El Medio Ambiente de Canarias en las Publicaciones del Consejo

DOCUMENTO DE TRABAJOEL MEDIO AMBIENTE DE CANARIASEN LAS PUBLICACIONES DEL CESDE CANARIASCOMPARECENCIA, A PETICIÓN DEL CONSEJO, DELEXCMO. SR. CONSEJERO DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓNTERRITORIAL DEL GOBIERNO DE CANARIAS,PARA INFORMAR AL PLENO DEL CONSEJO SOBRELA POLÍTICA DEL TERRITORIO EN LA SÉPTIMA LEGISLATURA:ASPECTOS ESTRATÉGICOS Y DESARROLLOSesión del Pleno del CES de 11 de febrero de 2010Secretaría GeneralLas Palmas de Gran Canaria5 de febrero de 2010

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SUMARIOPresentación ...................................................................................................... 051. Dictámenes del CES .......................................................................................... 071.1. Dictamen 2008/5. Anteproyecto de Ley de Medidas Urgentes en Materia de OrdenaciónTerritorial para la Dinamización Sectorial y la Ordenación del Turismo ........................ 071.2. Dictamen 2003/1. Anteproyecto de Ley de Directrices de Ordenación General yDirectrices de Ordenación del Turismo de Canarias................................................ 111.3. Dictamen 2001/2. Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan Integral deResiduos de Canarias (2000-2006)..................................................................... 172. Informes Anuales.............................................................................................. 212.1. Informe Anual 2009...................................................................................... 212.2. Informe Anual 2008...................................................................................... 232.3. Informe Anual 2006...................................................................................... 272.4. Informe Anual 2003...................................................................................... 292.5. Informe Anual 2000...................................................................................... 413. Barómetros del CES........................................................................................... 453.1. Barómetro de Opinión Pública en Canarias 2009.................................................... 453.2. Barómetro de Opinión Pública en Canarias 2008.................................................... 533.2. Barómetro de Opinión Pública en Canarias 2007.................................................... 55CES DE CANARIAS -3

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PRESENTACIÓNEl presente Documento de Trabajo ofrece una síntesis del tratamiento dado en laspublicaciones del Consejo al sector del medio ambiente y la ordenación territorial enCanarias.CES DE CANARIAS -5

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DICTAMEN 2008/5. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS URGENTES ENMATERIA DE ORDENACIÓN TERRITORIAL PARA LA DINAMIZACIÓN SECTORIALY LA ORDENACIÓN DEL TURISMOIV.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES1. La sustitución del procedimiento normal, que incluye el plazo de 30 días paradictaminar, por otro excepcional cuya característica más relevante es, según aprecie elpeticionario de la consulta, justamente la reducción del término a 15 días, como es elpresente caso, exige su motivación.El Consejo considera que no está justificada en modo alguno la solicitud de dictamen porel trámite de urgencia, que habría exigido, entre otras medidas, la remisión decertificación del Gobierno de Canarias explicativa de esa declaración de urgencia, asícomo la remisión de la restante documentación que debe acompañar a todoAnteproyecto de Ley; documentación que no ha sido remitido, y sobre la que el CESdesconoce si se aplicó también la declaración de urgencia.2. No consta, además, que al remitirse el Anteproyecto de Ley al Consejo se hayaefectuado o completado el preceptivo trámite de audiencia previsto en los artículos105.a) de la Constitución Española y en la Ley 50/1997,de 27 de noviembre, delGobierno. En este sentido, sería deseable disponer, entre los antecedentes, delresultado del trámite de audiencia, exigible en razón de la materia a otras instancias yorganizaciones, con interés directo en la propuesta de regulación.En relación a todo ello, el Consejo Económico y Social manifiesta que la ausencia deestos antecedentes sitúan a la iniciativa legislativa objeto de dictamen, y en lostérminos en que se da a conocer al CES, en momentos preliminares y, en consecuencia,más situados en el de las actuaciones administrativas previas que en aquél en el que seexpresa la voluntad del Gobierno por asumir, en términos de oportunidad, laconveniencia de dicha iniciativa.3. En opinión del Consejo, en líneas generales, los objetivos identificados en el borradordel Anteproyecto de Ley objeto del presente Dictamen, pueden ser asumidos. Agrandes rasgos y en relación a todos ellos hay pronunciamientos del CES. En efecto,racionalizar y simplificar las actuaciones administrativas en materia territorial yurbanística, fomentar el tratamiento sostenible del territorio para acoger actividadeseconómicas y servicios, o impulsar en el subsector turismo, y en línea con la legislaciónterritorial y el planeamiento, la renovación turística, constituyen todos objetivosnecesarios.4. En relación al avance de anteproyecto de ley objeto del presente Dictamen, hemos deseñalar que éste introduce modificaciones relevantes en nuestro actual ordenamientojurídico en materia de ordenación del territorio y urbanismo, con evidentesrepercusiones en el suelo rústico y en un subsector de particular relevancia para eldesarrollo económico de las islas como es el turismo.CES DE CANARIAS -7

La conveniencia, tal y como y se ha señalado, de los objetivos que se pretenden, y lasdificultades advertidas para su consecución, hacen necesario también obtener unamplio consenso para su articulación legal. Y la necesidad de que, finalmente, semantenga la coherencia entre objetivos y los instrumentos diseñados para suconsecución.5. El Consejo quiere llamar la atención sobre el papel que se quiere asignar adeterminados instrumentos de ejecución para la transformación del territorio o el usodel suelo, ya sea a iniciativa pública o privada, que contrariamente a lo dispuesto en elactual marco legal que los concibe sólo para la materialización de lo previamenteordenado, se les quiere otorgar, ahora con el avance de Anteproyecto de Ley, el valorde legitimar directamente determinadas actuaciones en materia de equipamiento yactuaciones industriales y turísticas, dotaciones y en materia de infraestructuras sinamparo en el planeamiento vigente. Este es el caso de dos tipos de instrumentos deejecución que el avance de Anteproyecto de Ley pretende establecer: los Proyectos deActuación Territorial, en suelo rústico, y los Proyectos de Actuación de Interés SingularIndustrial, en suelo urbanizable.6. Semejante configuración otorga también, el borrador de Anteproyecto de Ley que sedictamina, a actos administrativos como las Calificaciones Territoriales, hoynecesitadas de ajustarse a las previsiones del planeamiento y para las que se prevé,con la nueva propuesta, simplemente que no amparen actuaciones que esténexpresamente prohibidas por la ordenación territorial y del planeamiento.Con esta concepción las Calificaciones Territoriales ampararían actuaciones noprohibidas expresamente, es cierto, pero tampoco previstas en el planeamiento delterritorio. Actuaciones, todas ellas, cuya determinación final radicaría una vez más eninstancias administrativas, y con el riesgo de ampliar el margen para la intervencióndiscrecional.7. Particular consideración le merece al CES el tratamiento que el avance deAnteproyecto de Ley da a la ordenación del suelo rústico. Tipo de suelo que adquiereparticular importancia en las islas por su valor natural y paisajístico, lo que hadeterminado también, con el reconocimiento de estas señas de identidad, su particularprotección por nuestro sistema legal a través de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, deOrdenación del Territorio de Canarias, estableciendo instrumentos de ordenaciónespecíficos para el suelo rústico, y que atendían la ordenación de actuacionesconcretas adecuadas a espacios determinados.8. A propósito de los numerosos reenvíos que el avance de Anteproyecto de Ley deMedidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial para la Dinamización Sectorial yla Ordenación del Turismo, hace a un posterior desarrollo reglamentario de susdeterminaciones básicas, en opinión del Consejo, esta cuestión por sí misma no sólocuestionaría o haría imposible la misma urgencia de las medidas a adoptar, sino queafectaría a la seguridad jurídica de operadores económicos y agentes sociales. Esteexceso de previsiones para un ulterior desarrollo reglamentario podría también reabrirun debate estéril en torno a cuáles son las instancias administrativas competentes.CES DE CANARIAS -8

9. En relación a la actividad turística, en opinión del Consejo es absolutamente necesarioe imprescindible desplegar esfuerzos y medidas eficaces para la consecución delobjetivo de la rehabilitación y modernización de la planta turística obsoleta y/odegradada, así como la descongestión del suelo turístico saturado y un crecimientorazonado de la oferta. Todo ello en beneficio de la mejora de la calidad e imagen denuestra oferta turística. Sin perjuicio de ello, una vez más, advertimos sobre lanecesidad de que los instrumentos y mecanismos que identifica el borrador deAnteproyecto de Ley se adecuen a estos objetivos, que han de ser complementarios alde la contención del consumo de suelo y crecimiento razonable conforme a lasparticularidades y distintos modelos insulares y, aún, atendiendo a zonas determinadasde cada una de nuestras islas.10. En opinión del Consejo, las exigencias en torno a las nuevas plazas alojativas queresulten de los procesos de rehabilitación y renovación deberán, también, apostar porel mantenimiento del nivel de calidad de servicio a los usuarios, o aún su mejora,procurando igualmente la estabilidad y el deseable incremento de los puestos detrabajo, con especial atención a la formación y cualificación de los mismos, y con elobjetivo último de mejorar la calidad de nuestra oferta y facilitar la fidelización delcliente.11. El CES considera que la inexistencia de datos e información cuantitativa y cualitativa,sobre cuya omisión entre los antecedentes que acompañan al borrador de Anteproyectode Ley también se ha pronunciado el Consejo, hacen difícil un pronunciamientoexpreso en torno al número de autorizaciones de nuevas plazas alojativos por cada unade las sustituidas que, en cualquier caso, deberían modularse mediante la fijación demáximos, atendiendo siempre las circunstancias de cada una de las islas o de zonasespecíficas de ellas.12. Respecto de los incentivos a la renovación, aspecto fundamental sin el que difícilmentepuede darse la mejora de nuestra oferta turística, el Consejo advierte también sobre ladificultad de modular o fijar cuotas máximas en cuanto al número de plazasincentivadas por cada una de las renovadas, ante la ausencia, una vez más, de datos einformación cuantitativa y cualitativa adaptada a cada una de nuestras islas. Además,se desconocen, igualmente, los previsibles efectos que todo ello pueda tener respectoa las previsiones establecidas por la actual normativa, básicamente la Ley 19/2003, de14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y lasDirectrices de Ordenación del Turismo de Canarias. La posibilidad de establecermecanismos específicos de gestión para incentivar e impulsar la renovación, en opinióndel Consejo, deberá ser igualmente considerada.CES DE CANARIAS -9

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DICTAMEN 2003/1. ANTEPROYECTO DE LEY DE DIRECTRICES DEORDENACIÓN GENERAL Y DIRECTRICES DE ORDENACIÓN DEL TURISMO DECANARIASIV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES1. Las Directrices de Ordenación pretenden constituirse como el marco orientador detodas las acciones que se emprendan por las Administraciones Públicas sobre elterritorio de la Comunidad Autónoma. En este sentido aspiran, básicamente, a formularcon carácter general y de forma interrelacionada, en el marco de la planificaciónsocioeconómica de la Comunidad Autónoma, el dispositivo de criterios y normasreguladoras que orienten los procesos de asentamiento y localización de las actividadeseconómicas y sociales, en el territorio, tanto de los operadores privados como de losagentes y Administraciones Públicas.Con las referencias que al respecto establecen la normativa vigente en Canarias para ladeterminación de las Directrices y en la medida en que vayan dirigidas a garantizar eldesarrollo sostenible de Canarias, constituyendo un marco de referencia para el restode los instrumentos de ordenación territorial, así como en los planes previstos en lalegislación urbanística, las Directrices tendrán que suministrar también las referenciasen cuanto a las previsiones y criterios básicos para la formulación de las políticassectoriales y la programación de los recursos que las Administraciones Públicascompetentes deban aplicar a la sostenibilidad del territorio de Canarias.2. Sólo muy recientemente se ha empezado a reconocer, de manera afectiva, lanecesidad de construir y otorgar valor jurídico al principio de desarrollo sostenible detal forma que empieza a convertirse en un principio general del derecho, no sóloaplicable sino invocable. En este sentido el CES valora de manera positiva la opcióntomada ya por el artículo 16 del vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenacióndel Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias aprobado por el DecretoLegislativo 1/2002, de 8 de mayo, que regula el procedimiento de aprobación final porel Parlamento de Canarias de las Directrices como anexo del Proyecto de Ley deartículo único.3. A juicio del Consejo, y esta valoración ya la adelantamos en términos similares ennuestro Dictamen 11/2002, este carácter de Ley que amparará a las Directrices esadecuado al reforzar su carácter vinculante dotando a aquéllas de la convenienteposición jerárquica que precisa un instrumento de esta naturaleza.Su aprobación por el Parlamento incrementa su valor, legitima el consenso social yrefuerza el liderazgo político que se precisa para afrontar los retos que plantea eldesarrollo sostenible en Canarias. De tal forma que éste se consolide como títulohabilitante para el ejercicio de las funciones de control e inspección y, en la mismamedida, incremente el ámbito de garantías y derechos de operadores económicos ysociales y ciudadanos en general.CES DE CANARIAS -11

4. El CES quiere, igualmente, dejar constancia de la necesidad de que el texto final de lasDirectrices de Ordenación General y de las Directrices de Ordenación del Turismo deCanarias, recojan, a la hora de incorporarse como anexo único al Proyecto de Ley quese tramite ante el Parlamento de Canarias, las consideraciones incluidas por el Consejoen su Dictamen Preceptivo 11/2002 sobre el Proyecto de Texto Final Provisional de lasmismas. De manera particular en lo que se refiere a:4.1. La importancia de concretar, en los textos de normativa de las Directrices, elconcepto de “capacidad de carga turística” que no aparece definida, si bien sehacen algunas alusiones al mismo en la Directriz 24 de las de Ordenación delTurismo, en los términos en las que las conoció el CES, que podría ser completadoincorporando las referencias que en torno al mismo concepto se hace en laMemoria de las mismas.Para la determinación de esa “capacidad de carga” la Directriz 24, citada, señalauna serie de factores a tener en cuenta, como los de la “capacidad ecológica”, la“capacidad social”, la “capacidad paisajística”, o los de las “infraestructuras deaccesibilidad” y otras existentes para atender el funcionamiento y abastecimientodel ámbito, la capacidad del mercado, la disponibilidad de recursos tecnológicos,profesionales y laborales necesarios para las fases de construcción y explotaciónde los establecimientos turísticos que se prevean, la disponibilidad de recursosturísticos y la afección a los recursos naturales existentes.Tal y como reconoce la Memoria de las Directrices de Ordenación del Turismo lacapacidad de carga es un concepto de difícil evaluación. No obstante el CESinsiste sobre la necesidad de establecer una metodología común que sirva, a losdistintos órganos competentes, para apreciar, de una forma objetiva y científicalos factores que deban tenerse en cuenta para la determinación de la capacidadde carga. Ello redundará en una mayor seguridad jurídica de operadoreseconómicos y ciudadanos en general.El CES quiere, en relación a lo dicho, recomendar se establezca un plazo para ladeterminación de la metodología para la apreciación y evaluación de estosfactores determinantes de la capacidad de carga. Elemento esencial para laefectividad de las Directrices en su conjunto.4.2. Respecto de la limitación de la segunda residencia y la transformación del usoresidencial en uso turístico, las Directrices de Ordenación General de Canariasestablecen, en la redacción que conoció el CES, que los Planes Insulares deOrdenación pueden establecer limitaciones y exclusiones a la segunda residencia.Sin bien no se contemplan medidas coercitivas, confiando a los Planes Insulares ladecisión sobre la oportunidad y forma de aplicación de aquellas medidaslimitativas, las Directrices de Ordenación del Turismo sí que deciden, también enla redacción conocida por el CES, la transformación del uso residencial, incluso elpreexistente en uso turístico.A juicio del CES, reiterando la valoración hecha en el Dictamen 11/2002 citado,los términos en los que se plantea este modelo parecen excesivamente rigurosos einjustos socialmente, al darse preeminencia a los intereses económicos de lasempresas que se dedican a la explotación turística sobre otros intereses sociales yeconómicos.CES DE CANARIAS -12

5. El CES reitera, en este apartado de las Conclusiones, la valoración incluida en lasObservaciones de Carácter Previo sobre la necesidad de habilitar la participación delConsejo, reclamando su opinión, en relación al texto final de Anteproyecto de Ley deArtículo Único una vez cerrado el actual proceso parlamentario que conoce de lasDirectrices de Ordenación General y Directrices del Turismo de Canarias.No obstante queremos llamar la atención sobre las dudas que tiene el Consejo sobre laprocedencia de incorporar, en el Anteproyecto de Ley que ahora se analiza, referenciasexpresas que reiteran contenidos de la normativa de las Directrices, siendo así queéstas se hayan aún en proceso de discusión parlamentaria.Desde otro punto de vista, también en relación a las Disposiciones Finales delAnteproyecto de Ley que se analiza, el Consejo reclama su participación futura en elproceso de definición y concreción de las medidas de desarrollo y apoyo que se citan,por ejemplo la que se refiere al compromiso anunciado para la aprobación de unprograma de medidas económicas y administrativas de apoyo al desarrollo y ejecuciónde las Directrices de Ordenación del Turismo, donde se incluirían programascomplementarios a la innovación y calidad, renovación edificatoria, rehabilitaciónurbana de zonas turísticas consolidadas, etc.CES DE CANARIAS -13

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DICTAMEN 2002/11. PROYECTO DE TEXTO FINAL PROVISIONAL DE LASDIRECTRICES DE ORDENACIÓN GENERAL Y DE LAS DIRECTRICES DEORDENACIÓN DEL TURISMO DE CANARIASIV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES1. El CES valora positivamente la iniciativa de liderar políticamente un nuevo enfoque enla formulación de las políticas para afrontar los retos de la sostenibilidad.La consideración del Medio Ambiente como política horizontal, transversal ointersectorial no significa, no obstante, que la definición del modelo de desarrollosostenible deba acometerse tomando como único prisma a las Directrices deOrdenación. Éstas permitirán definir el modelo desde la óptica de la ordenación delterritorio y de los recursos naturales. Los aspectos económicos y sociales de lasostenibilidad no deben acometerse, en exclusiva, mediante un instrumento técnicocomo el de las Directrices de Ordenación, pues la formulación de muchas de suspolíticas exceden del ámbito material directo que pueden alcanzar éstas.En consecuencia, resulta preciso disponer, también, de una Estrategia Canaria deDesarrollo Sostenible como marco de referencia general, claro y a largo plazo, en laque se inserten las Directrices de Ordenación y los restantes instrumentos normativos,de planificación y ejecución de las distintas políticas. La estrategia para un desarrollosostenible debe ser un catalizador para los responsables políticos y la opinión públicaen los próximos años, así como una fuerza motriz para la reforma institucional y loscambios en el comportamiento de las empresas y de los consumidores.2. El establecimiento de un modelo de desarrollo sostenible implica buscar un difícilequilibrio entre intereses contrapuestos, y obliga a importantes concesiones ycompromisos, teniendo como referencia el bienestar del conjunto de la sociedad. Laasunción por el Parlamento de Canarias de la competencia para aprobar las Directricesde Ordenación, parece adecuada, en opinión del CES, en cuanto que legitima elliderazgo político que se precisa para acometer esta tarea.3. Dentro del Consejo Económico y Social de Canarias se mantienen diferentes posicionesen torno a muchas de las directrices recogidas en el texto final provisional. Sureproducción en este dictamen se ha estimado innecesaria en cuanto que las mismas yase hicieron valer en el procedimiento de participación pública. Por el contrario, se haconsiderado conveniente recoger en el bloque de observaciones del presente dictamen,aquellas posiciones de consenso y, sobre algunos aspectos destacados, las diferentesopiniones existentes, a fin de ilustrar, de la mejor manera posible, la decisión final quese adopte sobre las Directrices de Ordenación.CES DE CANARIAS -15

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DICTAMEN 2001/2. PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA ELPLAN INTEGRAL DE RESIDUOS DE CANARIAS (2000-2006)IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES1. El Consejo valora positivamente la oportunidad de esta iniciativa, en la medida en quepretende dotar a la Comunidad Autónoma de Canarias de un instrumento con vocaciónplanificadora en una materia de especial relevancia, tanto por sus aspectosmedioambientales, sanitarios y económicos como por la propia relevancia social,circunstancias que se acentúan con el actual modelo de crecimiento, que tiene entresus características el incremento creciente en la generación de volumen de residuos yun progresivo acortamiento del ciclo de vida de los productos de consumo.2. Respecto del trámite de urgencia con que se solicita del CES el Dictamen preceptivo,se reitera la necesidad de que ésta venga motivada, al menos mínimamente. En opinióndel CES, el procedimiento de urgencia debe ser, precisamente, elemento determinantey constitutivo, dirigido a garantizar la participación institucional del CES, es decir,como si de no acudirse a dicho procedimiento ésta no fuera posible. Lo que es biendistinto de utilizar dicho procedimiento de manera indiscriminada y no justificada.3. La complejidad de las cuestiones tratadas en el propuesto Plan Integral de Residuos deCanarias, el alcance que, desde el punto de vista de administraciones, agenteseconómicos y operadores, tiene, el hecho de que, además, estemos obligados arelacionar los contenidos del PIRCAN con otras circunstancias derivadas directamentedel Plan de Desarrollo Regional y del Programa Operativo Integrado de Desarrollo, parael mismo período 2000-2006, entre otras cuestiones, hacen difícil el que el ConsejoEconómico y Social pueda hacer, en los términos en que se exige su dictamen por elprocedimiento de urgencia, una valoración detenida, y en consecuencia eficientedesde el punto de su participación en la definición de el conjunto de diagnósticos,propuestas de actuación, criterios de intervención, etc…, que se proponen.4. El CES quiere, expresamente, llamar la atención sobre las insuficientes referencias enel PIRCAN 2000-2006 a los contenidos del Programa Operativo Integrado de Canarias,fundamentalmente en lo que se refiere al conjunto de indicadores que posibilitarán laevaluación y seguimiento global de los objetivos finalistas de carácter instrumental delPIRCAN, y que se recogen expresamente en el PDR. Con independencia de ello, elConsejo sugiere a los promotores del Plan que se dictamina, se valore la convenienciade dotarlo, específicamente, de un mecanismo de evaluación que facilite eventualesmodificaciones o adaptaciones del mismo e inclusiones de medidas correctoras.5. El Consejo echa en falta una referencia sobre el alcance y los efectos que han tenidoen la tramitación del Plan las opiniones, sugerencias y recomendaciones que se hayanpodido deducir del trámite de audiencia, exigido por la Ley 1/1999, de 29 de enero, deresiduos de Canarias, tal y como se ha detallado en el conjunto de las observacionesque se incluyen en el presente dictamen.CES DE CANARIAS -17

6. En la misma línea, el CES expresa sus dudas acerca del modo en que se nos presenta elmarco financiero para abordar las actuaciones que el Plan prevé: desde nuestro puntode vista, el Plan adolece, a estos efectos, de una cierta indefinición, no sólo en cuantoa la existencia de consignación presupuestaria, sino también en relación a la voluntadexpresa de participación por parte del conjunto de las Administraciones implicadas.Adecuar el escenario financiero del PIRCAN 2000-2006 a las previsiones del POI deCanarias 2000-2006, nos parece igualmente exigible.7. Para el CES, no le cabe duda del esfuerzo realizado en este Plan para inventariar lostipos, cantidad y origen de los residuos, pero en la mayoría de los casos responde aestimaciones y proyecciones teóricas a partir de datos indirectos de años anteriores o,incluso, de otros países, que hacen dudar de la eficacia del PIRCAN 2000-2006. Portanto, para el Consejo resulta de vital importancia que se aborde con prontitud unsistema estadístico sobre la generación y composición de los residuos en Canarias, aldepender de ello la eficacia de la planificación.De la existencia de un buen sistema de información estadístico dependerá, en granmedida, la efectividad del ejercicio de las funciones atribuidas a los que el propio Plandefine como Órganos de Gestión, responsables de efectuar las actividades deseguimiento y control del Plan.8. El Consejo llama la atención sobre el hecho de que determinadas actuaciones, queincluye el Plan, tienen una redacción en exceso "posibilista". Lo que plantea laeficiencia de las mismas como meras posibilidades, sobre todo en aquellas que prevévarias alternativas de actuación por distintas Administraciones. Ello exigiría, en opinióndel Consejo, hacer un esfuerzo para que la voluntad de participación de las distintasAdministraciones y agentes intervinientes deba estar lo más determinada posible en elmomento de presentar el instrumento planificador a su aprobación.9. El Consejo echa en falta referencias más explícitas al elenco de opciones que podríanfacilitar las distintas modalidades de gestión previstos en el Plan. En esta misma línea,el Consejo estima conveniente establecer o prever puedan adoptarse medidas depromoción e incentivación para que los operadores privados concurran a la gestión deestas políticas sectoriales, de tal forma que se incrementen las oportunidades para lacompetitividad de las empresas. Con la misma idea, debería promoverse la utilizaciónde alguna de las figuras de nuestro acervo económicoinstitucional, por ejemplo laReserva para Inversiones en Canarias (RIC).10. Los altos niveles de protección ambiental del territorio de Canarias y la exigencia deadaptación a la normativa comunitaria, exigen, en opinión del Consejo, profundizaruna vez más en la mejora de la coordinación entre las Administraciones que gestionanel territorio desde sus respectivos ámbitos competenciales y extremar al máximo lasmedidas de vigilancia y control para el mantenimiento de la calidad medioambiental ypaisajística de esos espacios.11. En opinión del Consejo, la eficacia, en líneas generales, del PIRCAN 2000-2006 vendráen gran parte definida en función del desarrollo de las previsiones que incluye la Ley1/1999, de 29 de enero, de Residuos de Canarias, respecto del desarrollo de los PlanesInsulares de Residuos, de su correcta conexión con los Planes Insulares de Ordenación,y de un ejercicio eficiente de las funciones de gestión asignadas a Cabildos yMunicipios.CES DE CANARIAS -18

12. En relación a la vigencia temporal del Plan, el CES quiere llamar la atención, en primerlugar, sobre el retraso en la tramitación del mismo, que incluye actuaciones para elaño 2000 y 2001, sobre las que, además, no se incorpora un análisis de situación nievaluación de las mismas, y se desconoce, en consecuencia, su nivel de eficiencia.Tal y como hemos dejado dicho en las observaciones particulares incluidas en elpresente dictamen, el retraso señalado evidencia que no se han logrado determinadosobjetivos en la materia, fijados a veces en legislación estatal de carácter básico, porejemplo en lo que se refiere al objetivo mínimo a cubrir a 30 de junio de 2001 devalorización de envases, el PIRCAN prevé llegar a un máximo del 25% durante ese año,la mitad de lo que fija esa norma. Y, en otras ocasiones, previstos nuestra propialegislación territorial, por ejemplo en lo que se refiere a la implantación de sistemasde recogida selectiva, en Municipios de población superior a 5.000 habitantes, antes dela fecha límite del 1 de enero de 2001, situación que tampoco, como el propio Planreconoce, se ha conseguido en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma.13. A propósito del tratamiento que el Plan establece en relación a las actuaciones deprevención, en particular las acciones de información y sensibilización, el Consejoadvierte que el hecho de haberse excluido dotaciones presupuestarias para las mismasdurante los dos primeros años de vigencia teórica del Plan, contradice la jerarquizaciónde opciones prevista en la estrategia comunitaria de gestión de residuos, que sitúa alas actuaciones de prevención en primer lugar, jerarquización que se ha venidoincorporando progresivamente a la legislación española. Sin embargo, es el propio Planel que, al menos teóricamente, reconoce, por ejemplo, que previamente a la puesta enmarcha del Programa para la implantación de la recogida selectiva en origen esnecesario acometer campañas de información que, recordamos, es un objetivo quedebería estar implementado, en los Municipios de más de 5.000 habitantes, a 1 deenero de 2001.14. Por último el CES, valorando el esfuerzo de elaborar un plan de estas características,sugiere se atienda al conjunto de observaciones generales y particulares incluidas en elpresente dictamen.CES DE CANARIAS -19

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INFORME ANUAL 20097.2.3.7. Medio ambienteEmisiones de gases de efecto invernadero España, como territorio industrializado, posee unperfil emisor en el que dominan las emisiones procedentes del manejo de la energía,industria y el transporte en cuanto a sectores, y el CO2 en cuanto a gases emitidos. Así, en2008 el sector energético fue responsable del 78% de las emisiones de Gases de EfectoInvernadero (GEI). Este hecho ha estado provocado por un crecimiento medio anual de lademanda energética primaria nacional de un 3,1% (para el período 1990-2005), mientrasque en la Unión Europea (UE-15) esta cifra asciende al 1,1%.Si bien en 2008, las emisiones han experimentado en España un descenso significativorespecto a 2007, la tendencia desde 1990 es de incremento, pasando de 289,6 millones detoneladas de CO2 equivalente emitidas en aquel año, a las 413,6 millones en 2008.No cabe duda que en este incremento, el fuerte desarrollo económico, el aumentopoblacional, el incremento de la demanda energética y el crecimiento de la movilidad hansido factores clave.Respecto a los países de nuestro entorno, el principal emisor de GEI es Estados Unidos, conel 22% de las emisiones globales (dato para 2004). Le sigue China con el 17%. Los siguientesgrandes emisores son la Comunidad Europea, Rusia, Japón e India. De forma individual,España ocuparía el puesto 18, con el 1,3% de las emisiones globales.Para la anualidad 2008, las emisiones de GEI en nuestro país se cifraron en 413,5 millonesde toneladas de CO2 equivalentes, lo que supuso una reducción de un 6,5% respecto al añoanterior.Parte de la reducción en emisiones alcanzada en 2008 puede atribuirse a la situacióneconómica actual, que ha supuesto una moderación en el consumo de electricidad y en eluso del vehículo privado, así como en el transporte de mercancías.También ha pesado el descenso que se ha producido en la generación de electricidad concarbón, que disminuyó en un 33,8% en 2008. De igual forma, la aportación de las energíasrenovables ha sido muy significativa, cubriendo el 20,5% de la generación de electricidad.La generación de origen nuclear supuso el 15,8% del total, aumentando un 7% respecto a suaportación en 2007.Descendiendo al nivel territorial autonómico, si bien se espera una reducción en lasemisiones de GEI para 2008 en nuestra región, los datos disponibles y referidos a laanualidad 2007, siguen reflejando una situación de crecimiento muy superior a la mediaespañola. Así, se ha producido un incremento del 95% respecto al año base, representandoel 3,73% del total nacional. Así, Canarias, junto con La Rioja, Murcia, Andalucía y laComunidad Valenciana, forma parte del grupo de regiones que más se alejan delcumplimiento de los objetivos adquiridos en el Protocolo de Kioto.CES DE CANARIAS -21

Respecto a la procedencia de las emisiones en Canarias, la mayor parte proceden de lageneración eléctrica con combustibles fósiles y al turismo. El transporte por carreterarepresenta el 45% del total y las industrias del sector energético han aumentado susemisiones, aportando el 41% de las emisiones totales.Capítulo 7. Gestión de residuosA la hora de analizar la gestión de residuos en nuestra Comunidad Autónoma, el primeraspecto que llama la atención es el déficit de información disponible, así como el grado dedesglose de los datos existentes.No cabe duda que una correcta política de gestión de residuos pasa precisamente porconocer cuál es el estado de situación del territorio donde se pretende implantar, así comodisponer de indicadores y series estadísticas que den a los órganos gestores la posibilidadde corregir las desviaciones detectadas.Partiendo de estas premisas iniciales, y basándonos en los datos aportados por el InstitutoNacional de Estadística para la anualidad 2006, destacaremos como primer aspecto queCanarias, durante el mencionado año, generó 1.397.206 toneladas de residuos, de los queel 21% se recogieron de forma selectiva. Con estos datos, el Archipiélago aportó el 4,9% deltotal de residuos generados en nuestro país en 2006 (28.418.545 toneladas). De esta forma,ocupa la séptima plaza en el ranking de aportación de residuos generados a nivel nacional.Si la comparativa entre regiones la hacemos teniendo en cuenta los residuos generados porhabitante y año, la situación varía, y Canarias pasa a ocupar la tercera posición conmayores niveles de residuos generan por habitantes, si bien ha de considerarse el hecho deque nuestro territorio soporta una población flotante más que significativa durante todo elaño, derivada del sector turístico, y que no es tenida en cuenta a la hora de elaborar estetipo de indicadores.Respecto a los residuos recogidos de forma selectiva en Canarias, cabe destacar del totalde ellos, los residuos de construcción y demolición (36,3% del total de los residuosrecogidos de forma selectiva), papel y cartón (26,3%), envases mixtos (8,8%) y vidrio (7%),manteniendo un perfil similar al que se da en el resto del territorio nacional.CES DE CANARIAS -22

INFORME ANUAL 20087.2.3.6. Medio ambienteSi bien es indudable el valor natural y la riqueza de ecosistemas y biodiversidad con quecuenta Canarias, no es menos cierto que la fragilidad de éstos, así como los riesgos a losque se encuentran sometidos, son de mayor grado que los que se dan en el resto delterritorio español continental.En este sentido, y relacionado directamente con las amenazas a las que se encuentraexpuesto el medio ambiente canario, se ha considerado conveniente abordar dos temascomo son la situación del Dominio Público Marítimo-Terrestre y el Cambio Climático, nosólo por el impacto político que han tenido durante el año objeto de análisis, sino tambiénpor el gran impacto social que han generado.Respecto al primero de los temas abordados, a nadie escapa la presión urbanística y detransformación a la que se encuentra sometido el litoral español, extendido por más de10.000 km2, repartidos a través de 10 Comunidades Autónomas, 2 Ciudades Autónomas, 25provincias y 428 municipios, de los que 78 son canarios.La franja de 10 km. a lo largo de ese perímetro tiene una superficie de 80.000 km2, de losque aproximadamente el 40% se encuentra urbanizado, un 7% está destinado ainstalaciones portuarias, un 3% a instalaciones industriales y un 8% a explotacionesagrícolas.Para Canarias, la superficie artificial en los primeros 10 km. de costa es similar en las dosprovincias. Así, en la provincia de Las Palmas esta superficie supone el 5,6% del total de sucosta, mientras que en la provincia tinerfeña este valor es del 4,6%. Ambos datos son de losmás bajos a nivel estatal. A este hecho puede haber ayudado el alto porcentaje de longitudde costa protegida con que cuenta nuestra Comunidad Autónoma, y que alcanza el 43,1%.Respecto a la situación del plan de deslindes en 2007, la situación sí es significativamentedistinta para cada una de las dos provincias canarias. Así, mientras la provincia de SantaCruz de Tenerife disponía en 2007 de un 94,50% de su costa deslindada, para la provinciade Las Palmas este valor era del 68,50%.En cuanto al segundo de los temas ambientales ya mencionados y analizados en el presenteInforme, cabe destacar la presentación en 2007 del Cuarto Informe de Evaluación delCambio Climático, desarrollado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre CambioClimático (IPCC) y en el que se pone de manifiesto que el calentamiento del sistemaclimático es inequívoco y que, de continuar al ritmo actual podría tener efectos severos entodo el planeta. Para un archipiélago como el canario, el IPCC prevé que el aumento delnivel del mar agrave las inundaciones junto a otros riesgos costeros. Para la mitad de siglose prevé que el cambio climático reduzca los recursos hídricos en las islas, hasta el puntode que empezarán a ser insuficientes para cubrir la demanda durante los períodos deescasez de lluvias. Por otro lado, el aumento de las temperaturas agravará la invasión deespecies no nativas.CES DE CANARIAS -23

Dada la situación descrita, el cambio climático ha pasado a ser uno de los principales retosa los que se enfrenta la comunidad internacional que, como respuesta, ha acordado elProtocolo de Kioto, con el que se asume el compromiso de reducir en un 5,2% las emisionesde Gases de Efecto Invernadero (GEI) entre 2008 y 2012 con respecto a los valores del añobase 1990. En este sentido, España suscribió el mencionado compromiso y debe hacerfrente al objetivo final limitando el crecimiento de sus emisiones en un 15% en el períodomarcado respecto del año de referencia. Sin embargo, las emisiones de GEI en nuestro paísen 2005 eran un 52,2% superior al límite establecido, si bien para 2006 esta cifra disminuyóen 4,1 puntos porcentuales. Canarias, por su parte, en 2005 emitió a la atmósfera un 41,1%más de GEI de lo permitido en el Protocolo de Kioto.Dados los datos de emisiones actuales y teniendo en cuenta los objetivos a alcanzar, en2007 el Gobierno Español publicaba la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, con laque se persigue que las emisiones de GEI en el quinquenio 2008-2012 no superen en másdel 37% a las del año base, lo que significará un 22% más del objetivo inicial que deberáncubrirse con los mecanismos de flexibilidad y absorciones de sumideros previstos por elpropio Protocolo.CES DE CANARIAS -24

INFORME ANUAL 20078.2.3.6. Medio ambienteVistos los objetivos establecidos en el Protocolo de Kyoto para España y Canarias, yhaciendo un análisis de los datos disponibles en lo que a emisión de gases de efecto deinvernadero se refiere, existe una importante distancia a recorrer en la reducción de losniveles de emisión, por lo que resulta evidente el importante esfuerzo que significaría elcumplimiento de los objetivos propuestos. Así, si bien en 2006 nuestro país redujo susemisiones en un 4,1% respecto al año anterior, aún se encuentra lejos de los objetivospropuestos.En cuanto a Canarias, en 2004 y junto a la Comunidad Valenciana, Murcia y las IslasBaleares, fueron las regiones que experimentaron mayores incrementos en la emisión degases de efecto de invernadero desde 1990. Así, en 2004, nuestra región superaba en casiun 82% las cifras del año de referencia. En este sentido, debe tenerse en cuenta el fuerteincremento de Canarias en el marco de los acuerdos de KyotoPor sectores, en Canarias, es el sector energético el que aporta un mayor número deemisiones, con cerca del 90% del total, seguido por casi un 10% del sector residuos.Con este panorama, en opinión del CES, resulta difícil alcanzar los objetivos marcados parael período 2008-2012, al menos que se realice un cambio radical en los mecanismospropuestos o se reformulen los objetivos inicialmente planteados.Si bien puede afirmarse que a nivel nacional la gestión de los residuos ha mejoradorespecto al tratamiento final que se les da, no puede decirse que las políticas implantadaspara la reducción de generación de los mismos hayan sido igual de efectivas.Sólo Navarra ha conseguido estabilizar la generación de sus residuos en los últimos años,mientras que la evolución en el resto de Comunidades Autónomas ha sido muy distinta. Eneste sentido, Canarias ocupó, junto con Melilla, el quinto lugar en cuanto a incremento degeneración entre 1996 y 2004 (58% más).Por otro lado, un 92% de los residuos urbanos generados en nuestra región son derivados avertedero controlado, mientras que sólo un 3% se destina a compostaje y otro 3% se recogede forma selectiva.Existe por tanto un importante margen de acción para la implantación de políticas másactivas tendentes a la reducción de generación de residuos, así como de su reciclaje,debiendo tenerse también en cuenta las oportunidades que ofrece para el sector privado suimportante participación en la gestión integral de residuos.Es indudable el valor y la riqueza con la que cuenta Canarias en cuanto a ecosistemas ypaisajes.CES DE CANARIAS -25

Este hecho, junto con las políticas implantadas orientadas a su conservación presente yfutura han supuesto que nuestra Comunidad Autónoma se haya convertido en referentenacional en lo que a legislación de protección del territorio se refiere.El 41,58% del territorio canario se encuentra protegido por alguna de las múltiples figurasexistentes, no sólo en la legislación de ámbito autonómico, sino también europeo(Directiva de Hábitats). Este dato convierte a nuestro archipiélago como la ComunidadAutónoma española con mayor porcentaje de territorio protegido.En otro orden de cosas, dado que de las 301.396,40 hectáreas incluidas en la Red Canariade Espacios Naturales Protegidos, sólo el 45,72% cuenta con la aprobación definitiva de suinstrumento de planeamiento, el CES considera necesario que se realicen las accionesoportunas para agilizar los procesos de aprobación de sus instrumentos de planeamiento,con el fin de garantizar una protección y conservación efectiva de estos espacios.CES DE CANARIAS -26

INFORME ANUAL 20067.2.3.4. Otras políticas públicasMedio ambiente130. En Canarias aún se conserva un extenso y diverso patrimonio natural, que debeconstituirse en uno de los principales factores de competitividad futura de sueconomía y de generación de bienestar directo para la población.El rejuvenecimiento de sus destinos turísticos dependerá en buena medida de laimplementación exitosa de políticas de regeneración ambiental, como parte deestrategias basadas en la calidad y la diferenciación. Los ciudadanos de Canarias, porsu parte, cada vez valoran en mayor medida la calidad de los entornos y laconservación del patrimonio natural como factores de su función de bienestarpersonal y colectivo.131. La reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y el cumplimiento con loscompromisos de Kyoto, una gestión eficiente de los residuos sólidos que reduzca losniveles de generación y optimice las opciones de reciclaje, y la gestión de los espaciosnaturales y la biodiversidad aunando conservación y valorización social de los mismos,constituyen probablemente los principales retos de la política ambiental en Canarias.Son, al mismo tiempo, factores clave para reorientar el modelo de desarrollosocioeconómico de las Islas hacia una senda más sostenible.132. Desde el punto de vista del sistema de gestión de residuos, el compromiso adoptadono ha contado con el cumplimiento de todas las partes implicadas, lo que supone queel esfuerzo de los distintos eslabones (consumidores, productores y entidadespúblicas) se diluye al romperse uno de ellos. Ahondando en este aspecto, hemos deestar especialmente vigilantes en el cumplimiento por parte de las CorporacionesLocales, Cabildos y Gobierno de Canarias dentro de este ámbito, ya que hasta la fechase han observado deficiencias que han restado efectividad a la implantación de lossistemas integrados de gestión dentro de nuestro Archipiélago.133. Es necesario por otro lado la potenciación de las políticas medioambientales, sobretodo en el ámbito de la información y formación de usuarios y consumidores, así comode promoción e incentivación de procesos de producción industrial respetuosos con elmedio ambiente.134. En Canarias se han incrementado de forma alarmante las emisiones de gases deefecto invernadero, gases como el CO2, inductores del cambio climático a nivelglobal, concretamente un 76,76% desde 1990, año de referencia del Protocolo deKyoto, hasta el año inventariado más reciente, 2002. Hay que tener en cuenta, sinembargo, que tanto el crecimiento de la renta per cápita como de la poblaciónresidente en el Archipiélago en el mismo periodo han sido determinantes si tenemosen cuenta el bajo nivel de desarrollo económico en Canarias en 1990 y la relaciónexistente entre desarrollo económico y nivel de emisión de CO2.CES DE CANARIAS -27

En todo caso, el compromiso adquirido a nivel nacional para el cumplimiento de Kyoto(un aumento máximo del 15% con respecto a las emisiones del año 1990, en el periodo2008-2012), requiere que todas las comunidades autónomas realicen un esfuerzoproporcional en la reducción de estas emisiones.En opinión del Consejo, Canarias necesita realizar un esfuerzo considerable ensectores como la generación eléctrica (eficiencia y aumento de renovables) y eltransporte, responsables de más del 90% de las emisiones, para lograr, al menos,estabilizar sus emisiones antes de 2008, puesto que está muy lejos de sucumplimiento.135. En el ámbito de los residuos, la elevada tasa de crecimiento de los mismos y losreducidos niveles de reciclaje deben ser enfrentados mediante políticas quefavorezcan la reducción en la fuente, un mayor uso del principio de responsabilidaddel productor, favoreciendo que el mercado ejerza una función más activa en larecuperación y reciclaje de materiales, y la adopción de sistemas de tratamiento queadopten todas las medidas de prevención de la contaminación que establecen lasnormas de la UE traspuestas a nuestra legislación, y la adopción de tarifas de pago porlos servicios de recogida, transporte y tratamiento de los residuos que internalicentodas las externalidades ambientales que generan.136. La gestión del extenso y diverso patrimonio natural de Canarias requiere un reenfoquepara considerarlo como capital natural, capaz de proveer servicios ambientales queapoyen la reestructuración y rejuvenecimiento de la industria turística canaria, y desatisfacer la creciente demanda de estos servicios por parte de la sociedad canaria.La mayor inversión en mejora de la conservación y en equipamiento y capacidades deprestación de servicios, debe acompañarse de la creación de mecanismos de pago porservicios, cuyos ingresos reviertan en la financiación de los espacios naturales deCanarias.De este modo será posible superar la actual contradicción existente entre lanecesidad de mejorar nuestro capital natural y la subinversión crónica en el mismo.CES DE CANARIAS -28

INFORME ANUAL 20039.7. Análisis Monográfico 2: La Planificación y Gestión Integral de los Recursos en elmarco de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de Canarias9.7.1. Estrategia Ambiental Canaria de Desarrollo Sostenible236. El presente informe evalúa el marco conceptual de la Estrategia Ambiental Canaria deDesarrollo Sostenible (EACDS), actualmente en proceso de debate.Concretamente, profundizamos en dos enfoques complementarios que incorpora laestrategia: por un lado el reconocimiento explícito de la necesidad de preservar losequilibrios y las funciones de los ecosistemas y de los recursos naturales comocondición necesaria en el desarrollo sostenible de la región; y, por otro, la necesidadde abordar la planificación y la gestión de los recursos, los ecosistemas, y labiodiversidad, desde una visión integral.La Estrategia Ambiental Canaria de Desarrollo Sostenible (EADCS) incide en lanecesidad de aumentar la eficiencia de la política ambiental a través de uncompromiso social que permita la integración de todos los objetivos ambientales en latoma de decisiones de los agentes públicos y privados.En esencia, la estrategia puede interpretarse como un compromiso temporal, detodos y cada uno de los ámbitos de la administración pública canaria, para reorientarla toma de decisiones, y en general la cultura institucional y social, hacia un modelode desarrollo más racional y coherente con el largo plazo.237. El marcado sesgo ambiental de la estrategia refleja, esencialmente, la dificultad deintegrar globalmente y de hacer operativos simultáneamente la globalidad de losprocesos de cambio comprendidos en la noción de desarrollo sostenible. De estemodo, alineándose con los principios operativos que predominan en el ámbitoeuropeo, prioriza la conservación del capital natural básico de la región de modo quela degradación de sus funciones esenciales no llegue a comprometer a largo plazo lacontinuidad de los procesos económicos que contribuye a sustentar. Esta perspectiva,más acorde con la interpretación de sostenibilidad fuerte de la economía ecológica,es analizada en la primera sección del trabajo, donde se sitúa la estrategia canaria enel contexto evolutivo del concepto desarrollo sostenible y de sus diferentesinterpretaciones en el contexto internacional.238. Adicionalmente, la EACDS reconoce las dificultades para poner en práctica un planestratégico exigente con el cumplimiento de la normativa ambiental y de losprincipios de la sostenibilidad, como resultado de los principales diagnósticos encuanto al desorden, incumplimiento y percepción de dicha normativa en laactualidad, al incorporar en su diseño un enfoque plenamente integrador. En estesentido, la estrategia puede interpretarse como un compromiso temporal, de todos ycada uno de los ámbitos de la administración pública canaria, para reorientar la tomade decisiones, y en general la cultura institucional y social, hacia un modelo dedesarrollo más racional y coherente con el largo plazo. Dicho compromiso quedaCES DE CANARIAS -29

eflejado en los distintos procesos de integración que incorpora la estrategia:objetivos ambientales definidos de acuerdo a una visión integral, tanto del medio y delos recursos naturales como de los flujos de materiales y de contaminación delsistema económico; instrumentos en forma de políticas transversales; y, finalmente,el uso de la planificación y gestión integral, haciendo hincapié especialmente en laspolíticas de gestión de demanda, como herramienta capaz de internalizar en la tomade decisiones las externalidades ambientales y de mejorar la eficiencia global delsistema económico.La aplicación de esta versión pragmática de desarrollo sostenible requiere,principalmente, un cambio en la estructura administrativa local, regional y nacional,basada en el establecimiento de estrategias –frente a la estructura de políticas mástradicional– y en la elaboración de medidas verticales y horizontales. Las medidasverticales las podemos caracterizar como aquellas que tratan de alcanzar objetivos entodo el territorio, de acuerdo a sus debilidades y fortalezas; mientras que las medidashorizontales tratarían de integrar todos los objetivos intermedios en cada espacioterritorial.239. La EACDS promueve una visión integral de los ciclos de los recursos naturales y de lasfunciones ambientales, así como de las interacciones de estos con el conjunto deactividades humanas. Es decir, por primera vez en la política ambiental de la región,se supera la división en ejes, sectores y subsectores, ambientales o económicos y sereconoce la homogeneidad de los procesos de generación de impacto ambiental porparte de los agentes, estableciendo objetivos integradores y coherentes con lasinterdependencias entre los recursos y los ecosistemas naturales, a través de lasdistintas dimensiones territoriales.La mayoría de los diagnósticos ambientales realizados en Canarias pueden resumirseen dos observaciones:a) La dispersión institucional de la información existente y su difícil accesibilidadreduce en gran medida su utilidad final. En este sentido, sería deseable aumentarlos esfuerzos en materia estadística y de colaboración administrativa, que mejoreny permeabilicen la información disponible.b) Recoger los resultados de la gestión socioambiental –generalmente sectorial odesintegrada– no contribuye, por sí sola, a la comprensión de los problemas ypresiones, a identificar los desequilibrios de nuestro metabolismo social. En estesentido, la información económica, ambiental y social disponible refleja los estadosde las variables significativas en la toma de decisiones.9.7.2. Planificación y gestión integral de los recursos en Canarias240. La planificación existente en materia de recursos en Canarias ha sufrido retrasossignificativos. El problema principal a la hora de planificar y gestionar estos recursosen Canarias se encuentra en la existencia de marcos regulatorios incompletos ydefectuosos.La necesidad de integrar distintos objetivos en la planificación y gestión de losrecursos en Canarias queda reflejada a lo largo del capítulo séptimo. La Planificacióny Gestión Integral de los Recursos (PIR) es algo más que un instrumento deCES DE CANARIAS -30

programación a largo plazo capaz de aumentar la eficiencia en la gestión de losrecursos. Esta herramienta incorpora un cambio de paradigma a la hora de reflexionarsobre la problemática actual en el agotamiento y contaminación de los recursosambientales y de los ecosistemas, y por tanto, en el diseño de soluciones.Tradicionalmente, los problemas de escasez han sido abordados a través de políticasde aumento de la oferta, favoreciendo mayores economías de escala y de alcanceprincipalmente, y con estructuras de tarifas que aumentan el excedente delconsumidor en base a aumentos en los consumos.Sin embargo, es patente que las ganancias sociales derivadas de esta gestión se vencompensadas, en gran medida, por las pérdidas sociales que generan la contaminacióny el agotamiento de los recursos. La Planificación y Gestión Integral de los Recursos(PIR) consiste en un desarrollo combinado de opciones de oferta y de gestión dedemanda para proporcionar los servicios asociados a los recursos al mínimo coste,incluyendo los costes ambientales y sociales.241. El análisis se ha centrado en la capacidad de este instrumento de planificaciónaplicado a los recursos naturales más estratégicos de la economía canaria: el ciclointegral del agua (ciclo hidrológico), los residuos sólidos, la energía, y los ecosistemasy biodiversidad.En todos los casos hemos observado que la planificación existente sufre retrasossignificativos.El problema principal a la hora de planificar y gestionar estos recursos en Canarias seencuentra en la existencia de marcos regulatorios incompletos y defectuosos.También, hemos identificado oportunidades para la implantación de políticas degestión de demanda de los recursos. Las ganancias de eficiencia en este caso no sóloestán relacionadas con la gran capacidad existente para conservar los recursos, sinoque se derivan mejoras en la provisión de los servicios relacionados con los recursosnaturales, los ecosistemas y la biodiversidad, y en la financiación de la gestión de losrecursos.242. Si observamos la estructura administrativa del sector público en Canarias, nosenfrentamos a cinco niveles verticales de gobierno, con múltiples diversificacioneshorizontales jerarquizadas en base a criterios funcionales que reflejan objetivosprimarios y con importantes dificultades en el diálogo interdepartamental.Frente a esta estructura administrativa, los objetivos de desarrollo tratan deincorporar nuevas dimensiones y variables como la diversificación sectorial, la calidadde vida, la equidad, la conservación del patrimonio natural, la capacitación laboral ola accesibilidad.Esta divergencia, cada vez mayor, entre objetivos y medios (políticas) puede generarmúltiples ineficiencias en la toma de decisiones del sector público. Estas pérdidassociales serán mayores en tanto en cuanto el diseño de mecanismos de coordinación yde integración de las políticas no se vea acompañado de la necesaria modernizaciónde las estructuras técnicas y del comportamiento burocrático: potenciando laversatilidad de los medios, la formación interdisciplinar y el diálogointerdepartamental; reformando la gestión pública de manera que se generenCES DE CANARIAS -31

incentivos internos adecuados a favor del bienestar colectivo; y, finalmente,fomentando la transparencia y la permeabilidad de la información disponible, de talforma que se incentive y se canalice, de hecho, la participación institucional yciudadana.243. El concepto de desarrollo en su vertiente humana y ambiental requiere incorporar deforma activa dos nuevas dimensiones en la toma de decisiones económica: la social yla ambiental. El problema surge cuando esas dos dimensiones son, en sí mismas,sistemas que no sólo son comprensibles en unidades bien distintas, sino que suslógicas y equilibrios internos son complejos. De hecho, integrar objetivos adicionalesaumenta la complejidad de la toma de decisiones del sector público incluso si sesuperan las estructuras administrativas. Sin embargo, la adopción de criterios deeficiencia en la planificación y de gestión de los recursos se ha demostrado como unaherramienta potente, capaz de identificar adecuadamente los problemas de gestión,de mejorar sus resultados y de inducir mayores niveles de eficiencia global, por lo queeste Consejo recomienda profundizar en esta línea de trabajo.244. El uso de las herramientas de planificación y gestión integral del agua en elArchipiélago se hace prioritario, no sólo con el objetivo de mejorar los indicadores deeficiencia en el sector sino también por la necesidad de mejorar las funcionesambientales que realiza el ciclo hidrológico en el mantenimiento de ecosistemas ybiodiversidad, y las funciones sociales que realiza el recurso en el territorio.Una de las aportaciones más innovadoras que recoge la EACDS es la propuesta, más omenos explícita, de sistemas de Planificación y Gestión Integral de los Recursos (PIR),concretamente para la gestión de los recursos hídricos, la energía, los residuos, y labiodiversidad y ecosistemas canarios. La puesta en marcha de esta herramienta deplanificación se hace necesaria en todo su alcance. La PIR es algo más que uninstrumento de programación a largo plazo capaz de aumentar la eficiencia en lagestión de los recursos. Esta herramienta incorpora un cambio de paradigma a la horade reflexionar sobre la problemática actual en el agotamiento y contaminación de losrecursos ambientales y de los ecosistemas, y por tanto, en el diseño de soluciones. LaPlanificación y Gestión Integral de los Recursos (PIR) consiste en un desarrollocombinado de opciones de oferta y de gestión de demanda para proporcionar losservicios asociados a los recursos al mínimo coste, que debe incluir los costes ybeneficios ambientales y sociales.9.8. Análisis Monográfico 2: La Insularidad como condicionante en el AnálisisSocioeconómico y Territorial. Instrumentos de Ordenación de Espacios Insulares9.8.1. Ordenación del territorio en la región insular de Canarias245. La importancia de las regiones insulares europeas ha hecho que los atributos delimitativos del desarrollo asociados a la condición insular hayan sido reconocidos porla legislación primaria de la Comunidad (Tratado de Ámsterdam) de forma explícita:los artículos 154 (referente a las redes transeuropeas), 158 (que afecta a las baseslegales de las políticas de cohesión) y 299.2 (referente a las RegionesUltraperiféricas), y la Declaración anexa nº 30 sobre las Regiones Insulares (que definelas obligaciones que respecto de las islas tiene la UE).CES DE CANARIAS -32

246. En cuanto al análisis y valoración comparativa del hecho insular pueden destacarsediversos condicionantes favorables y desfavorables al desarrollo asociados a lapequeña insularidad. Se podrían identificar tres grandes grupos de condicionantes:1. Desde el punto de vista territorial y ambiental (fragilidad, biodiversidad,sostenibilidad, …).2. En cuanto la actividad económica en términos de oferta/demanda y disponibilidadde los factores de producción (coste transporte, logística, fragmentación mercado,escasez de recursos, …).3. Desde el punto de vista social e institucional, es habitual el desarrollo de marcospolítico-institucionales especiales (autogobierno, apoyo regímenes especiales,fondos de compensación, …).247. La planificación económica, entendida como el proceso de toma de decisiones, exigeinstrumentos adecuados que alimenten el proceso. Cierto es que las decisiones de losagentes, ya sean empresarios, autónomos, trabajadores ocupados, parados, inactivoso instituciones públicas, siempre se toman con información racionada. Pero esexigible que la información que sirve de fundamento a la toma de decisiones esté lomenos racionada que se pueda. La ausencia de información de ámbito insular fiablede carácter fundamental es un importante defecto del proceso de planificación quepuede conducir a graves errores, con el coste económico, social y políticoconsiguiente. Desgraciadamente, este es el caso de Canarias.La práctica de gobierno descentralizado hace necesario el fortalecimiento de losinstrumentos de análisis regional, y por tanto de las fuentes estadísticasdesagregadas, que están en la base de cualquier documento que permita elconocimiento de la realidad a esas escalas subestatales. Y si en Canarias el referentebásico es el insular, era de prever una profundización y una proliferación de lasestadísticas insulares, que en el nuevo ordenamiento jurídico estatal deberíandemandar exhaustivamente el gobierno regional y los cabildos, así como los propiosinvestigadores de diferentes organismos.248. Por ello, y a pesar de que la producción autonómica de estadística es muy importante—y que el ISTAC es referente básico, al proporcionar, aparte de las publicaciones enpapel una variada información en línea en una quincena de categorías diferentes,desde el Territorio y Medio Ambiente a estadísticas insulares—, las expectativaspuestas en la constitución de un organismo que, a semejanza del INE, produjeseinformación en cantidad y de calidad elevada se han visto en buena medidadefraudadas.Indudablemente, la cantidad de información disponible y la posibilidad de acceder aella de forma inmediata ha permitido una importante difusión de la información; perola provisión de estadísticas más detalladas o la consolidación de las básicas, derivadasde la explotación de censos y padrones sigue constituyendo un aspecto claramentemejorable. La causa de esta frustración de expectativas se puede atribuir a variascausas:1. En primer lugar, no se ha ejecutado una planificación estadística que, tal y comoestaba prevista en la Ley 1/1991, hubiera servido para diseñar la provisión deinformación estratégica estadística secuencial coordinada.CES DE CANARIAS -33

2. En segundo lugar la recogida de información ha presentado problemas de calidad.249. Uno de los problemas estadísticos concretos, pero de trascendencia y alcance extensoes el notable desfase entre los datos del Censo de Población y la actualizaciónpatronal correspondiente. Este problema es especialmente grave en Canarias, dondela comparación del Censo (a efectos 1 de noviembre de 2001) y Padrón arroja undéficit de aquél en relación con éste de cerca de 140.000 habitantes, es decir, másdel 8% de la población.250. El Consejo Económico y Social de Canarias ha manifestado reiteradamente su opiniónsobre la necesidad de disponer de información estadística sobre la economía insular.Es una opinión difícilmente cuestionable.Como se ha señalado reiteradamente, Canarias es diversa desde la perspectivageográfica y demográfica. También la economía insular es diversa. El InstitutoNacional de Estadística ofrece un nivel de información estadística de nivel regional oprovincial.Pero esta información, cuando se trata de tomar decisiones en el ámbito insular,presenta graves problemas porque esconde en su agregación realidades insulares muydiferentes.Estas realidades tan distintas, exigirían contar con sus correspondientes descriptoresestadísticos particularizados, evitando adoptar medidas de política económica o socialen base a datos sesgados y erróneos desde ese ámbito geográfico, con los enormesperjuicios que ello podría acarrear.De ahí que una vez más, desde el Consejo se exhorte de la manera más firme a tomarlas medidas correctoras que cubran esta gran deficiencia.En particular se hace imprescindible, y por ello se recomienda a los responsables delas estadísticas regionales y de la mejora de las nacionales, actuar en el sentidodescrito en indicadores como:a) La Encuesta de Población Activa.b) El Índice de Precios al Consumo.c) La Encuesta de Presupuestos Familiares.d) La Contabilidad Insular.e) La información estadística sobre el turismo, la sanidad, la educación, la cultura,como sectores claves de la convivencia en Canarias.9.8.2. Instrumentos de ordenación de espacios insulares251. En cuanto a la evolución de los instrumentos de planificación insular, cabría destacarque los Planes Insulares de Ordenación, como último eslabón de la “cadena evolutiva”hasta la fecha, se concibieron como instrumentos jurídicos para racionalizar ycontrolar las transformaciones territoriales desde una perspectiva geográfica insular.A este respecto, en función del contenido exigido a los PIO, éstos se concibieron comoinstrumentos de ordenación del territorio, del urbanismo y de los recursos naturales,CES DE CANARIAS -34

al añadirse una serie de cuestiones y capacidades a las asignadas a los PlanesDirectores Territoriales de Coordinación.Es decir, los PIO se concibieron como la figura de ordenación territorial y urbanísticaa escala insular que debía regular y ordenar por la vía de aplicación directa -Determinaciones- o diferida -Directrices- varios sectores bien diferenciados (las zonasturísticas, el suelo rústico, los espacios naturales, las actividades extractivas, elsector agrario, el patrimonio histórico-arqueológico), así como los sistemas deinfraestructura territorial (corredores costeros, carreteras, sistema aeroportuario yportuario, captación y distribución de agua, saneamiento y transporte de energíaeléctrica).252. El Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y deEspacios Naturales de Canarias articuló un sistema de ordenación del territorioquecontempló todas las variables que inciden sobre la misma, incardinando elcontenido ambiental dentro de su dimensión urbanística. Así, se ha planteado unsistema de ordenación territorial único, integral y jerarquizado, con el fin de superarlas limitaciones y los problemas derivados de la planificación sectorial y, en su caso,las intervenciones relevantes sobre el territorio no sujetas a la correspondienteplanificación previa.Concebido como pieza clave de este nuevo marco legal, consiste en una estructura dela ordenación territorial que, mediante el establecimiento de reglas jerárquicas deprevalencia-dependencia, se fundamenta en dos tipos de escalas que hemosdenominado como “temática” y “geográfica-espacial”. La adecuación e integraciónde los diferentes planes a dicha “arquitectura” de instrumentos de ordenaciónterritorial ha constituido la estrategia básica y de gran trascendencia en laconsolidación del “gobierno” del territorio de los espacios insulares canarios, así comouna auténtica innovación en el sistema jurídico español en esta materia.Escala temática de actuación253. Siguiendo el criterio legislativo iniciado en la propia Ley 12/1994, el Texto Refundidoarticula un sistema de ordenación integral del territorio que contempla todas lasvariables que inciden en ella, esto es, las ambientales, las de estructuraciónterritorial -sectorial- y las urbanísticas. Desde esta perspectiva, la “escala temática”implica la institución de forma genérica de una integración jerárquica en la estructurainterna de los Planes y Normas de las áreas protegidas en relación con los criterios dela ordenación y las determinaciones de estricto contenido ambiental, territorialsectorialy urbanística. De este modo, las dos últimas se ponen al servicio de laprimera a través de la utilización racional de los mismos. Así, por ejemplo, los PlanesTerritoriales Especiales deben ajustarse a las determinaciones de las Directrices deOrdenación en cuanto a su posición geográfica, y a los Planes Insulares de Ordenaciónen lo relativo a la ordenación de los recursos naturales. Esta jerarquía constituye unelemento de gran interés e innovación en orden a establecer determinacionesestrictamente territoriales y urbanísticas desde su aspecto negativo, esto es,remarcando la posición de dependencia de ellas respecto de las de carácterambiental, de modo que éstas deben servir de fundamento y justificación a lassegundas.CES DE CANARIAS -35

254. De esta manera, el Texto Refundido genera un reajuste en la ubicación de los Planes yNormas de las áreas protegidas en función de su posición dentro de la estructura deordenación territorial que genera. Este planteamiento derivó de la idea contenida enel artículo 6.3 de la Ley de Espacios Naturales de Canarias, que indicaba que la“planificación hidrológica insular se adaptaría a lo previsto en los PORN”, o de losapartados 1 y 2 del artículo 2 de la Ley 1/1987, reguladora de los Planes Insulares deOrdenación, que dispuso que “las determinaciones de ordenación y las directrices decompatibilidad y de coordinación sectorial sobre el marco físico, adecuadas paradefinir el modelo territorial a que deben responder los Planes y Normas inferiores desu ámbito” [...] “se justificarán por relación a las exigencias del desarrollo regional, ala articulación racional de las distintas políticas y actuaciones con incidencias sobre elterritorio, a la mejor distribución global de los usos o actividades e implantacióncoordinada de las infraestructuras básicas, y a la necesaria protección del medioambiente, de los recursos naturales y de los bienes culturales”.Así, se produce el establecimiento de la obligatoriedad de cumplimiento de lasdisposiciones de los instrumentos de ordenación de las áreas protegidas no con unsentido jerárquico estricto como puede suceder con el planeamiento urbanístico, sinocon una relación de subordinación. Consecuentemente, el resto de instrumentos deordenación territorial, a excepción de las Directrices y los Planes Insulares deOrdenación, han de considerar las previsiones de los mismos y, en el supuesto de quese produzca un conflicto, han de abordarlo expresamente y resolverlo, en su caso,mediante su derogación expresa.255. En consecuencia, la temática ambiental se considera como una materia transversal dela ordenación del territorio. En la práctica, esta estructura temática jerarquizadaconstituye la base conceptual y doctrinal de la conceptuación y proyección espacialdel “desarrollo sostenible”, por cuanto la ordenación de los recursos y las áreas deelevada calidad ambiental se va a producir sobre la ordenación y determinaciones deestricto contenido territorial y urbanístico. Así mismo, esta circunstancia no tieneprecedente jurídico alguno ni en la normativa estatal ni en la del resto de lasComunidades Autónomas, constituyendo, por tanto, una concepción pionera en laconsideración de la planificación territorial-urbanística y ambiental como una funciónpública única y regulada en un mismo texto normativo.256. Esta escala temática, su encuadre jerárquico como pieza angular de la ordenación delos espacios insulares, justifica que los PIO debían incluir el siguiente contenido desdesu doble perspectiva como PIO y PORN (artículo 18 de la Ley de Ordenación delTerritirio de Canarias):a) En lo relativo a su carácter de PORN, deben contener una descripción y evaluacióndetallada de los recursos naturales, su calidad ambiental y previsible evolución, asícomo los criterios de aplicación en su ordenación, en concreto, en lo relativo a lassiguientes cuestiones:1. Las limitaciones de uso en función de la singularidad de los ecosistemas y de suestado de conservación y, en particular, señalamiento de las áreas del territorioque deban ser excluidas de los procesos de urbanización y, en su caso, deedificación, por sus características naturales, su trascendencia para elCES DE CANARIAS -36

mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, para la preservación de ladiversidad genética y de la variedad, singularidad o belleza de los ecosistemas ydel paisaje.2. Las directrices o criterios básicos para la gestión de las áreas protegidas ytambién de las especies de flora y fauna amenazadas o en peligro, según loscriterios internacionalmente admitidos, estableciendo o proponiendo en su caso,según la legislación sectorial aplicable, los regímenes de protección queprocedan.3. La defensa y mejora del ambiente natural y establecimiento de prohibiciones alas Administraciones canarias y a los particulares derivadas de esos criterios.4. La conservación o mejora del patrimonio histórico incorporando, en su caso, lasmedidas necesarias de protección e intervención previstas en las leyessectoriales correspondientes.5. Los criterios complementarios de referencia orientadores de la formulación yejecución de las políticas sectoriales que inciden en el territorio, dentro delmarco establecido por las Directrices de Ordenación.6. La defensa, mejora y ordenación del espacio litoral y espacios naturalesmarinos, incluyendo un listado de actividades susceptibles de desarrollarse enlos mismos y en su entorno y, en su caso, las medidas específicas que deban sertomadas por la Administración competente.7. El reconocimiento y ordenación de los asentamientos rurales y agrícolas.b) En cuanto a su dimensión como PIO, éstos deben incluir, como mínimo, lassiguientes determinaciones:1. La estructura y localización de las infraestructuras, los equipamientos y lasdotaciones e instalaciones de servicios públicos de relevancia e interés socialpara la Isla.2. El esquema de distribución y priorización de los usos y actividades estructurantesdel territorio insular, con expresa localización y regulación ordenada de lasactividades relevantes para el desarrollo económico y social autonómico oinsular y, específicamente, criterios para la delimitación en los instrumentosurbanísticos de ámbito municipal de las siguientes zonas del territorio:- Las que deban salvaguardarse del proceso urbanizador y, en su caso,edificatorio, porque su transformación sería incompatible con el desarrollosostenible de la Isla.- Las que deban destinarse a usos del sector primario, en especial losforestales, agrarios o extractivos.- Las aptas para el desarrollo de nuevos espacios turísticos, determinando siprocede las condiciones que limiten el incremento de capacidad, reservando alos Planes Generales la delimitación de los sectores urbanizables turísticos.CES DE CANARIAS -37

En definitiva, continuar con la “arquitectura” de instrumentos de ordenaciónterritorial y urbanística, para que en ningún caso se proyecte como una mera suma,sino de manera conjunta, a modo de sistema, y, por tanto, como un todo coherente,complejo e interrelacionado.Escala geográfica de actuación257. Esta escala surge del carácter integrado e integral otorgado al citado sistema, encuanto cada instrumento que lo conforma tiene asignado un ámbito territorial ymaterial de intervención claramente definido y diferente a los restantes tipos dePlanes, a los que complementa y, en su caso, dirige o desarrolla, no pudiendo sersustituido. Según su posición dentro de la estructura proyectada, cada instrumentodebe afrontar su función, esto es, la ordenación de su correspondiente ámbitoterritorial, con el grado de detalle y precisión que le sea propio.Dicha estructura se configura en dos grandes niveles o subsistemas: el de laordenación de los recursos naturales y el territorio y el de la ordenación urbanística,que básicamente coinciden con los instrumentos de planificación territorial –ensentido estricto- y ambiental, y los de planeamiento urbanístico, respectivamente.Esta distinción se adecua a la distribución de los órganos competentes: la ComunidadAutónoma y los Cabildos Insulares en la primera y los ayuntamientos en los segundos.258. Dentro de esta estructura rigen relaciones de jerarquía y especialización,diferenciadas por su escala y competencia. De este esta manera, los planes quedansupeditados a los instrumentos superiores, prevaleciendo sobre el resto -inferiores- ode implementación a mayor escala. De esta manera, los instrumentos de ordenaciónurbanísticos quedan completamente subordinados y supeditados a los de ordenaciónterritorial, que, consecuentemente, se plantean como figuras omnicomprensivas.Así, por ejemplo, los Planes Insulares de Ordenación–Planes de Ordenación deRecursos Naturales, se encuentran supeditados a las Directrices de Ordenación -escalasuprainsular-regional-, prevaleciendo sobre el resto de instrumentos territoriales yurbanísticos.259. De manera sucinta, los instrumentos de incidencia básica en la escala insular van a serlos de ordenación territorial, esto es, las Directrices de Ordenación, los PlanesInsulares de Ordenación–Planes de Ordenación de Recursos Naturales, los Planes yNormas de las Areas Protegidas, y, en menor medida, los Planes Territoriales deOrdenación –Parcial y Especial-, así como, con carácter excepcional, los Proyectos deActuación Territorial y las Calificaciones Territoriales.260. En definitiva, se ha creado una “arquitectura” de instrumentos de ordenaciónterritorial y urbanística, que en ningún caso se ha proyectado como una mera suma,sino de manera conjunta, a modo de sistema, y, por tanto, como un todo coherente,complejo e interrelacionado. Aunque cada uno de ellos tiene existencia propia, suelaboración no se ha planteado como planes aislados, desarticulados ydescoordinados, sino como una pieza de un entramado estructural, cuyainterconexión les dota de un significado trascendente a sus respectivasindividualidades. Esta concepción del conjunto de instrumentos induce a suCES DE CANARIAS -38

comprensión en términos de su integración en un único proceso de planificación,aunque planteado desde una organización jerárquica -planificación en cascada-.261. Por su parte, las Directrices marcan el inicio de un proceso de articulación de laplanificación territorial y sectorial a escala regional, por cuanto la Ley de Ordenacióndel Territorio de Canarias las situó en la cúspide de la pirámide del sistema deinstrumentos de ordenación del territorio, de manera que se fijó su prevalencia comolos instrumentos circunscritos a ámbitos territoriales suprainsulares. Esto supone elajuste jerárquico del resto de figuras de planificación territorial y planeamientourbanístico a sus determinaciones, que se dividen en tres grupos: las normas deaplicación directa, las normas de directivas y las recomendaciones.La diferencia radica en su carácter vinculante, de modo que las dos primeras son deobligado cumplimiento para las Administraciones y los particulares, la tercera tieneun carácter de orientación para los mismos.En este sentido, en el texto aprobado definitivamente predominan las normasdirectivas y, por tanto, las determinaciones que se van a desarrollar a través de losinstrumentos de ordenación del territorio y de las disposiciones administrativas.262. El proceso de formulación de las Directrices Generales se inició con el Decreto4/2001, de 12 de enero, en el que se estableció su finalidad, objetivos, criteriosbásicos para su elaboración, órganos a los que ser encomendó la formulación y elprocedimiento de elaboración, tramitación y aprobación.En virtud del artículo 14.5 del Texto Refundido, se redactó el Avance de Directrices,sometido al trámite de participación ciudadana.Tras la reorientación de los apartados relativos a la ordenación territorial y de lasactividades turísticas, se procedió a su aprobación inicial. Finalmente, tras susometimiento a información pública, a consultas a todas las Administraciones Públicasimplicas, estudio de alegaciones e informes y, en su caso, incorporación de lasmodificaciones, así como informe por la Comisión de Ordenación del Territorio yMedio Ambiente de Canarias, se elevó al Gobierno, siendo aprobada definitivamente.Las Directrices de Ordenación responden a los principios inherentes a la CartaEuropea de Ordenación del Territorio (1983), de manera que constituye un mecanismode equilibrio y homogeneización de las determinaciones de ordenación a escalaregional, en concreto, en lo relativo a los objetivos establecidos en el apartado 2º delartículo 15 de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias:a) definir los criterios de carácter básico de ordenación y gestión de uno o variosrecursos naturales;b) fijar los objetivos y estándares generales de las actuaciones y actividades conrelevancia territorial de acuerdo con la legislación sectorial que corresponda;c) establecer estrategias de acción territorial para la definición del modelo territorialbásico de Canarias; yd) articular las actuaciones sobre la base del equilibrio interterritorial y lacomplementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de ordenaciónterritorial.CES DE CANARIAS -39

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INFORME ANUAL 2000.ANALISIS MONOGRÁFICO 1:POLÍTICA TERRITORIAL Y SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO.CRECIMIENTO ECONÓMICO Y TERRITORIO EN CANARIASEl territorio y los recursos constituyen elementos indispensables para entender y explicaruna economía y su mayor o menor capacidad de crecimiento. Estas cuestiones cobran unaespecial relevancia en regiones cuya base productiva la constituye el medio ambiente y elterritorio. Este es el caso de regiones eminentemente turísticas y con escasez de suelocomo es el ejemplo de Canarias. El clima, la situación y el entorno suponen la baseprincipal del atractivo de Canarias como región cuya economía se sustenta en el sectorservicios. De ello se deriva la especial relevancia que las cuestiones medioambientales yterritoriales revisten para Canarias.El territorio en la economía Canaria puede analizarse desde una doble perspectiva ladimensión física y la posición. Parece ser que a pesar de sus condiciones geográficas, labase física de las Islas Canarias presenta ventajas significativas. Por un lado, es la regiónespañola con más longitud de costas (1.583 kilómetros), por otro lado, presenta un climaconvertido en reclamo turístico de primer orden y un variado marco natural con reservasde espacios de calidad que comienzan a escasear en Europa.En principio, la posición geográfica de Canarias como región ultraperiférica alejada delcentro de Europa, parece colocarla en una situación desfavorable. Pero la economíacanaria ha podido disfrutar de la renta de situación derivada de su proximidad a una de lasáreas de mayores niveles de renta y bienestar de la economía mundial y aprovechar susefectos materializados fundamentalmente en flujos turísticos procedentes del continenteeuropeo.La situación geográfica ultraperiférica con relación a Europa, junto con la característica deterritorio insular ha dificultado y encarecido el transporte y limitado las capacidades devertebración interior y de conexión externa. No obstante se ha registrado un notableesfuerzo de inversión, al que han contribuido los fondos estructurales comunitarios. Eldesarrollo de las infraestructuras de comunicaciones y transportes, de la información y delas telecomunicaciones ha conseguido acercar el territorio de Canarias al resto del espacioespañol y europeo. Por tanto, los problemas derivados de la posición obligan a que elesfuerzo inversor se traduzca en seguir mejorando las comunicaciones y el transporte paraaprovechar las ventajas de la renta de situación El territorio constituye la base física y laposición, pero es además el soporte donde se asientan los recursos naturales. Estoselementos combinados entre sí forman la base económica sobre la que se establece elcrecimiento regional.La Ley canaria 1/1987 creó los planes insulares de ordenación territorial (PIOT), comoplanes urbanísticos de ámbito insular, enlazados jerárquicamente en el planeamiento de laley del suelo, por encima de los planes generales y por debajo de las directrices regionales.Sin embargo, la carencia a escala insular de un ordenamiento similar para los recursosCES DE CANARIAS -41

naturales, dificultaba la adopción de decisiones donde la componente ambiental estuvierapresente. Por su parte, la ley nacional 4/1989 creó los planes de ordenación de recursosnaturales (PORN) con el propósito de llevar la política de conservación más allá de losenclaves concretos considerados como espacio natural protegido.De este modo la ley de espacios naturales de canarias optó por integrar los PORN en losPIOT, asignándoles un marco de actuación coincidente con el de la isla. Por otro lado, dadoel carácter de ordenación territorial y urbanística de los PIOT, se modificó su contenidopara enriquecerlos con los apartados que la ley 4/1989 asigna a los PORN y se añadieronotros aspectos relacionados con las particularidades de las islas.Este proceso integrador de la planificación territorial, urbanística y de los recursosnaturales culminó con el Texto Refundido aprobado por el decreto Legislativo 1/2000. Estanueva Ley refunde los textos de las leyes 12/1994 de Espacios Naturales y 9/1999 deOrdenación del Territorio de Canarias.A pesar del esfuerzo que se ha hecho para la integración de la legislación territorial ymedioambiental, algunos expertos del sector coinciden en señalar que las legislaciónvigente es compleja y de carácter multiregulatoria “...aún siendo un único texto, elobjetivo de la simplificación quedó totalmente fuera de su contexto conformando un textomás recopilatorio que simple. También se habla de que los permisos de construcción tardandemasiado tiempo en obtenerse “...demorando hasta extremos irracionales las operacionesde urbanización y dificultando la previsión de costes y la adecuada programación de laactividad empresarial”. “...los plazos legales de resolución de los procedimientos seincumplen sistemáticamente, pudiendo tardarse hasta dos y tres años en tramitar elproceso de gestión urbanística de un determinado ámbito y hasta un año en otorgarse unalicencia”. Por otro lado, sostienen que prácticamente el 50% del suelo en Canarias estáprotegido, por lo que se cumple con las leyes medioambientales.El estudio del crecimiento económico ha capturado la atención de los economistas y de lospolíticos en los últimos años puesto que su objeto de análisis se identifica con las gananciasde bienestar de los ciudadanos. En la actual década, las naciones más desarrolladas asistena una revolución tecnológica que ha permitido en la mayoría de los países tasassignificativas de crecimiento de la producción durante más de ocho años consecutivos. Laeconomía española no ha permanecido al margen de esta tendencia y ha crecido inclusopor encima de las tasas medias de los países europeos más ricos. La economía de Canariasen particular ha experimentado desde 1994 un importante despegue y se ha acercado másque nunca a la dinámica de la economía internacional. Este proceso que sin duda tieneaspectos positivos plantea sin embargo importantes retos para los planificadores. Elcrecimiento económico viene acompañado de costes sociales, medioambientales yeconómicos, y requiere mayor organización y coordinación entre los agentes implicados. Enparticular, los núcleos urbanos en las Comunidades Autónomas más dinámicas concentranalgunos de los problemas que más llaman a la reflexión, especialmente en Canarias, dondela limitación de los recursos naturales es más patente y donde, por tanto, es más necesarioatender a las restricciones que estos hechos plantean en las posibilidades de crecimientofuturo.La ordenación urbana determina el contexto en el cuál los agentes privados desarrollan lasciudades, su tamaño y la calidad de las mismas. Simultáneamente tiene un papel decisivoCES DE CANARIAS -42

en cuanto a la explotación de los recursos naturales. Los parámetros que definen laevolución de las ciudades son elementos del crecimiento económico, tanto favorecedorescomo manifestaciones del mismo.La generación de residuos sólidos de las ciudades es uno de los principales problemas a losque se enfrentan las autoridades locales, con efectos inmediatos de tipo sanitario,medioambiental y económico. La creciente importancia del consumo en la renta es la clavede una sociedad que genera cada vez más residuos por habitante y que necesariamentedebe enfrentarse al reto de tratar y buscar usos a sus residuos de tal manera que se disipenlos efectos directos que su generación trae consigo. Las ciudades tienen el potencial de serlos centros en los que se localice la industria del reciclado de residuos y al mismo tiempo eldestino de los materiales que de ella surjan. En las ciudades de Austria, Bélgica,Dinamarca, Alemania, Luxemburgo, Holanda y Suiza la recolección de residuos se realizaseparadamente, llegándose a reciclar cerca del 85 por ciento de los mismos. Además de losefectos directos que esta industria genera en la calidad del medioambiente, se observa enla misma una importante fuente de empleo y riqueza.La producción de residuos sólidos en Canarias es en promedio mayor que la generada en elconjunto de España por habitante y día, lo que puede deberse a la participación de losvisitantes, cuyo número no se considera en las estadísticas, elaboradas a partir del censode la población de derecho. Este volumen de generación de residuos no está acompañadodel esfuerzo que requiere en materia de tratamiento y reciclado, de campañas deconcienciación en la generación de los mismos y en los hábitos de consumo, tanto de losciudadanos como de los visitantes. La buena marcha de la economía, la importancia delconsumo en la renta, los hábitos de consumo y la marcha del sector turístico son algunosde los factores que permiten explicar este aumento de la producción de residuos sólidos.La evolución del sector turístico, principal motor del crecimiento de la economía deCanarias, está directamente vinculado con las directrices de las políticas de urbanizacióndel territorio en la medida en la que de esta se desprende directamente las posibilidadesde expansión del mismo a partir de la construcción de nuevas edificaciones y centrosturísticos.Simultáneamente, de la naturaleza de la política de ordenación del territorio, sedetermina la explotación del suelo, la densidad de población, las aglomeraciones y otrosaspectos de contenido económico que redundan en la calidad del turismo que se ofrece yen los ingresos por turista.En conclusión, dado que existe una disyuntiva entre costes y beneficios de la concentraciónurbana, debe existir un grado óptimo de concentración urbana dados los recursosdisponibles en una determinada economía. La identificación del nivel óptimo deconcentración urbana determina que la existente sea excesiva o deficiente. Tanto laconcentración excesiva como insuficiente, se traduce en pérdidas de eficiencia en elproceso productivo y por tanto tiene implicaciones en el crecimiento económico. En estesentido la valoración de los recursos naturales va a ser determinante a la hora de decidir eluso del suelo.La solución a los problemas que se plantean entre proceso urbanizador y desarrolloeconómico exige la consideración de los criterios de innovación y búsqueda de la calidad enCES DE CANARIAS -43

la oferta del servicio turístico. Se entiende por innovación todo un conjunto de aspectosque redundan en la posibilidad de ofrecer nuevos y mejores productos, y que estándirectamente relacionados con la organización de los mercados, la organizaciónempresarial, la introducción de la competencia, y de las nuevas posibilidades tecnológicasque existen, y la especialización entre otros aspectos.La innovación es la condición de la explotación racional y eficiente de los recursosnaturales escasos y necesarios para el desarrollo económico.Otro aspecto a considerar es la calidad del medio ambiente en este sentido la directiva96/927CE de 27 de septiembre, de la evaluación y control de la calidad del aire, marca lospatrones ha seguir que garantizan una mejora en los distintos niveles de referencia. Losvalores límite y la fijación de umbrales de alerta para los siguientes contaminantes dióxidode azufre, óxidos de nitrógeno, partículas y plomo. A partir del Plan de SaneamientoAtmosférico de Canarias, se establecen un inventario de focos contaminantes de los cualesse pretende conocer su impacto en el entorno. El control de estos focos permitirá calibrarel cumplimiento en la Comunidad Canaria de las referencias indicadas por las DirectivasEuropeas y poder establecer medidas correctoras.El índice de contaminación de áreas industriales según el Centro de Control de EmisionesIndustriales (CEI) para el año 1998, fue moderado durante más del 75 % del año, mientrasqueun 7% en Gran Canaria y un 5% en Tenerife se manifestaron casos de contaminación alta. Enestas áreas de contaminación alta se supera los umbrales de manera discreta y se debe alas emisiones de NOx que se produce principalmente por el tráfico. En general, losresultados de los estudios de la calidad del aire permiten afirmar que se siguen oscilandoen una banda favorable de valores deseables de la calidad del aire. Las Centrales Térmicascumplen de forma generalizada con los niveles de referencia para dióxidos de azufre yóxidos de nitrógeno, sin embargo en cuanto a las partículas existen superaciones de loslímites aunque estas son mínimas. Por todo ello, se hace conviente propugnar la mejora delos sistemas de prevención, detección y correción, con el objetivo último de facilitar elincremento de la calidad medioambiental.El contemplar la calidad en el sector turístico mediante la protección del medioambientetiene tres efectos de gran importancia: libera la presión de la actividad sobre un recursoescaso como es el suelo.CES DE CANARIAS -44

BARÓMETRO DE OPINIÓN PÚBLICA EN CANARIAS 2009 (2ª OLEADA)Referencias al Medio Ambiente y la Ordenación Territorial en Canarias en los Estudiosde Opinión realizador por el CESEl objetivo principal de este Barómetro de Opinión Pública es proporcionar a la sociedadcanaria, así como a sus instituciones, información estructurada según procedimientos ymetodologías rigurosas de análisis sobre el estado de opinión de los canarios acerca de suscostumbres, hábitos, valores, necesidades sociales y expectativas.Para el cumplimiento de esta finalidad, dando estabilidad y proyección de futuro a losanálisis comenzados el año 2007 como consecuencia del primer Barómetro de OpiniónPública, se concluyó recientemente la quinta edición del Barómetro que corresponde a la2ª oleada realizada en 2009, tras la realización de la primera, en la pasada primavera.A continuación se presentan los datos que ofrece el Barómetro sobre temas relacionadoscon el medio ambiente y la ordenación territorial.De la última edición del Barómetro (2ª oleada 2009) cabe destacar el análisis comparativode la valoración que los canarios realizan sobre el medio ambiente y la protecciónmedioambiental. Además, en este último barómetro se realiza un análisis específico sobreel reciclaje de residuos.Respecto a anteriores barómetros, además de ya indicado y en relación con el medioambiente y la ordenación territorial, destaca el tratamiento dado, como tema deactualidad, a la ordenación territorial, incluido en la 1ª oleada del Barómetro 2008, y delos incendios ocurridos en las islas en verano de 2007, abordado en el primera edición delbarómetro (2007).CES DE CANARIAS -45

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Para mayor información:CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIASGabinete Técnico de Estudios y DocumentaciónRamón Aymerich de Vega (Estudios): Extensión 72Juan Peña García (Documentación): Extensión 47Francisco Cruz Delgado (Apoyo Documental). Extensión 73Mari Carmen Reyes Marrero (Publicaciones): Extensión 43Jaime de Querol Orozco (Apoyo Informático): Extensión 44Plaza de la Feria, nº 1. Edificio Marina-Entreplanta35003 LAS PALMAS DE GRAN CANARIATlf: 928 384963 y 928 384932Fax: 928 384897Email: gabinete.ces@gobiernodecanarias.orgWeb: www.cescanarias.orgCES DE CANARIAS -54