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JOURNAL OF EUROPEAN
INTEGRATION HISTORY
REVUE D’HISTOIRE DE
L’INTÉGRATION EUROPÉENNE
ZEITSCHRIFT FÜR GESCHICHTE DER
EUROPÄISCHEN INTEGRATION
edited by the
Groupe de liaison des professeurs d’histoire contemporaine
auprès de la Commission européenne
2006, Volume 12, Number 1
NOMOS Verlagsgesellschaft
Baden-Baden

Editors
Published twice a year by the
Groupe de liaison des professeurs d’histoire
contemporaine auprès de la Commission européenne.
This publication is part of the Network of Excellence
EU-CONSENT.
It is financed by the Ministère d’Etat, Présidence du
gouvernement of the Grand Duchy of Luxembourg
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Jean Monnet Chair
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Jean Monnet Chair
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Jean Monnet Chair
VARSORI, Antonio
Università di Padova
Jean Monnet Chair
JOURNAL OF EUROPEAN
INTEGRATION HISTORY
REVUE D’HISTOIRE DE
L’INTÉGRATION EUROPÉENNE
ZEITSCHRIFT FÜR GESCHICHTE DER
EUROPÄISCHEN INTEGRATION
Editorial Secretariat
Charles Barthel, director
Address:
Centre d’études et de recherches européennes
Robert Schuman
4 Rue Jules Wilhelm
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Tel.: (3 52) 4 78 22 90/4 78 22 91
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JOURNAL OF EUROPEAN INTEGRATION HISTORY
REVUE D’HISTOIRE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE
ZEITSCHRIFT FÜR GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION
edited by the
Groupe de liaison des professeurs d’histoire contemporaine
auprès de la Commission européenne
2006, Volume 12, Number 1

The Liaison Committee of Historians came into being in 1982 as a result of an important international
symposium that the Commission had organized in Luxembourg to launch historical research on European
integration. The committee is composed of historians of the European Union member countries
who work on contemporary history.
The Liaison Committee:
– gathers and conveys information about work on European history after the Second World War;
– advises the European Union on research projects concerning contemporary European history.
Thus, the Liaison Committee was commissioned to make publicly available the archives of the
Community institutions;
– enables researchers to make better use of the archival sources;
– promotes research meetings to get an update of work in progress and to stimulate new research:
seven research conferences have been organized and their proceedings published.
The Journal of European Integration History – Revue d’histoire de l’intégration européenne – Zeitschrift für
Geschichte der europäischen Integration is in line with the preoccupations of the Liaison Committee. Being
the first history journal to deal exclusively with the history of European Integration, the Journal offers the
increasing number of young historians devoting their research to contemporary Europe, a permanent forum.
The Liaison Committee works completely independently and according to historians’ critical method.
❋
Le Groupe de liaison des professeurs d’histoire contemporaine auprès de la Commission des
Communautés européennes s’est constitué en 1982 à la suite d’un grand colloque que la Commission
avait organisé à Luxembourg pour lancer la recherche historique sur la construction
européenne. Il regroupe des professeurs d’université des pays membres de l’Union européenne, spécialistes
d’histoire contemporaine.
Le Groupe de liaison a pour mission:
– de diffuser l’information sur les travaux portant sur l’histoire de l’Europe après la Seconde Guerre
mondiale;
– de conseiller l’Union européenne sur les actions scientifiques à entreprendre avec son appui; ainsi
le Groupe de liaison a assuré une mission concernant la mise à la disposition du public des archives
des institutions communautaires;
– d’aider à une meilleure utilisation par les chercheurs des moyens de recherche mis à leur disposition
(archives, sources orales...);
– d’encourager des rencontres scientifiques afin de faire le point sur les connaissances acquises et
de susciter de nouvelles recherches: sept grands colloques ont été organisés et leurs actes publiés.
L’édition du Journal of European Integration History – Revue d’histoire de l’intégration européenne
– Zeitschrift für Geschichte der europäischen Integration se situe dans le droit fil des préoccupations
du Groupe de liaison. Première revue d’histoire à se consacrer exclusivement à l’histoire de la
construction européenne, le Journal se propose de fournir un forum permanent au nombre croissant
de jeunes historiens vouant leurs recherches à l’Europe contemporaine.
Le Groupe de liaison organise ses colloques et publications en toute indépendance et conformément
à la méthode critique qui est celle des historiens.

JOURNAL OF EUROPEAN INTEGRATION HISTORY
REVUE D’HISTOIRE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE
ZEITSCHRIFT FÜR GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION
2006, Volume 12, Number 1
Antonio Varsori, coordinator
Antonio VARSORI
Introduction ........................................................................................................... 5
Martin KOOPMANN
Failed Mediation: Germany and the European Political Union ............................. 9
Vincent DUJARDIN
The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue
of the First Enlargement ....................................................................................... 25
Charles BARTHEL
Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt ................... 43
Mauve CARBONELL
Karl-Maria Hettlage (1902-1995):
un expert au service de l’Europe et des Allemagnes ............................................ 67
Paolo TEDESCHI
Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE,
de 1948 à la création du Marché Commun .......................................................... 87
Mauro ELLI
A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 ..................... 105
Frances LYNCH / Lewis JOHNMAN
Technological Non-Co-operation: Britain and Airbus, 1965-1969 .................... 125
Giuliano GARAVINI
The Battle for the Participation of the European Community
in the G7 (1975-1977) ........................................................................................ 141
Book reviews – Comptes rendus – Buchbesprechungen ................................... 159
Abstracts – Résumés – Zusammenfassungen .................................................... 179
Notices – Informations – Mitteilungen .............................................................. 189
Contributors – Auteurs – Autoren ...................................................................... 193

Editorial notice
Articles for inclusion in this journal may be submitted at any time. The editorial board will then
arrange for the article to be refereed. Articles should not be longer than 6000 words, footnotes
included. They may be in English, French or German.
Articles submitted to the Journal should be original contributions and not be submitted to any
other publication at the same time as to the Journal of European Integration History. Authors
should retain a copy of their article. The publisher and editors cannot accept responsibility for
loss of or damage to authors’ typescripts or disks.
The accuracy of, and views expressed in articles and reviews are the sole responsibility of the
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Authors should ensure that typescripts conform with the journal style. Prospective contributors
should obtain further guidelines from the Editorial Secretariat.
Articles, reviews, communications relating to articles and books for review should be sent to the
Editorial Secretariat.
Citation
The Journal of European Integration History may be cited as follows:
JEIH, (Year)/(Number), (Page).
ISSN 0947-9511
© 2006 NOMOS Verlagsgesellschaft, Baden-Baden and the Groupe de liaison des professeurs
d’histoire contemporaine auprès de la Commission européenne. Printed in Germany.
All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or
transmitted in any form or by any means, mechanical, photocopying, recording or otherwise,
without prior permission of the publishers.

5
Introduction
Antonio VARSORI
The articles which appear in this “open” issue reflect some of the most recent
trends in European integration history. The first group deals with a more
“traditional” approach to the events related to European integration, that is, the
analysis of the political and diplomatic dynamics that characterised the 1960s. In
this connection Martin Koopman examines the issue of the “French-German
couple” from the German viewpoint and focuses his attention on the
misperceptions and differences of opinion which, in spite of the close relationship
between de Gaulle and Adenauer, led to the failure of France’s rapprochement
policy towards West Germany. Although the German authorities were interested in
strengthening their ties with de Gaulle, they regarded this relationship mainly as an
opportunity to mediate between France and de Gaulle’s “enemies” rather than as a
starting point aimed at the creation of a French-German “directorate”. The author
highlights Germany’s internal political debate, which e influenced Bonn’s attitude
towards both France and the European integration issue.
Vincent Dujardin’s article, which is based on sources from various public and
private archives, also focuses on the 1960s. The issue of Britain's failed attempts to
join the European Community has been already widely analysed. Dujardin’s
approach is a new one, as he takes into consideration the policy pursued by the
Belgian government in the late 1960s and he deals with the initiative that aimed to
involve the United Kingdom in some form of European political cooperation
through the Western European Union. In this connection the author stresses the role
played by Pierre Harmel who tried to solve the problem of de Gaulle’s “veto” of
Britain. The attempt ended in failure and Dujardin argues that such an episode is of
some relevance as, in his opinion, the “five” had no intention of breaking with
France on the issue of Britain’s application. The author also stresses the difficulties
of a “small power” when attempting to play the role of a mediator.
The second group of articles deals with the role of personalities in the making
of the European integration process. This is a topic that has recently attracted the
attention of an increasing number of scholars.. If the role played by some leading
European politicians – the so-called “pères de l’Europe” - is still at the centre of
historians’ interest, some scholars have begun to focus their attention on “minor”
actors in order to understand the environment in which European integration
flourished, as well as the every-day working of European institutions. In this
connection Charles Barthel’s article deals with the role played by the
Luxembourgish industrialist Emile Mayrisch during the second half of the 1920s in
the creation of a steel cartel which would have involved both German and French
steel industries. Although it is difficult to regard Mayrisch as a minor actor,
Barthel’s essay, which is largely based on first-hand archival material, is of much
interest as it is evidence of the deep interest nurtured by small countries, not only in
promoting some form of economic integration, but also in contributing to the

6
Antonio VARSORI
solution of some of the problems related to French-German rivalry. Moreover the
contribution is a confirmation that the historians of European integration should not
focus only on what happened in Europe after the Second World War. The study of
the 1920s could make a useful contribution to a better understanding of the
integration process as a phenomenon that characterised, although in various
degrees, the whole twentieth century.
If the name of Emile Mayrisch is not new to scholars of European integration,
that of Karl-Maria Hettlage is almost unknown. So the article of Mauve Carbonell
– a short biography of Hettlage is of much interest. The German government
appointed Hettlage as a senior official at the High Authority of the ECSC between
the late 1950s and the 1960s. The author, however, is not so interested in Hettlage’s
experience as an official but in his early career: for he had been one of Albert
Speer’s close advisers and took an active part in Nazi Germany’s economic policy.
On the basis of archival records Mauve Carbonell sketches out a lively portrait of
an “expert” with no deep political beliefs, who in his long career could be an
important member of the Nazi bureaucracy, a university professor in post-war
Germany and a top official of the Coal and Steel Community. Although Hettlage
perhaps is not to be regarded as the average representative of the European civil
service, Carbonell’s article can be a stimulus to further studies dealing with
biographies of European top civil servants.
The third group of articles shows that, although sometimes historians’ attention
seemed to have focussed on the political and diplomatic side of the European
integration process, the economic aspects have often been at the centre of European
integration. In this connection Paolo Tedeschi’s article deals with the activities
developed by the Italian section of the “Ligue Européenne de coopération
économique” (LECE) between the late 1940s and the Treaties of Rome. This
pressure group was largely composed of leading industrialists, economic experts
and politicians. Tedeschi’s analysis, which is mainly based on the LECE’s records,
is of interest as it sheds light on the positive but cautious attitude nurtured by Italy’s
economic circles towards the early stages of the integration process. Tedeschi
argues that, although those economic milieus were in favour of a united Europe,
they never forgot Italy’s economic weakness, as well as Italy’s national interests.
Mauro Elli’s contribution focuses on the role the nuclear issue played in
shaping Britain’s attitude towards European integration and Britain’s applications
to join the European Community in the 1960s. Elli argues persuasively that
Britain’s advanced know-how in the nuclear field was more of an obstacle than an
asset in London’s attempt to joining the Six. In this connection the author stresses
the negative role played by the UK Atomic Energy Commission, as well as the
influence exerted by inter-departmental rivalries in shaping Britain’s European
policy.
If during the 1960s Britain’s technology and its link with the future of Europe’s
economy were traditionally regarded as positive factors in London’s involvement in
the integration process, it is not only Elli’s article that offers a different
interpretation. Frances Lynch and Lewis Johnman analyse the failed attempt at

Introduction 7
developing a European aeroplane – the future Airbus – by means of a cooperative
venture that would have involved Britain, France and West Germany. The authors
stress how such an initiative was launched by British Prime minister, Harold
Wilson and was a part of his scheme to create a European “community” based on
technological research and high technology industry. The article, which is based on
both French and British archival sources, sketches out the whole episode and
singles out the main reasons that led Britain to abandon its involvement in the
project. The authors argue that such a negative outcome was not only the
consequence of political motives, but the consequence of several other factors,
some of them linked to economic and technological considerations.
The last article by Giuliano Garavini confirms that, also owing to the growing
availability of new archival sources, scholars are already beginning to deal with the
European integration in the 1970s. This article stresses the increasing importance
played from the late 1960s onwards by issues such as external relations and the
international economy in shaping the character of the European community.
Garavini, who has largely based his analysis on US and the EEC archives, deals
with the EEC attitude towards the creation of the G-7; in particular he stresses the
question of the relationship between the member-states - especially the leading
ones – and the European Commission. He argues that, although the European
Community was able to take part in the new international organisation, the main
role there was still played by the national governments.
Although those articles appear to be different in their topics, the fact that most
of them have been written by young scholars is evidence of the continuing interest
in the history of the European integration. Furthermore the variety of approaches
shows that the European integration was – and still is – a complex phenomenon
that involves several historical dynamics and offers several opportunities for a
better understanding of Europe’s international role in twentieth century history.

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9
Failed Mediation:
Germany and the European Political Union
Martin KOOPMANN
Shortly after the six founder members of the European Coal and Steel Community
had signed the Treaty of Rome and thereby taken the second step towards a
comprehensive integration of Western Europe, they broadened the European
agenda by adding a new perspective: the institutionalization of their political
cooperation. The ensuing debate on the establishment of a Political Union –
continuing, in a first stage, until the spring of 1962, although as from 1961 it was
gradually being eclipsed by Great Britain’s application to join the EEC – was
marked by the conflicting interests of the parties involved. In particular, the
negotiations were influenced by the competing political objectives of the French
and US governments as for the European agenda. It was their incompatibility that
should be responsible for the failure both of the project as such, and of the German
federal government’s attempts at mediation. The Germans were faced with the
difficult problem of its two most important partners using the European political
arena as a field of competition. This threatened Germany’s good bilateral relations
with Paris and Washington. On the one hand, Bonn depended on the USA with
respect to its security policy; on the other hand, however, there were compelling
economic and political reasons which made it indispensable to maintain good
relations with France. This conflict of priorities left the federal government in a
political dilemma. Both France and the United States had distinct ideas about the
form and the function that a political union should take. These ideas, which
corresponded to their respective concepts of Western cooperation within the
international bipolar political system, left Bonn with little room to manoeuvre as a
mediator.
The French policy on European affairs was the result of two objectives which
were fundamental to Charles de Gaulle’s foreign policy. He wanted to make sure
that France would both be able to protect itself against any future act of aggression
by its German neighbour, and enjoy a revived status as one of the great political
powers. De Gaulle was convinced that this was only possible if France broke away
from the supremacy of the US government’s security policy and developed an
independent political strategy vis-à-vis the Soviet Union. The general’s long-term
objective in this context was the replacement of the existing bipolar bloc system by
a multi-polar system of nations, that is, the establishment of an equilibrium
between the USA, the USSR, an independent Western Europe, and further regional
powers. 1 De Gaulle’s programme depended to a large degree on an independent
1. M. VAÏSSE, La grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle 1958–1969, Fayard, Paris,
1998, pp.38–40; E.A. KOLODZIEJ, De Gaulle, l’Allemagne et les superpuissances: l’unification
allemande et la fin de la guerre froide, in: INSTITUT CHARLES DE GAULLE (ed.), De Gaulle
en son siècle, La Documentation française - Plon, Paris, 1992, Vol.5: L’Europe, pp.380–394 (383).

10
Martin KOOPMANN
European foreign policy towards the countries of the Eastern bloc, and had as its
final aim a pan-European confederation stretching from the Atlantic to the Urals.
Assuming that France would not be able to implement such a programme on its
own, de Gaulle continued a policy of European integration pursued by the
governments of the Fourth Republic. Moreover, he tried to work towards
institutionalized cooperation with the European partners to coordinate their
security and defence policies. A European Political Union with inter-governmental
structures would provide France with a forum outside NATO in which it could try
to enlist support for its own strategic interests within a purely European framework.
Irrespective of whether France could get its European partners to agree to all these
ideas, Western Europe would have to develop its own strategic positions and thus
strengthen its independence from the USA. In the long term, Europe would have to
be able to define its own priorities in foreign and international affairs – and these
priorities might be quite different from those set by Washington. 2
However, since the end of the Second World War an emancipated Western
Europe had been a concern to US governments. Washington aimed at politically
stabilizing its European allies and integrating them as reliable partners into the
Western alliance. Europe as a “third power”, independent of the two great powers,
would challenge US hegemony in Western Europe and thus pose a risk to US
security interests. It was clear, therefore, that any such attempt had to be thwarted.
Moreover, Washington had an interest in strengthening the European economies to
gain strong commercial partners – a development, which, in time, would also make
it possible to share the financial burden of Western defence. The US government
believed that promoting European integration was an adequate tool to reach these
two goals. In this context, the concept of a Political Union of the Western European
states could play an important role, as such a union could control the particular
interests of individual states, and thereby promote political unity in Western
Europe. In addition, it could make Western Europe a more reliable partner and
defuse the ‘German question’ as a possible source of conflict, by integrating the
Federal Republic into a stable political structure. 3 For the US government it was
axiomatic that any political arrangement in Western Europe would have to fulfil
three fundamental conditions: (1) NATO had to remain the basis of Western
cooperation and the central decision-making body with regard to all questions
concerning Western security; (2) political agreements should have no detrimental
effects on the existing European communities; (3) sooner or later Great Britain had
to be integrated as well. 4
2. S.A. KOCS, Autonomy or Power The Franco-German Relationship and Europe’s Strategic
Choices, 1955–1995, Praeger, Westport (CT), 1995, pp.37–38.
3. See, for example, the letter from president Kennedy to Prime minister Macmillan, May 22, 1961;
Telegram From the Department of State to the embassy in the United Kingdom, May 23, 1961, in:
Foreign Relations of the United States (FRUS), 1961–1963, XIII, Editors Charles S. Sampson,
James E. Miller, General Editor Glenn W. LaFantasie, Washington, 1994, pp.20–21 (20).
4. Cf. Circular telegram from the Department of State to certain missions in Europe, June 14, 1963,
in: FRUS, 1961–1963, XIII, pp.202–204 (204).

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 11
With respect to the debate about a European Political Union, it was the first of
these conditions which was most likely to create considerable tension. It had been
repeatedly emphasized, especially by the smaller member states of the EEC, that
priority had to be given to NATO and the whole of the transatlantic alliance, which
was regarded as the foundation for security in Western Europe. For these smaller
states, Britain was crucial to the overall direction that the Political Union would
take with regard to its foreign policy. So the USA had to have influence on the
debate about the Union and the political aspects of European integration, and US
interests in Europe were efficiently represented by the smaller member states as
well as by Italy and Germany’s Foreign Office.
For Bonn the difficulty was that it needed to develop a political programme for
Europe which would satisfy the interests of both its allies and have a chance of
success. The virtually irreconcilable interests of France and the USA forced Bonn
into a balancing act. This led to conflicts within the federal cabinet itself. How
should decision-making processes be organized within the Union, and what powers
should it be given In other words, what form and what function should the Union
have And even more important, what should its position be concerning NATO
The key players in this process – the chancellor and the Foreign Office – adopted
different positions, one being oriented towards French, the other towards US
interests. The result was that they reproduced the Franco-American conflict within
the German foreign policy decision-making system. Consequently, it seemed that
the federal government could no longer serve as a credible mediator between
France and the representatives of the transatlantic option. At the same time, the
differences of opinion between the parties involved meant that Bonn was unable to
develop a coherent policy and pursue its own interests with regard to the political
organization of Europe.
In what follows, I will discuss this aspect in more detail using the example of
the Franco-German summit in Rambouillet, held in July 1960, and the debate about
the Fouchet Plans one year later.
The summit of Rambouillet
After de Gaulle’s initiative to establish a tripartite directorate with the USA and
Great Britain had failed, the French president made a concrete attempt to establish
a closer political cooperation between the Six. He suggested to the Italian president
Giovanni Gronchi “an organized European cooperation” including regular
meetings of the Foreign ministers and a small secretariat. 5 During the talks which
the six governments held in the following months the policy of the government in
Bonn was characterized by a tripartite division of positions within the cabinet.
From the start, the ministry of Economy, led by Ludwig Erhard, was one of the
main critics of the Political Union. It regarded a political institutionalization of the
5. Conversation en tête-à-tête entre de Gaulle et M. Gronchi dans le train présidentiel italien, 24 juin
1959, in: Documents Diplomatiques Français (DDF), 1959/I, Paris, 1994, pp.873–876 (874–875).

12
Martin KOOPMANN
cooperation between the Six as an unacceptable limitation of the free development
of the community’s economies and called for an extended free-trade zone,
including Great Britain and further OEEC member states. Chancellor Konrad
Adenauer and the Foreign Office agreed in principle to the Union but set different
priorities with respect to its institutional set-up: in order to achieve Europe’s
political unity the chancellor was willing to accept that he would have to make
concessions regarding the supranational character of political cooperation, at least
in its initial stages. He was convinced that a unified Europe was only conceivable if
Germany and France fully agreed on the fundamental issues and therefore was
willing to compromise with Paris.
The Foreign Office, on the other hand, put more emphasis on supranational
priorities whenever France made an attempt to push for more inter-governmental
structures. Here, it could be sure of support from the United States, which, both
under president Dwight D. Eisenhower and president John F. Kennedy, used every
opportunity to point out its interest in a strong integrated Europe. The outline for a
Political Union drafted by the political department in 1959 and sent to Adenauer by
Foreign minister Heinrich von Brentano, shows clearly the Foreign Office’s
emphasis on integration. Deputies, supported by a permanent secretariat, were to
meet on a monthly basis in order to prepare conferences of the Foreign ministers
which would be held every three months. The authorities of the existing
communities were granted the right to make proposals for the agenda of these
conferences. They were to be involved in regular consultations and, like the
Parliamentary Assembly, were to be informed about the talks. 6 The plan obviously
aimed to link political cooperation with further EC-integration and was therefore
incompatible with the French point of view. Given the cautious stance of the
Benelux countries, Brentano conceded that “the conditions for a deeper European
integration are currently less than favourable”. He also added, however, that “this
should not lead to abandoning [its] further development”. 7 Furthermore, it was of
utmost importance to the German Foreign Office that political cooperation between
the Six did not infringe on NATO. It had to be confined
“to the specific questions of the relationship between the [European] communities
and their environment and to the further promotion of Europe’s integration”.
Consultations which went beyond this range of topics should therefore be
“brought to the attention of the other allies in NATO and the WEU and, if
necessary, put up for discussion”. 8
The plan which president de Gaulle presented to the chancellor during the
Franco-German summit in Rambouillet at the end of July 1960, was incompatible
6. Cf. undated note from the Auswärtiges Amt, attachment to the letter from Foreign minister
Brentano to chancellor Adenauer, September 3, 1959; Bundesarchiv (BA), Nachlass Brentano,
Vol.157, pp.2–4.
7. Letter from Foreign minister Brentano to chancellor Adenauer, September 3, 1959; Politisches
Archiv des Auswärtigen Amts (PA/AA), Ministerbüro, Vol.49.
8. Note from Legationsrat I. Klasse Obermeyer (Referat 200), September 18, 1959; PA/AA, Referat
201, Vol.369.

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 13
with this. De Gaulle proposed a political organization for Europe which would
encompass foreign affairs, economic and cultural aspects as well as the partners’
defence strategies. Such an organization would be inter-governmental and include
quarterly meetings of the heads of state and government and the ministers
concerned. The talks should be prepared by national officials in four committees.
He pointed out that the new structures of cooperation should be supplemented by a
reform of both the existing communities and NATO, and made clear that he wished
to reduce the influence of existing supranational institutions to a bare minimum:
“C’est aux gouvernements qu’il appartient de coopérer d’une manière directe. Quant
aux Commissions, elles ne doivent être que subordonnées”. 9
The chancellor however did not immediately challenge de Gaulle’s ideas and
one day later agreed to the proposals that de Gaulle presented to him in writing. 10
For, in principle, Adenauer was also personally convinced that it was essential
for Western Europe to gain a larger degree of independence within the transatlantic
alliance. Unlike de Gaulle, however, he thought it necessary that the EEC member
states should not only intensify their cooperation with regard to their foreign
policies, but also strengthen the existing structures for deeper integration. 11 This
was his position only a few weeks before Rambouillet.
The fact that the chancellor failed to push through his point of view at
Rambouillet was in part due to flaws in his negotiation tactics. More important,
however, Adenauer did not challenge the French position because he regarded good
Franco-German relations as an essential precondition for realizing his foreign
policy goals. Indeed, in the Berlin Crisis, the federal government depended on
France as its most reliable partner. This dependence had been strengthened by de
Gaulle’s firm stance in the run-up to the failed summit of the Four in Paris in May
1960, in which Adenauer in particular had benefited from de Gaulle’s unyielding
position. When he himself refused to make concessions to the US and British
governments, which were willing to negotiate, he found that he met with
considerable domestic resistance – even from members of his cabinet – and had to
9. Entretiens franco-allemands à Rambouillet (29-30 juillet 1960), deuxième tête-à-tête général de
Gaulle-chancelier Adenauer, 29 juillet 1960, 16h10; in: DDF, 1960/II, pp.168–173 (171).
Two weeks before the summit of Rambouillet already, de Gaulle had left no doubt vis-à-vis his
ministers that he aimed at restricting the influence of the supranational institutions of the
Communities: “Le but de cette initiative sera de faire progresser l’Europe vers l’unité, par la
coopération des Etats et non par la voie de délégations de pouvoirs accordées à des organes non
responsables. Il pourrait ainsi être constitué un secrétariat politique et un secrétariat économique,
qui seraient sans doute assez proches de ce que sont les Commissions, mais constitueraient des
organes composés de fonctionnaires préparant les décisions des Etats”. Quoted by G.-H.
SOUTOU, Le général de Gaulle et le plan Fouchet, in: INSTITUT CHARLES DE GAULLE (ed.),
De Gaulle en son siècle, Vol.5: L’Europe, pp.126-143 (128).
10. Entretiens franco-allemands à Rambouillet (29-30 juillet 1960), troisième tête-à-tête général de
Gaulle-chancelier Adenauer, 30 juillet 1960, 11h15 à 12h30, in: DDF, 1960/II, pp. 174–176.
11. More specifically, the chancellor was thinking of a fusion of the executive bodies of the three
existing communities and a direct election of the European Parliament. Cf. note from ambassador
Blankenhorn, June 14, 1960; BA, Nachlass Blankenhorn, Vol.101, sheet 31–35.

14
Martin KOOPMANN
turn to de Gaulle for support. 12 The situation was further complicated by
Adenauer’s own European agenda. Although he regarded the Political Union as the
logical continuation of the wider unification process, he was more interested in
achieving that goal than in the actual means to be used to get there. In Rambouillet
he was even prepared to make surprising concessions regarding the supranational
character of the existing communities: Adenauer denied that the EEC and Euratom
had a supranational character and complained that both organizations nevertheless
behaved as if they possessed such powers. In response to the French demand that
NATO be completely reorganized, he merely said that such a demand had to be
reconsidered in order to avoid the impression that France and the Federal Republic
intended to cut ties with the USA. 13
The way Adenauer led the negotiations in Rambouillet immediately isolated
him at home. The chairman of the CDU/CSU parliamentary party, Heinrich Krone,
warned about a “complete turning away from the policy we have pursued so far
with regard to Europe”. He said he had “grave doubts” about the French plans for
reforming NATO, as these would reinforce isolationist tendencies in the USA and
thus lead to “a policy in America [which would be] disastrous for European
security”. 14 Numerous leading politicians of the CDU and CSU clearly rejected any
change of Germany’s policy on Europe under the influence of de Gaulle. At this
stage, Brentano expressly thought about resigning from his office as Foreign
minister. 15 Well before Rambouillet, his Foreign Office had noted that de Gaulle
was apparently laying “claim to continental leadership”; 16 ambassador Herbert
Blankenhorn came to the conclusion that the chancellor was not aware of “the
possible consequences” 17 of the plans proposed by the French president.
In view of the severe criticism he received both from members of his
government and his own party, Adenauer had to concede. Within a few days he
changed course and, only a week after the summit in Rambouillet, he told the
French Foreign minister, Maurice Couve de Murville, that the core of the European
treaty had to remain untouched. 18 He then informed de Gaulle that the wording of
the French proposals needed “refinement” in order to avoid “incorrect
12. For the Franco-German relations in the Berlin Crisis, see M. KOOPMANN, Das schwierige
Bündnis. Die deutsch-französischen Beziehungen und die Außenpolitik der Bundesrepublik
Deutschland 1958–1965, Nomos, Baden-Baden, 2000, pp.45–123.
13. Entretiens franco-allemands à Rambouillet (29-30 juillet 1960), troisième tête-à-tête général de
Gaulle-chancelier Adenauer, 30 juillet 1960, 11h15 à 12h30; in: DDF, 1960/II, pp.174–176 (174).
14. Letter from Heinrich Krone to chancellor Adenauer, August 2, 1960; Archiv für
Christlich-Demokratische Politik, Nachlass Krone, I-028-006/4.
15. Cf. note from Heinrich Krone, August 1, 1960, in: H. KRONE, Tagebücher, Vol.1: 1945–1961,
Droste, Düsseldorf, 1995, p.439.
16. Note from Wilhelm Hartlieb, January 12, 1960; PA/AA, Referat 201, Vol.370.
17. Note from Blankenhorn, July 29, 1960, in: H. BLANKENHORN, Verständnis und Verständigung.
Blätter eines politischen Tagebuchs 1949 bis 1979, Propyläen, Frankfurt am Main, 1980, pp.382–
384 (383).
18. Cf. note from permanent secretary van Scherpenberg about the conversation with Couve de
Murville on August 6, 1960; BA, Nachlass Blankenhorn, Vol.103, sheet 304–312 (307).

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 15
interpretations on the part of the general public”. 19 The chancellor had suffered a
bitter defeat at home. He had to fall in with the line of the Foreign Office, which
made itself advocate of the federalist idea of the Treaty of Rome and did not
hesitate to forcefully defend this point of view against French objections, while
also underlining the significance of the transatlantic partnership of Western Europe
with the USA.
The sudden volte-face of the chancellor was a setback for his policy vis-à-vis
France. He was right to start from the conviction that Political Union could only be
accomplished jointly with France. As he firmly believed in the relevance of the
Union for the security and the stability of the Federal Republic, it was easy for him
to link the Union with another important aim of his foreign policy: the indissoluble
Franco-German partnership. However, the substantial concessions he made to Paris
for the sake of Political Union proposals were not supported by the most important
actors of his own government. In 1960, it was his own party which showed him the
limits of his scope of action in foreign politics.
After the summit of Rambouillet, and three years before the debate about the
preamble of the Franco-German Treaty, there was much evidence that even a
chancellor as strong as Konrad Adenauer had to make sure that he was backed by
his own political system. Certainly neither Franco-German relations nor the project
of the Political Union were really damaged by the summit of Rambouillet and its
consequences. But the defeat of Adenauer left no doubt regarding the future
positions of Bonn in the ongoing talks about Political Union. There were certain
cornerstones of German foreign policy that could not be called into question – not
even for the sake of the Franco-German friendship: first, in the field of security, the
partnership with the United States within the Atlantic Alliance and, second,
economic integration within the European Community. Rambouillet showed for the
first time how difficult it was for Bonn to realize a constructive policy between
French demands and American claims. But Rambouillet also showed that
agreement between all German actors was a crucial prerequisite to German foreign
policy in this difficult area of conflict between Paris and Washington in general and
to the possible success of any Political Union.
The Fouchet Plans
During the time between the Rambouillet summit and the first Fouchet Plan,
presented in October/November 1961, the Six made some progress in their efforts at
a Political Union. This success was also due to the fact that after Rambouillet, the
German federal government adopted a more consistent position. Without
questioning the Franco-German partnership as such – something that Bonn could
not have afforded in the light of the Berlin Crisis – the representatives of the Federal
19. Letter from chancellor Adenauer to president de Gaulle, August 15, 1960; Archives Diplomatiques
du Ministère des Affaires Etrangères, Série Cabinet du Ministre, Sous-Série Cabinet Couve de
Murville, Vol.295.

16
Martin KOOPMANN
Government were now unanimous in their call for an acknowledgment of the Acquis
communautaire and the priority of NATO in defence issues. In his diary, the head of
department in the Foreign Office, Josef Jansen, expressed his concern that the
chancellor played the ‘American card’ “so perfectly that I start to worry about
Franco-German relations”. 20 Especially in the field of security policy, Adenauer was
indeed placing far greater emphasis on a close cooperation with the United States.
The obligation to cooperate with both the conflicting allies, Paris and Washington,
helped him now to take a more distant position vis-à-vis de Gaulle. Shortly after the
French president, being angry about the failed summit of Rambouillet, had
vigorously criticized the structures of NATO and the European Communities in
public, Adenauer met general Lauris Norstad, supreme allied commander of NATO
in Europe. Norstad explained to Adenauer his concept of a land based nuclear force
of NATO. 21 The participation of the Western European allies - including the Federal
Republic - in the Western nuclear defence seemed to be an answer to Western
European politicians and Adenauer, who had been talking about a so-called “lack of
credibility” concerning the American nuclear guarantee for Western Europe ever
since October 1957, when the Soviets had successfully launched Sputnik.
The events of the second half of 1960 clearly show the significance of the Paris,
Bonn and Washington triangle for the Federal Republic. The position of the USA
was of growing importance because of the conflict between Paris and Bonn, which
could not be ignored anymore. After Rambouillet, Washington still did not worry
about French criticism of the structures of the European Communities and NATO.
The US government regarded de Gaulle’s attacks as exaggerated and counted on
the other EEC-members to oppose them. The United States had no reason to react
hastily. 22 Nevertheless, in the following weeks the American government grew
uneasy at continuing attacks by the French president on EEC- and
NATO-integration. President Eisenhower took up some central aspects of the
Norstad-project as well as of another plan initiated by the State Department
(”Bowie-Report”) and informed the chancellor that the United States were going to
examine the possibility of multilateral nuclear defence including NATO. This
announcement was made only a day before the meeting of Adenauer with the
French Prime minister Michel Debré and it was completed by the undisguised
threat that Washington would withdraw its troops from Europe if the integrated
structures of the alliance was weakened. 23
20. Note from Jansen, February 8, 1961; Archiv für Christlich-Demokratische Politik, Nachlass
Jansen, Tagebuch, I-149-008/-1–5.
21. For the meeting of chancellor Adenauer with general Norstad at Lake Como on September 9, 1960,
see KOOPMANN, op.cit., pp. 197–198.
22. On August 22, 1960, the State Department wrote to the embassy in France: “Dep[artmen]t does not
believe that this situation calls for any basic modification in U.S. policies or for any major U.S.
intervention at this time. One reason is that de Gaulle’s move is so patently in direction of French
control on Continent that it has already aroused resistance from other Common Market members”.
FRUS, 1958-1960, VII/1, pp. 294–296 (296).
23. Cf. Letter from president Eisenhower to chancellor Adenauer, October 6, 1960; BA, Nachlass
Blankenhorn, Vol.104, sheet 184-187.

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 17
In view of the opposition in Bonn and the increasing pressure from Washington,
de Gaulle stepped back. On the one hand he stressed that he had thought Adenauer
more European than the chancellor really was. On the other hand, by offering
tactical concessions, he now tried to convince him to move closer to French
positions. He instructed Debré not to attack the institutions of the Communities
directly. De Gaulle assumed that, if political cooperation of the Six could be
realized one day, “les Communautés seront ipso facto mises à leur place”. 24 In
contrast to the summit of Rambouillet, however the position of the German side in
the talks with Debré was unyielding. 25 The change of the German European policy
since Rambouillet was obvious: it was the pressure of domestic politics as well as
the influence of Washington, on the decision making process in Germany, that put
an end to the biased policy of the chancellor. The consequence was a more
balanced German position between Paris and Washington.
Considering that de Gaulle now seemed prepared to compromise, the Foreign
Office also showed its goodwill. Instead of insisting on an immediate federalist
organization of the Political Union, it now accepted a loose political cooperation as
a first step since it knew that without France it would be impossible to make any
headway. In this phase, the Six made considerable progress, which was reflected in
the Bonn Declaration issued in July 1961. It had no talk of reforming NATO or
altering the Communities’ existing bodies, nor did the declaration mention that the
Political Union should include a defence component – an aspect which had been so
important to de Gaulle. Instead, the Six emphasized the significance of their
alliance with the USA and expressed their conviction that this would “promote the
political unification of Europe and thereby strengthen the Atlantic alliance”. 26 This
phase, which proved so fruitful for European integration, shows how important it
was for the project of a Political Union that Germany had a coherent policy on
Europe. However, the Bonn agreement was not to be overestimated. It is true that
de Gaulle regarded Political Union as an important means to strengthen Europe’s
independence from the USA and he only accepted this tactical compromise to keep
negotiations alive. There was no change in his fundamental objectives in European
and security policies or in his ideas concerning the structures of international
cooperation. 27
The Bonn Declaration was followed, in the summer of 1961, by Great Britain’s
application to join the EEC. Apart from the deterioration of Britain’s economic
situation – starting early in 1961 – there were two other factors which played a
crucial role in the timing of the application: first, there was pressure from the
Kennedy administration, which, like its predecessors, strongly supported the
24. Directive pour Michel Debré, Premier ministre, September 30, 1960, in: C. DE GAULLE, Lettres,
notes et carnets, Plon, Paris, 1987, Vol.8, pp.398-399.
25. For the talks in Bonn, October 7/8, 1960, see DDF, 1960/II, pp.467-486.
26. Erklärung der Konferenz der Staats- bzw. Regierungschefs der sechs Mitgliedstaaten der EWG in
Bonn vom 18. Juli 1961 über die Verstärkung der europäischen Zusammenarbeit (Bonner
Erklärung); in: Europa-Archiv (EA), 16/1961, pp.D 469–470.
27. Cf. G.-H. SOUTOU, op.cit., pp.134-135.

18
Martin KOOPMANN
programme of European integration and encouraged both Great Britain and the
EEC to have London join the community. 28 Kennedy left no doubt that the USA
supported European integration mainly because it aimed at strengthening Western
Europe and integrating Germany firmly within these structures. The second factor
was that the Six were obviously making good progress in their talks on the Political
Union. By joining the EEC, Great Britain wanted to make sure that it had the
option of shaping the Union according to its own – pro-Atlantic – interests. Now
the conditions for further talks were clear: the smaller EEC member states wanted
to keep the EEC and the Political Union from being dominated by France and
Germany and thus argued that London should join the EEC as soon as possible. At
the same time, it was to be expected that France would not accept a transatlantic
bias of the Union under British influence. Given the growing pressure on the
German Federal Government in this situation, the unity of the German position was
again in danger.
At this point, however, the German delegation presented a paper to the Fouchet
Committee which had been established at the Paris summit of the Six in February
1961, that was characterized by an inter-governmental approach and met with most
of France’s wishes. It envisaged regular meetings of the heads of state and
government and of the Foreign ministers as well as conferences of the
ambassadors, which were to be prepared and supported by a “Standing
Committee”. This committee would be “set up as an inter-governmental steering
committee” by the heads of state and government and was to consist of “leading
officials of the six foreign ministries”. The proposals put forward by the German
delegation were almost indistinguishable from those made by France. This applies
not only to their ideas about the structures of cooperation but also to the powers to
be granted to the committee:
“Erörterung und Prüfung aller Fragen, die für die Politik der Sechs von gemeinsamem
Interesse sind oder in denen ein Mitgliedstaat eine Konsultation im Rahmen
der Sechs für geboten hält”. 29
However, the Foreign Office overestimated France’s willingness to
compromise. De Gaulle now thought that it was time to take advantage of Bonn’s
seemingly unlimited support and to press ahead with far-reaching plans aimed at
restraining Anglo-American influence in a Europe of the Six. The first Fouchet
Plan, presented by France on November 2, 1961, went beyond the Bonn
Declaration on a number of important points. Not only did it mention a “common
foreign policy”; it also noted explicitly that “the member states would be safer
against any aggressive act by [developing] a common defence policy in cooperation
28. In a directive issued on April 20, 1961, the State Department wrote: “The U.S. should make clear
its support for the movement toward European integration. The U.K. should not be encouraged to
oppose or stay apart from that movement by doubts as to the U.S. attitude or by hopes of a ‘special’
relation with the U.S. The Six should be encouraged to welcome U.K. association with the
Community and not to set the price too high for such association, providing that there is to be no
weakening of essential ties among the Six.” FRUS, 1961–1963, XIII, pp.285–291 (286–287).
29. Memorandum of the German delegation, September 21, 1961; PA/AA, Referat 201, Vol.372.

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 19
with other free nations”. While making reference to defence issues, the text did not
mention the United States or the Atlantic alliance. 30
The reaction of those concerned with foreign affairs in the federal government
made clear that there had been no major change in their general outlook since
Rambouillet. The chancellor responded by saying that he would “agree in
principle” to the French plan. Although it was less European in spirit than
“originally intended”, he conceded that the Political Union could also be realized
“at a somewhat slower pace”. 31 He brushed aside critical questions as to whether de
Gaulle’s European programme was directed against the Atlantic alliance and
pointed to France’s difficult domestic situation in view of the Algeria Crisis.
Adenauer wanted to make progress on the way towards a Political Union, no matter
what the costs would be. As in the previous year, he was again willing to
compromise and set aside the transatlantic precepts of his own foreign policy.
Moreover, he also made concessions to France with regard to a common European
agricultural policy. 32 Since the economic cooperation of the Six would inevitably
lead to political cooperation, Adenauer maintained that a common agricultural
policy was “a political question of prime importance”. 33 Adenauer was convinced
that political union could only be achieved in cooperation with, but never against,
France.
Although the chancellor’s general outlook had not changed since Rambouillet,
the events in the aftermath of the 1960 summit now led him to express his views
more cautiously. The Foreign Office’s response was equally restrained. At the
diplomatic level, however, and especially in the negotiations in the Fouchet
Committee, it left no doubt about what its priorities were. In a first analysis of the
French plan, the Foreign Office noted that “the idea of integration could, even now,
be given more emphasis in the treaty”. In order to achieve this, it suggested that
”the position of the envisaged European Parliament [be] strengthened and a closer
link forged to the European communities”. 34
Due to the pressure exerted by the German delegation, France presented an
amended draft to the Committee. The German side, however, regarded the revised
document only as a first step towards a political union “which in our opinion should
eventually take the form of a federation”. “In view of NATO’s responsibilities in
this area”, the delegation also saw the need for further discussions about a common
defence policy and noted that the French draft would have to be amended with
regard to these two issues. 35 After the new Foreign minister, Gerhard Schröder, had
30. Erster französischer Entwurf vom 2. November 1961 für einen Vertrag über die Gründung einer
Union der Europäischen Völker, in: EA, 19/1964, pp.D 466–485.
31. Adenauer on the occasion of the ‘Tea Talk’ held on December 13, 1961, in: R. MORSEY, H.-P.
SCHWARZ (eds.), Adenauer Teegespräche, 1961–1963,Siedler, Berlin, 1992, pp.42–43.
32. Cf. Entretiens du général de Gaulle et du chancelier Adenauer du 9 décembre 1961; DDF, 1961/II,
pp.694–708 (705–706).
33. Adenauer on the occasion of the ‘Tea Talk’ held on December 14, 1961, in: R. MORSEY, H.-P.
SCHWARZ (eds.), op.cit., p.58.
34. Note from Legationsrat Lang (Referat 200), November 7, 1961; PA/AA, Referat 201, Vol.373.

20
Martin KOOPMANN
taken over, the Foreign Office – together with the other four partners – continued to
plead the case for a federalist set-up of the Union in the Fouchet Committee. With
respect to the question of the powers that the Union should have, the Foreign Office
also gave preferential treatment to the Dutch interests regarding NATO. On the
other hand – and in contrast to the Belgian and the Dutch positions – it did not
deem it necessary to involve Britain in the negotiations straight away, as London
itself had not asked for it. 36
More than the chancellor, the Foreign Office thought of itself as a mediator
between France and the small EEC member states, and followed a course, which
was more pragmatic and geared towards consensus. In this context it can be noticed
that the replacement of Heinrich von Brentano as Foreign minister by Gerhard
Schröder had no consequences for the position of the Foreign Office. Schröder put
more emphasis on the British EEC-membership and on the differences between the
German and the French conceptions of Western cooperation, but there was no
change regarding the main ideas of European and security policy. Under both
ministers, the diplomats of the Foreign Office elaborated concepts of a
supranational Union without touching the competences of NATO. It is true that
Brentano and Schröder had different ideas regarding the German interest in foreign
policy. While Brentano reminded Adenauer that “Franco-German cooperation
[was] the basis but not the aim of our European policy”, 37 Schröder, in the same
context, would have talked about a transatlantic basis of the German foreign policy.
Yet, looking at a note from the former confidant of Adenauer, Blankenhorn, of May
1962, one can easily see the coherence and the constancy of the European policy of
the Foreign Office. Blankenhorn, in the meantime ambassador in Paris, cautioned
against a deterioration of German-British relations and against de Gaulle’s attempts
to conclude an exclusive bilateral alliance with Bonn. He did not forget to add that
his note was only destined for State secretary Karl Carstens and Foreign minister
Schröder (but not at all for chancellor Adenauer). 38
In view of the further development of French policy up to the presentation of
the second Fouchet Plan on January 18, 1962, it is obvious why the differing
positions of the German chancellery and the Foreign Office were significant for the
project of the Political Union: together with the other four delegations, 39 Germany
was openly criticizing France in the Fouchet Committee. Against the background
of this completely isolated position, the Direction d’Europe of the Quai d’Orsay,
headed by Jean-Marie Soutou, drew up a new plan. The aim of this draft, which had
35. Note from Legationsrat Lang (Referat 200), January 12, 1962; BA, Nachlass Brentano, Vol.166.
36. For the meeting of the Fouchet Committee on November 10, 1961, see circular telegram from
French Foreign minister Couve de Murville to certain missions in Western Europe, November 14,
1961; DDF, 1961/II, pp.587–589.
37. Letter from the leader of the CDU/CSU in the Bundestag, von Brentano, to chancellor Adenauer,
June 22, 1962; BA, Nachlass Brentano, Vol.159, p.2.
38. Cf. Note from Blankenhorn, May 29, 1962; BA, Nachlass Blankenhorn, Vol.132a, sheet 3-7.
39. For the discussion in the Fouchet Committee about the first Fouchet Plan see G.-H.SOUTOU,
op.cit., pp.135-136.

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 21
been authorized by Couve de Murville and was presented to the other five partners
on January 13, 1962, was clearly to create the basis for a compromise. It sought a
common foreign and defence policy, with the explicit goal of strengthening the
Atlantic alliance. The communities’ existing structures were to be streamlined. At
the same time, the draft guaranteed that such a reform would remain within the
bounds of the Treaty of Rome. The European Parliament was to gain in status. 40
In contrast to the Quai d’Orsay, whose diplomats in the Fouchet Committee had
to concede to enormous pressure from the Five, de Gaulle could play the
Franco-German card, and the course of action taken by the chancellor must have
confirmed him in his position. During the Franco-German meeting held in Paris on
December 9, 1961, the president and the chancellor were unanimous in their
assessment of the European process. Adenauer promised de Gaulle that he would
support his position regarding a common EEC agricultural market and refrained
from bringing up the delicate question of the Political Union. The fact that
Adenauer failed to state his position unambiguously resulted again in de Gaulle’s
overestimating the chances for a Franco-German alliance within the European
process: de Gaulle explained to Adenauer that, if by further reducing customs
tariffs towards the end of the year the next phase of the Common Market could be
launched, the next step should be the implementation of the Political Union. This
would strengthen Europe’s position with regard to both the USA and the USSR. If
Paris and Bonn agreed on this point, de Gaulle reasoned, the Belgian and Dutch
resistance would be of no consequence. 41
It is obvious that de Gaulle did not really want to establish any political union
which would have restricted French autonomy in issues of foreign policy and
defence. He even would not have accepted such a union if his partners had offered
concessions to him, for example on the basis of the Bonn Declaration. Contrary to
his own intentions, however, chancellor Adenauer became a kind of pacemaker in
the decline of the project of the Union. His European policy was based on the
misunderstanding that de Gaulle also regarded the Political Union as an integral
part of the process of European integration, as just another step in the process
started with the three Communities in the 1950s. In spite of the experiences of
Rambouillet, he did not explain to the French president where the Federal Republic
set the limits of possible concessions. In this way, he encouraged de Gaulle to
believe in the possibility of a common Franco-German front vis-à-vis the
transatlantic-oriented smaller EEC-partners.
Since the chancellor again did not contradict de Gaulle, it is not surprising that
the president now took the offensive at the level of the Six. After the successful
conclusion of the EEC negotiations on a common agricultural market, de Gaulle
presented an amended version of the draft of January 13 to the other five partners.
40. Cf. G.-H. Soutou, L’alliance incertaine. Les rapports politico-stratégiques franco-allemands,
1954–1996, Fayard, Paris, 1996, p.189.
41. Entretiens du général de Gaulle et du chancelier Adenauer du 9 décembre 1961; DDF, 1961/II,
pp.694–708 (706).

22
Martin KOOPMANN
In his new draft he returned to the proposals made at Rambouillet: references to the
Atlantic alliance were deleted; the Union was also to be responsible for economic
issues (a clear attack on the existing communities); and there was no mention of a
guarantee of the Communities’ structures established by the Treaty of Rome. 42
At this stage, the Foreign Office pressed the chancellor, who was himself
surprised by the anti-American and anti-Community tone of de Gaulle’s position, 43
not to follow the line taken by France. The Office concluded that de Gaulle had not,
after all, modified his foreign policy since Rambouillet. Adenauer’s half-hearted
attempts at persuading de Gaulle to give in had proved ineffective. While Adenauer
had shown his willingness to make concessions, the president had responded with
uncompromising proposals in the Fouchet Committee. 44 Therefore, the Foreign
Office’s policy towards Paris became unyielding again. By rejecting the second
Fouchet Plan, the German delegation was instrumental in completely isolating the
French delegation in the Committee. The Foreign Office held on to the political
course which it had followed since the beginning of the debate about the Political
Union and which was based on keeping the balance in the cooperation with Paris
and Washington.
When the conference of the Foreign ministers, held in Luxembourg on April 17,
1962, failed, the project of a political union was abandoned. At first glance, it may
seem that it was the hard line of the Netherlands and Belgium which led to the
failure of the negotiations, as both made the establishment of the Political Union
conditional upon London’s joining the EEC. In reality, however, the ‘British
question’ was merely a welcome excuse in order to abandon the project of a
political union altogether. Aside from Belgium and the Netherlands, Italy was also
hesitant. All three parties were well aware of de Gaulle’s manoeuvre at the
beginning of the year when he revised the second Fouchet Plan, drawn up in his
own foreign ministry, and returned to the proposals he had made at Rambouillet in
the summer of 1960, distancing himself once again from the Atlantic alliance. All
things considered, it was the legitimate doubt about de Gaulle’s willingness to
compromise, which led the participants to finally abandon the project of Political
Union.
The development of the debate on the European Political Union showed that the
Federal Republic failed to come up to scratch in its role as mediator between the
two dominating positions on the European process. As both sides were unwilling to
compromise, it was impossible to bridge the gap between the American approach
of a transatlantic cooperation with a politically stable Europe embedded in NATO,
and French efforts to overcome American hegemony on the European continent.
The conflict between the key players, France and the USA – the latter represented,
as it were, by the Netherlands, Belgium, Italy and, of course, Great Britain – had a
42. Cf. Zweiter französischer Entwurf eines Vertrags über die Gründung einer Union der Europäischen
Völker vom 18. Januar 1962, in: EA, 19/1964, pp.D 466–485.
43. Cf. note from ambassador Blankenhorn, February 12, 1962; BA, Nachlass Blankenhorn, Vol.128b,
sheet 13–14.
44. Cf. KOOPMANN, op.cit., pp.170–173.

Failed Mediation: Germany and the European Political Union 23
considerable impact on the Federal Republic’s foreign policy decisions, which
basically reproduced the conflicting views.
The need to find a balance between the two positions led Germany to follow an
ambiguous policy, and the government’s key players in the field of foreign affairs
were unable to agree on a common position towards their partners. It is true that
both the chancellor and the Foreign Office wanted institutionalized political
cooperation between the EEC member states. They disagreed, however, on how to
achieve it. The differences of opinion resulted from the participants’ particular
orientation to one of the two dominant conceptions of how security and economic
cooperation should be organized in Europe and were to a large degree reflected in
the extent to which they were willing, or unwilling, to make concessions to Paris.
The conflict between Bonn’s two most important partners – mirrored and continued
within the German political system – had the effect that the federal government was
not able to contribute constructively to the European process. Furthermore, its
indecisiveness led Bonn to move away from its goal of a politically strong Europe.
Nonetheless, the government’s weak policy with regard to the European process
was not the main reason for the failure of the project. In the end, the decisive factor
was the incompatibility of ideas about the role of the USA in Europe and, in this
context, of the structure of NATO, i.e. the power relationships within the alliance.
Once France had managed to push through its economic interests by securing a
common agricultural market, there was no reason left for de Gaulle to make any
concessions to his partners. Moreover, the policy of the chancellor must have made
the French president believe that, no matter what happened, he could still hope for
preferential treatment from Bonn. Consequently, there was no risk involved, and he
simply dropped the project of a Political Union. The federal government had
nothing to counter the conflict of its two most important allies. It therefore failed as
a mediator and had to accept, at least for the time being, that it would not be able to
achieve the goal it had set itself in the European process.

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Europäischen Integration 2005
Herausgegeben von Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Weidenfeld,
Centrum für angewandte Politikforschung und
Prof. Dr. Wolfgang Wessels, Jean Monnet Lehrstuhl
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The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the
First Enlargement
25
Vincent DUJARDIN
On 27 November 1967, Charles de Gaulle dealt the death blow to the British
candidacy. 1 The Council of EEC Foreign affairs ministers of 18 and 19 December
1967 had to conclude without agreement on this question. France made it known at
the meeting that unlike the Commission, which had given its support to
enlargement on 29 September, France felt that the British economy would need to
recover fully before the British request could be reconsidered.
Following the second French veto, Belgian diplomats wished to take the
initiative in order to give new momentum to European integration. They felt that a
solution should be found outside the particular context of the Treaty of Rome,
promoting a bold type of European policy looking towards a technological,
political and defence community. An initial specific proposal was put to the Six in
the guise of a memorandum from the Benelux countries in January 1968.
A second initiative came from Belgium alone and ended in a stalemate. From
February 1969 until April 1970, France operated an empty chair policy at
ministerial meetings of the Western European Union. At the time, this institution
was in the throes of a real crisis. This had arisen following the proposal from the
Belgian Foreign Office, in October 1968, to develop consultations within the WEU
on economic and monetary matters, technology, but also foreign policy and
defence. While France under general de Gaulle rejected the proposal out of hand,
the United Kingdom called a meeting of the WEU Standing Committee in London
on 14 February, and upheld the invitation even when France refused to participate.
The ensuing crisis was directly linked to the issue of British accession to the EEC,
demonstrated the tensions between larger and smaller countries, and requires being
put into context.
In the historical writings concerning the history of European integration, little
has been written about the crisis within the WEU. However, judging from the
volume of material in the archives of the Foreign affairs ministries of the two
countries most closely concerned (France and Great Britain), it had been a matter
of great concern to the chancelleries, for several months. There is an impressive
amount of chancellery material on the WEU crisis, which shows that the Harmel
plan may have provoked as much of a reaction in these two countries as the Harmel
exercise on the future tasks of the Atlantic Alliance. This could be because the
question of British accession to the EEC was a constant backdrop to these
discussions.
1. Cf. M.-T. BITSCH, Histoire de la construction européenne, Complexe, Bruxelles, 2004, p. 168.

26
Vincent DUJARDIN
The Benelux memorandum: an initial reaction to the second French veto
The Benelux memorandum of 15 January 1968 was the result of a Belgian
initiative. On 26 September 1966, during a visit to the Hague accompanying Prime
minister Paul Vanden Boeynants, Pierre Harmel already raised the idea of
technological cooperation between the Benelux countries, in order to strengthen
the Benelux while still being ready to work with Great Britain in this area. 2 At that
time, Harmel had been Foreign affairs minister of Belgium since March 1966. He
would remain in this post until January 1973. He had already been minister of
Education from 1950 until 1954, then Prime minister from 1965 to 1966.
Moreover, in February 1967, Harmel, together with the German chancellor, had
considered the same type of project, which was also being studied in Great Britain.
On 30 November 1967 a Foreign Office official, Sir Con O'Neill, responsible in
particular for accession and at the head of the British delegation during
negotiations on British accession to the EEC, suggested to the Dutch secretary of
State, Hans J. De Koster, with a view to the Council of ministers of the Six on 18
and 19 December 1967, that the Five should work together with Great Britain in the
areas of technology, inventors' patents and company law for limited companies. 3
France's negative attitude at the Council of ministers meeting on 18–19
December led the Netherlands and Belgium to take the idea further and to prepare
their own document. The two texts, however, take quite different approaches. 4 The
Belgian text stresses the idea of cooperation within the community and the role of
the Commission, while the Dutch document proposes straightaway cooperation
between Great Britain, the Five and other candidate countries, outside the
European institutional context.
The three Benelux ministers for Foreign affairs met again on 15 January 1968 to
agree on a common text. Belgium and Luxembourg were concerned not to provoke
conflict with France, while the Netherlands wished to make a strong gesture in
order to show the British that they could count on their faithful continental friends.
Harmel felt that the Five countries could organise political discussions with Great
Britain without prior agreement from France, since the issues at stake were
procedural, not questions of substance, and could therefore be decided by a
qualified majority. He suggested the WEU as a suitable setting for these
consultations between Great Britain and the Five: an idea rejected by Luxembourg
and the Netherlands. 5
The final document was submitted by Belgium and the Netherlands, following
the meeting of Benelux ministers on 15 January, although Luxembourg seemed less
2. Record of the visit in the Archives of the Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands
(AMFANL), 2016.
3. As reported by De Koster to the Dutch Council of ministers on 1 December 1967. General
Archives of the Netherlands (GANL).
4. They can be found in the National Archives of Luxembourg, Archives of the Ministry of Foreign
Affairs of Luxembourg (NAL, AMFAL), 15452.
5. Ibid., Record of the meeting.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 27
than enthusiastic. They had felt for several days that the Belgian position was
“unrealistic”, and that the Dutch attitude was leading to the “collapse of the
Community”. 6 There was however no hint of this in the final text, which stated that
Europe was not solely made up of the six States bound together by the provisions
of the Treaty of Rome, and should, moreover, pursue its unification in those areas
not subject to Community decisions. It therefore recommended, in terms of
political action, that consultations should take place “before any decision or
position be taken on questions of common interest and on important foreign policy
issues, with a view to reaching similar positions”. This document, which does not
mention the WEU, does not “for now” call for the setting up of a new institution,
but advocates cooperation between the Six and candidate countries in the areas set
out in the Rome Treaties. It also, however, refers to cooperation in the production
and purchasing of military equipment, in specific areas of science and technology
or in the matter of development aid. It was therefore a compromise between the
Belgian and Dutch approaches. It was probably a little closer to Belgian views,
since the Netherlands wished to propose not just a recommendation to consult
before any decision, but wanted these discussions with the British to result in
decisions (even without the Germans and Italians if necessary) in areas not covered
by the treaties, bearing in mind that in Joseph Luns' view, technology was not one
of the areas covered.
In any case, the Benelux memorandum was never taken up. This was not due
solely to the attitude of Paris. Even the Commission had reservations as to the
“technological cooperation” section of the memorandum. 7 There was even
disagreement on this point between the three Benelux ministers. Luns felt that
technology did not fall under the treaties, Pierre Grégoire disagreed, and Harmel
took a mid-way view. 8 Nevertheless, the text is still “the first institutionalised
example of practical political coordination between the Benelux countries”. 9
An attempt to sidestep French opposition to the British accession:
the plan to relaunch the WEU
The “hidden agenda” of a small country
The Belgian Foreign ministry had no intention of resigning itself to this failure.
Belgium felt that it was important to create necessary links between the Six and
Great Britain during the period until a compromise was reached. The momentum
behind the drawing up and the submitting of a plan to this effect is also worthy of
note. In the spring of 1968, Harmel's prestige was at a high level. The “Harmel
report”, which would later become a doctrine, was adopted by the Council of the
6. NAL, AMFAL, 15452.
7. NAL, AMFAL, 15439, Borschette to Luxembourg, Brussels, 02.02.1968.
8. Ibid.
9. R. de BRUIN, Les Pays-Bas et l’intégration européenne, 1957-1967, Institut d’études politiques,
Paris, 1977, p.111.

28
Vincent DUJARDIN
Atlantic alliance in December 1967. There were many who thought that his plan
would not succeed, and would make the situation within NATO more complicated
rather than simplifying things. We now know, for example, that in his personal
diary, Manlio Brosio, NATO secretary general, wrote of the “Harmel dream”,
rather than the “Harmel exercise”, that it was an “illusion”, since countries would
never be able to reach agreement on their political objectives. 10 Maybe Harmel felt,
then, that any success within the alliance could be replicated within Europe. What
were the motivations of this minister, from a small country
As we have already said, his main objective was to deal with the issue of the
accession of Great Britain to the EEC. He considered the WEU the ideal place to
find out whether Great Britain was ready to work together with other countries on
truly European policies. But there were other possible motives. Harmel, for
example, made no secret of the fact, in particular towards Michel Debré, Giuseppe
Medici (French and Italian Foreign ministers, respectively), and Harold Wilson (the
British Prime minister), that “Belgium's need for European unity is particular strong
because only within an integrated group will Belgium be able to resolve its own
problems between the language communities”. 11 He declared before Parliament on
31 October 1962 that a new agreement on Belgian unity must be reached “to last for
the next twenty or so years until European political unity has been achieved”. 12
Small countries, moreover, have always feared a loss of all influence within the
EEC. Harmel knew that the idea of strengthening the supranational character of the
Communities was still just a dream, and the Benelux countries have always felt that
international links protect them from the ambitions of the larger countries. Great
Britain's presence within the European institutions would help to prevent the sort of
danger they feared. This is exactly what Philippe de Schoutheete, Harmel's
spokesman and, jointly with Etienne Davignon (his principal private secretary),
author of the Harmel plan to strengthen the WEU, welcomed, saying
“the geographical situation and history of these countries confirm that their golden
rule of diplomacy must be to strike a balance between their three larger neighbours
in order always to find an ally to combat any tendencies towards domination. The
supranational aspect of the European agreements had been an exception to this rule
in the 50s, as it brought in institutional guarantees against any attempt by one country
to dominate”. 13
The Fouchet plan had indeed been rejected by Belgium and the Netherlands
largely because it ruled out these two elements (supranationality and presence of
the United Kingdom). As things then stood, the British accession could
counter-balance the risk of Franco-German domination. “The Belgians wish for
Great Britain to join the EEC to avoid the dangerous rivalry between France and
10. B. BAGNATO, Handling the Alliance in a Time of Change: Manlio Brosio and the
Transformation of NATO, in: Nato, the Warsaw Pact, and the Rise of Détente, 1965-1972, record
of the colloque de Dobbiaco, 26 to 28 December 2002, Stanford University Press, Stanford, 2004.
11. In the words of Harmel. AMFAB, 15661.
12. Annales parlementaires Chambre (APC), meeting of 31.10.1962, p.27.
13. P. de SCHOUTHEETE, La coopération politique européenne, Labor, Bruxelles, 1986, p. 18.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 29
Germany and to prevent these two countries dominating”, states a Foreign Office
report of February 1967. 14 Harmel also feared, as we have already noted, “that if
there is no growth, Germany will tend to take a more authoritarian and nationalistic
approach and will seek other alliances which could harm Europe”. 15
Harmel felt, following the events of May 1968, “that we can no longer ignore
the impatience and sometimes anger seething in European political circles and
among the intellectual youth of Europe. The reason for the current violent reactions
is a lack of guidance from leaders”. 16 Indeed, on 29 May 1968 the ministry's
secretary general, Robert Vaes, would declare to Roderick E. Barclay, British
ambassador to Brussels, that “de Gaulle's regime is over and France seems to be
sinking into chaos”. 17
The events in Prague in August 1968 only served to strengthen the Belgian
minister's views, even though nobody claimed that British membership of the
Common Market would have prevented the Soviet intervention. He felt, however,
that Europe “needs to make up for chaos in the East by more unity in the West”. 18
Finally, even though this was a secondary reason, especially for Harmel, the
British could provide Belgium with valuable support as to the “war of the capitals”,
as is shown by a note from the European department of the Belgian ministry of
Foreign affairs:
“Our fear is that the very strong negotiating position that France has managed to
achieve might lead, in due course, to its demanding that the capital of the Seven
countries be moved to Paris. This would be a major defeat for us, which we should
try and guard against perhaps during the forthcoming discussions with the British”. 19
Whatever Belgium stood to gain from the plan to relaunch the WEU, its Foreign
affairs minister wished for autumn 1968 to be a time of progress “wherever this is
possible” 20 in the area of European integration. In Rome, on 13 September 1968,
Harmel secured the support of Medici, the Italian minister of Foreign affairs.
During this visit, the Belgian minister stated that it would not be too serious if
France were to reject his plan. His feeling was that the plan could be developed
initially without France, just as Great Britain had refused to join the EEC in 1957.
During discussions with Prime minister Wilson, Harmel would state, along the
same lines, that Belgium was ready to move ahead within the WEU to promote
European political unity in cooperation “with Great Britain, Germany and, if
possible, France, but if necessary, without France”. 21
14. United Kingdom National Archives (UKNA), FO 33/14.
15. Leuven, KADOC, De Schryver Papers, 4.16.3.1.
16. AMFAB, 15661.
17. UKNA, FCO 33/7, Barclay to Stewart, Brussels, 29.05.1968.
18. Archives Générales du Royaume, Harmel Papers, (AGR, HP), Harmel to Debré, Brussels,
23.09.1968.
19. AMFAB, 15661.
20. AGR, HP, Harmel-Wilson discussions, 16.02.1967.
21. AMFAB, 15661, record of the Harmel-Wilson discussions of 18 September 1968 drawn up by the
Foreign Office.

30
Vincent DUJARDIN
Rome, October 1968
On 3 October 1968, Harmel revealed the main thrust of his project to the association
of European journalists. He spoke firstly of the “sensation of powerlessness” felt by
European leaders vis-à-vis the events in Czechoslovakia in August 1968:
“Here we have a European state, governed by a regime different from our own,
admittedly, but historically and geographically closely linked with us, which is occupied
by foreign troops. Other states feel under threat. But there is no voice in Europe
strong enough to stand out above the noise of armies, no European power strong
enough to guarantee the respect of the rule of law on our continent”. 22
He also noted that the process of European integration had been halted by the
French veto to British accession, and said that since things had become “stuck in a
rut”, “new ideas” were needed such as “good will”, and that it was vital to return
quickly “to one of the two pillars” of the European integration process, “going back
to its origins”. He was referring to the possibilities contained in the Treaty of
Brussels of 1948 and the Paris agreements of 1954, whose signatory states had
declared themselves to be resolved to take the measures necessary to promote unity
and encourage the gradual integration of Europe. 23 He wished, in this way, to
promote regular consultations within the WEU on questions relating to defence,
monetary issues, political issues or technology. His proposal was based on
something he had observed: that while there had been progress on economic
solidarity within the EEC, no headway was being made on political issues or
enlargement. He therefore wished to
“move beyond the stage of occasional meetings (within the WEU) to, at least, mandatory
consultation on subjects to be agreed upon, and thus to take an important step
forward towards harmonising our external policies”.
To this end, he referred to article 8 of the Treaty of Brussels, which allows
discussion of the issues of enlargement of the WEU and ultimately of Europe. 24
While wishing to awaken the “Sleeping Beauty” that was the WEU, Harmel
wanted to confirm the importance he attached to the Community of Six countries
and to its internal development in all areas falling under the Treaty of Rome,
including those which involve the greatest amount of technological development.
On this last point, as we have said, Harmel had clear differences of opinion with his
Dutch colleague, who felt that technological cooperation was not one of the normal
activities of the Communities. 25 Yet for Harmel “this whole question of internal
22. Text of the speech in AGR, HP.
23. For Harmel, the other pillar was the Communities.
24. It states that “for the purposes of strengthening peace and security and of promoting unity and of
encouraging the progressive integration of Europe and closer co-operation between Them and with
other European organisations, the High Contracting Parties to the Brussels Treaty shall create a
Council to consider matters concerning the execution of this Treaty and of its Protocols and their
Annexes”.
25. AMFAF, Europe 1966-1970, International organisations WEU, 2024, note “Harmel plans to
relaunch the WEU”, 14.10.1968.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 31
development of the Communities, which everyone supports, must not be used to
excuse the absence of or replace a common political vision of the future of Europe,
voiced within the Community or elsewhere”. He therefore felt that other avenues
should be explored, such as foreign policy, defence (to create within NATO what
would be the European pillar of the alliance), as well as technology and monetary
issues (“in order to play a key role in world monetary policy”). Harmel also
stressed that
“this wish to pursue unity and integration, proclaimed twenty years ago, contains no
time-limit within the text. It is not restricted to certain sectors, the text does not even
state which countries could be involved. It is a fundamental declaration of intent,
which has borne fruit, since it was at the origins of the European institutions as we
know them”.
He also added that “the letter and the spirit of the treaties would be violated if,
either within the Common Market or in the WEU, coalitions were to be formed
against a member country, or if one or two countries were to try and dominate the
others”. This must surely be a reference to the Franco-German treaty and to the
French refusal to agree to Great Britain's request to join.
To the Belgian Foreign affairs minister, the WEU seemed to be a better place
than the EEC for welcoming new countries, until such time as the disagreements on
the political objectives and on enlargement of the Common Market gave way to the
opening of official, or at least unofficial, accession negotiations with candidate
countries. At this stage he was in no way wishing to undermine the prerogatives of
the EEC.
“The Treaty of Rome and the Communities set up by that treaty are the key and
central point of current European cooperation”, he would write.
“The requests for accession from Great Britain, Norway, Denmark and Ireland confirm
this. It is therefore vital that the new moves being mooted should lead to one
sole European integration process based on the existing Communities. The new,
fragmentary initiatives must be able to fit into this design”. 26
He added on this point that it was not by chance that the Spaak Committee,
mandated by the conference of Messina to draft the future Treaty of Rome, was
originally made up of representatives of the seven member countries of the WEU.
He also stressed that while political and defence-related issues “are clearly well
outside the remit of the Communities”, technology and monetary matters “do affect
them in certain ways”. He felt therefore, that “without creating legal difficulties and
in order merely to be effective, certain types of cooperation should be organised,
with the Communities, as appropriate to the areas in question”. Harmel concluded
by saying that it was important not to take “too narrow and legalistic a view of
things” if “a Europe of European wills” were to be created, “wherever possible”,
when time comes “to choose between a nationalistic reflex and effective
cooperation”. 27
26. AGR, HP, note, 13.11.1968.
27. Text of the speech in AGR, HP.

32
Vincent DUJARDIN
Mixed reactions: British enthusiasm,
disagreement in Paris, little support elsewhere
The Foreign Office reacted enthusiastically to Harmel's plan. Michael Stewart
spoke to the association of European journalists the day after the plan was
presented, and welcomed in particular the fact that Harmel was ready to move
ahead without France. 28 In his speech of 3 October, Harmel confirmed:
“No train would ever leave the station if it had to wait until all passengers were ready
to go. The real rule to respect is to avoid people leaving once they are on board, but
not to be discouraged in any project if fewer people start with you than you had
hoped”. 29
In Paris, however, Harmel's plan was judged unacceptable since it would give
“the United Kingdom the means to control what was done by the Six” in the areas
mentioned in the Belgian document. It also envisaged, moreover, systematic
consultation in the area of foreign and defence policy, which implied, thought
France, a minimum level of agreement on key ideas if truly European lines of
action were to be developed. “But”, protested the Quai d'Orsay, “how could it be
that what has proved to be impossible between the Six countries would become
possible when the United Kingdom were added”. 30 The president of the
Commission, Jean Rey, was more than hesitant and declared that there should be no
“dreams of a fourth community”. 31
Nevertheless, in Rome, on 21 October 1968, in the presence of his WEU
counterparts, the Belgian Foreign minister, who had received the support of the
European movement, made an official presentation of his plan to his colleagues,
and had returned to the ideas developed on 3 October. 32 Harmel was unable to whip
up enthusiasm for his plan. The UK delegation was the only one to really support
him. The Germans were being careful not to annoy France. Even the Dutch seemed
rather unenthusiastic. The French permanent representative to the Communities
had claimed as early as 16 October that “the Netherlands and Luxembourg have
reservations as to Harmel's proposals, which they feel to be 'rather unrealistic, not
to say woolly'”. 33 As for Jean Rey, he would declare two days later that he
understood why Harmel had taken this initiative to extend European cooperation,
but that he felt that the proposals were unwise. 34
The debate would also quickly become embittered on questions of procedure,
even before issues of substance were addressed. Jean De Lipkowski, who Luns felt
to be no more than a “smoke-screen”, 35 stated that, if pushed, France could agree to
28. FCO 30/462 , Stewart to Crosland, 04.10.1968.
29. Full text in AGR, HP.
30. Département d'Information et presse du Ministère des Affaires étrangères, La France et la crise de
l’UEO, Paris, Mars 1969, in: Europe 1966-1970, op.cit.
31. La Libre Belgique, 16.10.1968.
32. The full text can be found in AGR, HP.
33. AMFAF, Europe 1966-1970, op.cit., Boegner to Paris, 16.10.1968.
34. Ibid., Boegner to Paris, 18.10.1968, based on comments from Jean Rey.
35. GANL, Dutch Council of ministers, 01.12.1967.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 33
the group of WEU permanent representatives studying the list of subjects to be
addressed under the Harmel proposal, with a view to another meeting in January.
This would, however, be done as part of their normal work, and discussions would
be limited to foreign policy issues. The other delegations, especially Germany, the
UK and the Netherlands, insisted that a special group should be set up, made up of
experts, or at least of permanent members assisted by experts.
To summarise, the Harmel plan was a complete failure. Belgium then adopted a
fall-back position. Having presented his plan in Rome, Harmel would not have to
deal only with the French. In London, there was great anger as to the turn events
had taken and, in particular, the attitude of the Belgian minister. The Foreign Office
had placed a great deal of hope in the Belgian plan. Ambassador Barclay had, only
a few weeks previously, expressed his satisfaction that Harmel had been
re-appointed as minister of Foreign affairs in the Eyskens cabinet which had
replaced the Vanden Boeynants government in June 1968. 36 Following the Rome
meeting, however, the British would finally take the view that “Harmel takes too
many initiatives for a small country”. 37 The Belgian minister would respond to this
type of criticism in the Senate on 15 January, saying:
“It is not silly and pointless for a country of the size of ours to become involved in
world affairs. How could we leave it up to the larger countries to bring their influence
to bear There could be no greater danger than to give in to the temptation to
cut ourselves off, when we share the responsibility of building Europe with our
neighbours. We hear so often that the United States or the USSR have too much
influence. But who would dare to complain of this when Europe remains silent” 38
As for the British, the tone used in diplomatic reports had changed a great deal
compared to the years between 1966 and September 1968. Stewart too was very
disappointed. He wrote to Willy Brandt two days after the Rome meeting saying
that he hoped that his German counterpart shared his disappointment as to “the
meagre results of the WEU meeting in Rome”. The secretary to the Foreign Office
mentioned again “de Lipkowski's instructions to prevent Great Britain and the Six
cooperating within the WEU”. Finally he asked for support to be given to Harmel,
who was to submit his plan at the January WEU meeting. 39 In fact, though, Stewart
was no longer counting on the Belgian minister, even though two months later he
would point out to Wilson one positive consequence of the Belgian initiative. “The
Harmel plan, as you said, was a useful proposal. It put the British approach into the
forefront of European events for five months or so”. 40
36. UKNA, FCO 33/7, Barclay to Stewart, Brussels, 17.06.1968.
37. UKNA, FCO 33/10, J.K. Drinkall to Willy (name not mentioned), 15.06.1967.
38. APS, 15.01.1969.
39. UKNA, FCO 30/533, Stewart to Brandt, London, 23.10.1968.
40. UKNA, FCO 30/535, Stewart to Wilson, London, 17.12.1968.

34
Vincent DUJARDIN
Back-tracking
It would be going too far to say that Harmel's plan was dropped straightaway. In
November 1968, Sir Geoffrey Freitas, president of the Consultative assembly of the
Council of Europe, wrote to Paul Struye, who, as president of the Belgian Senate
chaired the Assembly's Foreign policy committee, to tell him that he felt the
Council of Europe to be “the most appropriate organisation to meet most of M.
Harmel's objectives, which he has explained at recent WEU meetings”. 41 Some,
like the agency Europe, still felt however that if the institutions were fighting
among themselves for the Harmel plan, it could not be completely worthless, “that
it must contain something viable, must correspond to a need and have chances of
success”, since “people do not usually fight to claim paternity of a still-born child,
as someone has described this plan”. 42
Moreover, during an unofficial ministerial meeting held in Brussels on 14
November 1968 between WEU member states minus France, Medici was asked to
call together an expert group to meet in Rome in order to prepare a working
document for the next ministerial council. The idea of a “special group”, which, in
Harmel's mind would lead to the setting up of a secretariat, had already been
discarded. But Pietro Nenni, who replaced Medici, took up a key idea of Harmel's
plan, i.e. mandatory prior consultation on a considerable number of foreign policy
issues, including “the political organisation of Europe for the purposes of
integration”. He paraphrased the ideas put forward by Harmel in Rome, aiming to
step up cooperation in the areas of foreign policy, defence, technology and
monetary issues. The document even contains some of the expressions used by
Harmel, copied out word for word. 43 France became agitated once again and
warned its EEC partners one week before the WEU ministerial meeting to be held
in Luxembourg that any attempt to impose systematic consultations on France
would lead it “to reconsider the nature, maybe even the principle, of its
participation in Council work”. 44 However Harmel himself did not expect too much
from this work of the so-called “Medici group”, now the “Nenni group”, at a time
when he himself wished to “take a back seat” and “return to his role as an
intermediary, trying whenever possible to guide discussions on European
cooperation in directions in line with French views”. 45 He was resolved not to
isolate France and to find a compromise. Harmel was now not expecting miracles,
and he was quite right, since on 14 November, Kurt-Georg Kiesinger told him that
apart from the question of foreign policy cooperation, the Belgian proposals were
in danger of “disrupting the Communities”. 46
41. The correspondence may be found in an annex to a note from the sub-directorate for Western
Europe at the Quai d’Orsay, 28.11.1968. AMFAF, Europe 1966-1970, op.cit.
42. Europe, 12.12.1968. Expression attributed to Michel Debré.
43. NARA, DOS, Belgium, 969.000/1869, Rome, 15.01.1969.
44. La France et la crise de l’UEO, op.cit.
45. AMFAF, 2269, de Crouy-Chanel to Debré, 26.11.1968.
46. AMFAB, 15661, record of the meeting.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 35
On 18 December, moreover, the Germans gave the French, through their
embassy in Paris, an unofficial document in which they “express disapproval of the
setting up of special bodies within the WEU to deal with monetary and economic
issues”. The idea of the WEU Council dealing with technological cooperation “did
not seem appropriate” either., In order to promote foreign policy cooperation, the
Germans however welcomed the proposal for “mandatory prior consultations” in
pre-determined areas, but recognised how difficult the choice of these areas would
be. 47 Basically, then, the German proposal would strip Harmel's plan of at least
three quarters of its substance. As for the Dutch government, its ambassador in
Paris confirmed that he “could generally support the essence of the Harmel plan as
formulated by the Medici working group”. 48 But Luns, to whom de Gaulle would
say just before 17 April 1969 that “the WEU is a machine used by the English”
confided to Debré, on 5 December 1968, that “the Harmel Plan was a problem for
his country”, which wished for an understanding to be reached between France and
Great Britain outside the WEU. He “would not therefore support Harmel's plan but
he would listen”. The Dutch minister, who also claimed to be concerned by
German predominance in Europe, would thus encourage secret negotiations
between France and Great Britain concerning the latter's accession to Europe. This
becomes particularly interesting in the light of the importance of the Soames affair
a few months later. 49
Quite reassured by these various discussions, Paris decided to make a minor
concession and announced to Harmel on 11 January 1969 that France was ready to
participate in “a very free exchange of views in Luxembourg on ways to improve
foreign policy consultation within the WEU”, but rejected the three other areas
(defence, technology, monetary matters). Harmel showed appreciation of the
French gesture. 50 Four days later, the Quai d’Orsay claimed that
“M. Harmel's initial proposals on strengthening the WEU will probably be watered
down at the forthcoming ministerial meeting in Luxembourg on 6 February 1969, to
become solely a study of ways to improve foreign policy consultations”. 51
A clear link with the Soames affair
There was, moreover, a direct link between the plan to relaunch the WEU and the
aforementioned Soames affair. Since the Belgian proposal was not viable,
Christopher Soames – Winston Churchill’s son-in-law and British ambassador to
Paris – wondered why one should not consider the option of bilateral discussions,
to bring an end to this “near-war” situation He mentioned this possibility during
conversations with Debré on 25 November 1968, and three weeks later, with
47. AMFAF, Europe 1966-1970, op.cit., directorate for Western Europe, 19.12.1968.
48. Ibid., 2476 , Political directorate for Western Europe, 25.02.1969.
49. AMFAF, Secretariat general, Conversations and messages, 1968, n˚28. See also M. PINE, British
Personal Diplomacy and Public Policy: the Soames Affair, in: JEIH, 2(2004), pp.59-76.
50. AMFAF, 2269, de Crouy-Chanel to Paris, Brussels, 13.01.1969.
51. AMFAF, 2024, note from the directorate for Western Europe, 15.01.1969.

36
Vincent DUJARDIN
Bernard Tricot, the secretary general at the Elysée. Soames himself believed that
the key thing was to reach an agreement on Britain’s role in Europe, whereas
Community agreements “only had value”, he said, “if based on prior political
agreement. If we wish to achieve accession, we must be seen to take an interest in
the Harmel plan”. 52 Wilson sent a record of the meeting between de Gaulle and
Soames to the ambassadors of the five other countries to London on 11 February.
Paris therefore saw a clear direct link between the WEU crisis and the Soames
affair. They suspected that London had been trying to turn France’s EEC partners
against her in order “to include them in the English plan to set up a system for
mandatory permanent consultations outside France”, and by inciting them, with
this information, to go to London on 14 February, (i.e. three days after Wilson had
informed them of the content of the famous meeting between de Gaulle and
Soames), and “to support the English offensive within the WEU”. 53
A crisis looms
Just before the Luxembourg meeting, Harmel clearly intended to adopt a fall-back
position. He intended to be supremely cautious. Even in November, there had been
complaints in The Hague as to the “minimalist” position of the Belgians. 54 As the
United States ambassador wrote, Harmel had seen how little room for manoeuvre
he had, since if he were to carry on putting pressure on France to allow
enlargement, he risked jeopardising the stability of the existing group. 55 The
history of European integration had indeed shown that progress in Europe has
never been achieved against the will of a big country.
The British, however, still harboured hopes of seeing the Belgian plan
relaunched by the Italians, although they realised that “once again its success will
depend on the French position”. 56 They realised that the Germans were not very
keen, that Luxembourg was no more optimistic than Belgium. On 9 January 1969,
Stewart instructed the British embassies in the six member states to try to move
ahead without France, recalling Harmel's words: “the train must leave even if not
all the passengers are ready”. 57 A true diplomatic offensive was launched, mainly
targeting Germany, Italy and the Netherlands, especially the last two of these.
Stewart would even be prepared to enter into a cooperation agreement based on the
Benelux memorandum with just the Italians and the Dutch, or even with only the
Dutch if all others were to turn him down. 58 The Foreign Office also informed Luns
that if the Luxembourg conference were to fail, there might be better results in
52. M. VAÏSSE, La grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle, 1958-1969, Fayard, Paris,
1998, p.608.
53. La France et la crise de l’UEO, op.cit.
54. AMFANL, 999.21 WEU, 55.
55. NARA, DOS, 969000/1870, Ridgway B. Knight to secretary of State, Brussels, 12.11.1968.
56. UKNA, FCO 30/534, Hancock to Ledewidge (British embassy in Paris), London, 29.11.1968.
57. UKNA, FCO 30/534, Stewart to the embassies, London, 09.01.1969.
58. GANL, Council of ministers of the Dutch government, 01.11.1968.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 37
terms of political cooperation at The Hague, under the Dutch presidency, which
might re-table the Benelux plan. 59 No one now, quite clearly, expected anything
more from Belgium. The papers written by British officials speak very harshly
about the Belgian minister and his main co-worker, Etienne Davignon.
A casus belli
Contrary to French hopes, the affair would not be shelved at the WEU ministerial
meeting on 6 and 7 February in Luxembourg; quite the opposite. Despite the
warnings from France, Stewart, who did not want the Luxembourg meeting to
finally seal the fate of the Harmel plan, announced his intention to invite the
permanent representatives to London, on 14 February, to discuss the situation in the
Middle East. A crisis was looming. France saw the British proposal as a casus belli.
It felt that this was a way of starting a process of systematic political consultations
and thus by-passing French opposition to the ideas contained in the Harmel plan.
France therefore refused to participate in this meeting and felt that it could not take
place without violating the rule on unanimity. The meeting was nevertheless
maintained, with all countries represented except for France, “thus violating the
rule of unanimity”, claimed Paris. 60 France then announced that it would practice
an empty chair policy in the WEU until such time as the principle of unanimity was
respected.
The stalemate continued. Harmel made an important move. The timing was
significant. His friend Maurice Schumann had just replaced Debré, and de Gaulle
had left power on 28 April 1969. On 10 June 1969 the Belgian minister submitted a
memorandum to all WEU partners, to table some suggestions aimed at bringing the
crisis to an end. This crisis lost its sting when the French lifted the veto on British
accession. Not all problems could however be resolved so quickly. France,
moreover, rejected the new Belgian text out of hand. Paris felt that the Belgian
document contained contradictions, particularly when Harmel stated that it had
been “normal WEU practice in the past” to impose discussion of various topics,
although he acknowledged that there had been procedural problems, especially “in
Luxembourg (on 6 February 1969), when there was no agenda to speak of”. The
Quai d'Orsay felt that the Belgian text “shows no attempt to work towards a
compromise, since it repeats the main points in the Harmel plan”.
The “WEU sleeping beauty” can return to her slumber
On 23 September 1969, Harmel, as future president of the WEU, came back with a
new proposal, since he “would be extremely pleased if the problems within the
WEU could be solved during the Belgian Presidency”. 61 His suggestion contained
59. AMFANL, 999.21 WEU 55, J.A. de Ranitz to Luns, The Hague, 28.01.1969.
60. AMFAF, Europe 1966-1970, op.cit., 2025, internal note, 25.06.1969.
61. Ibid., Harmel to Schumann, 26.09.1969.

38
Vincent DUJARDIN
various points. WEU members should first of all re-state the importance they
attached to the treaty, then declare that nobody intended to use the WEU as a court
of appeal for discussions within the Communities. Ministerial meetings, as well as
those of the permanent representatives, would be divided into two parts. One part
would be an official meeting, with an agenda, adopted unanimously, and minutes.
The other part would be a restricted session of informal nature, allowing parties to
discuss subjects of their choice. Finally, the new procedures “could be contained in
a set of rules of procedure, adopted unanimously, in order to avoid any further
surprises”. 62
The French were very happy with the first and last points, even though they
wished to avoid too solemn a declaration “of loyalty to the treaty”. The treaty, after
all, states in its preamble that contracting parties are resolved “to take the measures
necessary to promote unity and to encourage the progressive integration of
Europe”. The French wished “to avoid any risk of interference between the work of
the six countries and that of the seven”. They were also going against the treaty in
that they had never agreed to give the WEU arms control agency information
concerning their stocks of nuclear weapons. This ran counter to article III of
protocol III, which states that the level of stocks should be set by a decision of the
WEU Council “taken by a majority of votes”. However, Paris argued that the
American stocks stored in Europe were not subject to any type of control, and that
this excused France from having to follow this point in the treaty. However, the
point which the French were most unhappy with was that concerning the splitting
up of Council or representatives' meetings. They felt that in any case the “informal”
meetings would cause problems, since it would be difficult to oppose on every
occasion the conclusions of these meetings, which would moreover be
institutionalised – especially if these political consultations would also take place
between the permanent representatives. This part of the Belgian proposal upset the
French even more as since the decision of the Six taken on 11 July 1963, the EEC
Commission took part in the quarterly WEU discussions on the economic situation
within Europe. This decision, taken after the failure of talks between the EEC and
Great Britain, meant that the WEU no longer only dealt with essentially military
topics, but also discussed political and economic issues. So the third point of the
Belgian proposal would lead, in the view of the French, to the working out of new
cooperation mechanisms involving seven countries. They felt then that “any
reference to the permanent representatives” should be removed, and that
discussions on the economic situation in Europe should be excluded from the
restricted ministerial meetings. Otherwise, they felt, the procedure for restricted
sessions would bypass the unanimity rule, “limiting its application to the official
sessions which would then only discuss minor matters”. 63
To try and meet the French concerns, Harmel, just after the summit in The
Hague, made a new concession in the guise of a letter sent to Schumann. He
62. AGR, HP, Schumann to Paris, New York, 23.09.1969.
63. AMFAF, Europe 1966-1970, op.cit., 2025, 25.09.1969.

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 39
proposed that a ministerial WEU meeting should be held at the beginning of 1970.
After discussing the points on the agenda, the Council in restricted session “i.e.
heads of delegation, permanent representatives and one other member per
delegation” should enable the ministers
“to have a very free discussion, off the record, of any political issues of interest to
them. There would be no precise agenda, but, in so far as possible, prior information
would be given by the permanent representatives as to the topics which the various
Ministers wished to raise”. 64
So no more was said about economic problems being discussed in this way.
Nevertheless, a day on the economy would also be organised, where problems
concerning the EEC would not be dealt with, wrote the Belgian minister. Finally he
suggested that all ministerial meetings of the Council should take this format
“which would encourage consultation between member States without causing new
legal problems”. 65 Schumann considered the suggestions being “a considerable
contribution towards resolving the problems currently raised by France”. He
nonetheless stated that “some of the points made, though, require further study by
the French authorities, France will not, therefore, be present at the meeting you
intend to chair in the near future”. 66
On 9 January 1970, Harmel, as the then president of the WEU Council, was
mandated by his colleagues to make proposals to resolve the disagreements. When
Schumann met him again in Brussels, on 20 March, Harmel reassured him that
both on a ministerial and a permanent representatives level, no question could be
put on the agenda if one member State objected. 67 The French Minister then felt
that the time was ripe to prepare a declaration of the seven member States, when
they met at the next session. The wording for the declaration was proposed by
Harmel on 14 April 1970:
“All member States have agreed not to discuss within the WEU any technical or economic
issues relating to enlargement of the European Communities, nor any
directly-related political issues. Clearly this provision will not affect the right of
States to discuss within the WEU, in line with article 8(4) of the revised Treaty of
Brussels, problems concerning the political integration of Europe”. 68
In his reply Schumann wrote, “I am pleased to inform you that I can fully agree
to your text”. 69 The crisis was over at last. France would return to WEU Councils.
As the US ambassador to Brussels would say, Harmel had been able to “repair the
damage”. 70
64. AGR, HP, Harmel to Schumann, Brussels, 04.12.1969.
65. Ibid.
66. AGR, HP, Schumann to Harmel, Brussels, 15.12.1969.
67. AMFAF, Europe 1966-1970, op.cit., 2025, Schumann to the embassies, Paris, 23 March 1970.
68. AGR, HP, Harmel to Schumann, Brussels, 14.04.1970.
69. Ibid., Schumann to Harmel, Paris, 16.04.1970.
70. NARA, DOS, Belgium, 969033/212, J.S.D. Eisenhower to DOS, 20.05.1970.

40
Vincent DUJARDIN
All in all, Harmel had been forced to capitulate, and the other members had
followed suit. But he could do so, since after the summit in The Hague, the “WEU
sleeping beauty”, which he had hoped to “awaken”, would be able to return to her
slumber.
Conclusions
The October 1968 plan to give the WEU new importance in political, monetary and
defence-related matters, was a total failure. Its consequences were only really and
fully dealt with at the summit of The Hague in December 1969. Looking back over
the political career of Pierre Harmel, his initiative seems even more surprising.
How could this eminently cautious man, whom some had criticised as being too
keen to find a modus vivendi even if it meant sacrificing his own personal views,
have given the famous speech at Rome, which was bound to annoy the French and
to seem “a great blunder” The Luxembourg compromise, which Harmel had
helped to prepare – not being fully involved, but sufficiently to be aware of its
importance – had shown that Europe could not move ahead against the wishes of a
big country. Harmel had moreover tried later on a number of times successfully to
find a compromise between “the larger countries”, in areas such as monetary or
political union or enlargement negotiations. He was an ally of the British, whatever
they might think, and probably provided one of the strongest Western European
support for Willy Brandt. He was passionate about strengthening the Benelux
union, while attempting to avoid clashes with the French, by cushioning, in
particular, the Dutch “offensives”, although he would not be particularly successful
in this. And if we remember his discussions with the Italians, showing some
sympathy especially following this plan to relaunch the WEU, it is understandable
that the Belgian Foreign minister should have wished to use his finely attuned ear
and his inventive mind to further European integration “in all possible areas”, as he
said, by trying to play the “go-between” like some of his predecessors. He was thus
able to see how difficult it is for a small country to get the upper hand when the
larger countries do not share its interests. Clearly general de Gaulle's second veto in
December 1967 had greatly irritated him; the events of May 1968 in France, then
those in Prague, as well as fears of a new upsurge in German nationalism, had
persuaded him that progress must be made in European integration “wherever this
is possible” and with anyone willing to go ahead. The Louvain issue and the
problems between the communities in Belgium had finally convinced him that it
was no longer possible for the situation to remain as it was. France could no longer,
he felt, object to both supranational institutions and enlargement.
The WEU crisis also brought to the surface tensions between bigger and smaller
countries. Harmel explained this to Wilson on 31 January 1967. “Europe”, he said,
“can only evolve if two conditions are met: if it includes larger countries and if a
balance can be struck between them. The smaller European States will of course
agree to this equality being accompanied by greater powers within the Community
for the larger countries, but only as long as these larger countries find a balance

The Failed Attempt to Relaunch the WEU and the Issue of the First Enlargement 41
between themselves[…] without any of the three dominating”. 71 This explains the
Benelux memorandum of January 1968 and the October plan to relaunch the WEU.
In a note sent to his minister in February 1967, the French ambassador to Brussels
stated that the role of any small country when it came to foreign policy was “to do
its utmost to avoid becoming subject to a large country. For as is said in a Flemish
proverb, “when the least powerful eat cherries with the most powerful, they end up
with all the stones”. He continues, saying that “in the light of France’s current
neutral foreign policy, and since the Federal Republic is on the look-out for a new
foreign policy, the word in Brussels is that if these two reach an understanding, the
small countries would fear a loss of all influence and subjection to the will of these
two”. 72
Neither is it surprising that a direct link can be drawn between this crisis and the
Soames affair. The WEU crisis of 1968-1970 did place the question of British
accession at the forefront of European affairs for a few months. It also showed
France once again the great importance attached by its EEC partners to
enlargement. In this sense, the WEU crisis perhaps made an unquantifiable
contribution to convincing president Georges Pompidou that France could no
longer oppose enlargement.
71. AGR, HP.
72. AMFAF, 2269, de Crouy-Chanel to Couve de Murville, 23.02.1967

Die Entwicklung eines europäischen
Gesellschaftsmodells
Institut für Europäische Regionalforschungen
Institute for European Regional Research
Band 9
Gerold Ambrosius/Peter Schmitt-Egner (Hrsg.)
Europäisches Gemeinwohl –
Historische Dimension und
aktuelle Bedeutung
Wissenschaftliche Konferenz,
Universität Siegen, 24. – 25. Juni 2004
Nomos
Europäisches Gemeinwohl – Historische
Dimension und aktuelle Bedeutung
Wissenschaftliche Konferenz, Universität Siegen, 24. – 25. Juni 2004
Herausgegeben von Prof. Dr. Gerold Ambrosius, Universität Siegen und
PD Dr. Peter Schmitt-Egner, Universität Siegen
2006, 278 S., brosch., 58,– €, ISBN 3-8329-1724-1
(Institut für Europäische Regionalforschungen • Institute for European
Regional Research, Bd. 9)
Auf der Suche nach einer neuen Integrationsperspektive für die Europäische Union, nach
Mitteln zur Stärkung ihres inneren Zusammenhalts und nach einem eigenständigen Profil in
einer globalisierten Welt, versucht die Europäische Kommission erste Umrisse eines europäischen
Gesellschaftsmodells zu skizzieren. Immer häufiger wird in ihren Veröffentlichungen
das Europäische Gemeinwohl bemüht.
Die Diskussion über das Gemeinwohl hat sich in den letzten Jahren intensiviert. Während sie
bisher aber wesentlich auf nationale Gesellschaftsbezüge ausgerichtet war, konzentrieren
sich die Beiträge dieses Sammelbandes explizit auf den europäischen Kontext. Aus der Perspektive
der verschiedenen Integrationswissenschaften werden Elemente eines Europäischen
Gemeinwohls auf unterschiedlichen europäischen Politikfeldern analysiert und problematisiert.
Wer sich mit den Inhalten europäischer Politikintegration beschäftigt, wird sich zunehmend
mit solchen Gemeinwohltatbeständen auseinandersetzen müssen, ohne die europäische
Politik schon heute kaum noch zu verstehen ist.
Bitte bestellen Sie bei Ihrer Buchhandlung oder bei:
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76520 Baden-Baden | www.nomos.de

43
Emile Mayrisch et le pacte international
de l'acier des années vingt
Charles BARTHEL
«Médiateur entre les sidérurgies française et allemande», «fondateur de l'Europe
avant Jean Monnet», «eurovisionnaire», … ! 1 Les titres de gloire attribués à un des
rares Luxembourgeois auxquels l'historiographie accorde le privilège d'être connu
au-delà des frontières du pays ne manquent pas. Ils sont cependant largement
inspirés sinon conditionnés par les recherches consacrées au Comité
franco-allemand d'Information et de Documentation, dit «Comité Mayrisch» en
l'honneur de son mécène, le directeur général des Aciéries Réunies de
Burbach-Eich-Dudelange (Arbed). A cela s'ajoutent les témoignages vibrants des
illustres hôtes du château de Colpach. Marie Delcourt, Annette Kolb, André Gide,
Walther Rathenau et tant d'autres ont, à travers leurs récits, fini par cimenter le
paradigme de l'internationalisme pacifiste d'un industriel que ni sa carrière ni ses
activités antérieures ne prédestinent à assumer un rôle sur la scène diplomatique. 2
Du coup, l'image du «Grand Chef» – c'est ainsi qu'Aline Mayrisch se plaît à
qualifier son époux – se double d'une charge affective synonyme des efforts de
réconciliation entre la France et l'Allemagne après le premier conflit mondial. En
même temps, cette perception subjective fait apparaître le maître de forge – et avec
lui, sa patrie – comme un intermédiaire emblématique entre les anciens ennemis de
part et d'autre du Rhin.
A la lumière des archives de l'Arbed, 3 «l'activité obscure, mais si efficace» 4 de
Mayrisch en sa qualité de chef d'entreprise et de premier président de l'Entente
Internationale de l'Acier (EIA) doit aujourd'hui être révisée. Certes, il subsiste des
zones d'ombre. Mais les nouvelles évidences sont suffisamment parlantes pour
brosser du patron des patrons du Grand-Duché un portrait foncièrement différent
des interprétations couramment admises. Ses démarches peu délicates qui, en
bafouant l'ordre établi à Versailles, l'autorisent au milieu des années vingt à
1. J. BARIÉTY, Le rôle d'Emile Mayrisch entre les sidérurgies allemande et française après la
première guerre mondiale, in: Relations internationales, 1(1974), p.124; C. PAILLAT, Dossiers
secrets de la France contemporaine, t.2, La victoire perdue. 1920-1929, Ed. Laffont, Paris, 1980,
p.184; G. MÜLLER, Pierre Viénot: Schöpfer des Deutsch-Französischen Studienkomitees
(1926-1938) und Europäer der ersten Nachkriegszeit, in: Journal of European Integration
History, 4(1998), p.5.
2. Pour une bibliographie exhaustive sur le Comité Mayrisch, voir G. SONNABEND, Pierre Viénot
(1897-1944). Ein Intellektueller in der Politik, Oldenbourg, München, 2005, pp.450 f. et G.
GOETZINGER, G. MANNES, F. WILHELM (éds.), Hôtes de Colpach. Colpacher Gäste, Centre
national de littérature, Mersch, 1997.
3. Depuis février 2002: Arcelor.
4. J. BARIÉTY, Le sidérurgiste luxembourgeois Emile Mayrisch, promoteur de l'Entente
Internationale de l'Acier après la Première Guerre mondiale, in: R. POIDEVIN, G. TRAUSCH,
Les relations franco-luxembourgeoises de Louis XIV à Robert Schuman, Centre de recherches
relations internationales, Metz, 1978, p.257.

44
Charles BARTHEL
échanger sa position d'outsider du monde économique et politique européen contre
celle d'un meneur ont été traitées ailleurs. 5 Nous n'y revenons point. Notre attention
porte en revanche sur trois interrogations majeures. Quelles sont les convictions
intimes du dirigeant d'une des plus puissantes sociétés métallurgiques du continent
en matière de trusts Quels sont les motifs qui le poussent à adhérer au fameux
pacte de l'acier né du «projet Thyssen» 6 Comment réagit-il aux défaillances d'une
organisation dont il passe pour être la cheville ouvrière
Mayrisch, l'ennemi des ententes
Inutile d'insister: le discours officiel des décideurs – qu'il s'agisse d'hommes
politiques ou de brasseurs d'affaires – contraste souvent avec leurs gestes ou leurs
véritables pensées. Mayrisch ne fait pas exception sous ce rapport.
C'est le cas par exemple quand, en été 1919, il s'empresse à saluer la formation
d'un syndicat franco-belgo-luxembourgeois des produits "A" (matériel de voie,
poutrelles et demi-produits). 7 En réalité toutefois, la formule prônée par les
ministres français de la Reconstruction industrielle, Louis Loucheur, et du
Commerce, Etienne Clémentel, ne charme aucunement les cadres supérieurs des
Aciéries Réunies. Depuis la fin des hostilités, des accords particuliers les obligent à
effectuer en territoire de la III e République des livraisons à des prix de sacrifice
parfois inférieurs au coût de la fabrication et ce, à une époque où ils aurait pu placer
sans faute la totalité de leurs coulées sur les marchés libres en y empochant des
gains appréciables. 8 En outre, le cartel brigué par les autorités à Paris exclut les
produits "B" (tôles, fers marchands, etc.). La carence tient à la désunion complète
entre les relamineurs belges. Leur rassemblement s'annonce dur à opérer et, à
supposer qu'il se fasse un jour, un ralliement à l'organisation des aciéristes paraît
peu probable à moyenne échéance. Or, Mayrisch et consorts ne sont pas dupes: «les
Belges importent surtout en France des produits B, ce qu'il leur restera loisible de
faire». 9 Les usines du Hainaut et du Liégeois s'arrogeraient par ce biais un avantage
substantiel, sans la moindre compensation au profit des Grand-ducaux. Pire! En
tolérant que de grosses quantités de laminés belges à grande plus-value continuent
d'être acheminés en France, la pénurie de matières premières consommées par les
industries transformatrices outre-Ardennes aurait empiré. Il s'ensuivrait un gros
5. C. BARTHEL, Emile Mayrisch et les dirigeants de l'Arbed entre la Belgique, la France et
l'Allemagne. Rivalités et complicités (1918-1925), in: M. DUMOULIN (éd.), Réseaux
économiques et construction européenne, Peter Lang, Bruxelles, 2004, pp.125-143.
6. U. NOCKEN, International Cartels and Foreign Policy: the Formation of the International Steel
Cartel, 1924-1926, in: C. WURM (Hrsg.), Internationale Kartelle und Außenpolitik, Franz Steiner
Verlag, Stuttgart, 1989, pp.71 f.
7. ARBED, P.160.D, Clauses essentielles d'une convention entre les usines françaises et les usines
belges et luxembourgeoises, 10.07.1919.
8. ARBED, AC.«Vicaire», Vicaire à Mayrisch, 24.02.1920.
9. ARBED, P.160.D, Pinot à Loucheur, 09.07.1919.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 45
inconvénient au regard de la future Union Economique Belgo-Luxembourgeoise
(UEBL): les métallurgistes de Wallonie ne menaceraient-ils pas de confier à leurs
confrères du Grand-Duché la mission ingrate de ravitailler les constructeurs du
Royaume avec des aciers bruts à faible valeur ajoutée, tandis qu'eux-mêmes
accapareraient volontiers les commandes d'exportation profitables
L'Arbed n'ose quand-même pas ouvertement prendre position contre les plans
de Loucheur et de Clémentel. La raison est facile à comprendre. L'entreprise a
besoin de l'appui bienveillant des deux ministres si elle veut continuer à toucher du
coke de réparation allemand indispensable à la marche de ses hauts-fourneaux. Il
s'agit là d'une simple question de vie ou de mort. La courtoisie exubérante affichée
dans ses relations avec la III e République permet par ailleurs à l'état-major de la
forge de jouer habilement la carte de la discorde née autour de la convention
militaire et du traité de commerce franco-belges afin de garder à distance tous ceux,
nombreux au Royaume, qui, comme le président Gustave Trasenster
d'Ougrée-Marihaye, rêvent de la «conquête économique du Grand-Duché». 10 En
effet, en imitant le double jeu joué à Paris par d'aucuns qui jadis se servent du
Luxembourg comme appât pour obtenir du gouvernement de Bruxelles la signature
des deux traités susmentionnés, les Luxembourgeois mettent au monde une
francophilie ostentatoire dont l'objectif principal est de contrarier les desseins
annexionnistes belges. Dans ces conditions, comment l'Arbed aurait-elle encouru le
risque de s'aliéner son meilleur allié pour une histoire d'entente vouée de toute
façon à un échec plus ou moins certain à cause de l'opposition croissante notée
chez les barons du fer de l'Hexagone
L'éphémère projet de rendre la vie au Comptoir des fontes de Longwy; 11 les
offres réitérées, mais creuses, adressées par les Aciéries Réunies à l'industrie lourde
wallonne dans le but de former un trust complet entre les producteurs des deux
pays de l'UEBL; 12 la participation du Groupement des Industries Sidérurgiques
Luxembourgeoises (GISL) aux différents essais de réanimer la International Rail
Makers Association (IRMA); 13 etc., constituent autant d'autres témoignages qui
soulignent à merveille combien Mayrisch – en vertu de considérations générales
d'ordre purement politique ou tactique – a maintes fois su donner l'impression
d'être ouvert sinon favorable à des accords transnationaux entre professionnels de
la branche. Aussi, à commencer par les contemporains du sidérurgiste jusqu'aux
10. Expression du gouverneur Jean Jadot de la Société Générale. Cité par R. BRION, J.-L. MOREAU,
La Société Générale de Belgique. 1822-1997, Fonds Mercator, Anvers, 1998, p.261. Sur la
question du Luxembourg soulevée par la Première Guerre mondiale, voir G. TRAUSCH, La
stratégie du faible: Le Luxembourg pendant la Première Guerre mondiale (1914-1919), in: G.
TRAUSCH (dir.), Le rôle et la place des petits pays en Europe au XX e siècle, Nomos
Verlag-Bruylant, Baden-Baden/Bruxelles, 2005, pp.47-176.
11. ARBED, Bulletin quotidien de la Columéta, N˚19, 24.01.1921.
12. Voir entre autres MAEB [Ministère des Affaires étrangères de Belgique], B.21, Note [de Barnich]
sur la situation créée à l'industrie sidérurgique par l'accord économique belgo-luxembourgeois,
[1921].
13. Voir HADIR [Hauts-Fourneaux et Aciéries de Differdange-St.Ingbert-Rumelange], 21.d.0 et
21.d.1, année 1921 et suivantes.

46
Charles BARTHEL
historiens de nos jours, sont-ils légion à s'être mépris sur ses intentions réelles. Un
examen judicieux du fonctionnement des cartels, agrémenté d'une appréciation
correcte de la situation globale de l'Arbed au retour de la paix, aurait pourtant dû
éveiller la méfiance des panégyristes du directeur général luxembourgeois.
La période de 1918 à 1921/22 marque un tournant crucial dans l'histoire des
Aciéries Réunies. Suite à une action concertée avec les Schneider du Creusot et
bien d'autres maîtres de forges français, dont les De Wendel à Hayange, l'entreprise
acquiert l'ancien complexe industriel allemand de la Gelsenkirchener Bergwerksund
Hütten AG situé sur la rive gauche du Rhin. Le transfert de propriété se solde
par la création de deux sociétés nouvelles, la SA Minière et la SA Métallurgique
des Terres Rouges. Elles forment désormais avec l'Arbed une étroite communauté
d'intérêts. Equipée d'une quarantaine de hauts-fourneaux entretenus au
Grand-Duché, à Audun-le-Tiche en Lorraine, à Burbach en Sarre et dans la région
d'Aix-la-Chapelle (EBV-Hüttenabteilung/Arbed et Rothe Erde/Terres Rouges),
cette multinationale dotée par surcroît de vastes domaines miniers, de
charbonnages et de batteries à coke atteint une production annuelle dépassant un
million de tonnes d'acier. Elle devient dès lors – jusqu'à l'émergence des Vereinigte
Stahlwerke en Allemagne (1926) – le numéro un des fabricants du continent.
Simultanément le consortium inaugure avec la SA Columéta sa propre centrale
commerciale. Elle met rapidement en place un réseau étoffé d'agences installées à
grands frais dans les principales métropoles politiques ou économiques d'Europe,
en Amérique latine, en Afrique du Sud, au Proche Orient et en Asie du Sud-Est. Ses
bureaux disposent non seulement du droit de vente exclusif des aciers et laminés
sortis des différentes usines appartenant à la grande famille sidérurgique; ils
collectent encore des informations précieuses sur l'évolution au jour le jour des
marchés.
Et nous voilà au cœur d'une première réflexion qui explique pourquoi Emile
Mayrisch et son président du conseil d'administration, Gaston Barbanson, «ont
toujours été les adversaires des syndicats [d'entrepreneurs]». 14 De l'avis des deux
chefs,
«le commerce ne faisait aucun effort sérieux pour se maintenir à la hauteur de la
prodigieuse expansion industrielle. Au lieu d'être un indicateur à la production, de lui
préparer les voies et moyens, de la seconder et de la soutenir, il n'a pu sortir des
ornières d'antan, il est resté cantonné dans son rôle de simple agent intermédiaire
entre la production et la consommation, se contentant en temps de crise de faire
appel à une solidarité factice pour grouper ensemble des intérêts disparates en
syndicats qui n'ont jamais donné de résultats satisfaisants et dont les suites funestes
réduisaient à rien quelques avantages momentanés». 15
Instruments par excellence de la lutte anti-dépression, les cartels ont «pour but
principal de [re]mettre la production de l'acier en rapport avec la consommation
mondiale». 16 Mais de facto, ils profitent essentiellement aux forges d'une taille
14. ARBED, P.XXXVI, Réunion du Conseil d'administration, 12.03.1926.
15. Ibid., Note sur une proposition d'augmentation du capital, 03.09.1921.
16. ARBED, AC.01760, 1 ère conférence du Comité de Direction Arbed-Terres Rouges, 20.02.1926.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 47
modeste. Moyennant des organismes de vente calqués en l'occurrence sur le
modèle des Verbände allemands d'avant 1914, ou du Comptoir Sidérurgique de
France dissout en 1922, elles accèdent à des débouchés qui leur resteraient fermés
sans les structures centralisatrices communes. Par le biais des quotas de fabrication,
elles s'assurent un minimum de commandes sans lesquelles elles seraient
condamnées à fermer les portes. Alors que les grandes sociétés ont les reins
suffisamment solides pour endurer les récessions cycliques en attendant une
«adaptation de la production aux besoins réels par la disparition des petites usines
mal conditionnées», les ententes entravent un assainissement naturel du
trop-plein. 17
Aux doutes relatifs à la faculté des ententes de parvenir à une harmonisation de
l'offre et de la demande, les élites de l'Arbed ajoutent des critiques à la fois d'ordre
financier et d'économie générale. Ainsi, en stabilisant les prix de vente, ou en les
gonflant artificiellement pour assurer un revenu minimal à toutes les entreprises
syndiquées, l'action prétendument régulatrice des cartels ne ralentit-elle pas la
rentrée des ordres, soit parce que les utilisateurs ne possèdent pas les ressources
pour payer des factures surfaites, soit parce qu'ils préfèrent patienter en spéculant
sur une chute ultérieure des prix 18 Ce qui est vrai pour les accords de prix, l'est a
fortiori pour les arrangements qui, à l'exemple du projet de Fritz Thyssen, visent un
plafonnement des coulées susceptible d'engendrer une amélioration des conditions
de vente.
«La constitution d'un syndicat international de l'acier dans la forme proposée par M.
Thyssen [aura pour] résultat immédiat une réduction de la production [qui mettra à
nu] la grande discordance entre les usines sans bases propres de matières premières
et avec un programme de fabrication restreint, et les usines ayant une large base de
matières premières et un programme de fabrication très étendu. Pour les premières
une réduction de la production de 10-20% n'entraîne pas de charges qui ne soient
compensées par une augmentation du prix de vente de 1-2 sh[illings], pour les autres
il ne peut pas y avoir de compensation avec une augmentation du prix de vente d'une
livre [sterling]».
Autrement exprimé, la discipline cartelliste impose là encore aux puissants
groupes intégrés un sacrifice infiniment supérieur aux restrictions subies par les
«concurrents moins prévoyants ou moins entreprenants». 19 Tandis qu'une société
œuvrant avec deux ou trois fourneaux vétustes et un outil de finition rudimentaire
peut se tirer d'affaire avec un léger gain supplémentaire pour équilibrer son passif
exigible, les gros konzern souffrent du corset des frais fixes. Occasionnés par la
variété des installations et leur haut degré de technicité, ces débours très élevés sont
pour la plupart incompressibles et invariables, quelle que fusse la marche des
17. ARBED, AC.01721, Barbanson à Bemelmans, 07.04.1922.
18. Cf. les critiques de Barbanson concernant la politique des Verbände allemands à l'aube du XX e
siècle. AFB [Académie François Bourdon], SS 0110-02, Note «sur le Rapport présenté par la
Commission de Direction du Comité des Forges à la Commission dite du "Traité de Paix"»,
17.09.1916.
19. HADIR, 1.«Accords», Mémoire de Mayrisch relatif au «projet Thyssen», 03.03.1926.

48
Charles BARTHEL
affaires, – soutenue ou ralentie. Leur impact sur le coût de la fabrication débouche
ainsi sur une règle commune au secteur sidérurgique: plus on épuise les capacités
disponibles, plus le rendement financier à la tonne est meilleur, alors qu'à l'inverse,
un degré d'activités moins poussé pèse lourd «par suite d'une augmentation
[relative] du prix de revient». 20
L'effet décrit suscite logiquement auprès d'Arbed-Terres Rouges une attitude
intrinsèquement réticente voire rebutante à l'égard des ententes. La communauté
d'intérêts a consacré entre 1919 et 1925 environ 50 millions de francs-or à la
modernisation de ses sites et, pendant les trois ou quatre exercices subséquents, elle
se propose de redoubler d'efforts au moyen d'un emprunt obligataire de 20 millions
de dollars. 21 Le crédit nanti par la Guaranty Trust new-yorkaise est entre autres
supposé couvrir le parachèvement du programme de diversification de la
production. La société en plein essor ne saurait dès lors tolérer que les interférences
gênantes des cartels ne viennent, par un contingentement des tonnages autorisés,
menacer son plan d'investissement et gommer ipso facto son meilleur atout d'une
compétitivité à toute épreuve.
Last but not least, Mayrisch ne peut ni ne veut «s'enfermer, […], dans des
formules syndicales» 22 à défaut d'un marché intérieur tant soit peu solide. Cette
situation assez spéciale résulte du conflit mondial. Les combats à peine terminés,
les vainqueurs talonnent le Grand-Duché indépendant de dénoncer avec effet à
partir du 1 er janvier 1919 son appartenance au Zollverein allemand. Partant, l'Arbed
est quasi du jour au lendemain coupée de ses meilleurs clients et forcée de chercher
davantage que par le passé son salut soit en opérant sur les marchés de la périphérie
européenne, soit en s'adonnant à la «grande exportation» vers les espaces
d'outre-mer où la lutte concurrentielle s'avère singulièrement serrée et les prix fort
instables. Il est vrai, la réorientation plutôt radicale des courants d'échanges est
quelque peu estompée par les dispositions transitoires du traité de Versailles. Par
analogie au régime octroyé à l'Alsace-Lorraine, l'article 268 de la paix reconnaît
pendant cinq années au Luxembourg le droit d'introduire en Allemagne un certain
quantum de marchandises en franchise des taxes d'entrée. 23 La clause est
néanmoins de peu de secours dans l'immédiat. Tantôt la faible demande outre-Rhin,
tantôt la dépréciation du Mark empêchent l'industrie nationale d'épuiser à fond le
bonus de la faveur obtenue.
D'un autre côté, il est exact aussi que le Luxembourg entre au printemps 1922
en union douanière avec la Belgique. Hélas, un Royaume ne vaut pas un Empire
germanique avec ses capacités d'absorption autrement séduisantes, notamment
dans la longue durée, lorsque le marché allemand se serait rétabli des séquelles de
la guerre. Il subsiste en outre une différence notable entre la lettre du traité UEBL
20. 1 ère conférence du Comité de Direction, op.cit.
21. Soit plus de 100 millions de francs. Voir ARBED, P.RVII-1, Evolution du capital et de
l'immobilisé, 1963.
22. Réunion du Conseil d'administration, 12.03.1926, op.cit.
23. ARBED, AC.01720, Article 268.c du Traité de Versailles. Le quantum autorisé est fixé en fonction
des importations d'avant-guerre.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 49
et son application. Les tarifs discriminatoires pratiqués par les chemins de fer de
l'Etat belge au détriment de la sidérurgie luxembourgeoise, ou encore, la mise à
l'écart systématique de celle-ci lors des adjudications publiques organisées
outre-Ardennes parlent à ce sujet un langage franc. 24 Il en va de même de
l'intransigeance avec laquelle Trasenster, au nom du Groupement des
Hauts-Fourneaux et Aciéries Belges (GHFAB), défend son point de vue au cours
des pourparlers entre fabricants européens de rails. Dès la première rencontre
internationale à Londres, peu avant Noël 1921, le président d'Ougrée signale aux
envoyés du GISL
«que les deux groupements ont tout intérêt à se présenter devant leurs collègues
étrangers comme groupements séparés, ce qui leur donnerait une représentation plus
forte dans les organes de répartition et peut-être aussi des quotes-parts plus
importantes». 25
Les producteurs du Hainaut et du Liégeois en déduisent un axiome lourd de
conséquences: nonobstant l'UEBL, «la séparation» entre les marchés de part et
d'autre de la frontière économique commune «doit être complète»! Ils établissent
ainsi de la manière la plus nette une différenciation entre la nature privée de l'acte
constitutif du syndicat des lamineurs de matériel de voie d'une part, et d'autre part
la convention douanière «qui est un arrangement pris entre les gouvernements
indépendamment de la volonté des industriels». Les deux contrats n'étant pas
«liées», «le principe primordial du respect du marché intérieur qui est à la base de
l'IRMA doit donc être strictement observé». 26 La norme érigée en conditio sine qua
non à l'adhésion des forges wallonnes au cartel des rails inclut bien sûr le Congo.
La colonie doit être «complètement [lisez: en exclusivité] réservée à la métallurgie
belge». 27
La revendication du GHFAB confirme du reste pleinement une loi non écrite
dont la direction des Aciéries Réunies est par trop consciente. Tous les modèles
d'ententes expérimentés par le passé – même les syndicats circonscrits a priori aux
uniques exportations – reposent toujours soit expressément soit implicitement sur
la protection des débouchés nationaux. Les grandes puissances s'en félicitent. La
France par exemple. Ses usines diffusent plus de la moitié des coulées au sein de
l'Hexagone où, à l'abri d'une confortable protection tarifaire, elles dictent aux
clients des prix de vente qui laissent rêveur leurs rivaux étrangers. Les confrères de
la Ruhr sont mieux lotis encore. Par temps de conjoncture normale, neuf dixièmes
de leurs produits trouvent preneur en Allemagne en donnant des bénéfices très
respectables. Au Grand-Duché par contre, l'exiguïté du territoire et le faible
potentiel de 250.000 consommateurs privent d'office les dynasties du fer du
24. HADIR, 1.q.0, voir entre autres, Servais à Reuter, 25.05.1923.
25. ARBED, AC.7501, Compte rendu résumé de la réunion des métallurgistes anglais, français, belges
et luxembourgeois tenue à Paris, 20.01.1922.
26. HADIR, 21.d.1, Compte rendu d'une réunion tenue au CFF entre MM. Trasenster, Tonneau, van
Hoegaerden, Maugas et Dieudonné, 22.02.1924.
27. HADIR, 21.d.1, Procès-verbal [version résumée] de la réunion au CFF en vue d'une entente pour
la vente mondiale de rails, 23.02.1924.

50
Charles BARTHEL
principal atout que les adeptes des cartels espèrent d'ordinaire tirer d'un quelconque
arrangement. Les 15 à 20% de fontes, d'aciers bruts et de laminés diffusés en
Belgique n'y changent pas grand-chose. Ils ne font pas le poids quand on sait
combien le redressement des conditions commerciales consécutif à l'entrée en
vigueur d'une discipline collective «pourra être très fort sur les marchés intérieurs»,
tout en étant «moindre [lisez: moins sensible] sur le marché mondial». 28 D'où un
double constat synonyme d'inégalités. Primo. La métallurgie luxembourgeoise n'a
pas de chasse-gardée qui, en cas de crise sur les débouchés d'exportation, pourrait
lui servir d'ultime refuge. Secundo. Dans l'hypothèse d'une convention
internationale, son sort dépendrait d'une manière beaucoup plus complète – pour ne
pas dire écrasante – des destinées du cartel. Nous en reparlerons plus loin. En
attentant, on peut toutefois se demander si Mayrisch aurait vraiment eu l'audace de
s'aventurer sur une piste aussi hasardeuse par amour pour la concorde entre les
peuples d'Europe «Les gens qui sont à la tête d'entreprises», nous confie son
beau-frère Robert Brasseur,
«n'ont pas le droit de faire du sentiment, mais ils ont pour devoir de calculer, crayon
en mains, le rendement le plus productif de l'entreprise et d'aiguiller alors les
sociétés dont ils ont la charge, dans la direction […] que les circonstances
imposent». 29
L'EIA, un pis-aller
A la fin du mois de décembre 1925, bien avant le Comité des Forges de France
(CFF) et le GHFAB, l'Arbed est dans le secret du projet d'entente ébauché par Fritz
Thyssen et Carl Gerwin. 30 Mayrisch pèse alors attentivement le pour et le contre
des suggestions allemandes. Mais en vérité, le tour est déjà joué en cette phase
précoce des préliminaires. Etant donné le contexte général de l'époque, les Aciéries
Réunies ne sauraient se dérober.
Il y a manifestement une dose de fatalisme dans les considérations décisives à
l'origine du ralliement du patron luxembourgeois. Une première série de réflexions
touche à l'interventionnisme étatique omniprésent dans la majorité des pays
continentaux:
«Des exemples trop récents ont démontré que la libre concurrence ne peut pas
s'exercer ni au point de vue international, ni au point de vue national, l'ingérence des
pouvoirs publics soutiendra toujours […] les producteurs défaillants; c'est une
hérésie économique, mais elle existe; il faut en tenir compte et renoncer à l'espoir de
réduire la surproduction par la suppression des producteurs affaiblis […]. Cette
vérité s'impose en ce moment avec une telle force que même ceux qui persistent à
28. HADIR, 1.«Accords», Objections contre projet Th[yssen] – Principes. [Aide mémoire de
Mayrisch], [fin janvier/début février 1926].
29. CHAMBRE DES DÉPUTÉS, Compte rendu de la séance du vendredi 11 avril 1919, p.2685.
30. ARBED, AC.7501, Projet Thyssen - Thyssen à Gerwin, 29.12.1925.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 51
considérer l'orientation vers les syndicats comme préjudiciable à la saine évolution
industrielle, doivent accepter une période transitoire [!] d'assainissement par des
accords syndicataires internationaux». 31
Le penchant des administrations à se mêler des affaires d'autrui prend une
dimension ennuyeuse également sur le plan de la diplomatie privée entre
businessmen de part et d'autre du Rhin. Mayrisch en garde un très mauvais
souvenir. Non sans amertume, le directeur d'usines se souvient des déconvenues
subies au lendemain du premier sommet de la sidérurgie européenne réunie le 16
juin 1925 au siège social de l'Arbed, quand il était parvenu à faire acquiescer par
ses collègues étrangers un compromis stipulant la reconduction du contingent des
aciers lorrains et luxembourgeois expédiés en Allemagne. 32 L'accord renfermait en
outre un règlement satisfaisant pour les forges de la région de Sarrebruck
incorporée depuis six mois au territoire douanier français. L'ensemble des
dispositions jadis adoptées fut cependant anéanti peu après par les menées de
Daniel Serruys. Animé par un sentiment de grandeur nationale, ce haut
fonctionnaire du ministère du Commerce à Paris s'était ingénié à miner le
consensus entre industriels en faisant signer à la délégation berlinoise aux
négociations commerciales franco-allemandes un nouveau statut de la Sarre (11
juillet). 33 L'unique résultat de l'opération fut de vexer les magnats de la Ruhr à tel
point que les pourparlers avec le CFF sont interrompus pendant près de six mois.
Le consortium Arbed-Terres Rouges en fait les frais, car les problèmes pressants
qui l'agitent demandent forcément une solution transnationale. Or, en abandonnant
l'initiative aux Etats, le Grand-Duché n'a pas voix au chapitre. Son absence à
Locarno en octobre 1925 en est la démonstration édifiante. A l'opposé, en
soustrayant les affaires pendantes à l'influence gouvernementale, Mayrisch se
trouve parmi ses pairs en position de force. Qu'il ait donc donné la préférence à une
entente entre gens du métier ne doit pas nous surprendre. Après tout, la formule de
Thyssen risque d'être «probablement la seule qui soit applicable» 34 dans une
Europe où les politiques économiques des Etats se profilent en poursuite de la
guerre par d'autres moyens.
Les crispations du dialogue franco-allemand occupent évidemment dans ce
contexte une place de choix. Elles ont dans l'intervalle déclenché une évolution
dont on peut d'ores et déjà retenir qu'elle a un impact déterminant sur les
raisonnements qui incitent en fin de compte le grand timonier de la métallurgie
luxembourgeoise à rectifier son tir en matière des trusts. En effet, plus le CFF
s'enlise dans sa méfiance excessive vis-à-vis des patrons du Stahlhof à Düsseldorf,
31. Mémoire de Mayrisch relatif au «projet Thyssen», op.cit.
32. HADIR, 1.m.1, Réunion entre les délégués des industries métallurgiques françaises, sarroises,
luxembourgeoises et allemandes en vue de se mettre d'accord sur les exportations en Allemagne,
16.06.1925.
33. ARBED, AC.7501, Arrangement franco-allemand au sujet des échanges commerciaux du bassin
de la Sarre avec l'Allemagne, 11.07.1925.
34. HADIR, 1.«Procès-verbaux», Accord international sur les aciers. Séance du 10 mars 1926 [matin].

52
Charles BARTHEL
plus Mayrisch s'enhardit à jeter par dessus bord son résidu de loyauté envers les
vainqueurs de 14-18 en cherchant le contact direct avec les Allemands.
Il vaut la peine d'y insister: le point de départ du changement de stratégie en
train de se manifester auprès de l'Arbed est d'abord une pure question technique. A
son centre se situe l'aciérie Thomas de l'usine Rothe Erde. Reprise en 1919/20 par
la Métallurgique des Terres Rouges, elle représente, sans nul doute, le maillon
faible des unités contrôlées par la multinationale du Grand-Duché au bassin
d'Aix-la-Chapelle. Dans les étages de direction du consortium on songe dès lors
soit à une aliénation soit à une démolition du complexe. Chacune des deux options
est pourtant entachée d'un inconvénient. Vu la position géographique excentrique
du site, il s'avérerait difficile de trouver des amateurs pour un objet dont le seul
attrait serait d'autoriser son acquéreur à «obtenir un quantum plus important» dans
les Verbände allemands en voie de recomposition. Quant à la destruction des
équipements et leur vente sous forme de riblons, elle pourrait avec un peu de
chance rapporter un montant approximativement égal à la valeur inscrite au bilan.
Cette «solution brutale» serait «certainement agréable à nos concurrents
allemands», mais elle aurait comme corollaire néfaste d'amplifier «l'isolement des
consommateurs rattachés à Terres Rouges ou à son groupe: Eschweiler Terres
Rouges – Eschweiler EBV Arbed et même Felten & Guilleaume», 35 une câblerie
près de Cologne, dans laquelle Mayrisch et Barbanson ont entre-temps pris une
participation importante. Face à l'impasse, il ne reste plus qu'à «reconstituer» la
filiale sur des bases assainies. Il en naît l'idée de raser les vieux fourneaux et de
substituer aux convertisseurs basiques une aciérie Martin alimentée avec des
lingots en provenance du Grand-Duché. 36
Le projet à l'étude subit à ce stade un rebondissement inopiné. Dans la foulée du
recouvrement de sa souveraineté douanière (à partir du 10 janvier 1925), Berlin
instaure des taxes provisoires sur les importations en Allemagne. La mesure
menace par conséquent de diminuer la rentabilité des capitaux investis à Rothe
Erde tout en perturbant l'approvisionnement des laminoirs aixois et de la tréfilerie
de Cologne avec des demi-produits luxembourgeois. Comment réagir Karl
Heimann-Kreuser, le dirigeant de l'agence Columéta responsable des ventes
outre-Rhin trouve la parade adéquate. Il développe un concept que Mayrisch sitôt
fait sien: il négocie avec Fritz Thyssen et Ernst Poensgen le Privatabkommen
[«accord privé»].
«D'après cette proposition, nous [Arbed-Terres Rouges] serons autorisés à fournir
aux dites usines […], un tonnage pouvant aller jusque [sic] 200.000 tonnes de
demi-produits. Sur ce tonnage, ils [Verbände allemands] nous ristourneraient 50%
des droits d'entrée. […] Moyennant cette concession, nous renonçons pour la durée
de l'accord à construire en Rhénanie une nouvelle usine ou à remettre en marche
notre aciérie Thomas d'Aix». 37
35. ANL, [Archives Nationales, Luxembourg], ARBED, Pr.21/1, Projet de rapport au Conseil
d'Administration du 19 décembre, 10.12.1924.
36. ANL, ARBED, Pr.21/1, Note sur la fusion Arbed-Terres Rouges, [1924].
37. ARBED, AC.«Vicaire», Mayrisch à Vicaire, 02.06.1925.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 53
La convention peaufinée pendant l'été 1925 vaut son pesant d'or. Elle permet à
la société-mère du Grand-Duché de tirer le meilleur parti de son intention de
fermer Rothe Erde et, parallèlement, d'éliminer à peu de frais le goulot
d'étranglement qui affecte le ravitaillement de ses centres de finition en Rhénanie.
En échange, Mayrisch promet l'adhésion de ceux-ci aux divers comptoirs par
produits inaugurés par les Allemands dans l'optique de parfaire leur principal
organisme régulateur de la fabrication, la Rohstahlgemeinschaft (RSG). 38
A partir de là, «tout s'engrène». 39 Le Privatabkommen certes ne souffle mot du
statut de la division Arbed au bassin de Sarrebruck. Toujours est-il que les deux
dossiers distincts en apparence se recoupent en réalité et, de ce fait, plongent
Mayrisch et consorts dans l'embarras. Les Luxembourgeois peuvent-ils, avec leurs
sites à Aix et à Cologne devenir «membres des Verbände, alors qu'avec les produits
sortis d'une autre usine [lisez: Burbach] ils entrent en concurrence avec ces mêmes
Verbände» Poser la question c'est y répondre. Une clarification du régime auquel
devra obéir la forge sise en territoire gouverné par la SDN est à proprement parler
incontournable. Plusieurs motifs concomitants corroborent cette appréciation.
L'arrêt de certains trains finisseurs à Rothe Erde ouvre par exemple la perspective
d'un transfert du quota théorique attribué à cette unité au sein du cartel allemand
des produits «A». Si on pouvait maintenant s'arranger avec les leaders à Düsseldorf
de manière à ce que l'opération se fasse au profit de Burbach, la transaction
assurerait durablement au laminoir à rails de la succursale sarroise une utilisation
optimale de ses capacités grâce à un tonnage de 4,3% au lieu de 2,8%. 40 Il va
toutefois sans dire qu'il faudrait préalablement insérer Burbach dans les syndicats
westphaliens.
Les patrons au Grand-Duché n'ignorent pas non plus l'équilibre précaire qui
existe entre les cinq grandes aciéries en Sarre. Völklingen mène depuis des années
un rude combat contre la politique française de mainmise économique sur la
région. La dissidence des frères Röchling est néanmoins sans conséquences
majeures, … jusqu'à ce que, en novembre 1925, Heimann-Kreuser apprend
l'intention des Aciéries du Nord & Lorraine de céder leur participation majoritaire
dans la forge de Neunkirchen à l'industriel rhénan Otto Wolff. 41 On devine les
répercussions d'une vente pareille. Le nouveau propriétaire, et fût-ce par
patriotisme, ne tarderait pas à faire cause commune avec Völklingen pour rejoindre
les organisations allemandes. Les rapports de force locaux en sortiraient ébranlés.
Les trois maisons restantes – Burbach et les deux usines de Dillingen et de Brebach
contrôlées respectivement par les Lorrains de Rombas et de Pont-à-Mousson –
seraient contraintes à suivre le mouvement. Elles n'auraient en vérité pas
38. ARBED, AC.7501, Vertrag zwischen der RSG und dem Konsortium 1. Felten & Guilleaume in
Mülheim, 2. Eschweiler Bergwerks-Verein in Kohlscheid, 3. Aachener Hüttengesellschaft der
Rothen Erden in Luxemburg, [août 1925].
39. HADIR, 1.m.1, Réunion [du matin] du 30 janvier 1926 à Luxembourg.
40. ARBED, AC.7501, Heimann-Kreuser à Mayrisch, 30.11.1925.
41. Ibid., Heimann-Kreuser à Mayrisch, 19.11.1925. Cf. aussi M. NATHUSIUS, L'acier sarrois et
l'Europe, Centre de recherches européennes Lausanne, Lausanne, 1970, p.34.

54
Charles BARTHEL
d'alternative car, curieuse coïncidence, Poensgen met l'Arbed exactement à la
même époque au parfum d'un dessein alarmant. Selon le porte-parole de la RSG, le
cabinet à Berlin s'apprête à réajuster le moratoire douanier sarrois en ce sens qu'à
l'avenir il «n'accorderait le sursis du payement des taxes qu'aux uniques entreprises
qui accepteraient leur rattachement aux Verbände»! 42
Mayrisch saisit d'emblée le péril émanant du revirement en gestation. S'il
abandonne l'initiative à Röchling et à Wolff, ceux-ci parviendraient assurément à
monnayer la circonstance d'avoir été les premiers entrepreneurs sarrois à entrer
dans la RSG. Burbach resterait sur la touche. Par contre, si l'Arbed prenait les
devants en entamant sans retard des pourparlers séparés avec le Stahlhof, la société
aurait la faculté de devenir l'enfant chéri des capitaines de la Ruhr auxquels elle
rendrait un signalé service, notamment en aidant les patrons westphaliens à mettre
au pas les Français récalcitrants à la tête de Dillingen et de Brebach. 43 Cette odeur
de trahison n'embarrasse visiblement pas le directeur général du Grand-Duché. Au
risque de porter «la responsabilité d'avoir rompu l'unité de front» 44 avec le CFF, il
choisit de résoudre «sa» question de la Sarre «d'une façon occulte». Il négocie avec
Poensgen un Sonderabkommen. 45 Taillé sur le modèle du Privatabkommen,
l'«accord particulier» est doublement attractif. L'ébauche de contrat attribue
d'abord à la division de Burbach une quote-part généreuse au sein du cartel
allemand; elle permet ensuite aux Aciéries Réunies d'abattre définitivement les
plans du ministère du Commerce à Paris. Serruys est en vérité mis au pied du mur.
A moins de vouloir plonger ses compatriotes présents au bassin de Sarrebruck dans
une situation intenable, le haut fonctionnaire doit retirer le statut
économico-douanier imposé en juillet dernier à la région sous tutelle de la SDN. En
retour, Mayrisch renonce à faire cavalier seul. Il n'en demeure pas moins que sa
manœuvre a été payante. Le quantum attribué à Burbach lui reste acquis et, en
surprime, il extorque aux instances françaises la promesse qu'elles ne se mêleront
plus des solutions à apporter aux envois de fers à la fois sarrois, lorrains et
luxembourgeois à destination de l'Allemagne. 46
Les affaires se présentent donc à l'aube de 1926 sous des auspices plutôt riants
pour l'Arbed. A un détail près. Dès l'aparté informel de son directeur avec le père
spirituel de l'EIA à Düsseldorf, le 26 janvier, Thyssen insiste sur l'interdépendance
de tous les dossiers en suspens. 47 «Aucun accord ne pouvait être passé entre le
SWV [Stahlwerks-Verband] d'une part, et la Lorraine et le Luxembourg d'autre
part, avant [la] conclusion d'une Entente générale sur la production de l'acier entre
la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Belgique». 48 Mayrisch confessera
42. ARBED, AC.7501, Heimann-Kreuser à Mayrisch, [traduction], 24.11.1925.
43. Ibid., Heimann-Kreuser à Mayrisch, 11.01.1926.
44. ARBED, AC.«Vicaire», Vicaire à Mayrisch, 23.01.1926.
45. ARBED, AC.7501, Heimann-Kreuser à Mayrisch, 10.11.1925.
46. Ibid., Projet d'accord entre les forges sarroises & allemandes, 22.01.1926.
47. Ibid., Sitzung Düsseldorf, 26.01.1926.
48. Ibid., Note au sujet des projets d'accords entre le Stahlwerks-Verband d'une part, et d'autre part les
sidérurgies française, luxembourgeoise & sarroise, 23.03.1926.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 55
ultérieurement que le marchandage proposé «ne l'enthousiasm[ait] pas». 49 Pourtant
il prend «la décision la plus grave, la plus grosse de conséquences» 50 jamais
adoptée durant sa longue carrière: il tolère la sujétion à un rudiment de règles
communes – non pas parce qu'il est convaincu du bien-fondé de l'opération –, mais
parce que les conventions «connexes» singulièrement avantageuses du
Privatabkommen, du quantum de Burbach, du statut de la Sarre et de la
reconduction du contingent ne seraient jamais entrées en vigueur à défaut de l'EIA!
Mayrisch éprouve d'autant moins de scrupules à donner son aval au cartel que les
difficiles tractations démarrées le 30 janvier 1926 lui donnent maintes opportunités
d'aiguiller le débat à sa guise. On pourrait invoquer ici plusieurs champs labourés par
l'industriel qui tantôt noue des alliances avec tel groupe d'usines pour éliminer de la
convention d'entente les stipulations nuisibles à son entreprise, tantôt fait cause
commune avec tel autre groupement national dans le but d'imposer des modalités
favorables aux Luxembourgeois. Une sélection de trois aspects suffira à illustrer cette
tactique dont l'objectif ultime consiste en dernier examen à obtenir la consécration de
la position des Aciéries Réunies dans l'Europe sidérurgique post-versaillaise. Elle
révèle du coup combien le chef de file du GISL contribue activement aux dérapages
responsables de l'altération d'un pacte voué de prime abord à péricliter. 51
Premièrement. En dépit des hésitations de la Ruhr, et malgré l'opposition farouche
de nombreux patrons français et wallons, Mayrisch «appelle l'attention sur des
sociétés qui ont des usines dans plusieurs pays. Il estime que des transferts doivent
être admis entre ces usines». 52 La clause compte pour beaucoup dans la valorisation
des gains à retirer de la récente absorption déguisée des Terres Rouges par l'Arbed et
du réaménagement consécutif des sites gravitant autour du pole industriel d'Esch.
L'exploitation maximale des laminoirs au Grand-Duché demande ainsi l'allumage
d'un fourneau d'appoint à Audun-le-Tiche en France. Sa fonte «sera transportée à
l'état liquide à l'usine de Belval». 53 En plus, l'arrêt des coulées à Rothe Erde porte des
fruits uniquement à condition de récupérer la totalité des «55.000 tonnes d'acier brut
[abandonnées] par trimestre». Une partie du droit à la fabrication, nous le savons
déjà, doit être rétrocédée à Burbach. L'autre partie est censée être déviée vers le
Luxembourg. Elle sert Mayrisch à revendiquer une hausse du quantum EIA au profit
de la forge d'Esch-frontière bientôt remise en route pour occuper à plein temps un
second blooming monté à Schifflange. L'échange de quotas d'un pays à un autre revêt
par conséquent une importance primordiale puisqu'en l'absence d'une autorisation de
l'espèce, l'expansion du consortium subirait une coupe sombre. 54 Heureusement les
Aciéries Réunies trouvent en les plénipotentiaires du GHFAB et du CFF des
49. ARBED, AC.01760, 25 e conférence du Comité de Direction Arbed-Terres Rouges, 16.08.1926.
50. Mémoire de Mayrisch relatif au «projet Thyssen», op.cit.
51. Pour de plus amples détails, voir C. BARTHEL, Les maîtres de forges luxembourgeois, entre les
débuts de l'UEBL et le Locarno sidérurgique des cartels internationaux. 1918-1929, thèse de
doctorat, Aix-en-Provence, 2004, à paraître.
52. Accord international sur les aciers. Séance du 10 mars 1926, op.cit.
53. ARBED, AC.01760, 33 e conférence du Comité de Direction Arbed-Terres Rouges, 07.11.1926.
54. Ibid., 3 e conférence du Comité de Direction Arbed-Terres Rouges, 08.03.1926.

56
Charles BARTHEL
interlocuteurs sensibles aux doléances des multinationales. Jacques van Hoegaerden
dirige le groupe belge d'Ougrée qui possède les sociétés de Rodange au Grand-Duché
et de la Chiers en France; Théodore Laurent commande l'entreprise française de
Rombas et préside en même temps les firmes de Dillingen en Sarre et de la Hadir au
Luxembourg. Tous deux caressent à leur tour l'idée d'une rationalisation
transfrontalière dont ils escomptent une adaptation optimale de la production aux
futurs tonnages-programmes de l'EIA. On l'aura remarqué: les grands de la branche
aspirent à limiter les dégâts. En poussant à la pointe la division du travail au moyen
des transferts, ils veulent contrebalancer quelque peu les facilités que l'entente les
contraint à concéder aux petites entités concurrentes. 55
Deuxièmement. N'étant point un véritable cartel au sens propre du terme, 56
l'EIA atteint son objectif fondamental – le plafonnement des coulées en vertu des
tonnages-programmes trimestriels – par la voie indirecte des montants
compensatoires. Le mécanisme repose sur l'instauration d'une «caisse du dollar». 57
Toutes les usines syndiquées y versent un dollar pour chaque tonne d'acier brut
réalisée par elles. Si elles n'épuisent pas le quantum qui leur est alloué, elles
touchent une ristourne; si elles dépassent le contingent, elles sont passibles d'une
amende perçue sur la fabrication en trop. Ce principe est unanimement admis. Il en
va différemment des montants à mettre en ligne. Sous le choc de l'effondrement
dramatique du marché allemand en hiver 1925/26, Thyssen «préférerait porter la
pénalité de 4 à 5 $». Sa requête concorde avec le malthusianisme de la plupart des
membres du CFF et du GHFAB qui, hantés par la perspective de rester en retard sur
leur quota, aimeraient également frapper les excédents d'une surtaxe «réellement
efficace». 58 Mayrisch y oppose un veto formel. Il songe au remplacement prochain
des vieux fourneaux de Dudelange par des engins «de conception américaine».
Avec six mètres au creuset, ils atteindront une cadence sans égale dans la région. A
y ajouter les capacités accrues mobilisées par les aménagements au bassin d'Esch,
l'Arbed pourrait facilement devenir la victime d'un dépassement chronique. La
société cherche donc à introduire une pénalité savamment pondérée: elle devra être
prohibitive pour les petites entreprises, tout en ne «constitu[ant pas] nécessairement
une barrière contre l'augmentation de la production» des grands pour qui «il pourra
être quelquefois avantageux de payer cette amende en bénéficiant des avantages
d'une augmentation de la production»! 59
Mayrisch pense à 4 dollars. Il obtient gain de cause. Dans l'intervalle, le
redressement spectaculaire de la consommation en Allemagne a éveillé la prudence
55. ARBED, AC.«Nouveau Cartel de l'Acier», Article XI de la charte constitutive – acte
«authentique» adopté à Bruxelles, 30.09.1926.
56. En cherchant le nom dont on baptiserait l'entente, Auguste Michaëlis, le secrétaire général
fraîchement désigné de l'organisation avait «cru choisir d'abord "cartel international de l'acier". On
a toutefois fait observer que la dénomination "cartel" n'était pas appropriée». ARBED,
EIA.«Correspondance», Michaëlis à Laurent, 21.10.1926.
57. HADIR, 1.«Procès-verbaux», 15 e réunion du Comité directeur, 18.06.1929.
58. Ibid., Accord International sur l'Acier. Séance à Paris, 13.08.1926.
59. 25 e conférence du Comité de Direction Arbed-Terres Rouges, op.cit.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 57
des Westphaliens. De peur de devenir les principaux contributeurs du système, ils
cessent de réclamer des sanctions excessives. Thyssen est de plus en plus isolé dans
son propre camp. 60 Le directeur de l'Arbed en profite pour faire triompher ses
conceptions personnelles également au sujet des ristournes. Au lieu d'être égales
aux pénalités, comme il avait été inscrit au projet original, la volonté d'empêcher
certaines aciéries mal outillées de devenir des «rentiers» 61 parasitant la cassette
commune plutôt que de travailler, dicte au Luxembourgeois sa détermination à
comprimer les primes à deux dollars, le tout sous la réserve expresse que le
quantum «donnant lieu à indemnité ne peut être supérieur à 10% du contingent fixé
pour le trimestre correspondant». 62
Troisièmement. Mayrisch est comblé aussi sous l'angle des tonnages attribués à
chaque groupement national. Dès l'ouverture de la bataille des quotas, il soutient
l'adoption d'un mode de calcul fondé «sur la production effective et sur la force
productive existant réellement». 63 L'amalgame des deux paramètres est bien sûr
l'expression du souci de mettre les capacités fraîchement créées au Grand-Duché –
environ 200.000 tonnes – à l'abri du versement d'amendes. Il n'empêche, les
confrères étrangers voient les choses d'un œil différent. Face à leur refus de céder, le
chef d'entreprise luxembourgeois préfère alors s'absenter des rendez-vous
internationaux en léguant à son dauphin attitré la tâche pénible d'orchestrer la fronde
de l'Arbed. Aloyse Meyer fait de son mieux. Il s'acharne. Quitte à subir les pressions
des barons du fer français qui lui reprochent de «compromettre l'accord en cours
d'étude», 64 il ne lâche prise avant d'avoir remporté un succès au moins partiel. De
fait, désireux de débloquer une situation complètement fourvoyée, Humbert De
Wendel esquisse une transaction selon laquelle les coulées réelles réalisées pendant
la période de référence, soit 25,3 millions de tonnes, serviront à fixer les
quotes-parts de base. Lesdits quanta seront toutefois modelés par après en fonction
de l'accroissement virtuel de la consommation future d'acier. Le sidérurgiste
d'Hayange prévoit à cet effet quatre tranches hypothétiques d'un million de tonnes
complémentaires absorbées par les marchés au-delà de la demande actuelle. Or, sur
chacune de ces tranches, différents groupes parmi lesquels le GISL figure en bonne
position, ont droit à des «priorités» arrêtées au préalable et prises en considération
pour corriger les quotas initiaux qui deviendront définitifs uniquement à partir de
l'instant où l'entente aura atteint sa vitesse de croisière «normale» avec 29,3 millions
de tonnes et plus. 65 Mayrisch n'est toujours pas satisfait. Il
«revient sur la question du contingent supplémentaire de 200.000 tonnes […]. Après
avoir examiné cette question plus à fond, il est impossible à l'Arbed d'adhérer à
60. HADIR, 1.«Accords», Poensgen à Mayrisch, 24.12.1926.
61. Accord international sur les aciers. Séance du 10 mars 1926, op.cit.
62. HADIR, 1.m.1, Internationale Rohstahlgemeinschaft. Entwurf Laurent, 15.07.1926. Cf. aussi
l'article VII de la charte constitutive de l'EIA, op.cit.
63. Mémoire de Mayrisch relatif au «projet Thyssen», op.cit.
64. HADIR, 1.«Procès-verbaux», Entente internationale sur le production de l'acier. Réunion à
Luxembourg, 06.05.1926.
65. HADIR, 1.«Procès-verbaux», Réunion à Paris, 22.04.1926.

58
Charles BARTHEL
l'entente s'il ne lui est pas accordé les augmentations ci-après: 50.000 tonnes
immédiatement; 50.000 tonnes à partir du 1 er octobre prochain; 100.000 à partir du
1 er avril de l'année prochaine». 66
Sur ce, le Luxembourgeois s'enveloppe dans un long silence destiné à mettre en
exergue son refus opiniâtre de tolérer une vague promesse dont il bénéficierait
exclusivement au cas, fort hypothétique, d'une amélioration réelle du marché de
l'acier. Laurent a beau lui rappeler que «l'on est à l'heure des concessions». 67 Rien
n'y fait. La seule échappatoire pour esquiver la rupture imminente des pourparlers
consiste dès lors à faire en sorte que, en-dehors de tout rapport avec l'état effectif de
la demande, le comité directeur de l'EIA décide de faire entrer en vigueur le pacte
avec un tonnage-programme sensiblement supérieur aux quantités qu'une sage
politique de modération tablée sur une étude objective de l'environnement
économique eut recommandé.
Le président de l'EIA et l'échec du pacte de l'acier
Trois mois à peine après le démarrage de l'entente, les premiers «nuages à
l'horizon» 68 annoncent le «grand mal» 69 qui réduit peu à peu l'illustre club des
barons du fer en une «société d'agrément» 70 impuissante à maîtriser le décalage
persistant entre des quotes-parts mal en point et la surévaluation permanente des
programmes de fabrication prévisionnels. Les fortes pressions exercées par l'Arbed
tout le long des tractations pour imposer une majoration de ses droits ne sont pas
étrangères à la mauvaise tournure d'office prise par l'effort d'ordonner la production
européenne. Il en est ainsi de l'envie du CFF (et du gouvernement de la III e
République toujours présent dans les coulisses) de sauver au moins un résidu de
contrôle sur le développement industriel outre-Rhin. Depuis les déboires de la
MICUM – ils marquent la faillite éclatante de l'ambitieux «projet sidérurgique» 71
de 1918/19 – les Français, au lieu de la coercition, misent dorénavant sur une
coopération sectorielle à caractère volontaire. 72 Moyennant ses restrictions
66. Ibid., Entente internationale. Réunion à Düsseldorf, 08.07.1926.
67. Ibid., Accord international. Séance à Bruxelles, 18.05.1926.
68. HADIR, 1.«Accords», Remarques au sujet de la note de M. Thyssen, 27.01.1927.
69. ARBED, EIA.«Comptoirs – procès-verbaux», 4 e réunion du Comité directeur de l'EIA,
04.02.1927.
70. Expression d'Arthur Klotzbach. HADIR, 1.«Procès-verbaux», Note relative à la 2 e réunion de la
Commission restreinte, 26.09.1929.
71. G.-H. SOUTOU, L'or et le sang. Les buts de guerre économiques de la Première Guerre mondiale,
Fayard, Paris, 1989, pp.801 f.
72. A remarquer en passant la forte ressemblance avec le «plan Monnet»: le nouveau pacte de l'acier
et du charbon proposé en 1950 n'est certes plus privé, mais européen; il n'aspire plus au
cloisonnement des marchés, mais à leur intégration. Il n'en demeure pas moins que les patrons
allemands (et luxembourgeois) y découvrent un instrument destiné à freiner son (leur) dynamisme
au profit d'une sidérurgie française en mal d'atteindre les objectifs fixés au moment de son (leur)
redémarrage après le second conflit mondial. Voir ARBED, P.60, Vertrauliches Rundschreiben
der WVESI, 05.06.1950.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 59
quantitatives combinées à des freins pécuniaires, le gentlemen's agreement doit
aider les patrons de l'Hexagone à brider l'essor spectaculaire de la sidérurgie en
Rhénanie-Westphalie. Il s'ensuit que «l'Allemagne a été trop pincée» 73 à l'instant
du partage des coulées. Son coefficient de base de 40,45%, voire son taux réajusté
de 43,18% à échoir au bout de la quatrième tranche des priorités, 74 apparaît
nettement insuffisant à partir de l'automne 1926, lorsque les carnets de commande
des usines de la Ruhr affichent complet.
Malgré la stagnation de la demande un peu partout en Europe et dans le monde,
la reprise inattendue des affaires dans l'espace douanier germanique continue en
effet de s'épanouir à un rythme accéléré. Aussi la RSG épuise, puis, dépasse-t-elle
son quantum avec les seules expéditions réservées à l'intérieur. Le débordement est
encore accentuée par la volonté des forges de garder le contact avec l'extérieur. Les
ordres enregistrés auprès de la clientèle internationale se soldent de la manière par
un flot d'amendes perçues sur une portion sans cesse croissante des coulées. La
multiplication des versements dans la caisse commune (1.300.000 dollars rien que
pendant les trois premiers mois du fonctionnement de l'EIA) 75 ne serait au fond pas
vraiment désastreuse, à condition toutefois de stabiliser les prix à un taux assez
élevé pour compenser la charge des quatre dollars par tonne au moyen des gains
réalisés sur le surplus de la fabrication. Mais voilà où le bât blesse. Le léger recul
des exportations noté à partir de novembre 1926 amène Laurent, van Hoegaerden et
même Mayrisch à avouer qu'on a «eu tort d'augmenter le tonnage-programme». 76
Pris de panique, le président de l'EIA prêche soudain la modération. Il plaide en
faveur d'une baisse des prévisions de production. La mesure se heurte pourtant aux
objections massives des dirigeants du Stahlhof confrontés à la quadrature du cercle.
Tandis qu'ils pourraient aisément livrer du matériel en plus à la consommation
locale en Allemagne, la compression des quanta officiels fait chuter la limite des
tonnages exempts d'amendes au moment même où la détérioration des conditions
d'écoulement à l'étranger les empêche d'amasser les recettes d'appoint
indispensables au financement des pénalités.
Les industriels doivent donc se rendre à l'évidence. Ils n'ont guère affaire à des
«maladies d'enfance», 77 mais à un dysfonctionnement sérieux du règlement adopté.
La seule vraie solution au problème consisterait bien évidemment en une révision
de l'appréciation «erronée de la quote-part allemande». Hélas, la «psychologie du
passé» 78 s'y oppose. Ni la France ni la Belgique et le Luxembourg toléreraient de
renoncer à une partie de leurs attributions en faveur de la Ruhr. «Ce […] serait la
73. Poensgen à Mayrisch, 24.12.1926, op.cit.
74. ARBED, EIA.«Quantums de base rectifiés», Annexe à la résolution du Comité directeur,
26.06.1928.
75. ARBED, P.XXXVI, Réunion du Conseil d'administration, 11.02.1927.
76. HADIR, 1.«Procès-verbaux», 3 e réunion du Comité de Direction de l'EIA, 09.12.1926.
77. Réunion du Conseil d'administration, 11.02.1927, op.cit.
78. HADIR, 1.«Procès-verbaux», Séance spéciale des délégués des groupes luxembourgeois et belge
de l'EIA, 09.05.1928. Mayrisch parle aussi de la «psychose de guerre». Cf., Les ententes
économiques internationales et la paix, in: L'Europe nouvelle, édition du 24.12.1927, p. 1702.

60
Charles BARTHEL
ruine définitive de l'Entente». 79 Faute de mieux, les sidérurgistes cherchent par
conséquent leur salut dans des faux-fuyants qui, tous, visent à flanquer la régulation
des coulées d'un ordonnancement des ventes.
Van Hoegaerden suggère par exemple de transformer les «recommandations»
de la conférence des principaux directeurs commerciaux – l'assemblée officieuse
avait pour mission de réfléchir à des «actions complémentaires de soutien» 80
susceptibles de corriger les déficiences de l'entente – en «des engagements plus ou
moins fermes». L'idée revient à créer un cartel des prix qui, ou bien fonctionnerait
d'une façon autonome, ou bien serait carrément intégré au pacte de l'EIA. 81 La
motion belge trouve en général un écho favorable en France et en Allemagne. 82
Elle s'achoppe à la résistance inflexible du numéro un du GISL. «Je regrette
sincèrement», écrit Mayrisch au patron d'Ougrée,
«de ne pas pouvoir me déclarer d'accord avec vous. Je ne crois pas que nous devons
chercher à faire des ententes de prix […]; sous ce rapport j'ai les plus grandes
appréhensions et nulle confiance dans le résultat d'une telle décision. Tout d'abord,
on n'arriverait pas à lier tous les producteurs aux prix qui auraient été convenus […].
Il est donc certain que si on fixait dans un cadre restreint de producteurs des prix, les
adhérents seraient handicapés vis-à-vis des "Outsiders" qui auraient certainement
connaissance des prix fixés et qui n'auraient qu'à rester quelque peu en-dessous pour
garnir leurs carnets. Nous serions d'autre part dans le Grand-Duché liés pour toutes
les usines, alors qu'en Belgique certainement il y aurait des usines indépendantes
[lisez: dissidentes], de même que du reste en France. Un autre inconvénient pour le
Grand-Duché et pour la Belgique également serait que, étant donné l'absence d'un
marché intérieur quelque peu important, nous devrions nous lier à ces prix pour la
presque totalité de notre production, tandis que l'Allemagne et la France, avec leur
marché important intérieur, sur les prix duquel nous n'aurions aucune influence,
seraient très fortement avantagés. Et en dernier lieu je dois vous faire remarquer […]
que nous devons pour certains produits de grande exportation avoir une politique de
prix différente suivant les débouchés et que nous ne pouvons pas nous lier à une
fixation de prix générale». 83
L'argument des écarts béants au niveau des proportions entre les parts de
marché à l'intérieur et à l'extérieur des quatre pays fondateurs de l'EIA redevient un
sujet d'actualité quand, après l'avortement du plan d'aménager un «Clearing
House» 84 à l'instar du registre londonien des commandes de rails, la discussion des
métallurgistes se focalise sur l'instauration de comptoirs de vente par produits.
Mayrisch n'est pas pris au dépourvu. Redoutant depuis longtemps une évolution
qui l'obligerait un jour de s'aventurer davantage sur la piste des engagements
contractuels, il s'était penché sur la question pour repérer les syndicats qui seraient
79. 4 e réunion du Comité directeur de l'EIA, 04.02.1927, op.cit.
80. ARBED, EIA.«Correspondance», Poensgen à Mayrisch, 29.11.1926.
81. Ibid., Hoegaerden à Mayrisch, 04.12.1926.
82. Ibid., Laurent à Hoegaerden, 28.11.1926; Hoegaerden à Poensgen, 03.12.1926; HADIR, 1
«Accords», Laurent à Mayrisch, 25.01.1927.
83. ARBED, EIA.«Correspondance», Mayrisch à Hoegaerden, 07.12.1926.
84. 3 e réunion du Comité de Direction de l'EIA, 09.12.1926, op.cit.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 61
bénéfiques à la Columéta et ceux qu'il faudrait éluder coûte que coûte.
L'organisation des tréfilés est déclarée franchement «nuisible». Une succursale de
l'Arbed en Belgique a presque doublé ce type de fabrication pendant les dernières
années. L'introduction d'un comptoir entraînerait toutefois «une réduction de
production d'au moins 20%; il n'en résultera aucun avantage pour nous, même si le
prix des tréfilés augmenterait [sic] d'une livre [sterling] par tonne». Pour les tôles
fines, le verdict est identique. Il faudra soit empêcher la formation d'une autorité
internationale, soit en différer la naissance jusqu'à ce que le groupe luxembourgeois
ait conquis sa «place sur le marché» dans une branche d'activités qu'il vient
seulement de développer il y a peu de temps. La syndicalisation des profilés et des
poutrelles pourrait en revanche devenir «intéressant[e]». Le bénéfice de loin le plus
important serait cependant à tirer d'une régulation du commerce des demi-produits.
Deux raisons militent en sa faveur. Un contrôle serré stimulerait une hausse des
prix en réduisant la concurrence des transformateurs qui consomment le gros des
fabrications semi-ouvrées. En plus, grâce à l'implantation de trains finisseurs
modernes, les sociétés Arbed-Terres Rouges «parachèvent la majeure partie de leur
production», c'est-à-dire qu'elles écoulent une quantité relativement insignifiante
auprès de tiers, étant entendu que la part du lion du matériel en question est
directement absorbée par les filiales du groupe. 85 Puisque les comptoirs s'occupent
en exclusivité des tonnages mis en vente, on profiterait de la sorte pleinement d'une
amélioration présumée des prix, tout en étant à l'abri des mauvaises surprises si
jamais le bureau coordinateur du comptoir décrétait une compression de l'offre.
La réflexion a première vue assez tordue sur le caractère avantageux d'un
comptoir auquel on ne ferait guère appel, est le reflet fidèle du dilemme de la
sidérurgie luxembourgeoise.
«Les pays qui n'ont qu'un petit marché intérieur ne sont pas dans la même situation
que les autres. Ces derniers étoufferaient les premiers en cas de diminution de leur
absorption intérieure». 86
Le danger d'un ralentissement des affaires en France, et/ou outre-Rhin
(Mayrisch redoute une «crise industrielle probable en Allemagne»), 87 pèse lourd
car, en période de récession dans les Etats gros producteurs, le CFF et/ou la RSG
chercheraient inexorablement un exutoire à leur trop-plein en multipliant les envois
à l'étranger au détriment, principalement, des deux partenaires de l'UEBL. Les
usines au Luxembourg et en Belgique subiraient alors non seulement une réduction
de leur part des commandes extérieures pour lesquelles il y aurait un plus grand
nombre d'entreprises à se partager la clientèle. Elles essuieraient en outre les
contrecoups d'un affaissement des prix dans la foulée d'une offre accrue. Un tel
avilissement du négoce international les toucherait d'autant plus qu'elles sont
pratiquement dépourvues de deux instruments régulateurs dont l'interaction permet
quand même d'atténuer à un certain degré les retombées d'une dépression. Il s'agit
85. Objections contre [le] projet Th[yssen] et 1 ère conférence du Comité de Direction Arbed-Terres
Rouges, 20.02.1926, op.cit.
86. ARBED, P.XXXVI, Réunion du Conseil d'administration, 08.07.1927.
87. Ibid.

62
Charles BARTHEL
de la protection douanière et de l'importance relative de la clientèle nationale.
Ainsi, protégés par des taxes plus ou moins prohibitives, «les pays à grand marché
intérieur peuvent influencer leur marché intérieur par leur politique de prix, en
stimulant la demande ou en la comprimant, selon les prix adoptés par eux pour
l'intérieur». Une hausse des montants facturés à la consommation locale les
autorise de cette manière à récupérer en partie les sacrifices consentis lors de la
course aux tonnages extérieurs, alors qu'à l'opposé le libre-échangisme et les
capacités d'absorption insignifiantes du débouché de l'UEBL (à peine un quart du
volume total des coulées) contraindraient les fabricants du Grand-Duché et du
Royaume à essuyer un déficit insupportable par suite du dumping renforcé.
Il n'est nul besoin d'être prophète pour imaginer que, dans ces circonstances, le
président de l'EIA n'est «pas partisan très chaud des syndicats […]. Il s'inclinerait
[néanmoins] devant les nécessités actuelles», 88 sous réserve bien entendu d'obtenir
des assurances jugées élémentaires. Afin d'atteindre cet objectif, Mayrisch n'a cette
fois-ci pas besoin de s'exposer. D'autres personnalités de la Commission spéciale
tenue sur les fonts baptismaux pour préparer le dossier des comptoirs assument le
rôle désagréable de principaux troubles-fête des conversations séparées entamées à
l'aube de 1927.
La préoccupation du GISL de circonscrire le volume des fabrications à
syndiquer se résout à proprement parler d'elle–même. Au bout d'interminables
marchandages, l'éventail des marchandises à englober dans les cartels particuliers
se rétrécit comme une peau de chagrin. Compte tenu des exigences contradictoires
émises par chaque groupement, la recherche du plus petit dénominateur commun
pousse les experts à concentrer leurs efforts sur les seuls demi-produits et profilés
regroupés pour les besoins de la cause en une «classe» unique, alors qu'en fonction
des contestations diverses et variées venues de tous bords, la prise en considération
des tôles, des feuillards, des tréfilés, etc. est ajournée sine die. La réduction à la
portion congrue des fers incorporés dans les organisations internationales coupe du
coup court à une deuxième source d'irritations de Mayrisch. A l'encontre du trio
Poensgen, Laurent et van Hoegaerden, il a toujours veillé à proscrire toute forme
d'amalgame entre l'accord général sur l'acier brut d'une part, et d'autre part ses
sous-organismes commerciaux. Or, la disproportion criante entre les quanta
relevant de ce premier et les tonnages insignifiants obéissant finalement à ces
derniers dispense le patron de l'Arbed de persévérer. En raison d'une différence
aussi prononcée, «les syndicats ne pourront être mis en concordance avec
l'Entente». 89 Ce succès à première vue anodin pourrait, nous allons voir, constituer
un élément clé de la technique de négociation spécieuse du président.
Mais avant d'en venir aux interprétations, soulignons d'abord que le troisième
souci majeur des Grand-Ducaux semble momentanément trouver une solution
«séduisante» à travers une combinaison astucieuse échafaudée par le porte-parole
88. 4 e réunion du Comité directeur de l'EIA, 04.02.1927, op.cit.
89. ARBED, EIA.«Comptoirs – procès-verbaux», Réunion (non officielle) du Comité directeur de
l'EIA, 24.03.1927.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 63
du GHFAB. Afin de pallier les distorsions nées de l'importance variable des
débouchés locaux et de leur protection plus ou moins poussée,
«il faudrait […], pour tous les pays, fixer des pourcentages "intérieur" et
"exportation" et nous [Belges et Luxembourgeois] constituer artificiellement un
marché intérieur équivalant en pour cents au marché intérieur du pays le plus
favorisé». 90
Pour ingénieuse qu'elle fût, la formule des «intérieurs fictifs» et de ses
«préciputs à l'exportation» octroyés aux fabricants de la zone UEBL est
impraticable. Elle trébuche sur les objections du Stahlhof qui supporterait une fois
de plus les frais de l'opération. Partant, ses leaders contrecarrent le concept de van
Hoegaerden en proposant «des comptoirs uniquement d'exportation». 91 Mais là
encore, la relance des conciliabules s'essouffle. Aussitôt que les délégations
nationales abordent la fixation des périodes de référence et le partage des
quotes-parts, le carrousel des «prétentions qui s'annulent l'une l'autre» 92 se remet à
tourner de plus belle. Les revendications de loin les plus troublantes sont émises
par les Wallons. Alors que le CFF, la RSG et le GISL se résignent à entériner un
ultime compromis avancé par Mayrisch, à savoir qu'on retiendrait comme base de
calcul les ventes effectives des cinq trimestres du 1 er janvier 1926 au 31 mars
1927, 93 le directeur général d'Ougrée pratique les surenchères. Le 8 décembre
1927, à l'issue d'une conférence de la dernière chance, ses obstructions sonnent le
glas des cartels par produits. 94 Pourtant, dix mille tonnes seulement séparent les
desiderata du GHFAB de l'offre du comité directeur de l'entente! La différence
dérisoire par rapport au quantum annuel global est parlante. A croire Mayrisch, il
n'y a pas mystère: «Les Belges ne veulent actuellement pas de syndicat». 95
Conclusion
Mayrisch l'a échappé belle. Grâce au refus du GHFAB, il escamote une prise de
position qui l'aurait forcé de jouer cartes sur table en annonçant la couleur car, en
vérité, il y a fort à parier qu'à son tour il ne veut à aucun prix d'un renforcement des
compétences de l'entente. Pourquoi d'ailleurs un homme de sa trempe,
«naturellement indépendant et individualiste, plutôt porté vers la lutte», 96 aurait-il
90. Ibid., Réunion (non officielle), 10.02.1927.
91. Ibid., Réunion (non officielle), 25.03.1927.
92. HADIR, 1.«Procès-verbaux», 1 ère séance de la Commission constituée pour l'étude des comptoirs
de profilés et de demi-produits, 18.07.1927.
93. Cf. aussi ARBED, AC.7501, Mayrisch à Poensgen, 29.07.1927.
94. HADIR, 1.«Procès-verbaux», 4 e séance de la Commission instituée pour l'étude des Comptoirs
pour Profilés & Demi-Produits, 08.12.1927.
95. ARBED, AC.7501, Mayrisch à Poensgen, 19.12.1927.
96. Eloge funèbre prononcé par Laurent à l'occasion du décès de Mayrisch. ARBED, EIA.«Comptoirs
– procès-verbaux», 10 e réunion du Comité directeur de l'EIA, 07.03.1928.

64
Charles BARTHEL
toléré de subir une orientation peu compatible avec ses conceptions de fervent
adepte du libéralisme capitaliste de type manchestérien Les résultats d'une
organisation contraignante des ventes sont par trop aléatoires. Ils n'égalent en rien
le bénéfice à tirer du compris boiteux finalement retenu par les leaders de la
sidérurgie continentale: dès à partir de 1927, ils se rabattent sur une politique
associant la surévaluation systématique des tonnages-programmes à une réduction
progressive du taux des pénalités facturées aux entreprises allemandes afin de
laisser à la RSG une marge suffisante pour supporter le fardeau des dollars perçus
sur ses excédents de production. 97 Le groupe Arbed y trouve son compte. Il «n'a
pas à se plaindre […], attendu qu'il touch[e] de l'argent malgré ses [propres]
dépassements» du quota alloué. 98 Par le jeu complexe des compensations
financières et de la cadence déphasée des coulées dans les différents pays, la forge a
manifestement réalisé une affaire magnifique.
Cela dit, au lieu de rechercher une «solution radicale», 99 mais efficace, le
président de l'EIA consacre logiquement tous ses efforts à l'unique sauvegarde,
coûte que coûte, de l'accord général sur l'acier brut. L'entente représente bien sûr à
ses yeux une solution peu apte à résoudre les problèmes d'un marché sursaturé. Il
faut néanmoins s'en accommoder dans l'intention de préserver le Privatabkommen,
le contingent lorrain-luxembourgeois et le statut des forges de la Sarre. Ces accords
connexes importent en effet infiniment plus au patron des Aciéries Réunies parce
qu'ils lui permettent, tout compte fait, de faire revivre son petit Zollverein privé en
renouant à peu de choses près avec les «bons vieux temps» d'avant la guerre.
Heureusement le «Grand Chef» trouve en ses homologues étrangers, présidents des
groupements respectifs, des partenaires également convaincus qu'«un règlement
d'apparence vau[t] mieux que pas de règlement». «Par pudeur vis-à-vis de l'opinion
publique», et aussi par crainte de voir les ministères à Paris et à Berlin remettre la
main sur le dossier sidérurgique, le Comité des Forges et le Stahlhof sont
rapidement parvenus à se convaincre de l'intérêt capital qu'ils ont de maintenir
«simplement [la] façade». 100 L'aveu d'un échec aurait du reste été peu compatible
avec leur amour-propre. Aussi, loin des idéaux paneuropéens qu'on cherche en vain
dans les innombrables procès-verbaux des rencontres entre barons du fer, Mayrisch
et les siens n'ont-ils pas osé contredire tous ceux qui, déjà à l'époque, commencent
par amalgamer à tort l'EIA au Comité franco-allemand et vice-versa pour en
déduire une œuvre quasi mythique au service de la paix. Envisagé sous cet angle,
l'action du directeur général des Aciéries Réunies a sans doute inconsidérément
bousculé les industriels dans un piège. Quitte à savoir pertinemment qu'ils
devraient se défaire d'un pacte devenu obsolète avant d'entreprendre sa
97. Cf. entre autres HADIR, 1.«Accords», Note sur les dépassements de l'Allemagne, [février 1928]
et Note anonyme, 13.07.1928.
98. ARBED, 22105, GISL. Procès-verbal, 30.04.1929.
99. HADIR, 1.«Procès-verbaux», 1 ère séance de la Commission spéciale [pour l'étude des Comptoirs],
30.03.1928.
100. HADIR, 1.«Procès-verbaux», Note relative à la 3 e réunion de la Commission restreinte,
29.10.1929.

Emile Mayrisch et le pacte international de l'acier des années vingt 65
reconstruction sur d'autres prémisses, ils évitent soigneusement de divulguer le
naufrage de leur tentative collective d'ordonner le chaos hérité de l'état de siège
économico-douanier décrété à Versailles parce qu'ils ne voulaient ni ne pouvaient
décevoir les espoirs suscités par leur «Locarno».
Le grand marchandage privé – en dépit de ses nombreux défauts – présente de
toute façon au moins un formidable avantage unanimement reconnu par l'ensemble
des professionnels de la branche: il évite au secteur sidérurgique de rouvrir la boîte
de Pandore des négociations commerciales bilatérales, voire multilatérales entre
Etats. Car en cloisonnant hermétiquement les marchés nationaux (excepté quelques
rares dérogations rigoureusement définies à l'instar du contingent
lorrain-luxembourgeois ou des quantités réduites d'aciers français drainés vers la
Belgique), la convention EIA et les protocoles secrets y rattachés «neutralisent» de
facto la question des droits tarifaires prélevés sur les produits métallurgiques. D'où
le peu d'empressement des maîtres de forges à emboîter le pas aux porte-voix d'une
communauté douanière européenne. La réponse donnée en 1927 par Mayrisch au
questionnaire élaboré par le comité international sous la houlette du Dr. Edgar
Stern Rubath est à cet égard fort éloquente: «bien qu'il soit personnellement
partisan d'une telle union douanière [l']éminent industriel luxembourgeois, pense
que malgré les difficultés préconisées, il serait plus facile de réaliser une union
douanière mondiale, qu'une union douanière européenne, qui devra s'opposer à
l'Empire Britannique, aux Etats-Unis et à la Russie». 101 Quelle élégante
formulation diplomatique pour renvoyer l'unification de l'Europe aux calendes
grecques.
101. A.C. PILAVACHI, La politique douanière des trois principaux Etats européens et celle de la
Société des Nations, Lib. Guillon, Paris, 1928, p.387.

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67
Karl-Maria Hettlage (1902-1995):
un expert au service de l’Europe et des Allemagnes
Mauve CARBONELL
Comment un haut responsable de l’administration du Troisième Reich est-il devenu
membre de la Haute Autorité de la Communauté Européenne du Charbon et de
l’Acier en 1962 Le parcours de Karl-Maria Hettlage est d’après les biographies
officielles assez limpide. Juriste spécialiste des questions financières, universitaire
dans différentes facultés de droit allemandes, secrétaire d’Etat aux Finances dans le
gouvernement du chancelier Konrad Adenauer à partir de 1958, il est nommé à
Luxembourg en 1962 à la suite d’une longue et remarquable carrière administrative
et politique.
Cependant le parcours réel de cet homme est loin d’être aussi simple qu’il n’y
paraît. On constate qu’après un début de carrière brillant sous la République de
Weimar, son ambition le pousse dans les sphères du pouvoir pendant le nazisme.
Proche collaborateur d’Albert Speer, il le seconde dans un grand nombre de tâches
et assume directement de hautes responsabilités dans les services de l’architecte et
ministre d’Adolf Hitler, que ce soit auprès de Speer inspecteur général de la
construction pour la transformation de la capitale du Reich ou auprès du ministre
de l’Armement dès 1942. Très discret dans l’immédiat après-guerre, il renaît à la
vie publique et politique progressivement dans les années cinquante. Comme
beaucoup de hauts fonctionnaires, experts ou administrateurs à l'époque nazie,
Karl-Maria Hettlage retrouve une place dans la nouvelle Allemagne démocratique.
Secrétaire d’Etat aux Finances, il influence la politique financière de son pays. Sa
nomination à la Haute Autorité apparaît comme un «accident» dans ce parcours
jusque-là national. N’est-il qu’un «technicien», un expert financier au service des
administrations et institutions qui lui demandent son concours Qu’en est-il de sa
pensée politique, lui qui sert aussi bien Speer que Adenauer ou la CECA Et plus
particulièrement, qu’en est-il de son travail effectif dans les services de Speer
Aborder l’histoire de la construction européenne par l’angle biographique peut
être particulièrement intéressant. Si les biographies des «grands hommes» de
l’histoire européenne (Jean Monnet, Robert Schuman, Alcide De Gasperi, etc.) sont
nombreuses, l’approche biographique des élites européennes, fonctionnaires ou
dirigeants (membres de la Haute Autorité, commissaires européens, …) reste à
approfondir. 1 Entreprendre un travail biographique sur les hommes qui ont «fait»
l’Europe sans en être les initiateurs connus permet d’élargir les connaissances de
l’univers des institutions européennes. Outre les aspects économiques, juridiques et
politiques des communautés européennes, la connaissance des hommes qui y ont
travaillé et de leurs parcours permet une nouvelle compréhension, un nouveau
1. On peut citer l’une des rares études globales de type biographique sur le sujet, étude déjà ancienne:
N. CONDORELLI BRAUN, Commissaires et juges dans les communautés européennes, Librairie
générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1972.

68
Mauve CARBONELL
regard historique sur les institutions elles-mêmes, sur l’Europe. En effet, qui sont
ces hommes qualifiés d’«Européens» parce qu’ils ont travaillé pour une institution
européenne Hettlage, même s’il est un exemple quelque peu extrême, montre par
son parcours que les idées préconçues sur l’Européen typique (résistance pendant
la guerre, engagement dans les mouvements européens et internationaux, combat
pour la démocratie et la paix, …) sont parfois fausses. L’image véhiculée par
l’Europe sur elle-même et sur sa construction s’apparente au mythe, lequel est
souvent en contradiction, ou pour le moins en décalage, avec le constat historique.
Pour autant, forcer le trait critique aboutirait à l’excès inverse et serait
préjudiciable. Le cas de Hettlage ne remet pas en cause le processus profondément
démocratique engagé avec la CECA et poursuivi par la construction européenne.
Un début de carrière réussi
Karl-Maria Hettlage est né le 28 novembre 1902 à Essen, en Rhénanie-du-Nord-
Westphalie. Son père, Karl Hettlage, est marié à Klara Brandenburg et exerce la
profession d’avocat. Il occupe dans sa carrière différents postes d’importance politique
et administrative (maire de plusieurs villes et préfet 2 de Münster). 3 Issu d’une famille
bourgeoise, Karl-Maria Hettlage part, à la fin de ses études secondaires, étudier le droit
à l’université de Cologne, puis à l’université de Münster. Il commence en 1925 sa
carrière scientifique et universitaire à l’Institut de droit international de Kiel comme
assistant de Theodor Niemeyer. Ce dernier en fait le secrétaire de la Société allemande
de droit international. 4 Si l’on ne retrouve presque aucune trace d’engagement
politique de jeunesse, on constate cependant son appartenance, pendant trois ans entre
1922 et 1925, au «Freikorps Westfalen». 5 Il s’en explique dans les années cinquante en
déclarant que le corps franc de Westphalie était une formation étudiante émanant de
l’Etat prussien à l’université de Münster dans le but d’organiser le combat politique
contre les communistes, pendant les «troubles» 6 dans la région de la Ruhr.
En 1928, il devient assistant à la faculté de droit de l’université de Cologne, en
droit public. A cette époque il termine sa thèse de doctorat, qui est publiée dans une
revue de droit international. Sa thèse porte sur «L’intervention dans l’histoire du
droit international et dans l’enseignement du droit international». 7 Parallèlement,
2. Regierungsvizepräsident.
3. Bundesarchiv Koblenz (BAK), N1314/20 et entretien avec Peter Hettlage, fils de Karl-Maria
Hettlage, le 24 avril 2004.
4. Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht.
5. Bundesarchiv Berlin (BAB)/(BDC)6400016976-550, SS-Akte.
Les Freikorps sont des organisations paramilitaires créées au lendemain de la Première Guerre
mondiale. Ils regroupent des volontaires monarchistes et ultraconservateurs pour combattre la
démocratie, la République, les sociaux-démocrates et les communistes.
6. Landesarchiv Berlin/BRep.031-02.01/Nr11536. Par troubles, Hettlage entend l’occupation
française de la Ruhr.
7. Die Intervention in der Geschichte der Völkerrechtswissenschaft und dem System der
Völkerrechtslehre, in: Niemeyers Zeitschrift für Internationales Recht, Band 37, 1927.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 69
entre 1925 et 1929, il est régulièrement Regierungsreferendar (stagiaire du
gouvernement) dans les institutions publiques à Cologne et Aix-la-Chapelle. En
1929, il épouse Margarete Brenken, avec qui il a quatre enfants (Peter, Jan Bernt,
Birgitta et Karin).
En 1930, il débute réellement sa carrière politique et professionnelle. Il est
recruté comme ‘juge gouvernemental’ dans l’administration de Cologne. Cette
même année, il obtient son habilitation à enseigner grâce à un travail sur «la
compensation des finances et des charges en tant que problème de droit
constitutionnel d’après la Constitution de Weimar». 8 Il devient ainsi professeur de
droit public à l’université de Cologne, à l’âge de 28 ans. Il le reste jusqu’en 1935.
Les circonstances l’amènent par ailleurs à la politique locale. Le président du
Deutscher Städtetag (assemblée des délégués des villes allemandes ou congrès des
maires allemands) lui demande en 1931 d’effectuer un remplacement au poste
d’adjoint aux finances de l’Assemblée. Il exerce ces fonctions pendant quatre ans.
Ses diplômes universitaires rapidement obtenus, ses différents postes dans
l’administration régionale, ses nombreuses publications dans le domaine fiscal et
financier s’ajoutent à un mandat de député du Zentrum au Preussischer Landtag
(parlement régional). Il est élu en 1932 dans la circonscription de
Cologne-Aix-la-Chapelle. A 29 ans, il est le plus jeune député de son époque.
En 1935, il a déjà une carrière politique, universitaire et professionnelle
enviable. Cette année-là, il quitte Cologne pour la capitale du Reich. Il est nommé
receveur municipal (Stadtkämmerer) 9 et entre au conseil municipal de Berlin.
«La fonction de receveur municipal de Berlin, capitale du Reich, fut le premier
sommet professionnel de ma vie. J’entrais dans cette fonction à l’âge de 32 ans et y
restais presque cinq ans. Mon travail m’a fasciné. J’avais réussi». 10
Les autorités policières nazies valident cette nomination, malgré quelques
tergiversations entre l’administration et la police à propos de la «pureté» politique
du nouveau nommé. Son appartenance au Zentrum avant 1933 rend notamment
méfiant le Reichsleiter 11 Karl Fiehler. 12
Nazi d’apparence
Rares sont les textes et documents retraçant avec exactitude et précision la vie
de Karl-Maria Hettlage entre 1935 et 1945. Les questions qui se posent à la lecture
de la suite de sa carrière sont pourtant nombreuses. En effet, comment poursuivre
8. Finanz- und Lastenausgleich als verfassungsrechtliches Problem nach der Weimarer
Reichsverfassung.
9. Cf. Landesarchiv Berlin, A Pr. Br. Rep. 060 Nr. 112.
10. Archives privées Peter Hettlage, Mémoires de Karl-Maria Hettlage. Les citations originales en
langue allemande ont été traduites par l'auteur.
11. Cadre supérieur politique et administratif du NSDAP.
12. Landesarchiv Berlin, BRep031-02-01/Nr11536.

70
Mauve CARBONELL
une ascension professionnelle, à des postes importants dans l’administration
municipale et nationale, en restant en dehors de tout contact avec le pouvoir
national-socialiste
Les faits doivent être lus avec précaution. Son appartenance avérée à la SS ne
suffit pas pour faire de lui ni un membre actif de ce corps ni un partisan nazi. Son
numéro de SS est le 276909. Il est qualifié SS-Untersturmführer (sous-lieutenant)
le 13 septembre 1936, SS-Obersturmführer (lieutenant) un an plus tard et
SS-Hauptsturmführer (capitaine) en septembre 1938. 13 Il s’agit d’un rang
d’honneur. Une appartenance à la SS, même inactive et honorifique, n’est pas
anodine. Cependant, dans ce cas précis, elle ne semble justifiée que par la nécessité
pour un haut responsable municipal d’appartenir, au moins formellement, à une
organisation nazie. Après la guerre, chaque fois que Hettlage sera amené à occuper
des fonctions importantes, cette appartenance lui posera problème; il lui faudra se
justifier. Il le fait une première fois en 1959, alors que Franz Etzel, ministre des
Finances, le prend comme sous-secrétaire d’Etat aux Finances. Adenauer demande
alors à Hettlage de justifier son rang d’honneur dans la SS. Etzel rapporte les
propos de ce dernier au chancelier dans une lettre du 12 mars 1959:
«Le rang d’honneur me fut décerné, en tant que receveur municipal de Berlin, sous
l’impulsion du maire. J’étais le seul conseiller municipal berlinois à ne pas
appartenir au parti nazi. Malgré des invitations répétées, j’ai toujours refusé. […]
Les avancements aux grades d’Obersturmführer et de Hauptsturmführer ont suivi
automatiquement en 1937 et 1938. J’ai peu fait usage de ce rang d’honneur là où
l’uniforme était de rigueur». 14
La suite de la carrière professionnelle de Hettlage engendre un certain nombre
de questions. Tout comme l’appartenance d’honneur à la SS, son parcours entre
1939 et 1945 est rarement précisé dans les biographies officielles. S’il fut
effectivement licencié de son poste de receveur municipal à Berlin pour raisons
politiques, cela ne l’empêcha pas de retrouver rapidement un poste dans
l’administration allemande, et à un niveau plus élevé. On le retrouve ainsi dès le
printemps 1939, et jusqu’à la fin de la guerre, au service d’Albert Speer 15 pour la
transformation de la capitale du Reich tout d’abord, puis en 1942 au ministère de
l’Armement et des Munitions du Reich (qui devient en 1943 le ministère de
l’Armement et de la production de guerre). Hettlage connaît Speer du temps où il
était membre du conseil municipal de Berlin. En effet, le travail de Speer en tant
que Generalbauinspekteur (GBI) für die Reichshauptstadt Berlin (inspecteur
général de la Construction pour la capitale du Reich) 16 l’amène naturellement à
13. BAB/(BDC)6400016976-550, SS-Akte.
14. BAK, N1314/441.
15. Sur la personne Albert Speer, cf. J. FEST, Albert Speer, Perrin, Paris, 2001; A. SPEER, Au cœur
du Troisième Reich, Fayard, Paris, 1971; Idem., Journal de Spandau, Robert Laffont, Paris, 1975.
Au sujet de son ministère, cf. notamment G. JANSSEN, Das Ministerium Speer - Deutschlands
Rüstung im Krieg, Verlag Ullstein, Berlin/Frankfurt am Main, 1968.
16. Albert Speer fut nommé par Hitler à ce poste en 1937 et chargé de transformer Berlin selon les
desseins du Führer. Par la suite, on nommera pour plus de facilité l’ensemble des services de Speer
par l’abréviation GBI.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 71
rencontrer et à travailler avec les administrateurs municipaux. On remarque la
présence de Hettlage aux côtés de Speer et d’un certain nombre de ses
collaborateurs à un déjeuner donné par Hitler, le 14 juin 1938. Karl-Maria Hettlage
est encore receveur communal.
«Le Führer salue ses invités: Speer, Esser, Goebbels, Dorpmüller, Todt, Lippert,
Ohnesorge, Schwerin, Steeg, Kleinmann, Hanke, Langer, Pückel, Rheinhardt,
Zörner, Gutterer, Hettlage, Engel, Elkart, Jeserich, Leibrandt, Fiehler, Ley, Wolters,
Stephan, Röttcher». 17
Hettlage écrit:
«J’avais déjà eu des contacts personnels avec Albert Speer alors que j’occupais mes
fonctions de receveur municipal. […] Speer cherchait en moi un conseiller
financier». 18
Il intègre par ailleurs à cette époque le comité directeur de la Commerzbank et
conserve cette fonction, qui sera en quelque sorte sa fonction «officielle» pendant
toute la durée de la guerre.
Quand Hettlage quitte l’administration municipale, il rejoint Speer dont il
devient le représentant (Vertreter) à diverses occasions, comme lors de réceptions
officielles. Ainsi, le 22 septembre 1941:
«En l’honneur des invités allemands, le ministre plénipotentiaire allemand donna
une réception, le ministre de l’éducation hongrois un petit-déjeuner et le maire de la
ville de Budapest un goûter. L’inspecteur général de la construction, représenté par
le Prof. Hettlage, donna un petit-déjeuner en l’honneur d’architectes hongrois à
l’Institut scientifique allemand». 19
Mais Speer lui confie surtout le service des finances au sein du GBI. Il participe
à la réorganisation des services et s’occupe plus particulièrement des relations avec
la municipalité de Berlin, qu’il vient de quitter et qu’il connaît bien. Le GBI est un
service très structuré, 20 divisés en bureaux, eux-mêmes subdivisés en sections.
Hettlage est le chef du bureau central «Administration et économie» 21 en
1941-1942. Ce bureau s’occupe principalement des aspects financiers et juridiques
des activités du GBI.
L’un des aspects du travail du GBI est détaillé dans l’ouvrage de Susanne
Willems sur l’expropriation des Juifs de Berlin. 22 Elle montre comment Speer et
17. BAK, N1340/27, compte-rendu du déjeuner donné par Hitler le 18 juin 1938 pour la pose de la
première pierre de la Maison du Tourisme de Berlin et de seize autres constructions entrant dans
le projet de transformation de Berlin.
18. Mémoires de Karl-Maria Hettlage, op.cit.
19. BAK, N1318/1, Chronique Wolters, Jan-Dez. 1941, p.75.
20. H.C. LÖHR, Intelligenz und Macht – Über das Organisationstalent Albert Speer als
Generalbauinspektor für die Reichshauptstadt Berlin, in: Berlin in Geschichte und Gegenwart,
Jahrbuch des Landesarchives Berlin, Berlin, 1995, pp.171-183.
21. Hauptamt II des GBI, Verwaltung und Wirtschaft.
22. S. WILLEMS, Der entsiedelte Jude – Albert Speers Wohnungsmarktpolitik für den Berliner
Hauptstadtbau, Edition Hentrich, Berlin, 2000.

72
Mauve CARBONELL
ses services ont organisé l’expulsion des Juifs de la capitale et on apprend dans
quelles mesures Hettlage y a contribué.
«Speer et Hettlage ont décidé de faire des Juifs de Berlin des sans-logis et de les
concentrer, dans des conditions misérables, dans un ghetto invisible. […] Cette
politique développée par Speer – de son propre pouvoir et de sa propre initiative,
sans intimations d’autres parties -, tournée vers ses propres buts, plaça "l’autorité de
réorganisation" [Neugestaltungsbehörde] sous la responsabilité de Hettlage à partir
de janvier 1941». 23
Karl-Maria Hettlage devient l’un des véritables seconds d’Albert Speer. Il
s’occupe plus particulièrement des aspects administratifs, financiers et
organisationnels de cette politique d’expropriation. Suzanne Willems cite ainsi le
compte-rendu d’une réunion ayant eu lieu le 28 janvier 1941 entre les représentants
du GBI, de la police, de la municipalité de Berlin, de la Gauleitung, etc.
«L’évacuation des Juifs devait être menée à terme policièrement. Hettlage demanda
lors de la réunion du 28 janvier 1941: "la SS est-elle en mesure d’évacuer 100
logements en 14 jours Au total, environ 250 logements juifs doivent être reloués, et
donc évacués, d’ici le 28 février de cette année. La SS possède une liste des
logements juifs concernés par l’évacuation"». 24
Ces logements «évacués» sont ensuite reloués à la propre clientèle de Speer. Ce
travail main dans la main entre les services de Speer et la SS conduit à la
ghettoïsation des Juifs de Berlin, dont le sort sera par la suite celui des Juifs
d’Europe: déportation et extermination. Qu’en est-il de l’implication de Hettlage
dans cette politique Responsable avec les services de Speer de l’expropriation et
de l’expulsion des Juifs berlinois, c’est indéniable. Si Albert Speer en est
l’initiateur, Hettlage semble être l’un de ses exécutants.
Au début de 1942, après la mort de Fritz Todt, Hitler nomme Speer ministre de
l’Armement et des Munitions du Reich. 25 Son équipe de collaborateurs, dont
Hettlage, le suit dans ses nouvelles fonctions. On trouve, relaté avec beaucoup de
précisions, l’activité des services de Speer dans les chroniques de Rudolf Wolters.
Ce dernier, un proche collaborateur de Speer au GBI, puis au ministère de
l’Armement, a tenu un journal des services entre 1941 et 1945.
«A la fin de l’année 1940, je suggérai à Speer de consigner dans une ‘Chronique’
mensuelle tous les évènements importants ayant eu lieu dans ses différents services.
Je commençai mon activité de chroniqueur le 1 er janvier 1941». 26
Comme au sein du GBI, Speer place Hettlage à la tête des services financiers du
ministère de l’Armement. Celui-ci est divisé en quatre sections principales: 27
Economie et finances (Hettlage); personnel et administration (Haasemann); droit et
organisation (Schattenmann); culture (Hoffmann). Les fonctions de Hettlage sont
23. S. WILLEMS, op.cit., p.161.
24. BAK, R120/Nr.1975., cité dans S. WILLEMS, op.cit., p. 196.
25. G. JANSSEN, op.cit.
26. BAK, N1318/58.
27. Le ministère sera réorganisé début 1944 mais les fonctions de Hettlage resteront sensiblement les
mêmes.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 73
multiples: représentant de Speer, chef de bureau du GBI, chef des services
financiers et économiques du ministère de l’Armement. Les questions financières
en temps de guerre sont particulièrement importantes. C’est ainsi que par exemple,
il analyse dans une réunion confidentielle certains problèmes économico-financiers
concernant l’augmentation de la production d’armes en 1942.
«A la question de savoir comment il serait possible d’augmenter encore la
production d’armes aux vues de la situation des matières premières, le Prof. Hettlage
répondit que cela pouvait être atteint par différents moyens». 28
Il détaille ensuite les solutions économiques pouvant être apportées à cette
question, compte tenu de l’évolution de la guerre.
Le Bureau de l’Armement
Karl-Maria Hettlage occupe d’autres fonctions au sein de l’administration Speer.
Le 13 juillet 1942, il se voit confier la direction du Bureau de l’Armement
(Rüstungskontor). Ce bureau s’occupe des approvisionnements en marchandises
spécifiques et en matières premières, tout d’abord en Allemagne, puis dans les
régions occupées. Comme l’écrit Rudolf Wolters dans sa chronique de juillet 1942:
«Afin d’exécuter certaines tâches économiques spéciales, un bureau de l’Armement
fut créé, qui entre autres avait les fonctions suivantes: service de compensation du
métal, service d’indemnisations et de déductions dans le cas de stocks excessifs et
opération de récupération; opportunités économiques et financières pour le
renforcement des câbles de cuivre par l’utilisation de matériel et de machines
inutilisés; financement de constructions et orientation du secteur de l’armement, …
etc. A la présidence du Conseil du Bureau de l’Armement le ministre nomma le
Professeur Hettlage». 29
Il s’agit là d’une société d’Etat, gérée par le ministère de l’Armement et de la
Production de guerre.
Il est intéressant aussi de voir ce que cette société a réellement engendré dans le
système national-socialiste pendant la guerre. Le 21 septembre 1943 se sont réunis,
sous la direction de Hettlage, des représentants de différents ministères, de la SS,
de l’armée et de l’industrie. Le but de cette réunion est de donner une forme
juridique à une nouvelle société, la Mittelwerk GmbH placée sous la tutelle et le
contrôle du Bureau de l’Armement de Hettlage. Elle est dotée d’un capital de
départ d’un million de Reichsmark et son siège doit s’installer à Berlin. Mais le lieu
principal d’activité de la Mittelwerk se situe plus au sud, à côté de Nordhausen. La
Mittelwerk est en effet responsable de la production des fusées A4, plus connues
sous le nom de V2, ainsi que de la production de V1. Au début de la guerre, elles
sont en partie produites à Peenemünde, mais elles sont rapidement déplacées à côté
28. BAK, NS19/2062.
29. BAK, N1318/2 Jan-Dez 1942, p. 69.

74
Mauve CARBONELL
de Nordhausen, dans les montagnes du Harz, à cause des bombardements alliés sur
les sites de production. La main d’œuvre employée dans les ateliers vient de
Buchenwald, et pour faciliter l’organisation du «travail», un camp est construit sur
le site de production, le camp de Dora, ou Mittelbau-Dora, 30 dirigé par le chef de
brigade SS Hans Kammler.
Le ministère Speer, même s’il entre souvent en conflit avec la SS à propos des
prérogatives de chacun (en particulier sur la question de la main d’œuvre),
collabore avec les services de Heinrich Himmler. C’est ainsi que le commandement
sur le terrain du camp de Dora est aux mains de la SS, alors que les services
administratifs compétents assurant la gestion de la production des fusées (la
Mittelwerk) émanent du ministère de l’Armement. Sur Hans Kammler, Speer écrit
ceci:
«Himmler, en s’attachant Kammler, avait fait un choix significatif. […] Au
printemps 1942, il avait nommé cet homme, qui avait été jusqu’à cette date un haut
fonctionnaire responsable des constructions au ministère de l’Air, directeur du
service chargé des constructions de la SS et, à l’été 1943, il l’affecta au programme
de construction des fusées. Au cours de la collaboration qui s’ensuivit, le nouvel
homme de confiance de Himmler se révéla un calculateur froid et brutal, un
fanatique […]. A l’époque, l’objectivité froide de Kammler me plaisait: de
nombreuses tâches à exécuter en firent mon partenaire, sa position présumée mon
concurrent […]». 31
L’assemblage des pièces des fusées par les détenus des camps de concentration
est souterrain, les conditions sanitaires et de travail ressemblent à celles de
beaucoup d’autres usines employant les détenus des différents camps de
concentration en Allemagne et dans les pays occupés. Entre novembre 1943 et avril
1945, date de la libération du camp, on dénombre plus de 20.000 travailleurs forcés
ayant péri à Dora. Par ailleurs, plus de 13.000 fusées ont été produites. Hettlage ne
peut ignorer ce qu’il dirige indirectement. Mais les buts et objectifs de l’économie
de guerre, de la production d’armes doivent être atteints. Chef du service financier
et économique du ministère de l’Armement, il œuvre avec les moyens qui lui sont
donnés – ils sont nombreux - pour atteindre ces objectifs. L’organisation de la
production de V2 grâce aux travailleurs de camps de concentration est un exemple
de moyens dont l’administration Speer dispose pour permettre la poursuite de la
guerre. Hettlage est l’un des rouages – importants - du système aux ramifications
multiples mis en place par le régime nazi pour atteindre ses buts guerriers et
politiques.
Hettlage se situe donc pendant les dernières années de la guerre au sommet de
la pyramide administrative dans le domaine de l’armement. Il est un organisateur
influent du secteur. Sa lettre de juillet 1944 à Speer montre à quel point il est
impliqué dans l’organisation du secteur de l’armement:
30. Cf. A. SELLIER, Histoire du camp de Dora, La Découverte, Paris, 2001;
M. BORNEMANN, Geheimprojekt Mittelbau: vom zentralen Öllager des Deutschen Reiches zur
grössten Raketenfabrik im Zweiten Weltkrieg, Bernard und Graefe, München, 1994.
31. A. SPEER, op.cit., p.526.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 75
«Je considère comme indispensable de poursuivre le projet de décret du Führer sur
l’exportation d’armes. Projet discuté avec le ministre de l’Economie, qui donne son
accord. L’OKW 32 veut apparemment échapper au débat. Conseil de réponse à Keitel
[lettre de Keitel à Speer du 30 juin 1944]: réorganisation de l’exportation d’armes
avec le concours nécessaire du ministère de l’Economie. […] L’OKW n’est plus
responsable de l’exportation d’armes, il n’est plus que le gardien des aspects
militaires. La Centrale d’exportations de l’industrie de l’armement (AGK), qui
jusqu’à présent dépendait de l’OKW, doit dépendre du ministère de l’Economie. Le
rendement de cette communauté d’exportation de matériel de guerre doit être
augmenté. Jusqu’à présent, je n’ai pris que des contacts sans engagement avec les
représentants de l’industrie de l’armement au sujet de la réorganisation
industrielle». 33
Au début de l’année 1943, en plus de ses nombreuses fonctions, Speer lui offre
la direction de la Commission sur le commerce des armes. A la date du 30 janvier
1943, au rang des promotions, Rudolf Wolters note ceci:
«L’insigne d’or honoraire du Parti national-socialiste fut décerné à Saur par le
Führer, le titre de professeur fut décerné au Dr. Müller de l’entreprise Krupp sur
proposition du Ministre, également par le Führer. Le professeur Hettlage fut nommé
Wehrwirtschaftsführer (chef de l’économie militaire)». 34
Speer évoque l’importance de son collaborateur dans une lettre qu’il lui adresse
pour son quarante-deuxième anniversaire, en 1944:
«Je vous remercie en même temps pour les services que vous m’avez rendus et que
vous avez rendus à l’Armement allemand en tant que responsable des finances et de
l’économie. Je formule le vœu que, dans l’année qui vient, vous puissiez mener à
bien votre travail – pour lequel les responsabilités sont grandes – avec la même force
d’action et la même santé. […] Heil Hitler!». 35
La fidélité au chef et à la «famille Speer»
Speer et ses collaborateurs forment un groupe très soudé, une sorte de famille. Les
liens qui unissent ces hommes travaillant ensemble jusqu’en 1945 perdurent
longtemps après la fin de la guerre. La caricature faite par l’un des proches
collaborateurs de Speer en 1941, 36 dont le titre est: «Le monastère de l’auto
restriction – ou la vie dévote de la confrérie Speer», 37 est à ce sujet significative.
Elle provient d’un petit fonds de documents laissés par W. Schelkes, qui travaillait
avec Speer en tant que chef de service au GBI. W. Schelkes explique, dans un
commentaire, le contenu de la caricature:
32. Oberkommando der Wehrmacht.
33. BAB/R3/1582/Bd12, pp.197 sqq., Lettre de Hettlage à Speer du 7 juillet 1944.
34. BAK, N1318/3 Jan-Juni 1943, p.12.
35. BAB/R3/1582/Bd12, p.200, lettre de Speer à Hettlage du 24 novembre 1944.
36. BAK, Kleine Erwerbung 864, Schelkes, n˚25.
37. «Das Kloster zur Selbstbeschränkung – oder das gottselige Leben der Bruderschaft "vom Speere"»

76
Mauve CARBONELL
«En 1941, Speer voulait se retirer de ses nombreuses activités – qui s’étendaient sur
tout le Reich. Mon collègue Stephan caricatura cette situation en dessin: Speer sur la
colonne dans les nuages, devant lui ses plus étroits collaborateurs: au premier plan le
Dr. Wolters se délectant du calme; à droite Stephan faisant un rapport sur Berlin; à
gauche Schelkes – le jardinier – arrosant quelques fleurs. Dans les arcades de la cour
du monastère on relève: Behrendt (administration), Dr. Fränk (questions juridiques),
Prof. Hettlage (service des réalisations), Prof. Brugmann, Bohr, Clahes et Nagel». 38
On retrouve la «confrérie» dans les chroniques de Rudolf Wolters. Par exemple,
lors du décès de l’un des collaborateurs (Brugmann) de Speer, au printemps 1944:
«Au soir de ce jour, Speer avait invité sur son bateau de Werbelinsee ses plus anciens
collaborateurs: Bohr, Clahes, Fränk, Hettlage, Liebel, Schelkes, Stephan et Wolters,
afin d’évoquer ensemble la mémoire de notre Brugmann, à la veille de l’inhumation.
Le soir tombait quand le chef est arrivé. Sur le pont du bateau il évoqua devant ses
collaborateurs réunis la mort de son ami Brugmann avec des mots sincères et
humains». 39
Cet aspect «famille» au sein du ministère, on le retrouve plus tard, pendant les
années qu’Albert Speer passe en prison, 40 puis après sa libération en 1966. En effet,
les anciens collaborateurs de l’architecte de Hitler et ministre de l’Armement et de
la Production de guerre lui sont restés fidèles. Ils l’ont défendu, ils se sont occupés
de ses affaires quand il était en prison, ils l’ont soutenu. Par exemple, en 1952,
Hettlage et Wolters sont chargés par leur ancien maître de s’occuper de certaines de
ses affaires. Dans une lettre de Speer à Hettlage, datée du 13 novembre 1952, on
peut lire ceci:
«Notre ami R. [Rudolf Wolters] m’a écrit que vous n’avez toujours pas perdu l’envie
de m’aider dans mes affaires d’héritage. Si vous vouliez vous tenir éloigné de ce
champs de vaches désagréable, je vous supplierais sincèrement de ne pas perdre
patience. Vous savoir à mes côtés m’apaise grandement». 41
Après la libération de Speer, Hettlage se rend régulièrement chez son chef
d'autrefois. 42 Quand ce dernier lui envoie ses mémoires, son ancien collaborateur
lui répond:
«Si je vous remercie aujourd’hui par cette lettre pour l’envoi amical de vos
mémoires, c’est parce que j’aurais voulu avoir lu ce livre auparavant. J’ai rarement lu
un livre qui me touchait si personnellement. Beaucoup de passages m’ont refait vivre
ma propre vie, passé déjà disparu. C’est particulièrement vrai pour le chapitre sur la
"Transformation de la capitale du Reich Berlin" et pour la dernière année au
ministère de l’Armement. D’autres chapitres rendent compte d’événements
totalement nouveaux pour moi. Je me suis étonné de votre mémoire exceptionnelle
pour les caractères, les évènements et les dates». 43
38. BAK, Kleine Erwerbung 864, Schelkes, n˚25.
39. BAK, N1318/5 Jan-Juni 1944, 31 mai 1944, p.110.
40. Speer fut condamné à 20 ans de prison par le tribunal de Nuremberg; il les passa à la prison de
Spandau.
41. BAK, N1340/179.
42. BAK, N1340/27.
43. BAK, N1340/27, lettre de Hettlage à Speer, 21 octobre 1969.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 77
Peter Hettlage, fils de Karl-Maria Hettlage témoigne:
«C’était en quelques sorte une amitié. Le fait est que mon père et Speer se sont
rencontrés à nouveau quand Speer fut libéré. Quand on fêtait quelque chose
d’important (les 70 ans de mon père ou les noces d’or de mes parents), Speer était
là». 44
Wolters et Hettlage continuent également de correspondre après la guerre. Ils se
connaissent bien, échangent des propos au sujet des affaires d’Albert Speer.
Wolters écrit même un poème pour les 65 ans de Hettlage, un mélange entre ironie
et sérieux, entre sous-entendus et lyrisme:
«Comme tu atteins tes soixante-cinq ans / avec des fanfares retentissantes, / en
passant par l’Institut de recherches économiques, les banques et la CECA / On te
souhaite quelques vœux de bonheur / On parle déjà de ton grand parcours dans la
vie, / de quelques grands épisodes, / et des réussites de tes ambitions. / On te tresse
des couronnes, on t’envoie des odes. / Et les trous dans ton parcours / se fondent avec
clémence dans le brouillard / Car Wiesenthal et ses cuisiniers / tiennent leur flèche
empoisonnée». 45
Ce que Hettlage pensait vraiment du régime qui le gouvernait est difficile à
savoir. On ne peut ici se référer qu’aux rares écrits ou lettres évoquant cette période
que l’on retrouve de lui. Dans une lettre de Speer déjà citée, après avoir lu les
mémoires de son ancien chef, il écrit ceci:
«Vous me dédiez votre livre "en souvenir de temps lointains, mes remerciements
pour beaucoup". Ces temps lointains me sont, et à vous aussi certainement, toujours
moins imaginables. De plus en plus souvent je me souviens de quels excès terribles
était capable cette dictature, dans les circonstances de l’époque. Je conçois trop bien
que la génération de nos enfants ne veuille tout simplement pas le croire. […] Je me
pose moi-même souvent la question de savoir comment j’ai pu, en tant qu’être
humain intelligent et au caractère sérieux, surmonter ces années». 46
Dans une autre lettre à Speer, en réaction à la publication du Journal de
Spandau, 47 Hettlage écrit:
«D’un autre côté, c’est toujours une chose désagréable d’exposer ses propres
pensées, ses propres sentiments, devant une foule ignorante qui ne comprend pas et
qui en général n’éprouve que de la curiosité; une foule pour qui beaucoup de noms
de cette période invraisemblable ne signifie plus rien». 48
Tout ce qu’il est possible de connaître sur la vie de Hettlage nous montre à quel
point l’image donnée de lui dans les biographies officielles est erronée. A titre
d’exemple, on trouve dans un article nécrologique sur lui, concernant la période
avant 1945:
«Les conflits avec les forces nationales-socialistes étaient inévitables. Ils
conduisirent Hettlage à être licencié du poste de conseiller municipal et à son
44. Entretien avec Peter Hettlage.
45. BAK, N1340/27, Poème de Rudolf Wolters, 27 novembre 1967.
46. BAK, N1340/27, lettre de Hettlage à Speer, 21 octobre 1969.
47. A. SPEER, Journal de Spandau, op.cit.
48. BAK, N1340/27, lettre de Hettlage à Speer, 21 septembre 1975.

78
Mauve CARBONELL
changement d’orientation vers l’économie privée. De 1938 à 1951, il appartient au
comité directeur de la Commerzbank, mais il fut cependant appelé pendant la guerre
à des devoirs administratifs dans le domaine de l’économie et des finances». 49
Cette phrase discrète évoque donc d’une manière furtive son activité au
ministère de Speer. Il est dit ici que Hettlage fut obligé par l’état de guerre
d’effectuer ce service. On peut également lire cette affirmation dans un curriculum
vitæ datant de 1950 et en rapport avec sa nomination à l’université de Mayence:
«1942-1944: Service militaire au service financier du ministère de la
production». 50 Ce C.V. semble avoir été écrit par Hettlage lui-même, probablement
pour les services administratifs de l’université. Dans la plupart des notices
biographiques, on lit qu’il s’est contenté pendant la guerre de ses fonctions dans le
secteur privé (Commerzbank). S’il est effectivement employé par la
Commerzbank, 51 qui constitue pourtant sa principale source de revenu, Hettlage
passe beaucoup plus de temps au service de Speer qu’au service de la banque.
Comment interpréter ce parcours sous le régime nazi Est-il un homme engagé
au service d’un régime et d’une idéologie ou un technicien, expert financier au
service d’une administration et d’un chef N’est-il qu’un administrateur très
compétent, apolitique, accomplissant son travail quelles que soient les
circonstances On peut se dire qu’il est difficile de faire un travail comme le sien
pendant la guerre sans avoir conscience des circonstances, sans connaître les
conséquences de certains actes et de certaines décisions, sans avoir de jugements
sur les gouvernants qu’il côtoie, qui lui donnent des ordres, qui lui demandent de
faire des rapports, de prendre des décisions. Il est un acteur direct du régime: sa
participation effective à certaines affaires le démontre (expropriation des Juifs de
Berlin, activités du Bureau de l’Armement et de la Mittelwerk). Ses responsabilités
dans les évènements décrits jusque-là sont indiscutables.
De l’administration Speer au ministère des Finances de la RFA
Pendant la dernière année de la guerre, Karl-Maria Hettlage se trouve confronté à
la police. La Gestapo l’arrête à deux reprises dans des circonstances peu claires. La
première confrontation a lieu après l’attentat raté contre Hitler le 20 juillet 1944. La
Gestapo le suspecte d’avoir des liens avec le complot et l’arrête. Elle le relâche
immédiatement. («Mon arrestation fut automatiquement décidée parce que j’avais
été député du Zentrum avant 1933»). 52
Hettlage évoque également des liens avec Goerdeler et les sympathisants du
complot; liens non connus de la Gestapo. Dans les derniers mois de la guerre, les
49. Archives privées de Peter Hettlage, article biographique, Nachruf, Karl-Maria Hettlage
1902-1995.
50. BAK, N1314/20.
51. Les archives de la Commerzbank ne sont pas accessibles.
52. Mémoires de Karl-Maria Hettlage, op.cit.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 79
soupçons à son encontre refont surface et il est obligé de fuir en janvier 1945, sur le
conseil de Speer, pour éviter une arrestation et les conséquences imprévisibles qu’elle
peut avoir. Il fuit à la campagne, trouve refuge dans un premier temps chez l’un de ses
amis. En mars, il se cache à Hambourg où il reste jusqu’à la fin de la guerre.
Après la guerre, il est arrêté. Pour les alliés, il est important en tant que témoin.
D'où son emprisonnement à Badnauheim, au château de Kransberg (en Hesse). Les
alliés veulent savoir comment l’Allemagne a pu mener la guerre (financièrement
notamment), comment fonctionnait l’administration Speer. C’est ainsi que les
services de l’armée américaine l'interrogent longuement. Il en sort notamment un
rapport de huit pages sur lui: «Report on the examination of Karl Hettlage, head of
the economic and financial division of the Speer ministry». 53 Ce rapport passe en
revue une partie des fonctions et actions de Hettlage auprès de Speer, ainsi que ses
propres propos sur son rôle et sur le fonctionnement du ministère:
«Il [Hettlage] revendique le fait de ne pas avoir été un membre du parti nazi.
Catholique, il était opposé à l’idéologie nazie. Il a dû quitter l’administration
municipale berlinoise parce qu’il était considéré par Goebbels comme peu fiable.
[…] Hettlage, en tant que receveur municipal, a dû s’opposer aux plans extravagants
de Speer. Néanmoins, ce conflit n’a apparemment pas empêché Speer de l’engager
en tant que conseiller financier en 1941». 54
Dans ce document, on peut lire l’histoire vue par Hettlage, qui tente de se
rendre le moins important possible aux yeux des Américains. Il est parfois difficile
de faire la juste part des choses, de distinguer les omissions, les erreurs, les
dissimulations. Quoi qu’il en soit, il fut libéré rapidement par les Américains.
Par la suite, la justice allemande s’intéresse à lui dans le cadre du processus de
dénazification. 55 Il est obligé de s’expliquer longuement, en particulier sur son rang
dans la SS. Il donne bien sûr dans les documents contenus dans le dossier de
dénazification sa propre version de l’histoire et est disculpé en 1948 par la
commission de dénazification. Malgré cette décision de 1948, la justice lui
demandera régulièrement de fournir des explications sur son passé. Cependant, aux
vues de ses fonctions effectives dans les services de Speer, il aurait pu être bien
plus inquiété. Son manque de «visibilité» au sein du régime et de l’administration
nazie constitue un avantage sérieux. Il ne fait en effet pas partie de la «scène
intérieure» nazie, il ne s’affiche pas en public, le grand public ne le connaît pas. A
l’inverse de beaucoup d’autres qui cherchent la reconnaissance et la gloire à travers
des fonctions dans le parti, la SS, les ministères, l’administration, etc.
«Hettlage, un collaborateur de Speer, plutôt calme, extrêmement compétent,
n’atteignit dans les temps qui suivirent [les années de guerre] pas vraiment les feux
de la rampe de la reconnaissance publique que les autres désiraient ardemment». 56
53. Archives nationales américaines, document numéro NND775058, copie conservée dans les
archives privées de Peter Hettlage, «Rapport sur Karl Maria Hettlage, chef de la division
économique et financière du ministère Speer».
54. Ibid., p.1.
55. Landesarchiv Berlin/ B.REP031-02-01/Nr.11536, Dossier de dénazification.
56. G. JANSSEN, op.cit., p.41.

80
Mauve CARBONELL
Le fait de ne pas être connu et reconnu comme acteur du régime lui permet de
réintégrer progressivement la vie publique après-guerre.
Pendant les années qui suivent la fin de la guerre, Karl-Maria Hettlage cantonne
ses activités au secteur privé et à la Commerzbank. Il habite à ce moment-là à
Hambourg. Par ailleurs, il a la volonté, dans ces années d’après-guerre, de se faire
une place dans le monde universitaire allemand. Il était déjà professeur de droit
public à l’université de Cologne avant la guerre. Sa carrière universitaire s’était
interrompue avec sa nomination au conseil municipal de Berlin, en 1935. En 1951,
il obtient une chaire de professeur à l’université de Mayence. Il l’obtient
notamment grâce à ami, Erich Welter, professeur à l’université de Mayence
(fondateur de l’Institut de recherche en politique économique en 1950 de cette
même université et co-fondateur de la Frankfurter Allgemeine Zeitung), comme le
montrent les échanges de lettres entre les deux hommes. 57 Welter lui écrit le 19
décembre 1950:
«Elle [lettre de Hettlage] vous a entre-temps largement rendu service. Je vous fais
part confidentiellement du fait que l’université a décidé à l’unanimité de vous placer
en tête de liste pour la succession du professeur Schätzel. […] Seul le caractère
particulier de notre relation m’incite à vous confier ce secret». 58
Dans une notice écrite par Welter lui-même, en rapport avec l’article paru en
l’honneur des 70 ans de Hettlage, 59 on peut lire ceci:
«Il était à l’époque nazie receveur municipal de Berlin, ensuite conseiller financier –
autant que je sache – dans l’équipe de Speer. Après la guerre, il est arrivé, par un
chemin que je ne connais pas (et sur lequel je ne sais précisément pas s’il fut avec ou
sans Nuremberg), au conseil d’administration de la Commerzbank. Il fut nommé à
Mayence sur ma proposition». 60
Plus tard, alors qu’il évoque ses souvenirs avec nostalgie, Hettlage lui répond:
«J’ai eu beaucoup de chance dans la vie et au moins la moitié des grands moments
que j’ai vécus, je les dois à un hasard providentiel. L’un de ces hasards providentiels
fut aussi le jour où notre rencontre pendant la guerre vous conduisit à Hambourg, où
je travaillais à la Commerzbank, pour me proposer une chaire à l’université de
Mayence». 61
Hettlage retrouve ainsi une place dans la vie publique allemande par le biais de
l’université. Expert financier reconnu pour ses compétences, il intéresse les
dirigeants politiques allemands. Il se rapproche de la CDU et rencontre Franz
Etzel. Ce dernier, vice-président de la Haute Autorité de la CECA à partir de 1952,
est rappelé à Bonn par Adenauer en 1957. Il est nommé ministre des Finances.
Etzel fait alors appel à Hettlage et lui confie la direction du budget. La décision est
entérinée à l’unanimité par le conseil des ministres du 17 décembre 1957. Il occupe
tout d’abord le poste de directeur du budget en 1958, puis il est nommé en 1959
57. BAK, N1314/20, Fonds Erich Welter.
58. BAK, N1314/20.
59. Cf. Frankfurter Allgemeine Zeitung, du 28 novembre 1972, n˚276, p.14.
60. BAK, N1314/198, notice de Welter sur Hettlage, 28 novembre 1972.
61. BAK, N1314/145, lettre de Hettlage à Welter, 24 janvier 1973.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 81
secrétaire d’Etat aux Finances. Hettlage, dont l’avenir politique semblait
compromis à la fin de la guerre, est un exemple parmi d’autres de la reconversion
des élites administratives du régime nazi. Cette reconversion de certaines élites est
pointée du doigt, de façon peu sérieuse et caricaturale, par les autorités
est-allemandes. Hettlage est ainsi «dénoncé» par l’ouvrage publié par la
propagande de la RDA sur «les criminels de guerre nazis en RFA et à
Berlin-Ouest». 62 Les historiens allemands se sont penchés sur la question de la
reconversion des élites nazies, qu’elles soient administratives, culturelles,
juridiques, intellectuelles ou économiques. On peut ainsi évoquer l’ouvrage
collectif sur le sujet dont la rédaction est dirigée par Wilfried Loth et Bernd
Rusinek. 63 Après la période de dénazification intense de l’immédiat après-guerre
(condamnations, internements), les années cinquante, dans le contexte du début de
la guerre froide, offrent une amnistie générale pour beaucoup de condamnés.
Il est intéressant de voir que les nouvelles fonctions de Hettlage le conduisent à
s’occuper, notamment, du dossier du dédommagement des victimes de la guerre,
lui qui travaillait au sein du ministère qui permit à l’Allemagne de prolonger la
guerre grâce à l’efficace organisation de la production! Il répond ainsi, dans une
lettre adressée au député Ferdinand Friedenburg, au sujet des essais médicaux
réalisés sur des êtres humains:
«Comme tous les persécutés ayant subi des sévices corporels où dont la santé fut
altérée, les victimes d'expériences médicales ont également droit à un
dédommagement, d’après la loi fédérale de dédommagement. Il consiste en un
capital de dédommagement ou une rente permanente. Pour les cas particuliers qui
n’entrent pas dans le cadre de la loi, l’arrêt du gouvernement du 26 juillet 1951
prévoit une aide sociale pour les survivants d’expériences médicales. Dans le cadre
de cette action, 1413 demandes ont été réglées jusqu’à aujourd’hui, dans 490 cas une
aide spéciale a été accordée, 551 demandes ont dû être refusées. Jusqu’à 25.000
Marks par individu ont été payés dans le cadre de l’aide spéciale. Au total, 3,2
millions de Marks d’aide ont été payés sur la base de l’arrêt du gouvernement de
1951». 64
Hettlage se sent dans son élément au ministère des Finances dirigé par Etzel.
«C’était le but de sa vie professionnelle: secrétaire d’Etat aux Finances». 65 Etzel est
souvent absent à cause de ses problèmes de santé et Hettlage prend de l’importance
au sein du ministère. Il dit lui-même avoir pu mener sa propre politique financière.
62. Nationalrat der nationalen Front des demokratischen Deutschland Dokumentationszentrum der
staatlichen Archivverwaltung der DDR, Braunbuch, Kriegs- und Naziverbrecher in der
Bundesrepublik und in Westberlin, Staatsverlag der DDR, Berlin, 1968.
63. Sur les élites «reconverties» du régime nazi, cf. W. LOTH, B. RUSINEK (Hrsg.),
Verwandlungspolitik. NS-Eliten in der westdeutschen Nachkriegsgesellschaft, Campus Verlag,
Frankfurt/New-York, 1998; U. HERBERT, Rückkehr in die Bürgerlichkeit NS-Eliten in der
Bundesrrepublik, in: B. WEISBROD (Hrsg.), Rechtsradikalismus in der politischen Kultur der
Nachkriegszeit. Die verzögerte Normalisierung in Niedersachsen, Hahn, Hannover, 1995,
pp.157-173.
64. BAK, N1114/30a, Fonds Ferdinand Friedensburg, lettre de Hettlage à Friedensburg.
65. Entretien avec Peter Hettlage.

82
Mauve CARBONELL
Mais cette situation ne dure pas. Etzel démissionne en 1961. Son successeur est le
libéral Heinz Starke du FDP. Les relations entre le nouveau ministre et son
secrétaire d’Etat sont pour le moins délicates. Hettlage note: «De caractère, il était
exactement le contraire de Franz Etzel: nerveux, incertain, méfiant et jaloux. […]
En octobre 1962, j’ai dû aviser le chancelier Adenauer qu’un travail profitable entre
le ministre et son secrétaire d’Etat n’était plus possible». 66 Le conflit ne peut pas
durer. Konrad Adenauer
«annonça soudainement à son cabinet sa décision de nommer le secrétaire à
Luxembourg, bien qu’il ait promis ce poste aux syndicats. L’intéressé n’accueillit
pas de bon gré cette nomination qui paraissait une mesure d’ostracisme. Mais il était
vain qu’il s’oppose à son ministre et au chancelier: il accepta donc». 67
La Haute Autorité sans convictions
Partir pour la Haute Autorité de la CECA n’entre vraiment pas dans les projets et
les ambitions de Hettlage.
«Starke n’a été ministre des Finances qu’une petite année. J’avais jeté l’éponge deux
semaines trop tôt. Le Conseil des Ministres de la CECA me nomma membre de la
Haute Autorité à Luxembourg le 14 octobre 1962». 68
On ne peut pas dire que ce soit son engagement européen qui le pousse à la
Haute Autorité. Contrairement à la plupart des autres membres du collège, on ne
trouve pas trace chez lui d’une pensée européenne, voire même d’un embryon
d’intérêt particulier pour l’Europe. Il débarque à Luxembourg sans l’avoir voulu et
ce, dans des circonstances qui ne sont pas habituelles non plus. Le scandale éclate
dix jours après sa nomination. La presse révèle alors son appartenance à la SS avant
guerre. Tous les journaux européens se font l’écho de la nouvelle. Par exemple,
dans la dernière semaine d’octobre 1962, le journal belge Le Peuple publie
plusieurs articles consacrés à l'affaire:
«Un ex-SS à la tête de la CECA […] "La voix internationale de la résistance" nous
informe que d’après ses archives, un Dr. Karl Hettlage, né le 28 novembre 1902,
aurait adhéré en 1936 à la SS sous le matricule 276.909 pour être affecté, à partir de
1938, à l’état-major du quartier général de la SS où il fut nommé capitaine». 69
Les informations données sont assez superficielles et exagérées, mais le
scandale est là. Hettlage et le gouvernement allemand réagissent mollement en
déclarant qu’il ne s’agissait que d’une appartenance d’honneur à la SS et qu’un
tribunal de dénazification l’acquitta en 1948. Le Peuple rapporte ces réactions tout
en continuant à se demander:
66. Mémoires de Karl-Maria Hettlage, op.cit.
67. N. CONDORELLI BRAUN, op.cit., p.84.
68. Mémoires de Karl-Maria Hettlage, op.cit.
69. Le Peuple, 26.10.1962, n˚257, p.1.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 83
«Bonn veut maintenir le Dr. Hettlage à la CECA. La Haute Autorité va-t-elle prendre
ses responsabilités […] Que M. Hettlage, doté d’une belle pension, cultive ses
jardins à Bonn. C’est l’affaire des Allemands. Mais sa place n’est pas à la tête d’une
institution supranationale, appelée à s’occuper directement des affaires intérieures de
pays démocratiques». 70
De son côté la Haute Autorité garde le silence. Les choses en restent là.
L’affaire s’estompe et Hettlage s’installe à Luxembourg. Dans l’ouvrage de
référence sur l’histoire de la Haute Autorité, il n’est pas fait référence à son passé: 71
«Les gouvernements des Etats membres nomment Karl Maria Hettlage, venu du
ministère fédéral des Finances. Sa compétence en matière financière, l’appui d’Etzel
qui l’a fait venir au ministère à Bonn dès 1958, le soutien des milieux industriels
allemands permettent à cet ancien haut fonctionnaire et professeur d’Université
d’assumer avantageusement les tâches confiées jusque-là à Potthoff à la présidence
du groupe de travail Investissements et Finances». 72
Il est difficile d’imaginer que Dirk Spierenburg, qui collabore à cet ouvrage
n’ait pas été au courant de cette affaire puisqu’il était en poste à Luxembourg au
moment de la nomination de Karl-Maria Hettlage. Sa nomination porte un coup à
l’image de la Haute Autorité, qui décline par ailleurs pour d’autres raisons
(démissions et départs de membres, perspectives de fusion des exécutifs des trois
communautés). La Haute Autorité n’est en rien responsable. C’est le gouvernement
allemand qui a pris cette décision. Hormis la connaissance de son appartenance
honorifique à la SS, que sait-on réellement sur son passé à ce moment-là Que
savent les autres membres de la Haute Autorité Et même, que sait le
gouvernement allemand On sait qu'Adenauer demande des explications à
Hettlage, par l’intermédiaire de Franz Etzel, mais uniquement sur son grade SS.
Cette appartenance à la SS est en quelque sorte le point le plus visible de son passé,
celui qui marque le plus les esprits. Son travail avec Albert Speer semble quant à lui
être inconnu.
Il reste cinq ans à la Haute Autorité; cinq années durant lesquelles il n’est pas en
première ligne. Il est là aussi loin d’être le plus «visible». Il met au service de la
communauté européenne ses compétences, son expertise financière, juridique et
économique. Il le fait tout comme il l’a fait pour le ministère des Finances à Bonn,
pour les administrations d’Albert Speer à Berlin. Il semble que de ces trois postes
importants qu’il occupe durant sa carrière, son passage à Luxembourg soit celui qui
le ravisse le moins. En 1967, date de la fusion des exécutifs des trois communautés,
Hettlage a 65 ans. Il quitte la Haute Autorité et est rappelé par Bonn. Il reprend le
poste de secrétaire d’Etat aux Finances. Comme si la Haute Autorité n’avait été
qu’une parenthèse, il réintègre les fonctions qu’il occupait avant d’être nommé à
Luxembourg. Cette fois, c’est Franz Joseph Strauss (CSU), ministre des Finances
de la «grande coalition», qui le fait venir. Deux ans plus tard, en 1969, une nouvelle
70. Le Peuple, 27-28.10.1962, n˚258, p.2.
71. R. POIDEVIN, D. SPIERENBURG, Histoire de la Haute Autorité de la Communauté Européenne
du Charbon et de l’Acier – Une expérience supranationale, Bruylant, Bruxelles, 1993.
72. Ibid., pp.633-634.

84
Mauve CARBONELL
coalition sociale-libérale prend la relève. Hettlage, qui n’a pas de mandat politique,
disparaît alors du ministère des Finances en même temps que les ministres CDU de
l'ancienne grande coalition. Par ailleurs, il a déjà atteint la limite d’âge pour un
secrétaire d’Etat. Et même si les dérogations sont nombreuses, à 67 ans, l’âge de la
retraite approche d’autant plus que les perspectives politiques s'annoncent peu
favorables pour un membre de la CDU non-élu. Comme il le dit lui-même à Albert
Speer en 1969:
«De mon côté, je termine en ce moment ma mission d’après-guerre en tant que
secrétaire d’Etat au ministère des Finances, en partie à cause de la limite d’âge, en
partie à cause du changement politique». 73
Ce court passage au ministère des Finances marque la fin de la carrière politique
et publique de Hettlage. Après 1969, il commence une vie de retraité actif. C’est à
l’Institut für Wirtschaftsforschung (IFO) de Munich qu’il consacre le plus de
temps. Il en est le président depuis 1965 et le reste jusqu’en 1976. Cet institut de
recherche économique a été fondé en 1949, notamment par Ludwig Erhard. Il est
l’un des plus importants d’Allemagne et regroupe des entreprises, chercheurs
universitaires et experts en économie qui travaillent par exemple sur la conjoncture
économique, les politiques sociales, économiques et financières. L’IFO propose
ensuite des mesures, des réformes au gouvernement allemand ou des études aux
entreprises et à de nombreuses institutions nationales et internationales. Il est
également membre de plusieurs comités directeurs de fondations, telle la Fritz
Thyssen Stiftung. Karl-Maria Hettlage meurt le 3 septembre 1995 à l’âge de 92
ans.
Conclusion
L’image qui est donnée de Karl-Maria Hettlage est celle d’un technicien peu
politisé. Il est un administrateur efficace et compétent. Le travail auprès d’Albert
Speer apparaît comme le plus important dans sa carrière. L’homme et
l’administration qu’il sert sont fortement marqués idéologiquement; les actions
menées ne peuvent pas lui être inconnues puisqu’il y participe activement.
«Responsable mais pas coupable» Il fut jugé par un tribunal de dénazification et
acquitté. Ce passé silencieux, qui resurgit avec force et de façon inexacte au cours
de sa vie, ne l’a pas empêché de continuer après guerre une carrière universitaire,
administrative et politique. La République Fédérale, en réintégrant nombre
d’anciens fonctionnaires du régime nazi, leur offre une seconde vie. Hettlage va
même jusqu’à servir l’Europe, en exerçant là aussi ses compétences. Il la sert sans
exprimer un enthousiasme particulier pour l’idée européenne. La première
communauté européenne et les hommes qui ont participé à sa mise en place
souffrent du décalage entre une réalité historique indéniable et l’image véhiculée
73. BAK, N1340/27, lettre de Hettlage à Speer, 21 octobre 1969.

Karl-Maria Hettlage (1902-1995): un expert au service de l’Europe et des Allemagnes 85
d’une histoire politiquement correcte. Le parcours de Hettlage montre ce décalage.
Il n’est en rien l’«Européen» typique décrit dans les biographies officielles.
Cependant, il est important de signaler à quel point son parcours est singulier. Ce
parcours qui aboutit à l’Europe en 1959 est un exemple extrême et exceptionnel
pour les institutions européennes. Il n’est bien sûr pas représentatif des hommes de
la Haute Autorité en particulier, et des communautés européennes en général. De
même, aucun des parcours de l’un de ces hommes – membres de la Haute Autorité,
fonctionnaires européens etc. – ne peut être pris comme modèle pour l’élaboration
d’une vie d’Européen typique. Dans sa singularité extrême, Karl-Maria Hettlage
montre aussi les particularités de chacun, de la vie de chacun de ceux qui avant et
après lui occupèrent les mêmes fonctions.

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Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la
LECE, de 1948 à la création du Marché Commun
87
Paolo TEDESCHI
La Ligue Européenne de Coopération Economique (LECE), une organisation non
gouvernementale et apolitique fondée en 1946, a pour objectif de favoriser le
développement du processus d’intégration économique et politique de l’Europe.
Pour ce faire, elle analyse les problèmes liés à l’unification européenne et cherche
des solutions efficaces à proposer aux institutions politiques et économiques. 1 Cette
contribution étudie l’action de la Section Italienne (SIL) au sein de ce processus et,
plus spécifiquement, la période comprise entre l’année de sa fondation et la
création des premières institutions constitutives de l’Europe unie. Elle se focalise
sur l’activité d’Enrico Falck, véritable «cheville ouvrière» de la SIL, et sur les
difficultés que ses successeurs affrontent suite à son décès prématuré en 1953. 2
1. La LECE est créée par un groupe de politiciens issus de cinq pays (Grande-Bretagne, France,
Belgique, Pays-Bas et Luxembourg). A partir de 1947, elle autorise l’adhésion de représentants
issus des pays qui, pour motifs politiques, étaient initialement exclus. Sont ainsi admis entre 1948
et 1951 l’Espagne, la RFA, l’Italie, l’Autriche et des «correspondants suisses» (ceux-ci ne
reçoivent pas le statut de membres effectifs afin de ne pas transgresser la neutralité de la
Confédération). Le changement d’appellation de «Ligue indépendante de coopération
économique» survenu en 1948 est significatif. Il témoigne du refus des fondateurs de la LECE de
participer directement à toute lutte politique: le terme «indépendante» devient «européenne» pour
souligner l’objectif qui est de réaliser des analyses favorisant l’intégration économique et sociale
en Europe. Voir La LECE. Dieci anni di attività (1947-1957), Pirola, Milan, 1957; Al di là della
Comunità Economica Europea, Pirola, Milan, 1958; La LECE 1946-1966, Ids, Bruxelles, 1967;
M. DUMOULIN, La Ligue européenne de coopération économique (1946-1954), in: M.
DUMOULIN, R. GIRAULT, G. TRAUSCH, L’Europe du Patronat. De la guerre froide aux
années soixante, Peter Lang, Berne, 1993, pp.207-211; M. DUMOULIN, La Ligue européenne de
coopération économique ou la méthode des petits pas, in: A. CIAMPANI, L’altra via per
l’Europa. Forze sociali e organizzazione degli interessi nell’integrazione europea (1947-1957),
Angeli, Milan, 1995, pp.230-243; M. VAN DER VELDEN, The Origins of the European League
for Economic Cooperation, Elec, Brussels, 1995. Tous les documents sur la LECE sont déposés
aux Archives de l’Université catholique de Louvain (UCL), Archives de la LECE (maintenant
ALECE).
2. Enrico Falck (sénateur démocrate chrétien qui, afin de suivre sa vocation politique, laisse à son
frère Giovanni la direction des AFL Falck, le plus important groupe sidérurgique privé italien) agit
dans la LECE au niveau central et au sein de la SIL. Sur son activité de promoteur du groupe
lombard de l’Union Chrétienne des Entrepreneurs et Dirigeants et de membre à l’Assemblée de
Strasbourg. Cf. E. FALCK, Saggi politici e sociali, Ambrosianeum, Milan, 1955; A. FERRARI,
Enrico Falck: un moderno “padrone delle ferriere”, in: Rivista milanese di economia, 2(1982),
pp.27-40; G. VECCHIO, Falck Enrico, in: G. CAMPANINI, F. TRANIELLO, Dizionario storico
del movimento cattolico in Italia, Marietti, Turin, 1985, vol.III/1, pp.345-346; D. BARDELLI,
Enrico Falck: il realismo di un cristiano fra economia e politica nei primi anni del dopoguerra,
in: Bollettino dell’Archivio per la storia del movimento sociale cattolico in Italia, 2-3(2002), pp.
200-231; P. TEDESCHI, Aux origines de l’intégration européenne: les AFL Falck, les industriels
italiens de l’acier et la création de la CECA, in: M. DUMOULIN, Les réseaux économiques dans
le processus de construction européenne, Peter Lang, Bruxelles, 2004, pp.189-214.

88
Paolo TEDESCHI
1. La LECE, Enrico Falck et la création de la SIL
La LECE se présente dès l’origine comme un groupe de pression qui, sans
rechercher l’«adhésion des masses», s’adresse aux institutions et aux groupes
dirigeants. Elle fait connaître ses activités «au moyen de colloques et de
conférences, d’études menées au sein de commissions internationales et de
contacts permanents avec diverses institutions». Fondateur du mouvement
européen, le «groupe relativement réduit de techniciens et de personnalités
influentes» se propose d’améliorer le niveau de vie, de valoriser les ressources
matérielles et spirituelles de l’Europe et de développer entre les pays une
coopération culturelle et économique. Formée de représentants des principaux
groupes industriels et financiers, d’éminentes personnalités politiques, sans oublier
les dirigeants de l’administration publique, l’organisation de la LECE repose sur
des comités nationaux qui agissent à travers des commissions d’études au sein
desquelles ses membres, aidés par des experts, se réunissent pour mettre au point
des documents sur l’intégration européenne. Une fois discutés, ceux-ci sont
ré-élaborés et approuvés par le Conseil Central de la LECE (CCL) avant d’être
publiés ensuite. Le CCL est composé des présidents des comités nationaux, du
président et du secrétaire général de la LECE, ainsi que de personnalités admises
selon les cas par le CCL lui-même, lequel se réunit généralement deux fois par
trimestre (ou «au moins quatre fois l’an»). Les commissions sont composées
d’experts délégués par les comités nationaux. Elles sont soit permanentes (les
commissions «économie» et «monétaire»), soit temporaires en fonction des thèmes
traités («droit», «mobilité des travailleurs», «agriculture», «transports», «énergie»
et «économie douanière»). 3 En vertu de ses dispositions statutaires, la LECE
convoque à ces commissions particulières ses membres délégués des sections
nationales ainsi que des invités qui sont souvent les dirigeants des principales
entreprises actives du secteur analysé. Dans certains cas, à propos de thèmes d’une
certaine importance, le CCL élargit le débat en organisant des conférences
3. Parmi les fondateurs de la LECE, mentionnons e.a. l’ex-Premier ministre belge Paul Van Zeeland
(qui en fut le premier président), Joseph Retinger (l’un des principaux membres du mouvement
européen), Harold Butler (ex-directeur du Bureau International du Travail), Herman Abs (membre
de la direction de la Süddeutsche Bank), Edmond Giscard d’Estaing (président de la Société
financière pour la France et les pays d’outre-mer). Pour noter l’importance des entreprises des
dirigeants membres de la LECE, il suffit d’indiquer que le Baron Boël (qui remplaça Van Zeeland
et resta président jusqu’en 1981) travailla chez Solvay et que le secrétaire général de la LECE,
Lucien Sermon, était à la Brufina. Cf. M. DUMOULIN, A.M. DUTRIEUE, La Ligue européenne
de coopération économique (1946-1981). Un groupe d’études et de pression dans la construction
européenne, Peter Lang, Berne, 1993, pp.17-47. Sur le fonctionnement de la LECE et de ses
commissions, consulter le procès-verbal de la réunion du CCL du 24.07.1951, in: ALECE, b.20.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 89
internationales; dans d’autres cas, ce sont les comités nationaux qui planifient des
colloques relatifs aux problèmes d’intérêt national. 4
Au cours de la période analysée, les études et les débats de la LECE traitent de
la convertibilité des monnaies, du Plan Schuman, de la mobilité
intra-communautaire de la main-d’œuvre, de la discrimination des entrepreneurs
étrangers, de l’organisation des transports et de l’intégration agricole. 5 Les résultats
de ces travaux ont été publiés et envoyés aux principales institutions
gouvernementales et ont dès lors pu influencer, dans des proportions variables
selon le thème traité, les choix relatifs à la création des premières institutions
communautaires. Ainsi, le texte élaboré à propos du secteur agricole dans l’Europe
unie est devenu le document de base de la conférence européenne sur l’organisation
des marchés agricoles (Paris, octobre 1952). Relevons également les suggestions
relatives à un nouveau système de changes entre les valeurs européennes
(partiellement acceptées par l’UEP) ou encore les réflexions émises quant au Plan
Schuman (utilisées pour en modifier les normes). 6 Par contre, le projet d’une école
européenne d’administration des affaires, chargée spécialement de la formation des
futurs dirigeants d’entreprises, et l’Enquête des Promoteurs (étude par secteur
économique des effets de la création d’un marché européen) n'ont ni été retenus ni
atteint les objectifs brigués. Conçue pour démontrer que la libre circulation des
biens et l’abolition des «obstacles monétaires» pouvaient apporter plus d’avantages
que d’inconvénients (grâce à une intégration progressive), l’enquête a parfois été
4. La LECE organise à Bruxelles la conférence sur les relations entre l’Europe, le Royaume-Uni et le
Commonwealth et celle sur la nécessité de «restaurer le plus rapidement possible en Europe et dans
le monde l’interconvertibilité de la monnaie» considérée comme étant la «clé de l’unification
économique de l’Europe» (Conférence Europe-Commonwealth. Bruxelles 31 mai 2 juin 1951, Ids,
Bruxelles, 1951; Conférence Europe-Commonwealth. Bruxelles 31 mai 2 juin 1951. Discours, Ids,
Bruxelles, 1951; Conférence Europe-Commonwealth. Discours prononcé par M. Paul Van
Zeeland le 2 juin 1951, Ids, Bruxelles, 1951; La reconstruction monétaire de l’Europe et sa
contribution au progrès économique et social. Rapport introductif de la Conférence monétaire de
la LECE. Bruxelles, les 29, 30 et 31 janvier 1953. Résolution de la conférence monétaire
internationale, Ids, Bruxelles, 1953). La SIL organise le colloque relatif aux problèmes de la
main-d’œuvre (ALECE, bb.562 et 564; Atti del convegno di studi sui problemi della mano
d’opera. Terra di Bari, 9-11 settembre 1951, Edizioni lavoro, Rome, 1952).
5. Sur les programmes de la LECE cf. Activité de la LECE, in: Bulletin européen, janvier 1953
(résumé du procès-verbal de l’assemblée générale, 12.12.1952), pp.15-16.
6. Sur l’intégration des marchés agricoles, cf. ALECE, b.687, J.L. LINTHORST HOMAN, F.
KRIELLAARS, Note on the European Agricultural Side of the Problem, Groningen-La Haye, mai
1951; pour la convertibilité des monnaies et ses effets sur l’UEP, cf. Un système de convertibilité
des monnaies européennes entre elles, Bpic, Bruxelles, 1949; Vers la liberté des transferts
internationaux de devises, Bpic, Bruxelles, 1950; La reconstruction monétaire …, op.cit.,
pp.39-57. Remarquons aussi que la première proposition d’une communauté charbon, acier et
énergie est présentée en 1949 par le comité belge et utilisée comme base de la première définition
du Plan Schuman (La LECE 1946-1966 …, op.cit., pp.6-7).

90
Paolo TEDESCHI
utilisée comme prétexte à la préparation d’accords entre producteurs de manière à
faire front contre la formation d’un Marché Commun. 7
Les succès obtenus par la LECE dépendent finalement moins de la qualité des
publications synthétisant les résultats des travaux de ses commissions que du poids
de ses membres au sein des milieux économico-sociaux européens et de leur
capacité à faire pression tant sur les institutions que sur l’opinion publique. Quand
les membres de l'organisation ne réussissent pas à surmonter les résistances des
milieux anti européistes, la portée des réflexions et des projets de la LECE se révèle
en effet limitée et n’aboutit pas à leur concrétisation. 8
A l’organisation de colloques et aux études des commissions de la LECE
participent activement les membres de la SIL. Ce comité national est officiellement
constitué à la fin de l'année 1949. Ses origines remontent toutefois à la formation,
l’année précédente, d’un «noyau italien» (comme en témoigne la participation de
Falck aux réunions du CCL). 9 La SIL présente les mêmes caractéristiques
structurelles que celle des autres pays. Y participent des représentants de la grande
industrie, du secteur bancaire, des parlementaires et des universitaires (présents à
titre d’experts techniques) et de membres des conseils d’administration
d’institutions financières. 10 La présidence en revenait à Ugo La Malfa, mais sa
candidature ne reçut pas l’appui escompté. C’est alors Giuseppe Togni qui est
nommé président, lequel, retenu par ses charges ministérielles, délègue son mandat
7. Sur le projet de l’Institut européen cf. ALECE, bb.563, 565; Un Institut européen pour le
perfectionnement de l’administration des entreprises, Ids, Bruxelles, 1952. Sur l’enquête, cf.
Enquête des promoteurs, Ids, Bruxelles, 1952; M. DUMOULIN, La Ligue …, op.cit., pp.234-240.
Les conclusions de l’enquête sur le marché automobile (à laquelle collabore Rodolfo Biscaretti, le
président de l’Association des producteurs automobiles italiens) se bornent à souligner les effets
négatifs du «dirigisme» lié à l’intégration. Suite aux pressions des grandes entreprises européennes
du secteur, peu de réunions avaient été organisées et aucun document officiel n’a vu le jour. Des
résultats nettement meilleurs sont atteint en ce qui concerne l’enquête sur le secteur du caoutchouc
(à laquelle participe Alberto Pirelli). Leur succès incite les industriels à poursuivre dans la voie
tracée.
8. ALECE, b.688, lettre de Sermon, 28.07.1952. Les représentants de Shell, d’Unilever, de
Metallgesellschaft et de Saint-Gobain sont invités aux travaux de la commission «droit» chargée
d’étudier les lois des pays européens pouvant limiter «l’activité commerciale des étrangers». Leur
collaboration s’avère bien évidemment décisive pour les succès des travaux des commissions et la
diffusion de leurs résultats.
9. ALECE, b.3, LECE. Compte-rendu de l’assemblée extraordinaire du 10 novembre 1949,
Bruxelles, 06.12.1949.
10. ALECE, bb.370.6, 562, 627, 635, 685. Sont membres de la SIL: Giuseppe Corridori (président de
la BNL), Salvatore Abbadessa (président du conseil d’administration du Banco di Sicilia), Dino
Cardarelli (président du conseil d’administration de la Feltrinelli), Mario Marconi (administrateur
délégué de la Franco Tosi), Carlo Faina (administrateur délégué de la Montecatini), Costantino
Dragan (vice-président de la Butan-Gas), ainsi que d’importants professeurs d’université tels Pier
Fausto Palumbo (nommé secrétaire général de la SIL), Carlo Ruini (membre de l’ABI), Franco
Feroldi (Chef du Bureau de la banque Comit), Marco Visentini (président du Conseil supérieur des
travaux publics), Mario Comba (avocat de l’Institut du travail de Turin), Francesco Vito, Giuseppe
Di Nardi, Vittorio Angeloni et Silvio Bacchi Andreoli. De plus, sont présents le haut commissaire
au tourisme Pietro Romani et le baron Riccardo Astuto di Lucchesi (président de l’Institut pour
l’Afrique, expert de l’économie africaine et des relations avec les pays européens).

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 91
à Falck, le principal représentant italien aux réunions de Bruxelles. Grâce à sa
connaissance des milieux politiques et économiques italiens et européens, Falck
devient président effectif en 1950. Son avènement permet à la SIL non seulement
de se développer et de s’insérer pleinement dans l’organisation (surmontant les
perplexités initiales des milieux fédéralistes italiens qui considèrent Falck comme
«un réactionnaire de la pire espèce»), mais aussi d’adopter une stratégie qui, certes
soutient l’unification européenne, mais qui en souligne les coûts économiques et
sociaux. Bref, sa position se résume par un «oui à l’Europe, mais pas à n’importe
quel prix». 11
Au niveau organisationnel, Falck réussit à garantir la présence permanente des
principaux représentants italiens au sein des commissions et deux d’entre-elles sont
confiées à un président italien. Il s’agit de commissions temporaires, mais qui, de
facto, fonctionneront pendant de nombreuses années comme celle du «droit»
présidée par l’avocat milanais Guido Monti et celle de la «mobilité des
travailleurs» dirigée par le sénateur Italo M. Sacco. 12 C’est justement l’importance
de cette dernière qui pousse Falck à défendre une position contrastant avec celle du
CCL. En fait, la question de la libre circulation des travailleurs constitue un
problème de premier plan pour l’Italie, alors que pour les autres pays adhérents,
elle ne représente qu’une question secondaire. Ainsi, quand la présidence du CCL
en décembre 1952 veut limiter l’activité de la commission afin d’utiliser autrement
les moyens mis à sa disposition, Falck intervient fermement. Le sénateur qui en
1950 avait signalé l’impossibilité de dissocier le problème de la mobilité de la
main-d’œuvre de celui de l’unification agricole (dont traite la commission
«main-d’œuvre et agriculture»), montre l’étroite connexion qui existe entre la libre
circulation des travailleurs et l’idéal communautaire et ce, en particulier, dans le
domaine du charbon et de l’acier effectif dès 1951. Selon Falck, la commission doit
poursuivre son activité et il serait opportun d’en faire une commission permanente
avec des ressources accrues. Ses propositions provoquent une discussion qui
débouche sur un compromis qui respecte à la fois le souhait italien de poursuivre
l’analyse du thème et le vœu du CCL de ne pas toucher au statut de la
commission. 13
11. E. FALCK, Saggi …, op.cit., pp.337-339; ALECE, b. 370.6, Falck à Sermon; M. DUMOULIN,
La Ligue …, op.cit., p.210.
12. ALECE, b.370.6, E. Falck à Sermon, 14.12.1950. Sur les Italiens membres des commissions
«monétaire», «économie douanière», «droit» (à l’origine «institution»), «de l’autorité spécialisée
pour l’électricité» et «main-d’œuvre et agriculture» cf. Palumbo à Sermon, 08.05.1950;
Procès-verbal de l’assemblée générale de la LECE – Section italienne, 27.11.1952.
13. ALECE, b.370.6, Sermon à Falck, 12.01.1951; Falck à Sermon, 08.01.1952; E. FALCK, Saggi …,
op.cit., pp.113-115. Sur l’impact de l’émigration sur l’économie italienne, cf. A. COVA,
Movimento economico, occupazione, retribuzioni in Italia dal 1943 al 1955, in: S. ZANINELLI,
Il sindacato nuovo. Politica e organizzazione del movimento sindacale in Italia negli anni
1943-55, Vita e Pensiero, Milan, 1981, pp.19-96; F. ROMERO, L'integrazione dell'Italia in
Europa negli anni Cinquanta: la libera circolazione della manodopera, in: Passato e presente,
20-21(1989), pp.75-106; M. DUMOULIN, Mouvements et politiques migratoires en Europe
depuis 1945: le cas italien, Ciaco & Gehec, Louvain-la-Neuve, 1989.

92
Paolo TEDESCHI
Comme il apparaît à travers les corrections apportées aux épreuves des
documents publiés par la LECE du début de l’année 1949 au printemps 1953, Falck
participe à l’ensemble des discussions relatives aux thèmes économiques. Il veille
en outre à favoriser la création d’une Europe au sein de laquelle tous les pays
partagent une égale dignité et accorde une attention particulière aux secteurs
victimes d’une conjoncture économique difficile, mais qui, par la création d’un
vaste marché européen, pourraient se développer en favorisant toutes les
entreprises communautaires. Au sein d’un milieu économique italien divisé sur la
question de l’Europe unie, et nonobstant l’opposition de certains industriels
effrayés par la perspective de la disparition des protections douanières 14 ou celle
des organisations syndicales de gauche hostiles à l’intégration politique et
économique dans une Europe «atlantique», 15 Falck s'affaire à développer des
concepts d'intégration dont le coût économique et social demeurerait abordable
(respectant les idéaux communautaires et les syndicats catholiques les soutenant) 16
et qui éviterait un «dirigisme» accentué contraire à la liberté d’entreprise
(considérée comme facteur essentiel d’un développement économique). Il est donc
partisan d’une nouvelle Europe unie qui, «rempart de la paix», ne peut faire
abstraction de la création d’un espace économique et politique au sein duquel tous
les travailleurs ont accès aux mêmes opportunités. En outre, il soutient les
nouveaux «pools» européens (sidérurgie, agriculture, énergie et transport) et
l’intégration économique (également dans la perspective de la défense territoriale
et de la protection des droits fondamentaux de l’homme) en soulignant en même
temps la nécessité d’arriver à une harmonisation des normes fiscales et sociales et,
dès lors, à une intégration progressive. Celle-ci permettrait aux Etats membres de
réorganiser les secteurs les moins compétitifs pour lesquels une entrée immédiate
14. F. PETRINI, Les milieux industriels italiens et la création du Marché Commun, in: Journal of
European Integration History, 1(2003), pp.9-36; P. TEDESCHI, «L’Europa alle porte»: speranze
e timori degli industriali lombardi davanti alla nascita del MEC, in: Imprese e Storia, 31(2005),
pp.41-77.
15. Au début de l’année 1959, l’opposition de la gauche italienne à l’intégration a organisé à Turin un
colloque portant sur les problèmes soulevés par le Marché Commun en relation avec l’économie
italienne, voir Il Mercato Comune europeo. Atti del Convegno per la sospensione del MEC per lo
sviluppo dell’economia italiana, Editori Riuniti, Rome, 1959; L. PAVOLINI, La siderurgia
italiana, Cultura e lavoro, Rome, 1950, pp.5-62; S. PESSI, Una siderurgia nazionale per una
economia di pace, Tucci, Sampierdarena, [1952], pp.7-40; S. GALANTE, Il Partito Comunista
italiano e l’integrazione europea. Il decennio del rifiuto: 1947-1957, Liviana, Padoue, 1988; M.
MAGGIORANI, L’Europa degli altri. Comunisti italiani e integrazione europea (1957-1969),
Carocci, Rome, 1998.
16. Cf. M.E. GUASCONI, Il sindacato e l’Europa. La politica della CISL e della UIL nei confronti
del processo di integrazione europea attraverso le carte del Segretariato sindacale europeo, in:
Storia delle Relazioni Internazionali, 1(1998/99), pp.235-250; G. FORMIGONI, Il ruolo politico
della CISL tra guerra fredda e questione europea, in: Ibid., pp.269-288; Idem., I sindacati italiani
e il processo di integrazione europea (1947-1960), in: A. CIAMPANI, L’altra via …, op.cit.,
pp.19-52; G.P. BIANCHI, Il “Trattato così com’è”. La strategia e l’azione della Cisl nel “rilancio
europeo”, in: Bollettino dell’Archivio per la storia del movimento sociale cattolico in Italia,
3(2003), pp.217-240.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 93
dans le marché libre européen engendrerait une crise industrielle et une perte
d’emplois. 17
La SIL se caractérise par ailleurs par l’attention portée aux thèmes qui
intéressent surtout les élites nationales: outre la libre circulation des travailleurs
capable d’absorber une partie du nombre croissant des chômeurs, les discussions
abordent la question de l’opposition entre entreprises publiques et privées et celle
des coûts fiscaux et sociaux qui grèvent le coût du travail. Ceci explique aussi la
volonté avérée de Falck d'accorder la préférence à l’analyse de la mobilité de la
main-d’œuvre, à la sauvegarde de la liberté d’entreprise hors du contrôle public (en
particulier, celui exercé par la Haute Autorité de la CECA) et aux distorsions
provoquées par l’intervention étatique qui, grâce à l’argent prélevé sur les
entreprises privées, essaye de garantir la survie des entreprises publiques non
rentables. 18
2. Les études de la SIL sous la direction de Falck
Le premier thème débattu par la SIL traite de l’intégration des systèmes monétaires
via la création d’un système de conversion des monnaies. La réflexion repose sur
deux a priori: l’intégration économique et politique est irréalisable en l’absence
d’une intégration monétaire; les accords bilatéraux passés à la fin de la guerre sont
insuffisants pour garantir un niveau des changes commerciaux susceptibles de
garantir le développement économique. Il apparaît donc clairement la nécessité tant
de faciliter les changes au moyen d’accords multilatéraux de «clearing» des valeurs
entre les pays européens que de favoriser la libre circulation des devises. A ce
propos, les discussions de la commission débouchent sur la rédaction de deux
publications et sur l’organisation d’une conférence monétaire au cours de laquelle
l'insuffisance des mécanisme ordinaires de la convertibilité des monnaies en or
aboutit à l'élaboration d'une proposition visant l’«interconvertibilité régionale»
(libre échange des valeurs entre les pays d’une aire économique déterminée). De
plus, en présence de l’UEP, et afin d’améliorer l’efficacité globale du système, sont
demandées la fixation d’une limite maximale de l’oscillation des taux d’échange à
partir d’une parité officielle établie, l’augmentation temporaire des «parts»
revenant à chaque pays et la variabilité du rapport entre réserve-or et prêts. Ces
principes, appliqués à des pays dont la balance est égale et entre lesquels les
produits sont transférés sans aucune restriction douanière (la CECA), ne
porteraient aucun tort à l’économie. En revanche, ils permettraient d’éviter les
goulots d’étranglement liés à la pénurie de dollars et partant, conduiraient à
l’accroissement avantageux des changes intra-européens. 19
17. E. FALCK, Saggi …, op.cit., pp.243-265 et 359-370.
18. P. TEDESCHI, Aux origines …, op.cit.
19. Cf. notes 4 et 6 et aussi M. DUMOULIN, A.M. DUTRIEU, La Ligue …, op.cit., pp.207-219.

94
Paolo TEDESCHI
A ces études s’ajoute, en 1950, l’élaboration du «projet pour la réduction des
tarifs douaniers intra-européens». Il prévoyait, l’adoption de tarifs «ad valorem» et
leur réduction progressive à des «droits à caractère compensatoire» d’une part, et
d’autre part, l’atténuation progressive des clauses «de la nation le plus favorisée»
ainsi que la constitution d’un «Conseil de coopération douanière» chargé de
coordonner l’activité des institutions gouvernementales des différents Etats. La
présence des Italiens au sein de la commission «économie douanière» stimule
l'attention particulière accordée au problème de la baisse des taux en ce sens qu’il
est tenu compte de la nécessité de coordonner les réductions tarifaires avec une
harmonisation progressive des charges fiscales et sociales. La même remarque
s'applique à la mise en place d’avantages fiscaux temporaires aux exportations. Dès
lors, l’intervention «compensatoire» de l’autorité publique en matière de coûts
différentiels générés tant par les transports non adaptés que par l’éloignement des
sources d’énergie et des matières premières, peut s’arrêter. 20
L’action de la SIL en faveur du plan Schuman a été très importante. Elle se
manifeste à travers une participation significative aux discussions au CCL et une
intervention directe dans les débats qui conduisaient à l’instauration de la CECA.
Toutefois, c’est Falck lui-même qui, sur les problèmes liés à la création de l'Europe
du charbon et de l’acier, est le principal acteur du débat. Ce faisant, il fait preuve
d'une compétence évidente née de ses liens étroits avec l’entreprise familiale qui,
inévitablement, l'entraîne dans un «conflit d’intérêts» entre le processus
d’intégration et la perte, pour les AFL Falck, d’une partie des privilèges garantis
par le système des protections douanières. 21 Falck intervient en fait pour modifier
les résolutions de la LECE et, lors de la séance de ratification du traité de la CECA
au Sénat, il appuie la vision d'un partage équilibré des pouvoirs entre la Haute
autorité et les pays membres du pool. Simultanément, il demande des garanties
pour l’Italie dans les domaines de l’approvisionnement en matières premières à des
prix compétitifs et un plan de restructuration des installations comprenant le
développement des sites les plus efficaces pour faire face aux «productions de
masse» et la modification des autres sites en usines de «seconde transformation».
Sa position coïncide largement avec celle du CCL qui recommande de laisser aux
pays des Six la faculté de se réunir au bout de la période transitoire quinquennale
dans le but de décider soit d’éventuelles modifications à apporter au
fonctionnement du traité ou aux compétences de la Haute Autorité, soit, le cas
échéant, du retrait d’un Etat si les dommages causés à son économie nationale
s’avéraient très importants. La Haute Autorité doit donc décider à la fois de
20. ALECE, b.685, La démobilisation tarifaire intra-européenne, Ids, Bruxelles, 1951. Cf. aussi, A.
COVA, Il commercio estero negli anni della ricostruzione: la Conferenza di Annecy e la tariffa
doganale del 1950, in: A. CARERA, M. TACCOLINI, R. CANETTA, Temi e questioni di storia
economica e sociale in età moderna e contemporanea. Studi in onore di Sergio Zaninelli, Vita e
Pensiero, Milan, 1999, pp.665-702.
21. Falck a certes renoncé à jouer un rôle dans la direction de l’entreprise familiale. Il n'en demeure
pas moins que, pour la gestion de la SIL, il continue à se servir du personnel des AFL Falck (en
particulier du Dr. Aldo Cossovich) et à utiliser son papier à en-tête.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 95
l’opportunité de certains investissements (interdisant par exemple ceux en faveur
des entreprises non rentables) et de la légalité des accords passés entre producteurs.
Tous les pouvoirs relatifs aux productions globales ou à l’interdiction des
acquisitions des parts sociales d’entreprises du même secteur sont, au contraire,
considérés comme excessifs. La Haute Autorité doit garantir la baisse des coûts de
production et des prix de vente, assurer la libéralisation des échanges et une
concurrence accrue. En même temps, elle ne doit avoir ni le droit de «déterminer
les programmes d’investissement des entreprises, de prélever des taxes sans
l’accord des parlements»; ni celui de «disposer des fonds ou des possibilités de
crédit». Tout en ne pouvant «se substituer à une banque d’investissement», elle doit
financer la restructuration des entreprises en soutenant, par sa garantie, les prêts
accordés aux secteurs charbonnier et sidérurgique.
La LECE apprécie ensuite d'une manière positive l’actualisation des «fonds de
péréquation». Elle trouve cependant trop brève la période prévue pour la réduction
progressive des subventions versées surtout à des industries minières dont la
productivité est en grande partie déterminée par des facteurs naturels et qui, dès lors,
sont confrontées respectivement à des restructurations de longue haleine et une
rentabilité «marginale». A ce propos, il est également question de la fermeture
définitive de certains gisements non rentables (p.ex. dans le Pas-de-Calais ou dans le
Borinage) qui pourraient néanmoins se révéler utiles en cas de forte augmentation
de la demande ou en cas de conflit international (une attaque militaire venant de
l’Est pourrait directement menacer les gisements de la Ruhr). En ce qui concerne les
revenus du secteur intégré, la nécessité d’arriver à un nivellement non pas des
salaires, mais des rapports entre les rétributions et la productivité de la
main-d’œuvre, est soulignée. De plus, il est établi qu’à défaut d’un «système
d’interconvertibilité régionale», l’action de la LECE se verrait notablement réduite.
Enfin, il apparaît que le développement économique européen ne saurait être
envisagé sans l’ouverture des marchés de tous les secteurs productifs.
Une nette divergence de vues sépare en revanche le CCL et Falck à propos des
modalités d’application des prix du charbon et des produits sidérurgiques. Le
premier considère en effet utile l’application des prix «franco destination», mais
ventilés par «région» afin d’éviter l’application d’une même valeur pour toute la
CECA pouvant provoquer des distorsions. Falck soutient par contre l’introduction
de prix «départ usine» ou «départ carreau de mine» afin d’empêcher le dumping en
faveur des entreprises situées à proximité des lieux d’extraction ou de production et
dont l'avantage géographique engendre une minimisation des frais. Nonobstant ces
divergences, Falck veut l’entrée de l’Italie dans la CECA, mais il affirme qu’il est
avant tout nécessaire de réduire les coûts de production et d’améliorer la qualité des
produits grâce à la restructuration des entreprises et à la spécialisation de la
main-d’œuvre. Cette double exigence répond à un constat: les marchés plus ouverts
stimulent le développement de la sidérurgie italienne, mais seulement si la CECA
réalise un marché sans privilège. Il s'en dégage la nécessité d’établir une période de
transition (d’au moins cinq ans), seule capable d'éliminer progressivement les tarifs
protectionnistes qui, à leur tour, faciliteraient la restructuration des entreprises.

96
Paolo TEDESCHI
Falck demande en outre à la CECA d’assumer les frais occasionnés par la
requalification de la main-d’œuvre mise au chômage par suite de la restructuration
des entreprises ainsi que d’appliquer des lois qui garantissent une amélioration
rapide de la compétitivité des entreprises italiennes. Il demande donc l’exclusion des
normes de la CECA relatives à certains biens (par exemple le coke non destiné à la
sidérurgie), la «parité fiscale» du prix du méthane en Italie avec le charbon allemand
sur son marché, l’élimination des taxes douanières perçues sur les produits
semi-finis importés, la diminution des charges fiscales, la réduction progressive des
droits protecteurs au niveau de ceux instaurés par les accords d’Annecy et de
Torquay ainsi que la garantie de l'approvisionnement en ferrailles indispensables
aux aciéries électriques. Sa vision de l’Europe communautaire s’avère donc liée à
une intégration progressive et horizontale grâce à la libre circulation des produits,
des capitaux et de la main-d’œuvre. Sans cela une réelle unification fondée sur la
libre concurrence entre produits ne saurait exister. Cette position ne signifie pas un
rejet des institutions communautaires. Falck sait qu’un refus italien serait
préjudiciable. Au contraire, la participation italienne favorisera la réalisation de la
parité entre entreprises et garantira le développement économique européen. 22
Enfin, la SIL s'écarte des visions du CCL par l’attention qu’elle porte à la
renonciation des Anglais d'adhérer à la CECA. Selon le CCL, l’hésitation quant à
l’efficacité de la CECA est justement liée à l’absence des «plus importants
producteurs de charbon et d’acier en Europe». Profitant des retards intervenus dans
la ratification du traité par les parlements nationaux, l'organisation prône la reprise
des négociations avec Londres, quitte à modifier le cas échéant le traité de Paris.
Pour les Italiens par contre, le refus anglais d'adhérer ne revêt pas tellement
d’importance puisque le Royaume-Uni, «intéressé aux questions extra-européennes
de par ses liens privilégiés avec le Commonwealth, aurait de toute manière affaibli
le processus d’intégration européenne». Ainsi, tandis que le CCL cherche à réunir
les «éléments inséparables comme la Grande-Bretagne et l’Europe occidentale»,
les Italiens, même s’ils sont convaincus de l’utilité des contacts avec les Anglais,
accordent la préférence à une «petite Europe sans l’Angleterre». 23
22. Sur les positions du CCL quant au Plan Schuman, cf. Autour du Plan Schuman, in: La Libre
Belgique, 23.06.1950; La LECE et le Plan Schuman, in: La Dernière Heure, 14.06.1950. ALECE,
b.685, LECE. Résolution relative au Plan Schuman, 02.12.1950; Ibid., LECE. Projet de résolution
sur la politique des investissements de la Haute Autorité de la CECA, présenté à l’approbation par
l’union des industries des six pays de la communauté, [1950]; Ibid., b.627, Plan Schuman. Note
introductive du secrétariat général de la Ligue, [1950]; Ibid., b.685, L. Sermon, Le Traité considéré
du point de vue de l’industrie sidérurgique, extrait de: Revue générale des sciences appliquées,
2(1952); M. DUMOULIN, A.M. DUTRIEUE, La Ligue … op.cit., pp.48-56. Sur les opinions
italiennes, cf. ALECE, b.370.6, Ordre du jour du Sénateur Falck; E. FALCK, Saggi …, op.cit.,
pp.215-226, 245-257, 307-309 et 347-348, P. TEDESCHI, Aux origines …, op.cit., pp.198-207.
23. ALECE, b.685, Résolutions adoptées par l’Assemblée générale de la LECE», 09.01.1951; Ibid.,
LECE. Conseil Central. Réunion du 6 novembre 1951. Projet de résolution sur le Plan Schuman,
07.11.1951; Ibid., b.370.6, Note pour M. le Baron Boël, président de la LECE. Visite à Milan,
06.03.1953. Cf. aussi note 4. En tout cas, après le refus anglais d’adhérer à la CECA est constatée
une rapide réduction de l’influence et des revenus du comité anglais au sein du CCL (M.
DUMOULIN, La Ligue …, op.cit., p.209.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 97
L’action de la SIL a été importante également en ce qui concerne la mobilité de
la main-d’œuvre. En partant d’une conception selon laquelle les groupes sociaux
les plus faibles, «ou ceux qui n’arrivent pas à disposer du minimum vital»,
constituent une source d’instabilité sociale et, par conséquent, risquent de menacer
«l’organisation politique, économique, sociale existante», elle rappelle
l’importance des flux migratoires: l’émigration a permis de canaliser «l’excédent
de population» vers les régions en manque de forces de travail et ce, à l'avantage de
tous. Ainsi, dans les pays d'origine, comme l'Italie, les indemnités de chômage sont
réduites, libérant de la sorte des ressources disponibles pour financer des
investissements productifs. Dans les pays de destination, on assiste à une meilleure
distribution des facteurs productifs. Grâce à la part des revenus que les émigrants
n'envoient pas dans leur ancienne patrie, mais dépensent sur place, la demande des
biens de consommation dans les pays de destination augmente en procurant aux
entreprises de nouveaux marchés. La SIL souligne ensuite combien les migrations
concernent essentiellement la main-d’œuvre spécialisée ou disposée à occuper des
«postes de travail particulièrement lourds (mines et autres) désertés par les
travailleurs locaux». Dès lors, certains dispositifs préparatoires s'imposent: création
d’écoles professionnelles destinées à donner aux ouvriers les qualifications
requises; sélection rigoureuse, dans le pays d’origine, des personnes «adaptées aux
travaux lourds»; apprentissage par l’émigrant des «us et coutumes» du pays de
destination en vue d’une intégration rapide et facile; construction, dans les pays de
destination, de logements et de structures d’accueil (salles de réunion, centres
sportifs, etc.); organisation de l’envoi sécurisé de colis postaux à des prix
économiques; mise en place d'un dispositif destiné à garder intacts les liens
familiaux dans les milieux d’émigrés.
A ces revendications s'ajoutent d’autres comme l'égalité de traitement salarial,
sanitaire et social entre émigrés et nationaux, sans oublier la reconnaissance du
droit à la vie syndicale. La requête débouche donc sur la nécessité d’adopter des
dispositions qui offrent à l’émigrant la possibilité de changer de travail et d’être
admis aux cours de reconversion professionnelle d’une part, et d’autre part, lui
donnent accès à l’obligation de rapatriement après 6 mois consécutifs de chômage
ainsi qu’aux facilités relatives à l’acquisition de la citoyenneté et aux héritages des
biens patrimoniaux acquis par l’émigrant dans le pays dans lequel il travaillait.
Comme ces mesures requièrent un effort organisationnel dont le coût à charge de la
Communauté n’est guère prévisible, il est proposé de créer un poste de
«commissaire européen à la main-d’œuvre». Celui-ci serait en charge des
problèmes liés aux migrations, tandis que les autres questions seraient réglées sur
base des accords existants entre Etats ou entre institutions publiques et entreprises
privées. 24
24. ALECE, b.562, rapport de la Commission Mobilité de la main-d’œuvre, 21/22.05 1951. Schema
provvisorio della relazione Mobilità della mano d’opera; Ibid., b.564, dossier complet; La mobilité
des travailleurs en Europe occidentale, Ids, Bruxelles, 1951. Cf. aussi note 4.

98
Paolo TEDESCHI
En étroite liaison avec le thème de la libre circulation des travailleurs, c’est
ensuite le problème du secteur agricole qui est examiné. La LECE déclare qu’une
fois assurée la libre circulation du surplus de la main-d’œuvre, il sera alors
possible, au moyen d’investissements capables d’optimiser l’utilisation des
machines et des semences sélectionnées, d’augmenter la production nationale de
céréales et donc aussi des revenus du secteur primaire. Ce résultat permettrait, dans
un marché recourant aux importations extra-communautaires pour couvrir un tiers
de ses propres consommations, de réduire les protections du secteur primaire. 25 La
SIL collabore également à l’élaboration du document sur l’organisation des
transports en Europe. Selon elle, grâce à la suppression des douanes, à la
simplification des procédures administratives et à l’adoption de lois communes
spécifiant les caractéristiques techniques des moyens utilisés, les transports
pourraient être moins onéreux, ce qui avantagerait les consommateurs. Elle
propose donc la création d’un Bureau Européen des Transports chargé de la
coordination des transports européens et de la mise au point d’une gestion optimale
de chemins de fer, routes et voies fluviales. 26
Sa plus importante contribution se matérialise toutefois autour des deux grandes
questions du contrôle des cartels internationaux qui peuvent exercer une grande
influence sur les marchés européens, et des lois en vigueur dans les différents pays
susceptibles de limiter «l’activité commerciale des étrangers». A propos des trusts,
les membres de la commission «droit» proposent d’apporter des corrections au
«projet de convention européenne sur le contrôle des cartels internationaux»
élaboré par le Conseil de l’Europe. Ils aimeraient d'abord changer son nom en
«convention européenne sur la protection contre les abus des pratiques
commerciales restrictives» dans le but de préciser les intentions poursuivies.
Ensuite, ils suggèrent de supprimer dans les lois les exemples spécifiques d’accords
illicites afin d’éviter que toutes les pratiques non mentionnées fussent considérées
comme étant légales. Par ailleurs, ils aspirent placer sous le contrôle d’un
organisme approprié uniquement les pratiques dénoncées par les «parties lésées»
(afin d’éviter une explosion des dépenses provoquée par des investigations sur tous
les marchés). Enfin, même s'ils insistent sur le contrôle également des entreprises
publiques, il n'en reste pas moins qu'ils cherchent à esquiver la suppression
généralisée des cartels en faveur d'une formule plus souple interdisant
exclusivement les cartels de prix préjudiciables aux consommateurs. L’étude des
«discriminations de l’activité économique des étrangers» les amène à dresser une
liste des lois en vigueur qui empêchent les étrangers de concurrencer les résidents.
L’ensemble de ces propositions a été remis aux gouvernements et les résultats ont
25. La LECE justifie les protections douanières par la peur de prix insuffisamment rémunérateurs pour
les populations rurales et par le maintien stratégique d’un quota minimal de production agricole et
ce, aussi dans les zones moins rentables (L’agriculture dans la formation du Marché commun
européen, Ids, Bruxelles, 1952; E. Falck, Saggi …, op.cit., pp.257-265 et 367-370).
26. ALECE, b.18, LECE. Rapport de la Commission des transports. L’organisation des transports en
Europe occidentale, 02.11.1951; L’organisation des transports en Europe occidentale, Bruxelles,
Ids, 1951.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 99
été jugés positifs par la LECE, notamment l’élimination progressive des normes
préjudiciables. 27
Les membres de la SIL s’occupent également de la défense militaire de
l’Europe occidentale et des étroites connexions qui existent entre la sécurité des
frontières, le développement économique et social et l’unification européenne.
Dans un document élaboré par la LECE, ils soulignent la proposition d’un système
commun de défense censé empêcher toute agression. On y indique que le
réarmement, au sein de l’OTAN, peut entraîner des effets positifs sur l’économie.
En cherchant à exploiter au mieux les spécialisations de chaque zone de
production, les commandes de guerre permettent d’éviter les écueils liés aux
«systèmes autarchiques» (mauvais échanges de connaissances; coûts de fabrication
élevés; limitation des ressources à la disposition, etc.). D’autre part, la plus grande
sécurité qui entoure les échanges commerciaux réguliers offre la possibilité de les
développer. Jointe à l’élimination par étapes des taxes douanières et des
contingentements, elle favorise une meilleure répartition des ressources non
seulement en se référant aux «matières d’intérêt stratégique», mais aussi aux
capitaux et à la main-d’œuvre. L’urgence du réarmement est à son tour mise en
exergue, d’autant plus que les coûts réels sont raisonnables (3 à 5% du revenu
national avec la possibilité de récupérer au moins 2% grâce aux effets
macro-économiques des investissements et du gain de productivité réalisé au
moyen des sources autrement inutilisés). Aussi paraît-il utile de créer des «fonds
inter-atlantiques». Dans cette optique, chaque pays reçoit directement les
ressources financières nécessaires aux acquisitions. La définition des charges à
supporter par chaque Etat ainsi que les modalités de régularisation des crédits et
des dettes sont par contre postposées. 28
Nous ne disposons malheureusement d’aucune information relative à la
participation italienne aux activités de la commission «énergie». Celle-ci s’occupe
pourtant d’un thème de première importance pour le développement économique
européen à propos duquel Falck était intervenu tant au sein de la LECE que dans la
presse italienne. Il avait signalé les risques de la nationalisation du secteur
électrique et l’octroi de tarifs publics ne tolérant pas la rémunération des
actionnaires et donc des investissements de restructutration des entreprises. 29
27. ALECE, b.18, Propositions d’amendements présentées par M. Lucien Sermon au projet de
convention européenne sur le contrôle des cartels internationaux élaboré par le Conseil de
l’Europe, 05.11.1951; Ibid., b.688, Sermon à Monti, 01.09.1952; Les discriminations d’ordre
économique envers les étrangers, Ids, Bruxelles, 1954.
28. ALECE, b.16, LECE. Projet de brochure soumis au Conseil Central du 2 décembre 1950. Le
réarmement de l’Europe occidentale et son unification économique; Ibid., b.686, P. Van Zeeland,
Réflexions concernant la production d’armes en Europe, 20.12.1950; Ibid., b.20, Résolution
adoptée par le Conseil Central de la Ligue. Le financement du réarmement atlantique, 25.07.1951;
Ibid., b.685, lettre de Sermon, 26.01.1951; Le réarmement de l’Europe occidentale et son
unification économique, Bpic, Bruxelles, 1950; E. FALCK, Saggi …, op.cit., pp.191-195 et
203-213.
29. ALECE, bb.303-305; E. FALCK, Saggi …, op.cit., pp.47-49 et 311-315.

100
Paolo TEDESCHI
3. L’alternative du CEPES et l’ère post Falck
L’influence de la SIL est à rechercher aussi du côté de deux autres objectifs de la
LECE, à savoir, l’institution d’une école pour managers et la réalisation de
l’Enquête des Promoteurs. Les questions de «formation» ont été déléguées à
l’Université Bocconi et aux associations d’entrepreneurs (Assolombarda et UCID)
chargées de préparer les dirigeants à affronter un marché vaste et complexe. 30 En ce
qui concerne l’enquête, elle a été conçue comme un moyen destiné à montrer aux
entrepreneurs comment résoudre les risques et les problèmes générés par
l’unification européenne. Sa réalisation partielle donne lieu à des pressions qui
témoignent, au sein même des milieux économiques italiens proches de la LECE,
de l’existence d’interprétations divergentes sur l’intégration économique
européenne. On distingue d’un côté ceux qui y sont favorables, mais qui veulent
éviter un impact négatif sur l’économie italienne, et de l’autre côté ceux qui, tout
en n’étant pas opposés à l’Europe, éprouvent néanmoins une peur à tel point qu’ils
préfèrent un processus d’intégration étalé en plusieurs étapes. Falck appartient au
premier groupe dont les déclarations et les critiques font preuve de la volonté de
créer une Europe intégrée d’abord au niveau économique, puis politique. Le
représentant principal du second groupe est Vittorio Valletta, le président de la Fiat:
son adhésion à la «nouvelle Europe» dépend de la certitude de ne pas pouvoir
modifier la position du gouvernement sur le processus d’unification. L’interaction
entre ces «deux âmes de l’européisme entrepreneurial» explique la stratégie des
milieux industriels et financiers italiens. Ils veulent préalablement étudier à fond
les effets de la suppression des barrières tarifaires afin de saisir les meilleures
opportunités et, en même temps, exercer des pressions sur les autorités
gouvernementales pour garantir une accession à la «nouvelle Europe» aux
meilleures conditions possibles. 31
Par rapport aux objectifs de la LECE, les différences entre la SIL et le CCL
s’accentuent. Déjà manifestes auparavant, par suite des divergences de
«sensibilité» à propos de la libre circulation des travailleurs et de l’attitude à
adopter, vis-à-vis des Anglais, la divergence la plus significative se cristallise
autour des relations entre la LECE et le Comité Européen pour le Progrès
Economique et Social (CEPES) qui se propose de sauver le système libéral
européen en cherchant une «troisième voie patronale». Entre les deux organismes
30. E. TONIZZI, L’Unione Cristiana Imprenditori e Dirigenti (UCID) e l’Europa negli anni
Cinquanta, in: A. CANAVERO, J.D. DURAND, Il fattore religioso nell’integrazione europea,
Unicopli, Milan, 1999, pp.413-422; P. TEDESCHI, Nuove imprese e nuovi imprenditori per essere
competitivi nella “nuova Europa”: il gruppo lombardo UCID e l’integrazione europea negli anni
’50, à paraître.
31. Voir note 14 et, pour les analogies avec les autres entrepreneurs européens, M.
MOGUEN-TOURSEL, L’ouverture des frontières européennes dans les années ‘50. Fruits d’une
concertation avec les industriels, Peter Lang, Bruxelles, 2002; R. RANIERI, Inside or Outside
the Magic Circle The Italian and British Steel Industries face to face with the Schuman Plan and
the European Coal and Steel Community, in: A.S. MILWARD, F. LYNCH, The Frontier of
National Sovereignity. History and Theory 1945-1992, Routledge, London, 1992, pp.117-154.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 101
existe une concurrence inévitable. Le CCL craint le gaspillage des ressources. Il
cherche donc à absorber le CEPES ou, du moins, d’en arriver à une nette division
des tâches. Les différences entre LECE et CEPES sont pourtant notables tant au
niveau des structures organisationnelles que de l’idéologie. A la LECE peuvent
s’affilier des syndicalistes et des hommes politiques, même issus de partis non
libéraux, alors que l’accès au CEPES leur est interdit. Pour mener à bien ses
analyses, le CEPES engage des experts alors que ses membres se limitent à discuter
les résultats obtenus; il porte en outre une attention presqu’exclusive aux intérêts
du monde industriel. Ceci peut non seulement avoir des conséquences sur les
jugements relatifs à la création d’organismes communautaires qui, comme la
CECA, limitent la liberté des entreprises (p.ex. en matière d’ententes commerciales
et financières), mais conduit à poser des obstacles là où la LECE tente au contraire
de convaincre les gouvernements de modifier les seules parties des traités
considérées comme portant particulièrement atteinte aux intérêts économiques
majeurs des entreprises ou de la communauté nationale. Enfin, le CEPES
«pratiquait une anglophobie très marquée». Cette attitude est appréciée par tous
ceux qui, comme les Italiens, expriment des doutes quant à la possibilité pour la
Grande-Bretagne de devenir un partenaire fiable, capable d’impartialité dans ses
relations commerciales et financières au sein du Commonwealth. 32
En 1952, le CCL recommande donc aux comités nationaux de sauvegarder leur
indépendance face au CEPES naissant et d’éviter que leurs membres optent pour
une «double adhésion». Pourtant, lors de l’assemblée générale de la SIL en
novembre 1952, ces recommandations ne sont pas respectées. Après avoir confirmé
la présidence de Falck et attribué à Pier Fausto Palumbo la vice-présidence,
l'assemblée choisit Paolo Succi comme nouveau secrétaire général. Or, Succi
assume déjà cette fonction au sein du groupe italien du CEPES! Les deux
organismes restent certes formellement indépendants, mais les liens établis
entre-eux se renforcent, prévoyant même qu’un dirigeant de l’une des deux
organisations participe à titre d’observateur aux réunions de l’autre et vice-versa.
En plus, il est créé un Comité de Collaboration qui, formé des leaders des deux
sections, est chargé d’étudier la façon d’intensifier les rapports et d’arriver à une
union. En outre, les membres de la SIL sont invités à adhérer au CEPES, tandis
qu'on procède à la constitution d’une réserve financière unique divisée en fonction
32. Le CEPES, créé en 1952, est la version européenne du Committee for Economic Development créé
aux USA en 1942 par la Ford Fondation pour «préparer la future reconversion de l’économie de
guerre». Face à l'échec des tentatives de fusion avec la LECE, il propose une division des champs
d’études: la LECE s’occupe des relations entre le Marché Commun et les autres pays, des
monopoles et des transports; le CEPES des institutions communautaires, de l’agriculture, de la
monnaie et de la fiscalité (A.M. DUTRIEUE, Le CEPES, un mouvement patronal européen
(1952-1967), in: M. DUMOULIN, R. GIRAULT, G. TRAUSCH, L’Europe du Patronat …,
op.cit., pp.213-230; V. AUBOURG, La Fondation Ford et l’intégration européenne 1950-1967.
Une relation intime et privilégiée, in: G. BOSSUAT, Inventer l’Europe. Histoire nouvelle des
groupes d’influence et des acteurs de l’unité européenne, Peter Lang, Bruxelles, 2003,
pp.325-339).

102
Paolo TEDESCHI
des besoins. Ce dernier aspect constituait un point de friction avec le CCL, car le
budget de la SIL, suite à cette répartition, fut réduit de moitié. 33
Tout cela suscite pas mal de remous au CCL. Preuve à l'appui: l’accueil glacial
réservé au secrétaire Succi à l’assemblée générale tenue à Bruxelles le 12 décembre
1952. Des malentendus et «quelques paroles mal interprétées» aidant, l’incident
débouche sur une courte crise entre le CCL et la SIL. Les tensions sont résorbées à
la fin de février 1953 quand il s’avère impossible de former un nouveau comité
national composé d’autres personnalités. Il faut donc accepter la double affiliation
des membres de la SIL. C’est Ottavio Rosu (rédacteur du «Bulletin européen»
d’obédience clairement européiste) qui rassure le CCL en démontrant que la SIL,
convaincue de l’importance d’une étroite collaboration avec le CEPES, ne
s’éloigne pas de la LECE mais, au contraire, s’en rapproche grâce à «la ferme
volonté de s’attirer aussi les composants du CEPES». Falck et les autres
personnalités affiliées continuent à collaborer avec le CCL tout en maintenant le
principe d’une double affiliation. La liaison avec le CEPES accentue l’influence de
la SIL dans les milieux politiques nationaux, ce qui lui permet de réunir les
principaux acteurs du monde économique attirés par un organisme plus proche de
leurs intérêts que ne peut l’être la LECE: elle examine les problèmes dans une
optique «d’intérêt général» s’adressant donc aux syndicalistes catholiques et aux
hommes politiques alors que le CEPES se concentre essentiellement sur la défense
des «intérêts industriels» et cherche à réunir les entrepreneurs des pays CECA de
manière à réduire l’impact négatif dû à l’ouverture des marchés. Tout ceci est fort
peu apprécié par ceux pour lesquels tant les syndicats que l’intégration européenne
sont considérés comme un problème et non comme une occasion d’améliorer les
rapports à l’intérieur de l’entreprise et les ventes sur les marchés internationaux.
L’alliance entre la LECE et le CEPES «italiens» et, surtout, la présence de Falck
comme président, garantissent un plus grand «taux d’européisme» et rejetant les
positions plus intransigeantes de Valletta (président du groupe italien et de la
direction centrale européenne du CEPES). 34
Falck représente de fait l’élément catalyseur de la SIL. Il garantit l’autonomie du
CCL vis-à-vis du CEPES. Après sa mort, la SIL est confiée à Giovanni Malagodi.
Elle reste représentée au CCL par le nouveau secrétaire général Umberto Bonaldi
33. ALECE, b. 370.6, Procès-verbal de l’assemblée générale de la LECE – Section italienne,
27.11.1952; Rosu à Sermon, 28.11.52 et 06.12.1952; Cossovich à Sermon, 06.12.1952; Note pour
le Baron Boël. Président de la LECE. Visite à Milan, 06.03.1953; La Comunità Economica
Europea. Basi e problemi, Tip. Commerciale, New York-Milan, 1959, pp.7-30; M. DUMOULIN,
A.M. DUTRIEUE, La Ligue …, op.cit., p.57.
34. Sur la plus forte présence de la LECE dans le milieu industriel et politique italien après la «liaison»
avec le CEPES, cf. ALECE, b.370.7, liste des invités au déjeuner de travail tenu à Milan pour la
visite du délégué du président Boël, février 1953. Aux côtés de Falck et des «vieux» affiliés sont
présents Enrico Marchesano (président des assurances RAS), Giorgio Valerio (administrateur
délégué d’Edison), le baron Zerilli Merino (administrateur délégué de la Lepetit), Bassani
(vice-président de l’Institut di Studi Politici), sans compter les absents excusés, à savoir Alighiero
De Micheli (président de l’Assolombarda), Costantino Bresciani Turroni (président du Banco di
Roma) et le sénateur Cesare Merzagora.

Une nouvelle Europe à construire. La section italienne de la LECE, de 1948 à la création du Mar- 103
qui se rapproche du CEPES et fait augmenter le nombre d'adhérents. 35 Initialement,
le changement des équilibres internes ne modifie guère l’activité de la SIL: elle
prépare les dossier du plan Vanoni, de la CPE et de la CED, trois projets considérés
comme fondamentaux pour le développement économique et la défense de l’Europe
communautaire. Il en va de même du «plan Giscard d’Estaing» (étude des moyens
annulant le «gap» économique de l’Europe méridionale). 36
La différence des positions entre les adhérents les plus proches des milieux
financiers et ceux liés à l’industrie s’accentuent toutefois au fil du temps. Ils
conduisent en 1955 à la division entre les affiliés au CEPES et les fidèles du CCL.
Guidés par Costantino Dragan, ces derniers poursuivent les programmes de la
LECE. Ils étudient les problèmes internes connexes de l’intégration européenne et
participent aux réunions et aux conférences organisées par le CCL en travaillant
aux éditions italiennes des actes. Ils fournissent leur expertise à la rédaction des
études consacrées aux institutions communautaires afin de démontrer l’utilité d’une
meilleure répartition des ressources (pour une plus grande compétitivité des
produits européens sur les marchés internationaux) et d'une hausse des
investissements des entreprises (pour la croissance de l’emploi et des revenus).
D’autre part, ils soutiennent l’intégration européenne en plaidant en faveur d’un
processus progressif «d’harmonisation des tarifs et des coûts du travail» et la
création de régimes spéciaux pour les produits agricoles, les carbo-sidérurgiques et
ceux liés à l’utilisation de l’énergie nucléaire. 37
35. Sur l’acceptation de Malagodi de la charge de président et sur le refus de Giovanni Falck de celle
de trésorier, cf. ALECE, b.370.6., Cossovich à Sermon, 10.08.1954. Malagodi est élu après le refus
de Giuseppe Brusasca considéré être le candidat idéal bénéficiant d’un prestige absolu du fait des
«intérêts dans beaucoup d’entreprises dont il était président» ainsi que des «liaisons étroites dans
le milieu industriel et le rotary» (Ibid., [C. Dragan], «Pro Memoria», 28.01.1954). A la réunion de
Rome (15.04.1954), les «vieux» affiliés voient leurs rangs renforcés par V. Cerruti (président de
la Banca Popolare di Novara), V. Franchini (président de la Macchi), P. Laino (conseiller de la
Socony Vacuum Italiana), G. Sbrocca (dirigeant du Banco di Sicilia), L. Parodi (dirigeant de la
Comit), Q. Quintieri (vice-président de Confindustria) et le secrétaire de l’ambassade des USA à
Rome S.B. Wolf (Ibid. b.370.6. et 685, Liste des présences (incomplète) de la réunion du 15 avril
1954; LECE. Procès-verbal de Conseil Central, 15.04.1954.
36. ALECE, b.370, Résumé du Plan de développement de l’emploi de la main-d’œuvre et du niveau
des revenus en Italie durant la période 1955-1964 (plan Vanoni); Ibid., b.635, dossier complet;
Ibid., bb.306 et 629; La portée économique d’une communauté politique européenne, Ids,
Bruxelles, 1954; Incidences économiques de la CED: objections et réponses, Ids, Bruxelles, 1954;
Un plan de solidarité européenne en faveur des régions déshéritées de l’Europe méridionale, Ids,
Bruxelles, 1954. Cf. aussi D. PREDA, Storia di una speranza. La battaglia per la CED e la
Federazione Europea, Jaca Book, Milan, 1990; Idem., Sulla soglia dell’unione. La vicenda della
Comunità politica europea, Jaca Book, Milan, 1994; E. FALCK, Saggi …, op.cit., pp.370-373.
37. Bonaldi et Dragan analysent le problèmes du développement économique et social du
Mezzogiorno et participent à la Conférence sur le Marché Commun de Bruxelles (juin 1956). Les
publications éditées pendant la deuxième moitié des années 1950 avec une «contribution» italienne
sont: Le Marché commun facteur de prospérité sociale. Rapport introductif à la III e Conférence
internationale de la LECE, et Comptes rendus des travaux de la III e Conférence internationale de
la LECE, et Discours prononcés au cours de la III e Conférence internationale de la LECE, Ids,
Bruxelles, 1956; L’intégration européenne et la sécurité sociale, Ids, Bruxelles, 1957; La fiscalité
indirecte dans le Marché commun, Ids, Bruxelles, 1959; Al di là della Comunità …, op.cit.

104
Paolo TEDESCHI
Les adeptes du CCL ne réussissent cependant plus à former un véritable comité
national. La crise s'explique, selon Dragan, par l’erreur commise par Falck de
n’avoir «pas créé de secrétariat stable et indépendant de son activité». L’absence
d’un «prosélytisme à vaste échelle» dans les milieux financiers et entreprenants
ainsi que l’absence de liens avec les organisations d’industriels (Confindustria,
Confédération des dirigeants et des cadres) se charge du reste. En réalité, la
désorganisation et l’impossibilité de verser correctement les cotisations au CCL
ainsi que l’absence de représentants à ses réunions sont à mettre en relation avec le
succès du CEPES parmi les membres de la LECE: les dirigeants des principales
entreprises italiennes et Malagodi lui-même sont en effet passés au CEPES. Toutes
les tentatives de Dragan en vue de recomposer un comité national échouent. En
1968 seulement, soit un an après la dissolution du CEPES, la SIL reprend son
activité en avalisant par la même occasion la nomination de Giovanni Agnelli aux
fonctions de président. 38
38. Sur l’absence depuis 1954 d’un comité italien au sein du CCL cf. La LECE 1946-1966…, op.cit.,
p.3. En 1959 une nouvelle tentative de Dragan fait faillite nonobstant l’appui donné par le journal
financier Il Sole en faveur de son «activité de prosélytisme entre les élites industrielles,
commerciales, financières et intellectuelles». Ce n’est pas surprenant, car en même temps se
trouvent dans le Conseil directif du groupe italien du CEPES Vittorio Valletta, Giovanni Falck,
Carlo Faina, Giorgio Valerio, Piero Anfossi (président des industriels électrotechniques), Franco
Marinotti (président de la Snia Viscosa), Carlo Pesenti (directeur général de l’Italcementi) (Il Sole,
28.02.1959; La Comunità …, op.cit. pp.99-100). Sur l’activité de la SIL depuis 1968 sous la
direction du successeur de Valletta à la direction du groupe Fiat, cf. ALECE, bb.370.6 et 370.7.

105
A politically-tinted rationality:
Britain vs. EURATOM, 1955-63
Mauro ELLI
The standard narrative about British involvement in the European integration
process portrays a country whose global political ambitions were sapped by an
economic and technological decline. It does not matter when the decline began; the
rationale is that in the 1950s a country on the wane could not act rationally but to
pursue integration with the area where growth and development were stronger, i.e.
the Common Market. If this ‘declinist’ approach must be qualified, 1 why not
change the perspective completely Why not consider nuclear engineering, where
Britain enjoyed a lead and the integration process fell short of earlier expectations
Not only would this perspective fill a gap in the literature about the British
approach to Europe, 2 but it also shows how different government actors perceived
Britain and her relationship with Europe out of any ‘constraint by necessity’, as in
the case of the EEC.
On the other hand, the history of science and technology tends to focus on a
global perspective, which privileges the emergence of scientific cores in
transnational networks (such as CERN and EMBL 3 ) rather than the ‘traditional’
political dimension of the interplay between nation-states. 4 Instead, the study of
British self-perception with respect to EURATOM shows how much prestige and
bureaucratic processes influenced supposedly rational, scientific choices. Nuclear
engineering was – beyond its economics – a flamboyant, new attribute of power
status. In this specific case, it could easily be used to substantiate the
self-perception of Britain as a first-class, victorious country whose terms her
continental neighbours had naturally to accept.
The final result was a comprehensively negative, unrealistic position that casts
doubt on the overall viability of the decision-making process. Far from the
1. D. EDGERTON, Science, Technology and the British Industrial ‘Decline’, 1870-1970, Cambridge
University Press, Cambridge, 1996. For a different perspective see J. TOMLINSON, The Decline
of the Empire and the Economic ‘Decline’ of Britain, in: Twentieth Century British History, 3(Fall
2003), pp.201-221. For the weight of long-standing institutional culture see H. PEMBERTON,
Relative Decline and British Economic Policy in the 1960s, in: The Historical Journal, 4(October
2004), pp.989-1013.
2. Among the others, see M. CAMPS, Britain and the European Community 1955-1963, Oxford
University Press, Oxford, 1965; J. YOUNG, Britain and European Unity, 1945-1992, Macmillan,
London, 1993; W. KAISER, Using Europe, Abusing the Europeans. Britain and European
Integration 1945-1963, Macmillan, London, 1996; N.P. LUDLOW, Dealing with Britain,
Cambridge University Press, Cambridge, 1997; S. GEORGE, An Awkward Partner. Britain in the
European Community, Oxford University Press, Oxford, 1998; A. MILWARD, The Rise and Fall
of a National Strategy. 1945-1963, Frank Cass, London–Portland, 2003.
3. Conseil Européen pour la Recherche Nucléaire / European Molecular Biology Laboratory.
4. T. MISA, J. SHOT, Inventing Europe: Technology and the Hidden Integration of Europe, in:
History and Technology, 1(March 2005), pp.1-19.

106
Mauro ELLI
so-called ‘Westminster model’, which portrays Whitehall as a strong centre where
the location of power is on a zero-sum basis, 5 the reality consisted in a
lowest-common-denominator practice that penalised the comparably pragmatic
approach adopted by the Foreign Office from 1960.
Atomic aloofness
According to Jean Monnet’s memoirs, creating an atomic pool along the lines of
the European Coal and Steel Community (ECSC) was a bright, easy way out of the
doldrums caused by the demise of the European Defence Community. 6 At first
Britain showed a higher degree of interest compared with the Common Market, not
least because it was thought that a politically inoffensive association with the pool
might be useful to cash in the technological lead she enjoyed. Still, the UK nuclear
authorities were far from enthusiastic about this course, since they believed that all
efforts should be devoted to the national programme aimed at installing 2,000 MW
of nuclear power by 1965. They claimed that British nuclear reactors would be
placed thanks to their technological merit in a free-trade-oriented market: from this
standpoint, international cooperation beyond ad hoc bilateral agreements hardly
made sense. The same holds true for the OEEC-sponsored European Nuclear
Energy Agency (ENEA) – where British involvement in joint undertakings such as
the Halden high-temperature reactor was out of Foreign Office insistence for a
gesture of solidarity in view of Free Trade Area (FTA) negotiations – and was
reinforced by the perspective of a revival of nuclear information exchanges with the
United States and by the drastic cut of the export price of American enriched
uranium, which left both EURATOM and ENEA with little scope. 7
Accordingly, in spite of press exhortations in front of the so-called Three Wise
Men’s massive nuclear installation programme for the Six 8 and the enthusiastic
welcome they had been granted by the US government, 9 in early 1957 the United
Kingdom Atomic Energy Authority (UKAEA) still ruled out any British
5. R.A.W. RHODES, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and
Accountability, Open University Press, Maidenhead, 1997, pp.5-7.
6. J. MONNET, Mémoires, Fayard, Paris, 1974, pp.469-470.
7. A. MILWARD, op.cit., pp.218-226; M. O’DRISCOLL, Missing the Nuclear Boat British Policy
and French Military Nuclear Ambitions during the EURATOM Foundations Negotiations
1955-1956, in: Diplomacy and Statecraft, 1(March 1998), pp.130-151.
8. Foster Parents for Euratom, in: The Economist, 16.02.1957.
9. Telegram from the secretary of State to the embassy in Belgium, 24.01.1957, FRUS 1955-57, IV,
Western European Security and Integration, US Government Printing Office, Washington D.C.,
1986, pp.505-506; Memorandum of conversation, 04.02.1957, ibid., pp.512-515; Memorandum of
a conference with the president, 06.02.1957, ibid., pp.516-518. See R. HEWLETT, J. HOLL, A
History of the United States Atomic Energy Commission, vol.3: Atoms for War and Peace.
1953-1961, University of California Press, Berkeley–Los Angeles, 1989, pp.404-407; J.
HELMREICH, The United States and the Formation of EURATOM, in: Diplomatic History,
3(summer 1991), pp.406-407.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 107
participation in EURATOM. The safeguard of military activities, long-term supply
agreements, and the special relationship with the USA were paramount. Britain, as
a fully-fledged nuclear power, had to keep a free hand in national R&D policy. 10
“[The] general conclusion was that joining would have no real advantage for the UK
from the point of view of promoting the development of atomic energy. […] the
Authority should advocate that the UK attitude should be […] that British industry
should supply Euratom with reactor on a commercial basis. […] The prime market
for the UK nuclear power industry would be a domestic one, while for the American
industry it would be an export one”. 11
The occasion to verify EURATOM policy loomed soon. On 2 May 1957 the
chancellor of the Exchequer was called to consider what incentives to offer in order
to promote the FTA in front of fading French enthusiasm. As far as EURATOM
was concerned, the Joint Working Party on European Cooperation in the Field of
Atomic Energy was to consider some form of association, if membership was not
possible. 12 It was an important chance for people in the ministry of Power and Fuel
(MPF, a wartime body created mainly to manage coal supply), who were seriously
concerned about British detachment from European developments. 13 In their view
the lead in nuclear engineering was a declining advantage; better to use it as a
bargaining counter at once rather than when German technological capabilities and
US assistance would embolden the Community. 14
At this time, the Foreign Office was leaning towards a membership with
reserve. Keeping a foot both in EURATOM and ENEA would guarantee the overall
European balance under the aegis of British preponderance, provided that dealing
with the former would not raise suspicions in the Scandinavian partners. 15
Nevertheless, the perception of nuclear energy as consubstantial with British
position in the world did not help a down-to-earth solution.
“The political implication of real membership, even subject to the necessary exemptions,
would be that the United Kingdom would for the first time be putting itself on
terms of equality with the European countries in a joint economic organisation”. 16
On 11 June the Sub-committee on Closer Economic Association with Europe
concluded that any action regarding the new Community would prove ineffective in
10. United Kingdom National Archive (henceforth NA): EG 1/106, Huet to Michaels, 20.02.1957,
Michaels to de Peyer, 20.02.1957; Figgures to Michaels, 21.02.1957. NA: EG 1/107, note by
Strath, 20.02.1957; Michaels to Brayne, 01.03.1957.
11. NA: AB 16/1727, extract from AEX (57) 4 th meeting, 21.02.1957.
12. NA: EG 1/107, McKean to Thompson, 09.05.1957; NA: FO 371/128311, minute by Edden,
01.07.1957.
13. NA: POWE 14/1466, hand-written minute by de Peyer, 08.05.1957.
14. NA: CAB 134/2206, minute of the MAC (AE) (57) 5 th meeting, 20.05.1957; NA: POWE 14/1466,
minute by Murray, 22.05.1957.
15. NA: CAB 134/2206, minute of the MAC (AE) (57) 6 th meeting, 23.05.1957; NA: POWE 14/1466,
minute by Cleaver to Gwynn, 31.05.1957; minute by Cleaver to Murray, no date; NA: FO 371/
128383, Ellis-Rees to Clarke, 13.06.1957; hand-written minute by Edden, 21.06.1957;
hand-written minute by Gore-Booth, 21.06.1957.
16. NA: CAB 134/2206, minute of the MAC (AE) (57) 7 th meeting, 03.06.1957.

108
Mauro ELLI
fostering the FTA. Though the ministry of Power, which was pressing for British
membership on the same lines as the technical press, voiced dissatisfaction, 17 the
UKAEA had now a stronger say since the matter rested solely upon commercial
and technical considerations. 18
The Authority decided to give battle at the Economic Steering Committee, the
senior official body for European policy where it could count on the sympathetic
views of the chairman, Sir Roger Makins, joint permanent secretary in the Treasury
and former ambassador to the United States, who was a staunch Atlanticist. As a
preliminary move, it stressed to the Foreign Office that any departure from present
policy would be tantamount to disaster. 19 Even a conditional participation to the
Community would represent “an additional burden which would in the considered
view of the Authority render the discharge of their other obligations impossible and
cause their organisation to disintegrate under the added strain”. 20 Unsurprisingly
Makins espoused quite a restrictive approach.
“The Chairman suggested that before considering what relationship the United
Kingdom should seek to establish with Euratom, the Committee should consider
how far, if at all, our seeking to join Euratom would be of assistance to us in the context
of the Free Trade Area negotiation. Sir Frank Lee [permanent secretary, Board
of Trade] said that although it was generally agreed that such a move would be of no
assistance in the Free Trade Area context at the present stage, there might well come
a time, if the negotiations were going very badly, when our willingness to join might
prove a significant political gesture. In the discussion it was suggested that the
Euratom countries did not now expect us to join nor did they want us to”. 21
The MPF undersecretary, Charles De Peyer, who in 1951 had advocated the
association of British coal industry with the ECSC, 22 commented on this
conclusion with dismay.
“I find it difficult to observe helpfully on the Euratom discussion. […] how can one
contend with such absurd arguments as that the Euratom countries do not want to
have us All one can say is that it is directly at variance with common sense and
common knowledge, so that other arguments controverting it have not been sought.
[Here] we have one of those third order arguments that usually serve for rationalisation
of some emotional prejudice. […] the fact is that no one approaching the subject
unemotionally could dispute that joining on our own terms must be advantageous.
The only difference that can arise, between rational people, is whether we could get
‘our own terms’”. 23
17. NA: CAB 134/1329, A.(O) (57) 1 st meeting, 26.06.1957. The UK and Euratom, in: Nuclear
Engineering, 2 (July 1957), p.268.
18. NA: CAB 134/1855, minutes of the ES (EI) (57) 28 th meeting, 11.06.1957; NA: AB 16/2153, note
by Peirson to Strath, 11.06.1957.
19. NA: FO 371/128311, minute by Dean, 02.07.1957; NA: CAB 134/1835, ES (57) 13, ‘Note by the
Chairman of the Atomic Energy (Official) Committee’, 03.07.1957.
20. NA: AB 16/2153, extract from AEX (57) 13 th meeting, 11.07.1957.
21. NA: CAB 134/1835, ES (57) 4 th meeting, 10.07.1957.
22. A. MILWARD, op.cit., pp.132-135, p.147.
23. NA: POWE 14/1466, note by de Peyer, 16.07.1957.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 109
Drawing the conclusions from the discussion, Makins stressed that all
departments agreed that EURATOM membership had no political advantage to
offer, especially with respect to the FTA. Since the Treasury, the Foreign Office and
the ministry of Defence, as well as the UKAEA, deemed any British participation
counterproductive, 24 the United Kingdom had to remain aloof.
Contrary to the debate on the association with the ECSC, where the coal and
steel concerns enjoyed a role, the nuclear industry did not participate in this
decision; moreover, nuclear power enjoyed a magic mystery and a political value
that made it difficult to compare with more traditional sectors such as coal and
steel. Anyway, the EURATOM issue was bound to resurface in early spring 1958,
mainly because of the conclusion of the US-EURATOM agreement, but also in
view of the pressure from the Continent and growing criticism at home. 25 At the
Sub-committee on Closer Economic Association with Europe meeting of 9 May
1958, people who had advocated a conditional membership one year earlier were
back on stage.
“The arrangements now being negotiated between the United States and Euratom
[…] justified the fears of these two Departments [ministry of Power and Board of
Trade]. The submission to Ministers […] did not take sufficient account of the different
courses advocated last year [partial or associate membership] and dismissed
them too easily in favour of a technical collaboration agreement which under the
present situation was thought to be adequate. The submission should be therefore be
modified to indicate that no account had been taken of the major commercial considerations
involved”. 26
Confronted with renewed UKAEA resistance, departments found a compromise
only at the Economic Steering Committee.
“[…] in discussion, it was agreed that the modest proposal of a technical collaboration
agreement should not, and in practice would not, prejudice the adoption at a
later stage, if this proved desirable, of a closer form of association with Euratom”. 27
Accordingly the British government set out negotiating an umbrella cooperation
agreement and the Foreign Office, which had kept a borderline position so far, took
the lead of the talks, considering them inherently of political nature. One should
24. NA: CAB 134/1328, A (57) 2, ‘Note by the Chairman of the Economic Steering Committee’,
15.07.1957.
25. NA: FO 371/135543, Meiklereid to Wright, 03.04.1958; Meiklereid to Hainworth, 03.04.1958.
Memorandum by Acting secr. of State Harter and AEC chairman Strauss to the president,
28.01.1958, FRUS (op.cit.) 1958-60, vol.VII, Western European Integration and Security; Canada,
pp.5-7; telegram from the Embassy in France to the DoS, 18.02.1958, ibid., pp.17-18; telegram
from the DoS to the Embassy in Germany, 13.03.1958, ibid., p.19. Macmillan’s Blunder Costs us
the Race, in: Reynolds News, 20.04.1958; EURATOM, in: Hansard, 22.04.1958; Atomic Aloofness,
in: The Economist, 08.03.1958; Export Effort inadequate, in: Nuclear Engineering, 25(April
1958), pp.137-139; Heart-searching at Eastbourne, in: ibid., 26(May 1958), p.187; Hanover
Trade Fair, 1958, in: ibid., 27(June 1958), pp.257-258; R. HEWLETT, J. HOLL, op.cit.,
pp.440-444.
26. NA: CAB 134/1864, ES (EI) (58) 19 th meeting, 06.05.1958.
27. NA: CAB 134/1836, ES (58) 11 th meeting, 09.05.1958.

110
Mauro ELLI
note, incidentally, that even in the UKAEA Industrial Group, there were people
who now thought that British technological advantage was a reason for a more
forthcoming attitude rather than a justification for staying aloof. 28
Such urgency was engendered by the looming crisis of the British nuclear
industry, as the year 1958 represented a turning point in the history of its
development, from the ‘years of promise’ to the ‘years of consolidation’. The
energy trend markedly favoured fossil sources, while the value of plutonium
extracted by UK reactor as a by-product was steadily reducing and the interest rate
was increasing, in a sector where capital costs represented two-thirds of generating
costs. 29
Quite oddly, the cooperation agreement signed on 4 February 1959 was
half-heated in attitude and milk-and-water in content, due to the unremitting
hostility against the Community. It should serve as the legal framework for a
programme aimed at selling British power reactors whose initiative had been up to
EURATOM. Indeed, during his visit to Britain in December 1958, the EURATOM
director-general for economy and industry, Eildert Stijkel, had improvised the
enticing, though noncommittal, proposal of setting up a joint programme for the
construction of up to ten reactors. 30
In spite of the US-EURATOM agreement and the eventual failure of the FTA
negotiations, the UKAEA harboured such a distrust regarding EURATOM that it
still preferred confining the export promotion to business-like contacts among the
industrial concerns. 31 For his part, on 6 March 1959 the British ambassador to the
Community, Sir Arthur Tandy, recommended to foreign secretary Selwyn Lloyd to
consider the question of the joint programme with urgency. 32 In his view the
UKAEA flawed appraisal of EURATOM had led to a biased opposition against any
cooperation with the Community, which in turn was the ultimate reason for the
awkward British position.
“We never liked the European Communities for our own understandable reasons; but
this attitude has not always operated to our advantage. We made the mistake, as it
now appears, of being overfearful that the High Authority [of the ECSC] would be
too strong. Now, it would seem, we are going to the opposite extreme in our fears
that the EURATOM Commission may be too weak”. 33
28. NA: AB 16/3710, extract from minutes of Overseas Relations Committee, 13.06.1958.
29. R.F. POCOCK, Nuclear Power. Its Development in the United Kingdom, Unwin Brothers Ltd.,
Old Woking, 1977; C.M. BUCKELY, R. DAY, Nuclear Reactor Development in Britain, in: K.
PAVITT (ed.), Technical Innovation and British Economic Performance, Basingstoke, London,
1982, pp.252-266; L. CAMILLERI, The State and Nuclear Power, University of Washington
Press, Seattle, 1984, pp.38-39, 54-55.
30. NA: AB 16/2820, ORC (58) 74, ‘Note by the Industrial Group’, 19.12.1958.
31. NA: AB 16/3713, extract from ORC (58) 12, 30.12.1958; NA: AB 16/3714, draft proposals for
informal discussions with Euratom in Brussels, no date; extract from ORC (59) 1 st meeting held
on 28.01.1959; NA: AB 16/2820, ORC (59) 11, ‘Note on an informal meeting with Euratom
officials’, 22.01.1959; NA: FO 371/132742, Peirson to Tandy, 30.12.1958.
32. NA: FO 371/140574, Tandy to Lloyd, 06.03.1959; Hainworth to Tandy, 18.03.1959.
33. NA: FO 371/140574, Tandy to Hainworth, 26.03.1959.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 111
On his side, James Marjoribanks, then economic minister at the Bonn embassy,
suggested that – nuclear power being uncompetitive compared with fossil fuel – the
best course of action consisted in a sizeable cooperation on R&D, so to keep the
Europeans tied to British know-how while waiting for a better trend. 34 In May 1959
James Bernard W. Cunningham, director for industrial power at the UKAEA
Industrial Group, suggested that EURATOM officials start a joint study for a
massive programme of atomic power stations in Europe in order to show the
soundness and profitability of the British approach. Though Stijkel’s reaction was
positive, the Commission’s interest consisted in promoting R&D cooperation
between Britain and the member-states in the realm of advanced reactors,
controlled thermonuclear reaction and the plutonium circle. 35
Whereas the EURATOM president, Etienne Hirsch, would state that there was
no case for building nuclear power stations, 36 on 10 July 1959 Stijkel circulated a
promising estimate of future European needs, maintaining that the only
impediment to the construction of British reactors was the lack of a joint
UK-EURATOM programme. 37 Maybe Stijkel was simply trying to exploit British
anxieties in order to foster the Commission’s role; anyway, at first the UKAEA
reacted by suggesting the possibility of bartering the construction programme
against a far-reaching cooperation in reactor design by way of exception to the
normal commercial policy. 38
Yet the idea was shortly abandoned because, with the exception of the Central
Electricity Board (the British power-generating authority), every department raised
objections on the grounds of financial or political considerations, especially the
need not to strengthen the Commission through cooperation. 39 In the event, they
opted for a proposal that, admittedly, could hardly help British nuclear export:
provided the implementation of a programme aimed at installing 1,000 MW over
10 years on a voluntary basis, the UKAEA would have offered technical expertise
and fuel on the most favourite nation clause. 40
The reaction of the Commission was understandably very cool. Contrary to the
latter’s genuine interest for medium- and long-term R&D cooperation, the UKAEA
34. NA: AB 16/3715, Marjoribanks to Hainworth, 23.05.1959.
35. NA: AB 16/3715, Cunningham to Peirson, 30.04.1959; ORC (59) 30, ‘UK/EURATOM Joint
Working Group’, 22.05.1959; NA: FO 371/140579, Croome to Cape, 14.05.1959; Christofas to
Cape, 21.05.1959.
36. E. HIRSCH, The Work of the Euratom Commission, in: Nuclear Power, 45(January 1960),
pp.79-80.
37. NA: FO 371/140579, Peirson to Cape, 24.08.1959.
38. NA: AB 16/3716, ORC (59) 44, ‘Joint Working Group with Euratom’, 13.07.1959.
39. NA: AB 16/2820, Burkitt to Walker, 19.08.1959; Drake to Peirson, 21.08.1959; NA: FO 371/
140579, Turnbull to Peirson, 23.09.1959; Bowen to Peirson, 28.09.1959; Flett to Peirson,
25.09.1959; NA: POWE 14/1467, Brown to Flett, 24.09.1959.
40. NA: AB 16/2820, Peirson to Hitchman, 11.09.1959; extract from minutes of AEX (59) 30 th
meeting, 17.09.1959; NA: POWE 14/1467, record of a meeting on possible UK/EURATOM
programme, 30.09.1959; NA: FO 371/140579, Peirson to Gore-Booth, 18.09.1959; Cape to
Peirson, 01.10.1959; Cape to Christofas, 02.10.1959.

112
Mauro ELLI
did not entertain any intention to share anything expected to have commercial
applications in the near future. With Stijkel leaving EURATOM to take over as
minister of Transports in the Dutch government and being already at pains in
implementing the joint programme with the United States, the Commission could
see no point in assuming an expensive and unnecessary commitment. 41 All in all,
by 1960 – in spite of a more active engagement of the Foreign Office and the
cooperation agreement – the substance of British atomic aloofness remained
unchanged.
The emergence of a pragmatic approach
In the spring of 1960, confronted with the continuing deterioration of the British
position vis-à-vis EEC acceleration in tariff reduction, the government adopted the
strategy of near-identification: i.e. membership in the Common Market on British
terms. Setting aside the illusory nature of such a strategy, 42 it determined a new call
to reconsider EURATOM policy, in that the UK membership of the Atomic
Community (and of the ECSC) was supposed to represent an important gesture of
goodwill that would contribute to defusing the threat of isolation. 43 Foreign Office
officials were indeed considering this course of action with some interest. With
EURATOM attention focused increasingly on research rather than industrial
applications, Britain might stand to gain by participating in the Community’s
activities; hence, upon Lloyd’s recommendation, on 22 April 1960 Harold
Macmillan called on the various departments to reconsider the issue. 44
It is noteworthy that at this moment even the minister for Science, 45 Mr.
Quentin Hogg, created Lord Hailsham, a staunch Atlanticist in the Conservative
Party, agreed with joining the ECSC and EURATOM, provided it was politically
advantageous with respect to the Common Market:
“The point about Euratom is that we have much to offer and they little. But in the
present political situation this might be an argument in favour of joining. […] I
assumed hitherto that these were two buses which we had irretrievably missed if,
indeed, there was originally an object in catching them. But I look upon both
41. NA: AB 16/2820, AEX (59) 147, ‘Co-operation with EURATOM on Fast Reactor Zero-Energy
Facility’, 23.11.1959; Burkitt to Hitchman, 24.11.1959; extract from minutes of AEX (59) 38 th
meeting 26.11.1959; NA: FO 371/140575, Christofas to Cape, 05.10.1959; NA: FO 371/140576,
Tandy to Cape, 28.10.1959; Christofas to Cape, 03.11.1959; brief for the secretary of State,
0.12.1959.
42. A. MILWARD, op.cit., pp.322-334.
43. Relations with Europe, in: The Times, 06.04.1960.
44. NA: PREM 11/3774, Lloyd to Macmillan, 18-04-1960; UK relationship with the European Atomic
Energy Community and the ECSC, 07-12.04.1960; Macmillan to Lloyd, 22.04.1960; NA: FO 371/
150160, minute by Coulson, 08.04.1960; minute by Dean, 11.04.1960; minute by Hoyer-Millar,
12.04.1960; minute by Holliday, 07.04.1960; NA: T 299/55, Workman to Copeman, 22.04.1960.
45. The Office of the minister for Science was politically responsible for atomic energy matters.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 113
projects [EURATOM and the ECSC] benignly if on official consideration they
appear advantageous or unobjectionable”. 46
Discussion at the official level produced the opposite conclusion. Joining
EURATOM might be perceived as a sign of weakness on British part and grant an
increased status to the Commission. Eventually, membership would at the best
draw attention on the issue of a multilateral solution of the Six/Seven split; but
Charles De Gaulle would tend to judge it as a plot to weaken the Six. 47
Yet, by this means the issue under discussion had changed. EURATOM
membership was no more a matter of expediency, but rather was part of the wider
issue of British relations with the EEC, with special focus on French reactions. If
British membership of the ECSC and EURATOM was arguably the first step
towards the acceptance of something very similar to the Treaty of Rome, as the
Foreign Office pointed out, this entailed that political considerations would
overrule any technical objection. Yet neither the UKAEA nor the Office of the
minister for Science (OMS) was disposed to give in, so the departments were again
in disagreement. 48
On 13 May 1960, Makins (now the UKAEA chairman) claimed that the
political value of EURATOM membership would be minimal. On the contrary, if
Britain had dealt with the adhesion to the Common Market first, it would have been
able to win special terms from the Six for her EURATOM membership. Then,
Hailsham endorsed Makins’ argument and reversed his previous position,
maintaining that he was in favour of ECSC membership, but not of EURATOM. 49
Still, on 16 May, the European Questions Committee decided that joining the
ECSC and EURATOM might serve to negotiate a British membership of the
Common Market at a cheaper price, if not to heal the Six/Seven split avoiding it
completely. In contrast to the summer of 1957, the UKAEA arguments were turned
down. 50
This is the context of John Profumo’s address to the Western European Union
assembly, in reply to the latter’s recommendation of joining EURATOM. 51 The
speech stressed the link between British membership of the ECSC and EURATOM
on the one hand and an overall solution of the Six/Seven split on the other.
Macmillan himself intervened in this regard writing a revised draft that conveyed
more open-mindedness, but he raised the political issue of how much interest the
46. NA: EG 1/429, hand-written minute by Hailsham, 29.04.1960.
47. NA: CAB 134/1822, minutes of the EQ (60) 4 th meeting, 05.05.1960; NA: FO 371/150161, Jebb
to FO, 07.05.1960, tel. no.155. S. GREENWOOD, Not the “General Will” but the “Will of the
General”: the Input of the Paris Embassy, in: Contemporary British History, 3(Fall 2004),
pp.177-188.
48. NA: CAB 134/1822, minutes of EQ (O) (60) 5 th meeting, 10.05.1960; NA: CAB 134/1823, EQ (O)
(60) 30, ‘Note by the Secretaries’, 09.05.1960; EQ (O) (60) 30 Addendum, 09.05.1960.
49. NA: PREM 11/3774, memorandum by Hailsham to Heathcoat-Amory, 13.05.1960; NA: EG 1/
429, Makins to Hailsham, 13.05.1960, note by Turnbull, 19.05.1960.
50. NA: CAB 134/1819, minutes of EQ (60) 7 th meeting, 16.05.1960.
51. Profumo was minister of state in the Foreign Office.

114
Mauro ELLI
Six, namely France, attributed to British participation to the European integration
process.
“The British Government […] will certainly be ready to consider anew the proposal
that Britain should join EURATOM and the European Coal & Steel Community. But
I do not want to be misunderstood. This is not at this particular moment a simple
question. First we have to know whether we should be welcome […] any decision
[…] must be taken with full regard to the loyalties that we have towards our partners
in the EFTA”. 52
Not only does this phrasing demonstrate the importance that the Prime minister
attributed to the matter, but also that he was thinking about the EEC membership,
as the hint to EFTA and the absence of any reference to ENEA indicate. On the
other hand, the speech suggested a step-by-step process that could hardly win over
European misgivings, but it was useful to avoid divisions in the cabinet.
The first reactions to the speech were not encouraging. Comments in the press
were cold 53 and the Six – who found it difficult to agree on a common position –
were far from enthusiastic. First, Britain was already committed with both the
EFTA countries and the United States; second, as the Dutch stressed, joining two
out of three Communities would cause serious political and legal problems; finally,
the French reserved their position. 54 The eventual failure became clear when the
WEU Foreign ministers met at The Hague on 16 June 1960. On that occasion, the
Six expressed doubts about the sincerity of the British move and maintained that
membership had to concern all the Communities. 55
Accordingly, at the meeting of an ad-hoc committee chaired by Sir Frank Lee 56
on 8 July 1960, it was decided that joining EURATOM would have become
inevitable once Britain had applied to the Common Market, scrapping definitely
any illusion about the ‘two-out-of-three’ solution. Therefore, the Foreign Office
was called to chair a working party in order to understand whether the EURATOM
Treaty was acceptable as it stood in the context of an overall solution of the Six/
Seven split. 57
One should note that, as a matter of fact, the Foreign Office had by now
developed the position it would keep during the whole pre-negotiation and
negotiation phases, namely that British membership of EURATOM would not
forcibly entail the demise of the special relationship with the United States, as both
52. NA: FO 371/150161, FO to Berne, 01.06.1960, tel. no.148.
53. Joining Euratom, in: Nuclear Engineering, 51(August 1960), p.334; Mixed Reaction to UK Effort
To Join Euratom, in: Nuclear Power, 51(July 1960), p.64.
54. NA: FO 371/150162, Freese-Pennefather to FO, 03.06.1960, tel. no.24; Mason to FO, 07.06.1960,
tel. no.27; Steel to FO, 04.06.1960, tel. no.130, Steel to FO, 07.06.1960, tel. no.131; minute by
Hoyer-Millar, 09.06.1960; NA: FO 371/149495, record of a conversation between the secretary of
State and the French ambassador, 15.06.1960.
55. NA: PREM 11/3774, record of Meeting of the WEU at The Hague, 16.06.1960.
56. Sir Frank had taken over the post of joint permanent secretary in the Treasury upon Makins
becoming chairman of the Authority and was a prominent pro-European figure in the civil service.
57. NA: CAB 130/173, minutes of an ad-hoc committee on UK relations with EURATOM,
08.07.1960.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 115
UKAEA and OMS claimed. Indeed, military applications of atomic energy were
subjected to the sovereignty of the member-states and Britain might negotiate
amendments to the Treaty in consideration of her special position. This insistence
on special terms should not obscure the most significant result: the UKAEA had
been compelled to recognize formally that political considerations pertaining to the
Common Market were more important than the magic mystery of nuclear energy.
In many senses this outcome was the reversal of the approach followed in 1957,
though it would not prevent technical departments from exercising quite a negative
influence in 1961-63.
Interdepartmental squabbles and EURATOM talks
The UK nuclear programme depending on dual-use plants, the difference between
peaceful and military activities was even less clear-cut than elsewhere. This gave
rise to a problem of security, though EURATOM was ostensibly a civilian
organisation. Moreover, two agreements tied Britain to the United States in both
peaceful and military applications of nuclear energy. 58 Had the United Kingdom
joined EURATOM, it would have had to preserve US commercial interest either by
forgoing bilateral civilian cooperation or by negotiating special terms for its
participation to the European pool; still more important to keep the special
relationship, it would have had to assure that the Commission would not pick up
military secrets through dual-use plants.
In the UKAEA, high-level officials soon began to maintain that the government
had to adopt a very tough negotiating stance in order to avoid the emasculation of
the British atomic energy programme and the demise of the special relationship. 59
Hence, by the end of June 1961 the Authority considered a formal assurance of the
overriding pre-eminence of the British military activities as the starting point and a
sine qua non of the negotiations. 60 In the summer of 1961 all departments agreed
that approaching the Americans was fundamental in this regard, but their views
differed on timing and tactics, as the first contact did not point to a real solution.
Indeed, Glenn Seaborg, the Nobel Prize chairman of the US Atomic Energy
Commission, told Makins that British membership of EURATOM would not create
serious difficulties, but stressed that he was voicing his personal opinion, not an
official position. 61
On its part, the Foreign Office believed that it was unwise going for a formal
exclusion of defence activities right at the beginning of the negotiations: better to
58. J. BAYLIS, Exchanging Nuclear Secrets: Laying the Foundations of the Anglo-American Special
Relationship, in: Diplomatic History, 1(2001), pp.33-61.
59. NA: AB 16/4074, Crome to Adamson, 27.04.1961; note by Hudspith to Drake, 04.05.1961; NA:
AB 6/2604, hand-written note by Grainger to Jackson, 03.05.1961.
60. NA: AB 16/4074, extract from ORC meeting, 28.06.1961.
61. NA: FO 371/157233, visit of Dr. Seaborg, 21.09.1961.

116
Mauro ELLI
arrange confidential talks with the French in order to inquire how they had been
preserving their military programme inside the Community. 62 However, with
technical departments repeatedly urging the first course, the Foreign Office had to
inform Edward Heath that the defence exclusion would be a breaking point in
negotiations. 63
On the civilian side of the matter, on 20 September 1961 departments agreed on
a conditional pooling, by which the British government would have the right to
choose autonomously which programme to share (and to keep the widest control in
their management), but with access to all information accrued from previous
research in the Community. With this proviso, the UKAEA was called to study the
most effective way to participate in the EURATOM research and development
effort. 64 Indeed, it had already considered turning the radiological laboratory at
Wantage and the thermonuclear fusion research establishment at Culham into
EURATOM common research centres. But this was aimed most of all at balancing
the UK financial contribution to the Community, so defusing Treasury’s pressure
for a cut in UKAEA appropriations. 65
The Authority’s paramount interest resided in keeping the exclusive control of
the whole British reactor development programme, notably the Fast Breeder
Reactor. In its eyes EURATOM financing was the Trojan horse of the
Commission’s control, which would have compromised the long-term technical
and economic viability of British nuclear engineering by mismanagement or by
surrendering valuable information to French and German competitors.
Accordingly, the best course consisted in saturating the Commission’s financial
capabilities by a variety of expensive basic research projects. 66
Obviously enough, the Treasury was wary that the Authority was pursuing
merely its parochial interests and insisted on the necessity of a cost/benefit
breakdown in order to ascertain the effect of membership on the national economy.
Nevertheless, the Authority – with strong political support from the OMS – could
successfully resist producing such document, which would seriously reduce its
leeway in the interdepartmental debate. Hence the Treasury had to continue
waiting, though stressing that the EURATOM’s second five-year research
62. NA: FO 371/157232, minute by Audland, 26.09.1961; minute by Stoddart, 27.09.1961; brief for
FO representatives to the Special Group, 14.09.1961.
63. NA: FO 371/157233, minute by Barclay, 02.11.1961; minute by Shepherd, 27.11.1961; NA: FO
371/157234, France to Turnbull, 11.11.1961.
64. NA: FO 371/157232, minute of a meeting held at the OMS, 20.09.1961. On financial provisions,
the Treasury’s objection – which called for a lower contribution – was overcome. See NA: FO 371/
157232, minute by Stoddart, 19.09.1961.
65. NA: AB 16/4075, extract from minutes of AEX (61) 25 th meeting 15.09.1961; NA: AB 16/4081,
Walker to Drake, 26.09.1961.
66. NA: AB 16/4076, ‘United Kingdom membership of Euratom – Some possible implication for the
Authority’, 19.12.1961.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 117
programme – then under discussion – should be revised once Britain had joined. 67
Unfortunately, this meant that British participation in the EURATOM research
programme remained a borderline issue, almost completely overshadowed by the
problem of defence exclusion.
Broadly speaking, the EURATOM talks seemed doomed to follow the pattern
of the EEC negotiations: they emphasised the ‘conditionality’ of the application
and the importance of the bilateral relationship with France in order to influence
the outcome. The latter was clearly out of consideration of the fairly overbearing
French position in the Community and the similarity with Britain as far as the
security of the military programme was concerned. The conditionality seemed to
take for granted either that Britain could get her terms or that the Six needed British
help to develop their nuclear industry. In this regard, the Foreign Office arguably
had better understood the lesson of the frustrating procedural phase of the EEC
negotiations, when it suggested – on the lines of Jean Monnet – to accept the Treaty
forthright, postponing the dealings on derogations until a later date. Unfortunately,
this flexible approach was contradicted both by the rigid stance of the technical
departments – headed by prominent ‘sceptics’ like Makins and Hailsham – and
ultimately by Edward Heath’s speech of 10 October 1961, when the Lord Privy
Seal did put forward a massive body of conditions to be implemented through a
formal protocol, if not by amending the Treaty itself. 68
American reactions further complicated the matter. The British intended to
secure the continuation of the special relationship through the assurance that the
amount and isotopic composition of fissile materials would not be disclosed,
otherwise they would fence off all dual-use plants. 69 On 27 November 1961 the
secretary of State’s special assistant for Atomic Energy Matters, Philip Farley, said
that the British approach was considered ‘simplistic’ and that it was too early for
the USA to get committed on the military issue. 70 Finally, the US formal reply of
20 December sounded like a deathblow for such hopes:
“The United States Government is struck by the restrictive United Kingdom attitude
toward EURATOM indicated by this note as contrasting with the spirit of the British
approach to the Six as described by Mr. Heath on October 10. […] The United States
67. NA: AB 16/4081, Peirson to Dodd, 16.03.1962; Dodd to Peirson, 20.03.1962; Michaels to Dodd,
23.03.1962; NA: EG 1/262, Dodd to Michaels, 12.03.1962; NA: T 236/6654, brief by Forsyth to
Petch, 27.03.1962; brief by Dodd to Peck, 28.03.1962.
68. NA: CAB 21/4872, Turnbull to France, 16.10.1961; France to Turnbull, 19.10.1961; memorandum
from Glaves-Smith to Turnbull, 27.10.1961. See W. ASBREK BRUSSE, Alone with the Six: the
Dutch Cabinet and the British Application for EEC Membership, in: R. GRIFFITHS, S. WARD
(eds.), Courting the Common Market, Lothian Foundation Press, London, 1996, pp.128-129,
133-134; and G. WILKES, The First Failure To Steer Britain into the European Community, in:
Idem. (ed.), Britain’s Failure To Enter the European Community 1961-1963, Frank Cass, London,
1997, pp.12-13. N.P. LUDLOW, op.cit., pp.34-36, e. 39-41; K. STEINNES, The European
Challenge: Britain’s EEC Application in 1961, in: Contemporary European History, 1(1998),
pp.61-79.
69. NA: FO 371/157233, Peirson to Stephenson, 17.10.1961; Turnbull to Stephenson, 14.11.1961.
70. NA: FO 371/157234, Ormsby-Gore to FO, 27.11.1961, tel. no.630.

118
Mauro ELLI
Government would not wish to enter into any side understanding, which could prejudice
the outcome of these negotiations”. 71
Yet, for different reasons, both Makins and the Foreign Office stressed that it
was not as negative as it might seem: joining EURATOM would have not affected
the special military relationship provided that Britain had been able to obtain the
defence exclusion without prejudicing the Commission’s prerogatives. Regarding
peaceful applications a ‘misunderstanding’ had apparently occurred, with Robert
Schaetzel – special assistant to the under secretary of State for Economic affairs –
implicitly advancing the strategy of putting all British eggs in the EURATOM
basket, but the question could be left pending for a while. 72
This view was reinforced by further American utterances:
“All that was necessary for the US Administration would be to assure the JCAE
[Joint Congressional Committee on Atomic Energy] that US Restricted Data were
protected. For this purpose it would be sufficient for Her Majesty’s Government to
tell the US Government that our agreement with EURATOM was not inconsistent
with and should not override our agreement with the US […] it was for the UK to
make the determination that US Restricted Data were protected and the US would
not seek to examine the means by which we did so. Any statement […] could be confidential
and would not necessarily be published”. 73
The Foreign Office concluded that it would be a mistake to put at risk the whole
negotiation by asking for a formal protocol of exclusion or even a memorandum of
understanding. Indeed, the French had already made known their unwillingness to
amend the Treaty and – according to some hints from the Commission – asking for
the protocol would be counterproductive at the very least. 74 Article 105 of the
EURATOM Treaty provided that the Treaty itself could not be opposed to
agreements finalised before the entry into force of the Community: according to the
Foreign Office, that amounted to a sufficient guarantee in order to keep the special
relationship. 75 Obviously, this position took for granted that ‘entry into force’
referred to the date of British accession to the Community; otherwise the bilateral
military agreement with the USA of 3 July 1958 would not be covered.
Surprisingly enough, this piece of news did not give rise to substantial changes
in the interdepartmental debate on tactics. The attention focused on France instead,
because from Paris, ambassador Pierson Dixon had warmly recommended
approaching the French with a view to obtaining suggestions about defence
exclusion. Though very suspicious of American assurances, the OMS, supported by
71. NA: FO 371/157234, Ormsby-Gore to FO, 20.12.1961, tel. no.682.
72. NA: FO 371/157234, Ormsby-Gore to FO, 20.12.1961, tel. no.681; minute by Wiggin, 28.12.1961;
minute by Shepherd, 21.12.1961; Pemberton-Pigott to Reilly, 22.12.1961; NA: FO 371/163307,
minute by Jackling to Heath, n.d.; ‘UK membership of EURATOM. Implications for
Anglo-American relations’, n.d.; Makins to Shuckburgh, 28.12.1961.
73. NA: FO 371/163309, record of a meeting at the State Department on EURATOM, 27.02.1962.
74. NA: FO 371/157234, Greenhalgh to Peirson, 22.11.1961; NA: FO 371/163305, Greenhalgh to
Peirson, 09.02.1962.
75. NA: FO 371/163309, Ormsby-Gore to FO, 27.02.1962, tel. no.626; minute by Stoddart,
28.02.1962.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 119
the UKAEA technical advisor, warned that the French example could not be
followed tout court, because there was nothing comparable to British dual-use
plants in the French nuclear programme. 76
This entailed a radical difference of perception among departments. What in the
Foreign Office view was a pragmatic approach – i.e. arranging for defence
exclusion through EURATOM machinery as a member-state – was instead
considered by the technical departments a hazardous means aimed at adjusting the
EURATOM talks’ timing to the EEC and ECSC negotiations. This explains why
the UKAEA was so wary at the Foreign Office assuming the responsibility for
EURATOM negotiations at the official level and why Makins ominously warned
that the latter would not be straightforward. 77 There did exist an agreed objective,
namely “to safeguard the United Kingdom defence programme and the
continuance of exchange of information with the United States”, 78 but how to attain
it still remained a matter of controversy.
Participation in the EURATOM R&D effort further complicated the situation.
When the eventuality of a confidential talk with France came to fore in early spring
1962, the Foreign Office stressed the common interest of the two countries in
opening the European market to non-American reactors and in reducing the
Community to a complement of national research programmes. Yet the technical
departments worried that Britain could become committed to the second five-year
programme by a thorough exchange of information when the Common Market
issues were still far from solved. As a consequence, the Foreign Office was
instructed to avoid any detailed discussion on British participation in the research
programme during the talks with the French scheduled for 27 April 1962. 79
On the contrary, Pierson Dixon was inclined to approach the French in this
regard. Britain had to ask to participate informally in the discussions among the Six
about the second five-year programme: in the case of a positive answer, the
procedural arrangement of September 1961 – i.e. agreeing a common position
among the Six before confronting the UK – would have been discarded; in the
negative, London could have played upon the resentment of the Five for the
uncompromising French attitude. 80
The Foreign Office did not share the aggressive flavour of Dixon’s
recommendation, but they believed it was high time to tackle the issue in order to
avoid the heavy commitments that would fall on British resources as a
member-state, with Britain not having negotiated them. Indeed, the Commission
76. NA: FO 371/163309, Dixon to Reilly, 20.02.1962; Michaels to Gallagher, 07.03.1962; minute by
Lewen, 14.03.1962.
77. NA: FO 371/163311, minute by Reilly, 07.03.1962; Turnbull to Caccia, 12.03.1962; NA: FO 371/
163314, Makins to Reilly, 20.03.1962.
78. NA: CAB 134/1547, minutes of the 12 th meeting of CMN (SC) Committee, 27.03.1962.
79. NA: FO 371/163311, ‘UK accession to EURATOM – Brief for private discussions with France’,
19.03.1962; NA: CAB 134/1523, minutes of the 33 rd Meeting of the CMN (O) Committee,
27.03.1962.
80. NA: FO 371/163312, Dixon to Reilly, 02.04.1962.

120
Mauro ELLI
had warned that the main point in the negotiations would be the participation in the
research programme. Nevertheless, technical departments flatly turned down any
discussion on the subject until the UKAEA study, expected in June 1962, about
how to insert UK plants in the European context most profitably was ready. They
insisted on the permanent character of the European interest for British assets; the
latter were a trump card that would allow the government to arrange the matter
through the periodical revisions of the EURATOM research budget after the
adhesion to the Community. Hence, the Foreign Office had to accept postponing
the issue until a substantive agreement on defence exclusion had been reached. 81
It might be amazing that in April 1962 the British were still talking of being
allowed to participate in discussions among the Six before they had joined, after
such hopes had been comprehensively crushed with respect to Common
Agricultural Policy, and roughly at the same time as the demise of the Political
Union plan. Still, one should consider that the Commission was inviting British
observers to the Liaison Committee on Ship Propulsion at Hamburg and in
November 1961 the director general for research and training, Jules Guéron, had
asked the Authority for a consultant in order to assist the Commission in drawing
up its proposals for the five-year programme. Anyway, Dixon’s recommendation
was probably more a wily expedient to isolate the French, in the same way the
ambassador would urge to force the Five to choose between France and Britain
after the veto of 14 January 1963. 82
Talking with the French fostered anxieties. Bernard Clappier – a ministry of
Finance official who was comparatively friendly with the British in the EEC
negotiations – warned London against looking for a protocol of exclusion. Yet, it was
confirmed that military bilateral agreements were outside the Community’s purview
and article 105 would cover the July 1958 understanding with the United States.
Bertrand Goldschmidt – head for external relations of the Commissariat à l’Energie
Atomique – reinforced the point maintaining that, even though Britain would be
compelled to communicate at least the output of depleted uranium to the Commission,
military security would not be compromised, as the Commission would be able to
infer the amount of enriched uranium produced, but not its enrichment grade. 83
81. NA: CAB 134/1523, minutes of the 42 nd meeting of the CMN (O) Committee, 11.04.1962; NA:
FO 371/163312, minute by Gallagher, 05.04.1962, Reilly to France, 06.04.1962; Turnbull to
France, 11.04.1962; Reilly to Dixon, 20.04.1962; NA: FO 371/163313, minute by Robinson,
06.04.1962.
82. NA: AB 16/3404: AEX (61) 144, ‘Talk with Dr. Guéron’, 28.11.1961; NA: AB 16/4081,
memorandum by Greenhalgh, 10.04.1962.
On the Political Union negotiations see P. GERBET, The Fouchet Negotiations for Political Union
and the British Application, in: G. WILKES, op.cit., pp.135-143; G.H. SOUTOU, Le général de
Gaulle et le Plan Fouchet d’union politique européenne: un projet stratégique, in: A.
DEIGHTON, A. MILWARD (eds.), Widening, Deepening and Acceleration: The European
Economic Community 1957-1963, Nomos, Baden-Baden, 1999, pp.55-71. Dixon’s proposal of
January 1963 is quoted in: A. DEIGHTON, The United Kingdom Application for EEC
Membership 1961-1963, in: R. GRIFFITHS, S. WARD (eds.), op.cit., pp.48-50.
83. NA: CAB 134/1533: CMN (O) (62) 172, “Anglo-French talks about EURATOM”, 04.05.1962.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 121
With hindsight, this information should be considered with circumspection,
since there were many arrières pensées on the part of the French government.
Britain would surely support a ‘reductionist’ interpretation of EURATOM, but
French officials did not want that a quick solution of the negotiations gave the
British the possibility to influence favourably the outcome of the EEC talks.
Moreover, they actually thought that the presence of dual-use plants and British
provisions on secrecy would pose serious difficulties in the EURATOM context. 84
Though the Foreign Office was even more convinced of the advisability of
dropping the protocol as a breaking point, the UKAEA was utterly unresponsive.
Actually, it was proposing the exclusion of the whole fuel cycle from EURATOM
security control. That could hardly represent a sound negotiating position, but
watering it down would have given rise to a row in the Authority, as it embodied a
hard-won balance of interests among its different establishments. On the contrary,
intransigence was commending support from the ministry of Defence and the OMS
indulgent neutrality. 85
In view of Heath’s opening speech scheduled for 3 July 1962, the Foreign
Office made a last effort to drop the exclusion protocol, insisting along with the
Treasury that Heath should simply express British acceptance of the spirit of the
Treaty and underline the importance of past and future cooperation with
EURATOM. 86 Present circumstances did not justify any such protocol; on the
contrary, it would question the French modus vivendi inside the Community, sour
perceived West German discrimination and arouse Dutch fears of a future German
nuclear build-up following French and British precedents. 87 The technical
departments, though conceding in principle that the exclusion had not to prejudice
the institutional role of the Commission, retorted that the protocol was necessary
both to secure the continuation of the special relationship and to guarantee British
freedom of action in supply, investments, and patents policy. 88
Although there would arguably be very little left for EURATOM, on 26 June
1962 technical departments emerged as the winners from the Common Market
Negotiations Committee, the top-echelon body dealing with the European talks.
Heath had to acknowledge that the British delegation should seek for a public
memorandum of understanding at least; had the latter not been attainable, it would
84. Note du Service des Affaires Atomiques, 28.03.1962, in: Documents diplomatiques français,
1962, t.I, Imprimerie Nationale, Paris, 1998, pp.346-350.
85. NA: AB 16/4090, McIntosh to Gillams, 17.05.1962; Gillams to McIntosh, 18.05.1962; McIntosh
to Gillams, 18.05.1962; note by Gillams, 18.05.1962; Walker to Frost, 21.05.1962; note by Walker
to Peirson, 22.05.1962.
86. NA: PREM 11/3774, UKDEL to FO, 16.05.1962, tel. no.45; UKDEL to FO, 30.05.1962, tel.
no.52; NA: FO 371/163314, Tandy to FO, 12.05.1962, tel. no.19, FO to UKDEL, 25.05.1962, tel.
no.112; Burges Watson to Jones, 15.05.1962; Lucas to Owen, 17.05.1962.
87. NA: FO 371/163314, minute by Burges Watson, 18.05.1962; minute by Burges Watson,
24.05.1962.
88. NA: CAB 134/1534, CMN (O) (62) 209, ‘Report by the Working Party on the Defence Exclusion’,
30.05.1962; NA: FO 371/163315, Jones to Lewen, 24.05.1962.

122
Mauro ELLI
have had to obtain new instructions from the ministers before accepting any
different arrangement. 89
These squabbles were still overshadowing the R&D issue. On 6 June 1962
Tandy reported that the Commission would insist on British participation in the
research programme: the EURATOM president, Pierre Chatenet, had eloquently
referred to the negotiations as a «fusion des sociétés». 90 While the French were
actually opting for a negotiation focused on R&D, the UKAEA still thought that
the Six might force the Commission to accept a different agenda. There was a
serious risk of being caught unprepared. 91
The real problem was the unremitting, grass-root hostility in the UKAEA
against any significant pooling of resources, especially as far as fast breeder
technology was concerned. Basic research data were more than enough for the
Community, whereas the long-term commercial damage would have exceeded any
short-term financial advantage earned from EURATOM participation. 92
“[…] although [on FBR] France and Germany are making rapid progress, we have a
lead in terms of technical experience which will not be overtaken in the next few
years. […] we should not lightly contemplate pooling all the Authority’s results and
sacrificing the priority of access of UK industry to the prototype fast reactor”. 93
Only because of the growing pressure from the Treasury, the UKAEA began
taking into consideration the possibility of a EURATOM participation covering up
to 40% of the Prototype Fast Reactor (PFR) costs, provided that the management of
the project would firmly remain in British hands. 94
Despite the French government’s decision to focus on R&D and financial
matters since mid October, leaving to the Germans the task of rising objections
with regard to defence exclusion, a definite UK negotiating position was not ready
before December 1962. Its rationale consisted in offsetting the amount due for the
second five-year programme through the EURATOM acquisition of Culham and
Wantage; the PFR would remain an UKAEA project, whereas a contract of
association covering Dounreay laboratory (but remaining under British control)
would satisfy the counterparts’ interest in fast breeder technology. Both the Foreign
89. NA: CAB 134/1512, minutes of the 12 th meeting of the CMN Committee, 26.06.1962; NA: FO
371/163319, Lewen to Jones, 22.06.1962; Lucas to Lewen, 25.06.1962; statement made by the
Lord Privy Seal on July 3, 1962; Cmnd. 1767; NA: FO 371/163320, minute by Burges Watson,
17.06.1962; minute by Gallagher, 29.06.1962.
90. NA: FO 371/163316, Tandy to FO, 06.06.1962, tel. no.29.
91. NA: AB 48/114, note by Peirson to Makins, 26.06.1962; note de la Direction politique (Service
des Affaires Atomiques), 13.09.1962, in: Documents diplomatiques français, 1962, t.II, op.cit.,
pp.205-207
92. NA: AB 48/65, minutes of the SCE (62) 5 th meeting, 18.05.1962; NA: EG 1/262, Jones to Croome,
27.04.1962; Walker to Jones, 16.05.1962.
93. NA: AB 48/113, possible implications for the Authority of UK membership of Euratom,
06.06.1962.
94. NA: AB 16/4081, Peirson to Michaels, 25.06.1962; NA: AB 48/65, Cartwright to Peirson,
15.06.1962; NA: AB 48/113, extract from minutes of AEX (62) 12 th meeting, 15.06.1962.

A politically-tinted rationality: Britain vs. EURATOM, 1955-63 123
Office and Treasury felt that such a proposal was unrealistic, especially if offered as
a package deal, but they had to acquiesce because of time pressure. 95
When the British delegation put forward the package deal on 20 December, the
French made sarcastic comments. Not surprisingly, on 9 January 1963, the Six
were forthcoming with respect to Wantage, but they refused to take over the
expensive Culham laboratory as a common research centre and insisted on
reducing the scope of the contract of association for Dounreay. These
money-saving measures would serve to finance a EURATOM participation in the
PFR, which they considered a sine qua non. 96
One might find it amusing that, eventually, the defence exclusion was not
discussed at all. On 15 December the French had simply dropped, confidentially,
that the substance of the British position would be accepted by the Six after a
substantial agreement on the Common Market. After the collapse of the
negotiations, the Foreign Office continued to believe this truism, even as an
agreement on R&D was emerging in January 1963. Wantage and a contract of
association on Culham would cover the main part of the British contribution to the
EURATOM research budget. A satisfactory compromise in the fast breeder area
would be within reach, provided that positive developments of the EEC
negotiations had compelled the Authority to accept a contract of association on the
PFR. 97 It is difficult to avoid the impression that this provision was a fig leaf to
cover the failure of a comprehensively inadequate negotiating position.
Conclusion
At the end of the 1950s Britain was confronted by a seemingly successful
Community, which represented her best reasonable nuclear export market and
posed a threat of isolation because of the agreement with the United States. In early
1960s – with EURATOM already in the doldrums 98 – the Community was a toll to
95. NA: CAB 21/4872, McKenzie to Brown, 14.12.1962; Lord Privy Seal to the first secretary of State,
17.12.1962; NA: CAB 134/1524, minutes of the 104 th Meeting of the CMN (O) Committee,
30.10.1962; NA: CAB 134/1541, CMN (O) (62) 366 (Revise), ‘Conduct of the EURATOM
negotiations’, 07.11.1962; NA: EG 1/264: minute by the Lord President to the first secretary of
State, 07.12.1962; NA: FO 371/164865, Greenhalgh to Peirson, 30.10.1962; NA: FO 371/164870,
minute by Lewen, 07.12.1962; Michaels to Owen, 05.12.1962; Peirson to Michaels, 06.12.1962,
Jackling to Michaels, 07.12.1962; Michaels to Jackling, 11.12.1962; minute by Barclay,
17.12.1962; NA: T 312/438, Dodd to Lucas, 06.12.1962; Dodd to Peck, 12.12.1962; note de la
Direction politique au sujet de la lettre de M. Palewski, 31.12.1962, in: Documents diplomatiques
français, op.cit., pp.355-358.
96. NA: AB 48/231, extract from minutes of AEX (63) 1 st meeting, 11.01.1963; NA: FO 371/171483,
Hainworth to FO, 10.01.1963, tel. no.5; NA: FO 371/164866, Roll to FO, 20.12.1962, tel. no.314;
NA: FO 371/164870, minute by Laver, 21.12.1962, DELEUR no.22.
97. NA: FO 371/171482, Barclay to Michaels, 01.03.1963.
98. O. PIROTTE, P. GIRERD, P. MARSAL, S. MORSON, Trente ans d’expérience EURATOM,
Bruylant, Bruxelles, 1988; L. SCHEINMAN, L’intégration nucléaire en Europe: l’EURATOM,
Imp. Vaudoise, Lausanne, 1968. R. NAU, Nuclear Reactor Development in Western Europe, J.
Hopkins University Press, Baltimore–London, 1974.

124
Mauro ELLI
pay in order to get into the Common Market and, hopefully, a way to rationalise
investments in national nuclear research. Considering that – as far as atomic energy
was concerned – Britain enjoyed a lead that could be cashed in, 99 it seems a bit odd
that its attitude towards EURATOM was comprehensively negative, if not illusory.
Beyond the pale of technicalities, especially for the departments more directly
concerned (the UKAEA and its overseeing body at cabinet level), such attitude
stemmed from the British position in the world, as they perceived it. Assuming a
positive correlation between national R&D and national growth, nuclear
engineering seemed to offer enough power and prestige to support the traditional
vision of Britain questioned by the Suez crisis. This does not mean that their
objections were utterly preposterous, but rationality was politically-tinted by the
idea of technology as a substitute for power. Provided that Britain was a great
power, what was the avail of surrendering Britain’s freedom of action and lead in
nuclear engineering, in order to come to terms with a continental Community that
appeared on the wane 100
On the contrary, if EURATOM was really a further toll to get into the EEC,
Britain had to pay it quickly by accepting the Treaty outright and promoting her
interests from inside (as she would have tried to do in 1967 and actually has done
since 1973). This was actually the view of the Foreign Office, since it had felt
convinced at least from 1960 that EURATOM membership was not incompatible
with the core of the special relationship. Apart from underestimating the difficulties
arising from the dim divide between peaceful and military applications or
US-originated and original British information, it represented an intermediate step
towards a positive European policy, not merely regarding the Common Market, but
also certain sensitive aspects of nuclear engineering. 101 Unfortunately, these other
attitudes remained isolated and the Foreign Office could not push it through the
bureaucratic pipeline, due to the concentration of resources in the EEC negotiations
and the assumption that Britain had the right to get her own terms.
99. R.F. POCOCK, op.cit., pp.107-110; R. WILLIAMS, The Nuclear Power Decisions: British
Policies 1953-79, Croom Helm, London, 1980, pp.84-85, 99-101
100. D. EDGERTON, Science and the Nation: Towards New Histories of Twentieth-century Britain, in:
Historical Research, 199(February 2005), pp.96-112.
101. I. POGGIOLINI, Alle origini dell’Europa allargata. La Gran Bretagna e l’adesione alla CEE
(1972-1973), Unicopli, Milano, 2004; S. TWIGGE, A Baffling Experience: Technology Transfer,
Anglo-American Nuclear Relations, and the Development of the Gas-Centrifuge, 1964-1970, in:
History and Technology, 2(June 2003), pp.151-163.

125
Technological Non-Co-operation:
Britain and Airbus, 1965-1969
Frances LYNCH
Lewis JOHNMAN
Anglo-French co-operation to build the world’s first civilian supersonic aircraft,
Concorde, was a rare example of the British and French governments working
together to challenge American hegemony in a field of advanced technology. 1
Although the British Labour government, foreseeing the commercial disaster
which Concorde was to prove, seriously considered withdrawing from its
supersonic treaty obligation on several occasions in the 1960s it was as committed
as its Conservative predecessor which had signed the supersonic treaty, to
co-operating with France in the joint production of aircraft. Indeed in February
1965 it proposed to France that the two governments should sponsor the production
of a new wide-bodied aircraft soon to be called Airbus, designed to cater for the
rapid expansion of air travel in the 1970s and beyond. This was to form part of the
European Technological Community which the Labour Prime minister, Harold
Wilson hoped would accompany Britain’s entry into the European Economic
Community. Although Britain had the technological capability of building on its
own both the aero-engines and the airframe for such an aircraft it needed access to
the finance and markets which co-operation with France and other European
countries could offer. That the future survival of the British aircraft industry
depended on its co-operating with its European partners in commercially sound
ventures was recognised by the Plowden Commission which had been set up by the
Labour government to advise it on its policy towards the aircraft industry. 2
The situation in France and West Germany, Britain’s prospective partners in
Airbus, was different. While France had an increasingly successful airframe
construction industry, and shared Britain’s interest in co-operating for commercial
and financial reasons, due to the technological backwardness of its aero-engine
industry, it relied on importing aero-engines from the United States. West Germany
relied wholly on importing American aircraft under the offset programme. One fear
of the British government was that both France and West Germany would continue
to import aero-engines from the United States rather than act as junior partners in
making them with Britain and could even be seduced by American firms into
co-operating with them rather than with Britain, to build airframes. As a result the
British hopes of achieving the functional integration of the European aircraft
industry and of British membership of the EEC would not be achieved. The
American Administration, whilst a long-standing advocate of British membership
of the EEC did not support the British government’s ambition to create a European
1. We are grateful to David Edgerton for helpful comments on an early revision of this paper.
2. Cmnd. [Command papers] 2853. Report of the Committee of Inquiry into the Aircraft Industry
appointed by the minister of Aviation under the chairmanship of Lord Plowden, 1964-1965.

126
Frances LYNCH Lewis JOHNMAN
aircraft industry. The American aircraft corporations were equally opposed. The
purpose of this article is to explain why the British government took the decision to
withdraw from Airbus leaving the French company Sud Aviation, in partnership
with the West German conglomerate, Airbus AG to build the first Airbus. In view of
the subsequent success of the Airbus fleet in challenging Boeing’s monopoly
position in world markets, the British government’s decision of 1969 has been
described in retrospect as ‘without doubt one of the stupidest industrial policy
decisions ever made by a British government’. 3 In the mid 1960s France accounted
for just 3.7 per cent of the non-communist world’s aerospace output in comparison
with 7.4 per cent for Britain and 82 per cent for the United States. 4 Today the
Airbus site in Toulouse is the largest aeronautical complex in Europe.
It was Roy Jenkins who, as minister of Aviation in the first Wilson government,
proposed in February 1965 to his opposite number in Paris, Marc Jacquet, that the
two governments should co-operate to build a wide-bodied aircraft to cater for the
rapidly-growing demand for air travel in Europe. 5 The proposal to the French,
made within weeks of the Labour government’s failure to cancel Concorde, was
one of several such co-operative ventures in aircraft production, the rest being in
the military sector. Pre-empting the conclusions of the Plowden Committee,
co-operation with France and other European countries was seen as the only way to
ensure the survival of the British and European aircraft industry in a world
dominated by the USA. But co-operation with France on aircraft production had an
even greater significance. Since January 1963 when Charles de Gaulle had vetoed
Britain’s first application to join the European Economic Community it was
understood in London that France remained the obstacle to British entry into the
EEC. Any action which improved relations between Britain and France was seen to
offer some hope of overcoming de Gaulle’s hostility to British membership.
Technological expertise was one area in which Britain had, or more importantly
was seen to have, something positive to offer to France and the rest of the European
Community. This was particularly important in view of the concern increasingly
being felt in Europe at the time about a growing technological gap with the United
States. 6 For Prime minister Wilson technology was not only the force which would
revive the British economy but it was also a possible passport for British entry into
the EEC. 7
3. Association pour l’étude des problèmes sociologiques, économiques et stratégiques liés aux
techniques nouvelles, Evolution de la compétitivité de l’industrie aéronautique française.
Comparaison-internationale et intersectorielle: 1970-1980, Paris, 1983, p.171.
4. M. LYNN, Birds of Prey. The War Between Boeing and Airbus, Heinemann, London, 1995, p.115.
5. National Archives, London, (hereafter referred to as N.A.) FV 2/234. Note of an Anglo French
ministerial meeting held in London on 16 February 1965.
6. This was to be popularised in the best-selling book by J.-J. SERVAN-SCHREIBER, Le défi
amércain, Denoël, Paris, 1967.
7. J.W. YOUNG, Technological Co-operation in Wilson’s Strategy for EEC Entry, in: O.J.
DADDOW (ed.) Harold Wilson and European Integration. Britain’s Second Application to Join
the EEC, Frank Cass, London, 2003.

Technological Non-Co-operation: Britain and Airbus, 1965-1969 127
It was for this reason that he broached the subject of aircraft co-operation with
de Gaulle when he visited Paris in April 1965 - the first such visit by a British
Prime minister since de Gaulle’s veto of 1963. Playing on de Gaulle’s fears of an
American domination of Europe he explained the British offer to collaborate on
aircraft production in terms of the need to reduce British dependence on the United
States. 8 The offer was welcomed. Committees were set up to draft the
specifications for a wide-bodied aircraft capable of carrying large numbers of
people over short distances - soon to be called Airbus. By December 1965
agreement had been reached to construct an aircraft with between 200 and 225
seats powered by two engines and ready for service by 1974. This in itself was a
compromise between the French wish for a larger aircraft based on their
predictions for the expansion of air travel and the more conservative British
estimates. Indeed one British official suggested that when the Channel Tunnel was
completed air travel would decline significantly. 9 Where no agreement was reached
was on the choice of engine supplier. Indeed the failure of the French to endorse
Rolls-Royce from the outset was to be one