texte de Corinne MANSON et Patrick MOZOL

Séminaire PUCA du 30 juin 2009 :
« La règle du jeu juridique »
Les politiques environnementales à l’épreuve de l’intercommunalité.
Vers de nouveaux territoires d’action
UMR 6173 CITERES CNRS
Université de Tours
Corinne MANSON, MCF Droit public, EA 2108 LERAD, Université de Tours
Patrick MOZOL, MCF Droit public, EA 2108 LERAD, Université de Tours
Dans le projet auquel nous sommes associés, en tant que juristes, à des géographes et des
aménageurs, l’étude des politiques environnementales par les intercommunalités suppose
d’abord d’en analyser le cadre juridique et la « règle du jeu juridique ». L’expression de
« politiques environnementales » renvoie essentiellement à notre sens non seulement à la
production de normes juridiques pour l’exercice des compétences dans le domaine de
l’environnement mais aussi à la participation à l’exercice de ces compétences prises par un
autre acteur (par exemple, la coordination de décisions prises par les communes membres
d’un EPCI, par une association…). L’analyse du cadre juridique et de la « règle du jeu
juridique » qui gouverne la définition et la mise en œuvre de ces politiques, suppose de
s’interroger sur quatre points essentiels qui, pour leur majorité, relèvent de thématiques
récurrentes à la coopération intercommunale.
1 – Les structures de l’intercommunalité
Il est possible de distinguer deux grandes catégories de structures : les formes souples ou les
formes plus intégrées de l’intercommunalité et les périmètres de ces intercommunalité.
• Les formes de l’intercommunalité
Les premiers établissements intercommunaux sont apparus à la fin du XIX ème sous la
forme de syndicats de communes. Aujourd’hui encore, de très nombreux syndicats existent
(13 000 environ selon les chiffres de la DGCL au 1 er janvier 2009). Sur nos deux terrains,
nous avons eu la surprise de voir de très nombreux syndicats intervenir dans le domaine
environnemental (notamment en ce qui concerne l’eau) sur le territoire d’un seul SCOT. A
ces premiers EPCI, toujours en place – même si leur nombre global tend à diminuer –
s’ajoutent les EPCI à fiscalité propre, avec sur nos terrains d’étude, des communautés de
communes et une communauté d’agglomération. A priori, les EPCI sans fiscalité propre
correspondent plutôt à une intercommunalité de gestion et les seconds à une
intercommunalité de projets. Les premiers résultats sembleraient montrer la remise en cause
de ce découpage classique. En fonction des domaines environnementaux, chaque catégorie
pourrait se rattacher à l’une de ces deux grandes « missions », ce qui pourrait conduire à
s’interroger sur la diminution attendue du nombre d’EPCI sans fiscalité propre. Intervient
également une troisième forme d’intercommunalité, les pays, les PNR que l’on pourrait
qualifier « d’intercommunalité-relais » et qui semble, dans les faits, occuper une place
importante.
• Les périmètres de l’intercommunalité
Le code général des collectivités territoriales impose des règles sur le périmètre des EPCI
à fiscalité propre, qui semblent, dans les faits, difficiles à véritablement mettre en œuvre. Peut

se poser aussi la question du rôle du préfet dans l’adoption du périmètre et de celle des
schémas des intercommunalités (notamment avec l’exemple d’une commune qui se serait vue
imposer le retrait d’une CC par le préfet pour non appartenance au même département que les
autres communes membres). Enfin, des interrogations peuvent être soulevées sur la
pertinence des périmètres puisque chaque intercommunalité, ou presque, semble avoir son
propre périmètre, ce qui conduit à des chevauchements auxquels s’ajoutent de surcroît le
périmètre du SCOT.
2 – Les compétences
Pour le juriste, l’étude des compétences passe avant tout par l’examen des statuts des
différentes intercommunalités. Un premier élément semble pouvoir être noté : une grande
hétérogénéité dans la définition des compétences, avec parfois le recours à une liste de
mission et parfois une définition très large, sans que l’on puisse établir de lien ni avec la
catégorie de l’EPCI ni sa date de création. Cela conduit nécessairement à s’interroger sur les
principes et les modalités de répartition des compétences (entre EPCI et communes membres
et entre EPCI et syndicats), ainsi que sur les conditions de gestion de ces compétences, à
savoir une gestion directe avec la régie ou une gestion déléguée. Ici encore, les réalités du
terrain laissent transparaître des situations relativement hétérogènes.
3 – Les moyens
Pour exercer leurs compétences respectives, les EPCI doivent disposer de moyens
humains et financiers.
Concernant les moyens humains, la pratique semble faire état d’un recours abondant à la
mutualisation, y compris dans le domaine environnemental, avec parfois des montages
tripartites, assez compliqués, mais qui semblent permettre de donner une cohérence d’action
alors même que de nombreux acteurs interviennent (pays, EPCI à fiscalité propre,
commune..).
Quant aux moyens financiers, l’étude des budgets des intercommunalités se révèlera
fondamentale aux fins d’identifier et de déterminer la part consacrée aux compétences
environnementales. Les options et les stratégies financières adoptées par les
intercommunalités et leurs communes membres respectives devront également permettre de
tirer un certain nombre de conclusions en la matière (en ce qui concerne par exemple les
ressources nécessaires au fonctionnement de certains « services environnementaux » tels que
le traitement des déchets, le choix des communes membres en faveur de la TEOM ou de la
REOM peut s’inscrire dans le sens ou le cadre d’une politique bien arrêté en ce domaine).
4 – Les acteurs
L’action menée par les intercommunalités pourrait s’appuyer, tout particulièrement dans
le domaine de l’environnement, sur des associations et sur une participation importante du
public. Il nous faut bien évidemment distinguer la participation du public imposée par les
textes (concertation préalable, débat public, enquête publique) de celle résultant d’initiatives
prises par les intercommunalités dans la conduite de leurs politiques environnementales
(tenue de réunions publiques ou de concertations non imposées par les textes, recours à la
consultation locale). Par ailleurs, la question participative appelle également celle de la
lisibilité pour le citoyen de l’action des intercommunalités en la matière. L’étude des
politiques d’information et de communication développées par les intercommunalités et
gages respectifs de transparence et de « légitimation » de leur action, devrait permettre de

fournir quelques éléments de réponse à cette question. Enfin, il sera intéressant de
s’interroger sur la part d’implication l’Etat dans la définition, la mise en œuvre, voire le
pilotage des politiques environnementales menées par les intercommunalités, notamment au
travers de l’intervention des services préfectoraux et des agences telles que les agences de
l’eau ou l’ADEME qui se présentent ici comme des « partenaires » incontournables.
Ces quatre points, abordés à travers le prisme des politiques environnementales, n’en
apparaissent pas moins comme des problématiques classiques de l’intercommunalité. Leur
étude permettra au final de se demander si les conclusions tirées dans certains de ses rapports
(notamment celui du 23 novembre 2005) par une Cour des comptes très critique vis-à-vis de
la coopération intercommunale, s’appliquent tout autant dans le cadre de la thématique
environnementale. Elle interpellera également à des questionnements sur l’éventuel effet de
levier du SCOT, notamment dans le cadre des réformes menées dans le cadre du Grenelle de
l’environnement.
Personnes investies dans la recherche: