Protección de los refugiados y migración internacional ... - Acnur

ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOSSERVICIO DE EVALUACIÓN Y ELABORACIÓN DE POLÍTICAS (PDES)Protección de losrefugiados y migracióninternacional: revisión delpapel del ACNUR en lasIslas Canarias, EspañaAnna Marie Gallagher, ConsultoraJosé Riera, PDESMaria Riiskjaer, PDESPDES/2009/01Abril de 2009

Servicio de Evaluación y Elaboración de PolíticasEl Servicio de Evaluación y Elaboración de Políticas (PDES) del ACNUR estácomprometido con el análisis y la evaluación sistemáticos de las políticas, losprogramas, los proyectos y las prácticas del ACNUR. El PDES también promueveuna investigación rigurosa de las cuestiones relacionadas con el trabajo del ACNURy fomenta un intercambio activo de ideas e información entre los profesionales delsector humanitario, los diseñadores de políticas y la comunidad de investigadores.Todas estas actividades se emprenden con el objetivo de fortalecer la eficaciaoperativa del ACNUR, con el fin de mejorar la capacidad de la organización paracumplir su mandato de defensa de los refugiados y otras personas desplazadas. Eltrabajo de la unidad se inspira en los principios de transparencia, independencia,consulta, relevancia e integridad.Servicio de Evaluación y Elaboración de PolíticasAlto Comisionado de las Naciones Unidas para los RefugiadosCase Postale 25001211 Geneva 2SwitzerlandTel: (41 22) 739 8433Fax: (41 22) 739 7344e-mail: hqpd00@unhcr.orginternet: www.unhcr.orgTodos los informes de evaluación del PDES son de dominio público. Se publican versioneselectrónicas en el sitio web del ACNUR y se pueden obtener ejemplares impresos a través delPDES. Se pueden citar, mencionar o copiar, siempre que se reconozca la fuente. Las opinionesexpresadas en las publicaciones del PDES no son necesariamente las del ACNUR. Lasdenominaciones o mapas empleados no conllevan la expresión de opinión o reconocimientoalguno del ACNUR con respecto a la situación legal de un territorio o sus autoridades.

ÍndiceResumen de las observaciones y recomendaciones............................................................1La revisión ................................................................................................................................5Contexto operacional ..............................................................................................................7Desafíos para la protección ..................................................................................................15Políticas y actividades del ACNUR ....................................................................................19Capacidad organizativa........................................................................................................23Cooperación ...........................................................................................................................27Conclusión..............................................................................................................................29Apéndice A. Términos de referencia ................................................................................31Apéndice B. Lista de personas entrevistadas ..................................................................35Apéndice C. Marco legal ....................................................................................................39Apéndice D. Folleto sobre asilo ..........................................................................................45Apéndice E. Estadísticas sobre solicitudes de asilo ........................................................46Apéndice F. Estadísticas sobre llegadas por mar.............................................................49

Resumen de las observaciones y recomendacionesEn el primer Diálogo del Alto Comisionado sobre desafíos en materia de protección,en diciembre de 2007, se examinó la tarea de protección de los refugiados en elcontexto de las migraciones mixtas. Como resultado de dicho diálogo, el Servicio deEvaluación y Elaboración de Políticas (PDES) del ACNUR ha emprendido una seriede revisiones centradas en el análisis de la eficacia de la intervención del ACNUR enuna serie de situaciones de migración mixta en diferentes partes del mundo. Esteanálisis del papel del ACNUR en las Islas Canarias de España es la primera de dichasrevisiones.Al ser uno de los puntos de entrada a la Unión Europea, las Islas Canarias hanrecibido gran cantidad de migrantes irregulares por mar en los últimos años, más de30.000 tan sólo en 2006. Como consecuencia del aumento de las iniciativas devigilancia en las costas de África Occidental, en 2008 llegó un númerosignificativamente inferior de personas, 8.300 migrantes. Además de reducir elnúmero de migrantes que llegan a las Islas Canarias, España también ha podidodevolver a muchos de ellos gracias a los múltiples acuerdos de readmisión que hacontraído con sus países de origen.Ante la preocupación por el hecho de que algunos recién llegados puedan necesitarprotección, el ACNUR en España ha puesto en marcha una serie de actividades paragarantizar que tienen acceso a los procedimientos de asilo. Dichas actividades sonplenamente compatibles con el marco de políticas mundiales desarrollado por elACNUR y recogido tanto en la Agenda para la Protección de 2002 como el planacción más reciente de 10 Puntos sobre la protección de los refugiados y la migraciónmixta.El ACNUR no desempeña una labor operativa en las Islas Canarias y, de hecho, notiene una presencia permanente en la región. Sin embargo, la Oficina deRepresentación de Madrid sigue de cerca la situación y promueve la mejora delacceso a los procedimientos de asilo y el trato humano a las personas que llegan pormar.En la revisión se observó que el ACNUR en España ha influido eficazmente en larespuesta de las autoridades a la migración marítima irregular a las Islas Canarias.Como resultado de sus actividades de verificación e incidencia, la Oficina también halogrado avanzar en la resolución de vacíos en la protección. Por ejemplo, ha logradoasegurar que todos los migrantes internados en centros reciban información porescrito sobre su derecho a solicitar asilo. También ha logrado facilitar el acceso a estoscentros de internamiento de abogados de la Comisión Española de Ayuda alRefugiado (CEAR). Sin embargo, la capacidad de la Oficina no ha ido en consonanciacon los desafíos que plantea la situación en las Islas Canarias.En su respuesta a dicha situación, el ACNUR en España ha desarrollado relacionessólidas tanto con las autoridades del gobierno central en Madrid como con lasdistintas administraciónes responsables en las Islas Canarias. Con escasasexcepciones, la Oficina también ha establecido una colaboración firme con las ONGrelevantes. Aunque el ACNUR en España coopera eficazmente con los organismos1

competentes dentro de la Sede del ACNUR, la coordinación entre las oficinasregionales con interés en las Islas Canarias (África, Europa y OMNA) podríafortalecerse.A pesar de los indudables avances realizados con respecto a las migraciones mixtasen las Islas Canarias, todavía quedan por abordar varios desafíos relacionados con laprotección, especialmente los siguientes:• Aunque todos los recién llegados reciben información sobre su derecho a solicitarasilo, muchos de ellos no entienden correctamente la información que reciben y,por lo tanto, no ejercen sus derechos.• Existe una preocupación constante con respecto a la precisión de losprocedimientos empleados para determinar la nacionalidad de los reciénllegados.• El acceso de los abogados de CEAR a los centros de internamiento es limitado, loque hace que no puedan establecer contacto con posibles solicitantes de asilo.• No se informa adecuadamente a los menores no acompañados en las IslasCanarias de su derecho a solicitar asilo, ni existen procedimientos adecuadospara identificar a los solicitantes de asilo dentro de este grupo.El equipo de evaluación hace las siguientes recomendaciones con el fin de fortalecerla capacidad del ACNUR para abordar y resolver mejor estos desafíos. Por razonesde brevedad, estas recomendaciones no se repiten en el texto principal del informe.(i) Mejorar el acceso y la información en los centros de detención. Como ya se haseñalado, aunque los abogados de CEAR pueden entrevistarse con los internos parainformarles sobre el asilo e identificar posibles solicitantes, su acceso está limitado enla práctica. Además, aunque se facilita información sobre el derecho a solicitar asilo atodos los internos, muy pocos entienden la información que reciben. Para resolveresta cuestión se recomienda que el ACNUR en España colabore con las partesinteresadas relevantes en el desarrollo y la provisión de información máscomprensible y fácil de usar para todos los recién llegados por mar. Además, serecomienda que el ACNUR en España promueva un acceso más abierto y regular delos abogados de CEAR a los centros.(ii) Promover la mejora de la determinación de la nacionalidad. En vista de losproblemas identificados por el equipo de evaluación en este sentido, el ACNUR enEspaña debería reunirse con los miembros del Colegio de Abogados con el fin deanalizar métodos concretos para garantizar el máximo nivel posible de precisión en elproceso de determinación de la nacionalidad. Con ayuda de la Sede, el ACNUR enEspaña debe promover también el desarrollo de criterios para la determinación de lanacionalidad e impartir formación en relación con ellos.(iii) Proteger a los menores no acompañados. El ACNUR en España debe colaborarcon todas las partes interesadas relevantes para garantizar que todos los menores noacompañados que llegan a las Islas Canarias reciben información relativa a suderecho a solicitar asilo. En términos más generales, el ACNUR en España debeesforzarse por promover que se entienda mejor y aumente la conciencia sobre la2

terrible situación y las necesidades de protección de los niños separados de susfamilias.(iv) Abordar la intercepción y la desviación. Se sabe muy poco actualmente sobre lasconsecuencias para la protección de las actividades de intercepción y desviación quelleva a cabo FRONTEX en las costas de África Occidental. Con el fin de podercomprobar si se están devolviendo refugiados durante estas operaciones, el ACNURen España debe mantener un contacto regular con las oficinas del ACNUR, incluidaslas de Mauritania, Senegal y la oficina de enlace del ACNUR con la sede deFRONTEX en Varsovia.(v) Llevar a cabo visitas más regulares a las Islas Canarias. Aunque no haynecesidad de mantener una presencia permanente del ACNUR en las islas, serecomienda aumentar la verificación sobre el terreno. Aunque se reconocen laslimitaciones de tiempo y presupuesto, el ACNUR en España debe esforzarse porrealizar más visitas a las islas y llevar a cabo un seguimiento más estructurado ycoherente de las observaciones y recomendaciones surgidas de dichas misiones.(vi) Emprender una evaluación participativa. Con el fin de adquirir unconocimiento más profundo e integral de las dificultades en materia de protección alas que se enfrentan los recién llegados y fortalecer las colaboraciones necesarias paraabordarlas, el ACNUR debe emprender una evaluación participativa de la situaciónde la migración mixta en las Islas Canarias. El ACNUR en España debe colaborar conla Sección de Desarrollo Comunitario, Equidad de Género y Niñez (CDGECS) de laSede en la formulación de los instrumentos necesarios para realizar dicha evaluación.(vii) Fortalecer la coordinación interna. Las Oficinas para África, Europa y OMNA,en cooperación con la División de Servicios de Protección Internacional, debendesarrollar un plan de acción interregional para el intercambio de información,buenas prácticas y estrategias relacionadas con las migraciones mixtas a las IslasCanarias. Al mismo tiempo, el ACNUR en España debe reafirmar sus relaciones conel personal del ACNUR encargado de la migración mixta, especialmente el oficial deenlace del ACNUR con FRONTEX.(viii) Ofrecer formación adicional. Aunque, generalmente, el personal de la Oficinatiene conocimientos y competencias sobre cuestiones relacionadas con la migraciónmixta y la protección de refugiados, se recomienda que todos los nuevos miembrosdel equipo del ACNUR completen el programa de aprendizaje sobre estrategias deprotección en el contexto de movimientos migratorios más amplios.(ix) Revisar el equilibrio entre personal internacional y nacional. De acuerdo con lareciente reconfiguración de la presencia del ACNUR en Europa, en la Oficina deMadrid sólo trabajan un pequeño número de funcionarios internacionales. La OficinaRegional para Europa debe determinar si la existencia de un equipo casi totalmentenacional limita la fuerza y la influencia de las iniciativas de incidencia y lasintervenciones emprendidas por el ACNUR en España.(x) Reforzar la cooperación externa. Aunque el ACNUR en España ha desarrolladofirmes relaciones con muchas partes interesadas relevantes, todavía hay margen parafortalecer dicha cooperación. Por ejemplo, un mayor contacto con Cruz Roja Españolapodría facilitar el acceso del ACNUR al centro de internamiento de Fuerteventura.3

La revisiónPropósito1. Esta revisión forma parte de una serie de evaluaciones del Servicio deEvaluación y Elaboración del Políticas sobre la intervención del ACNUR ensituaciones de migración mixta. 1 Las revisiones se derivan del Diálogo del AltoComisionado sobre desafíos en materia de protección celebrado en diciembre de2007. Tiene el propósito de determinar en qué medida el ACNUR ha desempeñadoeficazmente su mandato de protección y soluciones para los refugiados, y si hacontribuido a la tarea de abordar las migraciones mixtas desde una perspectivahumanitaria, equitativa y basada en los derechos humanos.Metodología2. Maria Riiskjaer, oficial de elaboración de políticas y evaluación del PDES, yAnna Marie Gallagher, consultora independiente especializada en la protección delos refugiados y los flujos migratorios mixtos, llevaron a cabo la evaluación. JoséRiera, asesor principal sobre políticas del PDES, participó en las entrevistas enMadrid de la visita sobre el terreno.3. El equipo de evaluación empleó una serie de métodos para llevar a cabo larevisión y verificar sus observaciones y recomendaciones. En primer lugar, seemprendió una revisión de toda la documentación relacionada con la migraciónmixta en las Islas Canarias. Ésta incluyó un examen minucioso de los informesanuales sobre protección y los planes operativos nacionales del ACNUR, el Plan deAcción de 10 Puntos sobre la protección de los refugiados y la migración mixta, einformes de varias misiones oficiales del ACNUR a las Islas Canarias. También seanalizó información de fuentes externas, como el Gobierno español, la UE y las ONG,además de artículos e informes académicos.4. En segundo lugar, se mantuvieron entrevistas con el personal relevante de lasede del ACNUR y otras partes interesadas en Ginebra. En tercer lugar, se realizaronentrevistas telefónicas con las oficinas del ACNUR y de ONG en África Septentrionaly Occidental. En cuarto lugar, se emprendió una misión a Madrid y a tres de las islascanarias (Las Palmas de Gran Canaria, Fuerteventura y Tenerife) para observar lasituación sobre el terreno y realizar entrevistas en situ con toda una serie de partesinteresadas.5. Con el fin de garantizar que se tuvieran en cuenta las opiniones y laspreocupaciones de las personas directamente involucradas en la migración mixta, elequipo de evaluación mantuvo entrevistas en los centros de internamiento de las tresislas visitadas. De acuerdo con la política del ACNUR de incorporación de lasconsideraciones de edad, género y diversidad, el equipo se entrevistó con 161 Una migración mixta consiste en una migración en la que refugiados, solicitantes de asilo, víctimas detráfico y trata, menores no acompañados y personas que salen de su país por motivos principalmenteeconómicos se trasladan conjuntamente, con frecuencia de manera irregular, utilizando las mismas rutasy los mismos medios de transporte.5

hombres, 14 mujeres y cuatro niños. 2 Los entrevistados procedían de Bolivia, Chad,Colombia, Guinea, Côte d’Ivoire, Liberia, Malí, Mauritania, Marruecos, Níger,Nigeria, Senegal, Sudán y Zambia. La mayoría había llegado a las islas en barco, yunos pocos en avión.6. Se informó a todas las personas entrevistadas de la naturaleza y el propósito dela revisión, se les comunicó que su participación era voluntaria y que podíaninterrumpir la entrevista en cualquier momento. El equipo se aseguró de que laspreguntas formuladas a los niños eran adecuadas a la edad y la capacidad intelectualde los entrevistados. 3Limitaciones7. La evaluación se encontró con una serie de limitaciones. La primera fue que nollegó ninguna embarcación durante el período de la misión, lo que hizo imposibleobservar directamente los procedimientos empleados en el desembarco, elinternamiento y las entrevistas a los recién llegados, y la identificación de los quequieren solicitar asilo.8. En segundo lugar, debido a las limitaciones de tiempo y presupuesto, fueimposible visitar otras partes de España afectadas por las migraciones mixtas,especialmente los enclaves españoles de Ceuta y Melilla, adyacentes a Marruecos, ylas costas andaluzas en el sur de España. Por lo tanto, no fue posible comparar ycontrastar la situación en las Islas Canarias con la de otros lugares.9. Una tercera limitación fue que el equipo de evaluación no pudiera examinar lamigración mixta en las Islas Canarias desde una perspectiva regional más amplia,incluyendo a los países de origen y tránsito de África Occidental. En consecuencia,no fue posible examinar las circunstancias que han generado niveles tan elevados demigración irregular por mar ni atestiguar la situación de las personas devueltas a suspaíses de origen después de ser expulsadas de España o interceptadas en las costasde África Occidental.2 El equipo de evaluación solo pudo visitar un centro de menores para niños y no pudo, por lo tanto,entrevistas a ninguna niña.3 Antes de esta misión, el equipo revisó el artículo “Interviewing children” de Rosemary Vásquez, queofrece consejos útiles para entrevistar a menores de diferentes grupos de edades.6

Contexto operacionalAsilo y migración en España10. España forma parte de los principales tratados internacionales sobre derechoshumanos y protección de los refugiados, entre ellos la Convención de 1951 sobre elEstatuto de los Refugiados, la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas,la Convención de 1984 contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanoso Degradantes y sus protocolos, y la Convención de 1989 sobre los Derechos delNiño. España aprobó su primera ley de asilo en 1984 y la ha modificado varias vecesdesde entonces.11. España recibe un número relativamente bajo de solicitudes de asilo encomparación con otros países de la UE. 4 Durante la última década, el númeromáximo de solicitudes se registró en 2001, cuando 9.490 personas pidieron asilo.12. Sin embargo, desde entonces, las cifras han disminuido progresivamente, aexcepción de 2007, cuando se presentaron 7.662 solicitudes. Durante la primeramitad de 2008, sólo se presentaron 2.361 solicitudes de la condición de refugiado. Latasa de aprobación es relativamente baja. En 2007, la tasa de aprobación de lacondición de refugiado fue del 3,14 por ciento, y del 5,13 por ciento en el caso de laprotección complementaria.Las medidas políticas y económicas en materia de migración13. El tema de la migración mixta e irregular, especialmente la cuestión de lasllegadas de embarcaciones a las Islas Canarias, ha sido mencionado regularmente enlos medios españoles. La propia inmigración ha sido un tema importante de lascampañas electorales de los últimos años. La opinión pública y el debate político sehan centrado en el control de la migración irregular, y la cuestión del asilo y laprotección de los refugiados ha sido objeto de muy poca atención o debate.14. España ha estado sometida a la presión constante de los Miembros de la UEpara que frene la llegada irregular de embarcaciones, lo que ha llevado a unavariedad de medidas defensivas como las patrullas costeras conjuntas conMarruecos, Senegal y Mauritania, el establecimiento de las operaciones deFRONTEX, la vigilancia electrónica y la proliferación de acuerdos de readmisión y enmateria de inmigración.15. Al igual que muchos otros países de la UE, España también está utilizandoincentivos económicos para obtener el apoyo de países de origen para sus iniciativasde prevención de la migración irregular. España ha establecido seis nuevasembajadas en países de África Occidental y asignado unos 700 millones de euros a laayuda al desarrollo de la región.4 Por ejemplo, Alemania registró casi 19.000 solicitudes en 2007. En el Reino Unido, se presentaron casi28.000 solicitudes de asilo en 2007. Francia registró más de 29.000 solicitudes. Véase ACNUR, “Asylumlevels and trends in industrialized countries, first half 2008”, octubre de 2008.7

16. Aunque la actual crisis económica podría promover que más personasintentaran salir de África Occidental con la esperanza de llegar a España, lasperspectivas económicas para dichos migrantes parecen cada vez más difíciles. En losúltimos años, España se ha beneficiado considerablemente de una mano de obra másbarata gracias a la migración tanto legal como irregular, especialmente durante elapogeo del sector de la construcción.17. Sin embargo, el desempleo en España se acerca ahora al 13 por ciento, encomparación con la media europea del 7 por ciento; y algunos expertos predicen quepuede alcanzar el 18 por ciento. En respuesta a esta situación, el gobierno estáofreciendo compensaciones económicas a los migrantes para fomentar que regresen asus países de origen. 5Migración por mar18. Las Islas Canarias son un punto de entrada a España y la UE para las personasprocedentes de África Occidental y Septentrional. 6 Durante la época de máximomovimiento en 2006, se calcula que entre 700 y 800 personas partían cada día de laciudad de Nouadhibou, en la costa norte de Mauritania, con la esperanza de llegar alas Islas Canarias. 719. Aunque Mauritania se ha convertido en un punto de partida especialmentepopular para los que quieren llegar a las Islas Canarias por mar, algunos de ellostambién parten desde puntos en las costas de Senegal y Marruecos. Las distanciasdesde Mauritania y Senegal a las Islas Canarias son largas: más de 800 kilómetros y2.000 kilómetros, respectivamente. Para los que parten del Sáhara Occidental o delnoroeste de Marruecos, la distancia es mucho más corta: unos 90 kilómetros.20. En la mayoría de los casos, los que quieren ir a las Islas Canarias tienen quepagar a un traficante de seres humanos gran cantidad de dinero, a veces varios milesde euros. En otros casos, las personas forman grupos para organizar el viaje entreellas. Viajan en embarcaciones conocidas como “cayucos” para los trayectos máslargos y “pateras” para los más cortos.21. El trayecto puede durar entre cinco y 15 días, dependiendo de las corrientes.Los migrantes ponen en peligro sus vidas para intentar llegar a las Islas Canarias,viajando en embarcaciones sobrecargadas con escasos alimentos y agua, que carecenfrecuentemente de equipo de salvamento. Las desapariciones y las muertes en lascostas de África Occidental son una cuestión profundamente preocupante. Lasestimaciones del número de personas que perdieron la vida en estos trayectos van de400 a 1.000 al año. 85 Véase The Economist, “Spain’s unemployment”, 30 de diciembre de 2008, y “Global migration and thedownturn: the people crunch”, 15 de enero de 2009.6 La Comunidad Autónoma de Canarias está situada en la frontera sur de la Unión Europea, cerca de lascosta de África Occidental, y está formada por siete islas, una isla más pequeña y varios islotes: Tenerife,Gran Canaria, Fuerteventura, La Palma, Lanzarote, El Hierro y La Gomera.7 Véase Amnistía Internacional, “Mauritania: ‘Nadie quiere tener nada que ver con nosotros’: arrestos yexpulsiones colectivas de migrantes a quienes se ha negado la entrada en Europa”, 1 de julio de 2008, p.9.8 ACNUR en España, Plan Operativo Nacional 2009, p. 2; Derechos Humanos en la Frontera (APDHA2008), p. 34.8

22. El número de personas que llegan a las Islas Canarias ha disminuidoprogresivamente desde su máximo de 2006. Según las autoridades españolas, más de12.000 personas llegaron por mar en 2007, un 60 por ciento menos que el añoanterior, cuando la cifra casi alcanzó las 32.000 personas. En 2008, la cifra disminuyóaún más a 8.300 personas.23. El número de estos recién llegados que solicitan asilo es bajo. 9 En 2006, 366personas solicitaron la condición de refugiado en las Islas Canarias. Esta cifraaumentó a 655 en 2007, pero volvió a reducirse a 356 solicitudes en 2008. 10 La granmayoría de los solicitantes son hombres solteros. 1124. A pesar de la disminución general del número de embarcaciones que llegan alas Islas Canarias, el número de menores no acompañados que llegan a las islas se hadisparado. 12 En 2004, llegaron 137 menores no acompañados. Esa cifra disminuyó a108 en 2005, pero aumentó drásticamente a más de un millar en 2006. En 2007, 880menores no acompañados llegaron por mar. La cifra se mantuvo más o menos igualen 2008, cuando llegaron 886 menores a las islas.25. La mayoría de los menores no acompañados que llegan a las Islas Canariasproceden de Senegal, a los que siguen los procedentes de Marruecos, Malí,Mauritania y otros países subsaharianos. Según se ha informado, los hogaresafricanos piensan que hay menos probabilidades de que deporten a los menores yestán volcando sus esperanzas en los adolescentes y los niños, con el deseo de quepuedan trabajar y enviar dinero a casa.Movimiento por aire26. Es mucho más difícil valorar el número de personas que entran legalmente alas Islas Canarias por aeropuertos y se convierten después en migrantes irregularescuando vencen sus visados. La mayoría de los llegados por aire a las Islas Canariasviajan en vuelos procedentes de países de la UE. Dado que España forma parte delTratado de Schengen, estas personas no necesitan pasaportes o visados para entrar alas islas.27. Sólo un pequeño número de las personas llegadas en avión ha solicitado asiloen los últimos años en las Islas Canarias. 13 Cuando un recién llegado solicita asilo enun aeropuerto en las Islas Canarias, la policía pide a un abogado de CEAR que seentreviste con las persona en cuestión, para explicarle el proceso de asilo y asistirle9 El número total de solicitudes de asilo en España en 2006 fue 5.297. Esta cifra aumentó a 7.662 en 2007.En 2007, 3.454 de las solicitudes de asilo se admitieron a trámite. De estos solicitantes, 204 fueronreconocidos como refugiados de acuerdo con la Convención sobre los Refugiados; 333 recibieronprotección complementaria y siete fueron aprobados por razones humanitarias.10 Del total de 356 solicitudes presentadas en 2008, 140 fueron presentadas por personas que intentabanentrar a las Islas Canarias por un punto fronterizo oficial, como un aeropuerto o un puerto marítimo.11 Entre 2004 y 2008, alrededor del 94 por ciento de las solicitudes de asilo en las Islas Canarias fueronpresentadas por hombres. Muy pocas mujeres llegan en “cayucos” o “pateras”.12 A las Islas Canarias han llegado por mar menores no acompañados de hasta siete años de edad.13 Según las estadísticas de la OAR, se presentaron un total de 156 solicitudes de asilo en aeropuertos ypor personas que entraban legalmente al territorio español en puertos de las Islas Canarias entre 2004 y2008: seis solicitudes en 2004, cuatro en 2005, tres en 2007 y 140 en 2008. Estas cifras incluyen también lassolicitudes de polizones a bordo de embarcaciones que llegan a los puertos de las Islas Canarias. Elmarcado crecimiento de las solicitudes presentadas en 2008 se debe a la llegada de gran número depolizones.9

en la preparación de la solicitud. De conformidad con la legislación española, elsolicitante puede estar “retenido” en un centro dentro del aeropuerto durante unasemana, a la espera de la decisión sobre la admisibilidad de su petición.28. Si la solicitud se admite a trámite, la persona queda en libertad y se le facilitaalojamiento y sustento a la espera de la decisión final sobre su caso. Si se deniega lapetición, la persona es devuelta al país de partida. Las decisiones sobre la admisión atrámite de una solicitud de asilo casi siempre se adoptan en el plazo de una semana.Intercepción, desviación y salvamento en el mar29. Las autoridades españolas, en colaboración con otros países y el organismofronterizo de la UE, FRONTEX, realizan actividades de “intercepción” y“desviación” en las costas de África Occidental. 14 Además, vigilan de cerca la llegadade “cayucos” y “pateras” a las costas de las Islas Canarias con el fin de poner a salvolas embarcaciones o rescatar a sus pasajeros, cuando es necesario.30. El Centro de Coordinación Regional de Canarias (CCRC) es responsable deorganizar medidas para combatir la migración irregular por mar a la frontera sur deEspaña. El CCRC integra a una serie de organismos diferentes, entre ellos la GuardiaCivil, la Policía Nacional, el Servicio de Vigilancia Aduanera, el Grupo Aeronaval delas Fuerzas Armadas, la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima y FRONTEX,además de las agencias responsables de ofrecer asistencia humanitaria a los reciénllegados, como la Cruz Roja Española. El CCRC coordina las misiones queinterceptan y desvían las embarcaciones a las costas de África Occidental, así comolas misiones con barcos de salvamento para guiarles hasta las Islas Canarias. ElCCRC cubre una superficie aproximada de 425.000 kilómetros cuadrados.31. Existe información contradictoria con respecto a la respuesta a los barcoshallados en aguas internacionales. Algunas fuentes indican que dichasembarcaciones se interceptan y desvían a Mauritania o las Islas Canarias,dependiendo de lo cerca que se encuentren de dichos lugares. Sin embargo, losrepresentantes del CCRC niegan esta práctica y afirman que todos los barcoshallados en aguas internacionales dentro de su zona de operaciones se conducen alas Islas Canarias. El CCRC y FRONTEX asumen que todos los “cayucos” y “pateras”corren peligro y deben ser objeto de operaciones de salvamento.Mecanismos de recepción32. Las personas que llegan a las aguas territoriales españolas de las Islas Canariasson tratadas de manera humana y con respeto. A su llegada, Cruz Roja Española lesofrece atención médica y otras formas de asistencia inmediata con la intención desalvar sus vidas y aliviar su sufrimiento. La policía se encarga de la identificación14 Aunque no existe una definición aceptada internacionalmente de la intercepción, el ACNUR ha desarrollado lasiguiente fórmula: “La intercepción se define como todas aquellas medidas aplicadas por un Estado, fuera de suterritorio nacional, con el fin de prevenir, interrumpir o detener el movimiento de personas que cruzan fronteraspor tierra, aire o mar sin la documentación requerida y viajan hacia el potencial país de destino”. En este informe,se entiende por desviación toda actividad destinada a impedir que los barcos avancen hacia su destino previsto, loque incluye el remolque de un barco de regreso a otro lugar o rodear un barco y realizar maniobras de navegaciónpara impedir su avance.10

inicial de los menores y separa de los adultos a los que considera menores noacompañados.33. Después de atender las necesidades inmediatas de los recién llegados, éstos sontrasladados a una comisaría donde se someten a una entrevista policial con el fin deidentificarles, determinar su nacionalidad y reunir información de inteligenciarelativa a la organización de la migración irregular. Los procedimientos judicialespara autorizar el internamiento de todos los migrantes (a excepción de los menores ylos que requieran atención médica) e iniciar el proceso de devolución tambiéncomienzan poco después de su llegada.34. Dado que los recién llegados tienen derecho a representación legal gratuita, lapolicía pide a los Colegios de Abogados locales que ofrezcan asesoramiento yrepresentación en estos procedimientos. Si un recién llegado expresa su deseo desolicitar asilo durante la audiencia para autorizar el internamiento, el juez informaráal director del centro de internamiento en el que se ha ingresado a dicha personapara que inicie el proceso de solicitud de asilo.35. Cada abogado tiene asignada la representación de cinco a seis personasdurante estos procedimientos iniciales, aunque la cifra puede ser considerablementemayor cuando llegan grandes cantidades de migrantes al mismo tiempo. Losabogados tienen a su disposición a los intérpretes de la policía cuando no puedancomunicarse con sus clientes. Según algunos interlocutores, los abogados dedicangeneralmente muy poco tiempo a sus clientes y constituyen poco más que unapresencia física durante los procedimientos de internamiento y devolución. Mientrasse completan los trámites, los recién llegados suelen pasar varios días en loscalabozos de la comisaría hasta que son trasladados a un centro de internamiento.Internamiento36. Todos los migrantes irregulares que llegan por mar son internados en las IslasCanarias. Después de dictar una orden de internamiento, los recién llegadospermanecen internados durante un período máximo de 40 días, hasta que se decidesu expulsión o su traslado a la Península. Hay tres centros de internamiento en lasIslas Canarias: Barranco Seco en Las Palmas de Gran Canaria, con capacidad paraunas 170 personas; El Matorral en Fuerteventura, con capacidad para unas 1.100personas; y Hoya Fría en Tenerife, con capacidad para 320 personas.37. Cada uno de estos centros cuenta con personal de la Policía Nacional,responsable de la seguridad, mientras que una enfermera y un médico se ocupan dela atención médica a los internos. El centro de Hoya Fría permite la libre entrada deun mediador intercultural de la Cruz Roja Española. Se contrata a trabajadoressociales de manera esporádica en los tres centros, aunque no había ninguno presentecuando el equipo de evaluación los visitó. El personal de FRONTEX también visitaregularmente los centros para entrevistar a ciertos internos con el fin de reunirinformación de inteligencia sobre los traficantes de seres humanos y las rutas demigración.38. Cuando llegan al centro de internamiento, todos los migrantes recibeninformación por escrito en francés, inglés y árabe acerca de sus derechos yobligaciones; además de un “folleto sobre asilo” en el que se explica su derecho a11

solicitar la condición de refugiado. 15 Esta información también se encuentra en lostablones de anuncios de cada uno de los centros de detención.39. Los abogados de CEAR tienen acceso limitado a los centros de detención.Ninguna de las oficinas de CEAR en las islas cuenta con una presencia permanenteen ninguno de los tres centros; cuando llegan nuevos migrantes, la policía avisa a losabogados de CEAR y les pide que vengan a hablar con los posibles solicitantes deasilo. En las tres islas hay cuatro abogados de CEAR que se ocupan de los migrantesinternados (uno en Tenerife, uno en Fuerteventura y dos en Las Palmas de GranCanaria). En 2008, cuatro abogados se encargaban de intentar identificar a losrefugiados entre un total de 8.300 recién llegados. 1640. Cuando los abogados de CEAR llegan a los centros de internamiento, se lesfacilita una lista de internos con el nombre y la nacionalidad. El abogado selecciona alas personas con las que se va a entrevistar partiendo de un análisis de las categoríasde riesgo, y suele seleccionar a los migrantes de países en conflicto o para los que elACNUR ha adoptado una posición en contra de la devolución. El abogado entrevistaal interno, le pregunta por sus antecedentes y lo que ocurrió en su país de origen. Siel abogado determina que un interno puede tener razones fundadas para solicitarasilo, le explicará su derecho a solicitarlo y su función como representante legal.41. Es importante señalar que los abogados de CEAR en las tres islas entrevistan atodas las mujeres internadas. No se han implantando procedimientos de detección delas mujeres tratadas, y las ONG tampoco visitan los centros para detectar posiblesvíctimas. Sólo una persona internada en las Islas Canarias ha solicitado asilo por servíctima del tráfico. 17Menores no acompañados42. La Policía Nacional y la Guardía Civil identifican a los recién llegados queconsideran menores de edad y los separan eventualmente de la población adulta. Sinembargo, se ha informado de la detención conjunta de menores y adultos encomisarías durante períodos que van de varios días a una semana, hasta que sontrasladados a los centros apropiados para menores. Durante este período dedetención, las policía los entrevista y les pregunta su nombre, edad, identidad de lospadres, lugar de origen y la manera en que llegaron a la isla. Durante la custodiapolicial son trasladados a un hospital para verificar su edad mediante un examenmédico.43. El Gobierno de Canarias ingresa a los menores no acompañados en tres tiposde centros: hogares compartidos en los que se alberga a un máximo de 12 niños,centros de acogida inmediata y cuatro centros de emergencia más grandes quepueden acoger hasta 75 niños cada uno.15 En el Apéndice E se incluye una copia de este folleto.16 Aunque los abogados de CEAR representan generalmente a los solicitantes de asilo, en ocasiones, losabogados del Colegio de Abogados han identificado a solicitantes de asilo durante la audiencia paraautorizar el internamiento o en el centro de internamiento, a los que han asistido posteriormente en lapresentación de la solicitud.17 España nunca ha concedido asilo a nadie por ser una víctima del tráfico de personas. La solicitudpresentada por una mujer internada en las Islas Canarias se denegó porque procedía de un paísmiembro de la UE, Bulgaria, y no tenía derecho, por lo tanto, a solicitar asilo de acuerdo con lalegislación española.12

44. Aunque el personal del centro entrevista a todos los menores cuando llegancon fines generales, no se realiza una “determinación del interés superior” (DIS). Lainformación recopilada sirve para determinar si el menor puede ser reunificado consu familia o transferido a la agencia encargada de la tutela de menores en su país deorigen. Cuando son posibles, el gobierno intenta alguna de estas dos opciones. Si noson posibles, se transfiere al niño a la agencia responsable de la tutela de los menoresen las Islas Canarias, que se ocupa de él hasta que cumpla los 18 años.Expulsión o transferencia45. Un adulto llegado de manera irregular que no solicite asilo o cuya solicitud nose admita a trámite es objeto de devolución. 18 España ha firmado acuerdos con variospaíses para que acepten a sus ciudadanos expulsados de España. 19 España tambiénha firmado un acuerdo con el Gobierno de Mauritania por el que acepta no sólo a susciudadanos sino también a los ciudadanos de otros países que han salido deMauritania en dirección a las Islas Canarias. 20 Según la policía, aproximadamente el60 por ciento de los recién llegados son devueltos a sus países de origen o departida. 2146. Antes de expulsar a un interno, las autoridades españolas intentan confirmarsu nacionalidad, aunque aparentemente no existen normas o procedimientos escritosque regulen dichas determinaciones de la nacionalidad. La policía usa intérpretes,muchos de ellos del mismo país que los recién llegados, que están presentes en laentrevista policial inicial y determinan la nacionalidad del entrevistado. Ha habidoalegaciones de corrupción en el proceso de determinación de la nacionalidad y losinternos se han quejado de que los intérpretes se equivocan en sus análisis.47. Antes de la expulsión de un grupo de internos a un país concreto, losfuncionarios consulares de dicho país visitan los centros de internamiento y hablancon los que van a ser expulsados. Pueden confirmar su nacionalidad y aceptar sudevolución, o rechazar la petición del Gobierno español.48. Si se determina que una persona no puede ser expulsada, la policía inicia unprocedimiento de traslado a la Península para su puesta en libertad. Una vez que lotrasladan a la Península, el migrante tiene derecho a alojamiento temporal durantevarias semanas. Una vez transcurrido este período ya no tiene derecho a másservicios. Muchos de los que no pueden ser devueltos a sus países de origen opartida corren el riesgo de quedar en la indigencia y el desamparo en España. 2218 Los solicitantes de asilo cuyas solicitudes han sido admitidas a trámite pueden salir de los centros deinternamiento y trasladarse a centros de acogida. Los que están en las Islas Canarias tienen derecho aviajar y residir en la Península a la espera de la decisión final sobre su solicitud.19 En el Apéndice D puede consultar una lista de estos acuerdos.20 En teoría, Mauritania acepta a los no ciudadanos que han partido desde su territorio. En la práctica,esto no ocurre con mucha frecuencia y Mauritania sólo suele aceptar el regreso de personasinterceptadas o desviadas de regreso a Mauritania dentro de sus aguas territoriales. Los no ciudadanosidentificados en estos grupos se deportan a Malí o Senegal, independientemente de su nacionalidad.21 En 2006, España devolvió un total de 52.814 personas. En 2007, la cifra aumentó a 55.938, aunque seredujo a 46.426 en 2008. El gobierno atribuyó esta disminución a la reducción del número de entradasilegales.22 Véase ACCEM, “Estudio sobre la población africana llegada a las costas españolas: trayectoria enEspaña”, 2007.13

Desafíos en materia de protecciónAcceso al asilo49. Como se ha indicado en el capítulo anterior, existen una serie de desafíos enmateria de protección relacionados con la migración mixta en las Islas Canarias. Elprimero y principal es que la intercepción y la desviación de embarcaciones a paísesde partida como Mauritania y Senegal plantea serias dudas con respecto a lasresponsabilidades de España conforme al derecho internacional sobre refugiados yderechos humanos.50. Ni el ACNUR ni las ONG tienen acceso a las personas que viajan en “cayucos”o “pateras” en aguas internacionales. Dada la falta de información disponible sobrelo que ocurre realmente durante las intercepciones y las desviaciones, no está claroqué mecanismos, si es que se existen, se utilizan para garantizar que todos losrefugiados que viajan en dichas embarcaciones tienen acceso a los procedimientos deasilo.51. El ACNUR ha logrado promover el acceso al asilo garantizando que todos losrecién llegados reciben información por escrito sobre sus derechos y fomentando laentrada a los centros de internamiento de los abogados de CEAR. No obstante, elnúmero de solicitudes de asilo presentadas en las Islas Canarias sigue siendo bajo.Aunque puede deberse a que la gran mayoría de los recién llegados no sonrefugiados, siguen existiendo ciertos obstáculos para los que pudieran necesitar asilo.52. El obstáculo más importante es la falta de información entendible por todos losinternos. Aunque todos los que llegan reciben un folleto (disponible en árabe, inglés,francés y español) en el que se describe el derecho a solicitar asilo y procedimiento deasilo, dicha información no se comunica verbalmente, a través de vídeo opresentaciones en grupo.53. Durante las entrevistas con 30 recién llegados a los tres centros de detención, elequipo de evaluación se vio sorprendido por su limitada comprensión de susderechos. Aunque todos dijeron que habían recibido el folleto informativo, muypocos entendían realmente su significado. Los que podían leer y escribir podíandescifrar las palabras, pero eran incapaces de explicar conceptos clave como el“asilo”.54. Un segundo obstáculo es el acceso limitado de los abogados de CEAR a loscentros de internamiento. Visitan los centros cuando los llama el personal o cuandotienen información sobre la llegada de nuevos grupos. Sin embargo, no tienen unapresencia permanente o un horario fijo de visitas diarias o semanales. Tampocotienen acceso a las zonas comunes en las que se reúnen los internos. Varios de losabogados entrevistados señalaron que el personal del centro se muestra reticente apermitirles un acceso periódico y libre, por temor a que se produzca una avalanchade solicitudes de asilo.55. Un tercer obstáculo es la capacidad limitada del personal de CEAR paraidentificar y preparar adecuadamente todos los posibles casos de asilo. A su llegadaal centro de internamiento, los abogados de CEAR reciben y revisan una lista con los15

nombres y las nacionalidades de los internos, y seleccionan a las personas con las quequieren hablar en función de la valoración de riesgo del país de origen. En esteproceso de selección se excluye generalmente a todos internos de países con “bajoriesgo” que podrían tener razones no habituales para solicitar asilo.56. Por ejemplo, durante una visita al centro de internamiento de Fuerteventura, elequipo de evaluación entrevistó a dos liberianos que habían sido consideradosrefugiados en Guinea y podrían tener razones para solicitar asilo en España. Estosdos hombres no habían sido entrevistados por el abogado de CEAR porque Liberiano se considera un país de alto riesgo, y porque ellos mismos no entendían suderecho a solicitar asilo y no habían pedido hablar con un abogado.57. Un cuarto obstáculo para el asilo señalado por algunos entrevistados es laactitud de los propios internos. Algunos han indicado que los posibles refugiadospueden considerar que el procedimiento de asilo es un obstáculo para su entrada enla Unión Europea. Muchos creen que es mejor no presentar la solicitud durante elplazo máximo de 40 días de internamiento y que los trasladen a la Península, dondequedarán en libertad si no hay un acuerdo de readmisión que facilite su expulsión.58. Otros creen equivocadamente que, si solicitan asilo en las Islas Canarias,tendrán que quedarse en las islas hasta que se adopte una decisión final sobre sucaso. Por consiguiente, los que tienen familiares o amigos en la Península prefierenesperar al traslado antes de solicitar asilo.59. A pesar de las condiciones generalmente buenas en los centros deinternamiento, un último obstáculo está relacionado con el uso de teléfonos. Aunqueexisten teléfonos públicos en cada uno de los centros y los internos pueden llamar asus abogados, tienen que pagar generalmente por las llamadas. Si no tienen dinerono pueden telefonear.Determinación de la nacionalidad60. Cuando se realizan trámites con los recién llegados para su expulsión final, lapolicía y sus intérpretes realizan una determinación inicial de la nacionalidad, quelos funcionarios consulares de los países de origen confirman o desmientenposteriormente. Ha habido alegaciones constantes de deficiencias en lasdeterminaciones de la nacionalidad en ambas fases del proceso.61. El equipo de evaluación habló con varios internos que señalaron que susnacionalidades se habían registrado incorrectamente en las órdenes de expulsiónemitidas por la policía. Varios de los detenidos del centro de Hoya Fría, en Tenerife,que se identificaron como ciudadanos de Burkina Fasso, Chad, Gambia, Côted’Ivoire, Malí, Níger y Sudán mostraron a las evaluadoras sus órdenes de expulsión.En la mayoría de las órdenes se señalaba que eran ciudadanos de Mauritania y enunas cuantas de Senegal, España ha firmado acuerdos de readmisión con ambospaíses.62. El director del centro reconoció que se pueden cometer errores en el proceso dedeterminación, e hizo referencia a una huelga anterior de los intérpretes que obligó autilizar personas menos cualificadas. Sin embargo, otras fuentes señalan que se tratade un problema continuado y no un hecho aislado.16

63. Al menos uno de los internos entrevistados por el equipo de evaluación dijoque le habían devuelto al país equivocado (Senegal) en lugar de a su país (Côted’Ivoire) durante una expulsión anterior. Aunque Amnistía Internacional podríahaber identificado a un pequeño número de personas expulsadas al país equivocado,el ACNUR en España no tiene constancia de que esto haya ocurrido en las IslasCanarias. A pesar de ello, la ausencia de representación legal durante el proceso dedeterminación de la nacionalidad, combinada con el hecho de que los internos notienen una oportunidad real de recurrir el resultado de dicho proceso, genera elriesgo de que se envíe a personas a una situación de indigencia y desamparo lejos desus verdaderos hogares.Menores no acompañados64. En el sistema legal español, las comunidades autónomas como la canaria sonresponsables de la custodia física y la tutela legal de los menores no acompañados.En general, la comunidad que tiene la tutela del menor determina la posibilidad derepatriarle. Cuando no existe dicha posibilidad, la comunidad asume laresponsabilidad de velar por su alojamiento, educación y bienestar. La legislaciónespañola no dispone ninguna orientación específica para las determinacionesformales del interés superior del menor.65. No existen procedimientos para la identificación de refugiados o posiblessolicitantes de asilo entre los menores no acompañados que llegan a las IslasCanarias. Estos menores tampoco reciben en ningún momento información relativa asu derecho a solicitar asilo. Los menores no cuentan con un procedimiento de asilo, amenos que conozcan su derecho a solicitarlo y reclamen su ejercicio.66. Durante el período de tutela, todos los menores no acompañados se consideranresidentes legales. Tienen derecho a un permiso de residencia temporal, válido porun año y renovable nueve meses después de su transferencia a los servicios deprotección de menores, a menos que haya sido posible la reunificación familiar. Losniños bajo la tutela del Estado también tienen derecho a solicitar la ciudadaníaespañola dos años después de la tutela y cuando haya transcurrido un año seguidode residencia legal.67. Sin embargo, en la práctica, no se aplican siempre estas disposiciones. Según lainformación recibida por el equipo de evaluación, es raro que los menores noacompañados obtengan un permiso de residencia temporal y no hay constancia deque ningún menor no acompañado haya obtenido la nacionalidad española. Es más,dado que el permiso de residencia temporal vence en el momento en que los menorescumplen los 18 años, y su renovación depende de que se demuestren suficientesmedios económicos o una oferta de trabajo, muchos de ellos pasan a una situación deirregularidad cuando se convierten en adultos. 2323 Para un análisis más detallado de los procedimientos para la obtención de residencia, véase HumanRights Watch, “Responsabilidades no bienvenidas: España no protege los derechos de los menores noacompañados en las Islas Canarias”, 2007.17

Políticas y actividades del ACNURPolíticas en materia de protección68. El papel del ACNUR en relación con la migración mixta ha sido objeto deconsiderables debates en los últimos años, especialmente en el contexto de lasConsultas Mundiales y la Agenda para la Protección, que considera “la protección delos refugiados en los grandes movimientos migratorios” como uno de sus seisobjetivos principales. 2469. Más recientemente, el ACNUR ha desarrollado un Plan de Acción de 10 Puntosen materia de protección de los refugiados y migración mixta que ofrece un marco deactuación adaptable y aplicable a las situaciones específicas de cada país o región. 25El personal del ACNUR en España estuvo presente en una reunión presidida por laAlta Comisionada Asistente para Protección en Mauritania, donde se concibió el planpor primera vez.70. La estrategia adoptada por el ACNUR en España es totalmente compatible conla Agenda para la Protección y el Plan de 10 Puntos, y ofrece algunos valiososejemplos sobre la incorporación de dicho plan a las operaciones, especialmente en elcaso de los sistemas de ingresos sensibles a la protección, los mecanismos derecepción, los mecanismos para identificar perfiles y referir casos, y los procesos yprocedimientos diferenciados.Actividades71. El ACNUR no tiene oficina en las Islas Canarias. En cambio, supervisa lasituación desde su oficina de Madrid y realiza misiones de verificación a las islas.Aunque la Oficina de Representación no ha llevado a cabo ningún análisis específicode la situación, evaluación participativa o análisis transversal de edad, género ydiversidad de su trabajo en las Islas Canarias; el personal del ACNUR se entrevistaregularmente con internos para evaluar sus necesidades y conocer suspreocupaciones.72. El gobierno central de Madrid adopta muchas de las decisiones que afectan a lasituación de los recién llegados a las Islas Canarias. El ACNUR ha intervenido24 Se sugirieron los siete siguientes objetivos específicos con el fin de alcanzar esta meta general: mejoridentificación de las necesidades de los solicitantes de asilo y de los refugiados y respuesta adecuada,incluida la posibilidad de obtener protección en el contexto más amplio de la gestión de las migraciones;intensificación de los esfuerzos internacionales para combatir el tráfico y la trata transfronteriza;mejoramiento de la recopilación de datos y la investigación sobre el nexo entre asilo y migración;reducir los movimientos irregulares o secundarios; fomento del diálogo y la cooperación entre elACNUR y la OIM; campañas de información para velar por que los migrantes en potencia esténenterados de las posibilidades de migración legal y de los peligros de la trata transfronteriza y el tráficode seres humanos; y el regreso de las personas que se considere que no necesitan proteccióninternacional.25 Las diez áreas clave son: cooperación entre socios clave, recolección de información y análisis,sistemas de ingresos sensibles a la protección, mecanismos de recepción, mecanismos para identificarperfiles y referir casos, procesos y procedimientos diferenciados, soluciones para los refugiados,respuesta a los movimientos secundarios, arreglos para el retorno de personas que no son refugiados yopciones migratorias alternas, y estrategia de información.19

activamente a este nivel, especialmente promoviendo la mejora de la legislaciónsobre asilo, que se adopten acuerdos de readmisión que incorporen garantías enmateria de derechos humanos y que los recién llegados reciban información porescrito en varios idiomas acerca de su derecho a solicitar asilo.73. El ACNUR en España ha realizado una importante labor de incidencia a nivellocal en las Islas Canarias, haciendo hincapié en aspectos como los mecanismos derecepción y las condiciones de internamiento. Existe un consenso general de quedichas iniciativas, combinadas con las de las ONG, han llevado a considerablesmejoras de la situación de los recién llegados con respecto al acceso al asilo.74. Como consecuencia de la incidencia del ACNUR en España y las ONG, y lavisita de la Alta Comisionada Asistente para Protección en 2006, las autoridadeslocales conceden ahora a los abogados de CEAR un acceso limitado a los centros deinternamiento en las Islas Canarias. Es significativo que el número de solicitudes deasilo presentadas en las Islas Canarias pasara de 85 en 2005 a 344 en 2006. 26Verificación75. El papel del ACNUR de verificación de la situación en las Islas Canarias hasido relevante, eficaz y eficiente, teniendo en cuenta los limitados recursos con quecuenta la Oficina de Representación. Su personal ha visitado las islas en 26 ocasionesdesde 2000. Con el fin de asegurar la continuidad, una persona está asignada a lasIslas Canarias y se encarga generalmente de participar en todas las misiones a lasislas. Después de cada visita, el personal del ACNUR elabora informes detalladospara documentar sus actividades y realizar recomendaciones específicas que puedencompartirse con otras partes interesadas. En las visitas subsiguientes, el personal delACNUR intenta determinar si se han aplicado dichas recomendaciones.76. Según diversos entrevistados, las misiones de verificación del ACNUR a lasIslas Canarias han tenido una repercusión significativa sobre la manera en que lasautoridades locales abordan el fenómeno de la migración mixta. Por ejemplo, hanaceptado realizar pruebas de determinación de la edad a los recién llegados queconsideran adultos, pero las ONG consideran menores. En otra ocasión, el personaldel ACNUR constató que no se facilitaban folletos sobre asilo a los recién llegados auno de los centros de detención. Al regresar a Madrid, se notificó a la Oficina deAsilo y Refugio (OAR) que acompañó al ACNUR en un viaje posterior a las islas ylogró resolver el problema.Tramitación del asilo77. El ACNUR participa en la “determinación de la admisibilidad” de lassolicitudes de asilo presentadas en las Islas Canarias. De conformidad con lalegislación española, el Gobierno tiene que informar al ACNUR de todas lassolicitudes de asilo presentadas en España en un plazo de 24 horas desde surecepción. El ACNUR puede recopilar información sobre la situación de lassolicitudes, personarse en las entrevistas o presentar informes al Ministerio delInterior sobre dichas solicitudes. Antes de la decisión final del Gobierno sobre laadmisibilidad, el ACNUR debe presentar una opinión razonada sobre todas las26 CEAR, “CEAR informe 2006: la situación de los refugiados en España”, cuadro 3.20

solicitudes presentadas en la frontera o las presentadas dentro del país que la OARno considere admisibles a trámite. El ACNUR tiene poder de veto en el caso de lassolicitudes de asilo presentadas en puestos fronterizos.78. Si la OAR tiene la intención de no admitir a trámite una solicitud y el ACNURno está de acuerdo, el solicitante puede entrar al territorio nacional e interponer unrecurso judicial. Sin embargo, en el caso de las solicitudes presentadas dentro delterritorio español, el ACNUR no cuenta con dicho poder de veto y la OAR puedeanular la recomendación del ACNUR de admitir a trámite una petición de asilo. Unavez que se admite a trámite una solicitud, el ACNUR también participa a títuloconsultivo en la Comisión Interministerial sobre Asilo y Refugio (CIAR), que formularecomendaciones sobre todas las solicitudes de asilo a la OAR, encargada de ladecisión final sobre todos los casos. 2779. Además de su papel en el proceso de asilo, el ACNUR en España desempeñauna función importante de promoción de la representación legal de los solicitantesde asilo en las Islas Canarias. Los abogados de CEAR en las islas mantienen contactoregular con el ACNUR para analizar casos individuales y obtener la informaciónnecesaria para fundamentar sus peticiones.80. El personal del ACNUR en España también ha respondido a situaciones deemergencia entrevistando a personas que llegan en grandes grupos en barco, con elfin de determinar si deberían tener acceso al procedimiento de asilo. Por ejemplo, en2005, el personal del ACNUR se trasladó de Madrid a Tenerife para entrevistar a 227tripulantes africanos que habían llegado a bordo del Olomne; y en 2007,entrevistaron a un grupo de 159 personas que habían llegado en el Taboi Stara.Desde todos los puntos de vista, estas entrevistas resultaron una manera eficaz deidentificar a las personas que necesitaban protección.Formación y desarrollo de la capacidad81. El ACNUR en España ha hecho un especial esfuerzo por ofrecer formación aotras partes interesadas sobre principios generales en materia de protección de losrefugiados, la representación legal de los solicitantes de asilo y las necesidadesespecíficas de los menores no acompañados. Por ejemplo, desde 2000, se hancelebrado seis talleres de formación diferentes para los miembros del Colegio deAbogados y el personal de las ONG en Fuerteventura, Las Palmas de Gran Canaria,Lanzarote y Tenerife. Los participantes en estos talleres destacaron su calidad yexpresaron su deseo de que se celebren más formaciones. Se debería responder a estedeseo, especialmente teniendo en cuenta la preocupación constante del ACNUR enEspaña por la calidad de la representación legal en las Islas Canarias.82. En 2008, el ACNUR en España celebró un taller de formación conjunto conSave the Children para más de un centenar de abogados, personas que trabajan conlos jóvenes y personal policial, especializado en la protección legal y social de losmenores en las Islas Canarias. El curso se repetirá en 2009 y constituye una iniciativa27 Para más información sobre el proceso de asilo y el papel del ACNUR en él, puede consultar elApéndice D.21

loable, en vista de que los menores no reciben información sobre asilo, ni cuandollegan a las islas ni cuando son ingresados en centros de acogida. 2828 Sólo 43 solicitudes de asilo han sido presentadas por menores en España desde 2004.22

Capacidad organizativaLa oficina de Madrid83. El ACNUR en España tiene un equipo de 13 personas: la representante, que esuna funcionaria internacional, y 12 empleados nacionales. 29 De ellos, seis son oficialesde protección. El Gobierno español suministra fondos para cubrir los salarios decinco oficiales de protección y un asistente administrativo, lo que permite a la Oficinade Representación desempeñar su función dentro del sistema de asilo español.84. Algunas de las partes interesadas entrevistadas por el equipo de evaluaciónseñalaron su preocupación porque esta organización del personal pueda limitar lacapacidad del ACNUR de influir de manera asertiva y eficaz a las autoridades conrespecto a cuestiones sensibles. Aunque el equipo no halló evidencia alguna querespaldara esta afirmación, el hecho de que sólo haya un funcionario internacionalpuede tener consecuencias más generales sobre la situación y la credibilidad delACNUR en España, y su capacidad para relacionarse con los niveles más altos degobierno.85. La oficina del ACNUR en Madrid hace un uso eficaz y eficiente de sus recursoshumanos, dando prioridad a su participación en el sistema de asilo español. Aldesignar un punto de contacto para la migración mixta y otro para los menores noacompañados, la Oficina también ha intentado equiparse para abordar la situación enlas Islas Canarias. Aunque el número de refugiados y solicitantes de asilo que llegana las islas no justifican una presencia permanente del ACNUR en la región, elaumento de la capacidad de la oficina de Madrid permitiría seguir más de cerca lasituación y visitar las islas con más frecuencia.Formación del personal y apoyo86. Aunque han recibido poca formación formal sobre la cuestión, el personal delACNUR en España tiene conocimientos generales sobre la migración mixta y unbuen dominio de las políticas del ACNUR sobre el tema. Desafortunadamente, haymuy pocas oportunidades de formación acerca de esta cuestión en España, y laslimitaciones de presupuesto y tiempo impiden que el personal pueda asistir a cursosrelevantes que se imparten en otros lugares. Ninguno de los miembros del equipodel ACNUR en Madrid que se ocupa de la migración mixta ha participado en elprograma de aprendizaje sobre estrategias de protección en el contexto de losgrandes movimientos migratorios. 3087. La oficina del ACNUR en Madrid participa en las reuniones anuales del puntode contacto de la UE organizada por el ACNUR en Bruselas, que consisten en unajornada de análisis de las nuevas políticas y legislación de la UE en materia de asilo y29 En 2005 había tres funcionarios internacionales: el representante, un oficial principal de protecciónlegal y un oficial de protección legal. El puesto del oficial principal se eliminó en 2005. El puesto deloficial de protección se eliminará en 2009, lo que deja a un solo funcionario internacional, larepresentante.30 El programa no se está impartiendo a ningún funcionario del ACNUR, ya que se está reestructurandola Sección de Capacidad de Protección de la Sede.23

migración. Estas reuniones han sido especialmente valiosas para la oficina de Madridcomo medio para intercambiar experiencias y prácticas eficaces, al igual que la listade correo electrónico administrada por el ACNUR en Bruselas, que sirve parafacilitar periódicamente información relevante sobre todos los puntos de contacto dela UE.La sede y el terreno88. El ACNUR en España se beneficia de la presencia de un punto de contactosobre migración mixta en la División de Protección de la Sede, 31 que administraactualmente un amplio proyecto financiado por la UE sobre el tema. 32 Este punto decontacto ha asistido al ACNUR en España en una serie de cuestiones, como elsalvamento en el mar, los acuerdos de readmisión y las actividades de FRONTEX.Además, ha colaborado estrechamente con la oficina de Madrid para responder aincidentes importantes, como el caso de Marine I en 2007, un barco que transportabaa 370 personas procedentes de África Occidental y al que se denegó la entrada a lasIslas Canarias. 3389. Tras un período de intensa cooperación en 2006 y 2007, en los dos últimos añosha disminuido la comunicación entre el punto de contacto y el ACNUR en Españadebido a la disminución del número de llegadas a las Islas Canarias y el desarrollo dela propia capacidad de la Oficina de Representación con respecto a la migraciónmixta.90. A excepción de los casos concretos de llegadas de barcos con gran número demigrantes, como el de Marine I, la cooperación entre las Oficinas Regionales paraÁfrica, Europa y OMNA en relación con las Islas Canarias ha sido limitada. Aunquese ha creado un Grupo de Trabajo sobre Migración en la Sede con la intención defacilitar dicha cooperación, su función ha sido casi exclusivamente el intercambio deinformación.91. Tanto la Oficina Regional para Europa como el ACNUR en España valoraronmuy positivamente su cooperación y coordinación en relación con las Islas Canarias.31 El punto de contacto es responsable de toda una serie de cuestiones relacionadas con la migraciónmixta, que incluyen el seguimiento del Plan de 10 Puntos, el tráfico y el salvamento en el mar, ademásde responder a preguntas y solicitudes específicas desde el terreno.32 “Fostering best practices in the international protection of asylum-seekers, refugees and statelesspersons: UNHCR’s Ten-Point Plan in Central America, Western Africa, Eastern Africa and SouthernAsia”.33 En enero de 2007, el Servicio de Salvamento español detectó un barco con una avería en el motor enaguas senegalesas. El barco, Marine I, navegaba con bandera guineana y transportaba a 369 pasajerosque se dirigían aparentemente a las Islas Canarias. Los pasajeros fueron desembarcados posteriormenteen Mauritania. La OIM tramitó el regreso voluntario de la mayoría de ellos. Otros fueron rápidamenterepatriados a Guinea Conakry, a pesar de las recomendaciones en contra del ACNUR. En respuesta a laspreocupaciones en materia de protección planteadas por el ACNUR, 35 pasajeros fueron transportadosa Las Palmas de Gran Canaria para determinar su derecho a solicitar asilo. Un pequeño grupo se negó aque los repatriaran y alegaron que eran refugiados. Los consultores del ACNUR examinaron durante undía a este grupo de 23 personas en Mauritania, concluyeron que no eran personas del interés delACNUR y comunicaron sus conclusiones al Gobierno español. Muchos criticaron la postura delACNUR, alegando que su evaluación no había cumplido las normas y garantías procesales. CEARinterpuso una demanda en España alegando violaciones del debido proceso. Finalmente, el ACNURemprendió una revisión de la decisión inicial y concluyó que diez de los casos deberían examinarse másdetenidamente.24

Sin embargo, cuando se realizó la evaluación, ningún funcionario de la Oficina paraEuropa había visitado las islas.Bruselas92. Se ha establecido una relación eficaz de trabajo entre las oficinas del ACNURen Madrid y Bruselas, y se espera que esta relación se refuerce cuando la OficinaRegional para Europa realice su traslado previsto a la capital belga. El personal deambas oficinas expresó su satisfacción por la cantidad y la calidad de la informaciónque se intercambian para facilitar sus respectivas campañas de incidencia.Coordinación con oficinas de representación93. Aunque no ha habido una cooperación significativa entre oficinas acerca de lamigración mixta en las Islas Canarias, el ACNUR en España ha logrado desarrollarrelaciones bilaterales con las oficinas del ACNUR en África Septentrional yOccidental. Además, las oficinas del ACNUR en España, Marruecos y Mauritaniaparticipan en el “Diálogo 5+5” que reúne a los países del sur de la Unión Europea(Francia, Italia, Malta, Portugal y España) y los países del Magreb (Argelia, Libia,Mauritania, Marruecos y Túnez) para debatir la cuestión de la migración mixta.94. La relación del ACNUR en Marruecos con la oficina en Madrid se centra en laorganización de la reunificación familiar en España para los menores cuyos padreshan sido reconocidos como refugiados en Marruecos. El ACNUR en Marruecos tieneescaso acceso a los lugares desde los que parten la mayoría de las embarcaciones endirección a las Islas Canarias. Las autoridades marroquíes también se muestranreticentes a que el ACNUR intervenga más en la migración mixta desde sus costas,por temor a que convierta lo que considera un problema de “migración” en unasituación de “refugio”.95. La oficina de Madrid también ha mantenido una comunicación regular con elACNUR en Senegal, aunque menor que con Marruecos. La principal finalidad dedicha comunicación es informar a la oficina de Dakar de las llegadas de barcos a lasIslas Canarias, informar a la oficina de Madrid de salidas a gran escala desde Senegaly analizar casos particulares con respecto a la protección.96. El ACNUR en España y en Mauritania mantienen muy poco contacto conrespecto a la situación de la migración mixta en las Islas Canarias. Sin embargo, lasoficinas de Madrid y Nouakchott se coordinaron estrechamente durante la resolucióndel caso Marine I, cuando los esfuerzos del ACNUR se concentraron en la necesidadde garantizar que los pasajeros con necesidades de protección tuvieran acceso alasilo.97. Aunque las oficinas del ACNUR en las regiones costeras del Mediterráneo ydel Atlántico comparten regularmente información, se han realizado muy pocasactividades de otro tipo, como visitas de estudio o talleres sobre leccionesaprendidas, sobre todo por razones financieras.98. Estaba previsto mejorar la cooperación en materia de capacidad de recepciónentre el ACNUR en España y en Italia, como parte de una iniciativa conjunta sobremigración mixta establecida por el ACNUR, la OIM y las autoridades italianas. Sin25

embargo, no se realizó un viaje de estudio a las Islas Canarias planeado en elcontexto de esta iniciativa, para pesar del personal de las oficinas de Madrid y Roma,que consideran que estos ejercicios habrían sido una buena manera de compartirexperiencias y prácticas eficaces.26

CooperaciónGobierno99. Uno de los elementos esenciales del Plan de 10 Puntos es la cooperación entrealiados clave, lo que incluye a los organismos gubernamentales y nogubernamentales, a las organizaciones internacionales y a las instituciones de lasociedad civil. Las Islas Canarias son un ejemplo valioso de las ventajas de estaestrategia.100. La Delegación del ACNUR en España ha desarrollado una relación cercana yabierta tanto con el gobierno central como con las autoridades locales de las IslasCanarias. El gobierno central solicita con frecuencia la opinión y el consejo delACNUR acerca de cuestiones relacionadas, en general, con la protección de losrefugiados y, en concreto, con las Islas Canarias. Por otra parte, también hacolaborado estrechamente con el ACNUR en España para asegurarse de que losmigrantes reciben información por escrito sobre sus derechos a su llegada a loscentros de internamiento.101. Gracias a sus múltiples misiones a las Islas Canarias, el personal del ACNURtambién ha podido establecer sólidas relaciones de trabajo con las autoridades localesde la mayoría de las islas y con los funcionarios del gobierno de la comunidadautónoma. Todos los funcionarios del gobierno local consultados durante laevaluación mostraron su respeto por la labor del ACNUR e invitaron a laorganización a visitar las islas con más frecuencia.102. En menor medida, el ACNUR ha desarrollado una relación de trabajo con lapolicía local encargada de los centros de internamiento, así como con los agentesresponsables de formalizar las solicitudes de asilo presentadas por los reciénllegados. Esto se debe en parte al recelo general de la policía con respecto a lascuestiones relacionadas con el asilo y la protección de los refugiados, y al hecho deque la alta incidencia de la rotación del personal impide el establecimiento derelaciones a largo plazo.ONG103. El ACNUR en España también ha desarrollado relaciones cercanas y eficacescon la comunidad de ONG en la Península y las Islas Canarias. En los últimos años,la oficina de Madrid ha organizado encuentros periódicos de ONG sobre protección,en los que se han debatido los flujos migratorios mixtos a las Islas Canarias, losenclaves de Ceuta y Melilla y otros puntos de entrada. Sin embargo, con laeliminación del puesto del oficial principal de protección en 2005, el personal hadispuesto de menos tiempo para organizar estas reuniones y garantizar la adopciónde medidas de seguimiento.104. A nivel local, el ACNUR ha desarrollado una relación de trabajo especialmenteestrecha con las diferentes oficinas de CEAR en las Islas Canarias. El personal del27

ACNUR se ha reunido con el personal de CEAR en todas sus misiones a las islas ymantiene un contacto regular con CEAR para intercambiar información y resolverproblemas específicos.105. Aunque el ACNUR en España está en contacto con Cruz Roja Española en lasislas, no se ha desarrollado una relación todo lo cercana que quisiera Cruz Roja. Estopuede deberse al hecho de que Cruz Roja se centra en la prestación de asistenciahumanitaria cuando llegan los barcos, mientras que la labor del ACNUR consisteprincipalmente en la identificación de los refugiados y su acceso al asilo. Según elpersonal de Cruz Roja, estrechar las relaciones con el ACNUR les permitiría accedera los centros de internamiento, ofrecer información a los internos y ayudarles aponerse en contacto con familiares y amigos.Colegios de Abogados106. Como se ha explicado en otras secciones del informe, ha existido unapreocupación constante por la calidad de la representación de los miembros de losColegios de Abogados a los recién llegados a las Islas Canarias. Aunque consideranpositiva la formación que ha impartido el ACNUR en España, los representantes delColegio de Abogados de Las Palmas de Gran Canaria comentaron la necesidad deampliar estas iniciativas y que sus abogados tengan más contacto con el personal delACNUR cuando visite las islas.107. Este Colegio de Abogados también propuso un acuerdo con el gobierno localpara garantizar la provisión de asistencia legal a los menores no acompañadosacogidos en diferentes centros y lugares. El Colegio solicitó el apoyo del ACNURpara el establecimiento de dicho acuerdo y para la tramitación de las solicitudes deresidencia para los menores no acompañados.FRONTEX108. El personal del ACNUR ha solicitado en varias ocasiones reunirse con elpersonal de FRONTEX en las Islas Canarias durante sus visitas a las islas. Sinembargo, sus peticiones han sido denegadas, lo que hace pensar que FRONTEXquiere mantener una distancia con el ACNUR. La posición de FRONTEX parece serque no hay una necesidad real de desarrollar una relación de trabajo con el ACNUR,ya que su función se limita a la recopilación de información para la seguridadfronteriza. Según FRONTEX, el ACNUR debe dirigir sus preguntas y comentarios asu sede en Varsovia.OIM109. De manera algo sorprendente, el equipo de evaluación halló escasas muestrasde cooperación entre el ACNUR y la OIM con respecto a la situación de la migraciónmixta en las Islas Canarias. Aunque la OIM tiene una oficina en Madrid, su labor secentra principalmente en la migración por razones laborales o la asistencia a lasexpulsiones desde la Península, cuestiones que no ocupan un lugar prioritario en laagenda del ACNUR.28

Conclusión110. En comparación con otras situaciones de migración mixta, como las del Golfode Adén, el Mar de Andamán y el sur del Mediterráneo, la situación en las IslasCanarias parece considerablemente menos dramática.111. Primero, el número de personas involucradas en la migración irregular por mardesde la costa occidental de África ha disminuido considerablemente desde su quealcanzó su pico máximo en 2006-2007. Segundo, los mecanismos de recepción hanmejorado considerablemente, tanto con respecto a las condiciones de los centros deinternamiento como en términos de acceso al asesoramiento legal y el proceso deasilo en España. Tercero, mientras que, en los últimos meses, se han vivido una seriede tragedias en estos otros lugares, como el ahogamiento de cientos de pasajeros ygraves violaciones de los derechos humanos, se han registrado muy pocos incidentesde este tipo en las Islas Canarias.112. A pesar de ello, la situación sigue siendo preocupante. Como se señalóanteriormente, las estimaciones más conservadoras indican que casi 400 personasmurieron o desaparecieron cuando intentaban llegar a las islas en 2008. En febrero deeste año, los helicópteros y las lanchas de salvamento tuvieron que peinar las aguasde las costas de Lanzarote en busca de los cadáveres de hasta 28 personas,aparentemente migrantes marroquíes. Al mismo tiempo, es evidente que lareducción de las llegadas de embarcaciones y la capacidad consiguiente de lasautoridades españolas y otros actores para hacer frente a las llegadas más recientes sedebe principalmente al aumento de las labores de vigilancia, intercepción ydesviación.113. La estrategia del ACNUR con respecto a esta situación se ha diseñado concuidado. Por un lado, la organización ha asumido que España y otros estadossoberanos de la UE tienen derecho a controlar sus fronteras, prevenir la migraciónirregular y combatir las actividades de los tratantes y traficantes de seres humanos; ala vez que ha reclamado controles fronterizos sensibles que permitan solicitar asilo alas personas que necesiten protección. Por otro lado, el ACNUR ha intervenidodirectamente en la situación en las Islas Canarias, contribuyendo a la mejora de lascondiciones de los recién llegados y evitando la acusación de estar “buscando”refugiados donde no los hay.114. El Plan de Acción de 10 Puntos ha contribuido significativamente a esta tarea.Ha aclarado las razones para la intervención del ACNUR en la cuestión de lamigración mixta en España, subrayando el hecho de que la protección de losrefugiados es la principal preocupación del ACNUR. Ha ofrecido un marco comúnde referencia para el personal del ACNUR en Madrid y para otras partes interesadasinvolucradas en la situación. Y ha identificado los aspectos clave que requieren unaactuación en defensa de los derechos de los refugiados, garantizando al mismotiempo que se aborden los problemas humanitarios más amplios.115. El objetivo del Plan de 10 Puntos no era obviamente resolver el problemafundamental de la situación en las Islas Canarias: la decisión de algunas personas de29

trasladarse de África a España y a otros países de la UE, y las escasas oportunidadesde que disponen para hacerlo de manera segura y legal.116. Encontrar una solución a esta situación no resultará fácil, especialmente envista del impacto hasta ahora desconocido de la crisis financiera y económica sobrelos patrones de la movilidad humana. Muchos diseñadores de políticas europeosconsideran una verdad incuestionable que la migración irregular puede resolversecon una combinación de fortalecimiento de los controles fronterizos, las operacionescontra el tráfico de personas, el desarrollo de iniciativas en los países de origen y laoferta limitada de oportunidades de migración legal a trabajadores extranjeros.117. Aunque dichas iniciativas pueden afectar, de hecho, al número y lascaracterísticas de las personas en movimiento, así como las rutas y los medios detransporte que utilizan, parece inevitable que cierto número de personas esténdispuestas a pagar grandes cantidades de dinero para viajar hacinadas enembarcaciones endebles como las que han estado llegando a las Islas Canarias desdela costa occidental de África.30

Apéndice ATérminos de referenciaRevisión de la migración mixta a las Islas Canarias, EspañaIntroducciónComo seguimiento al Diálogo del Alto Comisionado sobre desafíos en materia de protección, elServicio de Evaluación y Elaboración de Políticas (PDES) emprenderá una revisión de laintervención operativa del ACNUR en los flujos migratorios mixtos a las Islas Canarias, enEspaña.Los patrones de los flujos migratorios mixtos a los puntos de entrada españoles han variado con losaños. Durante los últimos años, la mayor parte de los migrantes han llegado a las Islas Canarias, ymenos a Ceuta y Melilla o la costa sur de la propia Península Ibérica. El aumento de las actividadesde vigilancia por tierra y mar en el Norte de África y el Mediterráneo han provocado un descensogeneralizado y progresivo del número de llegadas a las Islas Canarias y otros destinos españolesdurante los últimos años. Por ejemplo, según las autoridades españolas, más de 12.000 personasllegaron a las Islas Canarias dentro de flujos migratorios mixtos durante 2007. Esta cifra representauna disminución del 60,6 por ciento respecto al año anterior, cuando el número llegó a casi 32.000.El número de personas llegadas en estos flujos mixtos que solicitan asilo sigue siendogeneralmente bajo. 34 En 2006, 366 personas solicitaron asilo en las Islas Canarias. Sin embargo,esa cifra aumentó a 655 solicitudes en 2007. En Ceuta y Melilla, 612 personas solicitaron asilo en2006 y un número similar lo hizo en 2007. En el transcurso de los años, las organizaciones dederechos humanos y otros han expresado su preocupación por que no se esté identificandoadecuadamente a los refugiados entre la gran cantidad de personas que llegan de manera irregular alas costas españolas. Esta preocupación se debe, en parte, al hecho de que pueden proceder depaíses con terribles situaciones de derechos humanos, en algunos de los cuales se siguen sufriendolas consecuencias de muchos años de conflicto.PropósitoEl propósito general de la revisión consiste en evaluar en qué medida el papel y las actividades delACNUR en España han hecho posible que la Oficina ejerza su mandato de protección y búsquedade soluciones para los refugiados, y contribuido a la tarea de gestionar las migraciones mixtasdesde una perspectiva humanitaria y de derechos humanos. La evaluación intentará responder a lassiguientes cuestiones clave: ¿Qué labor operativa ha emprendido el ACNUR en España comorespuesta a la migración mixta en las Islas Canarias y qué importancia y eficacia ha tenido suintervención?Preguntas que se abordarán en la revisiónIntroducción a la situación de la migración mixta a las Islas Canarias34 El número total de solicitudes de asilo en España en 2006 fue 5.297. Esta cifra aumentó a 7.662 en 2007. En 2007,3.454 de las solicitudes de asilo se admitieron a trámite. De estos solicitantes, 204 fueron reconocidos como refugiadosde acuerdo con la Convención de Ginebra; 333 recibieron protección complementaria y siete fueron aprobados porrazones humanitarias. En 2007, la tasa de reconocimiento de asilo en España conforme a la Convención de Ginebrafue del 2,6 por ciento. La tasa de concesión de protección complementaria fue del 4,3 por ciento.31

• Estadísticas del número de llegadas a las Islas Canarias desde 2004 hasta ahora,desglosadas por nacionalidad, género y edad. ¿Cuántas de estas personas han solicitadoasilo y cuál ha sido el resultado?• ¿Cuáles son las leyes, los reglamentos y los procedimientos aplicables a la recepción de laspersonas llegadas en flujos mixtos y la resolución de sus situaciones?• ¿Qué acuerdos de readmisión ha firmado el Gobierno español con otros países y cómo seaplican?Política y estrategia• ¿Cuál ha sido históricamente la intervención del ACNUR en la situación de migraciónmixta en las Islas Canarias?• ¿Qué desencadenó la intervención del ACNUR? ¿Se basó en un análisis de la situación?• ¿Se habían definido claramente las metas generales, la estrategia y los objetivos prioritariosdel ACNUR con respecto a la situación de la migración mixta en las Islas Canarias?• ¿Eran apropiadas y pertinentes para la situación en las Islas Canarias?• ¿Formaban parte de una estrategia coherente regional / situacional?• ¿Eran compatibles con las directrices políticas mundiales sobre migración mixta, como laAgenda para la Protección, los Objetivos Estratégicos Mundiales del ACNUR y el Plan deAcción de 10 Puntos?• ¿Se tuvo adecuadamente en cuenta el papel y las responsabilidades de otros actores?• ¿Eran compatibles con la capacidad y la experiencia específicas del ACNUR?• ¿Ha cambiado la intervención del ACNUR en la situación de la migración mixta en las IslasCanarias con el paso del tiempo?Aplicación• ¿Qué actividades se emprendieron en las Islas Canarias para identificar a refugiados yofrecer protección internacional, y cómo se decidieron dichas actividades (directamente porel ACNUR o a través de socios ejecutores)?• ¿Qué actividades específicas se emprendieron para cubrir las necesidades de los gruposvulnerables como las víctimas de tráfico, los menores no acompañados o las personas quefueron víctimas de tortura, trauma o violencia durante el trayecto?• ¿Las actividades fueron compatibles con la estrategia general del ACNUR y pertinentes yapropiadas para los objetivos identificados?• ¿En qué medida lograron dichos objetivos?• ¿Hubo otras actividades en las que pudo / debió haber participado el ACNUR? ¿Qué vacíosexisten en las actividades del ACNUR en relación con la respuesta a la migración mixta enlas Islas Canarias?Cooperación con socios externos• ¿En qué medida la estrategia del ACNUR formó parte de un proceso más amplio deevaluación y planificación entre agencias?• ¿Se establecieron colaboraciones efectivas con las autoridades de los gobiernos nacional ylocal?• ¿Se establecieron colaboraciones efectivas con ONG que se ocupan de la situación en lasIslas Canarias?• ¿Se establecieron colaboraciones efectivas con la Unión Europea y Frontex con respecto ala situación en las Islas Canarias?• ¿Qué tipo de cooperación existe con aliados en los países de origen?• ¿Qué tipo de cooperación existe con las partes interesadas relevantes en países a los que sedevuelven a los migrantes irregulares o los solicitantes de asilo rechazados, por ejemplo,Mauritania y Senegal?32

• ¿Los aliados externos creen que el trabajo del ACNUR sobre la situación de la migraciónmixta en las Islas Canarias aporta valor?• ¿Existen posibilidades de mayor colaboración con respecto a la migración mixta en las IslasCanarias?Recursos• ¿Qué recursos financieros y humanos ha asignado el ACNUR a la cuestión de la migraciónmixta en las Islas Canarias?• ¿Las actividades del ACNUR en las Islas Canarias contaron con suficientes recursos (entérminos de personal, financiamiento, etcétera)?• ¿La agencia y su personal cuentan con una experiencia suficiente y adecuada para lasactividades emprendidas?• ¿Los recursos asignados a la operación son proporcionales al resultado logrado? Desde elpunto de vista del beneficio en función de los costos, ¿la intervención del ACNUR ha sidoimportante para la situación de la migración mixta en las Islas Canarias? ¿Sería mejor queel ACNUR destinara sus recursos a otras operaciones?Cooperación interna del ACNUR• ¿Qué tipo de cooperación existe entre las Oficinas Regionales de la sede del ACNUR(Oficina de Europa y Oficina de África)?• ¿Las oficinas del ACNUR de países de origen y las de países de destino cooperan entre sí?¿Qué tipo de cooperación existe en la situación de migración mixta en las Islas Canariasentre el ACNUR en España y el ACNUR en Senegal y Mauritania?• ¿Existen posibilidades de más colaboración?Formación y apoyo• ¿El personal del ACNUR en España y los socios ejecutores han recibido formación y/oapoyo de la sede adecuados?Desarrollo de la capacidad• ¿Han contribuido las actividades del ACNUR al fortalecimiento de la capacidad nacionalen España para abordar la migración mixta? ¿En qué medida se abordaron las cuestionesrelacionadas con la edad, el género y la diversidad en la formación?• ¿Contaba el ACNUR con las herramientas y la experiencia adecuadas para esta labor?• ¿Han logrado las actividades del ACNUR sensibilizar a las partes interesadas clave en lasIslas Canarias sobre las cuestiones relacionadas con los refugiados y facilitar la admisión atrámite de las solicitudes de personas que necesitan protección internacional?• ¿Hay una estrategia de salida del ACNUR con respecto a la situación de la migración mixtaen las Islas Canarias? ¿En qué medida es sostenible la intervención?Plan de Acción de 10 Puntos• ¿De qué manera se está incorporado el Plan de Acción de 10 Puntos a las operaciones delACNUR en las Islas Canarias? ¿El Plan de Acción de 10 Puntos ha resultado uninstrumento relevante y útil? ¿Hay cuestiones que no recoge el Plan de Acción de 10 Puntosque serían relevantes para la situación en las Islas Canarias?Buenas prácticas• ¿Las actividades desarrolladas están inspiradas en otras experiencias de la Oficina delACNUR con respecto a la migración mixta o de la experiencia de socios externos?• ¿Existen ejemplos de buenas prácticas del ACNUR u otras organizaciones en las IslasCanarias que podrían replicarse o adoptarse en otras situaciones de migración mixta?33

Productos ¿resultados?El primer producto (resultado) del proyecto será un informe de evaluación con observaciones yrecomendaciones. Este informe también contendrá ejemplos de prácticas eficaces que puedenreplicarse o adoptarse en otras operaciones relacionadas con el Plan de Acción de 10 Puntos delACNUR sobre protección de refugiados y migración mixta. El informe de evaluación formaráparte de una serie de evaluaciones de la intervención del ACNUR en una serie de situaciones demigración mixta.Equipo de evaluaciónMaria Riiskjaer, del equipo de PDES, y Anna Marie Gallagher, consultora independiente yabogada experta en refugiados y migración con muchos años de experiencia en estos temas,llevarán a cabo la evaluación.MetodologíaLa revisión se basará en una combinación de tres métodos que incluyen un examen de ladocumentación relevante, entrevistas con las principales partes interesadas y misiones a Madrid ylas Islas Canarias. Los documentos del ACNUR que se examinarán son los informes anuales sobreprotección, los planes operativos nacionales y el marco de responsabilidad para la incorporación deconsideraciones de edad, género y diversidad, además de otra documentación relevante delACNUR sobre la situación de la migración mixta en España, con especial hincapié en las IslasCanarias. Se revisarán documentos e informes de socios externos como las ONG, el Gobiernoespañol y la Unión Europea. También se mantendrán entrevistas con el personal relevante delACNUR en la sede y en España. Además, se entrevistará personas relevantes dentro de las ONG.Finalmente, el equipo de evaluación realizará una misión a Madrid y las Islas Canarias pararealizar las entrevistas relevantes y observar la situación sobre el terreno.CronogramaLa revisión comenzará en diciembre de 2008 y finalizará el 15 de marzo de 2009. Las primeras dossemanas de enero se dedicarán a la revisión de la documentación sobre la situación en las IslasCanarias. Durante la tercera semana, se mantendrán reuniones con el personal de la sede delACNUR y otras partes interesadas relevantes en Ginebra. La misión a Madrid y las Islas Canariasse realizará durante la tercera semana de febrero. El informe se redactará durante las dos últimassemanas de febrero y la fecha límite para entregar un borrador al PDES es el viernes 13 de marzode 2009. El personal del PDES, la Oficina de Europa y la Oficina en España del ACNUR haráncomentarios al informe antes del 20 de marzo de 2009. El equipo de evaluación finalizará elinforme antes del 24 de marzo de 2009.NormasLa revisión se realizará de conformidad con la política de evaluación del ACNUR, además de lasnormas y estándares para la evaluación del sistema de las Naciones Unidas y el Código deConducta del UNEG.PDES21 de diciembre de 200834

Apéndice BLista de personas entrevistadasACNUR Ginebra• Soufiane Adjali, oficial de investigación, IGO (anteriomente enlace del ACNUR conFrontex)• Jean Paul Cavalieri, jefe de unidad, Sección RSD• Kamel Deriche, funcionario principal, Oficina de ONMA• Erika Feller, Alta Comisionada Asistente para Protección• Betsy Greve, directora de la Suboficina de Sudán (anteriormente jefa de unidad de laOficina de África)• Anja Klug, funcionaria legal principal, PPLAS• Angela Li Rosi, directora de la Unidad de Políticas, Oficina de Europa• Elisabeth Pelster , funcionaria principal, Oficina de Europa• Geraldine Salducci, consultora, Oficina de África• William Spindler, oficial principal de información pública• Andres Wissner, oficial legal principal, Oficina de EuropaACNUR España• Juan Carlos Arnaiz, oficial adjunto de protección• Agni Castro-Pita, anterior representante• Maricela Daniel, representante• Marta García, oficial de protección• Francisco Ortiz, oficial adjunto de protección• Margarita de la Rasilla del Moral, oficial adjunta de protección• Pablo Zapata, oficial de protecciónOtras oficinas del ACNUR• Paolo Artini, oficial principal regional de protección, ACNUR Italia• Roseline Idowu , representante regional, ACNUR Senegal• Judith Kumin, directora, Oficina de Enlace del ACNUR con la Unión Europea, Bruselas,Bélgica• Edward O'Dwyer, oficial de protección, ACNUR Mauritania• Johannes van der Klaauw, director de operaciones, ACNUR Marruecos• Eduardo Yrezabal, oficial principal de protección, ACNUR TurquíaComisión Católica Internacional de Migración, Ginebra• John Bingham, director de campañas• Alanna Ryan, responsable de políticasOrganización Internacional para las Migraciones, Ginebra• Frank Laczko, director, Investigación y Publicaciones• Michele Klein Solomon, directora, Políticas de Migración, Investigación y Comunicación• Redouane Saadi, asesor regional sobre Norte de África, Oriente Medio y Países del Golfo• Meera Sethi, asesor regional principal sobre África SubsaharianaFederación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra• Thomas Linde, representante especial del Secretario General sobre Migración• Houssam Muallem, oficial principal del Programa sobre Migración• Marco Toscanorivalta, oficial principal de políticas y campañas35

Consejo Europeo para Refugiados y Exiliados, Bruselas• María Duro Mansilla, oficial de investigaciónHuman Rights Watch, Ginebra• Simone Troller, investigadora, División de Derechos del NiñoOrganización Internacional para las Migraciones, España• Teresa Botella, asesora• Manuel Pombo, representante de la OIM en EspañaSave the Children Madrid, España• Fabia Bello, especialista, Departamento de Promoción y Protección de los Derechos delNiñoAmnistía Internacional, Madrid, España• Inés Díez de Frutos, miembro del Equipo de Personas Refugiadas• Ángela Iranzo Dosdad, Relaciones Institucionales y Política InteriorKaribu, Madrid, España• Padre Antonio Díaz de Freijo López, directorACCEM Madrid, España• Reyes Castillo Fernández, directora, División InternacionalCruz Roja Madrid, España• Almudena Echevarría, especialista, Servicio de Inmigrantes y Refugiados• Maruxa de la Roche, coordinadora, Servicio de Inmigrantes y Refugiados• Mila Núñez Sachetich, especialista, Servicio de Inmigrantes y Refugiados• Javier Sánchez, especialista, Servicio de Inmigrantes y RefugiadosCruz Roja Las Palmas de Gran Canaria, España• Raquel Mateo Acosta, directora provincial, Plan de Intervención Social• Josefina Martín Martín, gerente, Programa Provincial de EmpleoCruz Roja Fuerteventura, España• María Lareo, abogada• Teresa López, contacto para actividades• Gerardo Mesa Noda, director• Leticia Quintana, trabajadora social• Abenuara Hernández Toledo, trabajadora social• Pedro Sánchez, trabajador socialCEAR Madrid, España• Estela García Cano, coordinadora, Servicios Jurídicos• Marta Arroyo Contreras, coordinadora de programa• Mauricio Valiente Ots, coordinador de incidencia políticaCEAR Las Palmas de Gran Canaria, España• Beatriz Alfonso Camacho, abogada• Kimi Aoki, coordinadora, Servicios Jurídicos• Juan Carlos Lorenzo, coordinador36

CEAR Fuerteventura, España• Leonor Pulido Santana, abogadaCEAR Tenerife, España• Rocío Cuéllar Moreno, abogadaCentro de Coordinación Regional de las Islas Canarias• Juan Francisco Gabella Marota, coordinador para inmigraciónFRONTEX Las Palmas de Gran Canaria• Pedro Herrera Gómez, director, FRONTEXColegio de Abogados de Las Palmas de Gran Canaria• Javier Monzón García, vicedecano• Carolina González González, abogadaOficina del Defensor del Pueblo, Madrid, España• Yolanda Candil Galán, asesora, Inmigración y Asuntos Exteriores• Bartolomé José Martínez, asesor, Inmigración y Asuntos ExterioresMinisterio del Interior, Madrid, España• Adolfo Hernández Lafuente, Director General de Política InteriorOficina de Asilo y Refugio, Madrid, España• Julian Prieto Hergueta, Subdirector GeneralDelegación del Gobierno, Las Palmas de Gran Canaria, España• Juan Carlos Martín Artiles, secretario general• Vicente Oliva Morales, subdelegado en Las PalmasDirección Insular de la Administración General del Estado, Fuerteventura,España• Benito Garcia Portela, secretario generalSubdelegación del Gobierno, Tenerife, España• Jose Antonio Batista, subdelegadoViceconsejería de Bienestar Social e Inmigración, Gobierno de Canarias• Natividad Cano Pérez, viceconsejera, Tenerife, EspañaDirección General de Protección del Menor y la Familia, Gobierno de Canarias• Carmen Steiner, directora general, Tenerife, EspañaCentro Especial para Menores Extranjeros no Acompañados, Tegueste, Tenerife,España• Jose Manuel Barreiro, director• Andrea del Pino Ramos, trabajadora social• Ruth Tamara Perdomo, psicóloga37

Centro de Internamiento de El Matorral, Fuerteventura• José Luis Pula, director• Jesús Redondo, comisario de policíaCentro de Internamiento de Hoya Fría, Tenerife• Manuel Jiménez Jiménez, directorCentro de Internamiento de Barranco Seco, Las Palmas de Gran Canaria• Manuel Miguel Marco, directorBeneficiarios• 14 mujeres del Centro de Internamiento de Barranco Seco (Las Palmas deGran Canaria), el Centro de Internamiento El Matorral (Fuerteventura) y elCentro de Internamiento Hoya Fría (Tenerife)• 16 hombres del Centro de Internamiento de Barranco Seco (Las Palmas deGran Canaria), el Centro de Internamiento El Matorral (Fuerteventura) y elCentro de Internamiento Hoya Fría (Tenerife)• 4 niños no acompañados, Centro Especial para Menores Extranjeros noAcompañados, Tegueste, Tenerife38

Apéndice CMarco jurídico general sobre asilo y lista de leyes aplicables y acuerdos dereadmisiónMarco jurídico nacional1. España forma parte de todas las convenciones internacionales y regionalesde derechos humanos, además de las relativas a la protección internacionalde los refugiados y el salvamento marítimo. España es un Estado Miembrode la Unión Europea y, desde la entrada en vigor del Tratado deÁmsterdam de 1999, tiene la obligación de acatar las decisiones de laUnión Europea con respecto a la armonización de las cuestionesrelacionadas con el asilo y la inmigración. El gobierno se encuentraactualmente en proceso de incorporar a la legislación nacional la Directivasobre calificación y la Directiva sobre procedimientos de asilo, y estáfinalizando la adaptación de sus leyes a Directiva sobre condiciones deacogida. 352. El Gobierno de España ha adoptado la posición de que sus leyes sobreasilo e inmigración no tienen efecto más allá de una franja de 12 millasnáuticas desde las costas españolas. España ha impuesto una serie demedidas que podrían contribuir a impedir la entrada de refugiados a suterritorio. Por ejemplo, los ciudadanos de 134 países, entre ellos 53 paísesafricanos, tienen que obtener visados para entrar a España. África es elúnico continente del mundo en el que todos sus habitantes necesitan unvisado para entrar a cualquier país de la Unión Europea. 363. La legislación española dispone la concesión de la condición de refugiadoconforme a la Convención de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados ysu Protocolo de 1967. En virtud de las leyes españolas, se pueden presentaruna solicitud de asilo en una embajada española en el extranjero, un puntofronterizo de entrada a España o dentro del territorio nacional,dependiendo de las circunstancias particulares de cada solicitante. Seconsidera que las solicitudes de asilo de personas que llegan en “cayucos”o “pateras” a las Islas Canarias han sido presentadas dentro del país.4. En España, el proceso de asilo tiene dos fases: una fase de admisibilidad yun procedimiento de determinación de la condición. Durante la primerafase, los criterios empleados para determinar la admisibilidad de unapetición son tanto procesales como sustanciales. Se puede denegar eltrámite de una solicitud de asilo por las siguientes razones: la petición no35 La Directiva sobre calificación contiene criterios para la concesión del estatuto de refugiado o laprotección complementaria y dispone los derechos asociados con cada condición. La Directiva sobreprocedimientos de asilo establece procedimientos y normas para las solicitudes de asilo. Las normasincluyen el derecho a una entrevista personal, acceso a intérpretes y el derecho a asistencia jurídica. LaDirectiva sobre condiciones de acogida dispone normas mínimas para la acogida de solicitantes deasilo, lo que incluye la salud, la vivienda y la educación.36 Véase, CEAR Euskadi, El derecho amenazado: Campaña contra la vulneración del asilo en el accesoa Europa (2008).39

se ajusta a lo dispuesto en la Convención de 1951; la solicitud es unareiteración de una petición presentada y rechazada previamente por lasautoridades; la solicitud de basa en hechos, datos o alegacionesmanifiestamente infundados, inverosímiles o que carecen de vigenciaactual; que su examen corresponda a otro Estado de conformidad con laConvención de Dublín; que el solicitante se halle reconocido comorefugiado y tenga derecho a residir en otro país; y si el solicitante procedede un país donde no existe peligro para su vida o su libertad ni estáexpuesto a torturas o a un trato inhumano o degradante y tiene protecciónefectiva contra la devolución al país perseguidor.5. De conformidad con la legislación española, el gobierno tiene queinformar al ACNUR de todas las solicitudes de asilo presentadas enEspaña en un plazo de 24 horas desde su recepción. Se permite al ACNURreunir información sobre la situación de las solicitudes, estar presente enlas entrevistas y remitir informes al Ministerio del Interior en relación conla solicitud. El ACNUR tiene que ofrecer una opinión razonada sobretodas las solicitudes presentadas en la frontera o dentro del país que laOficina de Asilo y Refugio (OAR) considere inadmisibles. En el caso delas solicitudes presentadas en la frontera, el ACNUR también tiene queofrecer una opinión razonada tras la revisión administrativa de lassolicitudes de asilo no admitidas a trámite. Si la OAR pretende no admitira trámite una solicitud presentada en la frontera y el ACNUR no está deacuerdo con la decisión, el solicitante podrá entrar al territorio nacional ypresentar un recurso judicial contra la decisión de la OAR. Sin embargo,este poder de veto no se aplica a las decisiones de la OAR sobresolicitudes presentadas dentro del territorio nacional, como las presentadasen las Islas Canarias. El ACNUR sólo desempeña un papel deasesoramiento en estos casos.6. Si una petición se considera admisible, la solicitud se remite al proceso dedeterminación de la condición de refugiado para su examen completo. LaOAR está encargada de la evaluación completa de la petición. Si así lodecide, puede entrevistar al solicitante o solicitar que lo haga la delegaciónde extranjería o la comisaría de la provincia donde reside el solicitante.Este último, el ACNUR o la ONG competente también pueden solicitaruna segunda entrevista. Una vez realizada la entrevista y completado elexamen del expediente, se remite la documentación a la ComisiónInterministerial de Asilo y Refugio (CIAR), compuesta por representantesde diversos ministerios del gobierno. El ACNUR asiste a las reunionesmensuales de la CIAR a título consultivo. La CIAR revisa los expedientesy transmite sus recomendaciones a la OAR del Ministerio del Interior paraque adopte una decisión final. En general, el Ministerio suele seguir lasrecomendaciones de la CIAR. Cuando se deniegue una solicitud de asilo,el solicitante puede presentar un recurso administrativo o judicial.7. La legislación española dispone que los extranjeros sin recursos suficientescuenten gratuitamente con los servicios de un abogado y un intérprete entodos los procesos administrativos o judiciales, ya sean para su devolución,40

expulsión o asilo. 37 Además, se dispone que todos los ciudadanos de otrospaíses reciban información acerca de sus derechos y las decisionesadministrativas y judiciales relacionadas con ellos en un idioma queentiendan. 388. En España, las ONG especializadas y los abogados de los Colegios deAbogados provinciales prestan asistencia legal a los extranjeros, entre elloslos solicitantes de asilo. Los abogados de los Colegios de Abogados estánremunerados por el Ministerio de Justicia, que delega la gestión de estosfondos a las comunidades autónomas. Éstas pagan directamente a losabogados por los servicios de representación legal de los solicitantes deasilo. La mayoría de los solicitantes de asilo cuentan con representaciónlegal formal durante la fase de admisión a trámite. Sin embargo, según elACNUR en España, menos del 5 por ciento de los solicitantes cuyaspeticiones han sido admitidas cuentan con asistencia legal durante ladeterminación de su condición de refugiados. 399. En general, los solicitantes de asilo en España cuentan con la mismalibertad de movimientos que cualquier persona que resida legalmente enterritorio español. Sin embargo, existen dos excepciones a esta regla. Losque llegan de manera irregular o a un aeropuerto internacional permanecenrecluidos a la espera de la decisión sobre la admisión a trámite de susolicitud de asilo. En el contexto de las Islas Canarias, todos los que llegande manera irregular por mar son ingresados en los denominados centros deinternamiento, siguiendo el dictamen de un juez.10. La Policía Nacional administra los centros de internamiento. De acuerdocon la legislación española, los que llegan a España no pueden estarrecluidos más de 40 días, después de lo cual deben ser puestos en libertad.Estos centros sólo albergan a internos administrativos y no se considerancentros penitenciarios en términos legales. Si un recién llegado solicitaasilo, permanecerá internado hasta que se decida la admisibilidad de susolicitud o haya transcurrido el período de 40 días. Si su solicitud seadmite a trámite, quedará inmediatamente en libertad y se les suministraráalojamiento y sustento hasta que se decida su caso.11. Si la persona no solicita asilo y se dicta una orden final de expulsión contraella, tendrá derecho a recurrir la decisión. Si no ha sido devuelta a su paísde origen o de tránsito en el plazo de 40 días de internamiento, serátrasladada a la Península, donde puede permanecer dos semanas en uncentro de acogida administrado por una ONG, en función de ladisponibilidad de plazas.12. España no deporta a todas las personas con órdenes de expulsión, a menosque tengan un acuerdo de readmisión con los países de origen o tránsito delos recién llegados. En los últimos años, España ha firmado una serie de37 Ley Orgánica 4/2000 (modificada por la LO 8/2000), artículos 22.1, 63.2; Ley de Asilo, art. 4.1;Reglamento sobre Asilo, artículos 8.4, 19.2.38 Ley Orgánica 4/2000 (modificada por la LO 8/2000), art. 63.2; Reglamento de Extranjería 127.7.39 ACNUR en España, Informe Anual sobre Protección 2005, p. 27.41

acuerdos bilaterales con países de origen y tránsito, entre ellos: Argelia,Bulgaria, Cabo Verde, Eslovaquia, Estonia, Francia, Gambia, Ghana,Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Italia, Letonia, Lituania, Macedonia,Malí, Marruecos, Mauritania, Polonia, Portugal, Rumanía, Senegal ySuiza. También ha firmado convenios de cooperación con Senegal yMauritania. De acuerdo con los términos de varios de estos acuerdos,España les suministra asistencia material, económica y humanitaria paraque puedan controlar la inmigración desde sus países y readmitir amigrantes irregulares. Gracias a estos acuerdos, España a podido aumentarel número de expulsiones de recién llegados que no pueden obtener lacondición de refugiado u otras formas de protección. 40Lista de leyes, reglamentos y decretos aplicables• Constitución Española, Art. 13.4: reconoce el derecho de asilo en España delos ciudadanos de otros países y los apátridas.• Constitución Española, Art. 149: otorga competencia exclusiva al Estadosobre las materias relacionadas con la nacionalidad, la inmigración y elderecho de asilo.• Ley 5/1984 de 26 de marzo de 1984: Reguladora del derecho de asilo y de lacondición de refugiados, modificada por la Ley 9/1994 para la aplicación delArt. 13.4 de la Constitución y ofrecer protección a las personas que solicitenasilo de acuerdo con la Convención de 1951 sobre el Estatuto de Refugiado.• Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero de 1996: Ley de protección jurídica delmenor.• Ley Orgánica 29/1998 de 13 de julio: Ley reguladora de la jurisdiccióncontencioso-administrativa.• Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000 y la LeyOrgánica 14/2003 de 20 de noviembre de 2003: Ley sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integración social.• Ley Orgánica 3/200 de 22 de marzo: Ley para la igualdad efectiva de mujeresy hombres, que incluye una disposición sobre la condición de refugiado pormotivos de género.• Real Decreto 203/1995 de 10 de febrero de 1995: por el que se aprueba elReglamento para la aplicación de la Ley Orgánica 5/1984, modificada por LeyOrgánica 9/1994, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado.• Real Decreto 865/2001 de 20 de Julio de 2001: por el que se aprueba elReglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida.• Real Decreto 1325/2003 de 24 de octubre de 2003: por el que se aprueba elReglamento para la aplicación de la Directiva de la UE sobre proteccióntemporal.• Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre de 2004: por el que se aprueba elReglamento de la Ley Orgánica 4/2000.40 En 2006, España deportó a 4.616 personas mediante acuerdos de readmisión. En 2007, la cifra crecióa 6.248 personas, lo que representa un aumento del 35,4 por ciento. La cantidad se redujo ligeramenteen 2008 a 6.178 personas. Ministerio del Interior; Balance de la Lucha contra la Inmigración Ilegal2007; Ministerio del Interior; Balance de la Lucha contra la Inmigración Ilegal 2008.42

• Real Decreto 1019/2006 de 8 de septiembre de 2006: por el que se modifica elart. 13 (denegación de entrada) del Reglamento de aplicación de la LeyOrgánica 4/2000• Instrucciones, 9 de abril de 2002: tratamiento de polizones extranjeros.• Instrucción 3/2003 del 23 de octubre de 2003: retorno de extranjerosmenores de edad que pretendan entrar ilegalmente en España.• Instrucción, 14 de julio de 2005: aspectos procedimentales ligados al posibleejercicio del derecho de asilo por polizones extranjeros.• Instrucción, 3 de agosto de 2002: entrada ilegal de extranjeros en “pateras”• Orden de 13 de enero de 2009 sobre centros de acogida a refugiados.• Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999 sobre normas de funcionamientoy régimen interior de los centros de internamiento para extranjeros.• Acuerdo de modificación del Art. 42.5 del Real Decreto 1/2005: sobre lasactuaciones judiciales por el que se otorga competencia al Juez de Guardiapara resolver las expulsiones de solicitantes de asilo e inmigrantes irregulares.Acuerdos de readmisión y bilaterales• Argelia: Protocolo entre el Gobierno de España y el Gobierno de la RepúblicaArgelina Democrática y Popular sobre circulación de personas, 31 de julio de2002.• Bulgaria: Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y laRepública de Bulgaria relativo a la readmisión de personas en situaciónirregular, 16 de diciembre de 1996.• Eslovaquia: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 3 demarzo de 1999.• Estonia: Acuerdo sobre readmisión de personas, 28 de junio de 1999.• Francia: Acuerdo sobre admisión en puestos fronterizos de personas ensituación de estancia ilegal, 8 de enero de 1988; Acuerdo entre la RepúblicaFrancesa y el Reino de España sobre la readmisión de personas en situaciónirregular, 26 de noviembre de 2002.• Guinea Bissau: Acuerdo en materia de inmigración, 7 de febrero de 2003.• Italia: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 4 denoviembre de 1999• Letonia: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 30 demarzo de 1999.• Lituania: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 18 denoviembre de 1998.• Macedonia: Acuerdo entre el Gobierno Español y el Gobierno Macedoniorelativo a la readmisión de personas en situación irregular, 6 de febrero de2006.• Marruecos: Acuerdo entre España y Marruecos, relativo a la circulación depersonas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, 13 defebrero de 1992.• Mauritania: Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y laRepública Islámica de Mauritania en materia de inmigración, 1 de junio de2003.• Polonia: Acuerdo entre el Reino de España y la República de Polonia relativoa la readmisión de personas en situación irregular, 21 de mayo de 2002.43

• Portugal: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 15 defebrero de 1993• Rumanía: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 29 deabril de 1996.• Suiza: Acuerdo entre el Reino de España y la Confederación Suiza sobre lareadmisión de personas en situación irregular y Protocolo para su aplicación,17 de noviembre de 2003.44

Acuerdos de cooperación en materia de inmigración• Gambia: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigraciónentre España y Gambia, 6 de octubre de 2006.• Guinea: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigraciónentre España y Guinea, 6 de octubre de 2006.• Malí: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigraciónentre el Reino de España y la República de Malí, 23 de enero de 2007.• República de Guinea Bissau: Aplicación provisional del Acuerdo deCooperación en materia de inmigración entre el Reino de España y laRepública de Guinea Bissau, 27 de enero de 2008.• República de Níger: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia deinmigración entre el Reino de España y la República de Níger, 10 de mayo de2008.• Perú: Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y laRepública del Perú para la cooperación en materia de inmigración, 6 de juliode 2004.45

Apéndice D46

Apéndice ESolicitantes de Asilo en Canarias 2004-2008NacionalidadTNac2004 2005 2006 2007 2008 TotalesP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP. Fron TotalALBANIA 1 1 1 1 2 2APÁTRIDA 1 1 1 1 2 2ARGELIA 1 1 1 1 2 2 1 1 5 5ARGENTINA 1 1 1 1 2 2BANGLADESH 8 8 8 8BOLIVIA 1 1 1 1 1 1 2BRASIL 1 1 1 1BULGARIA 1 1 1 1BURKINA FASO 2 2 1 1 2 3 1 4BURUNDI 1 1 1 1CAMERUN 1 1 1 1 2 2CENTROAFRICANA REP. 1 1 1 1COLOMBIA 9 9 3 3 4 1 5 3 3 4 1 5 23 2 25CONGO 3 3 4 2 6 7 2 9COSTA DE MARFIL 1 1 5 5 66 66 73 73 50 61 111 195 61 256CUBA 3 3 10 10 8 8 6 6 23 3 26 50 3 53CHAD 2 2 2 2 2 2 4CHILE 1 1 1 1CHINA 1 1 2 2 1 1 4 4ECUADOR 1 1 1 1EL SALVADOR 1 1 1 1ESTADOS UNIDOS 1 1 1 1ETIOPIA 1 1 1 1GAMBIA 1 1 2 1 3 7 7 6 5 11 16 6 22GEORGIA 1 1 1 1 2 247

GHANA 2 4 6 2 4 6GUINEA 1 1 35 35 9 4 13 45 4 49GUINEA BISSAU 1 1 1 1 2 2 4 4 2 6GUINEA ECUATORIAL 1 1 1 1INDIA 16 16 144 144 160 160IRAN 1 1 2 2 3 3NacionalidadTNac2004 2005 2006 2007 2008 TotalesP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP. Fron TotalIRAQ 1 1 2 2 3 3ISRAEL 1 1 1 1 2 2KENIA 1 2 3 1 2 3LIBERIA 3 3 1 1 6 6 2 2 4 12 2 14MALI 1 1 1 1 1 1 2 3 1 4MARRUECOS 6 6 40 40 247 247 241 2 243 88 88 622 2 624MAURITANIA 2 2 1 1 3 3 21 21 5 13 18 32 13 45MEXICO 1 1 1 1MOLDAVIA 1 1 1 1MYANMAR 2 2 2 2NIGER 3 3 3 3NIGERIA 1 1 1 1 6 6 3 3 10 1 11NO RECO. (PALESTINA) 1 1 1 1PAKISTAN 1 1 2 2 2 1 3PERU 1 1 1 1 1 1 2R.D.CONGO 10 10 4 4 1 1 1 1 2 4 4 16 5 21RUANDA 1 1 1 148

RUSIA 3 3 1 1 3 1 4SENEGAL 2 2 4 4 22 22 1 1 2 29 1 30SIERRA LEONA 1 1 3 3 23 23 1 3 4 28 3 31SIRIA 3 3 3 3SOMALIA 1 1 3 3 1 1 4 1 5SRI LANKA 6 6 3 3 11 11 14 6 20SUDAN 4 1 5 6 6 12 12 10 13 23TOGO 7 7 2 2 7 2 9TUNEZ 1 1 1 1TURQUIA 1 1 1 1UCRANIA 2 2 2 2VENEZUELA 3 3 1 1 2 4 4 13 13 3 7 10 24 8 32NacionalidadTNac2004 2005 2006 2007 2008 TotalesP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotalTNacP.FronTotal T Nac P. Fron TotalVIETNAM 1 1 1 1Totales 75 6 81 77 4 81 363 3 366 652 3 655 216 140 356 1.383 156 1.53949

APÉNDICE HEstadísticas sobre llegadas por mar (adultos y menores) a las Islas CanariasNACIONALIDAD AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006* Tenerife* Las Palmas* AÑO 2007 Tenerife*LasPalmas*ANGOLA 0 13 11 1 10 9 9ARGELIA 37 0 4 4 3 3BENIN 0 2 5 5 13 2 11BURKINA FASO 125 5 64 5 59 315 78 237BURUNDI 0 1 0CABO VERDE 0 4 5 2 3 8 7 1CAMERUN 18 4 7 7 13 6 7CHAD 0 1 2 2 26 2 24CONGO (ZAIRE) 44 10 17 17 45 18 27COSTA DE MARFIL 308 264 1.698 1.098 600 751 253 498ERITREA 0 0 1 1 1 1ETIOPIA 0 2 5 5 5 5GABÓN 0 0 15 3 12 29 3 26GAMBIA 1.654 1.228 3.633 2.378 1.255 2.309 1.659 650GHANA 363 201 189 92 97 393 341 52GUINEA BISSAU 351 328 1.448 1.085 363 569 346 223GUINEA CONAKRY 519 200 717 337 380 925 521 404GUINEA ECUATORIAL 0 0 37 36 1 161 130 31INDIA 301 77 23 23 144 144KENIA 0 0 2 2 2 2LIBERIA 70 24 62 13 49 50 23 27LIBIA 1MALI 2.830 1.299 3.423 1.770 1.653 1.046 975 71MARRUECOS 902 784 1.237 17 1.220 864 4 860MAURITANIA 187 65 190 86 104 414 315 99MOZAMBIQUE 1 150

NIGER 100 6 71 3 68 147 25 122NIGERIA 81 23 70 19 51 77 45 32PAKISTAN 0 0 123 123 2 2PALESTINA 0 1 0REP. CENTROAFRICANA 2 2RUANDA 0 2 5 5 3 3STO. TOMÉ Y PRINCIPE 1 1SENEGAL 21 117 16.237 15.041 1.196 2.683 2.426 257SIERRA LEONA 54 27 74 20 54 65 41 24SOMALIA 0 3 7 7 19 3 16SRI LANKA 0 0 11 11SUDAFRICA 0 0 5 3 2SUDAN 219 14 32 5 27 46 12 34TANZANIA 0 0 1 1 1 1TOGO 0 6 10 1 9 22 8 14UGANDA 0 0 2 1 2 2ZIMBABWE 0 0 1 1 1 1OTROS 335 7 2.415 1.101 1.314 579 60 519TOTAL 8.519 4.718 31.859 23.273 8.586 11.746 7.450 4.296INMIGRANTES CUYA ENTRADA SE HA REALIZADO POR LUGARESDISTINTOS A LOS LEGALMENTE HABILITADOS. ACUMULADO AÑO 1994- AÑO 2008INMIGRANTESAÑOS1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200810 29 27 112 737 2.165 2.240 4.129 9.929 9.555 8.519 4.718 31.859 11.746 8.30051

MENORES INMIGRANTES CUYA ENTRADA SE HA REALIZADO POR LUGARESDISTINTOS A LOS LEGALMENTE HABILITADOS. 2004 -2008AÑO 2004PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTALLAS PALMAS 13 3 3 8 4 8 4 20 3 37 24 10 137TENERIFE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0TOTAL 13 3 3 8 4 8 4 20 3 37 24 10 137AÑO 2005PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTALLAS PALMAS 20 7 0 2 12 4 1 1 6 23 10 21 107TENERIFE 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1TOTAL 20 7 0 2 12 4 1 2 6 23 10 21 108AÑO 2006PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTALLAS PALMAS 12 39 22 6 22 29 15 42 106 129 98 24 544TENERIFE 6 6 21 3 60 12 52 139 156 19 15 29 518TOTAL 18 45 43 9 82 41 67 181 262 148 113 53 1.06252

AÑO 2007PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTALLAS PALMAS 57 21 9 14 54 24 2 70 54 68 127 29 529TENERIFE 5 3 8 4 23 19 41 47 49 59 69 24 351TOTAL 62 24 17 18 77 43 43 117 103 127 196 53 880AÑO 2008PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTALLAS PALMAS 30 55 8 17 40 13 8 4 176 15 27 7 400TENERIFE 40 17 20 45 38 55 43 59 80 19 60 4 480TOTAL 70 72 28 62 78 68 51 49 256 34 87 11 866AÑO 2009PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTALLAS PALMAS 5 8 13TENERIFE 28 56 84TOTAL 33 64 9753