Marco Macroeconómico Multianual. Una perspectiva crítica”, ob. cit. p. 5.Fuente: BCRP.Cuadro 10Evolucióndel gastosocial comoproporcióndel PBI y delgasto público2001-20052001 2002 2003 2004 2005**Porcentaje gasto social total/PBI 9,3 9,5 9,6 10,1 9,8Porcentaje gasto social total/gasto público 50,5 53,0 47,6 50,9 50,1Porcentaje gasto social directo/PBI* 5,2 5,3 5,2 5,6 5,2Porcentaje gasto social directo/gasto público 28,36 29,72 25,91 28,08 26,56* No incluye gastos previsionales y administrativos.** Corresponde al presupuesto de apertura.Fuentes: PCM-MEF. Informe Preelectoral, ob. cit.; SIAF-MEF, febrero de 2005.Elaboración propia.124Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

2.4. La política laboralSi la generación de empleo adecuado es la vía fundamentalpara superar la pobreza, cabe recordar la definiciónde “trabajo decente” elaborada por la OIT: “[...] eltrabajo productivo en el cual los derechos son respetados,con seguridad y protección, y con la posibilidad departicipación en las decisiones que afectan a los trabajadores”.181social. También tuvo efectos en la sindicalización, lanegociación colectiva y el deterioro relativo de las remuneraciones.No obstante, esta desregulación de lasrelaciones de trabajo no generó un mercado de trabajomás competitivo 183 ni disminuyó el desempleo (en Lima,este pasó de 5,9 por ciento de la PEA en 1990 a 9,4por ciento en 1999 184 ) y mucho menos el subempleo. 185Más bien, se incrementó el trabajo informal y se redujoel trabajo asalariado.¿Cuánto contribuyó la política laboral, como elementode la política económica, a la reducción de la pobreza?La reforma laboral de la década de 1990Para responder esta pregunta es necesario referirse a lareforma laboral de inicios de la década de 1990. Si bienel propósito de la reforma fue hacer más competitivo elmercado de trabajo, su resultado fue la profunda precarización182 del empleo. La eliminación de la estabilidadlaboral redujo ostensiblemente los contratos de trabajoindefinidos. En Lima, estos pasaron de cubrir a 63 porciento de los trabajadores del sector privado en 1991 a25 por ciento en 1996. Este cambio debilitó la acumulaciónde otros derechos y tuvo impactos sustantivosen la pérdida de la cobertura de los riesgos sociales:desempleo, accidentes de trabajo, salud y previsiónEl Acuerdo Nacional y el “Pacto deMediano Plazo por la Inversión y el EmpleoDigno”En el Foro del Acuerdo Nacional (2002) se abrió un debatesobre el empleo en el país y se acordó la decimocuartapolítica de Estado, que plantea “el acceso alempleo pleno, digno y productivo”. Partiendo de estaorientación, en este mismo Foro, en 2005 se acuerdael “Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el EmpleoDigno”, proponiendo estrategias de mediano y cortoplazo y algunas metas específicas. Julio Gamero 186 resaltaen él los siguientes aspectos:• Se pone a la par del objetivo del crecimiento económicoun objetivo de empleo: la meta de reduccióndel subempleo a un 25 por ciento.181 Somavía, J. ”Introducción”. Globalization Europe. Decent Work in the Information Economy. Informe del Director General, Sixth European Regional Meeting.Ginebra: OIT, 2000. Además, la OIT define indicadores de protección soc ial del trabajo para el caso del Perú: (i) duración de la jornada de trabajo; (ii) afiliacióna servicios de salud; (iii) afiliación al sistema de pensiones; (iv) protección frente al desempleo; y (v) seguridad y salud en el trabajo. OIT. “Perú: Propuesta dePrograma Nacional de Trabajo Decente, 2004-2006”, informe preliminar, 2003.182 Según la OIT, el empleo precario es “una relación laboral donde falta la seguridad de empleo, uno de los elementos principales del contrato de trabajo. Estetérmino comprende el contrato temporal y el contrato a tiempo fijo, trabajo a domicilio y la subcontratación”. OIT. “La medición del subempleo”, Informe I. DecimosextaConferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo. Ginebra, 1998.183 “A comienzos de los setenta, la productividad del trabajo en el Perú solo estaba detrás de Argentina y México. A comienzos del año 2000, apenas superaba aBolivia. […] Durante los noventa, la estructura productiva peruana sufrió un severo proceso de recomposición interna, en el cual las microempresas aumentaronsignificativamente su participación en el tejido productivo, pero aportando niveles muy bajos de productividad total. Por esa vía resultó afectada la productividadpromedio de toda la economía”. Gamero, J. “Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005)”, ob. cit., p. 25.184 Datos organizados por Francisco Verdera (“Perú 2002-2005…”, ob. cit., p. 4). Fuentes: 1991-95: Ministerio de Trabajo; 1997-2001: INEI-MTPS.185 Gamero, J. ¨ Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005)¨, ob. cit., pp. 27-28.186 Ibíd., p. 9.Parte 2: Desempeño de los actores 125

• Apuesta por el fomento de la productividad comomedio para mejorar la competitividad del país, dejandode lado las propuestas orientadas a ajustar lossalarios como medio para lograrlo.• Menciona explícitamente la necesidad de mejorarperiódicamente la remuneración mínima.• Hace menciones muy importantes con relación a lapromoción de la MYPE como medio general paramejorar las condiciones de empleo en el país.• Pone un claro énfasis en la promoción de políticasde capacitación laboral como políticas de Estado yno como programas y acciones aisladas.Al revisar con estos parámetros la política laboral2001-2005, vemos que se ha avanzado relativamentepoco.Mantenimiento de la precariedad delempleo y avances parciales en derechoslaboralesUn paso positivo ha sido el impulso, desde el Gobiernode Transición, a la elaboración de una nueva LeyGeneral del Trabajo, con la formación de una comisiónplural de expertos. El Gobierno de Alejandro Toledocontinuó con esta labor, pero si bien fue beneficiosoponer a debate en el Consejo Nacional del Trabajo lapropuesta de la comisión de expertos, su discusiónse hizo excesivamente larga, y su tratamiento y aprobaciónen el Congreso se postergaron durante todoel periodo. Así, en el contexto de la reforma anterior,ha permanecido la precariedad del empleo y la desprotecciónde la amplia mayoría de trabajadores. Enel año 2000, 22 por ciento de los trabajadores teníatrabajo estable, y en 2003 lo tenía 23 por ciento. Asimismo,solo 34,7 por ciento en este último año contabacon cobertura laboral, 187 es decir, con condicionesde protección social.Tras la reforma laboral de los noventa, la tendencia deltrabajo “estable” se ha reducido drásticamente. Hoy, decada cuatro trabajadores, tres tienen diversas modalidadesde trabajo temporal.En este marco, se avanza en la restitución parcial dederechos conculcados en el periodo anterior. Cabemencionar, entre ellos, el reconocimiento y compensaciónpor los despidos arbitrarios en el Estado y empresaspúblicas, el registro y reconocimiento de sindicatosdel sector público, la modificación de la Ley de RelacionesColectivas para subsanar las observaciones deOIT y el reconocimiento a la negociación colectiva porramas en construcción civil, el restablecimiento de lacompensación por tiempo de servicios en su funciónoriginal y, más recientemente, las disposiciones parahacer cumplir la jornada de ocho horas. También hayavances parciales en mejorar la inspectoría laboral condisposiciones específicas, así como el incremento y calificaciónde inspectores.Asimismo, se dio una ley promocional para la formalizaciónde las PYME que establece para ellas unrégimen laboral especial. Si bien esta ley tiene la virtudde adecuar normas a la situación específica delsector, su eficacia debe ser evaluada, pues luego detres años de promulgada solo siete mil PYME (menosde uno por ciento) se han acogido a este régimen.Para el sector agrario se ha dado una medida similar,cuyos efectos también es necesario evaluar. Porotro lado, con respecto al salario mínimo, se produjerondos reajustes relativamente importantes: uno en2003, de 12 por ciento, y otro en 2005, de 9 porciento. No obstante, no se ha llegado a establecer unmecanismo de reajuste continuo —como establecela OIT— para evitar pérdidas adquisitivas en la poblaciónque luego no son recuperables, así como para187 Ibíd., p. 56.126Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 4Evolución deltrabajo estable1990-200390-80-70-60-50-40-30-20-10-0-61396337534751 49 514943571990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2000 2001 2002 200325752278247626742377Estables Temporales Tendencia de “estables”Fuente: de 1990 a 1996, “Reforma laboral, empleo y salarios en el Perú”, Bernedo 1999; 2000 en adelante ENAHO III Trimestre.Elaboración: MTPE-Programa de Estadísticas y Estudios Laborales.Nota: por estable se debe entender al contrato indefinido.Citado por Julio Gamero en: “Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005)¨, ob. cit. ,p. 28.Fuente: MTPE.evitar saltos bruscos que puedan afectar la contrataciónde personal.La permanencia de la desprotección de la mayoría detrabajadores y la orientación de la política económicapara favorecer prioritariamente la gran inversión exportadora,han sido factores importantes para que el crecimientoeconómico no repercuta en una ampliaciónsustantiva de empleo adecuado y, por lo tanto, en unareducción significativa de la pobreza.Crecimiento restringido del empleoEl empleo urbano ha venido creciendo sostenidamentedesde 2003 188 —aunque ha cobrado mayor impulsodesde 2005— y se ha concentrado en determinadossectores:• Creció en mayor magnitud en las ciudades del interiordel país que en Lima Metropolitana. En las ciudadesdel interior, el crecimiento del empleo haestado más vinculado con ciudades de la costa y188 Esta afirmación se basa en el índice de variación mensual del empleo calculado a partir de la encuesta nacional que aplica el Ministerio de Trabajo y Promocióndel Empleo (MTPE) a las empresas de diez y más trabajadores del sector privado en Lima y en veinte ciudades principales del interior.Parte 2: Desempeño de los actores 127

Cuadro 11Perú urbano: variaciónanual del empleo enempresas de diez y mástrabajadores según áreageográficaÁrea Ponderación 2003 2004 2005Perú urbano 100,0 1,9 2,7 4,5Lima Metropolitana 75,0 1,7 2,4 3,9Resto urbano 25,0 2,4 3,6 6,3Tomado de MTPE- Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL). Se trata de la variación delíndice promedio de un año respecto al anterior. La ponderación de Lima y el resto urbano ha sidodeducida a partir de las variaciones que figuran en el cuadro.Fuente: MTPE- DNPEFP, Encuesta Nacional Urbana de Variación Mensual del Empleo.Citado por Verdera, F. en: “Perú 2001-2005”, ob. cit., p. 4.empresas exportadoras —principalmente confeccionesy productos agrícolas— favorecidas por elATPDEA. El índice de crecimiento señalado en elcuadro 11 para el resto urbano toma como basesolo a veinte ciudades importantes y no a todas lasactividades generadoras de empleo, por lo tanto, serefiere a la variación de una PEA ocupada bastantereducida. 189• En segundo lugar, creció más en las empresas demayor tamaño relativo y menos en las más pequeñas,que son las que mayoritariamente emplean a lapoblación en situación de pobreza. Mientras que enlas empresas de cien y más trabajadores el empleoha crecido en 16,3 por ciento desde 2002, en lasmicroempresas y pequeñas empresas apenas vienerecuperándose en 7,8 por ciento. 190 Esto se debe aque las empresas que más han crecido son las vinculadascon la exportación de productos primarios,empresas con alta productividad y rentabilidad perocon poca absorción de empleo. 191• En Lima Metropolitana, que representa la mayorconcentración de empleo urbano en el país, el empleoha crecido, pero no al ritmo de crecimiento dela PEA. La consecuencia de esto ha sido el aumentode la tasa de desempleo de 7,8 por ciento enel año 2000 a 10,5 por ciento en 2004. 192Por otro lado, si bien en Lima el empleo crece entodas las ramas de actividad, se observan evolucionescontrapuestas que expresan un tipo de crecimientoque demora en beneficiar a los trabajadores189 En el interior del país, la encuesta del MTPE que sustenta estos datos tiene varias limitaciones: (i) no cubre todo el resto urbano, y (ii) para estas veinte ciudadesabarca las actividades extractivas, la manufactura, comercio y servicios, pero no cubre la construcción ni el empleo público, actividades que son importantes enlas ciudades intermedias.190 Véase .191 Gamero, J. ¨Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005)¨, ob. cit., p. 46.192 Fuente: MTPE. Hay diferentes resultados en las mediciones del MTPE (que consigna para 2004 una tasa de 10,5 por ciento) y el INEI, que consigna 9,4 porciento para 2004 y 9 por ciento para 2005. Información presentada por F. Verdera en “Perú 2002-2005”, ob. cit., p. 69.128Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

de las pequeñas y microempresas y a los trabajadoresindependientes con menor nivel de estudios. 193La PEA ocupada aumenta 9,8 por ciento en empresasmedianas y grandes (más de diez trabajadores)y disminuye en -0,8 por ciento en las pequeñas ymicroempresas. 194 Asimismo, mientras que la ocupaciónen las empresas creció en 4,6 por ciento, elempleo independiente se recortó en -3,9 por ciento. 195Crecimiento del ingreso laboral condesigualdadLas remuneraciones en el ámbito urbano también expresantendencias contrapuestas que desfavorecen alos más pobres: MYPE, independientes y personas conbajo nivel educativo.• Entre los años 2000 y 2003, los ingresos hora portamaño de empresa muestran que en las de menortamaño relativo la capacidad adquisitiva de los trabajadorescontinuó reduciéndose, mientras que enlas más grandes hubo una recuperación.• En Lima Metropolitana, entre 2005 y 2006 las remuneracionespromedio se han elevado 4,7 por ciento:en varones, 5,2 por ciento, y en mujeres, 3,7 porciento. El aumento es mayor en empresas de másde cincuenta trabajadores (8,8 por ciento), menoren las que tienen entre once y cincuenta trabajadores(2,4 por ciento), y un poco menor en las de diezo menos trabajadores (2 por ciento). Asimismo, losmayores aumentos ocurren en los trabajadores quetienen más educación, casi no ocurren en quienestienen secundaria incompleta (0,3 por ciento) y seregistran bajas (-1 por ciento) en quienes tienen estudiosincompletos de primaria. 196Por otro lado, el “subempleo invisible” en Lima Metropolitana—es decir, personas que trabajan pero cuyosingresos son menores al valor de la canasta mínimade consumo familiar— entre 2005 y 2006 se incrementó5,8 por ciento. El seguimiento de este indicadoren los últimos años expresa la poca eficacia de lareactivación de la economía con relación a la pobreza.El subempleo invisible como proporción de la PEA seincrementó progresivamente: 37,4 por ciento a iniciosde 2003, 39,6 por ciento en 2004, 38,0 por ciento en2005 y 40,4 por ciento a inicios de 2006. 197• Si bien las desiguales evoluciones en el crecimientode los ingresos laborales han mejorado las condicionesde vida en sectores específicos, han tenidocomo consecuencia un incremento de la desigualdaden la distribución del ingreso en el país.Institucionalización del diálogo y bajasindicalizaciónOtro rasgo que hay que resaltar en este periodo es laapertura del diálogo social entre el capital y el trabajo.Con el Gobierno de Transición, en enero de 2001 seinstaló el Consejo Nacional del Trabajo (CNT) como órganoconsultivo del Ministerio de Trabajo y espacio deconcertación tripartita entre el Estado, los gremios empresarialesy las organizaciones sindicales, que continuócon el Gobierno de Alejandro Toledo. Este espacioha favorecido el diálogo social y ha tenido una presenciaactiva en la discusión de la política laboral. En elCNT se acordó la Ley de Intermediación Laboral (relativa193 Iguiñiz, J. “El trasfondo económico…”, ob. cit., p. 165.194 La misma tendencia se expresa por tamaños de las empresas: el número de ocupados aumenta 9,8 por ciento en empresas de 51 y más trabajadores, perodisminuye -1,7 por ciento y -0,06 por ciento en empresas entre once y cincuenta trabajadores y entre uno y diez trabajadores, respectivamente.195 Fuente: MTPE: Encuesta de Empleo Permanente. Datos citados por J. Iguiñiz, “El trasfondo económico…”, ob. cit., p. 165.196 Fuente: MTPE. Datos citados por J. Iguiñiz, ibíd., p. 166.197 Ibíd., p. 166.Parte 2: Desempeño de los actores 129

Gráfico 5Ingresospor tamañode empresa9-8-7-6-5-4-3-2-1-0-1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2000 2001 2002 20032 a 9 trabajadores 2 a + trabajadores 10 a + trabajadoresGamero, J. “Ingresos por tamaño de empresa”, ob. cit., p. 50.Fuente: MTPE, PEEL.a los services), la Ley de Trabajo Portuario, así como lamodificación de la ley y el reglamento de uso de la compensaciónpor tiempo de servicios (CTS). Asimismo, setomaron acuerdos para el levantamiento de doce de lasdieciséis observaciones que había hecho la OIT al Perúpor incumplimiento de los convenios internacionales duranteel Gobierno de Alberto Fujimori, y se discutió ampliamenteel anteproyecto de la Ley General de Trabajo.Se llegó a acuerdos en el 70 por ciento de su contenido,aunque también hubo periodos de estancamiento.Una de las principales condiciones adversas para undiálogo más equilibrado, más allá de la mayor o menordisponibilidad de los actores participantes, es la debilidaddel movimiento sindical, atenazado por la disminución delpeso de las relaciones salariales y la amplia presencia dela inestabilidad en el empleo. Como ya se ha señalado, latasa de sindicalización sigue siendo muy baja.La débil conexión entre el crecimientoeconómico y el empleo adecuado explicala débil conexión del crecimiento con lareducción de la pobrezaLa evolución de los indicadores antes analizados permiteidentificar dos factores que explicarían la escasaconexión entre crecimiento económico y empleo.130Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 6Distribución delingreso laboralen el Perú2000-2004Participación acumulada en el ingreso total100-90-80-70-60-50-40-30-20-10-0-Curva de Lorenz 2000-20040 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Decil de la población remunerada2004 (Gini=0,582) 2000 (Gini=0,522) Línea de equidadFuente: INEI, ENAHO 2000-2004.Elaboración: J. Gamero. ”Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005)”, ob. cit., p. 54.Uno de ellos se vincula con la naturaleza del crecimientoeconómico. En un país como el nuestro, conuna estructura económica con productividades muydesiguales y dinámicas de absorción de empleo muydistintas, 198 la bonanza de algún sector primario exportadorno necesariamente se propaga al resto dela economía. Gamero 199 señala que “en el caso de uncrecimiento primario exportador, es muy probable que[el empleo] acabe concentrándose en los sectoresmodernos, y que en el caso de la agricultura costeñade exportación, ese dinamismo podría ir acompañadode bajos salarios, dado el nivel de sobreabundanciarelativa de mano de obra”. Así, en general, “losdiversos indicadores de empleo y crecimiento estaríanreflejando una mejoría en los niveles de empleomás calificado que se localiza, precisamente, en las198 La distancia en los niveles de PBI por persona ocupada entre la minería y la agricultura fue de 52 veces en 1999 y de 33 veces en 2003-2004. Asimismo, por cada100 mil soles adicionales de PBI, la minería absorbía un empleo y la agricultura 38. Datos citados por F. Verdera en “Perú 2002-2005”, ob. cit., p. 71.199 Gamero, J. ¨Empleo e ingresos en el Perú (2001-2005)¨, ob. cit., p. 33.Parte 2: Desempeño de los actores 131

empresas de mayor tamaño relativo, que representanno más del 15 por ciento de todo el empleo”. Al respecto,Francisco Verdera, experto en empleo de laOIT, señala que la única forma en que se podría recuperarel empleo asalariado en el país es aumentandola inversión en los diferentes sectores y elevando elproducto y la productividad en las ramas intensivasen mano de obra.El segundo factor es el efecto de la desigualdad socialen el crecimiento. La desigualdad debilita el impacto delcrecimiento económico en la generación de empleo y,por lo tanto, en la reducción de la pobreza. Hemos vistolas tendencias contrapuestas que se generan, quedesfavorecen a los sectores en situación de pobreza.Diversos autores postulan que la desigualdad inicial delos activos de una sociedad afecta el dinamismo delcrecimiento económico, incidiendo en la capacidad degeneración de empleos y de disminución de la pobreza. 200En los dos factores señalados, es la escasa generaciónde empleo adecuado la que no acaba de conectarel crecimiento económico con la disminuciónde la pobreza.2.5. Política agraria 201Entre las políticas económicas sectoriales, la políticaagraria es una de las más directamente vinculadas a laproblemática de la pobreza, por eso nos detendremosun momento en ella. En 2001, 77,1 por ciento de lapoblación rural estaba en situación de pobreza y 49,8por ciento en extrema pobreza. 202El factor económico de mayor importancia relacionadocon esta situación de pobreza es la baja productividadde la mayoría de productores agrarios, condicionadahistóricamente por los desiguales términos de intercambioentre la ciudad y el campo. La agricultura de exportación,que es el sector más moderno y competitivo,involucra a una minoría de los productores agrarios. Enella, el sector más dinámico es el de las exportacionesno tradicionales (espárragos, frutas, hortalizas, colorantesy otros), que actualmente representan dos terciosdel total y apenas abarcan 3 por ciento del área agrícola,y están situadas principalmente en la costa.Modernización dependiente de lasexportacionesLa política agraria ha seguido un modelo de modernizacióndel agro dependiente de las exportaciones, endesmedro de la agricultura orientada al mercado interno. 203Esto ratifica la orientación de la década anterior y resultaconsistente con la política macroeconómica actual.Los términos en que se ha negociado el Tratado deLibre Comercio (TLC) con los Estados Unidos expresanclaramente esta orientación. El TLC confirma las ventajasotorgadas a los cultivos agrarios de exportación porel ATPDEA, a cambio de la mayor apertura de nuestrasfronteras a los productos agrícolas estadounidenses(muchos de ellos subsidiados) 204 y del acceso a200 Birdsall 1977, BID y PNUD, citados por Julio Gamero en ibíd., p. 33.201 El balance de esta política toma como base dos estudios de Fernando Eguren, especialista en temas agrarios, citados más adelante.202 INEI, ENAHO 2001-IV.203 Eguren, Fernando. “Un modelo de modernización agraria que prolonga la pobreza”. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el Perú, ob. cit.204 Los productos amenazados por las importaciones desgravadas desde Estados Unidos abarcan a la gran mayoría de los agricultores nacionales, ya sea directamente(cuando compiten con productos similares, como el trigo, maíz, cebada, algodón) o indirectamente (cuando compiten con sucedáneos, como ocurre conel trigo, cuyos derivados afectan el consumo de productos tradicionales, como la papa, el arroz y otros).132Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Recuadro 3La problemática del empleo en las provincias del departamento de LimaEn el balance realizado por la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de la Región Lima, conformada por las provincias de Barranca,Cajatambo, Canta, Cañete, Huaral, Huaura, Huarochirí, Oyón y Yauyos, resalta en su diagnóstico el tema del empleo y la fuga de capitalesde la región, situación que caracteriza a un número importante de regiones.El empleoLa población económicamente activa está distribuida en tres grandes sectores económicos: primario (52 por ciento), en el que destacan la agricultura,la ganadería, la pesca y la minería extractiva, aunque todas ellas —salvo la minería— tienen bajos niveles de productividad; secundario(12 por ciento), en el que se encuentran algunas industrias ligadas al sector agrario: azúcar, algodón, avicultura, ganado lechero; y terciario (36por ciento), que incluye ocupaciones de sobrevivencia en el pequeño comercio, talleres y servicios de corte familiar.Otra característica de esta población es que solo 40 por ciento está ocupada, mientras que casi la mitad (47 por ciento) se encuentra subocupada(empleo temporal, ingreso por debajo del salario mínimo) y 13 por ciento desocupada. En este caso, el problema no es tanto el desempleo osubempleo, sino que los empleos son de baja productividad. Es decir, la gente pobre trabaja de manera muy intensiva y durante muchas horasen actividades mal remuneradas e improductivas.En nuestra realidad regional, el desempleo y subempleo inicialmente se ocultaban en la microcomercialización, el servicio de taxi, etcétera. Al habersesaturado estos mercados laborales, se recurre a la migración al exterior que, en el caso de la región Lima Provincias Norte (Huaral, Huaura,Barranca), es sobre todo femenina y dirigida hacia países vecinos como la Argentina y Chile, para empleos básicamente en el servicio doméstico.La generación del empleo no solo tiene que ver con crear condiciones para atraer inversiones, sino también para facilitar los esfuerzos del autoempleo.En estos aspectos se perciben dos fenómenos.Fuga de capitalesLa baja utilización y la fuga de capitales de la región, no obstante la diversidad de sectores donde se podrían invertir —agricultura, agroindustria,pesca, etcétera—, indican la falta de capacidad para generar proyectos de inversión productivos, investigación e incentivos para la inversión quegenere empleo en la región.Lima Provincias: coeficientes de utilización y fuga de capitales, año 2002ÁmbitoPaís Lima Lima ProvinciasCoeficientes 0,90 0,92 0,54Utilización 0,10 0,08 0,46Fuga de capitales 1,00 1,00 1,00 uParte 2: Desempeño de los actores 133

uEs decir, 54 por ciento del total de colocaciones bancarias que se financian con los depósitos de los agentes del sistema bancario permanecenen la Región Lima Provincias, mientras que 46 por ciento salen hacia otras regiones. Esto es, Lima Provincias se convierte en un exportador netode capitales, por lo que sufre una descapitalización interna progresiva.Hacia marzo de 2003, los depósitos en la banca múltiple y en moneda nacional bordearon los 278,4 millones, mientras que las colocacionesfueron de 144,4 millones en el mismo periodo.La presencia de créditos de consumo de instituciones bancarias como el Banco de Trabajo (oficina Huacho), Interbanc (oficina Barranca) y la Caja Municipalde Sullana (sede Huacho), y en menor proporción los bancos de Crédito y Continental, ha originado un fuerte movimiento de capitales en la región.A manera de ejemplo, hay actividades como la explotación del ganado lechero o de frutales (melocotón, manzanos, paltos) que podrían pasar aotras etapas del proceso productivo, pero se requiere capacitación de la fuerza laboral e inversiones públicas y privadas.Una parte de la responsabilidad para brindar un mejor ambiente para la inversión y la capacidad de autogenerar empleos en las MYPE la tienenlas municipalidades y las cámaras de comercio. Una excepción es la Cámara de Comercio de Barranca, que viene articulando iniciativas con laMunicipalidad Provincial para incentivar el desarrollo de las MYPE.En el diagnóstico de las MYPE elaborado por el Consejo Regional de la Micro y Pequeña Empresa (COREMYPE) del Gobierno Regional, se destacacomo prioridad el fortalecimiento organizativo y asociatividad de las MYPE, así como la necesidad de apoyo con capacitación y financiamientopara que estas accedan a las compras estatales.Otra preocupación es la limitada oportunidad para el empleo juvenil y la persistencia del trabajo infantil.nuestros recursos naturales (que incluyen la inmensabiodiversidad de nuestro país).la selva (percibida también como tradicional, pero conrecursos naturales para su extracción). 205Desde la orientación básica señalada, la tendenciaha sido —también en continuidad con la década anterior—la aplicación de políticas diferenciadas para lacosta (percibida con más posibilidades para la agriculturade exportación), la sierra (percibida como tradicionaly orientada al mercado interno y el autoconsumo), y• Las grandes medidas y recursos se han dirigido a lacosta y, en ella, a favorecer los cultivos de exportación,desde la inversión sustantiva para mejorar lascondiciones sanitarias —como los programas delServicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), porejemplo, para la eliminación de la mosca que afecta205 Eguren, Fernando. “Políticas agrarias, cambios institucionales y nuevos actores en el agro peruano”. En: Construir instituciones: Democracia, desarrollo ydesigualdad en el Perú desde 1980. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad del Pacífico, IEP, 2006, p. 120.134Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

los cultivos— o los esfuerzos de la Comisión para laPromoción de Exportaciones (PROMPEX) para ubicarmercados para estos cultivos, hasta el apoyo públicopara la formación de cadenas productivas entre lasempresas agroindustriales y los pequeños productores.La participación en estas cadenas es condiciónpara el acceso a los préstamos de AgroBanco. 206• La política para la sierra se ha basado en pequeñosprogramas promocionales y de carácter redistributivo,con recursos relativamente escasos o principalmentesostenidos con fondos de la cooperacióninternacional, en general poco articulados yno asumidos como política pública nacional. En eltaller organizado por la MCLCP, en noviembre de2005, los funcionarios del Ministerio de Agricultura(MINAG) señalaron entre las limitaciones en eldesempeño del sector “la falta de articulación entrelos programas del propio sector”, así como “lareducción progresiva de recursos”. En ese mismotaller se destacaron como programas de promociónproductiva de mayor incidencia los siguientes:Corredor Puno-Cusco, Maras, INCAGRO yPRONAMACHCS, 207 que transfieren recursos a losproductores para fortalecer su relación con el mercado.Adicionalmente, se mantuvieron los programasde apoyo a infraestructura social y productivadel Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social(FONCODES) y el Instituto Nacional de InfraestructuraEducativa y de Salud (INFES).• Si bien en la selva el MINAG se orientó explícitamenteal manejo sostenible de los recursos naturales,ha continuado la creciente extracción de recursosforestales (cada vez más vinculados con la exportación)y otros recursos de la Amazonía (como el oro), sinuna adecuada responsabilidad con su manejo, depredándolosy afectando el equilibrio del hábitat denumerosas comunidades nativas. En este periodo,el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)ha incrementado de manera importante las áreasprotegidas, pero ha habido debilidad en la definiciónde políticas específicas, así como en la evaluacióny el control de la extracción. Como consecuenciade ello, existe una importante extracción ilegal demadera y otros recursos que el Estado no controla.Continuidad en la privatización de recursosEn este periodo se continuó con la orientación anteriorde favorecer la privatización de los recursos (principalmentela tierra), en condiciones que puedan ser mejoraprovechadas por inversiones relativamente grandes. 208Desde 1980, diversas normas fueron desmontando lasrestricciones a un mercado de tierras impuestas porla reforma agraria de 1969, hasta que la Constituciónde 1993 desterró el concepto de reforma agraria yconvalidó las disposiciones legales dirigidas a liberalizarel mercado. Del principio de la función social quedebía cumplir la tierra para legitimar el derecho a su206 El Informe preelectoral de la PCM y el MEF, ya citado, señala que la política sectorial agraria estuvo “orientada principalmente a fortalecer y desarrollar el funcionamientode los mercados agrarios, buscando el mayor acceso a mercados externos, así como también a promover la gestión empresarial y organización delos productores en cadenas productivas”, p. 19.207 Maras se desarrolla en Apurímac y Cusco. En INCAGRO (Innovación y Competitividad para el Agro Peruano) se desarrollaron catorce concursos públicosmediante los cuales se transfirieron 8 millones de dólares a 123 proyectos. En un segundo momento se orientó hacia los más pobres en 101 comunidadescampesinas en Huancavelica. Se ha contribuido al desarrollo de capacidades a través de la formulación de miniplanes de negocios como requisito para accederal concurso, promoviendo el cofinanciamiento (informe de funcionario de INCAGRO en taller organizado por la MCLCP). En el Programa Nacional de Manejo deCuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), se ha trabajado con 4.400 organizaciones campesinas (aproximadamente 200 mil familias)en la sierra de dieciocho departamentos, vinculando a los sectores más pobres al mercado, dándoles asistencia técnica y promoviendo el adecuado uso de losrecursos naturales (informe de funcionario de PRONAMACHCS en taller organizado por la MCLCP).208 F. Eguren destaca la importancia para el agro del mantenimiento de este tipo de orientación en “Un modelo de modernización agraria…”, ob. cit., p. 52.Parte 2: Desempeño de los actores 135

Recuadro 4Actividades extractivas y pobreza en Madre de DiosLa región de Madre de Dios desarrolla una actividad económica eminentemente extractiva. En el balance realizado por la Mesa de Concertaciónpara la Lucha contra la Pobreza Regional hay una breve pero ilustrativa descripción de estas actividades.“Los sectores correspondientes a agricultura en sus actividades extractivas forestal y de castañas, sumados a la del sector minero en su actividadextractiva del oro, totalizan el mayor movimiento económico y sobre todo generador de empleo e ingresos familiares en un amplio sector de lapoblación fija y flotante de Madre de Dios, pero a su vez también generan diversos problemas críticos de pobreza en la región. Estos se presentande un modo diferente por cada actividad económica y son los siguientes:Extracción forestalDurante este periodo, la extracción maderera se ha masificado en la tala y comercialización legal e ilegal de especies como caoba, cedro,ishpingo y tornillo, que se han agotado en las zonas concesionadas, y se han invadido zonas de reserva natural o de comunidades nativas. Estoha agudizado los problemas sociales de concentración del aprovechamiento económico en algunos concesionarios y comerciantes ilegales demadera, superposición de territorios y conflictos de extracción, empleo de trabajadores alejados de su entorno familiar y sin cobertura de salud,con remuneraciones mínimas y sujetos a la venta de la madera extraída para recibir su pago.Dado que la madera se comercializa sin mayor valor agregado, solo se traslada fuera de la región la riqueza de un recurso natural que, al noexistir reforestación, se agota, con lo que se acentúa la pobreza.Extracción de castañaLa extracción de este recurso es ecológica y no genera impacto ambiental, pero requiere mayor apoyo e inversión para instalar plantas debeneficio y secado en las propias áreas de extracción. La finalidad es otorgar un mayor valor agregado, rendimiento económico y cobertura aaproximadamente 1.300 familias en esta actividad, que emplea a 6.500 trabajadores temporales para las zafras e, indirectamente, para unacantidad significativa de trabajadoras ‘peladoras’ en el campo y la ciudad. Falta una legislación adecuada para esta actividad.Extracción mineraLa extracción minera de oro, efectuada principalmente por inmigrantes de las zonas altoandinas, produce actualmente 150 millones dedólares estadounidenses al año. No es una actividad minera sino aluvial, y tampoco una actividad artesanal sino mecanizada con el empleode cargadores frontales, volquetes, motobombas, etcétera. En cuanto a la generación de empleos, estos son de carácter temporal, concondiciones de trabajo paupérrimas e insalubres y de subalimentación. Principalmente se capta a trabajadores inmigrantes de las zonasaltoandinas de Cusco y Puno. No contribuyen significativamente a la región, pues sus inversiones o rentas están destinadas a sus lugaresde origen y, además, sus adquisiciones de bienes mayores y menores, como servicios en general, son proveídos principalmente desdeCusco o Lima, por lo que las riquezas se extraen de la región sin aportar directamente a la economía regional ni contribuir a superar losniveles de pobreza.”136Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

propiedad, se pasó a privilegiar el principio de la competitividad,con lo cual los principales agentes capacesde asegurarla eran los inversionistas y empresarios. 209Sobre esa base, en 1995 se promulgó la ley 26505,llamada Ley de Tierras, que eliminó los límites al tamañode la propiedad así como las restricciones a su uso,y autorizó la privatización individualizada de las tierrasde las comunidades nativas y campesinas y su transferenciaa terceros. Cabe señalar que estos cambios enla propiedad de la tierra favorecieron el surgimiento deun empresariado agrario exportador, principalmente enla costa. No obstante, el mercado de tierras se ha venidodesarrollando de manera bastante incipiente. 210 Lainformalidad de los derechos de propiedad, la inseguridadjurídica, la escasez de información y la atomizaciónde la propiedad han sido señaladas como factores queimpiden el desarrollo de tal mercado. 211La política del control del agua no siguió el mismo camino.Los intentos por crear un mercado de derechosde aguas no han prosperado, entre otras razones por laoposición de los agricultores y por dificultades de ordentécnico. La Ley de Aguas de 1969 se ha mantenidoy solo se han introducido algunas modificaciones parareducir el control estatal. En 1987 se transfirió la gestióndel agua a las juntas de usuarios y a sus comisiones deregantes, y en 1994 se autorizó la concesión y mantenimientode los grandes proyectos hidráulicos al sectorprivado. 212Continuando con las orientaciones de la etapa anterior, seha avanzado en algunas iniciativas como las siguientes:• En marzo de 2006 se aprobó la Ley General dePueblos Originarios, Comunidades Campesinasy Nativas, basada en la revisión de toda la legislaciónexistente sobre comunidades campesinasy nativas, buscando actualizarla y concordarla.La ley incorpora las recomendaciones de la OITsobre derechos de pueblos indígenas y otros derechosde la legislación actual, como el derechoal acceso a los recursos naturales existentes ensus tierras, la propiedad intelectual de los conocimientostradicionales sobre recursos genéticos,así como la consulta previa e informada cuandose proyecten medidas que afecten sus intereses.Sin embargo, esta ley se enmarca dentro de loslímites fijados por la Constitución de 1993, actualmentevigente.• Se elaboró un nuevo proyecto de Ley de Aguas, porprimera vez multisectorial y con consultas en onceaudiencias públicas, pero que no expresa un mayorcambio de políticas y aún no ha sido aprobada porel Congreso. Asimismo, se continúa la ejecución delProyecto Subsectorial de Irrigación en los valles dela costa para mejorar el riego.Continuidad en la liberalización de preciosy comercioEn la década anterior, se liberalizaron totalmente los preciosagrícolas 213 y se eliminó la intervención del Estadoen la comercialización de la producción doméstica y delas importaciones, lo que afectó negativamente sobretodo a los productores pequeños y campesinos. El retirodel Estado permitió, nuevamente, el surgimiento de209 Eguren, F. “Políticas agrarias, cambios institucionales…”, ob. cit., p. 128.210 El censo agropecuario de 1994 mostró que, del total de parcelas con propietario, solo 27 por ciento había sido adquirido por compraventa.211 Zegarra Méndez, Eduardo. El mercado de tierras rurales en el Perú. Santiago de Chile: Cepal-GTZ, 1999, citado por F. Eguren en “Políticas agrarias, cambiosinstitucionales…”, ob, cit.212 Eguren, F., ibíd., pp. 132-133.213 Anteriormente el Estado intervenía en la fijación de algunos precios de productos alimenticios de consumo masivo.Parte 2: Desempeño de los actores 137

Recuadro 5Esfuerzos interinstitucionales por mejorar activos en elárea rural – Huancavelica*Proyecto “Mejoramiento de semillas y mejoramiento de raza de ganado vacuno, ovino y camélidos sudamericanos”En este proyecto han participado instituciones públicas y diversas ONG —entre ellas Desco y la Dirección Regional de Agricultura—, las que hanasumido el reto de mejorar los recursos naturales y pecuarios. Así, se viene trabajando en el mejoramiento de semillas del haba, arveja y papasnativas. También se está impulsando el recurso frutícola, como es el caso de la lúcuma, la granadilla, la palta y otros productos nativos que tienendemanda en el mercado. En el caso de la ganadería, se trabaja en el mejoramiento del ganado vacuno, ovino y camélidos sudamericanosLogrosSe ha conseguido articular y organizar a los productores en cadenas productivas, insertar sus productos en el mercado nacional y fortalecer lasorganizaciones sociales de base. Esto ha permitido:• El mejoramiento genético de camélidos sudamericanos• La tecnificación de la faena y matanza de los camélidosDificultades encontradas• En el caso de la fibra de alpaca, esta se procesa en Arequipa, por lo tanto los precios de este producto son asignados en Arequipa. Es necesarioconferir mayor valor agregado a este producto, para que no dependa de los precios establecidos en Arequipa.• Debilidad de las organizaciones sociales.• Incremento de los costos de producción debido a los costos de transporte, por el mal estado del sistema vial.Lecciones aprendidas• Es necesario invertir y apostar por la actividad agropecuaria en la región y, al mismo tiempo, sensibilizar a la ciudadanía respecto de la explotaciónadecuada de los recursos naturales.• Debe insistirse en el fortalecimiento de las organizaciones sociales de base, porque es con estas con las que se trabaja en el sectoragropecuario.• Es preciso mejorar la calidad de la mano de obra, ya que es el departamento con más altos índices de mano de obra no tecnificada.• Los proyectos productivos no deben dejar de lado el componente de fortalecimiento organizacional, pues la productividad depende mucho dela capacidad de cohesión de las organizaciones sociales de base.* Informe de la MCLCP de Huancavelica.los intermediarios (locales, mayoristas o transportistas),que a partir de su control del crédito y la información,y gracias a una adecuada organización, concentran lamayor parte de los beneficios generados en la producción.En cuanto al comercio exterior, se dispuso unaamplia liberalización, estableciéndose un impuesto únicode 15 por ciento para la importación de alimentos.A su vez, ante la presión de los productores, se aplicarondiversas medidas compensatorias, sin restringir lasimportaciones.138Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En general, esta política se ha mantenido. Se establecióuna franja de precios que da cierta protección a diversoscultivos nacionales como respuesta a los subsidiosde los países exportadores. Estas protecciones sonlas que se han negociado en el TLC con los EstadosUnidos, en medio de una aguda polémica nacional; algunasse retirarán de manera más inmediata, y otrasprogresivamente. El Programa Nacional de AsistenciaAlimentaria (PRONAA), por su parte, ha establecido unapolítica más activa para adquirir preferentemente productosnacionales, dando prioridad a las localidades yregiones donde se aplican sus programas.Privilegio de la minería sobre la agriculturaEl alza en los precios internacionales de los mineralesha hecho altamente rentable la explotación minera ennuevas zonas del país, y ha atraído la inversión adicionalde capitales extranjeros para la exploración y explotación.Este interés de la inversión por la minería —perotambién por los hidrocarburos— ha generado múltiplesconflictos por el uso de la tierra y el agua entre las empresasinversionistas (en su mayoría extranjeras) y lascomunidades campesinas y nativas, propietarias delas tierras. En 2001, 40 por ciento de las comunidadescampesinas se ubicaba en áreas de influencia de lasactividades mineras. En el caso de las comunidadesnativas, el conflicto se relaciona con la explotación delgas y el petróleo que se encuentran en sus territorios.Los motivos de conflicto han sido varios: desde el propiouso que se le va a dar a la tierra, que en el caso de lasminas de tajo abierto es excluyente (o minería o actividadagropecuaria), o el aprovechamiento del agua, hasta ladistribución de los beneficios económicos derivados dela minería, pasando por los efectos negativos —particularmenteen el medio ambiente— que afectan la salud dela población y la productividad de los suelos. Los conflictosse han presentado en diferentes regiones del país y,en ellos, el Estado ha tendido a privilegiar las condicionesfavorables para la inversión minera y de hidrocarburos.Bajo crecimiento y prolongación de lapobrezaEn el periodo 2001-2006, el sector agropecuario crecióa un ritmo menor que el PBI nacional. El promedio anualfue de 2,5 por ciento. 214 Durante este lapso, los preciosreales en chacra de los principales productos continuaroncayendo: el de los productos agrícolas bajó 3,4 porciento y el de los pecuarios 4,8 por ciento. El preciode la papa —principal producto del campesinado pobre—se redujo 33 por ciento. Los productos cuyosprecios mejoraron son principalmente de exportación:café (80,3 por ciento), ajo (36,2 por ciento), espárrago(19,4 por ciento) y frijol (18 por ciento). 215El modelo de modernización —basado en las exportaciones,la privatización de recursos y la liberalización de preciosy de mercados— tiende a ser excluyente. Por un lado,se está produciendo un proceso de concentración de lapropiedad de la tierra. Se estima que aproximadamente 10por ciento de cultivos de la costa está en manos de empresasde quinientas hectáreas o más. En segundo lugar,se está produciendo una concentración de las inversiones—y por lo tanto de la modernización— en las empresasagroexportadoras. Esta modernización no se expande,o lo hace muy poco, hacia la pequeña agricultura. 216214 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 19.215 Ibíd.216 F. Eguren señala varios factores que impidieron una mayor difusión de las cadenas productivas que buscan articular la agroexportación con la pequeñaproducción; entre ellos: los escasos recursos destinados a su fortalecimiento, el pobre cumplimiento de los contratos, la ineficiencia y poca credibilidad dela administración de justicia para garantizar los acuerdos, y las asimetrías extremas existentes entre los eslabones (acceso a la información, nivel educativo,capacidad de negociación, etcétera).Parte 2: Desempeño de los actores 139

En tercer lugar, debido a lo anterior, hay un distanciamientocada vez mayor, económico y tecnológico, entreel sector agroexportador y los demás productoresorientados al mercado interno. 217Así, esta orientación global de las políticas económicasen el agro no es adecuada para enfrentar la pobrezarural: más bien tiende a prolongarla. Si el conjuntodel agro no se convierte en una prioridad nacional yse reactiva sostenidamente el mercado interno al cualmayoritariamente sirve, propuestas como la EstrategiaNacional de Desarrollo Rural o la Estrategia Nacionalde Seguridad Alimentaria, aprobadas en 2004 y quebuscan la superación de la pobreza, más allá de susvirtudes y deficiencias, no podrán llevarse a la práctica,como de hecho ha venido sucediendo.2.6. La política tecnológicaUno de los principales factores que desvinculan el crecimientoeconómico de la generación de empleo adecuado—y, en general, de la reducción de la pobreza—es, como se ha señalado, el bajo nivel de productividaden el país, en particular en la producción de las MYPEy en la mayoría de productores agrarios. Este es, por lotanto, uno de los factores prioritarios que hay que teneren cuenta al diseñar las estrategias de reducción de lapobreza con efectos sostenibles.En la medida en que la productividad depende, prioritariamente,de las políticas que se desarrollen enciencia, tecnología e innovación, daremos una rápidamirada a la evolución de las políticas tecnológicas enel periodo.AntecedentesLuego de un fuerte impulso desde el Estado en la décadade 1970, la informalización de la economía quese dio en los años ochenta y la apertura económica enla década de 1990 desincentivaron la inversión privadaen investigación y desarrollo, lo que provocó la desapariciónde empresas estatales y privadas que, incipientemente,realizaban actividades de ciencia y tecnología.Durante la década de 1990, el régimen autoritario deterioróaún más las condiciones, y muy pocas entidadesde ciencia y tecnología estatales (los institutos de investigaciónligados a los sectores como industria, minería,telecomunicaciones o pesca, impulsados en la décadade 1970) pudieron mantenerse a un nivel decoroso. ElConsejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación(CONCYTEC) no tuvo ninguna influencia en las políticasdel Estado y solo fue un organismo auspiciador de proyectosdispersos. Entre 1975 y el presente, los principalesindicadores de ciencia y tecnología del país hancaído en forma acelerada. 218En general, en la empresa peruana no se impulsanprogramas de investigación y desarrollo. Esta actividadse gestiona de manera informal y empírica, asimilandoy adaptando la tecnología gracias a la habilidadde sus profesionales. 219 Según una encuesta hechapor CONCYTEC en 1999 a 8.976 empresas, solo 8por ciento se declaró innovadora, pero estas empresasinnovan y gestionan el cambio técnico relativamenteaisladas y no son suficientemente conscientesde dicha gestión.El Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovaciónidentifica como el problema central de la ciencia y la217 Eguren, F. “Un modelo de modernización agraria…”, ob. cit., pp. 50-51.218 CONCYTEC. Perú: Plan Nacional Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Humano 2006-2021. Lima: CONCYTEC,abril de 2006, pp. 17-18, 29, 38.219 Ibíd., p. 38.140Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

tecnología en el país el que sus actividades no hayanlogrado articularse como un sistema de apoyo al desarrolloy competitividad de las empresas nacionales. Loslimitados logros alcanzados hasta hoy están desarticuladosentre sí y se han obtenido pese al escaso apoyoeconómico y político del Estado. Se señalan, entreotras causales de esta situación, la ausencia de condicionesfavorables en la estructura productiva nacional,la baja inversión privada y pública en ciencia, tecnologíae innovación (CTI), los insuficientes incentivos parala inversión privada en CTI, los escasos mecanismosde transferencia de tecnologías a la PYME, la escasaasociatividad de las empresas entre sí y con las universidadese institutos de investigación, así como la débilcapacidad de los Institutos de investigación del Estadoy de las universidades.El Acuerdo Nacional, los Objetivosdel Milenio y el Plan Nacional deCompetitividadEn el periodo 2001-2006, se retoma la preocupaciónpor la competitividad de la economía y el desarrollo dela CTI. El Acuerdo Nacional incorpora el desarrollo de laciencia y tecnología como vigésima política de Estado,dando una base de consenso para impulsar políticasde CTI como componentes de una estrategia de desarrollonacional sostenible. Por otro lado, el Perú secompromete con la Declaración del Milenio y sus objetivosy metas de desarrollo, que señala en su meta 18:“Se velará porque se aprovechen los beneficios de lasnuevas tecnologías para la reducción de la pobreza yel desarrollo humano integral”. 220 Asimismo, se crea elConsejo Nacional de Competitividad, y este elabora elPlan Nacional de Competitividad, aprobado en 2005,que considera la innovación tecnológica como uno desus siete objetivos estratégicos.¿Cuánto se ha vinculado las políticas tecnológicas a lasuperación de la pobreza?Producción normativa en una perspectivade desarrollo humano y nueva función delEstado• En julio de 2004 se promulgó la Ley Marco de Ciencia,Tecnología e Innovación. Esta ley incorpora enfoquesmodernos y busca vincular la CTI con lasexigencias del desarrollo económico, social y culturaldel país, así como relacionar a la academia, laempresa, el Estado y la sociedad en su conjunto.Asimismo, encarga al CONCYTEC liderar la creación,fortalecimiento y coordinación del Sistema Nacionalde Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica(SINACYT), declarando las actividades de CTI de“necesidad pública y de preferente interés nacional”.• En octubre de 2005 se promulgó la ley 28613, Leydel CONCYTEC, que le otorga una nueva funcióncomo organismo rector (y no solo promotor), con laresponsabilidad de elaborar políticas y un Plan Nacional.Se conformó un directorio tripartito: un terciode empresarios (uno por las MYPE), un tercio de laacademia y un tercio del Estado.• En enero de 2006 se aprobó el Plan Nacional deCiencia, Tecnología e Innovación impulsado por elCONCYTEC, que lo sometió a consulta y validacióncon los diferentes actores involucrados. El plan seubica en un marco de desarrollo humano y vinculalas exigencias de desarrollo tecnológico no solocon áreas económicas prioritarias —entre ellas elagro (mayoritariamente relacionado a la poblaciónen pobreza)—, sino también con necesidades socialescomo la desnutrición infantil y la deficienciade micronutrientes, la calidad del agua, enfermedadestrasmisibles propias de nuestras regiones o220 ONU-Asamblea General. ”Declaración del Milenio”. Resolución aprobada por la Asamblea General 55/2, 13 de septiembre de 2000, y ONU - Asamblea General.”Guía general para la aplicación de la Declaración del Milenio”. A 56/326, 6 de septiembre de 2001.Parte 2: Desempeño de los actores 141

problemas de salud ocupacional, así como el usode la tecnología para mejorar la calidad educativay la teleeducación para lograr su presencia en losdistintos territorios del país, respetando las distintascaracterísticas de las poblaciones, entre otros aspectos.Cabe destacar, desde su incidencia en lasuperación de la pobreza, la perspectiva de sostenibilidadambiental del plan, su orientación descentralizadoray la valoración del conocimiento tradicional,así como de la población que lo produce en el paísy su conectividad con el conocimiento mundial, incluidala protección de los derechos de propiedadintelectual. No obstante, en el diseño de las metas,objetivos y estrategias no se plantean prioridadesespecíficas para la población en situación de pobreza,que serían necesarias por los altos niveles dedesigualdad existentes.• En agosto de 2002 se dio la ley 27811, Ley queestablece el régimen de protección de los conocimientoscolectivos de los pueblos indígenas vinculadosa los recursos biológicos, que dispone elregistro del conocimiento tradicional.Afianzamiento institucional en unaorientación descentralizada y vinculandoEstado y sociedad• Avances iniciales en la articulación de la institucionalidadde la CTI 221 en campos prioritarios de laeconomía, mediante la constitución de consorciosy redes interinstitucionales como la Red AcadémicaPeruana, el Instituto Internacional de Investigacionesdel Perú, los consorcios universitarios de investigacionesy la asociación de empresarios e investigadorespara acciones conjuntas de innovación, entreotras. 222• Formación de instancias de coordinación regionalde CTI en doce regiones del Perú, 223 como gruposde discusión y propuesta, que comprenden a representantesdel Estado, los sectores empresarialy académico y la sociedad civil. En las regiones deLambayeque, Loreto, Cusco, Ayacucho y Tacna sehan constituido consejos consultivos de CTI, adscritosa los gobiernos regionales. Asimismo, se hanelaborado programas de estudios prioritarios para eldesarrollo regional en Piura, Arequipa y Puno. 224• Ampliación de las relaciones y actividades de cooperacióninternacional en CTI. Con relación a lasPYME, destacan los programas de prospectiva ytransferencias tecnológicas, en convenio con la ComunidadAndina (CAN).Insuficiente articulación de la investigacióncon la demanda productiva y debilidad enla transferencia de tecnologíasSi bien se vienen desarrollando iniciativas de difusiónde ciencia y tecnología (CyT), como las ferias escolaresy universitarias o los encuentros científicos internacionales,e impulsando redes y consorcios, la articulaciónentre las comunidades de investigación, las empresasy los servicios públicos es aún muy débil.221 La más destacada institucionalidad de la CTI en el Perú se encuentra en un grupo de universidades altamente calificadas y en algunos de los institutos deinvestigación del Estado, la mayoría con presencia nacional. También forman parte del marco institucional algunos organismos privados avanzados de formaciónprofesional técnica, organismos no gubernamentales de desarrollo y empresas pequeñas y grandes. Las tecnologías y los conocimientos tradicionales, en labase cultural del Perú, se expresan en una institucionalidad diversa, pero poco asociada con los esfuerzos del Estado en materia de CTI. Muchas pequeñasempresas mantienen vigentes esas tecnologías y conocimientos, cuyos productos están preferentemente orientados a mercados locales (CONCYTEC. Perú: PlanNacional…, ob. cit., pp. 28-29).222 CONCYTEC, ibíd., p. 29.223 La mayor parte de las capacidades de investigación y desarrollo del país se concentra en Lima.224 CONCYTEC. Perú: Plan Nacional…, ob. cit., p. 28.142Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

• En la actualidad, las actividades de los institutospúblicos de investigación 225 están mal articuladascon la demanda del sector productivo. En un estudiorealizado en 2003, 226 se encontró que de nueveinstitutos públicos de investigación, solo tresdaban algún tipo de apoyo técnico a servicios públicos,cuatro a funciones regulatorias y seis promovíanel cambio técnico en la economía, aunquecon mucha dificultad. Asimismo, se concluyó quesolo tres universidades habían establecido serviciosde apoyo tecnológico para las empresas, conescasos resultados. 227• En cuanto a los centros de innovación tecnológica(CITE), que son las instituciones más desarrolladaspara la difusión y transferencia tecnológicaa las PYME, puede decirse que no han logradoaún el impacto esperado. También están las institucionesmunicipales de promoción empresarial,con impacto más limitado. Cabe destacarla sistematización de información sobre tecnologíastransferibles para la PYME que desarrolla elCONCYTEC, mediante la Red de TransferenciasTecnológicas, así como las actividades recientesde incubación de empresas de base tecnológica,teniendo como principales incubadoras al InstitutoNacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones(INICTEL), la Pontificia UniversidadCatólica del Perú (PUCP) y la Universidad dePiura (UDEP).La acumulación de resultados en investigación aplicadaen áreas prioritarias de la economía y el desarrollohumano y el reforzamiento de los mecanismos detransferencia tecnológica a las empresas —particularmentea las PYME y productores agrarios— constituyeuno de los principales retos en la lucha contra lapobreza.Precariedad en el financiamientoLa actual inversión en investigación y desarrollo en elPerú es muy escasa: solo asciende a 0,1 por cientodel PBI, menos de la tercera parte de lo que fue en1975. De ese total, el Estado financia aproximadamente55 por ciento, del que tres quintas partes seconcentran en Lima y el Callao. Nuestro país ocupauno de los últimos lugares en América Latina en estetipo de inversión. 228En el Perú, hay diversas líneas de crédito públicas yprivadas para financiar CTI, pero son insuficientes y noestán orientadas por una política promotora desde elEstado. El Plan Nacional de CTI debe cubrir ese vacío,definiendo prioridades y líneas de acción de largo plazoque dirijan la intermediación financiera. 229Dos medidas destacables en materia financiera para laCTI han sido la creación del Fondo Nacional de DesarrolloCientífico y Tecnológico (FONDECYT), como unidaddel CONCYTEC, encargado de gestionar y canalizarrecursos de fuente nacional y extranjera, y la puestaen marcha del Programa de Ciencia y Tecnología conun préstamo del BID y una contrapartida nacional porun monto total de 36 millones de dólares destinado aproyectos de innovación, investigación y capacitaciónsobre la base de la asociación entre empresas y centrosde investigación.225 Estos representan 60 por ciento del gasto nacional en servicios científicos y tecnológicos (CONCYTEC. Ibíd., p. 37)226 Mullin Consulting Ltd. y Asociados. ”Un análisis del sistema peruano de innovación”, p. 55. Consultoría para el Programa Perú-BID de CyT, 2002.227 CONCYTEC. Perú: Plan Nacional…, ob. cit., p. 37.228 Ibíd., p. 29.229 Ibíd., p. 30.Parte 2: Desempeño de los actores 143

Gráfico 7Gasto eninvestigación ydesarrollo comoporcentaje delPBI por países,2002Estados UnidosCanadáBrasilEspañaPortugalCubaChilePanamáArgentinaMéxicoCosta RicaBoliviaVenezuelaUruguayPerúColombiaTrinidad y TobagoEcuadorEl SalvadorJamaicaNicaraguaHonduras0,620,570,400,390,390,390,260,220,220,110,100,100,090,090,080,070,061,041,030,841,880,00 0,05 1,00 1,50 2,00 2,502,64Fuente: CONCYTEC. Perú: Plan Nacional…, ob. cit., p. 83.2.7. La regulación económica 230La regulación de la actividad económica por el Estadose justifica porque el mercado, dejado a su libre albedrío,no genera necesariamente conductas o resultadosconsistentes con el interés público. En una sociedadcomo la nuestra, con grandes brechas económicas ysociales, el desarrollo de la capacidad de regulacióndel Estado es de particular interés para la población ensituación de pobreza, para la defensa de sus derechos230 La evaluación de esta política se basa en un balance solicitado por la MCLCP al economista José Távara, especializado en la problemática de la regulación enel país: “Logros y desafíos de la regulación en el Perú”, abril de 2006.144Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

ciudadanos y oportunidades económicas y la construccióndel bien común.Aunque los campos en que el Estado debe articular lasactividades económicas son amplios, hay dos rubrosparticularmente sensibles a las posibilidades de superaciónde la pobreza: la provisión de servicios públicosy las garantías de acceso y ejercicio de la competenciaen el mercado.Avances en la regulación de los serviciospúblicosLa regulación de los servicios públicos cobra especialimportancia en el contexto del proceso de privatizacióniniciado en la década pasada.La privatización de la década de 1990 estuvo precedidapor la promulgación de un conjunto de normas dirigidasa generar un entorno más atractivo para los inversionistas,en particular para el capital extranjero. La experienciade regulación en el periodo se caracterizó por la faltade transparencia y de autonomía de los reguladores. Lopoco que se avanzó en ese terreno no tuvo como correlatola adopción de un marco normativo general decumplimiento obligatorio: más bien fue el resultado deiniciativas aisladas. Tampoco se avanzó en mecanismosde participación ciudadana ni de rendición de cuentas.Durante el Gobierno de Transición, 231 y luego duranteel Gobierno de Alejandro Toledo, se llevaron adelantereformas sustantivas en la regulación de varios serviciospúblicos elevando el nivel de autonomía de los organismosreguladores —OSINERG (en energía), OSIPTEL(en telecomunicaciones), OSITRAN (en infraestructurade transporte) y SUNASS (en agua y saneamiento)—, ypromoviendo la transparencia y participación ciudadanaen los procesos de regulación. En octubre de 2002 sepromulgó la Ley de Transparencia y Simplificación delos Procedimientos Regulatorios de Tarifas, y luego, enagosto de 2004, se dio otra ley que refuerza la autonomíade los organismos reguladores y establece nuevosmecanismos e instancias de participación.• Para fortalecer la autonomía, se estableció quelos miembros de los Consejos Directivos (directores)serán designados por periodos de cincoaños, utilizando un mecanismo de renovaciónsecuencial y escalonada, de manera que una vezpor año se renueva un miembro, lo que impidecambios drásticos en la composición de estosconsejos asociados a los ciclos políticos. 232• Se han definido normas exigentes de transparenciapara la fijación de las tarifas. Los reguladores estánobligados a convocar a audiencias públicas paraexponer los fundamentos que se aplican para la fijaciónde las tarifas, y tanto las empresas prestadorascomo los usuarios tienen el derecho a acceder atoda la información al respecto. El incumplimientode estas normas es considerado falta grave, sancionablecon destitución.• Se han creado consejos de usuarios adscritos a cadauno de los organismos reguladores (emiten opinióncon respecto al desempeño del ente regulador, participanen las consultas y proponen líneas de acción).Por otro lado, cabe destacar la función del Congreso dela República, no solo por la promulgación de las nuevasnormas legales, sino también por el desarrollo de unmayor trabajo de fiscalización y supervisión en la regulaciónde los servicios públicos.231 En marzo de 2001, el Gobierno de Transición promulgó un decreto supremo dirigido a “fortalecer los actuales niveles de autonomía e independencia de losorganismos reguladores”, expresando una nueva concepción sobre el desarrollo de la regulación.232 También se han establecido restricciones a la remoción arbitraria de los directores: esta solo procede “en casos de falta grave, comprobada y fundamentada,previa investigación”.Parte 2: Desempeño de los actores 145

Además de los servicios señalados, es urgente regularcon firmeza y decisión otros servicios públicos queafectan la calidad de vida y la seguridad de las personas.El más destacado es el transporte público, unservicio caracterizado como caótico, ineficiente e inseguroque no ha sido objeto de una regulación eficaz.Frecuentemente se producen graves accidentes en lascarreteras, con pérdidas de vidas y lesiones que destruyenlos proyectos de miles de personas. 233 Comoes usual, los más afectados son los más pobres, queno disponen de sus propios vehículos y deben recurriral transporte público.Vacíos en el control de la concentracióndel poder económicoExisten vacíos normativos que debilitan la capacidadde regular el ejercicio del poder económico. El más importantees la ausencia de mecanismos legales paraimpedir la concentración excesiva de la propiedad y delcontrol de rubros económicos mediante las fusiones yadquisiciones de empresas.Entre los países que cuentan con legislación de librecompetencia, el Perú es el único que no ha adoptadoun régimen de control de concentraciones y fusionesempresariales, situación que ha facilitado la formaciónde monopolios y oligopolios, limitando las posibilidadesde competencia, y debilitando, a la vez, las posibilidadesde una regulación eficaz.Lamentablemente, las reformas antes señaladas paradar autonomía a los organismos reguladores y alcanzarla transparencia, dejaron fuera al Instituto Nacional deDefensa de la Competencia y de la Protección de laPropiedad Intelectual (INDECOPI), encargado de “protegerel mercado de las prácticas monopólicas que resultencontrolistas y restrictivas de la competencia”, asícomo también de la función de proteger “los derechosde la propiedad intelectual, la calidad de los productosy otros que se le asignen”. El INDECOPI no cuenta conla autonomía y el “blindaje” necesarios para cumplir eficazmentesus funciones. 2343. Las políticas socialesLas políticas sociales desempeñan un papel fundamentalen la lucha contra la pobreza, por cuanto se dirigen alcumplimiento de las obligaciones del Estado de garantizarlos derechos ciudadanos de las personas en materiade salud, alimentación, educación, empleo, vivienday, en general, las condiciones de reproducción de lavida de las personas en la sociedad. Distinguiremos,por un lado, las políticas sociales universales, diseñadascomo políticas que deben beneficiar a todos losciudadanos por igual —las más caracterizadas son laspolíticas de educación y salud, para cuya evaluaciónson fundamentales los criterios de cobertura, calidady equidad— y, por otro lado, los programas socialesde asistencia, cuyo objetivo es apoyar a las personasy familias que, por razones ajenas a su voluntad, nopueden resolver, desde su propia acción (por carenciade activos o por shocks traumáticos), sus necesidadesbásicas. Este tipo de programas tiene una gran importanciaen nuestro país, en la medida en que, desdehace varias décadas, la población en pobreza extremabordea el 20 por ciento del total. Actualmente, estosprogramas tienden a configurarse en lo que se denominanredes de protección social.233 Según las estadísticas disponibles en el portal del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en 2005 se registraron 43.814 accidentes, los cuales provocaron40.512 heridos y 3.302 víctimas mortales.234 Sus principales funcionarios pueden ser removidos de sus cargos sin expresión de causa y sin un debido proceso. Tampoco están sujetos a normas de transparenciao rendición de cuentas.146Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En este apartado vamos a evaluar las políticas socialespara el periodo 2001-2006, distinguiendo, por un lado,el enfoque de las políticas y, por otro, su desempeño yresultados efectivos, según la información a la que hemospodido tener acceso. Consideraremos, en primerlugar, los cambios globales en la política social, y luegoveremos, de manera específica, las áreas de políticacon mayor significación en la lucha contra la pobreza.Como referencia de base, recapitularemos muy brevementeel estado de la política social a inicios del periodo.Es importante señalar que el ajuste estructural dela década de 1980 comprimió drásticamente el gastosocial del Estado. Entre 1986 y 1991, el gasto total eneducación y salud fue cortado a la mitad como proporcióndel PBI, hecho que produjo una severa crisis ensus sistemas de operación y un grave deterioro en losservicios, tanto en cobertura como en calidad y equidad.Adicionalmente, el desarrollo de la guerra internaen el país fue un factor que incrementó la vulnerabilidady la pobreza.el gasto que más creció fue el de los programas deasistencia, que se multiplicaron por cinco y llegaron arepresentar uno por ciento del PBI. La mayoría de estosrecursos fue destinada a infraestructura educativanueva 235 y nuevos programas de salud 236 y de asistenciasocial, prioritariamente en áreas rurales y urbanasmarginales. 237 Se crearon muchos programas que sesuperpusieron y se multiplicó la burocracia. 238 Las característicascentrales de este desarrollo de la políticasocial de Fujimori fueron su no articulación institucional,ni al interior del Estado (con los ministerios) ni con lascomunidades y la sociedad civil, y por otra parte, suorientación asistencialista y su utilización clientelar. Así,se estableció la imagen de que el beneficio que recibíanlos pobladores no era una política de Estado, sino quese debía a la acción personal del presidente Fujimori.Este manejo fue posible gracias a: (i) la holgura fiscal;(ii) la organización de un aparato político que, infiltradoen el Estado, permitía usar esos programas de maneraclientelar; y, (iii) la organización de instituciones que dirigieronlos programas sociales con cierta eficacia. 239Durante el régimen de Alberto Fujimori, en una primeraetapa, con el fuerte ajuste en agosto de 1990, lascondiciones económicas y sociales de la poblaciónempeoraron. Es a partir de 1994 cuando el crecimientoeconómico y las privatizaciones permitieron ampliarsignificativamente el gasto social: el gasto en educaciónllegó a duplicarse en 1995 (3,3 por ciento del PBI) yel gasto en salud se triplicó en 1998 (1,5 por cientodel PBI). Luego permanecieron estables. Sin embargo,¿Cómo se planteó la política social en el reciente periodode apertura democrática?3.1. El marco global de la políticasocial y los planes de superación de lapobrezaEl Gobierno de Transición, y luego el de Alejandro Toledo,se enfrentaron a la exigencia de cambiar el manejo235 Gestionada por fuera del Ministerio de Educación.236 Entre 1992 y 1996 se duplicó el número de establecimientos de salud en funcionamiento (Cotlear, D. (ed.). Un nuevo contrato social para el Perú, ob. cit.,p. 54).237 Los datos de evolución de la inversión social han sido tomados del estudio de D. Cotlear (ed), ibíd., pp. 49-54.238 Nos referimos al Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservaciónde Suelos (PRONAMACHCS) y el Programa Caminos Rurales; asimismo, se crearon nuevos programas alimentarios centrados en áreas rurales (PACFO yPANFAR) y se amplió el Programa del Vaso de Leche.239 Francke, Pedro. “Cambios institucionales en los programas sociales 1980-2005”. En: Construir instituciones…, ob. cit., pp. 103-104.Parte 2: Desempeño de los actores 147

Recuadro 6Violencia política en Apurímac*El departamento de Apurímac, junto a Ayacucho, Huancavelica, Huánuco y Junín, son los que sufrieron con mayor dureza la violencia política.Esto contribuyó a generar mayor pobreza y desprotección.En el balance realizado en la región, se recuerdan las consecuencias del conflicto armado interno. Recogemos aquí parte de ese balance y reproducimosmás adelante una de las iniciativas apoyada por la MCLCP para conseguir la reparación a las víctimas de este conflicto.“Violencia política en ApurímacLa violencia puso a miles de adultos y niños en peligro de perder la vida y la de sus seres queridos. Muchos niños se quedaron huérfanos; otrossufrieron la separación forzada de sus padres por desplazamientos, desapariciones o cárcel. Numerosos niños vieron sus hogares destruidos ya sus familias desintegradas física y moralmente. Otros fueron trasladados de poblaciones andinas a las ciudades buscando refugio. Algunossufrieron abusos en su propio cuerpo (violados o maltratados). Por todo ello, su estabilidad emocional se vio invadida por fuertes sentimientos demiedo, amenaza, fragilidad y desesperanza.Población de las comunidades afectadas por la violenciaProvincia Muertos Desaparecidos Viudos Huérfanos Torturados Discapacitados Total %Abancay 218 137 185 698 2.226 33 3.497 23Andahuaylas 392 122 307 682 1.352 181 3.036 20Antabamba 212 134 121 330 326 135 1.258 8Aymaraes 357 128 253 631 1.020 38 2.427 16Chincheros 302 88 283 729 1.109 60 2.571 17Cotabambas 145 123 127 230 472 53 1.150 7Grau 197 104 169 489 590 40 1.589 10Total 1.823 836 1.445 3.789 7.095 540 15.528 100Fuente: Censo por la Paz, Apurímac, 2003.El bienestar y el proceso de desarrollo de los niños que han sido expuestos a diferentes formas de violencia, ya sea como víctimas o comotestigos, están comprometidos. En muchos de los niños que sufrieron la violencia política, han aumentado la incomunicación social y afectiva ylos comportamientos ansiosos y agresivos.u148Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

uLa mayor parte de ellos no sabe ni entiende el porqué de lo que pasó, pero lo sufrieron en carne propia. Aun los más pequeños no olvidan tanfácilmente como quisieran creer los adultos. Muchas veces estos niños viven en medio de dudas, confusión y silencios, porque a los mayores asu cargo no les parece necesario hablar del ‘asunto’. Los niños pueden sentir esta dificultad para hablar sobre el problema como una forma másde violencia, y no se dan cuenta del temor que tienen los adultos de tocar esas heridas.”* Informe de la MCLCP de Apurímac.autoritario y clientelista de la política social y evidenciarun nuevo estilo de gobierno.Apertura del diálogo y transparenciaAmbos gobiernos establecieron caminos para el diálogoy la concertación en la política social. En enerode 2001 se instaló la Mesa de Concertación para laLucha contra la Pobreza (MCLCP), abierta a la participaciónde la sociedad civil en el ámbito de las políticaspúblicas. Asimismo, se promulgó un decreto supremosobre la neutralidad política y la transparencia que debíatener la gestión de los programas sociales en elperiodo electoral, con sanciones para quienes violaranesta disposición.Una de las primeras tareas asumidas por la MCLCPfue la de elaborar una Carta Social con las orientacionesy compromisos que asumían los representantesdel Estado y la sociedad civil, en el marco de laMesa, para trabajar por el desarrollo y la superaciónde la pobreza, y que debía servir de guía para lasacciones del sector público y la sociedad civil. EstaCarta fue presentada al presidente Toledo luego deque asumiera el mando, en julio de 2001. Más adelante,el Gobierno publicó una ¨Carta de Política Social¨240 en la que estableció los lineamientos básicospara el quinquenio. En ella se plantea que “la luchacontra la pobreza constituye el eje central de la accióndel gobierno y su primera prioridad”.Lineamientos en una perspectiva dederechos y de desarrollo humano,priorizando la superación de la pobrezaLa ¨Carta de Política Social¨ plantea tres grandes objetivos:(i) crear trabajo digno y productivo para todos;(ii) garantizar que todo peruano tenga acceso a la salud,la educación y la cultura; y, (iii) crear un Estado al serviciode las personas, lo que implica el respeto de losderechos y deberes de las personas, la promoción deuna función proactiva de la sociedad civil, y equidad ytransparencia en la gestión pública. Asimismo, se establecentres lineamientos:• La promoción de oportunidades y capacidades económicaspara las personas y familias en situación depobreza, preservando los derechos laborales en elmarco de lo que plantea la OIT.• El desarrollo de capacidades humanas que sustentenel desarrollo social sostenido.• El establecimiento de una red de seguridad social,que opere ante shocks macrosociales, regionales,familiares o personales.240 “Carta de Política Social”. El Peruano, diciembre de 2001.Parte 2: Desempeño de los actores 149

En 2002, el Gobierno promovió y firmó el AcuerdoNacional, comprometiéndose a veintinueve políticasde Estado (que luego se ampliarían a 31), siete de lascuales corresponden al objetivo de “equidad y justiciasocial”. 241 A partir de estos lineamientos, se encargó acomisiones mixtas, con participación de representantesde los titulares de diversos ministerios y apoyo deinstituciones de la sociedad civil, la elaboración de tresestrategias intersectoriales orientadas más directamentea la prioridad de la pobreza. En agosto de 2004 seaprobaron y publicaron un “Plan Nacional para la Superaciónde la Pobreza”, una “Estrategia Nacional deSeguridad Alimentaria” y una “Estrategia Nacional deDesarrollo Rural”.Un plan de superación de la pobreza queno llega a articular políticas económicas ysocialesLuego de prolongados debates intersectoriales, en losque participó la MCLCP, se aprobó el plan retomandolos lineamientos de política social del gobierno. Planteabacomo criterios los enfoques de equidad entregéneros, interculturalidad, gestión social de riesgos yterritorialidad, estableciendo prioridades, metas, estrategiasy formas de operacionalización. Estas prioridadesson: (i) en el desarrollo de capacidades humanas,la primera infancia; (ii) en la promoción de oportunidadesy capacidades económicas, el mantenimiento ygeneración de infraestructura, así como el desarrollo deiniciativas sociales productivas; (iii) en el establecimientode una red de protección social, el binomio madreniño,adultos mayores, personas con discapacidad ydamnificados. Las estrategias se orientan hacia la intersectorialidady la articulación territorial en las regiones ylocalidades, y se establece que su aplicación se haráefectiva a través de los planes sectoriales y temáticos,y de los planes regionales y locales. Asimismo, se establecela necesidad de proteger los presupuestos deseis programas sociales prioritarios y se promueve laparticipación y la concertación con la sociedad civil. 242Si bien el plan plantea un enfoque renovado de desarrollode capacidades y oportunidades en los sectores ensituación de pobreza, para ser eficaz y sostenible le faltala integralidad y articulación de los elementos decisivosde política económica y social y el diseño de una estrategiade superación de la pobreza. El plan se centra enla mejora de los activos de los pobres y en su protecciónfrente a riesgos sociales o naturales, pero no incorporacomo componentes la incidencia en otros factores clave,reconocidos como causantes de la pobreza. Entreestos se encuentran la necesaria universalización concalidad de la educación y la salud; la necesidad de mecanismosde redistribución del ingreso entre sectoresmás productivos y pudientes y los sectores pobres, y enparticular, estrategias de incidencia en el principal factorde crecimiento de la pobreza en los últimos treinta años:el fuerte deterioro del empleo formal y los salarios y susconsecuencias en la caída de los precios e ingresoscampesinos. 243 Por otro lado, no queda suficientementedefinido el marco institucional para su aplicación, ni laspartidas presupuestales que lo hagan viable.241 Estas siete políticas están referidas a la reducción de la pobreza; la promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminaciones; el acceso universal a unaeducación pública, gratuita y de calidad, promoción y defensa de la cultura y el deporte; el acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social; elacceso al empleo pleno, digno y productivo; la promoción de la seguridad alimentaria y la nutrición; y el fortalecimiento de la familia, la protección y promociónde la niñez, la adolescencia y la juventud.242 Véase “Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006”. En: PCM. Perú: Políticas para superar la pobreza. Lima: PCM-Secretaría Técnica del CIAS,2004.243 Iguiñiz, Javier. “Comentarios a bases para la estrategia de superación de la pobreza y oportunidades económicas para los pobres”. Documento presentado a laMCLCP. Lima, 2003.150Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Estrategias de seguridad alimentaria ydesarrollo rural con enfoque integral, perosin institucionalidad para aplicarseEn el caso de la estrategia de seguridad alimentaria,desde un diagnóstico integral de la problemáticaalimentaria en el país, y superando una visión centradaen el acceso a alimentos de grupos vulnerables quesustentó estrategias anteriores de asistencia basadasen donaciones internacionales y el reparto de alimentos,ahora se ha planteado una estrategia más integral.La estrategia articula la acción de diversas áreas de políticaagraria, de producción y de comercio, así comodimensiones de política cultural, ambiental y las políticassociales, incorporándolas en las metas y objetivos. Seplantean cuatro ejes estratégicos que consideran aspectosde disponibilidad, acceso, uso y estabilidad delos alimentos: (i) protección social de los grupos vulnerables;(ii) competitividad de la oferta alimentaria nacional;(iii) fortalecimiento de capacidades para el manejode riesgos en seguridad alimentaria en los ámbitoslocal, regional y nacional; y, (iv) marco institucional enlos ámbitos local, regional y nacional para modernizar lagestión de la seguridad alimentaria. 244Por su parte, la estrategia de desarrollo rural se concibiócomo una propuesta integral de atención a lapoblación rural en las diversas dimensiones que laafectan: económicas, sociales, culturales, y no soloagropecuarias. No obstante, su elaboración se quedóen los lineamientos y en una suma de recomendaciones.No llegó a diseñarse una estrategia articuladoracon prioridades, metas y un proceso de aplicación.Se plantean aspectos como: impulso a una economíarural competitiva, diversificada y sostenible; acceso aactivos productivos; provisión de servicios dirigidosa mejorar la calidad de vida de la población rural yalternativas de empleo; fomento del manejo sosteniblede los recursos naturales y protección del patrimonioambiental y cultural; gestión integral de prevención,mitigación y rehabilitación en la producción e infraestructuray promoción de las capacidades humanas ydel capital social en el campo. 245En ninguno de estos casos se definió una institucionalidadclara para que aplique las estrategias, ni sus funcionesy responsabilidades. No obstante, en el campode la seguridad alimentaria se han venido desarrollandodiferentes esfuerzos entre la PCM-FAO-MIMDES y variasONG, para impulsar la estrategia nacional: se han diseñadoy aprobado estrategias regionales y algunas locales enregiones como Cusco, Huancavelica, Cajamarca o Ica.Pérdida de prioridad de la lucha contra lapobrezaNi el plan ni las estrategias intersectoriales dirigidas aatender los aspectos prioritarios de la pobreza han tenidofuerza en su aplicación y, en algunos casos, no hantenido viabilidad dada su contradicción con el marcode las políticas económicas más globales. Baste señalarla contradicción entre “incrementar el superávit de labalanza comercial de alimentos” o “aumentar la disponibilidadde calorías procedentes de alimentos de origennacional”, ambas metas principales de la estrategia deseguridad alimentaria, y los acuerdos establecidos en elTLC con los Estados Unidos para ampliar la importaciónmasiva de alimentos subsidiados de consumo popular.La falta de fuerza y la débil aplicación del plan y lasestrategias han tenido que ver también, y de maneraimportante, con dos situaciones que señalaremosa continuación. Por un lado, está la falta de financiamientoen el contexto de la política fiscal reseñada.244 Véase “Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015”. En: PCM. Perú: Políticas para superar…, ob. cit.245 Véase “Estrategia Nacional de Desarrollo Rural”. En: Perú: Políticas para superar…, ob. cit.Parte 2: Desempeño de los actores 151

Recuadro 7Promoción del consumo de productos hidrobiológicospor el Gobierno Regional de Ica*Una de las experiencias exitosas en la lucha contra la pobreza en Ica es la intervención de la Dirección Regional de la Producción del GobiernoRegional de Ica, a través del proyecto Apoyo Alimentario a Centros de Educación Inicial y Promoción del Consumo de Productos Hidrobiológicos.Este proyecto atendió a 1.064 niños y niñas de trece centros de educación inicial (CEI) del distrito de San Clemente, Villa Túpac Amaru Inca, Piscoy San Andrés, de la provincia de Pisco, con el objetivo de promover e incentivar el uso de productos hidrobiológicos para cambiar los hábitos deconsumo, así como apoyar el logro de la seguridad alimentaria, y se viene aplicando desde mayo de 2004.Al inicio del programa encontramos niños y niñas desnutridos y con bajo rendimiento escolar. Para la medición de la desnutrición se utilizaronvalores antropométricos en los niños de la población objetivo del proyecto, y se detectó que 55 por ciento de los niños y niñas de los CEI seencontraban desnutridos. Al trabajar con los padres de familia a través de charlas y degustaciones de productos de pescado, nos dimos conla sorpresa de que la mayoría consumía alimentos pobres en vitaminas y minerales y muchas veces no sabían combinar apropiadamentelos alimentos.Estrategias desarrolladasSe capacitó a 234 docentes de instituciones educativas beneficiarias del programa (Pisco, San Clemente, Humay, Villa Túpac Amaru y Casalla).Actualmente, los docentes vienen inculcando una cultura alimentaria y nutricional desde la niñez, para que las futuras generaciones desarrollenuna imagen amigable de los productos de la pesca. Con este objetivo, los docentes diseñan e integran contenidos en las diferentes áreastemáticas de la Educación Inicial. Los docentes presentaron sus propuestas para incorporar contenidos educativos dirigidos a incrementar elconsumo de pescado. Asimismo, se capacitó a 87 por ciento de padres de familia de los CEI beneficiados y se realizaron charlas y degustacionesen comedores populares e instituciones benéficas.Logros y éxitos alcanzadosSe logró recuperar a 50 por ciento de niños y niñas que se encontraban desnutridos. Por referencia de los docentes, el rendimiento escolar delos niños y niñas mejoró: ahora muestran más entusiasmo al trabajar en las áreas pedagógica y psicomotriz, y se ha logrado el cambio nutricionalen cada niño beneficiado.Se consiguió que las madres de familia sustituyeran las carnes de consumo diario por los productos hidrobiológicos y que 2.760 individuoscambiaran sus hábitos alimenticios incluyendo pescado en el menú diario.Factores que facilitaron los logrosEl Instituto Tecnológico Pesquero (ITP) envió mensualmente a la Dirección Regional de Producción los requerimientos de salchicha de pescado:480 kilogramos. El pan era de una panadería de Pisco que fue evaluada con anterioridad. Los niños y niñas recibieron los sándwiches embolsadosen perfectas condiciones de higiene.u152Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

uEnseñanzas obtenidas para la lucha contra la pobrezaLos programas han logrado cambiar la idea que se tenía con respecto al consumo de anchoveta. Es decir que es posible cambiar los hábitosy estructura de consumo de bienes alimenticios, nutritivos y más baratos, en reemplazo de otros bienes más caros y menos nutritivos para lapoblación, particularmente para la población pobre.* Informe de la MCLCP de Ica.Como ya vimos, entre 2001 y 2005 el gasto socialdirecto se mantuvo estable, alrededor de 5,2 porciento del PBI, en pleno crecimiento económico (menoral promedio alcanzado en América Latina y elCaribe, que fue de 8,2 por ciento en el periodo). 246Por otro lado, las serias dificultades del aparato del Estado:su débil capacidad de gerencia y su fragmentacióninterna, sus fuertes inercias sectoriales que dificultan laaplicación de estrategias intersectoriales que tengancomo eje una problemática social multidimensional,como la pobreza y la seguridad alimentaria, o un sectorde la población, como la población rural. 247Un aspecto que es preciso considerar con relación alPlan Nacional para la Superación de la Pobreza es elhecho mismo de plantearse un plan nacional con eseobjetivo. Habría que evaluar si diseñar un plan especializadono tiende a separar la problemática de la pobrezacomo un problema específico, que puede limitarse aacciones y programas de apoyo a la población en situaciónde pobreza y a desvincularla, en la práctica, del desarrollodel conjunto del país, de las características delcrecimiento económico y de las políticas macro, muchasveces sus principales causantes. En todo caso, laatención a la pobreza debe ser una dimensión que hayque considerar integralmente en un plan de desarrollonacional, en el que uno de sus objetivos estratégicosintegradores sea la superación de la pobreza. Ese es elplan nacional que faltó en el país.Esfuerzos por articular una autoridadsocialEn el debate sobre la reforma del Estado en AméricaLatina, uno de los puntos centrales es el referido a laconstrucción de una autoridad social que articule y décoherencia a esta área de políticas, en el contexto delos actuales cambios en el rol del Estado, los procesosde descentralización y la ola privatizadora de muchosservicios públicos. En la década de 1990, los planteamientosde reforma del Estado en el país ya proponíanuna mayor articulación de las políticas y programas sociales,particularmente en lo que respecta a poner ordeny mejorar la eficiencia y eficacia de los programassociales. Es durante el Gobierno del presidente Toledo246 Cotlear, D. (ed.). Un nuevo contrato social para el Perú, ob. cit., pp. 49 y 54.247 En el Taller de Balance con los sectores del Estado, convocado por la MCLCP en noviembre de 2005, fue persistente la apreciación de los funcionarios de la PCMcon respecto a problemas de gerencia y las dificultades de articulación y coordinación al interior del Estado: “Cada uno está en su prioridad, no se ha logradoque la persona humana y la familia sean ejes”; “No se ha logrado hacer actuar a cada sector de manera adecuada”; “Hay problemas de falta de coordinación”;“No se ha madurado suficientemente en el Estado que existe una estrategia”; “No hemos podido bajar del discurso a la práctica”; “Nos contentamos con loprogramado, pero si vemos lo ejecutado no estamos bien”.Parte 2: Desempeño de los actores 153

que se intenta, por medio de reformas parciales, iniciaresta mayor articulación y fortalecer la rectoría en lasáreas sociales.Un grupo de medidas se dirigió a fortalecer la articulacióny coordinación de las políticas sociales. Sobre labase de los lineamientos de la “Carta de Política Social”,se trató de fortalecer la Comisión Interministerial deAsuntos Sociales (CIAS), integrada por los Ministros deEstado y encargada de formular prioridades, coordinary hacer seguimiento y evaluación de estas políticas, asícomo del seguimiento a la ejecución de las estrategiasde Superación de la Pobreza, de Seguridad Alimentariay de Desarrollo Rural. También debió coordinar la reestructuraciónde los sectores sociales. Asimismo, se dioa la Secretaría Técnica de la CIAS la tarea de asesorary apoyar el diseño y operación de un sistema de seguimientoy evaluación de la política social. En 2004,por decreto supremo, se refuerzan estas instanciascon la creación del Comité Técnico Social Multisectorial,encargado de coordinar y facilitar la articulación yconsistencia de los planes estratégicos y operativos ysus respectivos presupuestos, aunque este luego esdesactivado para fortalecer la toma de decisiones enla instancia ministerial. La CIAS ha marchado con altibajos,y si bien ha contribuido a la coordinación de lapolítica social y a avanzar en la implementación de unsistema de seguimiento, no ha podido contrarrestar laspesadas inercias sectoriales, las cargas burocráticas, elbajo nivel de capacitación del personal o el desordene improvisación en muchas áreas del Poder Ejecutivo,que requiere reformarse con urgencia.Otro grupo de medidas han sido las relativas al reagrupamientode los programas sociales de asistencia, enbusca de construir una autoridad centralizada que losalinee, superando superposiciones e ineficiencias, quedesarrolle rectoría y simplifique la administración financieray el control presupuestal, planteándose luego elestablecimiento de uno o varios fondos que agrupenestos programas, según las tres líneas de acción establecidasen el Plan Nacional para la Superación dela Pobreza. Así, en 2002, se desactivó el Ministeriode la Presidencia 248 y se reagruparon diversos programassociales bajo la gestión del PROMUDEH, que setransforma en Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social(MIMDES). A este ministerio pasaron los programas nutricionales—antes administrados por el Ministerio de Salud(MINSA) y FONCODES—, en la perspectiva de ir agrupandoen esta institución a la mayoría de programasde apoyo social. La implementación de este procesotuvo muchos problemas y no se pudo seguir integrandootros programas al MIMDES. Por un lado, sin unaadecuada preparación de recambio institucional, variosprogramas —particularmente los nutricionales— mostraronproblemas de eficacia en su funcionamiento, perjudicandoa la población. Por otro lado, estas medidas,aisladas de una reforma de conjunto del Poder Ejecutivo,dificultaron la propia reestructuración del MIMDES,sin una nueva normativa que facilitara el tratamiento deproblemas como, por ejemplo, la reestructuración delpersonal o la ubicación de la nueva función de esteministerio en relación con los otros, tanto en términosprogramáticos como gerenciales.Con este marco global de política social, veremos enseguida lo avanzado en las políticas sociales universales—educación, salud y empleo— desde sus propiasespecificidades, considerando criterios de cobertura,calidad y equidad, así como de democratización de lagestión y la prioridad presupuestal que se les ha asignado.Luego, examinaremos cómo han venido funcionandolos programas de asistencia y los planes de construcciónde equidad.248 Símbolo de la concentración del poder presidencial y del manejo clientelar de los programas sociales en la década anterior.154Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 8Matrícula netapor quintiles deingreso mensualneto del hogar10080604020089,848,44,192,467,19,390,873,617,290,776,421,191,0 84,529,8Quintil más pobre 2 3 4 Quintil más ricoPrimariaSecundariaSuperiorFuente: INEI, ENAHO 2002, IV TrimestreElaboración: Benavides, Martín. “Pobreza, desigualdad y educación”. Documento preparado para la MCLCP, diciembre de 2001.3.2. Las políticas y desempeños eneducaciónsegmentación que expresa y reproduce la exclusión enel país.El ideal republicano de la educación universal como underecho de todos los peruanos ha sido un objetivo queha llevado al crecimiento progresivo y sostenido de losservicios educativos en todo el país. La brecha en elacceso a la educación entre los sectores socioeconómicosse ha ido trasladando de la educación primaria,una vez que esta ha ido logrando una amplia cobertura,a la educación secundaria e inicial.El diagnóstico que sustenta el Proyecto Educativo Nacionalpropuesto por el Consejo Nacional de Educación(CNE), señala que tenemos una educación que “reproducey amplifica desigualdades, promueve una culturaautoritaria, afirma una sola forma cultural en detrimentode otras, desdeña y anula saberes, prácticas y actitudesexistentes en la población y se amuralla tras unpacto de mediocridad que ya dura décadas”.Si bien en este proceso la educación ha cumplido unafunción de apoyo a la salida de la pobreza y a la movilidadsocial, en las últimas décadas ha reforzado supapel reproductor de desigualdad. La expansión dela cobertura ha ido acompañada de un deterioro de lacalidad educativa en la oferta pública, frente al desarrollode una oferta privada de mayor calidad. Así, seha construido una institucionalidad de diferenciación yFrente a estos desafíos, ¿cómo se desempeñó el Estadoen este periodo?El enfoque de las políticas educativasEl Gobierno de Transición abrió una coyuntura democráticamuy fecunda en el caso de la educación, en lo queconcierne a la discusión, la elaboración de propuestas y suconcreción en los ámbitos normativo y de consensos.Parte 2: Desempeño de los actores 155

La primera iniciativa, impulsada en 2001, fue la ConsultaNacional por la Educación “Puertas Abiertas”, quegeneró un debate relativamente importante en todo elpaís, con Comités de Consulta en las regiones, provinciasy distritos, y de la que se derivaron una serie depropuestas de políticas y prioridades.Luego, en el marco del Acuerdo Nacional, el Gobiernode Alejandro Toledo se comprometió a: “Garantizar elacceso universal a una educación de calidad, orientadaal trabajo y a la cultura, con énfasis en los valores éticos,con gratuidad en la educación pública, y reducirlas brechas de calidad existentes entre la educaciónpública y privada, así como entre la rural y la urbana”[...]incorporando la certificación periódica de las institucioneseducativas, el fortalecimiento y la revalorización dela carrera magisterial e incrementando el presupuestodel sector Educación hasta alcanzar un monto equivalenteal 6 por ciento del PBI”. Asimismo, en el AcuerdoNacional, a iniciativa del CNE, a mediados de 2004 sefirmó el Pacto Social de Compromisos Recíprocos porla Educación, que contiene medidas concretas, indicadoresy responsabilidades precisas.Por otro lado, en julio de 2003 se aprobó la ley 28044,Ley General de Educación, luego de una consulta ciudadanaque propició un amplio debate. La ley refleja losplanteamientos centrales que vienen desde el AcuerdoNacional por la Educación y las propuestas recogidasen la Consulta Nacional de 2001, vinculando el conceptode equidad con acciones de compensación. Señala:“para compensar las desigualdades [...] que afectan laigualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho ala educación, el Estado toma medidas que favorecen asegmentos sociales que están en situación de abandonoo de riesgo para atenderlos preferentemente”. Otroavance significativo de la ley, desde el punto de vista delas condiciones para la construcción de equidad, es elestablecimiento de un sistema educativo más flexibley abierto, para incorporar las diferentes situaciones yrecorridos educativos que viven los peruanos, dandomayor peso y reconocimiento a la educación comunitaria,así como a diferentes formas de educación alternativa.Asimismo, la ley institucionaliza el Consejo Nacionalde Educación como espacio de concertación, asícomo diversos espacios participativos en los ámbitosregional, local y de la escuela.Más recientemente, en septiembre de 2005, el CNEpresentó la propuesta del Proyecto Educativo Nacional,que recoge de diversas maneras los procesos anterioresy tiene a la Ley General de Educación como referentenormativo principal. Luego de un proceso de debate,deberá ser aprobada definitivamente.Otro espacio importante de elaboración de propuestasfue la comisión del Plan de Acción para una Educaciónpara Todos, impulsada por el Ministerio de Educación yel Foro Educativo a fines de 2002, en cumplimiento delos compromisos de Dakar. La comisión tuvo un caráctermultisectorial y mixto, ya que participaron activamentemás de veinticinco instituciones de la sociedad civil vinculadascon la problemática educativa. En octubre de2005 fue aprobado el Plan, que busca, ante todo, consolidarel carácter incluyente de los servicios educativos.A las iniciativas reseñadas es necesario sumar el aportedel Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación(CVR) (agosto 2003), que en su diagnósticosubraya el abandono que sufren importantes sectoresde la población que han sido víctimas del conflicto armadointerno en lo que respecta al acceso a una educaciónde calidad con una perspectiva intercultural ybilingüe. Ahí se señala: “Es imprescindible una profundareforma de la educación pública, sobre todo en zonasmás pobres. Allí donde los grupos violentos encontraronun entorno más plural, participativo, tolerante, diverso,integrado, un pensamiento verdaderamente crítico,que ofrecía oportunidades, tuvieron grandes dificultadespara actuar. Por ello la reforma de la educación y la156Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

promoción de valores democráticos es un área fundamentalde recomendaciones”.El enfoque que se ha ido perfilando en las iniciativasmencionadas busca una educación de puertas abiertasa la sociedad, que promueve la participación de todosen la tarea educativa pero que, a la vez, afirma la responsabilidaddel Estado para garantizar una educacióngratuita de calidad, en una perspectiva inclusiva, descentralizaday adecuada a cada realidad regional.Los objetivos de la propuesta de Proyecto EducativoNacional incluyen, en cierto modo, las diversas perspectivastrabajadas en las iniciativas que hemos señalado:• Oportunidades y resultados educativos de igual calidadpara todos.• Instituciones educativas que garantizan aprendizajespertinentes de calidad.• Maestros bien preparados que ejercen profesionalmentela docencia.• Una educación financiada y eficaz, gobernada contransparencia.• Una educación superior de calidad que aporta aldesarrollo y la inserción mundial.• Una sociedad que educa a sus ciudadanos y loscompromete con su comunidad.Por su parte, el Ministerio de Educación estableció ainicios de la gestión de Alejandro Toledo los Lineamientosde Política 2001-2006, donde se plantean cuatrolíneas básicas: (i) formar ciudadanos con capacidad degenerar bienestar; (ii) lograr una educación básica decalidad; (iii) fortalecer la escuela pública asegurándoleautonomía, democracia y calidad; y, (iv) mejorar drásticamentela calidad del desempeño y condición docente.Luego, en 2004, se puso énfasis en la emergenciaeducativa, la descentralización de la gestión, el diseñopedagógico, la Ley General de Educación y el impulsoal Proyecto Educativo Nacional.Desde este proceso, en lo que se refiere al diseño depolíticas, el Ministerio de Educación y el sector hanavanzado principalmente en:1) Una visión y manejo más abierto y democráticoen el diseño y gestión de las políticas educativas,promoviendo diversos espacios y procesos de consultay cogestión.2) La revalorización de la escuela pública, clave paradar solución a la exclusión y para construir la equidad,así como la búsqueda de un mayor liderazgodel Ministerio de Educación.3) La priorización de la educación básica, revalorandola solidez de los aprendizajes como fundamentalpara enfrentar una sociedad compleja y lograr laconstrucción de equidad entre todos los peruanos.4) La revalorización del magisterio como aspectocentral de la reforma educativa, para lo cual se impulsandiversas medidas.5) El compromiso con la construcción de un ProyectoEducativo Nacional.A su vez, en todo este periodo puede observarse quese mantienen serias trabas y limitaciones, principalmenteen cuanto a:1) La primacía de una lógica vertical de transmisión deconocimientos en la práctica educativa de las escuelasy la débil elaboración pedagógica en el conjuntodel sistema para el desarrollo de procesos educativospertinentes a las diversas situaciones culturales ysocioeconómicas de las familias y los educandos.2) La no concreción de una propuesta de reformainstitucional del propio Ministerio, pues se mantienenla burocratización, la desarticulación interna, lasredes de corrupción y los altos niveles de ineficienciaen la gestión del sistema educativo.3) La debilidad en el enfoque y gestión intersectorial,que conserva una mirada y gestión sectorialista ysegmentada.Parte 2: Desempeño de los actores 157

4) El peso de políticas homogéneas, que no llegan aconsiderar la situación y dinámicas de las familias,particularmente en las zonas rurales y deprimidas.5) La carencia de una política de recursos humanosacorde con la renovación educativa, que enfrente lainestabilidad, las excesivas rotaciones y la adecuadaformación y profesionalización.Desempeños y resultadosA. En cobertura, calidad y equidadPara enfrentar las brechas educativas, el Ministerio deEducación (MINEDU) ha venido desarrollando algunosprogramas y acciones específicas como el Programade Educación Rural y el Proyecto de Educación enÁreas Rurales (PEAR), con una duración de diez años,que se inicia en 2004. Este último cubre once regionesy se centra en mejorar el acceso, la retención y los logrosdel aprendizaje de los niños rurales. El ProgramaHuascarán, creado para enfrentar la brecha digital, entróen reestructuración en 2004 al reconocerse que noestaba cumpliendo con sus metas. También respondea esta preocupación por las brechas educativas el énfasisdel MINEDU en los aprendizajes básicos, así comolas intervenciones con relación a la infancia.Se ha mantenido la tendencia al incremento de lacobertura, pero con mayor lentitudSegún datos del INEI, 249 entre 2001 y 2004 se ha registradoun incremento en la cobertura de EducaciónInicial en niños de 3 a 5 años (de 53,4 por ciento a66,5 por ciento); un estancamiento en la coberturade Primaria entre niños de 6 a 11 años (de 97,1por ciento a 97,2 por ciento), y un leve retroceso enla cobertura de Secundaria entre niños de 11 a 16años (de 90,1 por ciento a 88,1 por ciento). No obstante,según información del MINEDU 250 la coberturade Secundaria se habría seguido incrementando, yaque la matrícula total aumentó de 2’484.469 en 2001a 2’630.740 en 2005, considerando la matricula dela población con extraedad y evidenciando, asimismo,un incremento significativo en el área rural.Se mantienen las grandes brechas en cobertura y latendencia a su lenta reducciónEn 2004, la tasa de matrícula en Educación Inicial delos no pobres fue de 84,5 por ciento y solo de 56,8 porciento en la población en pobreza, y la tasa de matrículaen Secundaria de los no pobres fue de 93,3 por ciento,mientras que en la población en pobreza fue de 84,8por ciento. 251Un momento importante en esta orientación fue el establecimientodel Programa de Emergencia Educativa en2003, que constituyó una oportunidad para atender a lossectores más excluidos. La poca claridad de objetivos, laausencia de prioridades específicas para las poblacionesmás abandonadas, la dramática escasez de recursos yla ausencia de un componente evaluativo en el diseñodel programa limitaron sus resultados en relación con loque se esperaba de una declaratoria en emergencia.Si añadimos a estas brechas la información sobre tasasde conclusión (cuántos realmente concluyen cada nivel),tendremos una visión más real del efectivo accesoa la educación de las personas en situación de pobreza.En 2003, 96,1 por ciento de los no pobres concluíanla Primaria, mientras que solo lo hacía 78,4 porciento de los que se encuentran en pobreza extrema.Y mientras 80,9 por ciento de los no pobres concluíanla Secundaria, solo lo hacía 27,8 por ciento de los249 INEI. Condiciones de vida en el Perú: Evolución 1997-2004. Lima: INEI, mayo de 2006.250 Ministerio de Educación. Escale. Estadística Básica 2006 y Cifras de la Educación. 1998-2003. Unidad de Estadística Educativa, mayo de 2004.251 INEI. Condiciones de vida…, ob. cit.158Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 12Tasa de conclusión dePrimaria y Secundariasegún nivel de pobreza(se incluye la poblacióncon extraedad)1998-2003PrimariaSecundaria1998 2003 1998 2003Población no pobre 91,9 96,1 75,6 80,9Población pobre 86,9 92,9 42,5 57,9Población en pobreza extrema 62,9 78,4 18,9 27,8Fuente: Reaño, Germán y Patricia Valdivia. Indicadores de la Educación. Perú 2004. Lima: MINEDU-Unidad de Estadística Educativa.Elaboración propia.pobres extremos. 252 Es necesario señalar que entre1998 y 2003 se incrementaron las tasas de conclusiónen todos los estratos y, a la vez, hay una lenta disminuciónde las brechas.En la organización de la escuela se sigue asignandouna menor cantidad de profesores para las zonasrurales y los sectores en pobrezaEn 2003, 27 por ciento de las escuelas primarias en elpaís era unidocente y estaba asentado principalmenteen las zonas rurales (37 por ciento de ellas). Asimismo,mientras que para las familias no pobres había 8 porciento de escuelas unidocentes, 253 para las familias enpobreza y pobreza extrema estas ascendían a 32 y 36por ciento. 254 Así, existe una alta probabilidad de queel proceso de enseñanza-aprendizaje sea de menorcalidad en las escuelas que atienden a la población másdispersa y de menores recursos. En la última década,el porcentaje de escuelas unidocentes se ha mantenidoprácticamente estable.La menor calidad y los factores socioeconómicos presentesen la situación de las familias en pobreza traencomo consecuencia mayores niveles de extraedad,desaprobación, retiro y poca conclusiónLas brechas en calidad se expresan en brechasgraves en los aprendizajes efectivos, perpetuandolas desigualdades en cuanto a las posibilidades deinserción en el mundo del trabajo y en la vida socialy política del paísEn el periodo analizado, el Ministerio de Educaciónrealizó dos mediciones de aprendizajes en Comunicacióny en Matemática para alumnos de sexto grado252 En estos porcentajes incluimos a los que concluyen con extraedad. Fuente: Reaño, Germán y Patricia Valdivia. Indicadores de la educación. Perú 2004. Lima:Ministerio de Educación-Unidad de Estadística Educativa, octubre de 2004.253 En Primaria, se denomina escuela polidocente completa a aquella que tiene como mínimo un profesor por grado; escuela multigrado a aquella en la que, aunquehay más de un profesor, cada uno tiene dos o tres grados a su cargo, y escuela unidocente a aquella que tiene un profesor para todos los grados.254 Reaño, G. y P. Valdivia. Indicadores de la educación, ob. cit., pp. 109 y 110.Parte 2: Desempeño de los actores 159

Cuadro 13Extraedad,desaprobación,retiro yconclusiónsegún nivel depobrezaNivel Tasa de cobertura (1) Extraedad (2) Desaprobación (3) Retiro (3) Conclusión (4)de pobreza Total NetaInicialNo pobre 75,9 66,5Pobre 64,0 54,8Pobre extremo 43,5 35,7PrimariaNo pobre 98,6 93,9 25,5 5,3 2,3 86,6Pobre 96,6 93,4 48,6 10,7 5,7 73,1Pobre extremo 92,7 90,0 60,6 15,0 11,1 53,7SecundariaNo pobre 91,8 83,4 36,0 9,6 4,1 68,0Pobre 86,8 71,3 52,3 10,3 6,7 45,0Pobre extremo 75,5 47,9 67,9 11,4 10,1 17,4Elaboración: Sotomarino, Néride. “Equidad y políticas educativas en el Perú 1990-2003”. Ponencia presentada en el seminario“Equidad, desarrollo y políticas educativas”. Lima, 2005, p. 4.Fuente: Reaño, G. y P. Valdivia. Indicadores de la Educación Perú 2005, ob. cit.Notas: (1) Datos de 2003 medidos con relación a los siguientes rangos de edad: 3 a 5, 6 a 11, 12 a 16. (2) Datos de 2002.(3) Datos de 2001. (4) Datos de 2003. En Primaria, el rango de edades es de 11 a 13 años y en Secundaria de 16 a 18 años.de Primaria y cuarto grado de Secundaria: una en2001 y la otra en 2004. Los resultados no solomuestran un rendimiento muy pobre en el conjuntodel sistema, sin variación significativa en las dosfechas, sino también brechas significativas entre laescuela pública (donde se concentra la población enpobreza) y privada, y entre escuelas polidocentes yunidocentes.En las instituciones multigrado y unidocentes, que correspondenmayoritariamente a las áreas rurales y enlas que gran parte de los alumnos son hablantes delenguas nativas, los resultados muestran rendimientosextremadamente bajos.Politicas homogéneas y debil tratamiento de ladesigualdadLas políticas educativas han mantenido una marca muyhomogénea y segmentada, lo que impide superar muchasdificultades y mantiene las desigualdades que losniños traen al momento de ingresar a la escuela. Diversasintervenciones y estudios 255 revelan que es necesario160Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 14Brechas enaprendizajes.Perú EvaluaciónNacional 2004*Tipo de gestiónEscuela estatalNacional No estatal Estatal Polidocente MultigradoComprensión de textos 12,1 35,8 8,2 10,5 1,7Matemática 7,9 29,9 4,4 5,6 0,9* Porcentaje de estudiantes de 6º grado de Primaria que logra (“aprueba”) los aprendizajes esperados en matemática y comprensiónde textos de acuerdo al currículo, según tipo de gestión y escuela.Fuente: INEI, ENAHO 2003, IV Trimestre.Elaboración: Benavides, M. “Educación, pobreza y desigualdad”, ob. cit., p. 3enfrentar las estrategias de las familias en situación depobreza, estrategias que también pueden contribuir amantener las brechas en calidad de los servicios debidoa un cálculo de costo-beneficio. Los más pobrestienden a poner a sus hijos en las escuelas más precariasporque no pueden cumplir con las metas de lasde mayor calidad, sacrificando la calidad a cambio delcertificado de estudios. Esta situación plantea la necesidadde diversificar estrategias, así como de realizarintervenciones intersectoriales.B. En la reforma institucional ydemocratización del sistemaFrente a la riqueza de políticas, normas y propuestasque ha caracterizado a este periodo, su aplicaciónha mostrado una gran debilidad. Un sector marcadopor el cambio frecuente de titulares decisivos paraconfigurar las políticas, así como por la rotación defuncionarios y personal actuando en una vieja maquinaria,con burocracias anquilosadas, redes dedefensa de intereses particulares y estilos de actuacióntradicionales, en la práctica estaba imposibilitadopara ello.Esfuerzos en la aplicación de políticas, inercia ydesarticulación del sectorSi bien luego de mucho tiempo se empezaron a elaborarlineamientos de política para el sector, 256 muchasde las iniciativas y prioridades se fueron desdibujandoen la inercia institucional, dividiéndose en subcomponentesque luego se perdían en vericuetos burocráticossin un adecuado control. 257Cabe destacar iniciativas en el campo pedagógico,como la elaboración del nuevo diseño nacional de currículobásico, que busca promover la diversificación255 Bello, Manuel y Verónica Villarán. Educación, reformas y equidad en los países de los Andes y Cono Sur: dos escenarios en el Perú. Buenos Aires: IIPE – UNESCO,noviembre de 2004. Alcázar, Lorena. “Mejorando el rendimiento y la gestión en los centros educativos de Fe y Alegría”. En Análisis de Políticas, Boletín delConsorcio de Investigación Económica y Social, nº 12, Lima, mayo de 2004.256 Iguiñiz, Manuel. “Hacia una política educativa democrática”. Revista Tarea, n.º 52, Lima, septiembre de 2002, p. 7.257 Benavides, Martín. “Pobreza, desigualdad y educación”. Documento preparado para la MCLCP, diciembre de 2005, p. 15.Parte 2: Desempeño de los actores 161

curricular; el esfuerzo sistemático realizado con la elaboraciónde los diferentes reglamentos de la nuevaLey General de Educación para su aplicación inmediata;o, en el campo administrativo, el esfuerzo deracionalización y unificación de las planillas magisterialespara impedir irregularidades. Sin embargo, hayun serio problema organizacional y de manejo de losrecursos humanos en el conjunto del MINEDU que noha sido enfrentado.Los funcionarios de Educación con los que la Mesadialogó para efectos del balance destacaron como lasprincipales debilidades la fragmentación del sector, laprecariedad de recursos, la segmentación de las accionesy la severa dificultad de focalización: “[...] hay unasuperposición de planes. Todos tienen diversas metasy sin coherencia conjunta [...] los planes no se implementandebido a la ineficiencia de la burocracia [...] Hayuna incipiente iniciativa de acciones que se ve doblegadapor la dispersión y la ausencia de recursos [...] no setrata solo de una pobreza de medios económicos, sinotambién de recursos humanos [...] Hay una severa dificultadde focalización [...] hay una gran segmentaciónde la acción”. 258Avances en la revalorización del magisterioEsta ha sido un área de acciones acumulativas importantesdesde el Ministerio. Por ejemplo: (i) la reinstalaciónde la Oficina de Desarrollo Magisterial y el diseñode un Programa de Formación Continua de Docentesen servicio, así como la fiscalización de los InstitutosSuperiores Pedagógicos, interviniendo en la suspensióny cierre de varios de ellos; (ii) la aplicación de unapolítica de remuneraciones, buscando un aumentoprogresivo hasta duplicarlas en el quinquenio 259 (el incrementopromedio ha sido de 260 soles, aunque laproporción del incremento para los maestros con remuneracionesmás bajas es mayor); (iii) el proceso deevaluación realizado en 2001 para el nombramientode docentes; (iv) la propuesta de Ley de Carrera PúblicaMagisterial, regulando los niveles y ascensos previaevaluación, propuesta que el Ejecutivo ha entregado alCongreso en 2005; y, (v) la creación por ley en 2005del Colegio de Profesores.Debilidad en la acción intersectorialLa acción intersectorial del Estado es decisiva en lalucha contra la pobreza, pues es preciso enfrentar demanera articulada su carácter multidimensional. Eneste aspecto, la contribución del sector Educación hasido débil: ha primado el comportamiento sectorial ysegmentado.A pesar de la existencia de convenios y compromisossobre la base de diversos planes intersectoriales(como el Plan de Acción por la Infancia y Adolescencia,el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza,el Plan Nacional de Desarrollo Rural, la EstrategiaNacional de Seguridad Alimentaria, el Plan Nacionalde Competitividad), que tienen fuertes componentesde acción educativa y requieren la intervención delsector, la articulación de políticas se torna difícil yno se asumen desde el Ministerio los compromisosintersectoriales. No existen los mecanismos administrativosy presupuestales que permitan hacerlo.No hay indicadores únicos y compartidos en los diferentestemas, y no se incorporan mecanismos deseguimiento y evaluación. 260258 Relatoría del grupo de trabajo “Educación, Salud, Interior y Vivienda” de la Mesa de Diálogo con los sectores del Estado convocada por la MCLCP. Lima, noviembrede 2005.259 Iguiñiz, M., “Hacia una política educativa…”, ob. cit., p. 8.260 Benavides, M. “Pobreza, desigualdad y educación”, ob. cit., p. 16; Sotomarino, N. “Equidad y políticas educativas en el Perú 1990-2003”, ob. cit.162Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Descentralización lenta, con mayor dinamismo enla baseSe ha puesto un peso muy fuerte en las normas queregulan la autonomía de las instituciones educativas(planteada especialmente en la nueva Ley General deEducación) como instancias descentralizadas.En cambio, con respecto a la descentralización de funcionesy competencias entre los diversos niveles de gobiernoy el plan de transferencias, el impulso desde elMINEDU ha sido lento. Además ha estado marcado porconfusiones entre las diversas normas nacionales conrespecto a la relación de continuidad entre la desconcentraciónadministrativa del sector, ya existente, y lasetapas planteadas para la descentralización política. Enla Ley General de Educación (LGE) se ha aclarado, entérminos básicos, cuáles son las funciones del Ministeriode Educación como órgano rector de las políticas nacionales,y cuáles deben transferirse a las regiones. Estoimplica realizar una reestructuración del propio Ministerio.Por otro lado, hay una duplicidad entre la LGE y la LeyOrgánica de Municipalidades, referida a las funciones dela UGEL y del Gobierno Local. Asimismo, se ha puestoel acento en las responsabilidades de los gobiernosregionales, pero se ha dado poco peso a la labor delGobierno Municipal.Aunque los avances son lentos en el Gobierno Nacional,algunos gobiernos regionales, con la participaciónde diversos actores de la sociedad civil a través de losConsejos de Participación Regional (COPARE), han iniciadola elaboración de importantes proyectos educativosregionales, la elección por concurso de directoresregionales y de UGEL y otras acciones.Impulso a la participación, con dificultades dellegada a los más pobresEn este periodo se ha dado gran impulso a la participación.Esta se inició con la realización de la ConsultaNacional por la Educación en 2001 por el Gobierno deTransición y cuyos resultados sirvieron como base parael diseño de las políticas educativas, y continuó con elrestablecimiento del diálogo con el sindicato de docentes,administrativos y APAFA.Asimismo, se instalaron espacios consultivos para eldiseño y seguimiento de políticas, como el ConsejoNacional de Educación, un órgano plural, autónomo yespecializado, que ha sido el más activo en estos cuatroaños con relación a sus similares en otros sectores.También se establecieron consejos consultivos especializadosvinculados con varias direcciones nacionales,como el de Educación Bilingüe Intercultural, Educaciónde Jóvenes y Adultos, Educación Técnica y EducaciónFísica, con un limitado funcionamiento. 261En niveles descentralizados, se impulsaron, en una primeraetapa, los Consejos de Participación Educativaen regiones y provincias, y luego, a partir de 2004, enaplicación de la Ley General de Educación, se han idoinstalando los COPARE y los Consejos Educativos Institucionales(CONEI), estos últimos en 38 por ciento delos centros educativos, aproximadamente. 262Algunos estudios acerca de estos procesos de participaciónrevelan diferencias en su implementación: unos sonmás burocráticos y paralizantes y otros expresan una efectivamovilización y participación. Un ejemplo de lo últimoson los colegios de Fe y Alegría. También es importante261 Véase Iguiñiz, M. “Hacia una política educativa ...”, ob. cit.262 Propuesta Ciudadana. “Vigilancia del proceso de descentralización”. Reporte Nacional, n.º 7, enero-abril de 2005.Parte 2: Desempeño de los actores 163

Cuadro 15Presupuestoejecutadodel sectorEducación2000-2005 ypresupuestoasignado 2006en relación conel productobruto interno.(En millones deNuevos Soles)Entidades 2000 2001 2002 (1) 2003 (2) 2004 2005 2006Pliego MED 1.321 1.228 1.360 2.096 2.092 1.973 2.027Direcciones 2.719 2.829 3.260 4.447 5.183 5.412 5.783Regionales de educaciónUniversidades 1.128 1.124 1.213 1.340 1.474 1.512 1.553Organismos públicos 175 196 180 183 148 121 139DescentralizadosTotal sector Educación 5.343 5.377 6.013 8.066 8.897 9.018 9.502Partic. % 2,9% 2,8% 3,0% 3,8% 3,8% 3,6% 3,5%(con cargas sociales)Cargas sociales 3 3 323 370 356 379 379Pensiones 175 179 182 1.676 1.704 1.718 1.718Sector Educación neto 5.165 5.195 5.508 6.020 6.837 6.921 7.405PBI 186.800 189.500 200.200 210.700 234.300 253.000 270.500Partic. % 2,8% 2,7% 2,8% 2,9% 2,9% 2,7% 2,7%(sin cargas sociales)(1) A partir de este año se incorporaron al presupuesto del Sector las cargas sociales, que antes pagaba el MEF.(2) A partir de este año se incorporaron al presupuesto del Sector las pensiones en el MINEDU y regiones.Fuente: Ministerio de Educación, Oficina de Planificación.164Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

señalar que estos estudios revelan tendencias interesantes;por ejemplo, que las escuelas donde se desarrollanmás las instancias de participación son las escuelas polidocentescompletas y las que están ubicadas en contextosde menor pobreza, lo que podría ser un factor denueva diferenciación con los sectores más pobres. 263C. En la asignación de recursos ypresupuesto públicoNo se logró cumplir la meta de llegar al 6 porciento del PBI establecida en el Acuerdo Nacional;por eso, no es posible avanzar cabalmente en elcumplimiento del Pacto Social de CompromisosRecíprocos en el corto plazoLa educación ha sido la única política sectorial en la queel Acuerdo Nacional estableció metas presupuestalesprecisas con las que se comprometió el Gobierno. Elinciso (i) de esta política de Estado contempla: “Garantizarrecursos para la reforma educativa, otorgando unincremento mínimo anual del presupuesto del sectorEducación equivalente al 0,25 por ciento del PBI, hastaque este alcance un monto global equivalente al 6 porciento del PBI”. En el periodo no se logró crecer a eseritmo; actualmente se llega, según algunos cálculos, a3,5 por ciento del PBI, y según otros a 2,7 por ciento. Ladiferencia consiste en que en el primero se considera eltraslado presupuestal de las cargas sociales que antes figurabanen el presupuesto del MEF, y en el segundo no.Según J. Oroza, para 2006 la Ley de Presupuesto establece9.501 millones, monto que no alcanza para elcumplimiento de los compromisos del pacto de cortoplazo del Acuerdo Nacional. El incremento debería serde 1.300 millones como mínimo, pero actualmente soloalcanza los 124 millones. 264Sacrificio de la calidadSi bien en este marco han sido importantes y necesarioslos aumentos de las remuneraciones para los maestrosy la previsión de su sostenibilidad, la no ampliación derecursos significa sacrificar la inversión en calidad (materialeseducativos, capacitaciones a los maestros, rehabilitaciónde aulas y otros), rubros en los que la proporciónde la inversión educativa es cada vez menor.Carencia de voluntad política para priorizar lainversión en educaciónOtro aspecto importante en materia de financiamientoes la aprobación de la ley 28332, Ley del FondoNacional de Desarrollo de la Educación Peruana(FONDEP), cuya finalidad es facilitar recursos para financiarproyectos de inversión, innovación y desarrolloeducativo. Las fuentes de financiamiento del FONDEPson tanto los recursos del presupuesto público comolos provenientes del canje de deuda por educación ode la Cooperación Internacional y otras fuentes. No obstante,no se ha concretado una efectiva voluntad políticapara contribuir con este fondo. Mientras que el Fondode Defensa, administrado por las Fuerzas Armadas, harecibido 47 millones de dólares entre aportes del Tesoropúblico y por concepto de participación en el canon gasíferoy otros, el FONDEP, sin mecanismos priorizadosde recaudación, se mantiene en una situación precaria.Fuerte rezago con relación a los países de AméricaLatinaEl gasto en educación por habitante en el Perú representaapenas 41 por ciento del promedio de todos lospaíses de América Latina y solo 15 por ciento de lo quegasta por habitante Argentina, 24 por ciento de lo queinvierte Chile y 60 por ciento de lo que dedica Colombia.Solo seis países tienen un gasto menor al del Perú.263 Para estos análisis más específicos, véanse: Benavides Martín, “Pobreza, desigualdad y educación”, ob. cit., p. 16; y Benavides, Martín y Magrith Mena. “Procesosde participación y ejercicios de autonomía”. Lima: GRADE, 2005 (mimeo).264 Oroza, J. Balance del financiamiento a la educación 2005: dos promesas y tres acuerdos inconclusos. Lima: Consejo Nacional de Educación, noviembre de 2005Parte 2: Desempeño de los actores 165

3.3. Las políticas y desempeños ensaludEl enfoque de las políticas en saludLa Constitución del Perú, en su capítulo II, reconoce elderecho de todos los peruanos a la protección de lasalud (artículo 7), el derecho universal y progresivo ala seguridad social (artículo 10), y el libre acceso a lasprestaciones de salud y pensiones (artículo 11).A su vez, en el marco de las políticas de Estado establecidasen el Acuerdo Nacional, el Gobierno de Toledose comprometió con una política de universalización delos servicios de salud con calidad y equidad: “Garantizarel acceso universal a una salud integral de calidad, enforma gratuita, continua y oportuna, ampliando y fortaleciendolos servicios de salud, promoviendo el accesouniversal a la jubilación y la seguridad social y fomentandoel desarrollo de un sistema nacional de salud integradoy descentralizado”. Asimismo, se comprometióa establecer como prioridad “las zonas de concentraciónde pobreza y las poblaciones más vulnerables” ya “promover la participación ciudadana en la gestión yevaluación de los servicios públicos de salud”.Las políticas de gobierno en el sector Salud durante elperiodo analizado mantienen los lineamientos definidospara el periodo 2000-2012, lo que permite acumularresultados. Los principios que sustentan dichos lineamientosson: (i) la universalización del acceso a la salud;(ii) la integridad de la persona y de la atención de salud;y, (iii) la calidad de la atención como un derecho ciudadanoy la equidad como principio elemental de la justiciasocial. Asimismo, se da prioridad a la atención de la poblaciónen pobreza y pobreza extrema, concentrándolaen el binomio madre-niño. En este periodo, el sectoravanza principalmente en tres aspectos importantes:• En un enfoque de aseguramiento universal, poniendoen agenda este objetivo y ubicándolo comoel medio principal para lograr la reforma del sistemade salud, incrementar la cobertura de los servicios yreducir la exclusión.• En la incorporación inicial de un enfoque promocionaly preventivo, planteando considerar, de maneramás efectiva en las políticas del sector, la incidenciade factores determinantes de la salud, comoson el medio ambiente, el manejo de agua y saneamiento,la nutrición, así como aspectos educativos yculturales, lográndose concretar un plan estratégicoal respecto.• En un planteamiento de descentralización integral,definiendo, a partir de 124 funciones, un mapa concertadode competencias con los gobiernos regionalesy un plan de mediano plazo para efectivizareste proceso.No obstante, se mantienen trabas y problemas, principalmente:• La no superación de un enfoque basado en laoferta y la función proveedora que centra los recursosen la atención a la enfermedad y que favoreceuna relación vertical y distante con la población. ElModelo de Atención Integral de Salud (MAIS) queintentaba revertir este enfoque no ha llegado a concretarseen la práctica.• La visión y manejo fragmentado del sector, dondecoexisten diversas instancias rectoras y se superponeninstancias prestadoras de servicios (MINSA,EsSalud, Sanidad, establecimientos privados), hechoque duplica inversiones, cruza subsidios yfavorece el desorden y la ineficiencia. La ley y laimplementación del Sistema Nacional Coordinadoy Descentralizado de Salud, con vacíos en su formulación,no logra enfrentar el problema de la segmentacióny fragmentación.• La carencia de un planteamiento de política derecursos humanos en el sector coherente con elservicio universal de calidad y con equidad.166Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 9Evolución delíndice del gastopor alumnoen EducaciónPrimaria.(Base1999=100)16012080400100Relación gasto salarial / no salarial4,031999 2000 2001 2002 2003Gasto salarial por alumno1384313,07Gasto no salarial por alumnoFuentes: MEF-Consulta amigable; MINEDU.Elaboración: Arnillas, Federico. “Las políticas y programas sociales en un contexto de cambio y democratización”. Ponencia presentadaa la mesa de diálogo “Políticas Sociales y Programas de Asistencia¨ organizada por la MCLCP. Lima, marzo de 2005.Gráfico 10Gasto públicoen institucioneseducativas poralumno 2001.Varios paísesDólares3.0002.5002.0001.5001.0005000289317449Perú1.7451.655Argentina2.3061.044832864Brasil1.7662.1102.085ChileInicial Primaria SecundariaNotas: dólares equivalentes convertidos usando paridad cambiaria. Brasil. Malasia, Filipinas y Uruguay: solo instituciones públicas.Brasil: año de referencia 2000. Chile: año de referencia 2002.Fuente: OCDE. Anexo 3 de las notas en www.oecd.org/edu/eag2004.Elaboración: Ministerio de Educación - Unidad de Estadística Educativa.8021.3731.2001.2021.046ParaguayUruguay57405650611India1.562Malasia2.60075492465FilipinasParte 2: Desempeño de los actores 167

Desempeños y resultadosA. En cuanto a cobertura, calidad yequidadImplementación del Seguro Integral de Salud parala población en situación de pobreza y extremapobrezaActualmente, solo 40,5 por ciento de la población estáafiliada a algún seguro. 265El Seguro Integral de Salud (SIS) brinda un paquete básicode atención (consultas y medicinas gratuitas) subsidiadopor el Estado y que está orientado a la poblaciónen situación de pobreza, lo que es un paso importanteen el esfuerzo por reducir las inequidades. En 2004, 20,1por ciento de la población estaba afiliada al SIS. De esetotal, 73,3 por ciento son personas en situación de pobrezay 26,7 por ciento son no pobres. 266 Se plantea unavance progresivo del SIS a partir de metas anuales.Al inicio de la aplicación del SIS se produjeron problemasen la focalización hacia los más pobres, y los recursosfinancieros fueron insuficientes. Ello trajo demorasde hasta seis meses en las transferencias de recursosdel MINSA a los centros de salud, lo que creó escasez einsatisfacción en los usuarios. Ante estas dificultades, elSIS introdujo un mecanismo de focalización 267 que mejoróprogresivamente su capacidad de asignar el subsidioa las madres y niños pobres. Asimismo, el MINSA logróuna asignación financiera mayor para el SIS financiadapor el Impuesto a la Transferencias Financieras (ITF).El acceso efectivo a los servicios de salud siguesiendo minoritario, con menor proporción de accesode los sectores en situación de pobreza; en generalse aprecia una tendencia a la disminución de su usoen todos los sectoresSegún la ENAHO 2004, la proporción de personas enfermasque buscaron atención especializada (hospitales,postas, establecimientos, etcétera) decreció entre2002 (39,9 por ciento) y 2004 (30,4 por ciento). En elcaso de las personas en situación de pobreza no extrema,decreció de 38,3 por ciento a 27,9 por ciento,y en el caso de los pobres extremos, de 29 por cientoa 21,1 por ciento. 268 Es decir, solo una quinta parte dela población en extrema pobreza accede a los serviciosde salud. No obstante, es necesario analizar con mayorprofundidad esta información, pues, por otro lado, laaplicación del SIS habría ampliado la llegada de serviciosbásicos a la población, particularmente en la atenciónmaterno-infantil.En materia de salud infantil, se ha producidoun incremento positivo en la atenciónde enfermedades agudas (EDA e IRA),sobre todo en zonas rurales; una reducciónsignificativa de la mortalidad infantil y, a la vez,un deterioro en las políticas preventivas(control del niño sano y parcialmente envacunaciones)El tratamiento de enfermedades diarreicas agudas (EDA)e infecciones respiratorias agudas (IRA), de acuerdocon la ENDES, ha aumentado sensiblemente, en particularen las zonas rurales.265 INEI, ENAHO, 2003-2004.266 Ibíd.267 Este sistema ha sido la base del SISFOH (Sistema de Focalización de Hogares), aprobado por decreto supremo 130-EF-2004, que será implementado por elEstado para un conjunto de programas sociales.268 INEI, ENAHO 2001, 2002, 2003, 2004. Elaboración: CIUP.168Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 11Porcentaje deniños menoresde 5 añoscon IRA y conEDA llevadosa proveedoresde salud, 1996-2000-2004100806040200394030EDA Área urbana517364IRA Área urbana3831EDA Área rural54695140IRA Área rural48 463930EDA Nacional58IRA Nacional71199620002004Fuente: ENDES 2004.A su vez, el indicador de mortalidad infantil ha tenidouna evolución favorable: se ha logrado un progresosuperior al del promedio de América Latina. Sin embargo,debido al retraso del Perú al respecto, seguimosubicándonos 21 por ciento por encima del promediode la región.incrementando lentamente, con un impulso mayor enlas zonas rurales en este periodo.No obstante, si consideramos al conjunto de niños menoresde 5 años, en el periodo 2002-2004, según datosde la ENAHO, la cobertura de vacunación ha caído.Por otro lado, según datos del INEI, la cobertura delcontrol de crecimiento y desarrollo (CRED) habría tenidouna importante caída, como se aprecia en elcuadro 16.En lo que respecta a las vacunaciones, según datosde la ENDES, el porcentaje de niños de 18 a 29 mesesque recibe todas las vacunas básicas se ha idoSi bien la cobertura de muchas de estas vacunas (antipolio,triple, antisarampionosa) tiene, en promedio, nivelesaceptables (entre 90 y 95 por ciento), se mantienenbrechas bastante amplias con relación a las zonas ruralesde extrema pobreza y poblaciones indígenas, porla escasa presencia de los servicios de salud. A la vez,es necesario señalar que hay un grave deterioro en la“cadena de frío” para la conservación de las vacunas,Parte 2: Desempeño de los actores 169

Gráfico 12Tasas demortalidadinfantil yde menoresde 5 años.1996-20041008060402057433323785947311991-21996200020040InfantilMenores de 5 añosFuente: ENDES 2004.Gráfico 13Porcentaje deniños de 18a 29 mesescon todaslas vacunasbásicas, 1996-2000-2004100806040206572 7260 60 65 6366 691996200020040Área urbana Área rural NacionalFuente: ENDES 2004.170Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 16Niños menores de 6 añoscon control de crecimientosegún condiciones depobreza, 2002-20042002/a 2003/b 2004/bTotal país 48,2 43,1 41,0Pobre 45,8 42,2 40,6No pobre 52,9 44,9 41,7Fuentes: a/ INEI, ENAHO, IV Trimestre 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003-2004.Cuadro 17Porcentaje de niñosmenores de 5 añosvacunados segúncondición de pobreza,2002-20042002/a 2003/b 2004/bTotal país 37,7 30,4 29,2En pobreza 36,7 30,9 27,9No pobre 39,7 29,5 31,7Fuentes: a/ INEI, ENAHO, IV Trimestre 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.debido a su antigüedad e inadecuado mantenimiento, loque afecta principalmente a las zonas rurales y alejadas.Solo 6,5 por ciento de los establecimientos del MINSAgarantizan plenamente la temperatura adecuada. 269En materia de salud materna, se han dado avancesen los controles prenatales y el parto institucional,la introducción de una perspectiva intercultural,principalmente en las zonas rurales, y se hadeteriorado la planificación familiar con métodosmodernosEl porcentaje de atención institucional al parto ha ido aumentandotodos los años. En las zonas rurales, dondela cobertura era menor, el incremento ha sido mayor.Asimismo, se ha dado un incremento de los controlesprenatales. Estos avances están vinculados con lasprioridades establecidas en el SIS, así como con la introducciónde una perspectiva intercultural en la atención.269 UNICEF-OPS-MINSA.¨ Inventario de la cadena de frío 2004 ¨. En: .Parte 2: Desempeño de los actores 171

Gráfico 14Control prenatalpor profesionalde la salud100806073828855587019962000200440442015240Área urbana Área rural NacionalFuente: ENDES 2004.La Norma Técnica de la Atención del Parto Vertical,introducida por el MINSA, viene contribuyendo amejorar el acceso de las mujeres rurales a los serviciosde salud. Esta importante norma, basada en laexperiencia acumulada en nueve departamentos, 270acoge las costumbres de las poblaciones originariascon respecto a un hecho tan importante como elalumbramiento de una nueva vida, con lo que serompe una barrera que impedía la promoción delparto seguro.Finalmente, el deterioro en el uso de métodos modernosde anticoncepción se ha dado con mayor predominanciaen las zonas rurales (estas atenciones no hanestado incluidas en el SIS).Mantenimiento general de los sistemas de controlde enfermedades transmisibles, avances inicialesen el control del VIH SIDA y deterioro en el controlde la TBCAun cuando hay debilidad en los servicios para la prevencióny promoción de la atención a las enfermedadestransmisibles —como la TBC, la malaria y el dengue,que afectan principalmente a la población en pobreza, oel VIH SIDA— se han dado algunos avances. En 2004,el MINSA estableció la prevención y el control de enfermedadestransmisibles como una de sus estrategiasnacionales, y se formó un Comité Técnico para articulardicha estrategia. También se avanzó en un trabajo decolaboración entre el Estado, los organismos multinacionales,ONG, instituciones científicas y grupos de270 Cusco, Cajamarca, San Martín, Huancavelica, Huánuco, Ayacucho, Puno, Apurímac y Amazonas.172Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Recuadro 8La estrategia en salud materno-perinatal aplicada en el distritode HuancaraniDISA, Microrred de Salud de Huancarani, UNICEFSe trata de una experiencia del centro de salud ubicado en el distrito de Huancarani, perteneciente a la Red de Servicios de Salud Cusco Sur, lacual articula a las provincias de Paruro, Paucartambo, Quispicanchi, Acomayo y Chumbivilcas.El problema de mortalidad materna e infantil en HuancaraniHasta 1999 el ámbito de Huancarani era considerado uno de los que presentaba tasas muy altas de mortalidad materna y perinatal en la región:en 1998 registró una tasa de mortalidad materna de 4.103/100.000 nacidos vivos y una tasa de mortalidad perinatal de 56,4/1.000 nacidosvivos.* Las causas principales de mortalidad materna eran hemorragia, atonía uterina, toxemia y parto obstruido, casi todas relacionadas conpartos domiciliarios atendidos por familiares o agentes comunitarios de salud no capacitados. En ese momento, Huancarani apenas alcanzaba25 por ciento de cobertura de parto institucional; el 75 por ciento restante era atendido en las viviendas.Los factores asociados con la baja demanda de los servicios de salud eran:• Factores culturales que limitaban el acceso a la demanda: entre ellos destacan la posición ginecológica en la que se atendían los partos, procedimientoscomo la episiotomía de rutina, el tacto vaginal, el uso de sustancias frías al momento de hacer la limpieza pélvica, la eliminaciónde la placenta y la costumbre de no dejar ingresar a los familiares al momento del parto. En algunos casos, además, el personal de salud noentendía ni hablaba quechua, en una zona donde un alto porcentaje de mujeres son quechuas monolingües. Todo ello contribuía a distanciara la población de los servicios de salud.• Entre los factores socioeconómicos, se encontraban principalmente el bajo nivel de ingreso per cápita y el costo de traslado de lasgestantes.• Los factores geográficos que contribuían a esa situación eran la lejanía de las comunidades a los establecimientos de salud (el promediode distancia real oscila entre una y cinco horas de camino a pie) y la falta de un sistema adecuado de organización de la comunidad quefavoreciera el traslado de las gestantes en forma oportuna, sobre todo en casos de emergencia.• Además, las estrategias de información, educación y comunicación (IEC) orientadas a la difusión de la importancia del control de la gestantey el reconocimiento de los signos de alarma durante el embarazo, parto y puerperio, entre otros factores, eran insuficientes. Por lo tanto, lapoblación no estaba bien informada y persistía en ella el paradigma curativo, que identifica al sector Salud solo como responsable de la saludde la población, y no de su prevención.• Adicionalmente, la escasa coordinación interinstitucional y la ausencia de compromiso de las autoridades locales y comunales limitaban eldesarrollo de estrategias orientadas a elevar el nivel de salud de mujeres y niños, por lo tanto la movilización de recursos para el fortalecimientode capacidades no se evidenciaba en los planes locales de desarrollo.• Finalmente, la capacitación a parteros y promotores de salud en el reconocimiento de los signos de riesgo era deficiente, y lo mismo ocurríacon la familia y las mujeres en las comunidades.uParte 2: Desempeño de los actores 173

uEste fue el contexto que motivó al personal de salud y a las autoridades locales a aplicar estrategias basadas en la comunidad y la concertaciónde esfuerzos para generar cambios sostenibles.La estrategia aplicadaSe ha diseñado una estrategia integral que considera los siguientes componentes:• Adecuación cultural de los servicios de atención de la mujer• Instalación de hogares maternos• Participación comunitaria (vigilancia comunitaria, redes de apoyo a la gestante)• Información, educación y comunicación (IEC)• Monitoreo, seguimiento, supervisión y evaluación• Vigilancia comunitaria• Seguro Integral de Salud• Fortalecimiento de la capacidad resolutiva de los serviciosEn Huancarani, inicialmente se consideró la instalación de hogares para mujeres en alto riesgo, pero a partir de iniciativas locales en la provinciade Paruro se generaron redes de casas de espera en los distritos que alojan también a mujeres con bajo riesgo.El Hogar Materno de Huancarani fue construido con participación de la municipalidad distrital y la Unión Europea, mientras que para su instalacióny equipamiento se contó con el apoyo de UNICEF. A la fecha, este hogar ha albergado a una cantidad significativa de gestantes, cuyos partos fueronatendidos en el establecimiento de salud. En cuanto al sostenimiento de la casa materna, el alcalde distrital ha asignado 100 soles mensualespara ello y, al mismo tiempo, las familias de las alojadas traen productos de sus zonas para la preparación de alimentos.**Logros• La atención institucional aumentó a más de 75 por ciento.• Ya no se han registrado muertes maternas y la mortalidad perinatal ha descendido (de veintiún casos anuales a seis entre el año 2000 y 2003).• La experiencia de Huancarani ha sido incorporada como referencia de proyecto exitoso para la elaboración del Plan de Emergencia Infantildel Cusco, que abarca varias provincias. Además, se está llevando a cabo en otras zonas vecinas. Por otro lado, el MINSA ha incorporado elparto vertical como norma técnica nacional, y su realización está siendo asumida en todo el Cusco.Enseñanzas de la experiencia• La importancia de la adecuación cultural en la prestación de los servicios enfrenta un problema fundamental de exclusión, en este caso demujeres campesinas quechuahablantes.• La participación de la comunidad permite ofrecer el servicio respondiendo a las expectativas de la población, así como realizar un monitoreoy seguimiento rigurosos, generando una conciencia de responsabilidad de la población para el cuidado de su salud.• Destaca la autonomía del centro de salud para decidir acciones que respondan a la realidad de su ámbito de intervención y tengan la flexibilidadpara ir mejorando la propuesta.u174Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

u• Es posible actuar radical y rápidamente sobre un problema de salud como el de la mortalidad materna y perinatal. El caso de Huancaranimuestra cómo una experiencia concreta, que cuenta con la voluntad de los actores y con claridad en el diagnóstico, puede lograr resultadosexitosos inmediatos.• Para desarrollar la experiencia ha sido fundamental la acción concertada, al involucrar, por un lado, a diversos actores, como el centro desalud, la municipalidad, UNICEF y la comunidad misma y, por otro lado, al realizarse desde diferentes acciones coordinadas, como adecuacióncultural, construcción de un espacio físico, acciones de información, capacitación y vigilancia a través de las redes comunitarias, etcétera.* Lo alto de estos índices ciertamente va asociado con la baja población tomada en cuenta como universo (anualmente en el distrito nacen alrededor de 180 niños); sin embargo,no es un cálculo exagerado.** Datos del PRONAA indican que se está aportando también con alimentos a las casas maternas en el Cusco.personas afectadas, y se logró acceder a recursos delFondo Global de lucha contra la malaria, la tuberculosisy el VIH SIDA.Con relación al control del VIH SIDA, se viene aplicandoun programa con metas establecidas y una considerableatención a la calidad, 271 pero todavía es unaestrategia centrada en la enfermedad y en grupos dealto riesgo y no en la prevención. La principal dificultadestá en el acceso a los medicamentos (antirretrovirales),particularmente para la población en pobreza, debido asus altos costos. Un logro importante del MINSA y otrasinstituciones ha sido el compromiso de los grandes proveedoresde medicamentos de bajar los precios, asícomo la participación en el Fondo Global para el accesoa los antirretrovirales.Por otro lado, desde 2001 hubo un sensible deterioroen la atención de las personas con TBC, particularmenteen la detección de las infectadas (SRI/SER), lo queafecta sobre todo a la población en pobreza y expresauna pérdida de liderazgo que el Programa de Control deTBC del Perú tenía en América Latina. 272 Luego, a partirde 2004, se aplicaron nuevos y mejores procedimientosy se plantearon metas cuantitativas para mejorar ladetección y tratamiento, en especial de la tuberculosismultidrogorresistente, cuyo tratamiento es de extremadificultad. 273Una revisión de conjunto de estos resultados 274 permitever que el SIS ha funcionado como estrategiapara atenciones claves materno-infantiles a la poblaciónen pobreza. A su vez, el cambio de modelo de271 “El programa contempla la formación de los familiares como agentes comunitarios para hacer el seguimiento del tratamiento, así como la presencia de psicólogos,médicos y asistentes sociales para su ejecución”. Presidencia del Consejo de Ministros. Cinco años. Crecimiento económico sostenido y recuperacióndemocrática. Lima: PCM, 2006, p. 176.272 ONU. Hacia el cumplimiento de los Objetivos del Milenio en el Perú - Informe 2004. Lima, noviembre de 2004, p. 81. Es importante señalar que el Perú tiene lamayor proporción de casos de TBC en América Latina: el Perú representa el 5 por ciento de la población de toda la región y, sin embargo, tiene el 25 por cientode casos de TBC.273 PCM. Cinco años. Crecimiento económico…, ob. cit., p. 177.274 Francke, Pedro. “Balance de la política de salud 2001-2004”. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el Perú, ob. cit. y ONU: Hacia el cumplimiento de los objetivos…,ob. cit.Parte 2: Desempeño de los actores 175

atención (MAIS), sin una adecuada orientación y precisiones,así como las continuas rotaciones en el personal,han conducido al deterioro de las prioridadescentrales en salud pública, como la cadena de frío, elcontrol de crecimiento y desarrollo del niño y el controlde la TBC.B. En cuanto a la democratización de lagestión y las reformas institucionalesAvances en la descentralización del sector, peromanteniendo su desarticulación interna y ladebilidad en la rectoría del MINSACon la finalidad de articular al sector, fortalecer su rectoríay democratizar descentralizadamente la gestión, en2002 se creó por ley el Sistema Nacional Coordinadoy Descentralizado de Salud (SNCDS). El SNCDS es unórgano consultivo constituido por el Consejo Nacionalde Salud y Consejos Regionales y Provinciales, integradostodos ellos por representantes del MINSA y delas diversas entidades prestadoras, así como por representantesde la sociedad civil.los Consejos Regionales de Salud en todas las regiones,y varios de ellos han diseñado participativamentePlanes Regionales de Salud. Se ha definido, con losgobiernos regionales, un mapa concertado de las competenciasy funciones que serán transferidas, y se haacordado un plan de transferencias de mediano plazo.Asimismo, para hacer más eficiente el proceso, se hanfirmado convenios de delegación con las DireccionesRegionales de Salud (DIRESA), encargándoles algunascompetencias, como el nombramiento de funcionariosen las regiones. En 2005 se aprobó el Plan Anual deTransferencias, que incluyó por primera vez a Salud, ya partir del cual se ha llevado a cabo, en forma exitosa,el proceso de acreditación de los gobiernos regionalespara 37 funciones en salud.Pero esta descentralización, al no haberse integrado yarticulado el sector, se está produciendo segmentadamentey se limita al MINSA (EsSalud y Sanidades semantienen centralizadas). Asimismo, se ha dirigido soloa los gobiernos regionales, pero queda pendiente el diseñoy descentralización en el ámbito local.Si bien el Consejo Nacional de Salud funcionó y secrearon Consejos de Salud en todas las regiones y enalgunas provincias, la instancia nacional no ha cobradofuerza y los consejos regionales han tenido una marchadesigual. Por otro lado, no se ha fortalecido significativamentela rectoría del MINSA (debilitada en la décadaanterior con la desregulación del mercado de la salud),estableciendo un Plan Nacional de Salud concertadoentre todos los subsectores. Más bien se mantiene lasegmentación y fragmentación, y no se ha fijado un diseñode conjunto ni un norte más claro para la reformadel sistema.Los mayores avances se han dado en el proceso dedescentralización del sector. Se ha transferido la mayorparte del presupuesto del gasto corriente a los gobiernosregionales (salvo Lima y Callao). Se han conformadoMás allá de experiencias aleccionadoras, lacalidad general de los servicios no ha mostradomejoras significativas, pues no se desarrollanlas condiciones para la aplicación del modelo deatención integradoEl Modelo de Atención Integral de Salud (MAIS) propuesto,que busca partir de la familia y no de los programasy las enfermedades, no llega a concretarse enla práctica, pues carece de orientaciones operativaspara su aplicación. Por otro lado, la alta rotación y labaja capacitación del personal para desempeñarse enlos contextos socioculturales en los que trabaja atentancontra la calidad del servicio. Adicionalmente, lapolítica y las estrategias de atención de poblacionesdispersas aún son débiles, y requieren un modelo deatención diferente no centrado en el establecimientode salud.176Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Por su parte, los sistemas de vigilancia epidemiológicason buenos desde hace muchos años. Hay fuentes deinformación que permiten hacer monitoreo: ENDES-ENAHO o el sistema de vigilancia de desastres. Lo queno hay es un sistema de monitoreo. Tampoco hay sistemasde control. No se ejecutan controles previos nicontroles de gestión.Avances en una política promocional y debilidad enla acción intersectorialSe creó la Dirección General de Promoción de la Saludy se realizó el I Encuentro Nacional de Promoción dela Salud, a partir del cual se elaboran lineamientos depolítica y mecanismos de promoción. No obstante, todavíano ha cobrado fuerza en la dinámica del sistemade salud.Por otro lado, si bien se ha intentado promover lacoordinación intersectorial, como, por ejemplo, conel Ministerio del Interior para la prevención de desastres,con el de la Producción con relación a pesca yconservas, o con Industrias, para el caso del TLC,la capacidad del MINSA para actuar y coordinar enaspectos como la contaminación ambiental —quegenera gran riesgo para la salud— ha sido débil y haestado al margen de iniciativas como la de la eliminacióndel azufre de los combustibles, la contaminaciónde los ríos o la provisión de agua potable en zonasrurales y urbanas. En materia de nutrición, ha habidoavances con el reglamento de alimentación infantil,pero este no se ha reflejado en estrategias operativasque mejoren las respuestas de los establecimientosde salud en ese aspecto. 275Muchos de los consultados coinciden en que, si bienen el nivel central la articulación intersectorial es difícil,en las regiones y las localidades esta tiene muchamayor viabilidad y exigencia inmediata, pues las necesidadesy problemas se presentan articulados. Porejemplo, los problemas nutricionales se vinculan conprácticas de salud y con exigencias educacionalesde manera inmediata. Así, en los espacios locales elMINSA está promoviendo los “entornos saludables” ylas “escuelas promotoras de la salud”, lo que a su vezpermite una mayor interconexión con el Gobierno Regionaly Local y con otros sectores como Educación,así como con organizaciones de la población. 276El proceso de descentralización abre una buena posibilidadpara esta articulación; los planes regionales desalud que se están elaborando tienden a romper conla tradicional suma de servicios y buscan incidir en loscondicionantes de la salud, lo cual exige intersectorialidad,arreglos institucionales diversos e iniciativas enproyectos específicos. Las Gerencias de Desarrollo Socialregionales —y, eventualmente, provinciales— estánbien colocadas para promover esta articulación.Avances en la participación ciudadana con mayorpeso en las regionesLos espacios abiertos por el MINSA para la participaciónno se han basado en el Consejo Nacional de Saludcomo entidad legalmente establecida, en la que la participaciónde la sociedad civil es muy limitada (dos representantesfrente a cuatro de las distintas entidades públicas).Un canal abierto ha sido la Cruzada Nacional porlos Derechos y Deberes de los Ciudadanos, que pusoen consulta en todo el país una Carta de la Salud pormedio de actividades y talleres dirigidos exclusivamentepor el sector. En las regiones, se están dando procesosde participación más amplios y dinámicos: por un lado,varios Consejos Regionales de Salud (los que deben275 Ibíd., 64.276 En 2001 se constituyó una Comisión Multisectorial de Escuelas Promotoras de Salud.Parte 2: Desempeño de los actores 177

conformarse con una composición similar al ConsejoNacional) han abierto sus puertas con mayor amplitud adiversos representantes de la sociedad civil y actores regionales,y por otro, algunos de ellos están organizandotambién Consultas Ciudadanas en Salud, en las que seproducen votaciones con amplia participación de la ciudadanía.Finalmente, en el plano local, se ha reducido elempoderamiento ciudadano en los CLAS, al nombrarsea los médicos de estos establecimientos. Anteriormenteestos estaban bajo el régimen de contrato a plazo fijo,lo que permitía a la comunidad seleccionar a los médicosmás aptos y remover a aquellos que no cumpliesenadecuadamente sus funciones.Ha sido positivo el establecimiento de concursos paraocupar cargos en las Direcciones Regionales y de hospitales.Asimismo, está en proceso el nombramientopor concurso de jefes de redes y establecimientos. Losincrementos de remuneraciones también han sido unpaso positivo, pero no se ha enfrentado una reforma enla política de recursos humanos que ordene las normasy regulaciones de manera consistente con la reformadel sistema de salud, su articulación y descentralizacióny la calidad del servicio.C. En la asignación de recursos ypresupuesto públicoFragmentación y desorden en la gestión de recursoshumanos sin enfrentar su necesaria reformaSe parte de la existencia de un quiebre de la relaciónentre la oferta educativa para formar recursos humanospara la gestión de la salud y la demanda de serviciosde salud. Hay una sobredemanda por este tipo decarreras y una proliferación de facultades de Medicinay Enfermería, no siempre de buena calidad ni consistentescon las necesidades de una reforma del sistemade salud. Esta presión de la demanda laboral haincidido en la precarización del empleo en el sistema,en una alta conflictividad laboral (la tercera más alta enAmérica Latina) y en la progresiva cristalización de “unsistema de pobres para pobres”. Asimismo, ha contribuidoa la alta migración de profesionales del sectorhacia el exterior: entre 1996 y 2004, 13.711 médicos,7.340 enfermeras, 2.112 odontólogos y 1.110 enfermerasno retornaron al país luego de dos años de supartida.La fragmentación y débil rectoría también se expresanen la política de personal, cuadros de asignación depersonal (CAP) diferentes (en redes y hospitales) queno conversan entre sí, y concentración de recursos enLima y en las ciudades, lo que afecta la atención decalidad de los más excluidos.Se mantiene un presupuesto público altamenteinsuficiente para poder enfrentar los déficits deacceso a los servicios de salud y la calidad de estosA pesar de los incrementos producidos en estos años,el presupuesto del MINSA, como proporción del PresupuestoGeneral de la República y del PBI, se ha mantenidomás o menos estable en el periodo. Actualmenterepresenta 4,8 por ciento del Presupuesto General y0,9 por ciento del PBI. Se estima que es preciso incrementarel presupuesto de salud a 6,5 por ciento delPBI, principalmente de fuente pública.La ratio financiamiento de salud / PBI se encuentra muypor debajo del promedio latinoamericano, lo que generaun déficit de demanda considerable.3.4. Las políticas de apoyo al empleoEl desarrollo de empleo adecuado depende más de lapolítica económica que de la política social, como sevio en el acápite sobre política económica. La políticasocial con relación al empleo se concentra más en elfortalecimiento de capacidades, en el reforzamiento delcapital humano y social y en la generación de un marcoinstitucional adecuado para su desarrollo. El Ministeriode Trabajo es el encargado de aplicarla.178Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En el periodo 2001-2006, las funciones del Ministeriode Trabajo fueron objeto de un reajuste. Se le asignarony reforzaron competencias más vinculadas conla dinámica del empleo y menos con las relacioneslaborales. El Ministerio de Trabajo y Promoción Socialpasó a llamarse Ministerio de Trabajo y Promoción delEmpleo (MTPE). En él se concentraron las funcionesestatales asignadas a la promoción de la microempresa,y se incorporaron programas de promoción deempleo temporal.El enfoque de las políticas de empleoEl MTPE se planteó como objetivos estratégicos impulsary promover la demanda del mercado de trabajo,fomentar una mejora en las posibilidades de empleo yreducir las distorsiones producidas por el desempleo ysubempleo, así como por el bajo nivel de calificación dela fuerza laboral. En su estrategia de intervención destacanlos siguientes puntos:• La aplicación de programas más que de políticas.Se puso el énfasis en la capacitación, promocióny generación de empleo mediante programas—la mayoría focalizados— orientados hacialos sectores en pobreza y con problemas deexclusión del mercado de trabajo (PYME, jóvenes,mujeres). Hubo debilidad en la formulaciónde políticas públicas de promoción de empleoadecuado, tanto en la regulación del mercadode trabajo como en las relaciones laborales (manejode la estabilidad y flexibilización del trabajo,aseguramiento del trabajador, salario mínimo,tratamiento de los trabajadores independientes,condiciones que impulsen la negociación colectiva,entre otros).• Impulso al diálogo social entre el Estado, la sociedadcivil y los actores económicos.• Inicios de un diálogo intersectorial sobre la problemáticadel empleo.Desempeños y resultadosProgramas versus políticas de empleoEntre los programas puestos en marcha por el sectorcabe resaltar A Trabajar Urbano, creado en 2002 paragenerar empleo temporal en las zonas urbanas con mayoresniveles de pobreza, mediante el financiamiento deproyectos vinculados con el desarrollo local (mejora deinfraestructura social y económica). Desde su creación,se han aprobado 7.982 proyectos, de los cuales 68por ciento corresponde a provincias, y se han creado248.804 puestos de trabajo de cuatro meses de duracióncomo promedio. 277 En las regiones, la MCLCPha contribuido a promover el manejo participativo ytransparente de este programa, presidiendo el ComitéInterinstitucional para establecer los proyectos prioritarios.El programa nacional de promoción de empleo enlas zonas rurales, A Trabajar Rural, estuvo a cargo deFONCODES y concluyó en 2004. También hay queponer de relieve el programa ProJoven, establecidopara facilitar la inserción laboral de jóvenes de escasosrecursos. En diez años ha realizado trece convocatoriasy ha acreditado a 42.229 jóvenes 278 en diversasregiones del país, capacitándolos y poniéndolos enrelación con las empresas. Su modalidad de funcionamiento,por medio de entidades proveedoras,277 Estos proyectos han significado una inversión total de 834,4 millones de soles, de los cuales 468 millones corresponden al Gobierno Central y lo restante alcofinanciamiento de los organismos ejecutores (municipalidades, instituciones del Estado y ONG). Sobre este programa, véase PCM. Cinco años. Crecimientoeconómico…, ob. cit., pp. 222-224 y .278 Véase .Parte 2: Desempeño de los actores 179

usca también impulsar el mercado de capacitaciónen el país. 279Aunque la mayoría de estos programas de promociónson positivos y ayudan a sectores de la población, suimpacto es muy pequeño en relación con la dimensiónde los problemas del mercado de trabajo. Mientras endiez años ProJoven ha acreditado a 42 mil jóvenes, enel Perú hay 800 mil jóvenes pobres que no trabajan niestudian. Este tipo de intervenciones, que canalizan importantesrecursos, no han logrado incidir en las condicionesdel mercado de trabajo. La diversidad de pequeñascapacitaciones no va a cambiar cualitativamente eldesencuentro entre oferta y demanda de trabajo si nohay un efectivo plan o política nacional de capacitaciónlaboral. Asimismo, los 249 mil empleos temporales generadosen cuatro años por A Trabajar Urbano alivian lafalta de trabajo —lo que es muy necesario—, pero serequieren políticas consistentes que promuevan regularmentela generación de empleos. Es necesario pasar delos programas a las políticas. 280 Lo avanzado en los programaspuede servir como referencia para su diseño.Promoción de la pequeña empresa y microempresaEl MTPE impulsó la Ley de Promoción y Formalizaciónde la Micro y Pequeña Empresa, aprobada por el Congresoen 2003. Fue reglamentada por decreto supremoen septiembre del mismo año. En un escenario deintervenciones dispersas y superpuestas, la ley buscaarticular a los actores, las políticas y los instrumentosque den a este sector un tratamiento integral. Se establecieronlineamientos estratégicos con respecto ala acción del Estado, y se puso el acento en los aspectospromocionales (acceso a servicios, mercados,desarrollo e innovación tecnológica) y de formalizaciónde las PYME (régimen laboral 281 y sistemas de simplificaciónadministrativa especiales). En los aspectosinstitucionales, se estableció como ente rector del sectoral MTPE, y se concentraron en él los principalesinstrumentos y programas estatales de promoción delas PYME. Muy pocas PYME se han formalizado en elmarco de esta ley. Según un estudio de Cecilia Garavito,282 para las PYME, los costos de la formalizaciónson mayores que los beneficios que obtienen de ella,lo que revela problemas más profundos de productividaden este sector de empresas, así como el pesode sistemas contributivos basados en altos impuestosregresivos —como el IGV—, que bloquean las posibilidadesde esta formalización.El MTPE, como entidad rectora en la política de la microempresa,creó la Dirección Nacional MYPE, con losprogramas Perú Emprendedor (promueve las iniciativasde las MYPE en catorce regiones mediante el cofinanciamientoy una línea de crédito), Mujeres Emprendedoras(desarrollo de capacidades) y PRODAME (asesoríaa la constitución de MYPE y asociaciones de MYPE enlas veinticinco regiones del país). Asimismo, el OPDPROMPYME, para facilitar el acceso de las microempresasa las compras estatales y generar mecanismosde acceso al mercado.279 Otros programas de generación de empleo promovidos por el MTPE son Red Cil-Proempleo (para facilitar colocaciones), APROLAB (para recalificar a jóvenes),Orientación Vocacional Profesional (para sectores en pobreza), Bonoemprende, Escuela Emprende y Supérate (para la generación de ingresos) y PROFESEMujeres Emprendedoras, entre otros.280 Chacaltana, Juan. “Marco Macroeconómico Multianual y Empleo”. Exposición en la Mesa de Diálogo “Presupuesto Público y Pobreza” convocada por la MCLCP.Lima, mayo de 2005.281 El régimen laboral especial para las PYME tenía como filosofía otorgar derechos laborales y un mínimo de protección a los trabajadores del sector que no teníanninguna protección ni reconocimiento de derechos. Véase Villarán, Fernando, “Diagnóstico y recomendaciones para mejorar…”, ob. cit.282 Garavito, Cecilia. Impactos económicos de la extensión de la Ley Mype al resto de unidades económicas. MTPE, marzo de 2005. Citada por F. Villarán, ibíd.180Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Por ley 28015, Ley de Promoción de las PYME, se creóel Consejo Nacional de Desarrollo de la Micro y PequeñaEmpresa (CODEMYPE), 283 que se instaló en diciembrede 2003. Es un órgano consultivo, adscrito al Ministeriode Trabajo, conformado por representantes de los gremiosempresariales de las PYME, del Estado y de lasinstituciones privadas de apoyo al sector. Se encarga deformular el Plan Nacional de la Micro y Pequeña Empresa.El CODEPYME impulsa comisiones de trabajo sobremercado, asociatividad, tecnología y servicios, políticas ymarco legal, entre otras. Asimismo, la ley, en una perspectivadescentralista y de generación de consensos,establece la conformación de Consejos Regionales yLocales con la misma composición institucional.En junio de 2005 se aprobó el Plan Nacional de la Microy Pequeña Empresa 2006-2009, elaborado por laCODEMYPE. El Plan establece tres ejes de intervenciónestratégicos: (i) fomento de la productividad y competitividadde las PYME; (ii) entorno favorable para la formalizacióny la calidad del empleo; y, (iii) institucionalidadpública y privada de promoción de las PYME y losnuevos emprendimientos. Se definen, asimismo, líneasde acción con objetivos, metas, acciones y las institucionesresponsables de darles viabilidad.Impulso inicial a la intersectorialidadEn enero de 2004 se creó la Comisión Intersectorial deEmpleo (CIE). Se trata de una comisión permanente decoordinación al interior del Estado, encargada de elaborarpropuestas para armonizar y coordinar las políticassectoriales en materia de promoción del empleo, conénfasis en el empleo productivo. Se planteó entre susprincipales fines: (i) la incorporación del objetivo empleoen las metas sectoriales; (ii) la elaboración de unapropuesta de inversiones públicas intensivas en manode obra; y, (iii) la generación de sinergias entre las accionesde los sectores en espacios geográficos determinados.Se ha avanzado en la sensibilización de lossectores y en la incorporación de objetivos con estaorientación en varios de ellos.Precariedad de recursosEl presupuesto público asignado al MTPE no llega ni auno por ciento, lo que expresa el peso que se da a estaárea de las políticas sociales, así como las posibilidadeslimitadas del sector de potenciar sus intervenciones.3.5. Los programas sociales deasistenciaLas redes de protección social en América Latina y elPerú tienden a combinar programas de tipo asistencialnecesarios para la población en extrema pobreza yprogramas que se activan una vez ocurrido un shock(económico, social o natural) para mitigar o compensarsus efectos, pero es poco lo que se hace en materiade prevención.En el Perú, el Gobierno de Alberto Fujimori dio un fuerteimpulso a los programas de asistencia organizadoscon un criterio compensatorio (de los efectos causadospor la política económica neoliberal) y asistencial. Seestablecieron diversos programas con una conduccióncentralizada, y se canalizaron muchos recursos haciaellos. Si bien puede decirse que estos ayudaron a mejorarlas condiciones de vida de la población, lo ciertoes que fueron manipulados políticamente para fortalecerel apoyo social al régimen autoritario. 284 Esta profusiónde programas ha estado marcada por las siguientes283 La Cooperación Internacional asiste como invitada.284 Un estudio de FOVIDA demuestra, en una serie estadística entre los años 1987 y 2000, que la proporción de alimentos donados en la ración de los comedorespopulares se incrementó visiblemente en las coyunturas electorales de 1990, 1992, 1994 y 2000.Parte 2: Desempeño de los actores 181

características adicionales: (i) falta de claridad de objetivosy ausencia de monitoreo; (ii) mala focalización; 285(iii) superposición de programas para los mismos gruposmeta; (iv) escasa capacitación; y, (v) débil vinculación ycoordinación con otros sectores y programas sociales.¿Cómo orientó el Estado los programas de asistenciaen el periodo 2001-2006? A continuación trataremosde responder a esta interrogante.El enfoque de los programas sociales deasistenciaUn primer elemento que hay que destacar es quedurante este periodo se plantearon enfoques renovadores,buscando superar el carácter asistencialista yel manejo clientelista que el régimen anterior dio a losprogramas sociales.La principal prioridad planteada ha sido la atención ala primera infancia como orientación transversal en losdiversos programas.No obstante, no se llegó a tener orientaciones y objetivosclaros para una red de protección social en elPerú que respondiera al dinamismo y las característicasvariadas de la pobreza en el país, y que guiara y dierafuerza a una efectiva reestructuración del conjunto deprogramas sociales de asistencia dispersos en los diversossectores. El debate sobre la reestructuración delos programas sociales no logró concretar propuestasefectivas y se siguió con la inercia de años anteriores.Incluso, en algunos casos, estos se han transferido alos gobiernos locales sin una previa evaluación de suefectividad que tome en cuenta la diversidad regional.Este es un desafío pendiente.Asimismo, se propuso de manera explícita un enfoquede derechos, de equidad (de género y otras desigualdades),de desarrollo de capacidades y de acceso aoportunidades. 286También se planteó apostar por la participación de lapropia población en pobreza, la necesidad de transparenciay la descentralización de la gestión de los programassociales.Se introdujo un enfoque de gestión territorial de los programassociales, a fin de articular diversas intervencionesy programas sociales, en función de los procesosde desarrollo local, cuencas o corredores económicos.De igual manera, se empezó a incorporar un enfoquede gestión de riesgos.Desempeños y resultadosEn la actualidad, la red de protección social peruanaestá compuesta, principalmente, por tres tipos deprogramas: (i) programas de asistencia alimentaria,con 27 programas; (ii) fondos sociales (fundamentalmenteFONCODES y PRONAMACHCS) para lainversión en infraestructura y activos para comunidadespobres, orientados a las zonas rurales; y,(iii) programas de empleo temporal, además de otrosdiversos programas de apoyo a emprendimientoseconómicos.Permanencia de la dispersión ysuperposición de programasSi bien el proceso de reestructuración del MIMDESlogró una mayor incorporación y control de sus285 Un estudio del Instituto Apoyo sobre siete programas de nutrición y alimentación en 2001 encontró que 52 por ciento de todo el gasto estaba concentrado enel área de Lima Metropolitana (que tiene 8 por ciento de malnutrición crónica), mientras que solo 45 por ciento se gastaba en áreas rurales (donde vive 66 porciento de niños con desnutrición crónica).286 Enfoques planteados en el Plan Nacional de Superación de la Pobreza y en la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. También, de manera recurrente, enlas orientaciones del MIMDES y otros sectores.182Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

organismos públicos descentralizados (OPD), quemarchaban como corporaciones con su propio podery dinámicas desarticuladas y paralelas (FONCODES,PRONAA, PAR, COOPOP e INABIF), y alineó sus funcionesal interior de los tres ejes planteados por el PlanNacional para la Superación de la Pobreza, no respondióa un replanteamiento suficiente de objetivos yestrategias: fue primordialmente un reagrupamiento deprogramas ya existentes en torno a tres unidades ejecutorasdel ministerio: FONCODES, PRONAA e INABIF.Asimismo, al no procesarse esta reestructuración al interiorde una reforma de conjunto del Poder Ejecutivo,los otros programas dispersos en los diversos ministeriosu OPD, como Caminos Rurales, PRONAMACHCS,INFES, programas de apoyo a la PYME y otros se siguieronsuperponiendo, dispersando esfuerzos y restandocoherencia a las intervenciones de apoyo socialdel Gobierno.Ofertas de asistencia estandarizadas pararealidades de pobreza heterogéneas ydinámicasEl hecho de no emprender una reestructuración más defondo de los programas sociales de asistencia, muchosde ellos diseñados en el contexto de la crisis económicay, particularmente, desde un manejo centralizado delpoder en la década pasada, y por lo tanto con orientacionesasistencialistas que favorecían su uso clientelista,no permitió atender con mayor versatilidad la heterogeneidadde situaciones de pobreza que enfrenta lapoblación en el país, ni lograr una efectiva articulacióncon la dinámica de la pobreza y, consecuentemente,con las estrategias de las propias personas y familias,sosteniéndolas, complementándolas o reforzándolas.Un mayor conocimiento de la dinámica de la pobrezaes fundamental para orientar las políticas sociales y,específicamente el sistema de protección social. JuanChacaltana 287 realiza interesantes aportes con respectoal manejo de riesgos y su prevención. La pobreza crónicaexige un tratamiento distinto de la pobreza transitoria.La pobreza crónica —mayoritaria en las zonas rurales—precisa fundamentalmente de apoyo sostenidoen transferencia de activos (recordemos las estrategiasde acumulación de las familias), mientras que la pobrezatransitoria —mayoritaria en las ciudades— demandaprevención y capacidades para administrar los riesgosfrente a shocks que llevan a caer en la pobreza (naturales:desastres naturales; de salud: enfermedades o accidentesde trabajo, y económicos: pérdida de empleoo del negocio) y, particularmente, para prevenirlos. Otroelemento que es necesario tener en cuenta es que, silas personas entran y salen con frecuencia de la pobreza,más importante que la focalización previa es la capacidadde seguimiento de las familias y la permanenterefocalización del programa. Chacaltana sostiene quepocas iniciativas están orientadas a la transferencia deactivos productivos, y menos aún a la protección de losya existentes, 288 y alerta frente al diseño y aplicación delos programas que consideran a la población en pobrezacomo una masa estática.Desde esta lógica, habría sido necesario replantearprogramas como el PRONAA, organizado fundamentalmentepara el reparto masivo de alimentos, lo que marcael conjunto de sus programas, tanto en las ciudadescomo en las zonas rurales (recordemos que la poblaciónrural es productora de alimentos). 289 Experiencias localesen áreas rurales, que plantean estrategias de seguridad287 Véase Chacaltana, J. “¿Se puede prevenir la pobreza?”, ob. cit.288 Los principales activos productivos de los pobres son la productividad de su propio trabajo y sus instrumentos de trabajo (tierra o equipamientos productivos).289 Incluso desde el punto de vista de transferencia efectiva de recursos, en el caso de la distribución de alimentos —en especial en zonas muy aisladas— loscostos de administración pueden resultar más altos que el valor de los alimentos distribuidos.Parte 2: Desempeño de los actores 183

alimentaria sin distribución de alimentos, basadas en eldesarrollo de la producción y capacidades locales y conefectos sensibles en la disminución de la desnutricióncrónica, 290 todavía no inciden suficientemente en el replanteamientode las estrategias globales. El MIMDES yun conjunto de instituciones de la sociedad civil han venidohaciendo esfuerzos para rediseñar los programasnutricionales buscando atender los factores de riesgoy el desarrollo de capacidades locales, pero el procesoes extremadamente lento. En el caso de FONCODES,si bien se articuló más a las políticas del MIMDES y alos lineamientos del Plan Nacional para la Superaciónde la Pobreza, ampliando su apoyo a actividades productivas,291 no se ha llegado a contar con un modelo deatención efectivamente descentralizado, que fortalezcade manera sostenible al Gobierno Municipal y a las organizacioneslocales en la provisión de infraestructura enpequeña escala, y al Gobierno Regional en la promocióndel desarrollo económico.Descentralización con el freno puestoA pesar de que la descentralización es una oportunidadexcepcional para rediseñar los programas socialesde asistencia y contar con mejores condiciones parael manejo de la heterogeneidad de las situaciones depobreza, así como para fomentar la participación y eldesarrollo de capacidades y la articulación de las intervencionesdesde un enfoque de gestión territorial, no seha impulsado con la decisión necesaria.El proceso de descentralización de los programas socialesse ha llevado a cabo con gran lentitud. Hastafines de 2005 apenas se había iniciado la transferenciade dos programas sociales de importancia gestionadospor el MIMDES: el Programa de ComplementaciónAlimentaria a los comedores populares (solo se hatransferido a dos tercios de las provincias que cubreel programa), y el Programa de Inversión Social y Productivade FONCODES (no se ha llegado a transferir nia un tercio de los distritos que abarca). Con relación aotros programas de apoyo a la población en pobrezagestionados en otros ministerios, se han dado avancesimportantes en la descentralización de Provías Rural.Respecto de programas de amplia cobertura, comoPRONAMACHCS, A Trabajar Urbano u otros de apoyoa emprendimientos productivos, no conocemos propuestasprecisas para su descentralización.No obstante, el proceso de descentralización de losdos programas mencionados ha significado una oportunidadpara replantear sus estrategias —ha habidodiversos debates al respecto— y para ir reajustandoen la práctica local sus modelos y estrategias de funcionamiento,más adaptados a la gestión territorial delos municipios.Avances en transparencia y participaciónEn general, mejoró la transparencia en el manejo de losprogramas de asistencia. Se instalaron Comisiones deTransparencia en el MIMDES y en FONCODES, y bajaronsensiblemente las denuncias sobre utilización políticade los programas. 292 Los principales problemas deinterferencia política han estado planteados, más bien,en lo que se refiere a cambios y rotación del personal,290 Como las experiencias de los Comités de Desarrollo Comunal (CODECO) en Tambillo o Santiago de Pisha, en Ayacucho, o las experiencias de los Centros Comunalesde Seguridad Alimentaria en Jabonmayo (Cusco) y en otras provincias.291 Informes del MIMDES a la MCLCP señalan en la nueva estructura de FONCODES, además de las áreas de inversión anterior (infraestructura en agua ysaneamiento, educativa, de salud y viales, así como infraestructura económica), programas de apoyo a microfinanzas, el programa Mi Chamba y programasintegrales de desarrollo territorial, fortaleciendo la promoción de corredores económicos, como el caso del corredor Cusco-Puno.292 No obstante, en la segunda mitad del Gobierno de Toledo, el uso mediático de los programas sociales para consolidar la figura del Presidente se fueacentuando.184Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

que incidieron negativamente en la continuidad y eficienciaen la gestión de los programas.En el periodo estudiado se ha incentivado y promovidola participación de la población en la gestión y vigilanciade los programas, y se han ampliado los espacios departicipación a través de los comités de gestión de losprogramas de apoyo alimentario, con representantesde las organizaciones sociales de base y otros actoresde las sociedades locales.Reducción de recursosSegún un estudio reciente del Banco Mundial, el gastoen los programas de asistencia social disminuyó en 30por ciento; 293 en el periodo 2000-2004, pasó de representaruno por ciento del PBI a aproximadamente 0,7por ciento del PBI. En especial se redujeron los gastosde FONCODES y PRONAMACHCS, enfocados en lossectores rurales más pobres, así como el subsidio a loscomedores populares. La economía peruana sufrió unacrisis entre los años 1998 y 2001, y no protegió estosgastos de apoyo social cuando más se necesitaba,pues la pobreza aumentó hasta superar el 50 por cientode la población. Luego, cuando la economía empezó arecuperarse, este gasto no se recuperó.Según el mismo estudio, 294 el gasto de los programasalimentarios en 2003 representó 0,4 por ciento del PBI(los de mayor volumen fueron el Vaso de Leche: 0,17por ciento; los Desayunos Escolares: 0,06 por ciento,y el subsidio a comedores: 0,05 por ciento); el deFONCODES y PRONAMACHCS representó 0,15 porciento del PBI (la mitad que en el periodo comprendidoentre los años 1996 y 2000); y el de los programas deempleo temporal fue de 0,11 por ciento (el de mayorpeso fue A Trabajar Urbano: 0,07 por ciento; A TrabajarRural dejó de funcionar en 2004). 295El gasto en los programas sociales es bastante bajo enrelación con el monto que la población pobre necesitapara poder cubrir una canasta de consumo que le permitasuperar la línea de pobreza. El déficit de consumo deeste sector de la población equivale a 6,3 por ciento delPBI, 296 y el de la población en extrema pobreza (brechaexistente para que alcancen el consumo alimentario mínimo)equivale a 1,1 por ciento del PBI. Sin querer decir queestas brechas deban ser cubiertas solo con programasde asistencia, ello nos da una idea del poco peso quetienen los programas sociales en el alivio de la pobreza.Asimismo, el gasto en programas de asistencia en elPerú es bajo en relación con el promedio de AméricaLatina y el Caribe. El Perú gasta casi la mitad que el promediode la región, que es de 1,5 por ciento del PBI.CoberturaA diferencia de la precariedad de los recursos, la coberturade este tipo de programas es relativamentealta en el Perú en comparación con los países de laregión. En el país, más de 40 por ciento de la poblaciónvive en hogares en los que al menos un miembrose beneficia con algún tipo de programa alimentario, 297293 Cotlear, D., (ed). Un nuevo contrato social para el Perú, ob. cit., p. 54.294 Datos elaborados por Cornelia Tesliuc a partir de información del MEF, el MIMDES y el MTPE. Tesliuc, Cornelia. “La Red de Protección Social”. En: D. Cotlear (ed.).Un nuevo contrato social para el Perú, ob. cit., p. 265.295 Es importante señalar que los recursos efectivamente transferidos a la población se ven disminuidos por los gastos administrativos relativamente altos, sobretodo en el caso del PRONAA, en que los costos administrativos solo en la sede central representan entre 15 y 18 por ciento del gasto.296 Tesliuc, C. “La Red de Protección Social”, ob. cit., p. 271.297 Es necesario señalar que esta cobertura amplia se debe casi exclusivamente a dos programas: el Vaso de Leche y los Desayunos Escolares. Los demás cubrenmenos de 5 por ciento de la población.Parte 2: Desempeño de los actores 185

Gráfico 15Gasto delPerú enprotección socialcomparado conotras regionesdel mundoPorcentaje del PBI2,52,01,51,00,5Gasto en asistencia social, porcentaje PBI,año más reciente, 2000-20040OCDEEuropa yAsia CentralOriente Medioy África delNorteFuente: Tesliuc. C. “La Red de Protección Social”, ob. cit., p. 273AméricaLatina yel CaribeAsia del Sur Perú 2003mientras que el promedio en América Latina y el Caribeapenas pasa de 30 por ciento. Al tener una coberturamás amplia y un gasto público menor, las transferenciaspor persona son bastante más bajas. 298 Así, elequivalente monetario de los programas alimentariosrepresenta menos de 2 por ciento del consumo familiarde los hogares beneficiados, y el total del subsidiode asistencia social equivale únicamente a 5 por cientodel ingreso de los hogares beneficiados. 299En 2003, los programas de asistencia alimentaria beneficiarona 9,5 millones de personas (35 por cientode la población); 300 el Vaso de Leche es el de mayorcobertura, con 4,87 millones de beneficiarios(17,8 por ciento de la población). Según datos de laENAHO, 301 entre 2001 y 2004 el porcentaje de hogaresque recibió ayuda alimentaria se incrementó. Enlos de pobreza extrema paso de 67,7 por ciento a74,6 por ciento, y en los pobres no extremos de 48,6por ciento a 57,8 por ciento. Por su parte, los fondossociales han incidido en aproximadamente 1.500 distritosrurales. Finalmente, el programa A Trabajar Urbano,de empleo temporal, ha beneficiado a 77 milpersonas (0,3 por ciento de la población) en 2003, y el298 Entre cinco y diez veces menor que en otros países de la región. Tesliuc, C. “La Red de Protección Social”, ob. cit., p. 275.299 Cotlear, D. (ed.). Un nuevo contrato social para el Perú, ob. cit., p. 58.300 Le siguen Desayunos Escolares, con 1,54 millones de beneficiarios (6,6 por ciento de la población) y Comedores Populares, con 871 mil beneficiarios (3,2 porciento de la población). Tesliuc, C. “La Red de Protección Social”, ob. cit.301 Trabajados por el Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico (CIUP) y citados por el estudio de Casas, Carlos y Gustavo Yamada, “Medición deimpacto en el nivel de vida de la población del desempeño macroeconómico para el periodo 2001-2004”. Lima: Universidad del Pacífico, 2005, pp. 80-81.186Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 16Proporción de lapoblación quevive en hogaresque recibenprogramasalimentariosProporción de la población1009080706050403020Áreas urbanasPoblación que vive en hogares beneficiarios o por quintil1- más pobre2345- más rico100AlgúnprogramaVaso deLecheComedorPopularDesayunoEscolarAlmuerzoEscolarOtrosFuente: Tesliuc. C. “La Red de Protección Social”, ob. cit., p. 276.programa A Trabajar Rural benefició a 67 mil personasen tres años. 302 Además, se han desarrollado diversosprogramas a través del Programa Integral Nacionalpara el Bienestar Familiar (INABIF) y las beneficenciaspúblicas, de coberturas pequeñas, para la protecciónde personas (particularmente niños, adultos mayoresy enfermos) en situación de riesgo y abandono, en losque se ha atendido a un promedio mensual de 85 milpersonas. 303Una característica positiva de la cobertura de los programasde asistencia, que se ha consolidado en estosaños, es que las zonas rurales, donde se concentranla pobreza crónica y la extrema, están más cubiertasque las urbanas. Según el citado estudio del BancoMundial, 80 y 70 por ciento de la población rural, querepresenta a los dos quintiles más pobres, viven enhogares que reciben apoyo alimentario. En el casourbano, sucede en 53 y 47 por ciento de los quintilesmás pobres. A ello se añade que fondos socialescomo FONCODES y PRONAMACHCS se orientan alas zonas rurales y, en el caso del primero, con el establecimientode mapas de pobreza que dan prioridada los distritos más pobres. Finalmente, el nacienteprograma Juntos también ha asumido como prioridadsu asentamiento en las zonas rurales más pobres.302 Tesliuc, C. “La Red de Protección Social”, ob. cit.303 MIMDES. “Transitando del asistencialismo al desarrollo de capacidades para superar la pobreza”. Lima: MIMDES-Dirección General de Políticas de DesarrolloSocial, 2005.Parte 2: Desempeño de los actores 187

Gráfico 17Prevalencia dela desnutricióncrónica enniños menoresde 5 años,1992-200560504030202616131053404039372625241991-92199620002005100Área urbana Área rural NacionalFuente: ENDES.Niveles de impacto¿Cuál ha sido el impacto de estos programas? Uno delos problemas más críticos de la pobreza es la desnutricióncrónica; no obstante, luego de un descensoimportante entre 1992 y 1996, esta ha permanecidoestancada en la última década en un promedio de 25por ciento de la población de 0 a 5 años: solo se ha observadouna disminución de un punto en el último año.¿Por qué la gran cantidad de programas de asistenciaalimentaria existentes en el país no ha contribuidoa disminuir los niveles de desnutrición crónica? Se hanhecho diversas evaluaciones, y entre las razones mencionadasdestacan dos: (i) el enfoque y diseño de losprogramas que dan prioridad a la distribución de alimentosy descuidan factores que inciden de maneramás decisiva en la desnutrición crónica, como los hábitosalimenticios, la calidad del agua y la articulaciónen las intervenciones; y (ii) la débil focalización de losprogramas en la primera infancia, particularmente entrelos 6 y 36 meses, que es cuando se produce la desnutricióncrónica. Uno de los programas, el PACFO, 304 haresultado relativamente exitoso, pues ha disminuido laincidencia de la desnutrición crónica en las zonas dondese ha llevado adelante. 305 Se aplica en las zonas ruralesy se focaliza en el grupo de edad adecuado. Lamentablemente,solo se desarrolla en ocho departamentos yaún cuenta con pocos recursos. Por otro lado, según el304 Distribución de una papilla altamente nutritiva a niños en alto riesgo y de manera temporal hasta que salgan del riesgo.305 Estudio realizado por Maximize y Cuánto en 2003.188Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

estudio del Banco Mundial ya citado, la contribución delos programas alimentarios a la reducción de la pobrezaes bastante limitada. En ausencia de estos programas,el número de pobres se incrementaría en 0,5 por cientoy el de pobres extremos en 4 por ciento. 306Otros programas —particularmente FONCODES— hancontribuido a mejorar las condiciones de vida de la poblaciónen pobreza. Por un lado, se ha ampliado el accesoa los servicios sociales básicos y la infraestructuraeconómica en los distritos más pobres (en 2004, el 40por ciento más pobre de la población vivía en distritosque recibían casi 80 por ciento de los recursos deFONCODES), 307 aunque en muchos casos los proyectosde infraestructura no tuvieron un seguimiento quegarantizara su sostenibilidad y la protección de la inversiónrealizada. Por otro lado, se ha contribuido, desdediversos programas, a la generación de ingresos conempleos temporales o con el apoyo a emprendimientoseconómicos, pero, como hemos visto, con una incidenciamuy limitada.El programa Juntos: ensayando una nuevaforma de asistenciaEste programa opera bajo la modalidad de transferenciasmonetarias directas condicionadas, dirigidas aincrementar el capital humano y los niveles de bienestaren salud y nutrición de los grupos más vulnerables,para incidir en la reducción de la pobreza. Estosprogramas constituyen experiencias innovadoras enla región de América Latina, pues difieren de los mecanismostradicionalmente utilizados para atender losproblemas de los grupos más pobres (subsidios a laoferta y transferencias no condicionadas a la demanda),y, en determinadas condiciones, pueden constituirseen instrumentos pertinentes y relevantes paracumplir con las metas establecidas en los Objetivosdel Milenio. Existe una amplia literatura sobre las evaluacionesque se vienen produciendo en países comoMéxico —el más antiguo en su aplicación—, Brasil,Honduras y Colombia, entre otros.La modalidad consiste en transferir directamente dineroa las familias en pobreza (se estima que ello permite ganaren eficiencia, pues se reducen los costos administrativosdel programa) y, a la vez, condiciona esta transferenciaa que la familia cumpla determinadas metassociales relativas al desarrollo de capacidades humanasen los hijos, generalmente nutrición, salud y educación.El objetivo general de este tipo de programas esromper la transmisión intergeneracional de la pobreza,de allí que se concentran en los beneficios para los niños.A la vez, se considera que este tipo de subsidioda mayor libertad a las personas y familias para manejarlos recursos que el Estado les entrega; sin embargo,crea interrogantes sobre cómo afecta o disminuye elcapital social acumulado (organizaciones, redes sociales,etcétera), en particular de la población en pobreza.Por sus características, este tipo de programas sueleestar acompañado de sistemas sólidos de información,selección y supervisión.Desde hace varios años se venía estudiando la posibilidadde iniciar programas de transferencia directa en el306 Tesliuc, C. “La Red de Protección Social”, ob. cit., p. 282.307 Según informe del MIMDES, a través de la intervención de FONCODES la población priorizó en este periodo dos mil proyectos de saneamiento básico para cubrira 1,15 millones de personas. Asimismo, se construyeron o mejoraron 3.400 centros educativos, aulas o puestos de salud, y se instalaron tres mil kilómetros deredes secundarias de electrificación. En infraestructura económica, se construyeron o ampliaron pequeños sistemas de riego tecnificado, incorporando 35 milhectáreas a la producción familiar, y se financiaron 4.913 proyectos en comunidades pobres, entre los cuales destacan 1.500 obras viales, todas ellas elegidaspor la población. Por otro lado, se financió a 42 mil MYPE, y desde el PAR, luego integrado a FONCODES, se construyeron 1.600 viviendas para los afectadospor la violencia política. MIMDES. “Transitando del asistencialismo al desarrollo…”, ob. cit.Parte 2: Desempeño de los actores 189

Perú, pero su aplicación recién se concretó en 2005.La ejecución del programa estuvo sujeta a la aprobaciónde un crédito suplementario, la que se dio en elCongreso de la República a fines de junio de 2005 308mediante la Ley 28562. Según el inciso 2 del artículo 13de esta ley, el Congreso dispuso que los integrantes delConsejo Directivo del Programa fueran designados porla MCLCP, en coordinación con el Ministerio de la Mujery Desarrollo Social. 309El diseño del programa prevé la existencia de Comitésde Supervisión y Transparencia. El Comité Nacional estápresidido por monseñor Luis Bambarén, y lo conformanel presidente de la MCLCP, un representante del sectorprivado, dos representantes de las Iglesias, un representantepor los gobiernos regionales y un representante porlos gobiernos locales. Estos comités también existen enel ámbito local y su composición es diversa, de acuerdocon las instancias existentes que desarrollen actividadesde vigilancia. En los planos regional y local hay una coordinaciónde estas instancias con la MCLCP.El programa se inició con un piloto en el distrito deChuschi, departamento de Ayacucho, 310 y su ejecuciónha dado prioridad a las zonas rurales en extrema pobreza311 que fueron afectadas por la violencia política.El programa entrega, a través del Banco de la Nación,un subsidio de 100 soles mensuales a familias en extremapobreza que tengan hijos menores de 14 y madresgestantes, como incentivo para el cumplimiento decompromisos de inscripción de los niños en el registrocivil y de tramitación de documentos de identidad,en el caso de las madres, así como de participaciónen programas de nutrición, salud y educación bajo unenfoque de restitución de derechos. Su aplicación hasido progresiva. En una primera etapa, en septiembrede 2005, se amplió su ejecución a los setenta distritosmás pobres de los departamentos de Apurímac, Ayacucho,Huancavelica y Huánuco; entre octubre y noviembre,se amplió a otros cuarenta distritos de estasmismas regiones, y a fines de 2005 se llegó a atendera 22.550 hogares en los 110 distritos. En el primer añose destinaron 120 millones de soles al programa, y selogró una ejecución del 95 por ciento. En 2006 se hanprevisto 300 millones de soles y su ampliación a cinconuevas regiones: Áncash, Cajamarca, La Libertad,Junín y Puno, con la meta de llegar a atender a 230 milfamilias al final de 2006.La selección de los distritos en los que interviene elprograma se realiza a partir de un algoritmo que tomaen cuenta las variables extrema pobreza, afectaciónpor violencia política y necesidades básicas insatisfechas.Al interior de esos distritos, la selección de lasbeneficiarias —madres pobres con hijos menores de14 años— parte de la aplicación de una ficha censala cargo del INEI. Esta selección es validada en asambleascomunales en las cuales la población proponeincorporar o retirar personas en función de su situaciónde pobreza. Sin embargo, se han registrado algunosproblemas y ciertas quejas de sectores de lapoblación, por un lado, por debilidades de la propiaencuesta y problemas en su aplicación, 312 y por otro,por falta de comprensión e identificación en algunos308 El 7 de abril de 2005 se publicó el decreto supremo 032-2005-PCM que crea el Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres, Juntos.309 Esta designación se formalizó mediante el decreto supremo 062-2005-PCM. En la sección 2 se detalla el proceso de designación y el papel de la MCLCP en laformulación de las orientaciones para la ejecución del programa.310 Distrito emblemático por haber sido especialmente afectado por el conflicto armado interno.311 La aplicación del programa efectivamente se ha concentrado en el área rural: solo 7 por ciento de los distritos pertenece al área urbana.312 No llegó a diversos sectores más aislados, y la pertinencia de algunas variables para identificar la situación de pobreza es dudosa.190Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 18Familiasbeneficiadaspor el programaJuntos35.00030.00025.00020.00019.97522.55027.97832.00015.00010.0005.0000805 968Sep. 05 Oct. 05 Nov. 05 Dic. 05 Ene. 06 Feb. 06Fuente: PCM: Cinco años. Crecimiento…, ob. cit.sectores con la finalidad del programa, que da prioridada la atención a la infancia. Asimismo, si bien laparticipación en Juntos es fruto del compromiso librede cada familia, luego de un proceso de información,todavía es débil el trabajo educativo y comunicativocon las poblaciones locales para la comprensión delprograma. Por otro lado, según informes del Comitéde Supervisión y Transparencia, hasta el momento laoperación ha dado muestras de neutralidad y transparenciaen la gestión, salvo algunos casos muy localizadosy aislados, y está en proceso de organizaciónun sistema de vigilancia ciudadana que permita darmayores garantías. En lo que respecta a eficiencia, elprograma ha destinado 10 por ciento del presupuestoa gastos operativos, bastante menos que los costosde distribución de alimentos, que fluctúan alrededorde 25 por ciento. 313Las limitaciones y desafíos mayores planteados porJuntos parecen estar, por un lado, en la ausencia odebilidad de los servicios del Estado: salud, nutricióny educación en muchos de los lugares donde el programainterviene, pues un sector de familias no alcanzaa cumplir las condiciones. Esto expresa no soloinsuficiencia de recursos en los sectores correspondientes,sino también carencia de estrategias y prioridadespara atender a los sectores más excluidos. Por otrolado, también se presenta el problema —relacionado313 Estimados por Tesliuc para el caso del PRONAA. Tesliuc señala que, según estudios de Castañeda, en América Latina los programas de transferencia de dinerosuelen tener gastos administrativos que fluctúan entre 5 y 10 por ciento. Tesliuc, C. “La Red de Protección Social”, ob. cit., p. 274.Parte 2: Desempeño de los actores 191

con lo anterior— de las poblaciones o familias que vivenexcesivamente aisladas y dispersas, a las cuales les resultadifícil llegar al propio programa. Por eso, es precisoreplantear la forma de presencia del Estado en esoslugares por medio de un nuevo modelo de atención enel contexto de la descentralización y la necesaria integralidadde los servicios.oportunidades. Frente a esta situación, el Estado havenido diseñando y aplicando —con frecuencia poriniciativa de movimientos sociales comprometidos—diversas políticas públicas orientadas a identificar ypromover la modificación de los comportamientos yregulaciones discriminatorias y a favorecer la igualdadde oportunidades.Además de aliviar la pobreza en las zonas rurales ypromover el desarrollo de capacidades, particularmenteen la niñez, 314 el programa Juntos está sirviendopara identificar y atender a un número importantede población indocumentada, niños sin registro denacimiento y mujeres sin DNI, 315 así como para hacerevidente la falta de llegada de servicios fundamentalescomo la salud y la educación, por lo tanto sirve deimpulso para resolver estas dificultades. Ello planteadiversos problemas administrativos, de organizacióny de financiación en los sectores, frente a los cualeses necesario desarrollar alternativas. El impacto de unprograma de esta naturaleza, en cuanto articulacióncon las políticas sociales universales, reestructuraciónde los sectores para llegar a los más excluidos,y por sus frutos en el desarrollo de capacidades, demandauna larga duración, sostenibilidad en el financiamientoy capacidad de seguimiento a las familias.Su continuidad y profundización pueden ayudar a replantearel conjunto de programas de asistencia.En el área social, estas políticas se han expresadoprincipalmente en planes nacionales de equidad—hoy bajo rectoría del MIMDES— orientados a sectoresespecíficos de la población que sufren discriminaciónsocial y exclusión. Estos planes, por su naturaleza—es decir, por tener como objeto a personas y gruposdiscriminados o en riesgo—, tienen un carácter transversalal conjunto de políticas del Estado y, a la vez,han tendido a involucrar la movilización de los sectoresdiscriminados y de instituciones de la sociedad civil,en el marco de campañas, acciones y acuerdos internacionalesen esa dirección. En la década de 1990se aprobaron e impulsaron los primeros Planes Nacionalesde Acción por la Infancia (1992-1995 y 1996-2000), en cumplimiento de la Declaración Mundial porla Supervivencia, Protección y Desarrollo del Niño, yen febrero del año 2000, en el marco de una conferenciade CEPAL en Lima, se aprobó el primer PlanNacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombresy Mujeres 2000-2005.3.6. Políticas de equidadPara muchas personas y familias en el país, el tratodiscriminatorio por razones socioeconómicas, étnicas,de género, de edad o de discapacidad es una causaimportante de pobreza y dificulta la posibilidad de salirde ella, profundizando las desigualdades y cerrandoDesarrollo de planes y acciones deconstrucción de equidad orientados adiversos sectores que sufren exclusiónEn el periodo 2001-2006 se continuó con los planesanteriores y se amplió la elaboración de planes de equidadpara atender a otros sectores discriminados y connecesidades de atención preferente. Así, en julio de314 Las primeras evaluaciones del programa reportan efectivamente un incremento de asistencia a los servicios de salud y a la escuela.315 Para que opere el programa, se ha entregado DNI a 16 mil mujeres. Es a ellas a quienes se entrega el subsidio.192Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

2001 se aprueba el Plan Nacional contra la Violenciahacia la Mujer. En junio de 2002 se hizo lo propio con elnuevo Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia2002-2010, y un mes después, con el PlanNacional por las Personas Adultas Mayores 2002-2006.En 2003, declarado año de los derechos de las personascon discapacidad, se aprueba el Plan Nacionalde Igualdad de Oportunidades para las Personas conDiscapacidad 2003-2007. En el caso del Plan Nacionalde Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres,a pesar de la continua presión de organizacionesde mujeres para su readecuación a fin de darle mayorintegralidad, solo en septiembre de 2005 se consigueaprobar un nuevo plan para el periodo 2005-2011.Estos planes han sido elaborados en concertación coninstituciones de la sociedad civil y de manera intersectorial.Las políticas planteadas se enmarcan en una perspectivade derechos y de generación de igualdad de oportunidades,estableciendo vínculos explícitos con los objetivosde superación de la pobreza. Aportan diagnósticosnacionales, profundizando en la identificación de barrerasy factores de discriminación y plantean orientaciones, objetivosy metas de acción, señalando responsabilidadesespecíficas a los diversos sectores del Estado 316 y formasy sistemas de seguimiento y evaluación, en todos los casosa través de comisiones multisectoriales.Con el compromiso y movilización de los sectores beneficiadosy el apoyo de diversas organizaciones de lasociedad civil y la Cooperación Internacional, los planesde equidad vienen sirviendo de instrumentos de movilizacióne impulso de diversas medidas a favor de losgrupos señalados. Se han concretado diversas normasy regulaciones, campañas y acciones efectivas, lográndoseciertos grados de inclusión, así como la sensibilizaciónde la población hacia el cambio de prácticasculturales. No obstante, el proceso es lento, las dificultadesde acción intersectorial en el Estado sumamentegrandes y las metas e indicadores de equidad no sonincluidos en los sistemas de seguimiento de los Ministerios,siendo asimismo un hecho que la cultura de discriminaciónestá enraizada no solo en la sociedad sinoen el conjunto de la administración pública.Los avances más significativos en este periodo sehan dado en la atención de la niñez, calando comoprioridad transversal en diversas políticas públicasy en la atención a las personas con discapacidad,cuya problemática, desde una perspectiva de derechos,ha sido ampliamente difundida e incluida ennormativas, concretándose la eliminación de diversasbarreras a la inclusión de este importante sectorde la población. 317En el contexto del proceso de descentralización, estosplanes también han sido un referente para impulsar políticasy planes específicos en el ámbito de los gobiernosregionales 318 y, en determinados casos, de los gobiernosprovinciales, así como para construir institucionalidadesdescentralizadas para el impulso y seguimiento de laspolíticas relativas a la equidad. 319316 En el caso del Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, se incluye las partidas presupuestales necesarias para las acciones ymedidas en cada año.317 En estos avances han tenido un rol significativo el Consejo Nacional de Integración de Personas con Discapacidad (CONADIS), la Comisión Especial del Congresoy la Defensoría del Pueblo, a través de una función de promoción, supervisión y fiscalización.318 Se han elaborado Planes de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres en tres regiones: Ica, Moquegua y Junín.319 Para la atención a las mujeres que sufren violencia funcionan 42 Centros de Emergencia Mujer en las regiones. Para la atención a las personas adultas mayoresse han constituido 6 redes macrorregionales, 4 redes regionales y 44 redes locales. A nivel municipal, se están estableciendo las Oficinas Municipales deAtención a las Personas con Discapacidad (OMADEP).Parte 2: Desempeño de los actores 193

La priorización de la infanciaLa calidad de vida y el adecuado desarrollo de suscapacidades es un derecho de los niños y las niñas;por ello, es necesario que el Estado desarrolle políticaspara que este derecho pueda ser ejercido por todos,en particular la niñez que vive en situación de pobreza.Asimismo, la atención prioritaria a la infancia es devital importancia en la lucha contra la pobreza. La atencióntemprana a la niñez en riesgo posibilita enfrentarla transmisión intergeneracional de la pobreza. Un niñoque nace en un hogar pobre tiene muchas más probabilidadesde no tener una atención adecuada en nutrición,salud, educación, entre otros aspectos. Además,es por todos conocido que la desnutrición crónica, demayor incidencia en la población en pobreza, afecta lasposibilidades presentes y futuras de desempeño físicoy mental, por lo que un niño desnutrido hoy tiene altasprobabilidades de ser un adulto pobre mañana.Diversas acciones del Estado han contribuido en elperiodo 2001-2006 a poner en primer plano la atencióna la infancia. El Plan Nacional de Acción por laInfancia y la Adolescencia (PNAIA) 2002-2010 planteaa la niñez como sujeto de derechos y sustento del desarrollo,y establece como prioridades nacionales delargo plazo las siguientes: educación de calidad, saludintegral, seguridad y nutrición, así como poner fina toda forma de violencia y explotación de los niños,con metas según el ciclo de vida. Asimismo, planteael interés superior del niño y su derecho a la participación,la necesidad de articular y concertar las accionesentre el Estado, la sociedad civil y las familias, yla de focalizar acciones en los grupos más excluidosy con necesidades específicas. El Plan fue elevadoa rango de ley (Ley 28487), estableciéndose que elPresupuesto Nacional incluiría un numerador de actividad,referido al PNAI, en cada pliego de manera defacilitar su seguimiento financiero. A su vez, se handesarrollado políticas de atención a la infancia y laadolescencia en las regiones a través de planes regionalesen ocho departamentos 320 y planes específicosen algunos sectores como en Interior y en el MinisterioPúblico. En 2003 se constituyó el Diálogo por la Niñez,una iniciativa conjunta entre el Estado peruano,UNICEF y la asociación empresarial Perú 2021, con lafinalidad de dar cumplimiento y hacer un seguimientoal PNAI en el marco de los acuerdos de la Sesión Especialde las Naciones Unidas a favor de la Infancia.En ese mismo año la MCLCP fue invitada a participaren el Diálogo, al que posteriormente se adhirieron muchasinstituciones que trabajan por la niñez.En el Acuerdo Nacional, suscrito en 2002, se establecela Protección y Promoción de la Niñez, la Adolescenciay la Juventud en la decimosexta política de Estado yluego, a inicios de 2004, se suscribe un CompromisoPolítico, Social y Económico de corto plazo, en el quese incluye una declaración que recoge la propuestade prioridades planteada por la MCLCP en su Campañade Movilización por la Infancia. La Declaraciónpor la Infancia del Acuerdo Nacional plantea siete medidasprioritarias, entre ellas: el registro del niño, 321 ladisminución de la desnutrición crónica, el incrementode la asistencia escolar y las horas de clase, la saludpreventiva y promocional madre-niño y asegurarlos recursos fiscales para su ejecución. Asimismo, elPlan Nacional de Superación de la Pobreza estableciócomo prioridad la primera infancia y este criterio tambiénfue tomado en cuenta en la Estrategia Nacionalde Seguridad Alimentaria.320 Cajamarca, Cusco, Puno, Lambayeque, Moquegua, Apurímac, Ucayali y Tacna.321 Se calcula que hay un millón de niños sin registrar, lo que les impide ser sujetos de derechos y tener acceso a diversos servicios de salud, educación o apoyosocial del Estado.194Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Recuadro 9Trabajo infantil y adolescente en la Región PiuraEntre los problemas críticos de la Región Piura relacionados con la situación de pobreza, el Balance realizado por la MCLCP refiere la preocupantesituación del trabajo infantil y adolescente.“De acuerdo con las preocupaciones y opiniones de diversas instituciones públicas y de la sociedad civil, la infancia y la adolescencia son víctimasde diversos maltratos y abusos, tanto en el hogar, en el trabajo y en espacios públicos. El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en elEstudio de Diagnóstico Niños, Niñas Y Adolescentes que Trabajan en la Región Piura, (2005), realizado por la consultora Patricia Fuertes Medina,refiriéndose al trabajo infantil en Piura revela entre sus conclusiones lo siguiente:• En la región de Piura los menores que se ven en la necesidad de trabajar constituyen una población significativa: representan el 37,7 porciento de la población total de niños(as) y adolescentes que habitan en la región.• La mayoría de menores que trabaja en la región lo hace en la agricultura y pastoreo, independientemente de si habitan en el medio urbano orural. Un 29 por ciento de niños(as) y adolescentes urbanos declara que trabaja en la agricultura. A su vez un 4 por ciento de menores ruralestrabaja en zonas urbanas y periurbanas. Hay, pues, una dinámica urbano-rural en el perfil del trabajo infantil en la región que requiere sertomada en cuenta en el diseño de políticas.• El sector en el que laboran los padres de los menores que trabajan se convierte por lo tanto en un factor de vulnerabilidad para los menores;esta es una consideración crucial que debe ser incorporada en el diseño de políticas orientadas a reducir el trabajo infantil en la región.• Se constata que las menores mujeres y los adolescentes son los más afectados por la dinámica del trabajo infantil. Las menores trabajadoraspresentan el mayor atraso escolar (en promedio dos años de atraso); los adolescentes trabajadores constituyen la mayoría del 50 por cientoque no logró matricularse en algún centro de enseñanza regular. Las mujeres además son la mayoría de los adolescentes no matriculados yen las que menos se invierte.• Si bien la mitad de estos menores logró matricularse en algún centro de enseñanza y el 81,8 por ciento de estos asiste regularmente a laescuela, la calidad del aprendizaje que logran se ve sustancialmente mermada por su condición de menores trabajadores.• Las niñas y adolescentes además de trabajar en la calle, en la chacra (o en ambos espacios), deben trabajar en los quehaceres del hogar.Esta dinámica reduce aún más para ellas las horas que tendrían que dedicar al estudio para alcanzar una educación de calidad.• En ciudades como Piura y Sullana se viene desarrollando todo un problema de trata de adolescentes en bares y cantinas, que en los últimosaños se ha incrementado. Las víctimas son mujeres adolescentes que provienen de hogares pobres. Lo más preocupante respecto a esteproblema es la tolerancia que muestran las autoridades y la misma población, que pareciera que lo asumen como parte del panorama comúnde la sociedad.”Parte 2: Desempeño de los actores 195

Recuadro 10Programa Nutrición Infantil: San Martín, Amazonas y LoretoBreve descripción del programaEl proyecto se desarrolla en tres regiones: San Martín, Amazonas y Loreto, abarcando 46 distritos de 8 provincias. Tiene por objetivo estratégicomejorar los niveles de salud y nutrición de los niños menores de 3 años y de las madres gestantes y lactantes.El Programa Nutrición Infantil NI propicia el rol protagónico de la familia y la comunidad mediante la adopción de prácticas adecuadas de nutrición,salud, salubridad, fortalecimiento familiar, el cultivo de huertos y la generación de ingresos familiares, logrando la disminución del riesgo nutricionalde sus hijos menores de 3 años. Las intervenciones son desarrolladas considerando sus cinco líneas de acción: Promoción y Prevenciónde la Salud Materno Infantil; Promoción y Prevención de la Nutrición; Infraestructura y Saneamiento Básico; Fortalecimiento de la Sociedad Civil yGeneración de Ingresos Familiares; Servicios Diferenciados pero Complementarios e Interdependientes y de Ejecución Secuencial y/o Simultáneaa cargo de los Agentes Comunitarios de Salud (ACS).Resultados alcanzadosResultado intermedio esperado Indicadores Programado LogradoRI1: mejores conocimientos y prácticasen salud de quienes dan asistenciaen comunidades objetivoRI2: Acceso mejorado a los serviciosde salud de la población objetivoDesnutrición crónica 25 por ciento 22 por cientoLactancia materna exclusiva 79 por ciento 90 por cientoAlimentación complementaria adecuada para su edad 19 por ciento 70 por cientoDesarrollo psicomotor adecuado para la edad 80 por ciento 100 por cientoNiños participantes 9.123 10.293Madres participantes 8.130 10.035Recién nacidos con peso mayor a 2,5 kg 85 por ciento 96 por cientoMujeres embarazadas con al menos un control prenatal 95 por ciento 89 por cientoantes del quinto mesNiños totalmente vacunados 80 por ciento 97 por cientoRI3: Saneamiento básico mejoradode las comunidades pobres y en extremapobrezaPrevalencia de EDA 36 por ciento 22 por cientou196Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

uRI4: Las organizaciones de base desalud y saneamiento aplican sus conocimientosmejorados en la formulaciónde sus planes de desarrolloElaboración de PDCP 7 7RI5: Unidades económicas familiaresdesarrollan capacidades y habilidadespara su inserción en el mercado localCapacitación de participantes en talleres productivos 2.997Participantes que generan ingresos familiares 975Fuente: Balance Regional San Martín 2001-2005.Los logros en este campo han estado muy vinculadosa una movilización conjunta de diversas dependenciasy sectores del Estado, movimientos y redes de la sociedadcivil y organismos internacionales de cooperación,así como a una acción articuladora y promotora de laMCLCP y una acción descentraliza en el país. En esteperiodo se ha alcanzado una efectiva sensibilizaciónacerca de la prioridad de la infancia así como la realizaciónde diversas acciones y medidas, entre las cualespodemos destacar:• La incorporación de proyectos y acciones a favor dela infancia en los presupuestos participativos y planesde desarrollo en diversas regiones y localidades.• El fortalecimiento de la red de Defensorías del Niñoy el Adolescente. En el periodo 2001-2005 fueroncreadas 485 nuevas Defensorías, 322 llegando así a1.671 en todo el país. También se ha promulgadoun conjunto de normas que fortalecen la acción deestas Defensorías y realizado diversas acciones deinformación, registro, capacitación y acreditación dedefensores, así como el reconocimiento oficial de laMesa Interinstitucional como espacio técnico consultivopara proponer políticas, normas y accionesen la materia. 323• La campaña nacional de derecho al nombre y laidentidad, realizada en 2005 en el marco del PlanNacional de Restitución de la Identidad 2005-2009,y la aprobación de la Ley 28720 que facilita el accesoal derecho al nombre. 324 La campaña fue promovidaa través de veintiún comisiones multisectoriales,conformadas por los gobiernos regionales y locales,instituciones públicas, la Defensoría del Pueblo, laMCLCP y organizaciones sociales de base. En el322 Entre ellas, el reglamento de la ley 27007 que “faculta a las Defensorías del Niño y el Adolescente a realizar conciliaciones extrajudiciales con título de ejecución”.MIMDES, Dirección General de la Familia y la Comunidad: “Informe de Gestión 2001-2004”, p. 5323 Ibíd., pp. 6-8.324 La ley faculta a la madre a inscribir al niño con el apellido del presunto padre, sin que ello le genere obligaciones a este. El no poder inscribir al niño con elapellido del presunto padre era un fuerte factor de disuasión para las madres para proceder con la inscripción, postergándola hasta que surja una necesidadapremiante. La Alianza por el Derecho Ciudadano, colectivo de instituciones públicas y de la sociedad civil, jugó un papel importante para su aprobación.Parte 2: Desempeño de los actores 197

proceso se emitieron 217 ordenanzas municipalescon el objetivo de garantizar la gratuidad en lasinscripciones y la emisión de la primera partida denacimiento. Los resultados de la campaña fueron:34.012 inscripciones de nacimientos ordinarias yextemporáneas y 4.293 DNI entregados a menoresde edad. 325• La orientación del programa Juntos de transferenciasdirectas a los más pobres que, como se haseñalado, prevé incidir en una mejor atención a lainfancia, focalizando los criterios de inclusión en lasmadres con niños menores de 14 años y estableciendolas condiciones en relación al acceso a losservicios orientados a proteger a la niñez.• Incorporación de la atención de la infancia comoprioridad en la Ley General de Presupuesto Público,protegiendo un conjunto de partidas al respecto 326(no pueden ser objeto de anulaciones presupuestarias),y en la Ley de Equilibrio Fiscal que otorgaprioridad a estas partidas para las ampliacionespresupuestales, asignándoles una proporción nomenor al 30 por ciento de los créditos suplementarioshasta cerrar los déficit de atención existentes.Este logro está relacionado con una amplia campañaimpulsada desde la sociedad civil por el colectivo Enel Presupuesto Público las Niñas y los Niños Primero,apoyada por la MCLCP, e iniciativas coincidentesdesde el MEF y luego desde los ministerios de Saludy Educación que llevaron una propuesta al foro delAcuerdo Nacional, donde fue discutida y aprobada yluego recogida por el Congreso de la República quela incorporó a las leyes mencionadas.Si bien estos logros expresan efectivos avances eneste campo, la desarticulación institucional del Estado,los vacíos normativos para priorizar efectivamentea la infancia y la falta de adecuación de instrumentosconcretos de gestión para implementar los acuerdoslogrados, así como la débil voluntad política de autoridadesy representantes, lentifican los avances o anulanlos acuerdos, como en el caso de la prioridad presupuestalaprobada en la Ley de Equilibrio Fiscal, la queno ha sido cumplida en los dos créditos suplementariosaprobados el primer semestre de 2006.4. Otras políticas prioritarias4.1. Seguridad ciudadanaLa seguridad ciudadana tiene una estrecha relacióncon las situaciones de pobreza, en la medida en quesu carencia incrementa la ya alta vulnerabilidad que experimentanestas poblaciones. Un robo importante ouna agresión física inhabilitante puede significar, paramuchas familias, caer en la pobreza o en la extremapobreza, o frustrar sus esfuerzos para salir de ella. Porotro lado, se suele señalar a la pobreza como una delas causas de diferentes delitos comunes, pero a la vez,las poblaciones en pobreza son las más asediadas porese tipo de delitos.La violencia e inseguridad ciudadana tienen diversascausas, 327 y la correlación entre pobreza y delincuenciaes, por decir lo menos, imprecisa. No toda pobrezapropicia el desarrollo de la delincuencia. En las zonas325 MIMDES, Dirección General de la Familia y la Comunidad: “Informe de Gestión 2001-2004”, p. 4. El informe además da cuenta de 22.258 DNI entregados amayores de edad, especialmente mujeres, y 9.951 exoneraciones de tasas administrativas.326 Estas partidas son: Atención de la Mujer Gestante, Atención del Niño Sano Menor de 5 Años, Atención de Enfermedades Diarreicas Agudas y EnfermedadesRespiratorias Agudas, Atención del Neonato Menor de 29 Días, Acompañamiento Pedagógico a Docentes en el Aula, Capacitación a Docentes y Atención aInfraestructura Escolar en Condiciones de Riesgo, así como el componente vigilancia y control de la calidad del agua para el consumo humano.327 Pobreza, falta de trabajo, desestructuración familiar, falta de oportunidades, débil valoración del otro, alcoholismo y drogadicción, ineficiencia de la policía, juecesy fiscales, entre otras.198Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Recuadro 11En Cumba (Amazonas) se logra reducir de 30 por ciento a 23 por cientola desnutrición crónica infantil*“Desde Bagua Grande – UtcubambaUna reducción en la desnutrición crónica infantil se logró en algunos de los distritos del departamento de Amazonas desde 2002 hasta la fecha,convirtiendo los actos de los gobiernos locales en decisiones políticas mediante campañas de salud y nutrición a favor de la primera infancia.Los estudios fueron presentados durante una ceremonia llevada a cabo hoy en el auditorio de la municipalidad provincial de Utcubamba en BaguaGrande por la ONG Prisma, dentro de las conclusiones del Programa Salud y Nutrición en los distritos de Cumba (Utcubamba) y La Peca (Bagua)estableciéndose una reducción del 30 al 23 por ciento.En el caso del distrito de Cumba, la Lic. Judith Merino, responsable de dicha ONG, precisó que el éxito de dicho trabajo se debió a que se realizóla sensibilización y la capacitación de los principales actores sociales en dicha zona, gracias a un convenio tripartito entre su organización, elgobierno local y el sector salud con apoyo de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de Utcubamba.Asimismo, como parte de dichas experiencias, la Lic. en nutrición Sheen Villoslada Terrones, coordinadora del programa ‘Crecer Sano’ de dichaONG, destacó la actitud de la municipalidad de dicha zona a través de su alcalde Felipe Odiaga, al haber aprendido a tomar decisiones políticasrespetando los derechos de los niños. ‘Hemos logrado que un 100 por ciento de los niños menores de 3 años de edad sean beneficiados através del programa del vaso de leche’, asimismo señaló que ‘Durante el 2003 se les entregaba a las madres de familia 4 tarros de leche de170 gramos, ahora se entregan 12 tarros’.Informó que paralelamente a ello, se hizo la capacitación de los 31 comités del vaso de leche que dispone dicho distrito con el apoyo de facilitadoresde la Universidad Nacional de Cajamarca durante tres meses consecutivos, lo que ha posibilitado que las madres de familia de la comunidadse preocupen más en la salud de sus pequeños.Al respecto, detalló que 80 por ciento de los beneficiarios del programa del vaso de leche hasta los 3 años de edad ahora acuden a los centrosde salud de la jurisdicción para realizar sus respectivos controles de crecimiento y desarrollo a diferencia de otros años, y que en la actualidad seincremente de un 74 por ciento a 79 por ciento el registro de las partidas de nacimientos en los infantes, esperándose llegar para fines de añoa un 100 por ciento.” (Alberto E. Pintado Valverde)* Fuente: Balance Regional de Amazonas. Mesa de Concertación Regional de Amazonas, 2006.Parte 2: Desempeño de los actores 199

urales, donde se manifiesta un tipo de pobreza extrema,los niveles de delincuencia son siempre más bajosque en las ciudades. Para Basombrío, 328 la pobreza quegenera violencia delincuencial es la urbana en ciudadesde migrantes donde las ataduras tradicionales se handebilitado. Señala, asimismo, que existe una correlaciónmás clara entre delincuencia y urbanización.América Latina es la región del mundo más violenta enlo que respecta a crímenes e inseguridad ciudadana.No obstante, el Perú no está entre los países con índicesmás altos; más bien se encuentra en una situaciónintermedia. 329 La inseguridad ciudadana en el Perú secaracteriza por estar asociada principalmente a la criminalidadmenor (robos a personas y domicilios, pandillajey secuestros al paso), con bajos niveles de homicidios ysecuestros y de organización criminal. El uso de armasde fuego no está extendido y la policía, como institución,no es un actor importante dentro de la criminalidad.Ante estas características, no hay indicios de unacrisis incontrolable, pero sí de una lenta tendencia aldeterioro. 330A su vez, la percepción de inseguridad ciudadana en lapoblación es altísima. Este problema le preocupa másque el terrorismo y el desorden público, y compite conel desempleo y la pobreza como problema principalen la ciudad. La percepción de inseguridad ciudadanatambién tiene que ver con que la mayoría de estosdelitos quedan impunes y no son denunciados en lacomisaría, ya sea por el bajo monto de lo robado o porla escasa confianza en la policía.Estas percepciones se relacionan con las deficienciasen los servicios públicos de seguridad ciudadana:creciente déficit de policías en relación con elaumento de la población; precariedad de recursos; ydificultades de coordinación entre las instancias delsistema penal. Otra característica que cabe poner derelieve es que los servicios de seguridad y protecciónque brinda la Policía Nacional del Perú (PNP) priorizanla atención de sectores medios y altos y discriminana los territorios donde se asienta la población enpobreza.Los problemas de corrupción e ineficiencia en la policíavienen de atrás. Durante el Gobierno de Fujimori,tanto el Ministerio del Interior (MININTER) como laPNP fueron instituciones manipuladas y utilizadas porintereses particulares y para la consolidación del régimenautoritario, degradando enormemente su institucionalidad.Montesinos utilizó el MININTER para muchasde sus operaciones mafiosas y los niveles decorrupción en la dirección fueron muy elevados. Esasí que, al retornar la democracia, la PNP era percibidacomo una de las instituciones más corruptas delEstado y en la actualidad casi todos los que ocuparonel cargo de Ministro del Interior en esa etapa estánpresos o prófugos de la justicia. 331 A su vez, la pocaatención a la seguridad ciudadana, explicada en partepor la concentración en la lucha contra la subversiónarmada y el narcotráfico, se expresó en el cierrede las escuelas de policía y el inicio de la reducciónprogresiva del número de efectivos policiales —quepasaron de 120 mil a fines de 1989 a un poco más328 Basombrío, Carlos. Perú 2003. Inseguridad ciudadana y delito común. Percepciones y realidades. Lima: IDL, 2003, pp. 61-63.329 Los países con problemas graves son: El Salvador, Guatemala, Honduras, Brasil, Colombia y Venezuela. En situaciones intermedias o con tendencia al deteriorose encuentran: Argentina, Perú, Bolivia, Ecuador. Los países con situaciones menos graves y con tendencia moderada al deterioro son: Chile, Uruguay, CostaRica, República Dominicana. Basombrío, C. ibíd., p. 6.330 Basombrío, Carlos. “Seguridad ciudadana: Elementos de diagnóstico y de políticas”. Ponencia presentada al grupo de trabajo de la MCLCP. Noviembre de 2005,p. 1.331 Rospigliosi, Fernando. “La frustración de la reforma de las fuerzas de seguridad”. En: Construir instituciones: democracia…, ob. cit., p. 83.200Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

de 94 mil en 2002—, 332 así como en el abandono delas comisarías al no asignarles personal, recursos einfraestructura.¿Cómo se enfrentó desde el Estado la seguridad ciudadanay su relación con la pobreza en el periodo 2001-2006?• La redefinición de las relaciones entre la PNP y lasmunicipalidades, articulando la autoridad política delalcalde en materia de seguridad local.• El desarrollo y fortalecimiento de la participación ciudadana,ubicándola como uno de los ejes centrales parael éxito de las estrategias preventivas y como mecanismode control y vigilancia sobre la acción policial.El enfoque de las políticasUn avance importante en el periodo fue el desarrollode lineamientos y propuestas para elaborar una políticade seguridad ciudadana dentro de una propuesta másamplia de reformulación del trabajo en el MININTER y dereestructuración de la PNP, a partir de un equipo civilque asumió la conducción del sector entre mediadosde 2001 y mediados de 2004.Desde el MININTER se establecieron los siguientes lineamientosgenerales:• La seguridad ciudadana como el eje del trabajo policial,impulsándola al interior de la reforma y modernizaciónde la PNP.• La prioridad de las políticas de prevención, requiriéndosepara ello políticas transversales y accionesinterinstitucionales.• La necesidad de ajustar la normatividad para evitarla impunidad del delito, en coordinación con un reordenamientodel sistema penal, así como el desarrollode penas alternativas para los delitos menores.• La creación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana,basado en comités locales, regionales y elnacional, de carácter interinstitucional, para un tratamientointegral de la seguridad.Estos lineamientos buscaban fortalecer la seguridad ciudadanacon un tratamiento más integral y repercutir enla disminución de riesgos y el tratamiento abusivo a lossectores más excluidos. No obstante, desde la perspectivade nuestra evaluación, no aparece un lineamientoespecífico para lograr una mayor equidad en el servicio.Desempeños y resultadosEvaluaremos los desempeños y resultados a partir desu relación con la superación de la pobreza. De allí quenos interese resaltar los aspectos relativos al accesoy equidad; la eficacia en el servicio, donde consideramoslas políticas preventivas y la capacidad de sanciónefectiva y también las condiciones institucionales paragarantizar esa eficacia y equidad del servicio en el marcode la reforma institucional y su democratización; y,finalmente, la relación entre la asignación de recursospúblicos y los requerimientos del servicio.En cobertura del servicio y equidadIncremento de policías para el servicio deseguridad ciudadanaSi bien el número de policías siguió disminuyendo —pasóde 94.189 efectivos en 2002 a 90.019 en 2005—, 333 sehizo un esfuerzo por fortalecer la atención en las comisarías332 Fuente: Ministerio del Interior, citado por C. Basombrío en Perú 2003. Inseguridad ciudadana…, ob. cit. p. 51.333 Esto ocurrió porque eran más los policías que pasaban al retiro que los que ingresaban. Los efectos de las medidas aplicadas para aumentar el número depolicías, como la ampliación de las vacantes en las escuelas de policías (se implementaron 17 escuelas en el país) y la reducción del tiempo de formación, reciénse empiezan a sentir en 2006, primer año en el que el número de efectivos empieza a aumentar.Parte 2: Desempeño de los actores 201

Cuadro 18Efectivos dedicadosa la seguridaden distritosseleccionados, tasade habitantes porefectivo e índice depobrezaDistritos Tasa de habitantes por efectivo de seguridad Índice de pobrezaSan Isidro 114 0.00023072Miraflores 155 0.00084667Jesús María 184 0.00088212Lince 238 0.00173003Cercado 239 0.00634496San Borja 266 0.00114416Surco 350 0.00337011Surquillo 450 0.00406171La Victoria 462 0.00544996Breña 521 0.00304766San Juan de Miraflores 834 0.01454439Independencia 1.088 0.01267474San Martín de Porres 1.108 0.00720060San Juan de Lurigancho 1.473 0.01592664Villa El Salvador 1.936 0.01478992Fuente: Ministerio del Interior, 2004. Elaboración: Carlos Basombrío.ampliando el número de efectivos en ellas, en la lógica depriorizar la seguridad ciudadana: la cifra se incrementó de6.790 en 1996 a 8.638 en 2002 y a 9.676 en 2004. 334 Sinembargo, esta mayor atención a las comisarías no ha venidoacompañada del suficiente esfuerzo para distribuir enforma más equitativa el servicio hacia las zonas de mayorpobreza y con mayor incidencia de delitos.Permanencia de la desigualdadPor un lado, la distribución del personal policial es desigualen el país. Si consideramos el número de personaspor policía, vemos que en 2004 hay una mayor concentracióndel servicio en las direcciones de Lima-Callao:296 personas por policía, y de Arequipa-Moquegua-Tacna-Puno: 311 personas por policía; mientras que,por ejemplo, en la Dirección de Ucayali, que es la regióncon los más altos índices delincuenciales (robos agravados),es de 945 personas por policía, o en la Direcciónde Junín-Pasco-Huánuco-Huancavelica, que es unazona con gran actividad económica y a la vez con remanentesde terrorismo, presencia de narcotráfico y tráficode madera, es de 835 personas por policía. 335334 Fuente: Ministerio del Interior.335 En otras zonas la distribución es la siguiente: San Martín-Amazonas, 799 personas por policía; La Libertad-Áncash, 751 personas por policía; Tumbes-Piura,684 personas por policía; Loreto, 667 personas por policía; Ayacucho-Ica, 627 personas por policía; Lambayeque-Cajamarca, 599 personas por policía; Cusco-Apurímac-Madre de Dios, 384 personas por policía. Fuente: “Perfil del policía peruano”. Lima: IDL, 2004.202Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Gráfico 19Distribuciónporcentual delos serenazgospor zonasde LimaMetropolitana100%80%60%40%20%78,6%0%Casco urbano4,4%6,7%10,3%Cono sur Cono norte Cono esteFuentes: Imasen para Lima Metropolitana, abril 2005. MININTER 2004Por otro lado, en Lima Metropolitana, en el año 2004vemos claramente la concentración de los servicios enzonas de mayor nivel económico y una menor atenciónen las zonas con mayoría de población en pobreza. Siconsideramos tanto a la policía como a los serenos,tenemos en un extremo a San Isidro, con 101 personaspor efectivo de seguridad 336 y, en el otro extremo,a Villa El Salvador, con 1.936 personas por efectivode seguridad. Esto coincide con las percepciones deinseguridad en la población: mientras en los sectoresmedios y altos 17,4 por ciento considera que la zonadonde vive es insegura, en los sectores más pobresesta percepción sube a un altísimo 41 por ciento. 337 Asu vez, los serenazgos han acentuado la injusticia en laasignación de los recursos de seguridad, ya que a unospocos distritos de sectores medios y altos se les asignannumerosos recursos y con alta tecnología, mientrasque son débiles o inexistentes en el resto del país. Así,en Lima Metropolitana, 70,6 por ciento de los serenosestán en el casco urbano, mientras que en el Cono Estesolo 10,3 por ciento, en el Cono Norte 6,7 por ciento yen el Cono Sur 4,4 por ciento. 338336 La tasa en otros distritos es como sigue: San Juan de Lurigancho, 1.473 personas por policía; San Martín de Porres, 1.108 personas por policía; Independencia,1.088 personas por policía; San Juan de Miraflores, 834 personas por policía; Breña, 521 personas por policía; La Victoria, 462 personas por policía; Surquillo,450 personas por policía; Surco, 350 personas por policía; San Borja, 266 personas por policía; Cercado, 239 personas por policía; Lince, 238 personas porpolicía; Jesús María, 184 personas por policía; Miraflores, 144 personas por policía. Elaboración: Basombrío, Carlos. Seguridad ciudadana. Diagnóstico delproblema y estrategias de solución. Lima: IPESM y Fundación Konrad Adenauer, 2005.337 Encuesta de IMASEN, encargada por el Instituto de Defensa Legal en abril de 2003.338 Tomado de Basombrío, C. Seguridad ciudadana. Diagnóstico…, ob. cit.Parte 2: Desempeño de los actores 203

Queda entonces pendiente establecer políticas y accionesfirmes para enfrentar esta inequidad, expresadaen brechas tan contrastantes. Asimismo, hacer frente ala inequidad en la calidad del servicio. Si bien ha habidoalgunas mejoras en el trato policial, la discriminaciónejercida contra la población pobre, particularmente deraíz indígena, es extendida en todo el país: abusos, coimas,maltrato.Tensión entre un enfoque preventivo eintegral y un enfoque punitivoLa tensión entre un enfoque que da prioridad a la prevencióny la articulación del sistema penal y un enfoqueque pone al centro la penalización, sigue siendo uno delos puntos centrales de debate con respecto al tratamientodel delito en el país. En el Congreso siguió primandouna visión punitiva, mientras que en el Ejecutivoha prevalecido un enfoque preventivo y de articulacióndel sistema penal.Mayor valoración de las políticaspreventivasEn el periodo se impulsó la atención a políticas y accionespreventivas. Este tratamiento más integral trasciendela labor policial y favorece una vinculación más estrechaentre los problemas de seguridad y las situaciones depobreza y desigualdad en diferentes contextos, como elde la problemática educativa, la atención a la juventud enriesgo, la prevención del consumo de drogas, de la violenciafamiliar o aspectos como la recuperación de espaciosurbanos y el orden en el transporte y la circulación.Una de los logros de esta orientación es una mayorconciencia y valoración de las políticas preventivas, tantoen la policía como en la población. Sin embargo, losesfuerzos son aún dispersos y poco sistemáticos.Endurecimiento de penas y desarrollo dealternativas a la sanción penalEn relación a la sanción del delito, en este periodose han promulgado un conjunto de normas en dosdirecciones:(i) Mejorar la eficacia de la represión policial al delito yla sanción penal, endureciendo en algunos casos laspenas. Una de las leyes aprobadas por el Congresoen la última etapa, teóricamente dirigida a favorecer alos más pobres, disminuye a la cuarta parte el montodel valor de lo robado para ser considerado solo faltay no delito. Los efectos de esta norma son contraproducentespara la población en pobreza, particularmentela rural, pues sacan de la administración de losjueces de paz 339 un conjunto de acciones consideradasanteriormente como faltas; ahora la poblaciónmás pobre del campo tiene que viajar a las ciudadespara que los jueces, cargados con otros casos, lesadministren justicia.(ii) Desarrollar penas alternativas a la sanción penalpara los delitos menores. Para ello, se promovió lapresencia de jueces de paz en las comisarías a fin deque sancionaran los delitos menores con trabajos afavor de la comunidad, medida que favorece particularmentea la población en pobreza sujeta a mayoresabusos por su debilidad, sin recursos para contratarapoyo legal y con frecuencia, cuando comete delitosmenores, abandonada en las cárceles sin juicio alguno.El avance en el sistema de penas alternativas hasido lento y poco visible para la comunidad, por lo queno ha tenido el efecto simbólico que se buscaba. Sinembargo, pese a la falta de recursos y la lentitud delPoder Judicial, a fines de 2005 se logró que funcionarancinco juzgados de paz en diversas comisarías339 Que solo pueden administrar justicia frente a lo que es considerado falta.204Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

de Lima Metropolitana y cuatro en comisarías en regiones.340Permanencia de la desarticulación delsistema penalEn lo que atañe a la coordinación y articulación de lasinstituciones del sistema penal, los avances han sidoprácticamente nulos, primando la desarticulación asícomo la superposición de funciones entre la policía, elMinisterio Público y el sistema penitenciario.“Amigos de la Policía”. También se fijaron incentivos profesionalesy económicos para el personal policial que trabajaen las comisarías y se establecieron comisarías piloto343 para cambios más integrales en la atención. Ademásse formó una unidad de élite, especializada en el apoyoa las tareas de seguridad ciudadana, para potenciar lostrabajos de cada localidad. Se creó la División de OperacionesPoliciales Especiales “Escuadrón Verde” en laDirección de Lima, replicándose luego la experiencia enotras ciudades del país. 344En reforma institucional y democratizaciónFortalecimiento de las comisarías y dela acción local en el marco del impulsoy posterior estancamiento de la reformapolicialEntre 2001 y mediados de 2004, la reforma de la PolicíaNacional fue seriamente impulsada, pero luego muchosde sus progresos se fueron abandonando y desarticulando.Se avanzó parcialmente en el establecimiento deprioridades de seguridad ciudadana, no obstante, noes un cambio consolidado, 341 menos aún con el estancamientode la reforma. 342En relación más directamente con la seguridad ciudadana,se fortalecieron las comisarías. Se les asignó recursosmateriales y logísticos y muchas pudieron mejorar susinstalaciones con el apoyo adicional de los empresariosSe han dado avances importantes en la relación de lapolicía con los municipios, como la superación de las mutuasdesconfianzas y recelos, la mejora de la coordinacióncon los serenazgos, pero es necesario continuarlos,potenciando para ello los Comités Locales de SeguridadCiudadana, donde se puede consolidar esta relación.Apertura de espacios interinstitucionalescon participación ciudadanaUna medida importante ha sido la dación de la Ley delSistema de Seguridad Ciudadana, que establece espaciosinterinstitucionales con participación de las entidadesdel Estado y organizaciones de la ciudadanía, facilitandoun tratamiento más integral de la seguridad pública. Enenero de 2003 se creó el Consejo Nacional de SeguridadCiudadana, que tiene por funciones: elaborar un plande mediano y largo plazo de seguridad pública nacional,desarrollar estudios y políticas nacionales y evaluar y340 En Lima Metropolitana: Independencia, Alfonso Ugarte, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores y La Victoria. En regiones: Chilca en Huancayo, enAyacucho, en Trujillo y Saphy en Cusco.341 Entre ellos: la lucha contra la corrupción, siendo esta la principal razón de la desconfianza de la población en la policía (se abandonó la Oficina de AsuntosInternos y la campaña “A la policía se la respeta”); la racionalidad en la organización jerárquica que propiciaba el ascenso de oficiales jóvenes y capaces (en2004 se derogó el reglamento del nuevo sistema de ascensos); se desarticula la Defensoría del Policía. Véase Rospigliosi, F. “La frustración de la reforma…”,ob. cit., pp. 85-88.342 A mediados de 2005 el Primer Ministro anunció como prioridad de su gestión la atención a la seguridad ciudadana, pero ello no se concretó.343 La Comisaría de Surco fue la primera comisaría piloto y luego se extendió a quince comisarías más.344 Sus prioridades fueron la microcomercialización de drogas, los robos agravados, el pandillaje, la explotación infantil (proxenetismo), el patrullaje preventivopolicial y las acciones de proyección a la comunidad.Parte 2: Desempeño de los actores 205

monitorear estas políticas. Asimismo, por mandato dela ley, se van constituyendo comités regionales, provincialesy distritales, incorporando también a autoridadesestatales y organizaciones de la sociedad civil con la funciónde formular diagnósticos y planes locales de seguridadpública, canalizar recursos comunales para el apoyodel trabajo policial, y evaluar y supervisar las actividadespoliciales. El avance en la instalación de los comités hasido significativo —en las 26 regiones, 193 provincias y82 por ciento de los distritos—, sin embargo, por ser unapropuesta reciente y no muy conocida, todavía es pococonsiderada por los diversos actores locales, lo que imponela necesidad de potenciar estos espacios.Tomando en cuenta que la población tiene una importantetradición organizativa para enfrentar problemas deseguridad, en el periodo analizado se buscó su consolidación.Así, se estimuló la organización de juntasvecinales que la policía ya venía promoviendo desdefines de la década de 1990 a partir de la Dirección deParticipación Ciudadana. También se dio impulso a laparticipación en el ámbito rural promulgando una leyespecífica sobre rondas campesinas, que reconocesus campos de acción e institucionalidad, y se firmó unconvenio de cooperación entre el MININTER y la CoordinadoraNacional de Rondas Campesinas con el fin decoordinar acciones.Presupuesto: más recursos y deficienteasignaciónLos recursos asignados al MININTER y a la seguridadciudadana, como hemos visto, fueron insuficientes. Espreciso fortalecer las comisarías y se calcula que hacenfalta 150 comisarías 345 nuevas. Los sueldos de los policíassiguen siendo bajos y se requiere un incrementoneto de efectivos policiales, particularmente para atenderde manera adecuada los conos de Lima y muchaszonas no cubiertas en las regiones. El presupuesto delMININTER para 2006 asciende a 3’168.000 de soles,habiéndose solicitado 4’436.000.En el periodo se hicieron esfuerzos por aumentar estosrecursos. Por un lado, hubo incrementos de recursosregulares destinados al sector y, por otro, se establecieronmecanismos para canalizar nuevos recursos; elmás significativo fue la creación del Fondo de DefensaNacional y Seguridad Ciudadana, con recursos provenientesde la explotación minera, que se inició con unpresupuesto de 40 millones de dólares. El 25 por cientodel fondo debe destinarse a la seguridad ciudadana.No obstante, medidas más recientes 346 han generadopreocupación sobre su efectiva orientación a las necesidadesmás apremiantes de los servicios de seguridadseñalados. También cabe mencionar iniciativas paracanalizar recursos de los sectores empresariales y lasociedad civil, como la campaña “Amigos de la Policía”,en una primera etapa.Niveles de impactoEs muy difícil conocer el impacto efectivo de estas políticas.Las cifras que se manejan son poco confiables ydispersas, habiéndose medido con mayor frecuencia laspercepciones sobre seguridad ciudadana más que suincidencia en el delito. Basándonos aún en informaciónparcial, 347 se pueden señalar las siguientes tendencias:345 Solo 1.000 de los 7.700 patrulleros entregados están operativos y en algunas comisarías ni siquiera hay teléfono ni sistemas de comunicación.346 En 2004 se disponen aumentos desproporcionados en los sueldos de los grados altos (50 por ciento para los generales y 100 por ciento para los coroneles),y por otro lado, se reinician gastos en infraestructura de cuestionable prioridad. Se gasta 1’200.000 dólares en 76 vehículos de uso particular de generales ycoroneles, cuando todo el presupuesto del Ministerio del Interior para infraestructura en 2005 fue de 2’100.000 dólares. Rospigliosi, F. “La frustración de lareforma…”, ob. cit. p. 88.347 Para esta parte recogemos los datos de encuestas de IMASEN, encargadas por IDL y citadas por C. Basombrío en Perú 2003: Inseguridad ciudadana…, ob. cit.206Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En lo que se refiere a las percepciones de inseguridaden Lima Metropolitana, la tendencia sigue más o menosestable, aunque pareciera haber una leve mejoría. Segúnencuestas de IMASEN, 6,9 por ciento de las personasconsideraban en 1998 su zona segura y en 2003,9 por ciento, mientras que las personas que considerabansu zona insegura eran 41,7 por ciento en 1998 y34,3 por ciento en 2003.Respecto a la incidencia de robos, esta parece más omenos estable. Entre 2001 y 2003, las personas quedeclararon haber sido ellas o sus familias objeto de algúnrobo descendieron muy levemente de 38 por cientoa 35 por ciento, siendo su incidencia mayor en lossectores medios y altos (45,7 por ciento). Por otro lado,si bien la preocupación por los robos continúa siendomayoritaria, ha disminuido en el periodo 2001-2003 de66,3 por ciento a 54,1 por ciento, mientras que ha aumentadola preocupación por el pandillaje (de 17 porciento a 23,5 por ciento), que afecta principalmente alas zonas más pobres, y la drogadicción (de 7,9 porciento a 20,4 por ciento).Finalmente, en cuanto a la aprobación de la PNP porla población, según encuestas aplicadas por IMASEN,se aprecia una cierta evolución favorable: pasó de 39,6por ciento en 2001 a 47,3 por ciento en 2003.4.2. Acceso a la justiciaEl sistema de justicia en el país es una de las áreas dela gestión pública en la que se manifiesta con mayordramatismo la discriminación y la desprotección de lossectores más débiles de la población. Expresa las profundasdesigualdades sociales —“no hay igualdad anteel policía, el juez, el fiscal” — y, a la vez, las alimentay reproduce. Su transformación demanda un esfuerzonacional colectivo y prolongado.El 35 por ciento de la población no tiene acceso a la justicia348 porque existen diversos tipos de barreras que selo impiden: geográficas (lejanía), económicas (costos),sociales (racismo, exclusión social), culturales y lingüísticas(no se respeta las diferencias culturales y se impartela justicia en castellano 349 ), y de género (machismo e inequidad).A su vez, hay muy pocos jueces y fiscales, asícomo defensores de oficio (para atender a la poblaciónen pobreza que no cuenta con dinero). Hay seis jueces,5,6 fiscales y un defensor de oficio por cada 100 milhabitantes, lo que ha incrementado paulatinamente lacarga procesal haciendo cada vez más lentos, engorrosose ineficientes los procesos. 350 Por estas razones,así como por su falta de independencia frente al poderpolítico y económico, y por los altos niveles de corrupciónque presenta, el sistema de justicia tiene una bajacredibilidad y la ciudadana desconfía de él.Esta falta de presencia y eficacia del sistema judicial,particularmente en las zonas rurales, es reemplazadapor la pervivencia de formas comunales de administraciónde justicia, las rondas campesinas y la justicia depaz, pero también por formas violentas en vista de lacarencia de autoridades que hagan cumplir la ley. 351En la década de 1990 se dieron varios impulsos ala reforma del Poder Judicial, todos frustrados por la348 PNUD, Informe 2001.349 La mayoría de jueces no conocen la lengua o los dialectos que se hablan en las localidades donde ejercen sus funciones.350 La Rosa, Javier. “Pobreza y acceso a la justicia en el Perú”. Ponencia presentada al grupo de trabajo de la MCLCP. Lima, octubre de 2005.351 Según un informe de la Policía Nacional, en 2004 se registraron en el Perú 1.993 linchamientos contra varones y mujeres acusados de actos delictivos. Lamayoría de infractores fueron sorprendidos en flagrante delito. La Rosa, J. ,ibíd.Parte 2: Desempeño de los actores 207

manipulación política del régimen y la debilidad de lainstitución para enfrentarla. Si bien con la reforma aumentaronlos juzgados y las salas transitorias para aliviarla carga procesal, se incrementaron desmedidamentelos magistrados provisionales (llegaron a cerca del 80por ciento) lo que, aunado a los amplios poderes de laComisión Ejecutiva encargada de la reforma, sirvieronal régimen de Fujimori para subordinar políticamente ala institución. Asimismo, la reforma fue enfocada máscomo una intervención administrativa, con objetivos deeficiencia, que como una intervención integral, dejandode lado muchos otros factores como, por ejemplo, lacalidad de las sentencias. 352 Hacia el año 2000, la reformase encontraba ya completamente desprestigiada.¿Cómo se enfrenta esta dura realidad del sistema dejusticia con la transición democrática y el Gobierno delpresidente Alejandro Toledo?Los enfoques de una nueva reformaEl Gobierno de Transición del doctor Valentín Paniagua,además de desmontar el aparato de control políticodel Poder Judicial, inició estudios y comisiones para elplanteamiento de una nueva reforma.Durante el Gobierno de Alejandro Toledo, un hito importanteen la definición de políticas relativas a la justicia fueel Acuerdo Nacional, en particular la vigésimo octava políticade Estado “La Vigencia de la Constitución, los derechoshumanos y acceso a la justicia e independenciadel Poder Judicial”, que de manera precisa señala: “Noscomprometemos a garantizar el acceso universal a lajusticia, la promoción de la justicia de paz y la autonomía,independencia y el presupuesto del Poder Judicial,así como regular la complementariedad entre este y lajusticia comunal”, estableciéndose también nueve políticascomplementarias. 353 Adicionalmente, se profundizaeste pacto inicial a través del Acuerdo Nacional por laJusticia, suscrito en 2003 a iniciativa del presidente delPoder Judicial.Otro hito importante fueron las propuestas de la ComisiónEspecial para la Reforma Integral de la Administraciónde Justicia (CERIAJUS), creada a iniciativa delEjecutivo en octubre de 2003 con el objetivo de presentarun plan para la reforma integral de la justicia yque concluyó sus funciones en marzo de 2004. Por laamplia pluralidad de la Comisión, 354 la profundidad de sudiagnóstico, la seriedad técnica de sus propuestas, 355que integraba esfuerzos anteriores en esta materia, 356el plan de reforma de la CERIAJUS ha sido aceptadocomo referente central por amplios sectores.Aunque el plan de reforma considera diversos aspectossustantivos como la modernización del despacho judicial,la capacitación de los recursos humanos, la reformadel sistema penal, propuestas anticorrupción o reformasdel gobierno, se dio prioridad al acceso a la justicia yequidad, en concordancia con la política 28 del AcuerdoNacional, y reconociendo las recomendaciones de352 Dargent, Eduardo. “La Reforma Judicial en el Perú (1990-2005)”. En: Construir instituciones. Democracia…, ob. cit., p. 149.353 Véase < www.acuerdonacional.gob.pe>.354 Estuvo integrada por el presidente del Poder Judicial (quien la presidía), la Fiscal de la Nación, el presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministrode Justicia, dos congresistas miembros de la Comisión de Justicia del Congreso, el Defensor del Pueblo, un representante del Colegio de Abogados del Perú,un representante de las seis Facultades de Derecho públicas y privadas más antiguas, y cinco representantes designados por las organizaciones de la sociedadcivil que forman parte del Acuerdo Nacional.355 Propuso una reforma gradual que tomara en cuenta las posibilidades reales de las instituciones comprendidas en el proceso. Asimismo, presentó 170 proyectosde reforma y estimó un presupuesto del costo de las reformas (1.346 millones de soles).356 Lo avanzado en el Acuerdo Nacional por la Justicia fue incluido como un aporte del Poder Judicial a la CERIAJUS.208Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR). Susprincipales propuestas son las siguientes: 357• Establecimiento de una política de acceso a la justiciacon la mejora y ampliación de la cobertura deservicios (construcción de nuevos módulos básicosde justicia 358 y fortalecimiento de los existentes).• Desarrollo de Consultorios Jurídicos Populares 359y Defensorías de Oficio, ampliando los servicios delos consultorios y reestructurando y ampliando losservicios de defensa de oficio.• Fomento del uso voluntario de la conciliación extrajudicialy desconcentración de los centros deconciliación.• Fortalecimiento de la defensa de los intereses judicialesdel Estado adecuando el marco normativo,especializando a los procuradores públicos y aplicandoun sistema de control y supervisión.• Establecimiento de políticas para superar las barreraseconómicas, lingüísticas y culturales, como elsinceramiento de costos de las tasas judiciales y laexoneración de su pago para las personas de bajosrecursos, la designación de magistrados bilingües, eluso de intérpretes y el empleo del peritaje cultural. 360• Fortalecimiento de la justicia de paz 361 y complementariedadcon la justicia comunal. Entre otrasmedidas, se propone la elección directa de los juecesde paz, la creación de juzgados de paz, la leyde desarrollo constitucional de la justicia comunal yprogramas de sensibilización y capacitación sobreel estado pluricultural de derecho.Por último, otra política importante en relación al accesoa la justicia fue la elaboración del Plan Nacional de DerechosHumanos, bajo la dirección del Ministerio de Justicia,en cumplimiento de las recomendaciones de la CVR.Si bien el plan alude al conjunto de derechos humanos—y, por lo tanto, al conjunto de políticas públicas—, esun referente sustantivo en el campo de la justicia, particularmenterespecto de los derechos civiles y políticos.El Plan plantea promover la universalidad, independenciae indivisibilidad de los derechos humanos, así como elderecho al desarrollo, y señala que se proporcionará unamayor protección a los grupos vulnerables.Desempeños y resultadosRestitución de la independencia básica delPoder JudicialEl Gobierno de Transición tomó medidas de urgenciapara desmontar el control externo del Poder Judicial.Para ello se propusieron y aprobaron leyes en el Congresoque limitaron la función de los magistrados provisionalesy desactivaron las Comisiones Ejecutivas delPoder Judicial y del Ministerio Público, creándose ConsejosTransitorios en su reemplazo. También fue crucialla restitución de las potestades del Tribunal Constitucionaly del Consejo Nacional de la Magistratura, luego dela renuncia de sus miembros en el año 2000.Durante el Gobierno de Alejandro Toledo se dejaron losasuntos de la justicia en manos de las autoridades judiciales,respetando las iniciativas de reforma que venían357 La Rosa, J. “Pobreza y acceso a la justicia…”, ob. cit.358 Los módulos básicos de justicia se desarrollan en la década de 1990 y tuvieron buenos resultados como centros de atención múltiple con la presencia del juez,el fiscal y la policía.359 Los consultorios jurídicos populares se ocupan de asuntos civiles y no penales. Se plantea ampliarlos pues en la actualidad solo hay treinta.360 Orientado a ilustrar al juez para que tenga en cuenta la cultura de la otra persona.361 El juez de paz administra justicia en delitos menores (las faltas). Es la forma más importante de resolución de conflictos en las zonas rurales. Pueden ayudar aeliminar barreras geográficas, culturales y económicas (no se les paga; a veces cobran para los trámites). Superan en número a jueces y fiscales: estos suman1.600 y los jueces de paz son aproximadamente 5.400. En general, el apoyo que se les da es débil.Parte 2: Desempeño de los actores 209

del propio Poder Judicial. Aun cuando la CERIAJUS seconformó a iniciativa del Ejecutivo, integró a las distintasinstancias del sistema de justicia y apostó por construirconsensos en conjunto. En general, y en comparacióncon la década pasada, en los últimos cinco años lasinstituciones de justicia actuaron con relativa independenciade los otros poderes del Estado.Medidas iniciales de mayor acceso a lajusticia y grandes retos pendientes 362Algunos pasos para mejorar el acceso a la justicia hansido la exoneración del pago de aranceles judicialesa los habitantes de 516 distritos en situación de pobreza,la creación de juzgados de paz letrados en lascomisarías, así como la simplificación de algunos procedimientoscomo el de la demanda de alimentos o lainstalación de juzgados comerciales. Otro paso significativoha sido el desarrollo del programa AsesoríaLegal Gratuita (ALEGRA) del Ministerio de Justicia, dirigidoa los sectores más pobres de la población. Tienesiete oficinas descentralizadas, 363 atiende asuntos defamilia y derechos humanos y cuenta con oficinas enocho penales del país. Los logros aún son limitados yel número de oficinas insuficiente para responder a lademanda, siendo aún un reto fundamental el garantizarla defensa y asesoría legal gratuitas a las personasde escasos recursos.En cuanto al fortalecimiento de la justicia de paz, losavances son importantes pero aún insuficientes. Se hacreado la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia dePaz (ONAJUP), y también instalado juzgados de paz enciudades de alta densidad poblacional. No obstante,pese a que los jueces de paz atienden cerca de 40por ciento de la demanda de administración de justicia,no han merecido aún la atención que requieren del PoderJudicial desde la perspectiva de su fortalecimientoinstitucional: reconocimiento de la función jurisdiccionalque desempeñan, dotación presupuestal y capacitaciónpermanente, y aún está pendiente su verdaderaintegración en el sistema judicial.Dos retos pendientes, importantes para el acceso a lajusticia, son, por un lado, en lo económico, la eliminacióno asignación equitativa de las tasas judiciales, y porotro lado, en lo cultural, la obligación de contar con intérpretesen las dependencias policiales y judiciales, asícomo de incorporar en la formación y evaluación de losmagistrados el conocimiento de los idiomas habladosen los distritos donde se ubican los despachos.Pérdida de prioridad de la reforma judicialy poca voluntad de cambio de jueces yfiscalesLas recomendaciones de la CERIAJUS fueron asumidascon suma lentitud por las instancias correspondientes.En el Congreso, los proyectos planteados,salvo algunas excepciones, no recibieron mayor atención.De los 52 proyectos de reforma legal enviados,22 por ciento se concretó en leyes. En el Ejecutivo,luego de la salida del ministro Kresalja, la reforma parecehaber perdido fuerza, y el Poder Judicial y el MinisterioPúblico muestran una resistencia cada vez mayor.Salvo algunos aspectos puntuales como la ampliaciónde funciones de la justicia anticorrupción o la exoneraciónde tasas judiciales a distritos en extrema pobreza,el grueso del plan sigue sin ser asumido. Por su parte,los partidos políticos no le han dado importancia altema y no se han pronunciado sobre el contenido delplan de reforma.362 Para identificar estas medidas nos hemos basado en el documento de trabajo presentado por el Acuerdo Nacional, el Consejo de la Prensa Peruana y el GrupoGobernabilidad de la Cooperación Internacional al “Diálogo sobre Gobernabilidad”, realizado en Lima en noviembre de 2005, en la parte referida a Justicia, pp.23-24.363 Arequipa, Lima (San Juan de Miraflores, Los Olivos), Trujillo, Huancayo, Huaraz e Ica.210Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

En este contexto, el cambio se hace más difícil y la reformaha perdido prioridad. No obstante, se ha podidoavanzar en algunas medidas de importancia, como lasseñaladas respecto al acceso, la reducción de la provisionalidadde los jueces, el desarrollo de los tribunalesanticorrupción y especializados en terrorismo o la reducciónde competencias de la justicia militar por jurisprudencia.364 La promesa del Poder Judicial de autorreformarseno se ha concretado, se ha avanzado poco yno existe un movimiento interno de reforma que impulselos cambios estructurales que se requieren.Ampliación de recursos para el PoderJudicialLos recursos para el Poder Judicial se incrementaron demanera importante: entre 2001 y 2006 el presupuestocreció 52 por ciento. Se aumentaron sustantivamentelos sueldos de los magistrados, pero no así los del personaladministrativo.Aprobación del Plan Integral deReparaciones a las víctimas de la violenciapolítica y débil prioridad en la asignaciónde recursosEn materia de justicia en el país, cabe resaltar el reconocimientode la deuda que tiene el Estado con laspersonas, familias y con comunidades enteras afectadasen sus derechos fundamentales como consecuenciade la violencia política, así como su derecho auna efectiva reparación y a la sanción de los responsables.En 2001, el Gobierno de Transición creó laComisión de la Verdad, y luego, al iniciar su gobierno,el presidente Alejandro Toledo amplió su composicióny denominación pasando a llamarse Comisión de laVerdad y Reconciliación (CVR). Su finalidad fue esclarecerlos hechos y responsabilidades de violación dederechos humanos producidos entre mayo de 1980y noviembre del año 2000, y proponer iniciativas paraafirmar la paz, la justicia y la reconciliación nacional.Uno de las conclusiones fundamentales del InformeFinal de la CVR fue el señalamiento de que la mayoríade víctimas fueron los pobres del campo quechuahablanteso de lenguas nativas.Luego de que la CVR entregara su Informe al país, enagosto de 2003, se dio una respuesta más o menosrápida del Gobierno al estudiar y aceptar las recomendaciones,y establecer los canales para viabilizarlas. Enfebrero de 2004 se creó la Comisión Multisectorial deAlto Nivel (CMAN), encargada del seguimiento de las accionesy políticas del Estado en los ámbitos de la paz,la reparación colectiva y la reconciliación nacional. Mientrasse elaboraba el Plan Integral de Reparaciones, sefue avanzando en la aplicación de algunas recomendaciones,en particular reparaciones materiales y simbólicascolectivas y, limitadamente, en aspectos de judicialización.La CMAN solicitó para las reparaciones unpresupuesto de 111 millones de soles para el periodo2005-2006; no obstante, el Ejecutivo —y luego el Congreso—solo aprobaron 10 millones para 2005 y luego15 millones (sujetos a recursos del FEDADOI) para 2006,sin incorporar las reparaciones individuales. Finalmente,en julio de 2005, se aprobó el Plan Integral de Reparaciones(PIR), y en 2006 su reglamento. Dos asuntos departicular importancia que aún están pendientes son elRegistro Nacional de Víctimas y la resolución de mecanismospara viabilizar las reparaciones individuales.Si bien la implementación de canales y medidas parallevar a cabo las recomendaciones de la CVR ha sidorelativamente rápida en comparación con otros casossimilares en América Latina, los recursos asignados364 Sentencias del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema estableciendo que los delitos de función solo pueden ser cometidos por militares en actividad ysolo pueden tratarse en las cortes militares casos en los que se lesionen bienes jurídicos de naturaleza militar.Parte 2: Desempeño de los actores 211

para estas reparaciones han sido sumamente limitados,así como los esfuerzos por asumir las recomendacionesde cambios institucionales para enfrentar lascausas más profundas de la violencia, como la propiareforma del sistema de justicia, la reforma policial y la delsistema de defensa.4.3. Servicios básicos: agua ysaneamiento, electricidad, caminosrurales y viviendaLos servicios básicos, de responsabilidad pública, queafectan directamente la calidad de vida de las personas,como los servicios de agua y saneamiento, electricidad,vivienda y vías de comunicación, presentan fuertes deficienciasy significativas brechas en la atención a lossectores en pobreza, particularmente en las zonas rurales.Así, la provisión adecuada de estos servicios seconvierte en una de las metas fundamentales en la luchacontra la pobreza. En esta parte veremos el desempeñode estos servicios en el periodo 2001-2005, poniendo elacento en la cobertura, calidad y equidad, así como enaspectos de democratización en la gestión y la prioridadque se les ha asignado en la inversión pública.Agua y saneamientoLa calidad del agua y el saneamiento son parte esencialde una buena nutrición y de una buena salud, deallí su carácter prioritario en la lucha contra la pobreza.En los países de la región hay una estrecha correlaciónentre el acceso al agua potable y la tasa de mortalidadinfantil, y en el Perú se puede apreciar también una correlaciónentre el acceso al agua potable y los nivelesde desnutrición infantil. Agua segura y saneamiento sonderechos sociales fundamentales.Por otro lado, es importante ver la provisión de aguapotable y el saneamiento como un servicio, y no solocomo un problema de infraestructura y de tendidode redes. Es necesario que la provisión del serviciovaya más allá de lo técnico e incorpore factoressociales, culturales y de participación. No se tratasolo de obras, sino de brindar un buen servicio a laspersonas.Mantenimiento del déficit en el acceso y ladesigualdadEn el periodo 2000-2004 no hubo variaciones importantesen la cobertura. La población sin acceso a serviciopúblico de agua pasó de 27 por ciento a 24 porciento, mientras que la población sin acceso a serviciode saneamiento pasó de 45 por ciento a 43 por ciento.365 En 2004, según la ENAHO, la red pública de aguapotable llegaba a 64,4 por ciento de la población, y solo50,9 por ciento de la población tenía acceso a serviciosde saneamiento.A su vez, se mantiene una fuerte inequidad en la ofertadel servicio: mientras 77,4 por ciento de la población nopobre tiene acceso a la red pública de agua, solo 47,7por ciento de la población en pobreza logra este acceso.366 En el caso de los servicios de saneamiento lacorrelación con la pobreza es bastante mayor: mientras68,4 por ciento de la población no pobre tiene accesoa redes de alcantarillado, solo 38,3 por ciento de la poblaciónpobre lo tiene y 11,6 por ciento de la poblaciónen extrema pobreza. 367Con respecto a la calidad, la equidad significa tener accesopor igual a la calidad del agua (agua segura) y alservicio pleno. No es lo mismo tener acceso a agua de365 Marmanillo, Iris. “Perú – Agua y saneamiento”. Ponencia presentada a grupo de trabajo de la MCLCP. Lima, noviembre de 2005, pp. 2 y 6.366 INEI, ENAHO 2003-2004.367 Ibíd.212Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

ío entubada que tener agua potable. Muchas vecesse instalan redes pero el agua no se potabiliza adecuadamente.De igual modo, no es lo mismo tener accesoa un pilón público que tener el servicio en el hogar.Todos estos aspectos deben ser contemplados en elservicio, por medio de un diálogo con la comunidad, incorporandoaspectos sociales y culturales, tecnologíasadecuadas, así como posibilidades de acceso a los implementosque se consideren adecuados. En realidad,lo que suele suceder es que, a menor nivel económico,menor calidad del agua.Problemas de sostenibilidad del servicio enlas áreas ruralesEn las áreas rurales es donde más hay que adecuar elservicio, pues con frecuencia se concibe con pautasurbanas, teniendo como objetivo el agua segura y lasanidad en el tratamiento de excretas. En la década de1990 se hizo una gran inversión en las áreas rurales através de FONCODES. Actualmente, solo 30 por cientode los servicios son sostenibles y otro 30 por cientoha colapsado. De los 400 millones de dólares que seinvirtieron, hay que reinvertir 70 por ciento. 368Disminución de la inversión públicaEn la década de 1990 la inversión en agua y saneamientoexperimentó un fuerte incremento, que, en promedio,representó 0,5 por ciento del PBI. A partir de 1999 empezóa caer, regresando, en el periodo 2000-2004, alos niveles de 1970 (aproximadamente 2,5 por cientodel PBI). También perdió prioridad como porcentaje dela inversión pública. En la década de 1990 representó,en promedio, 14 por ciento de la inversión pública, y en2005 representó 8,5 por ciento. La SUNASS describela situación del sector como “una prolongada falta de inversionesque impide ampliar la cobertura de agua potabley alcantarillado y mantener un servicio de calidadpara los usuarios”. 369Para alcanzar las metas del milenio (reducir a la mitad,en 2015, la proporción de personas que no cuentacon acceso sostenible a servicios seguros de aguapotable y saneamiento – Objetivo 7), se requiere unainversión adicional de 4.789 millones de dólares, yla inversión programada para los años 2005-2008(1.308 millones) solo cubre 27 por ciento de esemonto. 370ElectricidadEl acceso a electricidad, así como a otras fuentes deenergía, es un componente clave para la calidad devida, así como para las posibilidades de desarrollo económicoen las regiones, siendo además una demandapostergada de muchas localidades aisladas y comunidadesen situación de pobreza.En la década de 1990 se dio un importante impulsoa la mejora de la cobertura eléctrica en el país. En elcontexto de la privatización de las empresas públicas,el notable aumento de la inversión extranjera que acompañóel proceso hizo posible un significativo incrementode la cobertura: el coeficiente de electrificación avanzóde 54,8 por ciento en 1992 a 73,5 por ciento en el año2000, pero no se logró atender a buena parte de la poblaciónubicada en las zonas rurales. ¿Cómo se avanzóen el periodo 2001-2006?368 PAS, COSUDE, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. “Estudio de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el árearural - Problemas, cobertura y sostenibilidad de los servicios - Estudio en 104 sistemas de agua rural”, Lima: PAS, COSUDE, MVCS, 2003. Evaluación de dosmil sistemas de abastecimiento de agua potable, presentación del Ministerio de Salud, Lima, s/f. “Evaluación de centros poblados rurales con servicios de aguay saneamiento”, DGS, COWATER, 2001. Citado por Iris Marmanillo, ob. cit., p. 5.369 SUNASS. Situación del sector saneamiento y lineamientos para mejorar el marco de incentivos en el sector. Lima: SUNASS, 2006.370 Estimaciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.Parte 2: Desempeño de los actores 213

Lento avance en cobertura eléctrica eimpulso a la diversificación de fuentes deenergíaEn este periodo, el avance en cobertura se hizo muylento. De un coeficiente de electrificación de 74,9 porciento en 2001, se pasa a 76,3 por ciento en 2004. 371El Perú está en un nivel bastante bajo en relación a otrospaíses de la región: solo supera a Bolivia. A la vez, sepromovió la diversificación de fuentes de energía sobrela base de nuestras propias disponibilidades, principalmentecon el proyecto del gas de Camisea, pero tambiénimpulsando otro tipo de fuentes, como la eólicao la solar, y desarrollando proyectos con tecnologíasalternativas. 372 Esta diversificación de fuentes de energíaes muy importante para mejorar progresivamenteel acceso a energía en localidades pequeñas y muyaisladas, donde no es sostenible económicamente eltendido de redes eléctricas.Mantenimiento de las brechas en el accesoEste lento crecimiento ha mantenido las brechas en elacceso. A fines de 2004, 23,7 por ciento de la poblaciónno tenía acceso al servicio eléctrico. Pero esta carenciaafecta de manera desigual a la población. Por un lado,en la población rural solo 32 por ciento de la poblaciónposee suministro eléctrico, y hay 82 provincias con uncoeficiente menor de 50 por ciento. 373 Los departamentosque tienen un coeficiente menor de 50 por ciento sonCajamarca (35,3 por ciento), Huánuco (38 por ciento) yLoreto (48,5 por ciento). 374 Por otro lado, si cruzamos elacceso al suministro eléctrico con la situación de pobreza,vemos claramente que tal carencia es un componentede la situación de pobreza. Mientras 86 por cientode la población no pobre tiene acceso, apenas 55 porciento de la población en pobreza lo tiene y solo 34 porciento de la población en extrema pobreza. 375Una medida importante de equidad tomada en este periodofue el establecimiento de tarifas eléctricas diferenciadas:en 2001 se creó el Fondo de CompensaciónSocial Eléctrico (FOSE), que ha permitido establecer unsubsidio cruzado en favor de los pequeños usuarios yque ha determinado también una reducción efectiva enlas tarifas para los usuarios rurales. 376Estancamiento de la inversiónEn este periodo, disminuyeron los recursos presupuestalespara el sector energía, lo que no permite garantizarun crecimiento sostenido de la electrificaciónrural en el país, ni cumplir con las metas establecidasde ampliación de la frontera eléctrica nacional. 377 Se hacontado, no obstante, con importantes aportes de lacooperación financiera internacional —particularmentedel Japón—, con recursos de la privatización deempresas eléctricas, así como recursos provenientesde la explotación minera, para determinadas regiones.Las inversiones en el sector pasaron de un promediode 57 millones de dólares por año en el periodo 1996-371 Ministerio de Energía y Minas. Plan Nacional de Electrificación Rural 2005-2014. Lima: MEM-DEP, p. 51.372 En el periodo se han desarrollado 61 proyectos de generación hidroeléctrica, 207 proyectos de generación térmica, dos proyectos de centrales eólicas y cuatroprogramas de paneles solares. MEM. Plan Nacional de Electrificación Rural, ob. cit.373 Ibíd., p. 4.374 Por encima del promedio nacional están solo ocho departamentos: Tumbes (86 por ciento), Lambayeque (86,4 por ciento), Lima (99,2 por ciento), Ica (88,2 porciento), Moquegua (86,8 por ciento), Tacna (97,6 por ciento), Arequipa (95,3 por ciento) y Junín (84,4 por ciento).375 INEI, ENAHO 2003-2004.376 Esto fue posible gracias a una modificatoria por ley 28307, realizada en 2004, que definió como un sector típico a las zonas rurales. Anteriormente, el consumidorrural pagaba tarifas más altas que en los sectores urbanos, por los altos costos de llegada al usuario.377 MEM. Plan Nacional de Electrificación Rural, ob. cit., p. 8.214Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

2000, a un promedio anual de 38 millones de dólaresen el periodo 2001-2004. 378Infraestructura vialEl desarrollo de la infraestructura vial es fundamentalpara un crecimiento inclusivo del país y del mercadointerno. Resulta, además, de particular importanciapara las zonas más aisladas y excluidas. El aislamientoes uno de los principales factores de la pobrezarural. De allí la importancia de evaluar los avances enesta dirección, poniendo especial atención a las víasrurales.Actualmente en el Perú hay un enorme déficit de infraestructuravial, y se requiere una inversión de más de4 mil millones de dólares para cubrirlo. 379 A la vez, haytambién grandes déficits en el mantenimiento y rehabilitaciónde la infraestructura ya existente, pues existepoca cultura de mantenimiento. ¿Cómo se enfrentaronestos desafíos entre los años 2001 y 2006?Estancamiento de la expansión vialLa inversión en carreteras no se ha incrementado enel periodo. Ante la escasez de recursos del Estado, sedecidió impulsar la inversión privada en infraestructura,rediseñándose el programa de concesiones viales. Apartir de 2001 se abrieron licitaciones, pero estas seconcretaron muy lentamente. En 2005 solo se habíanconcesionado cuatro proyectos que comprometíanuna inversión de 1.316 millones de dólares, 380 siendo lamás importante del Eje Interoceánico Sur. Entre 2001 y2003, las carreteras asfaltadas habían decrecido en 6,6por ciento y las afirmadas en uno por ciento; en cambio,se habían incrementado los caminos sin afirmar (5,8 porciento) y las trochas (0,8 por ciento). 381 La inversión públicase orientó fundamentalmente al mantenimiento yrehabilitación de las vías.Programa de vías rurales eficiente ysostenibleEn la década de 1990 se creó el Programa ProvíasRural. En la medida en que las mayores inversionesse hacían en las carreteras y se descuidaban las víasrurales, este programa buscó contribuir a la superaciónde la pobreza y al desarrollo rural consolidando latransitabilidad de las vías rurales. En el periodo analizado,el programa avanzó en transparencia y gestióndemocrática y ha perfilado un modelo de gestión eficazy sostenible.El programa tiene como objetivo la mejora, rehabilitacióny mantenimiento de caminos rurales afirmados. Esun órgano especializado dentro del MTC, con autonomíaadministrativa y presupuestal. Tiene un papel promotor,proveedor de asistencia técnica, institucional yfinanciera. Las municipalidades provinciales definen lasprioridades, los cofinancian y ejecutan por medio delestablecimiento de Institutos Viales Provinciales (IVP).La inversión responde a los planes viales provincialesy se complementa con otro tipo de inversión pública yprivada. No se atiende por demanda. Los consultoresy contratistas se seleccionan por licitación pública y secuenta con estrictos estándares técnicos, sociales yambientales. La rehabilitación se acompaña de un sistemade mantenimiento rutinario, intensivo en empleo,que es realizado por microempresas conformadas porpobladores de las zonas o por Comités Viales Ruraleselegidos por la población.378 Ibíd.379 En La brecha en infraestructura. IPE, 2003. Citado por Casas, C. y G. Yamada, “Medición de impacto en el nivel de vida…”, ob. cit., p. 53.380 Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). En: .381 Casas, C. y G. Yamada. “Medición de impacto en el nivel de vida…”, ob. cit., p. 53. Fuente: MTC.Parte 2: Desempeño de los actores 215

El programa se ha llevado a cabo en las regiones máspobres de doce departamentos. En este periodo, con454 millones de soles, se han rehabilitado 4.375 kilómetrosde caminos vecinales con alta eficiencia 382 y sehan mejorado 3.041 kilómetros de caminos de herradura.Asimismo, 13.807 kilómetros de caminos ruralescuentan con mantenimiento ordinario, ejecutado através de 606 microempresas, 383 lo que ha permitidogenerar 6 mil empleos permanentes y 45 mil temporalesy ha brindado accesibilidad permanente a 3,5millones de pobladores rurales. Además, el programaha contribuido a generar otro tipo de sinergias, comoson: nuevos agentes y actividades económicas, fortalecimientoinstitucional de las municipalidades, desarrollode capacidades locales y una relación de corresponsabilidadentre el Gobierno Nacional, el Gobierno Local yla población. 384que normalmente va construyendo en condiciones precariasy mejorando poco a poco, con característicastécnicas deficientes. Según la ENAHO 2004, mientras75 por ciento de la población no pobre era propietariade su vivienda, una proporción mayor, 87 por ciento dela población en pobreza extrema, tenía vivienda propia,y la principal necesidad era convertirla en una viviendadigna. ¿Cómo se orientaron las políticas de vivienda enel periodo 2001-2006?Desde la segunda mitad de la década de 1980,no hubo ninguna política de vivienda en el país másallá de los procesos de titulación relativos al terrenoy no a la vivienda. El Gobierno de Toledo impulsóuna política de vivienda dirigida principalmente a lossectores medios, como sucedió en periodos anterioresy como normalmente ocurre en América Latina. 386En vista de su éxito, se plantea expandir su intervencióna todo el territorio nacional. El MTC ha registrado 47 milkilómetros de caminos vecinales en el país, aunque seestima que existen más de 100 mil kilómetros. 385ViviendaTener una vivienda digna es un derecho social de laspersonas. Debido a que el Estado no tuvo la capacidadde promover y regular soluciones de alcance universal aesta necesidad social, la población —principalmente laque migró de las zonas andinas a las ciudades— optópor la invasión de terrenos y la autoconstrucción masiva.Así, la gran mayoría de la población, sobre todo aquellacon escasos recursos, es propietaria de su vivienda,Impulso a la construcción masiva deviviendas orientadas a sectores mediosSe ha desarrollado exitosamente el programa MiVivienda,que promueve la oferta a partir de convenios conel sector privado —la banca y empresarios de la construcción—,mientras el Estado avala la construcciónde conjuntos habitacionales para sectores medios aprecios y condiciones financieras más accesibles. Entre2001 y 2005, se han otorgado 28.994 créditoshipotecarios, 387 lo que representa un promedio de 6mil adquisiciones de vivienda por año y un monto totalde 616 millones de dólares. Así, se ha ayudadoa resolver necesidades de vivienda de una demandaembalsada en estos sectores medios y se ha impulsado,382 Mientras que FONCODES tenía un costo de 3 mil a 4 mil dólares por kilómetro, Provías Rural tiene un costo de 1.500 dólares por kilómetro.383 Página web del MTC.384 Torres, Raúl. “Desarrollo vial rural en el Perú”. Presentación al grupo de trabajo de la MCLCP. Octubre de 2005.385 Ibíd.386 Entrevista de la MCLCP a Gustavo Riofrío, sociólogo urbanista. Lima, abril de 2006.387 Ministerio de Vivienda. En: .216Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

particularmente, el sector del gran empresariado dela construcción asentado en la capital. Hasta la fechael programa tiene una fuerte concentración en Lima.Del total de créditos, 78 por ciento se ha otorgadoen la capital; es necesario un mayor desarrollo en lasregiones.Ausencia de una política de vivienda paralos sectores en pobrezaLa autoconstrucción de la vivienda es una forma deahorro de los sectores en pobreza, y ya se ha realizadomasivamente en todo el territorio nacional. La mayordemanda de los sectores en pobreza se ha expresadoen la construcción de segundos pisos para los hijos oparientes o en nuevas invasiones. De 1992 a 2005,solo en el Cono Sur de Lima se han producido 630nuevas invasiones que ocupan 840 hectáreas de terreno(equivalente a todo el distrito de La Victoria). Noobstante, la diferencia con las invasiones anteriores hasido que ahora se invaden laderas, que son terrenosno apropiados para la construcción. 388 ¿Cómo se harespondido a esta situación?En el periodo no se ha diseñado una política de viviendaespecífica para este sector popular mayoritario. ElEstado se ha limitado a promover la titulación de losterrenos (muchas veces inapropiados) o a poner aguao escaleras, pero no existe una política que respondaa la necesidad de mejorar la calidad técnica de las viviendasya construidas o de las que están en proyectode construcción como parte del proceso de densificaciónurbana (segundos o terceros pisos) que se estáproduciendo en los conos y barrios populares. 389 Serequiere apoyo crediticio y asistencia técnica, así comoregulaciones para la construcción que actualmente noexisten para estos sectores, 390 y, en otros casos, senecesita reubicar algunos asentamientos. Muchas deesas construcciones pueden colapsar en caso de sismo,y Defensa Civil no ha hecho un estudio de los nivelesde riesgo masivo en los sectores populares. 391El Banco de Materiales proporciona materiales pero noasistencia técnica, 392 y los programas Techo Propio y TechoPropio Deuda Cero, dirigidos a los sectores más deprimidos,no adquirieron fuerza, probablemente porquela principal demanda de estos sectores no es la comprade propiedad sino el apoyo a la autoconstrucción. Si biense destinaron solo 70 millones de dólares para TechoPropio, apenas se llegó a prestar 35 millones.En definitiva, no se ha aplicado una política de viviendade carácter universal, es decir que apoye a todos, ymenos aún que dé prioridad a los más desfavorecidos.La vivienda producida por las propias familias en pobrezano ha sido objeto de política alguna.388 Entrevista a Gustavo Riofrío.389 Ídem.390 En 1961 se dio una ley para que las municipalidades otorguen licencias gratuitas a estos sectores, licencia que implicaba un servicio de evaluación técnica dela construcción. Pero como el Estado no entregó el dinero para este servicio, no se dio ni se viene dando.391 Sí se han hecho estudios sobre el riesgo en los tugurios de la ciudad, pero no de las casas construidas masivamente por la población en pobreza que invadióterrenos.392 El Banco de Materiales ha venido reduciendo su oferta. En el periodo 2001-2005 se han otorgado 40 mil créditos (un promedio anual de 8 mil). El promedioanual anterior oscilaba entre 10 mil y 15 mil.Parte 2: Desempeño de los actores 217

Capítulo 3Impactos en la evoluciónde la pobrezaLos variados comportamientos con respectoa la pobreza, tanto de las propias familias que la sufrencomo de los diferentes actores de la sociedad y delEstado, han tenido distintos efectos en la evolución dela pobreza en el país. Para ver esta evolución, ya nopondremos la atención en los servicios o programasofrecidos y el acceso a ellos, sino en las capacidadesefectivas desarrolladas por la población en pobreza.Si bien la información de que se dispone tiene vacíosy no está actualizada hasta el final del periodo, intentaremosorganizar una visión de conjunto acerca de estaevolución. Considerando el carácter multidimensionalde la pobreza, nos centraremos en tres dimensiones:(i) la económica, expresada en la capacidad de consumo;(ii) el desarrollo de capacidades humanas, dandoprioridad a la nutrición, la salud y la educación; y, (iii) lacapacidad de la población en pobreza de participar enla toma de decisiones con respecto a su destino personaly colectivo. 393Consideraremos también la movilidad de la pobreza,para poder evaluar, según la información y estudiosexistentes y a partir de los conceptos de pobreza crónicay pobreza transitoria, tanto las proporciones comolas diferentes formas en que la pobreza ha afectado alos peruanos en este periodo.1. En cuanto a la pobrezaeconómicaLas mediciones del INEI usan el gasto efectivo de loshogares como indicador de bienestar. 394 Se definecomo pobres a las personas cuyos hogares no superanla línea de pobreza, que bordea los 214,40 solesper cápita. Se estima que ese monto permitiría cubrirun conjunto de necesidades básicas determinadas. Porsu parte, los pobres extremos son aquellas personascuyos hogares no disponen del dinero necesario percápita para alimentarse adecuadamente. La línea depobreza extrema ha sido establecida en 115,90 soles.393 En esta parte sobre resultados globales, incorporamos nueva información y ponemos de relieve otros datos ya presentados en los capítulos anteriores.394 Se utiliza el indicador del gasto porque presenta una imagen más completa del conjunto de bienes y servicios a los que el hogar tiene efectivo acceso y quepueden provenir del ahorro o el crédito. Además, debido a la amplia informalidad existente, muchas unidades económicas no distinguen su consumo productivodel privado.Parte 2: Desempeño de los actores 219

Cuadro 19Evoluciónde la pobreza2001-2004Ámbito geográficoTotal paísLima Metropolitana 1/Resto del país(excluye Lima Metropolitana)2001oct.-dic. a/54,331,863,32004ene.-dic. b/51,636,657,72001oct.-dic. a/24,12,032,92004ene.-dic. b/19,23,425,6Región naturalCosta (incluye Lima Metropolitana)Resto de costa(excluye Lima Metropolitana)SierraSelva39,048,170,669,838,440,867,759,56,011,143,242,75,58,136,526,4Niveles de urbanizaciónLima Metropolitana 1/Ciudades capitales de departamentoOtras ciudadesRural31,843,568,377,136,639,055,972,52,011,630,949,83,48,519,940,3Nota: la tasa de pobreza total comprende a los pobres extremos y pobres no extremos.Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001-2004; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.Estos valores han sido especificados en cada región.Veamos en seguida la evolución en el periodo a partirde estos criterios e indicadores.1.1. Débil reducción con relación a ladimensión de la pobreza y al ritmo decrecimiento de la economíaEntre los años 2001 y 2004, 395 la pobreza económicase ha reducido de 54,3 a 51,6 por ciento del totalde la población; es decir, 2,7 puntos porcentuales. Lapobreza extrema se ha reducido en mayor medida: de24,1 a 19,2 por ciento del total de la población; estoes, 4,9 puntos porcentuales. Lamentablemente, el INEIaún no produce información oficial para 2005, aunquelo más probable es que la tendencia haya continuadoy estas tasas se hayan reducido en uno o dos puntosmás. Sin embargo, el crecimiento económico promediodel conjunto del país en el periodo ha sido de 21por ciento, aproximadamente.395 Fuente: INEI. Condiciones de vida en el Perú: Evolución 1997-2004. Lima: INEI, 2006.220Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 20Gasto percápita ydéficit deconsumoDeciles*IIIIIIIVVVIVIIVIIIIXXCrecimientodel gastoper cápita28,5%16,8%10,7%4,9%1,7%-2,2%-3,6%-4,0%-3,7%-8,2%Totalnacional2’765.4532’767.5872’763.0252’765.6252’764.9562’768.0042’763.8952’764.5852’764.4292’765.171Población (n.º de personas)Población pobreque no cubrecanasta básica**2’765.4532’767.5872’763.0252’765.6252’764.956482.8780000Población queno cubre canastacompleta***2’765.4532’767.5872’763.0252’765.6252’764.9562’768.0042’763.8952’764.5851’383.7460Déficit de consumo anual(Nuevos Soles de junio del 2004)Utilizandocanasta básica4.387’121.1773.344’985.8502.547’170.1531.693’722.107750’395.51518’808.7920000Utilizandocanastacompleta10.993’686.07110.083’406.9229.533’082.0848.774’375.5067.950’670.4197.000’240.8205.468’942.2873.444’978.348527’884.9710Total-2,4%27’652.72714’309.52323’506.87412.742’203.59463.777’267.427* Deciles de población ordenados desde el más pobre al más rico (utilizando sus gastos en soles de Lima Metropolitana).** El valor referencial nacional de la canasta básica de consumo es de 202,45 Nuevos Soles.*** Considera una canasta que incluye montos adicionales a la canasta básica en gastos en servicios de salud y educación, previsión social yvivienda. Se estima como dos veces la canasta básica.Fuentes: INEI, ENAHO 2004; Casas, C. y G. Yamada. “Medición de impacto en el nivel de vida…”, ob. cit.Se calcula que, en promedio, ha habido un incrementode 11,7 por ciento en el consumo de las familiasen pobreza, 396 lo que resulta positivo. No obstante, esun incremento insuficiente pues el déficit existente paraque estas familias cubran una canasta completa esmuy amplio: solo en 2004 fue globalmente de 47 milmillones de soles, lo que casi equivale a todo el presupuestode la República de ese año.1.2. Incremento de desigualdades enla distribución del ingresoLos resultados de la construcción de equidad en el terrenoeconómico son débiles y sumamente desiguales.Hay brechas que han continuado ampliándose, particularmenteentre el capital y el trabajo. En cincuenta mesesde crecimiento económico, la participación de los salarios396 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit. p. 84. Es importante señalar que los indicadores de consumo de la ENAHO no captan las grandes diferencias con el decilde mayores ingresos y consumo de la población.Parte 2: Desempeño de los actores 221

ajó de 24,5 a 22,9 por ciento del PBI, mientras que laparticipación de las ganancias del capital subió de 59,5hasta 60,6 por ciento del PBI en 2004, 397 con lo que actualmenteel uno por ciento más rico de la población ganasetenta veces más que el 10 por ciento más pobre.En lo que respecta a las remuneraciones, la tendenciaha sido a un mayor incremento en las empresas grandesy formales y a un menor o ningún incremento enlas empresas pequeñas o informales, donde labora lapoblación en pobreza. Asimismo, se observa una mayorproporción de incremento para los puestos de másjerarquía, así como para personal con mayores nivelesde educación, lo que sesga el beneficio en contra delos más pobres.1.3. Reducción de brechas entreLima y las regionesDonde se perfilan mejoras en la redistribución y aperturade oportunidades económicas es en las regiones:la principal reducción de la pobreza económica se hadado fuera de la capital del país. Mientras que en LimaMetropolitana la pobreza ha crecido 4,8 puntos porcentualesentre 2001 y 2004, en el resto del país seha reducido en una proporción mayor que el promedionacional (5,4 puntos porcentuales). En las regiones,la reducción ha sido mayor en las ciudades de menortamaño 398 (12,4 puntos porcentuales) y en las zonasrurales (4,6 puntos porcentuales), hecho que estaríaexpresando una reactivación económica más descentralizada,concentrada principalmente en la explotaciónde recursos naturales y la agroexportación. En el casode las zonas rurales, donde la reducción más significativase ha dado en la pobreza extrema (9,5 puntosporcentuales), se podrían añadir causas vinculadas conun incremento en las transferencias recibidas por loshogares, 399 tanto privadas (remesas de hogares desdeel interior y exterior del país) como públicas (orientaciónde los programas de asistencia), a lo que se podría añadiruna mejora lenta pero progresiva en el desempeñode los actores económicos en el campo (algunos estudioshan identificado tendencias de largo plazo en elcrecimiento de la productividad en líneas de productoscomo la papa, el maíz amarillo duro o el arroz).1.4. La sierra quedó rezagadaNo obstante, la reducción de la pobreza ha sido desigualen las distintas regiones geográficas: ha sido mayoren la selva (10,3 puntos porcentuales) y en la costa(7,3 puntos porcentuales, sin considerar Lima Metropolitana)y menor en la sierra (solo 2,9 puntos porcentuales).Luego, cada departamento ha tenido sus particularidades:ha tendido a reducirse más en aquellos dondese desarrolló en mayor medida la agroexportación (Ica,Lambayeque) y la explotación forestal (Madre de Dios,Ucayali), y poco —y desigualmente— donde se desarrollóla explotación minera (en Cusco se redujo 13,4puntos porcentuales; en Cajamarca 3,4; en Áncash2,1, y en Pasco 2 puntos, pero Moquegua incrementósus niveles de pobreza en 8,7 puntos). Asimismo, en elproceso de cada región también se reproducen desigualdadesy exclusiones. Por otro lado, es alarmanteque en tres de los cuatro departamentos más pobres,que están ubicados en la sierra, la pobreza se haya incrementado(Puno y Huánuco) o se haya reducido enun nivel menor que el promedio (Huancavelica). Estorevela que se ha avanzado muy poco en revertir losfactores estructurales de pobreza en dichas regiones.397 Fuente: INEI, citado por H. Campodónico en “Gana el capital, pierde el trabajo”, ob. cit.398 Las que no son capitales de departamento.399 Escobal, Javier. “Perú: Oportunidades económicas para los pobres rurales”. Ponencia presentada en el Seminario del Centro de Investigaciones Económicas ySociales (CIES). Lima, 2006.222Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 21Evolución dela pobreza pordepartamento,2001-2004RegionesAmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCuscoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLimaLoretoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayali200169,457,473,045,470,877,672,786,076,646,756,353,164,832,671,648,728,563,662,577,368,234,444,470,8Pobreza total200460,955,365,940,964,974,259,284,477,629,252,648,246,737,162,720,437,261,660,979,257,126,721,655,8Pobreza extrema2001200444,328,928,223,446,330,716,510,740,124,956,436,950,225,970,459,960,540,69,02,422,718,320,022,526,512,52,64,246,532,015,84,57,610,531,227,324,220,850,740,843,024,06,65,27,51,147,830,2Fuentes: INEI, ENAHO 2001-IV, 2002-IV, 2003 y 2004.A manera de resumen, podemos decir que ha habidociertas mejoras relativas en lo que se refiere ala pobreza económica, pero bastante desigualese insuficientes en comparación con la dimensiónde las necesidades y las expectativas generadaspor el ritmo de crecimiento económico. En cuantoa la equidad en la distribución y en oportunidades,se han acrecentado las brechas entre el capitaly el trabajo, generándose a su vez una tendenciaa una mejor distribución territorial de los beneficiosParte 2: Desempeño de los actores 223

en el país. Sin embargo, continúa el rezago de la sierra,particularmente de las zonas más pobres.2. En cuanto al desarrollo decapacidades humanasSi entre las capacidades humanas damos prioridad alestado nutricional, la esperanza de vida y la educación—además de algunas condiciones referidas a serviciosbásicos—, encontramos la siguiente evolución:2.1. Estancamiento de los déficitsnutricionales globales con mejoría enel área ruralDeterioro del consumo calórico en áreasurbanas y mejoría en el área ruralSe ha mantenido la proporción de la población queno logra consumir el número necesario de calorías. 400Entre 2001 y 2004, el porcentaje de población quesufre esta carencia pasó de 33,3 por ciento a 33,9por ciento. Este promedio general encubre fuertesdiferencias entre sectores sociales y regiones. Solocomo muestra señalaremos que, en 2004, mientrasen Ica el déficit calórico afectaba al 20 por ciento dela población, en Huancavelica alcanzaba al 63,5 porciento. Distinguiendo por área de residencia y regiones,la insuficiencia calórica creció en Lima Metropolitana(donde casi se duplica) así como en el resto deáreas urbanas, y se redujo donde tradicionalmenteha sido más elevada: en el área rural (de 46,6 porciento a 40,1 por ciento). Asimismo, empeoró en lacosta y mejoró en la sierra y la selva. No obstante, semantienen brechas significativas, como lo atestiguanlos datos de Ica y Huancavelica.Leve disminución de la desnutricióncrónica en las áreas urbanas yestancamiento en las áreas ruralesPor otro lado, si focalizamos la evaluación del estadonutricional en la primera infancia, que es cuando producesecuelas para el resto de la vida, vemos que lastasas de desnutrición infantil han permanecido prácticamenteinalteradas durante el periodo (25 por cientode los niños de 5 años y menos), produciéndose unareducción de un punto porcentual en 2005. Cabe precisarque casi 60 por ciento de los niños con desnutricióncrónica residen en la sierra y 47 por ciento en la sierrarural. Si distinguimos áreas urbanas de rurales, en lasprimeras se produjo una leve disminución, mientras queen las segundas solo se redujo un punto porcentual.Sin embargo, según información de la Organización Panamericanade la Salud (OPS), en estos últimos añosha empeorado la desnutrición crónica en los distritosmás pobres, siendo estos eminentemente rurales.En resumen, ha habido un estancamiento en las proporcionesgenerales de los déficits nutricionales. A suvez, mientras que en las ciudades se ha registrado unpreocupante incremento del déficit calórico, en las zonasde mayor déficit (rural, sierra y selva) se ha producidouna significativa reducción de este. En cambio, enlo que respecta a desnutrición crónica infantil, las zonasrurales han sido las más desfavorecidas, y se ha incrementadoen los distritos más pobres.2.2. Incremento en esperanza de viday leve disminución de brechasEn lo relativo al estado de salud, evaluamos los indicadoresde esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil. 401400 El INEI, con base en las recomendaciones de la OMS y la FAO, estableció tres normas calóricas (mínimo necesario de consumo de calorías) para las diferentesregiones geográficas del Perú: 2.232 para Lima Metropolitana; 2.194 para la costa urbana y rural y la sierra urbana; y 2.133 para la sierra rural y la selva rural.401 Queríamos considerar también el de la mortalidad materna, pero lamentablemente la ENDES 2004 no la consigna. Parece que la razón es metodológica, en lamedida en que no se acumula aún el número suficiente de casos como para establecer cifras nacionales.224Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 22InsuficienciacalóricaÁmbito geográficoTotal paísLima Metropolitana*Resto de país (excluye Lima Metropolitana)2001oct.-dic. a/33,318,739,22004ene.-dic. b/33,930,435,3Var. 2004-2001(puntos porcentuales)0,611,7-3,9Área de residenciaUrbana (incluye Lima Metropolitana)Urbana (excluye Lima Metropolitana)Rural26,232,146,630,535,340,14,33,2-6,5Región naturalCosta (Lima Metropolitana)Resto de costa (excluye Lima Metropolitana)SierraSelva21,925,945,944,229,528,439,535,77,62,5-6,4-8,5* Incluye provincia de Lima y la provincia constitucional del Callao.Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001; b/ INEI, ENAHO Anual 2004.Gráfico 20Prevalencia dela desnutricióncrónica en niñosmenores de 5años605040302010053,440,440,236,539,025,825,425,924,116,213,410,11991 1996 2000 2005RuralNacionalUrbanoFuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES).Parte 2: Desempeño de los actores 225

Cuadro 23Esperanzade vida pordepartamento,2000-2003Departamento 2000 2003Amazonas 68,2 69,28Áncash 67,9 69,57Apurímac 64,3 65,93Arequipa 68,7 71,37Ayacucho 66,0 67,07Cajamarca 66,6 69,22Provincia constitucional del Callao 74,4 73,85Cusco 64,9 66,39Huancavelica 64,2 64,10Huánuco 66,2 68,34Ica 72,0 72,04Junín 67,2 70,10La Libertad 69,7 71,77Lambayeque 71,2 71,62Lima 73,2 73,56Loreto 67,3 68,84Madre de Dios 68,9 70,36Moquegua 69,9 71,99Pasco 66,7 69,55Piura 68,6 69,90Puno 64,0 66,55San Martín 70,0 70,73Tacna 73,4 72,53Tumbes 69,7 70,31Ucayali 65,8 68,30PERÚ 68,7 70,73Fuentes: INEI, MEF, MINEDU.Elaboración: Equipo INDH, Perú 2004 - Perú 2001.226Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

La esperanza de vida ha continuado la tendencia generalhacia el incremento: pasó de un promedio nacionalde 68,7 años en el año 2000 402 a 70,73 años en2003. 403 Ciertamente, este promedio nacional ocultagrandes brechas internas que fluctúan entre los 64,1años, como es el caso de Huancavelica, y los 73,85años en el caso del Callao o los 73,56 años en Lima. Sibien Huancavelica, el departamento en mayor pobreza,ha mantenido estancado su indicador de esperanza devida, los otros departamentos en mayor pobreza, comoCajamarca, Puno y Ucayali, lo han incrementado a unnivel mayor que el promedio. Es en la costa y la selvadonde los incrementos han sido menores.Por otra parte, si centramos la atención en la niñez, tambiénpodemos apreciar la continuación de una tendenciapositiva en la reducción de la mortalidad: ha pasadode 33 por mil en el año 2000 a 24 por mil en 2004.2.3. Lento incremento de laescolaridad, baja calidad ydesigualdad en los aprendizajesEn lo que respecta al nivel de educación, si consideramoslos años de estudio alcanzados por la poblaciónmayor de 15 años como capital humano acumulado,podremos ver que este continuó incrementándosemuy lentamente. En el periodo 2001-2006, se elevósolo en dos décimas de año de estudios, y de maneramás o menos similar entre los pobres y no pobres.Por otro lado, se mantienen importantes brechas entrelos distintos sectores de la población: la población nopobre alcanza un promedio de 10,3 años de estudios,y la población en situación de pobreza solo llega a 7,6años. Asimismo, mientras que en las áreas urbanas (incluyendoLima Metropolitana) se alcanza un promediode 10,2 años de estudio, en las áreas rurales solo sellega a 6,8 años.No obstante, estos años de estudio no necesariamentegarantizan aprendizajes de calidad. Como señalamosen el capítulo 2 de la parte 2 al referirnos a laspolíticas educativas, pruebas recientes de medición deaprendizaje en alumnos del sistema educativo peruanohan revelado no solo niveles muy bajos de rendimientoen el conjunto del sistema, sino también marcadasdesventajas en la escuela pública, que es donde estudiael mayor porcentaje de la población del país (83,13por ciento en 2005) y, particularmente, la población enpobreza. Estas desventajas son más marcadas aún enlas escuelas rurales, que tienen una fuerte presenciade escuelas unidocentes.2.4. Lenta mejora en vivienda ysaneamiento e incremento debrechas entre Lima y el resto delpaísFinalmente, veremos resultados en el periodo relativos alo que se denomina necesidades básicas insatisfechas(NBI). Para el seguimiento de la evolución de los aspectosmás estructurales de la pobreza, el INEI mide cincotipos de necesidades: condiciones físicas adecuadas devivienda, nivel de hacinamiento en la vivienda, acceso aservicios básicos e infraestructura, asistencia a la escuelay grado de dependencia económica en el hogar.Desde tiempo atrás, en el país hay una tendencia a lareducción progresiva de estas expresiones de la pobreza;las necesidades asociadas a la calidad de lavivienda y al acceso a servicios públicos son las quetienen mayor incidencia. En el periodo, esta tendencia402 PNUD. Informe de Desarrollo Humano Perú 2002. Aprovechando las oportunidades. Lima: PNUD, 2002.403 PNUD. Base de datos virtual. Lamentablemente, aún no hay información para el año 2005.Parte 2: Desempeño de los actores 227

Cuadro 24Promediode añosde estudioalcanzadopor lapoblaciónde 15 ymás añosde edad,porcondiciónde pobreza,segúnámbitosgeográficos,2001 y2004Ámbito geográficoTotal paísLima MetropolitanaResto de país(excluye Lima Metropolitana)Area de residenciaUrbana(incluye Lima Metropolitana)Urbana(excluye Lima Metropolitana)RuralRegión naturalCosta(incluye Lima Metropolitana)Resto de costa(excluye Lima Metropolitana)SierraSelvaNiveles de urbanizaciónLima MetropolitanaCiudades capitalesde departamentoOtras ciudadesRural2001 2004oct.-dic. ene.-dic.a/ b/8,910,38,39,99,56,79,78,98,07,810,39,88,66,7Total9,110,68,510,29,86,810,09,38,28,010,610,19,16,82001oct.-dic.a/7,48,77,18,48,26,18,27,76,86,98,78,57,86,1Pobre2004ene.-dic.b/7,69,27,18,78,46,28,68,06,96,89,28,68,06,22001oct.-dic.a/No pobre10,210,89,810,710,58,010,49,89,99,210,810,69,88,02004ene.-dic.b/10,311,29,810,910,68,010,710,010,09,211,210,810,08,0TotalVar. 2001-20040,20,30,20,30,30,10,30,40,20,20,30,30,50,1Pobre0,20,50,00,30,20,10,40,30,1-0,10,50,10,20,1Nopobre0,10,40,00,20,10,00,30,20,10,00,40,20,20,0Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre, 2001; b/ INEI, ENAHO Anual, 2004.228Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

Cuadro 25Necesidadesbásicasinsatisfechas2001-2004(Porcentajerespectodel total depoblación decada año)Indicadores de NBICon al menos una NBICon una NBICon dos a cinco NBIPoblación en hogares con característicasfísicas inadecuadasPoblación en hogares con viviendas hacinadasPoblación en hogares sin servicio higiénicoPoblación en hogares con niños que noasisten a la escuelaPoblación en hogares con alta dependenciaeconómica2001a/41,928,113,811,618,823,42,82,62002a/39,926,113,812,217,521,73,12,32003b/38,025,812,211,115,622,12,71,72004b/36,624,711,910,714,421,82,71,7Var. 2004-2001(puntos porcentuales)-5,3-3,5-1,9-0,9-4,4-1,60,0-0,8Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001 y 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.ha continuado, aunque a un ritmo bastante lento. En2001, 41,9 por ciento de la población vivía en hogarescon al menos una NBI, y en 2004 esta proporción disminuyóa 36,6 por ciento (-5,3 puntos porcentuales).Cabe precisar que, en el caso de la falta de servicioshigiénicos en el hogar, la disminución solo ha sido de1,6 puntos porcentuales. Por otro lado, en Lima Metropolitanala reducción de NBI fue bastante mayor que enel resto del país, donde hay mayores carencias en esosaspectos. En comparación con las otras áreas urbanas,la mejora en el ámbito rural ha sido mayor.3. En cuanto a participación en lasdecisionesEn el periodo se dieron mejores condiciones para laorganización autónoma de la población y se abrieronnuevos y más cercanos espacios e instrumentos departicipación, diálogo y concertación entre el Estado yla sociedad. El proceso de descentralización en marchaha sido fundamental para este mayor acercamiento delas poblaciones más excluidas a algunos ámbitos de lasdecisiones públicas.En resumen, las NBI han continuado descendiendo—aunque muy lentamente— y se han ampliado las brechasentre Lima Metropolitana y el resto del país, dondela falta de acceso a los servicios de agua y saneamientoalcanza niveles bastante elevados, con incidencia directaen la nutrición y salud de la población.3.1 Mayores niveles de participación,aunque aún incipientesSe han registrado avances significativos en la participaciónde la población en situación de pobreza,en particular en los procesos de los presupuestosParte 2: Desempeño de los actores 229

Cuadro 26Población enhogares con almenos unanecesidad básicainsatisfecha,según ámbitosgeográficos,2001-2004(Porcentaje respecto del totalde población de cada año yámbito geográfico)Ámbito geográficoTotal paísLima Metropolitana*Resto de país(excluye Lima Metropolitana)Niveles de urbanizaciónCiudades capitalesde departamentoOtras ciudadesRural2001oct.-dic.a/41,923,949,124,945,368,72002oct.-dic.a/39,920,247,924,641,367,92003may.-dic.b/38,014,847,322,641,068,32004ene.-dic.b/36,614,445,522,641,464,2* Incluye provincia de Lima y provincia constitucional del Callao.Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001 y 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.Var. 2004-2001(puntos porcentuales)-5,3-9,5-3,6-2,3-3,9-4,5participativos en regiones y localidades, pero tambiénen numerosos espacios en áreas diversas de políticay de gestión: salud, seguridad alimentaria, educación,seguridad ciudadana, juventud, competitividad y programassociales de asistencia, entre otros.No se han elaborado estadísticas ni se han hecho seguimientosrigurosos de esta dimensión participativaque permitan señalar avances comparativos en el periodo.Solo destacamos participaciones registradas endos de los espacios más extendidos nacionalmente ymás cercanos a la participación de la población en pobreza:en 2004, los aproximadamente 38 mil agentesparticipantes identificados en los presupuestos participativosen el ámbito nacional, y entre 2001 y 2006, los6.760 miembros registrados de las 1.372 Mesas parala Lucha contra la Pobreza departamentales, provincialesy distritales instaladas en todo el país.No obstante, estos avances aún son limitados debidoa la débil capacidad de representación y articulaciónde la propia población en pobreza, a la escasavoluntad política de las autoridades y a la fuerte presenciade barreras económicas, culturales y geográficas.La debilidad de estos avances también tieneque ver con la escasa adaptación de estos espaciose instrumentos para fomentar la participación —particularmentela de los más excluidos—, así comopara incidir con mayor eficacia en la toma efectivade decisiones.3.2. Procesos de aprendizaje ydesarrollo de capacidadesEsta mayor participación en nuevos y variados camposde gestión pública ha propiciado importantes aprendizajesen la población en pobreza: nuevos campos230Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

de información, conocimiento del funcionamiento delEstado, valoración de la planificación, acercamientosy construcción de confianzas entre diversos actores,entre otros. En este proceso, se han ido desarrollandocapacidades de decisión en diversos ámbitos de laspolíticas públicas, así como una serie de capacidadesespecíficas de gestión y vigilancia. Sin embargo, tampocose dispone de cifras al respecto.4. Dos de cada tres peruanoscontinuaron afectados por lapobreza, y se redujo la pobrezatransitoria, principalmenteLa heterogeneidad de la pobreza nos lleva a una miradaarticulada de sus diversas dimensiones para evaluar sumagnitud. El INEI proporciona cálculos que combinanpobreza económica por déficit de gasto y pobreza porNBI, 404 con lo que resulta que, en 2001, 63,7 por cientode la población estaba en condición de pobreza poralguna de las dos razones. En 2004, esta proporcióndisminuyó a 60,6 por ciento, 405 lo que confirma la tendenciaa la leve reducción de la pobreza y, a la vez, lamayor magnitud que resulta cuando se consideran lasdos dimensiones.Por otro lado, la movilidad de la pobreza —como seseñaló— también nos exige una mirada dinámica quedistinga entre pobreza crónica y pobreza transitoria. Elestudio de Juan Chacaltana, 406 elaborado a partir de informaciónde la ENAHO, nos indica que, en el periodo2001-2004, 67 por ciento de la población fue por lo menosun año pobre, que 28 por ciento de la población lofue durante los cuatro años (pobreza crónica), y que 39por ciento no lo fue todo el tiempo (pobreza transitoria).Además, nos revela que entre el periodo 1998-2001 y elperiodo 2001-2004, el conjunto de la población afectadapor la pobreza (al menos un año pobre) solo disminuyoun punto —de 68 por ciento a 67 por ciento—, quela pobreza crónica aumentó de 25 por ciento a 28 porciento, y que la pobreza transitoria disminuyó de 43 porciento a 39 por ciento. Así, vemos que la pobreza crónica,vinculada con causas más estructurales y difíciles desuperar, no solo no habría disminuido en este periodo,sino que se habría incrementado. También vemos quela pobreza transitoria —más relacionada con la pobrezaeconómica y con factores coyunturales— es la quedisminuye más rápidamente, lo cual se explica en esteperiodo todavía corto de crecimiento económico.En conclusión, podemos señalar que la pobreza ha seguidoafectando a dos de cada tres peruanos y que sureducción ha sido lenta y poco significativa con relaciónal ritmo del crecimiento económico y a la urgencia deresponder a las exigencias de desarrollo de una granmayoría de peruanos. No obstante, se han dado algunosavances más significativos en áreas rurales, en ciudadesintermedias y en diversas regiones del país, y sehan ampliado las capacidades de participación y decisiónpública de la población en pobreza en numerososespacios de diálogo, concertación y consulta entre elEstado y la sociedad.404 Pero no combina pobreza calórica o déficit en otras capacidades humanas.405 INEI. Condiciones de vida en el Perú: Evolución 1997-2004, ob. cit., pp. 85-86.406 Chacaltana, J. “¿Se puede prevenir la pobreza?”, ob. cit. Para mayores detalles, véase la parte I, capítulo 2.Parte 2: Desempeño de los actores 231

Parte 3desafíosy propuestas

Este balance nos muestra que, si bien enestos cinco años se han realizado importantes avancesen la creación de condiciones más favorablespara reducir la pobreza y ha habido una relativa disminuciónde esta, las brechas entre los ingresos se hanincrementado, los mecanismos de redistribución sondébiles y las diferencias sociales no han sido modificadassustancialmente. No hemos logrado poner enmarcha estrategias integrales que articulen la políticaeconómica y las políticas sociales, movilizando al conjuntode la sociedad en función de este objetivo. Nohemos conseguido hacer que los avances —siendoimportantes— lleguen a estar a la altura de las dimensionesde la pobreza en el país y a la urgencia éticade enfrentarla.Como venimos proponiendo en los últimos años, esnecesario hacer un cambio de rumbo, para lo cual hemoshecho recomendaciones específicas. Tambiénplanteamos un conjunto de urgencias que deben serasumidas de manera inmediata para no seguir dañandoa las personas, desperdiciando capacidadesy perdiendo oportunidades. Finalmente, señalamosque este cambio de rumbo y las recomendacionesplanteadas deben basarse en los derechos y responsabilidadesde todos los miembros de la sociedad yconcretarse en un nuevo pacto social.1. Tres grandes desafíosA partir del balance realizado y la experiencia de laMCLCP, se nos plantean tres grandes desafíos: quetoda la sociedad se comprometa en la superación de lapobreza, que la economía sea más eficaz en la tarea dereducirla, y que el Estado se democratice y fortalezcapara garantizar la inclusión y la equidad. Para enfrentarlos,consideramos que es necesario hacer un cambiode rumbo orientado a poner en marcha una estrategiaintegral de superación de la pobreza.1.1. Una sociedad sin indiferencia,responsable por todos sus miembrosPara ser eficaz, la lucha contra la pobreza precisa elcompromiso de toda la sociedad. La superación de lasdiscriminaciones étnicas, de género y de diverso tipo,así como de las barreras económicas para abrir oportunidadesa los excluidos, nos compromete a todosen nuestro comportamiento diario. Implica reconocerque somos parte de una misma comunidad humanay política, donde la diversidad no supone discriminaciónni exclusión sino más posibilidades múltiples conigual valor. Tenemos el reto de afirmar nuestro propiodesarrollo como personas, familias, empresas y comunidadesdiversas (religiosas, sociales, culturales yParte 3: Desafíos y propuestas 235

políticas) y, a la vez, de vincular e integrar este desarrollocon el de las otras personas, familias, empresasy comunidades, construyendo metas y objetivoscompartidos en la perspectiva del bien común. Estaética social, basada en la confianza, la asociatividad yla solidaridad, es la base sobre la cual la lucha contrala pobreza puede ser viable y sostenible. La necesariacompetencia económica, social y política debe estarinscrita y regulada en y desde una ética colectiva deinterdependencia y cooperación. En el Perú, esto esun desafío pendiente.Asimismo, sin una sociedad más integrada, con partidosque agreguen intereses y organicen propuestasglobales que incorporen el bien común, no será posiblefortalecer el Estado y su capacidad de representaciónpolítica.1.2. Una economía al servicio deldesarrollo de todas las personasLa reducción de la pobreza debe lograrse, en primerlugar y principalmente, por medio de la generación deempleo digno. Ese es el aporte fundamental y la basede la legitimidad del orden económico. Para ello, es necesarioorientar clara y firmemente las políticas económicasen torno a objetivos sociales vinculados con elbienestar de la población y el ejercicio de sus derechosy responsabilidades como ciudadanos.La economía es un medio, un instrumento para el desarrollode las personas y los pueblos, y no a la inversa.Por eso, es necesario discutir públicamente su orientacióny dar cuenta de ella a la población en forma permanente.Es necesario que los actores económicos—tanto la gran empresa como la mediana, pequeña ymicroempresa— definan sus intereses con responsabilidadsocial; es decir, articulen estos intereses con elbienestar general, participando en la discusión públicay en los espacios de concertación.Poner la economía al servicio del desarrollo de laspersonas significa que los beneficios de las medidastomadas en este campo deben incluir a todos,y también considerar a todos como agentes y generadoresde riqueza, poniendo en valor nuestradiversidad cultural y ambiental, así como muchasde las capacidades acumuladas por las personas ylocalidades que actualmente están en situación depobreza.1.3. Un Estado democrático yfortalecido al servicio de toda lasociedadEn una sociedad fragmentada como la peruana, conenormes desigualdades internas en materia de calidadde vida y de poder de decisión, se requiereprofundizar la democratización del Estado y, sobreesa base, fortalecerlo como institución pública, garantede la construcción de equidad y del ejerciciode derechos y responsabilidades. Democratización yfortalecimiento del Estado son procesos íntimamenteligados, si queremos que este, a diferencia de unEstado dictatorial, esté efectivamente al servicio detoda la sociedad.Sin un Estado democrático y fortalecido, que tenga unamejor capacidad de expresar y representar a las mayoríasde la sociedad, que afiance su presencia en todo elterritorio nacional y que regule y haga cumplir con firmezalos deberes y derechos de todos los ciudadanos, noes posible lograr un crecimiento económico con inclusión,ni políticas sociales universales que sirvan a todoslos ciudadanos por igual.La Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobrezapropone la participación, el diálogo y la concertacióncomo estrategia de encuentro, reconocimientoy construcción de una sociedad común y un Estadodemocrático que la represente.236Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

2. RecomendacionesLas nueve recomendaciones que presentamos buscanaportar en aspectos que consideramos decisivos paraenfrentar los tres grandes desafíos planteados en estebalance. Las cuatro primeras se refieren a responsabilidadesdesde la sociedad; las dos siguientes, a lasnecesarias transformaciones en la economía, dondecabe una responsabilidad central a los actores económicosy al Estado, y las tres últimas se plantean comopolíticas para la transformación del propio Estado y losservicios que brinda. Al interior de cada recomendacióntambién se incluyen propuestas de medidas másespecíficas. Estas propuestas se formulan desde laexperiencia y el quehacer de la MCLCP, considerandolos temas específicos que hemos trabajado con mayorprofundidad.2.1. Para una sociedad responsablede todos sus miembrosReconocer a las personas en situaciónde pobreza como sujetos de derecho yactores principales de su desarrolloLa afirmación de los derechos y deberes de las personasy familias en situación de pobreza supone partir dereconocerlos como actores, identificando sus estrategiasde salida de la pobreza, apoyando sus esfuerzos,e integrando estos esfuerzos en estrategias comunesde desarrollo. La promoción del desarrollo económico ysocial realizado por las instituciones públicas y privadasdebe incidir en la apertura de oportunidades a partir deestas estrategias.Fortalecer las capacidades de organizacióny representación de la sociedad,particularmente de los sectores másexcluidosEs necesario consolidar el desarrollo de actores asociativos,con capacidad de agregar intereses dispersos,incluyendo a los más excluidos y en comunicaciónpermanente con ellos. El fortalecimiento de los diversosactores en la sociedad y la construcción demayores contrapesos frente a las actuales asimetríasde poder resultan indispensables para dar mayor viabilidade incidencia a los procesos de concertación,así como para democratizar la representación políticaque los partidos políticos y el Estado busquenorganizar y expresar. Las organizaciones sociales ygremiales tienen el reto de:• Fortalecerse institucionalmente, profundizando lademocracia interna, para valorar y volver a legitimarlos canales de representación.• Mejorar y desarrollar su capacidad propositiva enun escenario en el cual la denuncia y la reivindicaciónno son suficientes para construir el bien comúny consolidar la democracia.• Mejorar los mecanismos de articulación de estasorganizaciones en función de propuestas integradorasque, respetando las diferencias y especificidades,pongan el acento en los elementos comunes,fortaleciéndolos y abriendo espacios paraincorporar a los más excluidos.Mayor incidencia de la sociedad en eldesarrollo de políticas públicasEl necesario diálogo continuo entre la sociedad civily el Estado se hace posible con una sociedad activaen el seguimiento de las políticas públicas y la gestiónestatal.La sociedad peruana es rica en conocimientos, solucionesy experiencias generadoras de progreso y bienestar,la mayor parte de las veces dispersas y no trabajadascomo propuestas para el desarrollo de políticas.Asimismo, hay diversos esfuerzos autónomos, comoredes, campañas y movilizaciones dirigidas a incidir enlas políticas públicas. Es necesario extender y consolidaresta labor, dándole continuidad, formando opiniónParte 3: Desafíos y propuestas 237

pública y mejorando las condiciones para el uso ciudadanode diversos mecanismos de incidencia.• Dar prioridad a temas ejes en la lucha contra la pobreza—empleo digno, seguridad alimentaria, educación,salud y seguridad ciudadana— y a los asuntosurgentes con relación a la infancia, planes de reparación,protección del pequeño productor agrario y otros,en una perspectiva intersectorial y de articulación entrepolítica económica y política social.• Mejorar la elaboración de propuestas a manera deinstrumentos concretos de política pública, desarrollandoaprendizajes para la formulación operativa delas políticas y sus posibilidades de aplicación desdela administración del Estado.• Fortalecer la participación ciudadana en los espaciosde diálogo y concertación entre el Estado y lasociedad civil: Acuerdo Nacional, presupuestos participativos,MCLCP, consejos de coordinación localesy regionales, así como en los diversos espaciosconsultivos en políticas sectoriales y en la gestión deprogramas sociales, favoreciendo formas de presenciao representación de los sectores más excluidos.• Fortalecer las acciones y redes de vigilancia ciudadanavinculadas con las campañas de incidencia,dándoles orientación y posibilidades de repercusiónpública.• Continuar los esfuerzos de espacios de articulaciónprogramática desde la sociedad civil, comolas Conferencias Nacionales de Desarrollo Social(CONADES) y sus versiones regionales (COREDES),foros especializados como el Foro Educativo y elForo Salud, así como las redes y mesas temáticas,tanto en el ámbito nacional como en las regiones.Promoción de una ética de confianza,cooperación y solidaridad y de la funcióneducadora de la sociedadLa lucha contra la pobreza implica una nueva manerade relacionarnos como peruanos. Esto, a su vez,implica transformar percepciones y costumbres basadasen la discriminación, así como modificar estrategiasque excluyan a otros ciudadanos de la posibilidadde ejercer sus derechos y acceder a los beneficios deldesarrollo. Para ello, además de la acción en el sistemaeducativo formal, es necesario potenciar la accióneducadora de la sociedad, expresada en la acción desus dirigentes sociales y autoridades políticas, la acciónde las organizaciones sociales y los medios decomunicación, al igual que diversos espacios educativosno formales vinculados directamente con el quehacery las necesidades de la población.• Fortalecer los diversos movimientos culturales ysociales que contribuyen a visibilizar, en el espaciopúblico, las diversas discriminaciones: étnicas,de género, socioeconómicas y otras, proponiendoformas alternativas de relación y políticas públicasque las hagan efectivas.• Contribuir a fortalecer y generar espacios de encuentroy reconocimiento de actores diversos enel país, valorando sus identidades y aspiraciones.Los medios de comunicación tienen un papel centralen esta función integradora; es necesario queeleven la calidad de su programación y que asumansu responsabilidad en la formación de la opiniónpública.• Promover y fortalecer el diálogo y la concertacióncomo mecanismos para enfrentar los conflictos.2.2. Para una economía al serviciodel desarrollo de las personasCrecimiento económico con inclusión delas mayoríasLa base económica es de primordial importancia parala lucha contra la pobreza y para lograr el reconocimientoelemental de la dignidad de todos y cada unode los peruanos: es preciso ofrecer la posibilidad deun empleo digno tanto a los asalariados y trabajadores238Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

familiares como a los trabajadores independientes y pequeñosempresarios. El criterio de inclusión y el objetivosocial de generación de empleos dignos deben ser losfundamentos para la definición de la política económica.Esta meta debe comprometer la imaginación de todoslos actores desde sus diferentes particularidades, y lacreatividad técnica de los especialistas. El Acuerdo Nacionalaporta ya un conjunto de políticas para avanzaren esta dirección.Frente a una estructura de productividades heterogénea,con amplias brechas en los ingresos y poco articulada,el objetivo es establecer sinergias de crecimientoentre los tres grandes grupos de empresas: el grupolíder, pequeño y de alta productividad; los sectores medios,y el amplio sector de unidades económicas pequeñas,por lo general de muy baja productividad. 407a) En el corto y mediano plazo: llevar a la práctica elPacto Social por la Inversión y el Empleo Digno delAcuerdo NacionalEl pacto plantea mejorar la vinculación entre productividady salarios, para que los incrementos en productividadsean mejor distribuidos y contribuyan a la expansióndel mercado interno, necesaria para la producción de lasMYPE y de los pequeños productores agrarios. Es precisoconcertar voluntades para su efectivo cumplimiento.b) En el mediano y largo plazo: elevar la productividadde pequeñas empresas urbanas y rurales y diversificarla producciónPara estos efectos, se propone establecer tres líneasde conexión entre las empresas líderes e intermedias yla pequeña producción:i) Conectar la generación de divisas con el aumentode la productividad y ampliación de mercados delas PYME de todas las regiones del país. Para ellose requiere:– Aumentar de manera rápida y continua las exportacionesper cápita, lo que equivale a una exportacióncada vez más diversificada, con mayor elaboracióny contenido tecnológico 408 y sin afectar elmedio ambiente.– Retener parte de las divisas generadas en el país mediantenegociaciones con las empresas exportadoras.– Usar una proporción de esas divisas para la importaciónde conocimiento (equipos, maquinaria,etcétera) para las PYME, reduciendo la importanciarelativa de las importaciones agropecuarias.– Brindar facilidades crediticias y de capacitacióna las PYME de todo el país, para mejorar la organizaciónempresarial, invertir más en maquinaria yequipo y comercializar en mercados cada vez másamplios.ii) Conectar la recaudación tributaria con la universalización,mejora y homogeneización de la calidad dela enseñanza y de la atención a la salud y la seguridadciudadana, lo que resulta necesario para lacreación de capital humano. Para ello se requiere:– Elevar la recaudación tributaria, reduciendo la evasión,la elusión, la regresividad y la estrechez de la base. 409– Reducir la proporción de gastos improductivos enel presupuesto público del país.– Elevar la proporción del gasto público en educación,salud y seguridad ciudadana.– Homogeneizar la calidad de la enseñanza, dandoprioridad a la elevación de la calidad de la educaciónen las escuelas del mundo rural.407 La propuesta que se expone a continuación fue presentada por Javier Iguiñiz —asesor de la MCLCP— y debatida en el VI Encuentro Nacional de las Mesas deConcertación, y sirve de referente para diversas propuestas de la Mesa, tanto en el Acuerdo Nacional como en otros espacios.408 Es la orientación de la decimoctava política de Estado en el Acuerdo Nacional.409 El Acuerdo Nacional estableció la necesidad de una presión tributaria no menor al 18 por ciento del PBI.Parte 3: Desafíos y propuestas 239

iii) Conectar la demanda nacional e internacional conla oferta de las microempresas y PYME en todo elpaís. Para ello se requiere:– Reformar la legislación laboral para generar unamayor cooperación entre empresarios y sindicatosy lograr que los aumentos de productividad seanmejor distribuidos y que contribuyan a la expansióndel mercado interno.– Dar prioridad al mantenimiento de las vías de transporteexistentes y mejorar el servicio de puertos yaeropuertos. Ampliar la infraestructura de comunicaciónelectrónica, como condición de un crecimientoextendido en todo el territorio.– Mejorar la regulación de las empresas de serviciospúblicos, fomentando una participación adecuadade los usuarios y reorientando su actividad paraasegurar la calidad en el servicio a consumidores ypequeños productores.– Estimular el asociativismo empresarial, para lograreconomías de escala y la creación de cadenas productivasentre empresas industriales y comercializadoras,y pequeñas empresas productoras del campoy la ciudad.Proyectar nuestra cultura y diversidad enel impulso descentralizado del desarrolloeconómicoEl desarrollo de capacidades productivas y competitividada partir de identidades y capacidades previasdemanda un impulso descentralizado de la economíadel país.El desarrollo económico regional y local no puede serresultado del apoyo que se brinde desde la política nacional:el esfuerzo fundamental es local y regional. Parahacer más viables —competitivamente hablando— lasiniciativas de los pequeños inversionistas en las diversasregiones, y más eficaz la promoción de la inversión delos gobiernos regionales y locales, consideramos necesariotomar en cuenta las siguientes orientaciones:• Una política de incentivos para agregar valor a laproducción local mediante la transformación de losproductos de la naturaleza, así como para absorbertecnología que permita aprovechar la gran diversidadproductiva del país y promover la producciónde calidad en pequeña escala.• Una política educativa adecuada al medio en el quese desenvuelve, que promueva el aprovechamientode los diversos recursos locales por empresariosprivados de la localidad.• Una política de mejora de las condiciones de vidaen las ciudades intermedias, con la finalidad de reteneren las regiones a una creciente proporción desus mejores técnicos y profesionales, desincentivandola migración hacia la capital o el extranjero.• Una política de apoyo a las zonas con mayor pobrezaen el ámbito provincial y distrital, que abra oportunidadesa estas zonas para aprovechar la promocióndel desarrollo económico. Para ello, en esas zonas esnecesario combinar la universalización de las políticassociales y la focalización de los programas de apoyoa la actividad productiva, de acuerdo con la vocacióny potencialidad de los distintos ámbitos territoriales ycon los recursos disponibles.2.3. Para la democratización yfortalecimiento del EstadoProfundizar democráticamente ladescentralización del Estado, fortaleciendolas políticas nacionales de construcción deequidadLa descentralización es una condición importante enla lucha contra la pobreza. Permite acercar el Estadoa la sociedad, distribuir con mayor equidad el poderde decisión en los asuntos públicos, articular las políticaseconómicas y sociales desde cada territorio,y tener mejores condiciones para construir equidad,al lograr mayor cercanía para reconocer y manejarlas diferencias y discriminaciones de personas y240Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

grupos humanos. Por eso es una exigencia continuarlay profundizarla. Profundizar el proceso de descentralizaciónrequiere fortalecer la rectoría y los sistemasnacionales. Desde esta perspectiva, proponemos lassiguientes medidas:• Dar un nuevo impulso a la descentralización.Promover la articulación de voluntades por la descentralización,convocando movimientos sociales,liderazgos regionales y locales y a las diferentesfuerzas políticas, con el fin de construir liderazgossólidos en la conducción del proceso.• Readecuar la normatividad. Readecuar las normasgenerales a partir de los vacíos e incongruenciasdetectados durante el proceso.• Concretar la reforma del Poder Ejecutivo. Impulsarla reestructuración orgánica de los ministerios,fortaleciendo sus funciones de rectoría, promoción,seguimiento y evaluación en concordancia con ladescentralización.• Impulsar la concertación en los procesos detransferencia. Promover acuerdos concertadosentre los sectores del Gobierno Nacional y los gobiernosregionales y locales, para precisar las funcionesespecíficas en cada nivel de gobierno, asícomo los procesos de transferencia.• Fomentar las articulaciones al interior de los departamentos,y entre ellos. Promover espacios decoordinación, planificación conjunta y cooperaciónentre municipalidades y gobiernos regionales y departamentales,generando procesos prácticos deintegración alrededor de necesidades comunes,proyectos y programas que sirvan de referente paraprocesos futuros y progresivos de integración regional,en cuya formulación la experiencia y voluntadde la base social tenga mayor protagonismo.• Dar prioridad al desarrollo y fortalecimiento de capacidades.Aplicar, de manera efectiva, un plan ysistema nacional para el desarrollo y fortalecimientode capacidades de gobierno y administración enlos ámbitos nacional, regional y local, incluyendoel fortalecimiento de actores e instituciones en lasociedad civil, acorde con las nuevas funciones yresponsabilidades, para hacer sostenible la descentralización.• Diseñar políticas nacionales de compensaciónpara que la necesaria descentralización fiscal nose convierta en un nuevo factor de generación deinequidad entre territorios al interior del país.• Fortalecer democráticamente los sistemas nacionalesde Rectoría, Planificación, Información,Control y Evaluación. La descentralización requierefortalecer elementos de centralización que posibilitenarticular los diferentes niveles de gobierno.Políticas sociales universales conestándares básicos de calidadSi no se universalizan con calidad los servicios públicos,seguirán siendo reproductores y amplificadores dela desigualdad. Las políticas sociales deben contribuira generar un piso básico de capacidades, común paratoda la sociedad peruana. Si no se trabaja firmementeen este objetivo, la población en pobreza no tendrá lassuficientes condiciones para aprovechar las oportunidadesque le podría ir abriendo una economía inclusiva,ni las suficientes capacidades para intervenir con fuerzaen las decisiones públicas y los espacios de participacióny concertación. Sin el avance en este objetivo, losprogramas de asistencia a la extrema pobreza quedarándescolgados, reduciéndose a un alivio transitorio.Para ello es necesario:• Impulsar la equidad en la cobertura y calidad delos servicios públicos, particularmente en educación,salud y seguridad. Para ello, es preciso orientarlos recursos públicos (humanos y financieros)con equidad en el conjunto del territorio nacional,particularmente en las zonas rurales, y diversificarlas estrategias de implementación de los servicios,considerando las diversas situaciones de las familiasParte 3: Desafíos y propuestas 241

e incorporando criterios de interculturalidad, espaciosde diálogo y comunicación permanente ymecanismos de monitoreo, control y vigilancia, quepongan atención a la calidad.• Desarrollar políticas de provisión de agua segura,saneamiento, energía y comunicaciones hacia laspoblaciones excluidas, como servicios con condicionesde calidad y sostenibilidad y no simplementecomo infraestructura.• Desarrollar plataformas de apoyo flexibles dirigidasa las familias en pobreza, tomando en cuenta suscondiciones y particularidades regionales (ruralesurbanas-semiurbanas)y sus propias estrategias desalida de la pobreza. Apoyar sus estrategias de diversificaciónde ingresos y reducción de riesgos, eintroducir criterios de diferenciación, flexibilidad y articulaciónde los programas sociales, incorporandolos circuitos informales de prestación de servicios,valorando los saberes y redes sociales y dándolesmás pertinencia. Es necesario poner a disposiciónde las familias un abanico de servicios y apoyos específicosque, articulados con el desarrollo de laspolíticas universales, las ayuden a organizar estrategiasacumulativas de salida de la pobreza.• Desde este enfoque, es necesario rediseñar losactuales programas de asistencia, así como darcontinuidad al programa Juntos. Al fortalecer lascondiciones de las propias familias para el accesode la infancia a la salud y la educación, este programapuede servir de plataforma para identificarlas necesidades básicas de las familias en extremapobreza, promover la llegada de los servicios públicosy la articulación de diversas intervencionesde apoyo. A partir de estas potencialidades delprograma, es necesario su progresivo perfeccionamientoy evaluación por un periodo prolongadode intervención.• Dar peso y prioridad a las políticas promocionalesy preventivas para evitar la pérdida de capacidadeshumanas, en particular el daño a la primera infancia.• Tomar en cuenta el recargo de trabajo en la economíadel cuidado en las familias en pobreza. Esnecesario promover servicios públicos que alivien elcuidado de los miembros de la familia, particularmentede la mujer (guarderías, atención a ancianos,etcétera) y, a la vez, seguir desarrollando formas deapoyo a las familias frente a emergencias traumáticascomo enfermedades, discapacidad o eventoscatastróficos.• Hacer efectiva la intersectorialidad como imperativoético en la atención de los ciudadanos.Poner al centro a la persona humana demanda, aquienes proporcionan los servicios sociales, queasuman una perspectiva intersectorial. Sin esta,los criterios de atención están orientados por enfoquessegmentados y parciales subordinadosa la lógica institucional interna de los sectores,y no necesariamente por las necesidades y requerimientosde las personas que se acercan alos servicios. La intersectorialidad es un imperativoético, en la medida en que supone cambiar elreferente de la acción y ordenarlo en función delinterés superior de los ciudadanos.• Lograr servicios públicos amigables y eficientes.El maltrato en la atención de los servicios públicoses uno de los principales reclamos de las familiasen situación de pobreza. Es necesario poner enmarcha medidas específicas para que los serviciossean amigables, cálidos en su trato y eficientes ensu prestación, independientemente de la condicióneconómica, cultural o étnica de los ciudadanos.• Dar formación especializada al servidor públicopara manejar la diversidad cultural y las situacionesde discriminación y exclusión. Un aspecto importantede esta formación debe ser el conocimientode todo funcionario público de las lenguas que sehablan en su jurisdicción.• Incrementar sustantivamente los recursos eneducación, salud, agua segura y seguridad ciudadana,incrementando los aportes al presupuesto242Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

público del Gobierno Central, mejorando la eficienciaen el gasto y canalizando, mediante los presupuestosregionales y locales, recursos provenientesdel canon y regalías.Políticas públicas que contribuyana consolidar y mejorar los procesosparticipativos y de concertación, asícomo el ejercicio de la transparencia y larendición de cuentasSe requiere ampliar los espacios públicos que permitanconstruir una visión de país que incluya ladiversidad que caracteriza al Perú, así como institucionalizarlos procedimientos de decisión que consolidenlos mecanismos tanto representativos comoparticipativos.• Contribuir a consolidar el foro del Acuerdo Nacionalcomo espacio de concertación entre los diferentesactores nacionales: Estado, sociedad civil,empresariado y partidos políticos, estableciendomecanismos permanentes de consulta para asuntosy normas de importancia especial para el país.• Contribuir a consolidar los procesos de planificaciónconcertada y los presupuestos participativos,ajustando el sistema presupuestal para ampliar losrubros de consulta, ofreciendo información oportuna,desarrollando capacidades institucionales pertinentesen los distintos niveles del Estado y mejorandolos mecanismos de participación.• Contribuir a consolidar la mclcp como sistemanacional de participación y concertación entre elEstado y la sociedad civil en la problemática dela pobreza, estableciendo mecanismos que condicionenla resolución de temas específicos, asícomo canales de información inmediata para elseguimiento nacional de los principales programassociales.• Mejorar el marco normativo relativo a los ccr y ccly los Consejos Consultivos Sectoriales, para ampliarla participación de la sociedad civil en este tipode organismos, impulsar su funcionamiento y precisarmecanismos para la obligatoriedad de la consulta y lamanera de procesarla.• Diseñar sistemas de participación en la gestión delas políticas y programas sociales, desarrollando unmayor diálogo con las dinámicas locales y comunales,estableciendo sistemas que integren espaciosparticipativos, dando prioridad a los generados porlas propias comunidades locales y evitando la multiplicacióny superposición de instancias.• Efectivizar ampliamente las normas de transparencia,neutralidad y rendición de cuentas en losdistintos niveles del Estado, mejorando la calidad deestos procesos.• Incluir en los sistemas de control la exigencia delfuncionamiento de los procesos participativos, deconcertación y de consulta, así como de transparencia,neutralidad y rendición de cuentas.Es preciso señalar que una condición necesaria para quelas políticas propuestas se lleven a cabo con consistenciaes abordar integralmente la reforma de la administraciónpública. En esta reforma —aún pendiente— esnecesario llamar la atención sobre algunos aspectos demayor importancia en la lucha contra la pobreza:• La articulación de la planificación concertada a escalanacional, así como efectivos sistemas de seguimientoy control de la calidad de las políticas yservicios que presta el Estado.• Una adecuada política de formación y evaluacióndel servidor público, que contribuya a su eficacia einstitucionalidad.• La importancia decisiva de la reforma de la administraciónde justicia, frente a lo cual la CERIAJUS haelaborado ya una propuesta integral y concertada.• La necesidad de enfrentar la corrupción, tanto lagrande como la pequeña y cotidiana, enquistadaen las estructuras de funcionamiento del Estado.Parte 3: Desafíos y propuestas 243

3. Lo urgente y prioritarioEn este apartado, establecemos la urgencia de atendersituaciones graves que están deteriorando seriamentela vida de las personas y que no son atendidas con lapremura necesaria. Distinguimos este concepto del deemergencias, el que entendemos como la ocurrenciasúbita de situaciones catastróficas pero no permanentes.Somos conscientes de que distintos sectores públicos yactores de la sociedad han puesto empeño en enfrentarmuchas de estas situaciones y que requieren mayorapoyo y recursos para cumplir a cabalidad su función.Planteamos atender con urgencia las siguientes necesidades:3.1. La protección inmediata de laniñezEn las niñas y los niños, en especial de las zonas rurales,es donde se concentran los daños irreparables dela pobreza. Enfrentar esta situación exige atender conurgencia lo siguiente:• Control del embarazo y parto seguro. La mortalidadmaterna sigue estando entre las más altas en laregión.• Inscripción oportuna del nacido vivo. El subregistrose estima en 25 por ciento.• Control del crecimiento y desarrollo. Atención al neonatomenor de 29 días y al niño menor de 5 años.• Nutrición adecuada. Se mantiene un elevado 25por ciento de desnutrición en niños menores de 5años. Es necesario ofrecer un complemento nutricionalcuando sea necesario, y agua segura.• Mejora en la calidad de los aprendizajes. EducaciónInicial y Primaria de calidad y entornos favorables.titulares sectoriales (a partir del Acuerdo Nacional, elPlan Nacional de Apoyo a la Infancia y en cumplimientode los Objetivos del Milenio), así como sistemas efectivosde control y rendición de cuentas. También se requierencompromisos interinstitucional entre el Estado yla sociedad civil, articulando esfuerzos e incorporandola vigilancia ciudadana. Es necesario dar continuidaden los próximos años a la prioridad establecida para laatención a la infancia en la Ley de Presupuesto Públicode 2006 y en la Ley de Equilibrio Fiscal, y vigilar su efectivocumplimiento.3.2. Cumplir el Plan de Reparacionesa las víctimas del conflicto armadointernoLas víctimas no solo son muy numerosas sino que, engran proporción, pertenecen a los sectores más pobresy excluidos. Si queremos vivir con dignidad en elpaís, no se puede seguir postergando el cumplimientodel PIR. Las urgencias en este ámbito vienen de muchosaños atrás: ancianas y ancianos desprotegidos;mujeres abandonadas y desarraigadas, con responsabilidadesfamiliares (hijos/nietos); adolescentes y jóvenescuyas posibilidades de desarrollo están truncadas,muchos de ellos con lesiones, enfermedades físicas omentales. Es preciso dar prioridad a las acciones necesariasy asignar, en el más breve plazo, las partidaspresupuestales para cumplir con esta deuda nacional.3.3. Medidas urgentes de protecciónde la salud de las personasHay diversos factores graves de desprotección de lasalud de las personas, frente a los cuales es necesariotomar medidas con efectos inmediatos, concentrandolas fuerzas necesarias.Esta protección demanda una acción intersectorialfluida, basada en un compromiso político serio de los• Control de la calidad del agua. La mala calidaddel agua es una de las principales fuentes de244Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

enfermedad en las poblaciones en situación de pobreza.Es preciso regular, controlar y vigilar los sistemasde suministro de agua no convencionales, asícomo ampliar la red pública.• Ampliación del Seguro Integral de Salud y establecimientode un fondo común para atenderenfermedades catastróficas. La mayoría de lapoblación está desprotegida: 59,5 por ciento notiene ningún tipo de seguro. El Seguro Integral deSalud, orientado a la población en pobreza, apenascubre a 28,7 por ciento de la población, y lohace solo en el nivel básico pues no atiende lasenfermedades más complejas.• Control de la malaria, la tuberculosis, el vhs siday otras enfermedades trasmisibles graves. La malariaes uno de los principales problemas de saludpública en el Perú, y la padece principalmente lapoblación en situación de pobreza. La OMS estimaque alrededor de 2,5 millones de habitantes delpaís viven en áreas de alto y muy alto riesgo. La tuberculosisaún mantiene una importante presencia,estando, también, estrechamente vinculada con lapobreza y la malnutrición. El VHS Sida está incrementandosu incidencia, y la población aún tieneuna baja percepción del riesgo. Es preciso fortalecerlas campañas de prevención y realizar unaestricta vigilancia y tratamiento, así como protegerlos presupuestos asignados a estos programas.3.4. Mejorar los aprendizajesbásicos en razonamiento lógicomatemático,comunicación integraly valores ciudadanos, y atender lainfraestructura escolar en riesgoEs urgente impulsar la movilización nacional en favor deaprendizajes básicos de calidad, dando prioridad a laszonas rurales y en pobreza. Para ello, es necesario incidiren dos factores clave: (i) la calidad del proceso educativo,incidiendo en las condiciones necesarias para lograresta mejora (el MINEDU ha dado prioridad al acompañamientopedagógico a docentes en aula, el control deasistencia de profesores y alumnos, la capacitación adocentes y la atención a infraestructura escolar en condicionesde riesgo, pero es necesario, a partir de esteseguimiento, poner especial atención a la pertinencia localde los aprendizajes y a criterios de interculturalidad);(ii) el desarrollo de entornos favorables: salud, nutrición,identidad y, en general, los estímulos que proporciona elentorno. Para ello es indispensable atender el conjuntode urgencias que estamos planteando.3.5. Incremento periódico del salariomínimo vital, que lo haga convergercon la canasta de subsistenciafamiliarEs necesario que el salario mínimo vital responda alconcepto de empleo digno planteado por el AcuerdoNacional y, por lo tanto, que se rija por la canasta desubsistencia familiar. De este modo se estableceríancriterios predictibles, acordes con el criterio del costode producción. También es preciso recuperar la departamentalizacióndel salario mínimo vital, dada la variedadterritorial de costos de la canasta familiar.3.6. Impulsar decididamente elempleo juvenilDe acuerdo con el último censo, la población joven (15a 19 años) asciende a 2,7 millones de peruanos, de loscuales poco más de 300 mil ingresan anualmente almercado de trabajo en busca de empleo. Por edades,este segmento poblacional presenta, recurrentemente,las tasas de desempleo abierto más elevadas (16 porciento de la PEA) y las condiciones de trabajo de mayorprecariedad (cerca del 57 por ciento en condiciones desubempleo).Considerando que una inserción laboral inicial precariatiene mayor probabilidad de perpetuar tal condición, esParte 3: Desafíos y propuestas 245

necesario aplicar políticas activas que mejoren las calificacioneslaborales de la población joven (mayor coberturade ProJoven y de los programas para las MYPE) yque los programas de empleo e ingreso temporal —actualmenteen operación (A Trabajar Urbano)— se focalicenprioritariamente en este segmento poblacional,ampliando su cobertura.3.7. Erradicar la violencia familiarLa violencia familiar afecta a una proporción importantede hogares en nuestro país. Esta situación demandaque las autoridades e instituciones del conjunto de lasociedad dediquen esfuerzos y recursos a contrarrestarsus causas y que apliquen, con mayor iniciativay recursos, los programas contra este tipo de flageloque afecta drásticamente el desarrollo saludable delas personas, poniendo especial atención en la educaciónde las niñas. El maltrato infantil tiene especialgravedad, tanto porque las víctimas no pueden defendersesolas cuanto porque en ellas las secuelas sonaún más profundas.3.8. Detener drásticamente lacontaminación ambiental que estáafectando gravemente la vida de laspersonasEs urgente detener la acción contaminante, altamentenociva, que está afectando a poblaciones enteras endiversos lugares del país. Particularmente emblemáticosson los casos de La Oroya, Callao y Huepetuhe, en Madrede Dios, entre otros. Es necesario detener la accióncontaminante, exigir el cumplimiento de las normas demanejo ambiental y reparar los daños causados. El Estadodebe tener la firmeza necesaria para poner la viday la salud de las personas en primer lugar. Asimismo,es urgente desarrollar políticas de prevención, regulandoy normando los aspectos de manejo ambiental enla explotación de recursos naturales que no se hayanprevisto y su relación con las poblaciones.3.9. Reforzar la seguridad ciudadanaLa carencia de seguridad afecta de manera mucho másaguda a las familias en situación de pobreza, con débilcobertura de servicios y baja calidad en la atención. Esurgente asegurar una presencia policial disuasiva en laszonas populares, así como detener la corrupción al interiorde la policía que debilita su capacidad de acción.Para ello es necesario reimpulsar la reforma policial ensus diferentes dimensiones.4. A manera de conclusión: unnuevo pacto social que establezcauna conexión nueva entreeconomía, empleo y bienestarHacer confluir voluntades para cambiar de rumbo,a fin de colocar la lucha contra la pobreza comoprioridad nacional y tener mayor eficacia en reducirla,requiere construir —a partir de las políticas deEstado del Acuerdo Nacional, lo avanzado en esteperiodo y el horizonte de propuestas aquí planteado—un nuevo pacto social que establezca una conexiónnueva entre economía, empleo y bienestar dela población. 4104.1. Un desafío político que requiereenriquecer nuestra democraciaLograr mayor eficacia en la lucha contra la pobrezaen el país no es un problema técnico relacionado conel logro de mayores niveles de eficiencia en el gasto410 Véase la relatoría de la Mesa de Diálogo convocada por la MCLCP sobre Desarrollo y Programas Sociales. Lima, abril de 2005.246Sección 1: Balance de la lucha contra la pobreza 2001–2006

social. Es, en primer lugar, un problema político, queconsiste en lograr una reformulación concertada delas políticas básicas de desarrollo del país. Es decir,se requiere replantear en qué tipo de país queremosconvivir como peruanos. Lograr este pacto demandauna mayor articulación de la sociedad, ampliar suparticipación, concertar objetivos comunes y enriquecernuestra democracia.4.2. Construir el país como lugardigno para las personas en situaciónde pobrezaEste pacto debe basarse en los derechos y responsabilidadesde todos los peruanos como ciudadanos deeste país. Es el compromiso con la construcción de unpaís que reconozca y dé cabida a las familias en situaciónde pobreza y sea digno de sus esfuerzos.pobreza y dar consistencia estratégica a las accionespara superarla. De lo contrario, la relegamos a políticasestrechas y desconectadas que se terminan agotandoen la asistencia.4.4. Poner a las personas y a lalocalidad como puntos de partidaPara la construcción de este plan y ruta de acción,es necesario partir de la situación, necesidades yderechos de las personas y familias en cada localidad,haciendo confluir en ella a los diversos actores:Estado, sociedad civil y sector empresarial, diseñandosoluciones locales y planteando, a la vez, las necesariasexigencias y articulaciones en los ámbitos regionaly nacional, cuando sea preciso.4.5. Mayor riqueza para todos4.3. Un Plan Nacional de DesarrolloIntegral que tenga como eje lasuperación de la pobrezaLa superación de la pobreza debe ser una orientacióncentral de un necesario plan de desarrollo integral delpaís y, por lo tanto, debe ser un componente transversalal conjunto de políticas. Es la única manera deenfrentar articuladamente la multidimensionalidad de laEs preciso reconocer que la construcción de una sociedadperuana más inclusiva y la convivencia en unasociedad sin discriminaciones conlleva una mayor riquezapara todos —ricos y pobres, incluidos y excluidos—,no solo porque representa una mejor calidadde vida, sino también porque amplía las oportunidadesy las opciones para todos (mercados, conocimientos,paz, creatividad, relaciones de confianza) y generamúltiples sinergias.Parte 3: Desafíos y propuestas 247

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Sección 2el papelde la mesa de concertación parala lucha contra la pobreza

ÍndiceSección 2El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza1Introducción7Capítulo 1. Contexto, creación y construcción nacional de la MCLCP1. Antecedentes2. El contexto de creación de la Mesa y su marco legal3. Objetivos y funciones de la MCLCP4. Composición actual de los Comités Ejecutivos de la MCLCP5. La construcción nacional de la Mesa. Las etapas del camino recorrido5.1. Etapa inicial de institucionalización del espacio5.2. Etapa de expansión y crecimiento5.3. Etapa de ubicación en el nuevo escenario regional y apoyo al proceso de regionalización5.4. Etapa de consolidación de la estrategia de concertación e incidencia en los criterios de priorización enlas políticas públicas5.5. Etapa actual de fortalecimiento de las mesas en el ámbito local e incidencia en el proceso electoraldesde la concertación9991011121314141415Capítulo 2. El papel desempeñado por la MCLCP1. Un espacio de articulación y concertación entre el Estado y la sociedad civil2. Un espacio que aporta un nuevo enfoque en la lucha contra la pobreza3. Una red nacional de participación y desarrollo de capacidades3.1. La MCLCP como medio privilegiado para canalizar la participación de la sociedad civil en consultas yespacios interinstitucionales3.2. Enfoque participativo de la MCLCP: una escuela de liderazgo y de desarrollo de capacidades3.3. Las herramientas de apoyo al funcionamiento de la Red Nacional de la MCLCPOrientaciones de funcionamiento y organización y Código de ÉticaReuniones y talleres de coordinadores, encuentros nacionales y visitasEl portal y el boletín de la MCLCP4. Un espacio de mediación y diálogo frente a los conflictos sociales1717192525293131313232Capítulo 3. Logros y límites en el trabajo de la Mesa1. Redefinición de la política económica y las políticas sectoriales en función de objetivos sociales3939Índice

1.1. Lograr cambios en la distribución (inequitativa) del presupuesto nacional, a la vez que generar unacultura de responsabilidad en el conjunto de la sociedad respecto del manejo de los presupuestospúblicos: los avances alcanzados deben consolidarse1.2. Avanzar hacia una política económica integral: se ha logrado construir consensos, pero hay resistenciasa su puesta en práctica1.3. Contar con un Marco Macroeconómico Multianual que incorpore de manera permanente las proyeccionesreferidas a condiciones y calidad de vida de la población y sobre las previsiones en materia deimpactos en estas de las medidas económicas y las políticas públicas: se ha conseguido establecerespacios de diálogo que deben mantenerse y profundizarse2. Institucionalización de la participación de la ciudadanía en el diseño, toma de decisiones y seguimiento de laspolíticas públicas2.1. Promover la participación ciudadana en los procesos de elaboración de Planes de Desarrollo Concertadoy Presupuesto Participativo: rol decisivo de la MCLCP en la generalización de estos procesos2.2. Atención activa y permanente a la incorporación de sectores excluidos y de actores que no estánsuficientemente presentes en la MCLCP: logros aún limitados2.3. Promover la vigilancia ciudadana: aprendizaje mutuo entre sociedad civil y Estado que ha logradoavances y requiere de continuidad3. Contribución al proceso de descentralización del país para mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia delEstado3.1. Apostar por la promoción de la descentralización del país: se impulsó la participación ciudadana en elproceso3.2. Mejorar las competencias de gestión en los niveles subnacionales y ampliar la participación de la ciudadanía:logros importantes pero insuficientes4. Una política social centrada en las personas que garantice una base mínima universal e igualdad de oportunidadespara todos4.1. Contribuir al ordenamiento y coordinación de las políticas sociales, articulándolas con los PlanesConcertados de Desarrollo: hay avances, pero no con la velocidad necesaria4.2. Participar activamente en el Acuerdo Nacional, para generar consensos y acuerdos sobre las políticasde Estado que orientan las políticas sociales: un logro que afronta el reto de la continuidad4.3. Hacer realidad la prioridad de los niños y las niñas: hubo avances interesantes, pero no en la magnitudnecesaria5. Atención especial a la población rural5.1. Aportar al reconocimiento de la plena ciudadanía de los peruanos y peruanas de las zonas rurales: seha avanzado, pero la tarea aún sigue pendiente5.2. Dar seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de la CVR: se ha logrado avanzar, pero seencuentran todavía fuertes resistencias5.3. Orientar el programa Juntos hacia la población rural en extrema pobreza y afectada por la violenciapolítica: se debe continuar la tarea garantizando las prioridades propuestas394044464653606566676871717481818385Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Capítulo 4. Logros y límites en el trabajo de la Mesa1. Mantener la prioridad de la lucha contra la pobreza en la agenda nacional2. Profundizar y fortalecer los procesos que ha venido impulsando3. Ampliar y fortalecer la presencia de los más pobres en las mesas de todos los ámbitos4. Desarrollar metodologías de intervención y seguimiento que se vayan adecuando a la variedad de procesos conlos cuales se articula la MCLCP8989909091Bibliografía93Índice

IntroducciónLa descripción del panorama y el balance de la lucha contra la pobreza realizadosen la sección 1 consideraron la acción del Estado y la sociedad peruanos en su conjunto a lo largo del periodo2001-2006.Ahora analizaremos el papel jugado en esta etapa por la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza(MCPLP) creada en 2001 durante el Gobierno de Transición, y que constituye una experiencia inédita en AméricaLatina para abordar el combate a la pobreza.El primer capítulo trata sobre el contexto histórico-político y social en el que fue creada la MCLCP, y el procesode construcción nacional de este espacio. El segundo capítulo reseña las características centrales de la funcióndesempeñada por la MCLCP. El tercer capítulo —más extenso— evalúa los logros y límites del trabajo realizado,guiándose por los principales compromisos de la Carta Social. Finalmente, el cuarto capítulo presenta los desafíosque se le plantean a la MCLCP en el próximo periodo.Esta evaluación concibe la experiencia de la Mesa como espacio en proceso de construcción, desde la prácticade sus actores y en diálogo con la realidad. Este enfoque transversal nos permite evaluar la acción de la Mesa enuna tensión siempre presente entre:• El mandato de la Mesa, señalado en los decretos que le dan origen, el que se constituye en referenciapermanente.• La decisión y voluntad de los actores, que comprende lo que estos acuerdan y deciden hacer según lasposibilidades y capacidades con que cuentan; y• Los escenarios y coyunturas con relación a situaciones y procesos nacionales, regionales y locales, comoparte de su lectura y compromiso con la realidad.Introducción

Consideramos que esta manera de evaluar posibilita una lectura menos lineal y más dinámica de estos cinco añosde lucha contra la pobreza y de promoción del desarrollo humano desde la Mesa.Es importante advertir que la MCPLP es un espacio creado para alcanzar consensos y acuerdos entre sus diferentesmiembros, lo que implica que la evaluación de sus logros estriba fundamentalmente en su labor concertadora,pues las actividades para la puesta en práctica de esa concertación las realizan sus miembros y no directamentela Mesa como tal.A lo largo de esta sección se intercalarán recuadros que ilustran experiencias llevadas a cabo en las regiones. Ensu gran mayoría, la información que contienen ha sido tomada de los documentos elaborados por las mesas regionalesen el marco del balance general de los cinco años de existencia de la MCLCP. Otros tienen como fuenteestudios específicos que la Mesa encargó para profundizar su conocimiento sobre determinados temas, y el restoproviene de informes anuales que las mesas regionales remiten a la Mesa Nacional sobre sus actividades.Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Capítulo 1Contexto, creación yconstrucción nacional dela MCLCP1. AntecedentesCabe recordar que la década de 1990 estuvo marcadapor una política de ajuste estructural que, si bien condujoal país hacia una mayor estabilidad macroeconómica,tuvo consecuencias negativas en las condiciones devida de los sectores mayoritarios de la población.En medio de esta situación y de un panorama políticoque se estrechaba paulatinamente, sin posibilidadesde diálogo entre el Estado y la sociedad civil, surgierondiversas iniciativas que, basándose en la concertacióny desde la gestión del espacio local, buscaron contribuiral desarrollo del país de una manera más integraly democrática.población en pobreza. Ante la Mesa de Diálogo de laOEA, creada para monitorear el retorno a la institucionalidaddemocrática, el entonces Obispo de Chimbote,monseñor Luis Bambarén, planteó la formación de unainstancia que reuniese al Estado y la sociedad civil enla búsqueda de soluciones para el problema de la pobreza.En diciembre, tras asumir el mando del país, elGobierno de Transición acoge la idea. Los ministros dela Presidencia y de la Mujer contactaron al padre GastónGaratea, que se desempeñaba como párroco deAyaviri, Puno, para proponerle liderar este esfuerzo. Elpresidente de la República, Valentín Paniagua, lo designócomo presidente de esta entidad mediante una resoluciónsuprema. Posteriormente, en agosto de 2001,el presidente Alejandro Toledo lo ratifica en el cargo.Estas iniciativas, apoyadas por la Cooperación Internacionalmultilateral, bilateral y privada, así como por lasONG y las Iglesias, han sido los antecedentes y fuentede inspiración para la formación de la MCPLP.2. El contexto de creación de laMesa y su marco legalEl segundo semestre del año 2000 marca el fin deun régimen que debilitó enormemente la comunicaciónentre los sectores organizados y el conjunto de laLa MCLCP surgió como un espacio institucional parafacilitar el diálogo entre el Estado y la sociedad civil yel fortalecimiento de los actores sociales y los procesosdemocráticos, debilitados en la década anterior. Lainspira el convencimiento de que se requiere la participacióndel conjunto de los sectores públicos y privadosdel país para poder superar los profundos problemasde desigualdad y exclusión social que vive el país, recuperarsobre bases sólidas la institucionalidad democráticay lograr los niveles de bienestar y justicia social a losque aspiramos todos los peruanos y peruanas.Capítulo 1: Contexto, creación y construcción nacional de la MCLCP

Así, la MCLCP se constituye, fundamentalmente, como unespacio de democracia y entendimiento sobre proyectoscomunes donde lo central es la lucha contra la pobreza.Los principios clave que guían el trabajo de la MCLCPson: 1• la vida digna y la justicia como valores supremos• el respeto de los derechos humanos• la no violencia como norma orientadora de su acción• la inclusión en sus diversas dimensiones:– mediante políticas que apoyen la generación deempleo– mediante políticas de reconocimiento de la interculturalidady la equidad de género• la protección de la vida: desarrollando fundamentalmenteuna actitud preventiva frente al daño y deatención a las familias en riesgo.Sin duda, crear las condiciones para que estos principiospuedan cumplirse requiere cambios estructuralesen nuestro país y una sociedad más justa. Por ello, laMCLCP se plantea desde un inicio la lucha contra lapobreza como parte de una perspectiva integral de desarrollohumano.El marco legal de la Mesa está constituido por el decretosupremo 01-2001 del 18 de enero de 2001que le da origen, y el decreto supremo 014, de juliodel mismo año, que amplía y complementa el anterior.El Gobierno del presidente Alejandro Toledo apoyóla continuidad de este espacio, y en noviembre de2002 el Congreso de la República aprobó la Ley Orgánicade Gobiernos Regionales, que en su octavadisposición final otorga fuerza de ley a los decretosanteriores. De este modo quedaron institucionalizadoslos objetivos y funciones de la MCLCP.Es preciso mencionar que el Gobierno de Transiciónfue un periodo rico en lo que se refiere a la creaciónde instancias de concertación entre el Estado y la sociedadcivil. Además de las MCLCP, se creó el ConsejoNacional del Trabajo, y en el campo educativo sepromovió la Consulta Nacional Puertas Abiertas. Otrasiniciativas importantes dirigidas a concertar políticas fueronla Iniciativa Nacional Anticorrupción y la creación dela Comisión de la Verdad.El Gobierno del presidente Toledo dio continuidad a variosde estos espacios de concertación y creó otros,como el Consejo Nacional de Educación, el ConsejoNacional de Salud y el Consejo Nacional de ConcertaciónAgraria, que luego cambió de nombre por ConsejoNacional de Concertación para la Reactivación y Desarrollodel Sector Agropecuario.3. Objetivos y funciones de laMCLCPEl mandato de la Mesa establece que sus objetivosson: 11. Concertar las políticas sociales en una perspectivade desarrollo humano con enfoque de equidad y degénero.2. Lograr mayor eficiencia en la ejecución de los programasde lucha contra la pobreza.3. Institucionalizar la participación de la ciudadanía enel diseño, toma de decisiones y fiscalización de lapolítica social del Estado.4. Lograr la transparencia e integridad en los programasde lucha contra la pobreza.Las funciones de la Mesa buscan plasmar su enfoqueconcertador. Se trata de funciones de coordinación,1 Documento del VI Encuentro Nacional, noviembre de 2003.10Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

facilitación y evaluación —no de ejecución— vinculadascon el ámbito de su competencia: la lucha contra lapobreza.1. Promover un diálogo nacional para alcanzar la articulacióncoherente de los esfuerzos del Estado,la sociedad civil y el sector privado destinados a lalucha contra la pobreza.2. Establecer los mecanismos de coordinación entrelos sectores del Gobierno y de estos con la sociedadcivil, para lograr la transparencia, eficiencia ysistemas de información veraz y oportuna sobre lainversión social pública, en el marco de los objetivossociales establecidos.3. Servir de espacio de coordinación para evitar la superposiciónde programas de ayuda social, para alcanzaruna racional y oportuna utilización de los recursoscomprometidos, y definir prioridades geográficaso temáticas para la asignación de los recursos.4. Servir de instancia de consulta para la formulaciónde planes nacionales, departamentales y locales referidosa políticas de desarrollo y promoción social,así como en la definición de las prioridades presupuestales.Como ya se ha señalado, la Mesa es una instancia mixtaque reúne al Estado y la sociedad civil. Según sus normasde creación, y teniendo en cuenta la ley orgánica27779 que modifica la organización y funciones de losministerios, la MCLCP está integrada por doce ministroso sus representantes (en la organización actual del PoderEjecutivo: Presidencia del Consejo de Ministros - PCM,Ministerio de Economía y Finanzas - MEF, Ministerio deSalud, Ministerio de Educación, Ministerio de la Mujer yDesarrollo Social - MIMDES, Ministerio de Agricultura,Ministerio de Trabajo, Ministerio de la Producción, Ministeriode Transportes, Ministerio de Vivienda, Ministeriode Energía y Minas y Ministerio de Justicia), por representantesde las organizaciones sociales, las Iglesias,las organizaciones no gubernamentales, la CooperaciónInternacional, el sector empresarial, las municipalidades ylos gobiernos regionales (aunque estos últimos no existíanal momento de su creación, han sido incorporadosde hecho). La Defensoría del Pueblo forma parte tambiénde la Mesa, en calidad de invitada, con voz y voto.También señala que la Mesa tendrá un Comité Ejecutivocompuesto por diez miembros, guardando laproporcionalidad de las instituciones que la integran.Asimismo que, para el cumplimiento de sus objetivosy funciones, la MCLCP tiene una estructura descentralizada,compuesta por instancias de los ámbitos nacional,regional y local, pudiendo ser estas últimas decarácter provincial y/o distrital.Al igual que la Mesa Nacional, las mesas regionales,provinciales y distritales están conformadas por institucionespúblicas y privadas y cuentan con un ComitéEjecutivo en el que participan representantes a nombrede cada sector.4. Composición actual de losComités Ejecutivos de la MCLCPEl Comité Ejecutivo Nacional está encabezado por elpresidente de la MCLCP y lo integran, a julio de 2006,cinco representantes del Estado y cinco de la sociedadcivil. Por el Estado participan los siguientes Ministerios:Economía y Finanzas, Educación, Salud, MIMDES yAgricultura. El Ministerio de Energía y Minas y el ConsejoNacional de Descentralización asisten como invitadospermanentes. Por el lado de la sociedad civil, lo integranrepresentantes de las iglesias (Comité Interconfesional yCáritas), la Cooperación Internacional (PNUD y COEECI),las organizaciones sociales (CGTP y CPJ), las ONG(ANC/CONADES) y el sector empresarial (CONFIEP).En el caso de las tres primeras representaciones de lasociedad civil, la primera organización mencionada estitular y la segunda alterna. También integran el ComitéEjecutivo Nacional el Secretario Técnico del ComitéCapítulo 1: Contexto, creación y construcción nacional de la MCLCP 11

Gráfico 1Miembros delos comitésejecutivosregionalessegún sector deprocedenciaCooperación Internacional1%Sociedad civil52%Gobierno Central34%Gobierno Local6%Gobierno Regional7%Interministerial de Asuntos Sociales de la Presidenciadel Consejo de Ministros y el representante de laDefensoría del Pueblo.La composición de los comités ejecutivos de las mesasde los ámbitos regionales y locales es similar, con lasparticularidades propias de un nivel de representaciónsubnacional. El gráfico 1 nos da una idea del peso delos diferentes sectores en el caso de los comités ejecutivosregionales.5. La construcción nacional dela Mesa. Las etapas del caminorecorridoDesde sus inicios, la MCLCP tuvo una perspectivadescentralista e inclusiva, consciente de que el centralismoque ha caracterizado la organización del Estadoperuano ha generado mayor desigualdad y exclusión,situación que ha sido agudizada por una discriminacióncultural y étnica.Por eso, una de sus prioridades fue estar presente entodo el territorio. Entre 2001 y 2006, se llegaron a instalar1.372 mesas en todo el país. Las dificultades para unseguimiento y apoyo más permanente desde los ámbitosregional y nacional, así como la falta de recursos, nohan permitido que todas ellas permanezcan activas.Según cifras del censo realizado hasta enero de 2006,tenemos funcionando 26 mesas regionales, 122 mesasprovinciales y 372 mesas distritales, lo que haceun total de 520 mesas. Permanentemente, las mesasregionales despliegan esfuerzos, en medio de sus limitaciones,para apoyar la revitalización de las mesaslocales, buscando también desarrollar alianzas con diversasinstituciones con presencia en la zona. Se haalcanzado así una presencia nacional significativa, pero12Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Cuadro 1Estadísticasobre laMCLCP aescala nacionalÁmbitoRegionalProvincialDistritalConal o interdistritalCentro pobladoOtrosMesasactivas26118369520Mesasinactivas06128000Con datosincompletos0496570102Total261731.1545122Total5201347181.372Fuente: Directorio de mesas instaladas en el país al 31 de julio de 2006.que debe seguir extendiéndose si se quiere llegar a losmás pobres y excluidos. 2Las dificultades que enfrentan las mesas para su funcionamientoson de diversa índole. La falta de recursospara apoyar desde las mesas regionales a las provinciales,y desde estas a las distritales, así como la faltade voluntad de las autoridades y la debilidad institucionalen los ámbitos provincial y distrital, son los factoresque en mayor medida explican esta situación. Laslabores de fortalecimiento durante 2006 han puestoénfasis en la consolidación de las mesas provinciales ydistritales: noventa mesas fueron nuevamente visitadasy fortalecidas (55 distritales y 35 provinciales).Narda Henríquez 3 identifica diversos puntos de inflexiónque marcan etapas en el desarrollo de la MCLCP. Estasson las siguientes:5.1. Etapa inicial deinstitucionalización del espacioEsta etapa corresponde a los seis primeros meses de2001 y comprende el proceso de organización nacionaly regional, que se amplía progresivamente a provinciasy distritos. Es un momento importante de construcciónde consensos básicos que se expresan en la CartaSocial aprobada por el Comité Ejecutivo Nacional enjunio de 2001.2 En el primer semestre de 2006, como parte de la campaña de fortalecimiento (abril-junio), se han reactivado veinticinco mesas que no estaban funcionandoregularmente (siete provinciales y dieciocho distritales); asimismo, se instalaron dieciocho nuevas mesas (una provincial y diecisiete distritales), incrementándoseel número de mesas activas a 561 (26 regionales, 130 provinciales y 407 distritales).3 Henríquez, Narda. “Red de redes para la concertación. La experiencia de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza”. Lima: MCLCP, 2005.Capítulo 1: Contexto, creación y construcción nacional de la MCLCP 13

5.2. Etapa de expansión ycrecimientoEsta etapa va desde la segunda mitad de 2001 hasta finesde 2002. Se caracterizó por la movilización regionalen torno a los planes de desarrollo concertado. Un pasosustantivo en esta etapa fue el consenso logrado paraimpulsar la operación piloto del presupuesto participativo,lo que contribuyó al proceso de descentralizacióniniciado en 2003. En 2002, la Mesa fue convocada aser parte del Acuerdo Nacional y aportó al desarrollo delas veintinueve políticas suscritas en julio de ese año. LaMesa Nacional y las mesas regionales impulsaron tambiénla discusión de la reforma constitucional y la legislaciónsobre descentralización con participación.coordinación territorial (CCR, CCL) y la multiplicación demesas temáticas puso en debate la relación de estosespacios con las MCLCP.Se elaboró el documento “Desarrollo humano y superaciónde la pobreza”, discutido en el VI Encuentro Nacionalde noviembre de ese año, que destaca la necesidadde articular la política económica a objetivos socialespara superar la pobreza y define los cuatro lineamientosque orientan su actuación.5.4. Etapa de consolidación dela estrategia de concertacióne incidencia en los criterios depriorización en las políticas públicasLas mesas regionales promovieron la firma de losAcuerdos Regionales por la Descentralización y la Gobernabilidaden el contexto de la elección de nuevasautoridades regionales a fines de 2002. 45.3. Etapa de ubicación en el nuevoescenario regional y apoyo alproceso de regionalizaciónEste periodo abarca el año 2003. La Mesa continuóapoyando el planeamiento concertado y los presupuestosparticipativos regionales y locales, trabajando conlas autoridades que fueron elegidas en noviembre de2002. Este proceso no estuvo exento de tensiones yde nuevos ajustes, sin embargo se siguió avanzandoen la institucionalización de los presupuestos participativosmediante ley. La constitución de los espacios deSe inició en 2004 y se extendió hasta fines de 2005.La MCLCP impulsó la Movilización por la Infancia y laCampaña para la aplicación de las recomendacionesde la Comisión de la Verdad y Reconciliación, las quese incorporaron como ejes prioritarios y permanentesdel trabajo de la Mesa.Manteniendo su acción en estos campos, en 2005 laMesa buscó ampliar el ámbito de la lucha contra la pobrezapromoviendo la discusión sobre los criterios quedeben regir el Marco Macroeconómico Multianual, laspolíticas y programas sociales.Esta etapa también se caracteriza por la decisión deintervenir más activamente en determinados conflictossociales, en particular aquellos surgidos en torno de laactividad minera.4 Estos acuerdos están recogidos en: Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Acuerdos regionales por la descentralización y la gobernabilidad.Candidatos y candidatas a gobiernos regionales y sociedad civil. Lima: MCLCP, octubre-noviembre de 2002.14Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

5.5. Etapa actual de fortalecimientode las mesas en el ámbito local eincidencia en el proceso electoraldesde la concertaciónEn esta etapa (2006) se mantiene la prioridad —ya presenteen 2005— de fortalecer las instancias de la MCLCPen los ámbitos locales provincial y distrital, condiciónindispensable para consolidar su inserción en todo elterritorio nacional. Asimismo, dado que 2006 se caracterizapor ser escenario de elecciones nacionales enabril, y regionales y locales en noviembre, se consideraimportante un trabajo de incidencia para poner en lasagendas electorales (nacional, regionales y municipales)su enfoque y sus propuestas para la superación de lapobreza, y la concertación como estrategia para lograrlo,así como para visibilizar el aporte que en ello significala presencia y el trabajo de la propia Mesa en el país.Capítulo 1: Contexto, creación y construcción nacional de la MCLCP 15

Capítulo 2El papel desempeñadopor la MCLCPEn este capítulo reseñamos lasprincipales características del papel desempeñado porla MCLCP. Como ya ha sido señalado, su función esconcertadora. La Mesa no tiene a su cargo la ejecuciónde programas o proyectos orientados a luchar contrala pobreza. Su papel, diseñado a grandes rasgos en eldecreto supremo de su creación, ha ido perfilándose ensu práctica de trabajo a lo largo de estos cinco años.Hoy la Mesa se revela como:• Un espacio de articulación y concertación entre elEstado y la sociedad civil.• Un espacio que aporta un nuevo enfoque en la luchacontra la pobreza.• Una red nacional de participación y desarrollo decapacidades.• Un espacio de mediación y diálogo frente a los conflictossociales.1. Un espacio de articulación yconcertación entre el Estado y lasociedad civilUna de las primeras afirmaciones que surge al reflexionarsobre el papel de la Mesa es que se ha constituido enun espacio para la concertación entre el Estado y la sociedad,articulador de actores, iniciativas y posibilidadesde intervención. Como parte de ello, se reconoce quela Mesa cumple un papel impulsor de procesos, un papelfacilitador, y un papel de incidencia desde su mandatoespecífico.La primera y mayor expresión de este papel de articulacióny concertación cumplido por la MCLCP se expresaen la Carta Social. Este documento, suscrito en junio de2001, contiene los compromisos asumidos ante la naciónpor los representantes del Estado, la sociedad civil,las Iglesias y los organismos internacionales de cooperaciónque la integran en la lucha contra la pobreza. Estoscompromisos tienen que ver, fundamentalmente, con lapromoción de valores éticos, la construcción de un sistemade bienestar que incluya equitativamente a todos losciudadanos, apoye y proteja a la población más pobre yvulnerable, y contribuya a la democratización de la sociedady del Estado, institucionalizando la descentralizacióny promoviendo canales de participación y concertación.En 2003, un nuevo hito en la construcción de consensosal interior de la Mesa se expresa en el documento“Desarrollo humano y superación de la pobreza”, aprobadoen el VI Encuentro Nacional que se llevó a caboen el mes de noviembre. El recuadro 1 ilustra, desde laexperiencia de una Mesa de Cajamarca, los logros de laapuesta por combatir la pobreza desde una perspectivaconcertadora.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 17

Recuadro 1Mesa Regional de CajamarcaLa Mesa Distrital de Conchán ha tenido una experiencia positiva de concertación que ha contribuido a conseguir los siguientes logros:a) Ha permitido concertar, en el ámbito local, los planes de desarrollo y presupuestos participativos.b) Ha permitido ir contribuyendo a una sociedad más democrática.c) Se ha impulsado un trabajo social con la identificación de los ciudadanos y ciudadanas que no tenían su documento de identidad personal(DNI).d) Se ha participado en la campaña “Mi nombre”, y este trabajo ha sido aprobado mediante una ordenanza municipal.e) Se han fortalecido las capacidades de los ciudadanos y ciudadanas. Se han buscado aliados estratégicos para la lucha contra la pobreza,como docentes, personal de salud y líderes comunales.f) Como parte de la lucha contra la pobreza, se ha formado la Asociación Distrital de Lucha contra la Desnutrición de Conchán y once subcomitésen el ámbito distrital, con el asesoramiento directo de la ONG Prisma. Se ha cumplido con las siguientes actividades:• Sensibilización y concienciación de las autoridades y población en general acerca del cuidado de los niños y niñas menores de 3 añosde edad, madres gestantes y madres que están dando de lactar.• Capacitación a los profesores, personal de salud, líderes comunales en temas de nutrición y alimentación, cuidados del niño menor ydesarrollo local.• Mejoramiento del manejo del Programa Social Vaso de Leche, donde se ha dado prioridad a los niños y niñas menores de 3 años de edad,madres gestantes y madres que están dando de lactar.• Tratamiento de la parasitosis a 1.929 personas de 2 a 17 años, incluidos los alumnos de Inicial, Primaria y Secundaria, y beneficiariosdel Vaso de Leche.• Se ha realizado un censo antropométrico y socio-sanitario a niños menores de 5 años de edad, madres gestantes y madres que estándando de lactar con el fin de evaluar el estado nutricional de esta población, y se han obtenido datos que dan pie a la reflexión.• Se ha capacitado a los integrantes de la iglesia del Nazareno de Conchán, Cruz Conga, Sacus, en temas de alimentación y nutrición ydesarrollo local.• Se viene capacitando a todos los integrantes de los comedores populares, beneficiarios de los vasos de leche en temas de participaciónciudadana, programas sociales, saneamiento ambiental y alimentación y nutrición.• Se viene apoyando la campaña “Manos limpias, niños sanos”.Se enfrentan las siguientes dificultades:a) Escaso apoyo de las instituciones con decisiones políticas, económicas, etcétera.b) Poco apoyo de las instituciones del Estado, especialmente de la provincia de Chota.c) Falta de recursos económicos y equipamientos.* Fuente: Balance MCLCP 2001-2005, Cajamarca, 2005.18Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Además de lo expresado en estos documentos, debendestacarse dos iniciativas muy importantes que evidenciaronla capacidad de articulación y concertaciónde la Mesa. La primera fue el impulso a los procesosde planeamiento concertado en el ámbito regional y laoperación piloto de presupuesto participativo entre losaños 2001 y 2002, hasta llegar a la institucionalizaciónde estos procesos en 2003. La segunda fue la contribuciónal consenso conseguido para los Acuerdos deCorto Plazo en el Acuerdo Nacional y en las Leyes delPresupuesto Público 2006 para priorizar la atención ala infancia. 5Consolidar una cultura de concertación en nuestro paísno es una tarea fácil ni de logros inmediatos. La experienciade la Mesa, sin embargo, señala que estamosdando pasos en esa dirección. El recuadro 2 recoge losresultados de una encuesta aplicada por la Mesa Regionaldel Puno que permite vislumbrar algunos logrosen este terreno.La presencia activa de la MCLCP en el país le ha permitidoser identificada como el espacio más conocidode concertación entre el Estado y la sociedad, segúnla encuesta realizada por Calandria en doce ciudadesimportantes a propósito del referéndum sobre la conformaciónde regiones, en septiembre de 2005.2. Un espacio que aporta un nuevoenfoque en la lucha contra lapobrezaComo se señala en la sección 1: “Balance de la luchacontra la pobreza 2001-2006”, la MCLCP nace en uncontexto en el que se vislumbra la necesidad de uncambio de enfoque en el combate a la pobreza en vistade la ineficacia de aquellos puestos en práctica durantela década de 1990, inspirados fundamentalmente enun enfoque de políticas compensatorias.Este enfoque fue desarrollado en la Carta Social, aprobadapor la MCLCP en junio de 2001.La Carta Social afirma el valor de la vida y la dignidad detoda persona, y sostiene que la pobreza es, en primerlugar, un problema ético, pues al impedir a las personasdesarrollar sus capacidades básicas, constituye una restricciónfundamental de la libertad por medio de la perpetuaciónde relaciones económicas, sociales, culturales ypolíticas básicamente injustas.Desde esta visión de la pobreza, se afirma también lanecesidad de estrategias integrales en la lucha para susuperación y de una articulación entre la política económicay las políticas sociales.En este enfoque, la participación y concertación delos diversos actores del Estado, la sociedad civil y laCooperación Internacional resultan fundamentales. Lasuperación de la pobreza es responsabilidad de todos,y todos debemos tomar parte en las decisiones y propuestaspara alcanzarla, en particular las personas ensituación de pobreza.Tal enfoque y la manera de entender la función de losdistintos actores, han convertido hoy a la MCLCP enun espacio privilegiado de diálogo y encuentro entre elEstado y la sociedad civil.Gracias al trabajo y la experiencia acumulada, tanto desdelas veintiséis mesas regionales como desde la MesaNacional, el enfoque ha ido desarrollándose a lo largo5 Ley 28652 de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2006 y ley 28653 de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal2006.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 19

Recuadro 2Mesa Regional de PunoPara conocer si realmente se avanzó con el proceso de concertación en Puno, se aplicó un cuestionario a 167 ciudadanos y ciudadanas de laregión en siete provincias (Yunguyo, El Collao, Huancané, San Antonio de Putina, Melgar, Azángaro y Carabaya), con la finalidad de obtener informaciónsobre procesos de participación y concertación, y ver la tendencia de la sociedad en el camino de la participación y concertación.En dicho cuestionario se formularon diversas preguntas con relación al tema en discusión. En cuanto a la pregunta acerca de si ejercen o no elderecho a la participación, el cuadro nos muestra los resultados correspondientes. Por ejemplo, la mayoría respondió que en sus localidades síejercen el derecho a la participación, lo que representa 65,9 por ciento del total de entrevistados, y 34,1 por ciento indica que no tienen derechoa la participación en sus localidades.Ejercicio de derechos de la población en participación y concertaciónFrecuenciaPorcentajeSí 110 65,9No 57 34,1Total 167 100,0Estos resultados dan una señal de que estamos en un proceso de construcción de la democracia participativa con muchas limitaciones, comoel desinterés de algunos gobiernos locales, que muestran indiferencia al proceso de concertación. Sin embargo, en otros se ha encontrado unaapertura a la participación que es alentadora para mejorar la gestión local con la inclusión de los excluidos.Además, se ha considerado en el cuestionario si la población tiene conocimiento sobre las Mesas de Concertación para la Lucha contra laPobreza. La mayoría de los entrevistados afirma que sí tiene conocimiento sobre las MCLCP, en este caso 85,6 por ciento de los entrevistados,mientras que 14,4 por ciento señala que no tiene conocimiento sobre el espacio indicado. El cuadro refleja el conocimiento que la mayoría de lapoblación tiene sobre las Mesas de Concertación para Lucha contra la Pobreza.Conocimiento de la población sobre las MCLCPFrecuenciaPorcentajeSí 143 85,6No 24 14,4Total 167 100,0u20Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

uPor otra parte, en el cuestionario se ha incluido el tema en general de los espacios de concertación, cuyo resultado se muestra en el últimocuadro. El 26,9 por ciento de los entrevistados manifiesta que en su localidad solo existe la MCLCP; 24,6 por ciento indica la existencia de dosespacios de concertación: la MCLCP y CCL, y 6 por ciento señala que en su localidad existen tres espacios de concertación: MCLCP, CCL y lasmesas temáticas. Las mesas temáticas mencionadas fueron la de infancia (Yunguyo) y mesas técnicas para elaboración del presupuesto participativo(de carácter temporal en Azángaro y Putina). En el mismo cuadro podemos apreciar que un porcentaje significativo (18,6 por ciento) indicala inexistencia o inactividad de los espacios de concertación.Espacios de concertaciónFrecuenciaPorcentajeMCLCP 45 26,9MCI 10 6,0CCL 16 9,6Mesas temáticas 1 0,6Otros 2 1,2Ninguno 31 18,6MCLCP y CCL 41 24,6MCI y CCL 8 4,8MCLCP, CCL y mesa temática 10 6,0MCI, CCL y mesa temática 3 1,8Total 167 100,0Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Puno, 2005.de estos cinco años. El documento “Desarrollo humanoy superación de la pobreza” presentado y aprobadoen el VI Encuentro de la MCLCP (2003), plantea queuna de las formas en las que se expresa la pobrezaen nuestro país y que dificulta permanentemente sudesarrollo democrático es la exclusión de importantessectores de la población de la participación individual ycolectiva en las deliberaciones, elaboración de planes,presupuestos, reformas institucionales, etcétera. Probablementeen ello radica el núcleo duro de la pobrezaen el Perú, pues en un sector del país parece no haberconciencia de que hay otro que tiene iguales derechos,y también responsabilidades, pero que está excluido deesa ciudadanía.Como hemos señalado se precisan, entonces, los cuatrolineamientos estratégicos que orientan el trabajo dela Mesa desde ese momento:• Asegurar un abordaje integral de las políticas públicasque permita articular los objetivos económicoscon los sociales.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 21

Cuadro 2Espacios deconcertaciónidentificados porla población17. ¿Conoce usted o ha oído hablar de alguno de los siguientes mecanismos de concertaciónentre el Estado y la sociedad civil en su departamento?Sí No NS/NR TotalConsejo de Coordinación Local 21,2 75,6 3,1 100Consejo de Coordinación Regional 19,9 76,5 3,6 100Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza 48,5 49,6 1,9 100Planes de Desarrollo Local 29,4 67,0 3,6 100Planes de Desarrollo Regional 24,3 74,4 1,3 100Presupuesto Participativo Municipal 37,1 59,4 3,5 100Presupuesto Participativo Regional 24,1 74,7 1,2 100Fuente: Encuesta realizada por el Centro de Investigación de la ACS Calandria, en septiembre de 2005.• Garantizar la participación de la sociedad en el diseño,ejecución y evaluación de las políticas, en susámbitos nacional, regionales y locales.• Garantizar el acceso universal a servicios básicosde salud, educación de calidad y condiciones paraun empleo digno.• Priorizar una actitud preventiva para evitar la pérdidade capacidades humanas, en particular protegiendodel daño a la primera infancia, asegurandoel mantenimiento de los activos comunalesy apoyando la generación de oportunidadeseconómicas.Luego del Informe Final de la Comisión de la Verdad yReconciliación (CVR), que plantea con mucha crudezalas enormes brechas que existen entre los peruanos, lanecesidad de desarrollar políticas inclusivas se expresade manera mucho más fuerte en la Mesa y se convierteen un tema prioritario, aunque no de fácil solución. Lasprofundas barreras que separan el Perú urbano de lasregiones rurales de los Andes y la Amazonía son difícilesde superar. Desde el VI Encuentro Nacional se asumióel compromiso de tomar como una de las líneas prioritariasdel trabajo el seguimiento a las recomendacionesde la CVR.Los balances preparados por las mesas regionales expresanuna gran riqueza en los caminos recorridos paraconseguir este propósito, caminos en los que ha habidologros, pero también se han enfrentado importanteslimitaciones.El recuadro 3 refiere una de las iniciativas de la MesaRegional de Huánuco que se revela como promisoriapara contribuir a la inclusión de un sector olvidado dela población y que ha sido invisible para el Estado yla sociedad. En el recuadro se detalla quiénes integraronel colectivo desde 2004 al 2006. Como se puedeconstatar, ha habido una incorporación progresiva devarias instituciones.22Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 3Mesa Regional de HuánucoEl Colectivo Impulsor para el Seguimiento a las Recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (Colectivo Impulsor Post CVR) esuno de los principales logros como proyecto de institucionalidad democrática de la Mesa, con el objetivo de desarrollar acciones de seguimientoa las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación y forjar una cultura de paz en la región.El proyecto, emprendido por el Colectivo Impulsor Post CVR, fue reconocido en el país mediante el concurso Sumando Esfuerzos, promovido por laRed para el Desarrollo de la Ciencias Sociales en el Perú (integrada por la Pontificia Universidad Católica, la Universidad del Pacífico y el Institutode Estudios Peruanos). José Vinces, coordinador de este organismo, señala: “El colectivo se hizo merecedor de un premio ascendiente a 24.000nuevos soles por haber quedado entre los primeros tres lugares de una participación de más de cien experiencias de articulación de esfuerzosentre diversos actores sociales para la reversión de situaciones de injusticia, violencia y pobreza, que a través de dicho esfuerzo apuntaran aldesarrollo. Consideramos que este premio tiene dos valores muy significativos. El primero está referido a que la experiencia de este colectivo fuela única vinculada con el proceso post CVR y, por lo tanto, da la posibilidad de que esta temática sea incluida y replicada en la agenda nacional.En segundo lugar, que el monto donado será destinado para la ejecución del Plan Operativo del Colectivo Post CVR, y que sus líneas de acción,mayoritariamente cultura de paz en la región, están dirigidas al empoderamiento de la Coordinadora Regional de Afectados”.En el mes de junio de 2006 se aprobó la Ordenanza Regional 058-2006-CR-GRH, que crea el Consejo Regional de Reparaciones y cuya SecretaríaTécnica recae en el Colectivo Impulsor Post CVR Huánuco, así como un desembolso para la región de cerca de 3 millones de soles de los15 millones designados en el país, por concepto de reparación a las víctimas del conflicto armado interno.Con quiénes empezamos(septiembre 2004)Integrantes del colectivo en 2005Integrantes del colectivo a enero de 2006MCLCPMCLCPMCLCPAsociación Paz y EsperanzaAsociación Paz y EsperanzaAsociación Paz y EsperanzaUniversidad Nacional HermilioValdizán (UNHEVAL)Universidad Nacional Hermilio Valdizán(UNHEVAL)Universidad Nacional Hermilio Valdizán (UNHEVAL)Ministerio de la Mujer y el DesarrolloSocial – Programa de Apoyo alRepoblamiento (MIMDES PAR)Ministerio de la Mujer y el DesarrolloSocial – Programa de Apoyo alRepoblamiento (MIMDES PAR)Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social – Programa deApoyo al Repoblamiento (MIMDES PAR)Comisión de Derechos Humanos delAlto Huallaga (CODHAH)Comisión de Derechos Humanos delAlto Huallaga (CODHAH)Comisión de Derechos Humanos del Alto Huallaga(CODHAH)uCapítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 23

uCon quiénes empezamos(septiembre 2004)Integrantes del colectivo en 2005 Integrantes del colectivo a enero de 2006Instituto Regional para la Paz(IREPAZ)Instituto Regional para la Paz (IREPAZ)Instituto Regional para la Paz (IREPAZ)Organizaciones de Afectados por laViolencia PolíticaOrganizaciones de Afectados por laViolencia PolíticaCoordinadora Regional Centro Nor Oriental deOrganizaciones de Afectados por la Violencia PolíticaDefensoría del PuebloDefensoría del PuebloCáritas HuánucoCáritas HuánucoAsociación Jurídica Pro DignidadHumana (AJUPRODH)Comité de Vigilancia Ciudadana (COVIC)Red de Municipalidades RuralesPrograma Televisivo POLÉMICAPrograma Televisivo POLÉMICAColegio de Abogados Huánuco-PascoColegio de CienciasCámara de Comercio e IndustriasMovimiento JatarishunAsociación Jurídica Cristiana HuánucoFuente: Balance MCLCP 2001-2005. Huánuco, 2005, e Informe de julio de 2006.24Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

3. Una red nacional departicipación y desarrollo decapacidadesEl enfoque de la MCLCP orientó desde el inicio suapuesta por una estructura descentralizada. Ello respondíaa una clara intención de contrarrestar el centralismoy superar la dificultad, tanto del Estado como de las institucionesde la sociedad civil, para tener una coberturanacional. La propia organización descentralizada de laMCLCP fue también una apuesta por la autonomía decada una de sus instancias, sin dejar de fomentar el intercambiode experiencias y la coordinación de accionesentre sus distintos niveles. Si bien es cierto que aún esdifícil sostener un funcionamiento adecuado de todas lasmesas instaladas en los distritos, debido a la debilidadde los actores sociales locales y la precariedad de recursosa ese nivel, la red nacional que constituye hoy laMCLCP es una sus principales fortalezas y aportes. Alfuncionar de manera descentralizada, y a la vez coordinada,la MCLCP ha hecho posible, con recursos limitados,socializar información y articular esfuerzos colectivos, asícomo canalizar consultas ciudadanas en todo el país.El financiamiento otorgado por el Estado ha permitidoa la Mesa Nacional contar con un equipo técnico yadministrativo que ha tenido como una de sus principalestareas sostener el funcionamiento de la Red Nacional.En las regiones, el financiamiento ha cubiertolos gastos básicos de funcionamiento (local, teléfono,movilidad) y el pago de las personas que desempeñanla secretaría ejecutiva y brindan apoyo administrativo acada Mesa Regional.La posibilidad de estar presente en el territorio nacionaly mantener una articulación básica entre sus instanciasha constituido una importante herramienta para fortalecerliderazgos y desarrollar capacidades, todo lo cualha contribuido en forma significativa con el avance delproceso de descentralización, y también con la generaciónde mejores condiciones para concertar enfoques ypropuestas, tanto en el ámbito nacional como, en particular,en las regiones del país.Una característica fundamental de esta estructura descentralizadade la MCLCP es su flexibilidad, que se expresaen el carácter abierto con respecto a la inclusiónde nuevos representantes en los comités ejecutivos,donde se toma como criterio básico el equilibrio en elnúmero de quienes representan al Estado y de quienesprovienen de la sociedad civil. 6 Otro rasgo de flexibilidaden la estructura de la MCLCP es que se articula fácilmentecon las mesas temáticas que profundizan en unaspecto determinado o que pueden contar con un apoyomás técnico, mediante la conformación de grupos detrabajo que también están previstos en su estructura.El recuadro 4 refiere la experiencia de la Mesa Regionalde Junín respecto de la función que ha cumplido laMCLCP en esa región.3.1. La MCLCP como medio privilegiadopara canalizar la participaciónde la sociedad civil en consultas yespacios interinstitucionalesUn importante mecanismo participativo impulsado porla Mesa en el periodo 2001-2006 han sido las consultaspúblicas que el Estado ha hecho a la sociedad civilpara determinados problemas que afectan la situaciónde los pobres y para el diseño de políticas específicaso normas legales de interés. Como ya se ha señalado,6 Cf. Reuben, W. y L. Belsky. “La voz ciudadana en la rendición de cuentas de la política social”. En: Daniel Cotlear (ed). Un nuevo contrato social para el Perú.¿Cómo lograr un país más educado, saludable y solidario? Lima: Banco Mundial, 2006.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 25

Recuadro 4Mesa Regional de Juníni. La Mesa como espacio de participación plural, especialmente de los sectores en situación de pobrezaLas mesas han abierto un espacio nuevo para dialogar, reflexionar, tomar decisiones y dar orientaciones para el desarrollo local y regional. Ellashan hecho posible abrir procesos de entendimiento en zonas de conflictividad política y social. Asimismo, han permitido remontar parcialmentelas contradicciones y prejuicios de autoridades y gobiernos regionales, estableciendo un nivel de relación más o menos adecuado con los CCL ylos CCR. Para ese diálogo han sido fundamentales los espacios de planificación participativa y el presupuesto participativo.ii. La Mesa como promotora de la concertaciónEn cuanto a la relación entre Estado y sociedad, la experiencia de trabajo conjunto ha permitido que un sector de la sociedad civil conozca mejor la formaen que funciona el Estado, las posibilidades y limitaciones de los funcionarios, y los modos en que se ejercita el poder dentro del mismo aparato estatal.Del mismo modo, un sector del Estado ha podido acercarse a la sociedad, poniéndose de cara a lo que los ciudadanos esperan de ellos. En este ejercicio,muchos funcionarios han tenido la posibilidad de conocer lo que la sociedad civil demanda al Estado, y valorar mejor los aportes que puede hacer lasociedad civil. Todo ello convalida la pertinencia y la viabilidad de la concertación, y las posibilidades de encuentro entre el Estado y la sociedad civil.Algunas de las ONG miembros de la Mesa, y la propia Mesa Departamental, están tomando como referencia las prioridades del Plan para impulsarproyectos en materia de fortalecimiento organizacional y de desarrollo de capacidades.iii. La Mesa como experiencia de desarrollo de capacidadesEl desarrollo de capacidades fue el medio que facilitó las condiciones para efectivizar la concertación en los niveles y acciones promovidas, concontenidos técnicos en la planificación concertada, el presupuesto participativo, la vigilancia ciudadana y la implementación de los mecanismosde participación derivados del proceso de descentralización. Junto a las capacidades técnicas se desarrollaron capacidades sociales para dialogar,concertar y escuchar, que no son producto de la capacitación, sino de una práctica cotidiana en la Mesa, lo que se ha convertido en unaactitud pública de los miembros de la Mesa.iv. La Mesa como proyecto de institucionalidad democráticaUn resultado fundamental es el cambio de actitudes en la gestión pública hacia la transparencia y convivencia democrática. En la administración públicafue posible “ganar a un sector de funcionarios” que lograron comprender la importancia de la concertación como una forma de buen gobierno,especialmente en el MIMDES y en sectores como Agricultura, Educación, Salud y Trabajo, los que, a través de sus OPD, comprometieron recursos enla organización y fortalecimiento de las mesas, especialmente FONCODES y COOPOP. Muchos funcionarios reconocieron que la concertación les hapermitido armar equipos de trabajo y alcanzar una mayor eficiencia en los resultados con la participación de la sociedad y de la población en particular,lo que ha producido la apertura del Estado a la coordinación, consulta y acuerdos con la sociedad civil a través de los miembros de la Mesa.La vigilancia puso en alerta a los funcionarios y exigió de ellos el esfuerzo de actuar cada vez con mayor eficiencia y transparencia, aunque estopor sí solo no garantiza la calidad de una gestión.Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Junín, 2005.26Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

en 2002 la MCLCP apoyó los foros descentralizados entorno a la propuesta de veintinueve políticas de Estadodel Acuerdo Nacional. Poco después, la Mesa contribuyóigualmente con el Congreso de la República enlas consultas regionales sobre la Reforma de la ConstituciónAsimismo, la estructura descentralizada de laMCLCP se mostró como una herramienta fundamentalpara apoyar el proceso de descentralización y canalizaraportes a la legislación que el Congreso venía preparandoal respecto y, luego, el presupuesto participativo.Esta red o sistema que es la Mesa de Concertaciónha permitido socializar información desde el plano nacionalhacia las regiones y localidades y viceversa, asícomo articular esfuerzos y campañas en todo el país,lo que le da una enorme potencialidad de incidencianacional. El acceso a información, en cierta medidaprivilegiada, ha permitido que se produzca en el espaciode la MCLCP la interacción permanente entrerepresentantes del sector público y la sociedad civil,y le ha dado a esta última mayor capacidad para participaren igualdad de condiciones en el debate y laformulación de políticas públicas.Entre 2003 y 2006, las mesas regionales se convirtieronen facilitadoras e impulsoras de audiencias públicaspara debatir y consultar diversas propuestas. En2003 fueron las consultas orientadas a la inclusión depersonas con discapacidad en el diseño de políticas,especialmente para incorporar sus aportes en la modificatoriade la ley sobre discapacidad. Ello permitió unacercamiento de estas organizaciones a las actividadesde la Mesa y la incorporación a los comités ejecutivosregionales de la mayoría de ellas. En el transcurso de2004, las Mesas Regionales han colaborado con elConsejo Nacional de Educación (CNE) en la realizaciónde diálogos regionales, con la finalidad de fortalecer laactuación de los actores educativos y no educativos dela región en la construcción de compromisos regionalespor la educación. A partir de estos diálogos se crearonlas condiciones para que los actores sociales diseñensu proyecto educativo regional, que ha marcado la experienciaen esta materia durante 2005.Por último, como parte del acompañamiento en el diseñoy formulación de políticas públicas de lucha contra lapobreza y por la inclusión del enfoque de derechos enesta lucha, la Mesa colaboró con el Consejo Nacionalde Derechos Humanos del Ministerio de Justicia en laelaboración del Plan Nacional de Derechos Humanosimpulsando audiencias en todo el país, y con el Ministeriode Trabajo en la discusión del Plan para la erradicacióndel trabajo infantil.La Mesa también ha sido un canal para facilitar la designaciónde representantes de la sociedad civil en comisionesy entidades de diverso carácter. Este es elcaso del Fondo Contravalor Perú-Alemania (recuadro5), el Fondo Contravalor Ítalo-Peruano, la CERIAJUS,en el ámbito nacional, y de muchos otros espacios enel plano regional.Asimismo, en razón de las características señaladas, laparticipación de la Mesa ha sido constantemente demandadapor grupos de trabajo encargados del diseñode políticas en una variedad de asuntos: estrategiade superación de la pobreza, de desarrollo rural, deseguridad alimentaria; educación para todos; planesregionales de acción por la infancia, de salud, de educacióny de seguridad alimentaria; plan de restitución dela identidad. Y, finalmente, se ha considerado esencialsu participación en comités de selección, supervisióny transparencia de proyectos y programas sociales, yhasta de algunas entidades públicas. Es el caso de ATrabajar Urbano, del Ministerio de Trabajo y Promocióndel Empleo; de proyectos y programas de FONCODES yPRONAA, de la Comisión de Transparencia del Ministeriode la Mujer y Desarrollo Social, y, más recientemente,del programa Juntos. Todo esto ha contribuido a mejorarlos procesos y gestión de los programas y proyectos.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 27

Recuadro 5Mesa de Concertación y Fondo Perú-Alemania unidoscontra la pobreza y por la dignidad humana*Los mandatos de la Mesa para lograr mayor eficiencia en la ejecución de los programas comprendidos en la lucha contra la pobreza y procurar la transparenciae integridad de estos programas, así como la misión del Fondo de constituirse en un ente eficaz y eficiente en el financiamiento de proyectosde lucha contra la pobreza, han sido el norte para la ejecutoria del FPA y el permanente papel de vigilancia y de aportes de la Mesa en este programa.Desde su participación en el Comité Tripartito del FPA, como representante de la sociedad civil, la Mesa ha buscado —en consenso con losrepresentantes de los gobiernos alemán y peruano— que los proyectos presentados por los gobiernos locales estén encuadrados según lasprioridades de provenir de y ser para zonas de extrema pobreza y afectadas por la violencia política.El Comité Tripartito es la autoridad máxima del Fondo. Está compuesto por una representación paritaria (representantes de dos instituciones) decada uno de los Estados (alemán y peruano), y por la sociedad civil.Sin duda, lo más significativo, dentro de la vida del FPA, son las convocatorias que hizo en julio y septiembre a Huancavelica y el norte de Ayacuchopara financiar proyectos en estas zonas, en consideración a las necesidades identificadas en el Plan de Paz y Desarrollo y en el marco delas recomendaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR).Estas convocatorias estuvieron destinadas tanto a obras de agua potable y saneamiento, riego, puentes peatonales y vehiculares, como a reparacionesen salud mental comunitaria, recuperación de la memoria, afirmación de valores por una cultura de paz y reconciliación, y fortalecimientode capacidades institucionales de quienes prestan atención a víctimas de la violencia y a sus familiares.Según estimados del FCPA, la población atendida en los proyectos de agua potable (veintitrés proyectos por un monto de S/. 7,3 millones denuevos soles) es de 42.000 personas en situación de pobreza; y de riego (diecisiete proyectos por un monto de S/. 4,3 millones de nuevos soles)es de 15.000 personas en situación de pobreza. A lo anterior habría que sumar los proyectos de las nuevas convocatorias; la línea 3 (diecisieteproyectos y S/. 2,8 millones de nuevos soles de aporte); la línea 2 especial (en el marco de las recomendaciones de la CVR) para Huancavelica yAyacucho (veintitrés proyectos, S/. 7,3 millones de nuevos soles); la línea 2 general (en etapa de convocatoria, S/. 10 millones de nuevos soles)y cuatro proyectos de cofinanciamiento de la línea 3 (alrededor de S/. 1,2 millones de nuevos soles).Estos hechos muestran que, cuando existe una concertación de voluntades al servicio del bien común y de los menos favorecidos de la sociedad,desde una óptica de desarrollo integral, es posible contribuir a crear condiciones para la dignificación de la persona humana, levantándola de susituación de exclusión e indignidad.El FPA —convertido en una alianza estratégica de Estados y sociedad civil— es un ejemplo visible y paradigmático de esta concertación devoluntades.* Por Ricardo Verástegui López, representante de la MCLCP ante el Fondo Contravalor Perú-Alemania.28Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

3.2. Enfoque participativo de la MCLCP:una escuela de liderazgo y de desarrollode capacidadesA lo largo del periodo, las mesas han desarrollado capacidadesque les permiten contribuir en diversos aspectosde la gestión pública, que van desde brindarapoyo a equipos técnicos hasta ofrecerse como espacioy canal para el fortalecimiento de capacidades defuncionarios y de líderes de la sociedad civil. En esosprocesos, la MCLCP ha insistido particularmente enpromover valores éticos en la gestión pública.El recuadro 6 describe la experiencia de fortalecimientode capacidades desarrollada por la Mesa Regional deLambayeque. En muchas otras regiones se han realizadoacciones en esa misma dirección.La experiencia de la Mesa ha demostrado que concertar,articular, dialogar, promover, conducir y facilitarprocesos requiere de diversas capacidades y habilidadesque los dirigentes y miembros de las mesasdeben adquirir. Una actividad específica de la Mesadebe ser la potenciación de las capacidades preexistentesde manera de fortalecer los liderazgos democráticosy concertadores.A pesar de las limitaciones en este campo, los miembrosde la Mesa Nacional y de las mesas regionales,provinciales y distritales, le reconocen a la Mesa haberseconvertido, quizá sin proponérselo, en una gran escuelade aprendizaje, donde se crea y comparte información,conocimiento, herramientas y procedimientospara combatir la pobreza.Hay que reconocer que se ha logrado incidir en políticasa favor de la lucha contra la pobreza tambiéncomo producto de diversas prácticas y experienciasde concertación sustentadas en los conocimientos yhabilidades que ya poseían algunos miembros de lasmesas (nacional, regionales y locales). Al respecto,cabe destacar los aportes de la Asociación Nacionalde Centros (ANC) y de las Iglesias, que pusieron alservicio del espacio concertador de la Mesa su experiencianacional y conocimientos.Además, se rescatan como capacidades generadas omejoradas a partir de la experiencia de la Mesa las siguientes:la comprensión de la pobreza en su multidimensionalidad;el reconocimiento del otro como posibilidad decomplemento y enriquecimiento en proyectos comunes;una mirada integradora y estratégica para pensar y visualizarla propia localidad a futuro, para organizar, planificary ejecutar acciones, seguir y vigilar la gestión pública; lafacilitación para que las partes se encuentren y dialoguenen diversos conflictos sociales. No siempre se ha tenidoéxito: a veces han ganado la intolerancia y la violencia,pero se ha mantenido la confianza en que la Mesa puedeluego propiciar nuevos acercamientos y diálogos entre laspartes en conflicto. “Ayudamos a conciliar entre las partes,a sentarnos a pensar las cosas más en grande”. 7Las mesas han tenido continuos procesos de aprendizajey puesto en marcha diversos tipos de apoyo técnico.Aunque la capacitación ha estado incorporada a múltiplesactividades (talleres, encuentros) en las que se ha brindadoorientaciones y compartido experiencias, no existe unbalance ni se ha sistematizado lo hecho en este campo.En un sentido más amplio, las capacidades y habilidades—además de las acciones de capacitación específicas—también se generan desde la experiencia detrabajo cotidiano en los sectores, en el propio espaciode la Mesa y en la cercanía con los intereses y la lucha7 Palabras del padre Gastón Garatea en la presentación de la Memoria de la Mesa de 2004.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 29

Recuadro 6Mesa Regional de LambayequePodemos reconocer varios logros entre las instituciones participantes en la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Uno fundamentales el de constituir una experiencia formativa expresada en un conjunto de capacidades orientadas a fortalecer una cultura democráticaparticipativa, así como en la ampliación de concepciones y mecanismos de desarrollo alternativo. Se ha generado una experiencia sinérgicaentre las instituciones participantes, articulando agendas y actividades y mejorando los impactos e interaprendizajes, de cara a las necesidadesy perspectivas de desarrollo regional.Asimismo, ha identificado líderes y los ha promocionado en espacios formativos locales, regionales y nacionales. Esto, a su vez, ha significado elfortalecimiento de liderazgos locales alternativos, democráticos, dialogantes y propositivos. Una experiencia, entre otras, que podría resaltarse enesta nueva perspectiva es la participación de la Federación de Pueblos Jóvenes.La Mesa ha impulsado y articulado espacios de formación para los actores locales, como por ejemplo la entrega de becas de formación comoexpertos en proyectos de inversión pública en el marco de un convenio que involucró al Gobierno Regional, la GTZ y la Universidad Nacional PedroRuiz Gallo, o la incorporación de estudiantes universitarios de últimos ciclos de Ciencias Económicas, Ciencias de la Comunicación y Sociologíacomo facilitadores en diferentes mesas distritales, experiencia que luego fue validada como práctica preprofesional. Asimismo, la Mesa facilitóinformación a líderes locales sobre el diplomado en Políticas de Juventud y participó en la difusión y selección de los participantes. Otra experienciafue desarrollada con la Universidad Santo Toribio de Mogrovejo (USAT), que facilitó que los coordinadores de la Mesa Distrital participaranen un Diplomado de Gestión Pública de seis meses de duración.La Mesa ha desarrollado en la región un papel educativo, aportando metodologías, enfoques, presencia y perseverancia de varios actores articuladosen ella, si bien es cierto, al inicio, en un ambiente de desconfianza, pero luego ha ido generando toda una cultura de concertación en unconjunto de actores sociales, y, en otros casos, se va venciendo resistencias y prácticas poco dispuestas a la concertación.Asimismo, la Mesa ha fortalecido a la sociedad civil para que esté en la capacidad de concertar con el Estado, empoderando a los actores locales,aun cuando todavía hay la preocupación acerca de si el Estado no usa a la sociedad civil para hacer su propio trabajo, en detrimento de laautonomía, de la agenda y del papel propio de la sociedad civil.Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Lambayeque, 2005.de las personas en situación de pobreza. En esa perspectiva,el desarrollo de capacidades es recíproco entrelos representantes de los sectores del Estado y losde la sociedad civil. Como señaló el ministro de EconomíaFernando Zavala en la reunión anual de la MCLCP,realizada el 27 enero de 2006:Quiero agradecer a la Mesa y a su presidentepor el proceso de sensibilización de losfuncionarios públicos. Han estado de puertaen puerta en todos los ministerios, creandoesta idea que debe ser el fin último deltrabajo del Estado: cómo vamos a reducir30Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

la pobreza. Y, finalmente, también creo quelas discusiones que hemos tenido contribuyerona mejorar el trabajo en el Ministeriode Economía, y también creo que contribuyerona apoyar el trabajo en la Mesa deConcertación.Las principales líneas de trabajo desarrolladas en la capacitaciónhan estado relacionadas con los planes dedesarrollo concertados, los presupuestos participativos,la infancia, la descentralización, la vigilancia ciudadana,el desarrollo humano, el Sistema Nacional de InversiónPública y el seguimiento a las recomendaciones dela CVR, entre otros temas. Todo ello ha contribuido amejorar y facilitar el quehacer de los miembros de lasmesas, apoyar procesos de organización de las mesasy lograr buenas relaciones entre el Estado y la sociedadcivil; sin embargo, los esfuerzos realizados todavía noforman parte de programas específicos y sistemáticosde capacitación.3.3. Las herramientas de apoyo alfuncionamiento de la Red Nacionalde la MCLCPOrientaciones de funcionamiento yorganización y Código de ÉticaLa organización y funcionamiento de la Mesa se guíanpor orientaciones comunes que han contribuido a darlecarácter de red. Se establecieron, en un inicio, a partirdel reglamento que fue aprobado por el Comité EjecutivoNacional en 2001, y luego se recogieron de la propiapráctica de las mesas regionales, locales y de la MesaNacional, como se plasmó en el documento Orientacionesde organización y funcionamiento aprobado por elComité Ejecutivo Nacional en enero de 2005. El Códigode Ética, aprobado en una primera versión en 2002 yrevisado en 2005, establece los principios y el espírituque debe guiar la actuación de los coordinadores ymiembros de las mesas para mantener su neutralidady transparencia, y para poner por delante el diálogo y elrespeto a todos sus integrantes.Como ya se señaló, su composición es flexible, lo queimplica que la Mesa siempre está abierta a la posibilidadde incluir nuevas organizaciones o instituciones.Esto ha sido evaluado como un factor que contribuye areflejar la heterogeneidad social regional, y la convierteen un espacio más adecuado para las negociaciones ymás plural para la participación y el diálogo. 8A junio de 2006, veintiún de las veintiséis mesas regionaleshan cambiado una o varias veces de coordinadorregional. Los primeros coordinadores regionales fueronnombrados por el presidente de la MCLCP, y en losaños siguientes el cambio de coordinadores ha seguidoun proceso de elección de las instituciones que conformancada Comité Ejecutivo Regional. En las mesasprovinciales y distritales, desde un inicio se siguió esteprocedimiento. Cabe recordar que el cargo de coordinadores ad honorem, por lo que es muy apreciada ladisponibilidad que han tenido todas las personas quehan desempeñado esta labor. En el caso de los coordinadoresque han permanecido a lo largo del periodo,su labor ha sido periódicamente ratificada por el ComitéEjecutivo Regional respectivo.Reuniones y talleres de coordinadores,encuentros nacionales y visitasEn la dinámica de la Mesa, además del papel orientadorcumplido por el Comité Ejecutivo Nacional, han sido importanteslas reuniones periódicas de los coordinadoresregionales (trimestrales en promedio), como espaciospara llevar el pulso de las mesas y también como8 Cf. Reuben, W. y L. Belsky. “La voz ciudadana…”, ob. cit., pp. 430 y ss.Capítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 31

momentos de discusión y definición de orientacionesestratégicas. Asimismo, los encuentros nacionales, conla participación de coordinadores provinciales y distritales,han sido decisivos para intercambiar experienciasde trabajo y aprobar los lineamientos para el siguienteaño. En el periodo 2001-2005 se han realizado ochode estos encuentros. Las asambleas o reuniones anuales,a las que se invita a las instituciones nacionalesintegrantes de los distintos sectores representados enla Mesa, han permitido mantener informadas de lo queesta viene haciendo a un número más amplio de entidades,un importante sector de las cuales estuvieronpresentes en el origen de la Mesa.Una modalidad de trabajo fundamental del equipo dela Mesa Nacional han sido los viajes y visitas a diversoslugares del país. El presidente de la Mesa Nacional,su secretaria ejecutiva y los miembros del equipo hanviajado constantemente para reunirse con las mesasregionales, provinciales y distritales y para participar endistintas actividades organizadas por estas instancias.Esta modalidad tiene un papel central en la labor defortalecimiento de las mesas en sus diversos niveles.Dinámicas similares, con sus propias particularidades,también se dan en las mesas regionales; sin embargo,la falta de recursos dificulta la realización de reunionesmás frecuentes de coordinadores de mesas provincialesy distritales.El carácter flexible de la Mesa para adaptarse a las necesidadesy circunstancias regionales y locales —quedebe ser profundizado— motivó interesantes encuentrosmacrorregionales y talleres temáticos para la reflexiónde problemáticas comunes y para fortalecer lasdinámicas de las mesas regionales y locales.El portal y el boletín de la MCLCPPor los sectores con los que interactúan, los integrantesde la Mesa tienen la oportunidad de contarcon información permanente y actualizada sobre estos,de los temas propios del espacio y de coyuntura,aparte de recibir materiales relacionados con su roly funciones. Desde muy temprano, se contó con unportal que ha permitido comunicar y poner a disposicióndel público en general valiosa información detodo el país. Con ocasión del quinto aniversario dela Mesa, en enero de 2006, este ha sido renovadoy mejorado. Además, se ha incorporado una Intranetpara facilitar la comunicación interna.Asimismo, la Mesa cuenta con un boletín informativo.En los últimos años se ha logrado la aparición regularde los boletines electrónicos (37 números desde 2003hasta junio de 2006). En el caso de los boletines impresosla frecuencia es menor (seis boletines desde 2004a la fecha). En ellos se da cuenta de las actividades yse plantean orientaciones sobre los aspectos centralesde nuestro trabajo.Si bien se ha logrado mejorar la comunicación entre laMesa Nacional y las regionales mediante el uso del correoelectrónico y del portal, y gracias a la presencia frecuenteen actividades y reuniones en distintos lugaresdel país, no resulta sencillo alcanzar esa misma fluidezentre las regiones y sus mesas provinciales y distritales,aunque se va avanzando en ello.4. Un espacio de mediación ydiálogo frente a los conflictossocialesDesde los primeros años, y en razón al reconocimientode su pluralismo y neutralidad, la MCLCP ha sido solicitadaen muy diversas circunstancias para mediar opromover el diálogo en situaciones de conflicto. Estassituaciones han ido desde desacuerdos entre actores alinterior de los espacios de concertación, problemas enla ejecución de programas y servicios sociales, reivindicacionesgremiales o sociales no atendidas, corrupción32Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Cuadro 3Reportede las mesasregionalesque hanintervenido enel tratamientode conflictos(2003-2005)DepartamentoAyacuchoAyacuchoFecha20032003Tipo de conflictosegún temáticaProblemática concocalerosSocioambiental(canon gasífero)DetalleLa Mesa promueve la formación de un colectivode trabajo integral sobre alternativas a laproblemática del valle del río Apurímac.Ley sobre Canon Gasífero. En coordinacióncon la oficina del congresista Walter Alejos, lasautoridades regionales, la Municipalidad Provincialde Huamanga, el Frente de Defensa delPueblo de Ayacucho, la Mesa Departamental yel Centro de Competitividad (colectivo de empresariosy comercio) han respaldado este proyectode ley para acceder al 10 por ciento delas regalías generadas en los próximos veinteaños con la explotación del gas de Camisea.Amazonas2004Corrupción deautoridades localesFebrero: provincia Rodríguez de Mendoza.Mayo: distrito de Huancas-Chachapoyas.Áncash2004Socioambiental(minería)Febrero: provincia de Aija; intervención de laMesa en conflicto por la contaminación ambientalpor acción de la mina Huinac.Enero: distrito de San Marcos-Huari; reunióncon CODISPAS. Agenda: conflicto en el distritode San Marcos provincia de Huari. El problemaexistente es con la Minera Antamina.Áncash2004GobernabilidadJulio: distrito de Quillo; intervención de laMesa Regional y Provincial en conflicto degobernabilidad.Áncash2004GobernabilidadHuaraz: debido a los conflictos sociales originadospor el incumplimiento de compromisosde las autoridades locales, surgió la necesidaduCapítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 33

Departamento Fecha Tipo de conflictosegún temáticaDetallede conformar la Mesa de Concertación y Gobernabilidad.Ayacucho2004Problemática con elmagisterioLa Mesa ha intervenido directamente en laconformación de la Mesa de Diálogo, quebuscó alternativas de solución al conflicto delmagisterio ayacuchano, pero sin llegar a resultadosconsistentes.Cajamarca2004Socioambiental(minería)Abril: Cajamarca; intervención de la Mesa enconflicto por la no explotación del cerro Quilish.Cusco2004GobernabilidadAbril: Cusco; intervención de la Mesa en conflictointerno del Gobierno Regional.Huánuco2004Corrupción deautoridades localesMayo: distrito de Molino-Pachitea.Huancavelica2004TerritorialAgosto: distrito de Huachos y Capillas; intervenciónde la Mesa en conflicto territorial.Ica2004TerritorialMayo-junio: Ica; intervención de la Mesa enconflicto por límites territoriales de Chinchacon la provincia de Cañete -Región Lima.Lambayeque2004LaboralMarzo: Lambayeque; intervención de la Mesaen conflicto entre el Gobierno Provincial deChiclayo y sus trabajadores despedidos.Lambayeque2004GobernabilidadAbril: Lambayeque; intervención de la Mesaen conflicto entre el Presidente Regional y elAlcalde Provincial de Chiclayo por usurpaciónde funciones.u34Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Departamento Fecha Tipo de conflictosegún temáticaDetalleLa Libertad2004Socioambiental(manejo de recursoshídricos)Octubre: La Libertad; reuniones de coordinaciónpara intermediar en solución a conflictosocial Tambopampamarca; caso de MineraCOMARSA.Lima Provincias2004TerritorialMayo: Lima Región; intervención de la Mesaen conflicto limítrofe: Chincha con Cañete.Lima Provincias2004InstitucionalesMayo: Lima Región; intervención de la Mesaen conflicto social entre la Cámara de Comerciode Huaura y la Cámara de Comercio deBarranca.Loreto2004Socioambiental(problemática forestal)Abril: Loreto; intervención de la Mesa en conflictorelacionado con las concesiones forestales.Loreto2004PresupuestoparticipativoAgosto: Loreto; intervención de la Mesa enconflicto entre el Gobierno Regional y el Comitéde Vigilancia del Presupuesto Participativo.Piura2004Socioambiental(minería)Abril: provincias de Ayabaca y Huancabamba;intervención de la Mesa en conflictos pordenuncios mineros en zonas de comunidadescampesinas (Yanta, Segunda y Cajas).Piura2004Socioambiental(canon minero)Abril: Talara; intervención de la Mesa Provincialde Talara en conflicto por canon minero.Piura2004GobernabilidadOctubre: Vichayal; intervención de la Mesa enconflicto de gobernabilidad entre una partede la población y la Municipalidad, pues noestá de acuerdo con que el alcalde siga ensu cargo.uCapítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 35

Departamento Fecha Tipo de conflictosegún temáticaDetallePuno2004GobernabilidadAbril: provincias de Ilave, Ayaviri, Tilali, Azángaroy Paucarcolla; intervención de la Mesaen conflicto social de la sociedad civil conlos alcaldes provinciales. La Mesa Regionalincidió con mayor fuerza en la concertación,participación, cultura y ética, democracia ygobernabilidad mediante actividades regionalesy talleres de capacitación, con el fin defortalecer el diálogo y la gobernabilidad.San Martín2004Problemática entremagisterio y GORELMayo: San Martín; intervención de la Mesaen conflicto entre el sindicato de trabajadoresadministrativos del sector Educación y el GobiernoRegional.Piura2004-2005Socioambiental(minería)Septiembre: Ayabaca y Huancabamba; intervenciónde la Mesa en conflicto socioambientalentre la compañía minera Majaz, por unlado, y los frentes de defensa, las comunidadescampesinas y las rondas campesinas, porel otro. Se definió la organización de las mesastécnicas que ayudarían a manejar el conflicto,como Mesa de Desarrollo Sostenible, Mesa deSeguimiento al Estudio de Impacto Ambientaly Mesa de Comunicaciones. La MCLCP formaparte de la Mesa de Seguimiento al Estudiodel Impacto Ambiental.Apurímac2005Socioambiental(minería)Marzo: provincia de Abancay; intervención dela Mesa Regional en el paro de Las Bambascomo observadora y para recoger las opinionesde los pobladores respecto a la actividadminera en Las Bambas.u36Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Departamento Fecha Tipo de conflictosegún temáticaDetalleArequipa2005Socioambiental(minería)La MCLCP de Arequipa participó en la ComisiónSocial creada por el convenio marco entrela Sociedad Minera Cerro Verde y el ComitéProvincial de Gestión Ambiental y Minería.Huánuco2005VariosAgosto: participación en la resolución de conflictossociales en la provincia de Yarowilca,y de gobernabilidad en Chaglla, Chavinillo.Construcción de aulas del colegio Juan VelascoAlvarado (Pillco Marca).Loreto2005TerritorialMayo: la Mesa facilitó la reunión de concertaciónentre los dirigentes del caserío LosDelfines (Iquitos/Nauta), la Municipalidad Provincialde Maynas, la Municipalidad Distritalde San Juan Bautista, la Prefectura de Loreto,COFOPRI y la Defensoría de Pueblo.Madre de Dios2005Socioambiental entremadereros y nativosEl coordinador de la Mesa ha intervenido, juntocon la Defensoría del Pueblo, en los conflictosentre los madereros y los nativos.Pasco2005Socioambiental(minería)Implementación de una comisión de diálogode alto nivel para abordar la problemática dela explotación minera, los pasivos ambientalesy el plan de cierre.Tumbes2005Conflictos en el sectoragrario a raíz de lasequíaFebrero: Tumbes; elaboración de pronunciamientode los productores agrarios y ganaderosdirigido al Gobierno Central por exclusióndel distrito de Tumbes de la declaratoria enemergencia.uCapítulo 2: El papel desempeñado por la MCLCP 37

Departamento Fecha Tipo de conflictosegún temáticaDetalleUcayali 2005 Corrupción defuncionariosEnero: Mesa de Purús y autoridades indígenasde Purús (FECONAPU) hacen llegar al GobiernoCentral un documento solicitando apoyo ydenunciando irregularidades en el manejo derecursos públicos, especialmente en el áreade salud. Resultados: se realizan coordinacionescon el Director Regional de Salud con elfin de establecer el diálogo; se logró el apoyorequerido para la provincia de Purús.y/o diferencias políticas entre actores regionales y/o localesy la población o incumplimiento de compromisosacordados, hasta conflictos por la oposición a la presenciade determinadas inversiones privadas y el rechazoa políticas sectoriales o medidas gubernamentalesespecíficas.En los dos últimos años, las solicitudes de intervenciónfrente a conflictos mineros han sido las más importantes.Si bien estas se han dirigido hacia la Mesa Nacional, supresidente ha sido especialmente convocado a raíz delos sucesos de Arequipa en 2002, en Puno en 2003,en Huancabamba en 2004 y en Cajamarca o Tintaya(Cusco) en 2005. Las Mesas Regionales también hansido activas en la mediación de diversos conflictos.con interlocutores nacionales, generadora de propuestasy alternativas, mediadora en la búsqueda de acuerdos,garante de los acuerdos logrados, hasta responsabledel seguimiento al cumplimiento de los acuerdos.La Mesa ha actuado en estos casos fundamentalmentepara propiciar el diálogo y se den las condicionespara llegar a acuerdos antes de que los conflictos sepresenten de manera abierta. Es decir, ha buscadodesempeñar un rol efectivo en la prevención antes queen la resolución de los conflictos. En esa perspectiva,y entendiendo que esta no es una función exclusiva niprincipal de la Mesa, la coordinación con la Defensoríadel Pueblo y con los propios sectores del Estado involucradosen los conflictos ha sido permanente.La intervención de la Mesa ha tenido características diversas:desde facilitadora del diálogo entre las partes,difusora de información, intermediaria para el contactoEl cuadro 3 reseña las intervenciones de las mesas regionalesen el tratamiento de conflictos en el periodo2003-2005.38Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Capítulo 3Logros y límites enel trabajo de la MCLPEl balance sobre el papel cumplido por laMCLCP en estos cinco años y los desafíos que tienepor delante parte de los compromisos asumidos en laCarta Social. En tal sentido, en seguida confrontaremoslo hecho por la Mesa en el periodo frente a loscompromisos principales planteados en dicho documento,evaluando en cada caso lo que se ha avanzadoy las limitaciones enfrentadas.1. Redefinición de la políticaeconómica y las políticassectoriales en función deobjetivos socialesPara cumplir con el quinto compromiso de la CartaSocial, la Mesa buscó desde el inicio contribuir aformular lineamientos de política social que fueranmás efectivos en el combate a la pobreza, y promoverla discusión y el debate sobre los supuestosque orientan la formulación de la política económicapara generar un consenso en pro del desarrollohumano.En esta perspectiva, nos propusimos y avanzamos en:1.1. Lograr cambios en la distribución(inequitativa) del presupuesto nacional,a la vez que generar una cultura deresponsabilidad en el conjunto de lasociedad respecto del manejo de lospresupuestos públicos: los avancesalcanzados deben consolidarseEn un primer momento, la Mesa consideró necesariovisibilizar la estructura centralizada del Presupuesto dela República, la misma que no contribuía a generar unamayor equidad en el acceso a los recursos públicos delas zonas en mayor pobreza, que eran justamente lasmenos atendidas, como lo demostró un primer estudioque la Asociación Nacional de Centros (ANC) encargóhacer al respecto. 9En el gráfico 2 y en el recuadro 7 se muestra el seguimientorealizado por encargo de la Mesa a la asignaciónpresupuestal departamental entre 2001 y 2005,para comprobar en qué medida la situación se habíamodificado en estos años. Se consigna, asimismo, loscuadros referentes al gasto departamental global y algasto departamental per cápita.9 Nos referimos a Sierra, J. Presupuesto departamentalizado 2001-2002. Lima: ANC, 2001.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 39

Gráfico 2Evolucióndel gastodepartamentalizado2001-2005Mill. S/.20.00019.00018.00017.00016.00016.24516.53918.26419.45518.99015.00014.00020012002 2003 20042005Fuente: Sierra, J. “Análisis histórico del presupuesto departamentalizado: 2001-2005”. Lima: MCLCP, 2005.En vista de que las políticas asistenciales de la décadaanterior habían alentado un fuerte clientelismo, la Mesaconsideró indispensable generar una conciencia ciudadanaresponsable sobre la importancia de optimizar elgasto de los escasos recursos del Estado. Para ello,promovió la participación y la concertación social en ladiscusión de los planes de desarrollo y la participaciónen la elaboración de presupuestos regionales y locales.La experiencia piloto de los presupuestos participativos,detallada más adelante, fue valiosa para comprenderla limitada disponibilidad de recursos y, porlo tanto, la necesidad de establecer la escala de prioridadesen la inversión pública para atacar las causasde la pobreza, apostando principalmente por el desarrollohumano.una mayor equidad y participación en las decisiones delgasto público. Los avances en materia de normatividadson significativos. La ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización,la ley 27867, Ley Orgánica de GobiernosRegionales, y la ley 28056, Ley Marco del PresupuestoParticipativo, son logros importantes durante el Gobiernodel presidente Toledo a los que la Mesa ha contribuido.A pesar de estos avances, aún se requiere superar la incertidumbreque se cierne sobre el proceso y las dificultadesque afronta en el fortalecimiento de capacidadeslocales y la continuidad en la ejecución de las políticas.1.2. Avanzar hacia una políticaeconómica integral: se ha logradoconstruir consensos, pero hayresistencias a su puesta en prácticaLa Mesa ha promovido y apoyado el proceso de descentralización,que constituye una pieza clave para lograrDesde los diversos espacios en los que la Mesa haparticipado en estos años, se promovió la necesidad40Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 7Asignación presupuestal departamentalEn este estudio se estimó el gasto departamental, excluyendo del gasto total los gastos del programa de previsión y el servicio de la deuda, y losgastos de las entidades de ámbito nacional. El gasto departamental alcanzaba, en promedio, 47 por ciento del gasto total.El estudio encontró que del total del gasto departamental para el periodo 2001-2005, el departamento de Lima concentra, en promedio, 46,9 porciento,* seguido por Puno (3,6 por ciento), Cajamarca (3,6 por ciento), Piura (3,5 por ciento) y Áncash (3,4 por ciento). En el periodo se observaque han mejorado su participación Ucayali, Pasco, Huancavelica y Junín, mientras que los departamentos de Apurímac, San Martín, Lima y Punohan disminuido su participación en términos porcentuales.Gasto departamental 2001-2005Millones de nuevos solesEstructura porcentual (por ciento)2001200220032004200520062007200820092010AmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCallaoCuscoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLimaLoretoMadre de DiosMoqueguaPasco91335119395268320035011419424234336824310.7693705691961724854175183304904124972242662864684483288.281504811051286033735843916244676013173163235425493878.6165251061181756052347152995724517674835983283853616835964559.0315701051402212466803005734767433266553193793866855714958.4495881191112650,62,10,72,41,62,00,02,20,71,21,52,12,31,566,32,30,30,60,61,02,92,53,12,03,02,53,01,41,61,72,82,72,050,13,00,50,60,81,53,32,03,22,13,42,63,31,71,71,83,03,02,147,22,90,60,61,01,23,71,52,92,33,92,53,11,72,01,93,53,12,346,42,90,50,71,11,33,61,63,02,53,91,73,41,72,02,03,63,02,644,53,10,60,61,4uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 41

2001200220032004200520062007200820092010PiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayali4393782391421141695935813811801492156056863851921623426926493922231713367096923942072164052,72,31,50,90,71,03,63,52,31,10,91,33,33,82,11,10,91,93,63,32,01,10,91,73,73,62,11,11,12,1Total16.2456.5398.2649.4558.990100,0100,0100,0100,0100,0Fuente: SIAF.Gasto per cápita departamentalEn el ámbito departamental, y excluyendo al departamento de Lima (que tiene un gasto per cápita de 1.127 nuevos soles), dieciséis departamentos,entre los que destacan Madre de Dios, Tumbes, Moquegua, Ayacucho, Pasco, Apurímac, Ucayali, Tacna, Huancavelica, Loreto, Áncash,Arequipa, Puno, Amazonas y San Martín, presentan un gasto departamental per cápita por encima del promedio departamental (463 nuevossoles en el periodo). De ellos, los departamentos de Ayacucho, Pasco, Apurímac y Huancavelica han estado afectados por la violencia social y sontambién los que presentan los índices de mayor pobreza en el país. Esto indicaría que la política de asignación de recursos ha estado orientadaa mejorar la situación socioeconómica de los departamentos afectados por este problema.Gasto per cápita departamental (Nuevos Soles)2001 2002 2003 2004 2005Amazonas 224 402 632 528 546Áncash 314 438 536 628 589Apurímac 280 900 793 626 617Arequipa 368 471 522 507 503Ayacucho 514 599 698 788 818Cajamarca 227 327 410 500 479Callao 0 523 584 595 395Cusco 302 412 489 483 523Huancavelica 266 505 704 714 682Huánuco 250 327 383 462 449u42Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Ica 372 417 462 508 536Junín 288 375 428 536 532La Libertad 251 297 359 384 363Lambayeque 223 292 339 399 430Lima 1.305 1.069 1.094 1.127 1.038Loreto 420 555 570 612 624Madre De Dios 663 814 1.050 1.005 1.104Moquegua 619 672 741 855 666Pasco 387 485 650 797 934Piura 284 362 364 410 414Puno 315 460 534 500 526San Martín 321 503 500 504 500Tacna 513 612 643 720 653Tumbes 588 739 789 810 1.004Ucayali 399 470 737 723 864Total 633 618 672 706 680Fuente: SIAF.* Las diferencias en relación con las cifras oficiales se explican por la metodología seguida. El MEF excluye en el gasto departamental a los sectores Interior, Economía y Finanzas,Poder Judicial y Presidencia del Consejo de Ministros, mientras en este informe sí están incluidos, por considerarse que son servicios cuyo gasto se realiza departamentalmente. Sino se incluyen estas entidades, el departamento de Lima descendería a 38 por ciento, aproximadamente.Fuente: Sierra, J. Análisis histórico del presupuesto departamentalizado: 2001-2005, ob. cit.de revisar algunos supuestos de la política económica,como el de las metas de recaudación fiscal, la descentralizacióndel gasto público y la necesidad de darprioridad al gasto en aquellas políticas que favorezcanel desarrollo humano y la protección tanto de las capacidadesde las personas como de sus activos.Al participar en la elaboración de las políticas de Estadodel Acuerdo Nacional y en el Plan Nacional para laSuperación de la Pobreza, la Mesa propuso un abordajeintegral de la política económica y su articulacióna objetivos sociales, y que la persona constituyera elcentro y eje orientador de la misma. Se plantearontres estrategias, que fueron trabajadas en el VI Encuentrode 2003:• Conectar la generación de divisas con el incrementode la productividad y ampliación de mercados delas PYME de todas las regiones del país.• Conectar la recaudación tributaria con la universalización,mejora y homogeneización de la calidad dela enseñanza y de la atención a la salud y la seguridadciudadana necesarios para la creación de“capital humano”.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 43

• Conectar la demanda nacional e internacional con laoferta de las microempresas y PYME en todo el país.partida el contexto social. Por primera vez en este tipode documentos se proponían objetivos sociales.En el marco de los trabajos del Foro del Acuerdo Nacional,la Mesa contribuyó con propuestas basadas en suenfoque de superación de la pobreza a la discusión yaprobación por consenso de las políticas de Estado referidasal Eje de Competitividad del país durante 2002,y del Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el EmpleoDigno aprobado en enero de 2005, que permitetener un piso común desde el cual orientar la inversióny promover el empleo.Los MMM 2004-2006 y 2005-2007 incluyeron un diagnósticode la pobreza y el señalamiento de la necesidadde reorientar la política social y de mejorar la calidad delgasto social. Sin embargo, desde la perspectiva de laMCLCP, el marco de crecimiento económico sostenidoexperimentado en el periodo debiera haber llevado a incluiren los MMM de estos años las acciones conducentesa una lucha más efectiva contra la pobreza, sin porello poner en riesgo la estabilidad macroeconómica.También se aportó en la formulación y aprobación delCompromiso Político, Social y Económico de Corto Plazoen abril de 2004, que incluye, entre otros puntos,medidas de política agraria, reforma tributaria y descentralizaciónfiscal.El recuadro 8 consigna las políticas de Estado referidasa la competitividad del país y el párrafo concerniente alos compromisos del Pacto de Mediano Plazo por la Inversióny el Empleo Digno, en cuyos debates la MCLCPtuvo una presencia activa.1.3. Contar con un MarcoMacroeconómico Multianual queincorpore de manera permanente lasproyecciones referidas a condicionesy calidad de vida de la población ysobre las previsiones en materia deimpactos en estas de las medidaseconómicas y las políticas públicas:se ha conseguido establecerespacios de diálogo que debenmantenerse y profundizarseEl Marco Macroeconómico Multianual (MMM) elaboradodurante el Gobierno de Transición para el periodo2002-2004, en su introducción tomó como punto deEn 2005, el Comité Ejecutivo de la Mesa tomó la iniciativade entablar un diálogo con las autoridades de altonivel del MEF para promover una mayor discusión sobreel diseño del MMM. Con base en lo discutido en unode sus grupos de trabajo, los integrantes de la Mesaexpresaron en estos intercambios su preocupación porque las prioridades sociales estuvieran restringidas a unpresupuesto elaborado de manera inercial, constreñidopor metas de presión tributaria que son de las más bajasde la región y por la búsqueda de logros en materiade déficit fiscal, incluso por debajo de lo planificado.Este primer nivel de intercambio fue valioso, pero noincidió en el diseño del MMM 2006-2008.Sin embargo, como se ha señalado, esta discusióncontribuyó a generar un consenso que se expresó enun logro importante en el Acuerdo Nacional, el Pactopor la Calidad del Gasto. Luego, con la Campaña “Losniños y las niñas primero en el presupuesto nacional”,impulsada desde organizaciones de la sociedad civil,se incidió en el debate y aprobación por el Congresode la República de orientaciones prioritarias expresadasen nueve acciones específicas referidas a infancia,salud y educación, en las leyes 28652 de Presupuestodel Sector Público para el año fiscal 2006 y 28653 deEquilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Públicopara el año fiscal 2006.44Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 8Política económica en el Acuerdo NacionalEn este importante espacio de concertación se ha logrado establecer consensos en políticas de Estado referidas a la competitividad del país.Políticas de Estado referidas a la competitividad del país aprobadas en julio de 200217. Afirmación de la economía social de mercado18. Búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de la actividad económica19. Desarrollo sostenible y gestión ambiental20. Desarrollo de la ciencia y la tecnología21. Desarrollo en infraestructura y vivienda22. Política de comercio exterior para la ampliación de mercados con reciprocidad23. Política de desarrollo agrario y ruralPacto de mediano plazo por la inversión y el empleo digno firmado el 7 de enero de 2005(Extracto)“Nosotros, los abajo firmantes, integrantes del Acuerdo Nacional, en el marco de las Políticas de Estado ya aprobadas y en adición al CompromisoPolítico Social y Económico de Corto Plazo;Con el propósito de pactar condiciones para el fomento decidido de la inversión y el logro de una estrecha asociación entre inversión y empleodigno, dentro de una economía social de mercado;Considerando que es necesario fomentar tanto la gran inversión nacional y extranjera, como la micro, pequeña y mediana inversión, como mediopara generar empleo digno;Considerando que el empleo digno es el trabajo de calidad en condiciones de libertad y equidad, en el cual los derechos son protegidos, cuentacon remuneración adecuada y protección social;Considerando que la competitividad se apoya en el aumento de la productividad del trabajo, lo que supone tanto inversión como fuerza laboralde crecientes calidades, la superación de la precariedad en el trabajo y la reducción de la informalidad.Nos comprometemos a:Afirmar como objetivo nacional las inversiones y el empleo digno;Hacer efectivo el liderazgo de los Gobiernos Nacional, regionales y locales en la promoción de inversiones y el empleo digno, construyendoalianzas estratégicas con el sector privado y la sociedad civil;Fortalecer y ampliar los mecanismos de concertación para profundizar las relaciones de confianza entre los peruanos, y para prevenir y solucionarconflictos sociales, que faciliten el desarrollo de las inversiones actuales y futuras”.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 45

De este modo, la Mesa ha contribuido a hacer convergeruna perspectiva que privilegia las prioridades enlos objetivos sociales acordados en espacios comoel Acuerdo Nacional con los de disciplina presupuestaria,mejorando así la calidad del gasto público. En elfuturo próximo será decisivo que se respeten estoscriterios incorporados en las leyes de Presupuesto yde Equilibrio Fiscal. Lamentablemente, como ya se haseñalado, hasta la fecha la mencionada disposicióncomplementaria no se ha cumplido.Durante los meses de abril y mayo de 2006, se volvió aconformar el grupo de trabajo para entablar nuevamenteun diálogo con el MEF en torno al MMM 2007-2009.Como fruto de ese diálogo, pero también de una visiónresponsable del propio MEF, se ha logrado un MMM enel cual los objetivos sociales están más armónicamenteintegrados a los objetivos económicos. Será difícil avanzarmás en este terreno mientras no se ponga en funcionamientoel Centro de Planeamiento Estratégico. Elrecuadro 9 recoge los objetivos que propone el MMM2007-2009 para asegurar el pleno desarrollo, consolidandoel régimen democrático.2. Institucionalización de laparticipación de la ciudadaníaen el diseño, toma de decisionesy seguimiento de las políticaspúblicasEn la Carta Social, la Mesa se comprometió a promoverla organización gradual de sistemas descentralizadosde participación, vigilancia y control ciudadanos, respetandola autonomía de la sociedad civil. Ello ha supuestocontribuir a construir condiciones institucionales conel fin de eliminar la corrupción y el clientelismo.En este acápite veremos el sentido de la participaciónciudadana que define los distintos mecanismos de incidenciaen las decisiones públicas. La Mesa ha servidode espacio para incorporar a sectores tradicionalmenteexcluidos, y ha apoyado e impulsado las consultas públicaspara el diseño de políticas y la promoción de lavigilancia ciudadana.La Mesa se propuso:2.1. Promover la participaciónciudadana en los procesos deelaboración de Planes de DesarrolloConcertado y PresupuestoParticipativo: rol decisivo de la Mesaen la generalización de este procesoInspirado en experiencias precedentes, el diseño delproceso del Plan de Desarrollo Concertado y del PresupuestoParticipativo se consolidó en el marco de laMesa desde 2001, afirmando la participación de la poblaciónen la planificación concertada y en la definiciónde políticas y la toma de decisiones sobre la gestiónpública. En ese año se formularon versiones preliminaresde planes concertados en las veinticinco mesasdepartamentales, y se trabajó sobre la necesidad dela presentación departamentalizada y transparente dela información presupuestal, para lo cual se coordinócon el MEF. El Informe preparado por la ANC sobre ladistribución departamentalizada del presupuesto de laRepública resultó muy útil.En 2002 se dio mayor formalidad al proceso a partir de unacuerdo, que se procesó también en el marco de la Mesa,y que comprometió particularmente al MEF, al Ministeriode la Presidencia de ese entonces, a la ANC/CONADESy a los Consejos Transitorios de Administración Regional(CTAR) en el impulso del proceso, a partir de una metodologíay estructura común para la elaboración de losplanes que se logró consensuar, no sin dificultades.Producto de ello, como se ha señalado anteriormente,en 2002 se consiguió que veinticuatro departamentos46Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 9Marco Macroeconómico Multianual 2007-20091. IntroducciónEn el Perú actual, más de 27 millones de habitantes enfrentamos el desafío de mantener la cohesión social y las políticas que aseguren el plenodesarrollo de todas las personas en un ambiente equilibrado. Sin embargo, con frecuencia esta voluntad entra en conflicto con la tendencia alfraccionamiento social y determina una pérdida de oportunidades para lograr un desarrollo integral y sostenible.La forma en que funciona nuestra sociedad y Estado exige cambios de actitud si queremos evitar una nueva pérdida de oportunidades paraincrementar la calidad de vida de todos los peruanos. A partir del análisis de políticas iniciado en el Informe Preelectoral resulta evidente que, sibien la sociedad y el Estado no pueden optar por una actitud pasiva o acciones parciales para enfrentar nuestra realidad, tampoco es posible, enel corto plazo, alcanzar la situación óptima en términos de bienestar que debería caracterizar a una sociedad moderna. Por lo tanto, es necesarioque la sociedad y el Estado den pasos concretos para incrementar el bienestar social, pero comprometidos con una perspectiva de largo plazo.Solo así se logrará la cohesión social indispensable para el mantenimiento de la democracia y se sostendrán procesos por periodos prolongadosque aseguren mejoras en el crecimiento y en el bienestar.En este sentido, es conveniente tener en cuenta los lineamientos esbozados a este respecto en el Informe Preelectoral, coherentes con los objetivosdel Acuerdo Nacional y la Declaración del Milenio:1. Asegurar las condiciones para el pleno desarrollo de capacidades humanas para todos los habitantes del país. En el corto plazo, es urgenteevitar daños de capacidades en la infancia.2. Asegurar la inclusión de todas las personas en los procesos principales de la sociedad y el Estado, como la realización de diagnósticos localesy el diseño e implementación de los Planes de Desarrollo Concertados (PDC) en todos los niveles de gobierno.3. Promover el empleo adecuado para todos. Optimizar el uso de activos y la mejora en la identificación de oportunidades de negocios encada región del país. Complementar la generación de empleo exportador con mejoras en la competitividad, lo que requiere un adecuadomantenimiento de infraestructura, una óptima formación laboral e innovación tecnológica, como instrumentos para elevar los niveles deproductividad.4. Optimizar la acción del Estado en todos los niveles de gobierno. Esto implica el mantenimiento de los equilibrios básicos y de niveles adecuadosde servicios públicos.Por lo tanto, el diseño de política económica debe esforzarse por ahondar en los aspectos principales —tanto macroeconómicos como microeconómicos—que permitan atender las necesidades de la población en cuanto a empleo, calidad de vida y disminución de costos de transacción,en cada región del país. En una perspectiva de largo plazo, es necesario establecer metas y acciones por las cuales, progresivamente, se generencondiciones para el aumento de la inversión y el empleo, así como para asegurar el desarrollo de capacidades desde las primeras etapas deformación humana.Fuente: MEF. Marco Macroeconómico Multianual 2007-2009. Lima: MEF, junio de 2006, p. 4.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 47

concluyeran en los plazos acordados sus planes de desarrolloconcertados. Luego, esto permitió dar paso a laoperación piloto del Presupuesto Participativo en nuevedepartamentos, debido a que en ellos se había conseguidoel respaldo de todos los gobiernos provincialesde sus ámbitos al plan concertado departamental.Posteriormente, la Mesa ha sido también parte activadel proceso de diálogo y concertación en torno a laLey de Presupuesto Participativo y su reglamento y ala formulación de los sucesivos instructivos para losprocesos de Presupuesto Participativo que año a añoaprueba el MEF. En el plano regional, ha continuadoimpulsando espacios de capacitación, así como procesosde concertación para la actualización de losplanes de desarrollo y la discusión de los presupuestosparticipativos.Por otro lado, estos procesos sirvieron como fundamentopara que la Ley de Bases de la Descentralizacióny las leyes orgánicas de gobiernos regionales y localesconvirtieran en mandato legal la formulación del Plan deDesarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo enlos gobiernos regionales y locales a partir de 2003. Enese sentido, la contribución de la Mesa para que seasumiera en el país el planeamiento de base territorial yla definición concertada de las prioridades de inversiónpública por departamento fue muy importante.En 2004, la MCLCP realizó un seguimiento al procesode presupuesto participativo y encargó la elaboraciónde un informe al respecto. 10 En seguida reproducimosel cuadro contenido en dicho Informe, donde se apreciael desempeño de los procesos regionales de acuerdo aestándares formales mínimos, establecidos en funcióna lo planteado en el instructivo del MEF (cuadro 4).En el citado Informe se destaca la composición de losequipos técnicos regionales que elaboraron durante2004 los presupuestos participativos para el siguienteaño, señalando aquellos que estuvieron integradossolo por funcionarios del Gobierno Regional y aquelloscuya conformación fue más amplia. En la mayor partede regiones se dio esta segunda situación, y la MCLCPfue parte de los equipos técnicos regionales, como seaprecia en el recuadro 10. Esta situación se ha consolidadoen los siguientes años, siendo la Mesa un espaciode fortalecimiento de las capacidades de los agentesparticipantes en estos aspectos técnicos.Durante 2005, como parte de la tarea permanente de laMesa de dotar de capacidades a sus integrantes —enespecial, a miembros y líderes de la sociedad civil—,se han realizado acciones de capacitación ligadas alos procesos de planeamiento del desarrollo y del presupuestoparticipativo, en coordinación con el MEF. Alrespecto, cabe mencionar los seminarios macrorregionalesdel lanzamiento del proceso de presupuestoparticipativo 2006, los seminarios regionales sobre elSistema Nacional de Inversión Pública y el plan de desarrolloconcertado y los seminarios multiprovincialesde fortalecimiento de la gestión presupuestaria 2006.La Mesa ha contribuido así a mejorar las capacidadesde los miembros de los equipos técnicos, facilitadoresdel proceso, funcionarios y sociedad civil.Otro esfuerzo importante es el realizado en el marcodel Colectivo Interinstitucional impulsado por la Mesa yque reúne a las siguientes instituciones: MEF, ConsejoNacional de Descentralización, Ministerio de la Mujer yDesarrollo Social, Asociación Nacional de Centros, ProDescentralización, Care, Red Perú, REMURPE, Grupo10 Según información proporcionada por el MIMDES, son cuatrocientas las municipalidades que han emitido ordenanzas para facilitar la expedición de partidas denacimiento.48Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Cuadro 4Estándaresformalesmínimos paraevaluar losprocesosregionales(al 31 de julio)RegiónAmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCallaoCuscoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLima MetropolitanaLima ProvinciasLoretoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayaliSe actualizó elPDC de formaconcertada en2004XXXXXXXXXXXXXXEl Gobierno Regional emitióordenanzas regionales parareglamentar la participaciónde la sociedad civilXX 1 XXXXXXXXX 4 XXX 5X 6 XXXEl Gobierno Regionalcumplió con inscribira los agentesXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXNo cumplieron con ninguno de los estándares seleccionados (0)Cumplieron con menos de la mitad de los estándares seleccionados (1-4)Cumplieron con al menos la mitad de los estándares seleccionados (5-7)Cumplieron con casi todos los estándares seleccionados (8 ó 9)Cumplieron con todos los estándares seleccionados (10)uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 49

RegiónEl GobiernoRegional apoyóla capacitaciónde los agentesparticipantes delprocesoEl Gobierno Regionalconvocó y desarrollótalleres de diagnósticoy de criterios depriorización deproyectosSe constituyó elequipo técnicoregional ampliadoAmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCallaoCuscoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLima MetropolitanaLima ProvinciasLoretoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayaliXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX 2 XXXXXXXXX 7 XXXXXXXXXXXXXX 3 XXXXXXXXX1 Existe un acuerdo pero no se emitió ordenanza.2 Talleres de trabajo de convocatoria restringida; solo asistieron alcaldes provinciales.3 Nunca se convocó al equipo técnico ampliado.4 La ordenanza de Lima Metropolitana fue emitida el 20 de septiembre de 2004, es decir, fue completamente extemporánea. u50Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

RegiónEl GobiernoRegional cumpliócon informar sobrelos avances en laejecución del PP2004Seconstituyóel CVCRegionalCCRapoyóprocesoPP2005CCR apoyóactualizacióndel PDC en2004AmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCallaoCuscoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLima MetropolitanaLima ProvinciasLoretoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayaliXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX5 La ordenanza de la Región Piura fue emitida el 25 de agosto de 2004, es decir, de forma extemporánea.6 Existe un acuerdo pero no se emitió ordenanza.7 Solo participaron miembros del CCR y otros agentes no inscritos.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 51

Recuadro 10Conformación de los equipos técnicos regionales para la elaboración de lospresupuestos participativos 2005El Reglamento de la Ley del Presupuesto Participativo contempla la posibilidad de constituir equipos técnicos ampliados para dar soporte técnicoen el desarrollo del proceso, así como cumplir con la evaluación de los proyectos o ideas de proyectos priorizados en los talleres de trabajo.*En la siguiente tabla se identifican veinte regiones, donde se han constituido equipos técnicos ampliados, de los cuales dieciocho cuentan conparticipación de miembros de la Mesa de Concertación.Equipos técnicos Equipos técnicos restringidos Equipos técnicos ampliados(solo Gobierno Regional) Sin MCLCP Con MCLPAmazonasXÁncashXApurímacXArequipaXAyacuchoXCajamarcaXCallaoXCuscoXHuancavelicaXHuánucoXIcaXJunínXLa Libertad X **LambayequeXLima MetropolitanaXLima ProvinciasXLoretoXMadre de DiosXMoqueguaXPascoXPiuraXPunoXSan MartínXTacnaXu52Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

uEquipos técnicos Equipos técnicos restringidos Equipos técnicos ampliados(solo gobierno regional) Sin MCLCP Con MCLPTumbesUcayaliXX* Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Título I, capítulo 1, inciso H.** Nunca se le convocó.Fuente: Águila, Irma del. “Procesos de planeamiento concertado y presupuetso participativo 2005. Informe de sistematización y evaluación”. Lima: MCLCP, noviembre de 2004.Propuesta Ciudadana y Defensoría del Pueblo. Entre2004 y 2005, en este espacio se han elaborado ochoguías prácticas de apoyo al proceso de presupuestoparticipativo (véase el recuadro 11) y se han impulsadoalgunas acciones conjuntas para la difusión y promociónde la participación ciudadana. En 2006, el colectivoapoyó la realización de un seminario interinstitucionaly un concurso sobre experiencias exitosas en presupuestoparticipativo por el MEF.Asimismo, en 2005 se desarrolló una experiencia inicialen tres mesas regionales (Huánuco, Moquegua y SanMartín), con el apoyo de UNIFEM, para la inclusión dela perspectiva de género en los presupuestos participativos.Hay una guía al respecto en proceso de publicación.Otra contribución ha sido la publicación en2005 de la guía Invirtiendo en las personas, preparadajunto con UNICEF, Cáritas y MIMDES, para apoyar laincorporación de acciones en favor de la infancia y deldesarrollo humano en general en los planes y presupuestosparticipativos.participantes, e impulsó numerosos espacios de informacióny capacitación en las regiones y provincias paracontribuir a la consolidación de estos procesos.Sin embargo, el proceso de planificación concertadatambién ha encontrado obstáculos y dificultades, comoindica la Mesa de Puno en el recuadro 12.2.2. Atención activa y permanentea la incorporación de sectoresexcluidos y de actores que no estánsuficientemente presentes en laMCLCP: logros aún limitadosEn el VI Encuentro Nacional de noviembre de 2003, seplanteó como un eje de acción de la MCLCP la inclusiónde los sectores más pobres, lo que supuso desarrollaracciones para superar su exclusión, tanto en el diseñoy la ejecución de los Planes de Desarrollo Concertadosy las estrategias de superación de la pobreza, como enla propia Mesa.En 2006, en un esfuerzo conjunto con el MEF y laANC, la MCLCP realizó nueve talleres interregionales entodo el país (véase el cuadro 5), con cerca de 2.500A partir de entonces, se ha puesto especial énfasisen la incorporación a las mesas de las poblacionesnativas, comunidades campesinas, organizacionesCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 53

Recuadro 11Guías de planificación concertada1. El diagnóstico: ¿cómo formularlo o mejorarlo?2. Participación ciudadana3. Los proyectos de inversión pública en los planes y presupuestos locales4. Las políticas sociales en los planes locales y los presupuestos participativos5. Articulación de la planificación de corto plazo con el plan de desarrollo institucional y el plan de desarrollo concertado6. Articulando distritos, provincias, región y nación7. El SIAF: ¿Qué es y cómo usarlo?8. La rendición de cuentas en el presupuesto participativoRecuadro 12Dificultades encontradas en el proceso de planificación concertada por laMesa Regional de Puno• Información limitada y/o distorsionada sobre el proceso de reforma del Estado peruano.• Persistencia del autoritarismo y la manipulación política. Escasa voluntad política de las autoridades.• Incumplimiento de acuerdos en los procesos de concertación, como planes de desarrollo concertado y presupuesto participativo.• Limitadas capacidades técnicas para afrontar los procesos participativos (vigilancia PDC, PP, políticas públicas)• Débil involucramiento de los actores políticos e institucionales de los sectores.• Escasa participación del sector privado.Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Puno, 2005.juveniles, de mujeres y de personas con discapacidad.Esto se expresa también en la conformación de los comitésejecutivos de la MCLCP, en particular en los ámbitosprovincial y distrital, donde estos sectores representan35,51 por ciento del total de miembros de estasinstancias (véase el cuadro 6). El recuadro 13 describela experiencia del Encuentro de Mesas de ComunidadesNativas en la Región Amazonas realizado en 2004Al respecto, resulta especialmente significativo conocercuál es la participación en las mesas de la poblaciónen mayor pobreza del país. El cuadro 7 presenta unacomparación entre los niveles de pobreza por departamentoy las mesas provinciales y distritales instaladas yaquellas que están actualmente activas. La cifra entreparéntesis indica la totalidad de provincias y distritos encada región.54Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Cuadro 5Seminariosinterregionalessobreprogramaciónpresupuestariay presupuestoparticipativo2007(Marzo 2006)SedeChiclayo3-4 marzoBiblioteca MunicipalArequipa3-4 marzoPalacio MunicipalCusco10-11 marzoCentro de ConvencionesMunicipalidad de CuscoRegionesTumbes, Piura,Lambayeque, LaLibertad, CajamarcaArequipa, Moquegua,TacnaCusco, Apurímac,Madre de DiosParticipantesS. civil Estado Total60 240 30060 184 244174 270 454Tarapoto10-11 marzoAuditorio de la Municipalidadde San MartínSan Martín,Amazonas47 111 158Huancayo17- 18 marzoAuditorio Municipal y Casade la JuventudJunín, Pasco,Huánuco120 255 375Ica17-18 marzoSala Reuniones “PalacioOriental” y Auditorio de laMunicipalidad Provincial deIcaIca, Huancavelica,Ayacucho105 190 295Iquitos24-25 marzoMaloca – Local MunicipalLoreto83 99 182uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 55

SedeRegionesParticipantesS. civil Estado TotalChimbote24-25 marzoAuditorio de la UniversidadSan Pedro y de laMunicipalidad Provincialdel SantaÁncash, LimaProvincias98 158 256Lima Metropolitana30-31 marzoAuditorio de la Asambleade RectoresLima Metropolitana yCallao46 110 156Total de participantes793 1.617 2.420Como se puede constatar, los logros en cuanto a lainclusión de los sectores en extrema pobreza aún sonmuy limitados. No basta instalar las mesas en los distritosmás alejados. Si no se garantiza un acompañamiento yun mínimo de soporte, es muy difícil que la experienciaadquiera continuidad. El apoyo de diversas institucionespúblicas y de organizaciones de la sociedad civilcon presencia en el ámbito local y de gobiernos municipalescomprometidos con la concertación ha permitidoque estas mesas distritales continúen activas.La Mesa ha promovido también la inclusión de organizacionesjuveniles en sus diversos niveles, y ha apoyadoal Consejo de Participación de la Juventud y al ConsejoNacional de la Juventud (CONAJU) en sus esfuerzospor organizar a los sectores juveniles y por ampliar suparticipación en espacios vinculados con las políticaspúblicas, contribuyendo al desarrollo de capacidadesde los jóvenes en la materia.Las organizaciones de mujeres han aumentado progresivamentesu presencia en las instancias de la MCLCP,hasta alcanzar 26,65 por ciento del conjunto de miembrosde las organizaciones de base representadas enlos comités ejecutivos (véase el gráfico 3). El proyectode la Mesa para incidir en un enfoque de género en lospresupuestos participativos, apoyado por UNIFEM, tuvolos siguientes logros: fortalecimiento de la capacidadpropositiva de las mujeres, mayor sensibilización de lasautoridades a la necesidad de atender la equidad de géneroy de formular algunas normas al respecto. Si biense aprobaron algunos proyectos presentados por lasorganizaciones de mujeres, no lograron elaborarse losexpedientes técnicos y estos se quedaron sin ejecutar.56Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Cuadro 6Miembrosde comitésejecutivosregionales,provinciales ydistritalesSectores Número de miembros % totalGobierno Central 140 33,82Agricultura 18 4,35Educación 19 4,59MIMDES 32 7,73Salud 18 4,35Trabajo 14 3,38Defensoría del Pueblo 13 3,14Otros* 26 6,28Gobierno Local 24 5,80Gobierno Regional 30 7,25Sociedad civil 216 52,17ONG 51 12,32Iglesias 22 5,31Empresarios 17 4,11Organizaciones sociales** 96 23,19Otros subsectores de la sociedad civil*** 30 7,25Cooperación internacional 4 0,97414 100,00* Incluye INEI (2); Justicia (2); Transportes (2); Vivienda (1); ONPE (1); CND (1); Ministerio de la Producción (5); Interior (5);Comercio Exterior (5); Energía y Minas (2).** Incluye representantes de APAFA (1); deportivas/culturales (1); comunidades campesinas (5); organizaciones vecinales (6);organizaciones juveniles (14); organizaciones de personas con discapacidad (9); frentes de defensa (9); gremios (15); organizacionesde mujeres (25) y otras organizaciones sociales (11).*** Incluye colegios profesionales (18); medios de comunicación (1) y universidades (11).Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 57

Cuadro 7Niveles depobreza segúndepartamentos,mesasinstaladas ymesas activasRegión odepartamentoAmazonasÁncashApurímacArequipaAyacuchoCajamarcaCallaoCuscoHuancavelicaHuánucoIcaJunínLa LibertadLambayequeLima MetropolitanaLima ProvinciasLoretoMadre de DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartínTacnaTumbesUcayaliPobrezatotal (porciento deltotal)(a)74,5061,107814,5072,550,80No hayinformación75,308878,9041,7057,5052,1063No hayinformaciónNo hayinformación7036,7029,6066,1063,307866,9032,846,8070,50Pobrezaextrema(por cientodel total)(a)41,1033,347,4014,5045,450,80No hayinformación51,3074,4061,908,6024,3018,3019,90No hayinformaciónNo hayinformación47,2011,507,6033,2021,4046,1036,205,207,4044,90Mesasprovincialesinstaladas2005(b)7 (7)19 (20)6 (7)7 (8)10 (11)12 (13)0 (0)11(13)6 (7)10 (11)5 (5)9 (9)8 (12)2 (3)4 (4)**9 (9)5 (6)2 (3)2 (3)3 (3)8 (8)13 (13)10 (10)4 (4)2 (3)3 (4)Mesasdistritalesinstaladas2005(b) (1)65 (76)66 (146)63 (73)64* (101)91* (100)79 (114)5 (5)70 (95)49 (87)63 (65)33 (38)99 (114)35* (71)40* (35)0 (35)14* (118)46 (43)9 (8)17* (17)26 (25)56 (56)81 (95)55* (67)21* (23)9 (9)13* (10)Mesasprovincialesactivas2005(b)3953511051439624822236139421Mesasdistritalesactivas2005(b)2122184514234102022515310114814202317301282u58Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

* En los casos señalados, el número de mesas sobrepasa el de distritos porque se ha incluido mesas de centros poblados:Arequipa (1), La Libertad (1), Lambayeque (5), Moquegua (1), San Martín (1), Tacna (1) y Ucayali (2); una mesa interdistrital enLima Provincias (Mesa de Microcuenca Checras Santa Leonor) y otras variantes: Ayacucho (Mesa del Valle de río Apurímac y Ene)y Lambayeque (Mesa de los centros poblados de Incahuasi).** Se considera como mesas provinciales a las cuatro mesas conales ubicadas en Lima Metropolitana: Norte, Sur, Este y Centro.(1) Se está considerando como universo las 1.626 municipalidades distritales existentes, ya que no se han instalado mesas deconcertación en los distritos capitales de provincia, por no contar con Gobierno Local.Fuentes: (a) Mapa de Pobreza de FONCODES; (b) Base de datos de la MCLCP (actualizada hasta enero de 2006).Recuadro 13Primer Encuentro de Mesas de Comunidades Nativas de AmazonasEl Primer Encuentro de Mesas de Comunidades Nativas de Amazonas se llevó a cabo en Santa María de Nieva, capital de la provinciade Condorcanqui, los días 6 y 7 de mayo de 2004. Participaron las comunidades nativas del Río Santiago, el Cenepa y Nieva. Se contóigualmente con la presencia del presidente de la Mesa de Concertación, P. Gastón Garatea Yori, el coordinador departamental, elrepresentante de la Defensoría del Pueblo en Amazonas y el representante del equipo técnico de la Mesa Nacional y Comité EjecutivoRegional.La comunicación durante la actividad se realizó mediante el uso de las lenguas awajun y wampis. El primer día se trabajaron temasreferidos a la organización y funcionamiento de las Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, y el segundo día se llevóa cabo el taller descentralizado del Presupuesto Participativo Regional Concertado para el ejercicio presupuestal de 2005, referido a laprovincia de Condorcanqui. Se logró incluir a las comunidades nativas como agentes participantes en la toma de decisiones, juntamentecon las autoridades distritales, provinciales y regionales. Se dio prioridad a obras que favorecen a estas poblaciones, como es el casode la construcción del puente Achuaga, culminación de la central hidroeléctrica de Nuevo Seasme y mejoramiento de la carretera NuevoSeasme - Juan Velasco Alvarado.Actualmente hay mesas que funcionan en los distritos del río Santiago, el Cenepa y la Mesa de Concertación de la provincia de Condorcanqui.Se cuenta con mesas temáticas de Educación, Salud, Producción, Seguridad Ciudadana y Justicia.Una de las barreras que permanecen para una inclusión mayor de las comunidades nativas en estos procesos participativos es la lejanía y el altocosto del transporte fluvial que deben utilizar para movilizarse a las capitales de distrito y provincia.Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Amazonas, 2005.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 59

Gráfico 3Miembrosde ComitésEjecutivos quepertenecen aorganizacionessocialesOrganizaciones vecinales11.36%Deportivas / Culturales5.85%APAFA3.42%Otros2.55%No precisó7.94%ComunidadesCampesinas y nativas16.51%Frentes de defensa5.79%Gremios16.11%Organizaciones de mujeres26.65%Organizaciones juveniles3.82%Se ha trabajado de manera especial para impulsar laigualdad de oportunidades para las personas con discapacidad,tanto apoyando las políticas públicas deatención a este importante sector de la población comoincorporando a sus organizaciones en las diversas instanciasde la Mesa.Desde el año 2004, ha cambiado la composición delos comités ejecutivos regionales de las mesas de concertación,que ahora incluyen a las organizaciones depersonas con discapacidad, de jóvenes, de mujeres,de federaciones agrarias y de comunidades campesinasy nativas.En la misma perspectiva inclusiva, la MCLCP tambiénha promovido la participación de las organizaciones depersonas con discapacidad que son frecuentementeolvidadas por las políticas y los programas sociales. Laexperiencia que recoge el recuadro 14 relata un esfuerzopor corregir la desatención de las personas con discapacidad,incluyéndolas en el programa de promocióndel empleo A Trabajar Urbano (ATU).2.3. Promover la vigilanciaciudadana: aprendizaje mutuoentre sociedad civil y Estado queha logrado avances y requiere decontinuidadLa Mesa ha desempeñado un importante papel enla promoción de la vigilancia ciudadana. Frente a la60Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 14Mesa Regional de PiuraDiscapacidad no es incapacidadEn el ámbito de la Oficina Zonal de Piura del programa ATU, una característica común en las tres últimas convocatorias a concursos de proyectosentre los años 2005 y 2006 es la importante participación de personas con discapacidad (PCD), que aportan mano de obra no calificada en laejecución de los proyectos.Este hecho —que se constituye en el inicio de un proceso para considerar la discapacidad ya no como un tema de salud, conmiseración oasistencialismo, sino como un asunto de derechos— es resultado de una interesante experiencia de concertación interinstitucional en la quese constituyeron en actores principales: la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP-Piura); el Centro Especializado deRehabilitación Profesional de EsSalud (CERP–Piura); la Federación Departamental de Personas con Discapacidad-Piura (FEDEDIP); la DirecciónRegional de Trabajo y Promoción del Empleo de Piura, a través de la Dirección de Promoción del Empleo, Formación Profesional y MYPE, y laOficina Zonal Piura del programa A Trabajar Urbano.A partir de la VII Convocatoria del Programa ATU, se inició la sensibilización a los responsables técnicos de los organismos ejecutores; asimismo,con los miembros de las asambleas para la selección de participantes. La estrategia principal de esta etapa consistió en eliminar paradigmasreferidos a PCD y hacer comprender que discapacidad no es incapacidad. De esta forma, se dieron los primeros pasos desde la exclusión a lainclusión. Esta labor la realizó personal del CERP–Piura, como institución que promueve el acceso de PCD a oportunidades laborales.Frente a la inquietud e interés en los diferentes distritos de otras asociaciones de personas con discapacidad por su participación en esta nuevaexperiencia, el CERP-Piura facilitó orientación para que pudieran acceder a los procesos de selección establecidos en el programa ATU.Las cincuenta PCD participantes representaron 2,1 por ciento de quienes aportaron mano de obra no calificada en esta convocatoria. Los participantesen esta fase trabajaron en proyectos de infraestructura urbana, como construcción de aulas, de losas deportivas y acondicionamientode jardines; en proyectos de infraestructura vial, como pavimentación de calles; en proyectos de infraestructura sanitaria, como construcción delíneas de impulsión de aguas, y en proyectos de defensas ribereñas.Las principales actividades que realizaban eran las siguientes:• Cargar en sacos o carretillas: ladrillos, bloquetas de concreto o arena.• Cargar recipientes con agua.• Regar con agua diversos tipos de terrenos; para construcción, afirmado o jardines.• Hacer zanjas utilizando picos y palanas.• Realizar las mezclas de cemento, arena, piedras y agua.• Apoyar al asistente de ingenieros para hacer firmar planillas de asistencia.• Alcanzar herramientas a los(as) compañeros(as) de trabajo.uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 61

uEn la VIII y IX convocatorias, 2,7 por ciento (96 personas) y 1,5 por ciento (59 personas) del total de participantes, respectivamente, correspondierona PCD. Como en la fase anterior, en esta oportunidad los participantes trabajaron en proyectos de infraestructura urbana, como construcciónde parques, aulas, veredas, rehabilitación de plazas y arborización de avenidas; en proyectos de infraestructura vial, como pavimentación rígiday con bloquetas de calles; en proyectos de infraestructura sanitaria, como rehabilitación de alcantarillado y agua potable, y en proyectos dedefensas ribereñas, como muros de contención.Fuente: Mesa Regional de Piura. Sistematización de la experiencia sobre concertación interinstitucional para la inclusión de personas con discapacidad en obras del programa Atrabajar urbano de Piura. Piura, 2006.disyuntiva acerca de si le correspondía o no a las mesashacer vigilancia en tanto esta es una labor propiade la sociedad civil, se optó por promover la vigilanciadesde su espacio mixto, comprometiendo al Estado—participante de la Mesa— a que provea información,y facilitando las labores de vigilancia de los ciudadanosmediante la formación de comités de vigilancia en lasociedad civil.El recuadro 15 reseña la experiencia de la RegiónMoquegua en la promoción de dieciséis comités devigilancia.Una importante contribución de la Mesa, junto alMIMDES y la Defensoría del Pueblo, ha sido la difusiónde información sobre los procesos de transferencia delos programas sociales y en la formación de facilitadoreslocales para las labores de seguimiento de la gestión yvigilancia de dichos procesos. La Mesa de ConcertaciónNacional participa en el Directorio de la Comisión deTransparencia, Ética y Probidad Institucional, inicialmentede FONCODES y que actualmente asume el seguimientodel conjunto de la labor del MIMDES, y ejerciósu presidencia en 2005.La experiencia de vigilancia más amplia desarrollada porla Mesa ha sido con el programa A Trabajar Urbano, enel marco de un convenio con el Ministerio de Trabajo.Según este convenio, la MCLCP es la encargadade conformar los comités interinstitucionales para laselección final de los proyectos que va a ejecutar elprograma, y también de promover procesos de vigilanciapor parte de las organizaciones sociales. Cabeseñalar que estos comités fueron seleccionados en elconcurso Buenas Prácticas Gubernamentales que promueveCiudadanos al Día, en la Categoría Consulta yParticipación Ciudadana. El periodo presentado al concursoabarcaba la experiencia hasta marzo de 2005.La MCLCP ha participado también en el grupo de trabajoque impulsó el Sistema de Vigilancia Social (SIVISO),lo que permitió la sistematización de las diversas experienciasde vigilancia social existentes en nuestro país 11y la posterior concreción del portal Observa, que busca11 En el marco del préstamo programático de reforma social, en febrero de 2001 se creó el Grupo Impulsor encargado de diseñar en sistema de vigilancia social.Posteriormente, se integraron la MCLCP y otras instituciones, como el CIES, Oxfam GB, Transparencia, Propuesta Ciudadana, DFID-Embajada Británica, ProyectoCTT-Pontificia Universidad Católica del Perú, Defensoría del Pueblo y Ciudadanos al Día. En 2003 se realizó un mapeo de las experiencias de vigilancia social enel Perú y una evaluación del estado de la vigilancia en el país. El trabajo fue publicado bajo el título “Vigilancia social: teoría y práctica en el Perú” (Julio Gameroy otros. Lima: CIES, Desco y CAD, 2004) y que incluye un capítulo conceptual sobre la vigilancia social.62Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 15Mesa Regional de MoqueguaLa Mesa de Concertación de Moquegua viene capacitando y promoviendo la conformación de comités de vigilancia. En toda la región se conformarondieciséis comités de vigilancia en los distritos de la zona altoandina, de los cuales permanecen activos once. En el presente año seha capacitado y promovido la conformación de estos comités en el distrito de Moquegua a través de las juntas vecinales, y se ha conformadoun comité en el centro poblado menor de Los Ángeles, tres en el centro poblado menor de San Francisco y uno en la urbanización Primavera.Asimismo, al interior de los proyectos que se ejecutan por el programa A Trabajar Urbano y A Trabajar Rural se han conformado comités devigilancia de los proyectos en ejecución.Comités de vigilancia activos en distritos altoandinosFecha de instalaciónDistritoMateria de la vigilanciaResultados2000IloObras del municipio y programassocialesPermanente seguimiento a la ejecución de obras delpresupuesto participativo.Se logró que los transportistas cumplan con los requisitosmínimos y que instalen un terminal en Arequipa.Marzo 2003UbinasVigilancia a transporte, educaciónMatalaqueVigilancia al sector educaciónQue los docentes cumplan su jornada y no abandonen alos alumnos.QuinistaquillasVigilancia a la PNP, obras deFONCODES, educación, municipioQue la PNP esté permanentemente.Informe del núcleo ejecutor sobre las obras realizadas.OmateEducación, saludMejorar la atención en salud.CoalaqueEducaciónSeguimiento a la inasistencia de docentes.CarumasMunicipio-seguimiento delpresupuesto participativoSeguimiento a las obras.FortalecidoMayo de 2004LloqueAsistencia de docentesSe presentaron documentos para que los docentes noabandonen las clases.uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 63

Fecha de instalación Distrito Materia de la vigilancia ResultadosObras de la MunicipalidadObras con FONCODES y delGobierno RegionalSe presentaron documentos para que la PNP permanezca.Seguimiento a los transportistas para que den un mejortrato al pasajero. En asamblea dieron el informe sobreobras ejecutadas.FortalecidoNoviembre de 2004La CapillaSeguimiento a obras del municipioy la inasistencia de docentes.Mejor servicio de los sectores Educación y Salud.Noviembre de 2004PuquinaAgricultura, municipio, educaciónSeguimiento a obras del municipio, que presentaresistencia.FortalecidoNoviembre de 2005ChojataObras municipales, programa ATrabajar RuralSeguimiento a obras del municipio y del Gobierno Regionalsin respuesta.Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Moquegua, 2005.Recuadro 16Mesa Regional de Lima MetropolitanaVigilancia al programa A Trabajar UrbanoLa experiencia de vigilancia al programa A Trabajar Urbano (ATU) comienza en 2003 y se realiza en coordinación con las mesas conales a travésde la Comisión de Vigilancia o de Gobernabilidad. Asimismo, las diversas actividades de vigilancia se coordinaban y concertaban con el ATU ensus diversos niveles: nacional y oficinas descentralizadas de Lima Este, Norte y Sur.Ruta de la vigilancia al ATULa estrategia de intervención para la vigilancia al ATU consideró las siguientes acciones:1) Capacitación. En los seis procesos de convocatoria del ATU, la MCLCP LM capacitó a un promedio de seiscientas personas, quienes poseenconocimientos, habilidades y destrezas en vigilancia ciudadana. De los seiscientos capacitados, 282 se convirtieron en vigilantes, para lo cualse les entregó su debida acreditación, dando de esta manera mayor legitimidad al trabajo de vigilancia.2) Vigilancia a las obras. En cada proceso de convocatoria se ha vigilado un promedio de 45 obras; en total han sido 270 obras vigiladas en laszonas Este, Sur y Norte durante los seis procesos de convocatoria realizados por el ATU. Para realizar la vigilancia a las obras, se diseñó uninstrumento que consiste en una ficha de seguimiento.u64Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

3) Consolidar y procesar la información. Una vez realizada la vigilancia a la obra y el llenado de la ficha, el vigilante, a través de sus coordinadoresconales, reporta sus respectivas fichas de seguimiento para ser consolidadas y procesadas por el equipo técnico de la Comisión deVigilancia de la MCLCP LM.4) A partir de los resultados del proceso de las fichas, la Comisión de Vigilancia elaboraba el informe para remitirlo al ATU Nacional y a lasoficinas desconcentradas, el cual se publicaba en el boletín de la Comisión de Vigilancia y se difundía a través de las mesas conales.5) Incidencia de la vigilancia en el ATU.• Neutralidad política. Un efecto positivo de la vigilancia es haber contribuido a erradicar actos de proselitismo político en las obras del enteejecutor por parte de los promotores, dirigentes, funcionarios o autoridades involucradas con el programa.• Selección de los participantes. La vigilancia ha contribuido a una mayor difusión y convocatoria del proceso, logrando la inscripción de unmayor número de participantes para el proceso de selección.• Suplantación de los participantes. Los vigilantes han tenido un papel activo en alertar y documentar oportunamente estos hechos, comunicandoa los responsables de la obra y a los del ATU para que tomen las medidas del caso.• Avance de la obra. En varias obras no se estaba cumpliendo con el cronograma establecido debido a diversos factores. En este caso, la funciónde los vigilantes ha sido advertir sobre la situación a los responsables del programa y proponer alternativas de solución al problema.• Atención de los participantes por el SIS. La vigilancia ha contribuido a que los responsables de la obra tengan oportunamente las órdenes de atencióndel SIS debido a los accidentes continuos que se producían, y alertar al ATU para que supervise, garantizando la existencia de este documento.• Cobros indebidos. Uno de los aspectos al que los vigilantes prestaban mayor atención era impedir que se produjeran cobros indebidos. Enalgunas obras se reportaron estos actos, de los que se alertó oportunamente a los responsables del programa y fueron corregidos.El maltrato a los participantes se manifestó en dos modalidades: la amenaza o intimidación de parte de los responsables de la obra, y la falta deherramientas y equipos de protección adecuados para realizar su trabajo. La vigilancia logró resolver conflictos existentes entre los responsablesde las obras y los participantes e informando de la situación a los responsables del programa. En los casos más graves se procedió a denunciara los agresores ante el programa.Fuente: MCLCP Lima Metropolitana. Balance 2001-2005, documento complementario.ser un referente para la vigilancia social. La experienciaha servido igualmente para confirmar la urgencia deconsolidar sistemas de información articulados entre losdiversos sectores del Estado.3. Contribución al proceso dedescentralización del país paramejorar la eficacia, eficiencia ytransparencia del EstadoEl proceso de vigilancia requiere todavía de una maduraciónde la conciencia ciudadana en las autoridades yen la población en general, como lo ponen en evidencialas dificultades y obstáculos encontrados por las mesasregionales para promover la vigilancia. El recuadro 17recoge la experiencia de Ucayali al respecto.Desde su creación, la Mesa se propuso apoyar el procesode descentralización del país, pues constituíauno de los acuerdos fundamentales del pacto entre lasociedad civil, los partidos y la OEA para la transicióndemocrática. Como se menciona en el décimo compromisode la Carta Social, la Mesa decidió promoverCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 65

la descentralización del Estado y de las políticas de gobiernoy propugnar la institucionalidad regional y local,entendiendo que, en la medida en que se impulse lagobernabilidad del país descentralizadamente, se podrátener un Estado más eficaz, cercano a sus poblacionesy sus demandas, y también facilitar la participación y elcontrol ciudadano.En esta perspectiva la Mesa se planteó:3.1. Apostar por la promoción dela descentralización del país: seimpulsó la participación ciudadanaen el procesoDe acuerdo con su enfoque de lucha contra la pobreza,la Mesa consideró la necesidad de pasar de políticassectoriales y centralizadas a políticas descentralizadasque tengan como eje de articulación la región o localidad,según el caso. En esa perspectiva, en 2002, yen coordinación con diversos actores públicos delEstado y la sociedad civil, de espacios regionales y conla Comisión de Descentralización del Congreso de laRepublica, se impulsó la suscripción de compromisosregionales con los candidatos a veinticuatro gobiernosregionales con el fin de promover acuerdos básicosque faciliten la gobernabilidad de estos nuevos gobiernosen sus primeros años. 12Asimismo, la Mesa promovió el debate de la legislaciónsobre descentralización, poniendo énfasis en la participaciónciudadana en el proceso, así como su puesta enpráctica a partir del impulso en las regiones del planeamientoconcertado como instrumento de construcciónde una visión compartida del desarrollo y de orientaciónpara los actores públicos y privados en los ámbitos regionalesy locales, y en los presupuestos participativoscomo espacio para la participación en las decisionesdel gasto público.El proceso de descentralización, iniciado con laconstitución de los gobiernos regionales en cadadepartamento, demandó el despliegue de diversasacciones en las cuales la Mesa, por su presencianacional y convocatoria ante la sociedad civil, desempeñóun papel importante. Así, jugó un rol fundamentalen el impulso de las elecciones regionales, ladifusión de los procesos de transferencia, la participaciónciudadana en estos y en el referéndum sobreintegración regional. Asimismo, en 2005 la Mesaparticipó activamente en el Grupo Permanente sobreDescentralización del Acuerdo Nacional y contribuyóen la elaboración de un documento de recomendacionesy un pronunciamiento público del Foro delAcuerdo Nacional con motivo del referéndum sobrela integración regional.Por otro lado, las mesas están comprometidas en laformulación y seguimiento de políticas sociales regionales.Se viene apoyando la definición de planes regionalesde salud y educación en un conjunto de regiones,participando en la mayoría de Consejos ParticipativosRegionales (COPARE) y Comités Regionales de Salud,y en la definición de planes regionales para la primerainfancia. En menor medida, se intervino en la elaboraciónde planes regionales para el desarrollo agrario y laseguridad alimentaria. En el año 2005 también se hacontribuido en varias regiones del país a la elaboraciónde planes de reparación a la población afectada por laviolencia.12 El Grupo de Iniciativa que impulsó la firma de estos acuerdos estuvo integrado por la MCLCP nacional, regional y local, la Comisión de Descentralización delCongreso de la República, el Consejo Nacional de Descentralización, la Presidencia del Consejo de Ministros, la Conferencia Nacional de Desarrollo Social(CONADES), Propuesta Ciudadana y la Red Perú. Los acuerdos fueron publicados en: MCLCP. Acuerdos regionales por la descentralización y la gobernabilidad.Candidatos y candidatas a gobiernos regionales y sociedad civil. Lima: MCLCP, octubre-noviembre de 2002.66Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 17Mesa Regional de UcayaliObstáculos que se presentaron al promover la vigilancia ciudadana• Renuencia del sector público a aceptar el control ciudadano.• Direccionamiento político partidario por el sector público.• Manipulación de los gobernantes de turno para tener control sobre la sociedad civil.• Exigencias de un asistencialismo de estos sectores, beneficio a corto plazo pero pernicioso a largo plazo, falta de una organización máscoherente.• Ausencia de liderazgo en estos sectores para que conduzcan eficazmente a sus representados.• Cambios frecuentes de funcionarios públicos capacitados en procesos democráticos.• Partidarización de los sectores públicos al asumir los cargos públicos.Fuente: Balance 2001-2005. Ucayali, 2005.A esto se suma la acción de la Mesa en lo relacionadoa la transferencia de los programas sociales, latransparencia, la rendición de cuentas y la vigilanciaciudadana, explicados antes. El recuadro 18 resumelas acciones en este campo realizadas por la Mesa deLima Región, cuyo ámbito abarca nueve provincias deldepartamento de Lima.3.2. Mejorar las competencias degestión en los niveles subnacionalesy ampliar la participación de laciudadanía: logros importantes peroinsuficientesLa descentralización ha motivado una preocupaciónpor mejorar las capacidades de los actores regionales ylocales, para que asuman sus roles en mejores condicionesen los procesos de gestión y en la transferenciade competencias. En este periodo, junto con los organismosestatales responsables de la descentralización(CND, MIMDES, MEF, Congreso de la República,Defensoría del Pueblo, entre otros), se realizaron talleresde capacitación para autoridades, funcionarios y lasociedad civil sobre la normatividad y en especial sobrelos mecanismos de participación ciudadana (CCR,CCL, presupuestos participativos), así como el procesode transferencia de los programas sociales.La Mesa promovió y apoyó el anuncio de la transferenciade los programas sociales en el marco de ladescentralización entre 2003 y 2004. Este apoyo, coordinadoprincipalmente con el MIMDES, alcanzó logrosimportantes en el proceso de fortalecimiento de capacidades,aunque la transferencia propiamente de losprogramas no ha avanzado lo suficiente y más bien hasufrido retrasos que deben ser superados.El Gobierno Central, luego de iniciar con gran dinamismola instalación de los gobiernos regionales y comenzarlas transferencias, disminuyó su ritmo. A su vez,muchas autoridades regionales y locales se adecuarona esta situación y no mostraron mayor preocupaciónpor establecer políticas regionales o locales paraasumir sus nuevas competencias. Otras, no obstante,van desplegando iniciativas en diversos terrenos.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 67

Recuadro 18Mesa Regional de Lima Región• Se ha logrado incidir políticamente para que las nueve provincias, a partir del proceso del Plan Departamental de Desarrollo Concertado,decidieran la conformación del Gobierno Regional de Lima, que significó el acuerdo de los nueve alcaldes provinciales, encuentros y talleresregionales, así como aportes en las consultas y audiencias de la Reforma Constitucional y Ley de Bases de la Descentralización.• Se promovió la movilización y el aporte de las nueve provincias para las consultas y audiencias públicas: Acuerdo Nacional, Reforma dela Constitución, Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley de Presupuesto Participativo, PlanNacional de Derechos Humanos, Plan de Erradicación del Trabajo Infantil, Proyecto Educativo Nacional, consulta para la conformaciónregional, entre otros.• Se impulsó el proceso del Plan de Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo Regional, y en coordinación con el Gobierno Regionaly el apoyo de la Defensoría del Pueblo, FONCODES y de la ONG Aportes, se siguen desarrollando acciones de capacitación para fortalecer laparticipación ciudadana en los ámbitos regional, provincial y en algunos distritos. La Mesa Regional es miembro invitado del CCR.• Se impulsaron los censos comunitarios de infancia, cuyos resultados permitieron sensibilizar a las autoridades regionales y provinciales ydieron lugar a la conformación del Consejo Regional por la Infancia y Adolescencia (CRIA), del cual la Mesa Regional es miembro.Fuente: Balance de la Mesa de Lima Región (provincias de Huaral, Huaura, Oyón, Canta, Cajatambo, Yauyos, Cañete, Huarochirí y Barranca). Noviembre de 2005.Por otro lado, muchos gobiernos regionales y localesle temen a la dimensión participativa del proceso dedescentralización, sin valorar el aporte que supone laacción conjunta con la población y la institucionalidadque genera.El proceso de descentralización aún está en una etapainicial y requiere de la contribución de los diversos sectores—en particular, de la Mesa— para consolidarse,no solo en cuanto a las competencias de gestión, sinotambién en la dimensión participativa de la ciudadaníay su constitución como regiones unificadas integralmente.La actual coyuntura de cambio de Gobierno, yposteriormente de renovación de autoridades localesy regionales, puede ser una oportunidad para retomarel proceso. Es necesario pues un trabajo de sensibilizacióny promoción de la descentralización en el escenarioelectoral y con los candidatos a las eleccionesregionales y municipales de 2006.Lima Metropolitana es una región donde el proceso detransferencia de competencias es atípico. Es necesariodestacar que la Mesa de Lima Metropolitana ha jugadoun papel decisivo como espacio en el cual se concretóla propuesta que se describe en el recuadro 19.4. Una política social centrada enlas personas que garantice unabase mínima universal e igualdadde oportunidades para todosLos lineamientos de la Carta Social y las políticas deEstado aprobadas en el Acuerdo Nacional en julio de2002 son un referente importante para la MCLCP paraorientar la política social, de manera que se brinden serviciosbásicos de calidad, se proteja las capacidadesde las personas y los activos comunales, se promuevanoportunidades económicas y generen condicionespara un empleo pleno, digno y productivo.68Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 19La Mesa Regional de Lima Metropolitana y la transferencia de los programassocialesLa transferencia de los Programas de Complementación Alimentaria iniciada en 2003 planteó un reto importante, tanto a los gobiernoslocales como al Gobierno Nacional. Uno de los principales retos de esta transferencia es garantizar la gestión descentralizada y participativade los programas, en armonía con los objetivos y metas nacionales. En 2003 se empezó a discutir la transferencia de los programas alimentariosen Lima. Este proceso, a pesar del diálogo iniciado, se interrumpió por la falta de información confiable del estado situacional de losprogramas y su administración.En el marco de las reuniones de la Comisión de Transferencia de los Programas Sociales de la Mesa de Lima Metropolitana realizadas a principiosde 2005, se planteó la necesidad de exhortar a los actores involucrados a generar un grupo de trabajo que aborde la elaboración de la propuestade transferencia de los programas alimentarios en Lima. Así, tras fluidas coordinaciones se conformó la Comisión Especial de Lima Metropolitana,mediante decreto supremo 052-2005-PCM y resolución presidencial 050-CND-P-2005, y se le encargó proponer la modalidad de transferencia,el modelo de gestión descentralizada, y los plazos y procedimientos para la transferencia de los Programas de Complementación Alimentaria enLima Metropolitana.La Comisión Especial estaba conformada por el Consejo Nacional de Descentralización, que la preside, el Ministerio de la Mujer y DesarrolloSocial, la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales de Lima con mayor número de beneficiarios de los programasde complementación alimentaria (Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, Villa El Salvador y Comas), las representantes de lasorganizaciones sociales de base (Federación de Mujeres Organizadas en Centrales de Comedores Populares Autogestionarios y Afines deLima y Callao - FEMOCCPAALC, Asociación de Clubes de Madres y la Coordinadora Nacional de Clubes de Madres y Comedores Populares)y de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza de Lima Metropolitana en calidad de Secretaría Técnica de la Comisión Especial.Esta comisión tuvo un plazo de noventa días a partir de su instalación, el cual fue prorrogado hasta el 28 de febrero de 2006 medianteresolución presidencial 080-CND-P-2005.Se recogió los aportes de cada uno de los actores participantes en las sesiones de trabajo de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra laPobreza de Lima Metropolitana y en las dieciséis reuniones de análisis y discusión de la Comisión Especial, llegándose a concertar la Propuestade Transferencia que a grandes rasgos se caracteriza por:• Diferenciar claramente los roles y funciones de los niveles de Gobierno Central, Regional, Provincial y Distrital así como el papel de los Comitésde Gestión Provincial y Distritales diferenciando las responsabilidades en torno a la formulación de lineamientos de políticas, normatividady planeamiento, así como los diversos aspectos implicados en la administración y ejecución.• Proponer la transferencia de los recursos para la gestión de los Programas de Complementación Alimentaria a la Municipalidad Metropolitanade Lima, buscando la continuidad en la atención y el aprovechamiento de las economías de escala y sentando las bases para las futurastransferencias de los programas nutricionales.uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 69

uCabe destacar que esta propuesta ha sido plenamente concertada y cuenta con el respaldo de las municipalidades distritales que hanparticipado en la Comisión Especial, las organizaciones sociales de base, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la MunicipalidadMetropolitana de Lima, la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza de Lima Metropolitana y el Consejo Nacional de Descentralización.Para definir la modalidad de transferencia de los Programas de Complementación Alimentaria a la Municipalidad Metropolitana de Lima, se haconsiderado como primera prioridad “garantizar la oportuna atención a los beneficiarios de los Programas de Complementación Alimentaria, y laaceptación social de la propuesta”, y luego la de garantizar la eficiencia en el gasto.Para esto se ha determinado que se transfieren los recursos para la gestión de los Programas de Complementación Alimentaria que seríanejecutados por la Municipalidad Metropolitana de Lima y que se encargaría al PRONAA el almacenamiento y la distribución para el año2007. Se determinó también que los recursos a transferir en 2007 tomarán como referencia los costos de la ejecución de los Programasde Complementación Alimentaria por el PRONAA en Lima Metropolitana en el año 2005; este monto ha sido estimado en 47’987.543nuevos soles. Debe mencionarse que el monto fue presentado por el MIMDES a la Comisión Especial mediante el estudio denominado”Consultoría para la estimación de los costos operativos, administrativos y generales de los programas de comedores populares, hogaresy albergues, subsidios a comedores y PAN TBC a nivel de beneficiario, centro de distribución (CDA) y distrito en Lima Metropolitana”, endiciembre de 2005.Entendemos que el proceso de transferencia de los Programas de Complementación Alimentaria en Lima Metropolitana implica no solo la transferenciade recursos de estos programas, sino también de las capacidades de gestión integral desarrolladas por el sector que los ha ejecutado.Por esta razón, se firmará un Convenio de Gestión y un Convenio de Cooperación entre el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y la MunicipalidadMetropolitana de Lima, con el objetivo de fortalecer las capacidades institucionales de este gobierno local. Además, se desarrollarán losmecanismos e instrumentos para la articulación con las municipalidades distritales y las organizaciones sociales, así como para el diseño de unSistema Integral de Monitoreo y Evaluación.Para efectivizar la participación ciudadana, en 2006 se conformarán el Comité de Gestión Provincial y los Comités de Gestión Distritales, losmismos que asumirán las funciones detalladas con mayor extensión en la propuesta.Esta modalidad concertada en la Comisión Especial fue aprobada mediante la resolución suprema 059-CND-P-2006, publicada el 21 dejulio de 2006.Fuente: MCLCP Lima Metropolitana. Balance 2001-2005, documento complementario.70Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

En esta perspectiva, la Mesa se propuso:4.1. Contribuir al ordenamientoy coordinación de las políticassociales, articulándolas con losPlanes Concertados de Desarrollo:hay avances, pero no con lavelocidad necesariaAl inicio del trabajo de la Mesa, se constató la proliferaciónde programas sociales durante la década de1990, a la vez que la pérdida de vista de las prioridadesbásicas. 13 El importante financiamiento dedicadoa este rubro no había producido los resultados esperados.En una primera etapa, la Mesa buscó contribuira visibilizar la necesidad de un ordenamiento y reorientaciónde lo que existía.Siguiendo el mandato de coordinar y articular programassociales, la Mesa promovió una mayor vinculaciónentre programas sociales específicos, como A TrabajarRural y A Trabajar Urbano, y los planes de desarrollolocal. La Mesa ha tenido una mayor incidencia en elsegundo de los programas mencionados a partir de suparticipación en el Comité Interinstitucional de aprobaciónde proyectos (recuadro 20).Durante 2005 y 2006, la Mesa ha contribuido a laarticulación del Programa de Transferencia DirectaCondicionada Juntos en diversos niveles: el intersectorialen el Estado, entre la Comisión Nacional de Supervisióny Transparencia y las mesas regionales y distritales.A partir de la consolidación del proceso participativo enla elaboración de los planes concertados, la Mesa pusomayor énfasis en el enfoque de desarrollo humano enlos procesos de elaboración de presupuestos participativosen las regiones y provincias, proponiendo al MEFla necesidad de incorporar más explícitamente dichoenfoque en el Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP), originalmente diseñado en función de obras deinfraestructura. Los avances para incluir proyectos quese inscriben en una perspectiva de desarrollo humanoaún son pequeños.Cabe señalar, sin embargo, que, si bien es necesarioampliar los criterios aplicados en la evaluación de losproyectos de inversión, el SNIP ha permitido el ordenamientode la inversión pública y es un instrumentoimportante para su eficiencia. El recuadro 21 refiereel proceso y la evolución de su puesta en prácticadurante el periodo.4.2. Participar activamente en elAcuerdo Nacional, para generarconsensos y acuerdos sobre laspolíticas de Estado que orientanlas políticas sociales: un logro queafronta el reto de la continuidadLa MCLCP fue una de las catorce instituciones convocadaspara conformar el Acuerdo Nacional en marzode 2002.La discusión y aprobación de las políticas de Estado en elForo del Acuerdo Nacional, entre marzo y julio de 2002,crearon un contexto favorable para orientar de maneraconsistente la política social. Aunque la participación de laMCLCP en el Acuerdo Nacional abarca todos los aspectoscontenidos en él, el aspecto referido a las políticassociales ha tenido un interés principal en estos años.La Mesa tuvo a su cargo la responsabilidad de coordinar,junto con la Secretaría Técnica del Acuerdo13 O’Brien, E. y J. Guevara. “Informe sobre los programas sociales”. Lima: MCLCP, junio de 2001 (fotocopia).Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 71

Recuadro 20Programa de empleo temporal A Trabajar UrbanoEn el marco de la política de lucha contra la pobreza, el Gobierno creó el programa A Trabajar Urbano (ATU) como unidad ejecutora del MTPE.El programa ATU promueve la generación de empleo temporal para jefes de hogar mediante el financiamiento de proyectos vinculados con eldesarrollo local que contribuyan a mejorar la infraestructura social y económica en los distritos urbanos con mayor concentración de pobreza.Presupuesto 2002-2006Componente2002Monto ejecutado2003 20042005Programado2006TotalS/.Monto ejecutadoEmpleos generados113’350.77243.343157’310.11476.886142’127.91066.882156’388.38959.993155’698.65965.544724’875.844312.648Logros (enero-diciembre 2005)• Se firmaron 2.396 convenios: 2.196 proyectos regulares entre la octava y novena convocatoria, 78 proyectos ICE y 122 proyectos especiales.• Se crearon más de 65.000 puestos de trabajo de cuatro meses en promedio para mano de obra no calificada, mas de 59.000 en proyectosregulares, más de 2.000 ICE, y más de 2.000 en proyectos especiales.• La inversión total comprometida en proyectos ascendió a 239 millones de soles aproximadamente, de los cuales el programa comprometió117 millones de soles, y los organismos proponentes 122 millones de soles.• Se rediseñó la estrategia de intervención para la modalidad de proyectos especiales y se implementó la modalidad de intervención contracíclica;asimismo, se aplicaron criterios contracíclicos en la asignación presupuestal para la novena y décima convocatoria.• El programa fue seleccionado en el concurso Buenas Prácticas Gubernamentales en la Categoría Consulta y Participación Ciudadana, con lapráctica de comités interinstitucionales.Número de empleos generados10.0008.0006.0004.0002.0000Empleos generados Ene-Dic 20056.2192.6761.329 1.0607.889 8.088 2. a conv.7.0917.5146.5183. a conv.4. a conv.4.9925. a conv.3.4503.1676. a conv.7. a conv.8. a conv.Proy ICE y Esp.Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov DicFuente: Programa A Trabajar Urbano. “Presentación de logros 2005”. Enero de 2006.72Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 21El Sistema Nacional de Inversión Pública y la calidad del gasto públicoEn vista de las restricciones presupuestales existentes, es fundamental mejorar la eficiencia de la inversión pública. Esto implica que la provisiónde bienes públicos se enmarque en políticas nacionales, sectoriales y territoriales, que presente indicadores de rentabilidad social positivos y,sobre todo, que sea sostenible, es decir, que su operación y mantenimiento esté asegurado.En este marco ha venido trabajando el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP (creado en diciembre de 2000), actuando como un sistemade certificación de la calidad de las inversiones. El SNIP exige que los responsables de la operación y formulación de proyectos de inversión pública(PIP) realicen un diagnóstico de cómo se viene llevando a cabo la provisión del servicio, la descripción del problema que va a ser solucionado,sus causas, localización, identificación de la población beneficiaria, y la identificación de las alternativas de solución. También deben hacer unaestimación de los costos de inversión y los costos de operación y mantenimiento del servicio que se va a brindar, con la finalidad de verificar sucoherencia con las políticas, su rentabilidad social y su sostenibilidad.Actualmente, el SNIP rige a las entidades del Gobierno Nacional, a los veintiséis gobiernos regionales y a 291 gobiernos locales (de los cuales138 han sido incorporados de manera voluntaria). La incorporación de los gobiernos locales al SNIP viene siendo gradual, como lo señala la Leyde Bases de Descentralización. No obstante, la cantidad de proyectos que han sido declarados viables en el marco del SNIP refleja una cada vezmayor presencia de la “cultura de proyectos” en los diferentes niveles de gobierno.Al amparo de la Ley de Bases de Descentralización, así como de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, el Ministerio deEconomía y Finanzas ha venido emitiendo resoluciones ministeriales para delegar a los gobiernos subnacionales la facultad de evaluar y declararla viabilidad de los proyectos de inversión pública. Dichas resoluciones se resumen en el gráfico presentado a continuación.Número de PIP declarados viables en el marco del SNIP10.0008.0008.2886.0004.0002.00001.7942.492378 5102001 2002 2003 2004 2005Fuente: PCM-MEF. Informe Preelectoral. Administración 2001- 2006. En: .Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 73

Nacional, el grupo encargado de la elaboración delas políticas de Estado referidas al Eje de Equidad yJusticia Social, de modo que se pudiera garantizaruna base mínima universal para todos los peruanosy peruanas con una perspectiva preventiva de protecciónde capacidades y de inclusión. Fue tambiénactiva en la elaboración de las matrices respectivas,cuya finalidad era establecer metas e indicadorespara el seguimiento y evaluación de la aplicación dedichas políticas.Posteriormente, entre fines de 2003 e inicios de 2004,la Mesa contribuyó e impulsó los Acuerdos de CortoPlazo por la Infancia y el Pacto de Compromisos por laEducación, que buscaban ordenar las prioridades enmateria de política social en campos críticos como laatención a la primera infancia y la urgencia de mejorarla calidad educativa. En la segunda mitad de 2004, laMesa fue un actor importante en la discusión y aprobacióndel Pacto por la Inversión y el Empleo Digno,en concordancia con su enfoque integral para superarla pobreza, en el cual el empleo digno es la respuestamás consistente para salir de la pobreza. Como ya hasido señalado, participó también del Grupo de Trabajosobre Descentalización. Asimismo, durante 2005 laMCLCP tuvo a su cargo la coordinación del Grupo deTrabajo de Desarrollo Rural.4.3. Hacer realidad la prioridad delos niños y las niñas: hubo avancesinteresantes, pero no en la magnitudnecesariaConvencida de que la atención a la infancia es la medidamás eficaz para prevenir la pobreza y una condiciónbásica para garantizar su desarrollo humano, la MCLCPestuvo alerta a apoyar las acciones y políticas a favor deesta población.En 2003, forma parte de la alianza que da origen alDiálogo por la Niñez entre los sectores público y privado,en el marco de los acuerdos impulsados por laSesión Especial de las Naciones Unidas a favor de laInfancia. 14 Ese mismo año se inició la elaboración delPlan Nacional de Educación para Todos, en cumplimientode los compromisos de Dakar. La Mesa intervinodesde el principio en la Comisión Multisectorialcon participación de la sociedad civil que elaboró estedocumento. La redacción y aprobación del documentofinal tomaron un largo periodo: recién se aprobó a mediadosde 2005.Luego del VI Encuentro Nacional, la Mesa decidióimpulsar en 2004 la Campaña de Movilización por laInfancia. Se propuso alertar sobre la urgencia de quela prioridad de las políticas sociales fuese la atenciónde la población infantil, entendiendo, además, que unaperspectiva preventiva lograría una mayor eficacia y eficienciaen el gasto público en vista de la escasez derecursos del Estado.Los primeros objetivos de esta campaña fueron: asegurarel control de la madre gestante y del niño durante suprimer año de vida y la atención al registro de nacimientos.Para la selección de estos objetivos la Mesa sebasó en las siguientes comprobaciones: (i) el Perú es eltercer país en la región con la más alta tasa de mortalidadmaterna; (ii) si bien la desnutrición se ha reducido desdehace dos décadas, en los últimos diez años se ha mantenidoen un 25 por ciento como promedio nacional,pero esto oculta proporciones mucho más altas en lasregiones más pobres del país que incluso han tendido a14 El Diálogo por la Niñez organizó un seminario de alto nivel, que se celebró el 18 de noviembre de 2004. La preparación del seminario implicó la recolección deinformación sobre las diversas intervenciones referidas a la niñez y adolescencia existentes en todo el país. Como fruto de esta indagación, y de los trabajos delseminario, está la publicación Niñez y adolescencia en el Perú: quién hace qué y dónde. Lima, 2005.74Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

elevarse en los últimos años; (iii) el Perú tiene alrededorde 20 por ciento de subregistro de nacimientos, lo queinvisibiliza a una proporción importante de niños y nopermite un diseño adecuado de los requerimientos enlos servicios orientados a su cuidado. Desde inicios de2004 los esfuerzos de la Mesa en favor de la infanciase han centrado en estos tres aspectos, aunque no sonlos únicos. El recuadro 22 reseña la experiencia de laMesa Regional de Tumbes al respecto.Para mejorar el registro de nacimientos, la MCLCP hacoordinado acciones con el RENIEC, el MIMDES, laDefensoría del Pueblo y el Ministerio de Salud, apoyandodiversas campañas de inscripción como la campaña“Mi nombre”, promovida por el MIMDES, y concertandola emisión de ordenanzas que facilitan los trámites enlas municipalidades. 15Como ya se ha señalado en la seccion 1 “Balancede la lucha contra la pobreza 2001-2006”, desde laAlianza para el Derecho Ciudadano 16 se impulsaroniniciativas dirigidas a superar las barreras de la indocumentación.Un logro importante al respecto ha sidola dación de la ley 28720, publicada el 25 de abril de2006, que facilita el acceso al derecho al nombre alos niños que no son inscritos o reconocidos por suspadres. Esta norma modifica los artículos 20 y 21del Código Civil en cumplimiento del Plan Nacionalde Restitución de la Identidad, aprobado en 2005.La comisión encargada de la elaboración de dicho planestuvo liderada por el RENIEC y en ella también participóla Mesa.Durante 2005 y 2006, la Mesa participó en la campaña“En el presupuesto público: las niñas y los niños primero”,coordinada por la ANC. Uno de los logros a losque contribuyó esta campaña fue la inclusión en la ley28653, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuestodel Sector Público para el Año Fiscal 2006, de la disposicióncomplementaria y final (9.ª), que estableceque “en el marco del cumplimiento de las prioridadesestablecidas en el Acuerdo Nacional, Objetivos deDesarrollo del Mileno, Plan Nacional de Superaciónde la Pobreza 2004-2006-PCM, se establecen lossiguientes temas a ser asumidos como prioridad porlas entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionalesy locales, con particular atención en la poblaciónrural, según sus competencias:• registros de nacimiento y de identidad,• atención de la mujer gestante,• atención del niño menor de 5 años,• atención de enfermedades diarreicas agudas y enfermedadesrespiratorias agudas,• atención del neonato menor de 29 días,• control de asistencia de profesores y alumnos,• atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7años,• formación matemática y comprensión de lectura alfinal del primer ciclo de primaria (2º año de primaria),• acompañamiento pedagógico a docentes en el aula,• capacitación a docentes,• atención a infraestructura escolar en condiciones deriesgo, y• vigilancia y control de la calidad del agua para consumohumano”.Esta campaña ha continuado, buscando incidir en las regionesy localidades bajo el lema “En el presupuesto público:las niñas y los niños primero... y en el presupuesto15 Según información proporcionada por el MIMDES, son cuatrocientas las municipalidades que han emitido ordenanzas para facilitar la expedición de partidas denacimiento.16 Inicialmente, la Alianza por el Derecho Ciudadano estuvo conformada por las siguientes instituciones: ASPEC, Centro Flora Tristán, Defensoría del Pueblo, Demus,IDL, Instituto Diálogo y Propuesta, MCLCP, MIMDES, Oxfam GB y RENIEC. Después se integraron REMURPE y ANAR.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 75

Recuadro 22Mesa de Concertación de TumbesEntre julio y diciembre de 2004, la Mesa Regional de Concertación para la Lucha contra la Pobreza organizó la Campaña de Movilización por laInfancia que, recogiendo los objetivos señalados en el VI Encuentro, se propuso:• Contribuir a promover la importancia del control de crecimiento y desarrollo de niños menores de 5 años de nuestra región.• Contribuir a mejorar la salud materna perinatal de las gestantes fomentando la importancia del control prenatal (CPN) y el parto institucional.• Difundir el registro oportuno de niñas y niños recién nacidos de la región.En esos seis meses, se planteó como meta alcanzar la atención de mil niños y asegurar los controles prenatales de quinientas madres gestantes.Para ello, tuvo presente como orientación de sus estrategias:• Interculturalidad y desarrollo de alianzas• Fortalecimiento del desarrollo social• Comunicación y educación para la salud• Movilización socialExperiencias realizadas: Festival del Niño y Encuentro de GestantesPara organizar estas actividades, la Mesa fue un espacio donde se establecieron coordinaciones de diverso orden: desde asegurar la disponibilidadde mobiliario y equipos técnicos de la Dirección Regional de Salud de Tumbes, hasta contar con el apoyo logístico por parte de diversasinstituciones privadas. Se tuvo también el valioso concurso de los medios de comunicación y la colaboración de la Iglesia para difundir la campaña.Se usaron la radio, la televisión, y se pudo también informar de la campaña en las misas dominicales.Festival del NiñoEn el caso de las acciones orientadas a la atención de los niños, se propuso organizar un Festival del Niño en el que fuera posible:• Realizar el control de crecimiento y desarrollo de niños menores de 5 años.• Verificar el cumplimiento del calendario de vacunación de los niños.• Realizar la inmunización correspondiente al calendario de vacunación.• Lograr la captación de niños para su control de crecimiento y desarrollo.Las actividades ejecutadas fueron las siguientes:• Triaje: control de peso-talla y captación de niños para el control del crecimiento y desarrollo (CRED).• Valoración del estado nutricional según estándares internacionales.• Evaluación del desarrollo psicomotor.u76Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

• Educación sanitaria para la madre y acompañante de los niños.• Consejería psicológica.• Difusión de mensajes educativos de CRED a través de sociodramas con alumnos de la UNT.Durante el festival se logro captar a 1.180 niños, lo cual se refleja en las estadísticas del Programa de Atención del Niño de la DRST.Encuentro de GestantesEste encuentro tuvo como objetivos contribuir a mejorar la salud materna perinatal. Para ello, se propuso:• Realizar la captación de gestantes para el control prenatal en su establecimiento.• Realizar la evaluación nutricional y el examen de hematocrito al 100 por ciento de las gestantes atendidas.• Brindar consejería nutricional a las gestantes.• Parto institucional.• Difusión de mensajes educativos por medios de comunicación: escrita, radial y TV e Iglesias• Conferencia de prensa.El encuentro tenía prevista la realización de las siguientes actividades:• Triaje: control de peso-talla, captación de gestantes y evaluación nutricional.• Concurso de platos para alimentación de gestantes.• Toma de exámenes de hematocrito.• Taller de autoestima.• Entrega de folletos, trípticos.• Sociodramas de higiene y lavado de manos.• Entrega de refrigerios y presentes para todas las gestantes, donados por las madrinas de cada encuentro.Se atendió a 598 gestantes, lo cual se ve reflejado en los reportes del Programa Adulto (gestantes) de la DRST.Balance de la experienciaLos resultados obtenidos fueron óptimos, pues superaron las metas propuestas y las expectativas del Plan de Trabajo. Fue muy valioso y determinanteel aporte logístico del Proyecto de Fortalecimiento Institucional del MINSA-AECI y la DRST, y la contribución de los representantes de lasociedad civil y del Estado.La Región Tumbes ha concluido 2004 con cero muertes maternas. Creemos haber aportado a través de nuestra intervención con un granito dearena en este importante indicador de salud.Sin embargo, somos conscientes de que nuestros esfuerzos no son suficientes para mejorar el nivel de salud de nuestros niños y gestantes.Para esto es urgente la implementación de políticas sociales acordes a nuestra realidad, con una vigilancia social y participaciónuCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 77

ucomunitaria que permitan cambios sustanciales en las personas y una actividad más honesta, responsable y comprometida con nuestraniñez.Lecciones aprendidas• El soporte de los sectores públicos para identificar y reconocer la problemática social es muy importante en nuestras intervenciones.• El trabajo en equipo cooperativo y organizado asegura el éxito de las actividades.• Algunos intereses políticos alteran el desarrollo de las estrategias.• La sociedad civil organizada debe involucrarse en la vigilancia de los programas sociales.• La promoción de la salud debe estar en la agenda pública como una prioridad, para concertar y ejecutar actividades en beneficio de nuestrainfancia.Fuente: Informe de la Mesa Regional de Tumbes, enero de 2005.participativo también”. Para ello, se han realizado talleresde capacitación y actividades en esos ámbitos conel objetivo de sensibilizar a la opinión pública y a losagentes participantes en la elaboración de los presupuestossobre la importancia crucial de dedicar la inversiónprioritariamente a la infancia.En esa misma perspectiva, en concertación conCáritas, UNICEF y el MIMDES, la MCLCP ha impulsadoinstrumentos metodológicos para la formulación deproyectos para el presupuesto participativo orientadosal desarrollo humano, con énfasis en la primera infancia,entre los que se encuentra la guía Invirtiendo en laspersonas, mencionada anteriormente.En el campo educativo, en coordinación con el ConsejoNacional de Educación y la Oficina de Educación Inicialdel Ministerio de Educación, se apoyó e impulsó, conel apoyo de seis —y luego doce— mesas regionales,la conformación de las redes regionales para la primerainfancia con el objetivo de fortalecer y potenciar lascapacidades locales, así como estimular los esfuerzosde coordinación multisectorial entre el Ministerio deEducación, el Ministerio de Salud y el MIMDES, realizándosetres seminarios de formación para los promotoresde la red en las regiones involucradas.Asimismo, en 2005 la Mesa Nacional y las mesas regionalesapoyaron la consulta del Ministerio de Trabajoen doce regiones del país, sobre una propuesta de planpara la erradicación del trabajo infantil.También se promovió la formulación de Planes Regionalesde Acción por la Infancia y la Adolescencia, que han permitidouna mayor sensibilización y conocimiento de lagrave situación de la infancia en nuestro país. Hasta diciembrede 2005, se habían elaborado planes regionalesen Cajamarca, Cusco, Puno, Lambayeque, Moquegua,Apurímac, Ucayali y Tacna, y en otras regiones comoHuánuco, Piura, La Libertad, Lima Región, Junín, LimaMetropolitana, Huancavelica, Loreto, Tumbes y Pasco,se han concertado esfuerzos importantes para realizaracciones orientadas a la protección de la infancia.El recuadro 23 reproduce el Pacto de Compromiso deLegislación por la Educación impulsado por la Mesa de78Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 23Mesa Regional de PascoPacto de Compromiso de Legislación por la EducaciónEn Pasco, a los 16 días del mes de marzo de 2006, en el Auditorio de Post Grado de nuestra Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión, sereunieron los partidos políticos y candidatos al Congreso de la República del Perú para el periodo 2006-2011, los representantes del ConsejoParticipativo Regional de Educación Pasco (COPARE), la Mesa de Concertación Regional Pasco y la Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión,organizaciones de la sociedad civil, la Central de Periodistas en Actividad de Pasco y la comunidad, con el propósito de suscribir un acuerdodenominado Pacto de Compromiso de Legislación por la Educación “La Política Educativa en la Agenda Electoral”, en acto promovido por estosespacios de concertación con el objetivo de generar un compromiso claro y expreso con el departamento de Pasco y el Perú, que garantice lacontinuidad y sostenibilidad de los procesos de implementación del PEN y PRECED por parte de los candidatos y el compromiso de los partidospolíticos en donde se manifiesta su disponibilidad para que la comunidad haga seguimiento a las decisiones y acuerdos de sus candidatos. Porello se obligan a facilitar todo tipo de información requerida.El compromiso suscrito por los candidatos en el siguiente pacto será de obligatorio cumplimiento por parte de quien salga elegido, y la comunidadtiene derecho a exigir los compromisos suscritos.Se manifiesta la voluntad de trabajar por el bienestar del departamento de Pasco y el país, incidiendo en el desarrollo de la calidad educativadesde la etapa prenatal, natal, infancia, inicial, primaria, secundaria y superior, defendiendo siempre el bien común sobre los intereses individuales.En consecuencia, se obligan a:Procesos participativos y concertados• Impulsar la aplicación de los procesos del Plan Regional Concertado de Educación de la Región Pasco 2005-2015 propuestos por el COPAREy el Proyecto Educativo Nacional 2006-2021 propuesto por el Consejo Nacional de Educación y sus prioridades.• Garantizar la continuidad y sostenibilidad de las propuestas del COPARE Pasco y del Consejo Nacional de Educación y sus prioridades.• Legislar normas para la articulación y sostenibilidad de los procesos de implementación del PRECED al Proyecto Educativo Nacional y al Plande Desarrollo Nacional.• Normar y legislar el cumplimiento de los compromisos educativos señalados en el Acuerdo Nacional.Equidad en la educación• Generar propuestas legislativas para que los niños y adolescentes más pobres de la región y el país terminen con éxito las diferentes etapasde educación y en la edad que les corresponde.• Generar propuestas legislativas para que los niños y niñas de las áreas rurales de la región y país puedan ejercer realmente, sin excusas nidiscriminaciones, su derecho a una educación y aprendizaje de calidad.• Impulsar cambios legislativos que garanticen que todos los estudiantes más pobres sin excepción adquieran aprendizajes de calidad.uCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 79

u• Promover propuestas legislativas para que la educación de los niños y niñas responda a las características económicas y culturales de cadaregión o localidad.• Promover propuestas legislativas para el desarrollo integral de la infancia en sus etapas prenatal y post natal hasta los 3 años.Financiamiento de la educación• Plantear propuestas legislativas para que se incremente la inversión en la educación como mínimo al 6 por ciento del PBI, en cumplimientode Acuerdo Nacional.• Promover propuestas para una distribución más justa del presupuesto educativo, considerando que en la actualidad recibe igual cantidad derecursos una escuela rural que una urbana, una región con altos niveles de pobreza que otra con un mejor nivel de desarrollo.• Hacer propuestas legislativas para que las universidades e instituciones superiores cumplan el papel de investigación, innovación tecnológica,producción de conocimientos y formación profesional con la función social de dinamizar el desarrollo de la región y del país.Educación superior• Plantear propuestas legislativas para la creación de un Sistema Nacional de Acreditación y Certificación (SINEACE) de la calidad de la educaciónsuperior, que establezca parámetros de calidad de exigencia a dichas instituciones.• Plantear propuestas legislativas para que la formación profesional que ofrecen las universidades y de educación técnica en el Perú esté másacorde con las necesidades de las empresas privadas, instituciones públicas y promotoras de actividades económicas.• Articular legislativamente la educación superior con la demanda profesional.• Proponer la revisión y promulgación de la nueva Ley Universitaria.Firmaron el documento: Aire Mendoza, Edgar (Fuerza Perú); Arroyo Torres, Aníbal (Concertación Descentralista); Campos Puris, Angélica (JusticiaNacional); De la Cruz Vásquez, Oswaldo (Alianza por el Futuro); Ferruzo Fernández, Napoleón (Frente de Centro); Ledesma Velita, Magno (RenacimientoAndino ); Matamoros Villanueva, Gavino (Perú Posible); Ramos Prudencio, Gloria (UPP); Rivera Serrano, Félix (Movimiento de NuevaIzquierda); Torres Jiménez, Víctor (Partido Socialista).Fuente: Informe de la Mesa Regional de Pasco, marzo de 2006.Pasco entre los candidatos a las elecciones congresalesde 2006.A inicios de 2006, la Mesa se incorporó a la Iniciativacontra la Desnutrición Infantil, impulsada por diez ONGy agencias cooperantes, logrando que todos los candidatospresidenciales se comprometieran a reducir 5 porciento la desnutrición en los próximos cinco años. 17Muchas mesas regionales han llevado a cabo una seriede acciones para promover la concertación de políticasa favor de la infancia. El recuadro 24 resume algunas17 Integran este Grupo de Iniciativa ADRA-Perú, Care, Cáritas, FAO, la MCLCP, la Organización Panamericana de la Salud (OPS), Prisma, el Programa Mundial deAlimentos (PMA), UNICEF y USAID-Perú.80Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

de las acciones que impulsaron las mesas de Cusco,Huánuco y el Callao.5. Atención especial a la poblaciónruralDesde el inicio de su trabajo, la Mesa se preocupópor hacer visible la postergación de la que era objetouna gran parte del país en materia de políticas públicas.Esto adquiere caracteres dramáticos en el árearural, donde se encuentra la población que sufre pobrezaextrema desde muchas generaciones atrás. Laestructura descentralizada de la Mesa y el esfuerzorealizado por tener una presencia nacional sirvieron atal propósito.La Mesa se propuso:sectores de la población en la planificación concertaday en la elaboración del presupuesto participativoha buscado que los sectores más excluidos y marginadoshagan escuchar su voz y participen de lasdecisiones que les competen. El proceso es lento eimplica superar muchas barreras. El recuadro 25 reseñala evaluación de la Mesa Regional de Huancavelicasobre este desafío.El Informe Final de la Comisión de la Verdad yReconciliación revela que hay una evidente relación entreexclusión social e intensidad de la violencia. No escasual que cuatro de los departamentos más afectadospor el conflicto armado interno (Huancavelica, Ayacucho,Apurímac y Huánuco) sean considerados por diferentesestudios dentro de la lista de los cinco departamentosmás pobres del país. Al presentar el Informe Final alpaís, el doctor Salomón Lerner recordó que:5.1. Aportar al reconocimiento de laplena ciudadanía de los peruanos yperuanas de las zonas rurales: se haavanzado, pero la tarea aún siguependienteDurante el periodo 2001-2006, las mesas nacional,regionales, provinciales y distritales han promovidola atención a la población rural con una perspectivainclusiva que la reconozca efectivamente como partedel Perú, en su diversidad cultural, con derecho aejercer su ciudadanía, a decir su palabra y participarde las decisiones de políticas públicas; a ser atendidacon calidad por los servicios del Estado y a queeste contribuya a proteger sus activos comunales yfamiliares.De cada cuatro víctimas de la violencia,tres fueron campesinos o campesinas cuyalengua materna era el quechua, un ampliosector de la población históricamente ignorado—y, en ocasiones, incluso despreciado—por el Estado y por la sociedad urbana,aquella que sí disfruta de los beneficios de lacomunidad política. 18Una gran proporción de esa población, en particular lasmujeres rurales, permanece además invisible por estarindocumentada. Por ello, como parte de la Alianza porel Derecho Ciudadano, la MCLCP contribuyó a la incidenciapara que el Congreso de la República no dierauna norma que hacía obligatoria la presentación de laLibreta Militar para obtener el DNI.Su apuesta por promover la inclusión de los diversosLa Mesa, especialmente atenta a la barrera de la indocumentaciónen el ejercicio de la ciudadanía, ha18 Discurso pronunciado ante el presidente Alejandro Toledo el 28 de agosto de 2003.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 81

Recuadro 24Ejemplos de mesas que han promovido la concertación de políticas a favorde la infanciaMesa Regional de CuscoLa MCLCP en Cusco ha cumplido un papel preponderante y activo en el Plan de Emergencia Infantil, en el Plan Regional por la Niñez y la Adolescencia(en proceso) y en el Diálogo por la Infancia. Junto a la Cámara de Comercio, el Gobierno Regional, el Plan Programa Perú, CODENI yUNICEF, se han desarrollado un conjunto de acciones, sobre todo con el objetivo de incidir en los empresarios de la región para que se comprometancon recursos y acciones a favor de la infancia. Podemos señalar que la infancia como problema fundamental que es preciso enfrentarcomienza a ser ya un consenso, como lo expresa el Diálogo Regional por la Niñez, del cual la MCLCP de Cusco es miembro.El 19 de julio de 2005 se firmó la Declaración del Diálogo Regional por la Niñez y la Adolescencia del Cusco entre los sectores público y privado.Esta iniciativa replicó, en el ámbito regional, la concertación iniciada en todo el país en 2003. En la Declaración del Cusco, los sectores públicoy privado y las organizaciones sociales del Cusco, participantes del Diálogo Regional por la Niñez y la Adolescencia, anunciaron una alianzaestratégica para contribuir al respeto y vigencia de los derechos humanos de todos los niños, niñas y adolescentes de la región. Este documentoconstata la grave situación de la infancia en la región y también reconoce que la región cuenta con un Plan de Emergencia Infantil 2005-2006 implementadopor el Gobierno Regional junto con algunos gobiernos locales y ONGD. La Declaración exhorta a unir esfuerzos y efectuar inversionesdesde todas las instancias públicas y privadas que contribuyan a romper el ciclo de la pobreza que genera violencia, discriminación, marginacióny ruptura de los proyectos de vida de la niñez y adolescencia, poniendo especial énfasis en los niños, niñas y adolescentes con discapacidad yestimulando la vigilancia que permita cumplir con estos propósitos.En este importante documento se precisan los compromisos de cada uno de los sectores: el sector público, el empresariado, los gremios, lasorganizaciones de base, los organismos no gubernamentales, los niños, niñas y adolescentes y la Cooperación Internacional.La Declaración reunió las firmas de las más destacadas instituciones de la región, las mismas que cubren un amplio espectro de intervención.Mesa Regional de HuánucoLa Mesa muestra como experiencia exitosa el proyecto de los Municipios Saludables y Escuelas Promotoras de Salud en el distrito de HermilioValdizán, en Leoncio Prado, y en la provincia de Ambo. En esta última, la experiencia es inédita.Entre marzo y septiembre de 2003, la Mesa convocó a la elaboración del presupuesto participativo de la provincia de Ambo. Entre los logros deeste proyecto, en primer lugar figura la organización de la comunidad. El Municipio Saludable forma parte de la estrategia de implementacióndel Plan Concertado provincial. Cabe destacar, por la importancia del proyecto, la intervención de organismos como USAID, Catalyst y PathfinderInternational.Entre los resultados, encontramos que, en los colegios, los alumnos se lavan las manos antes de ingerir sus alimentos, cuentan con el servicio deagua, y se advierten cambios en los estilos de vida. En las comunidades, los estándares de evaluación son la limpieza de las casas y las viviendasmejoradas con resultados satisfactorios.u82Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Mesa Regional del CallaoSe logra instalar un Comité por la Infancia, el mismo que decide mantener como eje temático las prioridades de la Mesa. Durante 2005, se vienenrealizando las siguientes acciones para dar continuidad al trabajo del Comité:• Foro Maternidad Saludable y Segura, en coordinación con la DISA.• Bolsas de alimentos para niños desnutridos, con apoyo de la Iglesia y la DISA.• Aplicación de una ficha para recojo de información sobre la situación del niño, niña y adolescente, con apoyo de la Iglesia, el programa ATrabajar Urbano, las organizaciones sociales, entre otros.• Campañas de vacunación a niños y niñas.• Campañas de inscripción gratuita para gestionar partidas de nacimiento.• Reuniones con comedores y vasos de leche distritales, con la finalidad de promover su participación en la Campaña por la Infancia.• Desayuno de trabajo sobre el derecho a la identidad y una adecuada nutrición, donde se espera formalizar el compromiso de continuartrabajando, entre todos.• Marcha por la defensa de los derechos de los niños y niñas en coordinación con la Beneficencia Pública del Callao.• Creación del Consejo Regional de Defensa del Niño, Niña y Adolescente, del cual forma parte la MCLCP.Fuente. Balance 2001-2005. Cusco, Huánuco, Callao, 2005.apoyado las campañas de documentación y participadocon propuestas en la elaboración del Plan Nacionalde Restitución de la Identidad 2005-2009, mencionadoanteriormente.Consciente de la gravedad de la exclusión, la MCLCP tieneentre sus compromisos principales trabajar activamentepor incluir a estos importantes sectores de la sociedadperuana, muchas veces olvidados, y que —como señalael Informe— son “pueblos ajenos dentro del Perú”. 19La Mesa ha participado en la elaboración de la Estrategiade Desarrollo Rural y en la de Seguridad Alimentaria, perolos avances en la aplicación de estas estrategias aún sonmuy lentos. En el Acuerdo Nacional, ha liderado la coordinacióndel Grupo de Trabajo sobre Desarrollo Rural durante2005. Cabe señalar aquí también que, en el marcode los Foros Descentralizados del Acuerdo Nacional realizadosen 2002 para enriquecer las políticas de Estado,fuertemente apoyados por las mesas regionales, surgióla propuesta de formular una política no contemplada enun inicio sobre el desarrollo agrario y rural, que actualmentees la vigésima tercera política de Estado.5.2. Dar seguimiento al cumplimientode las recomendaciones de laCVR: se ha logrado avanzar, perose encuentran todavía fuertesresistenciasLas recomendaciones del Informe Final de la CVR fuerontomadas como un segundo eje de trabajo, junto al deinfancia, en los lineamientos de política que se iban aimpulsar desde la Mesa a partir de 2004.19 CVR. Informe Final, t.º I, p. 156. En: .Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 83

Recuadro 25Evaluación de la Mesa Regional de Huancavelica sobre el desafio de incluira los sectore más marginadosEn general, se percibe que el proceso ha tenido resultados positivos en cuanto a la participación de los sectores más excluidos, como la Asociaciónde Personas con Discapacidad, la Federación Departamental de Clubes de Madres o la Federación Departamental de ComunidadesCampesinas (FEDECH). Básicamente su participación responde a la necesidad de sentirse incluidos.“Percibimos que nuestra participación en la Mesa, nuestra opinión, es tomada en cuenta, además que la Mesa nos apoya en cuanto a recursoslogísticos, como materiales y otras cosas para los talleres, claro desde la medida de sus posibilidades.” (Presidente de la Asociación Departamentalde Personas con Discapacidad)“En un inicio ha sido difícil motivar la participación de las organizaciones sociales de base, debido a la fragilidad que padece la conciencia ciudadanaen los sectores más pobres de la región; sin embargo, se les hizo partícipes de los procesos en cuanto a toma de decisiones y eso dealguna manera permitió el involucramiento de la población en la gestión pública.” (Representante de la Federación Regional de Asociaciones deAfectados por la Violencia Política–FRAVIPH)La concertación no es un proceso sencillo, puesto que es un nivel de participación democrático muy difícil de lograr, porque implica ponerse deacuerdo, más aún en lugares donde los niveles de pobreza tornan a la ciudadanía muy susceptible a promesas, a la retórica, quizá a expectativasimposibles en la mayoría de los casos. La población pobre relaciona cualquier tipo de organización que lleve el título de “lucha contra la pobreza” conalgún beneficio u obtención de un bien tangible. Si estas expectativas no se cumplen, a la población le queda una sensación de fraude y desilusión.“Se pueden apreciar tres niveles de participación en la Región, determinados por los espacios geográficos, por ejemplo: a nivel de capital dedepartamento en Huancavelica, se aprecia una fuerte incidencia de la participación de todos los sectores; a nivel provincial, en mediana intensidad,y en distritos y comunidades aún la población no ha demostrado la inquietud y el interés deseado, además porque en las comunidades lospobladores aún no están tan empapados de estos temas, puesto que son más de noventa distritos y aproximadamente doscientas comunidadescampesinas.” (Representante de la Coordinadora Regional de ONG de Huancavelica)Los avances en los niveles de participación son progresivos, sobre todo de los sectores excluidos. Sin embargo, es necesario mejorarla difusión de por qué y para qué sirve la Mesa, principalmente cuál es el significado de la concertación, pues se confunde con otrasinstancias y funciones.Fuente: Balance 2001-2005. Huancavelica, 2005.84Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Con el objetivo de asegurar el cumplimiento de las recomendacionesdel Informe Final de la CVR, la Mesacontribuyó, junto con las organizaciones de la sociedadcivil —en particular ANC/CONADES—, a impulsar la formaciónde la Comisión Multisectorial de Alto Nivel para elcumplimiento de las recomendaciones de la CVR, instaladaen febrero de 2004. Gracias al trabajo de la Comisióny la concertación impulsada —entre otros— por laMCLCP, se logró la primera asignación de recursos parareparaciones de las víctimas del conflicto armado internoen 2005 y, posteriormente, la aprobación del Plan Integralde Reparaciones (PIR) en el Congreso de la República enjulio de 2005, que convierte en política de Estado el PIRde la CVR y crea el Registro de Víctimas. La asignaciónpresupuestal aprobada todavía es muy reducida y para2006 están previstos 15 millones de soles.Se ha logrado sensibilizar a la sociedad regional y localobteniendo la emisión de ordenanzas que ponen enmarcha planes regionales de reparación en Ayacucho,Huancavelica, Pasco y Huánuco. En esta última regióny en Apurímac se han conformado importantes espaciospara el seguimiento de las recomendaciones de laCVR. Muy recientemente, en Huánuco se ha aprobadola creación el Consejo Regional de Reparaciones mediantela ordenanza regional 058-2006-CR-GRH y cuyaSecretaría Técnica recae en el Colectivo Impulsor PostCVR Huánuco reseñado en el recuadro 3. El recuadro26 describe la experiencia del Colectivo KunampuniRuwasunchis de Apurímac.norte y Puno en el sur. Se desarrolló a lo largo de cuatromeses e involucró a miles de personas, organizacionesy autoridades de todo el país. Mientras se realizaba elrecorrido, se confeccionaron cientos de quipus de lamemoria, tanto en los departamentos por donde pasaronlos caminantes como en muchos otros que sesumaron a la iniciativa. Estos quipus serán exhibidos enun monumento que debe construirse en la Alameda dela Memoria, en la ciudad de Lima.En el marco de la Caminata por la Paz, se logró que catorcemunicipios provinciales se comprometiesen al desarrollode proyectos de reparación material y setenta municipiosdistritales realizaran actividades y obras de reparaciónsimbólica para las víctimas del conflicto armado interno desus localidades. Los resultados de esta campaña fueronrecogidos en diversos medios de comunicación nacionales,regionales y locales, y se logró una incidencia efectivaen la promulgación de ordenanzas, la construcción de espaciosde memoria y la conformación de comisiones paraelaborar planes de reparación para las víctimas. El recuadro27 reseña los principales logros de esta iniciativa.Actualmente, la Mesa sigue comprometida con diversasacciones para que la reparación a las víctimas se expresede manera efectiva en el Presupuesto Nacional,así como en los planes concertados de desarrollo ypresupuestos participativos en los ámbitos regionalesy locales, y para la efectiva aplicación de la Ley del PlanIntegral de Reparaciones.Para ampliar la labor de sensibilización y difusión, en2005, junto con la Defensoría del Pueblo y el movimientociudadano “Para que no se repita”, la MCLCP impulsó laCaminata por la Paz y la Solidaridad y la construcción deun Gran Quipu de la Memoria, dos iniciativas de reparaciónsimbólica a las víctimas de la violencia.5.3. Orientar el programa Juntoshacia la población rural en extremapobreza y afectada por la violenciapolítica: se debe continuar latarea garantizando las prioridadespropuestasLa caminata cubrió 3.350 kilómetros del Camino Incao Capac Ñan, entre los departamentos de Piura en elEn junio de 2005, la Mesa fue convocada por elCongreso de la República para nombrar, en coordinaciónCapítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 85

Recuadro 26Mesa Regional de ApurímacExperiencia del Colectivo Kunampuni Ruwasunchis de ApurímacDesde la emisión pública del Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, en agosto de 2003, el proceso posterior ha avanzadolentamente. En el caso de Apurímac, durante el proceso de creación e implementación de la CVR, las diversas ONG de derechos humanos, organizacionesde afectados y colectivos de jóvenes en particular, decidieron agruparse en el Colectivo de Apoyo al Proceso de Verdad, Justicia yReparación con el activo apoyo de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.Este colectivo llegó a agrupar a veintidós organizaciones y realizó acciones como las audiencias públicas y las exhumaciones de Capaya y Chejasa.No obstante, una vez entregado el Informe Final de la CVR, el tema pasó a un segundo plano en el ámbito público. Por ejemplo, el colectivo deapoyo al proceso dejó de reunirse y prácticamente desapareció. Otros temas concitaron el interés de la sociedad regional, sin que el seguimientoa las recomendaciones de la CVR fuese uno de los puntos principales en las agendas políticas durante 2004.En 2005, todas estas instituciones acordaron conformar una instancia de coordinación de más largo aliento, denominada Colectivo KunampuniRuwasunchis. A esta instancia se unió la nueva oficina Defensorial de Apurímac. Inicialmente sirvió como espacio de coordinación de actividadesinstitucionales.Es importante destacar el papel jugado por la Mesa en este proceso. La Mesa Nacional de Lucha contra la Pobreza define como una de susprioridades la difusión y seguimiento del Informe de la CVR. La MLCLP de Apurímac, presidida por el sacerdote Tomás García, ha tenido unaactitud favorable frente al proceso de verdad y justicia, y ha jugado un papel importante en la sensibilización de las autoridades y respaldandolas acciones del colectivo. Últimamente se ha logrado un consenso entre los diferentes actores para redefinir funciones e iniciar la construccióndel Plan Integral de Reparaciones de Apurímac.También se viene avanzando en la elaboración del Registro Único de Víctimas y la difusión de acciones de reparación simbólica. Uno de estosejemplos se viene dando en la Municipalidad Distrital de Toraya.Fuente: Balance 2001-2005. Apurímac, 2005.con el MIMDES, el Consejo Directivo del Programa deTransferencias Condicionadas Juntos.El Comité Ejecutivo consideró que los objetivos señaladospor el programa se adecuaban a los compromisosde corto plazo asumidos en el Acuerdo Nacional durante2004, y estaban en consonancia con las prioridadesseñaladas por la Mesa de Concertación en suCampaña de Movilización por la Infancia.Para cumplir con el encargo del Congreso, la Mesapropuso una conformación del Consejo Directivobasada en su perspectiva de concertación entresociedad civil y Estado, y designó a sus miembros(cuatro de cada estamento) en coordinación con elMIMDES. Asimismo, el Comité Ejecutivo Nacional dela Mesa planteó al Gobierno algunos criterios centralesque deberían ser tomados en cuenta por elprograma Juntos:86Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Recuadro 27Caminata por la Paz y la SolidaridadLa MCLCP, la Defensoría del Pueblo y el movimiento ciudadano “Para que no se repita” acogieron la iniciativa de Felipe Varela “El Chasqui” paraemprender e impulsar la Caminata por la Paz y la Solidaridad a través del Camino Inca o Cápac Ñan. A esta iniciativa se unió la propuesta del CentroPermanente de Paz del Perú (CPP) de construir un Gran Quipu de la Memoria en recuerdo de las miles de víctimas de la violencia política.Es así como dos símbolos ancestrales, el Cápac Ñan y el Quipu, se unieron para que el país tenga la oportunidad de reflexionar sobre una partede su historia y mirarse interiormente para exigir justicia, buscar la reconciliación y, de esta manera, mirar su futuro con esperanza.La Caminata por la Paz y la Solidaridad, a lo largo de cuatro meses, cruzó el Perú desde la frontera con Ecuador hasta la frontera con Bolivia.Aydée Soto Quispe, Nilo Niño de Guzmán y Abel Simeón Solís se unieron a Felipe Varela y recorrieron 3.350 kilómetros a lo largo del Camino Inca,y la caminata se constituyó en sí misma una gran reparación simbólica y una oportunidad de participación activa de la población.Los logros• Compromisos de los gobiernos regionales de Lambayeque, Huánuco, Pasco, Huancavelica, Apurímac, Ayacucho y Cusco de impulsar planesregionales de reparaciones, que incluyen desde actos de reparación simbólica hasta promesas de atención directa a las víctimas.• Reconocimientos a los chasquis en ochenta localidades; entre ellas, distinciones regionales en Pasco, Cusco y Apurímac. También se lesnombró huéspedes ilustres en diez municipalidades provinciales, mensajeros de la paz, héroes de la paz, entre otras.• Se contribuyó a que la población y las autoridades reconocieran y revaloraran sus raíces andinas a través de la recuperación de los dos símbolosancestrales de la campaña, mediante la celebración de actos culturales donde se presentaron danzas, música y expresiones culturalesautóctonas.• Se logró recoger 714 quipus con 298.258 nudos en el recorrido de la caminata, los que fueron construidos en innumerables ceremonias desolidaridad con las víctimas de la violencia. Cabe señalar que en muchos otros lugares no comprendidos en el recorrido también se confeccionaronestos quipus en memoria de las víctimas, lo que aumenta significativamente su número.• Se realizaron 150 actos regionales y locales a cargo de grupos impulsores dirigidos principalmente por municipalidades, organizaciones deIglesia, representantes de los sectores Salud y Educación y autoridades políticas, así como por organizaciones comunales y de afectados porla violencia.• Acompañaron a la Caminata, en diferentes tramos, 198 chasquis regionales y locales.• Participaron más de medio millón de personas. En el acto de cierre en la ciudad de Desaguadero, Puno, en la frontera con Bolivia, participaron5.000 personas; el acto central en Lima reunió a otras 25.000 almas.• Se celebraron caminatas simbólicas en seis departamentos por donde no pasaron los chasquis. Se dio un nuevo sentido a espacios públicosen Piura, Ucayali, La Libertad, Junín, Lima, Ayacucho y Puno.• Aprobación por el Congreso de la República de la ley 28592, que crea el Plan Integral de Reparaciones, promulgada el 29 de julio de2005.Capítulo 3: Logros y límites en el trabajo de la MCLCP 87

• El programa debe garantizar el acceso a los derechosbásicos de identidad, nutrición, salud y educaciónde calidad a las niñas y niños, así como alas madres gestantes y lactantes de las familias enextrema pobreza.• El programa debe articularse con políticas integralesde lucha contra la pobreza, en particular las políticassociales universales. Asimismo, debe adecuarse alas especificidades locales y articularse al desarrollolocal con conocimiento de la dinámica microeconómicarural (ciclos agrarios, acceso a mercados,etcétera).• El programa debe atender prioritariamente a los distritosrurales, donde la presencia de la extrema pobrezaes mayoritaria, y donde no hay acceso a losservicios del Estado; esta prioridad debe tomar encuenta de manera especial los distritos más afectadospor la violencia política.• El programa debe centrarse en garantizar el ejerciciode derechos básicos, dando prioridad a los “mínimossociales”:a) Acceso al derecho a la identidad (inscripción deniños, DNI mujeres y niños).b) Salud y nutrición (atención del parto y controlesprenatales y postnatales; vacunación para niñosy madres gestantes; control de crecimiento ydesarrollo del niño; suplemento nutricional a niñosy gestantes).c) Educación (asistencia a la escuela).• El programa debe incorporar en su metodología elaspecto educativo promocional, para garantizar elcumplimiento de sus objetivos.• El programa debe incluir en su diseño el seguimientoy evaluación de sus resultados.• El Estado debe garantizar la sostenibilidad en estosservicios, como una extensión de las políticas socialesuniversales hacia los sectores más excluidos.Esto significa precisar con la mayor claridad los mínimossociales y no retroceder en estos, garantizandoun presupuesto y condiciones para los próximosaños.• El Estado debe consultar y concertar la precisión deldiseño y la implementación del programa.• El Estado debe garantizar neutralidad y transparenciaen la gestión del programa, de manera que permitasu vigilancia.• El programa debe tener una aplicación progresiva,priorizando de julio a diciembre de 2005 un númeromanejable de distritos que permita una buena ejecución,así como una evaluación adecuada, paraampliar y fortalecer el programa en 2006.La mayoría de estos criterios fue adoptada por el programay está siendo tomada en cuenta en su ejecución.La MCLCP integra la Comisión de Supervisión yTransparencia del Programa, y desde ahí ha continuadohaciendo diversos aportes. Desde las mesas regionales,está apoyando el desenvolvimiento del programa,tanto en su relación con la población atendida como enla promoción de la coordinación intersectorial indispensablepara su buena marcha en los cuatro departamentosdonde se inició en 2005, y los cinco adicionales alos que se está ampliando durante 2006.88Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Capítulo 4Los desafíos para laMCLCP en el próximoperiodoA lo largo de sus más de cinco años de existencia,la MCLCP ha estado atenta para responder a losdesafíos de una realidad cambiante, con situacionesnuevas o desconocidas que, sumadas a las estructurales,implican desarrollar y fortalecer sus capacidades. 20Tomando en cuenta los mandatos permanentes dela Mesa —luchar contra la pobreza mediante la concertacióny promoviendo la participación—, los desafíosque se presentan para el próximo periodo son lossiguientes:1. Mantener la prioridad de lalucha contra la pobreza en laagenda nacionalEste ha sido un desafío permanente, que hoy cobramayor importancia porque, estando ya presente en laagenda, aún no se concreta en una implementacióneficaz de los avances logrados en las decisiones delEstado y de la sociedad peruana en su conjunto.El crecimiento económico sostenido del periodo 2001-2006, aunque sumamente positivo, no ha sido suficientepara reducir la pobreza y, lo que es más grave, lasbrechas de desigualdad han crecido.Esto plantea el desafío principal para la Mesa: desdeuna perspectiva de concertación, es imprescindibleavanzar en poner en práctica los acuerdos logrados endiferentes espacios, para dar señales reales de que hayuna voluntad efectiva de combatir la pobreza en la sociedady en el Estado peruanos.Ello supone trabajar con mayor precisión las rutas quepermitan implementar las políticas prioritarias acordadas,tanto planteando las metas físicas que hay quealcanzar y las asignaciones presupuestales necesarias20 Este capítulo recoge, en lo fundamental, las reflexiones compartidas en la reunión de coordinadores regionales de noviembre de 2005 con motivo del inicio delbalance sobre el rol de la MCLCP.Capítulo 4: Los desafíos para la MCLCP en el próximo periodo 89

para ello, como promoviendo una evaluación por resultadosde la gestión de los diversos sectores involucradosen el combate a la pobreza.2. Profundizar y fortalecer losprocesos que se han venidoimpulsandoNuestro país enfrenta una situación de desarticulacióny fragmentación que impide consolidar la institucionalizaciónde los procesos democráticos iniciados duranteel Gobierno de Transición. En ese escenario, la MCLCPtiene el desafío de continuar desempeñando su papelconcertador y articulador. Para ello, debe seguir impulsadoprocesos como la elaboración de los planes dedesarrollo concertados, los presupuestos participativosy el propio proceso de descentralización.A partir de 2002 se ha iniciado un proceso de descentralización,sin el cual no será posible que la institucionalidaddemocrática eche raíces reconociendo la enormediversidad que tiene el país. Desde su fundación, laMesa está comprometida en consolidar ese proceso,pero los desafíos que hoy se presentan exigen poner laatención en contribuir a generar las condiciones indispensablespara que las regiones y las localidades esténen capacidad de realizar una buena gestión de las competenciasque les están siendo transferidas.Finalmente, afianzar una perspectiva preventiva en laspolíticas públicas, en particular aquellas que protegen lascapacidades de los ciudadanos y ciudadanas, suponeque la Mesa siga apoyando la movilización por la infanciacon la finalidad de sensibilizar al Estado (nacional, regionaly local) y a la sociedad en general, para que tomen lasmedidas necesarias y la atención a esta etapa de la vidasea la primera prioridad. Lograr que cada peruana y peruanose sienta reconocido desde su nacimiento, y gocede la atención y protección de la sociedad y el Estado, esun factor de integración que no debe descuidarse.En el periodo postelectoral, la Mesa debe estar atentaa promover e impulsar pactos de gobernabilidad conuna perspectiva incluyente y de consolidación de lademocracia.3. Ampliar y fortalecer lapresencia de los más pobres enlas mesas de todos los ámbitosUno de los núcleos duros de la pobreza está en laexperiencia de exclusión de importantes sectores dela población rural, de personas con discapacidad, deadultos mayores, de grupos étnicos, de mujeres queno logran acceder a los servicios del Estado y, cuandolo logran, en muchos casos reciben una atención quedeja mucho que desear.Desde el enfoque que orienta a la Mesa, lograr que laspersonas que sufren pobreza estén involucradas en lasdecisiones de políticas que les atañen es una condiciónfundamental para superar efectivamente la pobreza. Sibien se ha avanzado en la incorporación de estos sectoresa las mesas, y a través de ellas a procesos másamplios, esta presencia es todavía insuficiente.Crear canales de participación y facilitar el acceso deesas personas a los espacios de participación es undesafío central. Ello supone que la Mesa llegue más yrepresente mejor a los sectores de mayor pobreza, fortaleciendosu presencia en la sociedad y su capacidadde interlocución con el Estado a todos sus niveles.Es preciso tener una mayor presencia en los distritos ysostenerla en el tiempo, ya que es en el espacio localdonde es más factible incorporar a los sectores másexcluidos. Fortalecer esa base de expresión, de representaciónde la Mesa, es un reto pendiente. Ello requiereevaluar cuánto favorece la estructura de las mesas laincorporación de los sectores más excluidos, y qué seprecisa impulsar con mayor fuerza para lograrlo.90Sección 2: El papel de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

La estructura descentralizada de la Mesa, con cadanivel autónomo y manteniéndose como red de redes,es una fortaleza que ayudará a abordar este desafío.Sin embargo, es imprescindible dar más espacio alos diversos dinamismos y articulaciones regionales einterregionales, sin tener que pasar necesariamente porel nivel nacional. Ello demanda promover más la capacidadde iniciativa de las propias regiones y localidades.4. Desarrollar metodologías deintervención y seguimiento quese vayan adecuando a la variedadde procesos con los cuales searticula la MCLCPEs importante que la Mesa genere una concertaciónmás amplia en la elaboración de políticas públicas, enparticular —aunque no solamente— en la elaboraciónde políticas sociales, las que deben estar articuladas conlos planes de desarrollo concertado y los presupuestosparticipativos. Respetando la diversidad de prioridadesde las distintas regiones, es necesario alcanzar mayoresresultados en materia de infancia, educación, saludy reparaciones a las víctimas de la violencia.Asimismo, el seguimiento de los acuerdos tomados endiversos niveles en las políticas públicas es una tareade gran importancia en el futuro inmediato.En este sentido, la Mesa debe fortalecer su labor deobservación social de lo que se hace desde las políticaspúblicas. Es necesario organizar ese seguimiento,así como proporcionar a las personas y organizacionesinteresadas información sobre cómo están marchandolas políticas sociales y las estrategias de luchacontra la pobreza.Por último, es preciso continuar fortaleciendo capacidadesy especializar a los miembros de las mesas,a fin de cumplir con la función que estas tienen. Latarea de promover la concertación es exigente y requierede un desarrollo de capacidades técnicas, éticasy políticas.La MCLCP debe dedicar recursos y atención al necesariodesarrollo de capacidades de quienes participande ella, para lograr responder a los desafíosplanteados.Capítulo 4: Los desafíos para la MCLCP en el próximo periodo 91

BibliografíaCáritas, MCLCP, MIMDES, UNICEF. “Invirtiendo en las personas. Guía para incorporar acciones a favor de la infancia y adolescenciaen los planes y presupuestos participativos locales”. Lima, 2005.Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR). Informe Final. Lima: CVR, 2003. En: .Águila, Irma del. “Procesos de planeamiento concertado y presupuesto participativo 2005. Informe de sistematización y evaluación”.Lima: MCLCP, noviembre de 2004.Diálogo por la Niñez. Niñez y adolescencia en el Perú: quién hace qué y dónde. Lima, 2005.Gamero, J. y otros. “Vigilancia social: teoría y práctica en el Perú”. Investigaciones breves, n.º 20. Lima: CIES, Desco, CAD, 2004.Henríquez, N. “Red de redes para la concertación. La experiencia de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza”.Lima: MCLCP, 2005.Lerner Febres, Salomón. Discurso en la presentación del Informe Final de la CVR al presidente de la República Alejandro Toledo.Lima, 28 de agosto de 2003.Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Acuerdos regionales por la descentralización y la gobernabilidad.Candidatos y candidatas a gobiernos regionales y sociedad civil. Lima: MCLCP, octubre-noviembre de 2002.Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Marco Macroeconómico Multianual 2007-2009. Lima: MEF, 2006.O’Brien, E. y J. Guevara. “Informe sobre programas sociales”. Lima: MCLCP, 2001.PCM-MEF. Informe Preelectoral. Administración 2001-2006. En: .Programa A Trabajar Urbano. “Presentación de logros 2005”. Enero de 2006.Reuben, W. y L. Belsky. “La voz ciudadana en la rendición de cuentas de la política social”. En: Daniel Cotlear (ed.). Un nuevo contratosocial para el Perú. ¿Cómo lograr un país más educado, saludable y solidario? Lima: Banco Mundial, 2006, pp. 385-450.Sierra, J. Presupuesto departamentalizado 2001-2002. Lima: ANC, 2001.–––––––––. “Análisis histórico del presupuesto departamentalizado: 2001-2005”. Lima: MCLCP, febrero 2005.Bibliografía 93

ApéndicePropuestasconcertadas para el desarrollohumano, la descentralizacióny la lucha contra la pobrezaen el perúSíntesis de documentos y propuestas de la MCLCPLima, agosto de 2006

Entre junio y agosto de 2006, en el contexto de la transferencia de gobierno y la instalaciónde las nuevas autoridades nacionales, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) preparóun conjunto de documentos con el fin de exponer sus propuestas para el desarrollo humano, la descentralizacióny la lucha contra la pobreza.Dichos documentos tienen como matriz de referencia los desafíos y propuestas incluidos en la segunda parte deeste libro. Para presentarlas en el proceso de transferencia al nuevo Gobierno, las propuestas fueron reordenadas,precisadas y complementadas con temas que no habían sido suficientemente desarrollados en la matriz inicial.Así, por un lado se reordenaron las propuestas de carácter nacional, distinguiendo entre acciones prioritarias y estratégicas.También se precisaron algunas medidas, así como las entidades públicas involucradas en la ejecución,y se desarrollaron algunas propuestas complementarias de carácter sectorial y territorial.Hecho esto, fueron puestas en manos de los ministros del Gobierno anterior, luego de las comisiones de transferenciade cada sector del Poder Ejecutivo y, finalmente, del Presidente electo, en la Reunión Nacional de Coordinadoresde la MCLCP realizada el 22 de julio de 2006.El documento de síntesis que ahora presentamos como apéndice fue entregado en la reunión del Comité EjecutivoNacional de la Mesa de Concertación con el doctor Jorge Del Castillo, presidente del Consejo de Ministros. Lareunión se realizó el 29 de agosto y contó con la participación de seis ministros de Estado, el presidente delConsejo Nacional de Descentralización y representantes de las entidades públicas, de las organizaciones de lasociedad civil y de la Cooperación Internacional que integran la MCLCP.Apéndice

IntroducciónLa superación de la pobreza no es el resultado automáticode cualquier proceso económico o político:es fruto de la voluntad humana. La lucha contra lapobreza depende, por ello, de la conciencia moralde la sociedad y de la solidaridad que expresen susintegrantes.La MCLCP es una instancia mixta de concertación entreel Estado y la sociedad civil, cuyas funciones fueroninstitucionalizadas en la octava disposición final dela ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.Se trata de funciones de coordinación, facilitación yevaluación, no de ejecución de programas o proyectosespecíficos.Esta es la visión que hemos alcanzado en la Mesa deConcertación para la Lucha contra la Pobreza los representantesdel Estado y de la sociedad civil, acerca de lamagnitud del problema que enfrentamos y la complejidadde las tareas que es preciso encarar si nos proponemoserradicar este flagelo de la vida nacional.En razón de ello, el objetivo de estas propuestas esplantear los términos sobre los cuales podríamos avanzaren la definición y consolidación de reglas de convivenciay solidaridad que consideramos necesarias parafortalecer los esfuerzos que los propios pobres desarrollanpara salir de la pobreza.De esta visión se deriva la convicción según la cual entendemosque la sociedad y el Estado, en conjunto, tienenla obligación moral de enfrentarla, institucionalizandoreglas de convivencia y solidaridad en la economía,la política y la cultura que no dejen a los ciudadanosdesamparados y excluidos en su propia sociedad.Luego de cinco años y medio de ardua labor, laMCLCP cuenta con un conjunto de propuestas concertadaspara el desarrollo humano, la descentralización yla lucha contra la pobreza.Específicamente, en esta síntesis se reseñan las siguientespropuestas:• Propuestas de carácter nacional, que comprendentanto acciones prioritarias como accionesestratégicas.• Propuestas de carácter sectorial, donde se planteanmecanismos de protección de la infancia y mecanismosconcretos de mejora de la gestión del Estadoen procesos considerados claves en la luchacontra la pobreza.Apéndice

• Propuestas de carácter territorial, que comprendenlos aportes para la agenda de desarrollo del eje altoandino,así como aportes específicos para el departamentode Puno.Esta síntesis se complementa con tres cuadros quepresentan el detalle de cada grupo de propuestas, estoes, las acciones de política, las medidas sugeridas y lossectores del Estado involucrados en su ejecución.1. Las propuestas de carácternacional para la superación de lapobreza1.1. Acciones prioritarias para lasuperación de la pobrezaCon relación a las acciones de carácter prioritario, laMCLCP propone tres conjuntos de acciones para evitarque se siga dañando a las personas, perdiendo capacidadeshumanas y cerrando oportunidades para sectoresamplios de la población.• Las urgencias que no pueden esperar, estoes, acciones relacionadas con situaciones gravesde amenaza a la vida de las personas y que, peseal esfuerzo de los sectores, no son atendidas con lapremura que se requiere.Estas urgencias comprenden, entre otras, darprotección inmediata y efectiva a la niñez; hacerefectivo el cumplimiento del Plan de Reparacionesa las víctimas de la violencia política;elevar el aprendizaje básico en razonamientológico-matemático, comunicación integral y valoresciudadanos y humanos, así como atenderla infraestructura escolar en riesgo; incrementarperiódicamente el salario mínimo vital, de maneraque logre converger con la canasta de subsistenciafamiliar; impulsar decididamente el empleojuvenil vinculado con el desarrollo local, y reforzarla seguridad ciudadana.• La implementación del Pacto Social por laInversión y el Empleo Digno aprobado por elForo del Acuerdo Nacional, fundamentalmenteen los aspectos referidos a la productividad y lacompetitividad.De acuerdo con lo establecido en este Pacto, “el empleodigno es el trabajo de calidad en condiciones delibertad y equidad, en el cual los derechos son protegidos,cuenta con remuneración adecuada y protecciónsocial”. El mismo Pacto, en su tercera sección,define las políticas específicas de Estado para la promociónde la inversión y el desarrollo humano que laMCLCP recoge en estas recomendaciones, tanto enlo referido a la productividad y competitividad comoen lo que respecta al desarrollo agropecuario.• La mejora de los procesos participativos y deconcertación. En este rubro se proponen accionescomo la consolidación del Foro del Acuerdo Nacional,de los procesos de Planificación Concertaday los Presupuestos Participativos y de la MCLCPcomo sistema nacional de participación y concertaciónentre el Estado y la sociedad civil, así como elmejoramiento del marco normativo de los Consejosde Coordinación Regional (CCR), los Consejos deCoordinación Local (CCL) y los Consejos ConsultivosSectoriales.1.2. Acciones estratégicas para lasuperación de la pobrezaCon relación a las acciones de carácter estratégico, laMCLCP plantea tres conjuntos de políticas:• Crecimiento económico con inclusión delas mayorías, donde se propone orientar clara yFuturo sin Pobreza

firmemente las políticas económicas en función deobjetivos sociales, vinculados al bienestar de la poblacióny al ejercicio de sus derechos y responsabilidadescomo ciudadanos.Frente a la escasa articulación productiva y los heterogéneosniveles de productividad de las empresasen nuestro país, se plantea la necesidad de establecersinergias entre grandes, medianas, pequeñas ymicroempresas, urbanas y rurales, conectando:– la generación de divisas con el aumento de laproductividad y la ampliación de mercados delas PYMES de todas las regiones del país;– la recaudación tributaria con la universalización,mejora y homogeneización de la calidad de laenseñanza y de la atención a la salud y la seguridadciudadana necesarios para la creación de“capital humano”;– la demanda nacional e internacional con la ofertade las microempresas y PYMES en todo elpaís.• Universalización de los servicios públicoscon estándares de calidad de los servicios,donde se propone garantizar el acceso a serviciosde calidad, con prioridad en educación y salud, enel entendido de que las políticas sociales debengarantizar un piso básico de capacidades, comúnpara toda la sociedad peruana.• Profundización democrática de la descentralizacióndel Estado. En el marco del fortalecimientodel Estado democrático, se propone,entre otras acciones, dar prioridad al desarrollo yfortalecimiento de capacidades de gobierno y deadministración en los ámbitos regionales y locales,para hacer sostenible la descentralización; diseñarpolíticas nacionales de compensación para que lanecesaria descentralización fiscal no se conviertaen un nuevo factor de generación de inequidadentre territorios al interior del país, y promover espaciosde coordinación, planificación conjunta y decooperación entre municipios y gobiernos regionales,generando procesos prácticos de integraciónalrededor de necesidades comunes, proyectos yprogramas.Desde la experiencia y los aprendizajes de la MCLCP,estas propuestas deben complementarse con la necesariay hasta ahora postergada reforma democráticadel Estado peruano. En este contexto, para la Mesa laclave de la reforma, su carácter democrático, está en laparticipación de la población y la concertación entre elEstado y la sociedad civil.Al presentar estas propuestas, la MCLCP quiere explicitary poner especial énfasis en su carácter integral. Larelación entre ellas es una condición de sostenibilidaden la lucha contra la pobreza. La implementación de lasacciones prioritarias hace necesario adoptar políticasde carácter estratégico y, de igual modo, la adopciónde las políticas estratégicas requiere de la puesta enmarcha de acciones inmediatas.La MCLCP quiere llamar la atención sobre la gravedadde la pobreza en las áreas rurales; por esoconsidera necesario que los diferentes sectores delEstado desarrollen estrategias particulares para estosespacios.2. Las propuestas de caráctersectorial para la superación de lapobrezaBajo este rubro se agrupan dos conjuntos de propuestas:• Mecanismos e instrumentos de protección de lainfancia.Apéndice

• Mecanismos e instrumentos para la mejora de lagestión del Estado.2.1. Mecanismos e instrumentos deprotección de la infanciaLa Mesa de Concertación propone dos mecanismosespecíficos de protección de la infancia en nuestropaís: (i) convertir la protección de la infancia en una reglafiscal, y (ii) crear un fondo para la protección de estesector vulnerable de nuestra población.2.1.1. La protección de la infancia comonueva regla fiscalLa ley 27958, Ley de Responsabilidad y TransparenciaFiscal, en el capítulo referido a la responsabilidad fiscal,contiene un conjunto de disposiciones —llamadas reglasfiscales— a las cuales deben someterse las leyesanuales de presupuesto, endeudamiento y equilibriofinanciero, los créditos suplementarios y la ejecuciónpresupuestal. Asimismo, contiene reglas de excepciónreferidas a casos de emergencia o de crisis internacionaly decrecimiento del PBI.Actualmente, las reglas fiscales norman el porcentajedel déficit fiscal, el incremento anual del gasto no financiero,el endeudamiento público a mediano plazo y lasprevisiones para los años de elecciones generales.El propósito de esta propuesta es convertir en permanentela novena disposición complementaria de la ley28653, Ley de Equilibrio Financiero del año 2006, queestablece las siguientes actividades prioritarias de protecciónde la infancia:• atención del neonato menor de 29 días;• control de asistencia de profesores y alumnos;• atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a7 años;• formación matemática y comprensión de lectura alfinal del primer ciclo de Educación Primaria (segundoaño de Primaria);• acompañamiento pedagógico a docentes en elaula;• capacitación a docentes;• atención a infraestructura escolar en condiciones deriesgo y vigilancia;• control de la calidad del agua para consumo humano.Dadas las características de las reglas fiscales, con ellose expresaría la prioridad que el Estado le asigna a laatención de necesidades básicas y los servicios universalesque debe brindar.2.1.2. Creación del Fondo Nacional deProtección de la InfanciaEsta propuesta busca cumplir con el propósito superiorde la novena disposición complementaria de la Ley28653; a saber, garantizar los recursos públicos necesariospara cubrir las brechas en un conjunto de actividadesprioritarias con alta incidencia en la infancia y en latransmisión intergeneracional de la pobreza.Se trata de enfrentar la no aplicación de la mencionadanovena disposición complementaria en los créditossuplementarios aprobados hasta la fecha. Esta propuestapermitiría establecer un mecanismo que reservelos fondos previstos en la ley para la protección dela infancia.• registros de nacimiento y de identidad;• atención de la mujer gestante;• atención del niño menor de 5 años;• atención de enfermedades diarreicas agudas y enfermedadesrespiratorias agudas;2.2. Mecanismos e instrumentos demejora de la gestión del EstadoLa Mesa de Concertación propone tres mecanismosespecíficos de mejora de la gestión del Estado enFuturo sin Pobreza

procesos que se considera claves en la lucha contra lapobreza en esta etapa.2.2.1. Definición de estándares de calidadde los servicios básicos del EstadoLa definición de estándares de calidad de los serviciosbásicos debe ser el punto de encuentro de dosenfoques que en la actualidad no dialogan ni se articulanlo suficiente: el enfoque de los derechos de laspersonas y el enfoque de la gestión por resultados.En noviembre de 2005, el Foro del Acuerdo Nacionalaprobó el “Compromiso para la mejora de la calidad delgasto con una visión de largo plazo”, donde se plantea,en primer lugar, una definición de prioridades centradasen el desarrollo de capacidades humanas y, luego, demedidas presupuestarias de mejora de la calidad delgasto público. A partir de esa experiencia, la MCLCPpropone la definición de estándares de calidad de losservicios básicos del Estado.La propuesta busca que los sectores del Estado conresponsabilidades en los asuntos sociales (EducaciónSalud, MIMDES, PCM y MEF) puedan producirestándares, protocolos y procedimientos de losservicios sociales básicos. Eso permitiría enfrentarlos problemas derivados de la falta de informaciónconfiable y permanente sobre la situación de los servicios—especialmente en las zonas rurales— y, asu vez, mejorar la definición de los requerimientospresupuestales específicos y la definición de metasen el ejercicio presupuestal.2.2.2. Mejora en el contenido del MarcoMacroeconómico MultianualEsta propuesta parte de la necesidad de incorporar enel Marco Macroeconómico Multianual las proyeccionesde gasto de las funciones sociales del Estado (saludy educación, fundamentalmente) y su distribución porregiones para, de esa manera, hacer más transparenteesta información y visibilizar si se cumplen los compromisosasumidos por el Estado peruano, tanto en el ámbitonacional (Políticas de Estado del Acuerdo Nacional,por ejemplo) como en el internacional (Objetivos de Desarrollodel Milenio).Igualmente, es preciso incorporar de manera permanenteen este instrumento las proyecciones sobre lascondiciones y calidad de vida de la población así comode los impactos en estas de las medidas económicas ylas políticas públicas. Ello supone la inclusión de indicadoresde la evolución del empleo digno, del ingreso delos hogares y de la desnutrición crónica.2.2.3. Mejora en el Sistema Nacional deInversión PúblicaPara la Mesa de Concertación, el Sistema Nacionalde Inversión Pública (SNIP) constituye un avance enel país en cuanto “banco de proyectos” y sistema detransparencia de la información sobre los proyectos deinversión en curso. Es preciso revisar el alineamientodel ciclo de proyectos del SNIP con los procesos deplaneamiento concertado y presupuesto participativo.Asimismo, se requiere revisar cómo funciona el SNIP enel caso de los proyectos de carácter social y de desarrollode capacidades.Con respecto al ciclo de los proyectos de inversión pública—en los términos en los que este se encuentradefinido en el SNIP—, las mejoras que se propone introducirse refieren básicamente a las etapas de formulacióny evaluación y, complementariamente, al marconormativo de la priorización de proyectos.3. Las propuestas de carácterterritorial para la superación de lapobrezaBajo este rubro se agrupan dos conjuntos de propuestas:Apéndice

• Agenda de desarrollo del eje altoandino.• Puno exportador con inclusión social.3.2. Puno exportador con inclusiónsocial3.1. Para una agenda de desarrollodel eje altoandinoLas propuestas de acciones de carácter nacional son elmarco de referencia de las propuestas para una agendade desarrollo del eje altoandino; no constituyen unaagenda exhaustiva de desarrollo para dicho eje.Las propuestas tienen como objetivo contribuir a laagenda que el Gobierno viene formulando para estazona del país y, al hacerlo, poner énfasis en algunasmedidas de carácter inmediato especialmente orientadasa las áreas rurales, que han sido siempre postergadasen las políticas públicas.El ámbito de referencia de estas propuestas comprendelos departamentos de Puno, Cusco, Apurímac,Ayacucho, Huancavelica, Huanuco, Junín y Pasco.Estas propuestas plantean:• Dar mayor atención a los problemas causados porel friaje y otros desastres.• Reforzar los servicios de educación, salud, saneamiento,nutrición e identidad.• Apoyar la implementación del Plan Integral deReparaciones.• La capitalización agropecuaria, la competitividad y elasociativismo.• La integración física y la conectividad.• Reforzar los sistemas de información, transparenciay rendición de cuentas de las gestiones públicas locales,regionales y nacional.• Fortalecer la concertación entre el Estado y la sociedady de los espacios de participación y controlciudadano; articular a los sectores del Estado y fortalecerel capital social.Las propuestas se presentan en dos grupos: por unlado, aquellas medidas que deberían formar parte de laagenda de desarrollo, y por otro, las acciones de ejecucióninmediata cuya aplicación constituiría una señal de ladecisión y compromiso con el impulso de esta agenda.Así, para enfrentar el fenómeno del friaje, se proponedos medidas de aplicación inmediata: la atención deenfermedades respiratorias agudas, implementandolos establecimientos en lugares alejados o distantes, yla protección del ganado (cobertizos, pacas de heno,multivitamínicos y medicinas).Las propuestas específicas para la agenda de desarrolloson cuatro:• Puno exportador: contempla desarrollar las potencialidadesde la región en la producción de truchas, lácteosy tejidos, aprovechando su posición frente a losmercados de Bolivia, Brasil, Chile y el sur del Perú.• Plan Regional Concertado por la Infancia: como productode un proceso de concertación, se disponede un instrumento que propone acciones específicasde protección de la población de 0 a 5 años enel periodo 2005–2010, que debe convertirse en labase del desarrollo humano de Puno.• Descontaminación del lago: plantea enfrentar elprincipal problema ambiental de Puno, que es lacontaminación por aguas servidas del lago Titicacay por minerales en ríos afluentes, como el Ramis.• Gobernabilidad: las propuestas se orientan a mejorar larelación de las autoridades con la población, mediantela transparencia y el apoyo a la vigilancia ciudadana.Cada una de estas propuestas cuenta con un plan detallado,donde se evalúa la situación y se propone las accionesy metas específicas para su puesta en práctica.10Futuro sin Pobreza

Propuestas concertadas de acciones prioritarias para el desarrollo humano,la descentralización y la lucha contra la pobrezaI. LAS URGENCIAS QUE NO PUEDEN ESPERARAcciones Principales medidas Sectores involucrados1. Brindar protección inmediata yefectiva a la niñez.• Control del embarazo y parto seguro.• Crecimiento y desarrollo del niño durante sus primeros 5años de vida.• Prevención y tratamiento de enfermedades diarreicas yenfermedades respiratorias agudas.• Provisión de agua segura.• Educación Inicial y Primaria de calidad.• Inscripción oportuna del nacido vivo.• Implementación del Programa Integral de Nutrición Infantil.MINSAMINSA – MIMDESMINSAMinisterio de Vivienda,MunicipalidadesMINEDUMINSA, MunicipalidadesMIMDES, MINSA, MINEDU2. Hacer efectivo el cumplimientodel Plan de Reparaciones a lasvíctimas de la violencia política.• Aprobación del reglamento del Plan Integral de Reparación(PIR).• Priorizar las acciones necesarias y asignar, en el más breveplazo, las partidas presupuestarias correspondientes.PCMPCM – MEF3. Implementar medidas de protecciónfrente a situaciones de graveriesgo para la salud de las personas.• Control de la calidad del agua.• Ampliación del Seguro Integral de Salud del MINSA.• Establecimiento de un fondo común para la atención deenfermedades catastróficas.• Control de la malaria, la tuberculosis, el VIH/sida y otrasenfermedades transmisibles graves.MINSAMINSAPCM, MEF, MINSAMINSAuApéndice 11

Acciones Principales medidas Sectores involucrados4. Elevar el aprendizaje básico enrazonamiento lógico-matemático,comunicación integral y valoresciudadanos, así como atender lainfraestructura escolar en riesgo.• Acompañamiento pedagógico a docentes en el aula.• Capacitación de maestros.• Control de asistencia de los profesores y alumnos.• Cumplimiento de las horas de clase.• Rescate de la infraestructura escolar en riesgo.MINEDU5. Incrementar periódicamente elsalario mínimo vital, de maneraque logre converger con la canastade subsistencia familiar.• Que el salario mínimo vital responda al concepto de empleodigno del Acuerdo Nacional y, por lo tanto, que se fije enfunción del costo de la canasta de subsistencia familiar.• Recuperación del cálculo del salario mínimo vital por departamentos,dada la variedad territorial de costos de lacanasta familiar.Ministerio de TrabajoConsejo Nacional del Trabajo6. Impulsar decididamente el empleojuvenil vinculado al desarrollolocal.• Políticas activas dirigidas a mejorar las calificaciones yoportunidades laborales de los jóvenes para que puedancontribuir al desarrollo de sus localidades.Ministerio de Trabajo7. Erradicar la violencia familiar. • Contrarrestar las causas de la violencia familiar y desarrollarprogramas específicos contra este tipo de flagelo,especialmente en el caso del maltrato infantil.MIMDES8. Detener drásticamente la contaminaciónambiental que afecta gravementela vida de las personas.• Exigir el cumplimiento de las normas de manejo ambientaly reparar los daños causados a la población y al medioambiente.PCMMinisterio de Energía y MinasMinisterio de la Producción9. Reforzar la seguridad ciudadana. • Asegurar la presencia policial disuasiva en zonas populares.• Detener la corrupción al interior de la PNP, que debilita sucapacidad de acción.• Reimpulsar la reforma policial en sus diferentes dimensiones.Ministerio del Interioru12Futuro sin Pobreza

II. LLEVAR A LA PRÁCTICA EL PACTO SOCIAL POR LA INVERSIÓN Y EL EMPLEO DIGNOAcciones Principales medidas Sectores involucrados1. Fomentar la inversión productiva,especialmente en maquinaria yequipo, en micro, pequeñas, medianasy grandes empresas.• Aplicar mecanismos de promoción y formalización de lamicroempresa y la pequeña empresa mediante la implementaciónintersectorial del Plan MYPE y el monitoreo desus resultados.PCMMEFMinisterio de Trabajo2. Promover las cadenas productivasy la asociatividad empresarial.• Promover la formación de cadenas productivas y diversosconglomerados con potencial competitivo a escala nacional,en un proceso colaborativo que incluya a la pequeñay microempresa, a la sociedad civil y a los organismosregionales.• Fomentar la asociatividad empresarial y el desarrollo deproveedores de servicios especializados para consolidaruna oferta productiva de exportación.Ministerio de la ProducciónMinisterio de Comercio Exterior3. Política sobre remuneraciones yproductividad• Fomentar el empleo formal promoviendo la mejora de losingresos de los trabajadores y la competitividad de lasempresas.• Evitar los sobrecostos que, como medida de recaudación,gravan la contratación formal.• Propiciar que los incrementos de las remuneracionesrespondan a los incrementos en la productividad de lasempresas.• Mejorar el poder adquisitivo, actualizando periódicamentela remuneración mínima vital• Promover la capacitación y la reducción de la precariedadlaboral para la absorción de nuevas tecnología.MEFMinisterio de TrabajouApéndice 13

Acciones Principales medidas Sectores involucrados4. Políticas de desarrollo de infraestructura• Fomentar la inversión privada y pública en infraestructurapara incentivar la competitividad, el acceso universal y laintegración nacional y regional, asegurando la cobertura,calidad y mantenimiento de los servicios en el tiempo, conprecios adecuados.• Desarrollar la infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria,de saneamiento, de telecomunicaciones y de energía, coninversión privada y pública.• Impulsar el desarrollo de la sociedad de la información,generando condiciones para la inversión en la infraestructurade acceso a Internet.Ministerio de Transportesy Comunicaciones5. Fortalecer y ampliar las instanciasgremiales y de diálogo y concertación.• Promover la representatividad y la participación en losgremios empresariales y laborales.• Fortalecer el alcance, la efectividad y el cumplimiento delos acuerdos del Consejo Nacional del Trabajo y Promocióndel Empleo, del Consejo Nacional de Desarrollo dela Micro y Pequeña Empresa, del Consejo Nacional deCompetitividad, de la MCLCP y de otras instancias deconcertación.Ministerio de TrabajoPCM6. Política de desarrollo agrario • Formar una alianza estratégica para el desarrolloagrario entre el Estado, los empresarios y los gremiosorganizados.• Elaborar un Plan Nacional de Desarrollo Agrario para elmediano y largo plazo, tomando como referencia los ochoejes centrales del Pacto Agrario Nacional, establecidos enla Carta Verde y el Plan de Relanzamiento Agrario.Ministerio de Agriculturau14Futuro sin Pobreza

III. MEJORA DE LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS Y DE CONCERTACIÓNAcciones Principales medidas Sectores involucrados1. Consolidar la participación delGobierno Nacional en el Foro delAcuerdo Nacional.• Consolidar el Foro del Acuerdo Nacional como espaciode concertación entre los diferentes actores nacionales:Estado, sociedad civil, empresariado y partidos políticos,estableciendo mecanismos permanentes de consulta paraasuntos y normas de importancia especial para el país.PCM2. Consolidar los procesos de PlanificaciónConcertada y los PresupuestosParticipativos.• Ajustar el sistema presupuestal para ampliar los rubros deconsulta, mejorando la información oportuna, desarrollandocapacidades institucionales pertinentes en los distintosniveles del Estado y perfeccionando los mecanismos departicipación.MEF3. Consolidar la participación delGobierno Nacional en la MCLCP.• Consolidar a la MCLCP como sistema nacional de participacióny concertación entre el Estado y la sociedad civil enla problemática de la pobreza, estableciendo mecanismosque condicionen las decisiones sobre temas específicos,así como canales de información inmediata para el seguimientonacional de los principales programas sociales.PCM4. Mejorar el marco normativo de losCCR y CCL y los Consejos ConsultivosSectoriales.• Mejorar el marco normativo de modo que permita ampliarla participación de la sociedad civil en este tipo de organismos,impulsar su funcionamiento y precisar mecanismospara la obligatoriedad de la consulta y la manera deprocesarla.Congreso de la RepúblicaPCM5. Desarrollar un mayor diálogo conlas dinámicas locales y comunales,estableciendo sistemas queintegren espacios participativos.• Diseñar sistemas de participación en la gestión de laspolíticas y programas sociales, priorizando los generadospor las propias comunidades locales, evitando la multiplicacióny superposición de instancias.PCMuApéndice 15

Acciones Principales medidas Sectores involucrados6. Efectivizar las normas de transparencia,neutralidad y rendición decuentas.• Efectivizar las normas de transparencia, neutralidad yrendición de cuentas en los distintos niveles del Estado,mejorando la calidad de estos procesos.PCM7. Incluir la participación en los sistemasde control.• Incluir en los sistemas de control la exigencia del funcionamientode los procesos participativos, de concertacióny de consulta, así como de transparencia, neutralidad yrendición de cuentas.PCMContraloría General de la RepúblicaPropuestas concertadas de acciones estratégicas para el desarrollo humano,la descentralización y la lucha contra la pobrezaI. CRECIMIENTO ECONÓMICO CON INCLUSIÓN DE LAS MAYORÍASAcciones Principales medidas Sectores involucrados1. Conectar la generación de divisascon el aumento de la productividady la ampliación de mercados de lasPYME de todas las regiones delpaís.• Aumentar de manera rápida y continua las exportacionesper cápita, lo que equivale a una exportación cada vezmás diversificada y con mayor elaboración y contenidotecnológico, 1 defendiendo el medio ambiente.• Retener una parte creciente de las divisas generadas en elpaís negociando con las empresas exportadoras.• Usar una creciente proporción de esas divisas para la importaciónde conocimiento (equipos, maquinaria, etcétera)para las PYME, reduciendo la importancia relativa de lasimportaciones agropecuarias.• Crear facilidades crediticias y de capacitación a las PYMEde todo el país para la mejor organización empresarial, lamayor inversión en maquinaria y equipo y para comercializaren mercados cada vez más amplios.Consejo de MinistrosPCMMEF1 Es la orientación de la decimoctava política de Estado en el Acuerdo Nacional.u16Futuro sin Pobreza

Acciones Principales medidas Sectores involucrados2. Conectar la recaudación tributariacon la universalización, mejora yhomogeneización de la calidad dela enseñanza y de la atención ala salud y la seguridad ciudadananecesarios para la creación de“capital humano”.• Elevar la recaudación tributaria reduciendo la evasión, laelusión, la regresividad y la estrechez de la base. 2• Reducir la proporción de gastos improductivos en el presupuestopúblico del país.• Elevar la proporción del gasto público en educación, saludy seguridad ciudadana.• Homogeneizar la calidad de la enseñanza priorizando especialmentela elevación de la calidad de la educación enlas escuelas del ámbito rural.Consejo de MinistrosPCMMEF3. Conectar la demanda nacional einternacional con la oferta de lasmicroempresas y PYME en todo elpaís.• Reformar la legislación laboral con el fin de generar unamayor cooperación entre empresarios y sindicatos y lograrque los aumentos de productividad sean mejor distribuidosy contribuyan más a la expansión del mercado interno.• Dar prioridad al mantenimiento de las vías de transporte existentesy mejorar el servicio de puertos y aeropuertos. Ampliarla infraestructura de comunicación electrónica, como condiciónde un crecimiento extendido en todo el territorio.• Mejorar la regulación de las empresas de servicios públicos,logrando una participación adecuada de los usuariosy reorientando su actividad para asegurar la calidad en elservicio a consumidores y pequeños productores.• Estimular el asociativismo empresarial para lograr economíasde escala y la creación de cadenas productivas entreempresas industriales y comercializadoras y pequeñasempresas productoras del campo y la ciudad.Consejo de MinistrosPCMMEFII. UNIVERSALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS CON ESTÁNDARES BÁSICOS DE CALIDAD1. Ofrecer una cobertura de servicioscon calidad, eficiencia y equidad.• Romper la reproducción de la desigualdad, impulsandola cobertura de servicios con calidad, eficiencia y equidad,particularmente en educación, salud y seguridadciudadana.Consejo de MinistrosPCMMEF2 El Acuerdo Nacional estableció la necesidad de una recaudación tributaria “no menor al 18% del PBI”.uApéndice 17

Acciones Principales medidas Sectores involucrados2. Dar peso y prioridad a las políticaspromocionales y preventivas.• Dar peso y prioridad a las políticas promocionales y preventivas,para evitar la pérdida de capacidades humanas,en particular el daño a la primera infancia.PCMMEF3. Desarrollar políticas de provisiónde agua segura, saneamiento,energía y comunicaciones.• Desarrollar políticas de provisión de agua segura, saneamiento,energía y comunicaciones, concibiéndolos comoservicios, con condiciones de calidad y sostenibilidad yno simplemente como infraestructura por construir.PCMMinisterio de ViviendaMinisterio de TransporteMINSA4. Dar formación especializada alservidor público.• Formación especializada del servidor público para manejarla diversidad cultural y las situaciones de discriminacióny exclusión.PCM5. Implementar plataformas de apoyoflexibles orientadas a las familiasen extrema pobreza.• Desde este enfoque impulsar el rediseño de los actualesprogramas de asistencia, así como la continuidad delprograma Juntos.PCMIII. PROFUNDIZACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO1. Impulsar la articulación de voluntadespor la descentralización.• Convocar movimientos sociales, liderazgos regionales ylocales y a las diferentes fuerzas políticas, para construirliderazgos fuertes en la conducción del proceso.PCMGobiernos regionalesGobiernos locales2. Promover acuerdos concertadosentre los sectores del GobiernoNacional y los gobiernos regionalesy locales.• Promover acuerdos concertados entre los sectores delGobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales,para la precisión de las funciones específicas encada nivel de gobierno, así como sobre los procesos detransferencia.PCMGobiernos regionalesGobiernos localesu18Futuro sin Pobreza

Acciones Principales medidas Sectores involucrados3. Fortalecer la función de rectoríadel Gobierno Central.• Readecuar las normas generales a partir de los vacíose incongruencias detectadas en la implementación delproceso e impulsar la reestructuración orgánica de losministerios, fortaleciendo sus funciones de rectoría, promoción,seguimiento y evaluación, en concordancia conla descentralización.Congreso de la RepúblicaPCM4. Fortalecer las capacidades regionalesy locales.• Dar prioridad al desarrollo y fortalecimiento de capacidadesde gobierno y de administración en los ámbitosregionales y locales, para hacer sostenible ladescentralización.PCMGobiernos regionalesGobiernos locales5. Diseñar políticas nacionales decompensación.• Diseñar políticas nacionales de compensación para quela necesaria descentralización fiscal no se convierta enun nuevo factor de generación de inequidad entre territoriosal interior del país.PCMMEF6. Promover espacios de coordinación,planificación conjunta yde cooperación entre municipiosy entre gobiernos regionalesdepartamentales.• Promover espacios de coordinación, planificación conjuntay de cooperación entre municipios y entre gobiernosregionales departamentales, generando procesos deintegración alrededor de necesidades comunes, proyectosy programas que sirvan de referentes para procesosfuturos y progresivos de integración regional, donde laexperiencia y voluntad de la base social tenga mayorprotagonismo en su formulación.PCMGobiernos regionalesGobiernos localesApéndice 19

Propuestas concertadas de mecanismos e instrumentos prioritarios de mejora de la gestiónpara el desarrollo humano, la descentralización y la lucha contra la pobrezaMecanismos o instrumentos Principales medidas Sectores involucrados1. Definición de estándares de calidadde los servicios básicos delEstado.• Identificar y definir las actividades claves o prioritariasdel Estado en cada sector en concordancia con el enfoquede los derechos de las personas.• Desarrollar los estándares y protocolos de prestación delservicio asociado a cada actividad.• Cuantificar los requerimientos presupuestales con loscuales se organizaría la demanda de recursos y la presiónsobre la asignación presupuestal.• El proceso debe abarcar tanto al Gobierno Nacionalcomo a los gobiernos regionales y locales, en aquellosservicios que sean de su competencia.• Estandarizar la calidad de los servicios directamente relacionadoscon las prioridades señaladas en el “Compromisopara la mejora de la calidad del gasto” del Acuerdo Nacionaly recogidas en la novena disposición complementaria de laley 28653, Ley de Equilibrio Financiero del año 2006.MINSAMINEDUMIMDESPCMMEFMinisterio de ViviendaMinisterio de la ProducciónMinisterio de Energía y MinasGobiernos regionales y locales2. Creación de un Fondo Nacionalde Protección de la Infancia comoprograma presupuestal.• Elaborar un proyecto de ley para la creación del Fondoa partir de las recomendaciones de la MCLCP en estedocumento.MEF3. Protección de la infancia comonueva regla fiscal.• Modificar el Reglamento de la Ley 27958, específicamentedel título II, Reglas Macrofiscales, del decreto supremo151-2004-EF.MEFu20Futuro sin Pobreza

Mecanismos o instrumentos Principales medidas Sectores involucrados• Incorporar un artículo que establezca lo siguiente: “En lasampliaciones presupuestales correspondientes a recursosordinarios, se asignará una proporción no menor al 30%a la atención de los asuntos prioritarios establecidos en el‘Compromiso para la mejora de la calidad del gasto’ delAcuerdo Nacional. El Consejo de Ministros deberá establecerlas previsiones que permitan proteger los recursos necesariosque aseguren la provisión de las acciones indicadas,tomando en consideración criterios compensatorios”.4. Mejoras en el contenido del MarcoMacroeconómico Multianual.• Modificar el literal c) del artículo 15 del Reglamento de laLey 27958, de manera de cambiar la definición del Gastosdel Gobierno Nacional y el gasto se presente distinguiendoel gasto corriente del gasto de inversión y, adicionalmente,por funciones del Estado y por regiones.MEF5. Mejoras en el Sistema Nacionalde Inversión Pública.• Mejorar los procedimientos de formulación.5.1. Ajustar la metodología de identificación de proyectos.5.2. Crear una tipología de proyectos.5.3. Crear un Fondo de Preinversión.5.4. Formulación a cargo de entidades de la sociedad civil.5.5.Desarrollar la metodología de casos de formulación.• Mejorar los procedimientos de evaluación.• Diferenciar evaluación técnica de priorización política.• Tercerizar para fortalecer la independencia de la evaluación.• Mejorar el marco normativo de priorización de proyectos.• Alinear el ciclo de proyectos con los Planes de DesarrolloConcertado y los Presupuestos Participativos.• Establecer criterios nacionales de priorización de proyectos.• Integrar al funcionario que evalúa al MEF.MEFApéndice 21