Guía metodológica para apoyar el diseño del taller de inicio del ...

PRESENTACIÓNEl “Taller de Inicio” es un punto muy importante enel desarrollo de los procesos de planeamientoconcertado. Este documento contiene una guíametodológica para apoyar a quienes a quienes tienena su cargo el diseño y conducción metodológica deeste tipo de talleres.Este documento fue preparado por Federico Arnillas,recogiendo la experiencia de las mesas deconcertación, como parte de los materiales previosque sirvieron de base para la elaboración de la “Guíade Planificación Concertada del Desarrollo Local”que editara el MIMDES.La Mesa de Concertación para la Lucha Contra laPobreza agradece al MIMDES la autorización para sureproducción como material de apoyo para los y lasparticipantes al Seminario Taller “La ProgramaciónParticipativa del Presupuesto 2004, el PlaneamientoEstratégico y el Sistema Nacional de Inversión Públicaen el ámbito del Gobierno Local”.

Luego evaluar si se han identificado las necesidades de los grupos másvulnerables o si hay algunas necesidades importante no identificadas.Al entrar en la priorización de necesidades a atender, es muy importantetener en cuenta los impactos en el tiempo que conllevan no atender dichasnecesidades. El ejemplo clásico es el de la desnutrición infantil o el de lavacunación.El equipo técnico cumple un rol muy importante en visibilizar necesidadesno tenidas en cuenta en estas áreas temáticas. Por ejemplo: necesidades deafecto y atención de los niños y niñas.En la identificación de problemas es importante también visibilizar algunasprácticas negativas (ej: pegarle para que aprenda) etc. que pueden dar lugara acciones relevantes.5 Qué pasa sí...?Con el paso anterior se tiene un diagnóstico situacional. Esto es importantepero no necesariamente suficiente.Vista la situación actual, es necesario acercarse a una idea del desarrollofuturo de los acontecimiento. Será importante visualizar que puede pasaren los siguientes años de seguir las cosas por la tendencia actual. Es posibleque algunas cosas mejoren y es también posible que otras empeoren.El propósito de este paso es ver cuáles son esas situaciones futuras que sepueden ir dando de no mediar una acción coordinada y concertada en elnivel local.Las proyecciones más simples son las que tienen que ver con la población.De ellas se derivan la demanda futura de servicios básicos como los deeducación, salud, también de alimentos así como los otros bienes y serviciosque la localidad requiere, también permite calibrar la oferta de mano deobra, y los requerimientos de empleo.8Pero será conveniente ver las otras dimensiones del desarrollo también ensu posible evolución futura dadas las tendencias actuales.Los escenarios se definen por cómo estos elementos se conjugan y marcanuna situación. Un primer escenario es el que está dado por las tendenciasespontáneas ( ¿a dónde nos lleva el río si no hacemos nada nuevo?) . Los

escenarios alternos tienen que ver con ¿a dónde queremos ir? Y ¿a dóndepodemos llegar con las fortalezas y debilidades que tenemos, teniendo encuenta las oportunidades y las amenazas que nos rodean?.Construyendo escenarios en materia de condiciones de vidaEl análisis de escenarios en materia de condiciones de vida es muy importantepara llamar la atención sobre los problemas futuros que puede enfrentar lacomunidad si no se atienden las necesidades actuales y si simultáneamenteno se desarrollan las capacidades sociales e institucionales para ello.En esa línea, será conveniente definir el escenario pesimistas, identificar elescenario deseable y evaluar por último cual es el mejor escenario probableal que se puede llegar dadas las fortalezas y debilidades con las que se partey dadas las amenazas y oportunidades que se presentan.En el análisis de oportunidades y amenazas incluir lo que significa latransferencia de los programas sociales a las localidades. Y sobre todo: prestaratención a las fortalezas y debilidades de las cuales se parte para aprovecharlas oportunidades y evitar las amenazas.En este análisis es muy importante evaluar las efectivas capacidades de lasorganizaciones existentes en la comunidad. En especial de las organizacionesen las que recaerá las mayores responsabilidades.6 Visión concertada de desarrollo al 2021.La VISIÓN es la imagen deseable de futuro que comparten los diversos sectoressociales e institucionales que participan en el proceso. En su formulación setienen en cuenta el conjunto de los elementos anteriores, en especial losvalores y principios que inspiran la acción colectiva.La referencia al 2021 es para subrayar el horizonte temporal de largo plazoen el cual se ubica la VISIÓN.La VISIÓN debe dar cuenta de cómo imaginamos en el futuro, las condicionesde vida de la población, cómo se han desarrollado las potencialidades ysuperado los problemas; así como la participación que tienen los diversosactores del desarrollo. La VISIÓN debe dar cuenta de cómo se ha superado lapobreza. De preferencia se debe incluir una mención al rol de la localidaden el escenario regional y nacional.9

Es importante que se tenga en cuenta en la visión las diversas dimensionesdel desarrollo pero que se ponga al centro de la misma a las personas y susniveles de bienestar.CUIDADO: la visión no es un sueño totalmente irrealizable. Debe tener unabase objetiva de posibilidad dentro del horizonte temporal de la propuesta,aun cuando sea el largo plazo.Se propone trabajar en grupos, se tendrá en cuenta los resultados de laplenaria anterior y los escenarios que se han identificado. En cada grupo losparticipantes, mediante tarjetas, propondrán las palabras clave quecaracterizan a su juicio ese futuro deseado.De ser posible ensayarán redacciones colectivas. Las que serán evaluadasdesde el punto de vista de cuatro parámetros básicos: si es socialmentedeseable, si es técnicamente factible y si es económicamente accesible y sies ambientalmente sostenible.De haber visiones de desarrollo previamente trabajadas, estas serándistribuidas como insumos para el trabajo grupal.Las VISIONES trabajadas en grupos serán presentadas y revisadas en plenaria,destacándose en su análisis los elementos comunes. La relatoría de la sesiónhará la síntesis respectiva.7 Propósitos estratégicos por grande áreas de resultados y lineamientos depolítica para alcanzarlosLas “ÁREAS DE RESULTADOS” son los grandes campos de la actividad socialen los cuales es fundamental intervenir en el mediano plazo para hacerposible la VISIÓN. Están vinculadas por cierto a las dimensiones del desarrollo:10• La mejora en las condiciones de vida de la población• El desarrollo económico• El acondicionamiento del territorio, la integración espacial y lascomunicaciones y el manejo sostenible de los recursos naturales• La organización e institucionalidad local. Que incluye la cooperación ola concertación entre los actores.Es muy importante no abrir mucho el abanico de áreas de resultados pues sepuede llegar a una situación donde hay muchos propósitos que se quierenlograr y pude resultar imposible hacerlo.

Los PROPÓSITOS ESTRATÉGICOS se trabajan dentro de un horizonte temporalmás corto que la visión, entre el mediano y el largo plazo (por ejemplo: al2011). Son los cambios centrales que se quiere producir en cada uno de esoscampos. Se enuncian en infinitivo (ej: mejorar, aumentar, etc.)Es importante tener en cuenta que los sujetos que se plantean esos propósitosson los mismos que están participando en el proceso. Por ello para identificarlos propósitos se debe trabajar teniendo en cuenta la pregunta ¿qué queremoshacer nosotros para....?Los LINEAMIENTOS DE POLÍTICA establecen los criterios que se adoptan paraalcanzar el objetivo o que guían la acción en esa materia. Los lineamientosde política establecen el criterios de acción para los actores del plan.Trabajando los propósitos vinculados a las condiciones de vida dela poblaciónEn general, todos queremos mejorar las condiciones de vida de la población.Este enunciado suena bien, pero es muy amplio para darnos una adecuadaorientación a la acción. Será conveniente formularlo de una manera menosgeneral y más enfocado en los o el elemento central para orientar la acciónde la comunidad.Por ejemplo: una reducción significativa de severidad de la pobreza es muyimportante para la población que está en situación de pobreza hoy en día,pero lo es también para el conjunto de la comunidad. También lo puede serel hecho de reducir significativamente problemas como los asociados adesnutrición infantil.La formulación del propósito debe apoyarse en el análisis de los escenariosantes efectuado y ayudar luego a precisar el cómo nos acercamos al escenariodeseable teniendo en cuenta lo posible.Los lineamientos de política serán las consideraciones generales a los que sedebe ajustar la acción: por ejemplo: “promover la participación de los diversosactores involucrados en las diferentes fases del proceso de toma dedecisiones”, “utilizar preferentemente recursos locales”, etc.8 Principales objetivos estratégicos de desarrollo por áreas de resultado al2006.11Los OBJETIVOS ESTRATÉGICOS. Son las situaciones que se espera haber logradodentro de un horizonte temporal dado: por ejemplo al 2006. Cada objetivo

debe dar cuenta por lo menos de la población involucrada y los cambios quese espera haber alcanzado al término del periodo de referencia. Para quesea más gráfica la situación que se espera alcanzar es conveniente ensayarsu enunciado como situación logradaComo en el caso de los propósitos, los sujetos en los que recae laresponsabilidad para el logro del objetivo es la sociedad local. La orientaciónbásica acá responde a la pregunta: ¿con nuestro trabajo y esfuerzo individualy colectivo que situación esperamos haber alcanzado al año ...?Así por ejemplo: “al 2006, la acción coordinada del gobierno local, lasorganizaciones sociales de base y el centro de salud ha permitido erradicarla desnutrición infantil en todos los niños y niñas nacidos en la localidad”Puede ser conveniente identificar los principales pasos que se requiere darpara el logro del objetivo estratégico. De ellos se pueden derivar las“estrategias centrales” que se deben seguir.Estas estrategias deben guardar coherencia con los lineamientos de políticay por cierto con lo valores. También deben tener en cuenta otros factores oactores que pueden interferir positiva o negativamente.9 Principales objetivos específicos por objetivo estratégico, metas eindicadores priorizados por objetivo específico.Para el logro de los Propósitos y Objetivos Estratégicos se puede requeriridentificar OBJETIVOS ESPECÍFICOS que contribuyen a tales fines. Por ejemplo,para mejorar las condiciones de vida de la población se puede requerir mejorardiversos aspectos tales como la salud, la vivienda, la educación, etc.Estos objetivos específicos dependen de la realidad concreta de cadalocalidad. Así por ejemplo: dos localidades con niveles de desarrollo diferentespueden estar igualmente interesados en mejorar las condiciones de vida desu población más pobre pero para una de ellas puede pasar por mejorar lanutrición de su población infantil y para otra por la educación preescolaretc.12Como los objetivos estratégicos, los objetivos específicos se enuncian comosituaciones logradas a una fecha dada.Para definir los objetivos específicos es necesario apoyarse en los escenariosidentificados así como en el análisis de la situación existente. Estos análisis

nos muestran como se relacionan los diversos factores entre sí y podemosidentificar aquellos puntos más importantes sobre los que tenemos que actuarpara lograr el objetivo propuestoEs necesario a su vez hacer un análisis de los objetivos específicos que seplantean para evaluar si ellos están cubriendo los aspectos más relevantesque se requiere atender para el logro del objetivo estratégico propuesto.De identificarse campos relevantes no cubiertos se incluirán nuevos objetivos.Las METAS van señalando hitos en el camino para el logro del objetivo. Seformulan en términos medibles. Ayudan a visibilizar el esfuerzo quecolectivamente nos proponemos o es posible realizar en una fase de tiempointermedia entre la situación actual y el horizonte temporal del objetivo.Los indicadores son las señales que nos sirven para saber si vamos en la rutacorrecta (indicador de proceso), si hemos logrado los resultados que nospropusimos ( indicador de resultado) y si al hacerlo hemos generado el cambioque queríamos (indicador de impacto)Los objetivos específicos se trabajan en los mismos grupos de trabajo quehan elaborado los objetivos estratégicos. De haber varios objetivos específicosse pueden armar subgrupos por objetivo específico.Los objetivos específicos se ponderan colectivamente y se establece su ordende importancia.MATRIZ DE PROPÓSITOS, OBJETIVOS ESTRATÉGICOS, OBJETIVOSESPECÍFICOS E INDICADORES, Y PROGRAMAS POR ÁREA DE RESULTADOSÁrea de Resultado:PropósitoObjetivo EstratégicoObjetivo Objetivo Específico 2 Objetivo ObjetivoEspecífico 1 Específico 3 Específico 4Se debe trabajar una matriz como ésta para cada una de las áreas de resultadopropuestas.11 Líneas de acción y Programas estratégicos prioritariosLas líneas de acción y los Programas Estratégicos pueden ser de carácterpermanente o temporal, según el tipo de acciones que involucren, losobjetivos específico o estratégico al cual respondan, las necesidades oproblemas que busquen atender o las potencialidades que busquen desarrollar.13

Las líneas de acción y los programas estratégicos pueden ya existir y norequerir cambios o requerir algunos cambios. También puede tratarse deprogramas o líneas nuevas.Es importante distinguir entre lo que son programas (y proyectos) de inversiónque tienen que tener un principio y un final, que corresponde a la fase deentrada en operación; de las líneas y programas permanentes; en especialcuando estos tienen que ver con los servicios regulares que el Estado brindaa la colectividad.Se propone que en cada grupo de trabajo por área de resultado seidentifiquen:• Las líneas de acción y los programas existentes que se consideranimportantes para el logro de los objetivos propuestos. En caso de requerircambios, indicar el tipo de cambios que estos programas requieren.• Los programas nuevos que se puedan requerir para el logro de los objetivospropuestos, con una breve descripción de lo que debería hacer elprograma.Los programas socialesLa cartera de programas sociales relevantes para una comunidad debe serseleccionada teniendo como marco de referencia los objetivos generales yespecíficos que la sociedad local ha identificado y priorizado.A su vez, es muy importante que la sociedad local establezca el orden deprelación o de importancia que dichos programas tienen para ella en funciónde dichos objetivos. La tentación inmediata es tratar de hacerse cargo detodos. El refrán dice: el que mucho abarca, poco aprieta. El resultado deello puede ser llevar al fracaso los programas que se asuman con lasimplicancias que ello tiene para la vida de la población beneficiaria de esosprogramas.Preguntas importantes para lo toma de decisiones deben ser:• Dónde tenemos mayor probabilidad de éxito• Si fracasamos: dónde hay menos población afectada y con daños o efectosnegativos más fáciles de subsanar1412 Actores y roles. Compromisos para el desarrollo local.El desarrollo local, en las múltiples dimensiones en las que se juega, requierede la participación y cooperación más amplia posible. Lo más probable es

que todos los participantes en el proceso expresen su compromiso generalcon las propuestas, lo que es importante, pero no suficiente.Se requiere compromisos más específicos de las partes y en muchos casosson compromisos más “especializados” por el interés más fuerte en un tema,por la mayor responsabilidad institucional, por las capacidades particularesque se tienen, etc.Pero lo más probable es que no todos los actores estén dispuestos acomprometerse y que muchos sólo lo quieran o puedan hacerlo para algunascosas.Así pues, será muy importante explicitar para cada uno de los objetivosestablecidos: qué actores se comprometen más directamente en contribuira alcanzarlo, qué rol se proponen cumplir y cómo plantean contribuir aalcanzarlo. También será conveniente establecer como van a cooperar entresí los actores antes identificados.Analizar el sistema de actores, roles y compromisos por objetivo es muyimportante pues de ello dependerá en gran parte el realismo del objetivoplanteado. Si las fuerzas así reunidas no dan para alcanzar el objetivo y lasmetas propuestas, será necesario redefinirlos y adecuarlos a las fuerzasrealmente comprometidas.En el marco del taller inicial se debe hacer este primer señalamiento decompromisos, pero será en el taller final donde se deben hacer los ajustesdefinitivos.CUIDADO DEBE TENERSE EN CUENTA QUE : La mejor estrategia es la queparte de las propias fuerzas locales y no aquella que se inventa aliadosimaginarios y espera ayudas de afuera que muchas veces no llegan o tardanen llegar. Basar la estrategia en estos supuestos es amentar la probabilidadde fracaso y frustración.Una estrategia basada en primer lugar en las propias fuerzas siempre se veráreforzada por los aliados o apoyos extra locales que se consigan. Pero unaestrategia que siempre descanse en apoyos y alianzas posibles siempre serámás propensa al fracaso.Sin embargo, al basarse en las propias fuerzas locales no se debe cometer elerror de sobre valorar las fuerzas de que se dispone. Ello también conduce alfracaso.15

Actores, roles y compromisos para la asunción y gestión de programassociales.La transferencia de los programas sociales a nivel local implica que el gobiernolocal pasa a asumir dichas funciones y competencias y por ende lasresponsabilidades que a ellas van asociadas.La tentación inmediata es mirar los “recursos” que se transferirán y no setoma en cuenta las responsabilidades que irán de la mano con ellos y lasbrechas que se pueden plantear entre los recursos que se recibirán y lo quese tendrá que hacer con ellos. Puede que el balance sea negativo.Adicionalmente será necesario evaluar las capacidades que se tienen parahacer un manejo eficaz y eficiente de dichos recursos. Con el cambio en laescala de la operación es posible que se ganen algunas cosas, pero tambiénque se pierdan otras. También acá el balance pude ser negativo.Mientras más especializadas sean las áreas de acción y mientras más pobresea la localidad y el propio gobierno local, es más probable que se esté enmenos condiciones para gerenciar esos recursos y el costo social de unamala gerencia tener resultados más difíciles de revertir. Esto también tieneque ser evaluado.El gobierno local debe buscar sus aliados. Es necesario identificar al interiorde la sociedad local, quiénes pueden ser buenos aliados para asumir lasnuevas responsabilidades que se plantean. Será necesario que estos aliados,solos, pero también en coordinación con el Municipio, y el propio municipio,evalúen las fuerzas.MATRIZ DE ACTORES, ROLES COMPROMISOSÁREA DE RESULTADOOBJETIVO ESPECÍFICOACTOR ROL COMPROMISOSGobierno LocalOtras instituciones públicasOrganizaciones sociales de base.Iglesias y ONGDs.16Empresarios.Cooperación internacional.Fuerzas políticas.Otras instituciones de fuera de la localidad