SOCIOLOGIE DE L'ACTION PUBLIQUE

Pierre LascDumes,Patrick Le GalesSOCIOLOGIEDE L'ACTIONPUBLIQUEso us la directionde Franltois de SinglyARMANDCOUN

1Une lociologie politi que de I'action publiqueUne lociologie politique de I'action publique 1La majorite des travaux contemporains sur l'action publique prennenten compte les actions des acteurs, leurs interactions et Ie sensqu'ils leur donnent, mais aussi les institutions, les normes, les proceduresqui gouvernent l'ensemble de ces interactions, ainsi que lesrepresentations collectives. Nous sommes proches de ce que PeterHall a appele Ie modele « des trois i ~ qui prend en compte: les interets,les institutions et les idees (1997). Dans cet ouvrage, nous nepourrons presenter que les modeles analytiques et theoriques et lesmethodes d'analyse qui nous semblent les plus significatifsl.2. les definitions de I'action publiqueLa definition initiale a ete donnee par un auteur americain HenryLaswell en 1936: Who gets what, when and how? Qui obtient quoi,quand et comment? Les politiques publiques sont d'abord pour luides choix de clienteles, et par contrecoup de victimes. 11a d'entreeaborde ce type d'analyse comme une science de l'action qu'il intitulaPolicy Science. 11s'agissaitde comprendre par des approches multidisciplinaires,quels sont les problemes publics qui doivent etre traitespar l'autorite politique et comment. Cette Policy Science se devait d'etrenormative, c'est-a-dire degager de bons modeles de regulation. Pendantla premiere partie du xx' siecle, l'analyse des politiques publiquesprend sa source dans l'universite americaine avec une volonte demobilisation des sciences sociales en vue d'une organisation plusrationnelle et plus efficace de la societe. Les premiers grands travauxont ete realises en contact etroit avec les gouvernements afin d'ameliorerles politiques existantes, en les evaluant afin de les changer. Lespolitiques publiques ont ete run des elements centraux du mythemoderniste de l'ingenierie sOciale, de la rationalisation devant organi-1. Dans ce domaine, comme dans d'autres, environ 95% de la production intellectuelleest en langue anglaise. La litterature fran

1Une lociologie politique de I'action publiqueUne lociologie politique de I'action publique 13. E. Page: Une politique publique est la combinaisonde quatre elements:1) des principes- une representationgeneralesur la manierede gerer les affairespubliques ; 2) des objectifs- des prioritesspecifiquesdefinies par rappon a un enjeu paniculier; 3) des mesuresconcretes- des decisions,des instrumentset 4) des actionspratiques,des componementsdes fonctionnaireschargesde mettreen a:uvrelesmesuresprises (E. Page,2006, p. 213,4. PierreMuller: « Lespolitiquespubliquessont la plupan du tempsune forme d'institutionnalisationde la division du travail gouvernemental...toute politiquepubliquecorrespondd'abord a une operationde decoupagedu reela traverslaquellevaetre decoupeeet formateelasubstancedes problemesa traiterou la nature des populationsconcernees.(in Dictionnaire, p. 405) »De nombreuses autres definitions mettent chacune l'accent surdes dimensions plus specifiques: l'heterogeneite des sequencesd'action, leur combinaison aleatoire et leur rationalisation (March,1991) ; un espace de negociation des interets sociaux (Commailles,Jobert, 1999), Ie produit d'activite de mise en a:uvre (Lipsky, 1980),les interactions entre acteurs et institutions (Considine, 2005), uneregulation des failles du marche (Lindblom, 1968), des discours deconviction (Dryzek, 2006), etc.Apres J. Dewey nous retiendrons Ie principe selon lequel une politiquepublique n'est souvent qu'une hypothese de travail. n ne s'agitpas d'un programme strict et rationnel mais d'une experimentation aoDserver lors de la mise en a:uvre. les politiques publiques sont despuzzles a resoudre compte tenu de l'incertitude des fins et de celleinherente a l'importance des jeux d'acteurs dans la mise en a:uvre.En pratique, les travaux de politique publique sont caracterises parles elements suivants :- une observation precise des programmes et des bureaucraties enaction:- une approche sectorielle ;- une analyse fine des acteurs et des systemes d'action ;- une approche en termes de sequence chacune etant un espaced'action specifique avec son systeme d'acteurs, ses dynamiques, sesparadoxes;- une tension entre des travaux empiriques decrivant la dynamiquedes interactions, et la conceptualisation de modeles donnant lacoherence de l'action.Des analyses sont centrees sur la definition des problemes a traiteret des fa\;ons de les conceptualiser, d'autres sur la mise en perspectivehistorique des jeux d'acteurs et des institutions.2.1 Le pentagone des politiques publiquesDans les chapitres qui vont suivre, il nous semble utile de presenterun modele d'analyse pour l'etude de l'action publique qui reprenddes elements presentes precedemment. Dne politique publique comprendselon nous cinq elements, relies entre eux. l'analyse de chacunet de leurs interactions est un passage oblige:",p,_"tio~~ Acteurs _~n>titution;Processus ------Resultatsles acteurs peuvent etre individuels ou collectifs,ils sont dotesde ressources, ont une certaine autonomie, des strategies, ont lacapacite de faire des choix, SOntplus ou moins guides par leurs interetsmateriels etlou symboliques.Les representations sont les cadres cognitifs et normatifs quidonnent un sens aux actions, les conditionnent mais aussi les refletent.Les institutions sont les normes, reglljs, routines, procedures quigouvernement les interactions.les processus sont les formes d'interaction et leur recompositiondans Ie temps, ils rendent compte des multiples activites de mobilisationdes acteurs individuels et collectifsles resultats, les outputs sont les consequences, les effets de l'actionpublique.

1 Une lociologie politique de I'aclion publiqueUne lociologie polttique de I'action publique 13. l'action publique comme articulationentre regulation sociale et politiqueL'analyse des politiques publiques s'est peu a peu eloignee de l'approchepragmatique initiale de la Policy Analysis. EUes'attache aujourd'huia repondre a quelques grandes questions: comment s'organise, segouveme une societe? QueUe est la division du travail entre des regulationspolitiques, sociales, economiques ? Les sociologues et les politistesapportent des reponses contrastees mais il5 s'accordent sur unensemble de points qui constituent l'appon principal des analyses entermes de politique publique.3.1 Perspectives politiste et sociologiqueL'analyse des politiques publiques est traversee depuis l'originepar une tension entre deux perspectives (Musselin, 2005). La premiere,que l'on retrouve pour simplifier plutot du cote de la sciencepolitique donnp 1m r.;,lp rrppminent a l'Ft"t.

1 Une lociologie politique de I'action publiqueUne lociologie politique de I'action publique 13.2 Les trois ruptures decisivesde I'analyse des politiques publiquesElles sont marquees par- une rupture avec Ie volontarisme politique : Ie risque de fascinationpar les hommes politiques, les elites bureaucratiques, les choixfondes et justifiables en termes de bien commun, d'interet general, delogique politique partisane, est fort. Or les travaux ont montre que cen'est pas parce que les lois se succedent qu'une politique se transforme,Ie volontarisme politique se revele regulierement impuissant.Les exemples abondent de successions de decisions qui ne produisentpas d'effets1 Les effets du volontarisme politique varient grandementen fonction de la mise en ceuvre qui revele toujours des acteurs inattendus,des processus chaotiques et des consequences inattendues. Levolontarisme politique est souvent une fa

1 Une sociologie politique de I'action publiqueUs rejoignent les politistes pour souligner !'importance des modesde definition des finalites collectives. Le choix des priorites socialesest l'objet de debats contradictoires entre acteurs et interets, d'ou!'importance des logiques d'agregation et des ressources legitimesmobilisables.Par consequent, Ie politique n'est pas' un isolat. Comme ecritB.Jobert ; « la regulation politi que est donc soumise a un defi permanent,celui de concilier la construction d'un ordre politique legitimeet de contribuer a celIe d'un ordre sociaL.. forcement complexe etcontradictoire » (1999, p. 125).